9 I.J. Competencias Ley Estatutaria Acciones Admon Justicia

CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CONSEJERO PONENTE: Mauricio Fajardo Gómez
Bogotá, D.C. Septiembre nueve (9) de dos mil ocho (2008)
Proceso: 110010326000200800009 00
Actor: Luz Elena Muñoz Guerrero y otro
Demandado: La Nación – Rama Judicial y otro
De acuerdo con lo dispuesto en la sesión celebrada el 26 de agosto de 2008,

procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, por importancia jurídica, a pronunciarse respecto del presente
asunto.
I. A N T E C E D E N T E S :
1. La demanda.
1.1.- En escrito presentado el 12 de octubre de 2007, la señora Elena Muñoz

Guerrero y otros instauraron demanda de reparación directa contra la Nación
– Rama Judicial con el fin de que se le declare administrativamente
responsable por el error judicial atribuible al Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca, visible en la sentencia del 18 de
septiembre de 2006, dictada dentro del proceso de reparación directa No.
2001-4389, en el cual se pretendía que se declarara la responsabilidad
administrativa de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, por la
muerte del Subcomisario de esta institución, el señor Gabriel Jaime Agudelo
Ramírez, ocurrida el 4 de septiembre de 2001, en zona jurisdiccional del
2

Referencia: Expediente 34.985
Municipio de Yumbo, Departamento del Valle del Cauca. Para el efecto se

solicitaron las siguientes declaraciones y condenas:
“PRIMERO: Que se declare a la NACIÓN RAMA JUDICIAL,

administrativamente responsable del error judicial configurado en la
sentencia de única instancia calendada el 18 de septiembre de 2006
dictada por el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Valle
del Cauca, en el proceso de reparación directa 2001-4389 (Actor LUZ
ELENA MUÑOZ GUERRERO y otros) contra la NACIÓN MINISTERIO
DE DEFENSA POLICIA NACIONAL, por la muerte del subcomisario de
la Policía Nacional GABRIEL JAIME AGUDELO RAMIREZ, ocurrida el 4
de septiembre de 2001 en zona jurisdiccional del municipio de Yumbo –
Valle, en las circunstancias de modo, tiempo y lugar de que da cuenta la
referida actuación litigiosa, por cuanto sus efectos resultan lesivos de los
intereses patrimoniales de los demandantes.
SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior declaratoria, se

condene a la demandada a pagar a cada uno de los actores, el monto
total de los perjuicios morales y materiales injustamente denegados en la
cuestionada decisión, que para mayor precisión se cuantifican bajo los
siguientes parámetros:
1. POR PERJUICIOS MORALES SUBJETIVOS: Se reconocerá y

pagará a cada uno de los actores, es decir, LUZ ELENA MUÑOZ
GUERRERO (esposa), KEVIN ANDRES y YURANI MARCELA
AGUDELO MUÑOZ (hijos), BLANCA CECILIA, OLGA LUCIA, LUIS
FERNANDO, JOSE HUMBERTO, CRUZ ADIELA Y HECTOR FABIO
AGUDELO RAMIREZ (hermanos), e igualmente a MARIA DEL CARMEN
RAMIREZ CARDONA (madre), fallecida en el curso del proceso 2001-
4389, a quien sus hijos según lo explicado al inicio de la demanda la
representan en esta causa, el equivalente en moneda nacional de cien
(100) salarios mínimos mensuales vigentes al momento de quedar en
firme la sentencia que así lo declare, por ser cierto e indiscutible que la
muerte de su allegado los tiene aún abatidos y su dolor y desconcierto
por el luctuoso hecho han aumentado al conocer de la injusta sentencia
denegatoria del resarcimiento de los perjuicios que reclaman como
directos afectados.
2. PERJUCIOS MATERIALES: Se reconocerá y pagará a los

demandantes LUZ ELENA MUÑOZ GUERRERO, KEVIN ANDRES y
YURANI MARCELA AGUDELO MUÑOZ, esposa e hijos del causante, lo
concerniente a este rubro con aplicación de la siguiente fórmula de las
matemáticas financieras tenida en cuenta por el Honorable Consejo de
Estado, comprendiendo dos períodos:
“……………………
Observando la fórmula anterior, las cuantías de las indemnizaciones

para cada actor se definen así:
3

El 50% del 75% del salario histórico ($1.486.386.24) a tener como base
de la liquidación, igual a $557.395, a favor de la esposa, multiplicado por
el número de años de expectativa de vida del de cujus (31 años
aproximadamente), da un guarismo de doscientos siete millones,
trescientos cincuenta mil novecientos cuarenta pesos ($207.350.940).
Desde luego esta cifra habrá de actualizarse al momento de proferir la
respectiva sentencia.”
Se observa, además, que respecto de la cuantía del proceso, la parte actora

señaló:
“La pretensión mayor es la deprecada a favor de la demandante Luz

Elena Muñoz Guerrero, cónyuge de la víctima, por concepto de perjuicios
materiales liquidados en la demanda en un monto de doscientos siete
millones, trescientos cincuenta mil novecientos cuarenta pesos
($207.350.940), que nos permitimos tomar estimativo razonable de la
cuantía.”
2. Antecedentes procesales.
La demanda fue presentada ante los Juzgados Administrativos del Circuito

de Cali, la cual, luego del reparto respectivo, le correspondió al Juez 15
Administrativo de Cali. Posteriormente ese Despacho, mediante auto del 27
de noviembre de 2007, remitió la demanda al Consejo de Estado, por
considerar que esta Corporación era la competente, en única instancia, para
conocer del presente asunto.
Para el Juzgado mencionado, la Ley 270, expedida en el año de 1996, la

cual previó lo concerniente a la responsabilidad del Estado por la actividad
jurisdiccional, constituye una legislación especial respecto de las normas
generales de competencia contenidas en el Código Contencioso
Administrativo, razón por la cual para determinar el juez competente respecto
de este tipo de acciones cuyos títulos de imputación están constituidos por el
error jurisdiccional, la privación injusta de la libertad y el defectuoso
funcionamiento de la Administración de Justicia, se debe aplicar lo dispuesto
en el artículo 73 de la referida Ley 270 mediante el cual se establece que la
competencia estará radicada entre el Consejo de Estado y los Tribunales
Administrativos, de conformidad con el procedimiento ordinario; por tanto, por
4

expresa disposición legal, al Juez Administrativo del Circuito no le

corresponde el conocimiento de este tipo de procesos.
De igual forma, el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de Cali consideró

que debido a la organización sistemática de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, no puede un funcionario de menor jerarquía conocer de las
demandas instauradas con ocasión de las irregularidades o yerros atribuidos
a un fallo proferido por uno de mayor jerarquía, sin que por ello se afecte la
autonomía de las autoridades jurisdiccionales prevista en el artículo 228 del
ordenamiento constitucional.
Por consiguiente, concluyó que en aplicación del artículo 73 de la Ley

Estatutaria de la Administración de Justicia y, teniendo en cuenta la
organización sistemática de la Jurisdicción Contencioso Administrativa así
como el principio del juez natural, el operador judicial competente para
conocer de aquellas acciones mediante las cuales se pretenda la declaración
de responsabilidad del Estado por error judicial originado en una sentencia
proferida por un Tribunal Administrativo es el Consejo de Estado, en única
instancia.
II. CONSIDERACIONES:
Procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a determinar si el

Consejo de Estado es el competente para conocer del presente asunto en
única instancia.
1. La competencia.
La competencia ha sido comúnmente concebida como la porción, la

cantidad, la medida o el grado de la jurisdicción que corresponde a cada juez
5

o tribunal, mediante la determinación de los asuntos que le corresponde

conocer, haciendo efectivo de esta manera el principio de seguridad jurídica 1.
Como lo ha manifestado la Corte Constitucional, la competencia debe tener

las siguientes calidades: legalidad, pues debe ser fijada por la ley;
imperatividad, lo que significa que no es derogable por la voluntad de las
partes; inmodificabilidad, porque no se puede variar en el curso de un
proceso (perpetuatio jurisdictionis) salvo las excepciones contempladas en la
misma ley; indelegabilidad, dado que no puede ser delegada por quien la
detenta; y de orden público, puesto que se funda en principios de interés
general.2
Elemento medular del concepto de competencia lo constituye el principio del

juez natural concebido como aquél al cual el ordenamiento vigente le ha
asignado el conocimiento de ciertos asuntos para su resolución y, por tanto,
forma parte fundamental del debido proceso en cuanto concreta y materializa
la garantía consagrada en el artículo 29 constitucional a cuyo tenor "[n]adie
podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le
imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de
las formas propias de cada juicio”.
Ahora bien, por regla general corresponde al legislador, en aquellos casos en

los cuales el Constituyente no lo hubiere hecho, asignar competencia a los
distintos entes u órganos del Estado, tal como la Corte Constitucional lo ha
manifestado en diferentes oportunidades:
“Como esta Corporación lo ha señalado, el Legislador goza de una

amplia libertad para definir la competencia de los funcionarios judiciales,
como distribución concreta de la jurisdicción. Esta atribución de
competencias es no sólo una facultad propia del Congreso, sino que
además cumple un importante papel, pues favorece la seguridad jurídica,
1
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-040 de 1997. Magistrado Ponente, doctor
Antonio Barrera Carbonell.
2
Carlos Gaviria Díaz.
6

en la medida en que queda claro quiénes son los funcionarios que tienen
la potestad de llevar a cabo ciertas tareas. Además, de esa manera, la
ley precisa las formas propias de cada juicio, que es un requisito para
asegurar el debido proceso. En esas condiciones, es una potestad propia
de la ley definir el funcionario competente en materia de procesos
laborales”.3
Y en la Sentencia C-111 de 20004, expresó:
“... la asignación legal de una competencia a una autoridad judicial supone

la determinación acerca del ejercicio de una función pública, en desarrollo
del mandato establecido en el artículo 150-23, en virtud del cual
corresponde al Congreso de la República “expedir las leyes que regirán el
ejercicio de las funciones públicas”, siendo en este caso la administración
de justicia la función pública regulada, la cual de conformidad con lo
señalado en el artículo 228 de la Ley Fundamental, constituye materia de
ley para su organización y realización, de manera pronta y eficiente”.
Naturalmente las atribuciones o competencias de los órganos estatales en un

Estado de Derecho deben obrar de manera expresa en el ordenamiento y,
necesariamente, debe preexistir a su respectivo ejercicio, con lo cual se
busca evitar el abuso y la arbitrariedad de los órganos estatales, los cuales,
en consecuencia, sólo pueden actuar dentro de la órbita de sus facultades,
tal como lo previene claramente la Carta Política en su artículo 6 al
determinar que los servidores públicos –a diferencia de los particulares–
serán responsables tanto por infracción de la Constitución y de las leyes
como por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones,
dimensión del principio de legalidad que encuentra reiteración precisa en la
prohibición categórica y perentoria que recoge el artículo 121 supremo al
establecer que “[n]inguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.
En orden a salvaguardar tan importante garantía la jurisprudencia nacional

ha sido uniforme y abundante, de lo cual constituye buena muestra el
pronunciamiento que al respecto efectuó esta Corporación, al puntualizar
que:
3
Alejandro Martínez Caballero.
4
Álvaro Tafur Galvis.
7

“... en la fórmula del Estado de Derecho no son de recibo las

competencias implícitas, ni tampoco las sobreentendidas, ...”5.
Así mismo, la Corte Constitucional ha señalado:
“[E]n un Estado de Derecho no pueden existir competencias

implícitas, por analogía o por extensión, porque ello permitiría que la
autoridad pública se atribuya competencias según su voluntad y
capricho, trazándose los límites de su propia actividad, invadiendo la
órbita de actuación de las otras autoridades, abusando del poder y
cercenando los derechos y libertades públicas. Situaciones éstas en
contravía del Estado de Derecho como principio constitucional.
La exigencia de que en un Estado de Derecho las competencias tengan

que ser expresas se fundamenta en la necesidad de establecer reglas de
juego claras entre las autoridades y los gobernados, con el fin de
salvaguardar y proteger las libertades y demás derechos y bienes de las
personas y, en últimas, evitar la arbitrariedad de los gobernantes y de los
órganos estatales.”6 (Negrillas del texto original).
Línea de pensamiento acerca de la cual esa alta Corporación ya se había

pronunciado en los siguientes términos:
“Es a todas luces contrario al principio señalado [se hace referencia al

principio de legalidad], suponer que al no estar algo expresamente
prohibido, bien sea para el legislativo, o para cualquiera otra rama del
poder público, sus integrantes pueden hacerlo, porque esta prerrogativa
es exclusiva de los particulares. Los servidores públicos tan sólo pueden
realizar los actos previstos por la Constitución, las leyes o los
reglamentos, y no pueden, bajo ningún pretexto, improvisar funciones
ajenas a su competencia. Esto, como una garantía que la sociedad civil
tiene contra el abuso del poder por parte de aquellos servidores. Es una
conquista que esta Corporación no puede soslayar, no sólo por el
esfuerzo que la humanidad tuvo que hacer para consagrarla
efectivamente en los textos constitucionales, sino por la evidente
conveniencia que lleva consigo, por cuanto es una pieza clave para la
seguridad del orden social justo y para la claridad en los actos que
realicen los que detentan el poder público en sus diversas ramas.
La inversión del principio es contraproducente desde todos los puntos de

vista: desde el constitucional, porque extendería al servidor público una
5
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de
febrero 23 de 2.000, expediente No. 16.394. Magistrado Ponente, doctor Germán Rodríguez
Villamizar.
6
8

facultad connatural a los particulares, con lo cual introduce un evidente

desorden, que atenta contra lo estipulado en el Preámbulo de la Carta y
en el artículo 2o. de la misma; también desde el punto de vista de la
filosofía del derecho, por cuanto no es proporcionado otorgar al servidor
público lo que está adecuado para los particulares; y desde el punto de
vista de la conveniencia, resulta contraproducente permitir la
indeterminación de la actividad estatal, porque atenta contra el principio
de la seguridad jurídica que es debido a la sociedad civil. (...)7”
Así pues, dentro de este marco resulta claro que al juez no le corresponde
inferir y menos auto-atribuirse una competencia que no le hubiere sido
asignada de manera previa y expresa, por lo cual sus actuaciones deben
ajustarse, necesariamente, a los parámetros existentes en la legislación
aplicable a la respectiva materia; proceder por fuera de ese cauce
comprometería la validez de la actuación cumplida (nulidad por falta de
competencia, artículo 140-1 C. de P. C.), e incluso podría exponer la
responsabilidad personal del respectivo servidor público (penal, disciplinaria,
fiscal y patrimonialmente).
2. La competencia respecto de las acciones de reparación directa

derivadas de la responsabilidad por los hechos de la Administración de
Justicia.
El asunto del cual ahora se ocupa la Sala se circunscribe a determinar cuál

es el juez competente para conocer de las acciones de reparación directa
derivadas de la responsabilidad extracontractual del Estado por los hechos
de la Administración de Justicia, toda vez que para el Juzgado 15
Administrativo del Circuito de Cali, la misma estaría atribuida al Consejo de
Estado en única instancia, dada la organización sistemática de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa la cual impediría a un juez de menor jerarquía
juzgar el proceder de un juez de superior jerarquía, como ocurre en este
caso en la medida en que se pretende la declaración de responsabilidad del
Estado por error judicial.
7
Vladimiro Naranjo Mesa.
9

Para determinar si le asiste razón, o no, al Juzgado 15 Administrativo de Cali,

se impone el examen detallado de la Ley 270, dictada en el año de 1996, en
cuyos artículos 65 y siguientes se regulan las materias relacionadas con la
responsabilidad del Estado por razón de la actuaciones de sus funcionarios y
empleados judiciales, a propósito de la cual se determinan tres títulos de
imputación: el error jurisdiccional (artículo 66), la privación injusta de la
libertad (artículo 68) y el defectuoso funcionamiento de la Administración de
Justicia (artículo 69).
El error jurisdiccional, título de responsabilidad que se invoca en este caso

concreto para efecto de atribuirle responsabilidad al Estado, se configura y
se materializa a través de una providencia proferida en ejercicio de la función
de impartir justicia y se encuentra definido como:
“… aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional,

en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través
de una providencia contraria a la ley.” (Artículo 66, Ley 270).
Por su parte, el artículo 73 de la misma Ley se ocupa de regular algunos

aspectos relacionados con la competencia para conocer de este tipo de
acciones, de conformidad con el siguiente texto:
“ARTICULO 73. COMPETENCIA. De las acciones de reparación directa

y de repetición de que tratan los artículos anteriores, conocerá de modo
privativo la jurisdicción contencioso-administrativa conforme al
procedimiento ordinario y de acuerdo con las reglas comunes de
distribución de competencia entre el Consejo de Estado y los tribunales
administrativos”.
De la disposición legal transcrita se derivan dos presupuestos básicos:

primero, que cuando se pretenda la declaración de responsabilidad del
Estado por razón de los perjuicios ocasionados por la Administración de
Justicia, por expreso mandato legal, la procedente será la acción de
reparación directa y, segundo, que el conocimiento de dicha acción se
atribuye al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos,
Corporaciones que deberán tramitarla con sujeción a las reglas comunes de
distribución de competencia.
10

De esa manera es claro que la Ley Estatutaria de la Administración de

Justicia se ocupó, en forma expresa, de establecer las directrices básicas
que deben atenderse en materia de competencia para la tramitación de los
procesos que se promuevan, en ejercicio de la acción de reparación directa,
con el propósito de demandar la responsabilidad extracontractual del Estado
por los hechos derivados del ejercicio de las funciones jurisdiccionales.
Según tales directrices, para conocer de las acciones de reparación directa

derivadas del error jurisdiccional, de la privación injusta de la libertad y del
defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, serán
competentes, únicamente, el Consejo de Estado y los Tribunales
Administrativos, lo cual significa que de dicha competencia fueron excluidos
los jueces administrativos del circuito cuyo funcionamiento y existencia como
parte integral de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo fue
contemplada también de manera expresa a lo largo de los artículos 11-3, 42
y 197 de esa misma Ley Estatutaria.
Ahora bien, en la medida en que pudiere sostenerse que aunque la

existencia y el funcionamiento de los juzgados administrativos del circuito
estaban previstos en la propia Ley 270, pero que a ellos no se hubiere hecho
referencia en el transcrito artículo 73 simplemente porque para la época de
expedición de la referida Ley Estatuaria no habían entrado a operar de
manera efectiva, pero que a partir del 1º de agosto de 1996, fecha en la cual
iniciaron formalmente sus actividades, dichos juzgados administrativos del
circuito habrían quedado facultados para conocer de esas específicas
acciones, de conformidad con las reglas comunes de distribución de
competencias a las cuales alude el citado artículo 73, se impone destacar
que dicho razonamiento no consulta, en modo alguno, la intención real del
legislador y se aparta, por tanto, del sentido de la norma legal en cita.
11

En efecto, el examen de los antecedentes relacionados con la adopción del

hoy vigente artículo 73 de la Ley 270, permiten evidenciar, de manera clara,
el propósito que en este punto animó al legislador nacional; así se surtió el
trámite de la norma legal aludida en el Congreso de la República:
El día 31 de agosto de 1994 fue publicado el texto del proyecto de ley

presentado por el Gobierno Nacional, para primer debate, en la Gaceta del
Congreso No. 1358; en ese texto, el artículo 100 decía:
“ARTICULO 100. NUEVA COMPETENCIA. De las acciones de

reparación directa entabladas contra el Estado por defectuosa prestación
del servicio de justicia, conocerá de modo privativo la Jurisdicción en lo
Contencioso Administrativo de acuerdo con las reglas comunes de
distribución de competencia entre los distintos organismos que la
conforman.
En dichas actuaciones también podrá derivarse la responsabilidad que le

concierne al funcionario judicial en los términos del Código Contencioso
Administrativo.
El funcionario judicial cuya conducta, acto o providencia sea materia de

discusión, en el correspondiente proceso, podrá intervenir si lo tiene a
bien en cualquiera de las etapas de la causa durante la primera o única
instancia según el caso. En orden a hacer posible esta intervención
facultativa, se le notificará personalmente del auto admisorio de la
demanda.
Las decisiones condenatorias que en este tipo de procesos se profieran,

no producirán efectos en los procesos de responsabilidad patrimonial
que por faltas personales se sigan contra dichos funcionarios si en
aquellos procesos no intervinieron voluntariamente.” (Subrayas y negrilla
fuera del texto).
- El día 25 de noviembre fue publicada la ponencia para primer debate en la

Comisión Primera del Senado del proyecto de ley No. 58/94, en la Gaceta
del Congreso No. 2169, en la cual, respecto del artículo 100 del proyecto
inicial, se introdujeron las siguientes modificaciones:
8
Gaceta del Congreso No. 135. Año III. Miércoles 31 de agosto de 1994. Pág 7.
9
Gaceta del Congreso No. 216. Año III. Viernes 25 de noviembre de 1994. Pág 23.
12

“Artículo 108. (Anterior Art. 100). NUEVA COMPETENCIA. De las

acciones de reparación directa entabladas contra el Estado por la
defectuosa prestación del servicio de justicia, conocerá de modo
privativo la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo de acuerdo
con las reglas comunes de distribución de competencia entre los
distintos organismos que la conforman.
En dichas actuaciones también podrá derivarse la responsabilidad que le

concierne al funcionario judicial en los términos del Código Contencioso
Administrativo.” (Negrillas y subrayas de la Sala).
En sesiones conjuntas entre las Comisiones Constitucionales Primeras del

Senado de la república y de la Cámara de Representantes, luego de ser
presentado el informe de la Subcomisión creada para estudiar el Pliego de
Modificaciones elaborado por la Comisión de Ponentes al Proyecto de Ley
No. 58 Senado de 1994, en la sesión del 5 de junio de 1995, respecto del
artículo 73 del proyecto, se discutió y aprobó, en primer debate, el siguiente
texto:
“Artículo 73. Competencia. De las acciones de reparación directa y de

repetición de que tratan los artículos anteriores, conocerá de modo
privativo la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de acuerdo con las
reglas comunes de distribución de competencia entre el Consejo de
Estado y los Tribunales Administrativos.
Parágrafo transitorio. De las acciones de repetición que el Estado ejerza

contra los Magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo Superior de la Judicatura y los Tribunales o contra el
Fiscal General de la Nación, el Vicefiscal y los fiscales delegados ante la
Corte Suprema de Justicia y los Tribunales, conocerá en única instancia
el Consejo de Estado.
De las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los

Magistrados del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia. De las acciones de repetición que el Estado ejerza
contra los demás funcionarios y empleados de la Rama Judicial o contra
las demás personas que conforme a la ley cumplan función
jurisdiccional, conocerán en primera instancia los tribunales
administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado.”10 (Se deja
destacado).
Durante el trámite del segundo debate (14 de junio de 1995) en el Senado de

la República, respecto del artículo 73 antes transcrito, se suscitó la siguiente
10
Gaceta del Congreso. Año IV No. 196. Viernes 14 de julio de 1995. Págs. 6, 35, 36, 49.
13

discusión, la cual se transcribe por la importancia que reviste para el tema

que aquí se analiza:
“La presidencia abre la discusión del artículo 73 y concede el uso de la

palabra al honorable Senador Héctor Helí Rojas Jiménez.
Palabras del honorable Senador Héctor Helí Rojas Jiménez:
Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable

Senador Héctor Helí Rojas Jiménez:
73, hay un ajuste de redacción que dice así: “Competencias. De las

acciones de reparación directa y de repetición de que tratan los artículos
anteriores, conocerá de modo privativo la jurisdicción contencioso-
administrativa” y simplemente le agregamos “conforme al procedimiento
ordinario y de acuerdo con las reglas comunes de competencia entre el
Consejo de Estado y los tribunales administrativos”, las comitas nos
ayudan senador, yo creo que así se puede.
Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el Honorable

Senador Gustavo Espinosa Jaramillo.
Hay que tener en cuenta que van a entrar en funcionamiento los

tribunales administrativos y quizás esa tramitación va a empezar por los
juzgados administrativos.
Recobra el uso de la palabra el Honorable Senador Héctor Helí

Rojas Jiménez.
Los juzgados administrativos no se van a ocupar de eso y en otro

artículo claramente lo decimos que no se ocupan de eso, es
simplemente para señalar algún procedimiento, que no hay otro que el
ordinario.
La Presidencia cierra la discusión del artículo 73, con las modificaciones

presentadas y pregunta:
¿Adopta la Plenaria la modificación propuesta?

11
Y esta responde afirmativamente.” (Subrayas fuera del texto, negrillas
del texto original).
En la plenaria de la Cámara de Representantes se surtió el segundo debate

respecto del proyecto que se revisa, el día 16 de junio de 1995, cuyo artículo
76 (73 en el proyecto aprobado en la Plenaria de Senado), fue acogido en
iguales términos que el artículo 73 antes citado:
11
Gaceta del Congreso. Año IV No. 183. Miércoles 28 de junio de 1995. Pág. 36.
14


privativo la Jurisdicción Contencioso-Administrativa conforme al
distribución de competencia entre el Consejo de Estado y los
Tribunales Administrativos.


administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado.”12
(Subrayas y negrilla fuera del texto)
Debido a las discrepancias existentes –entre las cuales no se encontraba el

artículo referente a la competencia para conocer de las acciones de
repetición previstas en el proyecto de ley en mención–, entre el texto
aprobado en la Plenaria del Senado de la República y el texto aprobado en
la Plenaria de la Cámara de Representantes, se conformó una “Comisión
Accidental de Mediación”, la cual se reunió el día 20 de junio; el Acta que
recoge las conclusiones de dicha comisión fue publicada en la Gaceta del
Congreso No. 178 del 23 de junio de 1995.
El informe rendido por la “Comisión Accidental de Mediación” fue aprobado

de manera independiente por cada una de las plenarias de ambas Cámaras
el día veinte (20) de junio de 1995.
Así las cosas, el artículo definitivo referente a la competencia respecto de las

acciones de reparación directa y de repetición previstas en el proyecto de
ley, fue aprobado, luego del trámite correspondiente en el Congreso de la
República, de la siguiente forma:
12
Gaceta del Congreso. Año IV No. 173. Miércoles 21 de junio de 1995. Págs. 64-65.
15


distribución de competencia entre el Consejo de Estado y los
Tribunales Administrativos.


administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado.” (Subrayas
y negrilla fuera del texto)
Con posterioridad a la aprobación en el Congreso de la República, el día 27

de junio de 1995, el Presidente del Senado envió copia auténtica del
proyecto de ley a la Corte Constitucional, para su revisión, Corporación que
mediante la sentencia C-037 de 1996 13, hizo el pronunciamiento de
constitucionalidad respectivo.
Al artículo 73 del proyecto de ley, el Juez Constitucional se refirió de la

siguiente forma:
“De acuerdo con las consideraciones expuestas en torno al artículo 66

del proyecto, la ley ordinaria debe señalar el órgano competente para
definir la responsabilidad estatal en los términos contemplados por las
normas anteriores. En ese orden de ideas, el primer inciso del artículo
resulta exequible bajo el entendido de que, por una parte, la jurisdicción
contencioso administrativa conocerá de las acciones de repetición
derivadas de la administración de justicia dentro del ámbito de su
competencia, para lo cual se entenderá que ello no incluye las
decisiones que adopte el Consejo de Estado.
Por otra parte, la norma bajo examen se refiere a la acción de reparación

directa que se ventila ante la jurisdicción contencioso administrativa, a
través de la cual, una vez definida la responsabilidad el Estado, es
13
Vladimiro Naranjo Mesa.
16

posible reclamar la indemnización correspondiente. Al respecto, reitera la

Corte que la posibilidad de acudir a este instrumento judicial está
condicionada a que es competencia de una ley ordinaria el señalar el
órgano competente y el procedimiento a seguir en aquellos eventos en
que un administrador de justicia hubiese incurrido en alguna de las
situaciones que contemplan las referidas disposiciones del presente
proyecto de ley. Realizado el respectivo pronunciamiento, entonces sí
será posible intentar la señalada acción de reparación directa.
No obstante las razones señaladas, estima la Corte que el parágrafo

transitorio vulnera la jerarquía, la autonomía y la independencia que
constitucionalmente le ha sido asignada a los órganos límites o
autoridades máximas en cada una de las jurisdicciones que hacen parte
de la rama judicial, pues, se reitera, no es posible establecer que en
cada jurisdicción existan autoridades judiciales que se encuentran en
niveles superiores a la que la propia Carta Política le ha conferido tal
carácter. En otras palabras, salvo en los casos de las “vías de hecho” y
para efectos únicamente de la acción de tutela, no es válido pretender
que, dentro del ámbito propio de su competencia, los pronunciamientos
de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo
de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, puedan ser
evaluados por cualquier otra autoridad judicial, independientemente de si
pertenece o no a la misma jurisdicción. Por tal motivo, debe insistirse que
la definición de los asuntos de responsabilidad a propósito de la
administración de justicia, le corresponde a cada uno de esos órganos
límites, sin perjuicio -se insiste- de que una vez obtenido el respectivo
pronunciamiento, se pueda incoar la acción de reparación directa ante la
jurisdicción contencioso administrativa y lograr, si es del caso, la
indemnización de los perjuicios causados.
En consecuencia, el artículo, bajo estas condiciones se declarará

exequible, salvo el parágrafo transitorio que será declarado inexequible.”
(Subrayas fuera del texto)
Así pues, el artículo 73 de la Ley 270, Estatutaria de la Administración de

Justicia, luego de haberse surtido la totalidad del trámite previsto en la
Constitución para que se convirtiera en ley de la República, quedó del
siguiente tenor:

distribución de competencia entre el Consejo de Estado y los Tribunales
Administrativos.”
17

El análisis histórico-legislativo que se deja expuesto permite evidenciar con

claridad que la intención del legislador fue la de excluir a los jueces
administrativos del circuito del conocimiento de las acciones de reparación
directa derivadas de los hechos de la Administración de Justicia, dado que si
bien el proyecto original presentado por el Gobierno Nacional contemplaba
que esas acciones pudieren ser de conocimiento de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa de acuerdo con las reglas comunes de
distribución de competencia “entre los distintos organismos que la
conforman” –con lo cual estarían comprendidos, necesariamente, los jueces
administrativos del circuito–, lo cierto es que después de la presentación del
informe elaborado por la Subcomisión correspondiente al interior de la
Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, la
cual se creó específicamente para estudiar el pliego de modificaciones
presentado por la Comisión de Ponentes al Proyecto de Ley No. 58 Senado
de 1994, el artículo pertinente fue modificado y después aprobado en primer
debate en las sesiones conjuntas entre las Comisiones Constitucionales
Primeras de Senado y Cámara, en el sentido de determinar que, aún cuando
la distribución de competencias se realizaría de acuerdo con las reglas
comunes, ésta sólo se radicaría en los Tribunales Administrativos y en el
Consejo de Estado.
De esta manera, resulta claro que la voluntad del legislador fue la de imponer
un límite orgánico y funcional respecto del funcionario judicial llamado a
conocer de las acciones de reparación directa previstas en la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia, determinando que sólo los Tribunales
Administrativos y el Consejo de Estado serían los competentes para
tramitarlas.
Lo anterior cobra aún mayor evidencia cuando en el desarrollo del segundo

debate en la Plenaria del Senado explícitamente surgió el interrogante
acerca de qué sucedería con los Juzgados Administrativos en caso de que
se aprobara el artículo 73 en esos términos, a lo cual se respondió que
18

dichos jueces “no iban a conocer de eso”, lo cual muestra de manera

inequívoca que el legislador, en el trámite del proyecto, previó la creación y
posterior puesta en funcionamiento de los juzgados y aún así fue claro en
excluirlos de la competencia para conocer de esas acciones de reparación
directa.
Ahora bien, es necesario referirse también al pronunciamiento de

exequibilidad que efectuó la Corte Constitucional en ejercicio del control
previo y automático propio de los proyectos de leyes estatutarias, toda vez
que, en principio, podría llegar a considerarse que para la Corte, aún cuando
dicha ley fijó unas pautas para la asignación de competencias, la distribución
como específica de la misma se debería ceñir estrictamente a lo que la ley
ordinaria llegare a determinar, cuestión que llevaría también a concluir que,
en observancia de esas directrices generales, los jueces administrativos del
circuito podrían llegar a conocer de las acciones de reparación a las cuales
se ha hecho referencia.
La Corte Constitucional manifestó, en relación con la constitucionalidad del

primer inciso del artículo 73 y en lo que se refiere a las acciones de
reparación directa, lo siguiente:
“Al respecto, reitera la Corte que la posibilidad de acudir a este

instrumento judicial está condicionada a que es competencia de una ley
ordinaria el señalar el órgano competente y el procedimiento a seguir en
aquellos eventos en que un administrador de justicia hubiese incurrido en
alguna de las situaciones que contemplan las referidas disposiciones del
presente proyecto de ley. Realizado el respectivo pronunciamiento,
entonces sí será posible intentar la señalada acción de reparación
directa.”
Por vía de hipótesis podría inferirse, del aparte transcrito, que el Juez
Constitucional habría supeditado el ejercicio de las acciones de reparación
directa por los hechos de la Administración de Justicia, a la expedición de
una ley ordinaria que se ocupare de definir con precisión cuáles son los
órganos competentes y cuál el procedimiento pertinente, de tal manera que
sin la expedición de dicha norma legal resultaría imposible tramitar proceso
19

alguno relacionado con esas materias, conclusión que en modo alguno

podría considerarse de recibo, en primer lugar porque ese sentido no es el
que realmente corresponde al pronunciamiento aludido y, en segundo lugar,
porque ese entendimiento limitaría la efectividad de la garantía constitucional
consagrada en el artículo 90 de la Carta Política en cuanto privaría por
completo a todas las personas de la posibilidad de acceder a la
Administración de Justicia para exigir que el Estado responda
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
Precisamente para evitar que se conculquen tanto la referida garantía

constitucional que recoge el citado artículo 90 de la Carta como el derecho
fundamental de acceder a la Administración de Justicia (artículo 229 C.P.) y,
por el contrario, con miras a garantizar la efectividad de los mismos y sin
perjuicio de que en el futuro el legislador expida una ley específica que
regule lo concerniente a la responsabilidad del Estado por los hechos de la
Administración de Justicia y a los mecanismos y procedimientos para hacerla
efectiva, de manera imperativa se ha debido acudir a las leyes ordinarias que
se encuentran vigentes y que han efectuado el reparto de competencias
entre los órganos que integran la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo con el propósito de procurar una aplicación de las mismas en
armonía con las directrices consignadas en el tantas veces mencionado
artículo 73 de la Ley 270.
Téngase presente que la Constitución Política ha determinado que ciertas

materias (artículo 152 C.P.), en consideración a la importancia que revisten
para la comunidad importancia que en el caso de la Administración de
Justicia se refiere a los elementos estructurales de esa función pública, esto
es, la determinación de los principios que informan la Administración de
Justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias
generales14, deben ser regulados por leyes estatutarias para cuya
14
Ver Corte Constitucional. Sentencia C-055 de 1995. Magistrado Ponente, doctor Alejandro
Martínez Caballero.
20

expedición se requiere previamente agotar un procedimiento cualificado que,

por el rigor de sus exigencias imprime a dicha regulación una especial
vocación de permanencia; por manera que las leyes ordinarias que regulen
en forma específica la asignación de competencias deben interpretarse y
aplicarse en armonía con los parámetros generales consagrados en la
correspondiente disposición estatutaria.
Tal como lo ha puesto de presente la Corte Constitucional, no todo aspecto

que de una forma u otra se relacione con la Administración de Justicia debe
necesariamente hacer parte de una ley estatutaria, sino únicamente aquello
que se refiera a la estructura general y a los principios reguladores de las
materias que han sido instituidas para ser reguladas mediante este tipo de
ley; de allí que le corresponda a la ley ordinaria el desarrollo integral y
detallado de cada una de esas materias, de lo cual se desprende entonces
que si bien le corresponde a la ley ordinaria definir con detalle las
competencias y el procedimiento propios de las acciones de reparación
directa previstas en la Ley 270, tal como se deriva de su aludido artículo 73,
lo cierto es que esa regulación pormenorizada que recojan las leyes
ordinarias ha de entenderse y aplicarse en armonía con la competencia
general establecida en la referida norma estatutaria según la cual las
competencias que se asignen en esos asuntos deberán distribuirse entre los
Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado.
3. La doble instancia en las acciones de reparación directa por los

hechos de la Administración de Justicia.
Una vez determinado que los competentes para conocer de los procesos
judiciales a los cuales da lugar el ejercicio de este tipo de acciones son los
Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, la Sala estima necesario
hacer una consideración acerca de si dichos Tribunales conocen de tales
negocios en primera o en única instancia; lo anterior porque el artículo 73 de
21

la Ley 270 se limitó a establecer un parámetro para la distribución de

competencias, acogiendo un criterio orgánico.
Según el artículo 132 del C.C.A., modificado por el artículo 40 de la Ley 446
de 1998, en materia de distribución de competencias, a los Tribunales
Administrativos corresponde conocer en primera instancia de los asuntos de
reparación directa cuando la cuantía del proceso exceda de 500 SMLMV.
Dice la norma en cuestión:
“Art. 132.- Modificado L. 446/98, art. 40. Los tribunales administrativos

conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
“…………………………..
6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos

(500) salarios mínimos legales mensuales”.
Recuérdese que el mismo artículo 73 de la Ley 270 dispuso que cuando se

pretenda demandar al Estado, bien por error jurisdiccional, bien por privación
injusta de la libertad o incluso por defectuoso funcionamiento de la
Administración de Justicia, se debe ejercer la acción de reparación directa,
razón por la cual en la asignación específica de competencias tratándose de
este tipo de asuntos, resultaría aplicable el artículo 132 del C.C.A.
Al tenor de lo dispuesto por las normas generales en materia de

competencia, cuando se pretenda demandar al Estado en ejercicio de la
acción de reparación directa por hechos derivados de la actividad realizada
por la Administración de Justicia, no existe la menor hesitación en el sentido
de que los Tribunales Administrativos deben conocer, en primera instancia,
de aquellos asuntos cuya cuantía fuere superior a 500 SMLMV, comoquiera
que así lo establece, con toda claridad, el antecitado numeral 6 del artículo
132 del C.C.A; sin embargo, tratándose de aquellos eventos en los cuales la
cuantía del proceso resulte igual o inferior a esa cifra, la cuestión no resulta
para nada sencilla, toda vez que las normas atributivas de competencia a los
Tribunales Administrativos artículos 131 y 132 del C.C.A. no prevén de
22

forma expresa este grupo de supuestos, frente a los cuales resulta posible,
por tanto, plantear dos alternativas hermenéuticas diversas:
A). Que los Tribunales Administrativos sean llamados a conocer de este

segundo tipo de asuntos procesos de reparación directa en los cuales se
solicite la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado derivada de
la actividad jurisdiccional en única instancia, entendimiento que,
ciertamente, conduciría a atribuirle efecto útil a las previsiones contenidas en
los artículos 73 de la Ley 270 y 132 del C.C.A., y a interpretar
armónicamente las disposiciones legales aplicables, a este tipo de casos,
con el propósito de identificar la competencia de las diversas instancias en la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con base en el siguiente
razonamiento: (i) el primero de los mencionados preceptos excluye a los
jueces administrativos de la posibilidad de conocer de acciones de
reparación directa en las cuales se invoque alguno de los títulos jurídicos de
imputación consagrados en los artículos 65 y siguientes de la Ley Estatutaria
de Administración de Justicia y le atribuye la correspondiente competencia a
los Tribunales Administrativos y al Consejo de Estado con lo cual torna
inaplicable el numeral 6 del articulo 134B del C.C.A., por virtud del cual los
jueces administrativos conocen en primera instancia de los procesos de
reparación directa cuando la cuantía no exceda de 500 SMLMV; (ii) el
artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, precepto que establece
cuáles son los asuntos de los cuales conoce el Consejo de Estado en única
instancia, no le atribuye competencia para tramitar de esa manera proceso
alguno de reparación directa; (iii) adiciónese a lo dicho que resulta razonable
colegir que es a los Tribunales Administrativos a los cuales concierne
conocer de procesos de reparación directa por error judicial, detención
injusta o defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia cuya
cuantía no supere los 500 SMLMV y que dicho conocimiento debe avocarse
en única instancia toda vez que el artículo 132 no incluyó este tipo de
negocios en el listado de aquellos que deben tramitarse en primera instancia.
23

En esa perspectiva cabe agregar que el principio-derecho fundamental a la

doble instancia, consagrado en el artículo 31 de la Constitución Política, de
acuerdo con lo establecido tanto por el propio precepto constitucional en
mención, como por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no es un
derecho absoluto sino que, por el contrario, puede ser modulado y restringido
por el Legislador, el cual goza de un amplio margen de libertad de
configuración en la materia, solamente limitado por la exigencia de permitir,
en todos los casos, la aplicación del principio de doble instancia tratándose
de sentencias penales condenatorias, de sentencias en procesos derivados
del ejercicio de la acción de tutela y siempre que la regla general, consistente
en que las decisiones judiciales en principio deben poder ser revisadas por el
superior jerárquico de quien las adopta, no se convierta en la excepción.
En ese sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional:
“La doble instancia no es aplicable a todas las providencias judiciales
4.1 Este derecho de rango constitucional fundamental se concreta en la

posibilidad de que una decisión judicial sea estudiada por el superior
jerárquico del juez o funcionario judicial que instruye un proceso, para
que la revoque o la reforme. Es una garantía en la medida que habilita
que otro funcionario, con mejor preparación y distinto del que adoptó la
decisión recurrida, analice los presupuestos de hecho y de derecho en
que se fundamentó una decisión judicial.
La doble instancia está prevista en el artículo 31 de la Carta Política,

donde se establece que “[t]oda sentencia judicial podrá ser apelada o
consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”. De acuerdo con
esta disposición, la regla general, en tratándose del principio de la doble
instancia, es que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada,
y sólo de manera excepcional, las sentencias no serán apelables o
consultables; autorizándose al Legislador para introducir dichas
excepciones. En ese orden de ideas, esta Corporación ha dicho que la
doble instancia no pertenece al núcleo esencial del debido proceso, al
poder la ley introducir excepciones15.
Empero, el Legislador está limitado para eliminar la doble instancia en

varios eventos: el primero, en tratándose de sentencias condenatorias,
puesto que el artículo 29 de la Constitución de forma expresa confiere al
sindicado el derecho “a impugnar la sentencia condenatoria”; el
15
24

segundo, está referido al derecho que otorga el inciso 2° del artículo 86

ibídem para impugnar los fallos que se profieran durante el trámite de la
acción de tutela.
Otra limitación al Legislador que se desprende del artículo 31 de la

Constitución, es la imposibilidad de convertir la excepción en regla
general, esto es, que las sentencias judiciales no sean apelables y que
de manera excepcional lo sean, puesto que el querer del artículo 31 en
comento es, precisamente, que las sentencias se puedan apelar, salvo
las excepciones introducidas por la ley”16 (subrayas fuera del texto
original).
Por lo demás, la jurisprudencia constitucional ha avalado que, precisamente,

el Legislador acuda al factor de la cuantía de las pretensiones como
elemento con base en el cual puede introducir válidamente excepciones a la
regla general constitucionalmente prevista consistente en que las
providencias judiciales deben poder ser recurridas ante y/o revisadas por el
superior jerárquico de quien las profiere:
“4. Por otra parte observa la Corte Constitucional que el verdadero

sentido de la doble instancia no se puede reducir a la mera existencia
-desde el plano de lo formal/institucional- de una jerarquización vertical
de revisión, ni a una simple gradación jerarquizada de instancias que
permitan impugnar, recurrir o controvertir y, en últimas, obtener la
revisión de la decisión judicial que se reputa injusta o equivocada, ni a
una concepción de la doble instancia como un fín en sí mismo. No. Su
verdadera razón de ser es la existencia de una justicia acertada, recta y
justa, en condiciones de igualdad. Ella es pues un medio para garantizar
los fines superiores del Estado, de que trata el artículo 2° de la Carta,
particularmente en este caso la eficacia de los derechos.
Así concebida, la doble instancia es apenas un mecanismo instrumental

de irrigación de justicia y de incremento de la probabilidad de acierto en
la función estatal de dispensar justicia al dirimir los conflictos (dada por
la correlación entre verdad real y decisión judicial). Su implementación
solo se impone en aquellos casos en que tal propósito no se logre con
otros instrumentos. Cuando ello ocurra, bien puede erigir el Legislador
dichos eventos en excepciones a su existencia.
Así, pues, la consagración de excepciones por parte del Legislador al

principio de la doble instancia no es una patente de corso que el
Constituyente le hubiese conferido. Se trata de una autorización
constitucional para ser cumplida sin violar el resto del ordenamiento
constitucional, particularmente los derechos humanos.
(...)
16
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C- 900 de 2003. Magistrado Ponente, doctor
Dr. Jaime Araujo Rentería.
25

Finalmente, no hay duda que la distribución del trabajo al interior del

aparato judicial requiere de la adopción de criterios que, tanto horizontal
como verticalmente, aseguren el cumplimiento de la noble función que
la Carta le asigna. Ciertamente, la racionalización en la administración
de justicia obliga a la adopción de técnicas que aseguren prontitud y
eficiencia y no solo justicia en su dispensación. Para ello es razonable
introducir el factor cuantía como elemento determinante de la
competencia, pero la cuantía referida a un quantum objetivo que no se
fundamente en los ingresos subjetivos de una persona sino el monto
global de la pretensión, como bien lo hace el Decreto N° 719 de 1989,
artículo 1°, que dice que serán susceptibles del recurso de casación los
negocios cuya cuantía exceda de 100 veces el salario mínimo mensual.
Pero del factor cuantía no se sigue pues una autorización genérica para
violar otras disposiciones constitucionales, particularmente las más
caras -los derechos y sus garantías” (subrayas fuera del texto original)17.
Así pues, el factor de la cuantía de las pretensiones ciertamente puede ser

tenido en cuenta por el Legislador para excepcionar el principio de doble
instancia, como regla general, en algunos supuestos. Sin embargo, el
artículo 31 superior y la jurisprudencia constitucional son claros en este
punto: las excepciones a dicha regla general deben ser establecidas por el
legislador. Tal es la consideración que conduce a la segunda interpretación
posible de cara a resolver el problema jurídico del cual se viene ocupando la
Sala.
B). Comoquiera que el artículo 131 del C.C.A., no incluye, de forma expresa,
a los procesos de reparación directa en los cuales se depreca la declaratoria
de responsabilidad patrimonial del Estado por error jurisdiccional, detención
injusta o defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, dentro
del conjunto de asuntos de los cuales conocen los Tribunales Administrativos
en única instancia y, según se explicó antes, tampoco lo hace el artículo
128 ibídem, forzoso resulta concluir que el Legislador no ha expedido una
norma que, en esta materia, exceptúe la aplicabilidad de la regla general
contenida en el artículo 31 constitucional; en consecuencia, es dicha regla
general la que debe prevalecer y, por tanto, de los procesos en cuestión
también deben conocer los Tribunales Administrativos en primera instancia.
17
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C- 345 de 1993. Magistrado Ponente, doctor
26

Ahora bien, dado que en relación con las acciones de reparación directa que
se promuevan por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad y por
defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia ha quedado
claramente establecido que su conocimiento corresponde, de modo privativo,
a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pero únicamente a través
de los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, esto es sin que esa
clase de procesos puedan tramitarse ante los Jueces Administrativos del
Circuito y dado que resulta indispensable armonizar esas directrices de la
Ley Estatutaria con las normas del C.C.A., que se han ocupado de efectuar
la asignación detallada de las competencias, todo con el propósito de
dilucidar a cuál de las Corporaciones mencionadas corresponde conocer de
los procesos aludidos cuando la cuantía de los mismos resulte inferior a la
suma equivalente a 500 S.M.L.M.V., se impone desatar la cuestión a la luz
del principio constitucional general de la doble instancia, el cual, a su vez, se
erige en un derecho para las partes que concurren a los procesos judiciales
respecto de las diversas acciones atribuidas a dicha Jurisdicción, por lo cual
resulta evidente que las excepciones a la referida regla general –constituidas
por los procesos de única instancia–, en cuanto, además, comportan
limitaciones a los derechos de las partes, naturalmente deben interpretarse
de manera restrictiva.
Es por ello que esta Sala, al acoger la segunda alternativa hermenéutica que
se ha dejado expuesta y, por consiguiente, con apoyo tanto en la
mencionada regla general que contiene el artículo 31 de la Constitución
Política como en las directrices expresamente adoptadas por el artículo 73
de la Ley Estatutaria 270 en armonía con las reglas comunes de distribución
de competencia consagradas actualmente en el C.C.A., arriba a la
conclusión de que el conocimiento de los procesos de reparación directa
instaurados con invocación de los diversos títulos jurídicos de imputación
previstos en la referida Ley Estatutaria de de la Administración de Justicia
corresponde, en primera instancia, a los Tribunales Administrativos,
27

incluyendo aquellos cuya cuantía sea inferior a la suma equivalente a los 500
SMLMV.
4. El caso concreto.
En el presente asunto, mediante escrito presentado el 12 de octubre de

2007, en ejercicio de la acción de reparación directa, se pretende la
declaración de responsabilidad del Estado por el error judicial que le sería
atribuible a las actuaciones cumplidas por el Tribunal Administrativo del Valle
del Cauca, visible en la sentencia del 18 de septiembre de 2006 dictada
dentro del proceso de reparación directa No. 2001-4389, en el cual se
pretendía que se declarara la responsabilidad administrativa de la Nación –
Ministerio de Defensa – Policía Nacional, por la muerte del Subcomisario de
esta institución, el señor Gabriel Jaime Agudelo Ramírez, ocurrida el 4 de
septiembre de 2001, dentro de la circunscripción del Municipio de Yumbo,
Departamento del Valle del Cauca.
La cuantía del proceso fue estimada en la suma de $ 207’350.940,oo, de

acuerdo con el valor de la pretensión mayor, deprecada en favor de la señora
Luz Elena Muñoz Guerrero, por concepto de los perjuicios materiales que, en
la modalidad de lucro cesante, se solicita que a ella le sean reconocidos y
pagados.
A la fecha de presentación de la demanda citada en la referencia, 500

SMLMV eran equivalentes a $216’850.000,oo, razón por la cual, teniendo en
cuenta lo expuesto precedentemente en punto al factor cuantía, de un lado y,
de otro, tomando en consideración el factor territorial, fuerza concluir que el
competente para conocer del presente asunto, en primera instancia, es el
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en consecuencia, se ordenará la
remisión del presente proceso a esa Corporación, para lo de su competencia.
28

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo,
RESUELVE:
Por la Secretaría General del Consejo de Estado, REMÍTASE el expediente

citado en la referencia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para lo
de su competencia.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
ENRIQUE GIL BOTERO

Presidente
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERARDO ARENAS MONSALVE
SUSANA BUITRAGO VALENCIA RUTH STELLA CORREA PALACIO

29

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ GUSTAVO E. GÓMEZ ARANGUREN
MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN
FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE
LIGIA LÓPEZ DÍAZ MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ
HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN MAURICIO TORRES CUERVO
ALFONSO VARGAS RINCÓN MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

30

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General

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CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONSEJERO PONENTE: Mauricio Fajardo Gómez

Bogotá, D.C. Septiembre nueve (9) de dos mil ocho (2008)

De acuerdo con lo dispuesto en la sesión celebrada el 26 de agosto de 2008,

1.1.- En escrito presentado el 12 de octubre de 2007, la señora Elena Muñoz

Actor: Luz Elena Muñoz Guerrero y otro

Municipio de Yumbo, Departamento del Valle del Cauca. Para el efecto se

“PRIMERO: Que se declare a la NACIÓN RAMA JUDICIAL,

SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior declaratoria, se

1. POR PERJUICIOS MORALES SUBJETIVOS: Se reconocerá y

2. PERJUCIOS MATERIALES: Se reconocerá y pagará a los

Observando la fórmula anterior, las cuantías de las indemnizaciones

Actor: Luz Elena Muñoz Guerrero y otro

Se observa, además, que respecto de la cuantía del proceso, la parte actora

“La pretensión mayor es la deprecada a favor de la demandante Luz

La demanda fue presentada ante los Juzgados Administrativos del Circuito

Para el Juzgado mencionado, la Ley 270, expedida en el año de 1996, la

Actor: Luz Elena Muñoz Guerrero y otro

expresa disposición legal, al Juez Administrativo del Circuito no le

De igual forma, el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de Cali consideró

Por consiguiente, concluyó que en aplicación del artículo 73 de la Ley

Procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a determinar si el

La competencia ha sido comúnmente concebida como la porción, la

Actor: Luz Elena Muñoz Guerrero y otro

o tribunal, mediante la determinación de los asuntos que le corresponde

Como lo ha manifestado la Corte Constitucional, la competencia debe tener

Elemento medular del concepto de competencia lo constituye el principio del

Ahora bien, por regla general corresponde al legislador, en aquellos casos en

“Como esta Corporación lo ha señalado, el Legislador goza de una

Actor: Luz Elena Muñoz Guerrero y otro

Y en la Sentencia C-111 de 20004, expresó:

“... la asignación legal de una competencia a una autoridad judicial supone

Naturalmente las atribuciones o competencias de los órganos estatales en un

En orden a salvaguardar tan importante garantía la jurisprudencia nacional

Actor: Luz Elena Muñoz Guerrero y otro

“... en la fórmula del Estado de Derecho no son de recibo las

Así mismo, la Corte Constitucional ha señalado:

“[E]n un Estado de Derecho no pueden existir competencias

La exigencia de que en un Estado de Derecho las competencias tengan

Línea de pensamiento acerca de la cual esa alta Corporación ya se había

“Es a todas luces contrario al principio señalado [se hace referencia al

La inversión del principio es contraproducente desde todos los puntos de

Actor: Luz Elena Muñoz Guerrero y otro

facultad connatural a los particulares, con lo cual introduce un evidente

2. La competencia respecto de las acciones de reparación directa

El asunto del cual ahora se ocupa la Sala se circunscribe a determinar cuál

Actor: Luz Elena Muñoz Guerrero y otro

Para determinar si le asiste razón, o no, al Juzgado 15 Administrativo de Cali,

El error jurisdiccional, título de responsabilidad que se invoca en este caso

“… aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional,

Por su parte, el artículo 73 de la misma Ley se ocupa de regular algunos

“ARTICULO 73. COMPETENCIA. De las acciones de reparación directa

De la disposición legal transcrita se derivan dos presupuestos básicos:

Actor: Luz Elena Muñoz Guerrero y otro

De esa manera es claro que la Ley Estatutaria de la Administración de

Según tales directrices, para conocer de las acciones de reparación directa

Ahora bien, en la medida en que pudiere sostenerse que aunque la

Actor: Luz Elena Muñoz Guerrero y otro