Universidad Panamericana: Facultad de Derecho Posgrado en Derecho
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Facultad de Derecho
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1
ÍNDICE
LA INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS QUE REGULAN LA SUSPENSIÓN Y LAS MEDIDAS CAUTELARES
EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL MEXICANO
PÁG.
LISTA DE ABREVIATURAS…………………………………………………………………………………………………………………....……....6
INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………………………………………………………………………...……...7
CAPÍTULO I
LAS MEDIDAS CAUTELARES. SU EXISTENCIA COMO EXCEPCIÓN A LA EJECUTIVIDAD INMEDIATA DE
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
CAPÍTULO II
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO FEDERAL MEXICANO
CAPÍTULO III
ASPECTOS GENERALES DE LA INSTITUCIÓN CAUTELAR EN EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO FEDERAL MEXICANO A PARTIR DE 2006
………………………………………………………………………………………………………………………………………...………………………..40
3.1 LA FINALIDAD DE LA INSTITUCION CAUTELAR EN JUICIO………………………………………..…………………………41
3.1.1. DOCTRINA…………………………………………………………………………………………………………...…………………41
3.1.2. EN JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL……………………………………...…..………………..47
3.1.3. EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL MEXICANO…………...………………………..48
3.2 OBJETO MATERIAL DE LA INSTITUCIÓN CAUTELAR……………………………………………………………..………….....53
3.2.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS COMO OBJETO MATERIAL DE LA INSTITUCION CAUTELAR……..…….56
3.3 CONCEPTO DE MEDIDA CAUTELAR EN LA DOCTRINA………………...……………………………..…………………………58
3.3.1. CONCEPTO DE MEDIDA CAUTELAR EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO……...……63
3.4. CLASIFICACIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES ………………………………………………………………………..….…....65
3.4.1. COMO ACCIÓN ASEGURATIVA DE EFICACIA DEL CUMPLIMIENTO DE UNA SENTENCIA
EN EL PRINCIPAL………………..…………………………………………………………………………..……………………….66
3.4.2. CONSERVATIVAS, INNOVATIVAS, NOMINATIVAS E INNOMINADAS…………………..………………………67
3.4.3. CONFORME A LA SITUACIÓN DE HECHO EXISTENTE AL INICIO DE LA DEMANDA Y AL
CAMBIO QUE SE PRETENDA INHIBIR, ELIMINAR O ANTICIPAR……………..……...…………………………..68
3.4.4. SEGÚN LA FINALIDAD DE LA INSTITUCIÓN CAUTELAR……………………………..……………………………..69
3.4.5. PROVISIONALES DE ASEGURAMIENTO……………………………………………...……………………………………..69
3.4.6. SATISFACTIVAS……………………………………………………………………………………………...………………………..70
3.4.7. DE EJECUCIÓN PROVISIONAL EN JUICIO……………………………………………………………..……………………70
3.5. CLASIFICACIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO CONTENCIOSO
2
ADMINISTRATIVO EN GENERAL………………………………………………………………………………..………………………70
3.5.1. EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL…………………………………..………………………….70
3.5.2. EN EL MODELO DE CODIGO PROCESAL ADMINISTRATIVO
PARA IBEROAMÉRICA…………………………………………………………………………………………………..……..73
3.5.3. EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL MÉXICANO…………..…………………73
A. SEGÚN VÍA DE TRAMITACIÓN…………………………………………………………….………………………75
B. SEGÚN SU PREVISIÓN EN LA LEY………………………………………….…………………………………….76
B.1. MEDIDAS CAUTELARES ESPECÍFICAS………………..……………………………………….77
B.2. MEDIDAS CAUTELARES GENERALES……………...…….……………………………………77
B.2.1.DE CONSERVACIÓN…………………………….……………………………………..77
B.2.2. POSITIVAS…………………………..…………….………………………………………79
B.2.2.1. DE PROPIEDAD INDUSTRIAL………………………………….……………....79
B.2.2.2. CONVENIO DE PARIS…………………….…………………………………….….80
B.2.2.3. TLCAN………………………………………….…………………………….………….81
C. SEGÚN SI SON PREVIAS AL JUICIO………………………………………….…………………………………..83
CAPÍTULO IV
LOS CARACTERES PROPIOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES Y LA SUSPENSIÓN,
PRESUPUESTOS Y CRITERIOS COMPLEMENTARIOS PARA SU CONCESIÓN
4.1 MARCO CONCEPTUAL……………………………………………………………………….……………………………….………….…..…86
4.1.1. IDENTIFICACIÓN DE CONCEPTOS……………………………………………………………….………………………87
A. PRINCIPIOS…………………………………………………………………………………….…………………………87
B. CARACTERES………………………………………………………………………………….…………………………91
C. PRESUPUESTOS……………………………………………………………………………….………………………..92
D. CONDICIONES…………………………………………………………………………………..……………………….92
4.2 CARACTERES PROPIOS DE LAS MEDIDA CAUTELAR EN JUICIO…………………………………………….………………93
4.2.1. INSTRUMENTALIDAD………………………………………………………………………………….……………………..94
4.2.2. URGENCIA……………………………………………………………………………………………………….…………………96
4.2.3. PROVISIONALIDAD……………………………………………………………………………………….……………………97
4.2.4. VARIABILIDAD O FLEXIBILIDAD…………………………………………………………………………………...……98
4.2.5. EXTINCIÓN IPSO IURE………………………………………………………………………………………………...………99
4.2.6. INDEPENDENCIA DE LA ACCIÓN PRINCIPAL…………………………………………………………………….101
4.2.7. PRECIO DE LA RAPIDEZ……………………………………………………………………………………….………..…102
4.3 PRESUPUESTOS PARA LA CONCESIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN JUICIO……….……………………..103
4.3.1. PELIGRO EN LA DEMORA periculum in mora………………………………………………….………………….104
4.3.2. INTERÉS PÚBLICO Y DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO…………………………………….………….108
A. NO CONTRAVENCIÓN DEL INTERÉS GENERAL……………………………………….………………..109
B. INTERESES DE TERCEROS, DE LA CONTRAPARTE O DE LA AUTORIDAD….……………….112
C. NO CONTRAVENCIÓN DE LAS DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO…….…………………..113
4.3.3. FINALIDAD DEL MEDIO DE DEFENSA……………………………………………….………………………………114
4.4 CRITERIOS COMPLEMENTARIOS DE CONCESIÓN……………………………………….....……………………………………116
4.4.1. ACTOS NO CONSUMADOS DE MANERA IRREPARABLE…………….………………………………………..116
4.4.2. CAUSACIÓN DE DAÑOS MAYORES POR NO DECRETAR LA MEDIDA CAUTELAR…….…………..116
4.4.3. APARIENCIA DEL BUEN DERECHO FUMUS BONI IURIS………………………………….…………………..117
4.4.3.1. ORIGEN………………………………………………………………………………….…………………….….117
4.4.3.2. DOCTRINA………………………………………………………………………………………………………118
4.4.3.3. ALGUNAS SENTENCIAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES RELEVANTES EN
MATERIA DE APARIENCIA DEL BUEN DERECHO……….……………………………………123
A. TRIBUNAL SUPERIOR ESPAÑOL………………………………………….……………………..123
B. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA …………………….………………..124
B.1. CASO FACTORTAME ………………………………………………………………………….124
B.2. CASO ZUCKERFABRIK………..………………………………………………………...…….125
C. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN ………………………………………….129
C.1. EN LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2011……………………………………..140
C.2 . EN LAS INICIATIVAS DE NUEVA LEY AMPARO.………………………….……….141
C.3. EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES…………..…………….………………144
D. TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA………….……….145
E. TRIBUNAL CONTENCIOS ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL…...…..147
4.4.3.4. REFLEXIÓN FINAL………………………………………………………………………………….………..148
4.5. PONDERACIÓN DE PRESUPUESTOS Y CRITERIOS COMPLEMENTARIOS PARA LA CONCESIÓN DE
MEDIDAS CAUTELARES Y SUSPENSIÓN……………………………………………………………………………………………150
4.5.1. LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y LA NO AFECTACIÓN AL INTERÉS SOCIAL FRENTE
A OTROS ELEMENTOS O REQUISITOS……………………………………………………………………….……..151
3
4.5.2. LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y LA OBLIGACIÓN DE GARANTIZAR
EL INTERÉS FISCAL…………………………………………………………………………………………..……….……154
CAPÍTULO V
LA REGULACIÓN E INTERPRETACIÓN ESPECÍFICA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES Y LA SUSPENSIÓN
EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL MEXICANO A PARTIR DE 2006, EN LAS VÍAS
TRADICIONAL, SUMARIA Y EN LÍNEA
4
5.12. QUEJA POR INCUMPLIMIENTO DE LA SUSPENSIÓN O MEDIDAS CAUTELARES CONCEDIDAS…..………196
5.12.1. TÉRMINO PARA LA PRESENTACIÓN DE LA QUEJA…………………………………………..………………197
5.12.2. ÓRGANO COMPETENTE PARA CONOCER DEL RECURSO…………………………………..……………..197
5.12.3. REQUISITOS FORMALES DEL ESCRITO DE QUEJA ……………………………………………...…………….197
5.12.4. TRÁMITE DE LA INSTANCIA DE QUEJA…………………………………………………………………………...198
5.12.5. RESOLUCIÓN DE LA INSTANCIA DE QUEJA………………………………………………………………….…...198
5.12.6. EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN RECAIDA A LA QUEJA……………………………………………………..…198
5.13. AUTORIDADES PARTICIPANTES EN LOS INCIDENTES DE SUSPENSIÓN Y MEDIDAS
CAUTELARES Y LA INSTANCIA DE QUEJA…………….……………………………………………………………….…...…….199
5.14. RECURSO DE RECLAMACIÓN. MEDIO DE DEFENSA CONTRA LAS RESOLUCIONES QUE CONCEDAN,
NIEGUEN, MODIFIQUEN O REVOQUEN CUALQUIERA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES………...……....200
5.14.1. SUSPENSIÓN AUTOMÁTICA. INTERPOSICIÓN DEL RECURSO…………………………………………..202
5.14.2. ÓRGANO COMPETENTE PARA CONOCER DEL RECURSO………………………………………………....203
5.14.3. SUJETOS RECLAMANTES……………………………………………………………………………………….……..…203
5.14.4. PLAZO DE INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE RECLAMACIÓN…………………………………………203
5.14.5. TRÁMITE DEL RECURSO DE RECLAMACIÓN……………………………………………………………………203
5.14.6. TÉRMINO PARA EMITIR LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE RECLAMACIÓN…………………...204
5.14.7. RESOLUCIONES RECAÍDAS AL RECURSO DE RECLAMACIÓN……………………………………………204
5.14.8. EFECTOS DE LAS RESOLUCIONES RECAÍDAS AL RECURSO DE RECLAMACIÓN………………...204
5.14.9. RECURSO DE RECLAMACIÓN. EL PRINCIPIO DE EXHAUSTIVIDAD…………………………………...205
5.14.10. RECURSO DE RECLAMACIÓN SIN MATERIA………………………………………………………….……….205
5.14.11. RECURSO DE RECLAMACIÓN. VARIABILIDAD……………………………………………………………… 206
5.15. ASPECTOS RELEVANTES DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO VIGENTE A PARTIR DE 2006 Y PROPUESTAS DE REFORMA …………………………..……206
CAPÍTULO VI
LAS DECISIONES SOBRE MEDIDAS CAUTELARES Y SUSPENSIÓN EN JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO FEDERAL MEXICANO A LA LUZ DE LAS ÚLTIMAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE
2011 EN MATERIA DERECHOS HUMANOS Y SUSPENSIÓN EN AMPARO
…………………………………………………………………………………………………………………………………..………….217
6.1. LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS…………………………………..………220
6.2. LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE SUSPENSIÓN EN AMPARO………………………….…………222
6.3. DECISIONES SOBRE MEDIDAS CAUTELARES EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL FRENTE A LOS DERECHOS HUMANOS Y EL CONTROL CONSTITUCIONAL…………………………223
6.3.1. DERECHOS Y LIBERTADES PROTEGIDOS EN LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS EN RELACIÓN CON LOS CUALES DEBEN PROVEERSE
LAS MEDIDAS CAUTELARES Y LA SUSPENSIÓN…………………………………………………………….....224
6.4. MEDIDAS CAUTELARES EN RELACIÓN CON LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS
HUMANOS. QUE PUEDE DECRETAR LA COMISION Y LA CORTE INTERAMERICANAS DE DERECHOS
HUMANOS COMO REFERENTE INTERNACIONAL………………………………………………………….………………... 226
6.4.1. ÓRGANO LEGITIMADO PARA SOLICITAR LAS MEDIDAS…………………………….………………….……226
6.4.2. PROVIDENCIAS DE URGENCIA REQUERIDAD POR LA PRESIDENCIA DE LA CORTE Y JUECES,
PREVIO A LAS MEDIDAS DE LA MISMA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS
HUMANOS…………………………...……………………………………………………………………….……………………226
6.4.3. REQUERIMIENTOS DE INFORMACIÓN……………………………………………………………….……………....227
6.4.4. AUDIENCIA DE MEDIDAS PREVIAS EN LA CORTE………………………………………………………………227
6.4.5. REQUISITOS O PRESUPUESTOS EXIGIBLES……………………………………..…………………………………227
6.4.6. SEGUIMIENTO Y REVISIÓN PERIÓDICA DE LAS MEDIDAS……………………………………….…………228
CONCLUSIONES…………………….……………………………………….………………………….………………………………………..230
BIBLIOGRAFÍA……………………….…………………………………………………………………...………….......……………………..236
5
LISTA DE ABREVIATURAS
6
INTRODUCCIÓN
Todo ello, bajo el denominado “Estado de Derecho” que protege la certeza jurídica de
las instituciones previstas, como realización del Principio de Seguridad Jurídica que tutela que
el gobernado jamás se encuentre en una situación de incertidumbre jurídica y por tanto, en
estado de indefensión, ya que su contenido radica en “saber a qué atenerse respecto de la
regulación normativa prevista en la ley y a la actuación de la autoridad”, tal como lo ha
sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis 1ª/J. 139/2012(10ª), publicada
en el SJFG, de enero de 2013,Tomo I, registro 2002649, p. 437.
Además, por la diversidad de criterios, que en muchas ocasiones dejan a los justiciables
y en general a las partes, en estado de indefensión, al no tener la certeza de las diversas reglas
que resultaran aplicables a la tramitación y resolución del incidente, ello derivado de diversos
factores, el principal de la interpretación y aplicación literal de la ley como si el derecho se
agotara en la letra de la ley, haciendo caso omiso de la naturaleza de las instituciones
procesales y los principios que las rigen más allá de lo previsto por el legislador, en relación
con la procedencia, admisión, sustanciación y resolución del incidente cautelar, los requisitos,
7
presupuestos, condiciones y criterios complementarios, para la toma de la decisión de
concesión de las medidas cautelares.
En el informe del año de 2012 se dio a conocer que se resolvieron 119, 829 casos, de
los cuales 117, 399 correspondieron a las Salas Regionales, con reducción del inventario en un
22%, y de cada 100 sentencias 3 fueron revocadas por el Poder Judicial de la Federación, entre
agosto de 2011 al 30 de noviembre de 2012, se presentaron mil 268 asuntos y existían en esa
última fecha 750 asuntos en línea en trámite. Si bien, para enfrentar esas cargas excesivas,
entre 2008 y 2011 ese órgano jurisdiccional tomó acciones, como el incremento de Secretarios
de Acuerdos, auxiliarles oficiales y notificadores en cada Ponencia y Sala, la renivelación de las
plazas del personal profesional, la introducción en el juicios de las vías en línea y sumaria para
agilizar el proceso contencioso administrativo, además del profesionalismo, seriedad y arduo
trabajo de sus miembros, también lo es, que no ha sido suficiente.
Así, aun cuando la institución cautelar es accesoria del juicio principal, tiene una
función vital para el justiciable ante las cargas excesivas de trabajo y de no aplicarse en forma
y tiempo, conforme a su naturaleza, podría causarse un daño irreparable o de difícil
reparación a los gobernados. Máxime, que las interpretaciones literales y rigoristas hacen
nugatorio el ejercicio de la tutela cautelar efectiva prevista en el artículo 17 Constitucional, y
pueden convertirse en denegación de justicia. En consecuencia, se evidencia la necesidad del
presente estudio, para buscar soluciones en la impartición de justicia cautelar eficiente, bajo
un nuevo marco de hacer derecho.
9
finalmente hacer posible la aplicación clara, sencilla, breve, uniforme y conjunta de todas las
medidas cautelares y la suspensión.
-Distinguir el incidente de solicitud directa de medidas cautelares y de suspensión, del
diverso incidente de suspensión contra el actuar de la autoridad administrativa o fiscal
respecto de la negativa de la suspensión, rechazo de garantía o reinicio del procedimiento
administrativo de ejecución de la autoridad administrativa ejecutora.
-Restablecer este último incidente en la ley porque es un medio de defensa contra el
proceder negativo de la autoridad y que permite al mismo tiempo que la autoridad en sede
administrativa pueda manifestarse sobre la conveniencia o no de conceder medidas cautelares
o la suspensión, con el objeto de conocer la postura de la autoridad administrativa una mejor
justicia cautelar.
-Comprender el papel que juegan los jueces del contencioso administrativo federal en
la forma de impartir justicia cautelar, ya no limitada a la suspensión sino que incluye las
medidas cautelares necesarias, frente a las nuevas tendencias de respeto de los derechos
humanos y la nueva forma de interpretar el derecho conforme a la Constitución y a las
Convenciones Internacionales en materia de derechos humanos y reflexionar cómo
trascenderá en las resoluciones de medidas cautelar en el contencioso administrativo federal
mexicano, las reformas constitucionales en materias de suspensión en amparo y derechos
humanos de 2011, especialmente, cómo se interpretará y aplicará la figura de la apariencia del
buen derecho y la protección de los derechos humanos, frente al interés público también
protegido.
-En el capítulo primero se aborda el tema de las medidas cautelares como una
excepción de la ejecutividad inmediata de los actos administrativos para comprender su lugar
en la administración pública.
-En el capítulo segundo se indica brevemente el marco histórico de las medidas
cautelares en el contencioso administrativo federal mexicano.
-En el capítulo tercero se identifican la finalidad, objeto material, concepto, y
clasificación de las medidas cautelares a partir de la doctrina para finalmente referir cómo
aplican en el contencioso administrativo federal mexicano.
-En el capítulo cuarto se identifican los caracteres propios de las medidas cautelares y
la suspensión, los presupuestos y criterios complementarios para su concesión, a través de la
10
búsqueda de la naturaleza de las cosas, esto es, de la institución cautelar y la ponderación de
esos elementos, se resalta la apariencia del buen derecho, a partir de la doctrina y de la
jurisprudencia de los tribunales para comprender su tratamiento en el contencioso
administrativo federal a partir de 2006 y finalmente aludir a su ponderación en la toma de la
decisión cautelar.
-En el capítulo quinto se pretende partir del texto legal vigente a fin de proponer las
interpretaciones posibles a tales normas cautelares en la tramitación, resolución, y defensa
de manera comparativa, en los incidentes de medidas cautelares y suspensión, así como
resaltar algunos aspectos relevantes de la LFPCA y se formulan propuestas de reformas a la
misma.
-En el capítulo sexto se aborda el tema de la influencia de las reformas constitucionales
de derechos humanos y suspensión en juicio de amparo de 2011, en las decisiones cautelares.
Se señala someramente, cómo se prevén las medidas cautelares en la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos y en la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
sólo como referente, a las que denominaremos como Comisión IDH y Corte IDH.
Por otra parte, quisiera agradecer a esta Universidad Panamericana y a todos sus
destacados académicos, la oportunidad brindada de descubrir el conocimiento en sus aulas, al
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa por permitirme acercarme a la función
jurisdiccional y apreciar su trascendencia en la impartición de justicia en México, a la
Universidad Nacional Autónoma de México mi alma mater. También agradezco a los
honorables juzgadores del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y del Poder
Judicial de la Federación, que con su ejemplo y experiencia me han guiado en mi desarrollo
profesional, a mi asesor de tesis Magistrado Dr. Gustavo Arturo Esquivel Vázquez por su apoyo
serio, constante y responsable en la presentación de esta investigación, a la Magistrada Silvia
Eugenia Díaz Vega y al Consejero Magistrado Juan Carlos Cruz Razo por todo apoyo y a mi
querido esposo Benjamín Sandoval B. por su paciencia y comprensión.
11
CAPÍTULO I
LAS MEDIDAS CAUTELARES. SU EXISTENCIA COMO EXCEPCIÓN A LA
EJECUTIVIDAD INMEDIATA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1
El término prerrogativa en su sentido gramatical proviene del latín praerogativa y entre otros significados se indica el
correspondiente al privilegio, gracia o exención que se concede a alguien para que goce de ello, ajeno regularmente a una dignidad,
empleo o cargo; y a la facultad importante de alguno de los poderes supremos del Estado, en orden a su ejercicio o a las relaciones con
12
Eduardo García de Enterría, sostiene que la potestad de autotutela
administrativa, constituye un privilegio subjetivo de la Administración, un atributo
como sujeto, que se utiliza cuando necesita tutelar y proteger sus derechos o intereses
frente a terceros, ya que define derechos, crea obligaciones de forma unilateral y
ejecutoria, que llama autotutela declarativa o decisoria y permite que sus decisiones
sean inmediatamente eficaces, creando en el destinatario la obligación de cumplimiento
inmediato con independencia de su posible validez intrínseca.2
los demás poderes de clase semejante. Cfr. Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, 21ª ed., t. II, h-z, Madrid,
1992, pp. 1660.
2
Cfr. Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández Rodrí guez, Curso de Derecho Administrativo I, 12ª ed., Madrid, Civitas,
2004, pp. 574, 585 y 586.
3
Cfr. Carmen Chinchilla Marín, La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa, 1ª ed., Madrid, Civitas, 1991, pp.133-135.
4
Cfr. Pablo Chico de la Cámara, La suspensión de la ejecución de los actos tributarios sin garantía distinta del aval, Navarra, Aranzadi,
2001, p. 29. En México algunos autores opinan, contrario a lo sostenido por Pablo Chico de la Cámara, que subsiste la manifestación
de imperio de la Administración Pública, como en el caso de los actos administrativos de carácter fiscal pues el Fisco usa su facultad
soberana, la de cobrar impuestos, multas u otros pagos fiscales, ejerciendo una prerrogativa ya que los impuestos son un acto típico de
soberanía y que la regla solve et repete confirma la naturaleza ejecutoria de la decisión administrativa fiscal. Cfr. Andrés Serra Rojas,
Derecho Administrativo, 9ª ed., México, Porrúa, 1979, p. 289. Se aclara que en las ediciones 16ª y 17ª, correspondientes a 1994 y
1996, corregidas y aumentadas por Andrés Serra Rojas Beltri, ya no encontramos esa manifestación en el Tí tulo Tercero relativo a la
Teorí a del acto administrativo.
13
manifestación del imperio de esa Administración subsiste, con independencia de los
límites a la misma.
Jean Rivero sostiene que el acto administrativo “es una declaración de voluntad,
de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva, que constituye una decisión
ejecutoria, que emana de un sujeto, la Administración Pública, en el ejercicio de una
potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una
situación jurídica subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés general”.5
5
Jean Rivero, Droit administrative, 5ª ed., Dalloz, s.a., p. 87 y ss., cit. por Andrés Serra Rojas. Cfr. Andrés Serra Rojas, op. cit., nota 4,
parte final, p. 226, que en la 17 ed., de 1996, corresponde a la p. 238.
14
Otto Mayer caracterizó el acto administrativo como “una declaración de
autoridad perteneciente a la Administración que determina para el súbdito lo que, en el
caso concreto, exige el derecho”. 6
6
Otto Mayer, Deutsches Verwaltungrrecht, 1ª ed., 1895, p. 95, cit. por Maurer, Hartmut. Cfr. Maurer, Hartmut, Derecho Administrativo
Alemán, Trad. del original alemán de Gabriel Doménech Pascual (coord.), México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2012,
p.185.
7
Ibidem, pp. 186 y 252.
8
Cfr. Miguel Acosta Romero, Teoría General del Derecho Administrativo, 16ª ed., México, Porrúa, 2002, pp. 835, 839, 841 y 842.
9
El significado gramatical del término “efectividad” como cualidad de efectivo, deriva del latín effectivus, adjetivo real y verdadero, en
oposición a lo quimérico, dudoso o nominal, lo que se hace efectivo o se lleva a efecto. Cfr. Diccionario de la Lengua Española de la
Real Academia Española, t. I, op. cit., nota 1, p. 791. La palabra “eficaz”, deriva del latín eficaz acis, adjetivo, activo, poderoso para
obrar, que logra hacer efectivo un intento o propósito y la palabra “eficacia” en su sentido gramatical deriva del latín efficacia y significa
virtud, actividad, fuerza y poder para obrar. Ibidem, p. 792.
15
observancia, vislumbrando que la ejecución y la exacta observancia son las atribuciones
que harán posible la efectividad de la actividad ejecutiva. 10
Gabino Fraga señala que una vez que el acto administrativo adquiere fuerza
obligatoria para los particulares y los servidores públicos, gozará de una presunción de
legitimidad, que se conoce como presunción de legalidad, lo que significa que el acto
administrativo debe tenerse por válido mientras no llegue a declararse por autoridad
competente su invalidez, que es iuris tantum por hacer posible la ejecución del acto
administrativo, aun cuando admite prueba en contrario, mediante las vías de defensa
respectivas14.
10
Cfr. Art. 89 Constitucional que dispone que las facultades y obligaciones del Presidente, son entre otras, promulgar y ejecutar las
leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.
11
Cfr. Eduardo García de Enterría, y Tomás-Ramón Fernández Rodríguez, op. cit., nota 2, pp. 574, 585 y 586.
12
Cfr. Gabino Fraga, Derecho Administrativo, 34ª ed., México, Porrúa, 1996, pp. 277, 287 y 288.
13
Cfr. Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández Rodríguez, op. cit. nota 2, pp. 585 y 586.
14
Cfr. Gabino Fraga, op. cit., nota 12, pp. 275, 287 y 288.
15
Cfr. Andrés Serra Rojas, op. cit., nota 4, parte final, p. 289.
16
La presunción de validez de tales actos administrativos constituye una
proyección de la potestad o atribución de autotutela de la Administración Pública
Federal, es la base de la ejecutividad inmediata de los actos administrativos y permite a
la Administración Pública su actuar efectivo, independiente de la intervención de otro
poder, que pudiera limitar su cometido, que hace posible que una vez tomadas las
decisiones pertinentes o determinaciones en ejercicio de la función pública, mediante la
aplicación de la ley, también se proceda a la ejecución de la decisión o determinación
tomada.
17
La locución presunción de actos administrativos “justos”, es más amplia que la
expresión presunción de actos administrativos “válidos”, “legales” o “legítimos”, por
tanto, cada connotación tiene un alcance diverso.
dicte resoluciones arbitrarias o fundadas en datos inexactos; pero naturalmente que esta presunción puede y debe ceder ante las
pruebas y alegaciones del particular lesionado”. Cfr. Magistrada Margarita Lomeli Cerezo, Exposición de motivos de la Ley de Justicia
Fiscal y evolución del Tribunal Fiscal de la Federación. 50 Aniversario del Tribunal Fiscal de la Federación 1936-1986, México, TFF,
1986, p. 17.
18
cuanto a los actos administrativos distintos de las materias fiscal, financiera, de
responsabilidades de los servidores públicos, electoral, justicia agraria y laboral,
Ministerio Público en el ejercicio de sus funciones constitucionales, competencia
económica y prácticas desleales de comercio internacional, a su vez la validez de esos
actos administrativos dará lugar a la eficacia y exigibilidad del acto administrativo a
partir de que surta efectos la notificación legalmente efectuada, como se prevé
expresamente en su artículo 9º.
19
Hartmut Maurer considera que el acto administrativo es por regla general
inmediatamente eficaz, que la interposición de un recurso tiene efectos suspensivos,
salvo que la eficacia inmediata sea ordenada legal o administrativamente, lo que
significa que la eficacia del acto administrativo se pospone.20 Gabino Fraga refiere que el
acto administrativo una vez perfeccionado por haber llenado todos los elementos y
requisitos para su formación, adquiere fuerza obligatoria para los particulares como
para los servidores públicos.21
La misma autora cuando cita los fallos del Tribunal Constitucional menciona que
ese órgano jurisdiccional declaró que el privilegio de la ejecutividad de los actos
administrativos no es contrario al derecho fundamental a obtener la tutela judicial
efectiva prevista en el artículo 24 de la Constitución Española, porque esa prerrogativa
supone el desarrollo del principio de eficacia que se proclama en el artículo 103 de la
Constitución mencionada.24
20
Cfr. Hartmut Maurer, op. cit., nota 6, p. 252.
21
Cfr. Gabino Fraga, op. cit., nota 12, pp. 277, 287 y 288.
22
Cfr. Andrés Serra Rojas, op. cit., nota 4, parte final, pp. 227, 285 294 y 295.
23
Cfr. Carmen Chinchilla Marín, “Los Criterios de Adopción de las Medidas Cautelares en la nueva Ley reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa”, Cuadernos de Derecho Judicial. Escuela Judicial, Consejo General del Poder Judicial. Dir. Manuel
Campos Sánchez-Bordona, Madrid, 1999, pp. 21, 22 y 23. Cfr. Art. 57.1, 94 y 111.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción
contencioso administrativa española de 1998.
24
Cfr. Carmen Chinchilla Marín, “Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo en España”, en Damsky, Isaac
Augusto, López Olvera, Miguel Alejandro y Pérez Cruz, Xóchitl Raquel G. (coods.), Las medidas cautelares en el proceso
20
Desde nuestra perspectiva, la ejecutividad de los actos administrativos
constituye un aspecto o característica esencial de los mismos, connatural a la eficacia de
la Administración Pública, que exige que la decisión de las determinaciones de la
autoridad administrativa se ejecute, derivado del artículo 89 Constitucional, por otorgar
al Ejecutivo Federal, la observancia de la esfera administrativa que busca la eficacia en
su actuar que haga posible la Administración Pública y que se complementa con el
derechos a la tutela judicial que también busca la eficacia de la función pública en
beneficio de la colectividad25
administrativo en Iberoamérica, México, Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados
Unidos Mexicanos A.C., 2009, p.132, http://www.amtcaeum.com.mx/archivos/Libros/medidascautelarias/4.pdf, consulta formulada el 3
de marzo de 2013/ 14:00. Cfr. Tribunal Constitucional Español (SSTC22/1984 y 78/1996).
25
Llama la atención que la Constitución Federal Mexicana no contiene manifestación expresa de la ejecutividad de la Administración
Pública, únicamente encontramos esa mención cuando se indica que la autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán
obedecidas por las autoridades administrativas del país. A nuestro juicio, puede interpretarse en el sentido de dar una relevancia
acentuada de la ejecución de los actos en materia sanitaria, por el interés general de protección a la sociedad, que de no cumplirse
podría causar daños irreparables. Así las determinaciones de las autoridades sanitarias deben ejecutarse de inmediato y ser obedecidas
por las autoridades administrativas. Cfr. Artículo 73, fracción XVI, 3ª, Constitucional.
26
Cfr. Eduardo García de Enterría, y Tomás-Ramón Fernández Rodrí guez, op. cit., nota 2, p. 385.
Cfr. Carmen Chinchilla Marín, Carmen, “Los Criterios de Adopción de las Medidas Cautelares…” op. cit., nota 23, pp. 45-47.
27
Cfr. Real Decreto 1930/1998, de 11 de septiembre y antes la Ley 1/ 1998. El Tribunal Supremo Español ha sostenido que el interés
general no exige la ejecución inmediata de la sanción pecuniaria, salvo supuestos especiales. Cfr. ATS de 25 de enero de 1992, R. 751.
En el mismo sentido los AATS de 5 de enero, de 21 y 28 de marzo y de 13 de junio de 1988; de 28 de marzo de 1989; de 1 de marzo
de 1990 y de 28 de mayo y 11 de noviembre de 1991, aludidos en el auto de 25 de enero, cita referida por la autora Carmen
Chinchilla, Marín, en la obra correspondiente a la nota 23.
21
respectiva y se harán efectivas mediante el procedimiento administrativo de ejecución
conforme a las disposiciones fiscales aplicables.28
28
Conforme al artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, publicada en el DOF 13
de marzo de 2002, artículo 75, de la ley anterior, se aclara que la ejecución inmediata se condiciona a la existencias de resolución
firme y que las sanciones de suspensión, destitución o inhabilitación surtirán efectos al notificarse la resolución y se consideraran de
orden público.
Cfr. Tesis aislada 2ª.CIV/2007 de la Segunda Sala de la SCJN, publicada en el SJFG, Novena Época, agosto de 2007, p. 647, registro
29
171601, que sustenta que en el procedimiento administrativo disciplinario se respeta la garantía de audiencia y las formalidades del
procedimiento, que la privación que pudiera sufrir el afectado no es definitiva porque vía el recurso de revocación o el juicio
contencioso administrativo puede solicitarse la suspensión de la ejecución de las sanciones y en su caso de ser favorable el medio de
defensa será restituido en el goce de los derechos de que hubiere sido privado por su ejecución, cuyo rubro señala: “SERVIDORES
PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 30 DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS RELATIVA, AL DISPONER QUE LA
EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS SE LLEVARÁ A CABO DE INMEDIATO, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE
SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL, AL RESPETAR LAS GARANTÍAS JUDICIALES PREVISTAS EN EL ARTICULO 8º, NUMERAL 1, DE LA
CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS”. También, resulta de interés la diversa Tesis aislada 1ª.IX/2006 de la
Primera Sala de la SCJN, publicada en el SJFG, Novena Época, febrero de 2006, p. 648, registro 175784, que interpreta que el artículo
mencionado, previene que la ejecución de las sanciones administrativas se ejecutará de inmediato y los medios de defensa vía recurso
o juicio en los que procede la suspensión de la ejecución, previo el cumplimiento de ciertos requisitos, que el gobernado tiene acceso
real, completo y efectivo a la administración de justicia, a pesar de haberse ejecutado las sanciones administrativas porque en caso de
resolución favorable que revoque la sanción el servidor público deberá ser restituido en el goce de los derechos de que hubiese sido
privado por la ejecución de las sanciones, que indica: “RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL
ARTÍCULO 30 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL ESTABLECER LA EJECUCIÓN INMEDIATA DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS,
CUMPLEN CON LA GARANTÍA DE LA TUTELA JURISDICCIONAL.” A nuestro juicio, se prevé la ejecución inmediata de las resoluciones
de imposición de sanciones administrativas, como excepción se establece la suspensión de su ejecución cuando se cumplan los
requisitos exigidos vía recurso o juicio. En el caso de actos ejecutados se prevé la restitución en el goce de los derechos de que hubiese
sido privado por la ejecución, cuando exista resolución favorable firme sobre la sanción impuesta.
30
Cfr. Tesis aislada P. CLII/2000, Novena Época, Pleno, publicada en el SJFG, septiembre de 2000, p. 41, registro 191116,
“RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS. EL ARTÍCULO 75 DE LA “LEY FEDERAL RELATIVA, AL ESTABLECER QUE LA
EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS EN RESOLUCIÓN FIRME SE LLEVARÁ A CABO DE INMEDIATO, NO
TRANSGREDE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA”.
Criterio superado con las dos tesis antes transcritas de 2006 y 2007, que interpretan el actual artículo 30 de la entonces nueva Ley
Federal de Responsabilidad Administrativa de Servidores Públicos, que no establece dicha condición, pero que resalta la excepción
cuando proceda la suspensión, prevista tanto en la anterior ley como en la actual. Sobre el mismo artículo 75, también existe la tesis
aislada de la Octava Época, TCC, publicada en el SJF, octubre de 1992, p. 368, registro 218230, “LEY FEDERAL DE
RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS. SU ARTÍCULO 75 NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA”.
22
No obstante los criterios sustentados por la SCJN, en 2008 existían discusiones de
juzgadores en el sentido de si la ejecutoriedad de una sanción administrativa en materia
de responsabilidades conforme a la ley anterior, consistente en la amonestación pública,
se consumía en el mismo acto de su emisión, si llevaba una ejecución inmediata, o si
requería de un acto posterior para su ejecución.
La legislación mexicana considera exigible el pago de esas sanciones, una vez que
ha transcurrido el plazo de 45 días otorgado para que se pague o garantice el interés
fiscal, con independencia de la interposición de los medios de defensa, por lo que
transcurrido ese plazo procede la ejecución inmediata, conforme a los artículos 65, 68,
144, 145, 150 y 151 del CFF. Máxime, que se consideran créditos fiscales que deben
31
Cfr. Jurisprudencia 2ª /J. 76/2012, publicada en el SJFG, Décima Época, agosto de 2012, t. 1, p. 921, registro 2001513,“SUSPENSIÓN
DEFINITIVA. TRATÁNDOSE DEL PROCEDIMIENTO DE SEPARACIÓN DE UN POLICÍA DE SU CARGO PREVISTO EN LA LEY
ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, PROCEDE CONCEDERLA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO
138, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA LEY DE AMPARO”, al estimarse que no se pone en riesgo el interés general por el combate a la
corrupción y la seguridad y que de ser separado del cargo dentro del procedimiento administrativo de separación, existirá imposibilidad
absoluta de ser reincorporado.
32
Cfr. Carmen Chinchilla Marín, “Los Criterios de Adopción de las Medidas Cautelares…”, op. cit., nota 23, p. 47.
23
cobrarse con independencia de la naturaleza de la infracción que le da origen, atento al
artículo 4º del mismo Código.
24
cautelares de interés son las adoptadas en el proceso contencioso administrativo, al ser
una excepción a la ejecutividad inmediata de los actos administrativos. 33
33
Cfr. Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández Rodrí guez, op. cit., nota 2, pp. 593 y 594, autores quienes
medularmente sostienen dos clases de cesación de la eficacia de los actos administrativos: 1. La CESACIÓN TEMPORAL provisional o
transitoria por a) la suspensión del acto en vía de recurso; y, b) la suspensión del acto como medida de tutela o de control. 2. La
CESACIÓN DEFINITIVA por a) la extinción del acto administrativo por el cumplimiento natural del mismo; b) por desaparecer los
supuestos fácticos que le servían de soporte; c) por vencimiento del plazo si estaba limitado en el tiempo; d) por cumplirse las
condición resolutoria si estaba sujeta a ella; e) cuando se produce su anulación; y, f) cuando se revoca el acto.
34
El Pleno de la SCJN ha considerado con motivo de una acción de inconstitucionalidad, que la interpretación auténtica de la ley, se
refiere al sentido acorde con la intención de su creador, que no niegue el sentido del texto original, empero que no tome solamente el
texto aislado, sino que considere el orden sistémico, que contemple: su posición respecto de otras normas, su ubicación en la jerarquía
de normas, principios y valores en ellas expresados y se considere que la interpretación auténtica de las normas legales no es una
facultad de modificación o derogación de aquellas. Aspectos de la interpretación que son aplicables a todas las normas, entre ellas, las
que regulan las medidas cautelares. Cfr. Jurisprudencia P/J.87/2005, dictada en materia constitucional, publicada en el SJFG, Novena
Época, julio de 2005, p. 789, t. XXII, “INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LA LEY. SUS LÍMITES”.
35
El criterio ha sido sostenido por autores como Enterría, Chico y Chinchilla, al considerar esencialmente que la suspensión como
medida cautelar limita la posición de privilegio de la Administración. Cfr. Eduardo Garcí a de Enterrí a, Carmen Chinchilla Marín y
Pablo Chico de la Cámara, op. (s) cit. (s), notas 2, 3, y 4, pp. 574, 585 y 586; 133-135; y 29 respectivamente.
25
constituye un límite de la potestad ejecutiva de la Administración Pública a la que nos
referiremos en un capítulo por separado, por constituir el tema principal de la presente
investigación.
En esa ley se prevé como excepción a la regla de ejecución inmediata de los actos
administrativos, la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado vía
recurso de revisión, que deben cumplir diversos requisitos para su concesión, tales
como que sea a petición expresa del recurrente, que el recurso sea procedente, que no
se siga perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público, que
no se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el
caso de no obtener resolución favorable y se garantice el crédito fiscal por multas, en
cualesquiera de las formas previstas en el CFF.
En esa ley se prevé como excepción a la regla de ejecución inmediata de los actos
administrativos, la suspensión de la ejecución de los actos administrativos que regula,
cuando se interponga el recurso administrativo de revocación y siempre que la
suspensión se solicite por el promovente y se garantice el pago de las sanciones
económicas en los términos del Código Fiscal de la Federación y para otras sanciones,
siempre y cuando se admita el recurso, la ejecución de la resolución recurrida produzca
daños y perjuicios de difícil reparación en contra del recurrente, la suspensión no traiga
como consecuencia la consumación o continuación de actos u omisiones que impliquen
26
perjuicios al interés social o al servicio público y no se trate de infracciones graves o
casos de reincidencia.36
Nuestra postura es que deben coexistir, tanto la ley que regula el acto
administrativo impugnado como la LFPCA respecto de la sustancia de las medidas
cautelares, esto es, de los presupuestos, condiciones y criterios para otorgar o negar las
medidas y considerar siempre que su límite será lo dispuesto en la ley que regule el acto
administrativo, porque de ella deriva su naturaleza.
Ese código prevé como excepción a la regla de ejecución inmediata de los actos
administrativos, la suspensión de la ejecución del cobro de los diversos créditos fiscales
derivados de contribuciones (impuestos, aportaciones de seguridad social, derechos y
contribuciones de mejoras) y aprovechamientos (multa fiscales y administrativas,
cuotas compensatoria o cualquier cantidad a favor del fisco federal distintas de las
contribuciones por las funciones de derecho público).
Cfr. Artículos 27 y 28, en relación con el numeral 30, todos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos vigente a partir del 14 de marzo de 2002. Los dos primeros numerales relativos a la suspensión y el último relativo a la
ejecución de las sanciones administrativas que se llevará a cabo de inmediato una vez que sean impuestas y conforme se disponga en
la resolución respectiva.
27
los 5 meses siguientes a partir de la fecha en que se interpuso cualquiera de los
referidos medios de defensa.
-Se garantiza el interés fiscal dentro del plazo de 45 días siguientes al en que
surta efectos su notificación o de 15 días si se trata de la determinación de cuotas
obrero patronales o de capitales constitutivos al seguro social, ya que la exigencia de
garantía del interés fiscal opera, entre otros casos,37 cuando se solicita la suspensión del
procedimiento administrativo de ejecución, vía administrativa o contenciosa ente el
TFJFA.
Cfr. Artículos 144 y 142, fracción I, en relación con los numerales 116 y 141, todos del CFF.
37
39
Del análisis integral de las disposiciones de la Ley Aduanera aplicables se considerar la ejecución inmediata, en virtud de que el
ejercicio de la actividad de despacho aduanero, requiere la autorización previa de la Secretaría de Hacienda y en el caso de
suspensión temporal y cancelación la propia autoridad por conducto de la autoridad aduanera ha determinado en el primer caso, no
permitir tal actividad temporalmente y en el segundo retirar de manera definitiva la autorización del ejercicio mediante la
cancelación de la patente. Si bien, en el caso del procedimiento de cancelación la ley permite como medida cautelar a favor de la
autoridad que el agente aduanal suspenda provisionalmente sus funciones, eso es así hasta en tanto se resuelve el procedimiento y en el
caso de considerarse que se ha cancelado la patente de agente aduanal, la misma surtirá efectos de inmediato con independencia de la
interposición de los medios de defensa que se hagan valer. Cfr. Jurisprudencia 2ª./J.21/93 de la Segunda Sala de la SCJN, publicada en
la GSJF, Octava Época, número 72, diciembre de 1993, p. 21, “AGENTES ADUANALES, SUSPENSIÓN IMPROCEDENTE CONTRA
EL ACTO EN QUE ACUERDE SUSPENDERLOS EN SUS FUNCIONES”. Cfr. Jurisprudencia VI-J-SS-22 del Pleno de la Sala
Superior publicada en la revista de TFJFA, Sexta Época, año II, número 13, enero de 2009, p. 127, “AGENTES ADUANALES. ES
IMPROCEDENTE OTORGAR COMO MEDIDA CAUTELAR LA SUSPENSIÓN CONTRA EL ACTO QUE CANCELE SU PATENTE”.
28
Así la suspensión de un agente aduanal será la materia de la suspensión de la
ejecución planteada en un juicio contencioso administrativo, en el que el acto
impugnado, lo sea la resolución definitiva de suspensión o cancelación de la
autorización de agente aduanal40.
Esa ley establece como excepción a la regla de ejecución inmediata de los actos
administrativos, la suspensión de la ejecución de obra, cuando se permite la suspensión
de trabajos y cuando la Contraloría de oficio o en atención a las inconformidades inicie
investigaciones para verificar que los actos de cualquier procedimiento de contratación
se ajuste a ley.
40
La figura de la suspensión como medida cautelar también es aplicada en el ámbito del Poder Judicial de la Federación, cuando en
actos de naturaleza administrativos, como los emitidos por los órganos de administración de ese poder, como el Consejo de la
Judicatura Federal, se decide suspender temporalmente a los servidores públicos judiciales para iniciar o continuar y no obstaculizar
las investigaciones y los procedimientos de responsabilidades administrativas de los funcionarios del Poder Judicial de la Federación e
incluso respecto de procedimientos penales, con independencia de la suspensión definitiva como sanción administrativa. Cfr. Artículos
81 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 42 del Acuerdo General emitido por el Pleno del Consejo de la Judicatura
Federal que reglamenta el procedimiento de responsabilidades administrativas de los servidores públicos y seguimiento patrimonial.
Suspensiones diversas a la de un juicio contencioso administrativo y Cfr. Tesis aislada 2ª./XVII/2004 de la Segunda Sala de la SCJN,
publicada en el SJFG, Novena Época, abril de 2004, p. 529, registro 181658,“RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS.
SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. SOLO PROCEDE CONTRA LA SUSPENSIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS
DECRETADA COMO MEDIDA DE APREMIO DURANTE LA SUSTANCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE
RESPONSABILIDADES, POR CAUSA NO GRAVE”.
41
Cfr. Artículos 62 y 86 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas.
29
CAPÍTULO II
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL MEXICANO
Este código reiteró las medidas cautelares previstas en la Ley de Justicia Fiscal de
1937, pero su reforma de 1947 estableció dos cambios importantes consistentes en i)
La obligación a cargo del solicitante de formular su solicitud de suspensión
42
Publicada en el DOF el 31 de agosto de 1936 siendo Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos el Gral. Lázaro
Cárdenas del Río.
43
Cfr. Artículo 17, fracción II, de la Ley de Justicia Fiscal.
30
directamente ante la autoridad ejecutora y ii) La procedencia del recurso de queja
contra la negativa de suspensión o rechazo de garantía de la autoridad ejecutora, esta
última antecedente del incidente de suspensión del artículo 227 del CFF y del artículo
28, primer párrafo, de la LFPCA vigente a partir de enero de 2006 a marzo de 201144.
Este tercer Código de 1981 también estableció como única medida cautelar, la
suspensión de la ejecución de las resoluciones impugnadas en el juicio, en los mismos
términos que el código de 1966, en sus dos vertientes, vías solicitudes ante la autoridad
ejecutora o ante el Tribunal Fiscal de la Federación contra la negativa de suspensión o
rechazo de la garantía de la autoridad ejecutora, adicionando la procedencia del
44
El primer CFF fue publicado en el DOF el 31 de diciembre de 1938.
45
El segundo CFF fue promulgado el 30 de diciembre de 1966 y publicado en el DOF el 19 de enero de 1967.
46
Cfr. Exposición de motivos de la Ley Orgánica del TFF de 1967, consultable en la Obra titulada De la Ley de Justicia Fiscal a la Ley
Orgánica del TFJFA, México, 2005, pp. 199-200, citada por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, Legislatura XLVI, Año
3º, periodo ordinario, ramo público, expediente 212-18, fojas 2-7.
Cfr. Antonio Carrillo Flores, El Tribunal Fiscal de la Federación. Un Testimonio. Manuel Casas, Impresor, México, 1966, pp. 25 y 26.
31
incidente de suspensión por el reinicio de la autoridad ejecutora del cobro del crédito
fiscal. 47
En diciembre de 2000 se adicionó el artículo 208 Bis del CFF, para establecer una
tercera vía de suspensión de la ejecución de actos o resoluciones impugnados en el
juicio contencioso administrativo, consistente en la solicitud directa ante la Sala del
conocimiento del juicio, sin necesidad de estar frente a la negativa de la autoridad
ejecutora y que entró en vigor el 1º de enero de 2001. Se reformó y adicionó el diverso
artículo 239 B, fracciones I, inciso c) y VII, del mismo código, para establecer la instancia
de queja, cuando la autoridad no daba cumplimiento a la orden de suspensión definitiva
de la ejecución del acto impugnado en el juicio contencioso administrativo.
Durante los cinco años que estuvo en vigor el artículo 208 BIS del CFF no existió
propiamente el mayor nivel de seguridad jurídica que se pretendía, en virtud de la
escasa regulación de la suspensión, que trajo interpretaciones contradictorias sobre la
admisión, tramitación y resolución de ese nuevo incidente, bajo posturas en ocasiones
formalistas y de estricto derecho.
47
El CFF de 1981 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1981, en vigor en toda la República el 1º
de enero de 1983, excepción hecha del Título IV, del Procedimiento Contencioso Administrativo, que iniciaría su vigencia el 1º de
abril de 1983, reformado, adicionado y derogado en algunas de sus disposiciones conforme a los Diarios Oficiales de la Federación de
30 de septiembre y 31 de diciembre de 1982.
32
2.5. LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE 2005
48
La LFPCA fue publicada en el DOF de 1° de diciembre de 2005, siendo Presidente de los Estados Unidos Mexicanos Vicente Fox
Quesada, en vigor en toda la República desde el 1° de enero de 2006, derogó el Título VI del CFF que comprendía los artículos del 197
al 263 del citado ordenamiento legal, relativos a la regulación del proceso contencioso administrativo, entre ellos, los artículos 208 bis
y 227 y 228 del Código Fiscal de la Federación, que disponían las dos formas de obtener la suspensión de la ejecución de los actos
administrativos ante el TFJFA, subsistiendo una tercera vía de solicitud de suspensión ante la autoridad ejecutora a que se refiere el
artículo 144 del mismo código. La entonces nueva ley dispuso que las leyes que remitieran a los preceptos derogados del CFF, se
entenderían referidos a los correspondientes de la LFPCA.
49
Cfr. Artículo 2º de la LFPCA.
50
Cfr. La Jurisprudencia 2ª./J.68/2010 dictada en contradicción de tesis 489/2009, publicada en el SJFG, Novena Época, mayo de
2010, t. XXXI, p. 843, registro 164518, “SUSPENSIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. REQUISITOS PARA QUE
PROCEDA CUANDO SE SOLICITA CONTRA ACTOS RELATIVOS A LA DETERMINACIÓN, LIQUIDACIÓN, EJECUCIÓN O COBRO DE
CONTRIBUCIONES O CRÉDITOS DE NATURALEZA FISCAL”, en la que medularmente se sostenía que en materia fiscal sólo procede la
suspensión cuando se ha solicitado previamente a la autoridad fiscal y ésta ha negado la suspensión, rechazado la garantía otorgada o
reiniciado el procedimiento administrativo de ejecución. Derivado de esa jurisprudencia, un Tribunal Colegiado de Circuito,
interpretó en exceso, que tal limitante de la procedencia de la suspensión de previa solicitud ante la autoridad administrativa,
operaba también para las materias distintas de la fiscal. Criterio sustentado en la Tesis aislada II.2º.T. Aux.15 A, del Segundo Tribunal
Colegiado Auxiliar, con residencia en Naucalpan de Juárez, Estado de México, publicado en el SJFG, Novena Época, julio de 2010, t.
XXXII, pp. 1986 y 1987, “SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS IMPUGNADOS EN EL JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, PARA QUE LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA PUEDAN
33
podemos sostener que la ley de 2006 resultó extremadamente accidentada ya que
contenía inconsistencias y dejaba muchas dudas, algunas subsanadas y otras aún
subsistentes.
Desde nuestra perspectiva, esa Ley en su texto vigente en 2006, estableció las
siguientes medidas cautelares:
ii) La suspensión directa ante el TFJFA, derivada del texto del artículo 28
reformado en diciembre de 2010, vigente a partir de 2011 y,
PRONUNCIARSE AL RESPECTO, EL ACTOR DEBE ACREDITAR QUE SOLICITÓ LA MEDIDA CAUTELAR ANTE LA AUTORIDAD
DEMANDADA”, tesis genérica que alude a todos los actos impugnados en juicio sin distinción en razón de la materia, lo cual desde
nuestra óptica, desvirtúa lo interpretado por la SCJN.
34
Los criterios complementarios que se establecían para el otorgamiento de la
suspensión provisional, consistentes en que: i) El acto administrativo impugnado
resultara manifiestamente ilegal sin entrar al fondo del asunto, lo que
identificamos como la apariencia del buen derecho; ii) No se tratare de actos
consumados irreparablemente; y, iii) No se causare al actor daños mayores de no
decretarse la suspensión.
Recordemos que las medida cautelar en juicio son las referidas por Chiovenda
como “medidas especiales, determinadas por el peligro o urgencia, llamadas
provisionales cautelares o de conservación al dictarse con anterioridad a que esté
declarada la voluntad concreta de la ley que garantiza un bien, o antes de que se lleve a
cabo su actuación, como garantía de ésta y varía según la diversa naturaleza del bien
que se pretende”,52 de las cuales algunas se prevén en la ley de manera específica y
otras genéricamente cuando se deja a la decisión de juez determinar el tipo de medida
necesaria en cada caso.
51
Cfr. La reforma constitucional al artículo 107, fracción X, publicada en el DOF el 6 de junio de 2011.
52
Giuseppe Chiovenda, Instituciones de Derecho Procesal Civil, trad. de Gómez Orbaneja, 2ª ed., Madrid, Ed. Revista de Derecho
Privado, vol. I, 1948, pp. 280 y 281.
35
debía disponerse en ley la existencia de un poder cautelar general suficientemente
regulado.53
La LFPCA vigente desde 2006, previó el poder cautelar general de los juzgados ya
que les otorgó la atribución de dictar las medidas cautelares necesarias para mantener
la situación de hecho existente y dictar las medidas cautelares positivas, entre otros
casos, cuando tratándose de situaciones jurídicas duraderas, se causaran daños
sustanciales al actor o una lesión importante del derecho que pretendía por el simple
transcurso del tiempo, pero la posibilidad de decretar esas medidas positivas carece de
la regulación suficiente al desconocerse el alcance del único artículo previsto para tal
efecto.
53
Piero Calamandrei recuerda el caso de una actriz que figuraba como ninfa bailando en un fresco ya terminado de un centro
recreativo nocturno parisino, quien argumentaba que esa reproducción le era ofensiva, por lo que conforme al derecho sobre la
propia imagen promovió un juicio civil para que se borrara su figura, así como para que se le resarciera por los daños causados y
que de inmediato se cubriera provisionalmente el trozo de fresco. Reflexionó sobre lo que pasaría en ese caso, aplicando el
derecho italiano, que no establecí a la existencia de medida cautelar específica, y concluyó que en la vía civil sería más fácil la
medida si se reconociese al juez civil el poder general de ordenar medidas cautelares, como en el Derecho Alemán, que
permitieran al juez establecer su oportunidad y su naturaleza. Cfr. Piero Calamandrei, Introducción al estudio sistemático de las
providencias cautelares, Trad. de Marino Ayerra Merín, Buenos Aires, Ed. Librería “El Foro”, 1996, pp. 66 a 68.
36
resoluciones de reclamación54; la posibilidad de que las partes pudieran autorizar a
cualquier persona con capacidad legal para oír notificaciones e imponerse de los
autos,55sin gozar de las demás facultades para hacer promociones de trámite, rendir
pruebas, presentar alegatos e interponer recursos, como sí pueden los autorizados que
sean licenciados en derecho. Sin embargo, la implementación del “juicio en línea”,
resultó más relevante para agilizar de las medidas cautelares y el juicio principal.56
Cfr. Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y de la LFPCA
54
37
asuntos asignados a cada Magistrado Instructor.57 Lo que beneficiará la tramitación y
resolución del juicio en lo principal, de sus recurso e incidentes, como los
correspondientes a las medidas cautelares y la suspensión.
Para atender los asuntos vía en línea se adicionó el artículo 23-Bis del
Reglamento Interior del TFJFA, que creó una sala especializada denominada “Sala
Especializada en Juicios en Línea” para conocer de todos los juicios en línea que a nivel
nacional se interpusieran, salvo los correspondientes a la materia de propiedad
57
Recordemos que la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, respecto del Proyecto de Decreto para
reformar y adicionar disposiciones del Código Fiscal de la Federación y de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, que
pretendía la reforma del artículo 132, primer párrafo y adición de los artículos 123, último párrafo, 130, tercer y cuarto párrafos 131,
último párrafo y 144, tercer párrafos del CFF, conforme a la sesión ordinaria de 21 de octubre de 2008, ya resaltaba el rezago del
TFJFA al sostenerse “que la poca confianza en el recurso de revocación satura la Justicia Administrativa, conduce a la generación de
REZAGOS ALARMANTES EN EL TRIBUNAL … y, por ende, a la creación piramidal de Tribunales Colegiados en la materia, además en
no pocas ocasiones, a la PÉRDIDA O MENOSCABO EN LA CALIDAD JURÍDICA DE LAS RESOLUCIONES O SENTENCIAS, QUE
RESUELVEN LA CONTROVERSIA TRIBUTARIA.”
58
Conforme al dictamen de primera lectura publicado el 28 de abril de 2009, número 375, año 2009, la Cámara de Senadores turnó la
minuta para su revisión, de la que se desprendió la propuesta de reforma que pretende crear mecanismos que permitieran la
impartición de justicia “PRONTA Y EXPEDITA” a través del uso de tecnologías de la información y la comunicación mediante un juicio
en lí nea, para generar un bien público que permita prestar un servicio de excelencia con una visión de largo plazo y que pudiera ser
reproducido en otros tribunales del país, como características del juicio en línea se indicaron las siguientes:
1. La tramitación del juicio contencioso administrativo desde la demanda hasta la sentencia, se realice a través de internet.
2. El juicio en línea es un espejo del juicio tradicional.
3. Ambos juicios van a coexistir para asegurar un pleno acceso a la justicia.
4. El particular tendrá el derecho de decidir la vía en la que se tramite el juicio (tradicional o en línea).
5. La garantía de audiencia y la seguridad jurídica en el juicio en línea se garantizarán plenamente.
6. Una vez elegida la vía en línea, todas las actuaciones efectuadas por la autoridad, incluyendo su contestación, deberán ser
presentadas por internet.
7. En los juicios de lesividad, también el particular demandado, al contestar la demanda, elegirá la vía mediante la cual habrá de
tramitarse y resolverse el juicio de que se trate.
8. Las partes podrán presentar todas sus promociones a través del Sistema de Justicia en Línea, las 24 horas del día dentro de los plazos
procesales previstos por la ley.
9. Para ello habrá que acceder al portal del Tribunal y registrar la clave de acceso y contraseña que previamente se tramitó en el
propio sistema.
10. Las promociones presentadas a través del sistema referido deberán ser autorizadas por las partes con la firma electrónica
avanzada, la cual producirá los mismos efectos legales que la firma autógrafa y garantizar la integridad del documento.
11. Las partes podrán consultar el estado procesal de su expediente, desde cualquier computadora, las 24 horas del día y los 365 días
del año a través de la página WEB del Tribunal.
12. Los acuerdos, oficios y resoluciones que deban notificarse personalmente a los particulares o por oficio a las autoridades, se
realizarán a través del Sistema de Justicia en Línea.
13. Los documentos, videos, audio, imágenes que las partes ofrezcan como prueba, incluido el expediente administrativo, deberán
exhibirlos en forma legible a través del sistema referido y tendrán el mismo valor probatorio que su constancia física.
14. En casos excepcionales de pruebas diferentes a las anteriores, deberán ofrecerse en la demanda y ser presentadas ante la Sala que
este conociendo del asunto.
38
intelectual que serían competencia de la Sala Especializada en Materia de Propiedad
Intelectual.
59
Cfr. Nota periodística correspondiente al Economista. mx/Leonor Flores/ de 20 de octubre de 2011-23:55, consulta vía internet:
http://eleconomista.com.mx/finanzas-publicas/2011/10/20/resuelve-primer-juicio-linea, realizada en la fecha indicada y con
posterioridad el 3 de marzo de 2013/ 14:16.
Entrevista de 14 de febrero de 2013, practicada al Magistrado César Octavio Irigoyen Urdapilleta, Ponente de la Sala Especializada en
Juicios en Línea. Para mayor abundamiento del tema ver: Notas Generales del juicio en línea, por el Magistrado César Octavio Irigoyen
Urdapilleta, Revista Praxis de la Justicia Fiscal y Administrativa, Revista de Investigación jurídica técnico profesional, número 12,
tfjfa.gob.mx, notasgeneralesdeljuicioen.pdf, consulta de 2 de marzo de 2013, a las 14:00.
39
CAPÍTULO III
ASPECTOS GENERALES DE LA INSTITUCIÓN CAUTELAR EN EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL MEXICANO A PARTIR DE 2006
40
cautelares en el contencioso administrativo federal mexicano, con la colaboración de las
nuevas generaciones y doctrinarios que se sumen a ese esfuerzo.
3.1.1 DOCTRINA
El embargo judicial tiene como finalidad conservar la cosa que es objeto de una
pretensión sobre cuya propiedad o posesión sea discutida por varios, para hacer
posible la definición de la controversia y garantizar los derechos que serán
declarados en la sentencia.
62
La palabra finalidad deriva del latín finalitas, -atis, que en el sentido que nos interesa, significa: f. fin con que o por qué se hace una
cosa. Cfr. Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, op. cit., nota 1, p. 970.
La palabra inmediato, ta deriva del latín inmmediatus, adj. contiguo o muy cercano a una cosa, que sucede enseguida, sin tardanza y
63
la palabra mediato, ta deriva del latín mediatus part. pas. de mediare, mediar, adj. de lo que en tiempo, lugar o grado está próximo a
una cosa, mediando otra entre las dos, como el nieto respecto del abuelo. Ibidem, pp. 1169 y 1345.
41
El embargo del inmueble del deudor tiene como finalidad la anotación del
requerimiento de pago de una ejecución inmobiliaria.
Piero Calamandrei plantea que el fin de las medidas cautelares será asumir
anticipadamente los medios idóneos para conseguir que la declaración de certeza o la
ejecución forzada del derecho, se produzcan cuando la lentitud del procedimiento
ordinario lo permita, lo que se conoce -como el aseguramiento preventivo de los medios
aptos para determinar que la providencia principal, cuando llegue, sea justa y
prácticamente eficaz. Precisa que del fin de las medidas cautelares surge su carácter
típico de instrumentalidad o subsidiaridad, que nunca constituirá un fin por sí mismo.
La finalidad inmediata es la de asegurar la eficacia práctica de la providencia definitiva
para en su momento actuar el derecho y la finalidad mediata es asegurar
preventivamente la eficacia del resultado de una sentencia definitiva dictada en el juicio
principal, facilitar y asegurar la satisfacción del derecho principal.66.
64
Cfr. Giuseppe Chiovenda, op. cit., nota 52, pp. 283 a 292.
65
Ibidem, pp. 280 a 282.
66
Cfr. Piero Calamandrei, op. cit. nota 53, pp. 44, 45, 72, 83, y 93.
42
un derecho o situación que haga posible el derecho favorable que finalmente se decrete
en la sentencia del juicio principal.
La medida cautelar que mantiene un estado de hecho idóneo para la eficacia del
derecho principal será la suspensión mediante la paralización del actuar de la autoridad
y las medidas cautelares que crean un estado de hecho más idóneo para la eficacia del
derecho principal serán las medidas cautelares positivas que permiten un hacer a la
autoridad y no sólo una paralización. En ambos casos, las finalidades inmediata y
mediata serán las mismas, proveer interinamente y asegurar la eficacia del derecho
reclamado en el principal, respectivamente.
Cfr. Francesco Carnelutti, Derecho Procesal Civil y Penal, Trad. al castellano de Enrique Figueroa Alfonzo, México, Ed. Harla,
67
Biblioteca Clásicos del Derecho Procesal, t. IV, 1997, pp. 230 y 231.
43
ser mediante inhibir, eliminar o anticipar el cambio de la situación existente según sea
necesario.
Podríamos sostener entonces, que las medidas cautelares necesarias para evitar
el cambio en el contencioso administrativo, podrían ser la suspensión consistente en
una paralización o inhibición y las medidas cautelares positivas para eliminar el cambio
ocurrido y reintegrar una situación existente.
68
Idem.
Proficuo del latín proficuos, provechoso, ventajoso, favorable. Cfr. Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española,
op. cit., nota 1, p. 1674.
44
favorable al actor que en su momento se llegare a dictar, entonces cada juzgador se hace
el cuestionamiento de si con ello se está frente a efectos restitutorios o reintegradores
de la concesión de la medida cautelar y responde en diversos sentidos.
45
hacer posible la ejecución de la sentencia mediante el cobro efectivo del adeudo, es un
ejemplo del embargo preventivo que tiene como finalidad el aseguramiento de la
ejecución forzosa de los créditos.
Idem.
70
71
Cfr. Manuel Ortells Ramos, Ley de Enjuiciamiento Civil 2000. Las medidas cautelares, Coord. Ignacio Díez-Picazo Jiménez, Madrid,
Ed. La Ley, Madrid, 2000, pp. 37 a 39.
El autor sostiene al abordar las cuestiones generales de las medidas cautelares de la Ley de Enjuiciamiento Civil Español de 2000, que
en ese aspecto coinciden diversos autores como Chiovenda, Grunsky, Jauernig, Carreras Llansana, Serra Dominguez y Baur.
46
Desde mi perspectiva, la finalidad de todas las medidas cautelares en un juicio
será afrontar de inmediato y provisionalmente las consecuencias por la demora de la
resolución en el juicio principal, porque la tardanza es necesaria para lograr, “la
garantía de acierto” en la resolución del asunto, que justifica el tiempo necesario para la
sustanciación y resolución del juicio principal.
Carmen Chinchilla Marín sostiene como fin de todas las medidas cautelares en el
contencioso administrativo español, la garantía de la efectividad de la sentencia, en
relación con el verdadero alcance de la reforma legislativa a los artículos 129 a 136 de la
Ley Española 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-
administrativo, que cambia la forma de entender en qué consiste el aseguramiento de la
efectividad de la sentencia, que es en función del objeto del proceso, ya sea un acto o un
reglamento y toma como referencia la diversa Ley Española de 1956. Argumenta que el
fin de las medidas cautelares o aseguramiento de eficacia real del pronunciamiento
futuro en el proceso, es resultado de la efectividad de la tutela judicial de los derechos e
intereses legítimos que reclama la posibilidad de acordar medidas adecuadas para ese
fin. Sostiene que la tutela cautelar es un instrumento de efectividad de la tutela judicial,
que se justifica cuando es necesario preservar la efectividad frente al peligro, que puede
implicar la demora del proceso, conforme al Tribunal Supremo Español que ha
considerado que la institución cautelar no tiene finalidad propia y directa, sino la de
preservar el derecho a la tutela judicial efectiva al final del proceso. 72
Cfr. Carmen Chinchilla Marín, op. cit., nota 23, pp. 20, 24 y 57. La autora cita una sentencia del Tribunal Constitucional (STC
72
14/1992).
73
Artículo 129 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso administrativo.
47
Podemos resumir en que las medidas cautelares, como instrumento procesal del
juicio, tienen la finalidad de asegurar la efectividad de la sentencia del juicio principal, lo
que corresponde en la doctrina, a la finalidad mediata de las medidas cautelares, para
lograr la efectividad de la Tutela Judicial.74
48
La Segunda Sección de la Sala Superior del TFJFA sostuvo que el “fin u objeto” de
las medidas cautelares en general dentro del juicio contencioso administrativo, era
mantener la situación de hecho existente con el objeto de: i) Impedir que la resolución
impugnada pudiera dejar el litigio sin materia; e ii) Impedir un daño irreparable al
actor, salvo cuando se causara perjuicio al interés social o se vulneraran disposiciones
de orden público, conforme al artículo 24, de la LFPCA vigente a partir de 200677.
Toda vez que no toda medida cautelar busca evitar dejar sin materia el juicio en
cuanto a la ejecución de los actos administrativos controvertidos, que es independiente
de la impugnación misma del acto, que siguen caminos separados, como el caso de la
determinación y cobro de créditos fiscales y como fin siempre buscará evitar el peligro
de daño por la tardanza del juicio, aun cuando no necesariamente la negativa de
medidas cautelares deja sin materia el juicio.
Tenemos presente que existen actos que se agotan con su sola emisión, actos que
son de ejecución inmediata y otros de ejecución no inmediata, que pueden requerir de
un acto posterior para su ejecución o estar condicionado a una situación. Si la materia
del juicio principal recae en el acto impugnado y las medidas cautelares en su ejecución,
sólo se afectará la materia del juicio si no se decreta la medida cautelar, cuando el acto
impugnado en el juicio sea el acto mismo de ejecución.
el criterio de la apariencia del buen derecho. Se aceptaron propuestas de modificación formuladas por un Senador, consistentes en
incluir al proyecto las medidas cautelares previas al juicio, con el ánimo de perfeccionar la iniciativa, por lo que, se propuso adicionar
un Capítulo III para dotar a la ley de mayor seguridad jurídica, al considerar que en algunos caso de no decretarse las medidas
cautelares necesarias para mantener la situación de hecho existente, motivo de la resolución impugnada, ello podría dar lugar a que el
litigio quedara sin materia, o se causara un daño irreparable al actor.
-Un año cinco meses después, en la Gaceta Parlamentaria 1742-III de 28 de abril de 2005, la Cámara de Diputados dictaminó
modificar la minuta enviada por el Senado y argumentó mayor certeza jurídica a los actores y a las instituciones jurídicas, al
considerar que no era técnicamente viable dos capítulos por separado de la suspensión y las medidas cautelares, en virtud de que la
primera constituía la especie de las segundas y que no existía razón para darles un tratamiento independiente, que debían contener el
mismo procedimiento y requisitos. Para el cobro de contribuciones, no se podían dictar medidas cautelares antes de la presentación de
la demanda, por la importancia que tenía para el estado obtener oportunamente los recursos o la garantía del interés fiscal. Era
oportuno mantener el esquema vigente de la suspensión prevista en los artículos 208-bis, 227 y 228 del CFF, en la inteligencia de que
la suspensión podía solicitarse ante la Sala Regional competente hasta antes del cierre de la instrucción, cuando la autoridad ejecutora
negare la suspensión, porque las disposiciones referidas, ya recogían los criterios jurisprudenciales de la SCJN relativos a que la ley de
la materia, no disponía mayores requisitos que la Ley de Amparo y que en esa razón el juicio contencioso administrativo era de
agotamiento previo al juicio de amparo, conforme al principio de definitividad.
77
Cfr. Precedente VI-P-2aS-456, publicado en la RTFJFA, Sexta Época, Año III, No. 27, Marzo de 2010, Segunda Sección, p. 358
“MEDIDAS CAUTELARES. ANÁLISIS DEL NEXO ENTRE LA MATERIA DEL JUICIO PRINCIPAL Y LA SUSPENSIÓN
SOLICITADA”.
49
Conforme a lo dispuesto en la LFPCA vigente, estaremos frente a un juicio sin
materia, cuando i) La autoridad revoque los actos controvertidos, siempre y cuando se
satisfaga la pretensión del demandante, y ii) En el caso que el actor muera durante el
juicio si su pretensión es intransmisible o si su muerte, deja sin materia el proceso.78
Desde nuestra óptica, “mantener la materia del juicio” constituye una expresión
que nos permite reflexionar sobre cuál es la verdadera esencia que justifica la existencia
de las medidas cautelares, que no puede limitarse a esa conservación de la materia del
juicio, sino que va más allá, porque el fin mediato de las medidas cautelares es lograr en
el futuro hacer efectivo el beneficio de un derecho declarado a favor de la actora en
sentencia favorable que se llegue a dictar, lo que se logrará por la intervención de los
instrumentos cautelares que aseguren mantener la situación inicial o eviten se continúe
con una situación lesiva irreparable que cause graves daños al actor, a la sociedad o al
medio ambiente.
50
La litis sobre la que versará el juicio principal. (Postura más específica del fin que
se busca con la interposición del juicio y que se traduciría en la razón por la que
se acude al juez, lo que se pretende con el medio de defensa, que siempre será la
declaratoria de ilegalidad de un acto administrativo, pero puede ir enfocado a
una situación particular que se pretenda proteger o exigir.)
La conservación del litigio en sí mismo; y,
La satisfacción oportuna de los intereses lesionados al actor o la satisfacción aun
tardíamente del derecho.
Existe un nexo entre la materia del juicio (entendida como la sustancia de la litis,
el derecho o interés lesionado la resolución, acto o acuerdo o decreto impugnados) y las
medidas cautelares solicitadas.
79
Algunos casos en materia fiscal, demuestran que la conservación de la materia del juicio, no necesariamente es la finalidad de las
medidas cautelares, como son los siguientes:
i) Cuando se impugne una resolución determinante de un crédito, si se pide la suspensión del procedimiento administrativo de la
ejecución del cobro de ese crédito, entonces, no sería válido que el solicitante de la suspensión argumentara que para mantener viva la
materia del juicio se conceda la medida cautelar, dado que debe asegurar el interés fiscal mediante la exhibición de la garantía del
crédito para lograr la efectividad de la suspensión. En el caso de que se niegue la suspensión de tal ejecución, no se afectaría la materia
del juicio, esto es, la liquidación impugnada en el juicio sino los actos de ejecución para la exigibilidad de la demanda; y,
ii) Cuando se impugnen los actos de exigibilidad o cobro de un crédito fiscal, como el mandamiento de ejecutarse, requerimiento de
pago y embargo, porque esos actos de cobro al emitirse, notificarse y ejecutarse, constituyen actos consumados. Situación en la cual la
negativa de suspensión de ejecución del crédito, recaería sólo en cuanto al procedimiento administrativo de ejecución en sí mismo
para que no se continúe.
51
está al momento de la presentación de la demanda, hasta que se resuelva la cuestión
planteada en el juicio principal.
Una tercera postura como mantener el litigio81, que se logrará siempre que el
juicio sea procedente y se esté en posibilidad de emitir pronunciamiento sobre la
ilegalidad o no del acto, resolución o norma impugnados.
80
Litis.- Del lat. lis, Litis, Der. Lite, pleito, litigio judicial. Cfr. Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, op. cit.,
nota 1, p.1265.
Litigio.-Pleito, juicio, procedimiento ante órganos judiciales. Cfr. Diccionario Jurídico Básico, Madrid, Ed. Colex, 2002, p. 235.
81
Cfr. Artículo 28, fracción IX, inciso a) de la LFPCA vigente hasta el 9 de marzo de 2011.
82
52
Aspecto distinto del juicio principal en el contencioso administrativo federal, en
el cual aún ante la consumación del acto combatido no podría sostenerse que el juicio ha
dejado de tener materia sobre la cual resolver, dado que en el juicio contencioso se
controvierte la existencia de actos administrativos que se estimen ilegales y de los
cuales se pretende se declare su ilegalidad y se dejen sin efecto para que no trasciendan
en la esfera jurídica del interesado, aun cuando el acto administrativo se hubiere
consumado con su sola emisión.
Otro aspecto general de las medidas cautelares es el objeto material sobre el cual
recaen, ese objeto puede ser entendido desde dos enfoques siguientes:
53
El objeto material de las medidas cautelares necesarias y de la suspensión será
diverso en función del acto impugnado en el principal, en la suspensión, lo será la
ejecución del acto administrativo combatido en el principal, de concederse la
suspensión sobre algo ejecutado sólo podría actualizarse, dando efectos restitutorios a
lo ejecutado, que ya no implicaría paralizar, sino ordenar un hacer o restituir un
derecho violado, cuando el daño es reparable, sí podría otorgarse la medida cautelar
positiva que permita un actuar de la autoridad más allá de la paralización de un acto,
efecto o consecuencia.
Es de recordar que el objeto del juicio de amparo, es restituir las cosas al estado
que guardaban antes de cometida la violación reclamada en el juicio principal, siempre
y cuando esa restitución sea físicamente posible y que el objeto de la suspensión en ese
juicio es impedir la ejecución del acto reclamado.
54
hacer para lograr la conservación de una situación de hecho pretenda conservar. Si ha
operado la consumación de esa situación de hecho, puede interpretarse que para su
conservación podrá restituirse la misma de manera provisional y precautoria hasta en
tanto se resuelva en definitiva el juicio principal, lo que para algunos juzgadores
constituirían los “efectos restitutorios” de las medidas cautelares.
83
Cfr. Genaro Góngora Pimentel, Introducción al Estudio del Juicio de Amparo, 11ª ed. actualizada, México, Porrúa, 2007, pp. 136 a
140.
55
Las tesis del Poder Judicial de la Federación identifican los actos consumados de
modo reparable e irreparable en los siguientes términos:
Los actos consumados de modo reparable son aquellos actos de autoridad que
pueden repararse por medio del juicio, que en consecuencia podrán tener el carácter de
acto reclamado y los actos consumados de modo irreparable son aquellos actos de
autoridad que se encuentran consumados por haber realizado todos sus efectos que
legalmente no pueden desaparecer para volver las cosas a su estado anterior, por lo que,
las violaciones que producen al agraviado no pueden ser reparadas a través del amparo,
por la imposibilidad de restituir al quejoso en el goce de su garantía individual violada.
La importancia de los actos como objeto material sobre los que se cuestiona, si
puede o no recaer la concesión de la suspensión, se aprecia en función de su
consumación, como se sostiene en la tesis de un Tribunal Colegiado de Circuito
“SUSPENSIÓN IMPROCEDENCIA. TRATÁNDOSE DE ACTOS POSITIVOS Y DE EJECUCIÓN
INSTANTÁNEA”84.
Cfr. La tesis II.3º.C.2 K, Novena Época, TCC, publicada en el SJFG, de agosto de 2000, p. 1239, registro 191476, “SUSPENSIÓN
84
56
i) ACTOS POSITIVOS CONSUMADOS DE INMEDIATO
Los actos positivos consumados son aquellos que exigen un actuar, un hacer, o
un dar y que con su sola emisión se agotan, por lo que respecto de los mismos no
procede la suspensión.
Son actos positivos en los que la autoridad debe actuar un número determinado
de veces para consumar el acto reclamado.
modifican o concluyen una relación jurídica concreta y las órdenes que contienen un mandato o una prohibición que obliga a un
determinado comportamiento <hacer, consentir o no hacer algo>.
Cfr. Maurer, Hartmut, op. cit., nota 6, p. 215.
57
v) ACTOS NEGATIVOS
En cuanto a los actos negativos estos pueden ser actos de abstención, negativos
simples y prohibitivos.
Son los actos negativos que implican el rechazo a una solicitud del particular y
tampoco admiten suspensión al estimarse que se darían efectos restitutorios de
derechos.
Son los actos negativos que implican en realidad una orden positiva de autoridad
tendente a impedir una conducta o actividad del particular previamente autorizada por
el gobierno y de los cuales procede la suspensión, conforme al examen de cada caso, que
sopese el interés legítimo del gobernador, de realizar la conducta prohibida y el interés
público de la autoridad de impedir esa conducta y las consecuencias o perjuicios que a
cada uno se puede seguir con la concesión o negativa de la medida.
58
clásicos,86 sin pretender asumir como jurídico, el significado común otorgado a partir de
esa significación gramatical.
86
La palabra “concepto” deriva del latín conceptus, idea que concibe o forma el entendimiento. Cfr. Diccionario de la Lengua Española de
la Real Academia Española, op. cit., nota 1, p. 529.
87
Ibidem, pp.1346, 1683, 1652 y 444.
59
A continuación citaremos algunos conceptos jurídicos sustentados en la doctrina
como medidas cautelares.
88
Cfr. Giuseppe Chiovenda, op. cit., nota 52, pp. 280 y 281.
Cfr. Piero Calamandrei, op. cit., nota 53, pp. 42, 43, 44, 45 y 46.
89
60
ocurrido o anticipar el cambio posible o probable, por virtud del cual se inhibe que algo
se haga, se ordena que algo ya hecho se deshaga o bien que se haga algo todavía no
hecho, que cautela deriva de cavere entendida como diligencia, previsión o precaución y
se da el nombre de providencia cautelar conforme al fin, porque el mandato busca
disponer las cosas del modo más idóneo para alcanzar el fin del proceso, por lo que
tiene un alcance claramente sustancial90. Esa postura coincide con Piero Calamandrei, al
reiterar que surgen de la necesidad de hacer las cosas pronto, que choca con la
necesidad de hacerlas bien.
Según Couture las medidas cautelares son aquellas establecidas por el juez con el
objeto de impedir los actos de disposición o de administración que pudieran hacer
ilusorio el resultado del juicio y con el objeto de asegurar de antemano la eficacia de la
decisión que se dictara.91
Estimamos que con esa definición además de identificar una de las medidas
cautelares en el juicio contencioso administrativo en materia fiscal, enuncia un
elemento característico del concepto de medidas cautelares en general, la
instrumentalidad procesal accesoria o subyacente al juicio principal.
Cfr. Couture cit. por Rafael De Pina y Rafael De Pina Vara, Diccionario de Derecho, 13ª ed., México, Porrúa, 1985, p. 349.
91
92
Cfr. Humberto Briseño Sierra, Derecho Procesal Fiscal en el régimen federal mexicano, ed. 2ª, México, Cárdenas, Editor y
Distribuidor, 1975, pp. 613-615.
61
se consideran una facultad que el órgano judicial puede ejercer siempre que resulte
necesario.93
93
Cfr. Prólogo de Ví ctor Moreno Catena, 1998, al comentar la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, 4ª ed.,
Tecnos, reimpresión 2005, España, notas de José Antonio Colmenero Guerra y Ví ctor Moreno Catena, 2004, p. 15. Cfr. Exposición de
Motivos de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, 4ª ed., Tecnos, reimpresión 2005, España, Prólogo de
Ví ctor Moreno Catena, 1998, notas de José Antonio Colmenero Guerra y Ví ctor Moreno Catena, 2004, p. 35.
94
Cfr. Manuel Ortells Ramos, op. cit., nota 71, pp. 37 y 39.
62
habrían de adoptarse ante la emisión de una resolución definitiva de la controversia que
fuese susceptible de ejecución.95
La LFPCA en sus artículos 24, 24 bis, 25, 26, 27 y 28, regula las medidas
cautelares que en el juicio contencioso administrativo federal mexicano, sin que se
desprenda de la misma concepto alguno de medidas cautelares, por no ser un catálogo
conceptual, al igual que las leyes que regulan los actos administrativos objeto de
impugnación en el proceso contencioso administrativo, en virtud de que la mayoría
establece únicamente la suspensión de los actos administrativo, como medida cautelar
a favor del administrado y excepcionalmente algunas medidas cautelares positivas,
dando por sentado su naturaleza, como se desprende entre otras, de las siguientes leyes.
La Ley de Comercio Exterior omite establecer medidas cautelares sobre los actos
administrativos de esa materia, ya que en su capítulo de recurso de revocación no
95
Cfr. José Garberí Llobregat, José (Dir.), José María Torres Fernández de Sevilla y Luis Casero Linareslas, Las medidas cautelares en
la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil (Doctrina, Jurisprudencia y Formularios), Navarra, Thomson Aranzadi, 2004, p. 31.
96
Cfr. Artículos 27 y 28, Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Público vigente a partir del 14 marzo de
2002, antes 72 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos vigente hasta el 13 de marzo de 2002.
97
Cfr. Artículos 41 fracción II, del CFF que prevé el embargo precautorio de bienes o a la negociación a favor de la autoridad fiscal,
144 del CFF que dispone la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución a favor de los gobernados, 145 del CFF que
establece el embargo precautorio sobre los bienes o la negociación del contribuyente a favor de la autoridad fiscal, y 151 de la Ley
Aduanera que refiere el embargo precautorio de las mercancías o de los medios en que se transporten en materia aduanera a favor de
la autoridad fiscal.
63
dispone la posibilidad de suspensión alguna, aun cuando por lo que hace a la aplicación
de cuotas compensatorias (aprovechamientos) prevé que son aplicables las reglas de la
materia fiscal para la suspensión de su cobro.98
En términos generales podemos señalar que las medidas cautelares, abarcan las
dictadas con motivo de las diversas ramas de enjuiciamiento civil, mercantil y laboral,
proceso penal, proceso fiscal, administrativo y amparo, como ejemplo se señalan el
arraigo del demandado, el secuestro de bienes y medidas asegurativas como <el
depósito o aseguramiento de las cosas, libros, documentos o papeles sobre los que verse
el pleito y todas las necesarias para mantener la situación de hecho existente>, prisión
preventiva y la libertad provisional como <libertad bajo protesta y libertad caucional>,
en el proceso fiscal y administrativo la suspensión de la ejecución de los actos
administrativo y en el juicio de amparo la suspensión.
Se alude como concepto de medidas cautelares, al medio del que disponen las
partes de un proceso para garantizar durante el tiempo de su sustanciación, que la
resolución que en su momento se dicte, resulte efectiva100 y como instrumentos que
puede decretar el juzgador, a solicitud de las partes o de oficio para conservar la
materia del litigio o para evitar un grave e irreparable daño a las partes o a la sociedad,
con motivo de la tramitación de un proceso.101
Cfr. Artí culos 63 de la Ley de Comercio Exterior que establece que las cuotas compensatorias son aprovechamientos, 65 que prevé
98
que corresponde a la SHCP el cobro de las cuotas compensatorias, y 94-98 que disponen el recurso de revocación.
Cfr. Los artículos 87, 81 y 82 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el primero sobre la suspensión en vía de recurso de
99
64
fin el de asegurar que la sentencia futura favorable al justiciable se haga efectiva o
posible en su momento.
Manuel Lucero Espinosa sostiene que las medidas cautelares son instrumentos
establecidos en la ley a favor del demandante, con la finalidad de asegurar el resultado
del juicio, que implican una pretensión de tutela anticipada o el anticipo asegurativo de
la garantía jurisdiccional al servicio del proceso jurisdiccional.102
Ramiro Podetti considera que las medidas cautelares son actos procesales del
órgano jurisdiccional adoptados en el curso de un proceso de cualquier tipo o
previamente a él, a pedido del interesado o de oficio, para asegurar bienes o pruebas o
mantener situaciones de hecho o para seguridad de personas o satisfacción de sus
necesidades urgentes; como un anticipo que puede o no ser definitivo, de la garantía
jurisdiccional de la defensa de la persona y de los bienes, para hacer eficaces las
sentencias de los jueces.103
102
Cfr. Manuel Lucero Espinosa, Teoría y Práctica del Contencioso Administrativo Federal, 11ª ed., México, Porrúa, 2011, p. 172.
103
Cfr. Ramiro Podetti, Tratado de las medidas cautelares, Buenos Aires, Ediar, 1995, p. 33, cit. por Manuel Lucero Espinosa. Ibidem,
p.172.
Cfr. Precedente V. P.2ª.S-678 publicado en la Revista del TFJFA, Quinta Época, año VII, número 77, mayo de 2007, p. 360,
104
“RECURSO DE RECLAMACIÓN. EXAMEN DE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y EL PELIGRO EN LA DEMORA, AL MOMENTO DE
RESOLVER SOBRE CONCEDER O NO LA SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO”.
65
ponderarse acorde a la naturaleza del mismo, dado que las relaciones jurídicas litigiosas
del derecho civil son diversas de las correspondientes al derecho administrativo105.
105
La palabra clasificar deriva del latín classificare y que significa gramaticalmente tr. Ordenar o disponer por clases. Cfr. Diccionario
de la Lengua Española de la Real Academia Española, op. cit., nota 1, p. 487.
106
Cfr. Giuseppe Chiovenda, op. cit., nota 52, pp. 301- 306. Sobre la fijación de sellos y el inventario podrían decretarse conforme al
artí culo 24 de la LFPCA, para conservar un bien relativo a la litis. A nuestro juicio, los medios de aseguramiento y conservación de
bienes o derechos que pudieran aplicarse en materia de impugnación en el proceso contencioso administrativo federal mexicano, son
tan variados como la naturaleza de cada acto o resolución impugnada y la litis planteada en la demanda. Por ejemplo, en el caso de la
impugnación de una declaratoria definitiva de inutilidad de un miembro de las Fuerzas Armadas Mexicanas por causas ajenas al
servicio, respecto de la cual la litis fuera “determinar si esa declaratoria se ajustó a ley o no, porque el marino o militar actor del juicio,
argumenten que existe nexo causal entre el padecimiento que sufre y el accidente ocurrido en el ejercicio de la función y la autoridad
considere que el padecimiento derivó de causas ajenas al servicio”, la solicitud de medidas cautelares como la suspensión implicarían
un medio de aseguramiento y conservación de derechos. Los derechos de los marinos o militares a proteger precautoriamente en
relación con las medidas cautelares de aseguramiento o conservación, serí an los de percibir los haberes y recibir el servicio médico
para sí y su familia, lo cual llevará en su momento a la eficacia de una sentencia favorable de fondo que en su caso declare la
ilegalidad de la resolución impugnada de inutilidad por causas ajenas del servicio al marino. Durante el proceso y hasta en tanto no
se dictara la sentencia definitiva firme podría continuar activo hasta donde su salud lo permitiera con la posibilidad de ser reubicado y
recibir los haberes para su subsistencia, la de su familia y el servicio médico requerido para su padecimiento y su familia, que le
permitiría llegar al momento de la sentencia firme favorable, para en su momento continuar gozando de los derechos antes
mencionados. Cfr. Precedente de la Segunda Sección de la Sala Superior del TFJFA, publicado en su revista, Sexta Época, año I, número
5, mayo de 2008, p. 76, “RETIRO POR INUTILIDAD DEBIDO A CAUSAS AJENAS AL SERVICIO DE UN MARINO PERTENECIENTE A LAS
FUERZAS ARMADAS MEXICANAS.- CONDICIONES QUE JUSTIFICAN EL OTORGAMIENTO DE LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN
DEL ACTO O RESOLUCIÓN IMPUGNADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.”
66
3.4.2 MEDIDAS CAUTELARES CONSERVATIVAS, INNOVATIVAS,
NOMINATIVAS E INNOMINADAS
107
Cfr. Piero Calamandrei, op. cit., nota 53, pp. 49, 53 y ss.
108
A decir del mismo autor, tienen razón de ser en vista de un posible futuro proceso de cognición y para fijar o conservar ciertas
instancias probatorias positivas o negativas que podrían ser utilizadas en ese proceso en una condición de ventaja probatoria,
implementadas mediante un procedimiento autónomo que trata de prevenir el periculum inmora del procedimiento ordinario futuro.
En el proceso contencioso administrativo federal mexicano no se establece ese tipo de providencias, aun cuando se intentó su
introducción en la iniciativa de la ley de 2006, que no prosperó por estimarse contraria a la naturaleza del contencioso
administrativo.
109
El autor argumentó que se trata de facilitar el resultado práctico de una futura ejecución forzada que impedí a la dispersión de los
bienes que pueden ser objeto de la misma. La ejecución provisoria tiene como fin la de conservar los objetos de la futura ejecución
forzada, mientras que se resuelve el juicio (como la ejecución forzada de los créditos en dinero, el procedimiento de expropiación, los
secuestros que no tengan función ejecutiva, como secuestros conservativos del derecho civil a favor del arrendador, de la nave, en
materia hereditaria, de la cosa vendida, la oposición de sellos y el inventario con función análoga al secuestro judicial y la prueba para
evitar la dispersión de documentos). En el proceso contencioso administrativo mexicano vigente a partir de 2006 podría interpretarse
que esas providencias se incluyen como providencias cautelares innominada que pueden dictarse a petición de parte conforme al
Poder Cautelar General del Juez, previstos en el artículo 24 primer párrafo, de la ley adjetiva.
110
El autor sostuvo que esas medidas dan una solución provisoria que presumiblemente se aproxima más a la que será la solución
definitiva (providencias temporales en un proceso de separación cuando se consideren urgentes y las de urgente necesidad en materia
de alimentos). En el proceso contencioso administrativo federal mexicano, no se establecen de manera especí fica en la ley, aun cuando
podrían considerarse con ese carácter las medidas cautelares positivas para mantener una situación existente que exigiera un hacer de
la autoridad, distinta de la restitución de derechos de los que no se goce en el momento de la solicitud de medidas cautelares por ser
necesaria su declaratoria en el juicio principal.
111
El autor consideró que las cautelas funcionan como aseguramiento preventivo del eventual derecho al resarcimiento de los daños
que podrá surgir si en el juicio definitivo la medida provisoria es revocada, en el proceso contencioso administrativo federal mexicano,
se prevé para la suspensión y las medidas cautelares necesarias, que previo cumplimiento de ciertos requisitos, de concederse surtirán
sus efectos condicionadas al otorgamiento de una cautela, lo que se ha considerado como requisito de eficacia. Esa caución también
67
3.4.3. MEDIDAS CAUTELARES CONFORME A LA SITUACIÓN DE HECHO
EXISTENTE AL INICIO DE LA DEMANDA Y AL CAMBIO QUE SE PRETENDA
INHIBIR, ELIMINAR O ANTICIPAR
será tendente al aseguramiento preventivo de la realización del derecho al resarcimiento de los daños por la providencia principal
cuando se haya revocado la provisional o para impedir perjudicar, remediando eficazmente el daño derivado de la injusticia respecto
del principal.
Cfr. Francesco Carnelutti, op. cit., nota 67, pp. XXX, 231 a 235. En el contencioso administrativo federal mexicano, las medidas
112
inhibitorias y de eliminación del cambio de una situación existente, pueden presentarse bajo determinadas condiciones, no así las
medidas anticipatorias al juicio, corresponderían a las medidas previas al inicio de juicio, las dos primeras están inmersas en las
medidas cautelares en general, positivas y la suspensión, en la ley vigente falta delimitar el alcance de los diversos tipos de medidas
cautelares previstos y distinguir los efectos restitutorios de los adelantos provisionales, por el momento conforme a la legislación
positiva corresponderá al juzgador resolver esos límites, en atención a la naturaleza del acto administrativo impugnado en el juicio,
que en su caso sea objeto de la medida cautelar.
68
3.4.4. MEDIDAS CAUTELARES SEGÚN LA FINALIDAD DE LA INSTITUCIÓN
CAUTELAR
IV) El depósito de la cosa mueble exhibida en la fase preparatoria del juicio como
garantía a fin al embargo preventivo, entre otras medidas cautelares provisionales,
según refiere Alcalá-Zamora Castillo114.
113
Cfr. James Goldschmidt, op. cit., nota 69, pp. 747-748. El autor cita el Código Procesal Civil Alemán (ZPO) de 30 de enero de 1877,
en su texto vigente al 1º de enero de 1934, contenido como Apéndice en la obra, correspondiente a James Goldschmidt, pp.886-889.
114
Ibidem, pp. 748 y 769 a 770. El autor formuló las consideraciones anteriores con motivo de las adiciones a la obra de James
Goldschmidt sobre la doctrina y la legislación española. Niceto Alcalá-Zamora Castillo remite en este último punto a Beceña,
Magistratura y Justicia, pp. 343-7. En el contencioso administrativo federal mexicano, las dos medidas señaladas en los puntos i) y ii)
podrían presentarse, en tanto que la caución de arraigo del juicio y el depósito de la cosa mueble exhibida en la fase preparatoria del
juicio no son propias del contencioso mencionado.
69
3.4.6. MEDIDAS CAUTELARES SATISFACTIVAS
La clasificación de las medidas cautelares puede atender a la satisfacción que
producen, por las que el tribunal pueda ordenar mandatos de carácter positivo o
prohibición, mandatos de carácter negativo de contenido similar al que podría tener la
tutela judicial en el juicio principal para mantener o conservar una situación existente
antes de iniciar el litigio y para innovar con la imposición de conductas activas u
omisivas adecuadas posibilitando la efectividad del pronunciamiento sobre la
pretensión en el juicio principal, tal como lo argumenta Manuel Ortells Ramos115.
Cfr. Manuel Ortells Ramos, op. cit., nota 71, pp. 146-150. En el contencioso administrativo federal mexicano todas las medidas
115
cautelares tienen el carácter de satisfactivas porque su fin es hacer posible en su momento los efectos de una sentencia favorable al
actor, en otro sentido la medidas cautelares también serán satisfactivas cuando se prevén las medidas positivas, que al exigir un actuar
a la autoridad, se traduce en atender la protección provisional de una situación o derecho elegado.
116
Cfr. Alfonso Pérez Gordo, Medidas cautelares y ejecución provisional, en IX Reunión de Profesores de Derecho Procesal de las
Universidades Españolas sobre el sistema de medidas cautelares, Pamplona, Universidad de Navarra, 1974, p. 236. En la LFPCA
mexicana no se prevén las medidas ejecutivas o medidas de ejecución provisional, únicamente algunas actuaciones del tribunal
tendentes al pleno cumplimiento de sentencia definitiva firme, cuyo cumplimiento sea exigible, como requerir informes de
cumplimiento a la autoridad correspondiente, la imposición a la autoridad de multas de apremio por el incumplimiento de la
sentencia, en caso de renuencia la imposición de nuevas multas, la solicitud de informes al superior jerárquico de la autoridad
demandada, el requerimiento al superior jerárquico, comisionar al funcionario jurisdiccional más adecuado para dar cumplimiento a
la sentencia, poner en conocimiento de la Contraloría Interna los hechos para que se determine la responsabilidad del funcionario
responsable del incumplimiento.
También se prevé a petición de parte, la interposición de una queja por repetición indebida de la resolución impugnada, por exceso o
defecto o por incumplimiento de sentencia, lo que va encaminado a diversas medidas para vigilar el cumplimiento de una sentencia
definitiva firme, ubicadas en el Capítulo Del Cumplimiento de la Sentencia y de la Suspensión, aspecto diverso de las medidas
ejecutivas. De la clasificación de las medidas cautelares sostenida por Alfonso Pérez Gordo, podríamos sostener que sólo las medidas
cautelares en juicio serían factible de actualización en el contencioso administrativo federal mexicano, no así, las de ejecución
provisional que conforme al doctrinario operan cuando se ha dictado una sentencia que no ha quedado firme y quiere asegurarse su
cumplimiento, empero, tengamos presente que la suspensión tiene existencia jurídica hasta en tanto se dicte la sentencia definitiva
firme, lo que significa una existencia hasta que se resuelvan los medios de defensa contra el fallo primigenio.
70
contencioso administrativo español, en búsqueda de la efectividad de la sentencia117, y
que son las siguientes:
4. La suspensión que fue prevista desde la Ley Española de 1956119 y que recae
sobre los siguientes actos:
117
Cfr. Artículos 129 a 136, de La Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, publicada en el Boletín
Oficial Español, número 167, de 14 de julio de 1998.
118
La innovación de las medidas cautelares “genéricas” nos recuerda la crítica que hacía Piero Calamandrei a la legislación procesal
civil italiana, en el sentido de que las medidas cautelares debían estar previstas en ley y considerarse iure condito, esto es
excepcionales y que las normas que las regulan debían considerarse por regla general strictae interpretationis. Por tanto, a juicio del
autor no bastaba admitir la existencia de una acción asegurativa general de un juez basada únicamente sobre el peligro y el interés del
reclamante en prevenir el daño, sino que debía fijarse en ley, la existencia de un poder cautelar general suficientemente regulado y
Giuseppe Chiovenda argumentaba la necesidad de que se estableciera tal poder general del juez.
Carmen Chinchilla Marín, remite a La tutela cautelar en la nueva Justicia Administrativa, para abordar el tema de la cláusula general,
op. cit., nota 3, pp. 37 a 40 y 178 a 182.
119
Esa ley nos hace recordar que en similar sentido ha sido la regulación de medidas cautelares en el contencioso administrativo
federal mexicano, publicada en el DOF el 2 de diciembre de 2005, en vigor a partir de 2006, casi ocho años después de la entrada en
vigor de la ley española mencionada.
71
5. Las medidas cautelares inaudita parte, que pueden solicitarse previamente a la
interposición de contencioso administrativo,120 Carmen Chinchilla Marín alude a las
medidas cautelares provisionalísimas121.
6. Otras medidas cautelares son las previas que pueden solicitarse antes de la
interposición del recurso contencioso administrativo, por virtud de las cuales los
interesados podrían pedir su ratificación al interponer el recurso en un plazo de 10 días,
desde la notificación de las medidas cautelares y tres días después se convoca a la
comparecencia respectiva y para el caso de no interponerse el recurso quedaría
automáticamente sin efectos la medida cautelar y el solicitante indemnizaría los daños y
perjuicios que la medida cautelar hubiere producido.122 Carmen Chinchilla Marín alude
a las medidas cautelares pre-procesales que se solicitan antes de la interposición del
“recurso” para la vía de hecho o inactividad administrativa.123
120
Carmen Chinchilla Marí n no define cada una de las medidas cautelares que a su juicio se prevén en la Ley española reguladora de
la jurisdicción contencioso-administrativa, sino que resalta lo novedoso de su introducción al contencioso administrativo. De las
medidas cautelares inaudita parte, podemos señalar que esta última palabra provienen de la palabra inaudito, ta, que deriva del latín
inauditus, adj. “Nunca oído”. Cfr. Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, op. cit., nota 1, p. 1150.
121
Cfr. Carmen Chinchilla, Marín, op. cit., nota 23, pp. 18, 20, 21, 30, 41 y 42.
122
Cfr. Artículo 136.2 de la Ley española 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
123
Cfr. Carmen Chinchilla, Marín, op. cit., nota 23, pp. 18, 20, 21, 30, 41 y 42.
124
Resulta de interés mencionar de manera genérica por no ser materia de estudio del presente trabajo, que en la doctrina de la
Comunidad Europea se distingue la suspensión y las medidas cautelares positivas, sin definir el alcance de estas últimas. La reforma al
artículo 24 de la LFPCA, publicada el 10 de diciembre de 2010, hace esa distinción, cuando regula la suspensión en el artículo 28 y las
medidas cautelares positivas en el artículo 26, ambas como medidas cautelares en sentido amplio que se prevén en el artículo 24 de la
misma ley. Cfr. Ricardo Alonso García, Las sentencias básicas del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Madrid, Boletín
Oficial del Estado, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003, pp. 52-53 y 462-482.
125
Cfr. Campo Cabal, Perspectivas de las Medidas Cautelares en el Proceso Contencioso Administrativo, Bogotá, Universidad Externado
de Colombia- Universidad Europea de Madrid- CEES, 1997, p.113.
Autor citado por Miguel de Jesús Alvarado Esquivel, op. cit., nota 118.
72
sirve la resolución, que se presentan con independencia de la caución o garantía para
otorgar la suspensión de la resolución administrativa.126
Cfr. Carmen Chinchilla, Marín, “Los Criterios de Adopción de las Medidas Cautelares en la nueva Ley reguladora de la Jurisdicción
126
Contencioso…”, op. cit., nota 23, pp. 18, 20, 21, 30, 41 y 42.
Para mayor amplitud del tema consultar Carmen Chinchilla Marín, “Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo
en España”, op. cit., nota 24, p. 143 y ss.
127
Cfr. Revista de Administración Pública, número 165, septiembre-diciembre de 2004, pp. 318 y 403.
73
materia de comercio exterior, a las relativas a pensiones de trabajadores al servicio del
Estado, de las Fuerzas Armadas y el Ejercito, sanciones administrativas a cargo de los
servidores públicos, requerimientos de pago que hagan efectivas fianzas, actos
administrativos a los que sea aplicable la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
entre otras resoluciones o actos administrativos individualizados y los actos
administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos,
cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer
acto de aplicación.
128
Medidas cautelares establecidas para mantener una situación que se pretenda proteger y se prevén en los artículos 24 a 27 de la
LFPCA.
129
Medidas cautelares positivas que se actualizan conforme al artículo 26 de la Ley adjetiva en cuestión, en relación con el primer
párrafo de su diverso numeral 24, entre otros casos, cuando se trate de situaciones jurídicas duraderas y se produzcan daños
sustanciales al actor o una lesión importante del derecho que pretende por el simple transcurso del tiempo. Sin que se limite su
concesión a la circunstancia de que los actos o resoluciones o normas de carácter general impugnados, constituyan actos negativos o
prohibitivos, ni que se trate de una suspensión con motivo de la cual deba actuar la autoridad o de una medida general independiente
de la suspensión para proveer lo necesario, menos aún a la exigencia de actuación de la autoridad, que podría ser de hacer, dar o no
hacer, lo que lleva a la problemática consistente en el carácter restitutorio que se daría a las medidas cautelares positivas, si al
otorgarse se concede lo negado o lo prohibido en el acto combatido en el juicio principal, aun cuando ello sea provisional. Máxime,
que ya no se prevé la apariencia del buen derecho, que permití a el análisis a primera vista del fondo del asunto principal, que sería
fundamental para determinar conceder lo negado o lo prohibido al actor. En consecuencia, no es posible otorgar el alcance
considerado en la doctrina española que identifica esas medidas como aquellas cautelas que se invocan por los administrados para
hacer ejecutar provisionalmente, lo que les ha sido negado o prohibido por un acto administrativo, mientras transcurre el proceso
principal del juicio en el que se ha impugnado el acto administrativo. Adicionalmente, porque su inclusión fue circunstancial, en
virtud de que no estaban previstas en la iniciativa de proyecto de Ley, que se enfocaba a la búsqueda de la suspensión tradicional que
permitiera los efectos restitutorios bajo el criterio de la apariencia del buen derecho, fue con posterioridad que se presentó una
modificación al proyecto en el que se adicionaron las “medidas cautelares previas” al proceso contencioso administrativo, dentro de las
cuales se aludía a las positivas. Propuesta de modificación que no fructificó al estimarse que las medidas previas no eran propias del
contencioso administrativo y en su lugar quedaron las medidas cautelares genéricas, subsistiendo las medidas cautelares positivas.
130
Medidas cautelares urgentísimas son aquéllas que deben dictarse de inmediato sin trámite o formalismo alguno, porque su tardanza
traería como consecuencia la consumación del acto o situación que se pretenda proteger y haría nugatoria la concesión de la medida
decretada y que no exigen escuchar a la contraparte y se prevén en el artículo 24 último párrafo de la Ley adjetiva, reformada en el
DOF de 10 de diciembre de 2010.
74
Suspensión131 en dos modalidades -como incidente contra la negativa de la autoridad
administrativa, el reinicio del procedimiento administrativo de ejecución o el rechazo
de la garantía y como solicitud directa de suspensión ante el TFJFA, con la aclaración de
que en diciembre de 2010 se suprimió la primera.
Así, las diversas clases de medidas cautelares serán aplicables para cualquiera de
las vías de juicio contencioso administrativo federal mexicano que se sigan por el
particular o que proceda, a saber las vías tradicional, sumaria y en línea, de las que para
su ubicación a continuación precisaremos sus características fundamentales.
Medidas cautelares y suspensión vía tradicional son las que se siguen mediante
el juicio materializado mediante papel, firma autógrafa, expediente físico y
notificaciones personales, por correo certificado con acuse de recibo, por oficio y por
listas.
Medidas cautelares y suspensión vía sumaria son las que se plantean en juicio
con plazos abreviados y formas simplificadas para la admisión, sustanciación y
resolución.
Medidas cautelares y suspensión vía en línea son las que se formulan en el juicio
desmaterializado, virtual o electrónico, seguido desde su inicio con la presentación de la
demanda en línea hasta su conclusión y resolución, que aprovecha el uso de las
Se desprenden cuando el legislador dispone que el Magistrado de la Sala Regional, que cubra las guardias en los periodos vacacionales,
quedará habilitado para “resolver las peticiones urgentes sobre medidas cautelares o suspensión del acto impugnado” y proceden en el
periodo ordinario de labores, aun cuando el texto de la ley nada disponga al respecto. Todas las medidas cautelares deben dictarse con
carácter “urgente”, por lo cual, aquéllas que son más urgentes puede denominarse “urgentísimas”. Antes de la reforma de 10 de
diciembre de 2010, el artículo 24, penúltimo párrafo, de la Ley, establecían las medidas cautelares “urgentes”, cuando se prescribía
que “el magistrado instructor podría ordenar una medida cautelar cuando considerara que los daños que pudieran causarse fueran
inminentes”, aun cuando tampoco se establecía en la letra de la ley.
131
Suspensión es la medida cautelar conservativa y tradicional prevista en el artículo 28 de la LFPCA, reformado mediante DOF del 10
de diciembre de 2010, como especie del género, que se establece como petición directa ante el tribunal, sin necesidad de la previa
petición ante la autoridad administrativa.
75
tecnologías de la información y comunicación en el “sistema de justicia en línea” como
plataforma de modernización, que se sustenta en la utilización del correo electrónico, de
la firma avanzada, notificación, expediente, boletín, consultas, acuses, archivos y
pruebas, entre otros conceptos, vía electrónica, que hace posible la e-justicia cautelar.
Las medidas cautelares según sus efectos pueden ser i) Negativas, cuando
paralizan el acto o resolución impugnado e impiden a la Administración Pública
continuar con la ejecución, ii) Positivas que frente a un acto principalmente denegatorio
de la Administración, no sólo suspenden el acto, sino que imponen a la Administración
una determinada conducta, obligación o decisión de condena en los términos procesales
132
Miguel de Jesús Alvarado Esquivel, “Las medidas cautelares positivas en la nueva Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo”, Ponencia presentada en el Simposio sobre Medidas cautelares y suspensión del acto en el procedimiento contencioso
administrativo, organizado por el TFJFA y el Colegio Nacional de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito del Poder Judicial de la
Federación, A. C., el día 12 de junio de 2006, México, p. 11.
133
Sólo a mayor abundamiento señalaremos que en la legislación mexicana, encontramos como medidas cautelares nominativas a
favor de la autoridad en la fase oficiosa y contra los administrados los embargos siguientes: i) el embargo precautorio de la autoridad
fiscal para asegurar bienes o mercancía descubiertas de dudosa procedencia; ii) el embargo en la vía administrativa ofrecido por el
deudor del fisco ante la autoridad ejecutora, como garantía del interés fiscal; y iii) el embargo definitivo practicado por la autoridad
fiscal dentro del procedimiento administrativo de ejecución para hacer efectivo un crédito fiscal previamente determinado y como
medida cautelar de la fase oficiosa a favor de los administrados, se prevé la suspensión de la ejecución de la exigibilidad de un crédito
fiscal, que solicita un administrado a la autoridad ejecutora en la vía administrativa, a través de un recurso administrativo, conforme
al contenido de los artí culos 151, 155 y 144 del CFF y 60 de la Ley Aduanera.
76
durante la sustanciación del procedimiento134, iii) Provisionalísimas que se dictan
inaudita parte y con extrema urgencia.135
Las medidas cautelares generales son las no definidas por la ley, que se deja al
juzgador dictar según la necesidades de cada caso.
Las medidas generales se acotan a las que tengan como fin mantener la situación
de hecho existente.
134
Algunos posibles ejemplos de medidas cautelares positivas son los siguientes: i) obligar a la Administración Pública a conceder, por
escrito, la prórroga provisional de un permiso para prestar el servicio público de transporte federal, y ii) obligar a la misma
Administración para que, por escrito, habilite al actor en el juicio para que realice una actividad reglada y obligatoria e imponer la
inscripción provisional en algún registro ganadero, industrial, marcario u otro. Cfr. Miguel de Jesús Alvarado Esquivel, “Las medidas
cautelares en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Propuestas de Reforma”, México, TFJFA, 2011, en Obra
Conmemorativa del 75 Aniversario de la Promulgación de la Ley de Justicia Fiscal, t. v, p. 383. Consideramos que en la práctica
jurisdiccional, los juzgadores están renuentes a la concesión de medidas cautelares que sean restitutorias de los derecho materia del
fondo del asunto en el juicio principal, aun cuando sean provisionales. En el tema de las medidas cautelares positivas se ha estimado
que deben distinguirse los actos negativos y los prohibitivos, que son precisamente los que fijan una limitación que tiene efectos
positivos, como son coartar o limitar derechos de quien impugna el acto o resolución materia del juicio, y que de llegar a consumarse
podrían causar una afectación o perjuicio irreparable a los derechos del demandante, así como que la ley se refiere a simples
expectativas de derechos cuando se indica al “derecho que pretende” el actor. Cfr. Juan Carlos Cruz Razo, Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo comentada y Adenda a la Reforma publicada el 10 de diciembre de 2010, México, Porrúa,
2010, p. 82. Estimamos que estamos frente a expectativas de derecho, conceder lo negado o prohibido podría significar dar efectos
restitutorios a las medidas cautelares positivas, que no es aceptado en la interpretación de las normas mexicanas.
135
En la legislación mexicana encontramos previstas expresamente las medidas cautelares positivas reguladas en el proceso
contencioso administrativo federal mexicano, ubicadas en el género de medidas cautelares, no así las medidas negativas ni las
provisionalísimas, aun cuando podrían estar implícitas en las necesarias que se soliciten por el actor para mantener la situación
existente.
77
MEDIDAS CAUTELARES PARA MEDIDAS CAUTELARES POSITIVAS
MANTENER LA SITUACIÓN DE HECHO
EXISTENTE
Medidas que ordenan que se siga Que se reanude el servicio médico que se
prestando un servicio médico. hubiere ya suspendido.
Que se sigan pagando haberes de retiro a Que una vez suspendido dicho pago se
un militar del que se ha declarado reanude el mismo.
definitivamente su retiro.
Que se ordene se siga pagando la Que suspendido tal pago se ordene su
remuneración salarial de un servidor pago.
público.
En propiedad industrial, la paralización La clausura del establecimiento en donde
de la comercialización de productos o se distribuyan o comercialicen esos
servicios que utilicen marcas de la bienes o servicios.
empresa actora.
136
El Tercer Tribunal Colegiado en materia civil del Primer Circuito, emitió esa tesis, publicada en el SJFG, p. 1721, registro
171716, “MEDIDAS CAUTELARES DE ASEGURAMIENTO. LA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 199 BIS, FRACCIÓN III, DE LA LEY DE LA
PROPIEDAD INDUSTRIAL, NO TIENDE A MANTENER LA SITUACIÓN DE HECHO EXISTENTE”.
137
El Tercer Tribunal Colegiado en materia Civil del Primer Circuito emitió la tesis, publicada en el SJF de agosto de 2007,
“MEDIDAS CAUTELARES DE ASEGURAMIENTO. PUEDEN SOLICITARSE TODAS AQUELLAS QUE TIENDAN A MANTENER LA
SITUACIÓN DE HECHO EXISTENTE, INCLUYENDO LAS PREVISTAS EN LEYES ESPECIALES COMO LA LEY DE LA PROPIEDAD
INDUSTRIAL. (CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES)”.
78
principio de legalidad, por el cual la autoridad únicamente puede actuar lo que la ley
le permite, es decir únicamente puede decretar las medidas prevista como las
preparatorias y de aseguramiento conforme a la ley adjetiva citada o la ley especial.
El tipo de medidas cautelares que se puede adoptar por el juzgador tiene como
limitante lo dispuesto en el artículo 24, primer párrafo, de la LFPCA, ya que las
medidas cautelares en general tienen como fin mantener la situación existente.
79
sustanciales al actor o una lesión importante del derecho que pretende, por el simple
transcurso del tiempo.
En esa razón el juzgador puede dictar las medidas cautelares positivas que sean
necesarias según la litis en cada asunto y materia, por tanto, es válido acudir a la ley de
la materia para conocer el tipo de medidas cautelares que en la misma se regulan, como
en el caso las previstas en la Ley de la Propiedad Industrial (artículo 199 bis) y que
podrán servir como referente para identificar las medidas cautelares positivas en el
juicio ante el TFJFA, que consistente medularmente en ordenar el retiro de la
circulación o impedir la circulación de mercancías que infrinjan derechos de los
tutelados o retirar de circulación los objetos fabricados o usados ilegalmente.
80
prohibición, ni el embargo en el interior y en espera de que la legislación se
modifique, esas medidas serán sustituidas por las acciones y medios que la ley de
esos países concediese en casos semejantes a los nacionales.138
Cfr. Artículos 9 y 10, del Convenio de París para la Protección de la Propiedad Industrial.
138
81
irreparable al titular del derecho o si existiera un riesgo de que se destruyeran
las pruebas;
Exigir al solicitante aporte fianza o garantía equivalente, que fuera suficiente
para proteger los interese del demandado y para evitar abusos.
Ordenar medidas precautorias en las que se escuche a una sola parte, cuando
hubiere probabilidad de que cualquier retraso cause daño irreparable o
hubiere riesgo de que se destruyan las pruebas.
Disponer a solicitud del demandado, que las autoridades judiciales revoquen o
dejen sin efectos las medidas precautorias, si los procedimientos conducentes
a una decisión sobre el fondo del asunto, no se iniciaba en un plazo razonable
fijado por la autoridad judicial o a falta de este en un plazo de no más de 20
días hábiles o 31 días naturales. (Lo que constituirían las medidas previas a un
juicio o procedimiento)
Contar con facultad de la autoridad judicial de exigir al solicitante a petición
del demandado, que se le proporcione una compensación adecuada por
cualquier daño causado por las medidas; y,
Ajustar las medidas de procedimientos administrativos a los mismos
principios.
En el Tratado de Libre Comercio de América del Norte TLCAN, se pactó por los
Estados Partes, el compromiso de establecer las facultades de las autoridades
judiciales y administrativas sobre la adopción de las medidas precautorias rápidas y
eficaces, que se realizarían los ajustes respectivos a fin de que las medidas cautelares
pudieran solicitarse antes de los procedimientos iniciados para la solución de las
cuestiones de fondo, que el objeto de lo pactado en el tratado es evitar la violación a
cualquier derecho de propiedad y conservar pruebas relacionadas con la presunta
violación de esos derechos, que las medidas deben ser rápidas y eficaces, que habría
medidas de mayor urgencia en las que se escuche a una sola parte, que se podrán
revocar o dejar sin efectos las medidas precautorias y que el demandado pueda
solicitar una compensación de los daños causados por las medidas.
Nos parece que las medidas precautorias previas a los procedimientos principales,
son parecidas a las planteadas en la iniciativa de la Ley adjetiva, que no prosperaron,
lo que refleja en el ámbito del contencioso administrativo federal mexicano que el
TLCAN no ha alcanzado influencia al respecto.
82
También nos planteamos cuál podría ser el papel del juzgador ante la actual
normativa doméstica y frente al TLCAN que busca la adopción de medidas
precautorias rápidas y eficaces en las que se garantice que el solicitante de la medida
presente cualquier prueba a la que razonablemente tenga acceso, que sean necesarias
para determinar con un grado suficiente de certidumbre si es el titular del derecho, si
su derecho está siendo infringido o dicha infracción es inminente, lo cual de alguna
manera se vincula con la exigencia constitucional de que en todo procedimiento se
sigan las formalidades esenciales del procedimiento, de dar oportunidad de defensa
efectiva mediante la posibilidad de ofrecimiento de las pruebas necesarias e idóneas.
139
En septiembre de 2011 se reformó el Código Federal de Procedimientos Civiles, precisamente en relación con las medidas cautelares
previas, relativas a las acciones colectivas, pero las mismas no resultan aplicables al contencioso administrativo.
83
resolución del juicio contencioso administrativo, en medidas cautelares vía tradicional,
sumaria o en línea.
Las medidas cautelares genéricas pueden decretarse siempre que sean acordes
con la naturaleza del juicio contencioso administrativo, que busca en términos
generales, la declaratoria de ilegalidad y nulidad de resolución y/o acto administrativo
definitivo, decreto, acuerdo, acto o resolución de carácter general, que se estimen
ilegales, con sus consecuencias jurídicas que pueden ser tan variadas como las materias
competencia del TFJFA.
84
no tengan efecto legal alguno, hasta en tanto se resuelve el juicio principal o para que se
adopten medidas asegurativas de los derechos relacionados con la litis que podrían
causar un daño irreparable o de difícil reparación por la demora del juicio.
140
Cuando en el juicio de amparo se decreta la concesión de la “suspensión” con efectos restitutorios provisionales mientras se resuelve
el juicio, como en el caso de dejar sin efectos una clausura indefinida, no se está paralizando la ejecución del acto reclamado, sino que se
trata de una medida cautelar positiva que exige un hacer de la autoridad para proteger provisionalmente al quejoso.
141
Desde 1926 respecto de la suspensión en el juicio de amparo, Ricardo Couto sostenía en su obra titulada Tratado Teórico-Práctico de
la Suspensión en Amparo, 4ª ed., México, Porrúa, 1983, pp. 41-42, que la suspensión nunca podía producir los efectos del amparo, sino
efectos temporales por el tiempo que durara el juicio y que por ello la suspensión tenía efectos de verdadero amparo provisional, cit. por
Héctor González Chévez. Cfr. Héctor González Chévez, La suspensión del acto reclamado en amparo. Desde la perspectiva de los
principios de las medidas cautelares, México, Porrúa, 2006, pp. 140 y 141 y Cfr. Juventino V. Castro y Castro, La suspensión del acto
reclamado en el amparo, 8ª ed., México, Porrúa, 2010, pp. 38-40.
85
CAPÍTULO IV
LOS CARACTERES PROPIOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES Y LA SUSPENSIÓN,
PRESUPUESTOS Y CRITERIOS COMPLEMENTARIOS PARA SU CONCESIÓN
El presente punto tiene como fin identificar los caracteres propios de las medidas
cautelares y la suspensión, los presupuestos y los criterios complementarios para su
concesión para lograr una mejor interpretación de las normas que rigen la materia,
precisaremos como diversos autores se refieren a esos términos de manera diversa,
evidenciando la necesidad de una unificación terminológica como punto de partida y la
exigencia de una interpretación uniforme y coherente entre la doctrina y la normativa
aplicable en la praxis.
Francesco Carnelutti señalaba que los caracteres de las medidas cautelares, eran
aquéllos propios del proceso cautelar que se conformaba con la probabilidad y no con la
verdad, con lo urgente como carácter del procedimiento y lo provisorio como carácter
de la cautela. 144
Cfr. Giuseppe Chiovenda, op. cit., nota 52, pp. 282 y 283.
142
143
Cfr. Prólogo de Eduardo J. Couture, en la obra de Piero Calamandrei, op. cit., nota 53, pp. 15 y 16. Este último autor ubica las
providencias cautelares como parte de la función jurisdiccional que se integra por las relativas al proceso de certeza, de condena y
cautelar del cual desarrolla su Teoría General de las providencias cautelares.
144
Francesco Carnelutti también ha sido considerado un distinguido representante de la Escuela italiana del Derecho Procesal, junto a
Guiseppe Chiovenda y Piero Calamandrei, entre otros, que se destaca por su autonomía e independencia de pensamiento. Cfr.
Francesco Carnelutti, op. cit., nota 67, p. 236.
86
La autora apunta como presupuestos o elementos característicos o criterios de
adopción de las medidas cautelares del contencioso administrativo español, en su
conjunto, los siguientes:
Para aclarar esa terminología se hace necesario precisar qué entendemos para
efectos de las medidas cautelares como “principios”, “caracteres”, “presupuestos” y
“condiciones” que con frecuencia se refieren en la doctrina y la jurisprudencia sin
distingo alguno.
A. PRINCIPIOS
145
Cfr. Carmen Chinchilla Marín, “Los criterios de adopción de las medidas cautelares …”, op. cit., nota 23, pp. 20, 37-52, 53, 57, 58,
64 y 65.
Cfr. Carmen Chinchilla Marín, “Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo …”, op. cit., nota 24, p.146 y ss.
Cfr.Carmen Chinchilla Marín, La tutela cautelar en la nueva justicia…, op. cit., nota 3, pp. 33 y ss.
146
Cfr. Manuel Ortells Ramos, op. cit., nota 71, pp. 37 a 39, 150, 166 y 182. La obra resulta relevante en la medida que aborda
aspectos generales de las medidas cautelares, aun cuando lo haga en el contexto del derecho procesal civil italiano.
147
Cfr. Manuel Lucero Espinosa, op. cit., nota 102, pp. 174 y 176.
87
derecho.148 Jorge Alberto Silva al realizar la introducción de la obra de ese autor, adicionó
que precisamente la teoría nos permite comprender un fenómeno o institución jurídica.149
La palabra “principio” deriva del latín principium y entre sus diversos significados
gramaticales destacan base, origen, razón fundamental sobre la cual se procede, las
primeras proposiciones o verdades fundamentales por donde empiezan a estudiar las
ciencias o las artes, la norma o idea fundamental que rige el pensamiento o la conducta,
principio de derecho, la norma no legal supletoria de ella y constituida por doctrina o
aforismo que gozan de general y constante aceptación de jurisconsultos y tribunales,150
definiciones y reglas (meta reglas) que los juristas conocen como reguloe iuris, que se
alcanzan mediante la generalización a partir de la experiencia jurídica, como los
principios que se obtienen a partir de las generalizaciones empíricas, que llevan a
consecuencias normativas, como las reglas extraídas del derecho positivo, limitadas al
ámbito de su derecho o como en el Derecho Romano las reguloe iuris que sintetizaban
los elementos comunes de una clase de cosas,151razón, fundamento, origen, máxima o
norma.152
Los principios generales de derecho son entendidos como los criterios o ideas
fundamentales de un sistema jurídico determinado, que se presentan en la forma
concreta de un aforismo,153 cuya eficacia como norma supletoria de la ley depende del
reconocimiento expreso del legislador, son las direcciones o líneas matrices según las
cuales se desarrollan las instituciones jurídicas, son principios de derecho comunes a
todas las ramas del derecho y otros propios de ciertas ramas del derecho, que tienen
tres funciones como norma supletoria, auxiliar en la interpretación del derecho y en la
constitución de la fundamentación y base del derecho, que suponen una concepción de
lo que es justo, formulada en una regla de derecho. En la concepción histórica o
positivista son aquéllos que sirven de inspiración y fundamento al derecho positivo y en
la concepción filosófica o ius naturalista son las verdades eternas dictadas por la razón o
por la sabiduría divina. 154
148
Cfr. Francesco Carnelutti, op. cit., nota 67, pp. XXIX a XXXII.
149
Idem.
150
Cfr. Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, op. cit., nota 1, p. 1667. Cfr. Los artículos 14 Constitucional,
19 del Código Civil y 1324 del Código de Comercio.
Cfr. Rolando Tamayo y Salmorán. Razonamiento y Argumentación Jurídica. Paradigma de la Racionalidad y la Ciencia del Derecho,
151
2ª ed., México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, 2004, pp. 150 y 151.
152
Cfr. Rafael De Pina y Rafael De Pina Vara, op. cit., nota 91, pp. 397-399.
153
<AFORISMO> Sentencia breve y doctrinal que se propone como regla en alguna ciencia o arte. Cfr. Diccionario de la Lengua
Española de la Real Academia Española, op. cit., nota 1, p. 53.
154
Cfr. Rafael De Pina y Rafael de Pina Vara, op. cit., nota 91, pp. 397-399.
88
Los principios jurídicos en el iuspositivismo son identificados con ciertas normas
fundamentales, importantes o generalísimas del ordenamiento jurídico, o admiten que
ellos se obtienen por un proceso de inducción o generalización creciente a partir de las
normas jurídicas dadas155, pero también se considera que los principios no pueden
asimilarse a las normas.
Los principios generales del Derecho son los únicos instrumentos disponibles para
dar sentido a las instituciones (no hay institución sin un principio informador) y para
articular éstas en el sistema general del ordenamiento, son verdaderos principios en
sentido ontológico, que informan la institución en que se manifiestan y no se trata de
meras máximas o reglas heurísticas, son generales por ser procedentes de una estimativa
objetiva y social, no de la apreciación retórica y singular de una supuesta justicia del caso
concreto, son la propia idea central de una institución positiva desenvolviéndose en la
vida de ésta y presidiendo todo su funcionamiento, sirven para razonar el derecho,
interpretar la norma o los actos jurídicos, aplicar el derecho y alrededor de los cuales se
ordena todo el particularismo de las reglas y de los actos concretos, pensamiento por
principio, descubrimiento de los juristas romanos; que se vinculan entonces con la
finalidad general o natural de la institución, con la naturaleza de las cosas. 156
Los principios jurídicos son valores jurídicos de una comunidad que sólo pueden
ser definidos de manera genérica e indeterminada y no pueden otorgar derechos
subjetivos típicos o activos, ni imponer otro mandato que el de no actuar en contra del
valor en él consagrado. Los principios jurídicos, principios del Derecho y principios
generales del Derecho, no son más que expresiones diferentes que designan un fenómeno
único: los valores jurídico-éticos de una comunidad.158
Los principios son estándares, que han de ser observados, no porque favorezca o
aseguren una situación económica, política o social que se considera deseable, sino
porque es una exigencia de la justicia, la equidad o alguna otra dimensión de la moralidad
y no son normas.159
155
De esta postura se indican partidarios Bobbio, Wrobleski, Peczenick, Mac Cormick, Pattaro, Lumia, Carrió, entre otros autores que
menciona Adolfo Luis Vigo, apoyándose en Robert Alexy. Cfr. Rodolfo Luis Vigo, Constitucionalización y judicialización del derecho.
Del estado de derecho legal al estado de derecho constitucional, México, Porrúa, 2013, p. 99.
156
Cfr. Eduardo García de Enterría, Reflexiones sobre la Ley y los Principios Generales del Derecho, 1ª ed. de 1984, Madrid, Civitas,
reimpresión de 1996, pp. 24, 68,79, 81.
Las instituciones jurídicas constituyen una idea organizada en servicio a la cual se especifica una técnica determinada con una interna
unidad, que es la que ordena el sentido orgánico del conjunto y donde se encuentran los valores superiores procedentes del derecho natural
o del orden político. Ibidem, pp. 64 y 65.
157
Ibidem, 29 y 67.
158
Margarita Beladiez Rojo, Los principios jurídicos, Madrid, Tecnos, 1994, pp. 93 y 133.
159
Cfr. Dworkin, R., Los derechos en serio, Barcelona, Ariel, 1984, p. 72, cit. por Rodolfo Luis Vigo, op. cit., nota 155, p 101.
89
Los principios son derechos concentrados o estándares valorativos vigentes, que
pueden tener una dimensión axiológica, que se entienden como un desarrollo o
reglamentación de valores reconocidos plenamente por el ordenamiento, o bien una
dimensión legal y entonces su alcance será de síntesis y abstracción de reglas.160
Hasta marzo de 2011 la LFPCA se previó a la apariencia del buen derecho como
criterio complementario que podía o no considerarse por el juzgador para determinar si
concedía o no la suspensión provisional, previo el cumplimiento de los requisitos
esenciales o presupuestos para la concesión de las medidas cautelares y el nuevo texto
reformado omitió la regulación expresa de la apariencia del buen derecho.
En ese sentido desde el punto de vista positivista, la apariencia del buen derecho
para la concesión de las medidas cautelares en el juicio contencioso administrativo
federal mexicano, conforme al texto de la LFPCA no podía considerarse como principio,
pero sí tiene ese carácter, atendiendo a la naturaleza de la institución cautelar como un
valor supremo que en todos los casos debiera ponderarse para decidir si se otorga o no la
medida cautelar. Sin embargo, existe una incongruencia entre las diversas tesis del Poder
160
Cfr. Jean Claude Tron Petit en su Ponencia titulada Herramientas Judiciales, impartida en el Poder Judicial de la Federación, p. 7.
161
Los principios procesales son reglas básicas sin las cuales no existe debido proceso, en los que se ubican los principios de igualdad,
legalidad, y contradicción o bilateralidad y a los sistemas procesales, como las directivas generales en las que se inspira un ordenamiento
procesal, tal como el dispositivo o inquisitivo, de preclusión o de unidad de vista, de adquisición, de economía, de legalidad e
instrumentalidad de las formas, de publicidad, etc. Cfr. Roland Arazi, Derecho Procesal Civil y Comercial, 2ª ed. actualizada con la
colaboración de Valeria Arazi, 2009, Buenos Aires, Ed. Rubinzal-Culzoni, t. I, pp. 181 a 185.
90
Judicial de la Federación que refiere ese elemento como principio y por otra parte la
praxis de la que se aprecia que se evitan en lo posible considerar ese elemento.
B. CARACTERES
La aplicación de la apariencia del buen derecho no es tema fácil, dado que analizar
a primera vista la existencia del derecho alegado, exige al juzgador un estudio profundo
de la cuestión planteada con los elementos que en ese momento obren en el expediente,
que no siempre es posible por las cargas elevadas de trabajo que exigen resultados
numéricos más que de atención efectiva de impartición de justicia, ya que es necesario
91
determinar si prima facie aparece o no ilegal la resolución impugnada en el juicio
contencioso administrativo federal mexicano para efectos únicamente de las medidas
cautelares solicitadas. Razón por la cual algunos juzgadores consideran que se trata de un
pronunciamiento adelantado sobre el fondo y por esa razón deciden no entrar al estudio
del mismo.
C. PRESUPUESTOS
D. CONDICIONES
162
La palabra presupuesto se entiende gramaticalmente como motivo, causa o pretexto con que se ejecuta una cosa, supuesto o
suposición Cfr. Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, op. cit., nota 1, p. 1663. La expresión presupuestos
procesales se entiende jurídicamente como las condiciones para que se consigna un pronunciamiento cualquiera, favorable o
desfavorable, sobre la demanda. Cfr. Giuseppe Chiovenda, op. cit., nota 52, p. 69.
163
Cfr. Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, op. cit., nota 1, p. 534.
Cfr. Giuseppe Chiovenda, op. cit., nota 52, pp. 282 a 292.
164
92
Desde nuestra óptica, las condiciones de las medidas cautelares serían las
circunstancias o situaciones indispensables previas para estar en aptitud de decretar o
conceder las medidas, que el legislador hubiese establecido y sin las cuales no sea posible
decretarlas por no justificarse la necesidad de su dictado. Por tanto, desde el punto de
vista positivista, la apariencia del buen derecho en el contencioso administrativo federal
mexicano no es condición sine qua non como situación o circunstancia previa para la
concesión de la medida cautelar, porque no existe precepto alguno del que pueda
desprenderse ese carácter.
i) Los caracteres como elementos propios de las medidas cautelares, que van
enfocados a los aspectos distintivos de toda medida cautelar, referentes a la
instrumentalidad, urgencia, provisionalidad, variabilidad o flexibilidad, extinción ipso
iure, independencia de la acción principal y precio de la rapidez.
ii) Los presupuestos o condiciones para la concesión de las medidas cautelares, como
elementos o requisitos esenciales para otorgar las medidas cautelares, entendidos como
las circunstancias sine qua non para tales efectos, sin las cuales no sería procedente
decretar las medidas cautelares, como el peligro en la demora periculum in mora, la no
contravención del interés público y la finalidad del medio de defensa; y,
iii) Los criterios complementarios para la concesión de las medidas cautelares, como
las circunstancias accesorias que se pueden invocar para resolver sobre el otorgamiento o
no de las medidas, siempre y cuando se hubieren cumplido los requisitos esenciales
previos para la concesión de las medidas cautelares, tales como, que se trate de actos no
consumados de manera irreparable, causación de daños mayores por no decretar la
medida cautelar y la apariencia del buen derecho fumus boni iuris.
93
4.2.1. INSTRUMENTALIDAD
94
El carácter instrumental de las providencias cautelares también se sostiene
cuando se señala que el proceso cautelar “no vive solo”,166lo que a nuestro juicio,
permite reconocer que la existencia de medidas cautelares no tiene un fin propio, sino
que está vinculado con la eficacia del juicio principal, que ese carácter significa que las
medidas cautelares están al servicio de una providencia definitiva167<<juicio
principal>>, y es subsidiaria.168
95
definitiva en el juicio de amparo; en su artículo 150, cuando dispone que la suspensión
se concederá en forma tal que no impida la continuación del procedimiento en el asunto
que haya motivado el acto reclamado hasta dictarse resolución firme; y en su artículo
154, cuando establece que la resolución que conceda o niegue la suspensión definitiva
podrá modificarse o revocarse mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria en el
juicio.
4.2.2. URGENCIA
96
guardia en los periodos vacacionales para atender las solicitudes urgentes y que
también se harían extensivas a los periodos no vacacionales.
4.2.3. PROVISIONALIDAD
97
Observamos que derivado del texto de la ley en la práctica contenciosa
administrativa federal mexicana, existen divergencias del momento de extinción de la
medida cautelar como reflejo de su carácter provisorio, para algunos operadores del
derecho se da con la emisión de la sentencia definitiva y para otros con la sentencia
firme, lo que se ha reflejado en la interpretación contradictoria.
98
Manuel Lucero Espinosa identifica el carácter de variabilidad de las medidas
cautelares, como flexibilidad, dado que las medidas cautelares son mutantes en tanto
que en cualquier momento, hasta antes de que se dicte sentencia definitiva, pueden ser
ampliadas, mejoradas, sustituidas o revocadas.178
Piero Calamandrei considera la extinción ipso iure de los efectos de las medidas
cautelares, como otro carácter propio de las medidas cautelares, es consecuencia
automática de la realización de la providencia principal y del carácter típico de
instrumentalidad, en razón de la “temporal regulación” que se constituye con la
declaración definitiva de la medida cautelar.179
99
debe considerarse que se ha dictado con eficacia de sentencia, la providencia principal
para que se pueda estimar que se está ante la extinción de la medida cautelar que se
hubiere decretado.
Desde nuestro punto de vista, la expresión de extinción ipso iure de las medidas
cautelares “en el momento que se dicta con eficacia de sentencia, la providencia
principal” se refiere al momento en que la sentencia dictada, notificada, ha quedado
firme porque ya no es modificable por medio de defensa o resolución alguna y pueda
ejecutarse, lo cual ha sido materia de discusiones por los juzgadores, que han dado lugar
a diversas tesis contrarias, dictadas en la Primera y Segunda Sección de la Sala Superior
del TFJFA respectivamente.
Cfr. Artí culo 53 de la LFPCA vigente a partir de 2006, que prevé la firmeza de una sentencia y que corresponderá al secretario
181
realizar la certificación correspondiente y artículos 356, del CFPC, que dispone que causan ejecutorias las sentencias que no admitan
ningún medio de defensa, las que de admitir algún recurso no fueren recurridas, o habiéndolo sido, se haya declarado desierto, o haya
desistido el recurrente de él, y las consentidas expresamente por las partes, sus representantes legítimos o sus mandatarios con poder
bastante.
100
una regulación temporal, que tendrá eficacia si las circunstancias no cambian hasta la
firmeza del fallo principal con independencia de su sentido.182
En los artículos 25, último párrafo, y 28, fracciones II, inciso c), IV y V, de la
LFPCA, reformada el 10 de diciembre de 2010, se considera la extinción ipso iure.
Sostenemos que la extinción ipso iure de los efectos de las medidas cautelares
definitivas dictadas en el contencioso administrativo federal mexicano, también se
actualiza como carácter esencial de las medidas, al subsistir hasta en tanto se resuelve
en definitiva el juicio principal y con efectos de cosa juzgada que haga ejecutable la
sentencia, ya que entonces las medidas cautelares decretadas no tendrán razón de
existir, al haberse resuelto efectivamente el juicio principal.
En los artículos 147, 150 y 154 de la nueva Ley de Amparo, ese carácter aplicado
a la suspensión en el juicio de amparo, se desprende en los mismos términos que los
expuestos.
101
El fallo en el juicio contencioso administrativo principal tendrá vinculación con la
medida cautelar, únicamente en el sentido de que cuando se dicte con la firmeza de cosa
juzgada ejecutable, extinguirá los efectos de la medida cautelar que se hubiere
decretado, con independencia del resultado favorable o negativo del fallo del juicio
principal. Por tanto, la solicitud, tramitación y resolución de medidas cautelares se
reglamenta sin prejuzgar sobre el fondo del asunto principal, dada la independencia de
la certeza del derecho alegado en el juicio principal, es decir, las medidas cautelares y la
suspensión, como providencias interinas son independientes de la existencia de certeza
del juicio principal, porque el dictado del juicio principal no juega para decidir sobre la
procedencia de la medida.
Cfr. Jurisprudencia 2ª./J.107/2008, publicada en el SJFG, Novena Época, julio de 2008, t. XXVII, p. 518, registro 169178, sustentada
184
por la Segunda Sala de la SCJN, “SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO. EL ARTÍCULO 28,
PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO QUE PREVÉ LOS CASOS EN QUE
PUEDE SOLICITARSE, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE ACCESO A LA JUSTICIA.” La ejecutoria que dio origen a la jurisprudencia se
publicó en el SJFG, correspondiente a noviembre de 2007, p. 234 y ss.
Piero Calamandrei, op. cit., nota 53, p. 84.
185
102
causarse si no se obtiene sentencia favorable en el juicio; entonces podríamos entender
que la solicitud de una medida cautelar implica un beneficio a favor del actor del que
debe responder objetivamente si no obtiene sentencia favorable.186
Las medidas cautelares podrán quedar sin efecto si la contraparte da, a su vez,
caución bastante para indemnizar los daños y perjuicios por no subsistir las medidas
cautelares, incluidos los costos de las garantías que hubiere otorgado la actora,
conforme a los dispuesto en el artículo 27 de la LFPCA, es decir, se revierte el precio de
la rapidez a la contraparte si las medidas cautelares decretadas quedan sin efectos y por
ello esa parte debe garantizar.
186
Recordemos que la responsabilidad objetiva es entendida como responsabilidad fuera de toda culpa por el hecho de causar el daño,
se basa en un hecho material que es el causar el daño independientemente de todo elemento subjetivo como es la culpa, para fundar la
responsabilidad se requiere que el daño se cause por haber creado el autor un riesgo a través del empleo de aparatos o sustancias que
son peligrosos en sí mismos, aun cuando se hayan utilizado con las precauciones necesarias. El autor del hecho se beneficia con el
empleo de cosas peligrosas (beneficio de la concesión de las medidas cautelares) y por ello su patrimonio debe sufrir la disminución
equivalente a la indemnización que debe recibir el perjudicado.
Cfr. Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones jurídicas, op. cit., nota 101, t. P-Z, p. 2840.
103
en algunos casos la finalidad de mantener el medio de defensa dentro del cual se
soliciten las medidas cautelares.
187
Cfr. Giuseppe Chiovenda, op. cit., nota 52, p. 282.
188
Cfr. Piero Calamandrei, op. cit., nota 53, pp. 81 y 82.
189
Idem.
104
será necesaria para evitar empeorar la situación, mediante la protección inmediata que
evite que sustancias tóxicas continúen afectando los mantos acuíferos.
Sobre el peligro de un daño, que por la tardanza del juicio pueda agravarse o
transformarse en daño irreparable, podemos señalar como ejemplos en el contencioso
administrativo los siguientes: i) El peligro para el actor particular, de que la autoridad
fiscal emisora de un mandamiento de ejecución, requiera el pago de un crédito fiscal
determinado y efectúe el embargo de bienes, practique el avaluó de bienes, con el
consecuente monto de los gastos de ejecución por cada una de las diligencias de
ejecución practicadas,190 ii) El peligro de que se afecte de manera irreparable la imagen
de un servidor público si se publica en el registro de la Secretaría de la Función Pública,
una sanción administrativa que no ha quedado firme al haberse combatido su legalidad
y191iii) El peligro de que la autoridad administrativa ejecute las sanciones
administrativas de suspensión temporal o amonestación pública impuesta a un
servidor público.
A nuestro juicio, algunos ejemplos del peligro alegado como materia del juicio
contencioso administrativo federal mexicano, podrían ser los siguientes: i) El peligro
de daño irreparable a monumentos arqueológicos, por la realización de un espectáculo,
que sea materia de la demanda. ii) El peligro de daño a la imagen de un modelo, que
sea la base de la demanda de afectación de sus derechos de autor. iii) El peligro de
daño a una persona por la orden de abandono del país en 24 horas, por no contar con
la calidad migratoria respectiva, que sea materia de la demanda.
190 Cuando se conoce que el crédito fiscal está impugnado no será procedente el remate de los bienes hasta en tanto quede
firme la resolución confirmatoria del acto impugnado, recaída en los medios de defensa que se hubieren hecho valer y en
consecuencia tampoco será procedente su adjudicación, conforme a la interpretación a contrario sensu del artículo 173 del CFF,
que dispone lo siguiente: “La enajenación de bienes embargados, procederá: i) A partir del día siguiente a aquél en que se hubiese
fijado la base del avalúo en los términos del artículo 175 del Código; ii) En los casos de embargo precautorio a que se refiere el
artículo 145 del mismo Código, cuando los créditos se hagan exigibles y no se paguen al momento del requerimiento; iii) Cuando el
embargado no proponga comprador dentro del plazo a que se refiere la fracción I del Artículo 192 del Código; y, iv) Al quedar firme
la resolución confirmatoria del acto impugnado, recaído en los medios de defensa que se hubieren hecho valer.”
191Cfr. La Jurisprudencia 2ª./J.112/2005, de la Segunda Sala de la SCJN, publicada en el SJFG, Novena Época, septiembre de 2005, p.
493, registro 177,160, “RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. PROCEDE CONCEDER LA SUSPENSIÓN EN EL
AMPARO CONTRA ACTOS DE REGISTRO O INSCRIPCIÓN DE LA SANCIÓN DE INHABILITACIÓN TEMPORAL”. La jurisprudencia ha
considerado que debe prevalecer el interés público frente al interés del servidor al que se atribuye un mal obrar en su función que
impide conceder una medida cautelar a favor de ese servidor, aun cuando exista el peligro en la demora.
105
presentación de la demanda y la resolución final que haga que por el transcurso del
tiempo el fallo final resulte prácticamente ilusorio o ineficaz.192
Cfr. Manuel Lucero Espinosa, op. cit., nota 102, pp. 174 y 175.
192
Idem. Respecto del remate en materia fiscal resulta conveniente tener presente lo dispuesto en el artículo 173, fracción IV, del CFF en
193
el sentido de que procede legalmente rematar únicamente cuando en los casos de interposición de medios de defensa, la resolución
recaída a los mismos sea confirmatoria del acto fiscal combatido y quede firme. Sin embargo, la autoridad ejecutora en contravención
del texto de la ley podría practicar indebidamente remate.
Cfr. Carmen Chinchilla Marín, “Los Criterios de Adopción de las Medidas Cautelares…”, op. cit., nota 23, pp. 20, 37-52, 53, 57, 58,
194
64 y 65.
Cfr. Manuel Ortells Ramos, op. cit., nota 71, pp. 150.
195
106
la efectividad de la tutela cautelar se dispone para contrarrestar los riesgos que pueden
impedir o dificultarla.
También la Sala Superior del TFJFA sostuvo como peligro en la demora, esa
posible frustración de los derechos del solicitante de la medida, que puede actualizarse
Cfr. La jurisprudencia P/J.109/2004 sustentada por el Pleno de la SCJN, publicada en el SJFG, Novena Época, octubre de 2004, t. XX,
196
“SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES, para RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE HACER UNA APRECIACIÓN
ANTICIPADA DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO (APARIENCIA DEL BUEN
DERECHO Y PELIGRO EN LA DEMORA)”.
Cfr. Jurisprudencia número P /J. 15/ 96, publicada en el SJF, Novena Época, abril de 1996, t. III, p. 16, “SUSPENSIÓN. PROCEDENCIA
197
107
por la tardanza en el dictado de la resolución de fondo, que sigue la jurisprudencia del
Poder Judicial de la Federación.198
El artículo 24, primer párrafo, de la LFPCA dispone que podrán decretarse todas
las medidas cautelares necesarias para impedir se cause un daño irreparable al actor,
salvo los casos en que se cause perjuicio al interés social o se contravengan
disposiciones de orden público; su artículo 28, fracción I, inciso b), establece que la
suspensión se concederá siempre que los daños y perjuicios que se causen al solicitante
con la ejecución del acto reclamado sean de difícil reparación; y, el artículo 26, dispone
la procedencia de las medidas cautelares positivas199, respecto de situaciones jurídicas
duraderas siempre que se produzcan daños substanciales al actor o una lesión
importante del derecho que pretende, por el simple transcurso del tiempo.
Del contenido de la fracción III, del artículo 124, de la anterior Ley de Amparo,
podía desprenderse el peligro en la demora como condición sine qua non para la
concesión de la suspensión del acto reclamado, cuando consignaba que fueran de difícil
reparación los daños y perjuicios que se causarán al agraviado con la ejecución del acto,
artículo que correspondería al nuevo numeral 128 pero que suprimió ese requisito, sin
embargo en sus artículos 130 y 139 se regula que se concederá la suspensión al aducir
un interés legítimo cuando el quejoso acredite el daño inminente e irreparable a su
pretensión en caso de que se niegue y que procederá la suspensión si hubiere peligro
inminente de que se ejecute el acto reclamado con perjuicios de difícil reparación para
el quejoso, respectivamente, entre otros numerales.
198
Cfr. Precedente V. P.2ª.S-678 publicado en la revista del TFJFA, Quinta Época, año VII, número 77, mayo de 2007, pp. 360,
“RECURSO DE RECLAMACIÓN. EXAMEN DE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y EL PELIGRO EN LA DEMORA, AL MOMENTO DE
RESOLVER SOBRE CONCEDER O NO LA SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO”.
199
Cfr. Artículo 26 de la LFPCA.
108
A. NO CONTRAVENCIÓN DEL INTERÉS PÚBLICO
Carmen Chinchilla Marín considera que las medidas cautelares podrán denegarse
cuando se perturben gravemente los intereses generales o de terceros, con apoyo en lo
dispuesto en la Ley Contencioso-Administrativa española de 1998, que el interés
general podrá compararse en igualdad con el derecho fundamental de obtener la tutela
judicial efectiva, que se identifique con derechos, valores constitucionales como la salud,
la seguridad y la educación, incluso que el interés general puede jugar a favor de la
adopción de las medidas cautelares solicitadas, cuando la adopción de las medidas
cautelares trae beneficios de carácter general y los intereses de terceros que no sean
parte en el proceso, correspondan a aquéllos equiparados a intereses generales.200 Y
que la necesidad de servir con eficacia a los intereses generales tiene su fundamento en
el principio constitucional de eficacia de la actuación administrativa, por corresponder a
la prerrogativa de la ejecutividad del acto administrativo.201
El interés público no puede tener el mismo peso que el interés particular, ya que
de lo contrario, se impediría la actividad ejecutiva del Estado que tiene como fin hacer
posible el interés general o de la sociedad, lo que significa velar finalmente por la
seguridad y bienestar de los miembros de una comunidad, que se busca con el actuar de
la Administración Pública.
Cfr. Carmen Chinchilla Marín, “Los Criterios de Adopción de las Medidas Cautelares…”, op. cit., nota 23, pp. 53, 55 y 56.
200
Cfr. Artículo 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. (BOE no. 167 de 14 de
julio de 1998).
201
Cfr. Carmen Chinchilla, Marín, La tutela cautelar…, op. cit., nota 3, p. 134.
Art. 103.1 de la Constitución Española que establece textualmente que “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses
generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho”, lo que constituye un pronunciamiento expreso de que la Administración Pública actúa de
acuerdo al Principio de eficacia, precisión no encontrada en la Constitución Mexicana. Cfr. Constitución Española de 17 de diciembre
de 1978, Madrid, La Ley, 2004.
109
como la salud, la seguridad y educación, en virtud de que revela un enfoque de mayor
protección a los derechos fundamentales.
En el caso de la legislación contencioso administrativa federal mexicana se prevé
como condición o presupuesto para la concesión de las medidas cautelares, la no
perturbación grave del interés general, de la colectividad o de la sociedad y la no
afectación a las disposiciones de orden público.
La LFPCA hace mención especial al interés público como requisito sine qua non
de las medidas cautelares y la suspensión, cuando dispone que se decreten siempre y
cuando no se cause perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden
público202, con lo que de manera expresa se regula como presupuesto o condición
suspensiva o sine qua non, para la concesión de las medidas cautelares, que no se afecte
el orden público ni el interés social o general.
110
descansar la decisión en meras apreciaciones subjetivas del juzgador, sino en elementos
objetivos que reflejaban las preocupaciones fundamentales de la sociedad.203
La vigente Ley de Amparo de 2013 consigna claramente diversos casos en los que
se afecta el interés público, que lleva como consecuencia a la negativa de suspensión
cuando204:
Cfr. Jurisprudencia I.3º.A. J/16 de la Novena Época, TCC, publicada en el SJFG, enero de 1997, t. V, p. 383, registro 199,549,
203
“SUSPENSIÓN, NOCIÓN DE ORDEN PÚBLICO Y DE INTERÉS SOCIAL PARA LOS EFECTOS DE LA.”
204 Artículo 129 de la nueva Ley de Amparo vigente a partir de abril de 2013, que correspondería al anterior 124, fracción II, de
la Ley de Amparo abrogada, salvo algunas hipótesis adicionadas y otras suprimidas.
111
xiii) Se impida u obstaculice al Estado la utilización, aprovechamiento o
explotación de los bienes de dominio directo referidos en el artículo 27 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.205
publicada en el SJFG, julio de 2002, t. XVI, p. 357, registro 186,415, “SUSPENSIÓN DEFINITIVA. AL RESOLVER SOBRE ELLA, EL
JUZGADOR DEL AMPARO DEBE EXPONER, EN SU CASO, LOS MOTIVOS POR LOS QUE CONSIDERE SE OCASIONA O NO PERJUICIO
AL INTERÉS SOCIAL Y SI SE CONTRAVIENEN O NO DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO”.
207
Cfr. Artículos 27 y 28, fracción II, inciso b), de la LFPCA vigente.
112
derechos oponibles al actor y para el caso de la contraparte o autoridad sus intereses,
aspectos que se considerarán sin olvidar la prevalencia de la protección del interés
público y de las disposiciones de orden público.
Todas las leyes se consideran de orden público dado que están dispuestas para
guardar un orden público dentro de un Estado de Derecho y por ello en su mayoría sus
primeros artículos formulan esa precisión, como ejemplos mencionaremos los
siguientes:
La Ley del Servicio Público de Energía dispone en su artículo 2º que todos los
actos relacionados con el servicio público de energía son de orden público y en su
numeral 26 prevé los casos en que la suspensión del suministro de energía
eléctrica deberá efectuarse y exigirse la ejecución de la suspensión de energía por
la falta de pago durante un periodo normal de facturación, cuando se acredite el
uso de energía eléctrica a través de instalaciones que alteren o impidan el
funcionamiento normal de los instrumentos de control o de medida y se consume
113
energía eléctrica sin haber celebrado el contrato, entre otros casos, y sin permitir
excepción alguna.
Cfr. Ejecutoria de la Segunda Sala de la SCJN emitida al resolver la contradicción de tesis 166/2005-SS de 9 de diciembre de 2005,
208
que dio lugar a la jurisprudencia 2ª. / J.2/2006, “EJÉRCITO Y FUERZA AÉREA MEXICANOS. PROCEDE CONCEDER LA SUSPENSIÓN EN
EL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO CONTRA LA DECLARATORIA DE PROCEDENCIA DE RETIRO POR ENFERMEDAD DE SUS
MIEMBROS (INICIO DEL PROCEDIMIENTO DE BAJA)”, publicada en el SJF, de febrero de 2006, pp. 702 y 703, que parte como línea
de interpretación, entre otras tesis, en la 2ª.XVII/2004, publicada en el SJF, de abril de 2004, p. 529, “RESPONSABILIDADES
ADMINISTRATIVAS. SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. SÓLO PROCEDE CONTRA LA SUSPENSIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS
DECRETADA COMO MEDIDA PREVENTIVA DURANTE LA SUSTANCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE
RESPONSABILIDADES. POR CAUSA NO GRAVE”.
Cfr. Carmen Chinchilla Marín, “Los Criterios de Adopción de las Medidas Cautelares…”, op. cit., nota 23, pp. 20, 37-39.
209
114
acordaran previa valoración de todos los intereses en conflicto, cuando la ejecución o la
aplicación de la disposición pudieran hacer perder al recurso su finalidad legítima,210
pero ¿Cuándo se estará frente a una posible pérdida de la finalidad legítima del recurso
o juicio por la ejecución del acto impugnable?
Desde nuestra óptica, la finalidad legítima del medio de defensa es hacer posible
la pretensión alegada por la que se otorgue la razón al actor, que se logrará cuando
exista una sentencia favorable y sea posible la efectividad de la sentencia, mediante la
adopción de las previsiones cautelares que antes del fallo se dicten para asegurar o
garantizar su efectividad y que son inherentes al fin de toda medida cautelar.
La ley señala que las medidas cautelares tendrán como fin mantener la situación
de hecho existente, que impidan que la resolución impugnada pueda dejar el litigio sin
materia o causar un daño irreparable al actor.211
Sin embargo, no en todos los casos la institución cautelar tiene como efecto
mantener la materia del juicio, dado que en la suspensión de la ejecución del cobro de
Cfr. Artículos 129 y 130 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. (BOE no. 167 de 14
210
de julio de 1998).
Cfr. Artículo 24, primer párrafo, de la LFPCA vigente.
211
115
un crédito fiscal, si se impugna su liquidación en juicio, la materia del juicio será el acto
de liquidación, distinto de los actos de cobro.
Mantener la materia del litigio tiene un alcance más restringido, que mantener la
efectividad del juicio contencioso, en función de que la materia del juicio se limita a la
ilegalidad del acto administrativo impugnado en el juicio principal y la efectividad del
juicio va más allá, al buscar que la sentencia favorable futura que en su momento se
dicte en el juicio principal, pueda ejecutarse y permita las consecuencias jurídicas del
fallo favorable, lo que hace posible la efectividad de la impartición de justicia conocida
como tutela judicial efectiva.
116
concesión de la medida cautelar, siempre que se cumplan los presupuestos o requisitos
sine qua non previstos en la ley.
4.4.3.1. ORIGEN
Wach Vorträge sostuvo que todas las pruebas, si bien se miraban, no eran más
que pruebas de verosimilitud, criterio también sostenido por Piero Calamandrei.214
Cfr. Eduardo García de Enterría “La nueva doctrina del Tribunal Supremo sobre Medidas Cautelares: La recepción del Principio del
212
fumus boni iuris (auto de 20 de diciembre de 1990) y su trascendencia general”, en La Batalla por las medidas cautelares. Derecho
Comunitario Europeo y Proceso Contencioso-Administrativo Español, 3ª ed., Madrid, Ed. Thomson Civitas, 2004, p. 211. Cfr. Alberto
Romano en su trabajo titulado <<Il giudizio cautelare: linee di svilupo>> en la obra colectiva IL gindizio cautelare amministrativo
(Aspetti e prospettive), en la <<Collana di Studi di Diritto Amministrativo de lla Rivista Amministrativa de lla Republica italiana>>,
Roma, 1987, pp. 49 y sigs., cit. por García de Enterrí a. Idem.
213
Cfr. Piero Calamandrei, Derecho Procesal Civil, Estudios sobre el Proceso Civil, Verdad y Verosimilitud en el Proceso Civil en
Estudios sobre el Proceso Civil, Buenos Aires, Ed. Jurídicas Europa-América, 1986, t. III, pp. 326 – 328.
214
Cfr. Wach Vorträge, 2ª ed. (Bonn, 1896), cit. por Piero Calamandrei. Ibidem, pp. 317 y 318.
117
perder tiempo en una causa, cuando la demanda (o acusación) se presenta inverosímil.
Sostenía la existencia de dos etapas en los procesos jurisdiccionales: i) La etapa
preliminar, que daba lugar a un “juicio superficial”, que debía ser aplicado por el juez
para rechazar sin examen como inadmisible, toda demanda que prima facie le pareciera
al juez inatendible, según su impresión personal, sustentado además, en evitar abrumar
los tribunales con una multitud de causas infundadas; y, ii) La etapa principal, que daba
lugar a un “juicio de certeza del fondo” 215.
4.4.3.2. DOCTRINA
Piero Calamandrei consideró la apariencia del buen derecho <fumus boni iuris>
como carácter procesal especial de las providencias cautelares, que denominó condición
de la acción cautelar, para el otorgamiento de la medida cautelar, vinculada con el
carácter instrumental en el sentido de que en sede cautelar se estime que existe la
probabilidad o verosimilitud de que el derecho alegado sea favorable al demandante
solicitante de la medida cautelar. Sostiene que en el proceso, la valoración de pruebas
sólo constituye un “juicio” más o menos aproximativo de verosimilitud y lleva a un
“juicio” de probabilidad y de verosimilitud, no de verdad, sino de verosimilitud217.
La apariencia puede ser también ilusión de verdad, sin que exista la certeza
absoluta, sino cierto grado de verosimilitud, de apariencia de verdad o condición de la
acción cautelar, por lo que la tutela cautelar se concederá, a aquél que se prevé probable
o verosímil vencedor en el proceso principal, por lo tanto, se examina en vía de hipótesis
superficial, si el solicitante de la medida cautelar tiene alguna probabilidad de resultar
vencedor o exitoso en el juicio principal y así la providencia cautelar se dicta como tutela
215
Cfr. W. Sauer, Allgemeine Prozessrechtsslehre (Heymanns, V., 1951), cit. por Piero Calamandrei. Ibidem, pp. 350-353.
216
Idem.
217
Cfr. Piero Calamandrei, Introducción al estudio…, op. cit., nota 53, p. 77.
118
mediata de un derecho, en la suposición, probabilidad o verosimilitud de que este
derecho existe.218
Lo anterior, nos permite estimar que en ese sentido la apariencia del derecho no
está enfocada a la demostración de la existencia del interés suspensional.
218
Cfr. Piero Calamandrei, Derecho Procesal Civil, Estudios sobre el Proceso Civil, Verdad y Verosimilitud…,op. cit., nota 213, pp. 318
y 319.
219
Cfr. Giuseppe Chiovenda, Instituciones I, p. 28, cit. por Carmen Chinchilla Marín. Cfr. Carmen Chinchilla Marín, La tutela
cautelar…, op. cit., nota 3, p. 27. Cfr. Giuseppe Chiovenda, op. cit., nota 52, pp. 280, 282, 283 y 284.
220
Cfr. Giuseppe Chiovenda, cit. por Piero Calamandrei, Introducción al estudio…, op. cit., nota 53, p. 44.
221
La doctrina mexicana no se refiere a las medidas cautelares en general en el contencioso administrativo federal. Sin embargo, por lo
que hace a una de las medidas cautelares consistente en la suspensión en el juicio de amparo, algunos autores invocan la apariencia del
buen derecho, aun cuando en su mayoría no la identifique bajo esa terminología. Ricardo Couto sostuvo la “apreciación preliminar de la
constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto reclamado” conforme a la fracción X, del artículo 107 Constitucional, que señalaba la
naturaleza de la violación alegada, lo que también se argumenta por Héctor Fix Zamudio, cuando propugna por otorgar mayor libertad a
los jueces de amparo para conceder medidas cautelares de acuerdo con un “examen preliminar de las violaciones alegadas”, y se refiere
por Genaro Góngora Pimentel quien de manera expresa alude a la apariencia del buen derecho, que califica como presupuesto por el
cual, de un conocimiento superficial dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido
en el proceso, es posible anticipar que en la sentencia de amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado, derivado del
mismo fundamento constitucional. Cfr. Juventino V. Castro y Castro, La suspensión del acto reclamado en el amparo, 8ª ed., México,
Porrúa, 2010, pp. 38-40, 43 y 47. Cfr. Couto Ricardo, Tratado Teórico-Práctico de la Suspensión en el Amparo, 3ª ed., México, Porrúa,
1973, p. 41 y ss. Cfr. Fix Zamudio, Héctor, El Juicio de Amparo, México, 1964, pp. 275 a 285 y 285 y 397 a 400. Cfr. Contradicción de
tesis 3/95, abril de 1996, Novena Época, t. III.
222
Cfr. Carnelutti Francesco, op. cit., nota 67, p. 236.
119
Carmen Chinchilla Marín considera la apariencia del buen derecho como un
presupuesto de la adopción de las medidas cautelares en general, un elemento
característico de la tutela cautelar, un criterio más y muy importante para fundar la
decisión que no puede marginarse, que por sí sola no es causa de adopción de las
medidas cautelares, un criterio o elemento de juicio junto con la ponderación de todos
los intereses en conflicto y el peligro en la demora, un elemento característico por el
cual el juez tiene en cuenta las posibilidades de que la sentencia pueda ser favorable a
las pretensiones de quién las solicita y resume en las posibilidades de éxito de la
demanda.
Cfr. Artículo 136, en relación con los artículos 29 y 30, de la Ley Contenciosa Administrativa Española de 1998. El primero
223
conforme al cual se prevé la adopción de medidas cautelares como regla que tiene como presupuesto el fumus boni iuris, por lo que es
suficiente que se den los supuestos de los artículos 29 y 30 por inactividad o vía de hecho.
Cfr. Carmen Chinchilla Marín, “Los Criterios de Adopción de las Medidas Cautelares…”, op. cit., nota 23, pp. 20, 37-52,53, 57, 58,
224
64 y 65.
Cfr. Manuel Ortells Ramos, op. cit., nota 71, pp. 166 y 167.
225
Esa es la postura de la mayoría de la doctrina española, con excepción del autor Serra Domí nguez que en su obra Teoría General en
las Medidas Cautelares, sostiene que se concede la medida cautelar no por la apariencia del buen derecho, sino porque al prescindir
de todas las alegaciones y pruebas del demandado, el derecho debe ser considerado como cierto y existente.
120
El autor rechaza la demostración preliminar de la realidad del derecho para el
juicio principal y la permite para conceder las medidas cautelares porque con ellas está
implicada una injerencia en la esfera jurídica del demandado, que se entiende como
apariencia del derecho de fondo alegado, que al actualizarse podría permitir la
demostración de la existencia de un interés jurídico cautelar.226
226
Idem.
227
Cfr. Manuel Lucero Espinosa, op. cit., nota 102, p. 174.
228
Cfr. Artículo 24, fracción II, inciso a), de la LFPCA vigente hasta el 9 de marzo de 2011.
121
La ley vigente exige “acreditar la necesidad para gestionar la medida
cautelar”,229cambiando con ello la exigencia de acreditamiento de un derecho a la
demostración de la necesidad de gestión, aun cuando ambos casos podría implicar,
según el enfoque, un interés jurídico o legítimo cautelar para gestionar la medida.
Otro aspecto es que la apariencia del buen derecho no se prevé como exigencia
para conceder la suspensión e incluso desapareció como criterio complementario a
ponderar por el juzgador, sin que el legislador invoque el acreditamiento del derecho
alegado, ni el interés cautelar, para el otorgamiento de la suspensión.
Cfr. Artículo 24 bis, fracción II, inciso a), de la LFPCA vigente a partir del 10 de marzo de 2011.
229
122
o la norma general impugnada, dejar claro si será un presupuesto o condición sine qua
non, o un criterio complementario para conceder las medidas cautelares y lograr la
unificación de criterios, reincorporando en ley dicha apariencia del buen derecho.
230
Las reformas constitucionales de 2011 y la nueva Ley de Amparo de 2013, integran las diversas jurisprudencias de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación y de los Tribunales Colegiados de Circuito, tan es así que los artículos transitorios sexto y séptimo
respectivamente, de la nueva Ley de Amparo, han aclarado que la jurisprudencia integrada conforme a la ley anterior, continuará en
vigor en lo que no se oponga a la nueva ley, con independencia de que para la integración de jurisprudencia por reiteración de criterio no
se tomarán en cuenta las tesis aprobadas en los asuntos resueltos conforme a la ley anterior.
231
El Tribunal Supremo Español, con sede en Madrid, es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en
materia de garantías constitucionales, su competencia se extiende a todo el territorio de la Nación y todos los demás órganos judiciales
ejercen sus poderes y potestades con subordinación a él. Cfr. Artí culos 123 de la Constitución Española, 53 y 61.1 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial.
123
posible como apariencia sea absolutamente ostensible, patente, manifiesta,
evidente a todas luces y apreciable a simple vista, limitando su aplicación a dos
hipótesis de procedencia cuando: i) Se solicita la nulidad de un acto dictado en
cumplimiento o ejecución de una norma o disposición de carácter general, declarada
previamente nula de pleno derecho y ii) Sea el acto impugnado idéntico a otro que ya
hubiere sido anulado jurisdiccionalmente, aun cuando se trate de causas diversas que
por primera vez, fueran objeto de valoración y decisión en el juicio principal.232
El fallo se dictó con motivo de un litigio entre la Secretaria del Estado para el
Transporte y Factoraje Ltd., junto con diversas sociedades en su mayoría de nacionales
españoles, regidas por el derecho del Reino Unido, en su carácter de propietarias, que
explotaban 95 buques de pesca, inscritos en el Registro de Buques Británicos bajo la Ley
de 1894 sobre la Navegación Mercante, con motivo de diversas modificaciones al
régimen legal de matriculación de los buques pesqueros británicos. En la Ley de 1988
232
Cfr. Carmen Chinchilla Marín. “Los Criterios de Adopción de las Medidas Cautelares…”, op. cit., nota 23, p. 63, que comenta
diversas sentencias dictadas en 1994, 1995 y 1996.
233
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es una Institución de la Unión Europea con potestad jurisdiccional o poder judicial en
la Unión, cuya función es interpretar y aplicar el Derecho de la Unión Europea como autoridad supranacionales, que hasta la entrada
en vigor del Tratado de Lisboa, el 1º de diciembre de 2009, se denominaba Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Se
compone por el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los Tribunales especializados como el Tribunal de la Función Pública, y sus
sentencias tienen carácter vinculante en los Estados miembros. Cfr. Artículo 19 del Tratado de la Unión Europea y artículos 251 a 281
del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en relación con el artículo 220 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea
de 25 de marzo de 1957.
Cfr. Sentencia Factortame de 19 de junio de 1990 (C-213/89) y Cfr. Ricardo Alonso García, Las Sentencias Básicas del Tribunal de
234
Justicia de las Comunidades Europeas, Boletín Oficial del Estado, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2003, pp.
52-53 y 462-482.
124
sobre la Navegación Mercante se previó el establecimiento de un nuevo registro en el
que debían inscribirse en lo sucesivo todos los buques de pesca británicos, incluidos los
que ya estaban inscritos, pero sólo los buques que reunieran los requisitos de la Ley
mencionada, serían inscritos.
Conforme a ese nuevo régimen sólo se permitiría el registro para los británicos
como propietarios, explotadores, fletadores, armadores, navieros y administradores,
imposibilitando que los anteriores registros se aceptaran por tratarse en su mayoría de
nacionales españoles y daba lugar a ser privado del derecho a pescar del que gozaban
conforme al anterior régimen.
236
Cfr. Sentencia Zuckerfabrik, de 21 de febrero de 1991 (143/88 y C-92/89) y Cfr. Ricardo Alonso García, op. cit., nota 234, pp. 52-53
y 462-482.
125
jurisdiccionales nacionales, de ordenar la suspensión de la ejecución de un acto
administrativo adoptado con arreglo en un reglamento comunitario, por considerar que
el juzgador nacional sólo podía ordenar la suspensión de la ejecución de un acto
administrativo nacional en ejecución de un acto normativo comunitario cuando se
presentaran las siguientes situaciones:
Entonces el fumus bonus iuris debería ponderarse por el juez para efectos de la
concesión de las medidas provisionales, si el acto que se impugnaba sufriera a
primera vista de ilegalidades manifiestas que pudieran dar lugar a su invalidez
ante serias dudas de su validez, el juez nacional ejercería sus poderes cautelares
frente a un acto administrativo nacional basado en una norma comunitaria, del
cual se cuestionara su validez, si existían serias dudas del mismo, mediante el prudente
arbitrio, confrontando al propio Derecho Comunitario y si a primera vista encontraba
indicios de invalidez, lo consideraría como un criterio para otorgar la medida, tendiendo
así a la apariencia de invalidez, derivado de la apreciación de serias dudas que se
tuviera de la validez del acto impugnado en lo principal.
126
Así, el otorgamiento de la suspensión se justificaba solamente si existía la
posibilidad de una declaración de invalidez, reservada al Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas.
Desde nuestra óptica, el enfoque que se ha dado a la apariencia del buen derecho
para la adopción de medidas cautelares en el contencioso administrativo federal
mexicano, es diferente al que se plantea en las sentencias dictadas conforme al Tribunal
de Justicia de la Unión Europea, porque no se parte de la apariencia del buen derecho,
en el sentido de que el juzgador tenga presente como primer aspecto, considerar si
existen serias dudas acerca de la validez del acto administrativo (fumus bonus iuris),
para después analizar si la adopción de las medidas cautelares es urgente en función
del perjuicio grave e irreparable que el demandante pueda sufrir y si la adopción de
esas medidas afectan el interés social o público que al Estado mexicano corresponde
Idem.
237
127
proteger frente a los interese del solicitante de la medida, ya que desde el punto de vista
positivista, las disposiciones sobre tales medidas cautelares en el proceso contencioso
administrativo federal mexicano, no prevén esa apariencia como presupuesto o
condición primigenia, para otorgar las medidas cautelares, aun cuando desde la
naturaleza de las medidas cautelares debiera considerarse elemento esencial sine qua
non para su concesión.
No se expresa en el texto de la ley, que las serias dudas acerca de la validez del
acto administrativo, ya sea porque se aprecie notoriamente ilegal o inconstitucional,
sean una condición, entre otras, que una vez actualizadas lleven a la concesión de las
medidas cautelares.
128
C. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
238
Algunas posturas sostiene que constituye una falta de técnica legislativa la regulación de la suspensión en la Constitución Federal,
que compartimos, aun cuando es un avance que se reconozca en el texto de la ley un elemento invocado en la jurisprudencia.
239
Diario Oficial de la Federación de 2 de abril de 2013.
240
A decir de algunos juzgadores, la apariencia del buen derecho no constituyó una figura novedosa, porque estaba prevista en el
requisito de la fracción III, del artí culo 124, de la Ley de Amparo anterior, que disponí a “Que sea de difí cil reparación los daños o
perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto”, al ser consubstancial a la constatación de la existencia de un peligro
de daño irreparable a la esfera jurí dica del solicitante de la medida cautelar, por la tardanza en la resolución del juicio. Entrevista con
el Magistrado Consejero Juan Carlos Cruz Razo, de 26 de noviembre de 2012, en México, Distrito Federal.
Los artí culos 128, 131,138 y 139 de la nueva Ley de Amparo de manera integral consignan los requisitos para conceder la
suspensión cuando se exige que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público, que se
pondere la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social, que cuando se aduzca un interés legí timo, se acredite el
daño inminente e irreparable a la pretensión en caso que se niegue, y si hubiere peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado
con perjuicios de difí cil reparación para el quejos se ordene mantener las cosas en el estado que guarden hasta que se notifique a la
autoridad la resolución definitiva de suspensión. Por lo que aparentemente ya no se menciona para todos los casos y como requisito
para decretar la suspensión, la existencia del peligro de daño irreparable o de difí cil reparación, pero si la apariencia del buen
derecho en segundo término después de la determinación de no afectación del interés jurí dico, lo que no significa que haya
desaparecido dicho peligro por la omisión del legislador en su diverso 128, si consideramos la naturaleza de la institución cautelar,
que requiere invariablemente de ese elemento, que incluso en la doctrina se sostiene que es el fin del medio de defensa interpuesto.
129
Resulta interesante recordar las manifestaciones de diversos Ministros, a favor y
en contra de la apariencia del buen derecho y la invocación del aforismo que reza que
“el tiempo necesario para obtener la razón, no debía causar un daño a quien tiene
la razón” sostenido por Chiovenda para justificar la existencia de la apariencia del buen
derecho.
241
Cfr. Jurisprudencia P./J 15/96 del Pleno de la SCJN, publicada en el SJFG, Novena Época, abril de 1996, p. 16, “SUSPENSIÓN, PARA
RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY DE
AMPARO, HACER UNA APRECIACIÓN DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO”.
242
Cfr. SCJN, La Apariencia del Buen Derecho. Serie de debates, Pleno, México, Ed. Themis, 1996, p. 3.
243
Cfr. Jurisprudencia P. /J 16/96 del Pleno de la SCJN, publicada en SJFG, Novena Época, abril de 1996, p. 36, “SUSPENSION.
PROCEDENCIA EN LOS CASOS DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO INDEFINIDO”.
244
Cfr. SCJN, op. cit., nota 242, p. 49.
130
El Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia resaltó la verdadera trascendencia de la
tesis genérica propuesta al tratar de dar un sentido práctico al artículo 107, fracción X,
Constitucional, que sostenía en 1996 que “para conceder la suspensión debía
considerarse la naturaleza de la garantía violada”, que la tesis propuesta sostenía que
para poder atender o cumplir ese requisito era necesario asomarse de manera
provisional a las cuestiones de fondo.245
245
Ibidem, p. 3.
246
Ibidem, pp. 10 y 11.
131
el respeto a la investidura de un juzgador, a su sano juicio, a la correspondiente y
correlacionada responsabilidad que ostenta.247
El Ministro Góngora Pimentel sostuvo que debía advertirse cada caso en especial
y permitirse acordar la suspensión con efectos restitutorios en cualquiera de las fases
del procedimiento hasta antes de la sentencia.249
247
Ibidem, pp. 11 y 12.
248
Cfr. Artículo 143 de la nueva Ley de Amparo.
249
Ibidem, p. 14.
132
justificación de la restitución de derechos violados únicamente cuando se tienen
elementos para considerar que se otorgará la razón al quejoso en el juicio principal,
derivado de un estudio preliminar que permita concluir si existen serias dudas acerca
de la validez del acto administrativo. Es decir, si resulta notoriamente
inconstitucional el acto reclamado.
Ni la LFPCA establece tal alcance, toda vez que la apariencia del buen derecho
contemplada se regulaba como criterio complementario para que el Magistrado
decidiera finalmente si concedía o no la suspensión provisional y no disponía que en esa
hipótesis, la consecuencia de los efectos de la “suspensión” fueran la restitución al actor
en los derechos de que hubiere sido privado con la ejecución del acto administrativo
impugnado.
250
Cfr. El Proyecto de nueva Ley de Amparo invocado con motivo de las iniciativas presentadas en el Congreso de la Unión en la LVIII
Legislatura, ante el Senado de la República, Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, de agosto de 2003, pp.
145 y 146. Consulta a la página de Internet: www.senado.gob.mx/iilsen/content/lineas/docs/.../Ley_Amparo.pdf-
133
quejoso en los derechos de que hubiere sido privado, no obstante ello realmente no se
puede desprenderse de la adición inicialmente propuesta.
Sin que obste para lo anterior, los comentarios que se hacen en ese proyecto, en
el sentido de que -la apariencia del buen derecho se establece como requisito para
el otorgamiento de la suspensión y para otorgar efectos restitutorios a la
suspensión cuando la naturaleza del acto lo permita- toda vez que consideramos
que esos efectos restitutorios no han sido apuntados de manera expresa, ni existe
fundamento para deducirlos o desprenderlos del texto propuesto. Además, la
afirmación que se hace en la propuesta de nueva Ley de Amparo en el sentido de que -
con la apariencia del buen derecho establecida como requisito para conceder la
suspensión, se busca que actos notoriamente arbitrarios puedan paralizarse- no
formaba parte del texto del proyecto de ley251.
251
Ibidem, pp. 142 y 143.
252
Héctor Fix-Zamudio resume con nitidez las posturas prevalecientes sobre la apariencia del buen derecho y los efectos restitutorios de
la concesión de la suspensión, cit. por Héctor González Chévez. Cfr. Héctor Fix-Zamudio al formular el prólogo correspondiente a la
obra de Héctor González Chévez, La Suspensión del Acto Reclamado en Amparo...op. cit., nota 141, segunda parte, pp. 99, 142, 143 y
144. La postura primera sostenida en los primeros años del siglo XX, de que en determinados casos el juez debía examinar
preliminarmente el derecho discutido en el fondo de la controversia, a fin de conferir a la suspensión ciertos efectos restitutorios, al
respecto Ricardo Couto sostenía que las medidas cautelares debían operar como amparo provisional. Otra postura planteada en el sentido
de que se trataba de los efectos estrictamente conservativos de las medidas, conforme a la jurisprudencia tradicional, sostenida por Soto
Gordoa y Liévana Palma, León Orantes, Azuela Rivera y Burgoa Orihuela. Y la diversa postura de la apreciación preliminar y los
efectos parcialmente restitutorios, cuando éstos fueran necesarios para conservar la materia del proceso de fondo y evitar daños difíciles
o irreparables a las partes, sostenida por Palacios Vargas, Héctor Fix-Zamudio, Noriega Cantú, Alfonso Trueba, Juventino Castro y
Góngora Pimentel, este último quien promovió dicho examen preliminar por conducto de la apariencia del buen derecho y por tanto de
los efectos parcialmente restitutorios cuando ellos fueran necesarios para la efectividad de la suspensión y que se incorporó en el
proyecto de Ley de Amparo aprobada por la SCJN en mayo de 2001. No obstante esas posturas doctrinales, en la práctica jurisdiccional
existen múltiples dudas de cómo entender la apariencia del buen derecho y su papel en las decisiones provisionales o definitivas de
concesión de la suspensión en materia de amparo, que trasciende en las medidas cautelares en el contencioso administrativo federal y de
las entidades federativas.
253
Ibidem, p. 142.
134
previo cumplimiento de los requisitos sine qua non establecidos en la ley y precise cuál
sería la consecuencia de su actualización y si permitirá dar efectos restitutorios a los
derechos violados, como “amparo provisional”.
254
Cfr. SCJN, op cit. nota 242, pp.15 y 16.
135
El Ministro Gudiño Pelayo expresó sus dudas respecto del estudio del fondo del
asunto en 1996, al sostener que se podía caer en un subjetivismo al analizar la
apariencia del buen derecho, porque para un juez sería una cosa analizar la naturaleza
de la violación alegada y para otro juez tendría un significado diverso. Manifestó que no
estaba muy seguro de que en materia de suspensión operara el principio de la
apariencia del buen derecho, que la naturaleza de una medida cautelar tiende a evitar
los perjuicios que puedan causarse por el sólo transcurso del tiempo o por la ejecución
del acto reclamado.255
El Ministro Aguirre Anguiano también manifestó tener una grave duda de las
bondades de las tesis propuestas, en virtud de que la apariencia del buen derecho surge
de los precarios elementos que en un momento dado se pueden tener por los
planteamientos de la demanda, en donde hay que analizar la naturaleza de la violación
alegada para efectos suspensionales, que la ley no se refiere al acto reclamado, ni al acto
autoritario en sí mismo, sino de la naturaleza de la violación alegada, por lo que esa
apariencia no debía considerarse aisladamente, sino contrastada con el principio de que
la autoridad actúa de buena fe y los intereses sociales están a la “zaga” de los actos
autoritarios.256
Ibidem, pp. 7 y 8.
255
256
Ibidem, pp. 8 y 9.
136
Los Ministros concluyeron que era válido que vía jurisprudencial se regulara la
apariencia ante la omisión de su regulación en la Ley de Amparo.
257
Cfr. Artículo 107, fracción X, Constitucional, vigente hasta el 6 de junio 2011: “Los actos reclamados podrán ser objeto de
suspensión en los casos y mediante las condiciones y garantías que determine la ley, para lo cual se tomará en cuenta la naturaleza de
la violación alegada, la dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el agraviado con su ejecución, los que la
suspensión origine a terceros perjudicados y el interés público”.
137
De las jurisprudencias aprobadas en 1996, resulta cuestionable que en ocasiones
se pretenda su aplicación en hipótesis y contextos diversos para los que fueron
emitidas, toda vez que el fin del juicio de amparo para restituir en la violación cometida
por la autoridad es diverso del fin de un juicio contencioso administrativo, que pretende
vigilar la legalidad de los actos administrativos violatorios de leyes secundarias para
declarar su nulidad y en determinados casos declarar un derecho subjetivo.
1.- Que la anterior Ley de Amparo no contempla la apariencia del buen derecho,
sino únicamente los requisitos sine qua non para el otorgamiento de la suspensión
distintos a ese elemento, lo que se confirma con la manifestación que hizo el Ministro
Góngora Pimentel en el sentido de que esa apariencia del buen derecho, no se establecía
en la ley, sino en la fracción X, del artículo 107, Constitucional.
2.- Que la apariencia del buen derecho puede o no considerarse por el juzgador
cuando se analice si ha de concederse o negarse la suspensión.
Cfr. Jurisprudencias P. /J 15/96 y P./J 16/96 del Pleno de la SCJN, “SUSPENSIÓN, PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE,
258
SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACIÓN
DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO” y “SUSPENSIÓN. PROCEDENCIA EN LOS
CASOS DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO INDEFINIDO”.
138
Al respecto un Tribunal Colegiado de Circuito en materia administrativa en 2002,
sostenía que la “teoría de la apariencia del buen derecho” aplicada a la suspensión en el
juicio de amparo, se presentaba cuando era evidente que en relación con el fondo del
asunto, asiste un derecho al quejoso que hace posible anticipar con cierto grado de
acierto que obtendrá la protección federal de la Justicia de la Unión, cuando si se asoma
a la apariencia del buen derecho, se puede desprender si la actuación de la autoridad
está apegada a la ley o si bien es el peticionario de garantías quien tiene razón en cuanto
la tilda de inconstitucional. 259
Cfr. La jurisprudencia J/21 sustentada por el Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Sexto Circuito, publicada en
259
el SJF, Novena Época, diciembre de 2002, “APARIENCIA DEL BUEN DERECHO. ALCANCES.”
Cfr. La jurisprudencia P/J.109/2004 sustentada por el Pleno de la SCJN, publicada en el SJFG, Novena Época, octubre de 2004, t. XX,
260
“SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES, PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE HACER UNA APRECIACIÓN
ANTICIPADA DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO (APARIENCIA DEL BUEN
DERECHO Y PELIGRO EN LA DEMORA)”.
139
base de la doctrina, que el Legislador Federal retomó para integrarla con nitidez en el
texto mismo de la ley.
Por todo lo anterior, sostenemos, que para algunos juzgadores se considera como
presupuesto, elemento, condición e incluso principio, independiente y para otros como
elemento implícito en otros elementos esenciales, tal como el peligro grave de daño
irreparable o de difícil reparación. Aspecto que a la fecha no se ha solucionado.
140
Sin que del texto constitucional se aprecie la discrecionalidad de juzgador para
decidir cuándo aplicar o no la apariencia, ya que siempre que la naturaleza lo permita se
deberá ponderar ese elemento junto con el interés público, este último que predomina
frente al primero, por ello correspondía a la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107
Constitucionales, regular suficientemente esos elementos en la concesión de la
suspensión en el juicio de amparo, lo que no ocurrió.262
por la SCJN, conforme al Libro Blanco que contení a el proyecto de nueva Ley de Amparo propuesto por la Corte. Comentarios
formulados en la presentación del libro De Alba De Alba José Manuel, La Apariencia del Buen Derecho en serio, en el Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2011.
262
Otros autores opinan que la apariencia del buen derecho es un presupuesto para conceder la suspensión, tal es el caso de Edgar
Corzo Sosa, quien sostiene que la apariencia del buen derecho es un tema inseparable del peligro en la demora, que el orden de
prelación que propone es: existencia de la solicitud de suspensión, el interés jurídico, el peligro en la demora, la apariencia del buen
derecho (como análisis preliminar de la inconstitucionalidad del acto reclamado) y la no afectación del interés público, comentarios
también formulados con motivo de la presentación del libro José Manuel De Alba De Alba, La Apariencia del Buen Derecho en serio,
en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, 2011.
263
El tema de la apariencia del buen derecho en México no es nuevo, en virtud de que desde 1996 la SCJN se ha pronunciado al
respecto y previamente por los Tribunales Colegiados de Circuito, impulsado por el Ministro David Góngora Pimentel.
264
El Magistrado José Manuel De Alba De Alba manifestó que la apariencia del buen derecho no es aplicada por muchos TCC ni jueces
de Distrito, porque no ha sido aceptada de manera uniforme en la práctica, pero bajo el nuevo texto de la Ley de Amparo en su
numeral 138, seguramente ello cambiará. Cfr. José Manuel De Alba De Alba, La Apariencia del Buen Derecho en serio, México,
Porrúa, 2011.
En el juicio contencioso administrativo federal, el tema de las medidas cautelares se ha puesto en la mesa de discusión,
265
mediante la reforma al CFF de 2000 en vigor en 2001, la emisión de la LFPCA en vigor a partir de 2006 y su diversa reforma de
2010, a la luz de las jurisprudencias de la SCJN de 1996.
141
apariencia del buen derecho”.266Además de requerir, que la suspensión se solicitara por
el quejoso, que no se causara perjuicio al interés social, ni se afectaran disposiciones de
orden público.
266
Cfr. El Proyecto de Ley de Amparo invocado con motivo de las Iniciativas Presentadas en el Congreso de la Unión en la LVIII
Legislatura, ante el Senado de la República, Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República de agosto de 2003, pp.
83-86. Consulta a la página de Internet: www.senado.gob.mx/iilsen/content/lineas/docs/.../Ley_Amparo.pdf-
Ibidem, p. 143.
267
Cfr. Artículos 125, 131, 138 y 159 del proyecto de Ley de Amparo en discusión en noviembre de 2011. En el último dictamen
268
aprobado por la Cámara de Senadores el 20 de marzo de 2013, que corresponde al texto de la Ley de Amparo publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 2 de abril de ese año, se cambia esa propuesta para quedar la incorporación de la apariencia del buen
derecho cuando fuera procedente la suspensión porque se cumplan los requisitos consistentes en que se solicite la suspensión y no se
afecte el interés público.
269
Cfr. Proyecto de decreto publicado el 18 de octubre de 2011, en la Gaceta Parlamentaria número 3371-VII, Año XIV, LXI
Legislatura, Cámara de Diputados.
142
Los aspectos más relevantes en materia de suspensión que se formulan en esa
iniciativa son la reestructura del tratamiento de la suspensión en juicio de amparo en
las diversas materias.
270
Como se sostuvo en la exposición de motivos de la iniciativa que se contiene en el dictamen aprobado al 4 de octubre de 2011,
aplicable al dictamen publicado el 18 del mismo mes y año.
271
Lo cual quedó en ese sentido en el artículo 138 de la nueva Ley de Amparo, sin mencionar la condición de atender a la naturaleza del
acto, dado que ello se establece en el diverso 147, para poder determinar que las cosas se mantengan en el estado que guarden y de ser
posible restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de
amparo y se tomen las medidas necesarias para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio y evitar que se defrauden
los derechos de los menores o incapaces, en tanto se dicte la sentencia definitiva en el juicio.
272
Artículo 138 de la nueva Ley de Amparo, en vigor a partir del 3 de abril de 2013.
143
suspensión en juicio de amparo, dando el tratamiento de presupuesto, principio o
elemento esencial de las medidas cautelares.
Se sustenta en que al ser la suspensión una especie del género de las medidas
cautelares y estás se conceden al actualizar dos extremos en los que descansan,
consistentes en la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, que se sostiene
Cfr. Jurisprudencia P/J.109/2004 publicada en el SJFG, Novena Época, octubre de 2004, t. XX, “SUSPENSIÓN EN
273
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES, PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE HACER UNA APRECIACIÓN
ANTICIPADA DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO (APARIENCIA DEL
BUEN DERECHO Y PELIGRO EN LA DEMORA)”.
144
en la jurisprudencia, estos son principios de todas las medidas cautelar, que al
cumplirse, permitirán si la suspensión es insuficiente, dictar las medidas pertinentes
que no impliquen propiamente la restitución, sino un adelanto provisional274del
derecho cuestionado para resolver posteriormente en forma definitiva.
274
El artículo 131, del último proyecto de Ley de Amparo, publicado en de 2011, propuso que en ningún caso el otorgamiento de la
medida cautelar podrí a tener por efecto constituir derechos que no hubiere tenido el quejoso antes de la presentación de la demanda,
lo que se adopta en la nueva Ley de Amparo, que nos parece acertado en el sentido de que precisa un alcance de la medida cautelar, ya
que permite deducir que siempre debe existir un derecho, del que se argumente su vulneración y del que se hubiere gozado antes de
la presentación de la demanda, que pueda restituirse provisionalmente. La jurisprudencia le llama adelanto provisional y no
restitución de derechos.
Cfr. Tesis aislada I.3º.C.631C sustentada por el Tercer Tribunal Colegiado en materia Civil del Primer Circuito, en amparo en
275
revisión, publicada en el SJFG, Novena Época, agosto de 2007, p. 1723, registro 171714, “MEDIDAS CAUTELARES DE
ASEGURAMIENTO, PARA QUE PUEDAN OTORGARSE, EL SOLICITANTE DEBE DESCRIBIR LA SITUACIÓN DE HECHO EXISTENTE Y
EXPRESAR LOS MOTIVOS PARA MANTENERLA (CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES).”
Cfr. Precedente V. P.2ª.S-678 publicado en la revista del TFJFA, Quinta Época, año VII, número 77, mayo de 2007, pp. 360,
276
“RECURSO DE RECLAMACIÓN. EXAMEN DE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y EL PELIGRO EN LA DEMORA, AL MOMENTO DE
RESOLVER SOBRE CONCEDER O NO LA SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO”.
Cfr. Precedente número V-P-2ª.S-726 publicado en la revista del TFJFA, Quinta Época, año VII, número 78, junio de 2007, pp. 313,
“MEDIDAS CAUTELARES. SU OTORGAMIENTO CON BASE EN LOS PRINCIPIOS DOCTRINALES DE LA APARIENCIA DEL BUEN
DERECHO Y EL PELIGRO EN LA DEMORA. SI LA ACTORA CONSIDERA QUE SU OTORGAMIENTO ES INSUFICIENTE, EN LOS
TÉRMINOS SEÑALADOS POR LA SALA”.
145
plantea cuando en un juicio se hubiere ya hecho ese pronunciamiento al proveer sobre
la suspensión provisional, además de que esa interpretación corresponde al texto del
artículo 28 vigente antes de la reforma de 2010, lo que no contribuye al otorgamiento
de un carácter específico del alcance de ese elemento previsto para la suspensión
provisional, que hoy no existe. 277
277
Cfr. Jurisprudencia VII-J-SS-62, publicada en la Revista del TFJFA, Séptima Época, año III, número 19, febrero de 2013, p. 153,
“ACUERDO QUE MODIFICA LA NORMA OFICIAL MEXICANA NOM-012-SCT-2-2008, PUBLICADO EL 30 DE ABRIL DE 2012,
DEBE NEGARSE LA SUSPENSIÓN SOLICITADA EN SU CONTRA, NO OBSTANTE QUE LE ASISTA UN DERECHO APARENTE AL
SOLICITANTE, YA QUE DE CONCEDERSE SE CONTRAVENDRÍA EL ORDEN PÚBLICO”.
Cfr. Jurisprudencia VI-J-1ª S-37, publicada en la Revista del TFJFA, Sexta Época, año IV, número 43, julio de 2011, “APARIENCIA
DEL BUEN DERECHO Y PELIGRO EN LA DEMORA. EL JUZGADOR NO DEBE TOMAR EN CUENTA DICHOS ELEMENTOS AL
RESOLVER SOBRE LA SUSPENSIÓN DEFINITIVA DE LA EJECUCIÓN, SOLICITADA COMO MEDIDA CAUTELAR DENTRO DEL
JUICIO”.
El precedente V-P-2ª.S-726 identificó la apariencia del buen derecho como principio doctrinal de las medidas cautelares, pero
278
en México en 2007, e incluso a la fecha, no se ha configurado propiamente una doctrina propia esa condición, aun cuando en
2011 y 2013, se reconoce su existencia en el texto constitucional y en la nueva Ley de Amparo, para la suspensión en juicio de
amparo. Cfr. Ese precedente cit. en la nota 276, segunda parte.
146
E. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL
Esas leyes no invocan expresamente por su nombre “la apariencia del buen
derecho” para conceder las medidas cautelares pertinentes respecto de actividades de
subsistencia o acceso al domicilio, sin embargo, para su concesión se requiere la
demostración de que exista una actividad lícita y legal, propia del peticionario de la
279
Cfr. Lo anterior de la consulta a las jurisprudencias de la primera a la cuarta época del Tribunal Contencioso Administrativo del
Distrito Federal.
280
La SCJN se pronunció sobre la suspensión solicitada ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en la cual se consideró que
su Ley Orgánica no exigía mayores requisitos para conceder esa medida, que los previstos en la Ley de Amparo, ello derivado de la
interpretación de los artículos 31, 99 al 106, en especial el artículo 104, referente al requisito de eficacia consistente en la garantía
mediante billete de depósito o fianza, todos de la Ley Orgánica mencionada, en relación con los numerales 73 fracción XV, 124 y 125 de
la Ley de Amparo anterior, pero sin invocar la apariencia del buen derecho. Cfr. Jurisprudencia 2ª /J. 125/2011(9ª), publicada en el
SJFG, Novena Época, noviembre de 2011, p. 496, registro 160630, “TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL
DISTRITO FEDERAL. LA LEY ORGÁNICA RELATIVA NO EXIGE MAYORES REQUISITOS PARA CONCEDER LAS SUSPENSIÓN
DEL ACTO IMPUGNADO QUE LOS PREVISTOS EN LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE PREVIO AL JUICIO DE AMPARO DEBE
PROMOVERSE EL JUICIO DE NULIDAD ANTE AQUÉL.”
281
Cfr. La Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal fue publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal
el 21 de diciembre de 1995 y en el DOF el 19 de diciembre de 1995, reformada mediante decreto publicado en la Gaceta señalada el
24 de julio de 2012, que adicionó el juicio sumario, del que señala que la suspensión de los actos impugnados se tramitará conforme
a las reglas generales establecida en el capítulo VII del Tí tulo Segundo de esa ley. (Artículo 154)
282
Cfr. La Ley Española de lo Contencioso Administrativo aludí a al fin de preservar el medio de defensa, no la materia del medio de
defensa.
283
Cfr. Artículo 59, de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.
284
Cfr. La Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal fue publicada en la Gaceta Oficial del
Distrito Federal el 10 de septiembre de 2009, reformada recientemente mediante decreto publicado en la Gaceta señalada el 24 de
julio de 2012.
147
medida, que se afecta por no concederla, ante la ejecución del acto administrativo
impugnado en el juicio principal. Se exige la comprobación tanto de la existencia y
autenticidad del acto que se impugna, como del debido ejercicio de las actividades
reguladas, que requieran de concesión, licencia, permiso, autorización, o aviso, para lo
cual, debe exhibirse la documentación que constate ese ejercicio debido.
Queda pendiente definir el alcance de la apariencia del buen derecho, que puede
tener diversidad de significados para efectos de conceder la suspensión o las medidas
cautelares necesarias. Así algunas posturas y cuestiones pendientes de resolver
derivadas de la práctica jurisdiccional mediante la interpretación de la ley y de la
jurisprudencia de la SCJN, son las siguientes:
148
i) Si es un presupuesto o condición de todas las medidas cautelares, entonces
deberá estar presente en todos los casos en que se resuelva conceder la institución
cautelar; ii) Si es un presupuesto de determinadas hipótesis, entonces debe
identificarse esos casos y decretarse la medida cuando se actualice la hipótesis
específica para determinados actos y la apariencia del buen derecho alegado, entre
otros requisitos; iii) Si se trata de un criterio complementario que el juez puede o no
tomar en cuenta para decidir sobre las medidas cautelares, entonces no en todos los
casos de adopción de medidas cautelares estará presente, sino únicamente en los que el
juez así lo determine, como una circunstancia que contribuya en la decisión,
considerando que la Constitución únicamente condiciona su aplicación a los casos en
que la naturaleza del acto administrativo lo defina; iv) Si es apariencia como reflejo de
la demostración del interés jurídico o legítimo suspensional, entonces en todos esos
casos de concesión de medidas cautelares, debiera cumplirse ese requisito procesal.
285
Un ejemplo de esa hipótesis sería cuando el acto impugnado en el juicio se sustenten medularmente en el artículo 49, fracción I, de
la Ley Federal de Derechos, declarado inconstitucional por jurisprudencia 2ª./J.122/2006, de la Segunda Sala de la SCJN, publicada en
el SJFG, Novena Época, septiembre de 2006, t. XXIV, p. 263, registro 174, 268, “DERECHO DE TRÁMITE ADUANERO. EL ARTÍCULO
49, FRACCION I, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, EN VIGOR A PARTIR DEL 1º DE ENERO DE 2005, ES INCONSTITUCIONAL”.
149
4.5 PONDERACION DE PRESUPUESTOS Y CRITERIOS COMPLEMENTARIOS
La LFPCA no prevé cómo operará esa ponderación, ni señala el peso que cada
elemento pueda tener uno frente a otro, lo que corresponderá al juzgador interpretar
conforme al texto de la ley, a la jurisprudencia y la doctrina.
La Segunda Sala de la SCJN resolvió sobre esa ponderación, que el juzgador debe
realizar un estudio simultaneo de la apariencia del buen derecho, el peligro en la
demora y la posible afectación que pueda ocasionarse al orden público o al interés
social con la suspensión del acto reclamado, en relación con en la fracción II, del artículo
124, de la Ley de Amparo abrogada, que ese estudio debía hacerse concomitantemente,
al no ser posible considerar aisladamente que un acto pudiera tener un vicio de
inconstitucionalidad, sin compararlo de manera inmediata con el orden público que
Jesús González Pérez sostenía en su artículo titulado La Justicia Administrativa, p. 263, que:
286
“no olvidemos nunca que el más perfecto ordenamiento procesal puede fracasar estrepitosamente por no contar con jueces
preparados, mientras que una buena judicatura puede administrar justicia razonablemente con instrumentos procesales deficientes,
por lo que la más importante de nuestras tareas es la formación de los jueces a los que se confíe la tutela de los derechos e intereses de
los ciudadanos”.
Cfr. Jesús González Pérez, Las medidas cautelares en el contencioso administrativo federal. Memorias del Tercer Congreso Nacional e
Internacional de Magistrados. Perspectivas del Derecho Fiscal y Administrativo en América y Europa en la Primera parte del siglo XXI,
Congreso celebrado del 24 al 28 de agosto de 2006, México, 2007, p. 263.
150
pueda verse afectado con su paralización y sin haberse satisfecho previamente los
demás requisitos legales para el otorgamiento de la medida. 287
Sin embargo, está claro que es el interés general el que debe prevalecer, como se
prevé en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo LFPCA (124
primer párrafo) y puede desprenderse de la nueva Ley de Amparo (anterior 124,
fracción II, actual 129) en relación con la Constitución Federal (artículo 107, fracción
X).289
Cfr. Jurisprudencia 2ª./J.204/2009, publicada en el SJFG, Novena Época, t. XXX, p. 315, registro 165659, “SUSPENSIÓN, PARA
287
DECIDIR SOBRE SU OTORGAMIENTO EL JUZGADOR DEBE PONDERAR SIMULTÁNEAMENTE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO
CON EL PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL O AL ORDEN PÚBLICO”.
288
Recordemos los comentarios que formula García de Enterría cuando señala que se ha rectificado vía jurisprudencial por el Tribunal
Supremo Español en el sentido de que el derecho a la tutela cautelar prevista en el artículo 24 de la Constitución española implica el
deber correlativo tanto de la Administración como de los Tribunales, de acordar la suspensión, cuando sea necesaria para asegurar la
plena efectividad del acto terminal, a partir, ya no del principio de interés público, sino de la apariencia del buen derecho, toda vez que la
necesidad del recurso para obtener la razón podría terminar generando un daño para quien efectivamente la tiene, contra el principio
general de derecho que postula exactamente lo contrario. Cfr. Eduardo García de Enterría, y Tomas-Ramón Fernández, op. cit., nota 2,
pp. 594 a 596. Estimamos que en el caso mexicano esa forma de ver el alcance de los elementos mencionados, no se ha adoptado de
manera uniforme por los Juzgadores, ya que incluso existe duda del alcance que la apariencia del buen derecho puede tener en las
decisiones de concesión de medidas cautelares. Esperemos que la reforma constitucional de 2011 y la nueva Ley de Amparo de 2013,
constituyan una nueva época que permita la efectiva ponderación de los presupuestos y criterios complementarios en la concesión de
medidas cautelares.
289
Un ejemplo de esa ponderación en materia contencioso administrativa, lo es la procedencia de suspensión definitiva de la ejecución
de la resolución ficta de cancelación de patente de agente aduana, por virtud de la cual, por ficción de la Ley Aduanera, se considera que
la autoridad ha cancelado la patente y en esa razón el agente aduanal solicita al juzgador que dicte la suspensión de tal cancelación para
que pueda continuar ejerciendo su actividad de agente aduanal, hasta en tanto no se dicte la sentencia definitiva firme en el juicio
principal en la que se determine si esa resolución de cancelación se ajustó o no a ley. Suspensión que podría concederse si se estimare
que con la misma no se afecte el interés general. Tema discutible.
151
derecho y la no afectación del interés social al decidir sobre la suspensión en juicio de
amparo y si esa apariencia debía estudiarse previamente a la no afectación del interés
público o social y de la disposiciones de orden público o si esa apariencia no debía
considerarse.290 Estimo que las jurisprudencias de la SCJN de 1996 y 2009, permitían
considerar que el estudio de la apariencia del buen derecho no eximía del cumplimiento
de los requisitos exigidos en el artículo 124 de la Ley de Amparo anterior. 291
“SUSPENSIÓN, PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN
EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACIÓN DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO”.
Los criterios contradictorios que dieron origen a esas jurisprudencias son los siguientes.
JurisprudenciaI.150.A. J/3 del Décimo Quinto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, Novena Época, abril de
2007, tomo XXV, p. 1626, registro 172,664.
“SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. EL EXAMEN DE LOS REQUISITOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY
RELATIVA. ES PREVIO AL ESTUDIO DE LA PROCEDENCIA DE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y ELPELIGRO EN LA
DEMORA.”
Jurisprudencia del Segundo Tribunal Colegiado en materia Civil del Séptimo Circuito, registro 173,984.
“SUSPENSIÓN EN EL AMPARO, PARA CONCEDERLA DEBE EFECTUARSE LA PONDERACIÓN ENTRE LA APARIENCIA DEL
BUEN DERECHO, EL ORDEN PÚBLICO Y LOS INTERESES SOCIAL E INDIVIDUAL EN FORMA CONCRETA.”
152
paralización y sin haberse satisfecho previamente los demás requisitos legales para el
otorgamiento de la medida.
“SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. PARA DETERMINAR SI SE AFECTAN EL ORDEN PÚBLICO E INTERÉS SOCIAL,
DEBE SOPESARSE EL PERJUICIO REAL Y EFECTIVO QUE PODRÍA SUFRIR LA COLECTIVIDAD, CON EL QUE PODRÍA
AFECTAR A LA PARTE QUEJOSA CON LA EJECUCIÓN DEL ACTO RECLAMADO Y EL MONTO DE LA AFECTACIÓN DE SUS
DERECHOS EN DISPUTA”.
153
4.5.2. PONDERACIÓN DE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y LA
OBLIGACIÓN DE GARANTIZAR EL INTERÉS FISCAL
Agrega que en todos los casos –ya sea que se actualice o no la apariencia del buen
derecho-, una vez concedida la suspensión, corresponderá al solicitante de la misma,
garantizar el interés fiscal como requisito de eficacia de la suspensión, otorgamiento de
garantía que es una condición en materia fiscal, prevista en el artículo 135 de la Ley de
Amparo.296 Esa interpretación resulta acertada y digna de resaltar, al considerar lo
siguiente:
295
Cfr. Jurisprudencia 2a. /J. 151/2010 publicada en el SJFG, Novena Época, enero de 2011, t. XXXIII, p. 473, Registro 163230,
“APARIENCIA DEL BUEN DERECHO. ESE PRINCIPIO NO ES FUNDAMENTO PARA QUE DEJE DE GARANTIZARSE EL INTERÉS FISCAL
PREVISTO EN EL ARTÍCULO 135 DE LA LEY DE AMPARO PARA QUE LA SUSPENSIÓN PRODUZCA EFECTOS, CUANDO LA NORMA
RECLAMADA HAYA SIDO DECLARADA INCONSTITUCIONAL POR JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN”, contradicción de tesis 284/2010, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Décimo Tercero y Décimo Sexto,
ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito, 29 de septiembre de 2010, cinco votos a favor y dos votos con salvedad de los
Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales, fue Ponente el Ministro Sergio A. Valls Hernández y Secretaria
la Licenciada Paola Yaber Coronado.
296
El artí culo 135, de la Ley de Amparo vigente a partir de abril de 2013, adopta medularmente la regulación prevista en el artí culo
28 de la LFPCA en materia fiscal.
154
i) La apariencia del buen derecho no opera respecto de todos los actos
administrativos, aun cuando los mismos sean susceptibles de suspenderse, por ejemplo,
en materia fiscal respecto de los actos determinantes de créditos fiscales; y ,
ii) La separación de la actualización de la apariencia del buen derecho y del
cumplimiento inexcusable del requisito de eficacia consistente en el otorgamiento de
garantía del interés fiscal, se pretende justificar en la argumentación en el sentido de
que no necesariamente se concederá la razón al quejoso (en el juicio principal) y que
entonces debe cumplirse con el requisito de eficacia de garantizar el interés fiscal.
155
complementarios para decidir conceder las medidas cautelares son aquellos elementos
o circunstancias que el juzgador puede ponderar adicionalmente a los elementos
esenciales, tales como la apariencia del buen derecho, que no se trate de actos que se
hayan consumado de manera irreparable y que no se causen al demandante daños
mayores de no decretarse la medida cautelar.
156
CAPÍTULO V
LA REGULACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES Y LA
SUSPENSIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL MEXICANO,
EN LAS VÍAS TRADICIONAL, SUMARIA Y EN LÍNEA
Cfr. Artículos 24 a 28 y 58.9, de la LFPCA, reformada mediante DOF de 10 de diciembre de 2010 en vigor a partir del 10 de marzo de
298
2011, respecto de las reglas sobre medidas cautelares y del 7 de agosto de 2011, en cuanto a las reglas para el juicio sumario.
157
El legislador establece la procedencia de la vía sumaria cuando se trate de la
impugnación de actos o resoluciones administrativas definitivas de la competencia del
TFJFA, con un monto que no exceda de cinco veces el salario mínimo general vigente en
el Distrito Federal elevado al año299 al momento de su emisión, correspondiente al
crédito principal sin accesorios ni actualizaciones.
Esas resoluciones serán las relativas a i) Las dictadas por autoridades fiscales
federales y organismos fiscales autónomos, por las que se fije en cantidad líquida un
crédito fiscal; ii) Las que únicamente impongan multas o sanciones, pecuniarias o
restitutorias, por infracción a las normas administrativas federales; iii) Las que exijan el
pago de créditos fiscales, cuando el monto de los créditos exigibles no exceda el
indicado; iv) Las que requieran el pago de una póliza de fianza o de una garantía que
hubiere sido otorgada a favor de la Federación, de organismos fiscales autónomos o de
otras entidades paraestatales de aquéllas; v) Las recaídas a un recurso administrativo,
cuando la recurrida sea alguna de las antes señaladas; y, vi) Las resoluciones definitivas
que se dicten en violación a una tesis de jurisprudencia de la SCJN en materia de
inconstitucionalidad de Leyes o en violación a una jurisprudencia del Pleno de la Sala
Superior del tribunal citado.
El plazo para desahogar los requerimientos será de tres días, igual que para la
interposición del incidente de nulidad de notificaciones, su contestación, la recusación
de perito, los incidentes de acumulación de juicios, la recusación por causa de
impedimento del magistrado. Ese plazo será de diez días para el caso de expedientes
que se encuentren tramitando en la misma vía sumaria. Los alegatos podrán
presentarse antes del cierre de instrucción este último que no excederá de 60 días y la
sentencia se dictará dentro de los diez días siguientes300.
299
Monto en 2011 era del equivalente a $109,171.50 y en 2013 de $118,187.00, conforme al salario mí nimo del Distrito Federal de $
64.76 para este último año.
Cfr. Artículos 14, fracción I, 58-1 a 58-15, de la LFPCA, vigentes a partir del 7 de agosto de 2011.
300
158
El legislador remite a lo dispuesto en la LFPCA, en lo no previsto para el juicio
sumario, cuando se trata de la definitividad de la sentencia, la aclaración de sentencia, la
excitativa de justicia, el cumplimiento de sentencias, la queja y el recurso de revisión, a
falta de disposición expresa se establecería el plazo de tres días. Con esas excepciones y
precisiones se acortan y simplifican los plazos del juicio sumario,301 lo cual también
resulta aplicable a los incidentes de medidas cautelares y suspensión en la vía sumaria,
incluso para dicha institución cautelar en las vías tradicional y en línea.
Cfr. Artículos 58-1 y 58-15, en relación con los diversos 53-58 y 63, todos de la LFPCA.
301
Cfr. Artículos 58-A a 58-S, de la LFPCA, reformada mediante DOF de 10 de diciembre de 2010 en vigor a partir del 7 de agosto de
302
2011.
303
El anterior artículo 28 de la LFPCA, previó de manera genérica, requisitos para otorgar la suspensión, pero algunas de sus fracciones
disponía aspectos diversos que no constituían requisitos sino causales de procedencia de diversos tipos de suspensión tales como los
siguientes: i) La suspensión solicitada ante la autoridad administrativa, ii) La suspensión directamente ante el tribunal en materia de
créditos fiscales; o, iii) La suspensión no prevista en la ley de la materia para formularse ante la autoridad administrativa. También
disponía algunas reglas mezcladas carentes de orden jurídico para su tramitación, resolución, los efectos y duración de la suspensión y
medios de defensa en contra de la concesión o negativa de suspensión únicamente para la autoridad y a la actora remití a a las vías
correspondientes sin precisarlas, omitiendo disposición alguna para el caso de desechamiento de la solicitud de suspensión. Su
normativa integral resultó un caos jurídico de mezcla de incidentes de suspensión, como los previstos en los artículos 208 bis y 227
159
El incidente de medidas cautelares procede cuando se pretende, como medida
asegurativa dentro del juicio, exigir un actuar de la autoridad sobre los derechos
relacionados con el acto impugnado, que sea necesario y donde la paralización del
actuar de la autoridad resulte insuficiente, respecto de todas las materias competencia
del TFJFA, se rige por los artículos 24, 24 bis, 25, 26 y 27 de la Ley adjetiva citada e
inicia a solicitud directa ante el órgano jurisdiccional competente para conocer del
juicio, con independencia de que previamente se hubieren solicitado o no las medidas
cautelares ante la autoridad administrativa, tal como se previó desde su incorporación
al contencioso administrativo federal a partir de 2006.
del CFF vigente en 2001, con la adición de reglas como la apariencia de buen derecho, los medios de defensa para controvertir las
decisiones del Magistrado Instructor y las Salas Regionales sobre esa suspensión, omitió prever el desechamiento de la suspensión y su
medio de defensa, por lo que finalmente resultó la exigencia de mayores requisitos en la LFPCA, que en la Ley de Amparo, para el
otorgamiento de la suspensión y por la incertidumbre en los medios de defensa de las partes para controvertir los desechamientos de
la solicitud de suspensión.
Cfr. Artículos 24 Bis, último párrafo, y 28, fracción III, inciso a), de la LFPCA vigente.
304
305
La Magistrada María del Carmen Ramírez Morales de la Segunda Sala Regional del Golfo del TFJFA, se ha pronunciado en el mismo
sentido, en su Ponencia titulada “Medidas cautelares en el juicio contencioso administrativo federal”, en la Obra conmemorativa del 75
Aniversario de la Promulgación de la Ley de Justicia Fiscal, t. V, “El TFJFA y el Procedimiento Contencioso Administrativo”, México,
160
Es conveniente considerar que en cuanto a las peticiones urgentes se prevén
guardias en cada región para los periodos vacacionales del TFJFA, integradas por un
Magistrado Instructor y el personal de apoyo.
2011, p. 423. Al respecto recordemos que el CFF vigente hasta diciembre de 2005, disponía para la suspensión, que procedería “en
cualquier tiempo, hasta antes de que se dictara sentencia” en el juicio principal, sin utilizar el adjetivo “definitiva” o “firme”.
161
5.5. REQUISITOS FORMALES DE LAS PROMOCIONES INICIALES
La LFPCA vigente establece por separado los diversos requisitos formales para la
procedencia de ambos incidentes de medidas cautelares y de suspensión
respectivamente.
162
de los requisitos porque correspondían a una medida previa a la presentación de la
demanda del juicio principal, de la que el juzgador por su carácter previo no tendría
antecedente alguno en que apoyarse.
En esa virtud para los juicios ya promovidos, los requisitos mencionados, son
innecesarios al estar previstos para la demanda del juicio principal conforme al artículo
14, fracción I, de la LFPCA, reformado mediante Diarios Oficiales de la Federación de 12
de junio de 2009 y 10 de diciembre de 2011, por lo que tales requisitos debieran
suprimirse para las medidas cautelares.
Máxime, que en la ley vigente se establece que de no cumplir con los requisitos
aludidos, se tendría por no interpuesto el incidente de medidas cautelares, sin que se
establezca la posibilidad de requerir se subsane la omisión, por lo que estimamos
inconstitucional ese precepto al violar las formalidades esenciales del procedimiento.
163
B. PRECISIÓN DE LA RESOLUCIÓN QUE SE PRETENDE IMPUGNAR EN JUICIO
Y LA FECHA DE SU NOTIFICACIÓN
Reiteramos, que los requisitos señalados también son los exigidos para el escrito
inicial de demanda, por lo que se hace innecesaria su exigencia en el incidente de
medidas cautelares, en virtud de que el sólo planteamiento del incidente para justificar
la necesidad de la adopción de las medidas cautelares, tendría que partir de la precisión
de cuál es el acto impugnado en el juicio principal del que sea necesario la adopción de
alguna medida cautelar.
Sin embargo, los hechos que se pretenden resguardar con las medidas cautelares,
en muchas ocasiones son evidentes y no requieren expresarse por la incidentista, por lo
que no se justificaría en ese caso, que por su omisión se tenga por no interpuesto el
incidente.
164
resulta notorio que se busca evitar la publicidad frente a terceros, de una resolución que
no ha quedado firme, en la que se realizan imputaciones a la incidentista, que pueden
trascender en su prestigio, en su persona o imagen.
165
correspondiente a la contraparte, a fin de cumplir las formalidades esenciales del
procedimiento.306
166
independencia de que a la autoridad demanda le corra el traslado
correspondiente, ya que en la práctica el desconocimiento de la existencia de la
solicitud de suspensión por parte de la autoridad ejecutora complica los asuntos
y puede dar lugar a una ejecución indebida. Misma crítica que operaría para la
suspensión.
Otros aspectos no están regulados en los mismos términos, ya que para un incidente
se especifican y respecto del otro se omiten, tales como correr traslado, tener por
ciertos los hechos que se imputen al promovente sino se rinde el informe o no se refiere
a los hechos exigidos para el incidente de medidas cautelares y proveer por separado el
incidente del juicio principal conforme a la regla establecida para el incidente de
suspensión.
Una solución inmediata hasta en tanto se reforma la ley, sería aplicar por
analogía normas procesales sobre la suspensión en materia de amparo respecto de las
pruebas admisibles consistentes en la documental y la inspección judicial.
167
Resultan de interés las críticas a la actual legislación de medidas cautelares en el
sentido de que se exigen requisitos ya contenidos en la demanda, que no se prevé el tipo
de pruebas admisibles, su desahogo, la audiencia y el traslado a la contraparte con el
informe rendido por las autoridades.307
3. Ordenar las medidas cautelares que puedan causar daños a terceros siempre que
el actor otorgue garantía bastante para reparar, mediante indemnización, el daño
y los perjuicios que con ellas pudieran causarse si no obtiene sentencia favorable
en el juicio.
4. Exigir al actor que esa garantía se expida a favor de los terceros que pudieran
tener derecho a esa reparación y quede a disposición de la Sala. El texto de la ley
debiera referirse al Magistrado Instructor como resolutor en todos los incidentes
de medidas cautelares.
307
Respecto de la exigencia de requisitos para las medidas cautelares propios de la demanda y otras crí ticas Véase: Juan Carlos Cruz
Razo, op. cit., nota 134, parte final, pp. 78. En cuanto a la falta de regulación en aspectos importantes del trámite del incidente Véase:
Miguel de Jesús Alvarado Esquivel, “Las medidas cautelares en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Propuestas
de reforma”, en la Obra Conmemorativa del 75 Aniversario de la Promulgación de la Ley de Justicia Fiscal, t. V, “El TFJFA y el
Procedimiento Contencioso Administrativo”, México, 2011.
168
5. Fijar discrecionalmente el importe de la garantía y expresar los razonamientos
lógicos jurídicos respectivos, para el caso de que no sea cuantificable la
indemnización a terceros.
6. Requerir en su caso a la parte afectada –que puede ser cualquier tercero- para
que proporcione todos aquellos datos con los que no cuente el magistrado, a fin
de conocer el valor probable del negocio y hacer posible la fijación del monto de
la garantía.
7. Acordar lo conducente para que una medida cautelar concedida quede sin efecto,
cuando la contraparte de a su vez caución bastante para indemnizar los daños y
perjuicios que pudieran causarse por no subsistir las medidas cautelares,
incluidos los costos de la garantía que hubiere otorgado la parte afectada, lo que
conocemos como contragarantía; y,
1. Dictar lo que corresponda, dentro de los tres días siguientes a la conclusión del
término para rendir el informe, sin especificar más al respecto, ni mencionar que
en el mismo acto deba requerirse la garantía correspondiente para la efectividad
de la concesión de suspensión que en su caso se decrete. No obstante, que del
numeral 28, se puede deducir que se establece el requisito de eficacia de la
suspensión, cuando se dispone que para el otorgamiento de la misma deberá
satisfacerse el correspondiente a la garantía, que en materia fiscal puede reducir
su monto y que permite la contragarantía, sin especificar el momento para ello.
169
5. Fijar discrecionalmente el importe de la garantía de proceder la suspensión,
cuando no es estimable en dinero la afectación.
Mientras que para las medidas cautelares se otorga un término mayor para que
se dicte la resolución, cuando se establece cinco días siguientes a los tres otorgados para
rendir el informe o que se haya rendido ese informe; en cambio para la suspensión se
establece que se proveerá transcurridos los tres días siguientes al vencimiento de los
tres días otorgados para rendir el informe con o sin informe.
En ambos incidentes se omite señalar que esa resolución definitiva pueda tener
por no presentados o desechar los incidentes, únicamente mencionan las atribuciones
para decretar o negar la medida cautelar y suspensión. Empero, de la interpretación del
texto de la ley puede deducirse esa posibilidad, cuando se incumplen algunos de los
requisitos previstos para la promoción inicial del incidente de medida cautelar o cuando
resulten improcedentes esos incidentes y no se hubiere desechado o tenido por no
interpuesto previamente.
170
monto o reducción, la legislación contiene muchas lagunas y un tratamiento dispar,
como se aprecia en los siguientes puntos.
A pesar de que se considere que para que una medida cautelar surta efectos debe
cumplirse el requisito de eficacia, lo que en este punto no se cuestiona sino la falta de
regulación suficiente y el momento en que se pretende proveer sobre la garantía.
308
En materia fiscal por ejemplo se ha considerado expresamente que la garantía es requisito de eficacia. Cfr. Jurisprudencias de la
Primera y Segunda Sección del TFJFA, publicadas en la RTFJFA, números 9 y 28, de septiembre de 2008 y abril de 2010,
respectivamente “SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE LOS CRÉDITOS FISCALES. EL OTORGAMIENTO DE GARANTÍA NO ES
REQUISITO DE PROCEDENCIA SINO DE EFICACIA” y ”SUSPENSIÓN DEFINITIVA EN CONTRA DE ACTOS RELATIVOS A LA
DETERMINACIÓN, LIQUIDACIÓN, EJECUCIÓN OCOBRO DE CONTRIBUCIONES O CREDITOS DE NATURALEZA FISCAL.
DEBE OTORGARSE, AUN CUANDO NO SE HAYA CONSTITUIDO LA GARANTÍA DEL INTERÉS FISCAL, CONDICIONADA A
QUE EL SOLICITANTE LO GARANTICE DENTRO DEL PLAZO DE TRES DÍAS”.
171
La garantía como requisito de efectividad para otorgar las medidas cautelares o
la suspensión respecto de actos o resoluciones administrativas impugnados e
impugnables en el juicio contencioso administrativo federal, que gozan de presunción
de validez, no debiera tener ese calificativo en la práctica jurisdiccional del contencioso
administrativo, sino como requisito o condición para la concesión que al no cumplirse
cabalmente con el otorgamiento de la garantía suficiente, impide la materialización de la
medida cautelar o la suspensión solicitadas, ya que como excepción de la ejecutividad
inmediata de los actos administrativos puede operar si y sólo si se cumplen las
condiciones establecidas por la ley para tal efecto.
Debiera cambiarse ese tratamiento para considerar las garantías como requisito
sine qua non al conceder o decretar las medidas cautelares o suspensión, con
independencia de que también se subsane la defectuosa regulación del ofrecimiento,
calificación y aceptación, así como del momento en que puede ocurrir cada una de esas
actuaciones del oferente y del juzgador, todo lo cual lleva a la necesidad de un
replanteamiento de la naturaleza de las garantías.
Cfr. Artículos 25, segundo párrafo, 27, segundo párrafo, y 28, fracción II, incisos a) y b), tercer párrafo, LFPCA vigente.
309
172
decretadas puedan operar y obliguen a la autoridad ejecutora correspondiente a su
cumplimiento, en parte como influencia del tratamiento en la suspensión prevista para
el juicio de amparo, lo que no ocurría en el contencioso administrativo antes de la
vigencia de la Ley adjetiva citada.
iv) No se establece ante quién se otorgará la garantía para que surtan efectos las
medidas cautelares decretadas. Recordemos que sólo para la suspensión se establece
que en materia fiscal, la constitución de la garantía será ante la autoridad ejecutora, sin
Cfr. Tesis aislada número I.15º.A.31 K, publicada en la SJFG, Novena Época, diciembre de 2007, Décimo Quinto Tribunal Colegiado
310
en Materia Administrativa del Primer Circuito, t. XXVI, p. 1823, “SUSPENSIÓN. EL DERECHO DE EXHIBIR LA GARANTÍA EXIGIDA
PARA QUE SURTA EFECTOS NO SE PIERDE POR EL SÓLO TRANSCURSO DEL PLAZO DE CINCO DÍAS FIJADO EN EL ARTÍCULO 139
DE LA LEY DE AMPARO.” Cfr. Tesis aislada número I.3º.C.26 K, publicada en la SJFG, Novena Época, marzo de 2002, Tercer Tribunal
Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, t. XV, p. 1470, “SUSPENSIÓN. SURTE EFECTOS DESDE LUEGO PERO DEJA DE
HACERLO SIN NECESIDAD DE PRONUNCIAMIENTO EXPRESO, SI EL QUEJOSO NO EXHIBE DENTRO DEL PLAZO LEGAL LA
GARANTÍA EXIGIDA POR MÁS QUE IMPUGNE LA LEGALIDAD DE ÉSTA.”
173
que se especifique en los demás casos, a pesar de que se señale para ambas medidas,
que la garantía será a favor del tercero cuando sea el caso y que de no ser cuantificable
la indemnización, el Magistrado Instructor discrecionalmente fijará el importe de la
garantía incluso de la contragarantía.
311
Antes de la entrada en vigor de la LFPCA, esto es, hasta el 31 de diciembre de 2006, la regulación de la suspensión en el CFF era
más sencilla, porque no se invocaba la efectividad de la suspensión concedida, sino que al proceder la suspensión provisional y
requería al solicitante para que en el término de cinco o tres día exhibiera la garantía correspondiente ante el Magistrado Instructor y
si ésta no era exhibida se negaba la suspensión definitiva. A partir de la publicación de diversas jurisprudencias del Pleno y de la
Segunda Sala de la SCJN, de abril 2001 y mayo de 2006, que distinguen precisamente los requisitos de procedencia, de los requisitos
de efectividad de la suspensión provisional en el juicio de amparo indirecto, es que los juzgadores del contencioso administrativo
empiezan a cuestionar como opera esa efectividad de la suspensión provisional otorgada y adoptan por analogía el mismo criterio
dispuesto sólo para la suspensión provisional. Desde nuestra óptica, ello puede considerarse con las reservas del caso, ya que las
jurisprudencias derivan de la interpretación de las disposiciones en materia de suspensión regulada para efectos del juicio de amparo.
Las reglas para las medidas cautelares deben desprenderse de la regulación existente en la materia, aun cuando se tenga como guía la
doctrina y como ejemplo de la eficacia la suspensión en amparo.
-Una primera jurisprudencia distinguí a “surtir efectos la suspensión provisional”, de “requerir la exhibición de la garantía respectiva”,
indicaba como requisitos de procedencia de dicha suspensión aquellas condiciones que se deben reunir para que surja la obligación
jurisdiccional de conceder la suspensión y que se establecí an en el artículo 124 de la Ley de Amparo anterior, interpretaba que son los
presupuestos o criterios para la adopción de las medidas cautelares, que permiten llegar a determinar sí la medida cautelar es
conveniente o no, la ponderación de diversos elementos o circunstancias que prevé la ley sobre la materia misma de la institución
174
Finalmente señalaremos que tampoco se dispone el momento en que surte sus
efectos la concesión de la suspensión provisional y definitiva.
Los artículos 135 y 139 de la anterior Ley de Amparo, a nuestro juicio, no podían
aplicarse en su conjunto a la materia fiscal, porque existía disposición específica para
esa materia en el artículo 135 de la misma ley, que fue contundente en la exigencia
previa de depósito para garantizar el interés fiscal para que pudiera surtir efectos una
suspensión concedida, salvo el caso de embargo suficiente de bienes.
Por tanto, con ello se impedía que se aplicara el artículo 139 para casos fiscales,
ya que éste establecía que la suspensión concedida surtiría efectos inmediatamente, sin
tardanza desde que se concediera y que se otorgaría un plazo posterior para cumplir el
requisito exigido para la suspensión. Esos efectos inmediatos en el caso de la materia
fiscal no aplicaban, porque el legislador fue claro al requerir para esa materia, la previa
garantía que proceda para que surta efectos la suspensión concedida.
cautelar y su adopción. Aludí a a los requisitos de efectividad como aquéllos contenidos en los artículos 125, 135, 136 y 139 de la
anterior Ley de Amparo, que dependí an de la naturaleza del acto reclamado en el juicio de amparo y se constituí an por las
condiciones que el quejoso debe llenar para que surta efectos la suspensión concedida, referentes a la causación de los efectos de la
medida cautelar. Es decir, para que opere la paralización o cesación del acto o de sus consecuencias cuando previamente se ha
determinado que sí opera su concesión. Cfr. Jurisprudencia P/J.43/2001 del Pleno de la SCJN, publicada en el SJFG, Novena Época,
abril de 2001, t. XIII, p. 268, “SUSPENSIÓN PROVISIONAL. SURTE SUS EFECTO DESDE LUEGO, SIN QUE PARA ELLO SE REQUIERA DE
LA EXHIBICIÓN DE LA GARANTÍA RESPECTIVA”. Aclaramos sobre los requisitos del artí culo 124 de la Ley de Amparo anterior, que
sus correspondientes serí an los artí culos 128 y 138 de la nueva Ley de Amparo, que adicionan la apariencia del buen derecho,
reiteran la no afectación del interés público, omitiendo mencionar expresamente al peligro en la demora.
- Una segunda jurisprudencia fue más específica al referirse a la suspensión provisional por el cobro de contribuciones, como
interpretación al artículo 135 de la Ley de Amparo abrogada, en el sentido de que también la suspensión surte sus efectos de
inmediato y durante el plazo de 5 días que establecí a el artículo 139, actual 136, para dar oportunidad al quejoso exhiba la garantía
fijada a la que se encuentra sujeta su oportunidad.
Cfr. Jurisprudencia 2ª./J.74/2006 de la Segunda Sala de la SCJN, publicada en el SJFG, Novena Época, mayo de 2006, p. 330
“SUSPENSIÓN PROVISIONAL CUANDO SE RECLAMA EL COBRO DE CONTRIBUCIONES. SURTE SUS EFECTOS DE INMEDIATO, PERO
SU EFECTIVIDAD ESTÁ SUJETA A QUE EL QUEJOSO EXHIBA LA GARANTÍA EN LOS TÉRMINOS SEÑALADOS POR EL JUEZ
(APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P/J.43/2001). Así de las Jurisprudencias del Poder Judicial de la Federación han derivado
criterios del TFJFA, como el sostenido por la Segunda Sección de la Sala Superior de este último tribunal “SUSPENSIÓN EN CONTRA DE
ACTOS RELATIVOS A DETERMINACIÓN, LIQUIDACIÓN, EJECUCIÓN O COBRO DE CONTRIBUCIONES O CRÉDITOS DE
NATURALEZA FISCAL. EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PREVÉ
REQUISITOS DE PROCEDENCIA Y REQUISITOS DE EFECTIVIDAD DE LA MISMA”.
175
El artículo 135 de la Ley de Amparo anterior, establecía con nitidez que surtirá
efectos la suspensión previo depósito de la cantidad a nombre de la Tesorería de la
Federación o la de la Entidad Federativa o Municipio que corresponda.
Cfr. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, op. cit., nota 1, p. 1274. “DESDE LUEGO”.- loc. Avd. Locución adverbial:
312
1. Ciertamente, indudablemente, sin duda alguna y 2. p. us. Poco usado: Inmediatamente, sin tardanza.
Cfr. Jurisprudencia 2ª.A/J.195/2006 publicada en el SJFG, Novena Época, t. XXIV, diciembre de 2006, p. 224, registro número
313
173658.
176
luego”. Es decir, de inmediato que dejara de surtirlos si no se llena, dentro del plazo
mencionado, los requisitos que se le hayan exigido para suspender el acto reclamado.314
Esa situación haría nugatorio el fin del principio de derecho fiscal “solve et
repete”315 de aseguramiento previo del pago de los créditos fiscales cuando se decide
combatirlos, plasmado en las diversas disposiciones aplicables, como en el artículo 135
de la Ley de Amparo, que desde nuestra óptica subsiste al ser la base principal de la
actuación de la autoridad fiscal recaudadora frente a créditos determinados definitivos
que se controvierten por el administrado.
314
Otra jurisprudencia de interés es la identificada bajo el número 2ª. /J. 74/2006, publicada en el SJFG, mayo de 2006, t. XXIII, p. 330,
“SUSPENSIÓN PROVISIONAL CUANDO SE RECLAMA EL COBRO DE CONTRIBUCIONES. SURTE SUS EFECTOS DE INMEDIATO, PERO
SU EFECTIVIDAD ESTÁ SUJETA A QUE EL QUEJOSO EXHIBA LA GARANTÍA EN LOS TÉRMINOS SEÑALADOS POR EL JUEZ
(APLICACIÓN DE LA JURISRPUDENCIA P/J. 43/2001).” La jurisprudencia antecedente lo es el número P/J. 43/2001, publicada en el
SJFG, Novena Época, abril de 2001, t. XIII, p. 268, “SUSPENSIÓN PROVISIONAL. SURTE SUS EFECTOS DESDE LUEGO, SIN QUE PARA
ELLO SE REQUIERA DE LA EXHIBICIÓN DE LA GARANTÍA RESPECTIVA”.
315
Sobre ese principio “solve et repete” aplicado al contencioso administrativo federal mexicano, se ha sostenido que estuvo vigente
hasta la reforma de 2010 y que ya no existe conforme a criterios de jurisprudencia, por estimarse que hoy se alude al requisito de
eficacia, que constituye un avance en la materia al eliminarse la rigidez de la aplicación de ese principio. Cfr. Héctor Octavio Saldaña
Hernández, “La evolución de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo federal. 75 años de historia”, en la Obra
Conmemorativa del 75 Aniversario de la Promulgación de la Ley de Justicia Fiscal, T. V, “El TFJFA y el procedimiento Contencioso
Administrativo”, México, 2011, p. 406. Desde nuestra perspectiva el principio “solve et repete” sigue vigente con independencia del
beneficio de que la suspensión de la ejecución de un crédito, se condicione a que dentro del término de tres días siguientes, se otorgue
la garantía suficiente, con la consecuencia que de no hacerlo se revocará la misma y la autoridad ejecutora estará en aptitud de iniciar
o continuar el procedimiento administrativo de ejecución, aun cuando esté pendiente de resolución el juicio que controvierta el
crédito fiscal determinado.
316
El artículo 141 del CFF alude a la solicitud de suspensión ante el TFJFA contra el cobro de contribuciones o aprovechamiento,
estableciendo que se deberá asegurar mediante depósito de las cantidades que se cobren ante la Tesorería de la Federación o la Entidad
Federativa o Municipios que corresponda y que cuando se haya otorgado garantía ante la autoridad exactora, entre otros casos, no se
exigirá ese depósito. Así en cuanto al depósito como medio de aseguramiento de una de las medidas cautelares previstas en el
contencioso administrativo se prevé que su cobro será ante las Tesorerías referidas, lo que se traduce en que ese depósito se expida a
favor de tales Tesorerías según corresponda.
177
de la SCJN,317 referente al embargo administrativo que el gobernado puede ofrecer para
que no se practique o se detenga el procedimiento administrativo de ejecución.
Las hipótesis para hacer efectivas las garantías, nos parecen acertadas en virtud
de que si el quejoso no obtiene sentencia favorable o no se resuelve el fondo del asuntos
al sobreseer en el juicio, ello implica que el acto reclamado subsiste y que la presunción
de su legalidad se mantiene al no haber sido desvirtuada, permitiendo a la autoridad su
ejecución. Otras posturas opinan que ello constituye un defecto de la ley.
178
fijada, que tendría que determinar el órgano jurisdiccional, cuando el numeral 135
vigente en materia fiscal regula que surtirá si se constituye la garantía del interés fiscal.
Las reglas sobre garantías no son claras y están dispersas en la LFPCA y en el CFF,
porque en los términos del artículo 141 de ese código y artículos 89 a 103 de su
reglamento, anteriores numerales 66 y 68, se establecen las atribuciones de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público321 y de la autoridad fiscal ejecutora, de vigilar que las
garantías sean suficientes, de calificar, aceptar o rechazar y tramitar la garantía ofrecida
por el administrado en la fase administrativa.
319
La Ley de Amparo vigente a partir de abril de 2013 contempla medularmente la suspensión respecto de esos actos de autoridad, que
como novedad especifica como cobros fiscales.
320
El TFJFA consideró que el embargo coactivo, esto es, el que practica la autoridad recaudadora con motivo del procedimiento
administrativo de ejecución como embargo definitivo, es una forma de garantía en materia fiscal, por la cual la suspensión concedida
puede surtir sus efectos, con independencia del embargo administrativo que pueda ofrecer la contribuyente o deudora, con independencia
de otras formas de garantía, ello al resolver los diversos recursos de reclamación, sobre la suspensión en el juicio contencioso
administrativo y los medios para garantizar el interés fiscal, hasta antes de la reforma de 2010, al interpretar el texto del artículo 28 de la
LFPCA. Criterio sustentado en iguales términos por la Segunda Sala de la SCJN, mediante jurisprudencia en contradicción de tesis. Cfr.
Jurisprudencia publicada en RTFJFA, número 82, octubre de 2007, p. 36 “EMBARGO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DE EJECUCIÓN Y EMBARGO EN LA VÍA ADMINISTRATIVA, SON MEDIDAS CAUTELARES CON DIFERENTES
CARACTERÍSTICAS PERO IGUALES EN CUANTO A SU EFECTO PARA SUSPENDER LA EJECUCIÓN DE LOS CRÉDITOS
FISCALES”. Cfr. Jurisprudencia 2ª. /J. 168/2012 (10ª) publicada en el SJFG, Décima Época, enero de 2013, Libro XVI, t. 2, p. 1003,
registro 2002524, “EMBARGO COACTIVO. ES JURÍDICAMENTE APTO PARA GARANTIZAR EL INTERÉS FISCAL Y, POR ENDE,
PARA DECRETAR LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN, EN TÉRMINOS DEL
ARTÍCULO 144 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN”. Otra tesis de interés: Cfr. Jurisprudencia VI-J-SS-68 publicada en la
RTFJFA, Sexta Época, enero de 2012, número 2012, “SUSPENSION DEFINITIVA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE
EJECUCIÓN. ES PROCEDENTE Y SURTE EFECTOS CUANDO SE HA SOLICITADO A LA AUTORIDAD EL EMBARGO EN LA VÍA
ADMINISTRATIVA. CASO EN EL QUE LA AUTORIDAD NO EMITE SU RESOLUCIÓN EXPRESA”.
321
Respecto de esa suficiencia de las garantías de pagos de créditos fiscales, a la autoridad fiscal corresponde vigilar y en su caso
demostrar que la garantía es insuficiente. Criterio sustentado en la tesis publicada en el SJFG, septiembre de 1991, t. VII, p. 2003,
“SUSPENSIÓN EN MATERIA FISCAL. EMBARGO PRACTICADO COACTIVAMENTE POR LAS RESPONSABLES. ES GARANTÍA SUFICIENTE
PARA QUE SURTA EFECTOS LA MEDIDA, QUEDANDO EN TODO CASO A CARGO DE LAS AUTORIDADES LA PRUEBA DE LO
CONTRARIO”.
179
Entonces estamos frente a facultades concurrentes en relación con la otorgada al
Magistrado Instructor consistente en proveer sobre la admisión de las garantías ofrecidas
previstas por el CFF. En esa razón, debiera aclararse en qué sentido se acordará por el
juzgador la admisión de la garantía en el incidente de suspensión y cómo aplicaría en
materia fiscal, ya que incluso se establece la posibilidad de que el mismo Magistrado
reduzca el monto de la garantía conforme a la ley adjetiva y exija el depósito o dispense
del mismo, atento a lo dispuesto en el CFF.
Las normas vigentes sobre las garantías en la LFPCA son propiamente del trámite
del incidente, tanto en medidas cautelares como en suspensión.322
No están claros diversos aspectos como lo son: i) El proceder para ofrecer,
requerir, desahogar y aceptar como suficiente la garantía respectiva y escuchar a la
autoridad ejecutora o competente en cuanto a la garantía ofrecida para conceder la
suspensión o medida cautelar solicitadas; ii) Si de no ofrecerse la garantía en el plazo
otorgado de manera expresa, ello implicaría considerar automáticamente como revocada
la medida cautelar concedida o si debería existir acuerdo del Magistrado Instructor en ese
sentido; iii) Ni se define cómo se regulará el conocimiento de esa situación a la autoridad
ejecutora a fin de que pueda o no continuar con la ejecución de los actos administrativos o
proveer las medidas que sean necesarias.
322
En la reforma de 10 de diciembre de 2010 se pretende reiterar tanto el plazo para el dictado de la resolución sobre medidas
cautelares, como proveer sobre la garantía al emitir esa resolución. Un aspecto novedoso es la disposición de que el Magistrado
Instructor dicte esa resolución interlocutoria sobre medidas cautelares definitivas y no la Sala Regional, aun cuando se omite abordar
las cuestiones más específicas sobre las garantías.
323
Cfr. Artículo 25, segundo párrafo, en relación con el artículo 27 de la LFPCA vigente.
180
En la práctica jurisdiccional en muchas ocasiones los solicitantes de las medidas
cautelares, gozan de las medidas cautelares decretadas sin haber otorgado la garantía
correspondiente, lo que a nuestro juicio, se ocasiona por la falta de regulación exacta de la
forma de ofrecer, tramitar y aceptar las garantías, dando lugar a la emisión de acuerdos y
sentencias interlocutorias contradictorias por las diversas interpretaciones encontradas,
como ejemplo de los defectos de la ley, podemos mencionar los casos de recursos de
reclamación interpuestos por la autoridad para combatir la concesión otorgada al actor,
cuando este último no ofreció garantía suficiente.
Las Secciones de la Sala Superior del TFJFA otorgaban un plazo para la exhibición
de la garantía, cuando tenían competencia para conocer del recurso de reclamación, al
dictar la sentencia interlocutoria correspondiente, a fin de subsanar la omisión de la Sala
Regional, empero tal situación daba un mayor beneficio al actor, al gozar de una medida
cautelar otorgada previamente, sin cumplir con el requisito de eficacia de la garantía, lo
cual era incongruente con el principio solve et repete.
Es necesario que los juzgadores concedan expresamente el plazo de tres días para
el otorgamiento de la garantía, con el apercibimiento de que al transcurrir ese plazo, de
no otorgarse la garantía, las medidas cautelares se estimarán automáticamente negadas,
ello desde el dictado de las medidas cautelares definitivas, con apoyo en el segundo
párrafo, del artículo 25, de la LFPCA, como una solución posible al defecto en la ley.
La ley vigente prevé que al dictar la resolución definitiva sobre la medida cautelar
solicitada, se decida en su caso, sobre la admisión de la garantía ofrecida, que la misma
deberá otorgarse dentro de un plazo de tres días y que si no se concede en ese plazo, la
medida dejará de tener efecto.
181
i) Dar mayor claridad al proceder del juzgador sobre la garantía para que surta
efectos la medida cautelar concedida; ii) Especificar si esa garantía es para asegurar el
interés general necesario o para resarcir los daños a terceros a que alude el artículo 27;
iii) Decidir condicionar la concesión de las medidas cautelares desde la provisional o
únicamente en la resolución interlocutoria que provea las medidas cautelares definitivas
o incluso cuando se resuelva el recurso de reclamación; iv) Ordenar notificar a la
autoridad ejecutora de todas y cada uno de los proveídos y resoluciones sobre las
medidas cautelares para su conocimiento, rendición del informe correspondiente y
cumplimiento; y, v) Determinar si una vez condicionada la concesión a la garantía y ésta
no se otorga dentro del plazo establecido, si la previsión en la ley de que “las medidas
cautelares dejaran de tener efectos” requerirá o no la emisión de acuerdo del juzgador en
ese sentido o si automáticamente por el simple transcurso del plazo, sin la exhibición de
la garantía, dará lugar a dejar de tener las medidas cautelares concedidas.324
324
En noviembre de 2012 se ha convocado a los diversos Magistrados del TFJFA a fin de formular un Manual que guíe el proceder de
los juzgadores en el proceso contencioso administrativo federal mexicano, en el cual seguramente se plantearan soluciones a los
defectos u omisiones de la ley, que si respeta las formalidades esenciales del procedimiento constituye un avance en la unificación del
proceder del juzgador.
325
El tema de las garantías para obtener las medidas cautelares o la suspensión es tan importante que los actores deciden el medio de
defensa para combatir los actos o resoluciones administrativas que menor costo traigan a los justiciables, sea el recurso administrativo,
el juicio contencioso administrativo o el juicio de amparo, conforme al artículo 141 del CFF que regula las garantías que deben
comprender el crédito principal adeudado actualizado, los accesorios causados y los que se causen en los doce meses siguientes a su
otorgamiento. Cfr. Juan Carlos Cruz Razo, op. cit., nota 134, parte final, pp. 234.
182
Esos requisitos o exigencias debieran estar dispuestos en ambos casos, por no
existir razones justificables para tener diferente regulación y los actos jurisdiccionales
sobre el particular deben estar fundados y motivados por mandato constitucional
conforme al artículo 16 Constitucional.
183
causante, caso en el cual se garantizará como lo marca el numeral, lo que propiamente no
es una dispensa sino otra forma de aseguramiento del interés fiscal.327
Esa situación se entiende, porque de otra manera los deudores del fisco federal,
siempre buscarían estar en un estado de pobreza para liberarse del cumplimiento de sus
obligaciones de pago de adeudos generados en su contra.
327
La reducción y dispensa se regulan de manera defectuosa en el artículo 135 de la nueva Ley de Amparo toda vez que se pretende su
actualización mediante hipótesis en un mismo sentido cuando se trata de aspectos diversos.
328
Cfr. El artículo 144, octavo párrafo, del CFF, establece que no se exigirá garantía adicional si en el procedimiento administrativo de
ejecución ya se hubieran embargado bienes suficientes para garantizar el interés fiscal o cuando el contribuyente declare bajo protesta
de decir verdad que son los únicos que posee, lo que no se traduce en la dispensa de la garantía ya que previamente se ha otorgado
una garantí a, aun cuando por el transcurso del tiempo la misma se convierta en insuficiente.
329
Cfr. El artículo 1º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que la Administración Pública Centralizada se
compone por: i) la Presidencia de la República, ii) las Secretarías de Estado, iii) los Departamentos Administrativos y iv) la Consejería
Jurídica del Ejecutivo Federal. La Administración Pública Paraestatal se integra por i) los organismos descentralizados, ii) las empresas
de participación estatal, iii) las instituciones nacionales de crédito, iv) las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, v) las
instituciones nacionales de seguros y de fianzas y vi) los fideicomisos.
330
Artículo 9º de la Ley de Amparo anterior a abril de 2013.
184
cautelares y suspensión del contencioso administrativo federal mexicano en suplencia o
por analogía.
Se cuestiona qué pasa con los entes a los que se exceptúa de garantizar para la
eficacia de la concesión de las medidas cautelares o de la suspensión, a lo que podríamos
contestar, que la misma surte sus efectos desde que se dictan, por no requerirse garantía
alguna.
Las instituciones que forman parte del sistema financiero como el Banco de
México, las instituciones de crédito, de seguros y de fianzas, sociedades controladoras de
grupos financieros, almacenes generales de depósito, administradoras de fondos para el retiro,
arrendadoras financieras, uniones de crédito, sociedades financieras populares, sociedades de
inversión de renta variable, sociedades de inversión en instrumentos de deuda, empresas de
factoraje financiero, casas de bolsa, casas de cambio y sociedades financieras de objeto
limitado, que sean residentes en México o en el extranjero,335 en principio son de reconocida
solvencia, pero ello no significa que queden liberadas de la obligación de garantizar para
efectos de la concesión de la suspensión o de medidas cautelares en términos generales,
como a continuación señalaremos.
Por lo que hace a los integrantes del Sistema Bancario Mexicano336como el Banco
de México, las instituciones de Banca múltiple, las instituciones de Banca de Desarrollo y,
los Fideicomisos Público constituidos por el Gobierno Federal por disposición de la Ley de
331
Numeral que prevé que son personas morales, entre otras, la Nación, los Estados y los Municipios.
332
Los artículos 3, 4 y 13 de la Ley General de Bienes Nacionales precisan cuáles son bienes nacionales; que los bienes nacionales
estarán sujetos al régimen de dominio público o a la regulación específica que señalen las leyes respectivas; que los bienes muebles e
inmuebles propiedad de las instituciones de carácter federal con personalidad jurídica y patrimonio propios a las que la Constitución
les otorga autonomía, son inembargables e imprescriptibles; y que los bienes sujetos al régimen de dominio público de la Federación
son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Los artículos 22, 29 y 30 de la Ley de Bienes del Estado de México y de sus
Municipios, establecen que sus bienes del dominio público son inalienables, imprescriptibles, inembargables y no estarán sujetos a
gravamen o afectación de dominio alguno, acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional, mientras no se pierda este
carácter; que los órganos de gobierno y los particulares sólo podrán adquirir sobre el uso, aprovechamiento y explotación de estos
bienes, los derechos que la ley establezca; por su parte, los inmuebles del dominio privado del Estado y municipios son inembargables
e imprescriptibles pero que los muebles del dominio privado del Estado y de los municipios son embargables y prescriptibles en
términos del Código Civil del Estado de México y tratándose de la prescripción se duplicarán los plazos para que ésta opere.
333
El artí culo 9º de la Ley de Coordinación Fiscal prevé que “Las participaciones que correspondan a las Entidades y Municipios son
inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por
las Entidades o Municipios, con autorización de las legislaturas locales e inscritas a petición de dichas Entidades ante la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federaci ón, de las
Instituciones de Crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.”
334
Artículos 7 y 137 de la nueva Ley de Amparo.
335
Cfr. Artículo 8, tercer párrafo, de la Ley del Impuesto sobre la Renta.
336
Artículo 3, de la Ley de Instituciones de Crédito.
185
Instituciones de Crédito, se consideran de acreditada solvencia y no obligados a constituir
depósitos o fianzas legales, que comprende aquéllos casos en que se trate de la
suspensión de los actos reclamados en los juicios de amparos o de garantizar el interés
fiscal en los procedimientos respectivos337.
337
El artículo 86 de la Ley de Instituciones de Crédito establece que “Mientras los integrantes del Sistema Bancario Mexicano, no se
encuentren en liquidación o en procedimiento de quiebra, se considerarán de acreditada solvencia y no estarán obligados a constituir
depósitos o fianzas legales, ni aun tratándose de obtener la suspensión de los actos reclamados en los juicios de amparo o de garantizar
el interés fiscal en los procedimientos respectivos.”
338
Cfr. Tesis aisladas de TCC, publicadas en el SJFG, de marzo de 2002, p. 1365; de agosto de 2002, p. 1391; de febrero de 1998, p.
550; 1917-1995, t. VI, materia común; y de octubre de 1997, p. 798, respectivamente, cuyos rubros indican:
-“INSTITUCIONES DE CRÉDITO TRATÁNDOSE DE LA SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 125 DE
LA LEY DE AMPARO, RESULTA INAPLICABLE LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 86 DE LA LEY QUIEN LAS RIGE”.
-“SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA BANCARIO MEXICANO DEBEN CONSTITUIR GARANTÍAS
PARA OBTENERLA”.
-“SUSPENSIÓN CONTRA EL LAUDO. DEBE GARANTIZARSE LA SUBSISTENCIA DEL TRABAJADOR, AUN CUANDO LA DEMANDADA
ESTÉ EXENTA CONFORME A LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO”.
186
En el juicio contencioso administrativo federal mexicano, corresponderá al
juzgador, interpretar las disposiciones de la LFPCA que regula la figura de las medidas
cautelares y la suspensión y confrontarlas con lo que dispongan las leyes especiales.
Por otra parte, la Ley Federal de Instituciones de Fianzas establece respecto de las
instituciones afianzadoras, hipótesis de excepción de la obligación de garantizar, al
estimar que se consideran de acreditada solvencia, mientras no sean puestas en
liquidación o declaradas en quiebra y por tanto no estarán obligadas a constituir
depósitos o fianzas legales, salvo las responsabilidades que puedan derivarles de juicios
laborales, de amparo o de créditos fiscales, de lo que se desprende que esa ley otorga
relevancia a la necesidad de garantizar en las materias laboral, de amparo y fiscal 339.
187
5.8.10. CONTRAGARANTÍA PARA QUE LA MEDIDA CAUTELAR O SUSPENSIÓN
DEJE DE TENER EFECTOS
Ese efecto restitutorio a favor del tercero y en contra de los intereses del
justiciable (actor), consiste en retrotraerse al momento de la notificación de la resolución
impugnada, no al momento de la presentación de la demanda para que se deje sin efectos
la concesión de suspensión y más allá se recupere la situación que guardaban las cosas
antes de la notificación del acto.
188
En el incidente de suspensión no se establece norma alguna en ese sentido,
probablemente porque los actos administrativos tienen como regla general su
ejecutabilidad y como excepción se permite su suspensión, cuando se cumplan los
requisitos de ley. En este caso, el tratamiento, no puede ser en el mismo sentido para
ambos incidentes.341
i) Que las medidas cautelares o suspensión tengan como fin mantener la situación
de hecho existente; ii) Que no se afecte del interés social, ni se contravengan disposiciones
de orden público por la concesión de las medidas cautelares o suspensión; y, iii) que con
su concesión se impida en su caso, que la resolución o acto impugnado pueda dejar el
litigio sin materia o causar un daño irreparable al actor, como peligro en la demora.
341
Artículos 24 a 28 de la LFPCA. Artículos 133 y 134 de la nueva Ley de Amparo que aluden a las contragarantías.
189
de seguridad jurídica, mediante la exigencia de los mismos requisitos y reglas para todas
las medidas cautelares, sin distinción alguna.342
342
El artículo 146 de la nueva Ley de Amparo de 2013, establece los requisitos formales que debe cumplir toda resolución definitiva
sobre suspensión definitiva, que si bien son obvios conforme al artículo 16 constitucional y a la técnica y metodología jurisdiccional, el
legislador los precisa para que de manera unificada, todos los juzgadores los atiendan y no queden a su arbitrio. El numeral 147 de la
misma ley, regula en el aspecto material, la necesidad de especificar los efectos de la suspensión y en su caso dictar las medidas
requeridas para acatar esa suspensión. Lo que desde nuestra perspectiva podría constituir la introducción de las medida cautelar
necesarias, entre ellas las positivas.
343
Cfr. La Ley Federal de Procedimiento Administrativo constituye un ejemplo de ley que regula ciertos actos administrativo, en su
artí culo 87 prevé la suspensión de la ejecución de esos actos administrativos con motivo de la interposición del recurso de revisión y
en su artículo 81 establece las medidas de seguridad en la fase oficiosa, que son de diversa naturaleza a las correspondientes a un
recurso administrativo.
190
materia, entonces resultan aplicables únicamente los requisitos exigidos en esa ley
adjetiva. Sin embargo, queda la duda de si para atender a la naturaleza del acto
administrativo impugnado, debe considerarse la ley que regula ese acto.
Cfr. El artículo 199 BIS de la Ley de la Propiedad Industrial prevé para los procedimientos de declaración administrativa relativos a
344
la violación de alguno de los derechos que protege esa Ley, que el Instituto de la Propiedad Industrial podrá adoptar SEIS MEDIDAS
consistentes en:
i) Ordenar el retiro de la circulación o impedir ésta, respecto de las mercancías que infrinjan derechos de los tutelados; ii)
Ordenar el retiro de la circulación de: a) Los objetos fabricados o usados ilegalmente; b) Los objetos, empaques, envases, embalajes,
papelería, material publicitario y similares que infrinjan alguno de los derechos tutelados; c) Los anuncios, letreros, rótulos, papelería
y similares que infrinjan alguno de los derechos tutelados; y d) Los utensilios o instrumento destinados o utilizados en la fabricación,
elaboración u obtención de cualquiera de los señalados; iii ) Prohibir, de inmediato, la comercialización o uso de los productos con los
que se viole un derecho de los protegidos; iv ) Ordenar el aseguramiento de bienes; v) Ordenar al presunto infractor o a terceros la
suspensión o el cese de los actos que constituyan una violación a las disposiciones de la Ley, y vi) Ordenar se suspenda la prestación
del servicio o se clausure el establecimiento cuando las medidas que se prevén en las fracciones anteriores, no sean suficiente para
prevenir o evitar la violación a los derechos protegidos.
El artículo 199 BIS 1 de la misma ley, establece los requisitos de procedencia para determinar la práctica de las medidas,
consistentes en que se acredite ser el titular del derecho y cualquiera de los siguientes supuestos: la existencia de una violación a su
derecho, que la violación a su derecho sea inminente, la existencia de la posibilidad de sufrir un daño irreparable y la existencia de
temor fundado de que las pruebas se destruyan, oculten, pierdan o alteren, que se otorgue fianza suficiente para responder de los
daños y perjuicios que se pudieran causar a la persona en contra de quien se haya solicitado la medida. Y que se proporcione la
información necesaria para la identificación de los bienes, servicios o establecimientos con los cuales o en donde se comete la
violación a los derechos de propiedad industrial. La persona contra la que se haya adoptado la medida podrá exhibir contrafianza para
responder de los daños y perjuicios que se causen al solicitante de la misma, a efecto de obtener su levantamiento. Establece incluso el
derecho de defensa de la contraparte, al disponer que la persona en contra de quien se haya ordenado alguna de las medidas tendrá
un plazo de diez días para presentar ante el Instituto las observaciones que tuviere respecto de dicha medida. Los diversos numerales
199 BIS 3 a 8, de la ley citada, aluden a la responsabilidad del pago de los daños y perjuicios causados a la persona en contra de quien
se hubiesen ejecutado que quedará a disposición del afectado la fianza o contrafianza que se hubiesen exhibido cuando se resuelva el
procedimiento de declaración administrativa de infracción; al levantamiento o definitivita de las medidas adoptadas; cuidar que ésta
no sirva como medio para violar secretos industriales o para realizar actos que constituyan competencia desleal; utilizar la
documentación relativa a la práctica de una medida provisional para iniciar el juicio correspondiente o para exhibirla en los autos de
los procesos en trámite, con prohibición de usarla, divulgarla o comunicarla a terceros; en los procedimientos de declaración
administrativa de infracción, el Instituto buscará en todo momento conciliar los intereses de los involucrados. Aspectos todos que el
juzgador del contencioso administrativo ante el TFJFA podrá considerar al decretar las medidas cautelares genéricas y las medidas
positivas conforme a los dispuesto en los artí culos 24 y 26 de la LFPCA.
191
Para la materia de propiedad industrial, también sería aplicable la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, en lo que resultare procedente a la suspensión de actos
administrativos, dado que esos requisitos se establecieron para el caso de la interposición
del recurso de revisión que resultare procedente.
En la fase oficiosa no se exige la garantía como requisito sine qua non para poder
conceder la suspensión de actos administrativos, conforme la Ley Federal de
Procedimiento Administrativa.
192
En esa razón si aplicamos el criterio sustentado, tendríamos que en virtud de esa
“positiva ficta “pudiera considerarse en el contencioso administrativo, que ante el silencio
de la autoridad administrativa o del propio Magistrado, por ficción de ley, se estime que
se ha concedido la suspensión en los términos solicitados, aun cuando para el recurso de
revisión previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sí se prevé la figura
de la positiva ficta, respecto del silencio de la autoridad administrativa en la suspensión
solicitada.
Todo lo anterior, toda vez que las medidas cautelares en las distintas etapas
independientes, se rigen por las disposiciones que de manera específica se establecieron
para cada instancia, salvo el caso, de que expresamente el legislador remita a la ley
contenciosa o a la ley materia del acto administrativo, como en materia de
responsabilidades de los servidores públicos o cuando se interprete que atender a la
naturaleza del acto administrativo, a que se refiere el texto constitucional en su numeral
107 fracción X, implica considerara la norma que rige el acto y si existe a la norma que
establezca en qué casos se otorgaran las medidas cautelares.
Para las medidas cautelares en la LFPCA, se prevé que en el auto que admita el
incidente, el Magistrado Instructor resuelva las medidas cautelares provisionales,
entendidas como aquéllas previas a las definitivas.
Respecto de la suspensión en el artículo 28, fracción III, inciso c), de la Ley adjetiva,
se establece la suspensión provisional de la ejecución, como parte de la regulación del
193
procedimiento del incidente y como atribución del Magistrado Instructor, que debe
proveer para conceder o negar a más tardar dentro del día hábil siguiente a la
presentación de la solicitud de suspensión.
345
La ley consigna la atribución de la Sala, cuando debe decir el Magistrado Instructor, si seguimos la intención de la reforma de 10 de
diciembre de 2010.
194
5.11.1. VARIABILIDAD DE LAS MEDIDAS CAUTELARES Y SUSPENSIÓN
El artículo 39 de la LFPC se aplicaría con limitantes, ya que por lo que hace a las
pruebas admitidas en los incidentes cautelares en el contencioso administrativo, el
legislador fue omiso. Antes de la reforma de 2010 se admitían como pruebas para la
suspensión, únicamente las documentales, por lo cual, podría aplicarse por analogía lo
dispuesto en el artículo 143 de la nueva Ley de Amparo de 2013, aceptando como únicas
pruebas, la documental y la inspección ocular347.
346
Cfr. Juan Carlos Cruz Razo, op. cit., nota 134, parte final, p. 81.
347
El nuevo numeral 143 de la Ley de Amparo de 2013 permite el ofrecimiento de la prueba testimonial para la materia penal.
195
5.11.2. CONDENA A LA AUTORIDAD POR INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
CANCELACIÓN Y LIBERACIÓN DE GARANTÍA
Esa reforma rebasa el texto previsto en el CFF que aludía a la suspensión definitiva
concedida en sentencia interlocutoria y el texto de la misma ley antes de la reforma de
2010 que apuntaba únicamente a la suspensión definitiva. Se considera que el legislador
dejó el texto correspondiente al punto 4, inciso a), fracción II, del artículo 58 de la LFPCA,
348
Cfr. Artículo 58, fracción III, de la LFPCA.
349
Los artículos 206 a 209 de la nueva Ley de Amparo regulan el incidente por exceso o defecto en el cumplimiento de la suspensión,
los numerales 265 y 266 prevén penas de 2 a 7 años de prisión, destitución e inhabilitación de 2 a 7 años y multas por no suspender el
acto reclamado y los diversos 267 a 271 consignan las sanciones penales, administrativas y pecuniarias por el incumplimiento de
sentencias de amparo, numerales en vigor para todos los asuntos, incluso los iniciados antes de la nueva Ley de Amparo, conforme a su
tercer artículo transitorio. Las implicaciones de esos preceptos para los juzgadores son delicadas u representan una presiones más al
ejercicio de la función jurisdiccional y que si bien tienen como fin hacer cumplir los fallos del Poder Judicial de la Federación, también
llevará a la privación de su libertad y afectación de su patrimonio, e incluso la destitución e inhabilitación por periodos de hasta de 7
años, periodo que resulta significativo en el desarrollo profesional y prestigio del juez.
196
en la parte que establece la procedencia de la queja “si no se da cumplimiento a lo
ordenado en la suspensión definitiva de la ejecución”, cuando en su fracción III, se
establece esa procedencia y la correspondiente a medidas cautelares.
Cfr. Sergio Martínez Rosaslanda “Las facultades de plena jurisdicción, en los ordenamientos reguladores del juicio contencioso
350
administrativo, desde 1936 a 2011”, en la Obra Conmemorativa del 75 Aniversario de la Promulgación de la Ley de Justicia Fiscal, T.
V, “El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y el Procedimiento Contencioso Administrativo”, México, 2011, p. 294.
Cfr. Artículo 58, fracción III, segundo párrafo, de la LFPCA vigente.
351
197
el incumplimiento total no existirá actuación alguna de la autoridad, lo que impediría al
quejoso ofrecer probanza documental alguna sobre actuaciones inexistentes.
En el auto que admita a trámite la queja se proveerá sobre la solicitud del informe
a quien se impute el incumplimiento, para que se rinda en el plazo de cinco días, a fin de
que justifique el acto o la omisión que provocó la queja.352
Una vez vencido el plazo para rendir el informe, el Magistrado dará cuenta a la
Sala, para que un plazo de cinco días resuelva.
Idem.
352
198
La crítica al precepto radica en la falta de disposición que otorgue a la autoridad un
término para dar cumplimiento a la omisión en que hubiere ocurrido, como se prevé para
la omisión de cumplimiento de sentencias definitivas en el juicio principal.
La ley regula para la suspensión en materia fiscal, que la garantía se otorgará ante
la autoridad ejecutora y para las restantes materias establece que se requerirá a la
autoridad demandada el informe relativo a la suspensión definitiva.
199
solicita ese informe a la autoridad demandada, aun cuando finalmente tendrán ese
carácter la autoridad que dictó la resolución impugnada en el juicio principal.
Tenemos presente lo dispuesto en el artículo 5º, tercer párrafo, del CFF, sobre la
representación de las autoridades a través de sus unidades administrativas encargadas de
su defensa jurídica, según lo disponga el Ejecutivo Federal en su reglamento o decreto
respectivo y en su caso en la Ley Federal de Entidades Paraestatales, cuando se trate de
autoridades de Entidades Federativas coordinadas, según lo establezcan las disposiciones
locales, dado que en principio corresponde al Magistrado Instructor llamar al incidente a
la autoridad ordenadora y ejecutora y será estás quienes acudirá ante el Tribunal a través
de las unidades administrativas que efectivamente las representen.
200
establecer medios de defensa para controvertir los acuerdos y resoluciones sobre
medidas cautelares decretadas provisional y definitivamente, a favor de la actora, las
autoridades y los terceros interesados, ya que la ley únicamente se refería a la suspensión.
La ley antes de la reforma de 2010, establecía con nitidez, que el medio de defensa
sólo operaba para la suspensión y no existía precepto alguno que remitiera a esos medios
de defensa contra los acuerdos y resoluciones interlocutorias respecto de las medidas
cautelares, como sí existía remisión a las disposiciones de las medidas cautelares para
regular el trámite de la suspensión.355
Cfr. Artículo 28, fracción X, de la LFPCA, en relación con el artículo 59 del mismo ordenamiento legal vigente, antes de la reforma
353
201
Es una hipótesis distinta el desechamiento del incidente o solicitud, que por su
naturaleza no concede, niega, modifica o revoca las medidas cautelares, sino que
determina la improcedencia del medio de defensa.356
Otros aspectos quedan inciertos, tales como la impugnación de los autos que
hubieren concedido o negado provisionalmente las medidas cautelares o suspensión, que
antes era impugnable únicamente por la autoridad, vía el diverso recurso de reclamación
del que conocía la Sala, independientemente de la interpretación en el sentido de que si la
ley no distingue entre resoluciones provisionales o definitivas, entonces, también
operaría el recurso del artículo 62, para impugnar resoluciones sobre medidas o
suspensiones provisionales.
202
ejecución sin mayor requisito, que la notificación del auto admisorio del recurso de
reclamación interpuesto contra las resoluciones en materia de suspensión, lo que resulta
delicado.
El recurso de reclamación podrá interponerse por todas las partes afectadas con la
emisión de la resolución que conceda o niegue, o modifique o revoque las medidas
cautelares o la suspensión. Esto es, por la actora, la autoridad demandada o el tercero
interesado cuando la resolución afecte su esfera jurídica.
El magistrado ordenará correr traslado a las demás partes por un término de cinco
días para la vía tradicional no sumaria y por tres días para la vía sumaria a fin de que
expresen lo que a su derecho convenga.
Una vez transcurrido el término, el Magistrado Instructor, sin más trámite, dará
cuenta a la Sala Regional para que en un plazo de cinco días (en la vía tradicional) y de
tres días (para la vía sumaria) resuelva. El trámite se regula en los artículos 58-8 y 62 de
la ley.
203
Es de observar que el mismo trámite de las vías tradicional y en línea, se aplica
para el recurso interpuesto en la vía sumaria, pero en este último, se aplican términos
más cortos, de tres días, para que la contraparte se manifieste y sin más trámite la Sala
Regional resuelva en tres días.
204
el objeto de que se subsane la omisión cometida.358 En consecuencia, la resolución recaída
al recurso será para efectos de que se subsane la omisión y que el Magistrado Instructor
esté en posibilidad de conceder o no la suspensión o medidas cautelares, entre esos
efectos, la Sala decretará en su caso, la suspensión o medida cautelar provisional
procedente.359
Así sólo en el caso de que el medio de defensa sea favorable al recurrente con el
estudio de uno de los conceptos de reclamación que sea suficiente para revocar la
resolución reclamada, ya no será necesario el estudio de los demás conceptos de
impugnación. Lo mismo ocurrirá cuando entre los conceptos de reclamación se contengan
los correspondientes a violaciones esenciales del procedimiento que deban de ser
subsanadas. El principio de causa petendi va enfocado a considerar efectivamente lo
solicitado en el recurso, con independencia del sentido recaído al planteamiento del
recurrente.
358
El Pleno de la SCJN ha señalado mediante jurisprudencia P./J.47/95 cuáles son las formalidades esenciales del procedimiento que
permiten una adecuada y oportuna defensa conforme a lo dispuesto en el artículo 14 Constitucional, como requisitos para dar
cumplimiento a la garantía de audiencia que permita la defensa del afectado y que enumera como sigue: 1) Notificación del inicio del
procedimiento y sus consecuencias; 2) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) la
oportunidad de alegar; y 4) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. Cfr. SJFG, Novena Época, t. II, diciembre
de 1995, registro 200,234, p.133.
359
Tal es el caso de la violación a la fracción II, del anterior artículo 28, de la LFPCA, cuando en el incidente de suspensión, el
Magistrado Instructor omitía correr traslado a la autoridad con el escrito de suspensión y las pruebas ofrecidas y exhibidas. Ante tal
situación, la autoridad planteaba el recurso de reclamación, de ser fundada la violación, la misma debía ser subsanada, antes de
resolver si procedía o no la suspensión definitiva que se hubiere concedido.
205
Una postura predominante, estimaba que el dictado de la sentencia del juicio
principal era suficiente para dejar sin materia el recurso de reclamación, con
independencia de su firmeza. Sin embargo, prevaleció otra interpretación que sostenía
que era necesario esperar a la declaratoria de firmeza para resolver el recurso de
reclamación, como sin materia.
Este apartado tiene como fin concluir resaltando los aspectos relevantes de la
Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo LFPCA y las propuestas de
reforma a la Ley que consideramos oportunas.
1.- Lo más trascendente de la LFPCA mexicana de 2005, vigente desde 2006, fue
la introducción de las medidas cautelares necesarias, que se incorporaron como
atribución del juzgador para mantener la situación de hecho existente, que impidieran
que el acto o resolución administrativa impugnada pudieran dejar el litigio sin materia o
causar un daño irreparable al actor, salvo los casos de perjuicio al interés social o
contravención de disposiciones de orden público, con independencia de la suspensión
ya prevista en la legislación anterior.
206
Las medidas cautelares se regulan en los artículos 24 a 27 de la Ley adjetiva y la
suspensión en el artículo 28 del mismo ordenamiento legal.
Proponemos reformar la Ley adjetiva, a fin de que se cuente con reglas comunes
a todo tipo de medidas cautelares en el contencioso administrativo federal mexicano,
para alcanzar la efectividad de la Tutela Judicial Efectiva y la Seguridad Jurídica, que
evite los diversos tratamientos y criterios para la misma institución cautelar.
207
Consideramos que a la fecha no existe una doctrina en cuanto a las reglas de
tramitación y resolución de la suspensión y las medidas cautelares en su conjunto,
mucho menos sobre los requisitos de eficacia mencionados, lo que hace necesaria la
unificación de normas por tratarse de la misma naturaleza o esencia de la institución
cautelar.
El definir si han surtido o no los efectos de una medida cautelar concedida, hará
que la llamada Tutela Cautelar sea efectiva a favor del actor y que la autoridad ejecutora
realice con mayor eficacia su función al permitirle ejecutar el acto administrativo,
suspender cuando proceda o emitir medidas necesarias, cuando proceda.
7. En el artículo 141 del CFF se regula el tipo de garantías que procede ofrecer
ante la autoridad ejecutora, que cuando la solicitud de suspensión se formula
directamente ante el Tribunal, en este caso se especifica el depósito ante la Tesorería
correspondiente, salvo cuando ya existan otras garantías otorgadas ante la autoridad
fiscal ejecutora, lo que resulta fuera de lugar porque únicamente corresponde a la ley
adjetiva regular lo referente al juicio de su competencia.
208
incluir conjuntamente todas las reglas de aseguramiento del interés fiscal, entre ellas,
las que sean coherentes con lo previsto en el artículo 141 del CFF.
360
El tema de la unificación de reglas es tan importante que incluso en otros ámbitos se ha propuesto el registro único de garantías
mobiliarias, para poder ofrecer a los prestamistas o inversionistas, activos y bienes muebles como el inventario, equipo, cuentas por
cobrar, marcas, patentes, buen nombre comercial o cualquiera bienes atribuibles o derivados de los mismos, en relación con el modelo
interamericano de la Organización de los Estados Americanos, con apoyo en la ley del mismo nombre, que a su vez en la Convención
de las Naciones Unidas sobre la cesión de créditos en el comercio internacional. Cfr. Boris Kozolchyk, Estado actual de la
implementación de la Ley Modelo de Garantías Mobiliarias de la OEA en América Latina. Agencia de Estados Unidos sobre Desarrollo
Internacional USAID, 2012, pp. 2 y 28 y taller de garantías mobiliarias en el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, México,
D.F., 7 de mayo de 2012.
209
que establezca la SHCP en reglas de carácter general que se efectúen en las cuentas de
garantía del interés fiscal a que se refiere el artículo 141-A del CFF361; y,
El CFF prevé que no se exija depósito cuando exceda las posibilidades del
solicitante de la suspensión; y, la LFPCA alude a la reducción de las garantías en general,
con independencia de que sea o no depósito, si el monto de la garantía excede la
capacidad económica de solicitante o se trate de tercero distinto al sujeto obligado de
manera directa o solidaria al pago del crédito.
A) Precisar qué se entenderá como apariencia del buen derecho “fumus boni
iuris” para efectos de las medidas cautelares respecto de los actos o resoluciones
administrativos impugnados en el juicio contencioso administrativo federal mexicano.
361
Cuando el actor ha pagado el crédito fiscal, no requerirá garantizarse interés fiscal alguno al estar cubierto el adeudo liquidado, lo
cual dará lugar a que la concesión de la suspensión surta sus efectos desde el momento que se dicta, por no existir monto de pago
alguno que asegurar.
210
cautelar, que permitan, sin entrar al fondo de la cuestión planteada en el juicio principal,
determinar para efectos de la institución cautelar, si el acto, resolución o norma general
administrativa, impugnadas en el juicio, resultan notoriamente ilegales y con ello
decidir sobre la concesión o no de medidas cautelares, previo cumplimiento de los
diversos requisitos o presupuestos exigidos por la ley.
362
De los artículos 29 y 39 de la LFPCA, podemos constatar que el legislador federal dispuso expresamente que cuando se promueva
alguno de los incidentes de previo y especial pronunciamiento (incompetencia en razón del territorio, acumulación de juicios, nulidad
de notificaciones, la recusación por causa de impedimento, la reposición de autos y la interrupción por causa de muerte, disolución,
211
11. Consideramos conveniente que la LFPCA aclare en qué casos operarán las
medidas cautelares positiva y su alcance, si son medidas cautelares "satisfactivas" o no,
definir hasta qué grado, ya que nunca podrá ser una satisfacción igual a la que
derivarían del sentido de la sentencia del juicio principal.
declaratoria de ausencia o incapacidad) se suspenderá el juicio en el principal hasta que se dicte la resolución correspondiente y que
cuando se promuevan incidentes que no sean de previo y especial pronunciamiento continuará el trámite del proceso.
212
elementos deben continuar presentes al dictarse las medidas cautelares
correspondientes.
14. Regular con nitidez y de manera conjunta la apariencia del buen derecho,
tanto para las medidas cautelares en general como para la suspensión en el contencioso
administrativo federal mexicano y limitar su alcance como criterio complementario
para lograr la unificación de criterios. En lo personal compartimos, el carácter de
criterio complementario de la apariencia del buen derecho desde la postura positivista
dominante en el ámbito jurisdiccional.
213
administrativos, tal como se constata de diversas situaciones fácticas imperantes en la
práctica jurisdiccional, consistentes en:
214
civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, así como que existan los recursos
efectivos para la defensa de las partes.
363
Cfr. Thomas S Kuhn, La estructura de las revoluciones científica, trad. Carlos Solís Santos, 2ª reimpresión, México, Fondo de Cultura
Económica, 2010, p. 18.
215
Finalmente, proponemos que se realicen reformas y adiciones a la LFPCA con el
objeto de que los justiciables, las otras partes y los juzgadores, tengan la certeza del
alcance de las medidas cautelares y la suspensión en el juicio contencioso
administrativo federal mexicano, en las diversas formas de sustanciación y resolución
del juicio <vías tradicional, sumaria o en línea> y cuenten con normas comunes para
ambos tipos de medidas cautelares. Se reestructure el tratamiento de las medidas
cautelares en el sentido de que se establezcan normas que permitan desprender y
distinguir con nitidez, los siguientes aspectos:
216
CAPÍTULO VI
LAS DECISIONES SOBRE MEDIDAS CAUTELARES Y SUSPENSIÓN EN JUICIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL MEXICANO A LA LUZ DE LAS ÚLTIMAS
REFORMAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA DERECHOS HUMANOS Y AMPARO
Cfr. DOF de 6 y 10 de junio de 2011, que publican las reformas constitucionales en materias de amparo (artículos 94, 103, 104 y
364
107) y de derechos humanos (artículos 1º, 3º, 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97, 102, 105), respectivamente.
Cfr. Discurso emitido por el Ministro Juan Silva Meza en la sesión solemne de 4 de octubre de 2011, que declaró el inicio de la
365
Décima Época del SJF, conforme al Acuerdo del Pleno de la SCJN, publicado en el DOF el 29 de agosto de 2011.
366
La nueva forma de resolver los conflictos y la participación de los juzgadores ha dado frutos, en la resolución del caso Radilla, en la
cual la SCJN definió que i) Conforme a la sentencia de la CORTE IDH, el Poder Judicial debe ejercer un control de convencionalidad; ii)
Todos los Tribunales del Estado Mexicano deben ejercer el control de convencionalidad; y, iii) El alcance de ese ejercicio de control de
convencionalidad por parte de los jueces nacionales se manifiesta en los sigues tres aspectos: A. EL CONTROL CONCENTRADO que
corresponde ejercerlo únicamente al Poder Judicial de la Federación en amparo, controversias constitucionales y acciones de
inconstitucionalidad con los fundamentos constitucionales dados y con independencia de si los efectos de la sentencia en amparo
serán generales o relativos, así como en controversias constitucionales generales o relativas y en acciones de inconstitucionalidad
generales, por medio de los órganos competentes para hacer una declaración de inconstitucionalidad de las normas que estén siendo
impugnadas. B. EL CONTROL DIFUSO que corresponde a cualquier juez nacional y por virtud del mismo puede desaplicar la norma
general que se estime inconstitucional en el caso concreto, que se constará en la parte considerativa y no en los puntos resolutivos, con
fundamento en los artículo 1º y 133 Constitucionales. Y C. LA INTERPRETACIÓN MÁS FAVORABLE de todos los órganos del Estado,
bajo el principio pro homine. Cfr. SCJN. Resolución dictada por el Pleno en el expediente varios 912/2010, publicada en el Diario
Oficial de la Federación de 4 de octubre de 2011. Cfr. Tesis Aisladas P. LXVII/2011(9ª), P.LXVIII/2011 (9ª)y P.LXX/2011(9ª), del Pleno
de la SCJN, publicadas en el SJFG, Décima Época, Libro III, diciembre de 2011, t. I, pp. 535, 551, y 557, registros 160589, 160526 y
160480, respectivamente, “CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE
CONSTITUCIONALIDAD”, “PARAMETROS PARA EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS
HUMANOS” y “SISTEMA DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍ DICO MEXICANO”.
217
controversias, mediante el ejercicio del control de convencionalidad, como parte del
control difuso de convencionalidad y constitucionalidad.
“La ley fundamental sirve para reconocer y hacer valer los derechos humanos establecidos por
ella misma, así como por los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es Parte”.
“El instrumento protector de derechos por excelencia se amplía, pues ahora las normas
relativas a los derechos humanos, -entre las que el propio juicio de amparo se encuentra-, se
interpretarán siempre favoreciendo la protección más amplia a las personas”.
“La reforma en materia de amparo representa la construcción de un nuevo paradigma para la
actividad jurisdiccional federal, para defender ante todo los derechos humanos de las
personas.”
“Bajo ese contexto el juzgador tendrá un papel relevante, más allá de simple aplicador de la
letra de la ley”.368
367
Cfr. Artículos 8, 9 y 25 en relación con el numeral 29, todos de la Convención Interamericana de Derechos Humanos. Cfr. Tesis
aisladas VIII. 2º. P. A 12 A (10ª), VI, 1º A.4 A (10ª) y III.4º (III Región) 11 A (10ª), publicadas en el SJFG, Décima Época, Libros XI, III y
IV, agosto de 2012, diciembre de 2011 y enero de 2012, ts. 2, 5 y 5, pp. 2014, 3750 y 4322, registros 200 1533, 200 0009 y 200
0074, respectivamente, cuyos rubros indican:
-“TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. EL ARTÍ CULO 39, PÁRRAFO SEGUNDO, DE SU REGLAMENTO
INTERIOR, AL ESTABLECER UNA RESTRICCIÓN AL DERECHO HUMANO DE ACCESO A LA JUSTICIA, TRANSGREDE EL ARTÍ CULO 8,
NUMERAL 1, DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS”;
-“CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS, APLICACIÓN DE SU ARTÍ CULO 25. EL ORDENAMIENTO JURÍ DICO
MEXICANO PREVÉ COMO FIGURAS DE DEFENSA RESPECTO DE LOS ACTOS DE LAS AUTORIDADES FISCALES EL RECURSO DE
REVOCACIÓN Y EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL, CUYO OBJETO ES TUTELAR EL DERECHO HUMANO DE
PROTECCIÓN JUDICIAL RECONOCIDO EN DICHO PRECEPTO”; y,
-“CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS. NO SE TRANSGREDE SU ARTÍ CULO 25 POR EL HECHO DE QUE NO
PROCEDA EL RECURSO DE RECLAMACIÓN PREVISTO EN EL ARTÍ CULO 59 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONTRA LAS RESOLUCIONES DEL PLENO DE LAS SALAS FISCALES QUE DEN POR CONCLUIDO
EL JUICIO CONTENCIOSO SIN RESOLVERLO EN LO PRINCIPAL, NI ESTÉ PREVISTO EN EL PROPIO ORDENAMIENTO UN MEDIO DE
DEFENSA PARA CONTROVERTILAS”.
368
Tal como lo ha impulsado el actual Presidente de la SCJN, Ministro Juan Silva Meza, al resaltar lo dispuesto en el Artículo Noveno
transitorio de la reforma de 10 de junio de 2011, que deroga todas las disposiciones que contravengan el decreto que la contiene, por
virtud de la cual, hoy no es más derecho vigente todo lo que se oponga a la reforma y en automático ha vuelto obsoleta cada fuente de
derecho contraria a sus contenidos, sin distinciones, sin importar si es de origen legislativo o jurisdiccional, lo que incluye la
jurisprudencia. Cfr. SILVA MEZA, JUAN. “EL IMPACTO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS
218
Ciertamente en esas locuciones, podemos encontrar el enfoque y estrecha
vinculación de ambas reformas, con el objeto de lograr la protección efectiva de los
derechos humanos.
Bajo este contexto, los justiciables serán los más beneficiados, en virtud de que
las reformas constitucionales en materia derechos humanos y de amparo de 6 y 10 de
junio de 2011, repercutirán también en las decisiones en materia de medidas cautelares
y suspensión, que dicten los juzgadores del contencioso administrativo federal
mexicano, independientemente de que las leyes ordinarias se hubieren o no modificado.
Esa repercusión favorable también deriva de la reforma al artículo 107, fracción X,
369
Cfr. Conferencia “Las Reformas Constitucionales en Materia de Derechos Humanos y Amparo y sus repercusiones en el ámbito
fiscal y administrativo”, en la que señala la relevancia del fallo porque el Derecho Internacional se integra por los “tratados”, que
adquieren su valor obligatorio por medio de principio pacta sunt servanda, que proviene de la costumbre internacional, y que consiste
en el deber de todo Estado de cumplir plenamente con sus obligaciones internacionales. Si no existiera este principio, se produciría un
quiebre de las relaciones internacionales, ya que se dejaría a la voluntad de los Estados cumplir o no con lo pactado en los tratados que
suscriban”.
370
Esa necesidad de superar el positivismo como una nueva forma de pensar el derecho es sostenida medularmente por diversos
autores. Cfr. Norberto Bobbio, Tavola Rotonda sul positivismo giuruduco, Pavia, 1966, mayo, Milán, Giuffrè, pp. 69-73. Citado por
BALLESTEROS, JESÚS. Sobre el sentido del Derecho. Introducción a la Filosofía Jurídica, ed. 2ª, 4ª reimpresión, Ed. Tecnos, Madrid,
1997, pp. 60. Cfr. GROSSI, PAOLO. Mitología Jurídica de la Modernidad (Mitologie Giuridiche Della Modernita). Trad. Martínez
Neira, Manuel, Ed. Trotta, Madrid, 2003, pp. 58 y 59.
219
Constitucional, que introduce la figura de la “apariencia del buen derecho”, equiparada
como elemento fundamental, junto con el interés público, para el otorgamiento de la
suspensión en juicio de amparo.
Cfr. DOF de 10 de junio de 2011 que publica la reforma constitucional en materia de derechos humanos relativa a la modificación
371
del capítulo I “De los derechos humanos y sus garantías”, del Título Primero y diversos artículos, entre ellos, el artículo 1º.
372
El artículo 1º Constitucional hace participes como responsables directos de la protección de los derechos humanos a todas las
autoridades. Por ello, se afirma por algunos autores que los derechos humanos se han colocado por encima del esquema de
distribución de competencias, previstas en la propia Constitución Federal. Cfr. Miguel Carbonell, “Las Obligaciones del Estado en el
artículo 1º de la Constitución Mexicana”, en La Reforma Constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma, Miguel Carbonell
y Pedro Salazar (coord.), México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México UNAM, 2011, pp.
64-70.
La Primera Sala de la SCJN emitió las tesis jurisprudencial 107/2012 (10ª) y aislada XXVI (10ª), sobre el alcance del numeral 1º
Constitucional, “PRINCIPIO PRO PERSONA. CRITERIO DE SELECCIÓN DE LA NORMA DE DERECHO FUNDAMENTAL APLICABLE y
“PRINCIPIO PRO PERSONAE. EL CONTENIDO Y ALCANCE DE LOS DERECHOS HUMANOS DEBEN ANALIZARSE A PARTIR DE AQUÉL”,
aprobadas en sesiones privadas de 3 de octubre y 15 de febrero de dos mil doce, respectivamente.
373
Sobre ese control de convencionalidad y la interpretación de la Constitución por parte de los jueces, la SCJN sostuvo que existen
tres posibilidades: 1. INTERPRETACIÓN CONFORME EN SENTIDO AMPLIO, que significa que todos los jueces deben interpretar el
orden jurídico a la luz de la Constitución y ahora también con los tratados internacionales en materia de derechos humanos. 2.
INTERPRETACIÓN CONFORME EN SENTIDO ESTRICTO, cuando hay varias interpretaciones jurídicas válidas, todos los jueces deben
preferir aquella que sea relativa a la presunción de constitucionalidad de las leyes, es decir, la que hace a una ley acorde a la
Constitución, salvo que incida en el núcleo esencial de un derecho humano o fundamental. 3. INAPLICACIÓN DE LA LEY CUANDO LO
ANTERIOR NO ES POSIBLE, por lo que no se rompe ninguna lógica ni posición institucional, sino simplemente lo que se hace es
fortalecer el papel de los jueces, dando la primacía que el artículo 1º establece a la Constitución y a los Tratados Internacionales. Cfr.
SCJN. Resolución dictada por el Pleno en el expediente varios 912/2010. Aspecto reflejado en la tesis jurisprudencial 1ª./J.18/2012
(10º) “CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD (REFORMA CONSTITUCIONAL DE 10 DE JUNIO DE
2011” que ya ha dado frutos en diversas tesis de Tribunales Colegiados de Circuito como las siguientes Tesis aisladas XXX.1º.1 A (10ª.)
y XXX.1º. 3 A (10º) emitidas por el Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, Décima Época, Libro XI, agosto de 2012, t. 2, pp.
2016 y 2017, registros 200 1535 y 200 1536, cuyos rubros indican:
-“TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ESTÁ OBLIGADO A EFECTUAR EL CONTROL DIFUSO DE
CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD” y
-“TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. SI OMITE PRONUNCIARSE SOBRE LOS ARGUMENTOS EN LOS QUE
SE PIDA LA INAPLICACIÓN DE PRECEPTOS LEGALES CONSIDERADOS CONTRARIOS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, EN EL AMPARO
DIRECTO PROMOVIDO CONTRA LA DETERMINACIÓN RELATIVA EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEBE ORDENARLE
ATENDERLOS, AUN CUANDO EL QUEJOSO PLANTEE TAMBIÉN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS IMPUGNADAS” .
220
Los juzgadores, entre otras autoridades del Estado Mexicano, garantizarán los
derechos humanos, conforme a los siguientes Principios374:
Indivisibilidad ya que los derechos humanos son en sí mismos infragmentables por ser
inherentes al ser humano, por derivar de su dignidad y requerir protección total.
Progresividad por el cual los derechos humanos se respetaran por todos los medios
posibles en cada momento y queda prohibido cualquier retroceso o involución.
Esa nueva forma de impartir justicia será posible mediante la aplicación de una
nueva metodología de impartición de justicia consistente en: i) La interpretación en
sentido amplio conforme a la Constitución y a los Tratados Internacionales en los que
México sea Parte, ii) La interpretación conforme en sentido estricto por la que el
juzgador preferirá aquella interpretación que sea relativa a la presunción de
constitucionalidad de las leyes, y iii) La inaplicación de la ley, cuando las
interpretaciones anteriores no sean posibles, para lograr el respeto de los derechos
humanos en la solución de los conflictos.375En consecuencia, corresponderá aplicar esa
metodología, al juzgador del contencioso administrativo federal mexicano, al proveer
sobre las medidas cautelares.
374
Cfr. En la tesis aislada XVIII/2012 de la Primera Sala de la SCJN se hace mención expresa a esos principios, “DERECHOS
HUMANOS. OBLIGACIONES CONSTITUCIONALES DE LAS AUTORIDADES EN LA MATERIA”.
375
Derivado de la resolución de la SCJN 912, con apoyo en la resolución del caso Radilla contra el Estado Mexicano. Cfr. Tesis Aislada
P. LXIX/2011(9º) del Pleno de la SCJN, publicada en el SJFG, Décima Época, diciembre de 2011, Libro III, t. I, p. 552, registro 160525
“PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS
HUMANOS”, que rrefleja la tendencia a nivel internacional de que los jueces dejen de ser la boca de la Ley y se conviertan en
“creadores de derecho”, que estimamos sólo puede ser entendido en el sentido de que los jueces tengan una mayor participación
reflexiva y decisoria sobre el respeto efectivo de los derechos humanos que mayor beneficio traigan a la persona humana, frente a
normas que no siempre están en armonía con esa protección, mediante una nueva metodología interpretativa del derecho. Cfr. Carta
Europea sobre el Estatuto de los Jueces del Consejo de Europa y Declaración de Londres sobre la Deontología Judicial, reunión en
Londres del 2 al 4 de junio de 2010, de la Asamblea General de la Red Europea de Consejos de Justicia (Réseau europée des Conseils de
la Justice RECJ) (European Network of Councils for the Judiciary ENCJ).
221
Mexicano, y con los criterios interpretativos o jurisprudencias derivadas de esos
fallos.376
Otro tema que los juzgadores debe tener presente, es la reparación derivada del
incumplimiento atribuido al Estado Mexicano por actuaciones u omisiones de sus
diversas autoridades en todos los ámbitos, ya que su proceder tendrá consecuencias
jurídicas en el ámbito internacional por la violación a los derechos humanos.377
376
Algunos de los conceptos básicos que los juzgadores deben tener presentes en su actuar cotidiano en ejercicio de sus atribuciones,
son los siguientes: Qué son los derechos humanos, sus características y principios; que es el control de constitucionalidad y
convencionalidad concentrado, por determinación constitucional específica, control difuso o por interpretación más favorable;
bloques de constitucionalidad y de convencionalidad como parámetros o estándares mínimos para ejercer el control; principio de
armonización de la norma nacional y el tratado internacional; el corpus iuris interamericano como conjunto de instrumentos
internacionales de contenido y efectos jurídicos como tratados, convenios, resoluciones y declaraciones. Cfr. SCJN, Resolución dictada
por el Pleno en el expediente varios 912/2010, publicada en el DOF de 4 de octubre de 2011, Segunda Sección, párrafos 33, 34, 35 y
36. Resolución en la que podemos apreciar la utilización de diversos conceptos en la materia de los derechos humanos, que es
necesario identificar. Otros conceptos los encontramos en las interpretaciones que hace la CORTE Interamericana de Derechos
Humanos en sus sentencias y/o resoluciones, como en el caso de los dos conceptos referidos, en la Opinión Consultiva OC-16/99
solicitada por el Estado Mexicano, de 1º de octubre de 1999, p. 115, citada por FERRER MAC-GREGOR, EDUARDO, “Interpretación
Conforme y Control Difuso de Convencionalidad. El Nuevo Paradigma para el Juez Mexicano”, en La Reforma Constitucional de
derechos humanos: un nuevo paradigma, CARBONELL, MIGUEL Y SALAZAR, PEDRO (coord.), México, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México UNAM, 2011, pp.392-394. Cfr. La tesis aislada 1ª/XIII/2012 (10ª), de la Primera
Sala de la SCJN, “CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. EFECTOS DE SUS SENTENCIAS EN EL ORDENAMIENTO
JURÍ DICO MEXICANO”, en la que se sostuvo claramente que no todas las sentencias, resoluciones o jurisprudencias emitidas por la
CORTE IDH obligan al Estado Mexicano, sino únicamente aquellas en las que hubiere sido parte en el juicio, que alcanza los puntos
resolutivos y todos los criterios interpretativos contenidos en las mismas. Cfr. La tesis aislada P. LXVIII/2011 (9ª), del Pleno de la SCJN,
“PARAMETROS PARA EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS” publicada en el
SJFG, Décima Época, Libro III, diciembre de 2011, t. 1, p. 551, registro 160526.
377
La SCJN sobre ese tópico emitió las tesis aisladas números CXCIV/2012 (10º), CXCV/2012 (10º) Y CXCVI/2012 (10º)
“REPARACIÓN INTEGRAL DEL DAÑO O JUSTA INDEMNIZACIÓN. ESTE DERECHO FUNDAMENTAL QUEDÓ INCORPORADO
AL ORDENAMIENTO JURÍDICO MEXICANO A RAÍZ DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 1º CONSTITUCIONAL, PUBLICADA EN
EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE JUNIO DE 2011”; “DERECHO FUNDAMENTAL A UNA REPARACIÓN
INTEGRAL O JUSTA INDEMNIZACIÓN. CONCEPTO Y ALCANCE” y “REPARACIÓN INTEGRAL DEL DAÑO O JUSTA
INDEMNIZACIÓN. SU DETERMINACIÓN JUDICIAL EN CASO DE VULNERACIÓN AL DERECHO A LA SALUD”.
378
DOF de 6 de junio de 2011 que publicó la reforma constitucional en materia de amparo, relativa al i) establecimiento de los Plenos
de Circuito; ii) sustanciación y resolución de asuntos urgentes; iii) ampliación de la protección del juicio de amparo en materia de
derechos humanos; iv) precisión del interés jurídico, de la instancia de parte agraviada y relatividad de las sentencias de amparo; v)
técnica del estudio de los concepto de violaciones procesales en amparo indirecto; vi) amparo directo adhesivo; vii) procedencia del
juicio de amparo en materia administrativa y del juicio de amparo indirecto, ambos contra actos y omisiones de las autoridades; viii)
procedencia del recurso de revisión en amparo directo; ix) la suspensión del acto reclamado; x) contradicción de tesis; xi) nuevas
reglas para el procedimiento de ejecución de sentencias de amparo; y, xii) a la vigencia y aplicación de la reforma.
222
orden jurídico379. Esos ajustes procesales también tendrán influjo en los incidentes de
medidas cautelares y de igual forma permitirá la protección ampliada.
379
Respecto de la impugnación de los actos administrativos por omisión aludidos en la reforma de amparo, es de señalar que la LFPCA,
no prevé la procedencia del juicio contencioso por omisión de la autoridad, sino en contra de actos administrativos expresos o fictos,
estos últimos como las resoluciones negativas, positivas o confirmativas fictas, previstas en las ley como consecuencia del silencio de
las autoridades, así como la impugnación de disposiciones de carácter general.
Sobre el interés legítimo en materias ambiental y de salud conforme a la reforma a la LFPCA, publicada en el DOF de 28 de enero de
2011, previamente a la reforma constitucional, se introdujo ese concepto, por lo que la legitimación para solicitar el dictado de
medidas cautelares también corresponderá a la persona con interés legí timo que pueda tener el carácter de actora en el juicio.
380
La iniciativa de la reforma constitucional en materia de amparo buscó un marco constitucional para proveer un sistema equilibrado
que permitiera que la medida cautelar cumpla cabalmente con su finalidad protectora y al mismo tiempo contara con mecanismos
que evitaran y subsanaran los abusos que desviaban su objetivo natural, que se privilegiara la discrecionalidad de los jueces y se
consagrara expresamente, como elemento para el otorgamiento de la suspensión, la apariencia del buen derecho. Precisó que la
apariencia del buen derecho constituí a un requisito reconocido por la SCJN y que constituí a uno de los avances más importantes en
la evolución del juicio de amparo. Buscó que se obligara al juzgador al análisis ponderado entre la no afectación del interés social, el
orden público y la apariencia del buen derecho, para lograr que la medida fuera eficaz y no molestara la sensibilidad de la sociedad.
Cfr. Síntesis del proceso legislativo. Dossier y Gaceta del Senado de 19 de marzo de 2009.
223
corresponda a los juzgadores dejar de aplicar la ley para aplicar una interpretación
convencional y un control difuso constitucional y convencional.
381
En la reforma constitucional se incluyó la reparación a las violaciones de derechos humanos, que comprendería las diversas formas
de hacer frente a la responsabilidad en que se hubiere incurrido, conforme a los principios y directrices básicos sobre el derecho de las
víctimas, aprobadas en la Resolución 60/147 de la Asamblea General de la ONU, el 16 de diciembre de 2005; y delegando en la Ley
secundaria las condiciones, circunstancias y autoridades responsables que deben actuar para reparar, conforme al Dictamen de 7 de
abril de 2010, p 17.
382
La Convención Interamericana de Derechos Humanos es identificada como el Pacto de San José de Costa Rica, fue suscrita el 22 de
noviembre de 1969 y entró en vigor el 18 de julio de 1978. México es Estado Parte desde el 24 de marzo de 1981 y reconoció la
competencia contenciosa de la CORTE Interamericana de Derechos Humanos, el 16 de diciembre de 1998. La convención tiene dos
Protocolos adicionales en materia de derecho económico, social y cultural y la abolición de la pena de muerte, suscritos el 17 de
noviembre de 1988 y el 8 de junio de 1999, respectivamente. Son 25 Estados Parte: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,
República Dominicana, Surinam, Uruguay y Venezuela. De los cuales 22 han reconocido la competencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, como en el caso de México.
224
se atienda a las disposiciones vigentes al momento de comisión de las acciones u omisiones
y a las penas dispuestas en ese momento, salvo cuando las posteriores beneficien al
inculpado), derecho a la indemnización (si se condenó en sentencia firme por error
judicial), a la protección de la honra y dignidad, derecho de rectificación o respuesta por
información inexacta, derecho de reunión, protección a la familia, derecho al nombre,
derechos del niño, derecho a la nacionalidad, derecho a la propiedad privada, derecho
de circulación y residencia, derecho políticos, igualdad ante la ley y protección judicial
(derecho a un recurso sencillo y rápido). Las libertades de conciencia, de religión, de
pensamiento y de expresión.
383
Que se considere que el derecho humano a la protección judicial no sólo se refiere a la existencia de recurso o juicios que permitan la
defensa de la persona, sino que también alcanza a los incidentes de medidas cautelares en los que efectivamente se puedan plantear y
hacer valer las medidas cautelares como parte de la impartición de justicia hasta en tanto se resuelve en definitiva el juicio principal.
Protección judicial prevista en el artículo 25 de la CONVENCIÓN Interamericana de Derechos Humanos, que se ha interpretado como
existencia de “recursos” que tengan efectividad, como posibilidad real de interposición de recurso, garantía y pilar básico de la
Convención y de Estados de Derecho en una sociedad democrática. Tal como lo sostuvo la CORTE Interamericana de Derechos Humanos
en la sentencia recaída al Caso Castañeda Utman vs. Estados Unidos Mexicanos, puntos 77 y 78, lo que nos hace reflexionar en cuanto a
las consecuencias por la violación de ese derecho humano de Protección Judicial, que llevó a que el Estado Mexicano completara la
adecuación de su derecho interno a la Convención en un plazo razonable, para ajustar la legislación secundaria y las normas que
reglamentan a fin de garantizar mediante recursos que los ciudadanos de forma efectiva, pudieran cuestionar la constitucionalidad de la
regulación legal del derecho a ser elegido. Además de la consecuencia económica, consistente en que el Estado Mexicano pagara el
monto fijado por reintegro de costas y gastos por 7 mil dólares americanos.
225
6.4. MEDIDAS CAUTELARES EN RELACIÓN CON LA CONVENCIÓN
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, QUE PUEDE DECRETAR LA
COMISION Y LA CORTE INTERAMERICANAS DE DERECHOS HUMANOS, COMO
REFERENTE INTERNACIONAL
384
La COMISIÓN Interamericana de Derechos Humanos es un órgano de la Organización de los Estados Americanos, cuya función es la
de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y servir de órgano consultivo de la organización en esa materia. Se
integra por siete miembros elegidos a título personal por la Asamblea General de la OEA. Cfr. Artículos 1º, 2º y 3º del Estatuto de dicha
Comisión, adoptado por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos en 1979.
385
La CORTE Interamericana de Derechos Humanos es una institución judicial autónoma cuyo objetivo es la aplicación e interpretación
de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, ejerce función jurisdiccional y consultiva. Se compone por siete jueces,
nacionales de los Estados miembros de la OEA. Cfr. Artículos 1º, 2º y 4º del Estatuto de dicha Corte, adoptado por la Asamblea General de
la Organización de Estados Americanos en 1979.
386
Cfr. Reglamento de la COMISIÓN Interamericana de Derechos Humanos aprobado por esa Comisión en sesión de 4 a 8 de diciembre
de 2000, modificado en sesiones ordinarias de 2002, 2003, 2006, 2008 y 2010.
387
Cfr. Reglamento de la CORTE Interamericana de Derechos Humanos aprobado por esa Corte en sesión de 16 a 28 de noviembre de
2009.
226
medidas provisionales, que después pueda tomar la CORTE IDH en su próximo periodo de
sesiones.
i) Que se trate de casos de gravedad y urgencia, que para las medidas provisionales
se requiere que sean extremas.
ii) Que se busque evitar daños irreparables a las personas o al objeto del proceso
en conexión con una petición o caso pendiente, o de personas que se encuentren bajo la
jurisdicción del Estado, en forma independiente de cualquier petición o caso pendiente,
para las medidas cautelares; y para las medidas provisionales, cuando sea necesario para
evitar daños irreparables a las personas.388
iii) Que se atienda al contexto y la inminencia del daño en cuestión; si se ha
denunciado la situación de riesgo ante autoridades pertinentes o los motivos por los
cuales no hubiera podido hacerse; la identificación individual de los potenciales
388
Dentro de los requisitos o presupuestos de las medidas cautelares y medidas provisionales no se alude a la apariencia del buen
derecho, como un elemento para justificar la adopción de las medidas, toda vez que no se exige que a la persona en cuestión, a primera
vista, en apariencia o en verosimilitud, le asista la razón sobre la efectiva violación de sus derechos humanos, como presupuesto para
conceder la medida. No obstante ello, si se apreciara la violación a los derechos o libertades de la persona que constituyan una situación
grave que pueda ocasionar daños irreparables a la persona que afecten la integridad fí sica de la persona, que requieran el actuar
urgente en la solicitud, dictado y ejecución de las medidas, podríamos considerar que implícitamente se considera la apariencia como
elemento complementario para decidir sobre su concesión. La COMISIÓN IDH solicitó medidas provisionales a la CORTE IDH, derivado
de una solicitud formulada por el interesado, en un asunto que aún no se encontraba en conocimiento de esa Corte, e invocó la
apariencia del buen derecho y la valoración preliminar de las posiciones jurídicas de las partes, porque ello sugería que se podría privar
en forma definitiva del derecho a participar en el proceso de elecciones en México. A lo que la CORTE IDH consideró que no resultaba
posible en ese caso, apreciar la apariencia del buen derecho sin emitir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, ya que las
pretensiones quedarían consumadas con la orden de adopción de medidas, que a su vez implicaría un juzgamiento anticipado por vía
incidental, que incluso la COMISIÓN IDH reconoció que las medidas implicaban un “adelanto provisional del derecho cuestionado”. La
CORTE IDH sostuvo que sólo podí a considerarse la extrema gravedad, urgencia y necesidad de evitar daños irreparables a personas, por
lo que la solicitud de medidas provisionales interpuesta por la COMISIÓN IDH, se desestimó por improcedente. Cfr. Resolución de la
CORTE IDH de 25 de noviembre de 2005, caso JORGE CASTAÑEDA GUTMAN, Puntos 5, 7 y 8. Consulta el 24 de octubre de 2012
castaneda_se_01.pdf.
227
beneficiarios de las medidas cautelares o la determinación del grupo al que pertenecen; y
expresar conformidad de los potenciales beneficiarios cuando la solicitud sea presentada
a la Comisión por un tercero, salvo en situación en las que la ausencia de consentimiento
se encuentre justificada.
389
Estas medidas colectivas, nos recuerdan la legislación doméstica que permiten la actuación en juicio contencioso administrativo
federal de personas o grupo de personas que tengan interés legítimo para promover el juicio y la iniciativa de nueva Ley de Amparo. Es
en la reforma de 28 de enero de 2011, al artículo 8º, fracción I, de la LFPCA, en la que se permite la procedencia del juicio contencioso
por legitimación expresamente reconocida por las leyes que rigen al acto impugnado, en relación con la reforma del artículo 180 de la
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que establece que personas físicas o morales afectadas por obras o
actividades que originen o puedan originar un daño al medio ambiente, los recursos naturales, la vida silvestre o la salud públicas,
puedan controvertir esos actos vía recurso o juicio contencioso, lo que en consecuencia, permitirán la procedencia de las medidas
cautelares y la suspensión si se promueve demanda de juicio contencioso administrativo. Por su parte, es en la reforma de 6 de junio de
2011, al artículo 107, fracción I, de la Constitución Federal, que se introduce la figura del interés legítimo, como institución con amplio
desarrollo en el derecho comparado y con algunos antecedentes en nuestra legislación, que permite considerar como quejoso en el
amparo a las personas que resulten afectadas, cuando el acto de autoridad no afecte un derecho subjetivo, pero sí una situación jurídica
derivada del propio orden jurídico (conforme a los motivos de la propia iniciativa), lo cual, permitirá también en consecuencia que ese
quejoso solicite la suspensión contra la ejecución del acto reclamado en juicio de amparo.
390
Un ejemplo de medidas cautelares para proteger los derechos de la presunta víctima, solicitadas ante la COMISIÓN IDH es la
consistente en el registro del beneficiario como candidato al cargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, correspondiente al
caso de CASTAÑEDA GUTMAN. Planteamiento de solicitud de medidas que la COMISIÓN IDH formuló a la CORTE IDH, que se
consideró improcedente, mediante resolución de 25 de noviembre de 2005, en la que se decidió que la cuestión no ameritaba el
otorgamiento de las medidas porque habrían significado “un juzgamiento anticipado por vía incidental”. Cfr. Punto 43 de sentencia de 6
de agosto de 2008 que consideró que México era responsable por la violación en perjuicio de Jorge Castañeda, del Derecho a la
Protección Judicial consagrado en el artículo 25 de la CONVENCIÓN IDH, en relación con las obligaciones generales de respetar y
garantizar los derechos humanos y de adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarios para hacer efectivos los
derecho protegidos.
228
La COMISIÓN IDH podrá requerir a las partes interesadas información relevante
sobre cualquier asunto relacionado con el otorgamiento, observancia y vigencia de las
medidas cautelares. El incumplimiento sustancial de los beneficiarios o sus
representantes con estos requerimientos podrán ser considerado como causal para que
la Comisión deje sin efecto la solicitud al Estado de adoptar medidas cautelares.
Respecto de las medidas cautelares de naturaleza colectiva, la Comisión podrá
establecer otros mecanismos apropiados para su seguimiento y revisión periódica. Para
las medidas urgentes o provisionales ordenadas por la CORTE IDH también existe un
procedimiento de supervisión de las mismas ya que se presentarán informes estatales y
las correspondientes observaciones a dichos informes por parte de los beneficiarios de
tales medidas o sus representantes y la COMISIÓN IDH debe presentar observaciones al
informe y a las observaciones.
391
A nivel local se reformó y modificaron diversos ordenamientos legales que entre otros aspectos aborda el tema de la suspensión, los
recursos, el juicio sumario y la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo al contencioso del
Distrito Federal. Cfr. Dos Decretos de reforma a la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal,
publicados en la Gaceta del Distrito Federal el 24 de julio de 2012, en vigor al día siguiente de su publicación. Esa Ley en su artículo
103 establece que tratándose de créditos fiscales, se concederá la suspensión, debiendo garantizar su importe ante la Tesorería del
Distrito Federal en alguna de las formas y con los requisitos previstos en el Código Fiscal del Distrito Federal; en su artículo 39 dispone
que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo será aplicable al juicio contencioso administrativo del Distrito
Federal, a falta de disposición expresa y cuando no se oponga a lo que prescribe esa Ley orgánica; en sus artículos 146 a 161
introducen la vía sumaria del juicio contencioso; y el artículo 136 establece el recurso de apelación ante la Sala Superior contra las
resoluciones dictadas por las salas ordinarias en el recurso de reclamación.
229
CONCLUSIONES
5. No se encontró regulación expresa por la que derivado del tipo de medida cautelar,
resulten exigibles determinados presupuestos o condiciones sine qua non o criterios
complementarios, aun cuando podemos deducir que la apariencia del buen derecho se
consideró en relación con las medidas cautelares positivas.
230
8. Las normas del contencioso administrativo federal mexicano no prevén en ningún
sentido la apariencia del buen derecho y las normas del juicio de amparo consideran de manera
expresa ese elemento a ponderar, pero sin otorgar peso alguno.
12. La actualización de la apariencia del buen derecho debiera dar lugar a la concesión
de las medidas cautelares, si se cumplen además, los diversos requisitos sine qua non, como el
peligro en la demora y la no afectación del interés público.
16. Cuando los juzgadores tienen criterio jurídico amplio y el suficiente conocimiento
doctrinal, las decisiones cautelares se apegan más a una efectiva impartición de justicia y se
supera el defecto o laguna de la ley.
18. El conocimiento de los derechos humanos, como los correspondientes a las garantías
judiciales (derecho a ser oído con las debidas garantías y al cumplimiento del principio de
legalidad), la integridad personal, la protección de la honra y dignidad, la protección a la familia,
la protección judicial (derecho a un recurso sencillo y rápido), entre otros derechos humanos,
previstos por la Convención Interamericana de Derechos Humanos, es una exigencia para todos
231
los juzgadores en su diario actuar jurisdiccional, tanto en la admisión, sustanciación, resolución
de los incidentes de medidas cautelares y los medios de defensa procedentes.
19. El papel que juegan los jueces del contencioso administrativo federal mexicano, en la
forma de impartir justicia cautelar, constituye un gran reto, frente a las nuevas tendencias de
respeto de los derechos humanos y a la nueva forma de interpretar el derecho conforme a la
Constitución y a las Convenciones Internacionales en materia de derechos humanos.
La nueva Ley de Amparo vigente a partir del 3 de abril de 2013, es reflejo de las
reformas constitucionales de 2011, al introducir de manera expresa la figura de la apariencia
del buen derecho como elemento a ponderar junto a la no afectación del interés público.
23. La nueva Ley de Amparo identifica tres tipos de suspensión, la de oficio, a petición de
parte y la suspensión que hemos llamado “hibrida” (que inicia de oficio y se tramita como la
suspensión a instancia de parte), pero no identifica con precisión los requisitos para su
concesión porque en las reglas de carácter general únicamente para la suspensión a petición de
parte se establecen ciertos requisitos y los otros dos tipos de suspensión, se regulan por
separado en preceptos independientes.
232
sociedad de que se respeten los derechos fundamentales de los quejosos frente a otros
intereses, lo que constituye un tema relevante que se regirá por lo dispuesto en el artículo 1º
Constitucional.
Por lo que hace a la apariencia del buen derecho, en las reglas generales de la
suspensión, sin precisar para que tipo de suspensión, se alude de manera expresa a esa
apariencia, por lo que estimamos que si ese elemento constituye un presupuesto sine qua non de
toda medida cautelar con independencia de la materia y atiende a la naturaleza de toda
institución cautelar, entonces siempre debe ser exigible.
En materia fiscal la apariencia del buen derecho resultará insuficiente para dar eficacia a
la concesión de la suspensión, si no se garantiza el interés fiscal, con independencia de que sea
manifiesto que le asista la razón al quejoso, en el fondo de la cuestión planteada en el juicio
principal.
En materia administrativa la apariencia del buen derecho debiera partir del principio de
presunción de legalidad de los actos de las autoridades, por lo que corresponde al administrado
desvirtuar esa presunción y el acreditamiento de que le asiste la razón.
En este rubro lo criticable es que el legislador no confía en el criterio del juzgador para
ponderar cuándo se afectará el interés público por el otorgamiento de la suspensión y por ello
recurre a la necesidad de introducir hipótesis expresas de casos específicos, lo que refleja el
pensamiento positivista predominante, que al mismo tiempo es contradictorio ya que suprime
otras hipótesis de afectación al interés público, como la materia ambiental, que en todo caso
también resultan relevantes en su enunciación, aun cuando la ley no puede contener todas las
hipótesis posibles de afectación al interés público.
233
de la no afectación del interés general, de tal manera que en los artículos iniciales de la
regulación, se establece como requisito para la suspensión a instancia de parte, y es en un
numeral posterior que se consigna la obligación de ponderar ese elemento junto con la
apariencia del buen derecho para decretar la suspensión provisional.
25. Si bien en la Ley de Amparo, la apariencia del buen derecho se ubica como un
elemento, para decretar la suspensión provisional, entre otros elementos; ello no impide que el
juzgador al emitir la resolución correspondiente a la suspensión definitiva, haga un
pronunciamiento sobre el posible derecho a favor del quejoso que en ese momento se aprecie a
primera vista con los elementos que obren en juicio.
26. Será necesario definir sin lugar a dudas qué se entenderá por la apariencia del buen
derecho, así como el valor que le otorga el legislador en la ponderación y si se ponderará tanto
para efectos de la suspensión provisional como para la definitiva.
27. Por lo que hace a la suspensión a instancia de parte, se incorpora como subespecie la
correspondiente al interés legítimo alegado en el principal, que además de requerir que se pida
por el quejoso y que no se afecte el interés público ni se contravengan normas de orden público,
exige que se acredite por el quejoso, el daño inminente irreparable a su pretensión en caso de
que se niegue la suspensión y el interés social que justifique su otorgamiento.
Esta norma es relevante, dado que en la práctica los justiciables y las autoridades
ejecutoras han tenido dudas respecto del momento en que surte efectos una suspensión
concedida, cuando se condiciona a un requisito de eficacia como la garantía, así como respecto
del procedimiento a seguir para que la autoridad esté obligada al cumplimiento de la
suspensión o para que esté en posibilidad de continuar o iniciar la ejecución del acto reclamado.
234
29. Por lo que hace a la regulación específica en materia de suspensión fiscal, estimamos
que el legislador buscó unificar el tratamiento de esa medida cautelar peculiar en función del
interés fiscal que por regla general debe asegurarse a favor del Estado, ya que utilizando el
mismo alcance y terminología que para la suspensión en esa materia en el procedimiento
contencioso administrativo conforme a la LFPCA, la nueva Ley de Amparo prevé que el requisito
de eficacia de la concesión de suspensión se cumplirá mediante la garantía del interés fiscal en
las formas permitidas en las leyes fiscales, a saber, los artículos 141 y 151 del Código Fiscal de la
Federación en relación con su reglamento.(Artículo 135 LA)
Actualmente este cuestionamiento ya ha sido planteado ante los tribunales del Poder
Judicial de la Federación y seguramente dará lugar a criterios contradictorios. Sin embargo,
como posible interpretación encontramos que la Ley adjetiva ordinaria en su artículo 62, prevé
que la presentación del recurso de reclamación en contra de las determinaciones sobre
suspensión, tiene como efecto automático suspender el acto de autoridad, lo que lleva a la
consideración de no actualización de la excepción del principio de definitividad en materia de
amparo, por lo que debe agotarse el juicio contencioso administrativo, con independencia del
plazo mayor para proveer sobre la suspensión provisional.
235
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de 1993, t. XI, p. 312, registro 216236,“SUSPENSIÓN, NATURALEZA DEL ACTO QUE SE RECLAMA PARA
CONCEDER O NEGAR LA.”
Jurisprudencia 2ª./J.21/93, Octava Época, número 72, diciembre de 1993, p. 21, “AGENTES ADUANALES,
SUSPENSIÓN IMPROCEDENTE CONTRA EL ACTO EN QUE ACUERDE SUSPENDERLOS EN SUS FUNCIONES”.
Jurisprudencia IV.3º.J/21 del Tercer Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, Novena Época, marzo de 1996,
p. 686, “ACTOS CONSUMADOS. SUSPENSIÓN IMPROCEDENTE”.
Jurisprudencia P. /J 15/96, Novena Época, abril de 1996, t. III, p. 16, registro 200136, contradicción de tesis
3/95, “SUSPENSIÓN, PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS
CONTENIDOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACIÓN DE CARÁCTER
PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO”.
Jurisprudencia P. /J 16/96, Novena Época, abril de 1996, t. III, p. 36, registro 200137, “SUSPENSIÓN.
PROCEDENCIA EN LOS CASOS DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO INDEFINIDO”.
242
Jurisprudencia P. / J. 47/95, diciembre de 1995, t. II, p. 133, registro 200234, “FORMALIDADES ESENCIALES
DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO
PRIVATIVO”.
Jurisprudencia I.3º.A.J/16 del Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, enero
de 1997, “SUSPENSIÓN, NOCIONES DE ORDEN PÚBLICO Y DE INTERÉS SOCIAL PARA LOS EFECTOS DE LA”.
Jurisprudencia 2ª. / J. 8/97, Novena Época, marzo de 1997, tomo V, p. 395, “MULTAS ADMINISTRATIVAS O
NO FISCALES. PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD EN EL AMPARO CONTRA LAS.”
Jurisprudencia 3ª /J. 53, Séptima Época, Apéndice de 2000, t. VI, p. 43, registro 917587, “AMPARO. TÉRMINO
PARA PROMOVERLO. INCLUYE LAS VEINTICUATRO HORAS DEL ÚLTIMO DÍA HÁBIL.”
Jurisprudencia 2ª /J. 19/2000, Novena Época, marzo de 2000, tomo XI, p. 131, “AMPARO. PROCEDE
CONTRA COBROS FISCALES SIN NECESIDAD DE AGOTAR LOS RECURSOS ORDINARIOS O EL JUICIO DE
NULIDAD, PORQUE EL CFF EXIGE MAYORES REQUISITOS QUE LA LEY DE LA MATERIA, PARA
SUSPENDERLOS.”
Jurisprudencia VI.1º.P. J/26 sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Sexto Circuito,
Novena Época, marzo de 2002, tomo XV, p. 1225, “JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA.
OBLIGATORIEDAD”.
Jurisprudencia 2ª./J.154/2002, Novena Época, enero de 2003, tomo XVII, p. 722, “SUSPENSIÓN CONTRA
RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y
ADMINISTRATIVA. EL ARTÍCULO 208-BIS DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LA PREVÉ, NO EXIGE
MAYORES REQUISITOS PARA CONCEDERLA, QUE LA LEY DE AMPARO”.
Jurisprudencia 2ª./J.155/2002, Novena Época, enero de 2003, tomo XVII, p. 576, “RESOLUCIONES
ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. EL
JUICIO CORRESPONDIENTE DEBE AGOTARSE, PREVIAMENTE AL AMPARO, AL NO PREVER LA LEY DEL ACTO
MAYORES REQUISITOS PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN QUE LOS PREVISTOS EN LA LEY QUE RIGE EL JUICIO
DE GARANTÍAS”.
Tesis I.3º.C.26K, sustentada por el Tercer Tribunal Colegiado en materia civil del Primer Circuito, Novena
Época, marzo de 2002, tomo XV, p. 1470, registro 187372, “SUSPENSIÓN. SURTE EFECTOS DESDE LUEGO,
PERO DEJA DE HACERLO SIN NECESIDAD DE PRONUNCIAMIENTO EXPRESO, SI EL QUEJOSO NO EXHIBE
DENTRO DEL PLAZO LEGAL LA GARANTÍA EXIGIDA, POR MÁS QUE IMPUGNE LA LEGALIDAD DE ESTA.”
Jurisprudencia 2ª. /J. 81/2002, Novena Época, julio de 2002, tomo XVI, p. 357, registro 186415, “SUSPENSIÓN
DEFINITIVA. AL RESOLVER SOBRE ELLA, EL JUZGADOR DE AMPARO DEBE EXPONER, EN SU CASO, LOS
MOTIVOS POR LOS QUE CONSIDERE SE OCASIONA O NO PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL Y SI SE
CONTRAVIENEN O NO DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO.”
Tesis aislada I.7º.A.223 A, sustentada por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, julio de 2003, tomo XVIII, p. 1226, registro 183678, “SUSPENSIÓN CONCEDIDA POR EL TRIBUNAL
FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 208-BIS DEL CÓDIGO FISCAL DE
LA FEDERACIÓN. ES VINCULATORIA PARA TODAS LAS AUTORIDADES QUE TENGAN PARTICIPACIÓN EN LA
EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO, NO OBSTANTE CAREZCAN DEL CARÁCTER DE DEMANDADAS EN EL JUICIO
DE NULIDAD”.
243
Jurisprudencia 2ª./J.111/2003, Novena Época, diciembre de 2003, tomo XVIII, p. 98, registro 182529,
“SUSPENSIÓN DEFINITIVA. CUANDO EL QUEJOSO ÚNICAMENTE SOLICITE LA MEDIDA CAUTELAR SOBRE LAS
CONSECUENCIAS DE LOS ACTOS RECLAMADOS”.
Jurisprudencia P. /J. 109/2004, Novena Época, octubre de 2004, p. 1849, “SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS
CONSTITUCIONALES, PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE HACER UNA APRECIACION ANTICIPADA DE
CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO (APARIENCIA DEL BUEN
DERECHO Y PELIGRO EN LA DEMORA)”.
Tesis aislada 2ª./XVII/2004 de la Segunda Sala de la SCJN, Novena Época, abril de 2004, p. 529, registro
181658, “RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. SOLO PROCEDE
CONTRA LA SUSPENSIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS DECRETADA COMO MEDIDA DE APREMIO DURANTE LA
SUSTANCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIDADES, POR CAUSA NO GRAVE”.
Jurisprudencia 2ª. / J. 148/2005, Novena Época, diciembre de 2005, tomo XXII, pp. 365 y 366, “MULTAS
ADMINISTRATIVAS NO FISCALES, PARA QUE SURTA EFECTOS LA SUSPENSIÓN CONTRA SU COBRO, EL
QUEJOSO DEBE GARANTIZAR EL INTERÉS FISCAL ANTE LA AUTORIDAD EXACTORA O ACREDITAR HABERLO
HECHO.”
Jurisprudencia 2ª./J.176/2005, Novena Época, febrero de 2006, tomo XXIII, pp. 786 y 787, “SUSPENSIÓN. ES
IMPROCEDENTE TRATÁNDOSE DEL CORTE DE SUMINISTRO DE ENERGIA ELÉCTRICA, CUANDO EN EL INCIDENTE
SE ACREDITE QUE EL QUEJOSO SE UBICA EN LOS SUPUESTOS DE LAS FRACCIONES II, V O VI DEL ARTÍCULO 26
DE LA LEY DEL SERVICIO PÚBLICO RELATIVO.”
Jurisprudencia 2ª./J.76/2006, Novena Época, junio de 2006, tomo XXIII, p. 214, “INTERÉS FISCAL. EL PLAZO DE
CINCO MESES PREVISTO EN EL ARTÍCULO 144 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN PARA GARANTIZARLO
NO IMPLICA QUE DURANTE ESE TIEMPO SUBSISTA LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE
EJECUCIÓN, SI LA AUTORIDAD RESUELVE ANTES EL RECURSO EN SENTIDO NEGATIVO.”
Jurisprudencia2ª/J.26/2007, Novena Época, marzo de 2007, tomo XXV, p. 299, registro 173061, “CUENTAS
BANCARIAS. LA SUSPENSIÓN CONTRA SU EMBARGO PRECAUTORIO SURTE EFECTOS SIN GARANTÍA ALGUNA.”
JurisprudenciaI.150.A. J/3 del Décimo Quinto Tribunal Colegiado en materia administrativa del primer Circuito,
Novena Época, abril de 2007, tomo XXV, p. 1626, registro 172,664, “SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. EL
EXAMEN DE LOS REQUISITOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY RELATIVA. ES PREVIO AL ESTUDIO DE
LA PROCEDENCIA DE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y ELPELIGRO EN LA DEMORA.”
Jurisprudencia del Segundo Tribunal Colegiado en materia Civil del Séptimo Circuito, registro 173,984,
“SUSPENSIÓN EN EL AMPARO, PARA CONCEDERLA DEBE EFECTUARSE LA PONDERACIÓN ENTRE LA
APARIENCIA DEL BUEN DERECHO, EL ORDEN PÚBLICO Y LOS INTERESES SOCIAL E INDIVIDUAL EN FORMA
CONCRETA.”
Jurisprudencia 2ª./J.56/2007, Novena Época, mayo de 2007, tomo XXV, p. 1103, registro 172342,
“RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y
ADMINISTRATIVA. NO ES NECESARIO AGOTAR EL JUICIO CORRESPONDIENTE, PREVIAMENTE AL AMPARO, AL
PREVER EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO MAYORES
REQUISITOS PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN QUE LOS PREVISTOS EN LA LEY QUE RIGE EL JUICIO DE
GARANTÍAS”.
Jurisprudencia 2ª / J. 192/2007, Novena Época, octubre de 2007, tomo XXVI, p. 209, “ACCESO A LA
IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA
ESTAN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES”.
244
Tesis aislada IV.2o.A.212 A, sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Cuarto Circuito, enero de 2008, tomo XXVII, p. 2826, registro 170434, “SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL
ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO EN EL JUICIO DE NULIDAD. DEBE TRAMITARSE CONFORME AL
PROCEDIMIENTO GENÉRICO A SEGUIR TRATÁNDOSE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES A QUE SE REFIERE EL
CAPÍTULO III DEL TITULO II DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.”
Tesis aislada I.4o.A.606 A, sustentada por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto
Circuito, junio de 2008, tomo XXVII, p. 1260, registro número 169459, “MEDIDAS CAUTELARES PREVISTAS EN
LOS ARTÍCULOS 24 A 28 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. AL NO
CONTEMPLAR DICHOS PRECEPTOS COMO REQUISITO PARA DECRETARLA EL OFRECIMIENTO Y DESAHOGO DE
PRUEBAS DE NATURALEZA DISTINTA A LA DOCUMENTAL, EL MOMENTO OPORTUNO PARA HACERLO ES EN EL
JUICIO DE AMPARO EN EL QUE SE CONTROVIERTA LA DETERMINACIÓN RESPECTIVA.”
Jurisprudencia 2ª./J.107/2008, Novena Época, julio de 2008, tomo XXVII, p. 518, registro 169178,
“SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO. EL ARTÍCULO 28, PRIMER
PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO QUE PREVÉ LOS CASOS
EN QUE PUEDE SOLICITARSE, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE ACCESO A LA JUSTICIA”.
Tesis IV-20-A-259 A, sustentada por la Segundo Tribunal de Circuito en Materia Administrativa del Cuarto
Circuito, Novena Época, septiembre de 2009, tomo XXX, “EMBARGO PRECAUTORIO O ASEGURAMIENTO DE
CUENTAS BANCARIAS PROCEDE CONCEDER LA SUSPENSIÓN EN SU CONTRA CUANDO EXISTE UN CRÉDITO
FISCAL LÍQUIDO Y EXIGIBLE PARA QUE SE PERMITA AL CONTRIBUYENTE MANEJARLAS.”
Jurisprudencia 2ª./J.167/2009, tomo XXX, Novena Época, octubre de 2009, p. 73, registro 166151, “GARANTÍA
DEL INTERÉS FISCAL. ES INNECESARIO EL DEPÓSITO DEL TOTAL EN EFECTIVO DEL CRÉDITO FISCAL Y SUS
ACCESORIOS ENTE LA TESORERÍA CORRESPONDIENTE, PARA QUE SURTA EFECTOS LA SUSPENSIÓN DEL ACTO
RECLAMADO EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 135 DE LA LEY DE AMPARO, SI LA AUTORIDAD PREVIAMENTE
PRACTICÓ EMBARGO SOBRE LA NEGOCIACIÓN CON INTERVENCIÓN CON CARGO A LA CAJA, SIEMPRE QUE A
JUICIO DEL JUEZ DE AMPARO EL INTERÉS FISCAL DEL CRÉDITO EXIGIBLE ESTÉ SUFICIENTEMENTE
GARANTIZADO”.
Jurisprudencia 2ª./J.204/2009, Novena Época, diciembre de 2009, tomo XXX, p. 315, registro 165659,
“SUSPENSIÓN, PARA DECIDIR SOBRE SU OTORGAMIENTO EL JUZGADOR DEBE PONDERAR SIMULTÁNEAMENTE
LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO CON EL PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL O AL ORDEN PÚBLICO”.
Jurisprudencia 2ª./J.68/2010, dictada en contradicción de tesis 489/2009, Novena Época, mayo de 2010, tomo
XXXI, p. 843, registro 164518, “SUSPENSIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. REQUISITOS PARA
QUE PROCEDA CUANDO SE SOLICITA CONTRA ACTOS RELATIVOS A LA DETERMINACÓN, LIQUIDACIÓN,
EJECUCIÓN O COBRO DE CONTRIBUCIONES O CRÉDITOS DE NATURALEZA FISCAL.
Tesis aislada 2ª.L/2010, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena
Época, julio de 2010, tomo XXXII, p. 320, “PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL SEGUNDO
PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 27 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO SE RIGE POR LA GARANTÍA DE AUDIENCIA
PREVIA.” Medidas cautelares quedan sin efecto si tercero da caución bastante.
Tesis aislada 2ª.LVII/2010, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
Novena Época, julio de 2010, tomo XXXII, p. 321, “PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL
SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 27 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO VIOLA LA GARANTÍA DE ACCESO A LA
JUSTICIA.”
Tesis aislada I.5º.A.93 A, sustentada por el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, Novena Época, julio de 2010, tomo XXXII, pp. 1986 y 1987, “JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. EN TÉRMINOS DE LA LEY ORGÁNICA DEL
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TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL, VIGENTE A PARTIR DEL ONCE DE
SEPTIEMBRE DE DOS MIL NUEVE, NO CONTEMPLA MAYORES REQUISITOS QUE LA LEY DE AMPARO PARA
CONCEDER LA SUSPENSIÓN DEL ACTO.”
Tesis aislada II.2º.T.Aux.15 A, sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado Auxiliar, con residencia en
Naucalpan de Juárez, Estado de México, Novena Época, julio de 2010, tomo XXXII, pp. 1986 y 1987,
“SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS IMPUGNADOS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
PARA QUE LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA PUEDAN
PRONUNCIARSE AL RESPECTO, EL ACTOR DEBE ACREDITAR QUE SOLICITÓ LA MEDIDA CAUTELAR ANTE LA
AUTORIDAD DEMANDADA.”
Jurisprudencia 2a. /J. 112/2010, “COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL AVISO RECIBO POR CONCEPTO DE
SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, INCLUSIVE CUANDO CONTENGA UNA ADVERTENCIA DE CORTE DE
SERVICIO, NO ES ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.”
Jurisprudencia 2a. /J. 113/2010 “COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL CORTE O SUSPENSIÓN DEL
SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA NO ES ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.”
Jurisprudencia 2a. /J. 151/2010, Novena Época, Enero de 2011, tomo XXXIII, p. 473, Registro 163230,
“APARIENCIA DEL BUEN DERECHO. ESE PRINCIPIO NO ES FUNDAMENTO PARA QUE DEJE DE GARANTIZARSE EL
INTERÉS FISCAL PREVISTO EN EL ARTÍCULO 135 DE LA LEY DE AMPARO PARA QUE LA SUSPENSIÓN PRODUZCA
EFECTOS, CUANDO LA NORMA RECLAMADA HAYA SIDO DECLARADA INCONSTITUCIONAL POR JURISPRUDENCIA
DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.”
Tesis Aisladas P. LXVII/2011(9ª.), P.LXVIII/2011 (9ª.) y P.LXX/2011(9ª.), del Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, Décima Época, diciembre de 2011, Libro III, tomo I, pp. 535, 551 y 557, registros 160589, 160526 y
160480, respectivamente, “CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL
DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD”, “PARAMETROS PARA EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN
MATERIA DE DERECHOS HUMANOS” y “SISTEMA DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍDICO
MEXICANO”.
Tesis Aislada P. LXIX/2011(9º) del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Décima Época, diciembre
de 2011, Libro III, tomo I, p. 552, registro 160525,“PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS”.
Tesis XXXIV/2012(10ª.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aprobada en sesión de
18 de abril de 2012, “DERECHOS HUMANOS. SU ESTUDIO A PARTIR DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 1º
CONSTITUCIONAL, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE JUNIO DE 2011, NO IMPLICA
NECESARIAMENTE QUE SE ACUDA A LO PREVISTO EN INSTRUMENTOS INTERNACIONALES, SI RESULTA
SUFICIENTE LA PREVISIÓN QUE SOBRE ÉSTOS CONTENGA LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS.”
Tesis XXI/2012(10ª.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aprobada en sesión de 28
de marzo de 2012,“ASEGURAMIENTO PRECAUTORIO DE LOS BIENES O DE LA NEGOCIACIÓN DEL
CONTRIBUYENTE. EL ARTÍCULO 40, PRIMER PÁRRAFO, FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN
VIGENTE A PARTIR DEL 1º DE ENERO DE 2010 QUE LO REGULA, NO VIOLALOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y
SEGURIDAD JURÍDICA.”
Tesis XXII/2012(10ª.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aprobada en sesión de 28
de marzo de 2012, “ASEGURAMIENTO PRECAUTORIO DE LOS BIENES O DE LA NEGOCIACIÓN DEL
CONTRIBUYENTE. EL ARTÍCULO 40, PRIMER PÁRRAFO, FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN
VIGENTE A PARTIR DEL 1º DE ENERO DE 2010 QUE LO REGULA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA PREVIA”
246
Tesis XXIII/2012(10ª.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aprobada en sesión de
28 de marzo de 2012, “ASEGURAMIENTO PRECAUTORIO DE LOS BIENES O DE LA NEGOCIACIÓN DEL
CONTRIBUYENTE. EL ARTÍCULO 40, PRIMER PÁRRAFO, FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN
VIGENTE A PARTIR DEL 1º DE ENERO DE 2010 QUE LO REGULA, AL NO ESTABLECER EL MONTO SOBRE EL CUAL
DEBA OPERAR, NO VIOLA LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA.”
Tesis XXIV/2012(10ª.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aprobada en sesión de
28 de marzo de 2012, “ASEGURAMIENTO PRECAUTORIO DE LOS BIENES O DE LA NEGOCIACIÓN DEL
CONTRIBUYENTE. EL ARTÍCULO 40, PRIMER PÁRRAFO, FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN
VIGENTE A PARTIR DEL 1º DE ENERO DE 2010 QUE LO REGULA, SIN PREVER PLAZO ALGUNO PARA SU
DURACIÓN, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA.”
Tesis XV/2012(10ª.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aprobada en sesión de 14
de marzo de 2012, “PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 28, FRACCIÓN VI, DE LA
LEY FEDERAL RELATIVA, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE EQUIDAD PROCESAL (TEXTO ANTERIOR A LA REFORMA
PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE DICIEMBRE DE 2010).
Tesis XIV/2012(10ª.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aprobada en sesión de 14
de marzo de 2012, “PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 28, FRACCIÓN VI, DE LA
LEY FEDERAL RELATIVA, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD (TEXTO ANTERIOR A LA REFORMA
PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE DICIEMBRE DE 2010).
Jurisprudencia 2a. /J. 167/2011 (9ª), Décima Época, enero de 2012, libro IV, p. 3217, registro 160,441,
“COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL AVISO RECIBO QUE EXPIDE POR CONCEPTO DE SUMINISTRO DE
ENERGÍA ELÉCTRICA NO CONSTITUYE ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL RECURSO ADMINISTRATIVO DE
REVISIÓN O DEL JUICIO CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVO ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y
ADMINISTRATIVA. ”
Jurisprudencia 2a. /J. 168/2011 (9ª.), enero de 2012, p. 3218, Décima Época, libro IV, registro 160,440,
“COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LA DETERMINACIÓN QUE EMITE EN RELACIÓN CON LA RECLAMACIÓN
FORMULADA CONTRA UN AVISO RECIBO POR CONCEPTO DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA NO ES UN
ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOANTE EL TRIBUNAL FEDERAL
DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ”
Tesis aisladas XXX.1º.1 A (10ª.) y XXX.1º. 3 A (10º) emitida por el Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo
Circuito, Décima Época, agosto de 2012, libro XI, tomo 2, pp. 2016 y 2017, registros 200 1535 y 200 1536,
respectivamente:
“TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ESTÁ OBLIGADO A EFECTUAR EL CONTROL DIFUSO
DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD” y
247
Tesis aisladas VIII. 2º. P. A 12 A (10ª.), VI, 1º A.4 A (10ª.) y III.4º (III Región) 11 A (10ª.), Décima Época, agosto de
2012, diciembre de 2011 y enero de 2012, libros XI, III y IV, tomos 2, 5 y 5, pp. 2014, 3750 y 4322, registros
200 1533, 200 0009 y 200 0074, respectivamente:
Jurisprudencia V-JSS-77, del Pleno de la Sala Superior, número 56, Quinta Época, año V, agosto de 2005, p. 25,
aprobada en contradicción de sentencias el 6 de abril de 2005, “MULTAS ADMINISTRATIVAS.- PARA EFECTOS
DE LA SUSPENSIÓN EN SU EJECUCIÓN NO REQUIERE EL OTORGAMIENTO DE GARANTÍA. “Jurisprudencia que
quedó suspendida por la emisión de otra en sentido contrario emitida por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
Tesis aislada V-TASR-VII-1887, de la Sala Regional Noroeste II, número 59, Quinta Época, año V, de noviembre
de 2005, p. 277, registro 40,254, “SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 208 BIS
DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN.- PROCEDE OTORGARLA CUANDO LA PARTE ACTORA RESULTE
INTEGRANTE DEL SISTEMA BANCARIO MEXICANO, SIN QUE SEA NECESARIO EL OTORGAMIENTO DE GARANTÍA
PREVIA.”
Jurisprudencia V-JSS-117, del Pleno de la Sala Superior, número 72, Quinta Época, año VI, diciembre de 2006,
p. 7, resuelta en contradicción de sentencias el 29 de marzo de 2006, “MULTAS ADMINISTRATIVAS FEDERALES.
DEBE OTORGARSE LA GARANTÍA DEL INTERÉS FISCAL PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN DE SU EJECUCIÓN
CONFORME AL ARTÍCULO 208-BIS DEL Código Fiscal de la Federación, VIGENTE AL 31 DE DICIEMBRE DE 2005.”
Precedente V-P-1aS-376 de la Primera Sección de la Sala Superior, Quinta Época, año VII, abril de 2007, p. 130,
“SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE LOS CRÉDITOS FISCALES.- EL OTORGAMIENTO DE GARANTÍA NO ES
REQUISITO DE PROCEDENCIA SINO DE EFICACIA.”
Jurisprudencia V-J-1aS-15, de la Primera Sección de la Sala Superior, Quinta Época, año VII, mayo de 2007, p.
31, “SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO.- ES UNA ESPECIE DE LAS
MEDIDAS CAUTELARES REGULADAS POR LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO”.
248
Tesis aislada V-TASR-XII-II-2949, de la Segunda Sala Regional Hidalgo- México, número 80, Quinta Época, año
VII, de agosto de 2007, p. 236, registro 42,217, “MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE
CRÉDITOS FISCALES, NO ES NECESARIO GARANTIZAR EL INTERÉS FISCAL CUANDO EL SOLICITANTE SEA
MIEMBRO DEL SISTEMA BANCARIO MEXICANO.”
Jurisprudencia V-J-1aS-19, de la Primera Sección de la Sala Superior, Quinta Época, año VII, octubre de 2007,
p. 27, “SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO.- LA SOLICITUD PREVIA A LA
AUTORIDAD DEMANDADA NO ES UN REQUISITO PARA SU PROCEDENCIA, DE CONFORMIDAD CON LA LEY
FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.”
Jurisprudencia V-J-2aS-35, de la Segunda Sección de la Sala Superior, número 82, Quinta Época, año VII,
octubre de 2007, pp. 45, 46 y 47, “EMBARGO PRACTICADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE
EJECUCIÓN.- LA PRUEBA DE QUE LA GARANTÍA NO ES SUFICIENTE CORRESPONDE A LA AUTORIDAD.”
Precedente VI-P-1aS-20 de la Primera Sección de la Sala Superior, número 5, mayo de 2008, Sexta Época, año I,
p. 56, registro 50,233, “GARANTÍA DEL INTERÉS FISCAL. INSTITUCIONES DEL SISTEMA BANCARIO MEXICANO.”
Precedente de la Primera Sección de la Sala Superior, número 6, junio de 2008, Sexta Época, año I, p. 90,
“SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE CRÉDITOS FISCALES IMPUGNADOS. SE DEBE OTORGAR CUANDO EXISTE
EMBARGO COACTIVO.”
Jurisprudencia V-J-SS-120, del Pleno de la Sala Superior, dictada en contradicción de sentencias en sesión de 12
de mayo de 2006, número 72, Quinta Época, año VI, de diciembre de 2006, p. 56, “SUSPENSIÓN DE LA
EJECUCIÓN CONTRA EL COBRO DE CONTRIBUCIONES.- PROCEDE CONCEDERLA CUANDO SE GARANTICE EL
INTERÉS FISCAL Y ÉSTE SE CONSTITUYA CON EL EMBARGO DE BIENES PRACTICADO POR LA AUTORIDAD
EJECUTORA.”
Precedente V-P-12aS-722, de la Segunda Sección de la Sala Superior, Quinta Época, año VII, junio de 2007, p.
308, “SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO POR LIQUIDACIÓN O COBRO DE CRÉDITOS
FISCALES. ES PROCEDENTE EL JUICIO AUN CUANDO NO SE HAYA PLANTEADO PREVIAMENTE ANTE LA
AUTORIDAD EJECUTORA”.
Jurisprudencia V-J-2aS-32, de la Segunda Sección de la Sala Superior, Quinta Época, año VII, octubre de 2007,
p. 36, “EMBARGO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN Y EMBARGO EN LA VÍA
ADMINISTRATIVA, SON MEDIDAS CAUTELARES CON DIFERENTES CARACTERÍSTICAS PERO IGUALES EN CUANTO
A SU EFECTO PARA SUSPENDER LA EJECUCIÓN DE LOS CRÉDITOS FISCALES”.
Jurisprudencia V-J-2aS-33, de la Segunda Sección de la Sala Superior, Quinta Época, año VII, octubre de 2007,
p. 39, “SUSPENSIÓN DEFINITIVA DEL ACTO IMPUGNADO EN JUICIO.- PROCEDE CONCEDERLA CUANDO EXISTE
CONSTANCIA DE QUE ELCRÉDITO FISCAL ESTÁ GARANTIZADO MEDIANTE EL EMBARGO EJERCIDO EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN”.
Precedente V-P-1aS-447, de la Primera Sección de la Sala Superior, número 83, Quinta Época, año VII,
noviembre de 2007, p. 66, “SUFICIENCIA DE LOS BIENES EMBARGADOS COACTIVAMENTE POR LA AUTORIDAD
PARA GARANTIZAR EL INTERÉS FISCAL. NO ES REQUISITO PARA OTORGAR LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN
DEL ACTO IMPUGNADO.”
Jurisprudencia de la Sala Superior, Quinta Época, año VII, “SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO
IMPUGNADO.- RESULTA PROCEDENTE EN CONTRA DE LA ORDEN DE PUBLICACIÓN DEL MISMO EN LA GACETA
DEL INSTITUTO MEXICANO DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL.”
Jurisprudencia V-J-2aS-37, de la Segunda Sección de la Sala Superior, número 84, Quinta Época, año VII,
diciembre de 2007, p. 16, “EMBARGO DE LA NEGOCIACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE
249
EJECUCIÓN. ES SUFICIENTE PARA ESTIMAR QUE EL INTERÉS FISCAL SE ENCUENTRA GARANTIZADO PARA
EFECTOS DE SUSPENDER LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO.”
Jurisprudencia VI-J-2aS-9 de la Segunda Sección de la Sala Superior, Sexta Época, año I, número 9,
septiembre de 2008, p. 430, “SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO.-NO PROCEDE
CUANDO SE PERSIGUE LA RESTITUCIÓN DE DERECHOS”.
Tesis de la de la Segunda Sección de la Sala Superior, aprobada en sesión pública de 2 de diciembre de 2008,
“SUSPENSIÓN SOLICITADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES IMPROCEDENTE CONCEDERLA
CONTRA RESOLUCIONES QUE NIEGUEN UN DERECHO POR SER DICHAS RESOLUCIONES DE NATURALEZA
NEGATIVA”.
Tesis de la de la Segunda Sección de la Sala Superior, aprobada en sesión pública de 2 de diciembre de 2008,
“SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO RECAIDO A UN RECURSO Y DEL ACTO OBJETO DEL
MISMO.- NO PROCEDE CUANDO ESTE ÚLTIMO CONSISTE EN LA NEGATIVA DE RECONOCIMIENTO DE LA
PRIORIDAD DE UN DISEÑO INDUSTRIAL”.
Tesis de la de la Segunda Sección de la Sala Superior, aprobada en sesión pública de 2 de diciembre de 2008,
“RECURSO DE RECLAMACIÓN ANTE LAS SECCIONES DE SALA SUPERIOR. CORRESPONDE A LA RECLAMANTE
ATACAR LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE LA RESOLUCIÓN INTERLOCUTORIA RELATIVA A LA SUSPENSIÓN
DEFINITIVA PARA DESVIRTUARLA, DE NO HACERLO SUS CONCEPTOS DE RECLAMACIÓN RESULTARAN
INOPERANTES”.
Jurisprudencia VI-J-SS-22 del Pleno de la Sala Superior, Sexta Época, año II, número 13, enero de 2009, p.
127, “AGENTES ADUANALES.- ES IMPROCEDENTE OTORGAR COMO MEDIDA CAUTELAR LA SUSPENSIÓN
CONTRA EL ACTO QUE CANCELE SU PATENTE”.
Jurisprudencia VI-J-2ªS-10 de la Segunda Sala de la Sala Superior, Sexta Época, año II, número 13, enero de
2009, p. 16, “SUSPENSIÓN EN CONTRA DE ACTOS RELATIVOS A DETERMINACIÓN, LIQUIDACIÓN, EJECUCIÓN O
COBRO DE CONTRIBUCIONES O CRÉDITOS DE NATURALEZA FISCAL. EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY FEDERAL DE
PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PREVÉ REQUISITOS DE PROCEDENCIA Y REQUISITOS DE
EFECTIVIDAD DE LA MISMA.”
Jurisprudencia VI-J-2ªS-20 de la Segunda Sala de la Sala Superior, Sexta Época, año II, número22, octubre de
2009, p. 16, “MEDIDA CAUTELAR OTORGADA POR UNA SALA EN TÉRMINOS DE LOS ARTÍCULOS 24 Y 25 DE LA
LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.-ES PROCEDENTE EL RECURSO DE
RECLAMACIÓN EN CONTRA DE SU OTORGAMIENTO CON BASE EN EL ARTÍCULO 62 DE DICHA LEY”.
Tesis VI-TA-2ªS-14 de la Segunda Sala de la Sala Superior, Sexta Época, año II, número 15, marzo de 2009, p.
464, “VIOLACIÓN PROCESAL EN LA TRAMITACIÓN DEL INCIDENTE DE PETICIÓN DE MEDIDAS CAUTELARES.
CASO EN QUE LA OMISIÓN DEL MAGISTRADO INSTRUCTOR DE REQUERIR UN INFORME A LA AUTORIDAD A
QUIEN SE IMPUTE EL ACTO ADMINISTRATIVO, ES INSUFICIENTE PARA REVOCAR LA SENTENCIA COMBATIDA
VIA RECURSO DE RECLAMACIÓN”.
Jurisprudencia VI-J-2ªS-62 de la Segunda Sala de la Sala Superior, aprobada en sesión de 27 de enero de 2010,
“GARANTÍA DEL INTERÉS FISCAL. EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL NO TIENE QUE CONSTITUIRLA
PARA EFECTO DE OBTENER LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE UN CRÉDITO FISCAL”.
LEGISLACIÓN MEXICANA
Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley de Amparo Comentada. Asociación Nacional de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito del Poder
Judicial de la Federación, A.C., Ed. Themis, Tercera reimpresión a la primera edición, octubre 2008, México.
Nueva Ley de Amparo.
Ley Orgánica de la Tesorería de la Federación
Código Federal de Procedimientos Civiles
Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo y su reglamento
Ley sobre lo Contencioso- Administrativo y su reglamentos
250
Ley General sobre Percepciones Fiscales de la Federación
Ley de Justicia Fiscal.
Código Fiscal de la Federación de 1938.
Código Fiscal de la Federación de 1967.
Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación.
Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.
Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.
Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
Ley Federal de Protección al Consumidor.
Ley de la Propiedad Industrial.
Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.
Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
LEGISLACIÓN ESPAÑOLA
Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956.
La Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, publicada en el Boletín Oficial
Español. NÚMERO 167, de 14 de julio de 1998.Ver nota pág. 259.
Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, notas de José Antonio Colmenero Guerra y
Víctor Moreno Catena, cuarta ed., reimpresión 2005, España, Ed. Tecnos, 2004.
Ley de Enjuiciamiento Civil.
251