Seguridad Publica y Justicia Penal

SEGURIDAD PÚBLICA
COLECCIÓN NUEVO SISTEMA

SEGURIDAD PÚBLICA Y JUSTICIA PENAL...
¿A DÓNDE VAMOS?
OTRAS PUBLICACIONES
DEL INACIPE Y JUSTICIA PENAL... OTRAS PUBLICACIONES
DEL INACIPE
En Seguridad pública y justicia penal… ¿A dónde vamos? el

¿A DÓNDE VAMOS?
Olga Islas de González Mariscal

lector encontrará textos que abordan diversos temas de rele-
vancia en la agenda pública nacional: la corrupción, la política
Sergio García Ramírez

de drogas, la desaparición de personas, la política en atención Sergio García Ramírez, Olga Islas de González Mariscal
Victoria Adato Green

y Victoria Adato Green
13
a víctimas y los retos que enfrenta la consolidación del nuevo
sistema penal acusatorio, son algunos de los asuntos que son Coordinadores
Coordinadores
revisados en este libro.
Todo lo que usted quería saber Revista Mexicana de
sobre el Nuevo Proceso Penal Bajo la coordinación de Sergio García Ramírez, Olga Is- Ciencias Penales
Inacipe las de González Mariscal y Victoria Adato Green, aquí se da Número 1
Inacipe
cuenta de la XVII edición de las Jornadas sobre Justicia Penal
Luces y sombras de la prisión celebradas en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la

Antonio Sánchez Galindo UNAM. Responsabilidad penal
de las empresas
Luis David Coaña Be
Efectos que ha generado CSI
en México y España
Martín Gabriel Barrón Cruz Hipergarantismo:
Pedro Campoy Torrente el caso de Guatemala
Abel González García Carlos Castresana
¿A DÓNDE VAMOS?
Derechos Fundamentales ¿Por qué no debe suprimirse
Jurisprudencia constitucional penal el Derecho penal?
Bernardino Esparza Martínez Winfried Hassemer
Revista Penal México
o 20 voces para prevenir el delito

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Número 11-12
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Inacipe
13
CENTENARIO
DE LA CONSTITUCIÓN
-IN/\ CIPE· DE 1917
INSTITUTO NACIONAL DE CIENCIAS PENALES ~
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DIRECTORIO
o
·INt\ CIPE·
Gerardo Laveaga
Director General del
Instituto Nacional de Ciencias Penales
Rafael Ruiz Mena

Secretario General Académico
Pablo Berthely Araiza

Secretario General de Extensión
Alfonso Jesús Mostalac Cecilia

Director de Publicaciones
Pedro Salazar Ugarte

Director
Francisco Ibarra Palafox
Secretario Académico
Raúl Márquez Romero

Secretario Técnico
Wendy Vanesa Rocha Cacho

Jefa del Departamento de Publicaciones

SEGURIDAD PÚBLICA Y
JUSTICIA PENAL...
¿A DÓNDE VAMOS?
Homenaje al Dr. Marco Antonio Díaz de León Sagaón
XVII Jornadas sobre Justicia Penal

Coordinadores
o
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CENTENARIO
DE 1A CONSTITUCIÓN
DE 1917
-IN/\ CIPE· ~
INSTITUTO NAO0NAL DE CIENCIAS PENALES

Seguridad pública y justicia penal... ¿A dónde vamos?
© Sergio García Ramírez, Olga Islas de González Mariscal, Victoria Adato Green (coordinadores)
© Instituto Nacional de Ciencias Penales
Instituto Nacional de Ciencias Penales

Magisterio Nacional núm. 113, Col. Tlalpan,
Del. Tlalpan, C.P. 14000, Ciudad de México
Primera edición, diciembre 2017
ISBN: 978-607-8551-14-9
Se prohíbe la reproducción parcial o total, sin importar el medio, de cualquier capítulo o información de esta obra, sin previa y
expresa autorización del Instituto Nacional de Ciencias Penales, titular de todos los derechos.
Esta obra es producto del esfuerzo de investigadores, profesores y especialistas en la materia, cuyos textos están dirigidos a
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o
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CONTENIDO
Mesa 1
1 Justicia y derechos humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Eber Omar Betanzos Torres

Pr
La política de derechos humanos
2 del Estado mexicano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Ricardo J. Sepúlveda Iguíniz
Pr
Mesa II
Migración y derechos humanos en México: retos
3 al finalizar la segunda década del siglo XXI . . . . . 35
Julieta Morales Sánchez
Breve diagnóstico de la situación

4 de la desaparición (forzada) en México. . . . . . . . . 53
Lucía Guadalupe Chávez Vargas
Mesa III
Conversatorio sobre la construcción institucional
5 del Sistema Nacional Anticorrupción . . . . . . . . . . 71
María Marván Laborde
VII

VIII SEGURIDAD PÚBLICA Y JUSTICIA PENAL… ¿A DÓNDE VAMOS?
Mesa IV
6 Drogas, punición o permisión. . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Rubén Fernando Cano Valle

Marisol Guevara Arteaga
Mónica Pantoja Nieves
7 Drogas: ¿punición o permisión?. . . . . . . . . . . . . . . 127
Luis de la Barreda Solórzano
Mesa V
8 Políticas públicas en atención a víctimas. . . . . . . . 139
María de la Luz Lima Malvido
Atención a víctimas. Las personas desaparecidas,

9 buenas prácticas forenses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Elia Cristina Quiterio Montiel
Políticas para las víctimas en entornos

10 de violencia no convencional . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
Verónica Martínez Solares
Mesa VI
Retos para consolidar la operación del sistema
11 de justicia penal acusatorio en México . . . . . . . . . 213
María de los Ángeles Fromow Rangel
El Código Nacional de Procedimientos Penales,

12 ¿reforma de la reforma? Perspectiva judicial . . . . 235
Ricardo Ojeda Bohórquez

CONTENIDO IX
13 Los protocolos de actuación policial . . . . . . . . . . . 249
Raúl Plascencia Villanueva
Perfil del juez en la Décima Época en el nuevo

14 sistema de justicia penal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
Miguel Ángel Aguilar López
Mesa VII
15 Pro iudicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Jesús Zamora Pierce
Retos y perspectivas del nuevo sistema de

16 justicia penal: algunos objetivos frustrados
de la reforma constitucional de 2008 . . . . . . . . . . 287
Moisés Moreno Hernández
¿Dónde ha quedado el sistema

17 acusatorio y oral?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
Rodolfo Félix Cárdenas
Mesa VIII
Estudio sociológico acerca de los adolescentes
18 que cometen delitos violentos en México. . . . . . . 341
Elena Azaola Garrido
Comentarios a la Ley Nacional

19 de Ejecución Penal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365

Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
www.juridicas.unam.mx Libro completo en https://goo.gl/To5QUj
https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv
1 Justicia y derechos humanos
Eber Omar Betanzos Torres*
En la actualidad, la seguridad pública y la justicia penal son parte

de un trinomio inseparable junto con los derechos humanos. Los pa-
radigmas legales dados a través de reformas constitucionales sobre
un nuevo sistema de justicia penal y en materia de derechos humanos
han sido el parteaguas de las administraciones públicas y de sus au-
toridades para reconfigurar una actuación que pone especial atención
en las personas. No es óbice mencionar, por un lado, como objeto
del proceso penal, la búsqueda del esclarecimiento de los hechos, la
protección del inocente, la procuración de que el culpable no quede
impune y que los daños del delito sean reparados, máximas planteadas
en el texto del artículo 20 constitucional; mientras que por otro lado,
el nuevo sistema de justicia penal acusatorio y adversarial se plantea
también como finalidad obtener la justicia en una mayoría de casos
sin la necesidad de agotar el proceso hasta la etapa de juicio oral, bus-
cando que sean los más graves aquellos que lleguen al conocimiento
del juez de la referida etapa.
Debemos reconocer que a través de la reforma constitucional
de 2008 se reorganiza el marco jurídico e institucional en materia de
procuración e impartición de justicia, a fin de establecer amplios es-
tándares de derechos humanos en favor de las personas imputadas y
de las víctimas del delito. Entre otros cambios, se encuentran las
medidas para la obtención de una justicia rápida y eficaz donde, ade-
más del juicio oral, se abren expresamente una serie de vías alternas
al proceso que busca hacer más eficiente el acceso de la víctima a la
* Actualmente es subsecretario de la Función Pública. Abogado de la Escuela Li-
bre de Derecho; estudió Filosofía en la Universidad Panamericana y Economía en la

Universidad Nacional Autónoma de México. Doctor en Derechos Humanos por la
UNED-CDNH.
3
DR © 2017. Instituto Nacional de Ciencias Penales - Universidad Nacional Autónoma de México,
Instituto de Investigaciones Jurídicas

4 SEGURIDAD PÚBLICA Y JUSTICIA PENAL… ¿A DÓNDE VAMOS?
justicia. Como ejemplo de ello tenemos los criterios de oportunidad,

los mecanismos alternativos de justicia y las formas anticipadas de
terminación del proceso.
Los criterios de oportunidad se refieren a la facultad del Ministerio
Público para abstenerse de investigar, suspender la acción penal, o
renunciar al ejercicio de la misma de acuerdo a criterios normativos
establecidos, en casos donde se presente un daño o una afectación ínfima
o cuando existen diversas formas de satisfacer el interés de la perse-
cución penal. Estos criterios se encuentran bajo el control de un juez
y, cuando en el caso concreto exista una víctima, esta debe estar de
acuerdo con su aplicación.
En cuanto a los mecanismos alternativos de justicia, debemos seña-
lar su vinculación con la justicia restaurativa, en relación con el pro-
cedimiento que permite a la víctima acceder a la justicia sin necesidad
de llegar a una sanción de carácter penal para la persona inculpada;
una forma colectiva de lidiar con las consecuencias del delito y sus
repercusiones futuras, en donde la víctima debe estar de acuerdo con
su implementación y la persona acusada debe reparar el daño. Los
mecanismos que se establecen son: la conciliación, la mediación, el
arbitraje y la negociación.
Por otro lado, las formas anticipadas de terminación del proceso se
refieren tanto a la suspensión del proceso de la prueba, como al procedi-
miento abreviado; el primero, entendido como la imposición de con-
diciones determinadas, en un plazo generalmente no mayor a tres años,
que suspenden el cumplimiento del proceso y que en caso de incumplir
con dichas condiciones este se reanuda. En esta forma anticipada de
terminación del proceso, se incluye también la reparación del daño y
se requiere que la persona acusada admita la comisión del hecho que
se le atribuye. En cuanto al procedimiento abreviado, se refiere a un
juicio especial donde se dicta una sentencia condenatoria sin llegar a
la etapa de juicio oral.
Los actores del nuevo sistema de justicia penal complementan sus
facultades establecidas en el marco jurídico con la naturaleza y los alcan-
ces de la reforma constitucional de 2011, donde se ajustan sus actua-
ciones a los diversos instrumentos internacionales relacionados con
los derechos de las personas vinculadas y de las víctimas del delito; se
incorporan obligaciones y principios transversales que afectan todas
las esferas del poder público y niveles de gobierno, dando una amplitud
inédita al sistema internacional de derechos humanos en su aplicación


JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS 5
para distintas etapas del proceso penal, como son la investigación, la

persecución y la sanción de delitos, así como en su reparación.
La apertura que deriva de la reforma en materia de derechos hu-
manos significó la transformación medular del sistema de protección
y garantía de derechos humanos, estableciendo categorías exigibles y
justiciables a diversas autoridades del Estado. El llamado bloque de
constitucionalidad que se originó con dicha reforma se traducía en un
mecanismo de incorporación de tratados internacionales de derechos
humanos de los que el Estado Mexicano es parte, así como criterios
vinculantes, jurisprudencia nacional e interamericana y, con carácter
orientador, informes temáticos, opiniones, recomendaciones, obser-
vaciones de distintos organismos internacionales. Estas fuentes en la
materia se dieron tanto del sistema regional, como del sistema univer-
sal de derechos humanos, quienes generan instrumentos jurídicos de
distinta fuerza vinculante, como son los tratados que obligan plena-
mente a los Estados que los suscriben, o la jurisprudencia emitida por
los organismos de supervisión, que producen criterios no vinculantes.
El artículo primero constitucional ahora establece la obligación del
Estado de aplicar el principio pro persona, la interpretación conforme
y una serie de principios, obligaciones y deberes en materia de dere-
chos humanos, que trajeron como consecuencia el establecimiento del
control difuso de constitucionalidad y convencionalidad, así como una
nueva forma de aplicar nuestro marco jurídico.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas
gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y
en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte,
así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá
restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que
esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de con-
formidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la
materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más
amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la
obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos de conformidad con los principios de universalidad, interde-
pendencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado


deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los de-

rechos humanos, en los términos que establezca la ley.
Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los
esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por
este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o
nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las
condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales,
el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y
tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las
personas.
El principio pro persona implica tanto la interpretación de normas

de derechos humanos en favor de las personas mediante una inter-
pretación extensiva; como también en casos en donde se precise de
una restricción o limitación de derechos, donde debe optarse por una
interpretación restrictiva. Esto va relacionado con la llamada interpre-
tación conforme, que por un lado establece un estándar de integración
normativa aplicable, en la cual se debe optar por la interpretación que
otorgue mayor protección o menor restricción; y por el otro lado, se
elige la norma aplicable que resulte más protectora, o menos restric-
tiva, como directriz de elección de norma de operación interpretativa1.
Las autoridades asumen del contenido del artículo primero diferen-
tes obligaciones que serán básicas para la implementación del sistema
de derechos humanos, estas se refieren al respeto de los derechos hu-
manos, entendido como la abstención de órganos y agentes del estado
para interferir, obstaculizar, o poner en riesgo dichos derechos; la pro-
tección, que establece que estos órganos y agentes deberán desplegar
acciones para evitar afectaciones a los derechos humanos; la garantía
de los mismos, que se refiere a distintas acciones positivas tendientes
a establecer mecanismos para que todas las personas puedan gozar y
disfrutar los derechos humanos; así como la restitución de estos; y la
promoción, que se refiere la acción de dar a conocer información que
permita a las personas conocer sus derechos humanos y ejercerlos de
la mejor manera posible; lo anterior de conformidad con los principios
de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
1 Pina Ravest Volga, Jiménez Padilla Alejandro, Defensa Pública y Derechos Hu-
manos en el Sistema Penal Acusatorio, Instituto Mexicano de Derechos Humanos y

Democracia, México, 2015, pp. 49 y ss.


Por lo que respecta a los principios mencionados en el artículo

primero constitucional, podemos plantear de manera general que el
principio de universalidad se refiere a que todas las personas tienen
derechos humanos por el simple hecho de serlo; el de interdependen-
cia hace alusión a que la realización de un derecho humano depende
necesariamente de la existencia y realización de otros; el principio
de indivisibilidad habla de la unidad e integralidad de los derechos
humanos sin jerarquización alguna; y el de progresividad se manifiesta
en cuanto a que los derechos humanos no son regresivos, es decir, su
aplicación tiende a la mejora y ampliación de los mismos.
El catálogo de derechos que se amplió a raíz de las reformas al
sistema de justicia penal y en materia de derechos humanos tiene
afectación en la esfera jurídica de las víctimas, como de las personas
imputadas. En este sentido, podemos mencionar algunos de los dere-
chos que tanto víctimas como inculpados guardan en común en un
proceso penal bajo la óptica del derecho internacional de derechos
humanos y el marco jurídico nacional y que se refieren principalmente
a los siguientes2.
• Derecho a la igualdad ante la ley y los tribunales

• Derecho a un fiscal imparcial y objetivo
• Derecho a un intérprete
• Derecho a ser oído por un tribunal competente, independiente e
imparcial
• Derecho a un juicio público
• Derecho de hallarse presente en el proceso
• Derecho a un juicio justo
• Derecho a presentar pruebas y examinar testigos
• Derecho a que un juez explique la sentencia en audiencia pública
• Derecho a un recurso efectivo
• Derecho a que se le proporcione asistencia migratoria cuando sea
de otra nacionalidad
Como partícipes del sistema, la actuación de las instituciones de

seguridad pública se rige por los principios de legalidad, objetividad,
2 Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia, Derechos Humanos
en el Sistema Penal Acusatorio, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México,

2014, p. 49 y ss.


eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos huma-

nos reconocidos en la Constitución General y en los tratados interna-
cionales de los que el Estado mexicano sea parte.
Justicia penal y seguridad pública no pueden entenderse sin la inclu-
sión de los derechos humanos en sus respectivas agendas; y viceversa,
la agenda de derechos humanos debe tener muy presente su quehacer
en el ámbito de la seguridad pública y la justicia penal. Esto signi-
fica que desde diferentes ámbitos de competencia, el enfoque de los
derechos humanos resulta protagónico, inclusive, desde las normas,
los programas, el presupuesto, en las políticas públicas y en el actuar
cotidiano de la autoridad.
En este orden de ideas se procede a exponer, con la anuencia del
lector, las distintas fases o puntos de intervención de la autoridad, a
partir del conocimiento de un hecho delictivo y hasta su puesta en
disposición ante la autoridad judicial, así como del proceso penal, y
la interacción de los derechos humanos en cada uno de esos momen-
tos procesales.
El Código Nacional de Procedimientos Penales, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo de 2014, es uno de los
primeros instrumentos que se crean a la postre del nuevo sistema de
justicia penal acusatorio. Tiene por objetivo establecer las normas
que han de observarse en la investigación, el procesamiento y la
sanción de los delitos que sean competencia de los órganos jurisdic-
cionales federales y locales, lo que ha traído como consecuencia la
homologación de los criterios en todo el territorio nacional.
Dicho Código Nacional considera también un catálogo general de
derechos humanos a respetar y proteger en todo el proceso penal, en
su mayoría derivados de lo establecido en el artículo 20 constitucio-
nal. Tratándose de la detención, nuestra Constitución General señala
que desde el momento que se efectúe la misma, se le harán saber a
la persona sus motivos y el derecho que le asiste para guardar silen-
cio o declarar, situación que no podrá ser utilizada en su perjuicio.
Asimismo, a que se le informe en su detención, así como en su com-
parecencia ante el Ministerio Público o el juez, los hechos que se le
imputan y los derechos que le asisten.
El Código Nacional reitera la mención de estos derechos, y se ex-
tiende en ello, como puede verificarse en lo dispuesto por su artículo
152.


Artículo 152. Derechos que asisten al detenido

Las autoridades que ejecuten una detención por flagrancia o caso ur-
gente deberán asegurarse de que la persona tenga pleno y claro conoci-
miento del ejercicio de los derechos citados a continuación, en cualquier
etapa del período de custodia:
I. El derecho a informar a alguien de su detención;
II. El derecho a consultar en privado con su defensor;
III. El derecho a recibir una notificación escrita que establezca los de-
rechos establecidos en las fracciones anteriores y las medidas que
debe tomar para la obtención de asesoría legal;
IV. El derecho a ser colocado en una celda en condiciones dignas y con
acceso a aseo personal;
V. El derecho a no estar detenido desnudo o en prendas íntimas;
VI. Cuando, para los fines de la investigación sea necesario que el dete-
nido entregue su ropa, se le proveerán prendas de vestir, y
VII. El derecho a recibir atención clínica.
Es propicio traer a cuenta que la detención es uno de los momentos

más proclives para la vulneración de derechos humanos. La libertad
personal es un derecho humano establecido tanto en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los artículos 1, 14 y 16;
como en el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, y en el artículo 7 de la Convención Americana sobre Dere-
chos Humanos.
La libertad personal solo puede restringirse a través de supuestos
de excepcionalidad, que deben encontrarse previstos previamente en
los sistemas constitucional y convencional, y será a partir del estricto
cumplimiento de garantías mínimas en favor de la persona como se
puede legitimar una detención, esto es la concordancia de causas, casos
o circunstancias expresamente tipificadas en la ley y con plena sujeción
a los procedimientos objetivamente definidos por la misma. Además
de lo anterior, en una detención debe observarse una legalidad en la
limitación de la libertad.
Es importante señalar que, bajo la óptica de interdependencia de los
derechos humanos, la legítima restricción estatal de la libertad conlleva
la activación de distintos derechos humanos que el mismo Estado debe
salvaguardar, pues desde la detención, este adquiere posición de ga-
rante inmediato de la integridad y de la vida del detenido.
La naturaleza misma de los hechos en una detención sui generis
hace complejo el trabajo de las fuerzas públicas, quienes no impor-


tando la gravedad de la situación —es decir, ante la resistencia y hasta

la violencia exacerbada— tienen el deber ineludible de efectuar la de-
tención de conformidad a los principios y preceptos legales en materia
de derechos humanos. Así, del conocimiento de derechos humanos en
la detención surgen:
• El derecho a informar a alguien de su detención

• Consultar en privado a su defensor
• Conocer los hechos delictivos que se le imputan
• El derecho a la integridad física
• El derecho a no ser torturado o ser objeto de tratos o penas crue-
les, inhumanos o degradantes.
Un elemento policial debe estar consciente de las acciones que le

corresponden desde la etapa de investigación en el nuevo sistema,
como lo es recabar información, investigar los hechos bajo la conduc-
ción del Ministerio Público, asegurar la conservación y la cadena de
custodia de las evidencias, recabar testimonios, realizar detenciones en
flagrancia, realizar órdenes de aprehensión de acuerdo a lo dispuesto
en la ley, prestar auxilio a las víctimas y proteger testigos.
En este sentido, sería conveniente traer al debate de la relación segu-
ridad pública y derechos humanos la existencia y/o permanencia de las
figuras de la detención en flagrancia y cuasiflagrancia; temas contro-
vertidos y ampliamente discutidos por penalistas y especialistas en ma-
teria de derechos humanos. Por ejemplo, el Comité contra la Tortura de
la Organización de las Naciones Unidas en 2012 recomendó “restringir
el uso de la detención en flagrancia al momento de la comisión del de-
lito y eliminar la figura de la detención en cuasiflagrancia”, asimismo,
el Relator Especial sobre la Tortura en 2015, señaló la necesidad de
“restringir en la Constitución, el Código Nacional de Procedimien-
tos Penales y toda ley aplicable, las instancias de detención sin orden
judicial a los casos propios de flagrancia y eliminar los supuestos de
prisión preventiva oficiosa en la Constitución y la legislación”.
La flagrancia es una causal excepcional de limitación que debe in-
terpretarse de manera restrictiva, teniendo esta calidad la conducta
prohibida por ley, cometida por una persona que es sorprendida al
momento de realizarla o inmediatamente después.
De la misma manera, la figura del uso de la fuerza legítima por parte
de las instituciones de seguridad pública constantemente se presenta


en las mesas de análisis jurídico y político, buscando un entendimiento

homogéneo sobre su necesidad y límites, así como la pertinencia de
su regulación en tanto esto signifique mayor respeto y garantía de los
derechos humanos de la ciudadanía, y no obstaculice la labor de las
autoridades.
No obstante, parece que muchos de estos debates o recomenda-
ciones particulares sobre los puntos álgidos entre seguridad pública y
derechos humanos se dieron con importante antelación a la entrada en
vigor del nuevo sistema de justicia penal acusatorio. Todos los presen-
tes están al tanto de la culminación del proceso de implementación,
proceso que no solo transformó a las instituciones de procuración de
justicia, sino también a las homólogas de seguridad pública y a las
encargadas de la defensa y protección de los derechos humanos.
El nuevo modelo de justicia penal tiene como columna vertebral a
los derechos humanos, que pugnan por la persona y las mejores condi-
ciones a favor de esta. Cada una de las etapas: investigación inicial, in-
vestigación complementaria, etapa intermedia, etapa de juicio y etapa
de ejecución de sanción, no se entienden si no es por la satisfacción
del debido proceso.
El debido proceso, como bien lo dijera el doctor Sergio García Ra-
mírez, en su obra El debido proceso. Criterios de la jurisprudencia
interamericana, “constituye un límite a la actividad estatal, y se refiere
al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias pro-
cesales a efecto de que las personas estén en condiciones de defender
adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda
afectarlos”3.
Es decir, que los derechos y garantías que integran el debido proceso
son parte de un sistema dinámico en constante formación: “son piezas
necesarias de éste; si desaparecen o menguan, no hay debido proceso.
Por ende, se trata de partes indispensables de un conjunto; cada una es
indispensable para que éste exista y subsista”4.
Por último, de la experiencia de García Rámirez, se dice que la Corte
Interamericana ha considerado que “para que exista debido proceso
legal” es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y
defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad
3 García Ramírez Sergio, El debido proceso. Criterios de la jurisprudencia Inte-
ramericana, Porrúa, México, 2012, p. 22.

4 Ibidem, p. 23.


procesal con otros justiciables[...]. La presencia de condiciones de des-

igualdad real obliga a adoptar medidas de compensación”5.
Así, puede verse que la justicia penal y los derechos humanos
también alimentan una amable sinergia, y que la obligación de la
autoridad no se circunscribe al ámbito formal de respeto y garantía
del debido proceso, sino inclusive a la generación de medidas de com-
pensación o acciones afirmativas que pugnen por el establecimiento
de condiciones de igualdad jurídica. Un ejemplo de ello, es el dere-
cho que tienen las personas indígenas a ser asistidos por intérpretes
y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura, y en
consecuencia, de la obligación de las autoridades de la materia para
garantizar este ejercicio.
Como puede verse, son considerables los retos que tiene la auto-
ridad en el ámbito de seguridad pública, justicia penal y derechos
humanos. Implican una gran vocación por el servicio público, por
adecuarse rápidamente a los procesos de transición que no son me-
nores, ya que se trata de cambios de paradigmas que van desde la
transformación institucional hasta la cultural, pero lo más importante,
de mostrar resultados a la ciudadanía y que ello se traduzca en la re-
frenda de su confianza.
Este reto también es complejo porque necesita de todos los actores,
es decir, autoridades, ciudadanos, expertos, críticos y observadores;
lo cual es una buena señal, ya que dichos procesos de gran inclusión,
no son posibles ni viables sino en un Estado democrático de Derecho.
Por último, es oportuno mencionar los avances que se han empren-
dido por el Estado mexicano a partir de la reforma constitucional de
2011 en materia de derechos humanos. En especial, porque dicho acto
ha sido la plataforma para el trazado y construcción de una política de
Estado en la materia, de la que sin duda aún quedarán algunas asigna-
turas pendientes por atender o mejorar, pero de la que ya podemos ver
rendir alguno de sus frutos.
Un ejemplo de ello es el apartado C del artículo 20 constitucional
que sitúa a víctimas y ofendidos en una posición activa, que les da voz
y presencia en el proceso penal; así como la Ley General de Víctimas
que si bien es perfeccionable, ha sido una herramienta indispensable
5 Idem.


para extender el reconocimiento de los derechos humanos en el marco

de la universalidad y progresividad que estos significan.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 20.-…
A a B...
C. De los derechos de la víctima o del ofendido:
I. Recibir asesoría jurídica; ser informado de los derechos que en su
favor establece la Constitución y, cuando lo solicite, ser informado
del desarrollo del procedimiento penal;
II. Coadyuvar con el Ministerio Público a que se le reciban todos los
datos o elementos de prueba con los que cuente, tanto en la inves-
tigación como en el proceso; a que se desahoguen las diligencias
correspondientes, y a intervenir en el juicio e interponer los recursos
en los términos que prevea la ley.
Cuando el Ministerio Público considere que no es necesario el des-
ahogo de la diligencia, deberá fundar y motivar su negativa;
III. Recibir, desde la comisión del delito, atención médica y psicológica
de urgencia;
IV. Que se le repare el daño. En los casos en que sea procedente, el Mi-
nisterio Público estará obligado a solicitar la reparación del daño,
sin menoscabo de que la víctima u ofendido lo pueda solicitar direc-
tamente, y el juzgador no podrá absolver al sentenciado de dicha
reparación si ha emitido una sentencia condenatoria.
La ley fijará procedimientos ágiles para ejecutar las sentencias en
materia de reparación del daño;
V. Al resguardo de su identidad y otros datos personales en los siguien-
tes casos: cuando sean menores de edad; cuando se trate de delitos
de violación, trata de personas, secuestro o delincuencia organizada;
y cuando a juicio del juzgador sea necesario para su protección,
salvaguardando en todo caso los derechos de la defensa.
El Ministerio Público deberá garantizar la protección de víctimas,
ofendidos, testigos y en general todos los sujetos que intervengan en
el proceso. Los jueces deberán vigilar el buen cumplimiento de esta
obligación;
VI. Solicitar las medidas cautelares y providencias necesarias para la
protección y restitución de sus derechos, y
VII. Impugnar ante autoridad judicial las omisiones del Ministerio Pú-
blico en la investigación de los delitos, así como las resoluciones
de reserva, no ejercicio, desistimiento de la acción penal o suspen-
sión del procedimiento, cuando no esté satisfecha la reparación del
daño.


Muestra de la transformación nacional que ha traído consigo la

nueva interpretativa de los derechos humanos en relación a los dere-
chos de las víctimas u ofendidos, se encuentra el derecho a la verdad
a través de los recursos y procedimientos accesibles para ello; a que
participen en la búsqueda de la misma y en los mecanismos de acceso
a la justicia que estén a su disposición; a acudir y participar en escena-
rios de diálogo institucional; e inclusive, del derecho colectivo, de la
sociedad, a conocer la verdad histórica de los hechos.
Para concluir la participación, no queda más que señalar que ha-
cia donde vamos es hacia la consolidación de las apuestas que como
nación ya encomendamos sean las que nos lleven a reconstruir la
confianza, a lograr la paz, a combatir la desigualdad y la injusticia,
a pugnar por las libertades, a creer en el derecho como el medio y el
fin de nuestros anhelos.
Queda mucho por hacer, pero es el camino correcto. La seguridad
pública y la justicia penal son el medio; los derechos humanos, el fin.


La política de derechos humanos del

2
Estado mexicano
Ricardo J. Sepúlveda Iguíniz*
Uno de los temas más complejos consiste en definir la relación que

existe entre derechos humanos y la actividad estatal. La pregunta
obligada es: ¿pueden los derechos humanos ser materia de política
pública, o bien, constituyen el sentido de toda política pública?
La diferencia no es menor y lleva a los estudiosos de estas materias
a distinguir entre políticas públicas de derechos humanos y políticas
públicas con perspectiva de derechos humanos. La discusión sobre este
punto es perfectamente válida.
Para empezar hay que señalar que en México, el Ejecutivo, quien
es el responsable de diseñar y ejecutar dichas políticas, ha incluido
dentro de su Plan de Desarrollo y en el Programa Nacional de De-
rechos Humanos, que es el instrumento rector de la política pública
de derechos humanos, como uno de sus objetivos, el hacer de los
derechos humanos una política en sí, una política de Estado, dicen
ambos documentos1.
* Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad Panamericana. Director
general de Política Pública de Derechos Humanos en la Secretaría de Gobernación y

secretario técnico de la Comisión de Política Gubernamental en Materia de Derechos
Humanos.
1 “La consolidación de un Estado democrático en México debe tener como uno
de sus componentes el pleno respeto y garantía de los derechos humanos. A pesar de

los esfuerzos realizados por las instancias competentes en el tema, no se ha logrado
revertir el número de violaciones que persisten en muchos ámbitos de estos derechos.
Por ello, uno de los objetivos prioritarios del gobierno es lograr una política de Estado
en la materia, que garantice que todas las autoridades asuman el respeto y garantía
de los derechos humanos como una práctica cotidiana”. Plan Nacional de Desarrollo
2013–2018. Disponible en línea http://pnd.gob.mx/.
15

Antes de continuar es preciso hacer una aclaración pertinente sobre

la relación entre los derechos humanos y el contenido de las políticas
públicas.
Partamos del concepto mismo de derechos humanos. Siendo éstos
exigencias derivadas de las propiedades universales del ser humano,
que se requieren para su pleno desarrollo, en realidad se puede apre-
ciar que no son más que expresiones de la profunda dignidad humana
y que se identifican con su mismo ser. De aquí que la vida, la libertad,
la seguridad, si bien pueden ser entendidos como derechos exigibles
por el ordenamiento jurídico, son —antes y en principio—, expresio-
nes de la dignidad del ser humano.
Han sido las propias circunstancias históricas y, en particular, las
violaciones a estos derechos, las que han obligado, primeramente, a
que se les incluya en los ordenamientos jurídicos. Así se les ha dotado
de obligatoriedad. En principio, estos derechos no tendrían por qué
estar reconocidos en los textos legales, ya que se derivan del ser hu-
mano, son anteriores al reconocimiento jurídico. Sin embargo, como su
reconocimiento filosófico y cultural no es suficiente, ha sido necesario
que los derechos humanos se transformen en derechos positivos.
El Derecho no tendría sentido si se dirigiera a mandar lo que ya se
cumple; si así fuera, no sería Derecho, ya que el Derecho como instru-
mento o creación humana tiene como fin resolver problemas concretos.
Tal es la finalidad de cualquier ordenamiento jurídico.
Esta argumentación sale al paso de quienes objetan que los dere-
chos humanos puedan ser materia del derecho positivo, por ejemplo,
quienes sostienen que los derechos humanos no deben incluirse como
tales en el texto constitucional, sino denominarse derechos fundamen-
tales, ya que al Derecho no le corresponde determinar cuáles son los
derechos humanos. Escapan de su ámbito, afirman.
Más aún, la propia historia nos ha enseñado que la protección de los
derechos humanos a través de las normas jurídicas no ha sido tampoco
suficiente. Las violaciones a derechos humanos han persistido, y en
“El problema que identifica el presente diagnóstico y que atenderá este Programa
es la persistencia de violaciones de derechos humanos pese a la existencia de una
infraestructura institucional, de un marco normativo y de políticas públicas en la ma-
teria. Así, es necesario instrumentar una política de Estado en derechos humanos”.
Programa Nacional de Derechos Humanos 2014 – 2018. Disponible en línea http://
dof.gob.mx/nota_detalle. php?codigo=5343071&fecha=30/04/2014


LA POLÍTICA DE DERECHOS HUMANOS DEL ESTADO MEXICANO 17
ocasiones el Derecho se ha mostrado como una herramienta incapaz

de proteger realmente los derechos de las personas.
Por eso los derechos humanos se han asumido como materia pro-
pia de las políticas públicas. Resulta excepcional y hasta cierto punto
contradictorio que existan políticas públicas orientadas a obligar a
las autoridades a promover los derechos humanos, siendo que estos
constituyen, por naturaleza, fin y justificación de la actividad de toda
autoridad2. No obstante ello, por la falencia de las estructuras estatales
y para intentar vincular de manera más efectiva y concreta los derechos
humanos con la actividad estatal, estos son materia propia de políticas
públicas.
En la praxis del ejercicio público existen y se desarrollan políticas
públicas de derechos humanos. Hoy, es correcto decir, que los derechos
humanos son —o pueden ser— política de Estado.
Cabe retomar aquí la distinción que hacíamos al principio, sobre si
hay políticas públicas de derechos humanos o si los derechos humanos
son un objetivo transversal de toda política pública.
Con un poco de presión, se podría decir que la segunda afirmación
es la correcta desde el punto de vista teórico; pero desde el punto de
vista práctico, para lograr el mayor respeto, protección y garantía de de-
rechos humanos, necesitamos directamente promover políticas públi-
cas con ese nombre y apellido. Es una cuestión práctica, de necesidad.
En ese sentido, el alto comisionado de Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, ha dirigido recomendaciones explícitas para que
los Estados incluyan los derechos humanos dentro de sus planes y
actividades de gobierno3.
Partiendo de esta premisa, podemos afirmar que conforme a es-
tos antecedentes y a estas recomendaciones, el Estado mexicano ha
2 “[…] el reencuentro entre el Estado y los derechos humanos. Partamos de la pre-

misa ya expresada: por un lado hemos señalado que ambas realidades nacieron juntas
y que su implicación era mutua. Los derechos humanos eran fin del Estado, y éste sólo
podía funcionar como tal si respetaba en todo su significado, la individualidad del ser
humano.” Véase. Sepúlveda, Ricardo, “El reencuentro de los derechos humanos y el
Estado, a través de la Constitución”, Revista de Investigaciones Jurídicas, Escuela
Libre de Derecho, año 27, núm. 27, México, 2003.
3 Organización de las Naciones Unidas (1993) Declaración y Programa de ac-
ción de Viena, aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, 25 de

junio de 1993.


tomado la decisión de construir una política pública de derechos hu-

manos.
Esta decisión no pertenece a una administración, sino que se ha ido
consolidando a través de las últimas dos décadas. Su evolución puede
observarse tanto en los avances legislativos, como en la creación de
instituciones y en los planes y programas de gobierno.
Hay una distinción más que desde una perspectiva propia es posible
hacer. Me refiero a la diferencia entre hablar de una política pública y
de una política de Estado. No pretendo entrar en disquisiciones técni-
cas que no son de interés en este momento, sino apuntar que dentro de
las políticas públicas que se adoptan en un gobierno, algunas pueden
adquirir el nivel de una política de Estado.
La diferencia entre una y otra se encuentra principalmente en la
prioridad y el alcance que adquiere una determinada política pública.
Algunas características como ser duradera, tener alcance nacional,
servir de referente a otras políticas públicas y contar con recursos su-
ficientes, es lo que la convierte en una política de Estado.
Por ello estoy convencido que las políticas de Estado no se decretan,
no surgen de un acto único, el término más adecuado que encuentro es
el de “construir”; las políticas de Estado se construyen.
Al requerir de diversos elementos, una política pública se construye,
no se decreta. Se va consolidando con base en muchos elementos y,
en ese sentido, la pregunta de si en México tenemos o no una política
de Estado en derechos humanos, no puede ser respondida de manera
unívoca o categórica. Lo correcto sería preguntarnos si estamos en vías
de llegar a este punto. Si vamos en la ruta correcta.
Este fue el cuestionamiento inicial cuando nos enfrentamos a la
encomienda de hacer el Programa Nacional de Derechos Humanos4.
Precisamente tuvimos que preguntarnos cómo íbamos a lograr que
existiera esta política de Estado.
Vuelvo al punto específico en la parte inicial de esta exposición. Lo
que mueve al Derecho, y lo que debe de mover a las políticas públicas,
es precisamente la lógica de solución de problemas, no la construcción
del orden perfecto.
4 A la fecha, el Poder Ejecutivo Federal ha publicado tres programas nacionales
de derechos humanos correspondientes a los períodos de: 2004–2006, 2008–2012,

2014–2018.


El proceso ha sido diáfano. Hemos pasado de reconocer los dere-

chos humanos como valores, a hacerlos leyes y, finalmente, a volver-
los políticas públicas. Se trata de un movimiento universal, que no es
propio de algunos sistemas o países.
En 1993 en Viena, en la Conferencia Mundial de Derechos Hu-
manos, se dio una discusión sobre este punto. Habían transcurrido
ya algunos años de la Declaración Universal de Derechos Humanos,
también de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, ambas de 19485. Se tenía algo de experiencia sobre su im-
plementación, también se podían evaluar los pactos internacionales de
derechos civiles y políticos así como de derechos económicos, sociales
y culturales6; es decir, la parte referida a las leyes, al Derecho interna-
cional de los derechos humanos.
El sistema había enfrentado su primera crisis. El cuestionamiento
consistía en que no se lograban traducir las disposiciones de esos trata-
dos en beneficios tangibles para las personas en su realidad cotidiana.
En una sola palabra, se trataba del reto de la implementación de las
normas jurídicas a la práctica. El planteamiento orillaba a sugerir a los
Estados que trabajaran en políticas públicas específicas para el respeto
y promoción de derechos humanos.
En mi opinión, a partir de entonces se han detonado una serie de
ideas, planteamientos y propuestas muy valiosas. Muchas de ellas se
encuentran reflejadas en las acciones que ha emprendido el Estado
mexicano con este propósito.
Una de las propuestas más específicas que se hicieron en ese mo-
mento, fue precisamente que no se podía lograr la implementación de
estos valores, leyes, etc., sin un plan de acción o plan de trabajo; el
respeto a los derechos humanos, especialmente en entornos de viola-
ciones persistentes no se iba a lograr de manera casual o espontánea,
sino que era necesario decir cómo, ponerse metas, y estar revisándolas
5 La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre fue adoptada

en la IX Conferencia Internacional Americana en Bogotá, Colombia el 02 de mayo de
1948, unos meses después, el 10 de diciembre, fue adoptada la Declaración Universal
de Derechos Humanos por la Asamblea General de las Naciones Unidas en París.
6 El 16 de diciembre de 1966 la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó
en su resolución 2200 A (XXI) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

(PIDCP) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PI-
DESC). El primero entró en vigor el 23 de marzo de 1976, mientras que el PIDESC
el 3 de enero de 1976.


continuamente. La recomendación estaba dirigida a trabajar en polí-

ticas públicas.
A partir de esa fecha en la que se reunieron 171 países, se incluyó
como parte de sus acuerdos, la promoción de planes de política pública
en materia de derechos humanos.
Es interesante, sin detenerse demasiado en ello, hacer recuento de
qué ha pasado desde esa fecha a la actualidad. No era obligación para
los Estados llevarlo a la práctica porque no se trataba de un tratado
internacional, sino que era una recomendación, a sabiendas de que
también hay otras formas de promover derechos humanos que no sea
a través de estos planes de trabajo. Por ejemplo, a través de las insti-
tuciones defensoras de derechos humanos, o a través de la promoción
del trabajo desde la sociedad civil, sin que se trate estrictamente de
política pública.
A la fecha, no ha pasado de 50 la lista de países que han elaborado
esta serie de planes de trabajo en derechos humanos7, añadiendo el
hecho de que algunos países lo han elaborado una vez y después no lo
han refrendado, no lo han renovado, o no lo han actualizado. Aunque
no se trata de un indicador absoluto, es una pauta para medir el impacto
de esta recomendación.
Es importante mencionar que México, junto con Brasil, Australia e
Indonesia, somos los que con más consistencia y continuidad hemos
hecho este tipo de esfuerzos para hacer planes de política pública en
materia de derechos humanos.
Cabe aclarar que el término utilizado en la Declaración y Programa
de Acción de Viena, fue el de planes de acción de derechos humanos.
Este término hace referencia al ámbito de las políticas públicas de
manera específica, sin que se excluya a los actos legislativos o de otra
índole. Son programas dirigidos a lo práctico, deben por lo tanto po-
derse medir en estos términos.
Dejando estas valoraciones de carácter general, corresponde plan-
tear el tema referido a México, ¿en qué momento nos encontramos
respecto a la política de derechos humanos en nuestro país?
7 Según la Oficina del alto comisionado para los Derechos Humanos de las Nacio-
nes Unidas a la fecha son 38 los países que han realizado un Plan de Acción Nacional
para la promoción de los derechos humanos. Información disponible en http://www.
ohchr.org/EN/Issues/PlansActions/Pages/PlansofActionIndex.aspxs


Desde un punto de vista personal, el desarrollo de la política pública

en materia de derechos humanos en México ha tenido cuatro momen-
tos importantes a partir de su punto inicial, cuatro hitos: el primero de
estos fue cuando por decisión presidencial se creó la primera Dirección
General de Derechos Humanos en la Secretaría de Gobernación, que
fue el antecedente de la actual Comisión Nacional de Derechos Hu-
manos, el cual pasó por ser un órgano desconcentrado, hasta llegar a
la plena autonomía constitucional.
Este paso fue fundamental, porque introdujo por primera vez, de
manera directa, el tema de los derechos humanos dentro de las acciones
de gobierno. No como una tarea solo de defensa sino de promoción y
prevención.
Un segundo momento se dio cuando a partir de la Conferencia Mun-
dial de Viena, y atendiendo a las recomendaciones emitidas, en octubre
de 1997 se creó la Comisión Intersecretarial para la Atención de los
Compromisos Internacionales de México en Materia de Derechos Hu-
manos8. El paso fue muy importante ya que, aunque limitado al ámbito
de la política exterior, se contempló la necesidad de tener un meca-
nismo de coordinación de la actividad administrativa dirigida al cum-
plimiento de los derechos humanos. Esta Comisión, que se reinstaló
en 2001, emitió el primer programa de derechos humanos de México.
El tercer momento de cambio se dio en el año 2004 con la expedi-
ción y presentación del Programa Nacional de Derechos Humanos de
México, dirigido a la política interior. Con base en la ley de planeación
que regula la metodología para la elaboración de los programas de
gobierno, pero ajustándose a los estándares internacionales señalados
por la Oficina del alto comisionado de Derechos Humanos, a partir
de la Conferencia de Viena, se empezó a hablar por primera vez de la
política de derechos humanos de México. Este plan o programa fue
seguido de un segundo plan en el 2008 y un tercero en el 2014. Aunque
hay que reconocer que entre unos y otros no ha habido la suficiente
vinculación, se trata de un proceso de continuidad que ha permitido ir
logrando avances consolidados.
8 Esta Comisión Intersecretarial se creó por Acuerdo Presidencial del 17 de octu-

bre de 1997, con la finalidad de coordinar las posiciones de las diferentes dependen-
cias de la Administración Pública Federal, para dar cumplimiento a los compromisos
en materia de derechos humanos. El 12 de junio de 2001, se reinstaló la Comisión,
durante la administración del Presidente Vicente Fox.


Cabe resaltar dos aspectos que le dan especial valor al cumplimiento

de este compromiso. Por un lado, el hecho de que no ha perdido con-
tinuidad a pesar de que ha habido alternancia en el Poder Ejecutivo
y no ha existido una obligación legal para llevarlo a cabo, por lo que
estrictamente ha derivado de un compromiso de política de Estado.
Desde este ángulo, encontramos un signo de que en México se ha
trabajado hacia la construcción de una política de derechos humanos.
El cuarto momento lo constituye, sin duda, la expedición de la re-
forma constitucional de derechos humanos, que significó un nuevo
paradigma constitucional en la materia y que, entre otras cosas, amplió
cualitativamente las obligaciones de las autoridades de los tres órdenes
de gobierno para respetar, promover, proteger y garantizar los derechos
humanos.
Esta nueva base constitucional implica para su cumplimiento el tra-
bajo coordinado de todas las autoridades, a través de políticas públicas
específicas y focalizadas en la materia.
Aunque han pasado ya más de cinco años de que se expidió esta
reforma, en atención a sus alcances, es aún poco el tiempo para valorar
su impacto en los ámbitos de actuación pública. Sin embargo, no cabe
duda que se trata de un hito en lo que será el sistema de reconocimiento
y protección de derechos humanos en México.
Hay otra consideración puntual que hacer en este tema y es el hecho
de que la reforma constitucional al artículo 1º, especialmente en lo
que se refiere a la constitucionalización de los tratados internacio-
nales de derechos humanos, fue una de las propuestas prioritarias
incluidas dentro del Programa Nacional de Derechos Humanos del
2004, y se puede considerar uno de los avances tangibles obtenidos
de ese Programa.
Cabe señalar, y así se ha hecho desde el inicio de esta conferencia,
que en el impulso que se dio a estos procesos de política pública, se
adoptó como principio transversal el de fomentar y garantizar la parti-
cipación de la sociedad civil. De esta forma las organizaciones sociales
no solo fueron promotores de que se tomaran estas decisiones, sino que
han estado presentes en todas las fases del proceso. Hoy el reto
que se presenta es el de lograr que esta participación se amplíe a todas
las regiones, tenga mayor estructura y garantice su incidencia.
Trasladándonos a otro nivel de análisis, dejando de lado el tema de
los procesos y adentrándonos en el de la evaluación de los resultados
concretos, hay que admitir que la verdadera pregunta para saber si en


México existe o no una política de derechos humanos, debe hacerse

bajo la perspectiva de la disminución de las violaciones a derechos
humanos que esas acciones o políticas provocan.
Desde nuestra perspectiva, no hay política de derechos humanos que
sea una verdadera política, si no se traduce en una reducción, al menos
paulatina, de violaciones a los derechos humanos. Esta premisa está
recogida así en el Programa Nacional de Derechos Humanos 2014-
20189.
Nos hacemos cargo de las posiciones que se distancian de este pos-
tulado, considerando que las políticas públicas no pueden ser medidas
en razón de la reducción en violaciones de derechos humanos.
A lo que se refiere esta postura es a que una política pública no
puede tener una efectividad tan concreta. Puede servir para generar
diversos avances, beneficios, y conciencia en materia de derechos hu-
manos, pero no esa concreción; sin embargo, nosotros insistimos que
ese debe ser el último parámetro.
No quiere decir, ni estamos planteando, que dejen de existir viola-
ciones a derechos humanos, esas existen siempre, pero el objetivo debe
ser evitar que se den de manera generalizada o sistemática; una política
pública debe lograr este objetivo y por lo tanto esta debe ser la última
herramienta con la que se debe medir cualquier política.
A este respecto, quiero compartir una experiencia referente al pro-
ceso cuando diseñamos el Programa Nacional de Derechos Humanos
2014-2018. Animados por las reglas establecidas por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público para la elaboración de los programas
de gobierno, incluimos indicadores para los seis objetivos del Pro-
grama. Uno de ellos, que tomamos del ámbito internacional, se refería
a la medición de violaciones a derechos humanos en casos de tortura y
desaparición de personas, entre otros datos. Esta decisión partía de esta
convicción: la política de derechos humanos, si es efectiva, debe de
mostrarse en los datos que nos arrojen los casos de violaciones graves.
9 “El marco normativo sienta las bases del reconocimiento de los derechos y
de la gestión pública. Sin embargo, la existencia del mismo no es suficiente para

prevenir violaciones a los derechos humanos. La Corte Interamericana de Derechos
Humanos (CoIDH) ha señalado que la legislación no debe transformarse en una mera
formalidad distanciada de la realidad. La aspiración de toda política pública es que las
violaciones a derechos humanos no ocurran, que se prevengan”. Programa Nacional
de Derechos Humanos 2014 – 2018. Disponible en http://dof.gob.mx/nota_detalle.ph
p?codigo=5343071&fecha=30/04/2014.


Desafortunadamente el indicador cayó en desuso, porque la or-

ganización internacional que hacía la medición dejó de hacerlo. De
cualquier forma, el enfoque quedó establecido y hubiera sido de mu-
cha utilidad tener datos más objetivos, ya que, en esos temas tan
sensibles como tortura o desaparición, no existen registros suficientes
y fidedignos para apreciar si ha habido un avance o un retroceso, la
percepción es que no se ha logrado una disminución tangible.
Hay que reconocer que este es un punto que aún se encuentra pen-
diente y que tiene dos niveles de atención, por un lado, la necesidad de
contar con datos objetivos, organizados y accesibles sobre la inciden-
cia de violaciones y, por otro, el diseño de indicadores adecuados
para poder interpretar los datos; sobre esto último, hay que señalar
que aunque es un proceso que ha avanzado considerablemente en los
últimos años, en el ámbito de instituciones como la oficina del alto
comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, siguen
existiendo áreas, especialmente en los derechos civiles, donde aún es
difícil hacer mediciones más específicas.
A lo largo del proceso que hemos estado refiriendo, las primeras
dificultades con las que se tuvo que trabajar fueron las limitaciones o
deficiencias legislativas. Comenzando por la misma Constitución que,
conforme al texto de 1917 y hasta antes del 2011, no era un instru-
mento legal que promoviera los derechos humanos, sino que se había
convertido en lo contrario: un instrumento que, por su enfoque, se
podía utilizar, y así ocurría, para la restricción, limitación o disminu-
ción de derechos por el propio legislador ordinario, por las autoridades
administrativas o por los operadores judiciales.
Además, al no reconocer nivel constitucional a los tratados inter-
nacionales de derechos humanos, generaba diferentes categorías de
derechos (los constitucionales, que eran de primera categoría y los
internacionales, que eran de segunda). La aplicación de las normas
internacionales no ocurría en la práctica.
En lo referente a la protección, las limitaciones del juicio de am-
paro representaban una seria dificultad. El diseño del juicio de amparo
desde su origen, no lo hacía un mecanismo apto para la protección de
derechos humanos, primeramente, porque por su misma competencia
por materia no abarcaba, de manera directa, las violaciones a derechos
humanos de normas internacionales. Además, porque por sus princi-
pios, su protección a los derechos sociales o a los derechos de titular
colectivo o indeterminado resultaba prácticamente improcedente.


Los cambios a la Constitución y al juicio de amparo se incluyeron

como objetivos prioritarios del Programa Nacional de Derechos Hu-
manos 2004 y se consolidaron en el año 2011, primero a nivel consti-
tucional, y posteriormente con la nueva Ley de Amparo que se emitió
en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013.
Cabe señalar que una vez realizados estos cambios legales, el obje-
tivo dentro de la política pública se transformó en lograr su implemen-
tación. Así puede observarse en el Objetivo 1 del Programa Nacional
de Derechos Humanos 2014-2018, que establece un programa para
impulsar la implementación de los principios constitucionales conte-
nidos en la reforma, incluidas las que se hicieron a la Ley de Amparo.
Precisamente uno de los retos más importantes en el desarrollo de
las políticas de derechos humanos es lograr que los avances legisla-
tivos y la creación de instituciones se implementen y provoquen cam-
bios reales y significativos. El desafío es y sigue siendo, evitar caer en
el ya conocido escenario de tener “buenas leyes, pero poco aplicadas”
o “buenas leyes, pero poco conocidas”.
Este reto representa una especial dificultad, ya que bajo el principio
jurídico de que “la ignorancia de la ley no exime de su cumplimiento”
y es por tanto obligación de la sociedad conocer las leyes —por los
medios que puedan—, no existe experiencia suficiente sobre procesos
de difusión, implementación y evaluación de estas leyes.
Además, estábamos ante un cambio, como muchos le llamaron, pa-
radigmático10. Casi cien años con una legislación que tenía un enfoque
formalista, hacia otra con criterios pro persona. La reforma recorrió un
proceso que tomó más de una década para su aprobación11.
Otro gran problema identificado por organizaciones sociales, re-
latores y organismos internacionales, era el sistema de justicia penal.
10 Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro, La reforma Constitucional de Derechos
Humanos: Un Nuevo Paradigma, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas,

UNAM, 2011, p. 39.
11 “[…] Se trata de una de las reformas que más tiempo han implicado, desde su
presentación como iniciativa hasta su aprobación final. Fue un proceso de casi diez
años. La primera iniciativa presentada por el Ejecutivo se firmó el 26 de abril de
2004, concomitantemente ya que se habían presentado iniciativas por parte de dife-
rentes legisladores. La publicación de la misma se dio el 10 de junio de 2011”. Véase
Sepúlveda, Ricardo, “Un cambio de ideología en el Sistema Jurídico Mexicano. La
reforma de derechos humanos”, en Reforma Constitucional en Derechos Humanos:
Perspectivas y Retos, UBIJUS, México, 2014, p.


Éste era una fuente constante de violaciones al debido proceso, casi

en automático, y no era porque los operadores fueran buenos o malos,
hábiles o inhábiles, sino porque el diseño estaba hecho de manera que
generaba incentivos para la violación del debido proceso.
También fue uno de los objetivos prioritarios en el Programa Na-
cional de Derechos Humanos 2004, y fue alrededor de esos momentos
críticos donde se inició de lleno la discusión para cambiar de un sis-
tema penal inquisitorio a uno de corte acusatorio.
Uno de los cambios más importante para los derechos humanos en
México se dio en el 2008 con la reforma al sistema de justicia penal.
Paradójicamente nunca hemos logrado ponerle el apellido de como
“reforma de derechos humanos”, y esto ha sido una debilidad para su
proceso de implementación. El reto persiste, sigue siendo necesario
visibilizar esta vinculación para entonces poder impulsar y evaluar los
impactos de derechos humanos que conlleva esta reforma.
A la par se han dado otros cambios legislativos en diversos temas
o derechos específicos: reconocimiento a los derechos de los pueblos
y comunidades indígenas, legislación a favor de los derechos de las
mujeres y en contra de la violencia, reconocimiento de diferentes
derechos: a la cultura, al agua, a la alimentación, a la información;
protección de grupos vulnerables, como niñas y niños, personas con
discapacidad, entre otras. Se está en proceso de emitir la Ley General de
Desaparición de Personas y de Tortura. Ha sido un proceso de verda-
dera transformación y actualización legislativa.
Por ello hoy podríamos decir que considerando a la ley como uno de
los elementos que requiere una política pública, prácticamente tenemos
una base legislativa completa en materia de derechos humanos.
Esto supone un avance que no se puede negar, pero es a la vez un
gran desafío. Rememorando la discusión de 1993 en Viena, el reto es
el de la implementación. En cierto sentido es más difícil este segundo
paso que el primero, ya que supone cambiar conductas, percepciones,
conciencias y prácticas.
Por eso, también puede decirse que uno de los grandes retos que
tiene la política de derechos humanos en México es el de la implemen-
tación de su marco legislativo.
Otro de los grandes temas es el referente al avance institucional. A
ese respecto sobresale la creación del sistema nacional Ombudsman,
compuesto de una Comisión Nacional y 32 organismos públicos de
protección de derechos humanos locales. A la par, existen también


instituciones administrativas que realizan tareas de procuración o de

defensa de estos mismos derechos.
Este es uno de los puntos de mayor fortaleza del sistema de pro-
tección de derechos humanos en México, sin dejar de ser claro en que
uno de los desafíos es precisamente lograr que en su conjunto todos
estos organismos funcionen como un sistema, es decir, existe un reto
de coordinación.
Para ejemplificar lo anterior, en México contamos con más de 15
organismos administrativos protectores de derechos humanos, dentro
de los cuales podemos destacar: la Procuraduría de la Defensa del
Contribuyente; la Procuraduría Federal del Consumidor; la Comisión
Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros; la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas; el Consejo
Nacional para Prevenir la Discriminación; la Procuraduría Federal
de la Defensa del Trabajo; el Consejo Nacional de Arbitraje Médico; la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, entre otras.
El riesgo de que estas instancias dupliquen sus actuaciones entre sí
o con la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) o que
pierdan credibilidad y eficacia, obliga a buscar formas para coordinar-
las y generar un esquema que les permita funcionar como un sistema
de protección de derechos humanos.
También cabe mencionar el desafío que supone brindar a la pobla-
ción la información necesaria para que se acuda a estas instancias. Se
trata de contar con instituciones accesibles, prácticas y efectivas. Hay
que tomar en cuenta que este sistema es previo y muchas veces susti-
tutivo del judicial.
Existe otro ámbito institucional y es el de las instancias administra-
tivas que se encargan de promover políticas públicas de derechos hu-
manos. En el año 2002 se creó la Unidad para la Promoción y Defensa
de los Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación; de manera
paralela han ido surgiendo instancias a nivel local dependientes de las
secretarías de gobierno.
El surgimiento de estas áreas responde a la convicción de que no es
suficiente con la existencia de instancias administrativas que actúen
reactivamente, sino que es necesario trabajar desde la prevención, para
ello se requiere diseñar políticas públicas y llevar a cabo tareas de
coordinación institucional, estas son las principales responsabilidades
encomendadas a estas áreas.


Debemos reconocer que en este punto tenemos un desarrollo dese-

quilibrado o, por decirlo de otra forma, asimétrico, ya que sólo 20
estados12 tienen un organismo que promueve política pública de dere-
chos humanos; también existen carencias en recursos y capacitación,
que evidentemente habrá que ir atendiendo y fortaleciendo.
El reto que hay detrás de este desarrollo institucional es el de lo-
grar una política de carácter nacional que involucre a la par a todos los
órdenes de gobierno. El paso final no es la existencia per se de las
áreas administrativas sino el diseño, implementación y evaluación de
políticas públicas, ello supone la elaboración de programas estatales
de derechos humanos. Tal como lo propone el Programa Nacional de
Derechos Humanos 2014-2018, una de las prioridades en el momento
actual es lograr la participación corresponsable de las entidades fede-
rativas en esta tarea.
Debe tomarse en consideración que, atendiendo a los registros y
a los datos que obran en las instancias de protección de derechos, o
en los propios medios de comunicación, muchas de las violaciones a
derechos humanos, incluyendo las graves, ocurren en el ámbito local.
Gracias a este impulso, a la fecha, prácticamente todas las entidades
federativas se encuentran en proceso de elaboración de su programa
estatal y más de diez ya lo han concluido. Se trata de una decisión es-
tratégica que durante años no se logró avanzar, pero que hoy, princi-
palmente por el impulso del nuevo marco constitucional, ha logrado
tener otra dinámica.
Un último tema nodal que es preciso abordar en el recorrido que
estamos haciendo sobre la política de derechos humanos es el de la
información. Lo voy a explicar de la siguiente manera: cuando me
tocó fundar y dirigir el Observatorio Nacional de Seguridad, Justicia
y Legalidad, ante la crisis de violencia que vivíamos en el país, la
sociedad civil exigía saber exactamente qué estaba pasando, más allá
de las noticias. Exigían datos objetivos sobre los delitos de mayor
impacto, a partir de ahí, no hace muchos años, se destinaron recursos
para poder contar con los mecanismos y sistemas para conjuntar toda la
12
Las entidades federativas que a la fecha cuentan con una oficina para la aten-
ción de temas de derechos humanos a nivel local, son: Baja California, Campeche,
Chiapas, Ciudad de México, Coahuila, Durango, Estado de México, Guanajuato,
Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro,
San Luis Potosí, Tamaulipas, Tlaxcala y Zacatecas.


información a nivel nacional sobre los delitos de alto impacto, como el

homicidio, secuestro, extorsión, etc. Se crearon “Plataforma México” y
el Centro Nacional de Información, que, aunque aún son perfectibles,
abrieron la posibilidad de dar seguimiento a la situación de inseguridad
y, a partir de ahí, la sociedad pudo exigir de una manera más puntual
a las autoridades y, estas, trabajar de manera más asertiva en el diseño
de políticas y acciones de gobierno.
Saber es poder exigir la verdad. En este caso empezó a generarse in-
formación más oportuna, accesible, aunque fuera solo sobre los delitos
de alto impacto. La fuente fueron las denuncias presentadas y aunque
no es el único indicador, supuso un primer elemento de seguimiento
y valoración.
Esto que sucedió en el ámbito de la seguridad pública es lo que
debe ocurrir en el de derechos humanos. Sin duda hay información
porque las Comisiones de Derechos Humanos recopilan datos sobre
las quejas; igualmente sucede con las procuradurías, ya que muchos
delitos son también violaciones a derechos humanos. Además de toda
la información que generan los diagnósticos de diferentes ONG o de
organismos internacionales.
Sin embargo, esta información no está sistematizada y organizada,
por lo tanto a veces es difícil diagnosticar la gravedad de la situación
en temas o lugares determinados.
Me parece que esta carencia se ha hecho patente en algunas de las
polémicas que se han detonado entre las autoridades del Estado mexi-
cano y organismos internacionales u organizaciones de la sociedad
civil. Lo que ha sucedido es que a falta de mayores elementos para
diagnosticar los niveles o alcances de una problemática o el número
de violaciones a derechos humanos en determinada materia, los plan-
teamientos terminan siendo muy generales y poco objetivos.
Uno de los principales reclamos por parte de la sociedad en el tema
de desapariciones, por ejemplo, que es prioritario en la realidad actual,
es que no se ha logrado tener un registro claro del número de desapa-
riciones ni de la movilidad de los datos.
Mucho ayudaría contar con registros y datos bien sustentados so-
bre el índice de tortura, de desaparición de personas, de detenciones
ilegales o de cualesquiera otras violaciones a derechos humanos en el
ámbito de los derechos sociales, ambientales, etcétera.
Cabe señalar a este respecto, que uno de los compromisos esencia-
les en una política de derechos humanos es la de aceptar el escrutinio


internacional y poner al alcance los medios para poder atender dichas

recomendaciones.
Abordando uno de las polémicas específicas que más espacio han
ocupado en los medios informativos es si en México se vive una crisis
de derechos humanos. Es un cuestionamiento que amerita contar con
información más sistematizada a fin de poder delimitar con precisión
los alcances y las causas de las problemáticas.
Las consecuencias que hay en derechos humanos —algunas de ellas
graves— provienen de deficiencias en diferentes sectores, incluso en el
de seguridad, o en el ámbito social. Una crisis de derechos humanos,
suele ser consecuencia de otras crisis, no lo es en sí misma. Por eso es
fundamental contar con información.
Resulta paradójico que si el Estado despliega toda una serie de acti-
vidades para crear una política de derechos humanos, simultáneamente
tengamos una crisis en la materia. Esta compleja situación debe ana-
lizarse bajo la premisa anterior. Las acciones en materia de derechos
humanos deben de brindar información a otras políticas para la aten-
ción de los problemas y para que en su solución no se detonen mayores
violaciones.
El objetivo 6 del Programa Nacional de Derechos Humanos incluye
la propuesta de conformar un Sistema Nacional de Información de
Derechos Humanos, este es uno de los puntos estratégicos que puede
contribuir a fortalecer las políticas públicas en la materia y a identificar
con claridad la conexión que existe entre las problemáticas de derechos
humanos y el resto de los problemas sociales.
Es claro que, salvo excepciones afortunadamente cada vez más ais-
ladas, los Estados están comprometidos a respetar los derechos hu-
manos e incluso a promoverlos; ya no hay sistemas que utilicen la
violación a derechos humanos como métodos de gobierno a la usanza
de las dictaduras. Sin embargo, lo que ha quedado claro es que esto no
es suficiente, ya que los problemas —violaciones— a derechos huma-
nos se siguen produciendo. Si bien no como política, sí como conse-
cuencia de la ignorancia, por causas estructurales, falta de capacidad,
de recursos, etc., También hay violaciones donde los perpetradores son
autoridades concretas u organizaciones criminales, actuando fuera y
en contra de la ley.
A eso debe estar encaminada una política de derechos humanos, a
atender las violaciones en sus causas, próximas y remotas.


Insistimos, no hay una verdadera política de derechos humanos si

no se logra revertir, disminuir o erradicar las violaciones. Ese es el
objetivo final que se debe perseguir.
Cuando se ha hablado sobre las prioridades en la política de dere-
chos humanos, recuerdo que hace unos años se prefería no referirlo
así, porque la priorización implica un contrasentido conceptual. Los
derechos humanos no se jerarquizan; no hay derechos humanos más
importantes que otros, porque todos se interrelacionan. Si no hay je-
rarquía, tampoco puede haber priorización. Sin embargo, lo que sí se
puede priorizar son las acciones o los problemas, porque puede haber
unos que sean más recurrentes que otros, y como gobierno se debe
seguir un orden, un plan, una estrategia.
Hoy, el mayor número de problemas en la política pública de dere-
chos humanos derivan del fenómeno de la violencia. Dentro de ellos
se pueden mencionar particularmente seis: desaparición forzada de
personas, problema que más aqueja a la sociedad por su recurrencia y
por el daño humano que ocasiona; la tortura; las violaciones por el uso
legítimo de la fuerza; las amenazas y agresiones a personas defensoras
de derechos humanos y periodistas; las violaciones a derechos huma-
nos de los migrantes, y la violencia en contra de la mujer.
Hay otros retos por supuesto, pero hoy en México la política de
derechos humanos enfrenta este desafío en la relación entre política
de seguridad y la de derechos humanos.
Esto ha sido reconocido por el gobierno y señalado por organismos
internacionales. Una de las decisiones más importantes que se tomó en
esta administración fue tratar de llevar hacia un punto de convergencia
la política de seguridad y la política de derechos humanos, pero ese
tema es tan extenso que daría para otra conferencia.
Para redondear la exposición debemos mencionar que existen otros
ámbitos que deben ser atendidos con igual grado de urgencia. No pode-
mos soslayar, por ejemplo, que de manera recurrente, en sus informes
anuales, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos ha señalado a
instituciones del sector salud como responsables de un alto porcentaje
de violaciones a derechos humanos o que existen reclamos persistentes de
grupos en situación de vulnerabilidad por discriminación, etc. Todo
ello es parte de lo que debe trabajarse y atenderse con la política de
derechos humanos.
También es pertinente incluir dos temas que resultan estratégicos.
En ambos se trata de involucrar, de manera cada vez más activa, a otros


actores que resultan fundamentales para la promoción y defensa de los

derechos humanos.
Por un lado, están los defensores y defensoras de derechos humanos,
que se vuelven piezas fundamentales de la relación entre las autorida-
des y la sociedad; y por otro, las empresas, que hoy tienen un potencial
similar al de las estructuras estatales y, por lo mismo, pueden contribuir
de manera muy significativa en la atención de los problemas.
Para concluir diría que se trata de un tema muy extenso que abarca
problemáticas de diversa naturaleza. Sin embargo, además de que los
derechos humanos significan un fin en sí mismo, su promoción y res-
peto, como acción permanente de gobierno, son indispensables para
tener condiciones de gobernabilidad y de desarrollo sostenible en todos
los campos.
Podríamos decir que en México se trabaja real y directamente en la
construcción de una política de Estado de derechos humanos, no solo
las autoridades, sino la sociedad en su conjunto; sin embargo, muchos
de sus resultados aún se perciben poco y otras requieren de mayor
tiempo para poder ser valoradas
Hay factores como la impunidad o la corrupción que permean en
las instituciones de manera casi transversal y que muchas veces no
permiten que los esfuerzos que se realicen produzcan los beneficios
esperados. Por ello, estos temas se vuelven prioritarios en la atención
a las causas que provocan las violaciones a derechos humanos.
Hay que admitir además que el último paso de esa política, de esta
transformación, está en el ámbito de la conciencia y de los valores. Ahí
es donde finalmente tiene que aterrizar; ahí es donde se parte de la vida
y se vuelve espontáneo el respeto a los derechos humanos, al menos
en lo cotidiano. Hacia allá se debe dirigir todo esfuerzo. El objetivo
final en toda política de derechos humanos es generar una cultura de
respeto a los mismos.


Mesa II


Migración y derechos humanos

3 en México: retos al finalizar la segunda
década del siglo xxi
Julieta Morales Sánchez*
I. Escenario internacional del fenómeno migratorio
El Informe sobre las Migraciones en el Mundo 2008, presentado en

diciembre de ese año por la Organización Internacional para las Mi-
graciones (en adelante OIM), indicó que “la movilidad humana se ha
convertido en una opción de vida propiciada por la disparidad de opor-
tunidades demográficas, económicas y laborales, dentro y a través de
todas las regiones”. El Informe 2005 estableció, en términos generales,
que los migrantes son un beneficio para los países receptores y no una
carga como algunas políticas pretenden evidenciar1. Para 2005 los mi-
grantes representaban 2.9% de la población mundial (entre 185 y 192
millones de personas), para 2008 el número ascendió a 200 millones
de personas, y en 2010, el número alcanzó 214 millones de personas
(3.1% de la población mundial)2. Entre el 10 y 15% de esos 214 millo-
nes de personas migrantes se encuentran en situación irregular, aunque
* Doctora de Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México y doc-

tora en Derecho Constitucional por la Universidad de Castilla La Mancha, España.
Profesora en la Facultad de Derecho de la UNAM. Investigadora Nacional Nivel I
del Sistema Nacional de Investigadores de CONACyT. Directora general del Centro
Nacional de Derechos Humanos de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
1 Organización Internacional para las Migraciones, Informe sobre las Migracio-
nes en el Mundo 2010. El futuro de la migración: creación de capacidades para

el cambio, Ginebra, 2010, disponible para consulta en: http://publications.iom.int/
system/files/pdf/wmr_2010_spanish.pdf
2 http://oim.org.mx/?page_id=90 (fecha de consulta: 10 de septiembre de 2016).
35

cualquier estadística podría evidenciar un posible subregistro ante el

carácter clandestino de la migración indocumentada3.
En el año 2014, el número ascendió a 232 millones de migrantes
internacionales que viven fuera de su país en todo el mundo, revelan
las nuevas estadísticas mundiales sobre migración de las Naciones
Unidas. La migración internacional sigue estando sumamente con-
centrada. En 2013, la mitad del total de migrantes internacionales
vivía en 10 países, de los cuales Estados Unidos albergaban el mayor
número (45,8 millones), seguidos de Rusia (11 millones); Alemania
(9,8 millones); Arabia Saudita (9,1 millones); Emiratos Árabes Uni-
dos (7,8 millones); Reino Unido (7,8 millones); Francia (7,4 millo-
nes); Canadá (7,3 millones); Australia (6,5 millones) y España (6,5
millones)4.
Ante el panorama económico mundial actual se pronostica que la
migración irá en aumento. Se prevé que si la población de migrantes
continúa creciendo al mismo ritmo que en los últimos 20 años, el con-
tingente de migrantes internacionales en todo el mundo en 2050 podría
alcanzar la cifra de 405 millones5.
Al mismo tiempo, la creciente presión para emigrar, sea para me-
jorar económicamente o para evitar los efectos del cambio ambien-
tal, supera con creces la disponibilidad de oportunidades legales para
ello y, por lo tanto, continuará poniendo a prueba la capacidad de
los Estados para gestionar sus fronteras y hacer frente a las comple-
jas realidades de la migración indocumentada. En este contexto, será
preciso contar con sistemas más eficaces para equilibrar la oferta y la
demanda en el mercado laboral. Lamentablemente, se ha producido
un repunte de políticas xenófobas.
El Informe 2010 afirma que “la protección de los derechos humanos
de los migrantes pasará a ser una prioridad aún más acentuada, y la
3 Organización Internacional para las Migraciones, Informe sobre las migracio-
nes en el mundo 2010…op. cit. pp. 3-4. http://publications.iom.int/bookstore/free/

WMR_2010_SPANISH.pdf. En el mismo sentido, cfr. Informe sobre las migraciones
en el mundo 2011, publications.iom.int/bookstore/free/WMR2011_Spanish.pdf, con-
sultada el 15 de septiembre de 2016.
4 http://www.un.org/es/ga/68/meetings/migration/pdf/press_el_sept%202013_spa.
pdf consultada el 15 de septiembre de 2016.

5 Idem.


MIGRACIÓN Y DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO 37
cuestión de los derechos de los migrantes en situación irregular y el

modo de protegerlos será también cada vez más importante”6.
El tema de la migración tiene una importancia de primer orden en
atención a diversas razones, entre ellas podemos apuntar de manera
enunciativa las siguientes: a) Por las causas que motivan el fenómeno
migratorio. La migración encuentra su origen en el desequilibrio o
desigualdad de oportunidades que enfrentan las personas en su país de
origen; b) porque se trata de un problema que atañe a todas las nacio-
nes ya que el fenómeno migratorio no es privativo de una región en
particular, pues involucra tanto a los países de escaso desarrollo como
aquellos donde existen condiciones de vida más favorables para sus
habitantes; c) el incremento, que con el paso de los años, han sufrido
los índices de flujos migratorios en el mundo, el cual se ve reflejado
en las cifras de diversos informes.
La Organización Internacional para las Migraciones indica que el
comportamiento migratorio tiene un desplazamiento predominante-
mente dirigido de Sur7 a Norte8. Respecto a este tipo de migración
“el Banco Mundial señala la cifra de 95 millones de personas que se
desplazan en esa dirección, en comparación con 87 millones, según el
PNUD, o 74 millones, de conformidad con el DAES de las Naciones
Unidas”9.
Complementariamente, el más reciente informe elaborado por la
referida Organización destaca el carácter urbano que ha adquirido la mo-
vilidad humana en el mundo, el número cada vez más creciente de las
movilizaciones —internas e internacionales— es ostensible en atención
a que “cada semana hay tres millones de personas en el mundo que
se trasladan a las ciudades”. El número de migrantes internacionales
6 Idem.
7 De acuerdo al Banco Mundial se encuentran en esta categoría aquellos países
de ingresos bajos y medianos. Por su parte, la DAES de Naciones Unidas agrupa en
esta clasificación “cinco regiones en desarrollo: África, América (excluida América
del Norte), el Caribe, Asia (excluido Japón) y Oceanía (excluidas Australia y Nueva
Zelandia)”. vid. Organización Internacional para las Migraciones, Informe sobre las
migraciones en el mundo 2013. El bienestar de los migrantes y el desarrollo, Gine-
bra, 2013, p. 45, disponible para consulta en: http://publications.iom.int/system/files/
pdf/wmr2013_sp.pdf
8 El “Norte” está integrado por países pertenecientes al grupo de ingresos altos,
vid. Ibidem, p. 44.

9 Ibidem, p. 58.


corresponde a 232 millones de personas, en contraste con el cuantioso

número de migrantes internos que representa a 740 millones de perso-
nas en todo el mundo10.
Lo anterior trae como consecuencia que las ciudades adquieran una
conformación socialmente heterogénea, tan es así que en muchas de las
ciudades más pobladas del mundo, como es el caso de Sydney, Londres
y Nueva York, los migrantes representan más de una tercera parte
de la población total y, en otras como Bruselas y Dubai, el número de
migrantes representa más de la mitad de la población11.
II. La protección de los derechos humanos de los

migrantes en el ámbito internacional
La Convención Internacional para la Protección de todos los Traba-

jadores Migratorios y sus Familiares establece una clara definición
acerca de la categoría jurídica de persona migrante. Conforme a la
mencionada Convención se especifica que los migrantes serán consi-
derados documentados o en situación regular si han sido autorizados
a ingresar y a permanecer en el Estado (receptor o de tránsito) de
conformidad con las leyes de ese Estado y los acuerdos internaciona-
les en que ese Estado sea parte12. A este respecto, la Corte Interame-
ricana de Derechos Humanos considera que las y los migrantes son
aquellas “persona[s] que se encuentra[n] autorizada[s] a ingresar y a
permanecer[...] en el Estado de empleo, de conformidad con las leyes
de ese Estado y los acuerdos internacionales de los que ese Estado
sea parte”13.
Por otro lado, se señala en la referida Convención que serán consi-
derados no documentados o en situación irregular aquellos migrantes
que no han sido autorizados a ingresar ni permanecer en el Estado
(receptor o de tránsito) de conformidad con las leyes de ese Estado y
10 Organización Internacional para las Migraciones, Informe sobre las migracio-
nes en el mundo 2015 en Los migrantes y las ciudades: nuevas colaboraciones para
gestionar la movilidad, Ginebra, 2015, p. 17, disponible para consulta en: http://
publications.iom.int/system/files/wmr2015_sp.pdf
11 Ibidem, p. 1.
12 Artículo 5°, inciso a).
13 Vid. Glosario de la Opinión Consultiva OC-18/03 correspondiente a la Condi-
ción Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados.


los acuerdos internacionales de los que ese Estado sea parte14. Sobre
esta cuestión la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH
o Corte Interamericana) ha establecido que son indocumentadas
“aquellas personas que no se encuentran autorizadas para ingresar[...]
y permanecer[...] en el Estado de empleo, de conformidad con las leyes
de ese Estado y los acuerdos internacionales de los que ese Estado
sea parte”15.
Lo arriba expuesto conduce a concluir que migrante es en términos
generales toda aquella persona que ingresa a un determinado territorio,
con independencia de su estatus jurídico, ya que su situación —regular
o bien, indocumentado— está determinada por la autorización o au-
sencia de esta por parte del Estado receptor.
Debido a la situación de desventaja o indefensión en la que se ubi-
can las personas migrantes, los principios de igualdad ante la ley y no
discriminación adquieren mayor relevancia y, por lo tanto, los Estados
tienen la obligación de respetarlos con independencia del estatus mi-
gratorio de una persona16. Debe recordarse que la base para el goce
y ejercicio de los derechos humanos se encuentra constituido por los
mencionados principios, tan es así que la Corte Interamericana al re-
ferirse a estos ha señalado que “el principio fundamental de igualdad
y no discriminación ha ingresado en el dominio del jus cogens. Sobre
él descansa el andamiaje jurídico del orden público nacional e inter-
nacional y permean todo el ordenamiento jurídico17.
En atención a lo arriba señalado, “los Estados deben abstenerse
de realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas, directa
o indirectamente, a crear situaciones de discriminación de jure o de
facto”; en consecuencia, los Estados se encuentran obligados “a adop-
tar medidas positivas para revertir o cambiar situaciones discrimi-
natorias existentes en sus sociedades, en perjuicio de determinado
grupo de personas. Esto implica el deber especial de protección que
el Estado debe ejercer con respecto de actuaciones y prácticas de
14 Artículo 5°, inciso b).

15 Vid. Glosario de la Opinión Consultiva OC-18/03 correspondiente a la Condi-
ción Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados.
16 Cfr. Corte IDH, Caso de las niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana,
Sentencia de 8 de septiembre de 2005, Serie C, No. 130, párr. 155.

17 Corte IDH, Caso Nadege Dorzema y otros vs. República Dominicana, Fondo
Reparaciones y Costas Sentencia de 24 de octubre de 2012, Serie C, No. 251, párr. 225.


terceros que, bajo su tolerancia o aquiescencia, creen, mantengan o

favorezcan las situaciones discriminatorias”18. El incumplimiento
por el Estado, mediante cualquier tratamiento discriminatorio, de la
obligación general de respetar y garantizar los derechos humanos, le
genera responsabilidad internacional.
Y relativo a esta misma cuestión, el Tribunal Interamericano de-
terminó para el caso Yean y Bosico vs. República Dominicana que la
calidad migratoria de una persona no puede constituir una justificación
para privarla del derecho a la nacionalidad ni del goce y ejercicio de
sus derechos y que el estatus migratorio de una persona no se transmite
a sus hijos.
Por otra parte, la materialización de los derechos de las personas
migrantes depende de la existencia de recursos judiciales o de otra
índole que resulten idóneos y efectivos para reclamar aquellos casos en
donde sus prerrogativas sean vulneradas, por lo que los Estados tienen
la obligación de no obstaculizar el acceso a la justicia de los migrantes,
sobre todo tomando en cuenta aquellos supuestos de detención ya que
“los extranjeros detenidos en un medio social y jurídico diferente de
los suyos, y muchas veces con un idioma que desconocen, experimen-
tan una condición de particular vulnerabilidad”19.
En este tenor, uno de los medios con los que disponen las personas
migrantes para tener un adecuado acceso a la justicia es el derecho
a la información sobre asistencia consular; a este respecto, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos señaló para el caso Vélez Loor
vs. Panamá que el mencionado derecho persigue
“asegurar que la persona extranjera detenida disfrute de un verdadero ac-

ceso a la justicia, se beneficie de un debido proceso legal en condiciones
de igualdad con quienes no afrontan esas desventajas, y goce de condicio-
nes de detención compatibles con el respeto debido a la dignidad de las
personas20. De manera complementaria, “el debido proceso legal es un
derecho que debe ser garantizado a toda persona, independientemente de
su estatus migratorio”.
Ibidem, párr. 236.

18
Corte IDH, Caso Vélez Loor vs. Panamá, Excepciones Preliminares, Fondo,
19
Reparaciones y Costas, Sentencia de 23 de noviembre de 2010, Serie C, No. 218,

párr. 152.
20 Idem.


Las implicaciones de lo anteriormente apuntado se traducen para

la persona extrajera en “la posibilidad de hacer valer sus derechos y
defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad
procesal con otros justiciables”21, por lo que el Estado receptor se
encuentra obligado a garantizar el acceso a la justicia con indepen-
dencia de la situación migratoria, es decir, no importa si se trata de un
migrante regular o indocumentado. De igual manera, en torno al tema
que se analiza, revisten especial importancia las opiniones consultivas
OC-16/9922, OC-18/0323 y OC-21/14, emitidas por la CoIDH.
A través de la Opinión Consultiva número 18/03 la Corte Interame-
ricana dejó establecido que los principios de no discriminación, junto
con el de igualdad e igual protección ante la ley, constituyen “elemen-
tos constitutivos de un principio básico y general relacionado con la
protección de los derechos humanos”. En opinión de la Corte Intera-
mericana, “el elemento de la igualdad es difícil de desligar de la no
discriminación”24, por lo que es dable en afirmar que constituyen un
binomio indisoluble, por lo cual “los Estados deben respetar y ga-
rantizar los derechos humanos a la luz del principio general y básico
de la igualdad y no discriminación. Todo tratamiento discriminatorio
respecto de la protección y ejercicio de los derechos humanos genera
la responsabilidad internacional de los Estados”25.
En la misma oportunidad, la CorteIDH dejó establecido respecto
a los referidos principios que los Estados deben de cumplir sin dis-
criminación alguna con las obligaciones de respeto y garantía de los
derechos humanos, “lo cual se encuentra intrínsecamente relacionado
21 Corte IDH, Caso Vélez Loor vs. Panamá, Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas, Sentencia de 23 de noviembre de 2010, Serie C, No. 218,

párr. 143.
22 Dicha opinión consultiva fue solicitada por los Estados Unidos Mexicanos y
versó acerca de diversos tratados relativos a la protección de los derechos humanos en

los Estados americanos. Según las manifestaciones del Estado mexicano, la consulta
se relaciona con las garantías judiciales mínimas y el debido proceso en el marco de la
pena de muerte, impuesta judicialmente a extranjeros a quienes el Estado receptor no
ha informado de su derecho a comunicarse y a solicitar la asistencia de las autoridades
consulares del Estado de su nacionalidad.
23 Opinión consultiva atinente a la condición jurídica y derechos de los migrantes
indocumentados.
24 Corte IDH, Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados,
Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003, Serie A, No. 18, párr. 83.
25 Ibidem, párr. 96.


con el derecho a una protección igualitaria ante la ley, que a su vez se

desprende directamente de la unidad de naturaleza del género humano
y es inseparable de la dignidad esencial de la persona”. El alcance
de los referidos principios se extiende a toda la estructura del poder
estatal en lo concerniente al respeto y garantía de los derechos huma-
nos. “Esto implica que el Estado, ya sea a nivel internacional o en su
ordenamiento interno, y por actos de cualquiera de sus poderes o de
terceros que actúen bajo su tolerancia, aquiescencia o negligencia, no
puede actuar en contra del principio de igualdad y no discriminación,
en perjuicio de un determinado grupo de personas”26.
Asimismo, es importante mencionar que los principios de igual-
dad y no discriminación tienen una finalidad práctica que persigue
producir consecuencias de Derecho, traducidas en obligaciones de
cumplimiento obligatorio para los Estados, entre ellas, “abstenerse
de realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas, directa
o indirectamente, a crear situaciones de discriminación de jure o de
facto” 27. A guisa de ejemplo puede mencionarse la prohibición al Es-
tado de emitir leyes, lato sensu, es decir, cualquier regla o norma que
no necesariamente provenga del órgano parlamentario o normatividad
administrativa, cuyo contenido sea de carácter discriminatorio en razón
de su raza, género, color, u cualquier otra causal.
Al lado de las prohibiciones, los Estados también se encuentran
obligados a la adopción de medidas de índole positivo a fin de “revertir
o cambiar situaciones discriminatorias existentes en sus sociedades,
en perjuicio de determinado grupo de personas. Esto implica el deber
especial de protección que el Estado debe ejercer con respecto a ac-
tuaciones y prácticas de terceros que, bajo su tolerancia o aquiescencia,
creen, mantengan o favorezcan las situaciones discriminatorias”28.
Por otro lado, la Corte Interamericana se ha pronunciado respecto
a grupos en situación de vulnerabilidad como es el caso de las niñas
y niños migrantes y ha señalado que por sus características innatas se
encuentran sujetos a un mayor peligro por lo cual requieren del Es-
tado receptor una especial protección, donde el respeto y garantía de
sus derechos se asuma con carácter prioritario y se defina en atención
26 Corte IDH, Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados,
Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003, Serie A, No. 18, párr. 100.


a “las circunstancias particulares de cada caso concreto, es decir, si

se encuentran junto con su familia, separados o no acompañados, y
atendiendo a su interés superior”; en razón a esto, tratándose de los
procedimientos migratorios, corresponde a los Estados la obligación de
diseñar e incorporar, dentro de los ordenamientos jurídicos domésticos,
medidas tendentes a garantizar “la protección integral de los derechos
de la niña o del niño, de conformidad con las características descri-
tas, con estricto respeto de sus derechos humanos y al principio de
legalidad”29.
III. Tratamiento normativo del fenómeno migratorio

en el derecho doméstico mexicano
a) Ley General de Población y Ley de Migración
En el sistema jurídico mexicano la materia migratoria ha sido regulada

a través de diversos ordenamientos30. El artículo 73, fracción XVI de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos concede al
Congreso de la Unión la facultad para emitir leyes sobre “nacionali-
dad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización,
colonización, emigración y salubridad general de la República. Fue la
Ley General de Población del 7 de enero de 1974, y ahora la Ley de
Migración del 25 de mayo de 2011 las dos principales legislaciones
encargadas de regular la materia migratoria.
Por lo que se refiere a la Ley General de Población vigente, es des-
tacable que el texto anterior a la reforma de 2008 contenía un delito es-
pecial para aquellos supuestos donde un extranjero ingresara de forma
indocumentada al país. De tal suerte, el artículo 123 de la referida le-
29 Opinión Consultiva 0C-21/14, concerniente a derechos y garantías de niñas y

niños en el contexto de la migración y/o necesidad de protección internacional.
30 Decreto sobre Colonización del 18 de agosto de 1824; Decreto sobre Extranjería
y Nacionalidad del 30 de enero de 1854; Ley de Extranjería y Naturalización del 20

de mayo de 1886; la primera Ley de Inmigración de 22 de diciembre de 1908; Ley de
Migración de marzo de 1926; Ley de Migración del 30 de agosto de 1930; Ley Gene-
ral de Población de agosto de 1936; Ley General de Población de diciembre de 1947;
Vid., Morales Sánchez, Julieta, “Despenalización de la migración irregular en Méxi-
co: análisis y perspectivas de la reforma a la Ley General de Población de 21 de julio
de 2008”, Criminalia, México, año LXXIV, núm. 2, mayo-agosto, 2008, pp. 112-113.


gislación establecía lo siguiente: “se impondrá pena hasta de dos años

de prisión y multa de trescientos a cinco mil pesos, al extranjero que
se interne ilegalmente en el país”31. Como se refirió previamente, fue
mediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación,
de fecha 21 de julio de 2008, que se despenaliza la migración irregular
en México.
La importancia que tuvo la derogación del precepto arriba señalado
fue tal que el Comité de Protección de los Derechos de todos los Tra-
bajadores Migratorios y de sus Familiares calificó positivamente la
acción legislativa por parte del Estado mexicano32.
Así también, son importantes los esfuerzos que el Estado mexicano
ha emprendido para asegurar una mejor protección de las personas
migrantes en el territorio mexicano. En este sentido, es destacable la
disposición contenida en el artículo 71 de la Ley de Migración que
faculta a la Secretaría de Gobernación para crear grupos de protección
a migrantes cuyo propósito estriba precisamente en proteger y defen-
der sus derechos, “con independencia de su nacionalidad o situación
migratoria”. Es el caso de los Grupos Beta que tienen como objetivo
general proporcionar “ayuda humanitaria, primeros auxilios, asisten-
31 Morales Sánchez, Julieta, “Despenalización de la migración irregular en Méxi-
co… op. cit., p. 114.

32 Entre otras medidas de protección adoptadas por el Estado mexicano el refe-
rido Comité valoró: “La adopción de la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de
Personas y la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia; la
tipificación de la trata de personas como delito en el Código Penal Federal —tal como
había recomendado el Comité—, la creación de la Fiscalía Especial para Delitos de
Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas; la promulgación del Programa Na-
cional para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas; la adopción por el Instituto
Nacional de Migración (INM) de protocolos para la detección, identificación y aten-
ción a extranjeros víctimas de delitos y la posibilidad de otorgamiento de visados
para la estancia legal de víctimas y testigos de delitos”, “programas establecidos por
el Estado para brindar asistencia a trabajadores migratorios mexicanos en el exterior,
así como las medidas adoptadas para facilitar la reintegración de los trabajadores mi-
gratorios repatriados a México…”. Véase, Comité de Protección de los Derechos de
todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, Examen de los informes pre-
sentados por los Estados parte en virtud del artículo 74 de la Convención (CMW/C/
MEX/CO/2), 3 de mayo de 2011, pp. 2-3, disponible para consulta en http://tbinter-
net.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CMW%2fC%
2fMEX%2fCO%2f2&Lang=en


cia migratoria, orientación e información a los migrantes sobre sus

derechos”33.
Sin perjuicio de lo anterior, aún prevalecen en el ordenamiento
jurídico determinadas disposiciones que evidencian ciertos aspectos
que merecen nuestra atención, los cuales bien pueden considerarse
modalidades de criminalización hacia los migrantes. De tal modo,
se mantienen en la Ley de Migración disposiciones que posibilitan
que una persona migrante pueda recibir el tratamiento equiparable al
de un delincuente, concretamente, la citada normatividad establece
la detención para aquellos migrantes que se encuentren en situación
migratoria irregular a través de las figuras de “la presentación” y “el
alojamiento”34. Así, se dispone en el artículo 99, lo siguiente:
Es de orden público la presentación de los extranjeros en estaciones migra-

torias o en lugares habilitados para ello, en tanto se determina su situación
migratoria en territorio nacional.
La presentación de extranjeros es la medida dictada por el Instituto
mediante la cual se acuerda el alojamiento temporal de un extranjero que
no acredita su situación migratoria para la regularización de su estancia o
la asistencia para el retorno.
Más adelante, el artículo 111 de la Ley de Migración prevé que el

alojamiento de una persona migrante podrá exceder, bajo la actualiza-
ción de determinados supuestos35, el plazo de 15 días hábiles pudiendo
33 Instituto Nacional de Migración, Acciones y programas, http://www.gob.mx/
inm/acciones-y-programas/grupos-beta-de-proteccion-a-migrantes
34 Acerca de esta figura se establece en el artículo 111 de la Ley de Migración
que compete al Instituto Nacional de Migración resolver la situación regular de los

extranjeros presentados en un plazo no mayor de 15 días hábiles, contados a partir
de su presentación. Sobre el particular, existe una aparente contradicción con lo esta-
blecido en el artículo 21 constitucional, pues tratándose de la aplicación de sanciones
por parte de autoridades administrativas, como es el caso de un arresto, el precepto
constitucional señala que éste deberá tener una duración máxima de 36 horas.
35 I. Que no exista información fehaciente sobre su identidad y/o nacionalidad, o
exista dificultad para la obtención de los documentos de identidad y viaje; II. Que los
consulados o secciones consulares del país de origen o residencia requieran mayor
tiempo para la expedición de los documentos de identidad y viaje; III. Que exista im-
pedimento para su tránsito por terceros países u obstáculo para establecer el itinerario
de viaje al destino final; IV. Que exista enfermedad o discapacidad física o mental
médicamente acreditada que imposibilite viajar al migrante presentado.


ampliarse hasta 60 días hábiles. Lo anterior traería como consecuencia

que una persona migrante pueda estar recluida bajo alojamiento en
alguna estación migratoria, lo cual no carece de importancia pues,
en la práctica, dicha forma de detención supera por mucho los plazos
legalmente establecidos. La gravedad de la situación es confirmada
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a través de su
informe especial sobre el fenómeno migratorio en México al señalar lo
siguiente: “La Comisión ha tenido conocimiento de situaciones en las
que migrantes que han sido víctimas de delitos, que se encontraban en
una situación de vulnerabilidad, estuvieron bajo detención migratoria
por cerca de 1 año”36.
Lo anteriormente expuesto constituye diversos ejemplos de cómo el
Estado mexicano genera a través de las normas, situaciones que colo-
can en estado de indefensión a las personas migrantes (situaciones de
jure), al tiempo que violenta el principio pro persona, establecido en
el párrafo segundo del artículo 1o. constitucional, en razón de que el
Instituto Nacional de Migración no emplea medidas alternativas como
la prevista en el artículo 101 que posibilita que el extranjero pueda
“ser entregado en custodia a la representación diplomática del país del
que sea nacional, o bien a persona moral o institución de reconocida
solvencia cuyo objeto esté vinculado con la protección a los derechos
humanos”, en lugar de la aplicación del alojamiento. Existen supuestos
donde puede extenderse hasta 60 días hábiles o por tiempo indefinido,
con lo cual también se vulnera el derecho a la libertad personal, así
como diversos principios establecidos en el artículo 2o. de la Ley de
Migración37.
36 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Derechos humanos
de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México,

2013, párr. 494.
37 “Congruencia, de manera que el Estado mexicano garantice la vigencia de los
derechos que reclama para sus connacionales en el exterior, en la admisión, ingreso,

permanencia, tránsito, deportación y retorno asistido de extranjeros en su territorio.
Hospitalidad y solidaridad internacional con las personas que necesitan un nuevo
lugar de residencia temporal o permanente debido a condiciones extremas en su país
de origen que ponen en riesgo su vida o su convivencia […].
Equidad entre nacionales y extranjeros, como indica la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, especialmente en lo que respecta a la plena observan-
cia de las garantías individuales”.


Por otro lado, el Instituto Nacional de Migración al realizar accio-

nes de control migratorio (revisión de documentación de personas que
pretendan internarse o salir del país, así como la inspección de los
medios de transporte utilizados para tales fines)38 debe evitar el empleo
de criterios subjetivos como es el caso de los perfiles raciales (racial
profiling)39 “pues las personas terminan siendo detenidas con base en
criterios subjetivos y discriminatorios, tales como el color de su piel,
su aspecto físico o su condición social”40, lo cual resulta violatorio
del principio de no discriminación establecido en el párrafo quinto del
artículo 1o. constitucional.
IV. La protección que realiza la comisión nacional

de los derechos humanos en favor de las personas
migrantes
Por mandato constitucional compete a la Comisión Nacional de los De-

rechos Humanos, “la protección de los derechos humanos que ampara
el orden jurídico mexicano”41. Conviene mencionar que dicha función
protectora no se encuentra limitada de modo exclusivo a garantizar la
tutela de los derechos humanos de ciertas personas o “grupo de per-
sonas”, como sería el caso de los nacionales; asimismo, es importante
dejar establecido que la CNDH está concebida como un órgano de la
sociedad y defensor de esta, por lo que una de sus labores está dirigida
a garantizar el pleno acceso a la justicia de personas o grupos, por lo
que dicha protección se extiende a todas las personas sin distinción de
nacionalidad o calidad migratoria.
De tal suerte, la Comisión Nacional, a través del Programa de Aten-
ción a Migrantes inserto dentro de la Quinta Visitaduría General, se
38 Artículo 8° de la Ley de Migración.

39 Al respecto, “la Comisión ha definido la aplicación de perfiles raciales (racial
profiling) como una acción represora que se adopta por supuestas razones de segu-
ridad o protección pública y está motivada en estereotipos de raza, color, etnicidad,
idioma, descendencia, religión, nacionalidad o lugar de nacimiento, o una combina-
ción de estos factores, y no en sospechas objetivas”, vid. Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, Informe derechos humanos de los migrantes, op. cit., párr. 485.
40 Idem.
41 Artículo 102, apartado B, primer párrafo de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.


encarga de brindar atención a todos los grupos, entre los que destacan
personas en contextos de migración; además de dichas actividades, su
trabajo sustantivo está orientado a la prevención de las violaciones así
como a la defensa de los derechos humanos de las personas migrantes.
La CNDH realiza una labor de protección y defensa respecto a
los grupos de personas —nacionales y extranjeros— que se encuen-
tran en contexto de migración, particularmente de aquellos que se
encuentran en situación irregular, pues dicha circunstancia los coloca
en una preocupante situación de vulnerabilidad donde los riesgos y
ataques a sus derechos provienen de distintas fuentes, como es el caso
de las organizaciones criminales dedicadas al secuestro, extorsión y
reclutamiento de personas migrantes para fines delictivos, o bien, para
explotación laboral y sexual; de igual manera, en no pocas ocasiones
los migrantes son víctimas de abusos por parte de la autoridad. Se-
gún la propia CNDH, se promueve el replanteamiento de la política
migratoria nacional, la cual debe tener como eje de acción el respeto
y salvaguarda de los derechos humanos, sin discriminación por razón
de nacionalidad o de cualquier otra índole, y con la intención de su-
perar la política de contención de flujos migratorios que hasta ahora
ha prevalecido en el país42.
En este tenor, es importante destacar que durante el período 2016,
la CNDH emitió 16 recomendaciones vinculadas a personas migrantes
las cuales fueron dirigidas a diversas autoridades43.
42 Véase, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, comunicado de prensa

DGC/086/17, 25 de marzo de 2017, disponible para consulta en http://www.cndh.org.
mx/sites/all/doc/Comunicados/2017/Com_2017_086.pdf
43 Las principales autoridades relacionadas con presuntas violaciones de derechos
humanos en contra de personas migrantes fueron las siguientes: Instituto Nacional de

Migración (INM), Policía Federal (PF), Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados
(COMAR), Procuraduría General de la República (PGR), Secretaría de Relaciones
Exteriores (SRE), Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y la Secretaría de
Marina (SEMAR). En lo atinente a los principales derechos vulnerados y hechos vio-
latorios relacionados con las quejas atendidas, se encuentran los siguientes: el dere-
cho a la seguridad jurídica (faltar a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y efi-
cacia en el desempeño de funciones públicas; omitir resolver respecto de la situación
jurídica migratoria); el derecho al trato digno (acciones y omisiones que transgreden
los derechos a los migrantes y de sus familiares); el derecho a la protección de la salud
(omitir proporcionar atención medica); el derecho a la legalidad (omitir fundar el acto
de autoridad); el derecho a la integridad y seguridad personal (trato cruel, inhumano o
degradante) y el derecho a la libertad (detención arbitraria), véase, Comisión Nacio-


Además de las diversas amenazas a los derechos humanos del grupo

en situación de vulnerabilidad en comento, nos encontramos en un mo-
mento histórico donde algunas voces promueven con fuerza el discurso
de odio (hate speech) en contra de los migrantes, el cual tiene como
base la discriminación racial basada en el origen nacional o étnico y
que, conforme a la Convención Internacional sobre la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación Racial, tiene como finalidad
“anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condicio-
nes de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales
en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra
esfera de la vida pública”.
Dicha situación acusa una marcada vulnerabilidad cultural, la cual
es definida por Jorge Bustamante como el “conjunto de valores, ideas,
prejuicios, ideologías, xenofobias y racismos que se van generando en
la sociedad huésped acerca de los extranjeros-inmigrantes, que retroa-
limentan la vulnerabilidad estructural”44.
V. Retos al finalizar la segunda década del siglo xxi
a) La mayoría de estos países están marcados por la desigualdad

y la mala distribución de la riqueza. Entre otros factores, la
pobreza impide que los derechos humanos sean universales. La
pobreza ha excluido a vastos sectores de población del goce y
ejercicio de sus derechos. La migración se erige, en múltiples
ocasiones, como la única opción ante la falta de oportunidades.
b) Se observa que las personas migrantes irregulares o indocu-
mentadas pueden estar sujetas —al menos— a una triple dis-
criminación: son migrantes, indocumentados y pobres. A ello
pueden sumarse otras situaciones o condiciones que incremen-
tan la discriminación y, por tanto, la segregación en su contra:
mujeres, niñas o niños, indígenas, discapacitadas, analfabetas,
nal de los Derechos Humanos, Informe Anual de Actividades 2016, disponible para
consulta en: http://informe.cndh.org.mx/menu.aspx?id=10035
44 Bustamante, Jorge A., “La paradoja de la autolimitación de la soberanía: de-
rechos humanos y migraciones internacionales”, en Méndez Silva, Ricardo (coord.),

Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Memoria del VII Congreso Ibe-
roamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM-IIJ, 2002, pp. 123-156.


desconocedoras de la lengua prevaleciente en el país en el que

se encuentran, entre muchas otras.
c) La existencia de la especial situación de vulnerabilidad en la que
se encuentran las personas migrantes irregulares —condiciones
o situaciones que se agravan por la no permanencia en su país de
origen— genera obligaciones estatales específicas que, en aras
de la progresividad de los derechos y de los compromisos inter-
nacionales contraídos por los países en ejercicio de su soberanía,
deben ser asumidas.
d) A nivel legislativo, hacen falta reformas integrales del marco ju-
rídico en materia migratoria que den uniformidad y congruencia
con los compromisos internacionales contraídos por el Estado
mexicano en ejercicio de su soberanía, así como en su actua-
ción internacional. La armonización legislativa es deficiente y
lejana de los compromisos internacionales suscritos por algunos
Estados, esta situación genera y perpetúa las violaciones a los
derechos humanos en nuestro país, genera impunidad y dificulta
el cumplimiento de las obligaciones internacionales.
e) El acceso a la justicia en América Latina representa un desafío
en la actualidad. A pesar de los avances que se han generado,
un amplio sector de la población, particularmente aquellos que
se encuentra en especial situación de vulnerabilidad, se enfren-
tan a obstáculos que de facto limitan y violentan sus derechos
humanos. Las mujeres, debido a los roles y estereotipos aún
persistentes en la cultura hispanoamericana, deben superar
múltiples situaciones para obtener una justicia expedita. Esta
situación se agrava si a ello se suman otros ejes de discrimi-
nación como pobreza, pertenencia indígena, discapacidad,
analfabetismo, monolingüismo (hablante de lengua indígena
pero no de español), estado de salud (VIH, sida), migración
indocumentada, entre muchos otros.
f) La falta de un acceso a la justicia efectivo en sede interna de
las personas migrantes genera impunidad, doble victimización
y discriminación institucional. Ante las violaciones a los de-
rechos humanos producidas a nivel interno, las personas mi-
grantes pueden acudir al sistema interamericano de protección
de derechos humanos que se configura como una instancia su-
pranacional de acceso a la justicia cuando las personas no la
obtuvieron en sus propios países.


g) Es fundamental identificar los riesgos específicos que enfrentan

las mujeres durante la migración indocumentada: por ejem-
plo, son más susceptibles a sufrir abusos sexuales y trata de
personas. Las mujeres viven la migración de forma distinta
a los hombres y estos aspectos deben de considerarse por los
órganos de justicia constitucional.
h) Entendiendo la interrelación y la relación en doble vía que
existe entre pobreza y migración, es prioritaria la obligación
estatal de combate a la primera. Ello se ha evidenciado con la
“excepción” al requisito de previo agotamiento de los recur-
sos internos que prevalece en los sistemas internacionales de
protección a los derechos humanos. Así, cuando una persona
no posee los medios económicos para agotar los recursos in-
ternos existentes a fin de defender sus derechos en sede nacio-
nal, puede acudir a la instancia internacional de forma directa
para reivindicar tales derechos. El principio de subsidiariedad
y complementariedad de los sistemas internacionales frente
a la jurisdicción interna tiene aquí una excepción que revela la
obligación estatal existente.
i) Es importante recordar que existe el sistema interamericano de
protección de derechos humanos ante el cual se puede acudir.
Aunque actualmente se aprecia un proceso de apertura hacia
dichas jurisdicciones, todavía existen algunos síntomas de re-
nuencia que lo consideran atentatorio a la soberanía de los Esta-
dos, debido a que no se ha comprendido el carácter subsidiario
y complementario que este tiene frente a la jurisdicción interna
de cada nación. Las relaciones entre las jurisdicciones nacional
e internacional deben ser de complementariedad, de armonía y
no de tensión como ha sucedido en algunos casos.
j) Actualmente se observa incapacidad para solucionar las cau-
sas estructurales de la migración; lamentablemente en algunos
países se sigue viendo a este fenómeno como un problema de
seguridad y no de desarrollo humano. Estamos inmersos en
un círculo vicioso que no se ha comprendido: a más desigual-
dad, más miseria, más desempleo, más falta de oportunidades,
más migración, más medidas restrictivas, más violaciones
a los derechos humanos, más desigualdad y miseria. El reto
es grande, la igualdad, la educación, el empleo y la vida digna
para todas las personas, así como la observancia cabal de los
derechos humanos, aún parecen una utopía difícil de realizar.


Breve diagnóstico de la situación

4
de la desaparición (forzada) en México
Lucía Guadalupe Chávez Vargas*
La prohibición de perpetrar desaparición de personas es una norma

internacional de ius cogens. El Estado mexicano está obligado a pro-
teger de este crimen a las personas que habitan y transitan dentro del
territorio nacional. No obstante, en México, desde el inicio de la guerra
contra el narcotráfico, se comete este crimen de manera generalizada
en algunas regiones del país y con total impunidad.
La ausencia de reconocimiento del problema y la carencia de datos
oficiales impiden hacer un diagnóstico completo del fenómeno de la
desaparición. Ello tiene como consecuencia la falta de adopción de
legislaciones y políticas públicas adecuadas para su atención. Es decir,
que las acciones gubernamentales emprendidas pudieran ser contra-
dictorias a la realidad de las circunstancias y a las necesidades que
presentan las víctimas.
I. Planteamiento del tema
La desaparición forzada de personas ha sido uno de los crímenes que

más ha lastimado a la sociedad mexicana en la última década. Esto es
Licenciada en Derecho por la UNAM; maestra en Derechos Humanos, Estado

*
de Derecho y Democracia en Iberoamérica por la Universidad de Alcalá de Henares,

España. Actualmente es directora del Área de Investigación de la Comisión Mexicana
de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos.
La autora agradece el apoyo brindado para la revisión y elaboración de este texto a
Marion Rouillé, Montserrat Martínez y Natalia Báez, investigadoras de la CMDPDH.
53

de particular preocupación cuando en México, además, hay síntomas de

impunidad generalizada.
La Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos
Humanos (CMDPDH)1 como parte de su trabajo ha documentado
graves violaciones a derechos humanos, entre ellas, la desaparición
forzada de personas.
Los datos e información que se desarrollan a continuación se han
obtenido de diversas fuentes, tales como: casos que representamos o
asesoramos, información obtenida a través de informes o solicitudes
de acceso público, análisis de documentos, estadísticas públicas sobre
crímenes y percepción de la seguridad pública, análisis cuantitativos
básicos e instrumentos de análisis cualitativo, los cuales nos permiten
una mayor comprensión del fenómeno de la desaparición forzada.
En este texto, nos centraremos en el análisis del fenómeno de
la desaparición en el marco de la guerra contra el narcotráfico. Por la
disponibilidad de datos, el marco temporal será del 1 de diciembre de
2006 a la fecha de presentación de este texto (marzo de 2017), aunque
en algunos casos, el corte de información será hasta 2014.
Previo a la exposición del contenido, cabe hacer una acotación
metodológica. Durante la recopilación de datos, se hizo evidente la
limitación que representa el tener acceso a la información pública,
ya que, tanto a nivel federal como estatal, se manifiesta una ausencia
o negativa de registros por parte de las dependencias encargadas de
proporcionarlos.
Lo anterior, cobra particular relevancia puesto que, dentro de la
estructura de un Estado democrático, se espera que sus instituciones
sean capaces de rendir cuenta de las labores que desempeñan (accoun-
tability), con el objetivo de prevenir condiciones que propicien el desa-
rrollo de la impunidad dentro del sistema en su conjunto. En ese mismo
La Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos

1
(CMDPDH) de la cual formo parte, es una organización de la sociedad civil mexicana

con más de 25 años de experiencia en la defensa y promoción de los derechos huma-
nos. La CMDPDH forma parte de varias redes y coaliciones internacionales como la
Coalición por la Corte Penal Internacional, el Observatorio Ciudadano Nacional del
Feminicidio, el Observatorio Ciudadano del Sistema de Justicia, la Red Internacional
para los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Red Latinoamericana de Jus-
ticia Transicional, la Federación Internacional de Derechos Humanos y la Coalición
Internacional de Organizaciones por los Derechos Humanos en las Américas.


BREVE DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LA DESAPARICIÓN 55
sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que

la falta de acceso a la información va de la mano con la impunidad2.
A pesar de que en México existe legislación sobre transparencia y
acceso a la información —la cual incluye aspectos esenciales como
qué hace el gobierno y en qué se gastan los recursos públicos— tales
disposiciones, así como los mecanismos designados para dichos fines,
terminan por no ser aplicados de manera eficaz. Especialmente, se ob-
servan prácticas opacas cuando se tratan temas de violaciones graves a
derechos humanos y corrupción estructural. En estos casos, cualquier
procedimiento que pudiera comprometer la responsabilidad del go-
bierno, tiene como respuesta la inaccesibilidad a los datos requeridos,
reportándolos como inexistentes o con descripciones inexactas.
Para el desarrollo de las investigaciones de la CMDPDH se han
dirigido a las autoridades más de 100 solicitudes de acceso a la infor-
mación; no obstante, la utilidad de las respuestas brindadas es mínima
o nula. Lo que nos encontramos es una opacidad en la información
e incluso, con la falta de acciones concretas para generar o preservar
la información.
El ocultamiento, la destrucción o la modificación de la información
por parte de las autoridades, cuando hablamos de datos que tienen que
ver con violaciones a derechos humanos, presenta al menos dos conse-
cuencias. Por un lado, la falta de reconocimiento de esas violaciones por
parte del gobierno; por otro lado, el desconocimiento de la sociedad en
general de la situación y de la verdad de los hechos ocurridos.
Por lo anterior, se considera que la falta de acceso a la información
genera una ausencia de medidas de prevención, investigación y san-
ción de esas violaciones. Todo ello fomenta la impunidad, en tanto se
niega la ocurrencia de ataques a los derechos humanos o bien, se niega
la dimensión del fenómeno3.
Finalmente, con esta clase de ejercicios, no solo el trabajo de docu-
mentación se ve condicionado, sino que también se limita la posibilidad
de un diagnóstico certero sobre la situación de los derechos humanos
2 SCJN, Novena Época, Registro: 200111, Pleno, Tesis Aislada, Semanario Judi-
cial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, junio de 1996, Materia(s): Constitucio-
nal, Tesis: P. LXXXIX/96, p. 513.
3 Guevara, José y Chávez, Lucía, “La obligación de investigar y sancionar las
violaciones a derechos humanos”, Revista del Centro de Estudios Constitucionales,

SCJN, Ciudad de México, año 2, núm. 3, julio- diciembre 2016, pp. 137-174.


en el país, sesgando entonces las decisiones que se puedan tomar para

prevenir o perseguir, en este caso, el crimen de desaparición forzada.
Antecedentes de la crisis actual de desaparición en México
La actual crisis de desapariciones forzadas tiene antecedentes impor-

tantes en la historia del siglo XX en México. Si bien es cierto, las
circunstancias en las que se presentó el fenómeno son significativa-
mente diferentes en cada una de las épocas en las que se señala su
alarmante ocurrencia, también lo es el hecho de que sus característi-
cas —como el número de víctimas y las causas de su desaparición—
son claramente identificadas y, aun así, estos períodos fueron
acompañados de un velo de impunidad para los autores intelectuales
y materiales de las atrocidades, así como de medidas omisas de re-
paración, tanto para las víctimas como para sus familiares.
El primero es el período de la Guerra Sucia, ocurrida entre los años
sesenta y principios de los ochenta. En este período, se reconocieron de
manera oficial, por la Fiscalía Especializada para Movimientos Socia-
les y Políticos del Pasado, a más de 700 víctimas de desaparición for-
zada4. Este crimen fue cometido por elementos del Ejército Mexicano
en contra de población civil, siendo el ataque dirigido esencialmente
contra integrantes de movimientos sociales o políticos5.
El segundo período es el Conflicto Zapatista, durante los años no-
venta. En este, se documentaron diversos abusos militares en contra de
las y los integrantes del movimiento zapatista, cometidos también por
efectivos militares. Como muestra, el Caso Ejido Morelia6, una historia
4 Fiscalía Especializada para Movimientos Sociales y Políticos del Pasado, “In-

forme Documenta sobre 18 años de ‘Guerra Sucia’ en México, Concentrado General
de Desaparecidos. http://nsarchive.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB180/index2.htm
5 Fiscalía Especializada para Movimientos Sociales y Políticos del Pasado, “Infor-
me Documenta sobre 18 años de “Guerra Sucia”, Capítulo 6, la Guerra Sucia en Gue-

rrero, http://nsarchive.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB180/060_Guerra%20Sucia.pdf
6 Caso Ejido Morelia: El día 7 de enero de 1994, agentes del Ejército mexicano
penetraron violentamente en la comunidad indígena de Morelia, Municipio de Alta-

mirano, Estado de Chiapas, irrumpiendo en las casas, sacando a los hombres a golpes,
reuniéndolos en la iglesia y en la cancha de básquetbol del ejido y, en ese lugar, los
obligaron a tirarse en el suelo con la cara contra el cemento. Mientras los tenían en esas
condiciones, los soldados se dedicaron a saquear las casas y las tiendas del poblado, y
a destruir la clínica de atención médica. Tres de los habitantes, Severiano, Hermelindo


compleja que involucra: tortura, ejecución arbitraria y desaparición

forzada transitoria.
A diferencia de esos dos períodos, la guerra contra el narcotráfico
emprendida en diciembre de 2006 por el expresidente Felipe Calderón,
no tuvo como objetivo personas o grupos determinados; no obstante,
la estrategia se justificó como una forma de luchar contra los cárteles
de la droga.
Se configuró entonces un período indeterminado de militarización,
sin controles civiles, que además de haber permitido un sinnúmero
de abusos, no ha logrado erradicar al crimen organizado. Es decir,
el balance a poco más de diez años de la estrategia es negativo en
cuanto a la erradicación de los cárteles, el aumento en la violencia y a
la comisión de violaciones graves a los derechos humanos.
La estrategia de combate frontal al narcotráfico continúa en el actual
sexenio de Enrique Peña Nieto.
II. La violencia generalizada en méxico
La CMDPDH cuenta con información que permite hacer un esbozo del

número de muertes relacionadas con la guerra contra el crimen orga-
nizado, tanto en enfrentamientos —incluyendo aquellos en los que se
observó el uso indiscriminado de la fuerza letal—, como en otro tipo
de asesinatos ejecutados de manera violenta.
Se cuenta con un registro de un total de 3,557 enfrentamientos de
la Secretaría de la Defensa Nacional en contra de supuestas organi-
zaciones delincuenciales del año 2007 al 20147. Suman otros 109
los reportados por la Secretaría de Marina Armada de México en un
período de solo 3 años (2012-2014)8.
Santiz Gómez y Sebastián Santiz López, fueron sacados del grupo de acuerdo con una
lista que tenía un capitán del Ejército y trasladados a la sacristía de la Iglesia, donde
fueron torturados y posteriormente subidos a un vehículo militar. El 11 de febrero de
1994 fueron encontrados los restos de los tres indígenas en el camino que une Altami-
rano con Morelia. CIDH, informe de fondo número 48/97, Caso: 11.411, Severiano y
Hermelindo Santiz Gómez “Ejido Morelia”, 18 de febrero de 1998, https://www.cidh.
oas.org/annualrep/97span/Mexico11.411.htm
7 SEDENA, solicitud de información folio: 0000700016315.
8 SEMAR, solicitudes de información folios: 0001300092314 y 0001300006415.
La SEMAR únicamente refirió la existencia de datos desde 2012, debido a que solo
conservan información de los tres últimos años.


La distribución por años de estos enfrentamientos nos arroja la si-

guiente gráfica:
Figura 2.1. Enfrentamientos reportados por SEDENA y SEMAR

entre los años 2007-2014.
Enfrentamientos Sedena y Semar

1200
1000
800
600
400
200
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
48 106 207 621 1009 831 526 292
Fuente: Solicitudes de información Sedena y Semar. Elaboración propia.
Por ejemplo, en los enfrentamientos mencionados anteriormente, en

los que participó la Secretaría de la Defensa Nacional, se tienen un to-
tal de 3,907 “agresores” y 60 víctimas ajenas a los hechos asesinados,
contra 209 militares que resultaron muertos.
Respecto a los heridos, se observan 1,061 “agresores” y 213 vícti-
mas ajenas a los hechos, contra 1,184 militares heridos y únicamente
3,946 agresores detenidos. Es decir, existen más “agresores” muertos
que detenidos.
El mismo cotejo se puede obtener de las acciones en las que par-
ticipó la Secretaría de Marina, en donde se indica que durante los
enfrentamientos se detuvieron a 111 personas, resultando muertos 296
integrantes de la delincuencia organizada y 14 elementos de la Marina.
Esta proporción ha llevado a investigadores a concluir un exceso
de la fuerza letal. Según los autores de este estudio, y de acuerdo con
Paul Chevigny (1991), “la muerte de más de 10 o 15 civiles por cada


agente de seguridad fallecido en enfrentamientos sugiere que la fuerza

letal se está usando más allá de lo necesario”9.
Para el Ejército, “de acuerdo con datos oficiales, el valor más ele-
vado del indicador ocurre en 2011 (32.4). Pero desde 2009 hasta 2013
se supera el umbral de preocupación que revela más de 15 civiles
muertos por cada miembro de las fuerzas de seguridad caído”10.
El estudio concluyó que los índices expuestos “alertan sobre el uso
excesivo y desproporcionado de la fuerza letal como posible patrón de
comportamiento de las fuerzas federales”11.
Es importante referir a los enfrentamientos y a las acciones milita-
res en el marco de la desaparición forzada de personas, al menos por
tres razones: primero, indican la existencia de violencia en una zona
determinada. Esta violencia es indicador de la presencia de grupos
criminales que ejecutan la desaparición como estrategia de terror.
Segundo, se han presentado durante los enfrentamientos “falsos po-
sitivos”; es decir, personas ajenas a los hechos que son ejecutadas e
incluso torturadas y desaparecidas por elementos de las Fuerzas Arma-
das. Tercero, la presencia de las Fuerzas Armadas en determinadas zo-
nas del país ha generado la recurrencia de crímenes graves cometidos
contra la población civil: tortura, ejecuciones y desaparición forzada.
Ejemplo de tales afirmaciones es el caso del joven Jethro Ramssés
Sánchez Santana a quien elementos del ejército torturaron, ejecutaron
y desaparecieron con el objetivo de obtener información sobre activi-
dades de la delincuencia organizada, pero sin haber contado con algún
indicio que señalara que el joven ingeniero Sánchez Santana formara
parte de esta operatividad criminal12. Como este caso se han documen-
tado diversos abusos militares que combinan el crimen de desaparición
forzada en el marco de la guerra contra las drogas.
La incapacidad del Estado mexicano para combatir la violencia y
frenar la impunidad por crímenes graves, se hace también presente si
analizamos la actividad de la sociedad civil mexicana en el sistema
9 Catalina Pérez Correa, Carlos Silva Forné, Rodrigo Gutiérrez Rivas, Índice
de letalidad. Menos enfrentamientos, más opacidad, Revista Nexos, 1 julio de 2015,

http://www.nexos.com.mx/?p=25468
10 Idem.
11 Idem.
12 Para conocer más del caso, consultar: http://cmdpdh.org/casos-paradigmati-
cos-2-2/casos-defendidos/caso-jethro-ramsses-sanchez-santana/


interamericano de derechos humanos. En los últimos años, vemos una

tendencia a la alza respecto a la presentación de peticiones de casos
individuales y medidas cautelares a la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (figura 2.2).
Figura 2.2. Estadística de peticiones presentadas ante la CIDH.
México:
Peticiones y medidas cautelares en la cidh
849
660
500
431
215 232 267 273
193 168
160
37 55 67 83 85 93
0 0 0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Peticiones Solicitud de medidas cautelares
Fuente: Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Elaboración propia.
Asimismo, a través del Sistema Universal de Naciones Unidas, cons-

tantemente surgen recomendaciones y observaciones al Estado mexi-
cano para la atención de casos de desaparición forzada. En el período
de 2012 al 2015, sumaban 214 las acciones urgentes en las que el Co-
mité contra la Desaparición Forzada había requerido a los Estados Parte
adoptar todas las medidas necesarias -incluidas medias cautelares- para
ubicar y proteger a víctimas de desaparición forzada y a sus familias.
Ello, en aplicación del artículo 30 de la Convención Internacional
para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones For-
zadas. Del total de acciones urgentes, el 79% corresponden a México,
superando en número las enviadas para Iraq (47), y a Colombia (5), un
país del continente americano en procesos de paz13.
13 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Hu-
manos, Lista de Acciones Urgentes del Comité contra la Desaparición Forzada, http://
www.ohchr.org/Documents/HRBodies/CED/list_of_urgent_actions.docx


III. La desaparición en méxico

Como se mencionaba, es difícil medir el fenómeno de la desaparición.
Desde las organizaciones de la sociedad civil solemos guiarnos por
los datos oficiales disponibles para tener una pista que nos permita
diagnosticar el problema.
Uno de los registros oficiales corresponde al Registro Nacional de
Personas Extraviadas o Desaparecidas (RNPED) que contabiliza datos
de hombres y mujeres que no están localizadas y de los cuales existe
una denuncia penal por ausencia, ya sea en el ámbito federal o de las
entidades federativas.
Una de las carencias de este registro es que no especifica si se trata
de una persona desaparecida, ya sea porque se sospecha fue víctima de
desaparición forzada o desaparición por particulares; o bien, se trata
de una persona que no se localiza pero por motivos particulares y es-
pecíficos, por ejemplo por enfermedad. Además, el Registro elimina
del sistema los datos una vez que la persona es localizada, ya sea viva
o muerta, nuevamente sin especificar las condiciones y circunstancias
en las que se le encontró, ni el procedimiento pertinente de segui-
miento o conclusión del caso.
Los datos del RNPED hasta finales del 2016 arrojaban más de 28
mil personas desaparecidas, extraviadas o no localizadas. La evolución
por año en el que ocurrió la desaparición es la que se presenta en la
siguiente gráfica (figura 2.3):
Figura 2.3. Cifras anuales de personas desaparecidas.
Personas reportadas como desaparecidas en el rnpped por año

4126 4229
3891 3752
3210 3360
2344
1412
827
671
7 8 9 0 1 2 3 4 5 6
200 200 200 201 201 201 201 201 201 201
Fuente: RNPED. Elaboración propia.


De igual manera, destaca dentro del contexto vigente de la desa-

parición forzada en México, no solo la cifra total de estas víctimas,
sino la impunidad en la que permanecen los casos. La Procuraduría
General de la República señala que en el período del 1° de diciem-
bre de 2006 al 31 de diciembre de 2014, inició investigaciones
(averiguaciones previas) en 229 casos y solamente judicializó 13
de ellos14.
Para diciembre de 2016, solo se tiene noticia de la emisión de
siete sentencias en el ámbito federal por la comisión de desaparición
forzada15, cifra que no responde a la dimensión de este problema en
México.
Tras el análisis de estas sentencias encontramos que se tratan de
casos previos al inicio de la actual política de seguridad; abarcan
hechos ocurridos de 1977 al 2005 y solo una sentencia de hechos
ocurridos en 2012. Esta última es la única sentencia del período de la
“guerra contra las drogas”. Fue dictada en el mes de agosto del 2015
en contra de un militar con grado de subteniente, por la desaparición
forzada de una persona en mayo de 2012, en el municipio de Los
Herreras, Nuevo León. La condena que se le dio es de 31 años de
cárcel e inhabilitación por 15 años16.
Por su parte, las Procuradurías de Justicia de 19 estados, refieren
un total de 424 denuncias por desaparición forzada de personas y úni-
camente 43 consignaciones en el período de análisis17. No reportan
sentencias relacionadas con estos hechos, en su mayoría alegando la
inexistencia de esta información por no estar procesada.
14 PGR, solicitud de información folios 0001700019915 y 0001700020015.

15 Informe presentado por el Estado mexicano en virtud del artículo 29 de la
Convención (CED/C/MEX/1), párr. 138, disponible en: http://imumi.org/attachments
/2014/inf-conv-des-forz.pdf
16 Redacción, “Por primera vez condenan a un militar por desaparición forza-
da”, Revista Animal Político, 18 de agosto de 2015, http://www.animalpolitico.

com/2015/08/condenan-a-31-anos-de-prision-a-militar-por-desaparicion-forzada/.
Carrasco, Jorge, “Por desaparición forzada, condenan a militar a 31 años de cárcel”,
Revista Proceso, 18 de agosto de 2015, http://www.proceso.com.mx/413185/por-
desaparicion-forzada-condenan-a-militar-a-31-anos-de-carcel
17 La fuente de la información son solicitudes realizadas a las 32 entidades fede-
rativas, no obstante, únicamente recibimos respuesta de 19 estados.


Otros datos que podemos ocupar para desarrollar un panorama más

completo sobre el fenómeno de la desaparición son las cifras que se
desprenden de la actividad de los organismos públicos autónomos de
protección de los derechos humanos.
Una sistematización hecha por la CMDPDH de las recomenda-
ciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos arroja
que se han emitido del 31 de diciembre de 2006 a la fecha, 39 reco-
mendaciones con 53 incidentes de desaparición que abarcan un total
de 92 víctimas. Los incidentes fueron ejecutados en su mayoría por
la Secretaría de la Defensa Nacional (26 incidentes), seguida por la
Secretaría de Marina Armada de México (15 incidentes) y se puede
apreciar también la responsabilidad de policía federal, policías esta-
tales y municipales18.
Fueron 15 estados en los que se reportan estos hechos de desa-
parición, siendo el de mayor incidencia Chihuahua (12 incidentes),
seguido por Nuevo León (10 incidentes), Tamaulipas y Veracruz
(8 incidentes cada uno).
Es importante señalar que solo en algunas recomendaciones se men-
ciona el lugar en el que las víctimas desaparecidas fueron detenidas
de manera arbitraria. Destaca que en 13 de los incidentes registrados
las detenciones se dieron en la casa de la víctima, mientras que 9, se
produjeron en la calle.
La distribución por año de los incidentes narrados en las recomen-
daciones se explica en la siguiente gráfica19:
18 Resultados preliminares de la base de datos “The Investigation and Documen-
tation System” (I-DOC). I-DOC of the Case Matrix Network is made available to
CMDPDH through funding by the European Union and Norwegian Ministry of Fo-
reign Affairs.
19 Es importante mencionar que la figura 2.4 representa el momento de ocurrencia
de los hechos, más no el de emisión de la recomendación. Asimismo, representa un

número de incidentes contabilizados por la base de datos I-DOC, no así, un conteo de
recomendaciones emitidas.


Figura 2.4. Desapariciones anuales reportadas por organismos

de derechos humanos.
Año en que ocurrieron los incidentes de desaparición forzada

14
12
10
8
6
4
2
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
3 10 12 11 10 1 7 4
Fuente: Base de datos I-DOC. Elaboración propia.
También a nivel estatal los organismos públicos autónomos de de-

rechos humanos registraron del 2007 al 2014, un total de 612 quejas20.
La tendencia de las cifras es a la alza, a pesar de haber tenido una
disminución en el 2014 en comparación con 2013. Además, si conside-
ramos un período anterior, por ejemplo, de 1994 a 2006, el aumento de
las quejas por desaparición forzada es alarmante tal y como se muestra
en la figura 2.5. Hay que aclarar que la cifra es limitada pues algunos
organismos no otorgaron información completa argumentando la au-
sencia de digitalización de los datos solicitados21.
20 Esto comparado con la realidad de la desaparición forzada nos puede llevar a

hablar de la falta de capacidad de esos organismos para investigar quejas sobre viola-
ciones graves a derechos humanos.
21 Tal es el caso de Aguascalientes que no tiene registros previos al 2005, Baja
California cuyos registros son a partir del 2007, Baja California Sur a partir de 2010,
Chihuahua a partir del 2000, Durango a partir de 2005, Guerrero a partir de 2011, Mi-
choacán a partir de 2010, Querétaro informó que solo conserva información de 5 años
atrás, es decir a partir de 2010, San Luis Potosí desde 1998 y Sinaloa desde el 2009.
En estos casos, cuando se encontraron en formato digital, se analizaron los informes
anuales de los organismos para poder obtener la información.


Figura 2.5. Quejas presentadas sobre desaparición forzada en comisiones

estatales de derechos humanos.
Quejas en las comisiones estatales de los derechos humanos

250
200
150
100
50
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
5 3 7 70 7 1 10 28 34 15 37 29 18 34 40 46 51 65 70 203 101
Fuente: Respuestas a solicitudes de información y consultas de los informes anuales de las

comisiones estatales de derechos humanos. Elaboración propia.
Las recomendaciones en los estados que respondieron a nuestra so-

licitud suman únicamente 24. Al igual que en el caso del registro de
quejas, encontramos estados en que la información no es completa.
Fosas clandestinas
Al hablar de la crisis de desaparición de personas en el Estado mexi-

cano debemos tocar el tema de las fosas clandestinas. Entendiendo
estas como enterramientos fuera de lo que establece la Ley General
de Salud o en ocasiones como semi ocultamientos. En el contexto a
que nos referimos, se enmarcan en un clima de violencia generalizada
y de asesinatos con motivo de la guerra contra las drogas.
La PGR informó que de 2007 a 2014 la institución halló 161 fo-
sas clandestinas en los estados que se muestran a continuación. En
dichas fosas, se encontraron 581 cuerpos y de estos, solo 116 han
sido identificados.
La distribución por año de estos hallazgos se muestra en la figura 2.6:


Figura 2.6. Fosas clandestinas encontradas por año.
207
99
88
66
57 57
42
36
2 26 29
5 4
2 2 3
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fosas Cuerpos
Fuente: PGR, respuesta a la solicitud de información folio 0001700012715. Elaboración

propia.
Por su parte, la SEDENA informó sobre un registro de 246 fosas

clandestinas localizadas por personal militar en diversas entidades fe-
derativas, solo en el período del 4 de marzo de 2011 al 20 de febrero
de 2014 .
La información descrita, forzosamente, nos debe llevar a pensar en
la duplicación o incluso triplicación del conteo de estas fosas por la
autoridad militar y por la civil —federal o local— según la jurisdic-
ción aplicable. Eso se debe a que personal militar al localizar el predio
en que presuntamente se encuentran cadáveres inhumados de forma
clandestina, se limita únicamente a preservar el lugar del hallazgo,
informando inmediatamente a la autoridad ministerial correspondiente,
quien se encarga de la investigación.
Lo mismo pasa con información sistematizada por la Comisión Na-
cional de los Derechos Humanos, cuya fuente es hemerográfica, en la
que pudieron contabilizar 176 fosas clandestinas en donde se exhuma-
ron 1,009 cadáveres en el período de 2006 a 2011.


IV. Conclusiones y propuestas
Las cifras expuestas, si bien tienen limitaciones derivadas de la falta

de acceso a la información pública, nos llevan a concluir un pano-
rama de impunidad generalizada en México que acompaña a una
crisis por la comisión de graves violaciones a los derechos humanos,
entre estas, la desaparición forzada de personas.
Se necesita un diagnóstico completo del problema de la desapari-
ción forzada y el reconocimiento oficial de los resultados de este. Solo
así se podrán implementar acciones suficientes para prevenir, investi-
gar y sancionar esta práctica.
Como parte de la investigación de la desaparición forzada se de-
ben emplear estrategias que permitan llevar a juicio a los principales
responsables de este crimen y no solo a los autores inmediatos de
la desaparición. Para ello, diversas organizaciones de la sociedad ci-
vil hemos impulsado la creación de una Comisión Internacional para
Combatir la Impunidad, que realice investigaciones de contexto. Es
decir, que analice información sobre la ocurrencia frecuente de ciertos
tipos de violaciones graves de derechos humanos, de manera conjunta
y no caso por caso, de tal suerte que se puedan identificar patrones de
ejecución de las atrocidades y, eventualmente, determinar responsables
que rindan cuenta de las actividades emprendidas.
Finalmente, se sugiere un cambio en la perspectiva desde la cual
se aborda el tema de la seguridad pública, a partir de un diagnóstico
sobre los efectos que se observan y se pueden prever de la política de
militarización de las labores policiales. Por un lado, los niveles de vio-
lencia que azotan al país —disparados por la táctica de enfrentamiento
abierto contra las organizaciones criminales— son cada vez más alar-
mantes, puesto que el mayor número de víctimas letales, se registra
entre la población civil. Por otro lado, la ausencia de transparencia y
de protocolos que definan la actuación de las autoridades, dificultan
la posibilidad de llevar a cabo ejercicios de búsqueda de la verdad y
de justicia para los afectados, generando no solo que se consolide la
impunidad dentro del sistema de procuración de justicia, sino también
una crisis de credibilidad de las instituciones del Estado y de sus labo-
res como garantes del orden ciudadano.


Mesa III


Conversatorio sobre la construcción

5 institucional del Sistema Nacional
Anticorrupción
María Marván Laborde*
El presente artículo recoge las aportaciones del conversatorio que se

llevó a cabo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas en el marco
de las XVII Jornadas sobre Justicia Penal en noviembre de 2016. Par-
ticipamos la Dra. María Amparo Casar (MAC)1, el Dr. Sergio López
Ayllón (SLA)2, el Mtro. Eduardo Bohórquez (EB)3 y quien esto sus-
cribe Dra. María Marván Laborde (MML) en calidad de moderadora
y con la responsabilidad de haber hecho las preguntas que estimularon
la conversación.
A diferencia de otras mesas de este evento académico, quienes
participamos no presentamos cada uno una ponencia sobre el tema
“Combate a la Corrupción”, tomamos esta decisión porque los cua-
tro participantes formamos parte de los grupos académicos y de la
sociedad civil que impulsaron la reforma, por lo tanto, compartimos
una misma visión, que si bien tiene diferencias y matices importantes
—como se hizo evidente a lo largo de dos horas de conversación—,
fueron muchas más las coincidencias.
El presente escrito refleja la conversación sostenida sin reproducir
fielmente la versión estenográfica, esto con el propósito de facilitar la
lectura; si bien se trabajó en la redacción de los puntos de vista, solo
se eliminaron ciertas expresiones propias del lenguaje oral que podrían
resultar cansadas y repetitivas para el lector. Se añaden al final algunos
cuadros que dan cuenta exacta de la reforma constitucional, las leyes
* Socióloga investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

1 Investigadora del CIDE
2 Director del CIDE
3 Director Ejecutivo de Transparencia Mexicana
71

que deberán expedirse o reformarse y la lógica institucional sobre la

que se basa la creación del Sistema Nacional Anticorrupción.
MML: El Sistema Nacional Anticorrupción nace a partir de una
reforma constitucional que trata de atacar o combatir de una manera
diferente un viejo problema de la sociedad mexicana: la corrupción.
Le preguntaré a María Amparo Casar ¿cuáles son los componentes del
Sistema Nacional Anticorrupción (SNA)?, ¿por qué hablamos de un
sistema como tal y no de medidas o solo de una reforma legal?, ¿qué
queremos decir cuando hablamos de un SNA?
MAC: El SNA subraya la palabra sistema. Antes de 1982 el tema
de la corrupción se encontraba probablemente en la mente de algu-
nos, pero no fue sino hasta 1982 cuando se empezó a abordar el tema
en el debate público. El presidente Miguel de la Madrid creó la pri-
mera Secretaría de la Contraloría, la SECOGEF (1982), que después
se convirtió en la SECODAM (1994). A ella se le fueron agregando
facultades y, después fueron surgiendo otras instituciones con el pro-
pósito de tener mayor control sobre el funcionamiento de las entidades
gubernamentales. De estas, la más importante fue la Auditoría Superior
de la Federación (1999).
Aquello fue el primer intento por establecer controles intra-orgáni-
cos. El Ejecutivo se daba a sí mismo un órgano de control para poder
detectar fallas administrativas o de otra naturaleza, por ejemplo, delitos
de corrupción. Se crearon distintos órganos dentro del Poder Ejecutivo
y en el Poder Legislativo para combatir la corrupción. Las leyes que
se publicaron entonces no estaban pensadas como un sistema integral
que pudiera enfrentar el problema de la corrupción y de la impunidad
de forma integral.
A partir de 2014 y de manera conjunta, investigadores y legisla-
dores, comenzaron a trabajar sobre diversas experiencias internacio-
nales con el fin de formular un proyecto que unificara y fortaleciera
los esfuerzos y tareas de las distintas instituciones y, sobre todo, para
integrarlas en un solo Sistema Nacional Anticorrupción.
La mayor parte de las dependencias y organismos que hoy componen
el recién creado Sistema Nacional Anticorrupción ya formaban parte del
entramado jurídico-institucional de nuestro país: el Instituto Nacional
de Acceso a la Información (INAI), la Auditoría Superior de la Federa-
ción (ASF), el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), el
Consejo de la Judicatura, la Unidad Especializada en Investigación de
Delitos Cometidos por Servidores Públicos y contra la Administración


CONVERSATORIO SOBRE LA CONSTRUCCIÓN INSTITUCIONAL 73
de Justicia (que habrá de transformarse en la Fiscalía Especializada en

Materia de Delitos Relacionados con Hechos de Corrupción) y la
Secretaría de la Función Pública. Lo que es cierto es que con la entrada
en vigor del SNA cambiarán algunas de sus funciones, la forma de
nombramiento de algunos de sus titulares y, sobre todo, sus facultades
para combatir la corrupción de manera más eficiente.
Adicionalmente, el nuevo Sistema Nacional Anticorrupción pre-
senta novedades importantes. En primer lugar, el SNA se encarga de
interconectar a todas estas instituciones para que trabajen de manera
coordinada en el diseño, promoción e implementación de una política
nacional para abatir la corrupción y la impunidad. En segundo lugar,
la idea es que su carácter sea nacional (no federal), esto es, que se
replique en las mismas condiciones y con los mismos componentes
en cada una de las entidades federativas. Finalmente, es de resaltar
que, por primera vez, se integra una pieza de carácter social a través
de la creación del Comité de Participación Ciudadana, uno de cuyos
cinco integrantes tendrá la función de presidir el Comité Coordinador
del Sistema.
Merece mención especial el proceso diseñado para el nombramiento
de los cinco ciudadanos y ciudadanas que integrarían el Comité, a
fin de que los partidos no incurrieran en la costumbre del reparto de
puestos a través de cuotas. El método elegido fue el de que el Senado
se encargaría de nombrar a un Comité Seleccionador, conformado a
su vez por nueve personas responsable de llevar a cabo, de principio
a fin, el proceso de selección de esos cinco ciudadanos.
La idea de crear un sistema partió de la consideración de que el
fenómeno de la corrupción no se compone de una serie de actos in-
dividuales, sino que opera a partir de redes que implican un amplio
conjunto de personas (de los sectores público y privado) que tienen, al
estilo del crimen organizado, un determinado modus operandi y que
crean patrones que se repiten en el tiempo.
Estos patrones son viables debido a ciertos problemas normativos:
normas imprecisas, contradictorias, innecesarias o bien, por la ausencia
de ciertas normas. Estas redes se reproducen en buena medida gracias
a que el sistema de procuración e impartición de justicia no funciona.
De hecho, una de las principales funciones del Comité Coordinador es
precisamente investigar las causas que permiten la creación de estas
redes y, por supuesto, la de proponer políticas públicas que impidan la
formación y funcionamiento de estas.


Figura 3.1. Instituciones y funciones del Sistema Nacional Anticorrupción4

Comité de Participación Ciudadana5
Comité Coordinador del SNA6
Prevención Investigación Sanción
SFP (APF) SFP SFP
ASF (nacional) ASF (federación y
nacional)
FECC/FGR (FGN)
CJF (PJF) CJF CJE (PJF)
Comité de Participa-
ción Ciudadana
TFJA
PJF
Fuente: Transparencia Mexicana, Secretaría de la Función Pública (SFP), Administración

Pública Federal (APF), Auditoría Superior de la Federación (ASF), Fiscalía Especial contra la
Corrupción (FECC), Fiscalía General de la República (FGR), Consejo de la Judicatura Federal
(CJF), Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) y Poder Judicial de la Federación.
MML: ¿Por qué un Sistema Nacional Anticorrupción y no un “zar

anticorrupción”? La figura del zar anticorrupción se ha probado en
algunos países con aparentes buenos resultados. ¿Podemos distinguir
los casos en que ha funcionado de aquellos en los que no?
EB: En el mundo hay básicamente tres modelos para enfrentar la
corrupción. Uno de ellos tiene que ver con una figura única a quien
ha se denominado “zar” porque concentra poderes y facultades para
actuar en nombre del Estado en el combate de todos los actos de co-
rrupción. Esta figura puede o no tener autonomía constitucional, pero
en todos los casos, para ser efectiva, tiene facultades de investigación
que cruzan poderes y ámbitos de gobierno.
4 Las instituciones deberán funcionar a través de mecanismos de coordinación e

inteligencia institucional cuyo principal responsable será el Comité de Participación
Ciudadana.
5 Conformado por cinco ciudadanos y ciudadanas.
6 Conformado por las cabezas de todas las instituciones involucradas y el propio
CPC. Quien presida el CPC presidirá también el Comité Coordinador.


La segunda figura es la de las llamadas “comisiones anticorrup-

ción”. Se trata ya no de una sola persona, sino de un cuerpo colegiado
que deberá investigar los actos de corrupción, para ello debe contar
con un alto grado de autonomía y por lo mismo también concentra
un enorme poder. Como ejemplos de comisiones podemos pensar en
Hong Kong, Singapur y Guatemala. Los niveles de autonomía consti-
tucional varían de caso en caso, pero en general comparten capacidad
técnica y un grado variable de independencia política. En estas dos
características recae su fuerza.
El riesgo tanto de los llamados zares como de este tipo de comi-
siones estriba en la alta concentración de poder que necesitan para ser
efectivos. A mayor concentración de poder también hay mayor riesgo
de abusos de poder, incluyendo el de la utilización de la figura con fines
políticos selectivos, es decir, el zar y la comisión pueden corromperse.
La tercera figura es la de los “sistemas anticorrupción”. Los países
mejor evaluados en los índices internacionales que miden la corrupción
han optado por tener sistemas. Dinamarca, Suecia, Nueva Zelanda,
Australia, Reino Unido, Estados Unidos y Francia son los mejores
ejemplos. A veces se les denomina “sistema de integridad” y en otras
ocasiones “sistema anticorrupción”. Un buen sistema exige buenos
órganos de control interno (el equivalente en México es la Secretaría
de la Función Pública) y buenos órganos de control externo, (para
México la Auditoría Superior de la Federación).
Los órganos de control interno y externo cumplen la función de in-
vestigación en materia administrativa y un fiscal especializado lo hace
en materia penal; hay, del lado de la sanción, jueces administrativos y
penales. Se completa una cadena institucional con la siguiente secuen-
cia: control interno y externo, fiscalización, investigación y sanción
administrativa y/o penal.
Los sistemas anticorrupción o de integridad parten de una concep-
ción más democrática, pues evitan altas concentraciones de poder y
buscan que diversas instituciones de manera coordinada enfrenten in-
teligentemente un problema sistémico.
En los países democráticos que han tenido éxito tratando a la co-
rrupción, normalmente no se habla de combate a la corrupción sino de
control de la corrupción, quizá porque han entendido que es una batalla
milenaria tan compleja, como algunas otras que ha librado la huma-
nidad en contra de la desigualdad o la pobreza, por ejemplo. Quizá


reconocen que son batallas imposibles de ganar, pero no conceden que

sea imposible controlar.
No es que Finlandia no tenga corrupción, la tiene y es igual de pe-
ligrosa que en México. Por ejemplo, está documentado que Nokia en
Finlandia ejercía una amplia influencia en las decisiones públicas del
gobierno, lo que se conoce en la literatura como “captura del Estado”.
Una empresa, incluso en Finlandia puede tener una influencia indebida
sobre las decisiones del gobierno. Poder privado que llega a determinar
decisiones de índole público.
Todos los presidentes de México, desde que yo tengo uso de me-
moria, han hablado de la corrupción como un problema endémico7,
creo que se han confundido y lo que querían decir es que este es un
problema epidémico8 en nuestro país. La corrupción no es propia de la
mexicanidad. Es una epidemia que crece donde no hay controles apro-
piados, donde hay debilidad institucional, donde el Estado no cumple
con las funciones de control interno y externo, investigación y sanción.
Esta epidemia puede ser controlada a través de los medios apropiados.
Cuando las epidemias no se controlan se convierten en pandemias.
México ya se encuentra en estadio de pandemia. El SNA busca atender
esa pandemia. Un zar anticorrupción claramente no es la solución.
Figura 3.2. Sistemas y mecanismos de coordinación entre

la federación y las entidades federativas
Sistema Nacional de Coordinación
SNA Fiscal
-CPC Sistema Nacional de Control y SFP
-Comité Fiscalización ASF
Coordinador Conferencia Permanente de Contra-
-Secretariado lores
Ejecutivo
Sistema Nacional de Transparencia INAI
Conferencia Nacional de Procurado- FGR (PGR)
res de Justicia
TFJA
CJF
7 “Enfermedad propia de una región” (RAE).

8 “Mal o daño que se propaga de manera intensa e indiscriminada” (RAE).


MML: ¿Por qué hay que distinguir la justicia administrativa de la

justicia penal?, ¿por qué es conveniente separar una de otra?
SLA: La distinción no es sencilla de explicar. Las conductas ina-
propiadas de los servidores públicos pueden ser de diversa índole, por
ejemplo, abuso de poder, uso indebido de recursos, solicitud de una
dádiva para cumplir con sus funciones o pasar por alto una norma,
omisiones en el cumplimiento de sus funciones, etc. Los servidores
públicos que forman parte de la administración pública (Poder Ejecu-
tivo, Poder Legislativo o Judicial), cada uno de ellos tiene facultades
específicas que llevan a diversas responsabilidades cuando incumplen
con su deber o actúan de manera desleal. Las sanciones administrativas
son aplicables en los casos más sencillos e incluyen la inhabilitación y
la reparación del daño. Para actuar en la vía penal, debe cometerse un
delito, para lo cual tiene que existir previamente un tipo penal lo que
implica un tipo de persecución y sanción distintas.
Debe haber una acusación, un Ministerio Público que determine que
efectivamente existen elementos suficientes para iniciar el ejercicio de la
acción penal y, finalmente, un juez que determine si esa persona cometió
el delito del que se le acusa. El Derecho administrativo tiene por
objeto sancionar a los sujetos en su calidad de servidores públicos,
por haber cometido una falta en contra de su patrón. Además, puede tener
una sanción de carácter penal, también puede sancionarse por la vía del
Derecho civil, por ejemplo, cuando se impone la reparación del daño
causado a una persona particular o al Estado.
Estas distinciones parecen sutiles, pero tienen implicaciones im-
portantes. Cuando hablamos de corrupción está implicado un delito,
quiere decir una conducta grave sancionable por el Derecho penal.
Las reformas implicadas en el SNA suponen, por un lado, un nuevo
régimen de responsabilidades administrativas y por el otro, reformas
a los tipos penales; esto se hizo con el propósito de poder sancionar
adecuadamente las diversas infracciones de los servidores públicos y
de los particulares. Se hace una diferencia no muy afortunada en la ley,
pero conceptualmente relevante, entre conductas administrativas no
graves, que conllevan sanciones de carácter disciplinario, de aquellas
que tienen un carácter grave y que, por la vía penal pueden significar
una sanción más importante para el servidor público.
MML: El SNA contempla las funciones de prevención, investi-
gación y sanción e inmiscuye a diversas instituciones, tales como la
Auditoría Superior de la Federación, el Tribunal Federal de Justicia


Administrativa, la Fiscalía Anticorrupción, la Secretaría de Función

Pública, ¿cómo se distribuirán entre ellas las facultades y obligacio-
nes?, ¿se corre un riesgo de que la división del trabajo diluya la res-
ponsabilidad de cada entidad involucrada?
SLA: Técnicamente el sistema no es un mecanismo de coordina-
ción intergubernamental porque las competencias, las facultades para
ejercer los actos concretos, no son responsabilidad del sistema; cada
una de las instituciones involucradas tiene definidas legalmente sus
competencias.
MML: Partiendo de este supuesto me gustaría traer a esta mesa de
discusión el tema del presupuesto. Recordemos que hubo mucho ruido
en los medios de comunicación porque la Ley de Presupuesto de 2017
no tenía previsto dinero para el SNA.
EB: El tema del presupuesto ilustra muy bien el funcionamiento del
SNA, frente a la pregunta: ¿qué hará cada uno de los órganos impli-
cados en él? Debemos de responder que: las funciones que cada uno
de ellos tiene por ministerio de ley. La labor de control interno la va
a hacer la Secretaría de la Función Pública, que tendrá dos tareas. En
primer lugar, los órganos de control tendrán funciones para asegurar
la disciplina interna de la administración pública. Cuando se cometa
una infracción grave, el órgano de control interno (la contraloría) de-
berá turnar el expediente a la Unidad de Investigación Anticorrupción
dentro de la propia Secretaría, ésta fungirá como una especie de fiscal
en el ámbito administrativo. Una vez concluida la investigación deberá
presentar el caso al Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
La Auditoría de la Federación, que no es un órgano del Ejecutivo
sino del Legislativo, ha tenido desde el 2000 la tarea de la fiscaliza-
ción externa del gasto público, no solo del Ejecutivo Federal (Admi-
nistración Pública) sino de la totalidad del gasto federal. A través de
auditorías la ASF revisa el ejercicio del gasto público y cuando detecte
irregularidades, también deberá pasarlo a la Unidad Anticorrupción.
Una de las innovaciones más importantes del sistema es la posibilidad
de abrir auditorías e investigaciones en tiempo real y no hasta que
termine el ejercicio fiscal en curso.
A partir de la aprobación del SNA la ASF podrá fiscalizar cerca del
90% del gasto de las entidades federativas. Antes de la reforma solo
tenía facultades para auditar los fondos federales que se ejercían en
los estados y en el Distrito Federal, ahora podrá supervisar como se
ejerce el 90% del gasto de los estados, para ello habrán de desarrollarse


criterios específicos y celebrarse convenios de colaboración con los

órganos de fiscalización de cada entidad. En este caso también podrán
trabajar en tiempo real y no hasta el final del ejercicio fiscal anual.
La ASF deberá alertar a la Procuraduría General de la República
sobre asuntos que son de naturaleza penal, obligación que ya tenía
antes de la reforma, pero debía esperar hasta el proceso de autorización
de la cuenta pública antes de proceder. Ahora podrá hacerlo en tiempo
real. Los asuntos administrativos los presentará ante el Tribunal, es
decir ejercerá las funciones de un fiscal anticorrupción con una unidad
especializada para ello. Los asuntos penales los entregará al Fiscal An-
ticorrupción que formará parte de la Fiscalía General de la República
(hoy todavía la Procuraduría).
Anteriormente, el auditor podía llevar casos a la PGR hasta que
terminaba su trabajo de revisión, dos años después de ejercido el presu-
puesto. En la historia de la ASF solo siete casos, todos ellos de funcio-
narios muy menores, han terminado en una investigación con sanción.
En ninguno de ellos se desmantelo la red que hizo posible que eso
sucediera. Ahora la ASF deberá coordinarse con otras entidades para
ayudar a prevenir e investigar, de tal manera que se pueda controlar
la corrupción.
Este panorama nos ayuda a entender que en todas estas dependen-
cias y entidades hay presupuesto que se dedica y se dedicará al control
de la corrupción. De acuerdo con las cifras de la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público, el Estado dedicará, solo en el 2017, aproxi-
madamente 9,200 millones de pesos. Esto no supone el total del
presupuesto de las diversas agencias involucradas, es la suma de lo que
cada una de ellas deberá destinar al funcionamiento del sistema. La
Secretaría Ejecutiva del SNA sí tendrá presupuesto una vez constituida
y allí se comprenderán las compensaciones de los integrantes del Co-
mité de Participación Ciudadana del SNA9.
MML: Existe un trabajo de María Amparo Casar sobre la rendi-
ción de cuentas en el Poder Legislativo, que pone la atención sobre
dos cosas, la dependencia de la ASF de la Comisión de Vigilancia de
la Cámara de Diputados y la abdicación de dicha Comisión a hacer
el trabajo de control del ejercicio del presupuesto. En el nuevo SNA
9 El presupuesto anualizado para 2017 fue de un poco más de 200 millones de
pesos, entregados a partir de que se nombró al Secretario Ejecutivo de Sistema, Ri-

cardo Salgado Perrillat.


¿cuál será la relación de la Comisión de Vigilancia con la ASF?, ¿cómo

lograr que el proceso de aprobación de la cuenta pública sea un medio
efectivo de rendición de cuentas?, ¿cómo evitar que la Comisión de
Vigilancia siga eludiendo a sus obligaciones?
MAC: Si cada una de las instituciones del SNA hiciera bien su tra-
bajo esta pregunta no tendría ningún sentido. El auditor Juan Manuel
Portal tiene razón cuando declara que él, a través de sus informes de
auditoría advirtió desde 2013 de las enormes irregularidades del go-
bierno de Veracruz encabezado por Javier Duarte. Por fortuna la ASF
sí ha venido haciendo su trabajo, y sus informes, que dan cuenta de
ello, pueden ser consultados en internet.
La academia ha documentado ampliamente la opacidad de las asig-
naciones presupuestales que se hacen a los grupos parlamentarios. En
un trabajo que coordinaron Mauricio Merino y Sergio López Ayllón,
en el que yo participé, se demostró que las asignaciones a los grupos
parlamentarios alcanzan hasta el 25% del presupuesto total que ejerce
la Cámara de Diputados. Desde el 2000 la ASF ha recomendado a
la Cámara de Diputados que se transparente esa partida y se rindan
cuentas sobre ella. Quien ha tenido un papel relevante es la Auditoría
Superior de la Federación, la Comisión de Vigilancia pasó a un se-
gundo plano y, contraviniendo la ley, no ha presentado a la Cámara
de Diputados la cuenta pública para que sea aprobada por el pleno.
En México desde 1982 ha habido diversos intentos de órganos an-
ticorrupción, todos ellos fracasados. Tanto la percepción de la corrup-
ción como los pocos datos duros con los que contamos nos indican que
es un fenómeno creciente a pesar de que se ha destinado cada vez más
dinero público para tratar de resolver el problema.
Si sumamos el presupuesto de organismos que existían antes del
Sistema Nacional Anticorrupción (ASF, SFP, INAI y PGR) y hacemos
un análisis a precios constantes veremos que en la última década se ha
duplicado el dinero destinado al control de la corrupción.
Difiero de lo dicho por Sergio López Ayllón con relación a que el
SNA no es un sistema de coordinación entre entidades. Considero que
por eso se llama sistema. A diferencia de lo que planteaba Eduardo
Bohórquez donde hay un zar o una comisión, cuando hablamos de
sistema suponemos una integración de las funciones que van desde la
prevención, la denuncia, la detección, la investigación, hasta la san-
ción. Hay sistemas anticorrupción que llegan incluso a la reparación
del daño y la rehabilitación del que perpetra el delito. En otros mode-


los se han decidido separar y se coordinan, no se habla de un sistema,

queda separada la procuración de la justicia y las tareas de prevención
e investigación hasta antes de que se imparta la sanción.
La Ley General de Responsabilidades Administrativas y el Código
Penal establecen los mismos tipos delictivos o faltas administrativas.
Ambos determinan qué es un fraude y qué es cohecho, sin embargo,
algo que no pudimos resolver bien es haber puesto con claridad cuándo
el cohecho es una falta administrativa y cuándo es un delito del orden
penal. El Código Penal sí establece la pena correspondiente a cada
delito penal. Hay que aclarar que la Ley General de Responsabilida-
des Administrativas tipifica faltas que ya no son exclusivas del sector
público. A partir de la entrada en vigor del SNA se podrá sancionar a
personas físicas y morales del sector privado, empresarios y, en algu-
nos casos específicos, a empresas.
MML: Sergio, ¿qué nos dices respecto de esta identidad de con-
ductas?
SLA: Se discute si hay identidad de conducta, doble sanción por
la vía administrativa y la vía penal. Siempre he sostenido, contra lo
que hace la ley, que deberíamos haberlas separado claramente, la san-
ción administrativa debería ser de carácter disciplinario. Por otra parte,
cuando se identifica que hay elementos de una sanción penal, debería
entonces recurrirse a la vía penal. Hubiese sido mejor separarlo con
toda claridad, sin embargo, el legislador dejó esta doble identidad que
desde mi perspectiva tiene problemas incluso de constitucionalidad.
MML: ¿Qué es y cómo se formará el Comité de Participación Ciu-
dadana?, ¿qué funciones deberá desempeñar?
SLA: La innovación institucional más importante que tiene el Sis-
tema Nacional Anticorrupción, aquello que lo hace ser mucho más
que un espacio de coordinación intergubernamental, es precisamente
la incorporación del Comité de Participación Ciudadana (CPC), con-
formado por cinco ciudadanas y ciudadanos que de acuerdo con la ley
deberán gozar de probidad y prestigio, así mismo deberán haber des-
tacado por su contribución a la transparencia, a la rendición de cuentas
o en el combate a la corrupción.
Estas cinco personas son la cabeza del sistema y lo presidirán por
turnos definidos de un año cada uno.10 Su tarea más importante es una
10 En la primera designación se nombraron personas con períodos anuales defi-

nidos. Jacqueline Peschard (un año, presidenta); Mariclaire Acosta (dos años); José


función política que va más allá de lo que les da la ley, están llamados
a convertirse en la garantía de sistema que deberá generar a la sociedad
seguridad y confianza; del Comité deberá provenir la exigencia a todas
las instituciones que conforman el propio SNA a fin de garantizar su
eficiencia. El CPC preside, recomienda y exige que todas y cada una
de las instituciones involucradas hagan lo que deben hacer; en caso de
que alguno deje de hacer su trabajo o no lo haga con probidad deberán
denunciarlo.
El primer CPC tendrá una función fundadora lo cual incrementa
la exigencia de la sociedad mexicana sobre ellos. Vamos a pedirles
que pongan al servicio del sistema su prestigio, su reputación, su
inteligencia, su imaginación, sus años de trabajo, su experiencia
vital, todo ello será indispensable para que el sistema pueda fun-
cionar. Será indispensable que le den a México una garantía de que
funcionará.
Es importante señalar que el sistema presupone el diseño de un
conjunto de herramientas técnicas. El Secretariado Técnico, presidido
también por el CPC, será responsable de generar esas herramientas
técnicas, plataformas de información, sistemas digitales que concen-
tren y procesen información; habrá que construir las metodologías de
evaluación que permitan medir el trabajo de las seis instituciones que
participan en el sistema, deberán evaluar los efectos de las políticas
públicas diseñadas para controlar la corrupción.
Estos ciudadanos van a tener que enfrentar seguramente resistencias
importantes. Las instituciones suelen ser reticentes al cambio y aquí
se trata de un cambio profundo en la manera en la que han venido
actuando. El papel de los cinco ciudadanos del CPC es romper esas
resistencias.
Los miembros del CPC no van a ser electos por autoridades polí-
ticas, no los elegirá el presidente, ni los diputados, tampoco los se-
nadores. El Senado delegó su facultad de designar al conformar un
comité de nueve ciudadanos y ciudadanas, entre los que me cuento
yo. Tenemos una enorme responsabilidad, el proceso nos debe permi-
tir seleccionar a las mejores cinco personas para esta función, la cual
Octavio López Presa (tres años); Luis Manuel Pérez de Acha (cuatro años) y Alfon-
so Hernández (cinco años). Al salir Jacqueline Peschard presidirá Mariclaire Acosta.
Cada año el Comité de Selección nombrará una nueva persona por cinco años.


deberá impulsar la transformación del país en materia de corrupción.

(Véase figura 3.2 supra).
MML: El Sistema Nacional Anticorrupción supuso la aprobación
de dos leyes generales, la Ley General del Sistema Nacional Antico-
rrupción y la Ley General de Responsabilidades Administrativas; estas
leyes no solo distribuyen competencias, son la base que involucra a las
entidades al propio Sistema Nacional. ¿Cómo está pensada la partici-
pación de las entidades en el Sistema?
EB: Quienes participamos en la construcción conceptual y luego
en el proceso legislativo del SNA teníamos muy claro que en nuestro
país nunca ha habido una auténtica política nacional anticorrupción.
¿Por qué los estados tienen que ser parte del Sistema Nacional Antico-
rrupción?, ¿por qué no le llamamos Sistema Federal Anticorrupción?
El Sistema Nacional deberá encabezar dos subsistemas que están arti-
culados alrededor de él. Uno de ellos es el Sistema Nacional de Fisca-
lización y Control que forman la Secretaría de la Función Pública, la
Auditoría Superior de la Federación y los 32 órganos equivalentes de
las entidades federativas. Se puede llamar Secretaría de Transparen-
cia, como es el caso de Guanajuato, o bien Secretaría de Contraloría,
como en Coahuila, pero participarán los 32 órganos de control interno
y las respectivas entidades de fiscalización superior y sus congresos.
También se incluye al Sistema Nacional de Transparencia conformado
por el INAI y los 32 órganos de transparencia de las entidades. Su
articulación se da a través de sus respectivas cabezas, el presidente
del INAI, el secretario de Función Pública y el auditor superior de la
Federación (véase figura 3.2, supra).
El Congreso tuvo buen cuidado de obligar a los estados a través de
la ley general a crear sus propios sistemas anticorrupción para que,
sin contravenir el federalismo, hubiese instituciones equiparables en
todas las entidades. Cada estado deberá reproducir la cadena completa
de instituciones: órgano de control interno, órgano de control externo,
fiscal y tribunal. En muchas entidades no había Tribunal de Justicia
Administrativa, por ejemplo Puebla, que ahora ha impulsado una re-
forma constitucional para crearlo. En Nayarit el Tribunal formaba parte
del Poder Judicial y no del Ejecutivo.
Se trata de eliminar dificultades y pretextos a las investigaciones en
materia administrativa y penal anticorrupción. En muchas ocasiones
los gobernadores o las autoridades estatales han argumentado no tener
atribuciones, carecer de órganos equivalentes o inclusive de las capa-


cidades que tiene la Federación. Las leyes generales y el SNA buscan

meter orden en el control de la corrupción en todo el país y en todos
los niveles de gobierno.
Esto explica porque no entraron algunas instituciones federales que
no tienen, ni pueden tener equivalente en las entidades; tal es el caso
de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público. A pesar de que en términos de competencia econó-
mica pueden operar redes de corrupción y no solo actos de colusión,
tampoco se incluyó a la COFECE por la misma razón, no puede tener
equivalentes en los estados. La idea central del legislador fue dar orden
y estructura a una política nacional anticorrupción en los tres poderes y
en los tres órdenes de gobierno.
MAC: Una política nacional y una auténtica política de Estado. En
México hemos tenido muy pocas políticas de Estado, yo solamente
identifico dos: la política de natalidad que inició en 1973 con el Pre-
sidente Luis Echeverría, que estuvo a punto de ver su fin con el Presi-
dente Calderón —pero donde afortunadamente privó la sensatez—, y
la política monetaria. Todas las demás han sido sexenales. Una política
nacional debe ser transexenal, nacional y transectorial. En este sentido
debe incorporar a las 247 unidades que conforman la Administración
Pública Federal y a los tres órdenes de gobierno.
El riesgo que se corre en los estados es que sus sistemas anticorrup-
ción sean capturados por las autoridades locales, como lo han hecho
con las instituciones de transparencia y acceso a la información y con
las autoridades electorales. Por lo anterior, el diseño institucional le
ha dado tanta importancia a la sociedad civil. Los CPC deberán ser
garantes de los sistemas estatales, es más difícil cooptar a cinco ciuda-
danos. De esta manera hemos pensado que a través de la Ley General
tendremos mayores probabilidades de que funcione el SNA.
En particular yo creo que la Unidad de Inteligencia Financiera y el
Servicio de Administración Tributaria debieron haber sido incluidos;
aun a sabiendas de que las entidades que corresponden al SAT en las
entidades dependen de los gobernadores; para perseguir a la corrupción
se debe perseguir el dinero.
MML: ¿Cuáles son las leyes que están implicadas en el Sistema
Nacional Anticorrupción?
EB: Creo que es importante saber que el nuevo sistema deberá ser
capaz de aprender de sus propios errores y auto-reformarse rápida-
mente. Cada año el SNA tiene que hacer pública su autoevaluación


y proponer los cambios legislativos, normativos o de política pública

que sean necesarios.
Sobre la agenda legislativa pendiente, todavía falta discutir con la
profundidad y seriedad que se merece el tema del fuero y la inmuni-
dad procesal. Se requiere un delicado trabajo técnico para entender
quién sí debe tener inmunidad, bajo qué condiciones y cuáles son las
funciones de Estado que requieren protección. No debemos caer en
la simpleza que han caído algunos legisladores y congresos locales,
esto es mucho más sofisticado que el hashtag “#fueraelfuero”. A
pesar de las reformas que se han dado en algunos estados, es preciso
decir que el problema no está en el fuero local sino en el federal, que
es el que realmente incidiría en la corrupción e impunidad en estados
y municipios.
Como parte de la nueva agenda legislativa anticorrupción, hay que
revisar la Ley de Obra Pública, la Ley de Adquisiciones, hacer una
revisión a fondo del Registro Público de la Propiedad, que es una
fuente inagotable de corrupción en los estados. También es necesario
abordar temas que no son propiamente legislativos como el de la Cé-
dula Nacional de Identidad; el Estado podría ahorrar muchos millones
de pesos en programas sociales y de gobierno si la cédula de identidad
ayudara a identificar fehaciente e inequívocamente a todos los benefi-
ciarios. Hasta ahora se han identificado veintidós instrumentos legales
en el ámbito federal que necesitan ajustarse para incorporar la lógica
del SNA.
El SNA requerirá un alto nivel de profesionalización. Hasta ahora
hemos revisado de manera superficial los 604 artículos de las siete pri-
meras leyes anticorrupción. Será necesaria la incorporación de muchas
personas en esta conversación, requerimos la formación y participa-
ción de verdaderos especialistas.


Figura 3.3. Siete leyes del Sistema Nacional Anticorrupción

1. Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (18 de julio de
2016).
2. Ley General de Responsabilidades Administrativas (18 de julio de
2016)11.
3. Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa (18 de julio de
2016).
4. Reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (19
de mayo de 2017)12.
5. Reformas a la Ley Orgánica de Fiscalización y Rendición de Cuentas
de la Federación (18 julio de 2016)13.
6. Reforma al Código Penal (26 de junio de 2017)14.
7. Ley General de la Fiscalía General de la República (pendiente)15.
MML: ¿Cuál ha sido el papel de la sociedad civil y de la academia

en la creación del Sistema Nacional Anticorrupción?
EB: Consciente de que hablar de algo “histórico” que está suce-
diendo en el presente siempre implica un riesgo, me atrevo a decir que
los ciudadanos en México han explorado una ruta inusual para abordar
el tema de la corrupción. La vía más conocida es salir a las calles a
pedir que se vaya el gobierno, o bien que lo cambien por completo,
esto ha sucedido en Ucrania, El Salvador, Brasil, Hungría, Rumania.
La llamada “Primavera Árabe”, por ejemplo, fue desatada por temas
íntimamente relacionados con la corrupción. Un vendedor en Egipto
se hartó de la extorsión sistemática que las autoridades locales ejercían
sobre él, decidió inmolarse y prenderse fuego en Túnez, y con ello
inició uno de los episodios más importantes en África.
En el caso de México hemos hecho algo muy distinto, mexicanas y
mexicanos participantes en organismos de la sociedad civil convoca-
mos a académicos, entre ellos al Dr. Sergio López Ayllón, Ma. Amparo
Casar, María Marván, Mauricio Merino, Josefina Cortés, Max Kaiser y
11
Ley conocida como la “Ley 3 de 3”.
12
Se consigna fecha de la última reforma.
13 Se consigna fecha de la última reforma.
14 Se consigna fecha de la última reforma.
15 A través de esta ley se creará la Fiscalía Especializada contra la Corrupción o
Fiscalía Anticorrupción.


muchos especialistas más —más de treinta— que han participado en el

diseño de instrumentos normativos; trabajamos con una metodología
que se llama cocreación, a través de la figura de parlamento abierto,
que permite una amplia e innovadora discusión entre sociedad, gober-
nantes y legisladores. No es un sistema tradicional de negociación o
cabildeo, la lógica era la presentación de ideas innovadoras, propuestas
que pudieran persuadir a fin de convencer sobre un marco institucional
cuya complejidad y sofisticación reconocemos.
MML: Para cerrar este fructífero diálogo que ha despertado muchas
inquietudes en el auditorio, dos preguntas más ¿Por qué podemos apos-
tar a que esto va a funcionar?, ¿por qué vale la pena que esto funcione?
MAC: ¿Por qué debemos apostar? En primer lugar, porque no es-
tamos condenados a ser un país corrupto. Existe experiencia empírica
de que es posible salir de la corrupción. En Chicago hace apenas 60 años,
en 1960, las elecciones se robaban y eran fraudulentas. Todavía unos
años más atrás, en Gran Bretaña, una de las democracias más con-
solidadas al día de hoy, su policía estaba totalmente corrompida y el
sistema político también.
La corrupción no es una condena ineludible. Chile pudo avanzar
30 lugares en el índice de corrupción de Transparencia Internacional;
Uruguay 18 lugares. ¿Por qué México no podría avanzar? El solo hecho
de saber que es posible me hace comprometerme con esta lucha, pero
sobre todo me comprometo porque como dirían los utilitaristas, le con-
viene a México, porque nos conviene a todos y cada uno de nosotros.
Si logramos convencer a la sociedad mexicana o al menos a algunos
sectores de esta de que es de nuestro interés: disminuir y controlar la
corrupción; nos beneficia actuar dentro de los marcos de la ley y dejar
de corrompernos, entonces podremos ganar la batalla. No creo que vaya
a ganarse por el lado de lo moralino; aunque suene muy crudo decirlo,
los seres humanos actuamos en una lógica de costo-beneficio.
Pongamos como ejemplo la lógica de los bienes raíces en una ciu-
dad. Cuando un constructor corrompe a la autoridad para construir
un edificio de cuatro pisos donde la norma solo permite tres, el costo
del soborno a la autoridad se lo cargan al consumidor final que está
obligado a pagar con un significativo sobreprecio el bien adquirido.
Es importante convencer a la sociedad de que la corrupción es un im-
puesto regresivo que pagamos todos.
En esta lógica encuentro posible generar la convicción social de que
nos conviene combatir la corrupción y que además es algo plausible. No


obstante, reconozco que actualmente el 64% de la población considera

que el SNA no va a funcionar. Pensemos como un ejemplo alentador
en el alcoholímetro, que tiene un muy bajo nivel de corrupción, esto
es así porque algo hicieron bien, porque hay un sistema bien diseñado
que dificulta la corrupción. Para poder avanzar, es necesario hacer
análisis de la realidad. Hay que ubicar los sectores más corruptos, como,
por ejemplo, la construcción, la obra pública, el gasto público; pero al
mismo tiempo hay que reconocer otros menos corruptos. La experien-
cia del alcoholímetro debería alentarnos y darnos confianza, porque
sí podemos.
SLA: Me preguntan ¿quién va a vigilar al Comité de Participación
Ciudadana?, ¿por qué darle el beneficio de la duda al Fiscal? Estas
preguntas nos obligan a tratar el problema de la desconfianza, este
debe ser abordado de manera positiva. La desconfianza es el ácido
que corroe la cohesión social, cada vez que construimos desconfianza,
construimos instituciones que nos cuestan muy caras y que además
son difíciles de operar. Debemos devolvernos la confianza a partir de
rechazar lo que nos resulta intolerable. Reconozco que la complejidad
del Sistema Nacional Anticorrupción se sustenta precisamente en la
desconfianza. Un buen diseño institucional nos debería evitar la nece-
sidad de supervisores superpuestos.
¿Qué origina la corrupción? La corrupción tiene muchas causas,
a veces contribuyen las leyes mal hechas, diseñadas desde la des-
confianza, leyes que multiplican requisitos porque la autoridad no
confía en el ciudadano y este tampoco confía en la autoridad. El día
que seamos capaces de romper esa lógica estaremos dando pasos
hacia delante. Y quizá este pueda ser precisamente ese momento,
estamos viviendo cambios profundos en el mundo, en el entorno.
Siempre los malos momentos ofrecen la oportunidad de trabajar en
la reconstrucción de la confianza y del tejido social. Valores de la
sociedad mexicana, tales como la solidaridad, pueden ser útiles para
emprender la reconstrucción de la confianza.
EB: Permítanme poner otro ejemplo para demostrar que es posi-
ble cambiar las actitudes corruptas que la sociedad acostumbra. Hace
años el Estado mexicano diseñó una regla que con un poco de ligereza
podríamos llamar “de gran corrupción e ilegalidad”, la permanencia
voluntaria en los cines. Todos los cines de la Operadora de Teatro
S.A. de C.V. tenían esta regla que nos permitía entrar y salir al cine a
la hora que cada quien así lo decidiera. Esta regla propició que nadie


se preocupara por llegar al cine puntualmente; todos llegábamos tarde

porque sabíamos que al final podríamos permanecer y ver el inicio
de la película. Nadie pensaba que esto se podría cambiar porque asu-
mimos que los mexicanos somos impuntuales por naturaleza, es parte
de nuestra cultura.
Sin embargo, un día dos mexicanos, Miguel Ángel Dávila, en el
caso de Cinemex, y Alejandro Ramírez, en el caso de Cinépolis, qui-
taron esa regla y los mexicanos y las mexicanas aprendimos a llegar
al cine puntualmente. Solo se tardaron dos semanas en modificar la
conducta de la sociedad, y esto está medido en su modelo de negocios,
“mágicamente” los mexicanos empezaron a llegar temprano al cine. La
regla es muy clara, las películas empiezan a una hora fija, tienen 15 mi-
nutos de anuncios y al finalizar hay que evacuar la sala por completo.
Este largo ejemplo para decir que no debemos atribuir a la mexica-
nidad asuntos que están relacionados con reglas y con sistemas. Esto
tiene el grave riesgo de hacernos creer la historia de que los mexicanos
por naturaleza somos impuntuales. Cuando se rompieron las reglas que
propiciaban la impuntualidad en el cine, se acabó la impuntualidad.
Lo que tenemos que enfrentar como sociedad, es una ruptura de
esa inercia cognitiva. Nos hemos repetido demasiado que tenemos el
gobierno que merecemos; me parece que esto es devastador, revela
el concepto que tenemos de nosotros mismos. Nos hemos repetido por
demasiado tiempo que, por diseño, por genética, por cultura, somos
corruptos. No existe nada parecido al gen de la corrupción. La voluntad
política necesaria para desmantelar un régimen de corrupción apare-
cerá en la medida en la que haya una sociedad exigente.
MAC: A pesar de ser institucionalista y creer en los incentivos y
en las normas y en cómo estos van modelando los comportamientos al
llevarnos a hacer cálculos racionales, también creo, después de haber
experimentado con varias instituciones y varias normas, que funda-
mentalmente no tenemos un problema de normas. Yo sigo creyendo
que las normas que tenemos en México nos alcanzarían para perseguir
a la corrupción, aun antes de las siete leyes anticorrupción. Creo que
es indispensable elevar el nivel de exigencia al gobierno, o a los go-
biernos mexicanos por parte de la sociedad civil, y hacer que les cueste
cada vez que uno de ellos no cumple con sus obligaciones. Creo más
en la participación. Decía don Daniel Cosío Villegas que el mexicano
tenía un enorme ingenio para elaborar leyes, pero tenía un ingenio
superior para, antes de haberlas promulgado, estarlas ya violando.


En México la corrupción es vertical y horizontal, atraviesa a todos

los sectores, a todas las actividades, al género, a los estratos socioe-
conómicos. Atraviesa a todo, al sector público y al sector privado. El
problema en México es que la corrupción se ha convertido en una
cuestión viral.
Resumen de cambios constitucionales

Figura 3.4. Disposiciones Generales Anticorrupción
Modificación Artículo ¿Por qué es importante?
Añade “enriquecimiento 22 Permitirá que el Estado recupere
ilícito” como una causal aquellos bienes obtenidos a través
de extinción de dominio, de actos de corrupción, sin
junto con delincuencia necesidad de compensar económi-
organizada, delitos camente a la persona que los
contra la salud, secues- posee
tro, robo de vehículos y
trata de personas
Prescripción de delitos 114 Actualmente son tres años, se
por corrupción no será amplía el período y en todos los
menor a 7 años casos se trasciende el período
sexenal de gobierno federal o
local
Las disposiciones de 109 Facilita la investigación y por
secrecía fiscal y ende la sanción de los actos de
bancaria no aplicarán corrupción
para investigaciones por
actos de corrupción
Particulares afectados 109
por corrupción —deri-
vado de la actividad
administrativa irregular
del Estado— tendrán
derecho a indemniza-
ción.


Figura 3.5. Secretaría de la Función Pública y Órganos

Internos de Control
La SFP no desaparece. 76 Busca dar mayor independencia al
Senado debe ratificar la titular de la SFP al ser votado por
designación del titular las 2/3 partes del Senado.
de la SFP a propuesta Se amplían facultades para
del Ejecutivo Federal investigar en el mercado de
valores. Se restringe su capacidad
de sanción a los asuntos conside-
rados no graves
Las contralorías internas 28, 41 y Promueve que el nombramiento de
de los órganos autóno- 73 los titulares de los órganos
mos (28) y del INE (41) internos de control tengan mayor
serán ahora Órganos independencia al no ser nombra-
Internos de Control y dos ni por el Ejecutivo ni por los
sus titulares serán titulares de los órganos autónomos
integrados por la
Cámara de Diputados
(aprobación de 2/3
partes)
Los órganos de control 109 Se crea un canal directo para
interno podrán presentar presentar denuncias por actos de
denuncias ante la corrupción cuando las conductas
Fiscalía Anticorrupción encuadren en los delitos tipifica-
(creada en el marco de dos
la reforma de 2013)


Figura 3.6. Sistema Nacional Anticorrupción

Se crea el Sistema 113 Instancia de coordinación entre las
Nacional Anticorrupción autoridades de todos los órdenes
de gobierno responsables de
controlar la corrupción. Contará
con un Comité de Participación
Ciudadana
Se crea la Ley General 73 La Ley General del SNA es el
del Sistema Nacional instrumento legal que establece las
Anticorrupción y la Ley bases de coordinación. Reglamen-
General de Responsabi- ta el art. 113.
lidades Administrativas La Ley General de Responsabili-
dades Administrativas establece
un peso común de exigencia en los
tres ámbitos de gobierno (federal,
local y municipal)
Las entidades federati- 113 Las estructura y funciones del
vas tienen la obligación SNA deberán replicarse en el
de crear sistemas locales ámbito local
anticorrupción por
mandato constitucional


Figura 3.7. Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Reforma el Tribunal 73 Este Tribunal será responsable de
Federal de Justicia dirimir controversias entre la APF
Fiscal y Administrativa. y los particulares en casos de
Se especifica su funcio- corrupción. Tendrá la facultad de
namiento y composi- sancionar a servidores públicos y
ción. particulares en caso de corrupción.
Podrá establecer el pago de indem-
nizaciones e imponer sanciones
económicas
El nuevo TFJA podrá 109 No solo serán sancionados los
sancionar tanto a servidores públicos sino también
servidores públicos aquellos particulares (personas
como a personas físicas físicas) involucradas en actos de
particulares por actos de corrupción)
corrupción
El TFJA podrá sancionar 109 Se podrá sancionar a empresas por
personas morales por actos de corrupción, siempre y
actos de corrupción cuando se compruebe que hubo
conocimiento por parte de los
órganos de administración de la
empresa


Figura 3.8. Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos

Se crea la Ley General 73 Esta ley homologa las responsabi-
de Responsabilidades lidades administrativas que
Administrativas deberán tener todos los servidores
públicos con independencia del
ámbito de gobierno en el que
prestan sus servicios (federal, local
o municipal)
Se agrega la responsabi- 108 Se agrega la obligación de
lidad de presentar una presentar una declaración de
declaración de intereses intereses, instrumento legal que no
a los servidores públicos existe en México y que contribuye
a identificar potenciales conflictos
de intereses


Figura 3.9. Atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación

Se establecen nuevas fechas y 74 Se ajustan los períodos de presen-
períodos para la presentación tación de la Cuenta Pública y de
de los diferentes informes que su revisión. Para ello se establecen
presenta la ASF diversos informes. Esto busca
promover agilidad y pertinencia en
la fiscalización del gasto público
El proceso de fiscalización 79 Mayor agilidad en el proceso de
iniciará el primer día hábil fiscalización y posibilidad de
del ejercicio fiscal siguiente, realizar auditorías en tiempo real
a pesar de que no se haya
entregado la Cuenta Pública
La ASF podrá solicitar
información de procesos
concluidos en el ejercicio en
curso
ASF podrá fiscalizar las 79 Incremento substancial en la
participaciones federales capacidad de fiscalización a
directamente o en coordina- recursos federales ejercidos por las
ción con los órganos de entidades federativas
fiscalización locales, así como
los empréstitos garantizados
por la federación
Fiscalización de recursos 79 Evitará que se utilicen estos
públicos transferidos a instrumentos financieros para
fondos públicos o privados evitar cumplir con disposiciones
de fiscalización y monitoreo
Si hay denuncia de por 79 Facilita que la ASF realice su tarea
medio, la ASF podrá iniciar de investigación en todo momento
ejercicios de fiscalización del
ejercicio en curso así como
de ejercicios anteriores
La ASF podrá promover 79 Permite a la ASF presentar
acciones directamente frente denuncias de manera directa sin
al TJFA o frente a la Fiscalía necesidad de que la Cámara de
Anticorrupción Diputados se lo instruya


Figura 3.10 Cambios de observancia general

(federación y entidades)
Las disposiciones 118 Se establece una misma
acerca del TFJA y 122 estructura para el combate a
sobre la ASF serán la corrupción en el país. Se
replicadas obligato- armonizan los tiempos y
riamente en las 32 funciones de las entidades de
entidades de la fiscalización local con las
federación asignadas por esta reforma a
la ASF


Mesa IV


6 Drogas, punición o permisión
Rubén Fernando Cano Valle*

Marisol Guevara Arteaga**
Mónica Pantoja Nieves***
La forma dogmática de las normas jurídicas sólo puede

ser explicada mediante el arte del jurista, arte que con-
siste en abstraer de los fenómenos jurídicos normas, y en
deducir las consecuencias que estos implican. La dogmá-
tica del derecho es irremplazable, pero el uso exclusivo
de la misma es insuficiente para abarcar los aspectos
múltiples de la vida del Estado, de aquí que el investiga-
dor necesite las otras disciplinas1.
Georg Jellinek
El presente artículo presenta un panorama general de las drogas, en

específico el de la marihuana, con el fin de que el lector pueda dis-
tinguir por sí mismo la falsa dicotomía en que el cannabis se ha visto
conceptualizado. Estudia a este fenómeno desde diversas ópticas como
son el marco internacional, el enfoque terapéutico, su legalización e
inclusión en la salud pública, las estrategias que el gobierno mexi-
cano ha implementado a nivel nacional, el costo de la enfermedad,
casos negativos que se han suscitado en los Estados Unidos, así como
tratamientos exitosos. La lectura de este documento invita al lector a
* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; médico

por la Facultad de Medicina de la UNAM; miembro titular de la Academia Nacional
de Medicina.
** Pasante jurista en la carrera de Derecho.
*** Licenciada en Derecho, colaboradora desde el 2011 en temas de salud y Dere-
cho del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

1 Georg Jellinek (1851-1911), The declaration of the rights of man and of citi-
zens, New York Henry Holt and company, p. 190, http://lf-oll.s3.amazonaws.com/

titles/1176/0162_Bk.pdf. Última fecha de consulta: 4 de noviembre de 2016.
99

continuar con seriedad en la reflexión de la interpretación del marco

legal, realizando un profundo análisis en el cual basar su postura de una
manera informada científicamente para tomar decisiones articuladas
sobre políticas correctas de salud en México.
I. Introducción
Los datos científicos por sí solos no son suficientes para contener la

creciente marea mundial de drogas, pero podrían ser aliados poderosos
de los líderes que tengan el valor, la creatividad y la convicción reque-
ridos para crear una política de drogas más efectiva2. Estas palabras
dejan ver el desencanto de la política contra las drogas en el pasado.
El cannabis, cuyos consumidores sumaron 183 millones en 2014,
sigue siendo la droga de consumo más frecuente en el mundo, seguida
de las anfetaminas. El uso indebido de opiáceos sujetos a prescripción
médica, cuyos consumidores se estiman en 33 millones, es menos ha-
bitual, los opioides siguen siendo sustancias destacables por sus efec-
tos potencialmente nocivos para la salud. El hecho de que se haya
registrado un marcado aumento del consumo de heroína en algunos
mercados (en particular de América del Norte) —ya que anteriormente
había disminuido— demuestra que esa droga todavía constituye uno
de los grandes problemas de salud pública. Es interesante mencionar
que la prevalencia de consumo de heroína ha disminuido desde que
fue proscrita desde hace un siglo.
En promedio, las personas más jóvenes con trastornos buscan con
mayor frecuencia tratamientos debido al consumo de cannabis y anfe-
taminas que al de otras drogas. Esto refleja la tendencia ascendente en
el consumo de estas drogas.
La relación entre el desarrollo económico y las drogas es particular-
mente evidente cuando se analiza la distribución de los cultivos ilícitos
para la producción de estas sustancias. En las zonas rurales, algunos
problemas socioeconómicos como la pobreza y la falta de medios de
vida sostenibles son factores de riesgo importantes que llevan a los
agricultores a dedicarse a este tipo de cultivos.
Barbor, Thomas, et al., La política de drogas y el bien público, OPS/OMS,

2
Washington DC, 2010.


DROGAS, PUNICIÓN O PERMISIÓN 101
Muchos de los costos directos e indirectos del problema de las dro-

gas pueden cuantificarse en términos monetarios. Así se ha hecho en
varios estudios económicos, cuyos resultados mostraron que dichos
montos fluctuaban entre el 0.07% y el 1.7% del PIB de los países
examinados3.
La UNODC, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito, revela periódicamente el estado que guardan las drogas en el
mundo. En 2013 los opiáceos fueron utilizados por 16.5 millones de
personas entre 15 y 64 años y en 2015 México fue el mayor produc-
tor de América. EUA fue el principal consumidor de cocaína; expan-
diéndose el consumo en Asia de anfetaminas y derivados, lo cual ha
suscitado el crecimiento exponencial de su manufactura y mercado en
función del mayor consumo. México ha conservado el mayor número
de toneladas de 2009 a 2013 en el consumo de anfetaminas, metadona,
ketamina, éxtasis, y múltiples manufacturas también han aumentado
el 50 por ciento.
El cannabis se produce en todos los países, es la substancia de ma-
yor uso. El crecimiento del cultivo intradomicilio ha sido expansivo,
se consume a escala mundial ya que 190 millones la fuman una vez al
año. El número de mujeres detenidas por consumo de drogas es alto.
En EUA, los estados que la han legalizado indican un aumento del con-
sumo. En el mundo, se reporta que el ingreso a servicios de urgencias
médicas por esta causa fue de 247 millones; consumen drogas alrede-
dor de 29.5 millones de personas, presentando diversos problemas con
la cocaína, ya que 18.8 millones la consumieron en 2014.
Los estimulantes de tipo anfetamínico alcanzaron un nuevo máximo
superior de 170 toneladas incautadas durante el 2014.
El inédito crecimiento de las drogas en general ha dado lugar a un
arsenal psicoactivo debido a los botánicos, químicos y farmacólogos
insensibles. Este conocimiento hace ver que la guerra ha sido devasta-
dora para la sociedad. Así, el mercado negro, ajeno a la calidad de la
droga y el daño que éste provoca, se ocupa de la adicción en función
del poder y del dinero.
Las muertes prematuras causadas en su conjunto por los opioides,
cocaína, anfetaminas y cannabis supusieron en 2013 la pérdida de 12
UNODC, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Resumen

3
Ejecutivo, Informe Mundial sobre las Drogas 2016.


millones de años de vida. En su mayoría los opioides son los respon-

sables.
Existen nexos estrechos entre la pobreza y el consumo de drogas,
las más afectadas son las personas pobres en desventaja social y eco-
nómica, que experimentan la marginación y la exclusión social, el
desempleo y bajos niveles de educación, todo ello ante la lamentable
incapacidad del sistema de salud.
Los escasos datos disponibles indican que más del 75% de las
personas encarceladas por delitos relacionados con drogas han sido
procesadas por tráfico y menos del 25% por posesión de drogas para
consumo personal4.
Otro factor importante que se debe considerar es que las plantas
dejaron de ser plantas y ahora son una sucesión de alcaloides, desde
la morfina, codeína, cocaína, heroína, barbitúricos, y otros hipnóticos,
sedantes o analgésicos de patente, todos ellos se han convertido en
mercancía producida y distribuida en mercados.
II. Marco internacional
El régimen internacional se enfocó en el control del consumidor indi-

vidual de drogas, dejando de lado por lustros el control de daños. Ante
la certidumbre del daño no ha habido una flexibilización del régimen
jurídico, no obstante que se reconoce a la guerra contra las drogas
como el remplazo a la terrible Guerra Fría5. Esta no ha dado resul-
tados como parte de las medidas gubernamentales de algunos países
brutales y estigmatizantes.
No es raro escuchar en las conferencias internacionales el fracaso
de las políticas contra las drogas, mismas que se centran en la falta de
estudios cuidadosos, lo cual constituye una barrera importante para
aplicar políticas efectivas. Se escucha que los acuerdos multilaterales
por consenso son menos deseables, que los instrumentos vinculantes
no son democráticos y no favorecen la soberanía de los países.
Mientras tanto, los usuarios avezados acceden a usos sensatos o
insensatos, ya que continuamente se producen cambios descomunales
4 UNODC, Reporte anual 2014, https://www.unodc.org/unodc/en/about-unodc/
annual-report.html última fecha de consulta 5 de octubre de 2016.

5 Cursivas insertadas por los autores.


en la actividad cerebral del usuario eventual, dando lugar a efectos

psicoactivos y lesivos en distintos grados de severidad y daño conco-
mitante, específicos a cada tipo de droga. Pudney6 comenta que una so-
ciedad que acepta una cultura de drogas genera un factor de incremento
en su consumo, así las cosas no es extraño que los jóvenes rechacen
el discurso prohibicionista. Los adolescentes deben saber que es en la
corteza prefrontal del cerebro donde se regulan funciones ejecutivas
en la toma de decisiones. El vínculo con la sociedad se enfrenta a un
patrón desadaptativo, con bajo rendimiento académico y tendencia a la
euforia, ansiedad y variadas manifestaciones dependiendo de la droga
usada, la frecuencia, cantidad y sensibilidad personal; sobresaliendo
los brotes psicóticos.
La Oficina de Drogas y Narcóticos de la ONU reconoce que en
materia de tratamiento de adicciones se presenta un panorama de éxito
imposible. Han transitado a lo que durante años han hecho caso omiso,
la reducción de daño, ya que esta política forma parte del lenguaje
cotidiano en muchos países y las acciones son inconsistentes y han
provocado miseria y muerte7.
III. Razones a favor de la finalidad terapéutica de la

marihuana
En la actualidad se considera a la Cannabis sativa, índica y americana

(o marihuana), a su resina, preparados y semillas, como estupefacien-
tes señalados como tal en la Ley General de Salud (LGS) de México.
La prescripción médica de la marihuana queda expresamente pro-
hibida por la misma ley. Varios productos farmacéuticos que contie-
nen componentes de la planta ya se venden legalmente, incluyendo
su componente psicoactivo, THC. Pero la planta, con sus centenas de
moléculas, muchas de las cuales no han sido estudiadas, no ha sido
autorizada para uso medicinal.
6 Pudney, Stephen, The Road to ruin? Sequences of initiation to drug use and offen-
ding by young people in Britain, abril 2001 https://www.le.ac.uk/economics/research/
RePEc/lec/lpserc/pserc01-3.pdf. Última fecha de consulta 4 noviembre de 2016.
7 Editorial The New Drog Warriors, The Economist, mayo 2 2015, http://www.eco-
nomist.com/news/international/21650104-one-side-world-softens-its-line-against-ille-
gal-drugs-another-getting. Última fecha de consulta: 04 de noviembre de 2016.


En su artículo 238, la ley en comento precisa que solamente para

fines de investigación científica, la Secretaría de Salud autorizará a los
organismos o instituciones que hayan presentado protocolo de investi-
gación autorizado por aquella dependencia, la adquisición de estupefa-
cientes a que se refiere el artículo 237 de esta Ley. Dichos organismos
e instituciones comunicarán a la Secretaría de Salud el resultado de las
investigaciones efectuadas y cómo se utilizaron.
Por otra parte en EUA, durante el 2015, J. Daniel Gifford, MD8
conformó un grupo de trabajo para desarrollar recomendaciones de
políticas para las juntas médicas estatales con respecto a la marihuana
en la atención al paciente:
• Relación médico-paciente: debido a que esta relación es funda-

mental para la prestación de atención médica aceptable, los mé-
dicos deben documentar los detalles del encuentro con el paciente
para reflejar que tal relación se estableció.
• Evaluación del paciente: evaluación médica e historia clínica.
• Decisión informada y compartida: el médico debe discutir los
riesgos y beneficios del uso de la marihuana.
• Contrato de tratamiento: el profesional de la salud debe docu-
mentar un plan de tratamiento por escrito.
• Condiciones de calificación: especificar las condiciones por las cua-
les un paciente puede calificar para el tratamiento de marihuana.
• Supervisión continúa: el médico debe tener acceso continuo a la
respuesta del paciente sobre el uso de la marihuana y el nivel de
función.
• Consulta y referencia: un paciente que tiene una historia conocida
o sospechada de trastorno por abuso de sustancias o un trastorno
de salud mental concomitantes puede requerir evaluación y tra-
tamiento especializado. El médico debe referir a consulta a los
pacientes para tratamientos del dolor, psicológicos, psiquiátricos,
adicciones, etc., según sea necesario.
8 La información que se presenta fue seleccionada de un artículo denominado “Me-
dical Board Expectations for Physicians Recommending Marijuana” escrito por los
autores Humayun J. Chaudry, DO, MS, Arthur S. Hengerer, MD, Gregory B. Snyder,
MD, publicación en línea de JAMA, junio 2016. doi: 10. 1001/jama.2016.7741.


• Registros médicos.
• Conflicto de intereses: un médico que recomienda la marihuana
no debería tener una oficina profesional situado en un centro de
enfermería o un cultivo o recibir una compensación económica, o
tener un interés financiero o dispensario. El médico no debe estar
asociado de alguna manera con un centro de enfermería o con un
cultivo.
IV. Enfoque terapéutico
Con la elucidación de las estructuras químicas de tetrahidrocannabinol

(THC) y el cannabidiol (CBD) y con el descubrimiento del sistema
endocannabinoide humano, la utilidad médica de los cannabinoides
se ha explorado con mayor intensidad. Cannabinoides específicos bien
caracterizados han cumplido con las normas de la Food and Drug
Administration (FDA)9.
Hay una necesidad urgente de desarrollar nuevos medicamentos
para muchas enfermedades debilitantes. Nuevos enfoques basados en
la marihuana o sus constituyentes cannabinoides, de ser probados, po-
drían añadirse al arsenal de tratamientos disponibles.
Es de sumo interés conocer las expectativas de la junta médica de
EUA, en cuanto a la recomendación del uso de la marihuana, descritas
en el artículo publicado por los médicos Humayun J. Chaudhry, Arthur
S. Hengerer y Gregory B. Snyder, quienes señalan que esta ha mostrado
generar alivio para algunos o todos los síntomas de una gama de enfer-
medades debilitantes, como el cáncer, esclerosis múltiple, enfermedad
de Alzheimer, trastorno de estrés postraumático (TEPT) epilepsia, en-
fermedad de Crohn y glaucoma10.
9 Deepak Cyril D´Souza, MBBS. MD; Mohini Ranganathan, MD, “Medical ma-
rijuana is the cart before the horse?”, JAMA 2015; 313(24): 2431-2432.doi:10.1001/
jama.2015.6407. Última fecha de consulta 23/30, 2015. Se recomienda revisar Elsohly
MA, Slade D., “Chemical constituents of marijuana”, Life Sci, 2005; 78(5):539-548
PubMed.
10 Misma información que se confirma en Hill KP, “Medical marijuana for
treatment of chronic pain and other medical and psychiatric problems”, JAMA, 2015;
313(24):2474-2483 PubMed, citado por Humayun J. Chaudry, DO, MS; Arthur S.
Hengerer, MD; Gregory B. Snyder, MD, “Medical board expectations for physicians


Otros científicos han publicado que el descubrimiento del sistema

cannabinoide11 ha llevado al desarrollo clínico de estimulantes e inhi-
bidores del apetito, que ha servido para el tratamiento de lesión de
médula espinal, el alivio del dolor crónico y el asma bronquial, y en
el tratamiento de la esquizofrenia o los trastornos de la cognición y la
memoria.
Para que pueda ser plenamente explotados los potenciales terapéu-
ticos del o de los receptores CB1 agonistas, será importante establecer
de manera objetiva y concluyente: (a) si estos agentes tienen una efica-
cia contra los síntomas seleccionados y, de ser así, si los beneficios son
mayores que los riesgos; (b) si el cannabis tiene ventajas terapéuticas
más individuales que los cannabinoides; (c) si hay una necesidad de
tratamientos médicos adicionales al administrarlo para cualquiera de
los trastornos contra los cuales los cannabinoides son eficaces, y (d) si
es posible desarrollar drogas que reduzcan la actividad psicotrópica y
sin embargo conserven la capacidad de actuar a través de los receptores
CB1 para producir sus codiciados efectos12.
En adelante expondremos tres ejemplos en donde la prescripción
médica del cannabis en México sería esencial para el tratamiento de
algunas enfermedades:
A) En el tratamiento perinatal
El papel benéfico del sistema endocannabinoide en el control de las
respuestas de reparación endógena (neurogénesis y restauración de la
materia blanca) en la lesión cerebral neonatal se ha descrito en estudios
independientes13.
El uso de diferentes terapias para inducir efectos farmacológicos a
largo plazo después de una lesión cerebral hipóxico-isquémica, indi-
can la importancia de utilizar el sistema endocannabinoide como un
recommending marijuana” publicación en línea de JAMA, junio 2016. doi: 10. 1001/
jama.2016.7741
11 Cursivas insertadas por los autores.
12 Pertwee RG, “Cannabis and cannabinoids: pharmacology and rationale for cli-
nical use”, PubMed , octubre 1999; 6 Suppl 3: 12-5. Derechos de autor: S. Karger
GmbH, Freiburg.
13 Férnandez López D, Lizasoin, Moro MA, Martínez-Orgado J, “Cannabinoi-
ds: well-suited candidated for the treatment of perinatal brain injury”, PubMed, julio
2013, 10(3):1043-59.doi 10.3390/brainsci3031043.


nuevo neuroprotector, en el tratamiento perinatal contra las lesiones

cerebrales hipóxico-isquémicas14.
B) Obesidad
Existen ensayos clínicos como terapia coadyuvante del tratamiento de
la obesidad, con mejoras significativas en el metabolismo y resultados
alentadores reduciendo los factores de riesgo cardiovasculares que
condujeron a la reciente aprobación de su uso clínico por la FDA15.
c) Esclerosis múltiple
El sistema cannabinoide endógeno puede ser activo en el control del
temblor y la espasticidad, síntomas de la esclerosis múltiple16,17.
V. Nota precautoria. el caso del fentanilo
En el caso que la marihuana y sus derivados puedan ser autorizados

para fines terapéuticos en el marco legal federal, se implementarán
sistemas de regulación como sucede con los más de 110 estupefacien-
tes en la Ley General de Salud; una vez cubierto satisfactoriamente lo
señalado en el artículo 238 de esa ley se podría liberar su uso como
el de otros fármacos. Al respecto es conveniente señalar a título de
ejemplo el peligro que estos medicamentos encierran. Peligros que
ameritan un manejo precautorio.
14 Lara-Celador, Goñi-de-Cerio F, Alvarez A, Hilario E, “Using the endocannabi-
noid system as neuroprotective strategy in perinatal hypoxic-ischemic brain injury”,

PubMed, marzo 2013 15; 8(8): 731-44. Doi: 10.3969/j.issn.1673-5374.2013.08.008.
15 Kyrou, Valsamakis G, Tsigos, “The endocannabinoid system as a target for the
treatment of viceral obesity and metabolic syndrome”, PubMedLine, noviembre de

2006; 1083:270-305.
16 Koch G, Mori F, Codecà C, Kusayanagi H, Monteleone F, Buttari F, Fiore
S, Bernardi G, Centonze D., “Brain Stimulation, cannabis-based treatment induces

polarity-reversing plasticity assessed by theta burst stimulation in humans”, octubre
de 2009; 2(4):229-33. Doi: 10.1016/j.brs.2009.03.001. Epub, 3 de abril de 2009.
17 En algún momento recomiendo que se revisen los problemas con el dosaje y
estandarización de una planta. Además, sería interesante revisar los resultados de la

decisión reciente de la FDA y DEA de no reclasificar la marihuana – pasó por un estu-
dio riguroso de ocho factores. Ver https://www.dea.gov/divisions/hq/2016/hq081116.
shtml


El caso del fentanilo en EUA
Para algunas personas el fentanilo puede ser un salvavidas aliviando el

dolor profundo. Pero fuera de la oficina del médico, el potente fármaco
opioide es también un asesino encubierto.
En los últimos años, los fabricantes de medicamentos clandestinos
han comenzado a experimentar con este ingrediente, usándolo para
preparar drogas que se venden en las calles, sobre todo heroína.
Esta receta hace que sea imposible que los usuarios sepan si están
a punto de tomar medicamentos mezclados con fentanilo, y la incer-
tidumbre ha resultado mortal. Las muertes relacionadas con esta sus-
tancia están aumentando drásticamente en múltiples áreas; es difícil
calcular las cifras, pero en muchas regiones alrededor de los Estados
Unidos, las muertes relacionadas con el fentanil se han disparado en
los últimos años.
El fentanilo es 30 a 40 veces más fuerte que la heroína y hasta 100
veces más potente que la morfina, lo que significa que se puede con-
seguir un efecto determinado en el cuerpo con una cantidad mucho
menor. Tomar inadvertidamente un poco de fentanilo puede causar
grandes problemas. “Es un problema de dosificación”, dice Nelson.
“Debido a que la droga es tan potente, pequeños cambios en las do-
sis pueden tener muy grandes implicaciones para la toxicidad. Eso es
realmente el problema”.
Esta condición se agrava por la variabilidad que presentan las
drogas ilegales —los usuarios a menudo no saben lo que están com-
prando—. Los laboratorios ilegales no están elaborando productos con
dosis cuidadosamente calibradas o con composición química uniforme.
Las drogas cambian de día a día, por lo que es casi imposible para un
usuario saber lo que él o ella está a punto de tomar, dice Ciccarone.
El peligro de fentanilo se magnifica para las personas que no están
acostumbradas a tomar opioides, tales como los adictos a la cocaína,
una situación ilustrada por la reciente tragedia en New Haven, Conn.
En la búsqueda por frenar las muertes relacionadas con el fentanil,
científicos y funcionarios de salud pública investigan nuevas estrate-
gias. Spiller aboga por un mensaje de salud pública más orientado a
los consumidores, que haga hincapié en que el fentanilo es una droga
mortal, no sólo una droga más potente. Ciccarone dice que habilitar
instalaciones donde los consumidores puedan hacer uso de drogas


ilegales bajo el cuidado de personal médico podría reducir el número

de víctimas mortales.
Por ahora, el alcance del problema sigue creciendo, dice Nel-
son. La situación se ve agravada por el ingenio de los fabricantes
de medicamentos ilícitos, que fácilmente experimenta con nuevos
compuestos. El fentanilo en sí mismo puede ser ajustado para crear
al menos 16 fórmulas relacionadas, uno de los cuales, el fentanilo
acetilo, se ha relacionado con muertes por sobredosis. Los nuevos
fármacos y los recientes ajustes a los medicamentos viejos evolu-
cionan rápidamente, dice Nelson, creando un juego en la que las
drogas de diseño confunden a los funcionarios de salud pública y de
seguridad18. Esta nota precautoria tiene la finalidad de evitar daños
por el uso de cannabis.
VI. Legalización de la marihuana
¿Por qué sí?

Porque no es justo que el escenario que se ha construido para su com-
bate se llama cárcel.
a) Porque la mujer, centro de la estructura familiar, es la víctima del
mando criminal.
b) Porque el adolescente sin perspectiva se incorpora al narcome-
nudeo y accede a diversas formas de vinculación de la ley.
¿Por qué no?

Porque México carece de una estrategia nacional al respecto19.
18 Para la aportación de este tema se realizó una síntesis del artículo de Laura
Sanders denominado “Fentanyl´s death tol lis rising opiod´s ability to freeze chest
muscles within minutes may be to blame for some overdoses”, Neuroscience, Bio-
medicine, Health agosto 18 de 2016. https//www.sciencenews.org/article/fentanyl-
death-toll-rising?tgt=nr última fecha de consulta 5 de octubre de 2016.
Para mayor abundamiento Burns et al., Could chest Wall rigidity be a factor in
rapid death from illicit fentanyl abuse? Clinical Toxicology. Vol. 54, June, 2016. Doi:
10.3109/15563650.2016.1157722, K. Baggaley. “Designer drugs hit lows to bring
new high”. Science News. Vol. 187, Mayo 16, 2015, p. 22, National Drug Early War-
ning System Special Report on fentanyl.
19 El consecuente incremento del uso y los daños de terceros provocan: enferme-
dades mentales, accidentes viales fatales, intoxicaciones y, fundamentalmente, los

niños tienen el derecho de ser protegidos del uso de las sustancias psicotrópicas, etc.


VII. Estrategia nacional en materia de drogas20
A) Finalidad
• Ofrecer un adecuado clima de seguridad para la población en
general.
• Garantizar el bienestar de la sociedad y la salud pública.
• Proteger, prevenir y otorgar atención médica integral a los usua-
rios de drogas.
• Aplicar intervenciones a fin de reducir la oferta, la demanda y los
daños provocados por el consumo.
• Promover la cooperación internacional con el propósito de con-
trarrestar el problema mundial de las drogas.
B) Planteamientos
• Tendencia a un mayor consumo de diversas drogas denominadas
legales e ilegales y de prescripción médica (Encuestas 2008-2011
-2015 entre adolescentes).
• Presencia de nuevas drogas y variables químicas de ellas y su
impacto psicoactivo (ejemplo anfetaminas).
• Insuficiente tratamiento médico-sanitario y comorbilidad psi-
quiátrica (patología dual).
• Dinámica cambiante de distribución de drogas y el involucra-
miento de niños y adolescentes.
• Necesidad de impactar en la organización del mercado de las
drogas y reducir así la disponibilidad.
• Fortalecer la coordinación intersectorial en el control, investiga-
ción y evaluación permanente, con base en indicadores veraces.
• Mejorar los programas de prevención a corto plazo e involucrar
en forma selectiva a la familia, la escuela y las comunidades.
• Aumentar la disponibilidad del tratamiento médico en todas las
unidades del Sistema Nacional de Salud.
• Promover nuevos programas específicos en la población local.
• Fortalecer la interrupción de los canales de tráfico de drogas,
desmantelar grupos de delincuencia transfronterizos.
20 Estrategia Nacional contra las drogas http://www.pnsd.msssi.gob.es/pnsd/estra-
tegiaNacional/docs/EstrategiaPNSD2009-2016.pdf, Última fecha de consulta: 5 de

octubre de 2016.


• Fortalecer el principio de comunicación y cooperación a escala

internacional.
• Fomentar la participación comunitaria e incrementar el vínculo
con las ONG.
• Incidir en la estrategia global en materia de drogas en el marco
general de la política exterior con base en la problemática de la
sociedad mexicana.
• Fortalecer el diálogo político y de información con los países de
la región.
• Incrementar el funcionamiento en la investigación y desarrollo de
proyectos específicos relacionados con el control de las drogas.
La legalización de la marihuana se encuentra en un punto entre la

validez jurídica y la validez científica. El contenido cae en la incer-
tidumbre de la plataforma científica que posee un parámetro de vali-
dación en un proceso de evaluación, ésta por supuesto es cambiante
pero sin duda funciona como un factor de certeza y unificación que el
condimento político viene a intervenir con un carácter disruptivo. Si
a ello le agregamos el apetito empresarial, el debate tiene una función
distractora; atendiendo la avidez de los empresarios de la industria de
la marihuana y la industria tabacalera.
VIII. Salud pública. Un paradigma pertinente
Recientemente se reitera y se vuelve a decir insistentemente que las

adicciones son un tema de salud pública, no se trata sólo de delitos
que involucran el estar enfermo a causa de las adicciones, y esto es
una realidad.
Sin embargo, ¿qué involucra el paradigma de la salud pública?, ¿es
acaso su impacto político en tiempos electorales?, ¿la construcción de
infraestructura hospitalaria, misma que trasciende el período sexenal
y se da a conocer a la sociedad, para que vea el edificio, un modelo
de atención médica bajo la perspectiva demandada por los pacientes,
centrado en la persona? De ahí que el presupuesto se haya orientado
en una perspectiva curativa de enfermedad, los criterios de salud pú-
blica en atención al desarrollo y prevención social de la violencia y la
adicción han estado ausentes o han sido insuficientes.


¿Nos referimos a aquella salud pública que, con la premura política

de corto plazo, se expresa en los planes nacionales y se aplica en el
programa sectorial sin una evaluación real?
¿O consideramos que la salud pública debe centrar su análisis a
nivel poblacional en el conocimiento de las ciencias biomédicas, so-
ciales, antropológicas, económicas y políticas, que se fundamentan en
el concurso de los servicios médicos efectivos? Fincan el buen éxito
de este cambio de paradigma la libertad de vivir sin temor, vivir sin
carecer, y vivir con dignidad. Esto sí parece referirse a la salud pública.
La reducción de daños en la salud pública consiste en proveer in-
formación acerca de las consecuencias y riesgos de usar sustancias
adictivas, minimizando el impacto negativo derivado del consumo.
Intervenciones breves enfocadas a cambiar conductas de alto riesgo,
como serían:
• Terapias cognitivo/conductuales y entrevistas motivacionales.

• Intervención de terapias farmacológicas de sustitución, ejemplo
opiáceos-metadona.
• Intercambio de jeringas.
• Consejería sobre VIH y servicios asistenciales.
• Prevención de la sobredosificación.
• Salas de urgencias sensibles a la problemática de la adicción.
Lo referido es más cercano al paradigma de la salud pública. En

salud pública hablar de prevención es ofrecer guías de uso; no de abs-
tención. Información acerca del arsenal psicoactivo que representan las
drogas, irónicamente gracias a la química, la farmacología, la botánica,
en donde las plantas dejaron de ser plantas, para convertirse en una
sucesión creciente de alcaloides, como ya se mencionó.
IX. Análisis del costo de la enfermedad: adicción
En atención a los comentarios y opinión del Dr. Jorge Witker Veláz-

quez se sostiene que:
El debate Winslow-Myrdal ha servido para destacar tres necesida-
des: (a) mayor precisión en la medición del costo de la enfermedad,
(b) una distribución más cuidadosa entre los impactos y los efectos pri-
marios y secundarios de los programas de salud, y (c) una formulación


más detallada de los supuestos que están detrás de los modelos econó-
micos alternativos (estáticos o dinámicos) usados en la estimación de
los costos de enfermedad. Además, este intercambio ha servido para
proveer una perspectiva más amplia desde la cual se pueda explorar el
objeto de estudio de la economía de la salud.
X. Enfermedad psiquiátrica y adicciones
La carga económica que representan las adicciones y los problemas de

salud mental han superado a las cuatro enfermedades no transmisibles
más importantes:
• Diabetes
• Enfermedades cardiovasculares
• Enfermedades respiratorias crónicas
• Cáncer21
La adicción como una enfermedad psiquiátrica o mental se carac-

teriza por ser un padecimiento crónico y con múltiples recaídas. Los
cambios neurobiológicos son la base de:
• El consumo compulsivo de la sustancia.

• La pérdida de control en la ingesta.
• La aparición de estados emocionales negativos al suspender el
consumo22,23.
La ocurrencia simultánea de un trastorno por consumo de sustancias

y otro trastorno mental se observa como un fenómeno común. A nivel
mundial se estima que el 50% de los pacientes de trastornos mentales
consumen sustancias adictivas y viceversa. En México el 60% de la
21 Becker Anne, “Mental Health and Global Agenda”, New England Journal of
Medicine, julio 4 2013; 369: 66-73.
22 Kobb G. Kreek MJ, “Stress, dysregulation of drug reward pathways, and the
transition to drug dependence”, Am J. Psychiatry, 2007; 164:1149-1159.

23 Koob G., “The neurobiology of addiction: a neuroadaptational view relevant
for diagnosis”. Addiction, 2006:101 (suppl. 1): 23-30.


población con adicciones cuenta con un trastorno comórbido y menos

del 5% recibe atención psiquiátrica24,25.
XII. Reiterando ¿por qué no al uso personal de la

marihuana?
Partiendo de cifras globales de salud mental sólo un tercio de las perso-

nas con trastornos mentales reciben tratamiento en países desarrollados
y mucho menos del 2% de las personas con estas condiciones son tra-
tados en países en vías de desarrollo y subdesarrollados. El problema
para la conformación de las agendas políticas y la priorización de la
salud mental radica en que:
• El respeto por los derechos humanos no ha sido efectivamente

implementado en países en vías de desarrollo y subdesarrolla-
dos26.
• El pobre conocimiento del tema y los estigmas prevalecientes
reducen la disponibilidad para buscar ayuda.
XIII. ¿Por qué la marihuana es un riesgo para la

salud?
• La ciencia ha demostrado —y todas las principales organizacio-

nes científicas y médicas están de acuerdo— que la marihuana es
adictiva y dañina para el cerebro humano, especialmente cuando
la utiliza un adolescente. Uno de cada seis jóvenes de 16 años (y
uno de cada once adultos) que prueban la marihuana se convertirá
en adicto a ella27.
Koob G, Kreek MJ, “Stress, dysregulation of drug…op. cit., pp. 1149-1159.

24
Koob G, “The neurobiology of addiction… op. cit., pp. 23-30.

25
26 Aquí cabe mencionar (1) que los niños también gozan del derecho de ser prote-
gidos del uso de sustancias psicotrópicas y (2) que ciertos fallos jurídicos se basan en
la idea que el consumo es un hecho que no tiene impacto a terceros y por ende es una
conducta meramente individual.
27 Ver, por ejemplo, Jones-Webb R, McKee P, Hannan P, Wall M, Pham L, Erickson
D, Wagenaar A., “Alcohol and malt liquor availability and promotion and homicide in
inner cities”, Substance Use & Misuse, 2008; 43:159–177. Jones-Webb R, Snowden


• Como sucede en el alcohol y el tabaco, los usuarios de marihuana

crónicos van a experimentar una serie de síntomas de abstinencia
como irritabilidad, inquietud, ansiedad, depresión, insomnio y/o
antojos28. Esto indica que la marihuana puede ser adictiva.
• La ciencia ha demostrado que uno de cada seis niños alguna vez
probaron la marihuana y, de acuerdo con los Institutos Naciona-
les de Salud, éstos se podrían convertir en adictos a la droga.
• La marihuana de hoy no es “la que se fumaba en Woodstock”,
puede ser de cinco a 10 veces más fuerte que la marihuana del
pasado29.
• La investigación muestra que los adolescentes que fuman ma-
rihuana una vez a la semana durante un período de dos años
tienen casi seis veces más probabilidades que los no fumadores
LR, Herd D, Short B, Hannan P., “Alcohol-related problems among black, Hispanic
and white men: the contribution of neighborhood poverty”, Journal of Studies on Al-
cohol,1997; 58:539–545. Karriker-Jaffe KJ., “Areas of disadvantage: a systematic re-
view of effects of area-level socioeconomic status on substance use outcomes”, Drug
and Alcohol Review, 2011; 30:84–95. Karriker-Jaffe KJ, Kaskutas LA, “Neighborhood
socioeconomic context of alcohol use: a measurement validation study” [Abstract 720]
Alcoholism: Clinical and Experimental Research, 33, Supplement, 2009; S1:190A.
Citado por SAM, Smart approaches to marijuana, preventing another big tobacco, big
marijuana claims vs. the science, https://learnaboutsam.org/the-issues/big-marijuana-
claims-vs-the-science/. Última fecha de consulta: 5 de octubre de 2016.
28 Anthony JC, Warner LA, Kessler RC, “Comparative epidemiology of de-
pendence on tobacco, alcohol, controlled substances, and inhalants: basic findings

from the National Comorbidity Survey. Experimental and Clinical Psychopharma-
cology”, 2, Citado por SAM, Smart approaches to marijuana, preventing another
big tobacco, big marijuana claims vs. the science, https://learnaboutsam.org/the-
issues/big-marijuana-claims-vs-the-science/. Última fecha de consulta: 5 de octubre
de 2016.
29 ElSohly MA, Ross SA, Mehmedic Z, Arafat R, Yi B, Banahan BF, 3rd. (2004),
“Potency trends of delta9-THC and other cannabinoids in confiscated marijuana from

1980–1997”, Journal of Forensic Sciences 45(1), 24-30; Mehmedic, Z, Pharm M, Su-
man C, Slade D, Denham H, Foster S, et al. (2010), “Potency trends of D9-THC and
other cannabinoids in confiscated cannabis preparations from 1993 to 2008”, Journal
of Forensic Sciences 55(5): 1209–1217.Citado por SAM, Smart approaches to mari-
juana, preventing another big tobacco, big marijuana claims vs. the science, https://
learnaboutsam.org/the-issues/big-marijuana-claims-vs-the-science/. Última fecha de
consulta: 5 de octubre de 2016.


a abandonar la escuela, y más de tres veces menos probabilidades

de entrar en la universidad30.
• En un estudio de más de 1,000 personas en 2012, los científicos
encontraron que el uso de la marihuana con regularidad antes de
los 18 años dio lugar a un coeficiente intelectual promedio de seis
a ocho puntos menos a los 38 años, frente a los que no utilizaron
la droga antes de los 1831.
• Cada vez más jóvenes están en tratamiento por abuso de la ma-
rihuana32.
• Los ingresos al hospital por urgencias relacionadas al consumo
de marihuana superan los de heroína y siguen aumentando33.
• El vínculo entre el suicidio y marihuana es fuerte.
• El consumo de marihuana deteriora la capacidad de funcionar
con eficacia y hace perder seguridad en el trabajo.
• El uso regular de la marihuana se asoció con una menor satis-
facción con las relaciones íntimas románticas, trabajo, familia,
amigos, actividades de ocio y la vida en general34.
30 Fergusson DM, et al., “Cannabis and educational achievements”, Addiction,
2003; 98(12). Citado por SAM, Smart approaches to marijuana, preventing another
big tobacco, big marijuana claims vs. the science, https://learnaboutsam.org/the-is-
sues/big-marijuana-claims-vs-the-science/. Última fecha de consulta: 5 de octubre de
2016.
31 Citado por SAM, Smart approaches to marijuana, preventing another big to-
bacco, big marijuana claims vs. the science, https://learnaboutsam.org/the-issues/big-

marijuana-claims-vs-the-science/. Última fecha de consulta: 5 de octubre de 2016.
32 SAMHSA, Center for Behavioral Health Statistics and Quality (2010), “Subs-
tance abuse treatment admissions by primary substance of abuse according to sex, age
group, race, and ethnicity”, United States [Data table from Quick Statistics from the
Drug and Alcohol Services Information System]. Available at http://wwwdasis.samh-
sa.gov/webt/quicklink/US10.htm; see also http://wwwdasis.samhsa.gov/webt/New.
Citado por SAM, Smart approaches to marijuana, preventing another big tobacco, big
33 SAMHSA, Center for Behavioral Health Statistics and Quality (2011), “Drug
abuse warning network, 2008: national estimates of drug-related emergency de-

partment visits” (HHS Publication No. SMA 11-4618). Rockville, MD: Author. Ci-
tado por SAM Smart approaches to marijuana, preventing another big tobacco, big
34 Fergusson DM, Boden JM, “Cannabis use and later life outcomes”, Addiction,
2008; 103,969–976. Citado por SAM, Smart approaches to marijuana, preventing


• Otra investigación independiente ha demostrado que el riesgo de

paro cardiaco por fumar un cigarrillo de marihuana es aproxima-
damente 1 de cada 12 00035.
• La marihuana cumple con la definición técnica de la Lista I, por-
que no es un producto individual con una dosis definida36.
• El ingrediente psicoactivo de la marihuana —THC— ha aumen-
tado casi seis veces en su potencia media durante los últimos
treinta años37.
• La marihuana contiene 50% más agentes carcinógenos que el
humo del tabaco y los fumadores de marihuana reportan síntomas
graves de bronquitis crónica y otras enfermedades respiratorias38.
another big tobacco, big marijuana claims vs. the science, https://learnaboutsam.org/
the-issues/big-marijuana-claims-vs-the-science/ Última fecha de consulta: 5 de octu-
bre de 2016.
35 “Substance abuse and treatment, State and federal prisoners, 1997”, BJS
Special Report, January 1999, NCJ 172871.http://www.ojp.usdoj.gov/bjs/pub/pdf/

satsfp97.pdf and Bureau of Justice Statistics (2004), The Survey of Inmates in State
Correctional Facilities and the Survey of Inmates in Federal Correctional Facilities
Questionnaire. Disponible en: www.bjs.gov/content/pub/pdf/sisfcf04_sol.pdf Citado
por SAM, Smart approaches to marijuana, preventing another big tobacco, big ma-
rijuana claims vs. the science, https://learnaboutsam.org/the-issues/big-marijuana-
36 Ver Sabet K., Should marijuana be rescheduled? http://www.huffingtonpost.
com/kevin-a-sabet-phd/should-marijuana-be-resch_b_3745354.html Citado por SAM,

Smart approaches to marijuana, preventing another big tobacco, big marijuana
claims vs. the science, https://learnaboutsam.org/the-issues/big-marijuana-claims-vs-
the-science/. Última fecha de consulta: 5 de octubre de 2016.
37 El Sohly MA, Ross SA, Mehmedic Z, Arafat R, Yi B, Banahan BF 3rd. (2004),
“Potency trends of delta9-THC and other cannabinoids in confiscated marijuana from

1980–1997”, Journal of Forensic Sciences 45(1):24-30; Mehmedic Z, Pharm M, Su-
man C, Slade D, Denham H, Foster S, et al., “Potency trends of D9-THC and other
cannabinoids in confiscated cannabis preparations from 1993 to 2008”, Journal of
Forensic Sciences, 2010; 55(5):1209–1217. Citado por SAM, Smart approaches to
marijuana, preventing another big tobacco, big marijuana claims vs. the science,
https://learnaboutsam.org/the-issues/big-marijuana-claims-vs-the-science/ Última fe-
cha de consulta: 5 de octubre de 2016.
38 Tetrault JM, Crothers K, Moore BA, Mehra R, Concato J, Fiellin DA, “Effects
of marijuana smoking on pulmonary function and respiratory complications: a syste-

matic review”, Archives of Internal Medicine, 2007;167:221–228. Citado por SAM,


• Sabemos que la mayoría de la gente que la utiliza no va a moverse

hacia otras drogas; pero el 99% de las personas que son adictas
a otras drogas se iniciaron con el alcohol y la marihuana39.
• En realidad, a partir de la década de 1980, los científicos han
descubierto una relación directa entre el consumo de marihuana
y la enfermedad mental40. Los consumidores de marihuana tienen
seis veces mayor riesgo de presentar esquizofrenia41, y tienen
significativamente más probabilidades de desarrollo de otras en-
fermedades psicóticas.
• La intoxicación por marihuana duplica el riesgo de un accidente
de tránsito, de acuerdo a las más exhaustivas investigaciones42.
• En los estados que tienen dispensarios médicos (tiendas) y cul-
tivo en casa, la potencia de la marihuana y el uso y problemas
entre los jóvenes son más elevados que en los estados sin tales
programas, según una investigación científica aleatoria43. Esto
39
Cursivas insertadas por los autores. Schweinsburg AD, Brown SA, Tapert SF,
“The influence of marijuana use on neurocognitive functioning in adolescents”, Cu-
rrent Drug Abuse Review, 2008; 1(1):99–111. Citado por SAM, Smart approaches
to marijuana, preventing another big tobacco, big marijuana claims vs. the science,
https://learnaboutsam.org/the-issues/big-marijuana-claims-vs-the-science/.Última fe-
40 Patton GC, et al., “Cannabis use and mental health in young people: cohort stu-
dy”, British Medical Journal, 2002; 325(7374). Citado por SAM, Smart approaches
to marijuana, preventing another big tobacco, big marijuana claims vs. the science,
41 Andréasson S, et. al., “Cannabis and schizophrenia: a longitudinal study of
Swedish conscripts”, Lancet, 1987; 2(8574). Citado por SAM, Smart approaches to
marijuana, preventing another big tobacco, big marijuana claims vs. the science,
42 Asbridge M, Hayden JA, Cartwright JL, “Acute cannabis consumption and
motor vehicle collision risk: systematic review of observational studies and meta-
analysis”, BMJ, 2012; 344 (feb09 2): e536 DOI: 10.1136/bmj.e536 Citado por SAM,
43 Pacula Rosalie L, David Powell, Paul Heaton, Eric L. Sevigny (2014), “As-
sessing the effects of medical marijuana laws on marijuana use: the devil is in the
details”, Journal of Policy Analysis and Management, DOI: 10.1002/pam.21804 Ci-
tado por SAM, Smart approaches to marijuana, preventing another big tobacco, big


confirma la investigación realizada en 2012 por cinco investi-

gadores epidemiológicos en la Universidad de Columbia. Utili-
zando los resultados de varias encuestas nacionales, llegaron a la
conclusión que los residentes de estados con leyes que autorizan
la marihuana medicinal tenían mayor probabilidad de consumo,
abuso y dependencia de la marihuana que los residentes de los
estados sin tales leyes en EUA44.
• El número de padres que llaman a la línea de control de envene-
namiento para reportar que sus hijos han consumido marihuana
en productos comestibles ha aumentado significativamente en el
estado de Colorado, EUA e incluso se ha reportado a un joven
muerto.
• Marihuana y vaporizadores de marihuana han sido encontrados
en escuelas primarias y secundarias45.
• Alimentos y caramelos con cannabis se está comercializando a
los niños y ya son responsables de un número cada vez mayor de
visitas a urgencias46. Comercializados con nombres tales como

44 Cursivas insertadas por los autores. Cerda M, et al., (2011) Medical marijuana
laws in 50 states: investigating the relationship between state legalization of medical

marijuana and marijuana use, abuse and dependence. Citado por SAM, Smart ap-
proaches to marijuana, preventing another big tobacco, big marijuana claims vs. the
science, https://learnaboutsam.org/the-issues/big-marijuana-claims-vs-the-science/.
Última fecha de consulta: 5 de octubre de 2016.
45 Ver SAM 420 Report here: http://learnaboutsam.com/wp-content/uploads
/2014/04/CO-420-doc-final2.pdf. Also see Healy J., “After 5 Months of Sales, Co-

lorado Sees Downside of a Legal High”, New York Times, http://www.nytimes.
com/2014/06/01/us/after-5-months-of-sales-colorado-sees-the-downside-of-a-legal-
high.html?_r=0 Citado por SAM, Smart approaches to Marijuana, preventing another
big tobacco, big marijuana claims vs. the science, https://learnaboutsam.org/the-issues/
big-marijuana-claims-vs-the-science/. Última fecha de consulta: 5 de octubre de 2016.
46 Alface I, “Children poisoned by candy-looking marijuana products”, Nature World
News, 2013. Disponible en: https://owl.english.purdue.edu/owl/resource/560/10/; Jas-

low R, “Laxer marijuana laws linked to increase in kids’ accidental poisonings”, CBS
News, 2013. Disponible en: http://www.cbsnews.com/8301-204_162-57586408/laxer-
marijuana-laws-linked-to-increase-in-kids-accidental-poisonings. Citado por SAM,
Smart approaches to marijuana, preventing another big tobacco, big marijuana claims
vs. the science, https://learnaboutsam.org/the-issues/big-marijuana-claims-vs-the-
science/. Última fecha de consulta: 5 de octubre de 2016.


Ring Pots y Pop Tarts están inspirados en los postres y dulces

favoritos de los niños.
• Asimismo, está emergiendo una gran industria de vaporizado-
res portátiles dirigida a los menores de edad, quienes consumen
marihuana con mayor facilidad en los lugares públicos sin ser
detectados47.
XIV. ¿Queremos vernos en el mismo espejo de eua?
En EUA, la población mayor de 12 años consumió marihuana en el

último mes a razón de una tasa de 5.5% anual.
La marihuana para fines médicos pasó del 6.1% en 2008 a 8.4% en
2014; en Colorado es de 19.8% y en Washington 11.9%.
Los accidentes fatales relacionados con el uso de la marihuana en
Washington se incrementaron después de la legalización en un 106%
en un año (2013-2014); en uno de cada cinco accidentes fatales en
Colorado, el conductor habría consumido marihuana. Los accidentes
industriales aumentaron 155%, ausentismo 178% lesiones 185%. De
2014 a 2015 los delitos relacionados con drogas en Denver, Colorado
han crecido de 3,958 a 4,848.
A pesar de su legalización, persiste el mercado negro de la mari-
huana, constituyendo un negocio rentable; la publicidad va dirigida a
consumidores frecuentes y niños. Los adultos con estudios de prima-
ria constituyen el 13% de la población en EUA., ellos representan el
19% del mercado de marihuana. El patrocinio de eventos, cupones,
los productos comestibles atractivos para los niños son el 50% del
mercado en Colorado. Los grupos de presión en la política tienen
como objetivo maximizar las ganancias y tiene atrás gastos de cam-
paña relacionados con iniciativas legalizadoras; técnicas y métodos
idénticos a los usados por las grandes tabacaleras, interesadas desde
47 Ver, por ejemplo, Bryan M, “Pot Smoke and Mirrors: Vaporizer Pens Hide Marijua-
na Use” NPR, 2014 90.9 WBUR. Disponible en: http://www.wbur.org/npr/302992602/

pot-smoke-and-mirrors-vaporizer-pens-hide-marijuana-use?ft=3&f=302992602 Citado
por SAM, Smart approaches to marijuana, preventing another big tobacco, big marijua-
na claims vs. the science, https://learnaboutsam.org/the-issues/big-marijuana-claims-
vs-the-science/. Última fecha de consulta: 5 de octubre de 2016.


los años sesenta, pero reactivados ferozmente en los últimos cinco

años en pos de la marihuana.
La falta de rendición de cuentas de la industria de la marihuana ha
sido asombrosa, desde el primer día han dado prioridad a las ganancias
por encima de la salud y la seguridad48.
Ante ello, las autoridades del Departamento de Justicia de EUA no
han documentado su proceso de monitoreo, ni han previsto aspectos
clave específicos al respecto. Así le han dado rienda suelta a la indus-
tria de la marihuana en su desacato a las leyes del estado49.
A) La legalización de la marihuana en Colorado50

¿Qué ha sucedido después de tres años de haber legalizado la mari-
huana en el estado de Colorado?
• Las muertes de tráfico relacionadas con la marihuana aumentaron

un 48 por ciento.
• Más del 20 por ciento de todas las muertes de tráfico relacionadas
con la marihuana se comparan con solo el 10 por ciento de hace
seis años.
• Las visitas a las salas de emergencia relacionadas con la mari-
huana aumentaron 49 por ciento.
• Las hospitalizaciones relacionadas con la marihuana aumentaron
un 32 por ciento.
• Llamadas relacionadas con la marihuana al Centro de Envenena-
miento de las Montañas Rocosas aumentaron un 100 por ciento.
• La desviación de la marihuana de Colorado a otros estados au-
mentó un 37 por ciento por vehículo y 427 por ciento en las
parcelas.
• A los jóvenes de Colorado ahora se les clasifica como número
uno en la nación en uso de la marihuana y tienen cifras 74 por
ciento más altas que el promedio nacional.
48 Patrick Kennedy, SAM, Smart approaches to marijuana, preventing another big

tobacco, big marijuana claims vs. the science, https://learnaboutsam.org/the-issues/big-
marijuana-claims-vs-the-science/. Última fecha de consulta: 5 de octubre de 2016.
49 Colaboración de Derek Franklin.
50 Jennifer Brice, CBS Denver http://denver.cbslocal.com/2016/08/31/studies-
show-results-of-legal-pot-in-colorado/ , Última fecha de consulta: 5 de octubre de 2016.


• El grupo de edad universitaria de Colorado ahora clasifica como

número uno nacional en uso de la marihuana y tienen cifras 62
por ciento más altas que el promedio nacional.
• En Colorado los adultos ahora ocupan el número uno nacional
en consumo de marihuana y lo hacen un 104 por ciento más alto
que el promedio nacional51.
B) Situación específica en Denver

• Las muertes relacionadas con la marihuana y los accidentes de
tráfico han aumentado 48% en los últimos tres años.
• La visita a los servicios de urgencias relacionados con la mari-
huana ha aumentado 49%.
• La hospitalización y el consumo de marihuana ha aumentado 32%.
• Los adolescentes en Colorado son los consumidores no. 1 en el
país, 74% más alto que el rango nacional.
• Los adultos son los consumidores número 1, con cifras 10% más
altas que el rango nacional52.
En el orden de ideas que hemos venido desarrollando. La relación

entre consumir cannabis y desarrollar psicosis sigue bajo investiga-
ción. Hoy en día sabemos que el consumo de cannabis no es causa
suficiente o necesaria para el desarrollo de psicosis, pero es parte
importante del conjunto de las causas. Existen antecedentes claros
que muestran que el consumo de cannabis puede producir episodios
psicóticos agudos transitorios, así como exacerbaciones de síntomas
psicóticos preexistentes.
XV. Falsa dicotomía53
En los extremos de la prohibición y la legalización existen sin duda

alternativas diferentes a la cárcel o el uso personal.
51 CBS Local News, http://denver.cbslocal.com/2016/08/31/studies-show-re-
sults-of-legal-pot-in-colorado/ Última fecha de consulta: 5 de octubre de 2016.

52 Jenifer, http://www.thelancet.com/, The Lancet, última fecha de consulta: 5 de
octubre de 2016.
53 Jeffrey Zinsmeister, “El gobierno federal estadounidense promueve una in-
vestigación legítima sobre marihuana; mantiene la droga como una sustancia ilegal”,
http://www.learnaboutsam.org, última fecha de consulta: 5 de octubre de 2016.


Sistema penal acusatorio. Paradigma de la justicia restaurativa54.

a) Justicia restaurativa: proceso que constituye un acuerdo encami-
nado a atender las necesidades, responsabilidades individuales
y colectivas de las partes y a lograr la integración del ofendido y
del infractor en la comunidad en busca de la reparación, la resti-
tución y el servicio a la comunidad.
b) Ley Nacional de Justicia Integral para Adolescentes: dispone el
tratamiento para adolescentes con trastorno mental en un sistema
de juicio oral, contradictorio, continuo y expedito. Evita el encar-
celamiento al privilegiar salidas alternas.
c) Juicios orales: los juicios están presididos por jueces quienes co-
nocerán y vivirán la prueba. Son públicos y transparentes, abaten
la incertidumbre y confusión de la víctima o del acusado. La so-
ciedad recibe así los medios alternos de resolución de conflictos
en materia penal.
d) Tribunales de drogas
Con base en participación comunitaria se logra obtener recursos,

apoyo político, estabilidad institucional.
En EUA, alrededor del 50% de los presos son adictos al alcohol y
90% a otras drogas. Se sabe que la enfermedad es una adicción multifa-
cética que requiere una solución igual de diversa en el ámbito judicial.
Un juez, abogados, médicos -de preferencia psiquiatras-, oficiales del
orden y coordinadores de programas especiales. El enfoque terapéutico
del grupo de psiquiatras es central en el camino al éxito y se basa en
proteger a la comunidad con tratamientos por alcoholismo y drogadic-
ción; el aumentar la seguridad pública, haciendo un manejo intensivo
y dando seguimiento a los casos son factores inherentes al proceso de
institucionalización de reglas que hay que cumplir55.
54 Dra. Patricia González Rodríguez, Investigadora del Instituto de Investigacio-
nes Jurídicas de la UNAM.

55 SAM, Smart approaches to marijuana…op. cit., https://learnaboutsam.org/ Úl-
tima fecha de consulta: 4 noviembre 2016.


XVI. Programas efectivos ¿qué hace el tratamiento?
Reiteramos que la adicción es una enfermedad crónica con tendencias

a la recaída. El manejo de esta condición crónica requiere cambios
significativos en los comportamientos, pensamiento cognitivo y sen-
timientos personales. El tratamiento para abuso de sustancias aborda
diversas áreas que son esenciales para ayudar al individuo adicto a
través de este proceso. Los tres focos principales del tratamiento para
abuso de sustancias, son los siguientes:
• Motivación
• Conocimiento
• Destrezas conductuales
Los programas efectivos de tratamiento incorporan estos tres factores

clínicos en sus regímenes de tratamiento, e incluyen interacciones con-
cretas que están diseñadas para abordar estos factores. Si un programa
de tratamiento no tiene intervenciones específicas como prioridad para
mejorar la motivación de personas adictas y su conocimiento para de-
sarrollar destrezas conductuales y rechazar drogas, entonces quizás sea
el momento de encontrar un programa nuevo de tratamiento56.
XVII. Sobre la investigación científica
Existe en la literatura científica un amplio número de estudios de los

diversos problemas de salud que representan las adicciones y el uso de
medicamentos relacionados a éstas. Sin embargo, es pertinente anali-
zar y evaluar dichas publicaciones ya que los grupos de pacientes, la
calidad del diseño, la metodología aplicada y la validación estadística
son variables; estos enfoques pueden llamarse metaanálisis. En el caso
de la marihuana, excluyendo el carácter narrativo de los estudios, no
existe consenso entre los autores de ahí que una vez más la interven-
ción científica de grupos de las instituciones de salud, las universidades
y tecnológicos tendrán una aportación valiosa en las políticas públicas;
56 MarloweDB, Meyer William (ret.), The Drug Court Judicial Benchbook,

NDCI National Drug Court Institute, febrero 2011.


los responsables de esa función tendrán en consecuencia un mayor

grado de certidumbre, dando confiabilidad a un proceso muy deterio-
rado en lo general. Del debate de los meses anteriores, es pertinente
conformar un task force57 interdisciplinario de personas con conoci-
miento en adicciones y pasar a las acciones convenientes.
En la investigación médica los estudios experimentales han sido de
gran importancia en la generación del conocimiento que involucra a
seres humanos.
Los ensayos clínicos controlados proporcionan un grado de evi-
dencia a fin de verificar la hipótesis principal ante el riesgo de evento
adverso o riesgo inaceptable. La eficacia y seguridad permite comparar
el grupo experimental con un grupo control, que en el caso específico
de la marihuana permiten un seguimiento apropiado.
Conocida la molécula —en este caso la THC— y una vez realizada
la experimentación en pruebas con animales; se desahogan las IV Fases.
La fase I. Se lleva a cabo en grupos pequeños de voluntarios de
30-90 personas a fin de establecer la absorción, distribución de la mo-
lécula, metabolismos, efectos tóxicos.
Fase II. En un centenar aproximadamente de personas con el pro-
pósito de establecer seguridad y eficacia.
Fase III. Si existe efectividad, se llevan estudios a mayor escala y se
compara el fármaco con otros pacientes, de acuerdo a la enfermedad
por tratar.
Fase IV. La distribución y determinantes de su uso.
En esta fase puede iniciar la fármaco-vigilancia cuyo objetivo es
el de vigilar, investigar y evaluar la información sobre los productos
biológicos de la planta. Es claro que para llevar a cabo lo señalado
con anterioridad se requiere de personal capacitado, epidemiólogos,
farmacólogos, químicos, enfermeras y médicos clínicos, para evitar así
riesgos y cotos innecesarios, esto permitirá acciones adecuadas a cargo
de los organismos reguladores, proveer información y guías de uso de
los derivados de la marihuana -en este caso a los investigadores, per-
sonal de salud, laboratorios productores del fármaco y las autoridades
reguladoras por parte del estado-58.
57 Task force significa una agrupación de fuerzas para una operación especial.
58 Moreno, Laura, Epidemiología clínica, Mc Graw Hill Interamericana de Edi-
tores, tercera edición, 2013.


En otro orden de ideas, es importante enfatizar que los derechos

humanos poseen una tendencia progresiva, la cual se entiende cuando
su concepción de protección nacional, regional e internacional, se va
ampliando irreversiblemente, tanto en lo que toca al número y conte-
nido de éstos como a la eficacia de su control. Ésta es la misma idea
que René Cassin expresó como la impresionante expansión del con-
cepto de su contenido59.
Desde luego, en esta clase de derechos los hay de exigibilidad in-
mediata, como son los derechos de la persona adicta a recibir atención
médica por parte del Estado.
En rigor, parece innecesario —tanto aquí como en otros documen-
tos— hacer una vez más amplia relación de motivos para no discri-
minar, cuando ya existe una declaración enfática, que debiera ser
suficiente, en el sentido de que no se permitirá discriminación alguna,
por ningún motivo. Convengamos, sin embargo, en que determinadas
precisiones, en apariencia innecesarias, pudieran resultar útiles a la
hora de interpretar y aplicar los preceptos legales60.
59 Carmona Tinoco Jorge Ulises (coord.), La vinculación entre los derechos hu-
manos y los derechos universitarios, obra en homenaje al Dr. Jorge Carpizo Mc-
Gregor”, UNESCO, UNITWIN, UNAM, Defensoría de los Derechos Universitarios.
Talleres de impresión comunicación gráfica, 2013.
60 García Ramírez Sergio y Morales Sánchez Julieta, La Reforma Constitucional
sobre Derechos Humanos 2009-2011, México, Porrúa-UNAM, p. 113.


7 Drogas: ¿punición o permisión?
Luis de la Barreda Solórzano*
Se erogan cantidades exorbitantes en la persecución penal del narco-

tráfico. Se detiene a grandes y pequeños narcotraficantes. Se incautan
toneladas de sustancias prohibidas.
Se restringen o se suprimen derechos de los inculpados. Se ha re-
currido a criminales que han cobrado jugosas sumas por incriminar a
otros, muchas veces inocentes. Se multiplican las falsas acusaciones.
Nadie puede negar el esfuerzo desplegado ni los costos de esa gue-
rra, de los cuales los más lamentables son los humanos. Mueren en
virtud de la persecución agentes policiacos, soldados, presuntos de-
lincuentes y personas que tuvieron la mala fortuna de estar en el lugar
y el momento equivocados.
Pero los estupefacientes y los psicotrópicos siguen consumiéndose
y su tráfico sigue incrementándose. ¿Por qué? Las drogas han estado
con nosotros desde las épocas más remotas.
Muchos han encontrado en ellas vías de escape, de alucinación,
de sanación o alivio, de comunicación con lo invisible. En todos los
tiempos, sin excepción, han sido consumidas. Están omnipresentes
en la naturaleza y —sobre todo ahora— como productos químicos.
Entonces, ¿puede tener eficacia la prohibición penal?
Lo que la penalización ha traído consigo es un fabuloso negocio
gangsteril que se origina en los precios exagerados de la mercancía
cuyo tráfico es clandestino. Desde luego, la despenalización no termi-
naría con el consumo, pero sería el jaque para el sórdido mundo del
narcotráfico.
* Doctor en Derecho por la UNAM. Coordinador del Programa Universitario de

los Derechos Humanos. Miembro de la Academia Mexicana de Ciencias Penales.
127

Desde que las drogas están prohibidas no ha dejado de aumentar

su uso, los negocios en torno a ellas y la cantidad de víctimas. Pero
muchos son los ciudadanos convencidos de que la despenalización
acarrearía males terribles y degradación moral.
El argumento central contra las drogas es el del daño a la salud
pública: las drogas, se afirma, matan a sus usuarios. Sin embargo, la
gran mayoría de las drogas prohibidas no matan: lo que mata es su
adulteración o las condiciones de consumo tales como la ignorancia
acerca de las dosis adecuadas o el uso de jeringas contaminadas, todo
ello propiciado por la clandestinidad a que obliga la prohibición.
Desde luego, los drogadictos que quieran dejar su adicción tienen
derecho a ser ayudados por la sociedad, como el obeso que se proponga
bajar de peso, la bulímica que intente superar sus trastornos alimenti-
cios o el diabético que se esfuerce en mantener dentro de los límites
aceptables su nivel de glucosa. La orientación y la rehabilitación tera-
péutica ayudan a muchos; la prohibición punitiva, a nadie.
Otra objeción señala que las drogas degradan moralmente a la po-
blación. No, lo que degrada a los seres humanos son sus conductas
reprobables. No todo consumidor se transforma en Mister Hyde, así
como no todo bebedor se embrutece: algunos se vuelven más simpá-
ticos y afectuosos. Hay quienes consumen alguna sustancia prohibida
y son magníficas personas.
Además, ninguna opción ética puede ser forzosa pues entonces deja
de ser opción. La toma de las riendas del potro de la voluntad, no la
supresión de las tentaciones por parte de la autoridad, es condición
necesaria de la actitud éticamente valiosa.
No podemos dejar de lado el asunto crucial de lo que el Estado
puede legítimamente prohibir. John Stuart Mill dictamina: la libertad
del individuo debe tener el límite de que no perjudique a otros, pero
si su conducta sólo le afecta a él mismo, “se le ha de permitir, si no
incomoda, llevarla a la práctica y a su costa” (De la libertad).
Los gobiernos tienen el deber de informar lo más veraz y detalla-
damente posible sobre las características y los efectos de cada una de
las sustancias susceptibles de ser consumidas y tender la mano a todos
los damnificados por el consumo que soliciten ayuda.
¿Nos preocupan los quebrantos ocasionados por las drogas y las
vidas que han cobrado? La despenalización ––que obligaría al Estado
a supervisar estrictamente su calidad–– evitaría o aliviaría muchos
infiernos, y prevendría muchos decesos.


DROGAS: ¿PUNICIÓN O PERMISIÓN? 129
Desde luego, tal despenalización no sería viable políticamente

como una medida adoptada en un solo país, que se convertiría así en
el santuario de los narcotraficantes. Tendría que adoptarse internacio-
nalmente.
Nadie objeta —¿quién podría hacerlo razonablemente?— el uso tera-
péutico de la marihuana. El cannabidiol ha dado magníficos y sorpren-
dentes resultados en el tratamiento del síndrome de Lennox-Gastaut.
La niña Graciela Elizalde padecía numerosas convulsiones epilépticas
diariamente, y su mejoría ha sido asombrosa desde que se le suminis-
tran medicamentos elaborados con base en el cannabidiol, sustancia
química no psicoactiva del cannabis, planta de la que se obtiene la
marihuana.
El juez tercero de distrito en materia administrativa, Martín Santos
Pérez, concedió un amparo que ordena permitir a los padres de Gra-
ciela importar medicamentos elaborados con base en el cannabidiol
para el tratamiento médico de su hija.
El Consejo de Salubridad General, que agrupa a todos los órganos
de salud del gobierno federal, había respondido a la solicitud de auto-
rización con un oficio en el que dictaminó que no hay evidencia cien-
tífica sobre la eficacia del cannabidiol u otras sustancias derivadas del
cannabis, las cuales —añade— en el caso de niños podrían empeorar
la situación.
Los padres de la niña habían probado sin éxito todos los tratamien-
tos a su alcance. La pequeña de 8 años no podía hablar, caminar, comer,
ni ir al baño sola.
El juez condicionó la importación del cannabidiol a que un espe-
cialista en Lennox-Gastaut indicara la posibilidad de mejoría con el
medicamento y advirtiera sobre sus riesgos, y a que se probara su
obtención legal en el país de elaboración.
National Geographic informó en su número de junio de 2015, entre
otros, del caso de Lily Rowland, una niña estadounidense de 9 años
que todos los días sufría decenas de violentas convulsiones. Su familia
se mudó a Colorado, en donde se legalizó la marihuana en 2012, para
que la enferma fuera tratada con un aceite derivado principalmente del
cannabidiol. El medicamento no funciona para todos, pero Lily ahora
normalmente no tiene crisis y en sus peores días solamente sufre una
o dos.
El cannabis ha acompañado a la humanidad desde siempre. En
China, India y Grecia, por ejemplo, lo utilizaban como medicina hace


miles de años. Durante la mayor parte de la historia del mismísimo

Estados Unidos fue legal y se localizaba en tinturas y extractos.
Cada vez más estados de la Unión Americana la han autorizado para
fines médicos. La mayoría de los estadounidenses está a favor de que
se permita también para uso recreativo. Muchos han encontrado en
ella un remedio para aliviar el dolor, conciliar el sueño, abrir el apetito
o disminuir el estrés. A muchos otros les ha servido como analgésico,
antiemético, broncodilatador o antiinflamatorio.
A mediados del siglo XX no se sabía casi nada acerca de la mari-
huana. La prohibición penal hacía que los científicos evitaran estu-
diarla pues consideraban que su reputación estaba en juego.
Pero en 1963 un joven químico orgánico israelita, Raphael Mechou-
lam, inició su investigación sobre el cannabis, al que llama “tesoro
médico escondido en espera de ser descubierto”.
Hoy, Israel tiene uno de los programas de uso médico de la mari-
huana más avanzados del mundo, en el que las aportaciones de Me-
choulam han sido cruciales.
Más de 20,000 pacientes utilizan cannabis a fin de tratar padeci-
mientos tales como el glaucoma, la enfermedad de Chron —en la que
el sistema inmunitario ataca el intestino produciendo inflamación—, la
pérdida de apetito, el síndrome de Tourette —trastorno neuropsiquiá-
trico caracterizado por múltiples tics— y el asma.
Mechoulam no está de acuerdo con el uso recreativo de la canna-
bis, sobre todo por parte de los jóvenes. Advierte que no es inocua:
el consumo prolongado de variedades de marihuana altas en tetrahi-
drocannabinol —componente que altera la mente— puede cambiar la
manera en que crece un cerebro en desarrollo, causar ataques graves e
incapacitantes de ansiedad o desencadenar la aparición de esquizofre-
nia en quienes tengan predisposición genética; pero defiende que nadie
debe ir a la cárcel por poseerla.
En la Universidad de Colorado, el equipo de Nolan Kane, experto en
biología evolutiva, investiga las potencialidades transformadoras de la
cannabis. Kane adelanta que transformará las industrias de la medicina,
la agricultura y los biocombustibles.
Por lo pronto, algunos padres, como los de Graciela, después de
agotar todas las demás opciones, buscan la planta perseguida para ayu-
dar a sus hijos enfermos.
Desde el punto de vista ético, es profundamente inmoral mantener
una prohibición penal que en la República Mexicana ha provocado


más de 100,000 asesinatos y más de 30,000 desapariciones sin lograr

en lo más mínimo los objetivos proclamados: no ha reducido la pro-
ducción, la venta ni el consumo de marihuana. Pero en nuestro país
es proporcionalmente baja la cantidad de consumidores frecuentes, e
insignificante el número de adictos. El consumo de la marihuana no
es un problema nacional; lo es, y gigantesco, su persecución punitiva.
Persistir en una prohibición que en el mundo ha sido absolutamente
inoperante y en nuestro país terriblemente perniciosa es insensato. De-
rogarla no es aceptar que sea plausible fumar marihuana, sino quitarles
el fabuloso negocio a grupos criminales y reconsiderar el asunto como
un tema de derechos humanos y de salud, no de persecución penal.
Desde el punto de vista de los derechos humanos, la prohibición
atenta contra la libertad de los adultos en pleno goce de sus facultades
mentales de decidir qué sustancias consumen, aun cuando estas pudie-
ran resultarles dañinas.
A mí, que soy diabético, me resulta aconsejable no consumir biz-
cochos, refrescos, gorditas de chicharrón chorreantes de aceite y otras
delicias igualmente poco saludables; pero de ninguna manera estaría
de acuerdo en que se me prohibiera adquirirlas y saborearlas con una
conminación penal. Como argumentó la Suprema Corte, una persona
mayor de edad tiene derecho a conducir su vida como le plazca, siem-
pre y cuando no dañe a terceros.
Cito nuevamente a John Stuart Mill. Lo escribió insuperablemente
hace más de siglo y medio (De la libertad): “El único propósito en vir-
tud del cual puede ejercerse legítimamente el poder sobre un miembro
de una comunidad civilizada en contra de su voluntad es impedir que
dañe a otros. Su propio bien, sea físico o moral, no es justificación
suficiente”.
La enorme mayoría de los fumadores de marihuana no se vuelven
adictos. La consumieron Bill Clinton y Barack Obama, que llegaron a
ser presidentes de Estados Unidos. La probó Fernando Gómez Mont,
que llegó a ser un abogado muy destacado y secretario de Gobernación
en México, y es un hombre lúcido y de buen humor.
Pero aun si fuera la sustancia más peligrosa para la salud, habría que
legalizarla: mejor que la producción y la distribución sean supervisadas
por el gobierno y no controladas por los grupos criminales.
Desde luego, el gobierno debe informar de los riesgos de fumar
marihuana y del peligro del consumo inmoderado, y ofrecer ayuda de
rehabilitación a los adictos.


Lo que hoy se gasta en la persecución penal se emplearía razo-

nablemente en campañas de prevención y en tratamientos contra la
adicción. Tal como se hace respecto de los comedores compulsivos,
los alcohólicos, los maniacodepresivos o los neuróticos.
Clama al cielo que muchos fumadores de mota estén en la cárcel no
por haber pertenecido a algún grupo criminal o haber causado daño
a otra persona, sino porque se les sorprendió con mayor cantidad de
la permitida (cinco gramos). Es una injusticia monstruosa que estén
presos, es kafkiano que se les considere criminales. Con la despenali-
zación todos ellos quedarían en libertad.
No saldrían de prisión en cambio, los capos, los sicarios y los dis-
tribuidores, que en defensa del negocio y en sus pugnas con bandas
rivales han cometido delitos muy graves.
La despenalización de la marihuana es una cuestión de sentido y
sensibilidad. Nunca he consumido marihuana ni tengo previsto hacerlo
por la sola razón de que no se me apetece.
Soy aficionado al vino, a la cerveza y algunos licores: el tequila, el
whisky y el vodka. Esas bebidas han deleitado mi paladar, han dado más
sabor a mis lecturas y a mis conversaciones, me han vuelto más afec-
tuoso y más inspirado, me han hecho menos amargos los tragos amar-
gos de las adversidades. Sería capaz de levantarme en armas —aunque
las únicas que he disparado son, en mi lejana infancia, mis pistolas
de agua y de fulminantes— si el gobierno quisiera prohibírmelas.
Tengo buenos amigos que fuman su cigarrito de marihuana con
propósito recreativo. Me cuentan que se han sentido alivianados, han
visto el cielo más azul y más verde la fronda de los árboles. Su mota
es tan importante para ellos como para mí mis elíxires. Así como yo
no soy alcohólico, ninguno de ellos es adicto.
Si la marihuana es menos peligrosa para la salud que el alcohol
y el tabaco, no tiene sentido prohibirla; si es tan dañina como creen
muchos, con mayor razón hay que sacarla de la clandestinidad y regu-
larla, pues, como advierte Héctor Aguilar Camín (diario Milenio, 2 de
noviembre): “mantenerla prohibida es dejar un mercado riesgoso para
la salud en manos de policías y narcotraficantes”.
Suponiendo que la marihuana sea peligrosa, sin duda no lo es tanto
como actividades cuya legalidad nadie discute como el alpinismo,
el automovilismo, el funambulismo, por ejemplo. Me resulta difícil
comprender que haya quienes gozan escalando el Éverest, no obstante
el sufrimiento que eso produce y la amenaza a la sobrevivencia que


conlleva, y que por hacerlo paguen decenas de miles de dólares. Pero

no hay duda de que debe respetárseles el derecho a ejercer la práctica
que les apasiona.
Hay gente que muere a causa de las drogas, pero reitero: esas muertes
se deben a la adulteración de la sustancia, a las jeringuillas contami-
nadas, a las sobredosis o a la falta de información sobre su adecuado
manejo. Y, además, por decirlo con palabras de Fernando Savater (Ética
como amor propio): “la vida que pierden es suya, no del Estado o de la
comunidad”. Cada cual tiene derecho a arriesgar su vida, a condición
de que no ponga en peligro la de otro sin su consentimiento.
Gabriel Matzneff enseña (Le taureau de Phalaris): “El haschisch, el
amor y el vino pueden dar lugar a lo mejor o a lo peor. Todo depende
del uso que hagamos de ellos. De modo que no es la abstinencia lo que
debemos enseñar, sino el autodominio”.
Una vez más: no todo consumidor de droga es drogadicto. El Estado
está obligado a informar completa y correctamente sobre cada una de
ellas, y, una vez que se legalicen, su función será controlar su elabo-
ración y su calidad.
El adicto tiene derecho a la ayuda de la sociedad tal como el que de-
sea superar su depresión, escapar de una relación destructiva o librarse
de cualquier otra dolencia. Pero no es lo mismo ayudar que prohibir.
Con el único límite de respetar los derechos de los demás, el indi-
viduo libre no debe tener obstáculos en una democracia para buscar
placer o conocimiento, disponer de sus energías o de su cuerpo, expe-
rimentar consigo mismo.
La reforma legislativa que propone el presidente Enrique Peña Nieto
en relación con la marihuana es indudablemente plausible. Se autori-
zarían medicamentos elaborados a base de la planta, se permitiría la
investigación científica sobre las propiedades y los efectos de la can-
nabis, y miles de presos que fueron detenidos solo por tener consigo
más de cinco pero menos de 28 gramos quedarían en libertad.
La autorización con fines terapéuticos se justifica plenamente por
los resultados a la vista. El cannabidiol reduce la ansiedad, puede ayu-
dar a atacar las células cancerosas en el cáncer de mama y tiene acción
anticonvulsiva.
En 2014, la revista Medicina Clínica de Barcelona dio cuenta de la
eficacia de la marihuana contra dolores provocados por el cáncer, en-
fermedades del sistema nervioso y cirugías, así como contra síntomas
de artritis reumatoide y enfermedades inflamatorias intestinales.


Un metaestudio —análisis de resultados de otros estudios— pu-

blicado en 2015 en la revista Journal of the American Medical Asso-
ciation señala que abundan las investigaciones sobre la aptitud de los
cannabinoides para reducir los efectos secundarios de la quimioterapia,
la radioterapia y las cirugías en los pacientes con cáncer.
Un artículo publicado en la revista Epilepsy en 2014 informa que la
niña Charlotte Figi comenzó a tener ataques epilépticos a los tres me-
ses de edad, los cuales se fueron agravando en intensidad y frecuencia
hasta que a los 5 años alcanzaron la cifra de 50 diarios. Una mezcla de
extracto de cannabis con cannabidiol y THC administrada sublingual-
mente, redujo en 20 meses los ataques a dos o tres mensuales.
Ya he anotado que en México, gracias a la lucha heroica de sus pa-
dres y al amparo concedido por el juez Martín Santos, la niña Grace,
de 8 años, quien padece el síndrome de Lennox-Gastaut —que provoca
decenas de convulsiones al día y se va agravando con el tiempo—, ha
experimentado una notable mejoría con una medicina que contiene
cannabidiol.
La investigación científica permitirá seguir aumentando los cono-
cimientos sobre los riesgos y beneficios de la marihuana. A mediados
del siglo XX no se sabía casi nada acerca de ella. La prohibición penal
hacía que los científicos se inhibieran de estudiarla pues ponían en
riesgo su reputación. Los investigadores tienen una gran deuda con el
ya aludido químico orgánico israelita Raphael Mechoulam.
Como ya apunté, la liberación de los presos terminaría con una
monstruosa injusticia. Esos reclusos no infligieron daño alguno a otro.
Haberlos encarcelado por el mero consumo o posesión de marihuana
supone —como lo consideró en una resolución histórica la Suprema
Corte de Justicia— una limitación desproporcionada del derecho al
libre desarrollo de la personalidad.
Sin embargo, como ya lo han comentado varios analistas, si bien la
cantidad que se puede poseer lícitamente se quintuplicaría, lo que la
reforma propuesta no resuelve es un asunto de la mayor importancia:
¿de dónde van a sacar —se pregunta Catalina Pérez Correa, coau-
tora de una magnífica sugerencia de regulación para el mercado de
la marihuana en México (Nexos, abril de 2016)— los 28 gramos los
consumidores?
Dado que la iniciativa no despenaliza la siembra, el cultivo ni la
venta, solo en el mercado clandestino, manejado por el crimen organi-


zado, podrá adquirirse la marihuana. Es paradójico y absurdo: se puede

tener, pero no adquirir legalmente.
Es de esperarse que la reforma planteada por el presidente sea tan
solo el primer paso hacia la deseable despenalización.


Mesa V


8 Políticas públicas en atención a víctimas
María de la Luz Lima Malvido*
I. Introducción
Después de trabajar más de 25 años en atención a las víctimas analicé

que una de las razones por las cuales no se avanza en el tema como se
quisiera, es porque los responsables del diseño, implementación y eva-
luación de la política pública desconocen la Victimología como marco
teórico que les permita tener el enfoque epistemológico adecuado para
sustentar la misma, dando contenido al referencial conceptual que per-
mite conocer los términos o categorías centrales para la comprensión
articulada del todo; así, al valorar los problemas victimológicos, su
desconocimiento los llevó a incluir el tema en la asistencia social.
Además, estos articuladores deberían también tener conocimientos
de las ciencias políticas que les permitan saber cómo se elabora una
política pública, ya que en ocasiones se proponen “modelos” impro-
visados que quedan en ensayos temporales malogrados que acarrean
problemas que se suman a la revictimización de las víctimas, acompa-
ñados del descrédito con los usuarios de estos “servicios”.
Esta preocupación nos condujo al desarrollo de herramientas meto-
dológicas con base en las cuales se pueda retomar el rumbo1.
Igualmente, los planeadores de la política pública necesitan conoci-
mientos sobre los estándares internacionales de derechos humanos para
lograr en su aplicación el enfoque diferencial en todo el proceso de la
política pública, ya que gracias a la reforma constitucional de 2011,
contamos con el marco jurídico para exigir la aplicación de los mismos.
* Doctora en Derecho por la UNAM; miembro de la Academia Mexicana de
Ciencias Penales y presidenta de la Sociedad Mexicana de Victimología.

1 Lima Malvido, María de la Luz, Políticas Públicas en Atención a Víctimas, una
propuesta metodológica, México, Colección Victimológica, Inacipe, 2015.
139

Afortunadamente desde 1993, cuando se reforma la Constitución,

se reconocieron los derechos de las víctimas como sujetos de derecho,
dando esto pauta al desarrollo del Derecho victimal, que es otra asig-
natura necesaria para crear la política pública.
El Derecho victimal lo consideramos: el conjunto de principios,
valores, normas y procedimientos jurídicos locales e internacionales
tendientes a requerir, posibilitar y controlar las prerrogativas y pre-
tensiones de las víctimas del delito y abuso de poder2.
Y dada la necesidad que se tiene de dar respuesta a diversa clase de
víctimas, se han emitido normas generales y especiales que, en su con-
tenido, plantean lineamientos de cómo deben ser las políticas públicas
en cada tema en lo particular. Estas normas deben ser englobadas en
lo que hemos llamado el Derecho victimal parte especial, que estudia
las normas jurídicas, lineamientos, procedimientos y protocolos espe-
cializados que permiten brindar una atención con calidad y enfoque
diferencial a cada clase de víctima, grupo o comunidad. Este Derecho
se hace efectivo a través del modelo de atención correspondiente.
Y por último, es necesario el conocimiento de la dogmática victimal
que es otra herramienta fundamental para el diseñador e implementa-
dor de la política pública en atención a víctimas, ya que se encarga de
estudiar la teoría de la norma victimal, pero con base en el Derecho
positivo, lo cual permite optimizar su interpretación a través de la se-
guridad jurídica en el marco del Estado de Derecho y de justicia.
Los antes mencionados son los ejes que resultan cruciales en el
desarrollo del tema que nos ocupa.
II. Victimología
La Victimología es una ciencia con dimensión humana a favor del

desarrollo humano integral. Ciencia con conciencia, ya que realiza
sus construcciones científicas con base en el estudio de los más vulne-
rados, las víctimas de delitos y abusos de poder. Para Luis Rodríguez
Manzanera, la Victimología puede definirse como “el estudio científico
de las víctimas, entendiendo por víctima a todo aquel que sufre un daño
por acción u omisión propia o ajena, o por causa fortuita3.
Lima Malvido, María de la Luz, Protección a las víctimas, Criminalia, año

2
LXVIII, núm. 2, Porrúa, México 1992, p. 71.

3 Rodríguez Manzanera, Luis, Victimología, 15° edición, México, Porrúa, 2015, p. 18.


POLÍTICAS PÚBLICAS EN ATENCIÓN A VÍCTIMAS 141
“La legitimidad de la Victimología procede de su carácter cientí-

fico y su dimensión ética. Ello implica, como ciencia social, que debe
ofrecer un conocimiento más fundamentado que otras formas de co-
nocimiento o que las meras percepciones. Supone, en definitiva, una
constante precaución metodológica a la hora de realizar afirmaciones.
Esa precaución se define por la necesidad de dialéctica y objetividad,
y la conciencia de sus límites dentro de su afán por comprender y
simplificar una realidad compleja. En todo caso, como toda ciencia
social (Hammersley)4 la Victimología se enfrenta simultáneamente a
una doble exigencia actual contradictoria: de similitud con las ciencias
naturales y de uso práctico inmediato. Además, como toda ciencia, en
general, deberá responder a las preguntas sobre qué tipo de conoci-
miento produce y para qué, diferenciando los ideales de la realidad,
así como las distintas demandas de sectores políticos, profesionales,
activistas y de la sociedad en general”5.
Y como afirma el metodólogo Cesar Bernal6, la ciencia, más que una
teoría del conocimiento, debe concebirse como una actitud de respeto
a la vida humana y a la moral, y propender al bienestar, procurando el
mejoramiento de las condiciones de vida de toda la sociedad en pro de
un mundo mejor. Éste es un enfoque clave en la Victimología.
Según afirma Piaget7 la lógica, la metodología y la teoría del cono-
cimiento o epistemología, constituyen tres ramas importantes del saber
científico. El saber científico de la Victimología está aún en elaboración,
pero debemos ser conscientes que en ninguna forma específica de cono-
cimiento puede hacer justicia a toda la compleja gama de la experiencia
humanas, porque no da más de lo que la ciencia puede dar”. Artigas8
agrega que debe tenerse claro que la ciencia no puede desempeñar papel
profético, ni redentor, ni siquiera en su propio campo9.
4 Hammersley, Martyn, The limits of social science. Casual explanation and va-
lue relevance, Londres, Sage, 2014.
5 Varona Martínez Gema, et al., Victimología: un acercamiento a través de sus con-
ceptos fundamentales como herramientas de comprensión e intervención, 2013, p. 13.

Disponible en: https://es.scribd.com/doc/288226129/Manual-de-Victimologi-a-2015
6 Bernal Cesar A., Metodología de la Investigación, 3 ed., Bogotá, Colombia, 2010, p. 18.
7 Piaget, Jean, Lógica y conocimiento científico. Naturaleza y método de la epis-
temología, Buenos Aires, Proteo, 1970.

8 Artigas Mariano, El hombre a la luz de la ciencia, Libros Mc, Madrid, España, 1992.
9 Bernal Cesar A., Metodología de la Investigación, 3a ed., Bogotá, Colombia,
2010, p. 18.


La Victimología, como ciencia autónoma de la Criminología, es la

que aporta cada vez más respuestas con su metodología, conceptos,
técnicas y herramientas para atender a las víctimas en lo individual,
a las comunidades y para elaborar modelos de atención y prevención
victimal. Formula conceptos para incluirlos en las normas victimales,
y conocimientos que son usados para resolver los problemas que se
deriven del delito, la violencia y la conﬂictividad social.
Definimos a la Victimología como la ciencia que tiene por objeto
el estudio de la víctima, tanto individual como colectivamente, la vic-
timidad y la victimización; la etiología del fenómeno victimal y su
comprensión, a fin de crear modelos de atención y una infraestructura
humana y técnica, además de aportar datos empíricos para crear pro-
gramas de prevención victimal.
La Victimología es la ciencia social de las víctimas (hombre-mujer),
victimizaciones por violaciones de derechos humanos, incluyendo el
crimen y las reacciones (existentes y deseables) hacia ambos10. La Vic-
timología aporta elementos que resultan actualmente indispensables
para el diseño de la política pública en la materia.
III. Las Ciencias Políticas

Es importante no confundir el concepto político en singular (politics), que
es el relativo a las relaciones de poder objeto de estudio de la ciencia po-
lítica; y políticas en plural (policy) referido a las políticas públicas objeto
de estudio de las ciencias políticas (policies). Además de reconocer que
también existe la política de las políticas públicas, que son las relaciones
de poder en el proceso de las acciones de gobierno con la sociedad11.
El Dr. Luis Aguilar, pionero en México en iniciar las reflexiones
sobre las políticas públicas, considera que son decisiones de gobierno
que incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el
dinero de los ciudadanos, en su calidad de electores y contribuyentes12.
10 Friday P, Kirchhoff GF, Victimology in the transition from the 20th to the 21st
century, en Shaker Verlang GmBH, Essays in honor of Hans Joachim Scheneider,

WSV Publishing, Alemania, 2000.
11 Aguilar Astorga, Carlos Ricardo y Lima Facio, Marco Antonio, “¿Qué son y
para qué sirven las políticas públicas?”, en Contribuciones a las Ciencias Sociales,
México, septiembre de 2009, núm. 5.
12 Aguilar Villanueva, Luis Fernando, El estudio de las Políticas Públicas, Co-
lección Antologías de Política Pública, Miguel Ángel Porrúa, México, 1992, p. 36.


Las ciencias políticas integran la disciplina que se ocupa de explicar

los procesos de elaboración y ejecución de esas políticas, de la reco-
pilación de datos y de la producción de interpretaciones relevantes
para los problemas de políticas en un período determinado, con base
científica, interdisciplinaria y al servicio de gobiernos democráticos,
según lo especificaron Daniel Lerner y Harold Lasswell en su obra The
Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Methods (1951)13.
El estudio de las políticas públicas es la disciplina que pretende
contribuir a la elaboración de decisiones públicas más eficaces que
sean capaces de ir abordando oportuna y sistemáticamente desoladores
problemas y defectos públicos. Este fue tema de discusión de muchas
reuniones y conferencias internacionales para insistir en que las deci-
siones políticas debían tener más dosis de ciencia para no dejarlas al
capricho, a la ignorancia o la pasión; ya que la humanidad reclama la
formulación de una agenda pública que ponga antes que nada y como
suprema prioridad, el elevar la calidad de vida de la sociedad14.
En América Latina en el campo de la atención a las víctimas es
vital el tener conocimiento de elementos básicos que nos aportan las
ciencias sociales, las ciencias políticas y la política de las políticas
públicas, para que podamos ser actores en su formulación y no sólo
ejecutores de modelos obsoletos o aplicadores de leyes confusas, que-
dándonos en el nivel de confort sin intentar cambiar los paradigmas
que guían las acciones que desempeñamos.
El estudio de las políticas públicas es una materia obligada en la
formación de nuevos profesionales en el campo de las disciplinas vic-
timológicas. Estos conocimientos les permitirán la construcción de las
políticas con coherencia interna, secuencial y lógica.
1. La planeación estratégica
Para lograr una adecuada política pública, el punto de partida es la fase
de la planeación estratégica, la cual consideramos el corazón de este
proceso en el abordaje de un tema nacional. Esta no puede tener una
lógica partidista o sexenal. Al inicio, la planeación estratégica es nece-
13 Lasswell Harold Dwight y Lerne Daniel, The Policy Sciences: Recent Develo-
pments in Scope and Method, Michigan, Universidad Stanford, 1951.
14 Cfr. Dror Yehezkel, Public Policy Making Reexamined.Transaction Publishers,
2ª ed., Nueva Jersey, 1983. Otra obra sobresaliente del mismo autor es Design for
Policy Sciences, American Elsevier, Nueva York, 1971.


saria para hacer eficiente una acción pública, ya que aporta bases
empíricas para llegar a “modelos basados en evidencias”. La inclusión
de la planeación estratégica es un paso sin el cual los resultados pudieran
tener un alto riesgo en términos de impacto, ya que toda política pública
debe tener un marco estratégico que resuelve ¿a dónde ir? o ¿qué lógica
siguen los temas relacionados? y ¿cuánto tiempo lleva implementar
esa política?
El siguiente esquema aporta algunas de las acciones a considerar en
esta fase para después abordar el diseño, implementación y evaluación
de las políticas públicas creadas (esta lista no es exhaustiva).
Figura 5.1. Planeación estratégica en la elaboración de políticas públicas

Plane
Planeación estrátegica Política Pública
Estudios empíricos robustos
y contactos con expertos Marco lógico
Diagnóstico de víctimización
Análisis
Estrategia y acciones en el explotación
Planes, Nacional de desarrollo de informa-
vigente, estatal o municipal ción
Principios y estándares internacio-

nales de derechos humanos, Diseño
resolutivos y recomendaciones
Marco jurídico
Aplicación Implementación
Presupuesto del FODA
Matriz de resolutivo
de órganos colegiados
Políticas pioneras y ecpereiencias Evaluación
exitosa o fracasos y/o
monitoreo
Instituciones, personas y grupos
y perfiles de participantes La agenda
Criterios de inclusión
de la temática


2. Proceso de las política públicas
“La noción de proceso de las políticas públicas (policy process) es propia-

mente un dispositivo analítico, intelectualmente construido, para fines de
modelación, ordenamiento, explicación y prescripción de una política. Las
etapas del proceso denotan sólo los componentes lógicamente necesarios e
interdependientes de toda política, integrados a la manera de proceso, y
de ninguna manera eventos sucesivos y realmente separables”15.
Algunos autores sostienen la necesidad de un cambio al enfoque y ar-

gumentan que en lugar de concentrarnos en la política debemos hacerlo
en el proceso de la misma. Y así establecen: ¿qué características de las
políticas públicas deben ser consideradas cuando emprendamos alguna
tarea vinculada al tema?16 Y así se determina que debe valorarse:
• Estabilidad: ¿cuán estables son en el tiempo estas políticas pú-

blicas?
La estabilidad es una condición necesaria para el éxito ya que
éstas requieren de un tiempo para su ejecución. Deben éstas por
tanto ser estables en el tiempo. La estabilidad de las políticas
refleja la capacidad de los actores políticos para concentrar y
hacer cumplir acuerdos políticos intertemporales que permitan
preservar ciertas políticas fundamentales (políticas de Estado)
más allá del mandato de determinados funcionarios públicos o
coaliciones. De esta manera, la noción de estabilidad de las po-
líticas está directamente vinculada a la noción de credibilidad
de las políticas17.
• Adaptabilidad: ¿cuán ajustables pueden ser las políticas cuando
fallan o cambian las circunstancias?
La adaptabilidad es la capacidad que tiene el país para res-
ponder a cambios que se viven en lo económico adaptando las
políticas a éstos o modificándolas cuando no están dando resul-
tados adecuados. Esto no significa, como lo afirma Stein, que se
15 Aguilar Villanueva, Luis Fernando, Problemas públicos y agenda de gobierno,

México, Porrúa, 1993, Colección Antologías de Política Pública, p. 15.
16 Stein Ernesto, Mariano Tommasi, L. et al, Informe de Progreso Económico y
Social IPES-BID, Universidad de Harvard, Planeta, 2006, p. 140.

17 Ibidem, p. 143.


aprovechen los gobiernos para impulsar políticas oportunistas

y unilaterales, más próximas a sus propias preferencias o las de
sus electores. Hay algunos políticos que introducen candados que
se incorporan en constituciones, lo cual restringe la volatilidad
a costa de reducir la adaptabilidad y así se padecerán políticas
inadecuadas por largos períodos de tiempo18.
• Coherencia y coordinación: ¿en qué medida las políticas que im-
pulsamos son compatibles con políticas afines? y ¿en qué medida
son el resultado de acciones bien coordinadas entre los actores
que participan en su formulación e implementación?
Las políticas públicas son productos de la acción de muchos
actores que lo ideal sería que trabajaran conjuntos para lograr
los mejores resultados. Sin embargo, en la práctica, se ve que
esto no es así y se da lo que menciona Stein, citando a Cox y
McCubbins, que se ha dado por llamar “balcanización” de las
políticas públicas, es decir, el proceso de fragmentación o di-
visión de una región en regiones pequeñas que a menudo son
hostiles o no cooperan entre ellas. En el caso de las políticas
públicas, el término se refriere a la fragmentación de la formu-
lación de políticas19.
La coordinación entre los legisladores, las instituciones y la
sociedad civil se ve fragmentada en insana competencia, ejer-
ciendo presión para lograr cambios que dan como resultado que
se impulsan políticas para resolver un mismo problema, con so-
luciones con enfoques distintos, unilaterales, incoherentes, no
consensados y temporales que responden a intereses partidistas
o de organizaciones. En ese proceso no se toman en cuenta a las
afectadas (en este tema de estudio, las víctimas), desdeñando
incluso estándares internaciones que dan la hoja de ruta para las
elaboraciones de esas políticas.
• Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación
Aun cuando esté bien diseñada una política pública puede fallar
en la implementación, si los encargados de aplicarlas carecen de
capacidad para hacerlo. Si la ley exige fiscales especializados en
víctimas de trata o secuestro, pero no tienen estudios sobre el tema,
18 Ibidem, p. 145.

19 Idem.


no podrán realizar adecuadamente el trabajo y esa política se verá

afectada en su implementación debido a su incompetencia.
Por ello se debe invertir en mejorar las capacidades del perso-
nal, lo que les dará calidad en su trabajo e independencia.
• Orientación hacia el interés público: ¿en qué medida las políticas
se orientan hacia el interés público?
Las políticas públicas que se generen deben tener en cuenta a
los beneficiarios de las mismas, debemos prever ¿en qué forma
se promoverá el bienestar de estos ciudadanos afectados/vícti-
mas de delitos y de abuso de poder? y si con ello se satisface el
interés general. Si las víctimas no denuncian en México salvo
un porcentaje mínimo de ellas, es que no encuentran en las po-
líticas públicas diseñadas solución a sus problemas, ni respuesta
satisfactoria alguna. No se sienten favorecidas con las reformas
para lograr el goce y ejercicio de sus derechos. Si esto sucede, es
que no hay una orientación de dichas políticas públicas hacia el
interés público.
• Eficiencia, ¿en qué medida las políticas reflejan una asignación
de recursos escasos que asegura elevados retornos sociales?
La eficiencia de la política pública está relacionada con la asig-
nación de recursos en actividades que son más efectivas. En el
caso que nos ocupa, todos los beneficiarios de esta política deben
estar satisfechos, sin privilegiar sólo a algunos en detrimento del
interés general.
Todos estos aspectos claves de las políticas públicas pueden ser

medidos por diversas herramientas e indicadores. El Banco Interame-
ricano de Desarrollo ya midió con estos indicadores a las diferentes
regiones.


Figura 5.2. Características clave de las políticas públicas: comparación

entre regiones (Utilizando datos internacionales. Escala de 1 a 4)
Estabilidad
Implementación y
aplicación electiva
Orientación al
intéres público
Eficiencia
Índice de política
1 2 3 4
América Latina Países desarrollados Asia del Este
Fuente: Stein y Tommasi: 2005, y Foro Económico Mundial (varios años)
IV. Estándares internacionales
Las Naciones Unidas siguió una dinámica marcada por las corrientes
humanistas de pensadores penalistas que buscaba terminar con el rigor
con el que se reaccionaba frente a las conductas de personas declaradas
culpables de cometer delitos, olvidándose por décadas de las víctimas
de estas acciones.
No desconocemos los esfuerzos que por las víctimas de la guerra
se hicieron al aprobar las Convenciones de Ginebra y sus protocolos,
y al juzgar las atrocidades cometidas en la Segunda Guerra Mundial.
Pero en el tema de las víctimas de delitos, data de 1984/1985
cuando desde la Sociedad Mundial de Victimología en coordinación
con la Oficina Central de Nueva York de Prevención del Delito y de
Tratamiento al Delincuente (donde estaba la Dra. Irene Melup) se
redacta el estándar internacional que conocemos como la Declara-
ción de principios fundamentales para las víctimas de delitos y del
abuso de poder. Documento que fue presentado y aprobado en el


Séptimo Congreso de la ONU de Prevención del Delito y Justicia

Penal en 1985. Este documento contiene lineamientos que son la guía
para el diseño, implementación y evaluación de la política pública de
atención a víctimas en el mundo. No obstante que no se trata de un
documento vinculante, ha sido tomado como punto de partida y guía
por casi todas las legislaciones del mundo, incluyendo la de México.
Los lineamientos que contiene la Declaración conforman un estándar.
Los estándares internacionales de derechos humanos son un con-
junto de instrumentos internacionalmente negociados o avalados en
materia de derechos humanos, sin importar que sean vinculantes o no.
Se abarca en esta definición tanto a los documentos vinculantes que
codifican o crean obligaciones o deberes legales (hard law en inglés,
“leyes duras” en español), como a aquellos documentos no vinculantes,
que hacen recomendaciones acerca de la conducta y políticas públicas
que debieran adoptar los Estados (soft law o “leyes suaves”)20.
Los estándares internacionales de derechos humanos aplicado a las
víctimas se definen como el marco consensado de normas y reglas
mínimas que garantizan y clarifican el contenido de los derechos fun-
damentales de las víctimas de delitos (núcleo esencial de sus derechos
tanto civiles y políticos, como económicos, sociales y culturales), que
son la guía obligatoria para la formulación de políticas públicas y sus
procesos.
Los estándares buscan, por una parte, brindar seguridad jurídica a
las víctimas que acuden a los servicios de atención, lo que constituye
su razón de ser y justifica su existencia al vincularlos a una función
fundamental del Estado, en el marco del sistema de justicia victimal;
y por la otra, les da reconocimiento desde la Constitución impulsando
el desarrollo de diversas políticas públicas que garanticen el goce y
ejercicio de sus derechos, a través de un servicio uniforme en todo el
territorio nacional.
Desde la ONU, utilizando el estándar emitido, se han producido li-
neamientos, resoluciones, tratados, acuerdos, manuales y protocolos
dirigidos a atender la problemática de víctimas de distintos delitos,
los cuales han contribuido al fortalecimiento de los derechos huma-
nos de las mismas.
Consejo Internacional para la Política sobre los Derechos Humanos, Nuevas

20
normas de Derechos Humanos: aprendiendo de la experiencia, Suiza, Versoix, 2006.


Son muchos los documentos internacionales de derechos humanos

que tenemos actualmente en el mundo en materia de atención a vícti-
mas que establecen el mismo núcleo y principios gracias al estándar
general, fuente fundamental del Derecho victimal.
Resumen de los derechos que incluye el estándar en comento21 son:
Sección A. Relativos a las víctimas de delitos
Acceso a la justicia y trato justo

• Derecho a ser tratada con dignidad y compasión.
• Derecho al acceso a los mecanismos de la justicia.
• Derecho a una pronta reparación del daño que hayan sufrido, según
lo dispuesto en la legislación nacional, mediante procedimientos
oficiales u oficiosos que sean expeditos, justos, poco costosos y
accesibles.
• Derecho a contar con información sobre sus derechos para obte-
ner reparación mediante esos mecanismos.
• Derecho a que los procedimientos judiciales y administrativos
respondan a sus necesidades.
• Derecho a ser informada sobre su papel y el alcance, desarrollo
cronológico y la marcha de las actuaciones, así como la decisión
de sus causas, especialmente cuando se trate de delitos graves y
cuando hayan solicitado esa información.
• Derecho a presentar sus opiniones y preocupaciones para
que sean examinadas en etapas apropiadas de las actuacio-
nes, siempre que estén en juego sus intereses, sin perjuicio del
acusado y de acuerdo con el sistema nacional de justicia penal
pertinente.
• Derecho a recibir asistencia apropiada durante todo el proceso
judicial.
• Derecho a que se tomen medidas para minimizar las molestias
causadas.
• Derecho a ser protegida en su intimidad, en caso necesario.
• Derecho a que se le garantice su seguridad, así como la de sus
familiares y la de los testigos en su favor, contra todo acto de
intimidación y represalia, evitando demoras innecesarias en la
21
Declaración de principios fundamentales para las víctimas de delitos y del abuso
de poder.


resolución de las causas y en la ejecución de los mandamientos

o decretos que concedan indemnizaciones a las víctimas.
• Derecho a utilizar mecanismos oficiosos de solución de contro-
versias, incluidos la mediación, el arbitraje y las prácticas de
justicia consuetudinaria o autóctonas, a fin de facilitar la conci-
liación y la reparación.
Resarcimiento
• Derecho a que los delincuentes o los terceros responsables de su
conducta resarcirán en daño equitativamente, a las víctimas, a sus
familiares o las personas a su cargo.
• Derecho a obtener la devolución de los bienes o el pago por los
daños o pérdidas sufridos, el reembolso de los gastos realizados
como consecuencia de la victimización, la prestación de servicios
y la rehabilitación de derechos.
• Derecho a gozar del resarcimiento cuando proceda como pena
pública.
Para la comunidad
• Derecho al resarcimiento que comprenderá, en la medida de lo
posible, la rehabilitación del medio ambiente.
• Derecho a la reconstrucción de la infraestructura.
• Derecho a la reposición de las instalaciones comunitarias.
• Derecho al reembolso de los gastos de reubicación cuando esos
daños causen el desplazamiento de una comunidad.
• Derecho a ser resarcidas por el Estado cuyos funcionarios o agen-
tes hayan sido responsables de los daños causados.
• Derecho de recibir resarcimiento por el Estado o gobierno suce-
sor cuando fueron los funcionarios o agentes los responsables de
los daños causados.
Indemnización
• Derecho a recibir indemnización financiera (compensación) por
parte del Estado cuando no sea suficiente la indemnización pro-
cedente del delincuente o de otras fuentes:
a) Cuando las víctimas de delitos hayan sufrido importantes lesio-
nes corporales o menoscabo de su salud física o mental como
consecuencia de delitos graves.


b) Cuando las víctimas hayan muerto o hayan quedado física o men-

talmente incapacitadas como consecuencia de la victimización,
procederá la indemnización a la familia, particularmente a las
personas a cargo de la víctima antes de su deceso o como conse-
cuencia de la incapacidad.
Asistencia social
• Derecho a recibir la asistencia material, médica, psicológica y
social que sea necesaria, por conducto de los medios guberna-
mentales, voluntarios, comunitarios y autóctonos.
• Derecho a ser informada sobre la disponibilidad de servicios sa-
nitarios y sociales y demás asistencia pertinente, procurando un
fácil acceso a ellos.
• Derecho de recibir servicios y asistencia, de acuerdo a necesi-
dades especiales, por la índole de los daños sufridos o debido a
otros factores.
Medida de política pública

El estándar mencionado incluye además algunas medidas de política
pública en los ramos específicos a víctimas del delito y para las de
abuso de poder, que se recomiendan ser adoptadas por los países.
Las recomendaciones son las siguientes:
Indemnización
13. Se fomentará el establecimiento, el reforzamiento y la ampliación
de fondos nacionales para indemnizar a las víctimas. Cuando proceda,
también podrán establecerse otros fondos con ese propósito, incluidos los
casos en los que el Estado de nacionalidad de la víctima no esté en condi-
ciones de indemnizarla por el daño sufrido.
Asistencia
16. Se proporcionará al personal de policía, de justicia, de salud, de ser-
vicios sociales y demás personal interesado, capacitación que lo haga re-
ceptivo a las necesidades de las víctimas y directrices que garanticen una
ayuda apropiada y rápida.
Sección B. Relativos a las víctimas del abuso de poder
19. Los Estados considerarán la posibilidad de incorporar a la legislación
nacional normas que proscriban los abusos de poder y proporcionen reme-
dios a las víctimas de esos abusos. En particular, esos remedios incluirán
el resarcimiento y la indemnización, así como la asistencia y el apoyo
material, médico, psicológico y social necesarios.


20. Los Estados considerarán la posibilidad de negociar tratados interna-

cionales multilaterales relativos a las víctimas, definidas en el párrafo 18.
21. Los Estados revisarán periódicamente la legislación y la práctica
vigentes para asegurar su adaptación a las circunstancias cambiantes;
promulgarán y aplicarán, en su caso, leyes que prohíban los actos que
constituyan graves abusos de poder político o económico y que fomenten
medidas y mecanismos para prevenir esos actos, y establecerán derechos
y recursos adecuados para las víctimas de tales actos, facilitándoles su
ejercicio.
V. Derecho victimal
El Derecho victimal es una rama del Derecho que aporta los cono-
cimientos necesarios para que el diseñador de la política pública de
contenido a las descripciones dogmáticas del mismo; es una ciencia
normativa que se encarga del estudio de los derechos de la víctima,
el derecho de hacer, no hacer o recibir algo, conferido por la ley o la
Constitución de un país, además del estudio del procedimiento que
debe usarse para hacerlo efectivo22.
El Derecho victimal es la rama del Derecho, autónoma, que estudia
las relaciones entre el Estado y las víctimas de delitos y abusos de
poder.
Este se compone por el conjunto de principios, valores, normas, ins-
tituciones, procedimientos jurídicos locales e internacionales tendientes
a requerir, posibilitar y controlar la intervención directa o indirecta del
Estado, y tiene como función garantizar el goce y ejercicio de las pre-
rrogativas y pretensiones de las víctimas del delito y abuso de poder.
VI. Dogmática jurídico victimal
Es una construcción teórica doctrinaria que estudia las leyes victimales

para su conocimiento, sistematización y correcta aplicación dentro de
un ambiente de seguridad jurídica y constitucional, para optimizar su
interpretación, garantizar el respeto de los derechos humanos y funda-
mentar la teoría de la norma victimal para que sea eficaz.
22 Lima Malvido, María de la Luz, Protección a las víctimas, p. 71.


La dogmática jurídica victimal, como ya mencionamos, se encarga

de estudiar la teoría de la norma victimal con base en el Derecho posi-
tivo para optimizar su interpretación, procurando la seguridad jurídica
en el marco del Estado de Derecho y de justicia en el que se inserta la
política victimal de un Estado.
Así mismo, la dogmática jurídica victimal establece una serie de
dogmas que son por principio, argumentos para establecer la raciona-
lidad de la aplicación del Derecho positivo victimal en un momento
determinado, en un caso concreto, con base en la teoría de la norma
victimal. Sirve para que en la práctica se den democráticamente estas
decisiones en un ambiente de seguridad jurídica. Se trata de aplicar
teorías con base en la práctica, creando criterios para controlar las
decisiones de conjunto.
De igual forma, nos sirve para anular decisiones intuitivas dándonos
elementos que nos permitan actuar sistemáticamente. Esta dogmática
es el auxiliar que nos va a asegurar que nos conduzcamos siempre
del mismo modo, implementando un sistema, ya que nos propone un
pensamiento sistemático.
La dogmática victimal aporta el lenguaje para resolver el caso, ofrece
un camino entre el mundo normativo y mundo fáctico. Permite tras-
ladar las consecuencias de ciertos puntos de partida constitucionales
(artículo 1° Constitucional) a la solución de un caso. Es el lenguaje
que tenemos para resolver el caso (Principios, artículo 20 constitucio-
nal). El pensamiento de la dogmática jurídico victimal es el desarrollo
sistemáticamente ordenado de esos puntos de partida constitucionales.
Necesitamos entrenamiento para tratar con normas ya que no llegan
ordenadas, no son claras, tienen contradictorias y son superfluas. Por
ello, la función de esta dogmática victimal nos entrena para operar con
estas normas, nos ofrece un sistema de organización entre el mundo
fáctico y el normativo.
El pensamiento dogmático victimal permite el desarrollo de concep-
tos de los cuales, a su vez, depende que las garantías para las víctimas
puedan tener vigencia.
Establece puntos de partida para la creación legislativa dándole al
legislador pautas de cómo quisiéramos que fueran las leyes, lo cual
permitirá crearlas con sistemática ya que describe soluciones plausi-
bles que deben incorporar en sus normas.
Igualmente, la dogmática victimal ayuda a desarrollar destrezas
futuras: a los juzgadores les da trazos del camino organizativo en la


toma de decisiones jurisdiccionales, y al asesor jurídico, los rasgos del

camino organizativo para una estrategia de defensa.
VII. Presencia de la sociedad civil
La sociedad civil y organizaciones como actoras en las políticas públi-

cas fueron avanzando dedicadas unas a las tareas de asistencia, otras al
apoyo, auxilio, defensa, brindando su tiempo y talento muchas veces
de forma voluntaria en favor de las víctimas; y las otras, aquellas que
con su trabajo abren los cauces políticos de interlocución a través del
ejercicio de la democracia participativa, promoviendo reformas jurí-
dicas y nuevas actitudes políticas, lo que ayudó a la formación de un
movimiento social por las víctimas, que se instaló para la promoción
y vigilancia de los derechos de las mismas. Este fue un movimiento
esencial de cambio después de la década de 1970 que llevó de un sis-
tema político con pocos actores implicados, hacia otro más abierto a la
participación de partidos y de sectores de la sociedad civil23.
Por ello hemos sostenido que la Victimología es una ciencia, pero
también es un gran movimiento social que ha promovido políticas pú-
blicas, haciéndose presente cuando hay casos relevantes, mismos que
la criminología mediática aprovecha a fin de acrecentar su impacto,
para que el poder político pueda aumentar las penas.
Los movimientos sociales en defensa de las causas de las víctimas
no es un fenómeno exclusivo de nuestro país, ya que su presencia ha
tenido impacto en diversas latitudes después de casos graves o veja-
ciones y violaciones de derechos humanos, logrando trasformaciones
en los temas relacionados al acceso a la justicia para las víctimas de
delito y del abuso de poder.
Pero cuando las políticas públicas no satisfacen a la sociedad, esta
se organiza en marchas masivas, como las que se dieron el año 2000 y
fechas posteriores; resaltando lo realizado por el “movimiento por la
paz” del cual surge la fuerza para impulsar diversas leyes, entre ellas,
la Ley General de Víctimas.
23 Cfr. Carlos Scartascini, Pablo Spiller, Ernesto Stein, Mariano Tommasi (eds.),
El juego político en América Latina. ¿Cómo se deciden las políticas públicas?, Wash-
ington: Banco Interamericano de Desarrollo, 2011, p. 216.


La sociedad, en su ánimo de evitar la impunidad, apuesta por pro-

poner el aumento de las penas, así por ejemplo en el tipo de secuestro
donde se establece en un tipo penal hasta 150 años de prisión. Incluso
algunos partidos piden el retorno a la pena de muerte (Partido Verde
Ecologista).
El presidente Calderón, en su momento, respondió creando lo que
fuera la Procuraduría Social de las Víctimas (DOF 06-09-2011), sin
presupuesto, desconcentrada, descentralizada, a fin de sexenio, en
el 2011. Más tarde, por el principio de progresividad que impide dar
pasos atrás en el tema de los derechos humanos, la trasforman en
Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV), (DOF enero
2014) con una estrategia mal planeada que aún sigue en transfor-
mación.
Surgen en algunos estados linchamientos, ya que al no tener la socie-
dad confianza en el sistema de justicia, decide resolverles sus conflictos
por propia mano con violencia.
VIII. Reforma constitucional del 2011
Por lo que hace al tema de los derechos de las víctimas de los delitos,
aunque tardío, el reconocimiento constitucional en México se adelantó
(según la información que tenemos a la mano) a todos los países del
mundo, ya que otros los incluyeron más tarde y otros aún aspiran con
lograrlo. Inicialmente de manera tímida, se han ido agregando poco a
poco algunos párrafos al artículo 20 que solo contenía los derechos del
inculpado. Actualmente estos derechos no sólo están contenidos en
el artículo 20 sino en el 1, 2, 17, 18, 73, y 103 y 107 de la Constitución.
Debemos de manera especial mencionar la reforma del artículo 73, que
da facultades al Congreso para legislar en materia de víctimas.
Y por lo que hace a las víctimas de abuso de poder, es en la reforma
del artículo 1° que se incluyen varios párrafos que no sólo establecen
la obligación que tienen todos los servidores públicos de proteger los
derechos humanos de las personas, sino determinan que se sancione a
los que cometan abusos de poder.


Esta reforma (10 de junio del 2011)24, que logra la incorporación

formal de los derechos humanos a la Constitución, tendrá sin lugar a
dudas un impacto relevante en el sistema jurídico mexicano, aunque
ya con antelación eran muchas las menciones que hacía la Constitución y
otras leyes diversas respecto a estos derechos.
La reforma será recordada por todos los juristas por muchos años
ya que se da un paso cualitativo en el tema del reconocimiento y pro-
tección a los derechos humanos, al incluir en el primer artículo de la
Constitución un texto amplísimo que impacta no sólo el contenido
constitucional sino a todo el sistema jurídico mexicano. En el decreto
de reforma se ordena hacer el cambio en una veintena más de dispo-
siciones constitucionales, ya que es de tal relevancia el texto constitu-
cional que impactó todo el contenido de la misma25.
Ahora lo más importante es que se logre socializar la reforma en
forma suficiente para que toda la población la conozca: los abogados,
las ONG, los defensores de derechos humanos, los estudiantes de las
diversas carreras de ciencias sociales, los periodistas, los comunica-
dores, a fin de que esa renovación no sea letra muerta y se consolide
el proceso constituyente democrático.
24 Se aprueba el decreto por el que se modifica la denominación del capítulo I del
título primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. DOF, 10 junio 2011.
25 Cfr. Decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título
Primero y se reforman diversos artículos de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos.
Artículo Único.- Se modifica la denominación del Capítulo Primero del Título
Primero; el primero y quinto párrafos del artículo 1o.; el segundo párrafo del artículo
3o.; el primer párrafo del artículo 11; el artículo 15; el segundo párrafo del artículo 18;
el primer párrafo del artículo 29; el primer párrafo del artículo 33; la fracción décima
del artículo 89; el segundo párrafo del artículo 97; el segundo y tercer párrafos del
apartado B del artículo 102; y el inciso g) de la fracción segunda del artículo 105; la
adición de dos nuevos párrafos, segundo y tercero, al artículo 1o. y recorriéndose los
actuales en su orden; un nuevo párrafo segundo al artículo 11, los párrafos segundo,
tercero, cuarto y quinto al artículo 29; un nuevo párrafo segundo al artículo 33, reco-
rriéndose el actual en su orden y los nuevos párrafos quinto, octavo y décimo primero,
recorriéndose los actuales en su orden, al artículo 102 del Apartado B; todos de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Cfr. Ley General para prevenir, sancionar y erradicar los delitos en materia de trata
de personas y para la protección y asistencia a las víctimas de estos delitos, DOF,
México, 14 junio 2012.


Nos atrevemos a decir que es una reforma de Derecho victimal am-

plia, que pondrá a México, por lo menos en la parte formal, a la cabeza
de la región; pero lo fundamental es que se logre que la misma no quede
sólo en la parte declarativa, sino que se consolide como una realidad.
Especialmente cuando afirma que: “todas las personas gozaran de las
garantías para la protección de los derechos humanos, cuyo ejercicio
no podrá restringirse ni suspenderse [...]”
Podemos sostener, tal y como lo dicen Carbonell y Salazar:
“En su conjunto, las normas reformadas delinean un nuevo paradigma

en el constitucionalismo mexicano, porque, por un lado, introducen al
concepto de los derechos humanos como eje central de la articulación
estatal (sustituyendo la figura de las “garantías individuales”) y, por otro
lado, incorporan como normas de máximo rango en el ordenamiento jurí-
dico mexicano, las disposiciones en materia de derechos internacionales.
De esta manera, imponen una nueva exigencia a los actores políticos de
todos los niveles para transformar la realidad en clave democrática y
constitucional”26.
Después de esta reforma parecería que se retoma el rumbo, todos

trabajan de manera conjunta para implementar las reformas de 2008 y
2011: la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Conferencia Nacio-
nal de Tribunales Superiores de Justicia y la Conferencia Nacional de
Procuración de Justicia. Podemos de manera exitosa encontrar algunas
resoluciones y jurisprudencia basadas en estándares internacionales de
derechos humanos.
Por su parte la Comisión Nacional de Derechos Humanos, si-
guiendo su mandato constitucional, está evaluando el avance en la
armonización constitucional de la reforma de derechos humanos del
2011 en las entidades legislativas, como se aprecia en los siguientes
esquemas27.
26 Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro, La reforma constitucional de derechos
humanos, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011, p. 9.

27 Página consultada el 24 de marzo de 2017. http://armonizacion.cndh.org.mx/
Armonia/Armonizacion


FIGURA 5.3. Reforma constitucional en materia

de derechos humanos 2011
Organismos de
Federal y Estatal Federal protección de los
Derechos Humanos
1. Principio 1. Solicitar asilo por 1. Llamado al senado o
pro persona persecución y refugio autoridad legislativa
2. Principio por causas humanita- que corresponda por
de universalidad rias negarse a aceptar una
3. Principio 2. Prohibición de recomendación
de interdependencia celebracieon de 2. Conocimiento de la
4. Principio convenios o tratados CNDH de asuntos
de invisibilidad que alteran los laborales
5. Principio Derechos Humanos 3. Consulta pública y
de progresividad 3. Supuestos de ransparente para
6. Principio de interpre- suspención o elegir al Presidente de
tación a los tratados restricción de la CNDH y su
internacionales derechos y garantías Consejo Consultivo
7. Obligaciones a cargo 4. Derecho de previa 4. Facultad de la CNDH
de las autoridades de audiencia de personas de investigar
actuar con base y extranjeras violaciones graves a
respeto a los Derechos 5. Observar el respeto, Derechos Humanos
humanos protección y promo- 5. Legitimación activa a
8. No discriminación por ción de los Derechos la CNDH para
preferancias sexuales Humanos en la ejercitar acciones de
9. Contemplar los conducción de la inconstitucionalidad
Derechos Humanos en política exterior
la Educacieon
impartida por el
Estado.
10. El respeto a los
Derechos Humanos
en el sistema
penitenciario
11. Reconocimiento de la
autonomía de las
Comisiones Estatales
de Derechos
Humanos


Figura 5.4. Armonización constitucional en las entidades federativas

conforme a la reforma de derechos humanos de 2011
Constituciones Estatales respecto a la Reforma Constitucional
0-59.9% de armonización
60-79.9% de armonización
80-100% de armonización
IX. Situación actual
Sin ánimo de desarrollar en este trabajo todos los temas que resultan
obstáculos para el avance de las políticas públicas queremos mencionar
algunos:
• Falta de credibilidad en instituciones de atención a víctimas, es-

pecialmente en la CEAV.
• Desdén frente al Estado de Derecho.
• Una crisis de certeza y de racionalidad de la ley (sobreabundancia
de leyes).


• Mandatos que contienen los artículos transitorios de leyes apro-

badas imposibles de cumplir.
• Incumplimiento de los compromisos que en la materia debían
implementar los estados.
• Trasgresión de la CEAV, en la libertad de los estados para diseñar
los modelos más adecuados en atención a víctimas conforme sus
problemáticas específicas.
• Falta de conocimiento en el tema de las políticas públicas por
parte de quienes las diseñan y de los mismos operadores.
• Recomendaciones sin cumplir de comités convencionales.
• Falta de un plan estratégico nacional en el tema.
Riesgos
Hay riesgos latentes de no tomarse determinaciones urgentes en el
tema.
• Aumento de la cifra negra del delito e ingobernabilidad.
• Retorno a grupos de autodefensa y de vigilancia ciudadana.
• Linchamientos.
• Desprecio por la legalidad (no hay consecuencias).
• Crecimiento del crimen organizado y aumento de corrupción.
• Tentación de retornar a decisiones autoritarias.
X. A manera de conclusión
Al inicio explicamos cuáles son las características de las políticas

públicas que es deseable considerar: estabilidad, adaptabilidad, co-
herencia y coordinación, calidad en la implementación y la efectiva
aplicación; orientación hacia el interés público y eficiencia.
Se tendrá que hacer el estudio minucioso de estas etapas para ver
¿cómo, cuándo y dónde fallamos?, ya que la sociedad está cada vez
más lejana y las víctimas no logran percibir que todos los nuevos cam-
bios realmente las beneficien.


Atención a víctimas. Las personas

9 desaparecidas, buenas prácticas
forenses
Elia Cristina Quiterio Montiel*
I. Introducción
La problemática de la desaparición de personas es cada vez mayor,

y nos afecta a todos de manera importante al vulnerar la seguridad
pública y la paz, marcando significativamente al Estado a veces por
generaciones.
Es un problema digno de tomarse en cuenta, ya que estadísticamente
va en aumento, como es el caso de las fosas clandestinas que se en-
cuentran con uno, pocos o un gran número de cuerpos no identificados
en diferentes estados de descomposición o transformación cadavérica,
o casos donde el objetivo del agresor fue desaparecer o evitar la iden-
tificación, como en los carbonizados, calcinados o disueltos en ácido.
Las razones de la desaparición son variables, desde las personales,
cuando alguien se aleja voluntariamente de su familia sin avisar; las
fortuitas como en caso de accidentes, detenciones, condiciones de sa-
lud, desastres; delincuencia común; hasta el crimen organizado, como
la trata de personas, o desapariciones forzadas.
Cualquiera que sea el motivo o la circunstancia de la desaparición,
cuando una persona desaparece deja en sus familiares tristeza, ansie-
dad, culpa, dolor, e incertidumbre, trastornándoles todo, su núcleo fa-
miliar, social, cultural y económico.
Los familiares se convierten en víctimas secundarias, no solo por el
dolor que genera el no saber el paradero de su ser querido, si no por-
* Médico criminalista legista y forense. Directora SEMEFO Puebla, Poder Judi-

cial. Directora CFP Instituto de Ciencias Forenses y Periciales del Estado de Puebla.
163

que la búsqueda se vuelve un vía crucis en muchos de los casos, por

lo que merecen toda la atención del Estado, independientemente del
motivo de la desaparición, y adquieren todo el derecho a saber acerca
de lo que se hace, cuándo, cómo se hace y quiénes lo hacen, pudiendo
participar en la búsqueda.
Cuando alguien desaparece, los familiares viven un duelo, que como
sabemos es un proceso natural ante la pérdida, cuya duración es re-
lativa, única y diferente para cada persona. Según Kubler Ross, el
duelo tiene cinco etapas: la primera es de negación de lo ocurrido, hay
miedo y sorpresa, no se entiende el problema; la segunda etapa es la
de ira en la que hay enojo, indignación, resentimiento, irritabilidad y
culpa, que se vuelve incertidumbre y desconsuelo; en la tercera etapa
llamada de negociación, la persona se va preparando para sentir más
dolor, surgiendo entonces los recuerdos, y se vislumbra una posible
despedida permanente; en la cuarta etapa llamada de depresión, hay
tristeza, aversión, frustración y nostalgia; y por último la quinta etapa
es de aceptación de lo sucedido, en esta hay recuperación, confianza,
tranquilidad, amor y resignación.
Por tanto, la afectación de un familiar que pierde a otro, es física,
emocional y social, repercutiendo como ya se mencionó en sus senti-
mientos, pensamientos, conductas, y de manera espiritual; muchas de
las personas cuyos familiares desaparecen llegan al servicio médico
legal y forense cansados de buscar y nos dicen “solo quiero saber
dónde está mi familiar, si está vivo o muerto, si ya murió para poder
llorarle, rezar y llevarle flores”.
La complejidad del duelo por la desaparición de un familiar o su
pérdida, y la forma de vivirlo de cada persona hace necesario el apoyo
emocional a familiares, por parte de amigos y autoridades. Conside-
rando lo mencionado, el profesional que atiende a los familiares debe
saber en qué etapa están acudiendo a realizar la búsqueda, para poder
darles contención, entenderlos y saber qué tipo de apoyo requieren de
acuerdo a su grado de afectación, o bien sugerir otro tipo de atención.
II. ¿Qué se entiende por una persona desaparecida?
Con base en la Ley del Registro Nacional de Datos de Personas Desa-

parecidas se define a una persona extraviada o desaparecida como: toda
persona que se encuentra en paradero desconocido para sus familiares,


ATENCIÓN A VÍCTIMAS. LAS PERSONAS DESAPARECIDAS 165
o que con base en información fidedigna, haya sido dada por ausente
de conformidad con el Derecho interno, en relación con un conflicto
armado internacional o no internacional, una situación de violencia
o disturbios de carácter interno, una catástrofe natural o cualquier si-
tuación que pudiera requerir la intervención de una autoridad pública
competente.
Es relevante mencionar que en nuestro país, el primer paso impor-
tante ha sido reconocer la existencia del problema, ya que hasta hace
algunos años la desaparición de una persona o varias no era un asunto
que fuera trascendente para el Estado, o de competencia de algunas
autoridades, quienes cuando ocurría decían a la familia que debían
esperar tres días como mínimo para iniciar una búsqueda o una denun-
cia; lamentablemente la experiencia forense nos indica que después de
ese tiempo, puede ser muy tarde para encontrar a la víctima con vida
o bien sin lesiones.
Afortunadamente esta forma de actuar se ha ido revirtiendo y se
han tomado varias decisiones importantes en políticas públicas, así
como acciones a varios niveles, desde las gubernamentales, las de la
sociedad civil —a través de organizaciones sin fines de lucro—, hasta
las individuales o familiares. En esta tarea se ha contado con el apoyo
de organizaciones internacionales como el Comité Internacional de la
Cruz Roja (CICR).
Resulta también importante comentar que ya existe un marco ju-
rídico base para abordar el problema, con la promulgación de leyes,
emisión de acuerdos y protocolos como los siguientes:
Reformas en la legislación sobre desaparición forzada, publicada en
el DOF en junio de 2015. El programa de Derechos Humanos 2014-
2018, publicado el 30 de abril de 2014 en el DOF, en el que se con-
templan las deficiencias en la prevención de violaciones de derechos
humanos, así como la ineficiente garantía del ejercicio y goce de los
derechos humanos, abordando entre otros puntos la desaparición for-
zada, que según la CNDH contaba con un registro de 42,300 personas
desaparecidas, de las cuales 15,921 tenían la calidad de fallecidas no
identificadas, y 726 fueron objeto de desaparición forzada e involun-
taria, refiriendo al respecto que Human Rights Watch documentó 249
desapariciones forzadas en el período de diciembre de 2006 a diciem-
bre de 2012, de las cuales 149 cuentan con pruebas de participación de
agentes estatales (HRW, Los desaparecidos en México, el persistente
costo de una crisis ignorada, 2013).


La Ley General de Víctimas publicada en el DOF el 03 de enero

de 2017. Se han creado también programas específicos como los de
búsqueda de personas desaparecidas: en los niños con la Alerta Amber,
y en mujeres con la Alerta Alba.
La creación de protocolos de actuación forense como:
• El de Tratamiento e Identificación Forense, publicado en el DOF

en marzo de 2015, y modificado en octubre de 2015 (PGR).
• El de Cadena de Custodia (DOF 2015).
• El de Necropsia Médico Legal, aún no publicado.
• Así también se han dado las herramientas metodológicas para
la creación de bases de datos de personas desaparecidas, y de
fallecidas sin identificar, estatales y nacionales.
Sin embargo, aún se requieren políticas públicas que de manera

integral y homologada permitan abordar el problema complejo desde
varias ópticas, incluyendo por supuesto a la práctica forense como
medular, ya que en muchas ocasiones se dejan fuera estos criterios
que son indispensables para lograr justicia y disminuir la impunidad,
de aquí que resulta trascendente impulsar este tema haciendo alusión a
los protocolos ya existentes, pero también creando otros que garanticen
el respeto a los derechos humanos de todos los ciudadanos y de las
víctimas. Poniendo énfasis en la capacitación a funcionarios públicos
para la atención de esta problemática.
III. Marco de referencia
La creación de áreas de identificación humana y de unidades o áreas

de atención a familiares en los SEMEFO y Servicios Periciales, ha
sido relevante.
Cabe decir que desde abril del año 2013, en el Estado de Puebla, en
el servicio médico legal y forense dependiente del Poder Judicial del
Estado, se llevan a cabo acciones humanitarias y forenses concretas
que han permitido actuar de manera directa en favor de los ciuda-
danos, con la elaboración de formularios de gestión de búsqueda de
personas desaparecidas AM, en los casos en los que familiares acuden
a dicho SEMEFO, generándose una base de datos que día con día se
fortalece y se depura a la vez con los datos de las personas desapa-


recidas buscadas, así como con los datos que se generan al elaborar
el formulario posmortem, posterior a la práctica de las necropsias
médico legales y forenses de personas que ingresan a los diferentes
anfiteatros del Estado como desconocidas o no identificadas; para
la administración de esta base de datos se tiene un software que fue
donado por el Comité Internacional de la Cruz Roja.
La tarea de implementación de los protocolos forenses no ha sido
fácil, ya que se han tenido que vencer muchos obstáculos tales como
la resistencia de los profesionales dedicados a realizar las necropsias
médico legales y forenses sin las técnicas adecuadas, la falta de presu-
puesto, la indiferencia hacia el problema, los factores psicosociales y
culturales, entre otros; sin embargo se ha logrado sensibilizar no sólo
al personal forense, sino al ministerial y judicial respecto de la proble-
mática de las personas desaparecidas y los fallecidos sin identificar,
lo que se puede visualizar en las estadísticas de casos, por ejemplo
al considerar el número de las denuncias y/o visitas de familiares
de personas desaparecidas al SEMEFO para buscarlas, mismas que
han ido en aumento, contrastando con los cadáveres que ingresan a
la institución como no identificados y que se han logrado identificar
correctamente gracias a las buenas prácticas implementadas, lo que
ha permitido disminuir el número de personas que se van a la fosa
común.
Por ejemplo:
Figura 5.5. Estadísticas de protocolos AM realizados en el SEMEFO

del Estado de Puebla del año 2013 a 2016*
Total de am Localizados Localizados Siguen
Año
realizados vivos fallecidos desaparecidos
2013 104 28 4 72
2014 311 149 67 95
2015 419 158 151 110
2016 328 106 129 93
Total 1162 441 351 370


Figura 5.6. Comparativo de tendencias en el Estado de Puebla

Número de sujetos no
Número de necropsias
identificados que van a fosa
Año realizadas en todo el Estado
común o individual de todo el
de Puebla
Estado de Puebla
2013 2857 163
2014 2904 190
2015 3112 160
2016 2794 095
Fuente: Libro de registro de ingreso de cadáveres y base de datos AM-PM del software do-
nado por el CICR.
Cabe destacar que en junio de 2016 se implementó el nuevo sistema

de justicia penal, y que el tipo de casos que se han presentado han sido
cada vez más complejos por sus características, aumentando el número
de cadáveres quemados, putrefactos, de restos óseos, planteando nue-
vos retos para la identificación, lo que ha fortalecido en trabajo multi
e interdisciplinario de las áreas de identificación humana.
Resulta importante mencionar que para fortalecer las acciones de
atención a las víctimas, desde el año 2014 se creó la Oficina de Aten-
ción a Familiares en la que se ha establecido un Protocolo para precisa-
mente dar el apoyo humanitario que merecen las víctimas secundarias
o los familiares de los desaparecidos, que pueden en algún momento
ingresar como no identificados y requerir de un proceso de identifica-
ción científico.
Esta oficina es un espacio físico, con luz y ventilación adecuada,
con mobiliario cómodo, donde se hacen las entrevistas, en las que
para lograr datos exitosos se apoyan los entrevistadores en moldes
y esquemas, así como fotografías; además de la atención respetuosa, y
digna, es importante decir que a los familiares se les proporciona agua,
café o té, así como algún alimento, en momentos propicios durante la
entrevista, ya que algunos llegan cansados y sin haber comido. Como
parte del trato digno a las víctimas secundarias se cuenta con servicio
de sanitarios limpios, con papel, agua y jabón.
El tiempo de espera es mínimo, se atiende las 24 horas del día los
365 días del año, lo que significa un gran esfuerzo.


Todo lo anterior ha sido significativo para brindar una atención con

calidad y calidez proporcionada por todo el personal, desde el admi-
nistrativo, hasta el médico, quienes trabajan en equipo, ya que han
sido capacitados para esa función específica; son sensibles, tienen la
convicción y dan un trato digno, incluyendo a los fallecidos.
Parte del procedimiento es explicar a los familiares el proceso de
identificación, haciéndoles saber que puede ser rápido o bien más pro-
longado dependiendo del caso.
La entrevista puede durar de dos a tres horas dependiendo de quién
proporcione los informes, el nivel socio cultural del informante, el
que tenga una convivencia cercana con el desaparecido que le permita
aportar datos, porque si ha dejado de ver por tiempo prolongado a
la persona buscada, esta pudo haber modificado desde sus hábitos,
hasta su aspecto físico, pudo haberse hecho tatuajes, o perforaciones
o perdido piezas dentales que ignora el familiar que busca, por lo que
además de la imprecisión de los datos, hace que los tiempos de la entre-
vista sean mayores. En la entrevista pueden intervenir varias personas,
ya que generalmente acuden dos o más que quieren aportar datos y se
complementan, sin embargo existe la posibilidad de que la información
se pueda completar posteriormente cuando tengan más datos o se pro-
porcionen más elementos, tales como expedientes clínicos, dentales;
muestras como dientes, cepillos de pelo, cepillos dentales; documentos
como credenciales, pasaporte, fotografías, etcétera.
Otra acción importante en el servicio médico legal y forense de
Puebla ha sido la creación del Área de Identificación Humana, con-
formada por expertos en varias disciplinas como medicina legal y
forense, estomatología forense, antropología física forense, crimina-
lística, fotografía forense, dactiloscopia, genética, así como crimi-
nología-victimología y psicología, cada uno con funciones específicas,
pero trabajando en equipo.
IV. Problemática
A pesar de los grandes esfuerzos realizados, sigue siendo un problema

no contar todavía en el país con un sistema de gestión de búsqueda
sistematizada, organizada con participación gubernamental y de la so-
ciedad civil, que vaya de acuerdo a la incidencia de desapariciones o del
número de fallecidos sin identificar, así como del conocimiento de las
rutas de migrantes nacionales y extranjeros. Aún en la actualidad, mu-


chos esfuerzos son aislados (no por eso menos importantes), debiendo
los familiares de los desaparecidos recorrer todo el país en su búsqueda,
lo que se podría evitar si se tuvieran las bases de datos estatales y nacio-
nales para hacer pesquisas de forma más rápida y eficaz, como sucede
con otras bases de datos como el AFI (huellas dactilares), por ejemplo.
Existen además otros problemas que de manera directa afectan la
parte forense en el desempeño del trabajo y de sus mejores intencio-
nes tales como: la seguridad —no solo por las características del caso
mismo—; la inestabilidad laboral de los expertos, o la falta de estos
en las Fiscalías, Procuradurías y SEMEFOS; además del presupuesto
insuficiente, que impacta en la falta de personal o en cargas excesivas
de trabajo (burnout). Insuficiente o nula capacitación y falta de equipo
e instrumental, así como de laboratorios bien equipados que garanti-
cen la certeza científica, independientemente de que las áreas físicas
de anfiteatros, por ejemplo, no son las óptimas para desempeñar las
funciones médico legales y forenses en la práctica de las necropsias,
al carecer de la infraestructura básica adecuada, como drenaje, agua
corriente, refrigeradores para conservar los cuerpos, falta de equipos
de rayos X, etc., así como falta de instrumental necroquirúrgico, de
equipos y medidas de bioseguridad. Falta de bodegas de indicios entre
otros aspectos, que requieren de atención inmediata, ya que la acti-
vidad forense y pericial es indispensable para garantizar la justicia y
respeto a los derechos humanos.
V. ¿Qué hacer cuando una persona desaparece?
Tomando como base la experiencia de muchos años tratando con el

problema de las personas desaparecidas y la identificación de quienes
ingresan en calidad de desconocidas o sin identificar a los anfiteatros,
así como usando como referencia algunas formas de trabajo en otros
países, se ha desarrollado un Protocolo, mismo que se da a conocer a
los familiares de las personas desaparecidas cuando inician la búsqueda.
1. Acciones inmediatas a realizar cuando alguien desaparece:
1) Realizar una búsqueda con familiares, amigos y conocidos de la

persona desaparecida (mucho tienen que ver los hábitos y cos-


tumbres de la persona desaparecida, o su relación con quien o

quienes la buscan, para hacerlo de manera inmediata).
2) Revisar en redes sociales y preguntar o buscar a través de ellas
(la propia familia puede ignorar datos de la vida cotidiana de la
persona desaparecida, dependiendo también de su edad).
3) Buscar en hospitales, centros de rehabilitación, albergues, LOCA-
TEL, Centros de Reinserción Social, Servicio Médico Forense,
etcétera.
4) Contactar a las autoridades competentes, policía y/o Ministerio
Público y denunciar la desaparición de persona para activar su
búsqueda.
5) Contactar con organizaciones civiles para contar con su apoyo en
la búsqueda de las personas desaparecidas.
6) Distribuir volantes con fotografía y descripción de la persona
desaparecida con teléfonos de contacto, pudiendo solicitar apoyo
para elaborarlos.
7) Involucrar a otras personas en la búsqueda; pedir apoyo a amis-
tades para difundir el mensaje de localización.
8) Alertar a los medios de comunicación locales.
9) Mantener el contacto con autoridades (SEMEFO) en forma per-
sonal, por teléfono, correo electrónico, o en las páginas web.
10) Acudir al Servicio Médico Forense donde se realizará un docu-
mento con los datos del familiar desaparecido, esa información
permitirá realizar una búsqueda entre las personas fallecidas que
ingresen como no identificadas.
11) Acudir a las Unidades de las Procuradurías o Fiscalías o Servi-
cios Médicos Legales y Forenses para que les realicen el proto-
colo de gestión de búsqueda de personas desaparecidas o AM, y
el de Personas fallecidas sin identificar o PM.
12) Activar las alertas, Ambert y Alba, según sea el caso.
2. Formulario AM o de gestión de personas desaparecidas
Este es el que se realiza a todas aquellas personas que buscan a un

familiar desaparecido, con o sin denuncia hecha ante el MP, en una si-
tuación humanitaria, y consiste en una entrevista realizada por personal
capacitado, experto en identificación humana.


No importando el tiempo de la desaparición de su familiar, es decir

si esta es reciente o no. Los requisitos para la aplicación del protocolo
son mínimos como ya se mencionó. El entrevistado debe ser un indi-
viduo capaz de proporcionar la más completa y precisa información
de la persona desaparecida.
La entrevista puede durar varias horas, por lo que se explica que se
presentaran momentos emocionalmente difíciles, es un trabajo multidisci-
plinario de búsqueda activa y permanente, coordinada con otras autorida-
des, difundida si se acepta, mediante la firma del consentimiento informado.
3. Principios fundamentales
Entregar información clara, veraz y precisa para responder a las ex-

pectativas del proceso.
Creación de expedientes de las personas reportadas como desapare-
cidas para la búsqueda y cruce de información con otras instituciones
(hospitales, CERESOS, albergues, etc.). Contar con autorización de los
afectados para el uso de la información. Modelo de comunicación y de
transmisión de información con otros organismos y estados.
Por lo que si alguien tiene un familiar desaparecido y solicita o
requiere apoyo, debe presentar lo siguiente: documentos que debe ex-
hibir quien realiza el reporte de desaparición y copia de identificación
oficial (INE, IFE, pasaporte, cartilla del Servicio Militar Mexicano).
4. Documentos de la persona desaparecida:
1. Fotografía reciente y visible, de preferencia donde se encuentre

sonriendo o se observe alguna modificación corporal o seña par-
ticular (si es que tiene tatuajes, perforaciones, etc.), la fotografía
puede ser impresa o digital.
2. Identificación oficial (IFE/INE, acta de nacimiento, CURP, li-
cencia de manejo, cédula profesional, cartilla militar, pasaporte,
expedientes clínicos, carta de no antecedentes penales, etc.
5. Información básica sobre la persona desaparecida que debe

proporcionar el familiar:
1. Datos personales (nombre completo, fecha de nacimiento, lugar

de nacimiento, nacionalidad, estado civil, etc.)


2. Media filiación (sexo, edad, estatura, peso, complexión, tipo de

cabello, color de ojos, forma de la nariz, etc.)
3. Señas particulares (lunares, manchas, cicatrices, tatuajes, perfo-
raciones, fracturas, malformaciones, etc.)
4. Prendas de vestir y objetos asociados que llevaba al momento de
la desaparición (talla de las prendas, color, marca, etc.)
5. Información sobre condición médica (si padece alguna enferme-
dad, hace cuánto tiempo, cirugías previas, etc.)
6. Información odontológica (ausencias dentales, caries, amalga-
mas, prótesis, y cualquier tratamiento realizado).
7. Documentos (IFE/INE, pasaporte, credencial, fotografías, rayos
x, expedientes clínicos médicos, dentales).
6. En términos generales los datos solicitados acerca de la persona

desaparecida en el Protocolo AM son:
1) Historia genealógica
2) Datos personales
3) Circunstancias de la desaparición
4) Descripción física
5) Fotografías y/o videos
6) Hábitos
7) Historia médica
8) Historia dental
9) Ropa y artículos personales
10) Documentos de la persona desaparecida
11) Muestras tomadas o conservadas: dientes, moldes dentales, cepi-
llos de dientes, de pelo
12) Expectativas del entrevistado
13) Explicar que después de llenarse el formulario, deberá firmar la
autorización, permitiendo entregar lo relevante a las autoridades
responsables de la identificación de personas desaparecidas.
7. Formulario posmortem
Por otra parte, cuando ingresan a los anfiteatros cadáveres sin identificar,
se realiza otro protocolo llamado posmortem o PM, que se elabora con


todos los datos que se generan de la práctica de la necropsia médico legal

y forense con fines de identificación, y en el que intervienen los peritos
ya mencionados en forma inter y multidisciplinaria, con la finalidad de
que esta información sea cotejada con la proporcionada por los familiares.
El formulario de gestión de cadáveres y restos humanos no identi-
ficados posmortem, contiene lo siguiente:
A) Datos de ingreso del cadáver al SEMEFO: CDI, fecha, hora,

sexo, edad.
B) Tipo de caso: cadáver desconocido, identificado sin reclamar,
desastre, accidente, provocado.
8. Información ministerial
C) Hallazgos del cadáver y/o restos humanos: fecha, hora, lugar, etc.
D) Estudios realizados: medicina, odontología, antropología, gené-
tica, fotografía, dactiloscopia, rx.
E) Datos de vestimenta.
F) Examen externo: condición general, tiempo aprox. de muerte,
filiación, señas particulares (croquis).
G) Condición médica: intervenciones quirúrgicas, fracturas, im-
plantes, enfermedades, etc.
H) Señales de hábitos/adicciones.
I) Características dentales (identoestomatograma).
J) Antropología física forense (inventario óseo).
K) Muestras para ADN.
L) Rx del cadáver.
M) Ficha dactilar.
N) Fotografías filiación.
O) Fotografías de señas particulares.
P) Fotografías intraorales.
Q) Fotografías de ropa.
R) Fotografías de pertenencias.
S) Identificación: datos de ingreso del cadáver, identificación defi-
nitiva, datos de familiares y/o amigos.
Toda la información contenida en este formulario debe ser de cali-

dad para poder realizar la base de datos PM. Por todo lo anteriormente
dicho es conveniente recordar algunos puntos.


9. ¿Qué es la identificación?
Es la individualización, mediante la atribución de un nombre de naci-

miento u otro nombre apropiado, a los restos humanos. La identifica-
ción de las personas fallecidas es un proceso multi e interdisciplinario,
necesario para dar respuesta a los familiares. Debe hacerse de manera
correcta y sistemática desde la búsqueda, ubicación, recuperación y
análisis forense, para informar con certeza y seguridad a las familias
(derecho a saber).
Además, la identificación forense de restos humanos tiene como fin
que los restos recuperados puedan ser devueltos a sus familiares, para
que éstos vivan su duelo y realicen sus ritos de acuerdo a sus costum-
bres (CICR, Missing, 2012).
Existen muchas formas de identificar a las personas, pero cuales-
quiera que sean los métodos utilizados, se debe evitar el error, por
ejemplo la forma más comúnmente utilizada para identificar es el reco-
nocimiento visual, la que solo es posible y relativamente útil en cuerpos
frescos con señas particulares significativas, pero debiera siempre ser
corroborada mediante algún método científico como la dactiloscopia,
ya que puede haber equivocaciones por parecidos físicos, que incluso
la familia no puede discriminar, sobre todo porque generalmente en el
momento del reconocimiento se encuentran bajo presión o estrés, de
ahí la necesidad de que dicha identificación deba ser corroborada por
un método científico. Tampoco la ropa y las pertenencias son un mé-
todo eficaz de identificación, ya que esta pudo ser cambiada, robada,
etc.; solo ayuda a orientar en algunos casos.
La identificación visual debe evitarse en cadáveres putrefactos, res-
tos óseos, fragmentos corporales, traumas con machacamiento, o en
caso de algún evento con varios cuerpos.
La identificación forense tiene tres etapas (CICR, 2014, Ginebra
Suiza):
a) Investigación de antecedentes:
• Informes de testigos oculares
• Información sobre el hecho
• Documentos de identificación
• Reconocimiento visual
b) Recuperación de restos y su estudio: perfil biológico: edad, an-
cestría, sexo, estatura, lesiones antiguas, condiciones congénitas.


• Tatuajes, piercing, ropa, pertenencias

• Documentos, expedientes
c) Identificación científica
• Dactiloscopia
• Identificación médica individualizante
Estomatología
• Análisis ADN por STR
• Análisis de laboratorio y conciliación de datos
• Corroboración sistemática de datos AM-PM
• Estas etapas, desde los antecedentes hasta la aplicación de
pruebas científicas, permiten menor margen de error.
Es necesario contar también con un procedimiento bien sistema-

tizado de acuerdo a los estándares nacionales e internacionales para
la recolección de muestras, para su preservación, transporte y cadena
de custodia. Y contar con bodegas adecuadas para conservar indicios,
tales como: ropa, objetos personales como cepillos de pelo, de dientes,
afeitadoras, muestras médicas o biológicas: como biopsias, sangre,
tejidos, cordones umbilicales, dientes, y otras partes, considerando
también el manejo de datos y el consentimiento informado.
Como puede observarse, la información que proporcionan los fa-
miliares, o bien la que se genera de la investigación del hecho y la
necropsia, siempre es sensible por lo que, con base en la Ley de Trans-
parencia, se debe autorizar que dichos datos puedan ser compartidos
para la búsqueda de la persona a nivel estatal y nacional con las insti-
tuciones gubernamentales y no gubernamentales (ONG).
VI. Otras premisas
Cabe decir que para poder generar información útil y de calidad no

sólo a la investigación del caso, sino en forma concreta para la identi-
ficación de las personas se hace necesario que se observen de manera
puntual los protocolos tanto nacionales como internacionales, dentro
de los que debemos destacar: el Protocolo de Tratamiento e Identifica-
ción Forense, que en términos generales contiene los siguientes puntos:
• Levantamiento de cadáver.
• Cadena de custodia y manejo de evidencias.


• Formularios de gestión de personas desaparecidas.

• Necropsia con fines de identificación.
• Formulario de gestión de restos humanos (fallecidos sin identifi-
cación humana, antropología y arqueología.
• Estomatología, genética y dactiloscopia.
Los objetivos de dicho protocolo son: homologar la actuación peri-

cial desde el lugar del hecho a la necropsia; coordinar la participación
de los peritos especialistas; brindar una atención oportuna sistemati-
zada; intercambio de información, sobre técnicas y métodos científicos
en casos de víctimas múltiples.
Metodología de la investigación criminalística:
1) Preservación del lugar de intervención, de los indicios-evidencias.

2) Observación general y particular.
3) Búsqueda de indicios, rastros y/o evidencias (material proba-
torio), con las técnicas convencionales para lugares cerrados y
abiertos como cuadrantes, estrella, espiral, barras, criba, etc.
4) Fijación del lugar, así como de indicios-evidencias, en forma
escrita, fotográfica, croquis o plano, moldeo y video.
5) Recolección, embalaje, etiquetamiento, empaque, preservación
de indicios-evidencias de acuerdo a su tamaño y naturaleza, bio-
lógica o no biológica.
6) Establecimiento de la cadena de custodia, que garantice la traza-
bilidad hasta cada destino.
7) Análisis de indicios-evidencias en los diferentes laboratorios, las
pruebas idóneas realizadas por el personal idóneo.
8) Recolección e interpretación de resultados en forma individual
y correlacionada.
9) Elaboración del dictamen o informe.
Destacando que del lugar de intervención, de los hechos o hallazgo

se deberá evaluar preliminarmente el alcance y magnitud del evento:
por ejemplo, el número de víctimas, el estado en que se encuentran (en
descomposición, descuartizados, carbonizados, entre otros), así como
las dificultades técnicas que se pueden presentar. También de acuerdo
al tipo de hecho, saber a quién y por qué solicitar ayuda, como bom-
beros, protección civil, buzos, etcétera.


Si se trata de cadáveres deben ser siempre tratados con dignidad, sin

olvidar aplicar toda la metodología mencionada, incluyendo su emba-
laje en bolsas mortuorias de plástico, limpias, nuevas, herméticas. Si
se tratara de restos óseos, usar bolsas de papel y ponerlos en cajas de
cartón, etiquetarlos con los datos correspondientes desde el momento
del levantamiento de cadáver, cuidando la preservación durante su tras-
lado hasta el anfiteatro, donde se practicará la necropsia.
El traslado a grandes distancias requiere de camiones con sistema de
refrigeración, para evitar en lo máximo la alteración de las evidencias,
incluyendo al cadáver.
Las acciones en el lugar de intervención son:
• Proteger y preservar el lugar, observar y evitar pérdida de indi-

cios, manipulaciones que los contaminen o alteren.
• Evaluar el lugar y su acceso, el alcance del hecho, el número de
víctimas, el estado de los cuerpos y las dificultades técnicas.
• Procesar los indicios-evidencias conforme a la metodología de la
investigación criminalística.
• Identificar a las víctimas de manera científica.
• Seguir como ya se mencionó la cadena de custodia en todas sus
etapas: preservación, procesamiento de indicios, traslado, análisis
de indicios-evidencias, almacenamiento de indicios-evidencias,
destino final de la evidencia.
Actuar bajo los lineamientos jurídicos establecidos en la Cons-

titución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en el Código
Nacional de Procedimientos Penales (CNPP), en sus artículos corres-
pondientes.
Necropsia médico legal y forense con fines de identificación
Posteriormente, ya en el anfiteatro, se deberá realizar una necropsia

con fines de identificación, conforme a los protocolos nacional e inter-
nacionales, para establecer la causa, mecanismo y manera de la muerte,
lo que implica una diligencia inter y multidisciplinaria, en la que el
médico legista o forense lleva la batuta y coordina.
Los datos aportados por la necropsia son indispensables, como ya se
mencionó, porque a través de la detección de características físicas o


de hallazgos médicos individualizantes será posible cotejar la informa-

ción que los familiares proporcionaron de la persona desaparecida con
los de algún cadáver que hubiera ingresado sin identificar al servicio
médico forense.
Requisitos para practicar la necropsia:
a) Indicación de autoridad competente.

b) Contar con personal idóneo especializado, certificado, actualizado.
c) Acudir al levantamiento de cadáver y/o contar con información
completa del mismo: fotos, versiones, expedientes clínicos com-
pletos, Rx, laboratorios.
d) Contar con el equipo e instrumental adecuado y suficiente, ma-
terial de bioseguridad.
e) Contar con espacios físicos adecuados, infraestructura idónea,
anfiteatros, laboratorios para procesar indicios (SEMEFO tipo).
La necropsia médico legal y forense, se inicia prácticamente desde

el levantamiento de cadáver, al que por protocolo debe asistir el mé-
dico legista-forense, ya que le permite hacerse una idea no solo del
lugar del hecho, hallazgo o intervención, sino de todo el contexto,
que le facultará de manera clara para saber qué debe corroborar o
buscar. Durante el levantamiento su intervención tiene dos tiempos:
el primero será para verificar si la víctima está realmente muerta; una
vez corroborado lo anterior apoya al equipo interdisciplinario en la
fijación del cadáver, estableciendo su posición, orientación, ubicación
dentro del lugar por coordenadas, consigna los datos de media filia-
ción o descripción física, de la ropa y pertenencias, los signos tana-
tológicos, las lesiones externas, y toma muestras pertinentes, además
asocia los indicios encontrados, participa en la cadena de custodia,
apoya en el embalaje y etiquetamiento del cuerpo.
Al llegar al anfiteatro entregan el cadáver y ahí se verifica la cadena
de custodia al momento de recibirlo.
La necropsia médico legal y forense, consta de dos etapas funda-
mentales: 1) el examen externo del cadáver y 2) la apertura de las
grandes cavidades. Pudiendo tener una etapa adicional de “disecciones
especiales” cuando el caso así lo amerite.
En el examen externo se deben describir los siguientes datos que
verifican los ya consignados en la diligencia de levantamiento de ca-
dáver y son:


1. Descripción de características físicas (filiación);

2. Descripción de señas particulares congénitas y/o adquiridas, lu-
nares, tatuajes, perforaciones, cicatrices traumáticas o quirúrgi-
cas, etc.;
3. Descripción de ropa y pertenencias u objetos asociados;
4. Descripción de signos tanatológicos;
5. Descripción de lesiones externas;
6. Revisión de orificios naturales: boca, ano, vagina, conductor au-
ditivo;
7. Toma de fotografías durante toda la diligencia, mismas que de-
ben estar referenciadas y con testigos métricos. Para la toma de
fotografías de filiación para identificación se debe tener limpia
la cara, o zona a fotografiar de frente, dos perfiles y en ángulo de
45 grados por ambos lados;
Toma de muestras como la hemática u otras, de acuerdo a su
naturaleza, cantidad, ubicación u otras condiciones para evitar su
pérdida, alteración o modificación, por ejemplo, de raspado de
uñas, o corte de las mismas; muestras para saber si disparó o no
un arma de fuego; muestras de cavidades u orificios naturales,
como en los feminicidios o muerte de mujeres; embalándolas
adecuadamente, etiquetándolas, siguiendo la metodología corres-
pondiente de la cadena de custodia, antes de hacer la apertura de
cavidades.
8. Realizar esquemas o croquis de lesiones, de ropas, etc.
En el examen interno del cadáver se debe tener en cuenta la técnica

de abordaje desde el exterior, procurando realizar cortes en la piel que
sean estéticos, de acuerdo a las condiciones propias del caso y del
cadáver.
En primer término se hace la apertura de cráneo iniciando con el
corte del cuero cabelludo en sentido coronal, jalando los colgajos para
exponer la bóveda craneal, la que será cortada en forma de casquete,
una vez hecho el corte se procede a retirar la calota y se visualiza el
encéfalo, mismo que se extrae, cortando desde la base. Una vez fuera,
se separan el cerebro del cerebelo y el bulbo, se pesan, se realizan cor-
tes anatómicos, se describen los hallazgos, se toman las muestras que
se consideren pertinentes y se envían al laboratorio en caso necesario,
pudiendo realizar análisis químico, toxicológico, e histopatológico.
Por último, se revisa la base del cráneo y se describe lo encontrado.


En cuanto a lesiones de la cara se puede hacer levantamiento facial

y se aprovecha la disección para revisar los órganos dentales, dando
intervención al estomatólogo forense para elaborar el identoestomato-
grama. Se toman muestras de dientes para estimar la edad con técnica
de Lamendin, o bien toma de Rx de terceras molares, en algunos casos
será necesario hacer moldes dentales, etc.
Para abordar el cuello, la piel se puede cortar en forma de “Y” pro-
longando el corte desde el mastoides por las caras laterales del cuello y
hasta el hueco supra esternal, o continuando el corte hasta los hombros
y de ahí siguiendo la línea clavicular hasta el hueco esternal o en T por
ejemplo, ya que son más estéticas y se va disecando por planos, se li-
bera el paquete neuro vascular carótida, yugular, nervio vago in situ, se
libera la tráquea pero no se corta en ese momento, se van describiendo
los hallazgos y fijando con fotografías y croquis.
En cuanto al tórax, abdomen y pelvis el corte de piel se hace sobre
la línea media desde el hueco supra esternal, hasta la sínfisis del pubis
bordeando la cicatriz umbilical; posteriormente se hace la disección
por planos y se va describiendo. A nivel del tórax se exponen las cos-
tillas y se cortan, se libera el plastrón condro esternal; en el caso de
que la persona esté como no identificada se toma muestra de la cuarta
costilla izquierda para estudio por antropología para estimar la edad,
embalando y etiquetando la muestra, con su cadena de custodia.
Después se revisan in situ los órganos, para ver la correlación ana-
tómica y hallazgos; posteriormente se liga el intestino para evitar que
la materia fecal contamine la cavidad, y se eviscera completamente,
sacando desde la lengua, hasta el intestino grueso.
Ya por separado, las vísceras se van revisando por bloques de ór-
ganos y después se liberan; cada órgano se pesa, se mide, se describe,
se le hacen cortes y se decide si van al laboratorio, en cuyo caso se
embalan, se etiquetan, se elabora la cadena de custodia, siguiendo el
procedimiento ya mencionado, se toman las fotografías, etc.
Lo mismo se hace para las vísceras abdominales y los órganos
pélvicos, como los reproductores —masculino o femenino respectiva-
mente— con el mismo procedimiento: describir, fijar fotográficamente,
pesar, cortar, tomar muestras, etc.
Si el caso lo amerita se hacen disecciones especiales para verificar,
por ejemplo, fracturas, tratamientos quirúrgicos, etc. o como en caso de
muertes en custodia o sospecha de violación a los derechos humanos,
se hacen disecciones posteriores.


Durante toda la diligencia se deben tomar las fotografías que mues-

tren tanto el procedimiento como los hallazgos, de preferencia con
una cámara profesional, así como los videos necesarios. En cuanto a
las muestras, se sigue el procedimiento criminalístico ya mencionado.
La necropsia médico legal y forense debe realizarse siempre dado
que lo que nos aporta es fundamental para resolver el caso y para
identificar a la persona, y debe ser hecha a pesar de las limitaciones
que se tengan, siempre de manera completa, minuciosa, metódica y
descriptiva.
Toda la información obtenida se plasma en un dictamen médico
legal de necropsia en el que se concluye o determina la causa, forma y
mecanismo de la muerte; cuando no es posible hacerlo de inmediato, se
le etiqueta como “muerte en estudio” y se deben esperar los resultados
de los laboratorios.
Una necropsia se realiza dependiendo del tipo de caso y de su com-
plejidad en 3 a 4 horas promedio; no es lo mismo trabajar con un
cuerpo fresco que uno en estado de putrefacción, o quemado, calci-
nado, carbonizado, descuartizado, machacado, o disuelto en ácido.
Por último, se toman las huellas dactilares de los 10 dedos, cuidando
que sean de calidad. Existen muestras que se toman rutinariamente,
sobre todo en desconocidos, como la sangre que se embala en papel
FTA, y solamente se procesa si es necesario para estudio genético, es
decir si no se puede identificar a la persona por otro método.
Posteriormente se llena el formulario posmortem, y estos datos se
vacían al software, para formar parte de la base de datos.
Todas las áreas mencionadas participarán en la necropsia, por lo
que, aunque el médico legista y forense es el que coordina y lleva el
procedimiento, este se lleva a cabo en equipo.
El equipo multidisciplinario forense de expertos en medicina legal
e identificación humana que interviene en cada parte del proceso (tra-
bajo antemortem) para la gestión de búsqueda de personas desapare-
cidas, está conformado por expertos en:
• Medicina legal y forense

• Trabajo social
• Psicología
• Criminología-victimología
• Estomatología forense
• Genética


• Quienes: recaban la información necesaria y/o toman las mues-

tras pertinentes de los familiares para futuras confrontas; dan in-
formes; realizan las entrevistas; intervienen en el cotejo de datos
y en el dictamen de identidad colegiado.
El trabajo posmortem consiste en llenar el formulario PM con los

datos generados en la necropsia médico legal y forense de cadáveres no
identificados, o para la confirmación de identidad mediante la emisión
de un dictamen, y está conformado por expertos en:
• Medicina legal y forense

• Estomatología forense
• Antropología física forense
• Criminalística: de campo (información del lugar de intervención,
del hecho o hallazgo)
• Losfoscopia- dactiloscopia
• Fotografía forense
• Genética
• Otros, según el caso, como química o entomología forense.
• Quienes: recaban la información necesaria y/o toman las mues-
tras pertinentes de los cadáveres para futuras confrontas.
Todos los datos anteriores se ingresan al software para generar la

base de datos AM-PM; con el software es posible cotejar los datos de
manera automática para realizar búsquedas.
En el Área de Identificación Humana se realiza la confronta de datos
y se emite el: Dictamen Colegiado de Identificación Humana; en éste se
cotejan o confrontan los datos obtenidos en el AM dados por los fami-
liares, contra los datos del PM generados durante la necropsia médico
legal y forense. Los resultados se expresarán en los siguientes términos:
• COINCIDENTE
• NO COINCIDENTE
• DUDOSO, anotando qué estudios se van a realizar en forma
complementaria o en definitiva, como por ejemplo, el estudio
genético.
Este dictamen es firmado por todos los peritos que intervinieron.

Todo lo anteriormente mencionado se conjunta en un expediente por


cada caso, que contiene la información de lo realizado (en físico y de

manera digital), se hubiera o no identificado, puesto que esto permite
realizar búsquedas de manera más rápida.
Por último, cuando una persona fallecida no es identificada y en
consecuencia no es reclamada por algún familiar, o cuando se identi-
fica pero no la reclaman, se procede a inhumar el cuerpo en el panteón
correspondiente, en cuyo caso se queda registrada la información de
la fosa, ya que el personal del SEMEFO acude a dicha inhumación y
se anotan los datos en el expediente.
En la actualidad todas las personas fallecidas sin identificar o sin
reclamar, cuentan con un expediente completo que permitirá identifi-
carlas y reclamarlas, así como restituirlas a sus familiares en cualquier
momento, desde un día después de la inhumación, hasta años más
tarde; los cuerpos se inhuman en bolsas plásticas herméticas debi-
damente identificadas, lo mismo que los cadáveres, así también se
registran los datos de la fosa, tanto en el panteón como en el SEMEFO,
lo que permite localizar el cuerpo de manera más rápida en caso de
que sea necesario exhumar para devolver los restos humanos a sus
familiares.
También es necesario realizar la entrega de los cadáveres, tanto en
casos individuales como cuando hubiera un gran número de cuerpos
por hechos violentos o desastres naturales, bajo un protocolo específico
que haga saber a los familiares de los fallecidos que las autoridades
los acompañan y apoyan en su pena, independientemente de otras ac-
ciones.
Actualmente se está sensibilizando a las autoridades de cada estado
del país para la creación de panteones forenses, en los que los cadáve-
res se inhumen en fosas individuales, o bien en gavetas, en las que sería
más fácil recuperar los restos humanos en caso necesario; que dichas
fosas queden identificadas utilizando materiales indelebles, registradas
adecuadamente para tener mayor control, permitiendo identificar la
fosa sin error al paso del tiempo. Evitar exhumaciones prematuras o
bien por cuestiones administrativas de los propios panteones, ya que
actualmente existe este problema; a pesar de que en muchos casos sí
se sabía dónde se inhumó un cuerpo, éste fue exhumado a los cinco
años y fue entregado a algún estudiante, o bien a instituciones educa-
tivas, sin un control adecuado, o bien fueron exhumados al no contar
con perpetuidad, como restos óseos guardados en bolsas cuyo destino
es desconocido o incierto, lo que plantea problemáticas graves para


la identificación en casos de años atrás. Debido también a esta situa-

ción se ha optado porque las osamentas se queden en resguardo en la
osteoteca forense del SEMEFO, ya debidamente analizadas y con su
expediente completo, lo que permitirá si en un futuro son reclamadas,
restituirlas a sus familiares sin mayor problema y con certeza científica
en la identificación.
También es importante realizar algunas reformas en los reglamentos
de panteones en cuanto al registro de las fosas, a las inhumaciones de
cadáveres desconocidos, a los tiempos de permanencia en las fosas,
a las exhumaciones médico legales y administrativas. Sería deseable
que cuando sean identificados los restos humanos y sean reclamados,
se lleve a cabo un procedimiento con la presencia de autoridades mi-
nisteriales y/o judiciales, según el caso, así como con la intervención
de peritos que lleven a cabo la diligencia con metodología científica,
arqueológica, antropológica, médico legal y forense, criminalística,
fotográfica, etc. que asegure la correcta devolución a los familiares.
Como puede apreciarse se ha trabajado en esta parte sensible de la
problemática de las personas desaparecidas, y fallecidas sin identificar,
creando e implementando buenas prácticas forenses.
VII. Conclusiones
Con base en lo anteriormente expresado se puede concluir lo siguiente:
1) El uso de protocolos para la búsqueda de personas desapareci-

das y la identificación de fallecidas sin identificar, ha permitido
mejores resultados en la práctica cotidiana, por lo que una tarea
fundamental es que todos los profesionales utilicen los protoco-
los forenses y trabajen de manera homologada y estandarizada
en el país.
2) El análisis estadístico de los desaparecidos es significativo en la
ciudad de Puebla; de los 1,162 protocolos AM realizados en el
SEMEFO de Puebla, de abril del 2013 a diciembre de 2016, fue-
ron localizadas vivas 441 personas (lo que equivale al 37%), 351
personas fueron encontradas muertas (el 30.2%), y 370 continúan
desaparecidas (representando el 31.8%). Situación que es digna de
considerarse.


3) Todas las personas desaparecidas y las no identificadas o las iden-

tificadas sin reclamar, deben contar con un expediente completo
que permita su identificación posterior y la restitución de los res-
tos a sus familiares, sin error.
4) Se debe contar al interior con áreas donde se brinde atención a
los familiares, la cual se proporcionará con calidad y calidez en
ambientes adecuados y será proporcionada por personal idóneo
capacitado (criminólogos-victimólogos, psicólogos, trabajadores
sociales, antropólogos, médicos, entre otros) sensibles al pro-
blema, con compromiso, respeto y ética, observando los protocolos
forenses. Se precisa contar con los espacios físicos adecuados, así
como con lo necesario para brindar una atención digna.
5) Las Áreas de Identificación Humana son indispensables en todos
los servicios médico legales y forenses. Debe estar conformada por
médicos legistas y forenses, estomatólogos forenses, antropólogos
físicos forenses, criminalistas, dactiloscopistas, fotógrafos forenses,
genetistas, entomólogos, entre otros, para lograr la identificación de
las personas en forma colegiada inter y multidisciplinaria.
6) En la actualidad el número de personas que se inhuman sin haber
sido identificadas o reclamadas por sus familiares, aunque ha
disminuido, sigue siendo considerable, la ventaja es que ahora se
cuenta con los datos por caso y su expediente PM (posmortem),
con descripción física, descripción de ropa y pertenencias u ob-
jetos asociados con fotografías, de filiación, ficha decadactilar,
muestra para genética, estudio de antropología física forense, es-
tudio de estomatología forense, dictamen de necropsia con fotos
de los hallazgos individualizantes, señas particulares y patolo-
gías, croquis, etc., que permitirá identificar los restos humanos
en cualquier momento; porque además se consignan los datos del
panteón donde son inhumadas en fosa común o individual, con
las referencias por coordenadas, fotografías y registros necesarios
para su localización sin error en cualquier momento.
7) La problemática nacional de las personas desaparecidas, así
como de las fallecidas sin identificar; la migración interna y la
de extranjeros de paso por el país, que pueden fallecer en lugares
donde nadie los conoce, con pocas o nulas posibilidades de ser
identificados y reclamados por sus familiares; el incremento de
las llamadas fosas clandestinas, son problemas reales que vulne-
ran —como se mencionó desde un inicio— no solo la seguridad


pública, sino la paz social, lo que obliga al Estado mexicano

a implementar políticas públicas que permitan resolver de ma-
nera clara estos problemas, motivo por el cual el apoyo a las
áreas forenses es indispensable y urgente, no solo en cuanto a
su infraestructura y equipo (SEMEFOS tipo), sino en cuanto al
personal encargado de la identificación humana, en forma inter
y multidisciplinaria, a quien se debe no sólo capacita para garan-
tizar cientificidad y con esto disminución de la impunidad, sino
además procurarle condiciones laborales óptimas, que incluyan
su seguridad física y emocional.
8) Se ha trabajado también para crear conciencia en las autoridades
ministeriales y judiciales respecto del problema de desaparición
e identificación de personas, así como con las autoridades mu-
nicipales y encargadas de los panteones para crear los llamados
“panteones forenses” en los que ya no existan fosas comunes,
sino fosas individuales bien identificadas y a perpetuidad. Con
propuestas de nuevas formas de inhumación, por ejemplo, en ga-
vetas bien identificadas, así como osarios u osteotecas forenses,
que faciliten la recuperación de restos en caso de identificaciones
posteriores para ser devueltos a sus familiares.
9) Es indispensable crear las bases de datos estatales y nacional de
personas desaparecidas y no identificadas, así como de las iden-
tificadas sin reclamar, para agilizar su búsqueda e identificación;
así como un sistema de gestión estatal y nacional que permita
realizar dicha búsqueda sin el desplazamiento de los familiares
a diferentes sitios o incluso a todo el país, situación que los des-
gasta anímica y económicamente, con resultados infructuosos las
más de las veces.
10) En el sistema de gestión de búsqueda e identificación de perso-
nas desaparecidas, y fallecidas no identificadas, deben participar
todas las instituciones y dependencias de gobierno, así como la
ciudadanía en general.
11) Implementar los protocolos forenses, tanto nacionales como in-
ternacionales, que permitan garantizar el trabajo forense y apoyar
a los familiares en la búsqueda, identificación y restitución de sus
familiares desaparecidos.
12) Restituir la confianza de la ciudadanía en los expertos mexicanos en
las áreas forenses, como son: médicos legistas y forenses, crimina-


listas, dactiloscopistas, fotógrafos, estomatólogos forenses, antropó-

logos físicos forenses, genetistas, entomólogos, que de manera inter
y multidisciplinaria se dedican a la investigación de hechos en los
que la identificación humana es la parte importante a desempeñar.
VIII. Propuestas
Todos los servicios médicos legales y forenses deben contar con Área
de Atención a Familiares y el Área de Identificación Humana, con-
formadas por un equipo de trabajo profesional de expertos en medi-
cina legal y forense, en estomatología forense, en antropología física
forense, en criminalística, fotografía, dactiloscopia, en genética, en
criminología-victimología, en trabajo social, entre otros, que actúen
en forma inter y multidisciplinaria y que garanticen resultados cientí-
ficos, bajo un marco legal, de ética y respeto a la dignidad y a los de-
rechos humanos tanto de los familiares como de los propios cadáveres;
que den atención con calidad y calidez a los familiares de las personas
desaparecidas y de las fallecidas sin identificar, para que éstas puedan
ser identificadas y restituidas a ellos, sin error.
Toda persona desaparecida debe contar con un expediente completo
que incluya el formulario AM (o de gestión de búsqueda de persona des-
aparecida), que contenga la información significativa para encontrarla.
Toda persona fallecida sin identificar, o con identificación probable,
o identificada sin reclamar, debe contar también con su expediente
completo y con su archivo básico para identificación PM (o de gestión
de cadáveres y restos humanos no identificados posmortem) que ga-
rantice la restitución de los restos humanos a sus familiares sin error.
Crear unidades de búsqueda de personas con personal capacitado en
identificación humana. Crear un sistema de gestión de búsqueda real
que involucre a todos los niveles de gobierno e instituciones, así como
a la ciudadanía, que evite el desplazamiento de los familiares por todo
el país minando su economía y ejerciendo un efecto importante en su
salud física, mental, emocional y social.
Crear la Red Nacional de Bases de Datos de Personas Desapareci-
das y de las Fallecidas sin Identificar, con información de calidad y
confiable. Capacitar al personal en materia de identificación humana,
atención a víctimas, atención a familiares, así como en los protocolos


forenses, incluyendo a peritos, administrativos, policías, ministerios

públicos y jueces.
Realizar acciones preventivas que partan desde el Registro Civil
o incluso desde el nacimiento en las instituciones hospitalarias, que
faciliten el tener datos que puedan ser utilizados en cualquier momento
de la vida (gracias a su inmutabilidad) y que incluyan: toma de las fi-
chas lofoscópicas, como las huellas dactilares de los diez dedos de las
manos, así como las huellas palmares y plantares (capacitar al personal
del Registro Civil para la toma correcta de dichas huellas, así como
al de los hospitales, etc.); toma de muestra de saliva que es no invasora
para genética; registro de condición médica (patologías), registro de
malformaciones congénitas y señas particulares.
Contar con el apoyo para la consulta y cotejo (por ejemplo de hue-
llas dactilares) de las bases de datos del INE, PGJ, PGR, fiscalías,
Centros de Reinserción Social, hospitales, bancos, migración, etc., y
todas aquellas donde se utilizan sistemas biométricos, con respecto de
las obtenidas en cadáveres desconocidos.
Realizar jornadas de sensibilización sobre la problemática de per-
sonas desaparecidas y fallecidas sin identificar, para difundir lo que al
respecto se hace y lograr la colaboración de todos en la solución de
estos problemas.
Utilizar todos los protocolos forenses como parte de las buenas prác-
ticas en estas áreas; así como crear cementerios forenses para inhuma-
ciones individuales en caso de sujetos no identificados e identificados
sin reclamar, o inhumación en gavetas verticales, todas adecuadamente
identificadas y registradas, modificando en lo relacionado con este
tema los reglamentos de panteones que permitan la perpetuidad en
estos casos, o bien las exhumaciones controladas científica y jurídica-
mente para crear osarios u osteotecas forenses, que permitan restituir
los restos humanos a sus familiares sin error.
Utilizar los protocolos forenses de entrega de cadáveres en casos
de desastres naturales o fenómenos violentos. Crear las políticas pú-
blicas que permitan disminuir el problema de la desaparición de per-
sonas, con estrategias basadas en estadísticas reales, con datos duros
interpretados científicamente y a la luz de un contexto socio cultural,
económico y forense.
“Ayudar con amor y ciencia en la búsqueda de quien desaparece, e

identificarlos vivos o fallecidos, para restituirlos a su familia y llenar
el vacío de su ausencia, es parte de nuestra labor en el SEMEFO Puebla”.


Políticas para las víctimas en entornos

10
de violencia no convencional
Verónica Martínez Solares*
I. Introducción
¿Cómo nombrar a la guerra en tiempos de paz? Si tuviéramos que

analizar dicha pregunta a la luz de definiciones propias del siglo XX,
en estricto sentido estaríamos más ante una paradoja o contradicción
que ante el planteamiento de un problema que precisa nuevos marcos
de interpretación1.
La hostilidad bélica es una constante en la historia de la humanidad.
Es así que, de manera recurrente, encontramos ejemplos que van de
breves disputas a actos de violencia que pudiéramos señalar como
inimaginables de no saber que efectivamente sucedieron. Guerra es la
palabra que por mucho tiempo ha descrito la barbarie y a la cual aso-
ciamos consecuencias catastróficas para las personas, comunidades y
estructuras de gobierno, en términos humanos y humanitarios.
La claridad aparente sobre el significado de la guerra, sus actores,
medios de ejecución y conductas, quedó plasmada de manera relati-
vamente reciente con los Convenios de Ginebra (1949) y el Protocolo
Adicional II de 1977. Ello no significa que en períodos previos no se
hubiesen buscado mecanismos para limitar las acciones asociadas a los
conflictos bélicos. Mucho tuvieron que ver los procesos democráticos,
así como las consecuencias y visibilidad de las dos guerras mundiales
* Directora del Proyecto Prevención de la Violencia, Acceso a la Justicia y Empo-

deramiento Económico de las Mujeres en América Latina del Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas en inglés). Responsable para
América Latina de la Organización Internacional para el Apoyo a Víctimas.
1 Agradezco el trabajo de retroalimentación siempre cuidadoso, paciente y dedi-
cado de Óscar Aguilar Sánchez.
191

y la creación de la Organización de las Naciones Unidas como cen-

tro para facilitar diálogos de cooperación (o distensión) entre Estados
miembros.
Sin pasar por alto el abundante análisis existente sobre dicho con-
cepto, desde su connotación gramatical2 hasta el repaso de sus diferen-
tes dimensiones históricas3, lo que caracteriza a la guerra es el conflicto
y la lucha armada. En este sentido, el derecho internacional humanita-
rio, cuya base son los convenios referidos, establece las disposiciones
jurídicas para regular los conflictos armados y sus consecuencias y
efectos. Es el fundamento de la noción tradicional de la guerra.
Por otro lado, si tuviéramos que caracterizar los últimos diez años
(2006-2016) de la historia de México, sería imposible soslayar la vio-
lencia letal, los mecanismos para ejecutarla y el rol que diferentes
actores, legales e ilegales, juegan en ella. Así, la palabra “guerra”, que
nuestra historia reciente miraba de lejos, pronto llenó espacios masivos
de comunicación y se convirtió en el sustantivo con el cual los actores
sociales y las comunidades describirían y explican la escena contem-
poránea de sus territorios.
Sin embargo, la realidad que mejor describe lo que pasa en el país
no es la de los medios ni la de los discursos como tampoco la de las
redes sociales. Es la de las víctimas.
El presente ensayo nace de una conferencia pronunciada en el Ins-
tituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Au-
tónoma de México. A partir de una charla informal con una de las
grandes maestras de nuestra Universidad, doña Olga Islas, sobre una
serie de eventos vinculados a las graves violaciones a derechos huma-
nos atribuidos al Estado mexicano, pronto se convirtió en un análisis de
los retos que enfrenta nuestro país frente a los altos niveles de victimi-
zación y las posibles respuestas. Junto con don Sergio García Ramírez,
siempre adelantados en la definición de los problemas nacionales y sus
soluciones, preparaban la edición número XVII de las Jornadas sobre
Seguridad Pública y Justicia Penal, ¿hacia dónde vamos?
Las agudas observaciones de doña Olga acerca de los conflictos que
han roto la paz en América Latina -en muy diversos contextos sociales,
2 Diccionario de la Real Academia Española, 2017. Entrada: guerra. http://dle.
rae.es/?id=JoNxOnS
3 Gori, Umberto en Bobbio, Norberto & Nicola Matteucci, Diccionario de polí-
tica A-J. Sexta edición en español, México: Siglo XXI Editores, 1988, pp. 761-769.


POLÍTICAS PARA LAS VÍCTIMAS EN ENTORNOS DE VIOLENCIA 193
jurídicos, políticos y económicos- invariablemente se centraron con

mayor rigor en México.
En retrospectiva y como un hecho innegable, 2006 marcaría el
inicio de una descomposición social e institucional tan rápida como
inesperada4. Como señal de alerta, un solo indicador de violencia, la
letal, dibujaría líneas rojas ascendentes en las estadísticas de homici-
dios. Pero el mismo color teñiría las calles, los pueblos, las ciudades
y la vida de miles de personas. La guerra, esa constante de la historia
mundial, aparecía citada lo mismo en los diarios, blogs o reportes
especializados para describir la realidad mexicana, aunque con un
calificativo adicional: contra el narcotráfico.
Con una sola conceptuación se intentarían describir todas nuestras
violencias, carencias y negligencias; se trataría de identificar a los en-
tonces denominados “enemigos de México”; se tratarían de diluir las
fronteras entre la actividad policial y la militar; se pretendería cubrir
un déficit de legitimidad, una mala decisión y un mal gobierno.
Pero la pregunta fundamental, tan sencilla como corta, dio al centro
nodal de la crisis de seguridad: ¿qué pasa con las víctimas?
Por tanto, este trabajo tiene por objeto reflexionar sobre la violencia
y delincuencia en el país, en particular las tensiones internas surgidas
a raíz de la indiferencia gubernamental ante los impactos de la imple-
mentación de acciones de “mano dura” contra el narcotráfico.
Si bien calificar la situación de México como “conflicto armado” con-
tiene una carga social y política de reproche útil, planteo la importancia
de incorporar nuestros análisis nacionales al diálogo internacional sobre
cómo se han transformado la violencia y el conflicto más allá de las
definiciones tradicionales y sus implicaciones en términos de políticas
públicas para las víctimas de estas nuevas circunstancias.
Para ello, parto de un breve análisis de manifestaciones delictivas
de reciente exacerbación, que no habían sido formas generalizadas de
victimización. En segundo término, abordo el problema conceptual
de la “guerra contra el narcotráfico”, los conflictos tradicionales y las
nuevas caras de los desórdenes latinoamericanos que nos llevan a ser
calificados como la región más insegura y letal del mundo. Por último,
esbozo los retos que ha significado desarrollar políticas victimológicas
inteligentes en México para mitigar los errores del pasado reciente.
4
El estudio más reciente al respecto fue presentado por el Instituto Belisario
Domínguez el 10 de febrero de 2017 (Galindo López, et al., 2017).


II. Breve numeralia
Como señala Roser5, es erróneo pensar que nuestro pasado fue pací-
fico. Sin embargo, la segunda mitad del siglo XX sin duda alguna ha
sido la de menor mortalidad por conflictos armados en nuestra historia.
A raíz de los acuerdos internacionales para alcanzar una serie de
Objetivos para el Desarrollo del Milenio (2015), los países del mundo
realizaron esfuerzos loables no sólo para medir las propias metas y
mejorar sus sistemas estadísticos de seguimiento, sino, aún mejor, para
transformar la vida de muchas personas. La acción mundial se concen-
tró en erradicar la pobreza extrema y el hambre; lograr la enseñanza
primaria universal; promover la igualdad entre los sexos y el empode-
ramiento de la mujer; reducir la mortalidad de las y los niños menores
de cinco años; mejorar la salud materna; combatir el VIH/SIDA, la
malaria y otras enfermedades; garantizar la sostenibilidad de medio
ambiente y fomentar una alianza mundial del desarrollo. Establecidos
en el 2000, los gobiernos se propusieron trabajar durante quince años
en lo que consideraron las prioridades mundiales, sin que en dicha
agenda fueran considerados la violencia, el delito, la inseguridad y la
justicia.
Si bien con ciertos avances, la realidad anunciaba rezagos innega-
bles y persistentes desigualdades, a la vez que develaba otra serie de
necesidades y premisas necesarias para lograr mejores condiciones de
vida con equidad. Es así que dentro de la nueva agenda 2030 denomi-
nada Objetivos y Metas del Desarrollo Sostenible, los numerales 16 y
17 pusieron en el centro de la discusión mundial a la paz, la justicia,
las instituciones sólidas y la orientación realista y clara para lograr la
correcta implementación. Ello significó un reconocimiento explícito
de deudas históricas en la materia e, indirectamente, una deuda que
deberá ser saldada a favor de las víctimas.
Y es que, para el caso de México y varias ciudades de la región, no
es cosa menor. Ya no se trata sólo de insistir en que nuestra América
Latina ha sido calificada como la más insegura, violenta, letal y menos
pacífica del mundo6, sino ahora de investigar cómo hemos llegado a
5 Roser, Max, War and Peace, Published online at OurWorldInData.org. Consul-
tado en: https://ourworldindata.org/war-and-peace/ [Online], 2016.

6 UNODC, 2013; PNUD, 2014; Institute for Economics and Peace, 2015; The
Economist, 2016; Igarapé, 2016; Vilalta, et al., 2016.


serlo, qué hacer para revertirlo y de qué manera mitigar y atender im-
pactos que cobran dimensiones de crisis humanitaria (Society Justice
Initiative, 2016).
Sólo para el caso de México -sin considerar tasas por cada cien mil
habitantes que es lo que facilita la comparabilidad por municipios,
estados y subregiones-, resulta dramático el rápido nivel de deterioro
de la protección a la vida (figura 5.7).
Figura 5.7. Elaboración, Proyecto Empoderamiento Económico,

Prevención de la Violencia y Acceso a la Justicia de Mujeres en América
Latina con base en las estadísticas de mortalidad del INEGI.
Defunciones por presuntos homicidios según

sexo, México 2005-2015
30,000
23,285 24,257 22,986

25,000
20,280
20,000 17,838
17,503
13,577
15,000 12,574
8,610 9,143 7,776

10,000
5,000 2,693 2,764 2,648

1,297 1,298 1,425 1,925 2,418 2,408 1,848
1,083
14 7 40 54 263 217 135 99 25
0 11 8
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
[9,921] [10,452] [8,867] [14,006] [19,803] [25,757] [27,213] [25,967] [23,063] [20,010] [15,450]
Hombre Mujer No especificado
Variación porcentual del homicidio en contra de mujeres en el período ha

sido de un 42.5%, mientras que en el de los hombres ha sido de un 58%
Fuente: INEGI. Estadísticas de mortalidad.
Quizá resulte nuevamente una verdad de Perogrullo; sin embargo,

aun para 2009, negar el aumento de los homicidios dolosos, en particu-
lar los cometidos con armas de fuego, fue una constante gubernamental
a pesar de que, con datos simples, era posible alertar sobre un incre-
mento francamente alarmante. Tan sólo en dos años casi se duplicaron


los homicidios, lo mismo en los totales nacionales que en las tasas7.

Su distribución, no obstante, seguía un patrón asociado a las inter-
venciones intencionales desarrolladas principalmente por las fuerzas
federales y, muy en especial, con las nuevas encomiendas encargadas
a las fuerzas armadas8.
Al mismo ritmo se incrementaron otro tipo de delitos calificados por
expertos en violencia como predatorios y casi siempre “compensato-
rios” o “subsidiarios” de ciertas actividades ilegales, principalmente
de la delincuencia organizada.
En un período corto de tiempo, los secuestros extorsivos desplaza-
ron la visibilidad internacional que tenía Colombia para centrarse en
México como el país con el mayor número a nivel mundial (tanto en
totales como en tasas, desde 2010). De acuerdo con un estudio reali-
zado por el Observatorio Nacional Ciudadano9, el período de menor
denuncia fue en 2005 (tasa de 0.26 a nivel nacional), registrando las
más bajas desde 1997, con ligeros incrementos hacia 2007, año a partir
del cual la tendencia fue en incremento constante (para 2013, con una
tasa de 1.43, lo que representó un aumento de 350%).
7 INEGI (2016). Datos preliminares revelan que en 2015 se registraron 20 mil
525 homicidios. Boletín de prensa. Visible en: http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/

boletines/2016/especiales/especiales2016_07_04.pdf
8 La mayoría de los análisis al respecto sugieren una asociación entre la inter-
vención de las fuerzas federales —principalmente la Policía Federal y el Ejército— y

el aumento de los homicidios, que son atribuidos directamente a los cuerpos de se-
guridad. En este sentido, Galindo (et al., 2017) señala que al “examinar los datos
desagregados a nivel estatal se observa un patrón general, excepto en Michoacán,
de marcados incrementos de homicidios en las entidades donde se implementaron
los operativos conjuntos permanentes después de que éstos fueron desplegados”. Tal
escenario ha generado varias hipótesis a las que agregaría que las intervenciones des-
ordenadas y poco estratégicas han tenido como efecto la propia fragmentación de
los cárteles o grupos organizados cuando los líderes son “capturados” o “abatidos”.
Como consecuencia y ante la ruptura violenta de sus estructuras –bastante frágiles-,
los enfrentamientos ante agentes estatales y entre los propios grupos -para determinar
la nueva jerarquía y control internos-, exacerba la violencia letal. Lo mismo podría
interpretarse allí donde desaparece cierto control político alrededor de los fenómenos
de violencia, que apuntaría hacia entornos de fragilidad en la gobernanza y goberna-
bilidad al interior de los estados (Ángel, et al., 2017).
9 Observatorio Nacional Ciudadano (2014), “Análisis integral del secuestro en
México”.
Cómo entender esta problemática”, visible en: http://onc.org.mx/wp-content/
uploads/2014/08/Secuestro2014.pdf


La extorsión, en su modalidad de “vacuna”, “cobro de piso” o “ga-

rantía de seguridad”, pero también como “engaño virtual” o con cali-
dad meramente intimidatoria (amenaza)10, tendría dimensiones nunca
antes vistas en el país, a pesar de que la investigación al respecto, era
—y es— francamente escasa11.
Al robo con violencia se añadió un medio comisivo diferenciado por
la presencia de arma de fuego, con la real probabilidad de un desenlace
de letalidad. Para el año 2015, el 61.7% de los homicidios dolosos se
cometió con arma de fuego12. De conformidad con la ENVIPE13, en el
año 2010, los delitos con portación de arma de fuego fueron el 40.6%;
para el 2013 representó el 50.2%, y en el 2015 significó 45.2%.
Pero otro delito tendría un equivalente de impacto social e institu-
cional parecido al homicidio y, para el cual, ni la legislación nacional
ni la capacidad institucional tendría —ni tiene— una respuesta capaz
y articulada. La desaparición de persona calificada como: persona ex-
traviada, desaparición forzada o involuntaria, reclutamiento forzado, o
presunción de muerte o ausencia, daría cuenta del tamaño del desastre
humanitario que, a diez años del inicio de la denominada “guerra con-
tra el narcotráfico”, aún no se dimensiona del todo14.
En el nivel federal, hasta antes de 2007 se tenían registradas 45
personas no localizadas; mientras que, para enero de 2017, el número
total fue de 979. El registro en el nivel de gobierno local, por otro lado,
concentra un dramatismo inusitado: mientras que antes de 2007, el re-
gistro publicado por el Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP)
fue de 243; entre 2007 y enero de 2017, representó 29,345. Es decir,
10 Las más frecuentes son la extorsión telefónica, la ciber-extorsión y el cobro
por derecho de piso.

11 Pérez Morales, Vania, et al., (2014), “Evolución de la extorsión en México:
un análisis estadístico regional (2012-2013)”, Revista Mexicana de Opinión Pública,

enero-junio 2014 y 2015, ISSN 1870-7300, pp. 113-135.
12 INEGI (2016), Datos preliminares revelan que en 2015 se registraron 20 mil
525 homicidios. Boletín de prensa, visible en: http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/

boletines/2016/especiales/especiales2016_07_04.pdf
13 ENVIPE (2016), Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Se-
guridad Pública, Principales Resultados (ENVIPE) 2016, visible en: http://www.

beta.inegi.org.mx/contenidos/proyectos/enchogares/regulares/envipe/2016/doc/envi-
pe2016_presentacion_nacional.pdf
14 Open Society Justice Initiative (2016), “Atrocidades innegables: confrontando
crímenes de lesa humanidad en México”, visible en: https://www.opensocietyfounda-

tions.org/sites/default/files/undeniable-atrocities-esp-2nd-edition.pdf


para enero de 2017, un total de 30,612 personas han sido reportadas

con el estatus de desaparecidas15.
Dentro de este escenario, dos son los puntos clave que considero
bien podrían describir lo que ha sucedido y sucede con las políticas
públicas sobre inseguridad e injusticia en México: los escasos logros
para “reducir sustancialmente la corrupción y el soborno en todas sus
formas” y la carrera por “crear instituciones eficaces, responsables y
transparentes a todos los niveles”.
Me explico. Ante la importancia de revertir las tendencias y preva-
lencias delictivas expuestas sobre la base de diferentes análisis prin-
cipalmente vinculados al homicidio16, lo que mejor describe nuestra
tragedia en seguridad y justicia son los altos niveles de corrupción e
impunidad, marco que brinda certeza a los criminales en el sentido de
que difícilmente tendrán responsabilidad por el daño causado.
La idea no es nueva. Beccaria17, en su tratado De los delitos y de
las penas, (§. XXVII, “De la suavidad de las penas”), apunta que “no
es el rigor de los suplicios el medio más seguro de evitar los delitos,
sino la certeza del castigo, la vigilancia del magistrado y aquella seve-
ridad inexorable que sólo es virtud cuando es suave la legislación. La
perspectiva de un castigo moderado, pero inevitable, hará siempre una
impresión más fuerte que el temor vago de un suplicio terrible, cuyo
horror se destruye casi enteramente con la esperanza de la impunidad”.
15 SNSP (2017), Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desa-
parecidas (RNPED), visible en: http://secretariadoejecutivo.gob.mx/rnped/consulta-

publica.php.
16 Eisner, Manuel y A. Nivette (2012), “How to reduce the global homicide rate
to 2 per 100,000 by 2060”, in: Welsh, B. y Loeber, R. (eds.) The Future of Crimi-
nology, New York: Oxford University Press, pp. 219-228. Visible en: http://www.
crim.cam.ac.uk/people/academic_research/manuel_eisner/global_homicide.pdf. Eis-
ner, Manuel (2015), How to Reduce Homicide by 50% in the Next 30 Years, Rio
de Janeiro: Instituto Igarapé. Visible en: https://docs.google.com/viewer?url=https://
igarape.org.br/wpcontent/uploads/2015/07/Homicide-Dispatch_1_EN.pdf. Véase tam-
bién Rivera, Mauricio (2015), The sources of social violence in Latin America. An
empirical analysis of homicide rates, 1980–2010, visible en: http://jpr.sagepub.com/
content/53/1/84.abstract
17 Becaria, César, De los delitos y de las penas, México, 2000, Fondo de Cultura
Económica.


Si parafraseamos a Eisner18, podemos señalar que nuestro sistema

de seguridad y justicia se caracteriza por una disfuncionalidad que
incluye altos niveles de impunidad para los delincuentes; policías co-
rruptas e ineficaces; abuso de la prisión preventiva; centros peniten-
ciarios sobrepoblados, cooptados y gestionados por la delincuencia
organizada; y nulas probabilidades de reintegración y rehabilitación
de los internos para su post-liberación.
No se trata de contar solamente con leyes pertinentes sino de que
éstas se apliquen efectivamente en la realidad, o como lo ha señalado
de una forma breve y clara la Universidad de Cambridge19, “el con-
texto institucional sí importa”.
III. Definir el conflicto
¿La guerra de una persona? Con esta frase Luis Astorga20 inicia uno
de sus análisis para resumir un sexenio. La palabra “guerra” fue de
uso recurrente por el titular del Poder Ejecutivo federal para definir su
estrategia de seguridad —aunque con mayor frecuencia lo negara—;
la justificación sostenida, de que era “una estrategia que [... implicaría]
costos, como ocurre en cualquier otra guerra”; una “guerra sin cuartel”;
una lucha de larga duración, con costos y la pérdida de vidas; la mejor
alternativa de mayores beneficios y de menores costos: anunciaba la
“inevitabilidad” de las muertes.
Sin embargo, el uso retórico y simbólico utilizado en su momento
estaba lejos de la definición internacional sobre “guerra” o “conflicto
armado”, mas no así los efectos o “los costos”, como los definió el ex
presidente.
Los escasos buenos resultados de la política criminal operada en
el sexenio 2006-2012, y la rampante impunidad, llevó a la reflexión y
18 Eisner, Manuel, How to Reduce Homicide by 50% in the Next 30 Years, Rio
de Janeiro: Instituto Igarapé. Visible en: https://docs.google.com/viewer?url=https://
igarape.org.br/wpcontent/uploads/2015/07/Homicide-Dispatch_1_EN.pdf 2015, p. 13.
19 Cambridge University & WHO (2014), et al., Global Strategies to Reduce
Violence by 50% in 30 Years, Global Violence Reduction Conference 2014, visible

en: http://www.vrc.crim.cam.ac.uk/VRCconferences/conference/violencereduction-
report, 2014, p. 13.
20 Astorga, Luis (2015), ¿Qué querían que hiciera? Inseguridad y delincuencia
organizada en el gobierno de Felipe Calderón, México: Grijalbo, 2015, p. 83.


acción de varios grupos de la sociedad civil sobre la responsabilidad

del entonces titular del Poder Ejecutivo, Felipe Calderón, con motivo
de la violencia que inundó al país. Así, a partir del año 2011, han sido
interpuestas diversas acciones para llevarle ante la justicia interna-
cional por crímenes de lesa humanidad, principalmente comunicados
formales a la Fiscalía de la Corte Penal Internacional21.
Por otro lado, las voces “guerra”, “conflicto armado” y “guerra
civil” se utilizan con bastante frecuencia y de forma intercambiable
para describir la situación de violencia en México. Basta colocar di-
cho concepto en cualquier buscador de internet para corroborar esta
afirmación.
No obstante, se tratan de ideas cuya fuerza política es innegable
para alertar sobre los niveles de violencia epidémica —así como los
vocablos de uso social que describen el sentir de las personas y las
comunidades—; la concepción técnica de “conflicto armado” está es-
trechamente vinculada a su categoría jurídica, sea en el orden nacional
o internacional.
Es decir, más allá de su conceptualización social o sociológica, la
connotación “conflicto” y sus categorías subyacentes (guerra, guerra
civil, conflicto armado, etcétera) están asociadas a los instrumentos
legales (nacionales o internacionales) que las definen. Como punto de
referencia, el Derecho internacional humanitario (DIH) define al “con-
flicto armado internacional” y al “conflicto armado no internacional”,
de la misma forma que sirve de fundamento para las caracterizaciones
que la jurisprudencia, también internacional, les ha atribuido.
Esto es, “el DIH hace una distinción entre dos tipos de conflictos
armados, a saber:
• conflictos armados internacionales, en que se enfrentan dos o más

Estados, y
• conflictos armados no internacionales, entre fuerzas guberna-
mentales y grupos armados no gubernamentales, o entre estos
grupos únicamente. El derecho de los tratados de DIH también
hace una distinción entre conflictos armados no internacionales,
en el sentido del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de
21 Open Society Justice Initiative, “Atrocidades innegables: Confrontando críme-
nes de lesa humanidad en México”. Visible en: https://www.opensocietyfoundations.

org/sites/default/files/undeniable-atrocities-esp-2nd-edition.pdf, 2016, p. 167.


1949, y conflictos armados no internacionales según la definición

contenida en el artículo 1 del Protocolo adicional II.
“Desde el punto de vista jurídico, no existe ningún otro tipo
de conflicto armado”22.
Tener presentes las categorías jurídicamente válidas (normativas o

jurisprudenciales) es sumamente relevante, tanto en el orden jurídico
como en el social, pues en gran medida, entre otros, determina los
siguientes aspectos:
a) Los derechos de las víctimas y su acceso a la justicia;

b) Los mecanismos con los que cuentan los Estados para hacerles
frente (tanto legales como institucionales y, dentro de ellos, la
controvertida participación de las fuerzas del orden público);
c) Los andamiajes jurídicos y de acceso a los organismos interna-
cionales, incluidos los tribunales;
d) Las formas de victimización directa e indirectamente imputables
(actores estatales y no estatales); y
e) La jurisdicción aplicable a los responsables del conflicto, tanto
nacional como internacional.
En sus manifestaciones tradicionales, las formas que conforma el ius

in bello cuentan con premisas que han de cumplimentarse más o menos
con claridad. Es decir, al menos existen actores identificados en ambos
extremos, o certeza sobre la “necesidad militar” como categoría justifi-
cada. Sin embargo, en las últimas décadas, y muy en especial para Mé-
xico y América Latina, se ha enfatizado la dilución de dichas fronteras
aceptadas como válidas, sea dentro del orden jurídico o político.
Si bien las distinciones son cada vez más flexibles o de zonas gri-
ses, los conflictos no convencionales se caracterizan por compartir las
consecuencias de la victimización por guerras y conflictos23, pero sin
22 CICR (2008), ¿Cuál es la definición de “conflicto armado” según el derecho in-
ternacional humanitario?, visible en: https://www.icrc.org/spa/resources/documents/

article/other/armed-conflict-article-170308.htm
23 Según se ha documentado éstos pueden traducirse en “muertos y heridos, inclu-
sive dentro los rangos de los agentes del Estado; desplazamiento y abusos en contra
de las personas; destrucciones de domicilios o bienes; interrupciones de la vida eco-
nómica; y/o traumas”. Cfr. Minning, 2008.


las premisas tradicionales. Es así que es difícil establecer fronteras

claras entre los actores generadores, sean estatales o no, o sobre las
motivaciones de la violencia ejercida, muchas veces meramente pre-
datoria, vinculadas a la actividad criminal y a beneficios económicos
concretos.
De esa forma, es pertinente la definición propuesta por Mary Kal-
dor24 (1999, 2013 y en el mismo sentido Jung25, 2005) como “nuevas
guerras” para enfatizar los efectos tanto en los órdenes estatales como
en las comunidades y personas. Algunas expresiones sinonímicas son
“otra situación de violencia”, “desórdenes internos”, “desórdenes
geopolíticos”, “violencia interna”, “disturbios o tensiones internas”,
“conflictos asimétricos” o “situaciones excepcionales”26.
Dentro de las manifestaciones que podrían distinguirse se encuen-
tran la violencia armada; la violencia urbana; los conflictos entre pan-
dillas violentas o entre grupos de delincuencia organizada; la violencia
por crímenes de odio —dentro de los más relevantes, los religiosos, los
étnicos, los políticos y los raciales—; masacres masivas de naturaleza
diversa (los tiroteos en las escuelas y en los centros de diversión, o eje-
cuciones de grupos enteros de poblaciones como migrantes o jóvenes,
entre otros); y las “guerras” no convencionales declaradas “contra las
drogas”, “contra el delito” o “contra el terrorismo”, que impliquen un
accionar explícito del Estado.
Dentro de los actores con mayor visibilidad se encuentran, por ejem-
plo, los grupos involucrados en actividades criminales que se enfrentan
por reconocimiento social, control del territorio o beneficios particu-
lares (Organización de Estados Americanos)27. El medio comisivo sin
duda alguna es el homicidio, los delitos predatorios y la alta presencia
24 Kaldor, Mary (1999), New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era,
Cambridge: Polity Press.

25 Jung, Dietrich, “New Wars, Old Warriors and Transnational Crime: Reflections
on the Transformation of War. Cooperation and Conflict”, Journal of the Nordic In-
ternational Studies Association, Vol. 40(4), 2005, pp. 423–434
26 Otras de las nociones que se han querido utilizar son las contempladas en el
artículo 27, “Suspensión de Garantías”, de la Convención Americana sobre Derechos

Humanos o Pacto de San José, a saber, caso de peligro público o de otra emergencia.
27 Organización de Estados Americanos (2015), “Report on the Expert Mee-
ting: searching for common approaches to deal with unconventional conflicts and
violence in the Americas”, visible en: https://www.idrc.ca/sites/default/files/sp/Docu-
ments%20EN/OAS-report-experts-meeting-unconventional-conflicts-Americas.pdf


de armas de fuego que derivan en violencia armada, así como dificul-

tades claras para establecer a los “actores” o sujetos en confrontación
(aquí es donde se diluye con mayor claridad la definición tradicional
de conflicto armado) y los linderos entre lo legítimo e ilegítimo, y lo
legal e ilegal de dichos actores28.
En esta misma línea han transitado los antecedentes provistos por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH), en los que se ha
puesto especial atención a las diferencias entre los conflictos armados
y otros desórdenes, por su trascendencia en la vigencia y protección
de los derechos humanos en tales escenarios, muy en especial con
relación al artículo 27 del Pacto de San José29.
La ruptura de la paz por actores civiles, ilegales y armados y la
subsecuente reacción estatal —no en pocas veces desafortunada—,
ha tenido como consecuencia que sea mucho más visible la situación
per se, dejando fuera su dimensión jurídica30. Y es el olvido y el des-
conocimiento lo que producen nuestras múltiples catástrofes, pues la
biografía y la bibliografía de la violencia en la región son bastas, y es
el desdén por dicha experiencia y sus contextos lo que nos aleja de
las mejores respuestas.
Es aquí donde la CoIDH ha mostrado una gran creatividad en la de-
fensa de los derechos al distinguir entre las circunstancias de conflicto
armado y otras. Ha delimitado la responsabilidad del Estado frente a
actos de particulares o grupos privados, puntualizando la de éstos allí
donde no deben ni pueden ser absueltos en aras de una responsabili-
dad general31; ha impuesto obligaciones reforzadas por situaciones
28 Minning (2008) menciona que dentro de las formas de violencia interna es
posible encontrar confrontaciones entre “fuerzas de seguridad y manifestantes; gru-
pos comunitarios entre sí mismos; fuerzas de seguridad y bandas armadas ilegales; o
fuerzas ilegales entre sí mismas”.
29 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-9/87 del
6 de Octubre de 1987. Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (Arts. 27.2, 25

y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Solicitada por el Gobierno de
la República Oriental del Uruguay.
30 Burgorgue-Larsen, lo indica de la siguiente manera: “La importancia de la
necesidad de distinguir entre la noción de conflicto armado y los simples ‘disturbios

y tensiones internas’ se debe a la determinación del derecho aplicable a los diferentes
tipos de situaciones”, 2010, p. 132.
31 CoIDH, 31 de enero del 2006, Fondo y reparaciones, Masacre de Pueblo Bello
vs Colombia. Serie C, Nº 140, parágrado 123.


particulares de vulnerabilidad32; y ha afirmado la prohibición de la

desaparición forzada, el deber correlativo de búsqueda de las víctimas
y la sanción a los responsables, consagrando el acceso a la justicia en
la materia como norma de ius cogens33.
En cada resolución, la CoIDH ha sido cuidadosa para señalar la
importancia de diferenciar entre conflicto armado y otras formas
de violencia armada, pues en el trasfondo de la diferenciación está la
protección de los derechos humanos y las herramientas a disposición
de los gobiernos ante situaciones de emergencia, dentro de las que se
encuentra la necesidad militar34.
No obstante, queda por determinar la situación y responsabilidad
de los Estados por patrones sistemáticos de violaciones toleradas o
cometidas en el marco de una situación general de impunidad. Si con-
sideramos que México tiene una tasa de judicialización de 1 por cada
100 mil, entonces se trata de patrones que valdría la pena examinar.
IV. Políticas para las víctimas
A todo esto, ¿por qué insistir en los derechos de las víctimas?35.

La importancia de enfatizar en las víctimas de los entornos de vio-
lencia crónica36 y contextos no convencionales, surge por el lugar se-
32 CoIDH, 19 de noviembre de 1999, Fondo, Villagrán Morales y otros vs Guate-

mala, Serie C, Nº 63; CoIDH, 25 de noviembre del 2006, Fondo y reparaciones, Prison
Miguel Castro Castro contra Perú, Serie C, Nº 160; CoIDH, 16 de noviembre de 2009,
Sentencia Caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs México, Serie C, No. 205.
33 Burgorgue-Larsen Laurence, Amaya Úbeda de Torres, et al., La “guerra” en
la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ACDI, Bogotá,

Vol. 3 Especial, pp. 117-153, 2010, p. 129.
34 En sentido contrario a las opiniones del CICR plasmadas en 2008 para dife-
renciar la violencia interna de la del conflicto armado; su posición más reciente al

respecto señala que se debería priorizar la situación de hecho por sobre la definición
jurídica para determinar la naturaleza del conflicto, posición aun sin asidero legal.
35 Una versión previa de este apartado fue presentada en las Jornadas Penales, de
las cuales hace parte este documento y, con posterioridad, publicada con modificacio-
nes por la Universidad de Belgrano.
36 Se entiende por violencia crónica (Pearce, 2007, p. 7) aquélla que ocurre en
“contextos en que los niveles de violencia se miden en las dimensiones de intensidad,

espacio y tiempo. Una definición posible es aquella en que las tasas de muerte vio-
lenta al menos duplican la tasa promedio prevaleciente en los países ubicados en la


cundario que tienen en las agendas públicas nacionales. Los delitos

graves y las violaciones a derechos humanos ocupan actualmente las
primeras planas y las preocupaciones centrales de los gobiernos, como
si se dieran entre sólo dos actores: un perpetrador que amenaza la
convivencia social y un Estado encargado de sancionarlo. “La vio-
lencia homicida, la creciente victimización delictiva, el aumento de
la población carcelaria, y el persistente miedo al crimen o sensación
de inseguridad”37, son los principales indicadores sobre la situación de
nuestro país y región. Pero detrás de cada uno de dichos indicadores
se encuentran invisibilizadas las víctimas y, en consecuencia, sus ne-
cesidades y derechos, por lo que no es posible negar su relevancia.
Por consiguiente, la indiferencia y otros mecanismos de invisibili-
zación, neutralización y negación de un gran número de víctimas, las
ha colocado en un diálogo de segunda. Incluso, siquiera mirar a las
víctimas en tiempos electorales tampoco es redituable.
Muy a pesar de la definición establecida en la Declaración sobre
los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y
del abuso de poder (1985), aún se les regatea su estatus. Así, víctima
es el sujeto pasivo como también el ofendido, el perjudicado, el que-
rellante, la parte civil o el coadyuvante; que puede ser por situación,
condición, calidad o determinación; porque la víctima no es víctima si
no lleva un apellido en su definición, según los límites de los derechos
de cada país.
En su conceptuación no han resultado relevantes los alcances de los
daños sufridos por la victimización delictiva o violación a derechos
humanos, como tampoco sus impactos en las personas, familias y co-
munidades que, en ciertos contextos jurídicos, quedan reducidos a un
simple daño económico.
Frente a los derechos procesales, el derecho de acceso a los servicios
de asistencia, atención, protección y reparación integral con frecuencia
es entendido desde un punto de vista burocrático y no empático, es de-
misma categoría de ingreso, en que estos niveles se sostienen a lo largo de un período

de cinco años o más y en condiciones en que los actos de violencia que no necesaria-
mente causan la muerte registran altos niveles en diversos espacios de socialización,
tales como el hogar, el barrio y la escuela, contribuyendo así a la reproducción de
violencia a lo largo del tiempo”.
37 Vilalta Perdomo, Carlos J., Información para la prevención del delito y la vio-
lencia, visible en: https://publications.iadb.org/handle/11319/8174, 2017, p. 3.


cir, no como un derecho que corresponda a la situación especial por la

que atraviesan personas cuya dignidad ha sido, no en pocas ocasiones,
destruida por el delito o la violación a derechos humanos.
Y también su participación en otras esferas que afectan sus dere-
chos, diferentes a la justicia penal, es precaria, casi marginal.
Los derechos asociados a servicios a menudo requieren recursos
adicionales para que sean efectivos, mientras que los estrictamente
procesales demandan una inversión menor en su puesta en práctica,
pero con bastante frecuencia son asumidos como los únicos necesarios
en el acceso a la justicia para las víctimas.
Así, a las necesidades psicosociales se les ha mirado como de se-
gundo orden y suelen ser desatendidas por policías, fiscales y jueces
porque, con frecuencia, no se dimensiona cómo impactan en la impar-
tición de justicia.
La mejor excusa que los dogmáticos tradicionales han encontrado
para escatimar los derechos de las víctimas está en la confrontación que
hacen con las garantías de los acusados y el imaginario de una “víctima
vengativa” con intereses propios. Por fortuna, la evidencia empírica en
México ha demostrado los alcances de la justicia restaurativa, donde
una parte importante de los derechos de las víctimas no minan, en nin-
gún sentido, los principios básicos de nuestras recientes reformas a la
justicia penal, como el debido proceso para los imputados.
El mayor enemigo para los derechos de las víctimas se halla en Es-
tados con instituciones débiles y problemas estructurales transversales
donde sobresalen la corrupción, la impunidad y la desconfianza social
hacia las mismas.
Es en ese contexto donde navega la consolidación de los derechos
de las víctimas. Su participación es clave en la justicia penal, lo ha
sido en los procesos de consolidación democrática de nuestros paí-
ses y lo será en la construcción de desarrollo sostenible para la re-
gión. Para ello, es fundamental trazar una ruta crítica que entienda y
atienda el derecho de las personas a no ser víctimas a través de la
prevención, pero también de mecanismos de información, asistencia,
atención, protección, participación, reparación integral y garantías
de no repetición, frente a las diversas formas de victimización por
el delito.
Se requieren acciones sencillas pero inteligentes para que nuestros
gobiernos atiendan los retos que enfrentan, entre ellas:


a) Institucionalizar los derechos de las víctimas y gestionarlos con

los más altos estándares de implementación de acuerdo con los
marcos jurídicos internacionales. Las leyes de víctimas avanzan,
no sin problemas, como en Colombia (Ley 1448 de 2011), Costa
Rica (Ley 8720 de 2009) y México (Ley General de Víctimas).
La implementación importa.
b) Institucionalizar la prevención de la violencia y el delito en la
construcción de comunidades seguras para reducir la victimi-
zación. Se requieren marcos jurídicos específicos, instituciones
permanentes, recursos presupuestales propios, talento humano
técnico y políticas basadas en evidencia.
c) Perder el miedo a los números es primordial. Nuestros gobier-
nos deben comprometerse a metas reales, monitoreables y eva-
luables: reducir sustantivamente el homicidio en un 50% en
5 años; disminuir en un 25% la violencia familiar y el abuso
sexual infantil en el mismo período y aumentar el acceso de
las víctimas a los sistemas de asistencia, protección y defensa,
entre otros.
d) Invertir presupuestos explícitos para el apoyo a víctimas y para
la prevención de la victimización, que se alejen de los recursos
propios del sistema de seguridad y justicia penal y se dirijan a la
planificación, profesionalización, desarrollo, implementación y
evaluación de las acciones para lograr las metas anteriores.
Las acciones instrumentales o de justicia procedimental son igual-

mente relevantes para detener la violencia y lograr el reconocimiento
del daño causado y reafirmar la dignidad de las víctimas. Frente a la
ausencia de dichas acciones, los incentivos para la comisión de los
delitos pueden aumentar y transformar sus patrones.
Mucho se ha escrito, especialmente en las últimas décadas, sobre los
derechos de las víctimas de delitos y de graves violaciones a los dere-
chos humanos. Es cada vez más abundante la literatura especializada.
Contamos cada vez con mayor número de profesionales en crimino-
logía, victimología, criminalística, Derecho penal, derechos humanos,
justicia restaurativa… Existe una genuina comprensión general sobre
la violencia y su complejidad, que admite que las víctimas necesitan
apoyo e información, lo mismo que ser escuchadas, compensadas y
reconocidas por la sociedad y por el Derecho.


Sin embargo, a treinta años de la Declaración de 1985 de las Na-

ciones Unidas, no hemos logrado que un trato digno y humano sea
la constante de nuestros sistemas de justicia. No hemos logrado en
el país mejores andamiajes jurídicos que consideren la integralidad
y mecanismos inclusivos que den a las víctimas certeza y partici-
pación efectiva. Seguimos abordando los problemas de seguridad y
justicia como silos aislados, lo que también ha puesto al descubierto
la escasa capacidad para lograr acuerdos y coordinación en su fun-
cionamiento.
Si consideramos que en el nuevo sistema de justicia penal 8 de cada
10 imputados salen absueltos cuando se procesan por flagrancia; 1 de
cada 10 personas puestas a disposición salen automáticamente debido
a violaciones en la detención; 1 de cada 4 deriva en libertad por falta
de prueba e ineficacia en la indagatoria, entonces la conclusión resulta
alarmante: no existe una investigación científica de los delitos, sólo se
está procesando flagrancia y, aun así, no hay capacidad para demostrar
la responsabilidad de los inculpados y, en consecuencia, para aspirar a
una reparación del daño.
Por otro lado, como he señalado, las formas “tradicionales” de vic-
timización se han desplazado hacia otras complejas que imponen retos
puntuales a nuestro gobierno en todos sus niveles. Muy en particular
la desaparición de personas, rubro en el cual más allá del Registro
Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas, ni si-
quiera existe un sólido sistema de información. Resulta urgente revisar
experiencias como el Sistema de Información Red de Desaparecidos
y Cadáveres (SIRDEC) o los documentos generados por el Consejo
Nacional de Política Económica y Social (CONPES), así como el de
Consolidación de los Mecanismos de Búsqueda e Identificación de
Personas Desaparecidas en Colombia38.
Es imperativo tomar conciencia clara de que las propuestas que
generemos en el país deben basarse en evidencia sobre lo que ha fun-
cionado y cómo podríamos aprovechar tal conocimiento para reducir
nuestras curvas de aprendizaje. De lo contrario, sólo estaremos gene-
38
Concentra en una sola política, las acciones claras y diferenciadas de los actores
que participan de la Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas, la Defensoría de
Pueblo, el Departamento Administrativo de Seguridad, la Policía Nacional, la Fiscalía
General de la Nación, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, el
Departamento Nacional de Planeación, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.


rando leyes que, como las instituciones que crean para implementarlas,
nacen con vicios de origen y crean falsas expectativas a las personas
que deberían proteger, mientras cientos de madres y de familias son
las que toman las búsquedas y la investigación en sus manos.
V. Colofón
La situación de violencia de México, más allá de que en estricto sen-

tido no puede ser clasificada jurídicamente como un conflicto armado,
presenta particularidades equivalentes a situaciones de crisis huma-
nitaria. Ello se traduce en la necesidad de desarrollar capacidades y
habilidades particulares por parte de todos los niveles de gobierno
para prevenir, atender, investigar y judicializar delitos que creíamos
formaban parte del nuestro pasado.
La cantidad de víctimas por delitos comunes, de los asociados a
delincuencia organizada, de formas predatorias motivadas por la im-
punidad y de violaciones a derechos humanos, en números rebasa 29
millones de personas al año (29.3). Ello significaría casi dos veces el
total de la población chilena (17.62), guatemalteca (15.47) o ecuato-
riana (15.74); o casi la totalidad de Perú (30.38) o Canadá (35.16).
Equivale al 23.96% de todas y todos los mexicanos. Una de cada
cuatro personas en nuestro país es víctima. ¿Qué otro dato se necesi-
taría para transformar nuestras mentes e instituciones?, ¿para lograr
consensos hacia la construcción de mejores políticas públicas?, ¿para
aceptar que se han cometido errores en sus diseños?, ¿para abatir
la corrupción y la impunidad?, ¿para contrarrestar la violencia?, ¿para
llevar a la justicia a los responsables de la victimización?


Mesa VI


Retos para consolidar la operación

11 del sistema de justicia penal acusatorio
en México
María de los Ángeles Fromow Rangel*
I. Introducción
El avance democrático del Estado mexicano, así como la exigencia

de la sociedad por modificar el sistema de procuración e impartición
de justicia, permitió que se llevará a cabo una de las mayores modifi-
caciones estructurales en nuestro país.
Con el impulso de las organizaciones de la sociedad civil y la aca-
demia, el Congreso de la Unión y los congresos locales aprobaron las
reformas a los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22; las fracciones XXI
y XXIII del artículo 73; la fracción VII del artículo 115 y la fracción
XIII del apartado B del artículo 123, todos de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de seguridad y justicia
penal, mismas que fueron publicadas en el Diario Oficial de la Fede-
ración del 18 de junio de 20081.
Con esta reforma se establecieron las bases para implementar en
todo el país, en un plazo máximo de ocho años, el sistema procesal
penal acusatorio, el cual se caracteriza por el respeto a los derechos
humanos, tanto de víctimas como de imputados, el respeto al debido
proceso, la presunción de inocencia, los mecanismos alternativos de
* Licenciatura en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México,

Maestría en Tributación Fiscal por el Centro de Estudios Financieros de Madrid, Doc-
torado en Derecho Administrativo por la Universidad Complutense de Madrid y Ex
titular de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación
del Sistema de Justicia Penal (Setec).
1 Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación,

18 de junio de 2008, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5046978&fec
ha=18/06/2008
213

solución de controversias y la reparación del daño para la víctima u

ofendido del delito.
Para guiar este proceso, se creó el Consejo de Coordinación para
la Implementación del Sistema de Justicia Penal, como la instancia de
coordinación nacional que tuvo por objeto analizar y acordar las po-
líticas nacionales necesarias para implementar, en los tres órdenes de
gobierno, con la concurrencia de la sociedad y la academia, el nuevo
sistema de justicia penal2.
Este Consejo de Coordinación tuvo una integración plural y de
representación nacional; es decir, se conformó por representantes
de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; de las Conferen-
cias Nacionales y de Procuración de Justicia, de Seguridad Pública,
de la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los
Estados Unidos Mexicanos, así como por representantes de la acade-
mia y de las organizaciones de la sociedad civil. Además, estuvieron
como invitados los titulares de diversas instituciones que de manera
directa o indirecta incidían en la implementación del nuevo modelo
de justicia, tales como la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena),
la Secretaría de Marina (Semar), la Secretaría de Educación Pública
(SEP), la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV), el Ór-
gano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación So-
cial de la Comisión Nacional de Seguridad (OADPyRS), la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Conferencia Nacional de
Gobernadores (Conago), la Conferencia Permanente de Congresos
Locales (Copecol) y la Asociación Nacional de Defensorías Públicas
Estatales de la República Mexicana, entre otros.
De esta manera, la Federación y las entidades federativas, a lo largo
del plazo establecido en la reforma constitucional, con la rectoría del
Consejo de Coordinación y el apoyo de su Secretaría Técnica (Setec),
llevaron a cabo diversas acciones enmarcadas en la estrategia nacional
de implementación, ya que esta reforma implicó la adecuación de le-
yes, reestructurar y crear instituciones estableciendo nuevas formas
de trabajo, modificar y construir la infraestructura necesaria y dotarla
2
Acuerdo al que concurren los tres Poderes de la Unión para dar cumplimiento al
mandato constitucional para instalar la instancia de coordinación prevista en el artícu-
lo noveno transitorio del Decreto de reforma constitucional publicado el 18 de junio
de 2008, Diario Oficial de la Federación, consultado el 05 de agosto de 2009, http://
www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5101729&fecha=05/08/2009


RETOS PARA CONSOLIDAR LA OPERACIÓN DEL SISTEMA DE JUSTICIA 215
de equipamiento mobiliario y tecnológico; y fundamentalmente, capa-

citar a miles de funcionarios de distintas instituciones para su adecuado
desempeño; todo al mismo tiempo y en una sinergia de actuación.
Así pues, derivado de la colaboración y coordinación de los tres
Poderes de la Unión, en los tres órdenes de gobierno, del apoyo de la
sociedad civil, de los centros de educación superior y la comunidad
internacional, el sistema de justicia penal acusatorio está vigente en
las 32 entidades de la República, tanto en el fuero común como en el
fuero federal, con el objetivo de asegurar que ante la comisión de un
delito se esclarezcan los hechos, se proteja a las víctimas u ofendidos,
se procure que el culpable no quede impune y que los daños causados
por el delito se reparen, todo con base en la protección de los derechos
humanos de víctimas e imputados.
Si bien el 18 de junio de 2016 se logró la vigencia formal a nivel
nacional del nuevo sistema de justicia penal, es importante señalar
que aún existe una agenda de acciones a realizar para que en todas las
entidades federativas y la Federación su funcionamiento sea óptimo.
II. La implementación del sistema de justicia penal

acusatorio
La implementación del sistema de justicia penal acusatorio representó

un desafío de gran magnitud que involucró a todo el Estado mexicano.
Este proceso comenzó en las entidades federativas con las acciones
realizadas en los estados de Chihuahua y Oaxaca en 2007, los cuales
dieron inicio con la implementación del nuevo modelo previo a la
reforma constitucional del 18 de junio del 2008.
A partir de la modificación constitucional, el proceso de imple-
mentación del sistema de justicia penal acusatorio fue una tarea que
implicó una responsabilidad compartida y coordinada entre todos los
órdenes de gobierno y entre los poderes públicos federales y locales.
Aunque la reforma constitucional estableció un plazo de ocho años
para la implementación del nuevo modelo de justicia, los avances en
la Federación y en las entidades federativas fueron asimétricos; es
decir, no fueron homologados ni al mismo tiempo. Esto se debió a que
diversas entidades subordinaron este mandato a otros objetivos públi-
cos; en consecuencia, iniciaron tarde su proceso de implementación,
asignaron pocos recursos económicos para generar las condiciones que


les permitiera cumplir con la gradualidad establecida en sus ordena-

mientos y las acciones iniciales se sustentaron en criterios diferentes.
Para diciembre de 2012, transcurrido casi la mitad del plazo consti-
tucional, en la mayoría de los estados prácticamente sus avances eran
incipientes. Nueve entidades se encontraban en operación parcial; tres
operaban de manera total; siete habían definido la fecha de entrada en
vigencia; y 13 se encontraban en etapa de planeación.
Es así que durante los primeros años de implementación (2009-
2012), sólo el 10% del total de entidades operaban el nuevo sistema de
justicia penal en todo su territorio y en todos los delitos, y 2 de cada 3
entidades no tenían las condiciones para operar.
En el ámbito federal, los avances eran nulos, ya que aunque el Poder
Judicial de la Federación contaba con un Plan de Implementación, la
coordinación con los demás poderes e instituciones era muy deficiente.
Ante este escenario crítico de dilación, el Consejo de Coordinación
definió nuevas estrategias y acciones para dinamizar el proceso de
implementación. Por otra parte, los poderes públicos lo incluyeron en
la agenda pública y de gobierno como una prioridad.
El Ejecutivo Federal incluyó la implementación del sistema penal
acusatorio como parte sustantiva del Plan Nacional de Desarrollo, del
Programa Sectorial de la Secretaría de Gobernación, del Pacto por
México y la política pública de seguridad y justicia. De igual manera,
fue integrado en las medidas por la paz, la unidad y la justicia y en
diversas instrucciones presidenciales dictadas en distintos foros de se-
guridad y justicia.
El Poder Judicial de la Federación, continúo con sus procesos, ge-
nerando la infraestructura necesaria y capacitando a su personal en los
diversos roles y funciones.
Por su parte, el Congreso de la Unión, incluyó en la agenda legis-
lativa la creación de diversas leyes necesarias para la operación del
sistema penal.
Es así que, en la segunda mitad del plazo constitucional, la premisa
fundamental impulsada por el Consejo de Coordinación fue mantener
un acercamiento, diálogo y coordinación permanente con autoridades
federales y locales, con pleno respeto a la soberanía de los estados,
para dinamizar el proceso de implementación y que de manera con-
junta se realizaran las acciones necesarias para conseguirlo en el plazo
establecido.


La reforma penal se concretó de diversas formas y a través de varia-

dos mecanismos que fijaron de forma ordenada y coherente las líneas
básicas a través de las cuales se efectuó ese complicado e importante
proceso de transformación. Para ello, se instrumentó una estrategia
que se dividió en dos vertientes: la primera estructural y la segunda de
orden operativo.
A través de la estrategia estructural se consolidó la coordinación y
colaboración interinstitucional con actores clave de la implementación:
a) Con la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago) para

llevar a cabo reuniones operativas en las que se tomaran acuerdos
para impulsar la implementación de la reforma penal de manera
eficiente.
b) Con el Sistema Nacional de Seguridad Pública, conferencias
nacionales y regionales de secretarios de Seguridad Pública, de
procuradores, y del sistema penitenciario, así como con la Comi-
sión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados
Unidos Mexicanos, para definir agendas instrumentales para con-
cluir la implementación de la reforma.
c) Con la Conferencia Permanente de Congresos Locales (Copecol)
para impulsar la adecuación y armonización normativa en las
entidades federativas, acorde a los principios constitucionales y
a las Leyes nacionales emitidas por el Congreso de la Unión.
d) Con la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones
de Educación Superior (ANUIES) y la Asociación Nacional de
Facultades, Escuelas de Derecho, Departamentos de Derecho e
Institutos de Investigación Jurídica, A.C. (Anafade) para impul-
sar la adecuación de los planes y programas de estudio de univer-
sidades públicas y privadas, acorde a los contenidos del sistema
de justicia penal acusatorio.
e) Con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S.N.C.
(Banobras) para concluir la asignación del fondo de 5 mil millo-
nes de pesos y apoyar a las entidades federativas en la generación
de infraestructura y equipamiento.
f) Con las organizaciones de la sociedad civil y la academia, ya que
sus aportaciones e impulso a la implementación fueron funda-
mentales en todo el proceso.
g) Con la Confederación Patronal de la República Mexicana (Co-
parmex), para realizar acciones en los distintos ejes del sistema


de justicia penal, como el diseñar y organizar cursos, conferen-

cias, diplomados, programas de formación y apoyo en difusión.
g) Con agencias y organismos internacionales de los Estados Uni-
dos (Iniciativa Mérida, USAID, OPDAT/Departamento de Justi-
cia), la Unión Europea, Canadá, Chile (Agencia de Cooperación
Internacional) y España (Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo), a fin de proporcionar apoyos
directos a las entidades federativas para fortalecer sus capacida-
des institucionales locales en los temas de capacitación de ope-
radores, reorganización institucional, difusión, equipamiento y
tecnologías de la información y comunicación.
En el ámbito federal, se estrechó la coordinación y colaboración
entre:
• Poder Judicial de la Federación;
• Congreso de la Unión;
• Secretaría de Gobernación;
• Procuraduría General de la República;
• Comisión Nacional de Seguridad;
• Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas;
• Secretaría de Hacienda y Crédito Público; y,
• Organizaciones de la sociedad civil.
En cuanto a la estrategia operativa, ésta se basó en el apoyo técnico

que permitió establecer mecanismos para un adecuado proceso de imple-
mentación del sistema de justicia penal en los ámbitos local y federal. La
estrategia instrumentada consistió en ocho ejes temáticos alineados a los
ejes previamente establecidos en la reforma constitucional: planeación,
normatividad, gestión y reorganización institucional, capacitación, difu-
sión, infraestructura, tecnología de la información y equipamiento, así
como seguimiento y evaluación. A continuación, se mencionan algunas
de las acciones realizadas en cada uno de estos ejes:
1. Planeación
Se llevaron a cabo 16 sesiones del Consejo de Coordinación para la im-

plementación del sistema de justicia penal y dos extraordinarias, gene-
rándose 98 acuerdos para fortalecer la coordinación interinstitucional.


De igual manera, se realizaron 12 reuniones nacionales con los 32

órganos implementadores del país y diversos operadores del sistema.
Además, se suscribieron 34 convenios entre la Secretaría de Gober-
nación y organizaciones ciudadanas, dependencias federales, barras y
colegios de abogados e instituciones de educación superior.
Es importante señalar que como parte de la coordinación interinsti-
tucional, se llevaron a cabo diversas reuniones con los gobernadores de
las 31 entidades federativas y con el jefe de gobierno del Distrito Fede-
ral (ahora Ciudad de México), con titulares de los órganos implementa-
dores y titulares de las instituciones operadoras del sistema de justicia
penal en las entidades del país, en las que se generaron acuerdos para
priorizar las acciones necesarias a fin de concretar la implementación
y garantizar la entrada en vigor en el tiempo establecido.
2. Normatividad
Se aprobaron el Código Nacional de Procedimientos Penales3, la Ley

Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias
Penales4, el Código de Justicia Militar y el Código Militar de Proce-
dimientos Penales5; así como la Ley Nacional del Sistema Integral de
Justicia para Adolescentes6, Ley Nacional de Ejecución Penal7, Ley
3 Decreto por el que se expide el Código Nacional de Procedimientos Penales,

Diario Oficial de la Federación, 5 de marzo de 2014, http://www.dof.gob.mx/nota_
detalle.php?codigo=5334903&fecha=05/03/2014
4 Decreto por el que se expide la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de
Solución de Controversias en Materia Penal, se reforman diversas disposiciones

del Código Nacional de Procedimientos Penales y se reforman y adicionan diversas
disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales, Diario Oficial de la Fe-
deración, 29 de diciembre de 2014, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo
=5377563&fecha=29/12/2014
5 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del
Código de Justicia Militar y se expide el Código Militar de Procedimientos Pena-

les, Diario Oficial de la Federación, 16 de mayo de 2016, http://www.dof.gob.mx/
nota_detalle.php?codigo=5437363&fecha=16/05/2016
6 Decreto por el que se expide la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia
Penal para Adolescentes, Diario Oficial de la Federación, 16 de junio de 2016, http://

7 Decreto por el que se expide la Ley Nacional de Ejecución Penal; se adicionan
las fracciones XXXV, XXXVI y XXXVII y un quinto párrafo, y se reforma el tercer


Federal contra la Delincuencia Organizada8 y la miscelánea penal9 que

contiene modificaciones a 10 ordenamientos legales.
Por otra parte, las entidades federativas armonizaron más de 400
ordenamientos jurídicos locales conforme a lo establecido en el Código
Nacional de Procedimientos Penales.
3. Capacitación
Más de 400 mil funcionarios se capacitaron para operar el sistema de

justicia penal acusatorio. Asimismo, a través del Plan Estratégico en
Materia de Justicia Penal y Competencias Policiales Básicas10, se ca-
pacitaron a 249,307 elementos de las diversas corporaciones de policía
de las entidades federativas.
Por medio de la Plataforma de Educación a Distancia, 136 mil 553
personas tuvieron capacitación inicial en el sistema penal acusatorio,
con lo cual se hizo más eficiente el uso de recursos, capacitando a más
personas utilizando las tecnologías de la información y comunicación.
párrafo del artículo 225 del Código Penal Federal, Diario Oficial de la Federación,
ha=16/06/2016
8 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de
la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, Diario Oficial de la Federación,

ha=16/06/2016
9 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del
Código Nacional de Procedimientos Penales; del Código Penal Federal; de la Ley Ge-
neral del Sistema Nacional de Seguridad Pública; de la Ley Federal para la Protección
a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal; de la Ley General para Prevenir
y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la fracción XXI del
Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de la Ley de
Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; de
la Ley Federal de Defensoría Pública; del Código Fiscal de la Federación y de la Ley de
Instituciones de Crédito, Diario Oficial de la Federación, 17 de junio de 2016, http://
10 Acuerdo 05/XXXVIII/15. Plan Estratégico de Capacitación en Materia de Jus-
ticia Penal y Competencias Policiales Básicas; Acuerdos del Consejo Nacional de

Seguridad Pública, aprobados en su trigésima octava sesión ordinaria, celebrada el 21
de agosto de 2015, Diario Oficial de la Federación, 5 de octubre de 2015, http://dof.
gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5410499&fecha=05/10/2015


4. Reorganización institucional
Las entidades federativas llevaron a cabo la reorganización de las ins-

tituciones operadoras del sistema de justicia penal para cumplir con lo
establecido en la reforma constitucional y en el Código Nacional de
Procedimientos Penales. En este proceso, al menos 116 instituciones
operadoras y órganos complementarios fueron apoyados por la Secre-
taría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del
Sistema de Justicia Penal, a través del acompañamiento por expertos
en cada una de las entidades federativas, para planear y ejecutar las
acciones que permitieran cumplir con la implementación de acuerdo
a su gradualidad.
Además, para establecer la actuación homologada y estandarizada de
los operadores del sistema penal a nivel nacional, el Consejo Nacional
de Seguridad Pública aprobó los Protocolos Nacionales de Actuación
de Primer Respondiente (con los anexos de Informe Policial Homolo-
gado, Cartilla de Derechos y Mapa del Procedimiento) y Seguridad en
Salas11. Asimismo, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación
los Protocolos Nacionales de Actuación en: Traslados12; Policía con ca-
pacidades para procesar13; y, la Guía Nacional de Cadena de Custodia14.
5. Tecnologías de la información y equipamiento
La mayoría de las entidades federativas generaron su Sistema Infor-

mático de Gestión Integral, el cual es un sistema informático mo-
dular que integra la gestión de todas las instituciones involucradas
11 Acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Pública, aprobados en su trigé-

sima octava sesión ordinaria, celebrada el 21 de agosto de 2015, Diario Oficial de la
Federación, 5 de octubre de 2015, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=
5410499&fecha=05/10/2015
12 Extracto del Protocolo Nacional de Traslados, Diario Oficial de la Federación,
26 de noviembre de 2015, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=541723

0&fecha=26/11/2015
13 Extracto del Protocolo Nacional de Policía con Capacidades para Procesar,
Diario Oficial de la Federación, 26 de noviembre de 2015, http://www.dof.gob.mx/

nota_detalle.php?codigo=5417231&fecha=26/11/2015
14 Extracto de la Guía Nacional de Cadena de Custodia, Diario Oficial de la Fe-
deración, 26 de noviembre de 2015, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codig

o=5417232&fecha=26/11/2015


en el proceso penal. De igual manera, generaron la infraestructura

tecnológica y sistemas de interoperabilidad para la transmisión de
información entre las instituciones operadoras.
También se llevaron a cabo importantes esfuerzos para equipar sa-
las de oralidad del Poder Judicial y de dotar a las demás instituciones
operadoras con cómputo básico, telecomunicaciones, centros de datos,
equipamiento pericial, circuito cerrado de tv, seguridad y cadena de
custodia.
Con apoyo de la cooperación internacional se realizó el equipamiento
tecnológico de 123 salas de audiencia en diversas entidades del país.
6. Infraestructura y mobiliario
En las entidades federativas se construyeron al menos 930 salas de

oralidad y se crearon áreas funcionales como Centros de Justicia
Alternativa, Unidades de Atención Temprana, Unidades de Inves-
tigación, Bodegas de Evidencias, Unidades de Medidas Cautelares,
entre otras.
En la construcción y/o adecuación de la infraestructura necesaria
para los procesos que indica la reforma penal, se tomó como base
el Plan Estratégico de Infraestructura para los Edificios del Nuevo
Sistema de Justicia Penal, a través del cual se llevó a cabo una proyec-
ción de la infraestructura física actual, recursos humanos, financieros,
tecnológicos y equipamiento, utilizados y requeridos para la imple-
mentación del sistema de justicia penal en las entidades federativas.
En el aspecto de equipamiento de mobiliario, las entidades federati-
vas tomaron en consideración el Catálogo de Mobiliario realizado por
la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implemen-
tación del Sistema de Justicia Penal, en las que se identificó puntual-
mente las características de mobiliario que requieren los operadores
del nuevo modelo de justicia penal.
7. Difusión
Entre las acciones más sobresalientes, se llevó a cabo un esfuerzo

de difusión a nivel nacional a través del Proyecto de Comunicación
Transversal, por medio del cual se generó una Campaña Nacional en


el que participaron las instituciones operadoras federales y que se

fue replicado en las entidades federativas, con el fin de generar un
mensaje común para incrementar el conocimiento ciudadano sobre
la reforma penal y sus beneficios. Los materiales que se generaron
fueron: spots de televisión, spots de radio, gráficos para inserciones
a prensa y espectaculares, cápsulas para televisión, documentales e
infografías.
Es importante mencionar que diversas organizaciones y actores
coadyuvaron a la difusión de la campaña nacional, entre ellos: univer-
sidades a través de la ANUIES, organizaciones de la sociedad civil,
barras y colegios de abogados, el sector empresarial con Coparmex y
el Consejo Coordinador Empresarial.
Por otra parte, se constituyó la Red Nacional de Voceros, integrada
por 43 personas (32 por las entidades federativas, cinco por las institu-
ciones federales y seis representantes de las conferencias nacionales).
Esta Red tuvo por objetivo generar y compartir mensajes comunes para
hacer del conocimiento de la ciudadanía las características y aportacio-
nes de la nueva justicia penal.
8. Evaluación y seguimiento
La Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implemen-

tación del Sistema de Justicia Penal diseñó la nueva “Metodología de
Clasificación y Estratificación de las Entidades Federativas”, a través
de la cual, a partir de 2014 se realizaron dos levantamientos por año
para recolectar información sobre las acciones desarrolladas por las
instituciones operadoras en cuanto a la implementación de la reforma
al sistema de justicia penal en las 32 entidades federativas, y con ello
determinar su nivel de avance tanto por eje estratégico de implemen-
tación como por institución operadora.
Con base en ello, las entidades federativas focalizaron sus acciones
en las áreas de oportunidad identificadas con la finalidad de fortalecer
sus procesos de implementación.
Por otro lado, se llevaron a cabo conversatorios entre las institucio-
nes operadoras de las entidades federativas con la finalidad de definir
acciones correctivas para los problemas de operación identificados en
la práctica por los operadores.


9. Financiamiento
La implementación de la reforma penal en nuestro país significó un

enorme esfuerzo, tanto para el gobierno de la República como para
las entidades federativas. Recursos de diversos fondos federales fue-
ron destinados para apoyar a todos los estados. Entre 2010 y 2016, se
destinaron casi 21 mil millones de pesos, provenientes del subsidio
reservado a la implementación de la reforma del sistema de justicia
penal, a favor de las entidades federativas; del Fondo de Aportacio-
nes para la Seguridad Pública en el Programa con Prioridad Nacional
Nuevo Sistema de Justicia Penal; del Fondo para apoyar a las entidades
federativas en la implementación de la reforma penal (5 mmdp) y del
Subsidio a los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito
Federal y, en su caso, a las entidades federativas que ejerzan de manera
directa o coordinada la función de seguridad pública (Fortaseg, 2016).
A través de estas acciones realizadas por las entidades federativas
con el apoyo del Consejo de Coordinación y su Secretaría Técnica,
se lograron generar las condiciones indispensables para que el nuevo
modelo de justicia entrara en vigencia a nivel nacional en el plazo
establecido en la reforma constitucional.
En el ámbito federal, a través de la estrategia operativa se llevaron
a cabo diversas acciones, entre las que destacan:
Se creó un grupo de trabajo, coordinado por el Poder Judicial de la
Federación con el propósito de acelerar el proceso de implementación
de la reforma constitucional de seguridad y justicia penal de junio del
2008. El grupo de trabajo estuvo conformado por áreas especiali-
zadas de la Secretaría de Gobernación, Poder Judicial de la Federación,
Procuraduría General de la República, Consejería Jurídica del Eje-
cutivo Federal, Secretaría de la Defensa Nacional, Secretaría de
Marina, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Instituto Federal
de Defensoría Pública, Comisión Nacional de Seguridad, Sistema de
Desarrollo Policial, Órgano Administrativo de Prevención y Rea-
daptación Social, Procuraduría Federal de Protección al Ambiente,
Procuraduría Fiscal de la Federación, Comisión Ejecutiva de Aten-
ción a Víctimas y Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pública. Este cuerpo colegiado conformó cinco subgrupos
de trabajo en los ejes estratégicos de planeación, capacitación, difusión,
asistencia técnica y armonización normativa para desarrollar accio-
nes concretas en el proceso de implementación.


Derivado de los trabajos del grupo, se elaboró el Plan Estratégico

Interinstitucional para llevar a cabo la Implementación del Sistema de
Justicia Acusatorio Adversarial en el ámbito federal.
Para fortalecer la coordinación y colaboración, los titulares del Po-
der Judicial de la Federación, la Secretaría de Gobernación y la Pro-
curaduría General de la República sostuvieron reuniones de alto nivel
para analizar los avances en la implementación de la reforma consti-
tucional en materia penal, definir la gradualidad de inicio de operación
del sistema penal acusatorio adversarial en el ámbito federal y acordar
realizar conjuntamente las solicitudes al Congreso de la Unión, para
que emitiera las Declaratorias de Entrada en Vigencia del Código Na-
cional de Procedimientos Penales para el orden federal.
El 12 de mayo de 2015, el Consejo de la Judicatura Federal, el
Instituto Federal de Defensoría Pública, la Secretaría de Gobernación,
la Comisión Nacional de Seguridad, la Policía Federal, la Procura-
duría General de la República y la Comisión Ejecutiva de Atención
a Víctimas firmaron las Bases de Colaboración para las Prácticas In-
terinstitucionales, para realizar actividades basadas en prácticas del
procedimiento penal, con la participación de los operadores, con la
finalidad de capitalizar y obtener un mejor aprovechamiento de la ca-
pacitación y desarrollo de las habilidades necesarias para el desempeño
en el sistema de justicia penal acusatorio.
Atendiendo a la gradualidad de la implementación en el ámbito fe-
deral, el subgrupo de trabajo para este ámbito diseñó una metodología
para piloteo de casos y simulación de audiencias para llevar a cabo una
capacitación adicional en que participaran todos los involucrados de
forma directa, presencial y con ejercicios prácticos que supusieran un
recorrido por las diferentes etapas del proceso penal.
Por otra parte, previo al inicio de operación del nuevo modelo de
justicia para el ámbito federal, en cada una de las entidades federativas
se llevaron a cabo talleres interinstitucionales con la finalidad de
preparar a los operadores de manera práctica. Posteriormente, ya con
algunos meses de operación, se realizaron conversatorios interinstitu-
cionales, con el fin de mejorar el desempeño de las instituciones del
sistema de justicia penal acusatorio y corregir problemáticas identifi-
cadas por los operadores.
Como se puede apreciar, la implementación de la reforma penal en
México fue un proceso que se desarrolló de forma estratégica. Así lo
exigían las características del país y su forma de Estado. México es un


Estado federal integrado por Estados soberanos que ejercen autóno-

mamente diversas facultades que les atribuye la Constitución. En este
sentido, se privilegió el principio de colaboración como eje básico de
nuestro federalismo, y se constituyó un elemento necesario a conside-
rar al planear, diseñar, ejecutar y evaluar el desarrollo de la reforma
penal en México.
El Estado mexicano asumió con responsabilidad y seriedad este
gran reto institucional que implicó la transformación de procesos de
planeación, normas, capacitación, el rediseño institucional, aspectos
presupuestales, la gestión e infraestructura, lo cual llevó a elaborar y
aplicar una serie de instrumentos y acciones tendientes a abarcar los
distintos ejes que implicó la reforma constitucional, con la finalidad de
apoyar y coadyuvar con las entidades federativas y la Federación en el
cumplimiento del mandato constitucional.
De esta manera, derivado del esfuerzo realizado por los tres po-
deres públicos, en los tres niveles de gobierno, y con el invaluable
apoyo de la academia, de las organizaciones de la sociedad civil y de
agencias de cooperación internacional, desde el 18 de junio de 2016
está vigente en todo el país el sistema de justicia penal acusatorio para
la atención de los delitos del fuero común y del orden federal.
Es importante señalar que como cualquier transformación o reforma
estructural, el sistema de justicia penal acusatorio necesita un período
de maduración, durante el cual se corrijan problemas y malas prácti-
cas de operación, en aras de que su funcionamiento sea cada vez mejor.
III. Principales retos para la consolidación del

sistema de justicia penal acusatorio
El término de la etapa de implementación, el pasado 18 de junio de

2016, no implicó la conclusión de las tareas para la efectiva transición
al sistema de justicia penal acusatorio; por el contrario, representó el
inicio de una nueva fase donde la tarea fundamental es su consolida-
ción para asegurar que funcione de manera eficaz, eficiente y con altos
estándares de calidad.
Esto es así, ya que desde que algunas entidades se encontraban en
operación parcial y otras operaban totalmente el sistema, y particular-
mente con la plena operación del nuevo sistema de justicia a nivel na-
cional, se han evidenciado diversos problemas y prácticas incorrectas


en las instituciones de seguridad, procuración e impartición de justicia

que afectan el desempeño de los operadores e impactan negativamente
el procedimiento penal en su conjunto. Algunos de los problemas iden-
tificados son:
• Persiste la desconfianza en las instituciones debido a la percep-

ción de protección a los delincuentes, lo cual se explica, en parte,
por ineficiencias o errores de procedimiento, fallos extremada-
mente garantistas de los operadores, entre otras razones.
• No se sigue la organización operativa establecida y no se opera
de acuerdo a los procedimientos definidos.
• El tiempo que toma levantar una denuncia es excesivo.
• El fiscal o ministerio público desestima casos cuando existen
errores por parte de la policía, lo que puede traducirse eventual-
mente en la falta de ejercicio de la acción penal o en el archivo
temporal, y con ello generar rezago e impunidad.
• La cantidad de ministerios públicos, policías de investigación y
peritos es insuficiente y no se da importancia a las funciones del
Ministerio Público de Atención Inmediata.
• Persiste el desempeño con prácticas del sistema anterior (inves-
tigación de escritorio, envío permanente a las áreas de investiga-
ción, violación de la escena del crimen, entre otras).
• Existe poca coordinación y colaboración entre el ministerio pú-
blico, perito y policía en el proceso de investigación.
• El Ministerio Público o fiscal tiene incertidumbre para presentar
casos ante el juez por no disponer de datos de prueba suficientes
para vincular a proceso a la persona o por contaminación del
caso.
• Existe poca investigación científica con imputado desconocido;
en la mayoría de los casos se presentan ante el Juez solamente
asuntos en flagrancia. No se realiza análisis de política criminal.
• En ocasiones, la Policía de Investigación se encuentra comisio-
nada en actividades diferentes a la investigación de los delitos.
• Se presenta una escasa derivación de asuntos a la justicia alter-
nativa y, en los que se derivan, hay un bajo cumplimiento de los
acuerdos reparatorios.
• La mayoría de las Unidades de Medidas Cautelares existentes en
las entidades federativas no funcionan correctamente por la falta
de mecanismos efectivos para hacer una evaluación de riesgo


eficaz o falta de personal para dar un efectivo seguimiento a las

medidas impuestas.
• El tiempo de duración de las audiencias es excesivo (más de ocho
horas), sobre todo la audiencia inicial, derivado principalmente
del desahogo de pruebas durante la ampliación del plazo y en
muchas ocasiones a discusiones irrelevantes de las partes.
• Aún se lee demasiado en las audiencias. Se ha detectado que se
le permite al Ministerio Público leer gran parte de sus registros de
investigación y al asesor jurídico de la víctima replicar lo mismo.
• Se presentan desacuerdos para determinar el lugar donde per-
manecerá el imputado, en el caso de suspensión de la audiencia
inicial. Se requiere coordinación con las distintas autoridades que
cuentan con separos o bien con reclusorios.
• Las audiencias son reprogramadas por inasistencia de las partes,
incluso del imputado, situación atribuible en algunos casos a la
policía, que no realiza los traslados a tiempo.
• No están operando adecuadamente las Comisiones Estatales de
Víctimas, ya que no cuentan con suficientes asesores y el fondo
de reparación del daño no opera en la práctica.
Estos problemas de operación se presentan en las entidades fede-

rativas, en mayor o menor medida, dependiendo del tiempo que lleva
operando el sistema de justicia penal acusatorio. No obstante, en todas
se debe trabajar arduamente para corregirlos con la finalidad de que
las instituciones de seguridad, procuración e impartición de justicia
y atención a víctimas, mejoren el servicio que brindad a la sociedad.
A continuación se mencionan algunas de las acciones que se deben
llevar a cabo para fortalecer las capacidades institucionales y con ello
consolidar la operación del sistema de justicia penal acusatorio.
1. Dotar de recursos humanos suficientes a las instituciones de segu-

ridad, procuración e impartición de justicia para cubrir la demanda
del servicio y operar las nuevas figuras jurídicas que indican las leyes
nacionales.
La óptima operación del sistema de justicia penal acusatorio re-
quiere contar con el personal suficiente, así como de nuevos perfiles
que en el sistema tradicional no existían. Para ello, es necesario con-
cluir los asuntos iniciados en el sistema de justicia tradicional y llevar a
cabo la migración de personal hacia el nuevo sistema de justicia. Ade-


más, se requiere contratar personal para las instituciones y destinar los

recursos suficientes para los gastos de operación. Las instituciones de
educación superior desempeñan un papel fundamental en la formación
de los nuevos perfiles, por lo que es necesario actualizar los programas de
estudio conforme al nuevo sistema de justicia penal.
2. Concluir la construcción y/o adecuación de la infraestructura ne-

cesaria para la operación.
La infraestructura debe ser valorada integralmente por los operado-
res, a fin de facilitar la interacción entre ellos y la ciudadanía. Es de
gran importancia que la construcción, remodelación y adecuaciones
que se realicen a los inmuebles sean efectivas y acordes a los requeri-
mientos del sistema penal acusatorio; además, debe ser flexible y no
tomar como parámetro únicamente las necesidades actuales a satis-
facer; sino también los requerimientos futuros, considerando que el
sistema de justicia penal necesita diversos espacios para operar en todo
el territorio de una entidad. Es necesario contar con mayor cantidad
de Unidades de Atención Temprana, Unidad de Medidas Cautelares,
Bodegas de Evidencia, Centros de Justicia Alternativa, Infraestructura
para la Comisiones Estatales Ejecutivas de Atención a Víctimas, para
las Defensorías Públicas y Salas de Audiencia, entre otros espacios.
3. Capacitar de manera permanente a los operadores del sistema.

El éxito del sistema penal acusatorio pasa indiscutiblemente por con-
tar con servidores públicos capaces y profesionales, que realicen con
eficacia su trabajo, pero sobre todo, que asuman sus funciones con una
renovada actitud de servicio a la sociedad. Por ello, la capacitación debe
ser un esfuerzo permanente en todas las instituciones de seguridad, pro-
curación e impartición de justicia y atención a víctimas. Se requiere
continuar capacitando a policías estatales y municipales en su función de
primer respondiente y en el adecuado manejo de la cadena de custodia;
a la policía de investigación, ministerios públicos, peritos, jueces, asesor
jurídico de víctimas, personal penitenciario, así como a mediadores y fa-
cilitadores para la aplicación de los mecanismos alternativos de solución
de controversias. Además, en materia penal, periódicamente se publican
nuevas leyes o misceláneas, o se elaboran protocolos o manuales de
operación, que es necesario hacer del conocimiento de los operadores
y a la vez capacitarlos para su correcto uso. Se debe poner énfasis en la
capacitación práctica buscando la profesionalización de los operadores.


4. Poner en operación Sistemas Informáticos de Gestión y lograr su

efectiva interoperabilidad.
En algunas entidades aún se requiere articular la información me-
diante el desarrollo y la implementación de sistemas informáticos de
gestión, así como lograr su interoperabilidad para compartir la infor-
mación entre las instituciones de las entidades federativas, y entre éstas
y la Federación respecto a procesos penales, aplicación de mecanismos
alternativos de solución de controversias, entre otros temas. Asimismo,
es necesario reforzar la infraestructura en telecomunicaciones que so-
porte a dichos sistemas informáticos.
5. Fortalecer el equipamiento de las instituciones, principalmente los

servicios periciales.
Es necesario que las instituciones y su personal cuenten con el
equipamiento suficiente para llevar cabo las actividades que indica el
proceso penal. Las salas de audiencia deben contar con equipamiento
de audio y video. Asimismo, las áreas de servicios periciales deben
contar con el equipamiento tecnológico para las diversas especiali-
dades forenses, así como con personal calificado y capacitado para
llevar a cabo la investigación científica del delito. La investigación del
hecho delictivo es la columna vertebral del sistema de justicia penal
acusatorio, ya que en esta etapa se obtienen los elementos que pueden
constituir medios de prueba en la etapa de juicio.
6. Crear la Unidad de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional

del Proceso, la Unidad de Policía Procesal y la Comisión Estatal de
Atención a Víctimas, o fortalecer las ya existentes.
La operación del sistema de justicia penal acusatorio exige la crea-
ción o fortalecimiento de estas áreas sustantivas en la federación y
en las entidades federativas para desarrollar las figuras procesales
establecidas en los diversos ordenamientos jurídicos. Es necesario,
además, que cuenten con modelos de operación homologados en todo
el país, adoptar los protocolos nacionales de actuación y dotarlas de
recursos humanos y financieros suficientes para su adecuado funcio-
namiento. Particularmente, las Comisiones Estatales de Atención a
Víctimas deben prever recursos para el fondo de reparación del daño
que indica la Ley General en la materia.


7. Fortalecer las áreas de atención inicial y la justicia alternativa

(mediación).
Las áreas de atención inicial son imprescindibles para la adecuada
orientación y canalización de los usuarios del sistema penal, ya que
de esta forma se optimizan tiempos y el uso de recursos de las insti-
tuciones.
Por otra parte, uno de los pilares fundamentales de sistema de jus-
ticia penal acusatorio es la justicia alternativa, ya que a través de los
diversos mecanismos alternativos de solución de controversias se re-
suelven los conflictos por medio del acuerdo y la reparación del daño,
lo que posibilita una justicia pronta y expedita. Con la aplicación de
la justicia alternativa se despresuriza el sistema de justicia penal, y se
posibilita que los esfuerzos del Estado se enfoquen a la persecución
de los delitos de alto impacto social. Por ello, es necesario contar
con facilitadores y mediadores altamente capacitados y perfeccionar
el modelo de operación de los Centros de Justicia Alternativa de las
Procuradurías, Fiscalías y Tribunales de Justicia de las entidades fe-
derativas y de la Federación.
8. Impulsar el cambio cultural en los operadores del sistema y en la

sociedad.
Los operadores deben romper con las inercias del sistema de justicia
inquisitivo y asumir el nuevo paradigma que representa el sistema de
justicia penal acusatorio, desempeñando sus funciones con respeto a
los derechos humanos de víctimas e imputados. Por su parte, la socie-
dad debe apropiarse del nuevo modelo de justicia para ejercer y exigir
sus derechos. Debe dejarse en claro que con el nuevo sistema, en algu-
nos casos justicia penal no es igual a prisión, por lo que la aplicación
de la justicia debe dejar de verse como castigo. Ahora se privilegia la
conciliación, los acuerdos y la reparación del daño. Para ello, es ne-
cesario fortalecer las campañas de difusión a nivel federal y en las 32
entidades de la república dirigidas tanto al interior de las instituciones
como a la sociedad en general.
9. Dar seguimiento a los resultados de la operación del sistema y

evaluar su funcionamiento.
El seguimiento y la evaluación de la operación del sistema de justicia
penal acusatorio es fundamental para identificar áreas de oportunidad e
instrumentar acciones para su mejora continua. Para ello, deben gene-


rarse los indicadores de gestión e impacto en las instituciones operadoras

y del sistema en su conjunto. Además, es prioritario continuar con los
conversatorios interinstitucionales en la federación y en las entidades
federativas, que posibilitan identificar problemas de operación y defi-
nir acciones inmediatas para su solución. Adicionalmente, es necesario
compartir e implementar las mejores prácticas de operación identificadas
a nivel nacional e internacional.
10. Implementar los sistemas complementarios del sistema de justicia

penal acusatorio: Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescen-
tes y el Sistema de Ejecución de Sanciones Penales.
En junio de 2016, se publicaron en el Diario Oficial de la Federa-
ción la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Ado-
lescentes y la Ley Nacional de Ejecución Penal. Es necesario diseñar
planes de implementación y operación en las entidades federativas y
en la federación para cumplir con los acciones a realizar en los plazos
establecidos. La implementación de estos sistemas implica realizar
acciones en materia de reorganización institucional, construcción y
adecuación de infraestructura, capacitación especializada, adquirir
equipamiento tecnológico, de seguridad para revisión y de monitoreo
electrónico (brazaletes y tobilleras); así como impulsar la sensibiliza-
ción de los operadores y el cambio cultural en la sociedad.
Para llevar a cabo estas acciones, es necesario que tanto en las en-
tidades federativas como en la federación se genere la coordinación y
colaboración necesarias.
Con ese propósito, los Poderes de la Unión, al anunciar la vigencia
formal del sistema de justicia penal acusatorio a nivel nacional el 18
de junio de 2016, también suscribieron un acuerdo entre los tres Po-
deres de la Unión para la consolidación del sistema de justicia penal15,
mismo que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20
de junio de 2016. En este acuerdo se establece que los Poderes de la
Unión desplegarán las acciones para la consolidación del sistema
de justicia penal, en el ámbito de sus facultades constitucionales, bajo
su respectiva y entera responsabilidad.
15 Acuerdo entre los tres Poderes de la Unión para la Consolidación del Sistema
de Justicia Penal, Diario Oficial de la Federación, 20 de junio de 2016, http://www.

dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5441783&fecha=20/06/2016


Asimismo, indica que los Poderes de la Unión contarán, en la esfera

de sus facultades, con un órgano que fungirá como enlace operativo y,
a la vez, como integrante de la instancia tripartita coordinadora de la
consolidación; que en el caso del Ejecutivo Federal estará adscrito
a la Secretaría de Gobernación.
Finalmente, estipula que las entidades federativas que así lo deci-
dan, en ejercicio de su soberanía, podrán adherirse a este acuerdo.
Para el cumplimiento de este acuerdo, el Consejo Nacional de
Seguridad Pública, el 30 de agosto de 2016, aprobó el Acuerdo 04/
XL/16 mediante el cual se aprueba que el Secretariado Ejecutivo del
Sistema Nacional de Seguridad Pública funja como enlace operativo
e integrante de la instancia tripartita coordinadora de la consolidación
del sistema de justicia penal, a partir del 15 de octubre de 201616.
Esto en virtud de que el mandato constitucional para la existencia
de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Imple-
mentación del Sistema Penal era perentorio y se extinguió el 13 de
octubre de 2016.
Así pues, es necesario que la instancia tripartita coordinadora de la
consolidación, en conjunto con las instituciones federales, las entidades
federativas y el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pública definan e implementen una estrategia para atender los problemas
de operación mencionados, así como los retos para la consolidación del
sistema de justicia penal acusatorio en su conjunto, considerando en todo
momento las circunstancias de operación de cada entidad, de cada región
y a nivel nacional.
IV. Conclusiones
Hace poco más de ocho años, el 18 de junio de 2008, México dio un

paso histórico, sin precedentes, al reformar la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de que la ciudadanía
tuviese un nuevo modelo de procuración e impartición de justicia. Éste
es uno de los mayores cambios en el andamiaje legal e institucional
16 Acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Pública, aprobados en su cua-
dragésima sesión ordinaria, celebrada el 30 de agosto de 2016, Diario Oficial de la

Federación, 9 de septiembre de 2016, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codi
go=5452136&fecha=09/09/2016


que ha habido en la historia de nuestro país, que marcó una nueva etapa
en la aplicación del Derecho penal.
La implementación de esta reforma implicó reestructurar y crear
nuevas instituciones en los distintos niveles de gobierno, crear nuevas
leyes y adecuar las ya existentes, modificar y construir infraestructura,
adquirir equipamiento de vanguardia, y principalmente, establecer
nuevas formas de trabajo y capacitar a funcionarios para cumplir con
éxito sus funciones. Con estas acciones, desde el 18 de junio de 2016,
el nuevo sistema de justicia penal es una realidad.
Ahora, el principal reto es consolidar el funcionamiento del sistema
penal acusatorio. Para ello, es indispensable la voluntad política de los
titulares de los poderes públicos locales y federales para mantener como
prioridad nacional la reforma penal. Implica, además, redoblar esfuerzos
con la finalidad de que cada institución mejore su desempeño particular
para que se robustezca el funcionamiento del sistema en general.
De igual manera, son fundamentales las acciones que el Secretariado
Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública lleve a cabo para
apoyar a las entidades federativas y a la federación para fortalecer las
capacidades institucionales, ya que como se ha mencionado, existen
diversas áreas de oportunidad que exigen su atención inmediata, así
como la definición de acciones a realizar en el corto, mediano y largo
plazo para que la consolidación sea sostenible y permanente.
Con ese propósito, es conveniente que las entidades federativas, en
ejercicio de su soberanía, se adhieran al Acuerdo entre los tres Poderes
de la Unión para la consolidación del sistema de justicia penal y traba-
jen conjuntamente con el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional
de Seguridad Pública.
En este nuevo proceso es imprescindible aprovechar la experien-
cia acumulada durante la etapa de implementación para evitar repetir
errores, enfrentar obstáculos y llevar a cabo acciones precisas para op-
timizar el desempeño de las instituciones y su personal. Asimismo, es
de suma importancia compartir las buenas prácticas y replicarlas en las
demás entidades federativas, ya que eso contribuye significativamente
a evitar desaciertos, y conseguir mayor calidad en el proceso.
Al lograr el óptimo funcionamiento del sistema de justicia penal
acusatorio, contaremos con mejores instituciones, con mejores insta-
laciones y equipamiento, pero sobre todo con el mejor personal que
proporcione a la sociedad un servicio honesto, eficiente y de calidad
para hacer realidad el acceso efectivo a la justicia pronta, expedita,
imparcial y transparente que realmente sirva a la gente y a la sociedad.


El Código Nacional de Procedimientos

12 Penales, ¿reforma de la reforma?
Perspectiva judicial
Ricardo Ojeda Bohórquez*
I. Introducción
El 18 de junio de 2008 fue publicado en el Diario Oficial de la Fede-

ración el decreto por el que se reforman los artículos 16, 17, 18, 19,
20, 21 y 22; las fracciones XXI y XXIII del artículo 73; la fracción
VII del artículo 115 y la fracción XIII del apartado B del artículo 123,
todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La trascendencia de la reforma constitucional en materia penal re-
presentó no sólo un cambio radical en los sistemas de procuración e
impartición de justicia, sino un verdadero cambio de paradigma que,
tanto los juzgadores y diversas autoridades —en el ámbito de sus
competencias—así como la población en general, debemos asumir
con responsabilidad y compromiso.
Los artículos transitorios segundo y tercero del decreto mencionado
establecen el término para la entrada en vigor en nuestro país del sis-
tema procesal penal acusatorio, que ocurriría cuando lo estableciera la
legislación secundaria correspondiente, siendo esta fecha el pasado 18
de junio del presente año. Como consecuencia de lo anterior, el pasado
5 de marzo de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación
el Código Nacional de Procedimientos Penales, el cual trae a la rea-
lidad la mencionada reforma constitucional a través de la implemen-
tación del procedimiento penal acusatorio y oral1, cuyos principios
* Magistrado de Circuito en Materia Penal; Doctor en Derecho por la UNAM y

Miembro de la Academia Mexicana de Ciencias Penales.
1 Cfr. Ojeda, Ricardo, “Hacia la modernización del sistema penal”, Iter Crimi-
nis, número 9, Segunda Época, Inacipe, México, enero-marzo de 2004. Desde el año
2003, en la Consulta Nacional sobre una Reforma Integral y Coherente del Sistema
235

(publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación)

recoge el artículo 20 constitucional, así como los acuerdos A/009/15,
A/017/15, A/018/15, A/001/16 publicados a lo largo de los años 2015
y 2016 por la Procuradora General de la República.
Sin embargo, hubiera sido suficiente una reforma profunda y actua-
lizada al código vigente para superar las deficiencias que hoy corroen
al sistema penal mexicano.
Puede afirmarse que la reforma constitucional de 2008 podía ha-
berse evitado. También decirse que bastaban algunas reformas al có-
digo vigente hasta el 17 de junio de 2016, para dar entrada al sistema
acusatorio; sin embargo, el Poder Ejecutivo y Legislativo prefirieron
hacer eco a la corriente que, impulsada por el Departamento de Justi-
cia de los Estados Unidos de América, buscaba introducir el sistema
acusatorio oral en toda Latinoamérica, tendencia que se hizo patente
a partir del 12° Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención
del Delito y Justicia Penal. Así, hoy contemplamos que países como
Chile y Argentina, para dar sólo dos ejemplos, viven una transición
muy parecida a la que sufre México.
Estamos conscientes que no puede darse marcha atrás, en “U”, de
esta reforma tan importante, puesto que sería contraproducente, pero es
preciso hacer ajustes al Código Nacional de Procedimientos Penales,
para que el sistema de justicia penal acusatorio oral mexicano, sea útil
y verdaderamente cumpla con los fines para los que fue creado.
II. Perspectiva judicial
A lo largo de los últimos meses, y como resultado de un ejercicio en

el que participamos algunos magistrados miembros de la Academia
Mexicana de Ciencias Penales, se formó una comisión por parte del
Poder Judicial Federal, y enviamos algunas sugerencias de reformas
de Impartición de Justicia en el Estado mexicano, convocada por la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, realicé la propuesta de un nuevo modelo de procedimiento pe-
nal, el cual conservaba las etapas de nuestro procedimiento penal actual (averiguación
previa, preinstrucción, instrucción, juicio, sentencia, segunda instancia, ejecución),
privilegiando el principio de presunción de inocencia, asimismo mediante una depu-
ración y real selección de delitos graves tendría lugar la detención preventiva, esto a
través de un procedimiento penal escrito y oral, propuesta que puede ser apreciada en
forma completa en el mencionado artículo.


EL CÓDIGO NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES 237
al Senado, a través de la Secretaria Técnica del Consejo Consultivo

para la implementación del sistema de Justicia Penal (Setec), pues se
advirtieron una serie de inconsistencias e inconstitucionalidades en
el cuerpo del nuevo Código Procesal en vigor, las cuales me gustaría
comentar en forma breve con el objeto de cuidar su implementación
por parte de los juzgadores federales.
Entre estas modificaciones se propuso la reforma a los artículos 135,
146, 148, 150 y 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales,
los cuales procederé a comentar:
Debe reformarse el artículo 135 del Código Nacional de Procedi-
mientos Penales, pues del recurso de queja jurisdiccional deben co-
nocer los Tribunales de apelación y no el Consejo de la Judicatura
Federal, lo anterior en virtud de que el Consejo de la Judicatura Fede-
ral, constitucionalmente (artículos 94 y 1002 de la Constitución Federal
de la República) tiene facultades de tipo administrativo y no jurisdic-
cionales, por lo que el atribuirle dicha facultad, respecto a la omisión
de realizar un acto procesal por parte del juez de primera instancia,
estaría invadiendo facultades que no le competen; aunado al aumento
de las cargas de trabajo con la que cuenta el Consejo; lo que también
daría pauta a la creación de oficinas especializadas para verificar la
actuación procesal de los jueces.
2 “Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en
una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y

Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito.
La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con
excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo
de la Judicatura Federal en los términos que, conforme a las bases que señala esta
Constitución, establezcan las leyes. […]”
“Artículo 100. El Consejo de la Judicatura Federal será un órgano del Poder Judicial
de la Federación con independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones.
[…]
El Consejo funcionará en Pleno o en comisiones. El Pleno resolverá sobre la de-
signación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces, así como de
los demás asuntos que la ley determine.
[…]
Las decisiones del Consejo serán definitivas e inatacables y, por lo tanto, no pro-
cede juicio ni recurso alguno, en contra de las mismas, salvo las que se refieran a la
designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces, las cuales
podrán ser revisadas por la Suprema Corte de Justicia, únicamente para verificar que
hayan sido adoptadas conforme a las reglas que establezca la ley orgánica respectiva”.


Considero que el término para resolver el recurso sea de 96 horas,

para que se cuente de momento a momento y no por plazo, donde
se excluyen los días inhábiles. En ese sentido, la propuesta sería la
siguiente:
III. Propuesta de reforma a los artículos 135, 146,

148, 150 y 258 del cnpp
Texto vigente Propuesta de reforma

Artículo 135. La queja y su pro- Artículo 135. La queja y su procedencia
cedencia Procederá queja en contra del juzga-
Procederá queja en contra del dor de primera instancia por no realizar
juzgador de primera instancia un acto procesal dentro del plazo seña-
por no realizar un acto procesal lado por este Código. La queja podrá
dentro del plazo señalado por ser promovida por cualquier parte del
este Código. La queja podrá ser procedimiento y se tramitará sin perjui-
promovida por cualquier parte cio de las otras consecuencias legales
del procedimiento y se tramitará que tenga la omisión del juzgador.
sin perjuicio de las otras conse- A partir de que se advierta la omisión
cuencias legales que tenga la del acto procesal, la queja podrá inter-
omisión del juzgador. ponerse ante el tribunal de alzada. Éste
A partir de que se advierta la deberá tramitarla y resolverla inmedia-
omisión del acto procesal, la tamente en un plazo no mayor a noven-
queja podrá interponerse ante el ta y seis horas.
Consejo. Éste deberá tramitarla A partir de que se recibió la queja por
y resolverla en un plazo no ma- el órgano jurisdiccional, éste tiene un
yor a tres días. plazo de veinticuatro horas para subsa-
nar dicha omisión, o bien, realizar un
informe breve y conciso sobre las razo-
nes por las cuales no se ha verificado el
acto procesal o la formalidad exigidos
por la norma omitida y remitir el recur-
so y dicho informe al órgano superior.


A partir de que se recibió la El tribunal de alzada tendrá cuarenta

queja por el órgano jurisdiccio- y ocho horas para resolver si dicha omi-
nal, éste tiene un plazo de vein- sión se ha verificado. En ese caso, di-
ticuatro horas para subsanar dicho tribunal ordenará la realización del
cha omisión, o bien, realizar un acto omitido y apercibirá al órgano ju-
informe breve y conciso sobre risdiccional de las imposiciones de las
las razones por las cuales no se sanciones previstas por la Ley Orgáni-
ha verificado el acto procesal o ca respectiva en caso de incumplimien-
la formalidad exigidos por la to. En ningún caso, el órgano superior
norma omitida y remitir el recur- podrá ordenar al órgano jurisdiccional
so y dicho informe al Consejo. los términos y las condiciones en que
El Consejo tendrá cuarenta y deberá subsanarse la omisión, debién-
ocho horas para resolver si dicha dose limitar su resolución a que se rea-
omisión se ha verificado. En ese lice el acto omitido.
caso, el Consejo ordenará la rea-
lización del acto omitido y aper-
cibirá al órgano jurisdiccional de
las imposiciones de las sancio-
nes previstas por la Ley Orgáni-
ca respectiva en caso de incum-
plimiento. En ningún caso, el
Consejo podrá ordenar al órgano
jurisdiccional los términos y las
condiciones en que deberá sub-
sanarse la omisión, debiéndose
limitar su resolución a que se
realice el acto omitido.
Ahora bien, la Constitución reformada en 2008, sólo establece la

detención en flagrancia y en cuasi flagrancia, eliminando la flagrancia
equiparada que era permitida.
El inciso b), fracción II del artículo 146 del Código Nacional de
Procedimientos Penales violenta lo dispuesto por el quinto párrafo
del artículo 163 constitucional que establece los requisitos que deben
cumplirse para justificar una detención por flagrancia.
3 “Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, pa-
peles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente,

que funde y motive la causa legal del procedimiento.
[…]


Como actualmente aparece redactado, de entrada, pareciera in-

constitucional el inciso b), pues no dice en qué tiempo debe ser el
señalamiento, y en un párrafo aparte y posterior se justifica su cons-
titucionalidad; pero esto debe insertarse con una redacción más clara,
en el mismo párrafo y en forma correcta.
En dicho precepto se repite el caso de la flagrancia propiamente
dicha y permite la flagrancia equiparada; sin dejar de reconocer que
debe ampliarse los casos de la cuasi flagrancia para que no exista im-
punidad, pues si la persecución no se interrumpe por cualquier medio
(puede ser cámaras de video, etc.) y existen datos que hagan presumir
su responsabilidad, debe detenerse a la persona.
Propuesta:

Artículo 146. Supuestos de flagrancia Artículo 146. Supuestos de flagrancia
Se podrá detener a una persona sin or- Se podrá detener a una persona
den judicial en caso de flagrancia. Se sin orden judicial en caso de fla-
entiende que hay flagrancia cuando: grancia. Se entiende que hay fla-
I. La persona es detenida en el mo- grancia cuando:
mento de estar cometiendo un delito, o I. La persona es detenida en el mo-
II. Inmediatamente después de comento de estar cometiendo un deli-
meterlo es detenida, en virtud de que: to, o
a) Es sorprendida cometiendo el de- II. Inmediatamente después de co-
lito y es perseguida material e inin- meterlo es detenida, en virtud de
terrumpidamente, o que:
a) Es perseguida material e ininte-
rrumpidamente, o
Cualquier persona puede detener al indiciado en el momento en que esté come-

tiendo un delito o inmediatamente después de haberlo cometido, poniéndolo sin de-
mora a disposición de la autoridad más cercana y ésta con la misma prontitud, a la del
Ministerio Público. Existirá un registro inmediato de la detención”


b) Cuando la persona sea señalada b) Cuando inmediatamente después

por la víctima u ofendido, algún tes- de haberse cometido el delito y la
tigo presencial de los hechos o persecución por cualquier medio,
quien hubiere intervenido con ella no haya sido interrumpida, la perso-
en la comisión del delito y cuando na sea señalada por la víctima u
tenga en su poder instrumentos, ob- ofendido, algún testigo presencial
jetos, productos del delito o se de los hechos o quien hubiere inter-
cuente con información o indicios venido con ella en la comisión del
que hagan presumir fundadamente delito y tenga en su poder instru-
que intervino en el mismo. mentos, objetos, productos del deli-
Para los efectos de la fracción II, to o se cuente con información o
inciso b), de este precepto, se consi- indicios que hagan presumir funda-
dera que la persona ha sido detenida damente que intervino en el mismo.
en flagrancia por señalamiento,
siempre y cuando, inmediatamente
después de cometer el delito no se
haya interrumpido su búsqueda o
localización.
Asimismo, considero que es inconstitucional el artículo 148 del

mencionado Código Procesal, puesto que detener para investigar y
mucho más, detener para investigar sin voluntad del ofendido, cuando
la ley exige esa voluntad expresa, por la naturaleza del delito. En el
caso de la querella nunca se podrá detener a una persona si no hay
querella (o el equivalente), que justifique una orden de aprehensión
del juez de control.
El contenido del actual artículo 148 del CNPP resulta inconstitucio-
nal, pues no se puede detener a una persona en flagrancia por un hecho
que pudiera constituir un delito que requiera querella, pues para iniciar la
investigación correspondiente, es necesario que exista previamente
la querella o su equivalente, ya que sólo se podrá detener a una persona
cuando exista orden de aprehensión dictada por el juez de Control.
Por lo tanto, es necesario hacerle un ajuste y suprimir ese vicio de
constitucionalidad y dejar lo legalmente rescatable del precepto, res-
pecto de la querella.
La querella sólo puede ser interpuesta por parte legítima, más no
por sus parientes en ningún caso; además, el plazo para interponerla es
de acuerdo a los plazos de prescripción (ejercicio de la acción penal).


Por todo ello, hay que reformar el artículo 148 del Código Nacional
de Procedimientos Penales, para que quede de la siguiente forma:
Propuesta:

Artículo 148. Detención en flagrancia Artículo 148. Delitos que requieran
por delitos que requieran querella querella
Cuando se detenga a una persona Cuando se tenga conocimiento de
por un hecho que pudiera constituir un hecho que pudiera constituir un
un delito que requiera querella de la delito que requiera querella de la
parte ofendida, será informado in- parte ofendida o su equivalente, in-
mediatamente quien pueda presen- mediatamente será informada la
tarla. Se le concederá para tal efecto persona que pueda presentarla. Se le
un plazo razonable, de acuerdo con concederá para tal efecto un plazo
las circunstancias del caso, que en razonable, de acuerdo con los pla-
ningún supuesto podrá ser mayor de zos establecidos para la prescripción
doce horas, contadas a partir de que de la acción penal, a efecto de que la
la víctima u ofendido fue notificado interponga si desea hacerlo.
o de veinticuatro horas a partir de su
detención en caso de que no fuera
posible su localización. Si transcu-
rridos estos plazos no se presenta la
querella, el detenido será puesto en
libertad de inmediato.
En caso de que la víctima u ofen-
dido tenga imposibilidad física de
presentar su querella, se agotará el
plazo legal de detención del impu-
tado. En este caso serán los parien-
tes por consanguinidad hasta el ter-
cer grado o por afinidad en primer
grado, quienes podrán legitimar la
querella, con independencia de que
la víctima u ofendido la ratifique o
no con posterioridad.
Asimismo, es necesario armonizar el artículo 150 que se refiere a la

detención por caso urgente, con los párrafos 6°, 7° y 10° del artículo
16 y 19 constitucional y darle una redacción adecuada.


Para la detención por caso urgente no debe exigirse al Ministerio

Público, mayores requisitos que los que la Constitución manda, por
ello debe suprimirse la primera parte de la fracción I, pues los requi-
sitos constitucionales son para el ejercicio de la acción penal, mas no
para librar la orden de detención en caso urgente.
La fracción I del artículo 150 del CNPP hace alusión a la detención
en caso urgente y a los delitos que tengan señalada prisión preventiva
oficiosa en el mismo Código o en la legislación aplicable y a los que
tienen una penalidad de cinco años como término medio aritmético;
sin embargo, no se justifica la procedencia de la prisión preventiva
para los últimos, pues resulta inconstitucional, sin embargo, debe re-
formarse esta situación; o se le deja el arbitrio judicial al juez o a la ley
(CNPP). Para efectos prácticos es necesario ampliar dicho criterio a
todo delito cuyo término aritmético sea mayor de cinco años de prisión,
por tanto es conveniente traspasar el último párrafo de dicho artículo
a la fracción I por el tema que se trata (término medio aritmético), o
bien suprimir los casos de delitos cuya penalidad sea el término medio
aritmético de cinco años.
Dejarle mucho arbitrio judicial al juez de control es mucha respon-
sabilidad y hasta puede resultar peligroso, por la falta de ética que
pudiera presentarse.
Por otra parte, la puesta a disposición del detenido al juez de Con-
trol debe ser en forma inmediata, sí, pero como límite están los plazos
constitucionales de la retención señalados en el artículo 16 constitucio-
nal, de cuarenta y ocho horas y noventa y seis horas, respectivamente.
Propuesta:

Artículo 150. Supuesto de caso ur- Artículo 150. Supuesto de caso ur-
gente. gente.
Sólo en casos urgentes el Ministe- Sólo en casos urgentes, el Minis-
rio Público podrá, bajo su responsa- terio Público podrá, bajo su respon-
bilidad y fundando y expresando sabilidad y fundando y expresando
los datos de prueba que motiven su indicios que motiven su proceder,
proceder, ordenar la detención de ordenar la detención de una perso-
una persona, siempre y cuando con- na, siempre y cuando concurran los
curran los siguientes supuestos: siguientes supuestos:



I. Existan datos que establezcan la Se califican como graves, para los
existencia de un hecho señalado efectos de la detención por caso ur-
como delito grave y que exista la gente, los delitos que ameriten pri-
probabilidad de que la persona lo co- sión preventiva oficiosa en la ley y
metió o participó en su comisión. Se aquéllos, cuyo término medio arit-
califican como graves, para los efec- mético de la penalidad sea mayor
tos de la detención por caso urgente, de cinco años.
los delitos señalados como de pri- Se trate de delito grave así califi-
sión preventiva oficiosa en este Có- cado por la ley.
digo o en la legislación aplicable, así Para los efectos de este artículo,
como aquellos cuyo término medio el término medio aritmético es el
aritmético sea mayor de cinco años cociente que se obtiene de sumar la
de prisión; pena de prisión mínima y la máxi-
II. Exista riesgo fundado de que el ma del delito consumado que se tra-
imputado pueda sustraerse de la ac- te y dividirlo entre dos.
ción de la justicia, y Los delitos se considerarán gra-
III. Por razón de la hora, lugar o ves, aun tratándose de tentativa pu-
cualquier otra circunstancia, no nible.
pueda ocurrir ante la autoridad judi- II. Exista riesgo fundado de que el
cial, o que de hacerlo, el imputado imputado pueda sustraerse de la ac-
pueda evadirse. ción de la justicia, y
Los delitos previstos en la frac- III. Por razón de la hora, lugar o
ción I de este artículo, se considera- cualquier otra circunstancia, no
rán graves, aun tratándose de tenta- pueda ocurrir ante la autoridad judi-
tiva punible. cial, o que de hacerlo, el imputado
Los oficiales de la Policía que eje- pueda evadirse.
cuten una orden de detención por Podrá ordenarse la detención en
caso urgente, deberán hacer el re- caso urgente, aun cuando el imputado
gistro de la detención y presentar ya esté detenido por diverso delito,
inmediatamente al imputado ante el respetando los plazos constitucio-
Ministerio Público que haya emiti- nales de la retención.
do dicha orden, quien procurará que
el imputado sea presentado sin de-
mora ante el juez de Control.


El juez de Control determinará la Los oficiales de la Policía que

legalidad del mandato del Ministe- ejecuten una orden de detención
rio Público y su cumplimiento al por caso urgente, deberán hacer el
realizar el control de la detención. registro de la detención y presentar
La violación de esta disposición inmediatamente al imputado ante
será sancionada conforme a las dis- el Ministerio Público que haya
posiciones aplicables y la persona emitido dicha orden, quien procu-
detenida será puesta en inmediata rará que el imputado sea presenta-
libertad. do sin demora ante el juez de Con-
Para los efectos de este artículo, trol dentro del plazo de retención
el término medio aritmético es el de cuarenta y ocho horas, o noventa
cociente que se obtiene de sumar la y seis horas tratándose de delin-
pena de prisión mínima y la máxi- cuencia organizada.
ma del delito consumado que se tra- El juez de Control determinará la
te y dividirlo entre dos. legalidad del mandato del Ministe-
rio Público y su cumplimiento al
realizar el control de la detención.
La violación de esta disposición
será sancionada conforme a las dis-
posiciones aplicables y la persona
detenida será puesta en inmediata
libertad.
Por último, creo que debe reformarse el artículo 258 del CNPP, pues
establece que contra las determinaciones del Ministerio Público sobre
la abstención de investigar, el archivo temporal, la aplicación de un
criterio de oportunidad y el no ejercicio de la acción penal se deben de
impugnar ante el juez de Control.
Sin embargo, conforme al artículo 214 constitucional el monopolio
de la acción penal corresponde al Ministerio Público y por lo tanto
cualquier recurso en contra de dichas determinaciones los debe resol-
4 “Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público

y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejer-
cicio de esta función.
El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Públi-
co. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal
ante la autoridad judicial.
[…]
La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas
de la autoridad judicial…”


ver el propio Ministerio Público, a través de sus órganos superiores, en

este caso el Procurador General de la República o a quien delegue sus
funciones reglamentariamente, pero no es el juez de Control quien lo
deba hacer, pues conforme al artículo 16 de la Carta Magna, el mismo
análisis respectivo lo tendrá que hacer el juez de Control al momento
de resolver sobre la orden de aprehensión o el auto de vinculación al
proceso, como le corresponde constitucionalmente, y las resoluciones
que se dicten en definitiva por la superioridad del Ministerio Público
pueden ser reclamadas mediante el juicio de amparo.
Propuesta:

Artículo 258. Notificaciones y con- Artículo 258. Notificaciones y con-
trol judicial trol judicial
Las determinaciones del Ministe- Las determinaciones del Ministe-
rio Público sobre la abstención de rio Público sobre la abstención de
investigar, el archivo temporal, la investigar, el archivo temporal, la
aplicación de un criterio de oportu- aplicación de un criterio de oportu-
nidad y el no ejercicio de la acción nidad y el no ejercicio de la acción
penal deberán ser notificadas a la penal deberán ser notificadas a la
víctima u ofendido quienes las po- víctima u ofendido quienes las po-
drán impugnar ante el juez de Con- drán impugnar ante el Procurador
trol dentro de los diez días posterio- General de la República dentro de
res a que sean notificadas de dicha los diez días posteriores a que sean
resolución. En estos casos, el juez notificadas de dicha resolución.
de Control convocará a una audien- La resolución que se dicte no ad-
cia para decidir en definitiva, citan- mitirá recurso alguno, pero podrán
do al efecto a la víctima u ofendido, interponer juicio de amparo.
al Ministerio Público y, en su caso, al
imputado y a su defensor. En caso
de que la víctima, el ofendido o sus
representantes legales no compa-
rezcan a la audiencia a pesar de ha-
ber sido debidamente citados, el
juez de Control declarará sin mate-
ria la impugnación.
La resolución que el juez de Con-
trol dicte en estos casos no admitirá
recurso alguno.


Por último, el diecisiete de junio del año 2016 se publicaron en el

Diario Oficial de la Federación las primeras reformas al Código Na-
cional de Procedimientos Penales, sin embargo, sólo se tomó en cuenta
la reforma propuesta al artículo 135 de dicho ordenamiento.
IV. Conclusión
Hay quienes no están de acuerdo en la reforma penal y quisieran un

retorno al antiguo sistema, mal llamado inquisitivo, sin embargo, sería
contraproducente, la mejor opción es adoptar y reformar el Código Na-
cional de Procedimientos Penales, puesto que se han invertido tiempo
y recursos, tanto materiales y humanos, suficientes para ponerlo en
pleno funcionamiento.
Es necesario examinar con lupa cada artículo de dicho ordena-
miento, pues sin duda al hacerlo se encontrarán diversas disposiciones
inconstitucionales, o incluso inconvencionales; para que un juez de
Control, ya sea local o federal, pueda realizar su actividad de acuerdo
a la justicia, tendrá que tener las herramientas adecuada.
La perspectiva judicial en este momento, es reformar el Código
Nacional de Procedimientos Penales para que pueda ser útil y funcio-
nal en su correcta aplicación día con día, de lo contrario se impulsaría
la impunidad y el fantasma de la corrupción que se percibe en estos
tiempos.




13 Los protocolos de actuación policial
Raúl Plascencia Villanueva*
I. Introducción
El actual sistema de justicia penal en su nuevo diseño demanda de

diversas exigencias a los operadores del mismo, particularmente en el
caso de los elementos policiales a los cuales se les otorga una triple di-
mensión, en su calidad de: primer respondiente, policía con capacidad
para procesar y policía de investigación.
El elemento policial adquiere un papel en el desarrollo del procedi-
miento penal, con un reconocimiento de facultades que ya se anticipa-
ban en la Ley de la Policía Federal del año 20091, en la cual se incluyó
una mayor intervención, no sólo como auxiliar en la investigación,
sino en las tareas necesarias para integrar adecuadamente una carpeta
de investigación.
* Doctor en Derecho por la UNAM; Miembro de la Academia Mexicana de Cien-
cias Penales y presidente del Instituto Iberoamericano de Justicia.

1 En efecto, en el artículo 8 de la Ley de la Policía Federal publicada en 1 de junio
de 2009, se le atribuyen a los elementos policiales, al menos 46 amplias atribuciones

y deberes, entre los cuales destacan, por mencionar unos cuantos los siguientes:1)
Prevenir la comisión de delitos y faltas administrativas; 2) Salvaguardar la integridad
de las personas, garantizar, mantener y restablecer el orden y la paz públicos; 3) Rea-
lizar la investigación para la prevención de delitos; 4) Recabar información en lugares
públicos, para evitar el fenómeno delictivo; 5) Llevar a cabo operaciones encubiertas
y de usuarios simulados para la prevención de delitos; 6) Verificar la información que
reciba sobre hechos que puedan ser constitutivos de delito para, en su caso, remitirla
al Ministerio Público; 7) Recibir denuncias de hechos que puedan ser constitutivos
de delitos; 8) Preservar el lugar de los hechos y la integridad de los indicios, huellas
o vestigios del hecho delictuoso, así como los instrumentos, objetos o productos del
delito; 9) Proporcionar atención a víctimas, ofendidos o testigos del delito.
249

El papel del policía abandona su rol como auxiliar o subordinado al

Ministerio Público y se transforma en un actor principal que tiene la
posibilidad de desarrollar un sinnúmero de tareas con plena indepen-
dencia de la labor del Ministerio Público, incluso de recibir denuncias.
Atento a lo anterior, hoy en día se requiere la intervención de una
Policía preparada, competente, capacitada que actúe como primer res-
pondiente ante la escena de un hecho delictivo; además, de otra que
cuente con capacidades especializadas para procesar el lugar de los
hechos o del hallazgo, así como los datos o elementos de prueba (me-
dios, indicios o evidencias) que se localicen en éste, con lo que inicia
la cadena de custodia.
En este orden de ideas, el éxito de la investigación penal dependerá
sustancialmente de la correcta protección y del examen que se realice
al lugar de la intervención: desde un acordonamiento cuidadoso; la
aplicación de una exhaustiva inspección ocular; detección de riesgos y
amenazas; la búsqueda coordinada, organizada, metódica, meticulosa,
detallada y sistemática, por parte de personal especializado de cual-
quier dato útil para la investigación, hasta su localización; así como,
del manejo adecuado que se le dé a cada etapa que comprende la ca-
dena de custodia.
Por lo anterior, todos los servidores públicos que intervienen en el
procesamiento del lugar de los hechos o del hallazgo, así como en la
cadena de custodia deben proteger y preservar los datos o elementos
de prueba (medios, indicios o evidencia) para garantizar su autentici-
dad en el juicio y la veracidad de lo que se hace constar y, por ende,
el debido proceso.
En este sentido, la intervención en el lugar de los hechos o del ha-
llazgo, en el procesamiento de los datos o elementos de prueba y en la
aplicación de cadena de custodia, entre otros, demanda una preparación
sólida e idónea, una capacitación constante, con el conocimiento de las
formalidades, técnicas y métodos que exige la normatividad aplicable
para la actividad que realizan.
Lo anterior, a propósito de la generación de nuevas prácticas en la
actuación policial, que permitan superar vicios y evitar caer en errores
que en muchas ocasiones se cometen por descuido, ignorancia o por
prácticas institucionales anquilosadas, que aun cuando son evidente-
mente contrarias a la Constitución o a las leyes secundarias no se lo-
gran superar (tal sería el caso de la práctica de detener para investigar,
obtener confesiones o el no otorgarle protección a la víctima), dado que


LOS PROTOCOLOS DE ACTUACIÓN POLICIAL 251
en diversas ocasiones se asumen como parte de la dinámica institucio-

nal, como lo es la vulneración del debido proceso en la detención, las
entrevistas, el ejercicio del derecho a la defensa o bien el uso legítimo
de la fuerza.
Por lo anterior, resulta indispensable para un buen desarrollo de
la actividad policial, la existencia de protocolos de actuación, en su
condición de lineamientos esenciales, respetuosos de la legalidad y el
debido proceso, como la mejor garantía de un buen desempeño ins-
titucional y con miras a evitar prácticas institucionales contrarias a
Derecho.
II. El desarrollo de buenas prácticas en la actuación

policial
El Código Nacional de Procedimientos Penales nos invita a analizar

los cambios profundos para la actuación policial, al reorientar su labor
y autorizarlos a recibir denuncias e incluso para iniciar investigaciones
sin tener que esperar la intervención del agente del Ministerio Público;
además de prever para todas las autoridades, en el ámbito de sus com-
petencias, la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los
derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad2.
Ante este panorama, los elementos de la Policía enfrentan el reto
de conocer y aplicar procedimientos que entrañen un respeto pleno a
la Constitución, a los instrumentos internacionales en el ámbito de los
derechos humanos y el amplio, muy amplio, marco jurídico secundario
derivado de éstas, toda vez que en materia penal, su actuación no sólo
puede constituir el primer contacto de una autoridad para perseguir a
la delincuencia, sino también para brindar auxilio y protección a las
víctimas y paralelamente iniciar la investigación.
Un marco legal con una multiplicidad de principios obliga a un
desempeño impecable por parte de los servidores públicos. En la ac-
tuación policial, el camino de lo ideal a lo real tiene puntos críticos,
desde la reacción oportuna ante la noticia del delito; la investigación,
la localización y resguardo de indicios; la entrevista a testigos y per-
2 Tal y como lo mencionábamos con antelación, la Ley de la PF de junio de 2009

ya incluía diversas actuaciones que pueden llevar a cabo, acorde al artículo 8.


sonas involucradas en el hecho delictivo; la detención; la inspección

personal de bienes muebles o inmuebles; el uso legítimo de la fuerza
y la elaboración de informes policiales, por sólo señalar algunas de las
tareas básicas y de mayor frecuencia.
Las actuaciones anteriores se encuentran plenamente correlaciona-
das con una innegable trascendencia en el desarrollo del procedimiento
penal, toda vez que en caso de ser contrarias a lo dispuesto por el
Código Nacional de Procedimientos Penales, se tornarían ilícitas y
generarían la necesaria anulación de las mismas, con el impacto res-
pectivo en el procedimiento penal, que no sería otro sino la liberación
de aquella persona, que aun estando involucrada en la comisión de un
hecho delictivo, recobraría la libertad no por ser inocente, sino porque
las actuaciones realizadas por los elementos de la policía resultaron
contrarias a Derecho, al debido proceso, o por decirlo propiamente
“ilícitas”.
Esto implica que los elementos de Policía observen principios con-
tenidos y reconocidos por la Constitución, en instrumentos interna-
cionales, en el Código Nacional de Procedimientos Penales, las leyes
orgánicas correspondientes, los reglamentos, los criterios interpretati-
vos, además de entender la plena relación de todo ello con las políticas
públicas y con la obligada protección de los derechos de la víctima,
del imputado y de controles más estrictos para un respeto al debido
proceso.
De ahí que el desarrollo policial, no sólo a través de tareas de for-
mación inicial sino de capacitación y actualización continua sea una
prioridad para mejorar el desempeño y hacerlo acorde a las exigen-
cias de enfrentar un fenómeno delictivo que día a día se encuentra
en mutación, y entender a la vez el marco jurídico que se transforma
frecuentemente, toda vez que es precisamente dicha corporación la que
por regla general acude de manera inmediata ante la eventualidad del
delito y se configura en la responsable de proteger el debido proceso
desde esas primeras actuaciones.
Todo esto bajo criterios homologados que, adaptados a cada cor-
poración policial, permitan darle certeza a su actuación a partir de la
identificación de las mejores prácticas, así como de aquellas contrarias
al buen desempeño institucional.
En la labor policial podemos distinguir diversos aspectos que le
competen a los elementos de las diversas corporaciones con indepen-
dencia del ámbito (municipal, estatal o federal) del que dependan. Es-


tas tareas resultan ser de gran trascendencia para el proceso penal en

sí mismo. Como anteriormente se expuso, la actuación contraria a los
derechos humanos tiene como consecuencia para las autoridades en
sus respectivas competencias, el deber de repararlos. Sin embargo, al
violentarse ciertos derechos, como los que señalábamos con antela-
ción, es posible llegar al punto en que las actuaciones queden anuladas,
carezcan de valor probatorio y lejos de ayudar a perseguir delitos y
llevar a la justicia a los implicados, queden simplemente acreditadas
las violaciones a los procedimientos.
Las diligencias de mayor trascendencia en el ejercicio policial po-
drían resumirse en los términos a que se refiere el artículo 132 del
CNPP, como son: 1) Recibir las denuncias, incluso anónimas; 2) Rea-
lizar detenciones; 3) Hacerle saber a la persona detenida los derechos
que la ley le otorga; 4) Impedir que se consumen los delitos o que los
hechos produzcan consecuencias ulteriores; 5) Reaccionar en condición
de primer respondiente, ya sea como policía con capacidad para proce-
sar o bien de policía investigador; 6) Informar sin dilación por cualquier
medio al Ministerio Público sobre la detención de cualquier persona,
e inscribir inmediatamente las detenciones en el registro que al efecto
establezcan las disposiciones aplicables; 7) Practicar las inspecciones
y otros actos de investigación; 8) Preservar el lugar de los hechos o del
hallazgo y, en general, realizar todos los actos necesarios para garantizar
la integridad de los indicios; 9) Recolectar y resguardar objetos relacio-
nados con la investigación de los delitos, en pleno respeto a la cadena
de custodia; 10) Entrevistar a las personas que pudieran aportar algún
dato o elemento para la investigación; 11) Requerir a las autoridades
competentes y solicitar a las personas físicas o morales, informes y
documentos para fines de la investigación; 12) Proporcionar atención a
víctimas u ofendidos o testigos del delito; 13) Dar cumplimiento a los
mandamientos ministeriales y jurisdiccionales que les sean instruidos;
y, 14) Emitir el informe policial homologado.
Todo lo anterior debe realizarse acorde a protocolos específicos que
permitan cubrir cada una de las exigencias derivadas del debido pro-
ceso y del respeto a la legalidad, del derecho a la defensa adecuada,
entre otros, para que al momento de ser presentadas ante el juez de
control o en el juicio, se logre acreditar su plena licitud.
Ahora bien, ante los casos de detenciones es necesaria la plena ob-
servancia de los lineamientos previstos en el artículo 113 del CNPP,


que se refieren precisamente a hacer efectivos a favor de la persona

detenida los siguientes derechos:
1) A considerar como inocente a la persona detenida, en tanto se

demuestre su responsabilidad. El tema del derecho a la presunción de
inocencia es uno más de los retos para el sistema de justicia penal en
nuestro país, el superar la presunción de culpabilidad, el detener para
investigar, el exhibir públicamente a una persona y señalarlo como res-
ponsable de un delito, así como evitar que personas sujetas a proceso
y respecto de las cuales no existe sentencia que determine su respon-
sabilidad, estén en prisión, salvo casos excepcionales.
Durante décadas, el sistema jurídico mexicano mantuvo la presun-
ción de dolo salvo prueba en contrario, con lo que más que considerar
a una persona inocente, se le consideraba culpable de la comisión del
delito y se encontraba en la condición de tener que demostrar su ino-
cencia.
El esquema ha cambiado en la actualidad, el ser tratado como ino-
cente implica el derecho a no ser señalado públicamente, ni ser exhi-
bido ante los medios de comunicación como responsable de un delito.
Lo anterior, hace inadmisible la exhibición pública de una persona con
el señalamiento de ser responsable de un hecho delictivo, ya que dichas
acciones serían consideradas como infamantes y se encuentran prohibi-
das expresamente por el artículo 22 constitucional que a la letra señala:
Art. 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infa-

mia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie,
la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas
inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al d e -
lito que sancione y al bien jurídico afectado.
A este respecto, los criterios de interpretación judicial han sostenido

desde hace algunas décadas que por pena infamante debe entenderse
aquella encaminada a la deshonra o el descrédito3.
3 Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XIV, agosto de 1994,
página 643, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis II.1o.122 P. De igual manera, es

dable identificarla en Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tribunales
Colegiados de Circuito, Apéndice 2000, Tomo II, Penal, P.R. TCC, p. 2726.


2) A permitirle a la persona detenida que se comunique con un fa-

miliar y con su defensor cuando sea detenido, debiendo brindarle todas
las facilidades para lograrlo.
El reto de cómo evitar la incomunicación de toda persona detenida,
parte precisamente del ejercicio efectivo del derecho de comunicarse
con su familia o bien con su defensor; en este último caso debe garan-
tizarse que sea el defensor que elija la persona detenida y de ninguna
manera el defensor que pretendan asignarle.
3) A declarar o a guardar silencio, en el entendido que su silencio
no podrá ser utilizado en su perjuicio.
El ejercicio del derecho a guardar silencio constituye una garan-
tía judicial para toda persona detenida para evitar la autoinculpación,
práctica totalmente repudiable, toda vez que suele ser consecuencia de
la tortura o de los tratos crueles, inhumanos o degradantes; así como la
espontaneidad de la libre declaración de la persona detenida.
4) A estar asistido por su defensor al momento de rendir su declara-
ción, así como en cualquier otra actuación y a entrevistarse en privado
previamente con él.
El ejercicio del derecho a una defensa adecuada para la persona
detenida al momento de rendir su declaración, así como en cualquier
actuación que se realice, busca evitar que se pretendan aprovechar
del engaño o la sorpresa, circunstancias que se pueden impedir en la
medida en que se encuentre el detenido asistido del defensor que elija
y que le pueda brindar el mejor consejo para su defensa.
5) A que se le informe en el momento de su detención los hechos
que se le imputan y los derechos que le asisten, así como, en su caso,
el motivo de la privación de su libertad y el servidor público que la
ordenó, exhibiéndosele, según corresponda, la orden emitida en su
contra.
Se refiere a que pueda conocer la persona los motivos de su deten-
ción los hechos que se le imputan -que en su caso deben ser constitu-
tivos de algún delito previsto e alguna ley-, así como los derechos que
le asisten al detenido. A este respecto, debe plantearse el motivo por
el cual se le priva de la libertad, así como los motivos de la misma, si
es que existe alguna orden emitida en su contra por alguna autoridad.
6) A no ser sometido en ningún momento del procedimiento a téc-
nicas ni métodos que atenten contra su dignidad, induzcan o alteren
su libre voluntad.


La protección de la integridad personal implica la prohibición ex-

presa de procedimientos, técnicas o métodos que atenten en contra de
la dignidad, induzcan o alteren la libertad de voluntad, lo cual implica
la proscripción de la tortura o bien de cualquier otro trato o pena cruel,
inhumana o degradante.
7) A tener una defensa adecuada por parte de un licenciado en De-
recho o abogado titulado con cédula profesional, al cual elegirá libre-
mente incluso desde el momento de su detención y, a falta de éste, por
el defensor público que libremente seleccione, así como a reunirse o
entrevistarse con él en estricta confidencialidad.
8) A ser asistido gratuitamente por un traductor o intérprete en el
caso de que no comprenda o hable el idioma español; cuando el
imputado perteneciere a un pueblo o comunidad indígena, el defensor
deberá tener conocimiento de su lengua y cultura y, en caso de que no
fuere posible, deberá actuar asistido de un intérprete de la cultura y
lengua de que se trate.
El debido proceso en su moderna connotación implica el hacer
efectivos derechos a grupos de personas que se encuentran en alguna
especial condición de vulnerabilidad, como es el caso de toda persona
que no hable o comprenda el idioma español o bien que se encuentre
en una situación de atraso cultural.
9) A ser presentado ante el Ministerio Público o ante el juez de Con-
trol, según el caso, inmediatamente después de ser detenido.
El evitar el abuso o excesos ante cualquier caso de detenciones, se
busca lograr a partir de evitar las detenciones arbitrarias o las reten-
ciones indebidas. El alcance del término “inmediato” se ha entendido
sobre la base de que no exista mayor dilación de aquella estrictamente
necesaria para realizar el traslado de la persona detenida desde el lugar
en el cual se encuentra hasta las oficinas de la autoridad competente
ante la cual se pone a disposición.
10) A no ser expuesto a los medios de comunicación y tampoco ser
presentado ante la comunidad como culpable.
Esta obligación constituye una garantía al derecho a la presunción
de inocencia y a la protección a la imagen, buen nombre o prestigio
personal, con lo que se pretenden evitar juicios anticipados sobre la
responsabilidad de cualquier persona y evitar señalar a personas en
condición de culpabilidad, sin que se hubiera seguido un juicio previo
en el cual se emita una sentencia en donde se demuestre lo contrario.


11) A solicitar desde el momento de su detención, asistencia social

para los menores de edad o personas con discapacidad, cuyo cuidado
personal tenga a su cargo. Las medidas especiales de protección a
favor de las personas que se encuentran en mayor riesgo de que sus
derechos humanos sean vulnerados ha propiciado el desarrollo de un
marco jurídico en el cual se reconocen diversos derechos que deben
ser respetados, tratándose de menores de edad, mujeres o personas que
enfrenten alguna discapacidad, particularmente en el caso de que se
trate de víctimas del delito, pero también si es que se les atribuye la
comisión de algún hecho delictivo.
12) A que se informe a la embajada o consulado que corresponda
cuando sea detenido, y se le proporcione asistencia migratoria cuando
tenga nacionalidad extranjera.
Este derecho ha sido definido en lo últimos años como un nuevo
contenido del debido proceso, en el que no sólo basta el hacerle saber
a la persona los motivos de la actuación de la autoridad, sino que debe
poder ejercer una defensa ante dichos actos de autoridad y existir una
determinación por parte de la autoridad, a partir de la cual se limite el
ejercicio de un derecho.
En efecto, la asistencia consular resulta una exigencia derivada de
la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares en la cual se
prevé en el artículo 5, como una función consular, la protección en el
Estado receptor de sus nacionales dentro de los límites permitidos por
el Derecho internacional, así como tomar las medidas convenientes
para representar a sus nacionales ante los tribunales y otras autorida-
des a fin de lograr se tomen las medidas de preservación de derechos
e intereses de esos nacionales cuando por cualquier causa no puedan
defenderse.
Los funcionarios consulares tienen derecho a visitar al nacional que
se encuentre arrestado, detenido o en prisión preventiva, a conversar
con él y a organizar su defensa ante los tribunales.
El ejercicio de las atribuciones antes mencionadas, así como la plena
observancia de los derechos de cada uno de los involucrados, debe
incorporarse en el Informe Policial Homologado, el cual se traduce
en el compendio de todas aquellas actas que necesariamente deben
levantarse y en las que se hará constar cada una de la actuaciones de
los elementos policiales, actuaciones, que a su vez, será sometidas a un
escrutinio para determinar si se encuentran apegadas a la Constitución
y leyes que emanan de ella, o si en su caso, resultan ilícitas.


III. El uso legítimo de la fuerza
El uso legítimo de fuerza pública constituye uno de los mayores retos

en el ámbito del desempeño policial, por ello se han generado una
multiplicidad de instrumentos nacionales e internacionales orientados
a regular el actuar de los servidores públicos, basta señalar el Código
de Conducta para los Funcionarios Encargados de hacer Cumplir la
Ley, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17
de diciembre de 1979 y los Principios Básicos sobre el Empleo de la
Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de ha-
cer Cumplir la Ley, adoptados en el Octavo Congreso de las Naciones
Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, en
septiembre de 1990.
Estos dos documentos internacionales reconocen el deber a cargo
de todos los funcionarios de hacer cumplir la ley, de observar en todo
momento los deberes legales a su cargo, a la vez de servir a la comuni-
dad y proteger a todas las personas de cualquier acto ilegal, además de
salvaguardar la dignidad humana y defender los derechos humanos4.
El artículo 3 del Código de Conducta es claro en el sentido de sólo
admitir el uso de la fuerza por parte de cualquier servidor público en
aquellos casos en que sea estrictamente necesario y en la medida que se
requiera para el desempeño de sus funciones, lo cual supone que debe
ser excepcional y para aquellos casos razonablemente necesarios, sea
en el caso de medidas preventivas del delito o para efectuar detencio-
nes de personas, pero siempre en un uso proporcional.
En el mismo orden de ideas, los Principios sobre el Uso de la Fuerza
reconocen que siempre debe utilizarse, en la medida de lo posible, me-
dios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza; y en su caso
utilizar ésta cuando otros medios resulten ineficaces o no garanticen
de forma alguna el logro del resultado.
4 El deber de observar y respetar los derechos humanos a cargo de todo servidor
público fue reconocido en el texto constitucional a partir de la reforma de junio de 2011,

lo cual de ninguna manera puede entenderse como que antes de dichos cambios consti-
tucionales no hubiese habido el compromiso de actuar siempre apegado a los derechos
humanos, sino que más bien debe interpretarse como una manera de reafirmar este de-
ber y no dejar duda alguna en torno al compromiso a cargo de todo servidor público en
el desempeño de evitar realizar o tolerar una violación a los derechos humanos.


A este respecto, es destacable que en el caso de personas sujetas a

vigilancia o a cualquier forma de detención, existe una clara prohi-
bición de utilizar la fuerza, salvo casos excepcionales en los que sea
estrictamente necesario para proteger la vida o la integridad física de
las personas.
Ahora bien, para que el uso de la fuerza legítima pueda ser ejercido
se requiere de capacitación profesional continua y completa para los
elementos policiales, quienes además deben poseer aptitudes éticas,
psicológicas y físicas apropiadas, que sean evaluadas periódicamente.
La capacitación no sólo debe brindarse en términos operativos o
bien de uso de la fuerza, sino en aspectos de ética policial, derechos
humanos, solución pacífica de conflictos, análisis de comportamiento
de multitudes y técnicas de persuasión, negociación y mediación.
Por otra parte, el artículo 21 constitucional reconoce los principios
que deben regir la labor de los cuerpos de policía, a la letra señala:
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito

Federal, los estados y los municipios, en las respectivas competencias que
esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se
regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y hon-
radez. La Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, se
coordinarán en los términos que la ley señale, para establecer un sistema
nacional de seguridad pública.
En este orden de ideas, la actuación policial debe sujetarse a los

principios de: 1) legalidad; 2) eficiencia; 3) profesionalismo; y 4) hon-
radez.
El principio de legalidad se refiere a la actuación siempre sustentada
en la Constitución, leyes o reglamentos, por lo que debe evitarse toda
conducta o intervención arbitraria que afecte la esfera de derechos de
las personas.
El principio de eficiencia se refiere a que toda actuación policial
se realice aprovechando y optimizando los recursos humanos o mate-
riales de los cuales se disponga, pero particularmente con el objetivo
de reducir los riesgos que puedan generarse hacia cualquier persona.
Lo anterior implica que el uso de la fuerza sea derivado de acciones
planificadas, diseñadas y ejecutadas, de tal manera que se alcance el
objetivo propuesto y se reduzca la afectación de bienes jurídicos a un
mínimo. En un Estado de derecho, debe siempre buscarse la mayor


protección y ejercicio efectivo de todas las personas, evitando afecta-

ciones injustificadas.
También debe tomarse en consideración la eficiencia en el ejerci-
cio de las tareas policiales, en particular cuando se trata del uso de la
fuerza, ya que la misma debe ejercerse con la oportunidad adecuada, es
decir, en el momento correcto y dirigida exclusivamente hacia aquella
persona a quien se pretende contener, evitando afectaciones a terceras
personas.
El desempeño profesional demanda una capacitación adecuada de
los elementos policiales en todos aquellos ámbitos relacionados con
la función, particularmente respecto del uso de la fuerza, para que
siempre que sea necesario un ejercicio de la misma en apego a la ley,
así como ante las circunstancias de hecho necesarias; para ello se debe
tener preparación en torno a los diversos niveles de fuerza, pero par-
ticularmente en las condiciones ante las cuales ésta puede y debe ser
ejercida.
Finalmente, la honradez se establece como una exigencia consti-
tucional hacia la actividad policial, una condición de principio que
permita lograr un desempeño acorde; por lo que no es suficiente que
existan elementos suficientemente capacitados, sino que resulta muy
importante que su desempeño sea honesto, recto y siempre orientado
a servir a la sociedad y alejarse del abuso.
Lo anterior, permite observar cómo el ejercicio de las labores de
seguridad pública en forma alguna podrían admitirse como alejadas
del respeto a los derechos de las personas, por el contrario, deben cons-
tituirse en la más firme garantía del pleno reconocimiento y ejercicio
de los mismos.
En efecto, los actos que suele realizar el elemento policial suelen
estar revestidos de lo que se entiende como razonabilidad, lo que su-
pone la observancia de algunos requisitos, entre los cuales se encuen-
tran: 1) Que siempre se encuentren respaldados en un ordenamiento
jurídico, con lo que se da cumplimiento al denominado principio de
legalidad; 2) Que la actuación sea estrictamente necesaria para alcan-
zar un fin relacionado con la seguridad pública; y 3) Que el uso de la
fuerza derivado de la intervención sea proporcional a las circunstancias
del hecho.
Por otro lado, en el ejercicio del uso legítimo de la fuerza suele ci-
tarse frecuentemente el aspecto relativo a la proporcionalidad, el cual
requiere que la fuerza utilizada tenga una relación directa con los he-


chos que se tratan de enfrentar, al sujeto hacia el cual va dirigida, así

como otros factores tales como la resistencia de la persona.
Esto significa no sólo observar el objetivo que se persigue, sino
también resguardar los derechos de la persona hacia la cual se habrá de
ejecutar la fuerza, en una búsqueda por tratar de evitar daños mayores
o en su caso injustificables, vinculando todo lo anterior con la elección
de los medios que se utilicen.
La función de seguridad pública a cargo del Estado (en nuestro país
a cargo de sus tres niveles de gobierno) es una función cuyo ejercicio
está acotado por el régimen constitucional y comprende múltiples ac-
ciones encaminadas a brindar seguridad a todos. Una de las atribucio-
nes que asisten a la función de seguridad pública es la relativa a ejercer
la fuerza del Estado, la fuerza pública.
El uso legítimo de la fuerza se encuentra sujeto a los mandatos y
límites constitucionales aplicables a los actos de autoridad, sobre todo
porque se trata de actos que limitan la libertad personal y pueden afec-
tar la integridad corporal, por lo que se debe revisar la razonabilidad y
eficacia legal de su ejercicio.
Al respecto, los lineamientos en cuanto al uso legítimo de la fuerza,
si bien deberían estar incluidos en leyes o al menos en reglamentos, a
falta o en complemento es conveniente desarrollarlo en protocolos de
actuación. En nuestro país el avance al respecto podríamos calificarlo
como deficiente, por consecuencia, la mayor parte de las problemá-
ticas, quejas o denuncias en contra de las instituciones policiales se
encuentra relacionadas con el uso, no siempre legítimo de la fuerza.
Ahora bien, respecto del uso legítimo de la fuerza y la actuación
policial, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido la
importancia de los protocolos a que deben sujetarse en su actuación
los servidores públicos para garantizar el respeto a los derechos huma-
nos, al grado de presumir la falta de adopción de medidas adecuadas,
cuando este tipo de instrumentos no existen:
FUERZA PÚBLICA. LA OMISIÓN DE EXPEDIR Y SEGUIR PROTO-

COLOS DE ACTUACIÓN POLICIAL EN ESA MATERIA IMPLICA LA
FALTA DE MEDIDAS POR PARTE DEL ESTADO PARA RESPETAR
LOS DERECHOS HUMANOS.
Cuando un agente de policía usa la fuerza se ve obligado a tomar de-
cisiones en cuestión de segundos y si su respuesta no está previamente
orientada por procesos estandarizados o protocolos, el riesgo que se corre


de que su conducta resulte contraproducente, aumente los riesgos o genere

lesiones, es muy grande, y puede dar lugar a una situación de franca vul-
nerabilidad de los derechos humanos. Por ello, los llamados protocolos o
procesos de estandarización de ciertas acciones, auxilian precisamente en
que al llevar a la práctica esas acciones riesgosas en sí mismas, puedan ser
mejor realizadas a través de métodos que han sido probados como eficaces
y proporcionales para las circunstancias, pues en ellos se establecen formas
de acción y de reacción, en este caso, de los agentes de policía, que les
permiten dar una respuesta cuidada y eficaz a las situaciones espontáneas
o planeadas en las que deben participar. En este sentido, la omisión de
expedir y seguir esos protocolos en la actividad policial, implica la falta de
medidas por parte del Estado para respetar los derechos humanos, en tanto
que contribuyen al mejor desempeño de esa función, sobre todo en lo que
atañe a detenciones y, en general, actos de sometimiento ante la autoridad
que resulten justificados, ya sea por ministerio de ley (por ejemplo, flagran-
cia) o por orden judicial (por ejemplo, orden de aprehensión).
Dictamen que valora la investigación constitucional realizada por la
comisión designada en el expediente 3/2006, integrado con motivo de la
solicitud formulada para investigar violaciones graves de garantías indivi-
duales. 12 de febrero de 2009. Once votos. Ponente: José de Jesús Gudiño
Pelayo. Secretaria: María Amparo Hernández Chong Cuy.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
Tomo XXXIII, enero de 2011, Tesis: P. LXX/2010, Página: 53
De igual manera, se considera la imperiosa necesidad (criterio de

necesidad) de que la acción policial se encuentre apegada a lineamien-
tos derivados de protocolos relacionados con las diversas valoraciones
que deben realizar al momento de cumplir con su función, con lo que
la respuesta ante cualquier acción pueda responder a los parámetros
legales y se evite la arbitrariedad.
SEGURIDAD PÚBLICA. EL CUMPLIMIENTO DEL CRITERIO DE

NECESIDAD EN EL USO DE LA FUERZA POR PARTE DE LOS
CUERPOS POLICIACOS SE HACE POSIBLE A TRAVÉS DE LA ELA-
BORACIÓN DE PROTOCOLOS Y DE LA CAPACITACIÓN DE SUS
AGENTES.
En la acción policial las circunstancias de facto con las que se enfrenta
el agente del Estado, a veces vertiginosas, otras imprevisibles, conducen
a que la valoración de la necesidad bajo la cual debe actuar aquél o la cor-
poración policial no siempre pueda hacerse premeditadamente, sino que
exigen la toma de decisiones súbitas, lo que refleja el grado de dificultad


de la actividad referida y justifica la conveniencia de que se establezcan

protocolos de actuación que permitan, en alguna medida, automatizar las
reacciones del cuerpo policiaco y se capacite al agente para que sus res-
puestas a los estímulos externos sean legales y sólo las necesarias o pro-
porcionales a su circunstancia.
Dictamen que valora la investigación constitucional realizada por la
comisión designada en el expediente 3/2006, integrado con motivo de la
solicitud formulada para investigar violaciones graves de garantías indivi-
duales. 12 de febrero de 2009. Once votos. Ponente: José de Jesús Gudiño
Pelayo. Secretaria: María Amparo Hernández Chong Cuy.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
Tomo XXXIII, Enero de 2011, Tesis: P. LVI/2010, Página: 58.
En el mismo orden de ideas, encontramos diversos pronunciamien-

tos que sobre la actuación policial han emitido los tribunales inter-
nacionales, destaca la resolución del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos en el caso “McCann, Savage y Farrell vs. Reino Unido”.
Los hechos se refieren a un caso relacionado con una investigación
en donde se valoraba la posibilidad de que miembros del Ejército Po-
pular Revolucionario de Irlanda, entre cuyos miembros se encontraba
McCann, Savage y Farrell, planearan colocar una bomba en Gibraltar.
Uno de los miembros era un experto en bombas, en tanto que los otros
ya habían sido detenidos y procesados por la comisión de delitos rela-
cionados con explosivos y terrorismo.
Durante un operativo de vigilancia, los tres sujetos cruzaron la fron-
tera de España, sin ser detenidos por la autoridad y estacionaron un
vehículo en una zona muy concurrida. En ocasiones previas, miembros
del PIRA ya habían realizado actos similares utilizando detonadores
remotos.
Ante lo anterior, un equipo de elementos del ejército fue comisio-
nado para detener a los sujetos mencionados, en atención a la conspi-
ración que estaban realizando para cometer terrorismo, la operación se
denominó “Flavius”. El equipo de soldados, de conformidad con su en-
trenamiento, localizó a MacCann y a sus acompañantes, les dispararon
y los privaron de la vida bajo la justificación de que los sospechosos
habían tratado de detonar los explosivos que tenían en su poder.
Realizadas las investigaciones, no logró identificarse ningún arte-
facto explosivo o algún detonador en su radio de alcance. Sin em-
bargo, fue localizado un vehículo, registrado a nombre de uno de
los sospechosos y vinculado a un dispositivo explosivo denominado


“bomba de tiempo”, pero que de ninguna manera correspondía a los

denominados detonadores a control remoto. La investigación más bien
permitió identificar que los sospechosos se encontraban en una tarea
de reconocimiento y sólo habían estacionado el vehículo de manera
momentánea, en tanto realizaban tareas de reconocimiento del área.
El Tribunal Europeo consideró que el haberles disparado a las víc-
timas fue algo totalmente desproporcionado para alcanzar la finalidad
del Estado en este tipo de caso, que no es otra, sino detener a los sos-
pechosos y ponerlos a disposición de la autoridad judicial.
En el sentido anterior, se determinó que la privación de la vida de
los tres sospechosos de ninguna manera constituía un uso de la fuerza
absolutamente necesaria, para salvar alguna vida, tal y como la auto-
riza el artículo 2.2 del Convenio Europeo de DH5.
De igual manera, se consideró que la actuación de la autoridad no
fue a propósito de un operativo debidamente planeado para utilizar
una fuerza “estrictamente proporcional”, así mismo, se consideró que
el utilizar a soldados entrenados para matar a efecto de realizar ese
operativo contribuyó a que el procedimiento fallare en lo relacionado
con la planeación de la misión, que resultó contraria a lo dispuesto por
el artículo 2 del Convenio.
También se precisa que el uso legítimo de la fuerza debe ser absolu-
tamente necesario, además de racional y proporcional al logro del ob-
jetivo específico que se busca; que no debe bajo ninguna circunstancia
usarse sólo para ocasionar un daño a otra persona, sino para proteger
algún bien jurídico de relevancia.
De igual manera, al analizarse los casos de privación de la vida por
uso de fuerza pública, se resolvió que sobre el cuidado y valoración,
particularmente cuando se usa fuerza letal, es necesario tomar en con-
sideración no sólo la actuación de los agentes del Estado que utilizaron
la fuerza, sino las circunstancias del contexto, así como la planeación
5 El artículo en mención a la letra señala: Derecho a la vida: 1. El derecho de

toda persona a la vida está protegido por la ley. Nadie podrá ser privado de su vida
intencionalmente, salvo en ejecución de una condena que imponga la pena capital
dictada por un Tribunal al reo de un delito para el que la ley establece esa pena; 2. La
muerte no se considera como infringida en infracción del presente artículo cuando se
produzca como consecuencia de un recurso de uso de la fuerza que sea absolutamente
necesario: a) En defensa de una persona contra una agresión ilegítima; b) Para detener
a una persona conforme a Derecho o para impedir la evasión de un preso o detenido
legalmente; c) Para reprimir, de acuerdo con la ley, la revuelta o insurrección.


y el análisis relativo al operativo, a fin de determinar si éste se realizó

orientado a ocasionar el mínimo de efectos ante la fuerza letal.
De esta resolución destaca también la distinción elaborada por el
Tribunal Europeo al analizar la justificación esgrimida en torno al uso
de la fuerza letal, así como la información relacionada en torno a la
organización y planeación del operativo en el cual se determinó utilizar
ese grado de fuerza.
Otro caso destacable es Makaratzis vs. Grecia, del 20 de diciembre
de 2004. El caso se refiere a los hechos ocurridos el 13 de septiembre
de 1995 en los que la policía trató de detener un vehículo que se había
pasado un semáforo en el centro de la ciudad de Atenas. En lugar de
detenerse la víctima aceleró el vehículo, y se inició una persecución
con diversas patrullas y motocicletas. Durante la persecución, la víc-
tima impactó su vehículo en contra de otros más, dos ocupantes de los
otros vehículos quedaron lesionados; después de que la víctima logró
pasar cinco bloqueos de la policía, los elementos policiales comenza-
ron a disparar en contra de su vehículo. Posteriormente la víctima se
detuvo en una gasolinera, pero no salió de su vehículo, los elementos
policiales continuaron disparando. Finalmente, el solicitante fue arres-
tado y alegó que se le disparó mientras estaban tratando de sacarlo del
vehículo. La autoridad contestó que el solicitante fue enviado inme-
diatamente a un hospital en donde estuvo hospitalizado nueve días,
con heridas en su brazo derecho, el pie derecho, la parte izquierda de
la espalda y el lado derecho del pecho.
La decisión del Tribunal fue que existió una violación al artículo
2 del Convenio Europeo, en el sentido de la obligación del Estado de
proteger la vida, así como de conducir una investigación efectiva ante
las circunstancias del incidente, ante el cual se colocó en grave peligro
la vida del solicitante.
En este caso, se resolvió que el grado y tipo de fuerza utilizada y la
intención o propósito que se tenían con su uso podrían ser relevantes
para valorar si en un determinado caso las acciones de los agentes del
Estado que produjeron lesiones que casi provocan la muerte, eran tales
que lo inscriben dentro del marco del artículo 2.
Para el Tribunal resulta claro que el Estado no está en condición de
privar de la vida a nadie intencional e ilegítimamente, por el contrario
se encuentra obligado a adoptar las medidas adecuadas dentro su orden
jurídico para resguardar la vida de quienes están bajo su potestad, lo
cual implica que el Estado cuente con un marco jurídico y adminis-


trativo adecuado para inhibir y evitar que se violen derechos de las

personas, así como con esquemas preventivos respecto a cualquier
acción u omisión contraria a los derechos humanos.
En este sentido, si bien el artículo 2 del Convenio admite la posi-
bilidad del uso de fuerza letal por el Estado en determinadas circuns-
tancias, esta previsión no es dable entenderla como una autorización
ilimitada, por lo que las acciones arbitrarias y desprovistas de regula-
ción jurídica por parte de un Estado son incompatibles con el respeto
efectivo de los derechos humanos.
Por lo anterior, las operaciones de policía no sólo requieren de una
autorización en el Derecho interno, sino que también deben estar su-
ficientemente reguladas por él dentro del marco de un sistema de ade-
cuadas y efectivas salvaguardas contra la arbitrariedad y el abuso de la
fuerza, e incluso de protección contra accidentes evitables.
Por otra parte, en el caso de Iberoamérica, podría analizarse el
caso Neira Alegría, así como Durand y Ugarte en contra de Perú de la
CIDH, en los cuales la Corte Interamericana resolvió el caso en relación
con el uso de la fuerza pública.
Los hechos se refieren a un operativo militar realizado en el estable-
cimiento penal denominado El Frontón, lugar en cual se encontraban
detenidos en calidad de procesados como presuntos autores del delito
de terrorismo los involucrados.
Con motivo de un amotinamiento que se produjo en dicho centro pe-
nitenciario se ordenó por parte del gobierno que las Fuerzas Armadas
retomaran el control de dicho centro, para lo cual se procedió a diver-
sos bombardeos; derivado de ello al menos 111 internos fallecieron,
otro número indeterminado resultó con lesiones y se presentaron casos
de desaparición de personas cuyo paradero jamás pudo ser ubicado, y
nunca se sancionó a los responsables de los hechos.
Todo lo anterior, ante una declaración previa de estado de emergen-
cia, por lo que aun cuando los familiares iniciaron diversas acciones
legales en contra de los responsables, todos fueron absueltos.
La CIDH también emitió otra resolución en la que se pronunció en
torno al uso de la fuerza. Se trataba de un caso suscitado a raíz de la eje-
cución extrajudicial de 37 reclusos del retén de Catia, ubicado en la ciu-
dad de Caracas, Venezuela, la madrugada del 27 de noviembre de 1992.
Los hechos se refieren a diversos eventos ocurridos después de un
segundo intento de golpe militar en Venezuela; presuntamente los
guardias del centro penitenciario y tropas del Comando Regional 5


de la Guardia Nacional y de la Policía Metropolitana intervinieron

masivamente, con uso desproporcionado de la fuerza y disparando in-
discriminadamente a la población reclusa. Las versiones de los hechos
de algunos sobrevivientes refieren que los guardias del retén abrieron
las puertas de las celdas anunciando a los reclusos que quedaban en
libertad, que esperaron la salida de los internos y dispararon contra
ellos. También se alegó que los reclusos vivían en condiciones de
detención inhumanas.
En este caso, el Estado manifestó su allanamiento y reconocimiento
de responsabilidad respecto a múltiples aspectos de la demanda, en-
tre ellos, lo relativo a que se había usado excesiva y desproporcio-
nada la fuerza pública, y la consecuente pérdida de vidas humanas.
Sin embargo, la Corte consideró que aun así y como lo ha hecho en
otros casos, en atención a la memoria histórica y como una forma de
reparación, era conveniente precisar las violaciones en que el Estado
demandado había incurrido.
IV. Protocolos de actuación policial
La mejor garantía de un desempeño policial adecuado lo es sin duda

una actuación acorde a la función y en estricto apego a los dispuesto
en la ley, de ahí la conveniencia de desarrollar protocolos de actuación
que buscan identificar cada uno de los pasos que el elemento policial
debe seguir, todo en consonancia con lo que prevé el marco jurídico
para dotar de seguridad jurídica a las actuaciones.
Los elementos policiales requieren de protocolos que les permitan
enfrentar las diversas situaciones que día a día demandan su interven-
ción, para que ésta sea lo más homologada posible, pero sobre todo,
acorde a lo que plantea el CNPP y permita a su vez sostener la impu-
tación que se formule en contra de aquellos sujetos relacionados con
un hecho delictivo.
Pero también para aquellas acciones preventivas que permitan desa-
rrollar estrategias para evitar la comisión de delitos, con lineamientos
inmersos en los denominados protocolos que detallen cada uno de los
pasos a seguir a efecto de que la labor que realizan se encuentre ple-
namente acorde a la legalidad.
Ahora bien, el CNPP establece en los artículos 126, 131, 251, 269 y
Undécimo transitorio, la necesaria observancia de protocolos por parte


de los elementos policiales, así como de agente del Ministerio Público,

cuando se van a desarrollar algunas actuaciones.
En efecto, el artículo 126 del CNPP al referirse a la entrevista de
personas, establece la condicionante de llevar a cabo la aludida ac-
tuación de conformidad a la existencia de protocolos especiales de
actuación, por lo que en ausencia o falta de éstos el juez de Control
legítimamente podría negar dicha diligencia6.
Por otra parte, en el artículo 131 fracción IV del CNPP se establece
como obligación a cargo del Ministerio Público, el ordenar o super-
visar, según sea el caso, la aplicación y ejecución de las medidas ne-
cesarias para impedir que se pierdan, destruyan o alteren los indicios,
una vez que se tenga noticia de los mismos, así como cerciorarse de
que se observen todas y cada una de las reglas y protocolos para la
preservación y procesamiento de éstos7.
Por otra parte, el artículo 251, en l fracción IV, al referirse a las ac-
tuaciones a realizar durante la investigación que no requieren autoriza-
ción previa por parte del juez de Control, incluye una tarea que la Ley
de la Policía Federal de 2009 ya les había reconocido a los policías,
y se refiere a la entrega vigilada y las operaciones encubiertas, con la
condición dual de que se realicen siempre dentro de la investigación y
sujetas a los protocolos correspondientes emitidos por el procurador8.
6 Al respecto, el mencionado artículo de manera literal señala: Si antes de una au-
diencia, con motivo de su preparación, el defensor tuviera necesidad de entrevistar a

una persona o interviniente del procedimiento que se niega a recibirlo, podrá solicitar
el auxilio judicial, explicándole las razones por las que se hace necesaria la entrevista.
El órgano jurisdiccional, en caso de considerar fundada la solicitud, expedirá la orden
para que dicha persona sea entrevistada por el defensor, en el lugar y tiempo que
aquélla establezca o que el propio órgano jurisdiccional determine. Esta autorización
no se concederá en aquellos casos en que, a solicitud del Ministerio Público, el órgano
jurisdiccional estime que la víctima o los testigos deben estar sujetos a protocolos
especiales de protección.
7 Artículo 131. Obligaciones del Ministerio Público. Para los efectos del presente
Código, el Ministerio Público tendrá las siguientes obligaciones: IV. Ordenar o su-
pervisar, según sea el caso, la aplicación y ejecución de las medidas necesarias para
impedir que se pierdan, destruyan o alteren los indicios, una vez que tenga noticia del
mismo, así como cerciorarse de que se han seguido las reglas y protocolos para su
preservación y procesamiento;
8 Al respecto, de manera literal el referido artículo señala: Actuaciones en la in-
vestigación que no requieren autorización previa del Juez de control. No requieren

autorización del Juez de control los siguientes actos de investigación: IX. La entrega


También, el artículo 269 del CNPP al referirse a la inspección o revi-

sión corporal refiere la posibilidad de que los elementos policiales, o en
su caso, el Ministerio Público, pueda solicitar la aportación voluntaria
de muestras de fluido corporal, vello o cabello, exámenes corporales de
carácter biológico, extracciones de sangre u otros análogos, así como
las imágenes internas o externas de alguna parte del cuerpo.
La actuación anterior queda sujeta a los requisitos siguientes:
1) Que no impliquen riesgo para la salud;

2) Que no se orienten a lastimar la dignidad de la persona;
3) Se informe previamente a la persona el motivo de la aportación
de la muestra o imagen;
4) Se informe previamente a la persona el derecho que tiene de
negarse a proporcionar dichas muestras;
5) De ser el caso de delitos que impliquen violencia contra las mu-
jeres, se realice todo el procedimiento previo consentimiento in-
formado de la víctima y con respeto a sus derechos;
6) Las muestras o imágenes sean obtenidas por personal especiali-
zado;
7) Las muestras o imágenes sean obtenidas por personal del mismo
sexo o del sexo que la persona elija;
8) Las muestras o imágenes sean tomadas con estricto apego al res-
peto a la dignidad y a los derechos humanos;
9) Las muestras o imágenes sean analizadas y dictaminadas por los
peritos en la materia;
10) Todo lo anterior sea realizado de conformidad con los protocolos
que para tales efectos emita la Procuraduría9.
vigilada y las operaciones encubiertas, en el marco de una investigación y en los

términos que establezcan los protocolos emitidos para tal efecto por el Procurador;
9 Al respecto, el mencionado artículo a la letra establece: Artículo 269. Revisión
corporal. durante la investigación, la Policía o, en su caso el Ministerio Público, podrá

solicitar a cualquier persona la aportación voluntaria de muestras de fluido corporal,
vello o cabello, exámenes corporales de carácter biológico, extracciones de sangre u
otros análogos, así como que se le permita obtener imágenes internas o externas de
alguna parte del cuerpo, siempre que no implique riesgos para la salud y la dignidad
de la persona.
Se deberá informar previamente a la persona el motivo de la aportación y del
derecho que tiene a negarse a proporcionar dichas muestras. En los casos de delitos
que impliquen violencia contra las mujeres, en los términos de la Ley General de


Finalmente, conviene citar el artículo undécimo transitorio del

CNPP el cual prevé la observancia de protocolos en las actuaciones
policiales, pero en un sentido muy amplio, ya que plantea la exigencia
de protocolos de investigación y de actuación del personal sustantivo,
así como de manuales para el personal administrativo, que posibiliten
la homologación de criterios metodológicos, técnicos y procedimen-
tales10.
El desarrollo de protocolos de actuación en los términos antes men-
cionados permite un mejor desempeño, un pleno respeto a los dere-
chos humanos, pero particularmente, que las actuaciones se encuentren
siempre alineadas a los objetivos y propósitos del nuevo sistema de
justicia penal oral adversarial.
En este sentido, el sistema de justicia penal establece un marcado
compromiso por mejorar el desempeño de los policías, en particular
del primer respondiente, que comprende a los policías municipales, las
cuales en términos del Código Nacional de Procedimientos Penales
tienen facultades para actuar en auxilio de los policías investigadores,
de ahí que ahora se encuentren en posibilidad de recibir denuncias,
investigar los delitos, entrevistar a víctimas y testigos, detener a los
probables responsables y resguardar los datos o elementos de prueba.
Por lo anterior, los protocolos deben desarrollarse en un muy amplio
catálogo de temas tales como: atención de denuncias; protección del
lugar de los hechos; atención a víctimas del delito; entrevista a testigos,
autores o partícipes del hecho; uso legítimo de la fuerza; cadena de
Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la inspección corporal deberá
ser llevada a cabo en pleno cumplimiento del consentimiento informado de la víctima
y con respeto de sus derechos.
Las muestras o imágenes deberán ser obtenidas por personal especializado, mismo
que en todo caso deberá de ser del mismo sexo, o del sexo que la persona elija, con
estricto apego al respeto a la dignidad y a los derechos humanos y de conformidad
con los protocolos que al efecto expida la Procuraduría. Las muestras o imágenes
obtenidas serán analizadas y dictaminadas por los peritos en la materia.
10 El artículo mencionado a la letra señala: Adecuación normativa y operativa.
A la entrada en vigor del presente Código, en aquellos lugares donde se inicie la

operación del proceso penal acusatorio, tanto en el ámbito federal como en el estatal,
se deberá contar con el equipamiento necesario y con protocolos de investigación y
de actuación del personal sustantivo y los manuales de procedimientos para el perso-
nal administrativo, pudiendo preverse la homologación de criterios metodológicos,
técnicos y procedimentales, para lo cual podrán coordinarse los órganos y demás
autoridades involucradas.


custodia y cada una de las actuaciones que realiza el elemento policial

como un elemento auxiliar de apoyo en la realización de su trabajo,
sólo por señalar algunos.
V. Reflexión final
La labor de los elementos policiales constituye un elemento esencial

para el desarrollo del nuevo procedimiento de justicia penal acusatorio,
oral y adversarial, de tal manera que resulta preciso el fomentar mayor
formación, el desarrollo de capacidades y desempeño profesional, con
miras a garantizar el respeto de la legalidad y el debido proceso en
todas y cada una de las intervenciones que realiza el elemento policial.
El informe policial homologado podemos entenderlo como la suma
de todas las actas elaboradas con motivo de la intervención del ele-
mento policial, con independencia de la condición en que haya sido
su participación, ya sea como primer respondiente, como policía in-
vestigador o policía con capacidades para procesar, de tal manera que
el debido proceso debe cuidarse de sobremanera para no propiciar la
ilicitud o, en su caso, una violación a las formalidades esenciales.
La existencia de protocolos de actuación policial si bien sólo se
encuentra expresamente referida en los artículos 126, 131, 251, 269
y undécimo transitorio, constituye una condición que debiese cubrirse
en toda diligencia en la cual participen los elementos policiales, con
el objetivo de observar de manera adecuada el debido proceso, el
derecho a la legalidad, pero particularmente, para respetar de manera
plena los derechos humanos a favor de toda persona que intervenga
en la actuación y así evitar que se vuelva ilícita alguna diligencia o, en
su caso, propiciar una ventaja, que derivada del actuar irregular del
servidor público, le permita a la persona señalada como parte en la
comisión de un hecho delictivo evitar cualquier consecuencia jurídico
penal, no por tratarse de persona inocente, sino por existir una viola-
ción a sus derechos humanos.


Perfil del juez en la Décima Época

14
en el nuevo sistema de justicia penal
Miguel Ángel Aguilar López*
I. Justificación
Tres reformas legales en el México moderno impactan su sistema

jurídico, de manera importante en el quehacer judicial. Específica-
mente, en su orden temporal, el sistema acusatorio y oral en el ámbito
penal, el reconocimiento de los derechos humanos en el artículo 1°
constitucional, y el nuevo juicio de amparo. Las anteriores publicadas
respectivamente en 2008, 2011 y 2013.
El eje central de la reforma se erige en el artículo 1° constitucional,
que contiene en el ámbito del reconocimiento de los derechos humanos
de toda persona, su salvaguarda a través de la constitución y de los
tratados internacionales que México ha suscrito, lo que implica la je-
rarquía normativa en nuestro sistema jurídico, cuya interpretación debe
ser conforme a esas disposiciones normativas y en la protección más
amplia para el justiciable, esto es, en cuanto sea mayor su beneficio.
Lo importante consiste en que todas las autoridades de nuestro país
—particularmente la función judicial—, es titular de la tutela efectiva
de esos derechos.
Establecer un sistema de justicia penal acusatorio pretende, a partir
del principio de dignidad humana y en reconocimiento a priori de la
presunción de inocencia del justiciable —ya no más la presunción
de su culpabilidad—, erigir el nuevo sistema en sus principios de
publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación,
a través de la oralidad, en el que se diferencien, en el ámbito de un de-
*
Magistrado de Circuito. Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de
Tamaulipas y Miembro de la Academia de Ciencias Penales.
273

bido proceso el derecho a la defensa adecuada y la función del órgano

de acusación y el de juzgamiento, bajo un plano de igualdad entre ellas
y de armas correspondientes.
Incuestionable resulta la función del juicio de amparo, cuya natura-
leza jurídica es innegable de la tutela reparadora de la violación de los
derechos humanos en favor de las personas y preservar el orden cons-
titucional con la finalidad de evitar actos genéricos de las autoridades
de nuestro país que los vulneren.
Justificación, que llevó al pleno de los ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, a virtud de ésta reforma, en la interpre-
tación judicial, específicamente en la jurisprudencia mexicana de una
Décima Época, que implica una nueva forma de pensar, decir y hacer
en la justicia mexicana, lo cual conlleva a que los juzgadores mexi-
canos, sean garantes y obligados en la promoción, respeto, protección
y garantía en la forma más amplia de los derechos humanos de los
justiciables (imputados, víctimas y ofendidos del delito).
II. El juez en el sistema penal acusatorio
El sistema acusatorio y oral incuestionablemente corresponde a un

sistema democrático en el que en el proceso penal se centra el respeto
de las garantías procesales y los derechos fundamentales del indivi-
duo, diametralmente opuesto al sistema inquisitorio, porque se parte
del respeto a la dignidad humana y por ende, el proceso penal está
sujeto a controles y garantías que eviten todo abuso de poder por parte
del Estado, esto es, fijar los límites para la investigación, acusación y
condena de las personas.
A este respecto, la Corte Interamericana de Derecho Humanos, en
la opinión consultiva OC-16/99, del primero de octubre de mil nove-
cientos noventa y nueve, expuso:
117. En opinión de esta Corte para que exista ‘debido proceso legal’ es
preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus
intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros
justiciables. Al efecto es útil recordar que el proceso es un medio para ase-
gurar en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia.
A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas características, general-
mente reunidas bajo el concepto de debido proceso legal[...]


PERFIL DEL JUEZ EN LA DÉCIMA ÉPOCA 275
118. En este orden de consideraciones, la Corte ha dicho que los re-

quisitos que deben ser observados en las instancias procesales para que
pueda hablarse de verdaderas y propias garantías judiciales, son aquellas
que ‘sirven para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio
de un derecho’ y son condiciones que deben cumplirse para asegurar la
adecuada defensa de aquellos cuyos derechos u obligaciones están bajo
consideración judicial.
Por lo que es incuestionable decir que la reforma penal contribuye

a uno de los pendientes del Estado, la legitimación del sistema de
justicia, esto es, recuperar, fortalecer y fomentar la credibilidad y con-
fianza de la sociedad en sus instituciones de impartición de justicia, lo
que conduce a un cambio cultural sustancial en donde el respeto a los
derechos humanos sea una realidad.
En este contexto, el juez en el sistema penal acusatorio, a partir de
“pensar en el sistema”, conforme sus principios y doctrinas, la tutela
judicial efectiva, debe ser garante del límite que el propio Estado tiene
para sancionar a la persona (ius puniendi), por lo que el debido pro-
ceso legal, en armonía con la presunción de inocencia del justiciable
y la defensa adecuada formal y material, constituyen la piedra angular
que se debe proteger en todo proceso, una nueva forma de hacer en la
justicia mexicana.
Es incuestionable que la función de administrar justicia en la de-
mocracia tiene como necesidad la de constituirse en un contrapeso al
ius puniendi del Estado, constituyéndose en una especie de poder de
emergencia y en garante de la vigencia de los derechos humanos. Hacer
realidad las dos expresiones de igualdad que conforman la esencia de la
democracia, requiere que los jueces de la Décima Época se constituyan
en protectores de los derechos humanos y que garanticen la sujeción de
todos a la ley, para ello, no es permisible continuar con formalismos le-
galistas que retrasan esa función, en palabras más sencillas, nadie está por
encima de la ley, ni las autoridades ni los particulares, por ello, es un no
sistemático a la impunidad y que en estricto respeto a la división de pode-
res, el juez, se sustente en los principios de independencia y autonomía.
Hacia el perfil deseado en el juez, éste requiere reunir conocimien-
tos en las doctrinas, principios y teorías del sistema, tener experiencia
en la materia, un caudal de valores de orden moral, para que en la toma
de decisión ésta se realice con responsabilidad, honestidad y estudio,
para que pueda responder al servicio público con calidad y eficiencia.


Una institución judicial sólida se estructura a través de jueces que

se constituyan en la conciencia y memoria de una comunidad demo-
crática, en el que se responda a la necesidad de justicia.
En este orden, al juez, como figura central en el proceso —quien
desde el inicio asume una participación activa en el sistema judicial
acusatorio, a partir del cúmulo cognitivo sobre los principios que lo
sustentan, en la estructura de su operatividad— le compete dignifi-
car la imagen de los juzgadores, así como de un Estado democrático
confiable, para lo cual al ejercer su facultad jurisdiccional habrá de
constituirse como garante del respeto de las garantías procesales y
los derechos humanos de la persona, a través de la imparcialidad que
caracteriza sus actuaciones.
De tal manera, al juez bajo el nuevo esquema, le son exigibles con-
diciones excepcionales para el ejercicio de su función, que habrá de
realizar sin preferencias, privilegios ni desigualdades; todo ello a fin
de convertirse en un garante formal del ciudadano que reclama justicia.
III. Formalismo judicial
La aplicación de la ley en materia penal implica un proceso de sub-

sunción, por lo que se descarta la posibilidad de que ello conforme un
proceso mecánico. Los sistemas jurídicos modernos admiten el arbitrio
judicial como facultad del órgano jurisdiccional, para considerar —al
aplicar la ley— las circunstancias especiales de cada caso y las pecu-
liaridades de aquel a quien se imputa el hecho delictuoso. Luego, la
función jurisdiccional en un Estado democrático no debe constreñirse
al legalismo conforme al cual se juzga al sustentado a “verdades for-
males”, si uno de los objetos del nuevo sistema acusatorio se constriñe
al esclarecimiento de los hechos; es por ello en esta democracia debe
prevalecer la justicia en la solución de cada caso en particular.
La ciencia jurídico penal, en la elaboración del Derecho positivo,
comprende tres fases sucesivas:
1. Interpretación
2. Sistema, y
3. Crítica.
En el que se busca el verdadero sentido de la norma, la voluntad del
establecimiento de ésta para su aplicación eficiente y eficaz en el caso


concreto, a través de una exposición ordenada y coherente del Derecho

positivo. La responsabilidad en la toma de decisión pasa a través de la
lógica y la experiencia.
Lograr la operatividad de las normas fundamentales cuando existe
una violación de cualquier tipo respecto de ellas, comprende su pro-
tección. Conseguir su adaptación a los cambios de la realidad y su
transformación de acuerdo con los pilares estructurales de protección
de los derechos humanos establecidos en la Constitución, es una tarea
trascendental del juzgador.
En este contexto, el juez del sistema acusatorio, más allá de formulis-
mos judiciales, debe interpretar la norma jurídica conforme a los princi-
pios que sustenta este sistema, en la protección de los derechos humanos
de la persona: imputados, víctimas y ofendidos del delito, bajo un prin-
cipio de tutela de la dignidad humana, a partir de la cual se habrá de
recobrar la confiabilidad de la sociedad, respecto a la toma de decisiones.
IV. Modelos de argumentación jurídica

Es incuestionable que en el sistema acusatorio y oral deben existir
reglas específicas que atiendan a la interpretación de la norma, en este
contexto, los artículos 1° y 20 constitucionales implican que esa inter-
pretación debe ser lo más favorable a las personas, en el marco de la
Constitución y de los tratados internacionales de carácter obligatorio
para México, por lo que esa jerarquía normativa, conforma la estruc-
tura de la labor jurisdiccional del juez en la interpretación. La delimi-
tación se estructura a partir de dos principios del sistema consistentes
en: la tutela de los inocentes y la no impunidad de los justiciables, ar-
monizar ambos contenidos para construir y sistematizar los modelos de
argumentación a virtud de los cuales el juzgador exprese racionalmente
su propuesta eficiente y eficaz de decisión judicial, esto es la idea que
sustenta en su determinación para resolver el conflicto jurídico-social
puesto a su consideración.
La protección del justiciable, imputado u ofendido del delito, a tra-
vés del conocimiento de los principios y doctrinas que sustentan el
sistema, el análisis dogmático del orden constitucional y procesal, a
través del neo constitucionalismo sustentado en el humanismo, deben
ser los derroteros para la justificación argumentativa.
Dotar de significado a la norma para aplicarla al caso concreto im-
plica interpretarla, verificar su esencia, dar las razones para sostener


el criterio aplicable al caso sometido a consideración, las cuales deben

convencer a las partes en el juicio, con el propósito de evitar resolucio-
nes arbitrarias, sin sustento.
De tal manera, en el sistema acusatorio será necesario suministrar
criterios para la aplicación del Derecho que permiten redimensionar
sus alcances, en función a la protección de derechos humanos y en
miras de facilitar la toma de decisiones.
Transitar de una lógica formal e informal a través de inferencias
deductivas e inductivas a razonamientos ponderados a partir de prin-
cipios y directrices sustentados en un método, revela la verdadera tras-
cendencia de la argumentación en el sistema acusatorio, en tanto el
ejercicio del Derecho requiere siempre de esta argumentación; centrar
la perspectiva del juzgador en la concepción de que el Derecho está en
cambio constante y permanente, por lo que requiere concebir el mismo
a partir no sólo de precedentes, sino del eventual desenvolvimiento de
la experiencia cotidiana.
V. Jueces para la democracia
En la realidad mexicana contemporánea existe una opinión genera-

lizada que en tanto el juez se constriñe a formalismo legalistas en su
toma de decisiones, no se legitima en su función.
En este contexto, el Poder Judicial, a través de sus jueces, se cons-
tituye en la condición real en cuanto se forma como titular o garante
de la protección de los derechos de las personas para acrecentar una
sociedad democrática.
El cambio estructural en el sistema jurídico, de un estado de lega-
lidad a uno constitucional, con soporte en el reconocimiento de los
derechos humanos a través de un control de constitucionalidad y con-
vencionalidad, implica en el juzgador la interpretación del Derecho,
lo que sólo podrá realizar a través de conocimientos dogmáticos y
enseñanza crítica y práctica, fortalecida mediante virtudes morales e
intelectuales.
En este contexto, cabe señalar, que el bienestar social y la efectiva
aplicación de justicia sin lugar a dudas se erigen como funciones prio-
ritarias del Estado, con sustento en el principio de legalidad establecido
en el Estado de Derecho.


Por consiguiente, los jueces deben erigirse como garantes de los de-
rechos humanos, al ser éstos los que constituyen el aspecto sustancial
de la democracia, y a virtud de que sólo a través de su pleno ejercicio
será posible materializar un régimen de libertades.
Por ello es necesario garantizar la independencia y la libertad de los
jueces en la toma de decisiones, a fin de recuperar la confianza de la
ciudadanía en las instituciones judiciales.
En el modelo clásico (Locke y Montesquieu) el juez no era más que
la “boca de la ley”, sin embargo, en el sistema acusatorio, el papel de
los jueces, en un Estado de derecho, como medio de control del po-
der público, busca además de aplicar la norma, afianzar los derechos
humanos con el propósito que su tutela sea efectiva, así interviene en
el proceso de producción de aquélla al resolver el caso particular, in-
terpretando la norma con racionalidad de independencia, validándola
constitucionalmente, para brindar soluciones eficientes.
En este contexto, si el Derecho es la base fundamental para contro-
lar y ejercer los derechos y libertades de las personas en sociedad, es
inconcuso que la actuación de los juzgadores debe sujetarse expresa-
mente a lo que la ley prevé con el irrestricto límite al respeto de los
derechos humanos, lo que deberá hacer a partir de un papel más activo,
a través de la interpretación de la ley de una manera más progresiva
que potencialice los mismos, sin circunscribirse a su aplicación literal.
La participación de los jueces en la construcción de un Estado de-
mocrático es esencial a fin de garantizar los derechos humanos y evitar
el ejercicio autoritario del poder público.
A propósito de lo anterior, la necesidad de proteger la libertad,
igualdad y dignidad humanas, creó una nueva conciencia en el orden
jurídico, que implicó que los juzgadores apliquen las normas que se
desprendan de la propia Constitución, de las leyes que de ella emanen
y de los tratados internacionales, e interpretarlos, a fin de fomentar
el espíritu, los objetivos y el significado de los derechos humanos,
para dar certeza de que cuando conocen y resuelven casos vinculados
con aquéllos, no deben restringirlos más allá de lo que expresamente
previene la Ley Fundamental, lo que implica una postura garantista
de protección.
Por consiguiente, el compromiso de los juzgadores en la potencia-
lización de los derechos humanos habrá de coadyuvar a la formación
de un verdadero Estado democrático.


En tal sentido, el juez en el sistema acusatorio se caracteriza por su

absoluta imparcialidad en relación a las partes y a los hechos sobre los
que deba decidir; de ahí que le sea exigible reflejar los valores básicos
del sistema democrático y principios que rigen el sistema acusatorio.
La salvaguarda de la dignidad humana debe crear conciencia de la
necesidad de protección de derechos humanos, para lo cual el juzgador
deberá ser autocrítico y carecer de cualquier vicio que le induzca a
lesionar los mismos.
VI. Conclusiones
En su perfil, el juez requiere reunir conocimientos en las doctrinas,

principios y teorías del sistema, tener experiencia en la materia y un
caudal de valores de orden moral, para que en la toma de su decisión
se realice con responsabilidad, honestidad y estudio, y logre responder
al servicio público con calidad y eficiencia.
En un Estado de Derecho, la firme convicción del juzgador implica
concebir la búsqueda del respeto, protección y potencialización de los
derechos humanos; por lo que en la construcción de un Estado demo-
crático, debe tutelarlos.
Consolidar un Estado democrático implica expandir el reconoci-
miento de los derechos y libertades fundamentales de los individuos;
de ahí la necesaria actuación de los juzgadores en la interpretación y
aplicación de los derechos humanos. Requiere, por ende, al esclarecer
los hechos, armonizar la tutela del inocente y la no impunidad del
culpable.
La independencia personal e institucional conlleva en el modo de
decisión del juzgador, la concepción imparcial de los derechos hu-
manos y del Derecho, aislado de toda influencia exterior o modo de
presión que implique su inobservancia.
Por ende, el objeto y fin del juez del sistema acusatorio penal es
legitimar la función judicial en un Estado democrático de Derecho, a
fin de recuperar, fomentar y acrecentar la credibilidad y confianza en
el sistema de justicia penal.


Mesa VII


15 Pro iudicio
Jesús Zamora Pierce*
A partir de la reforma constitucional de 2008 México construye un

nuevo sistema de proceso penal que la opinión pública ha llamado,
equívocamente, “sistema del juicio oral”. Digo que esta designación
es errónea porque el propósito del nuevo sistema es que pocos, muy
pocos casos transiten por la vía del juicio oral. La enorme mayoría de
los procesos serán encaminados por el llamado “procedimiento abre-
viado”. Éste es el camino que hoy sigue el 96% de los casos.
Reviste pues mayor importancia precisar y conocer la naturaleza del
procedimiento abreviado que será la regla general, que detener nuestra
atención en el juicio oral, que será la excepción.
El texto del Código Nacional de Procedimientos Penales provoca
dudas respecto a la naturaleza de la institución1. La doctrina y la juris-
prudencia se dividen, de tal forma para algunos, el procedimiento abre-
viado es un juicio, abreviado, como su nombre lo indica, por el hecho
de que la parte imputada renuncia a algunos de los actos procesales.
En ese procedimiento el imputado goza de todos los derechos que
le otorga la Constitución, pesa sobre el Ministerio Público la carga de
la prueba y la sentencia puede ser absolutoria2; otros consideran que el
procedimiento abreviado no es un juicio, sino una transacción que
celebran el Ministerio Público y el imputado, que releva al primero de
* Doctor en Derecho por la Facultad de Derecho de la Sorbona, París; Miembro
de la Academia Mexicana de Ciencias Penales. Abogado postulante con experiencia

de más de 50 años.
1 Jesús Zamora Pierce, “Crítica al Procedimiento Abreviado”, artículo en la Re-
vista El Foro, Vigésima Época, Tomo XXVI, Número 2, Segundo Semestre, 2013.
2 Jesús Zamora Pierce, Juicio Oral, Utopía y Realidad, México, Editorial Porrúa,
2012 y Jesús Zamora Pierce, El Procedimiento Abreviado, Inacipe, 2014.
283

la carga de la prueba, que priva al segundo de todos los derechos que

otorga la Constitución y que nulifica al juez, a quien sólo es posible
homologar lo convenido por las partes.
Conforme a este punto de vista, la sentencia en el procedimiento
abreviado siempre será, forzosa y necesariamente, condenatoria. Este
criterio implica la muerte del principio de “previo juicio”.
Mis palabras el día de hoy, que cobijo bajo el nombre pro iudicio,
constituyen un alegato en defensa del derecho a un juicio previo,
valor defendido por el hombre a lo largo de toda la civilización oc-
cidental.
La Declaración Universal de Derechos Humanos, suscrita en París
el 10 de diciembre de 1948, afirma, en su artículo 11.1: “Toda persona
acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras
no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y en juicio público, en
el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias para su
defensa”.
Los tratados internacionales suscritos posteriormente reconocen y
consagran el derecho al juicio previo. Así, la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (publicada en el Diario Oficial de la Fede-
ración el 7 de mayo de 1981) y el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (publicada en el Diario Oficial de la Federación el
20 de mayo de 1981).
Pero México se adelantó a los avances internacionales en materia
de derechos humanos. Ya nuestra Constitución de 1917 afirmaba que
“Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades,
posesiones o derechos, sino mediante juicio” (artículo 14).
México seguía así el ejemplo de Francia quien, en 1789, en el ar-
tículo 9° de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciuda-
dano, había consagrado el principio que establece: “Se presume que
todo hombre es inocente hasta que haya sido declarado culpable…”.
En este artículo, el legislador francés adoptaba las ideas de Beccaria,
quien en 1764 había afirmado: “A un hombre no se le puede llamar
culpable antes de la sentencia del juez”.
Las ideas de Beccaria, y la Declaración francesa, constituyen logros
eminentes del iluminismo europeo. Rompen lanzas contra el proce-
dimiento de la Inquisición y establecen criterios humanistas para el
procedimiento penal. Pero esa no es la primera vez que se consagró el
principio de juicio previo.


PRO IUDICIO 285
A principios del siglo XIII reinaba en Inglaterra el rey Juan, quien,

apoyado en el Derecho feudal, actuaba con crueldad y codicia, opri-
mía a sus barones con cargas económicas excesivas y con prisiones
injustificadas. Los barones se levantaron en armas y en 1215 lo obli-
garon a firmar la Carta Magna en la cual, entre otros, se consagraba
el principio de que toda privación de derechos fuera precedida por el
juicio de sus pares.
Importante como es, la Carta Magna tampoco representa la primera
aparición del juicio previo en la historia. Vayamos al año 63 a.C., en
Roma se producen los primeros estertores de la República, que anun-
cian el nacimiento del Imperio. En el Senado, Cicerón toma la palabra
para defender a la República de la conspiración de Catilina. Pronuncia,
durante varios días, cuatro discursos a los que la historia llama “las
Catilinarias”. Estas oraciones son un gran triunfo de elocuencia, pero
agravian al Derecho. En efecto, las Catilinarias se consideran ejem-
plos acabados de la oratoria romana; durante 20 siglos todos aquellos
que estudian latín se han visto obligados a conocer las Catilinarias y
a memorizar la primera de ellas: ¿Hasta cuando, Catilina, abusarás de
nuestra paciencia…? (Quo usque tandem, Catilina, abutere patientia
nostra?”)
Pero los juristas de Roma criticaron acerbamente el resultado de las
Catilinarias: Cicerón logró que cinco personas perdieran la vida sin
haber sido sometidas a juicio. Cicerón se vio obligado a ir al exilio,
mientras sus bienes eran expropiados y ardía su casa en el Palatino.
Ello demuestra que la República Romana conocía y respetaba el prin-
cipio de juicio previo.
Trasladándonos ahora a Grecia, en el siglo V a.C. Eurípides, autor
dramático, nos relata que Teseo, rey de Atenas, cree que Hipólito, hijo
de su primer matrimonio, tiene relaciones con Fedra, segunda esposa
de Teseo. En consecuencia, Teseo ordena que Hipólito salga al destie-
rro. Y el hijo pregunta a su padre: “¿Me destierras sin juicio?”
Lo expuesto me permite llegar a las siguientes conclusiones:
PRIMERA: Los orígenes del principio de juicio previo se confun-
den con los orígenes de la cultura occidental. El principio de juicio
previo está en el código genético de nuestra cultura.
SEGUNDA: A lo largo de la historia el principio de juicio previo
se ha eclipsado cuando impera la dictadura, reina la inquisición o el
mundo sufre los efectos del feudalismo. Ha sido, en cambio, aplicado
cuando prevalece la razón.


TERCERA: En México, por lo menos desde 1917, es decir, desde

hace un siglo, el principio de juicio previo es Derecho positivo con-
sagrado en la Constitución. Es una herencia que nuestros mayores
conquistaron con sangre. Corresponde a nosotros conservarla y trans-
mitirla a nuestros hijos, si no incrementada por lo menos intacta.


Retos y perspectivas del nuevo sistema

de justicia penal: algunos objetivos
16
frustrados de la reforma constitucional
de 2008
Moisés Moreno Hernández*
I. Objetivos de la reforma y valoración general
1. Visión de conjunto
Punto de partida: Para la exposición de este tema, parto de la siguiente

hipótesis: A ocho años de la conclusión del plazo constitucional para
su implementación, el nuevo sistema procesal penal no ha mostrado
la capacidad para responder a los objetivos de la reforma constitucio-
nal de 2008 y, por ello, tampoco la capacidad para dar respuesta a las
expectativas de la sociedad y a las exigencias del Estado democrático
de Derecho.
a) Hace ocho años, cuando surgió la reforma constitucional en ma-
teria de justicia penal y seguridad pública, nos permitimos destacar
algunas de sus inconsistencias y su falta de correspondencia con las
realidades nacionales1. Seis años después, cuando surgió el Código
Nacional de Procedimientos Penales (CNPP), también hicimos notar
su desfase con la reforma constitucional de 2008 y su alejamiento de
* Doctor en Derecho por la Universidad de Bonn, Alemania; Director del Centro
de Estudios de Política Criminal y Ciencias Penales (Cepolcrim) y miembro de la

Academia Mexicana de Ciencias Penales.
1 Véase, por ejemplo, Moreno Hernández, Moisés, “Retos de la implementación de
la reforma constitucional en materia de justicia penal (2008)”, en Cultura Constitucio-

nal, Cultura de Libertades, Gobierno Federal, Segob, Setec, México, 2010, pp. 133 a
197; del mismo, “Alcances y retos de la reforma constitucional en materia de justicia
penal de 2008”, en Memoria del Congreso Nacional de Derecho Procesal Penal: Ha-
cia la Armonización de la Legislación Procesal Penal, realizado en la ciudad de Guana-
juato del 5 al 7 de mayo de 2010; Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para
la Implementación del Sistema de Justicia Penal, Segob, México, 2011.
287

las realidades nacionales2; por lo que había razones para afirmar que el
sistema procesal penal generado por el legislador en 2014 había nacido
con muchas deficiencias, que estaba sostenido con muletas, producto
de la precipitación y la falta de reflexión3. Por ello, el CNPP estaba
destinado a ser objeto pronto de constantes ajustes; muestra de ello es
que, a casi apenas dos años de su promulgación, dicho Código ya ha-
bía sido objeto de dos muy amplias reformas, al parecer con la misma
falta de reflexión sobre sus fundamentos y sus implicaciones, que no
sólo ponen en entredicho lo realizado por el propio legislador sino que,
además, tampoco muestran la capacidad de subsanar los problemas
derivados del texto anterior, pues a la fecha dichas reformas aún no
han podido mostrar sus rendimientos para mejorar la funcionalidad y
calidad de la justicia penal en el país4.
b) Ante la evidente falta de mejoría funcional y de calidad en la
forma de funcionar del nuevo sistema procesal penal, ahora el esfuerzo
se dirige no sólo a seguir reformando el CNPP sino incluso a reformar
la Constitución, para modificar lo reformado, pensando en que ahí está
el origen del problema y la solución del mismo. Pero es claro que este
tipo de reformas, y sobre todo las “contrarreformas”, no son extrañas
2 Cfr. Moreno Hernández, Moisés, “Estructura del Código Nacional de Proce-

dimientos Penales“, en Foro “Código Nacional de Procedimientos Penales”, Co-
lección Memorias, Inacipe-AMCP, México, 2014, pp. 14 y ss.; “La relación entre
el Derecho penal y el Derecho procesal penal en el CNPP”, en Revista del Instituto
Federal de Defensoría Pública, Publicación semestral No. 18, diciembre de 2014,
Poder Judicial de la Federación, México, pp. 331-365; “Fortalezas y debilidades del
Código Nacional de Procedimientos Penales. La lucha poco fructífera por un mode-
lo procesal penal para México”, en Moisés Moreno Hernández y Miguel Ontiveros
Alonso (coords.), “Comentarios al Código Nacional de Procedimientos Penales”,
Cepolcrim-AMPEC-UBIJUS, México, 2015, pp. 45-103; “La nueva legislación pro-
cesal penal en México - La lucha por un modelo procesal penal y la influencia del
sistema procesal penal angloamericano”, en Libro-Homenaje al Prof. Bernd Schüne-
mann, Lima, Perú, 2015; entre otros.
3 Que revela o bien la ausencia de expertos en la materia o la presencia de impro-
visados tanto en su diseño como en su desarrollo.

4 Por supuesto que sobre los resultados del nuevo sistema procesal penal hay
quienes se ocupan de darlo a conocer numéricamente o con datos estadísticos; véase,

por ejemplo, Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC/México), “Con-
trarreforma al sistema penal? Los puntos a debate”, [email protected], 23 de
diciembre de 2014; El día después del 18 de junio: ¿qué sigue para la reforma pe-
nal?, 11 de mayo de 2016; “Reporte Hallazgos 2015”, en: http://cidac.org/wp-content/
uploads/2016/05/HALLAZGOS_2015.pdf


RETOS Y PERSPECTIVAS DEL NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA PENAL 289
en nuestro sistema jurídico5; lo que sí es extraño en este caso, es que

la reforma a los artículos 16 y 19 de la Constitución6 que se encuentra
en el Congreso sea impulsada por los mismos organismos principa-
les y personas que impulsaron la reforma constitucional de 2008 y el
CNPP7; lo que no revela otra cosa que la falta de convicción respecto
de las reformas que se están haciendo, como es implantar un modelo
procesal penal con tirabuzón en una realidad que requiere de uno más
acorde a sus propias exigencias.
Lo cierto es que, debido a este impulso, en los meses de septiembre
y octubre de 2016 se llevaron a cabo dos Seminarios de Análisis de
“Iniciativas de Reforma Constitucional (septiembre 2016). Sistema de
Justicia Penal Acusatorio”8. Pero, en el análisis de tales iniciativas
sólo fueron invitados a participar sus principales promotores, de ahí
que seguramente, sólo deben haberse destacado sus bondades o con-
veniencias, sin que haya existido la posibilidad de mayor discusión
sobre sus puntos críticos o inconveniencias9. Y con ello nuevamente se
coloca al “legislador formal” en una encrucijada, pues a él corresponde
dar origen a las leyes penales o a sus reformas, pero ahora diciéndole
primero, que a él se debe el haber generado una reforma constitucional
y un CNPP “mal hechos”, por los resultados hasta ahora obtenidos10; y,
segundo, se le indica11 que para enmendar la plana tiene que seguir
tal camino, reformando nuevamente los tan vapuleados artículos 16
y 19 constitucionales, sin darle siquiera la posibilidad de que pueda
5 Recordemos sólo la contrarreforma de 1999 a los artículos 16 y 19 de la Cons-
titución.
6 Estos dos artículos han sido muy vapuleados en los últimos cinco lustros, pues
han sido objeto de diversas reformas con orientaciones político-criminales encontra-

das, a veces respondiendo a exigencias democráticas de Estados de Derecho y otras
a exigencias autoritarias.
7 Como USAID, RENACE y Red Nacional a Favor de los Juicios Orales, entre
otros.
8 Realizados en la Escuela Libre de Derecho (ELD) los días 21 de septiembre y
5 de octubre de 2016.
9 Pero es evidente que con ello se cuestionó lo que ocho años antes se había con-
siderado lo mejor, aún cuando se utilice el argumento de que lo que ahora se propone
reformar es lo que quedó de “remanente” en la reforma de 2008.
10 Ya que de otra manera no tendría que reformarse tan pronto.
11 Por el “legislador material”.


reflexionar sobre lo ya hecho y sobre lo que ahora se le impone hacer12,

para saber si efectivamente las cosas así deben ser, o no.
Antes de destacar los puntos en que, según nuestra visión, el nuevo
sistema procesal penal se aleja de los objetivos de la reforma constitu-
cional, recordemos cuáles son esos importantes objetivos.
2. Los objetivos de la reforma constitucional de 2008 y el cnpp
a) Las reformas constitucionales en materia de justicia penal13 tuvieron

como objetivo principal “fortalecer” el sistema procesal penal acu-
satorio e implantar los juicios orales en toda la República; y, para su
implementación, se estableció un plazo máximo de ocho años, que se
cumplió el pasado 18 de junio de 2016. Para lograr dicho fortaleci-
miento14, se precisaron las bases constitucionales del nuevo modelo
procesal penal, así como los principios fundamentales en que debía
de sustentarse; asimismo, se amplió el catálogo de derechos tanto del
imputado como de la víctima del delito, y se incluyeron mecanismos
que permitieran elevar la capacidad de investigación de los delitos,
dar certeza al procedimiento penal y abatir la impunidad, entre otros.
Una vez establecidas y especificadas las bases constitucionales,
vendría ahora su implementación, siendo el primer paso a seguir el
desarrollo de dichas bases en la legislación procesal penal. Es decir, lo
que primeramente debió suceder —sobre todo en el ámbito federal15—
es haber generado la legislación procesal penal, pues a ella correspondía
señalar las pautas a seguir por los otros sectores del sistema de justicia
penal16, por lo que hace al sentido y los alcances de cada una de las
instituciones y los mecanismos introducidos. Y era de esperarse que
12 Se usa esta expresión por la presión que se ejerce al legislador al presentarse
una propuesta de reforma proveniente de organizaciones de la sociedad civil.

13 Publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 18 de junio de 2008.
14 Y digo que el objetivo fue “fortalecer”, en lugar de “establecer”, el sistema pro-
cesal penal acusatorio, porque sus primeras bases se establecieron desde 1917 en que
surgió la Constitución, como lo he destacado en otras ocasiones. Véase, por ejemplo,
los trabajos citados en las notas 2 y 3.
15 Por ser casi costumbre que la legislación federal sea tomada como ejemplo a
seguir.
16 Como son: procuración de justicia; administración de justicia; ejecución de
sanciones penales; defensoría (pública y privada); asesoría jurídica (para las víctimas


en el diseño de la nueva legislación procesal penal se desarrollara un

“modelo procesal” que, además de adecuarse a los objetivos cons-
titucionales17, respondiera también a los objetivos de la legislación
penal material18 y se ajustara a las realidades nacionales19; pues, sólo
de esa manera se podría garantizar que el nuevo sistema procesal pe-
nal constituyera una respuesta a las necesidades nacionales en materia
de justicia penal y, por ende, que superara las deficiencias atribuidas
al sistema anterior. Desde un inicio, entonces, debió cuestionarse si
esos objetivos podrían alcanzarse de la mejor manera desarrollando
la reforma constitucional en 33 distintos códigos de procedimientos
penales, dejando a cada entidad federativa la libertad de hacerlo según
su propio criterio, o si era más conveniente la “unificación” previa de
la legislación procesal penal en todo el país. Asimismo debió cuestio-
narse si para lograr un cambio de fondo en el sistema de justicia penal
no era también necesario un cambio en la legislación penal material,
que adoptara un criterio político-criminal distinto en torno a los ámbi-
tos de intervención del Derecho penal, ya que el seguido hasta ahora
sólo ha propiciado que el sistema penal se encuentre sobresaturado20
y, por tanto, sin la posibilidad de cumplir su objetivo en una medida
más o menos razonable; y, vinculado con este punto, también habría
que considerar las conveniencias de contar con una legislación penal
sustantiva “única” para toda la República.
En razón de lo anterior, en este ámbito se puede plantear algo pa-
recido a lo que sucedió con las bases constitucionales que se estable-
cieron en 1917, es decir, 90 años antes de la reforma de 2008, ya que
la legislación secundaria no las instrumentó de acuerdo con sus reales
objetivos, pues en lugar de desarrollar un sistema procesal predomi-
del delito), entre otros, tanto por lo que hace a su estructura orgánica y funcional
como con relación a sus perfiles y a su capacitación.
17 Que se desprenden de sus propios textos y de lo expuesto en los respectivos
dictámenes y de la propia exposición de motivos de la reforma.

18 Sobre todo, si se entiende que la función de la legislación procesal penal es
meramente instrumental y que, por ello, debe procurar que los objetivos del Derecho
penal material (o sustantivo) se puedan hacer realidad.
19 Cuando se habla de “realidades nacionales” se piensa en la realidad socio-
política, económica y cultural, así como en la realidad del propio sistema de justicia
penal, en las instituciones que le sirven de sustento, en su manera de funcionar, etc.
20 Es decir, habría que ver la forma de “despresurizar” el sistema penal empezan-
do por la depuración de los códigos penales.


nantemente acusatorio, como lo estableció la Constitución de 1917,

se inclinó por un sistema procesal penal de corte mixto, que con el
tiempo fue dando mayor cabida a ingredientes inquisitivos. En efecto,
con la reforma constitucional de 2008 se mantuvo la idea de que la
competencia para legislar en materia procesal penal correspondía tanto
al Congreso de la Unión como a las legislaturas de las entidades fe-
derativas; por esa razón, varios estados de la República empezaron a
generar sus legislaciones procesales penales para implementar la re-
forma constitucional21. Pero, como es sabido, durante el proceso de su
implementación legislativa se suscitaron diversos problemas, como
fue el de la dispersión de criterios en la legislación procesal penal de
los estados respecto de los alcances de la reforma constitucional22; lo
que trajo como consecuencia que los objetivos de ésta no se pudieran
alcanzar de la mejor manera, y ello motivó a que finalmente se gene-
rara el Código Nacional de Procedimientos Penales23.
b) Ciertamente, el CNPP surgió como la alternativa para unificar los
criterios de interpretación legislativa de los contenidos constituciona-
les relacionados con los diversos aspectos del procedimiento penal;
asimismo, para que tanto la procuración como la administración de jus-
ticia penal sea igualitaria en todo el país; es decir, se trataba de la nueva
alternativa para superar los diversos vicios y problemas atribuidos al
tradicional sistema procesal penal, y así responder de mejor manera
a las expectativas de la sociedad mexicana y a las exigencias del Es-
tado democrático de Derecho. Sin embargo, el CNPP reconfiguró los
originales parámetros que el constituyente determinó con la reforma
constitucional de 2008, pues, paradójicamente, en aquellos lugares en
donde se empezaron a aplicar sus disposiciones, éstas comenzaron a
generar conflictos, particularmente para preservar los derechos huma-
nos de víctimas y victimarios, lo cual ponía en riesgo los objetivos
de la reforma constitucional, o abría la posibilidad de distorsionarlos
cuando ciertos mecanismos procesales se aplicaban sin criterios de
racionalidad.
21 Sin desconocer que algunos estados lo hicieron o lo empezaron a hacer incluso

antes de la reforma constitucional, como Nuevo León, Chihuahua y Oaxaca.
22 Ciertamente, al faltar directrices claras de cómo plasmar en la legislación se-
cundaria los contenidos de la reforma constitucional, cada Estado adoptó algún mo-
delo distinto y aplicó sus propios criterios.
23 Que se publicó el 5 de marzo de 2014 en el Diario Oficial de la Federación.


Por ello, como se ha dicho, el CNPP ha sido ya objeto de dos amplias

reformas (la primera publicada en el DOF el 29 de diciembre de 2014 y
la segunda el 17 de junio de 2016), tratando de subsanar yerros legisla-
tivos de origen; y seguramente, ya se preparan otras que pronto podrían
hacer que el original CNPP quede totalmente desdibujado. No obstante,
el pasado 18 de junio, al cumplirse el plazo de ocho años para su imple-
mentación en todo el país, se declaró oficialmente que dicho objetivo se
había alcanzado de manera exitosa; celebración que, por supuesto, no
coincide con lo que sucede en la realidad del sistema penal.
II. Los objetivos frustrados de la reforma24
Los puntos críticos del CNPP y de su implementación
Ahora bien, el análisis y la evaluación de los alcances e implicaciones

del CNPP, así como de la forma en que se está implementando y de los
criterios aplicados por los distintos actores del sistema procesal penal,
se hará desde la perspectiva de sus propios objetivos, de sus institu-
ciones y mecanismos, así como atendiendo a las exigencias del Estado
democrático de Derecho y a las expectativas de la sociedad. Desde esta
perspectiva, puedo afirmar que en términos generales, hasta ahora el
CNPP y su implementación no han producido los mejores resultados25;
por el contrario, se han generado diversos puntos críticos, que habrá
que atender tanto desde el ángulo teórico como práctico. Entre dichos
24 Retomo aquí algunas de las conclusiones a que se llegaron en el “II Congreso
Internacional de Derecho Procesal Penal” (Revisión de los problemas y la funcio-
nalidad del Código Nacional de Procedimientos Penales, a 7 años de la reforma
constitucional de 2008), organizado por el Centro de Estudios de Política Criminal y
Ciencias Penales, A.C. (Cepolcrim) y la Asociación Mexicana de Derecho Penal y Cri-
minología (AMPEC), que conjuntó a expertos de países de Europa y América Latina
y, por supuesto, de México.
25 Muchos de los problemas que se señalan se deben en gran medida a que, desde
el proceso de creación del CNPP, hubo mucha “improvisación legislativa”; en su

discusión no fue tomada en cuenta la intervención de los expertos en materia procesal
penal ni la de los operadores del sistema acusatorio en los estados, cuya experien-
cia hubiese sido necesaria para enriquecer sus contenidos. A ello habrá que agregar,
también, la improvisación en la capacitación de los operadores del sistema y en otros
aspectos del proceso de implementación, al que le faltó una debida planeación.


puntos críticos que han propiciado que los objetivos constitucionales

se frustren, se pueden mencionar los siguientes:
a) El modelo procesal penal adoptado por el CNPP no guarda cabal

correspondencia con las bases y propósitos de la reforma constitucio-
nal de 2008, como tampoco con las realidades nacionales; lo que, lejos
de corregirse con la forma de su aplicación, se agrava.
1) En efecto, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-
canos, tanto en su versión original como después de la reforma de
200826, consagra ciertos lineamientos, bases o principios fundamen-
tales, que tienen la función de orientar a la política criminal y al De-
recho penal del Estado mexicano, así como delimitar los alcances del
poder penal estatal y garantizar derechos humanos de los individuos
frente al ejercicio de dicho poder. Por tal razón, el sistema procesal
penal mexicano tiene que observar dichas bases y someterse a tales
principios en cada uno de sus sectores y niveles. Sin embargo, habrá
que reconocer que las bases consagradas en la Constitución (1917 y
2008) y en instrumentos internacionales no siempre son debidamente
atendidas por la legislación secundaria, como en efecto sucedió en la
legislación procesal penal de la primera mitad del siglo XX27, e igual-
mente en el CNPP (2014). No obstante, ese alejamiento de los linea-
mientos constitucionales se ha observado de manera más clara en la
legislación penal material (Código Penal), que desde su origen (1931)
se vio mayormente influenciada por la corriente de pensamiento posi-
tivista28 que por la propia Constitución. Y esa falta de correspondencia
de la legislación procesal penal hace que las bases constitucionales
se desvirtúen y que los objetivos de la reforma constitucional no se
cumplan. Eso es lo que sucedió con las bases de 1917, y eso también
sucede con las reformas de 2008.
2) Por ello, a partir de los objetivos de la reforma constitucional
antes señalados, se cuestiona si el modelo procesal penal adoptado
26 Como los instrumentos internacionales que siguen la tendencia de Estados de-
mocráticos de Derecho.
27 Sobre todo, en el Código Federal de Procedimientos Penales de 1932.
28 Como podía verse en el Código Penal Federal (1931) con la regulación de la
“presunción de intencionalidad” (a. 9), de la “peligrosidad” como criterio para la

individualización judicial de la pena (a. 52), y la “reincidencia” como causa de agra-
vación de la pena, entre otras.


por el CNPP se encuentra ahora menos alejado de las aspiraciones que

plantea la ideología de los derechos humanos que consagra la Consti-
tución29, o no. Y, por otra, si dicho modelo procesal está en condiciones
de alcanzar, en una medida razonable, los objetivos más concretos que
se le atribuyen al sistema procesal penal acusatorio, como son:
• Ser más accesible para recibir las denuncias de las personas y

atender de mejor manera a las exigencias de las víctimas del
delito, especialmente a los más débiles o vulnerables;
• Que el sistema judicial sea más rápido y menos costoso que el
anterior, y que realmente llegue a resolver las cuestiones que le
son planteadas;
• Que las decisiones que se tomen en el procedimiento sean más
predecibles que antes;
• Que el nuevo sistema funcione mejor y sea más eficaz que el
anterior para el control de la delincuencia, la inseguridad, la im-
punidad y la corrupción;
• Que ahora haya más respeto de los derechos humanos y de las
garantías procesales y se sancione a quienes vulneran derechos
humanos;
• La gestión administrativa sea más eficiente que en el anterior
sistema;
• Se contribuya de mejor manera a la legitimación del sistema de-
mocrático; entre otros.
3) Es evidente que si con relación a cada uno de los puntos anteriores

hubiese una respuesta positiva, habría que concluir que el nuevo sistema
procesal penal es más funcional que el tradicional con relación a sus pro-
pios objetivos. Sin embargo, aunque todavía hay pocas bases para hacer
una evaluación seria de sus reales o posibles rendimientos —a pesar de
los más de ocho años que llevamos ocupándonos de ella—, si partimos
de la forma en que el CNPP desarrolló el nuevo sistema30 y los criterios
aplicados en el proceso de implementación y consolidación en todo el
país, se puede concluir que, según lo muestra la realidad, hasta ahora
29 Lo que implica que en el desarrollo del procedimiento penal haya equidad en
cuanto a la observancia de los derechos, tanto de los victimarios como de las víctimas
de los delitos.
30 Cuya estructura realmente no coincide con la base constitucional.


dichos objetivos están muy distantes de ser alcanzados; y sin ser dema-
siado pesimistas, también puede decirse que por ahora no existen datos
que hagan suponer que en breve tiempo las perspectivas cambiarán31.
Ciertamente, la realidad muestra que el acceso a la justicia y la
atención a las víctimas del delito aún no han mejorado cuantitativa y
cualitativamente, tampoco se observa que los procesos sean más rá-
pidos y menos costosos, aun cuando la autoridad ministerial prefiera
aplicar mecanismos alternativos de solución de controversias a iniciar
un procedimiento penal; por ello, se puede afirmar que los objetivos
que el artículo 20 constitucional le atribuye al proceso penal no se
satisfacen, máxime que lo que se busca es no llegar al “juicio oral”,
lo que a su vez no permite que los derechos humanos, los principios
y las garantías procesales se hagan realidad. El nuevo sistema tampoco
ha dado muestras de “eficacia” para el control de la delincuencia, la
inseguridad pública y la corrupción32.
Por ello, ante los posibles riesgos de que los objetivos constitucio-
nales no se pudiesen alcanzar en el plazo de ocho años inicialmente
previsto, o que incluso se desvirtuaran, desde hace algún tiempo se ha
insistido en señalar que habría que prolongar el plazo a muchos años
más, porque el proceso de aprendizaje y de experimentación requería
de más tiempo; asimismo, se ha insistido en la necesidad de asumir
compromisos más serios para prevenir posibles desencantos o frustra-
ciones. Pero, a diferencia de otros tiempos, creo que en las actuales
circunstancias, en que se ha apostado mucho por un nuevo sistema
procesal penal, no podemos darnos el lujo de ponernos a experimentar
en materia de justicia penal, sobre todo cuando los problemas que éste
debe atender nos rebasan.
b) El sistema procesal penal acusatorio que desarrolla el CNPP se

ha desvirtuado, ya que hace una combinación forzosa de estructura
Sobre todo porque una de las principales causas de que dichos objetivos no
31
se alcancen es la deficiente capacitación que se ha proporcionado a los diferentes

operadores del nuevo sistema.
32 En algunos estados estos fenómenos se han incrementado con el funciona-
miento del nuevo sistema. Sin embargo, hay quienes tratan de justificarlo, afirmando
que a éste no le corresponde esa función de ser un medio de “control social”, es decir,
que nada tiene que ver con el problema de la delincuencia y la inseguridad pública,
sino que sólo tiene relación con el “debido proceso”; lo que es totalmente erróneo.


“acusatoria” y estructura de “partes” y, por ello, tampoco parece

ajustarse a la reforma constitucional de 2008.
1) En efecto, frente al sistema procesal penal tradicional33, la re-
forma constitucional de 2008 optó por el fortalecimiento del sistema
procesal penal acusatorio, al considerar que éste responde de mejor
manera a las exigencias del Estado democrático de Derecho, porque
garantiza la observancia de derechos humanos tanto de víctimas como
de victimarios y permite un mayor equilibrio entre las partes procesa-
les, entre otras tantas virtudes. No obstante, todo indica que el sistema
procesal penal que desarrolla el CNPP no se ajusta a la reforma cons-
titucional de 2008, porque parece hacer una combinación forzosa de
estructura “acusatoria” y estructura de “partes”. Ciertamente, el puro
proceso de partes, que otorga a éstas la facultad de disponer sobre el
objeto del proceso y reemplaza al juicio oral contradictorio34 por el
acuerdo o negociación (plea bargaining) entre el Ministerio Público y
el imputado o su defensor, presenta graves desventajas y peligros, que
aumentan cuando la víctima u ofendido adquiere un rol independiente
de parte en el proceso; por ello, no hay duda que en su desarrollo y
aplicación el sistema procesal acusatorio queda desvirtuado.
Ahora bien, por lo que hace al aspecto ideológico y político-crimi-
nal, se pone de manifiesto que los sistemas acusatorio e inquisitivo son
formas que teóricamente no se contraponen, sino que sustentan formas
diferentes de solucionar un problema; por lo que ambos pueden ser
compatibles con el Estado de Derecho35.
La diferencia entre ellos es que ambos procedimientos suponen
realidades históricas distintas y portan un método diferente para la
obtención de la verdad, y esa diferencia tiene que ver con la forma de
funcionar de la instrucción y con los alcances que se da a la función
33 Que es un sistema procesal de corte “mixto”, pero que algunos caracterizan
como sistema “inquisitivo”.

34 Que debería ser el eje central del proceso acusatorio.
35 Siendo prueba de ello lo que sucede en los sistemas procesales en el ámbito
europeo. Véase sobre esto, Schünemann, Bernd, “¿Compatibilidad entre el modelo

procesal penal de corte ‘continental europeo’ y el modelo procesal penal ‘angloame-
ricano’? Algunos puntos críticos del CNPP”, ponencia presentada en el II Congreso
Internacional de Derecho Procesal Penal realizado en México en diciembre de 2015.


del juicio oral y a la existencia o no de ciertos equilibrios procesales36.

Mientras que el proceso inquisitivo se asocia al concepto de la justicia
fundada en el conocimiento de lo sucedido y utiliza a la escritura como
medio de comunicación, donde la libre voluntad de los protagonistas
carece de valor para resolver el conflicto, el proceso penal acusatorio
es un proceso de “partes” entre el “acusador” y el “acusado” y en
donde hay un ganador y un perdedor, que también denota la búsqueda
de un “acuerdo” o “consenso” entre ellas, como en el Derecho privado.
Pero, no obstante que en el Derecho penal no debe haber acuerdo
o negocio alguno, lo cierto es que a este modelo procesal acusatorio
se le ha reducido a una simple “búsqueda de consensos”37; con lo que
ha perdido su esencia “acusatoria”, sobre todo si entendemos que lo
“acusatorio” deriva de la fuerte presencia de un “órgano acusador”, y
esa fortaleza se observa en el desarrollo del proceso y, concretamente,
en la audiencia de juicio oral, donde se puede ver efectivamente la
“lucha de partes” en un proceso penal38. Lo anterior quiere decir que en
el nuevo sistema procesal penal mexicano, el ingrediente “acusatorio”
se ve desdibujado o diluido tanto por el excesivo uso de las salidas
alternas y del proceso abreviado, como por la aplicación de criterios
de oportunidad, y el casi nulo uso de los juicios orales.
2) No hay duda que tiene trascendencia el que nuestro país haya
transitado hacia un sistema de codificación procesal penal única, por
las bondades que ello implica; pues no es poca cosa lograr la unifi-
cación de los criterios de interpretación legislativa de los contenidos
de la Constitución, lo que a su vez permitirá que la justicia penal se
36 Igualmente, pueden ser compatibles con el principio del Estado de Derecho los
modelos procesales de corte “continental europeo” y el “angloamericano”, no obs-
tante lo aparentemente antagónicos y a que ninguno logra un equilibrio de roles. Pero,
también el proceso penal (europeo continental) se ha ido desvirtuando y ha generado
igualmente un desequilibrio en el principio de Estado de Derecho, que derivó en una
tensión entre el debido proceso y las diligencias para el esclarecimiento de la verdad,
debido precisamente al “policiamiento” de la instrucción, al empoderamiento del ser-
vicio secreto y a la pérdida de la función del juicio oral. Cfr. Schünemann, Bernd, op.
cit., loc. cit.; del mismo, “Función y límites del proceso penal acusatorio en Estados
democráticos de Derecho”, presentado en el mismo Congreso.
37 Que es lo que ha caracterizado hasta ahora la actuación a nivel ministerial, que
incluso procura no iniciar carpeta de investigación alguna.

38 Máxime que hay quienes al nuevo sistema también lo caracterizan como siste-
ma procesal “adversarial”.


procure y administre de manera igualitaria en todo el país. Sin em-

bargo, no habrá que pasar por alto el señalamiento de que el CNPP
ha quebrantado muchas tradiciones nacionales y ha dado un fuerte
giro hacia el “modelo procesal penal angloamericano”, alejándose del
modelo continental-europeo; pues, no obstante proclamar una serie de
garantías propias del modelo “acusatorio”, ello no deja de ser un mero
engaño, cuando éstas en la realidad se inobservan.
Es decir, en el CNPP hay una insuficiente distinción entre el proce-
dimiento penal y el procedimiento civil, característico del sistema com-
mon low, de una tradición jurídica hasta ahora completamente diferente
a la mexicana. En efecto, a diferencia del Derecho civil, que se basa en
el principio de “autonomía de las partes”, en el Derecho penal no hay
libertad de actuar ni puede hacerse acuerdo o negocio alguno39; por lo
que, el hecho de imponerle una pena a alguien sólo porque la persona
está de acuerdo con ello, aun cuando no sea culpable, es incompatible
con la idea de justicia en Estados democráticos de Derecho.
Además, el hecho de que el CNPP haya introducido el procedi-
miento de “partes”, como forma de “despresurizar” el sistema penal,
lejos de ahorrarle trabajo a la justicia penal, agrava aún más la sobre-
saturación del sistema; por lo que, al pasar el procedimiento abreviado
a ser ahora el caso normal en la práctica, el remedio resulta peor que la
enfermedad. Y como con el nuevo sistema procesal acusatorio en esos
casos al imputado le es comprada la renuncia al juicio oral a cambio
de una rebaja de la pena, la práctica procesal ha regresado con ello al
antiguo proceso inquisitivo, e incluso lo ha empeorado40.
c) Los principios básicos del sistema procesal penal acusatorio con-

sagrados en el artículo 20 constitucional no llegan a materializarse,
precisamente porque el juicio oral ha perdido su función esencial en
el proceso penal.
1) Como se ha dicho, el modelo acusatorio se caracteriza por la ob-
servancia de ciertos principios básicos, como los que ahora consagra
expresamente el artículo 20 constitucional y el CNPP; y es claro que
39 Al menos en el tradicional Derecho penal de corte continental europeo.

40 No obstante, habría la posibilidad de hacer compatibles ambos sistemas pro-
cesales si se hiciera el compromiso de combinar las respectivas ventajas y evitar las
desventajas de cada uno de ellos, según los objetivos que se buscan en el Estado de
Derecho.


en el plano formal su previsión es abundante, de ahí que fuera el mo-

delo que adoptó el legislador nacional. Pero, en el plano de la realidad
del sistema procesal penal mexicano, ellos no llegan a materializarse,
precisamente porque, por regla general, se prescinde del juicio oral,
que es el momento procesal donde pueden hacerse realidad; por ello, el
calificativo “acusatorio” que se le pone al procedimiento penal resulta
una “hipocresía”41.
No obstante haberse esgrimido el “juicio oral” como una de las
principales banderas de la reforma y como la solución de muchos de
los problemas que padece el viejo sistema procesal penal, en el nuevo
sistema mexicano el juicio oral ha perdido su función esencial en el
proceso penal, al ser relegado y sustituido casi por completo por las
salidas alternas y los procedimientos abreviados. Es decir, la hipocre-
sía a que se ha hecho referencia se debe justamente a que, después de
haber destacado sus grandes bondades, al juicio oral se le deja fuera
de la escena procesal42.
2) Luego entonces, ciertos principios y garantías procesales carac-
terísticos de sistemas procesales acusatorios, que sólo se pueden hacer
realidad en la audiencia de juicio oral, dejan de ser observados en el
proceso penal, precisamente por la ausencia de juicio oral. Así sucede,
por ejemplo, con el principio de presunción de inocencia, que sin duda
juega un papel fundamental en los sistemas procesales de corte acu-
satorio43, siendo su función político-criminal proteger a la persona a
quien se imputa la comisión de un hecho penalmente relevante, para
evitar que se le imponga una pena44 mientras no se pruebe plenamente
su culpabilidad en el proceso penal.
41 Como lo resaltó el profesor alemán Bernd Schünemann, en su participación
en el citado II Congreso Internacional de Derecho Procesal Penal realizado a finales

de 2015 en México.
42 Eso mismo ha sucedido en los últimos tiempos en el ámbito anglo-americano,
donde el modelo procesal penal que México ha adoptado, si bien ha sido eficaz, en
la realidad ha perdido su mejor momento, ya que actualmente sólo es aplicable en
una minoría de los procesos penales. Por ello, es frecuente escuchar por quienes se
encargan de implementarlo, que la idea es que los juicios orales en México sólo se
apliquen excepcionalmente.
43 Pero, también en sistemas procesales mixtos. De todos modos, al nuevo siste-
ma procesal penal mexicano se le caracteriza justamente por la observancia de este

principio.
44 O cualquier otra medida de carácter penal que pueda tener efecto semejante.


Y en razón de la importancia que ha adquirido para los sistemas de

justicia de Estados democráticos de Derecho, el principio de presun-
ción de inocencia ha sido llevado de manera expresa a rango consti-
tucional (a. 20), y rige desde el momento en que a una persona se le
imputa la comisión de un delito hasta que se le dicta la sentencia defini-
tiva, condenatoria o absolutoria; por lo que, durante todo el desarrollo
del procedimiento penal, al imputado se le presumirá inocente, aunque
exista la sospecha sobre él de que cometió el hecho o de que participó
en su comisión y que puede ser culpable.
Corresponde al órgano acusador (MP) demostrar la culpabilidad del
imputado para la imposición de una pena por el juez; pero, para poder
imponerla, no basta solo demostrar la culpabilidad del imputado, sino
que se requiere también probar los demás presupuestos de la pena
que tienen que ver con los otros elementos del delito, tarea que igual
corresponde hacer al MP, lo que solo puede suceder en la audiencia
de juicio oral.
Lo anterior, además de una efectiva función investigadora del MP
—para estar en condiciones de acusar— requiere de una amplia y ade-
cuada actividad probatoria y argumentativa, según las reglas estable-
cidas para ello45; y, como el imputado sigue gozando del derecho a la
presunción de inocencia, mantiene inviolable su derecho de defensa,
si bien es liberado de la carga de la prueba; lo que no excluye que él,
en ejercicio de su derecho de defensa, pueda ofrecer pruebas para
demostrar su inocencia, cosa que también puede hacer por su derecho
a conocer la verdad46.
45 Lo que encierra no sólo consideraciones de Derecho procesal penal sino sobre
todo de Derecho penal material, que se refieren al concepto y estructura del delito.
46 Ahora bien, por lo que hace a la cuestión de si la presunción de inocencia es
un derecho absoluto o relativo del imputado y, por tanto, si se trata de una presunción
iuris et de iure o iuris tantum, en realidad se trata de un derecho “relativo” y una pre-
sunción iuris tantum, porque permite demostrar lo contrario; de ahí que la presunción
de inocencia se destruye cuando se prueba la culpabilidad del sujeto. Asimismo, es
un derecho relativo porque en el curso del procedimiento penal son admisibles ciertas
medidas cautelares cuya aplicación igualmente implica limitación a la presunción; así,
por ejemplo, cuando se aplica la prisión preventiva, que también obedece a objetivos
político-criminales del proceso, como posibilitar el esclarecimiento de los hechos, que
el culpable no quede impune y que se reparen los daños causados por el delito (consa-
grados a rango constitucional). Si bien existe la opinión de que la prisión preventiva
está en completa oposición con el principio de presunción de inocencia, y de ahí que


3) Pero, ¿qué sucede con el principio de presunción de inocencia

en los casos de procesos abreviados (o de salidas alternas)? ¿Se puede
aún hablar en estos casos de proceso acusatorio y, por ende, de debido
proceso y de la observancia de dicho principio y de otros? Es evidente
que la respuesta no puede ser positiva. Por una parte, se ha señalado
que la aplicación del proceso abreviado en México no ha resultado fun-
cional, porque en la práctica no cumple con las exigencias legales47, y
mucho menos con los principios y garantías establecidos en el artículo
20 constitucional. Además, en la praxis se acude al proceso abreviado
sin que el imputado conozca sus consecuencias reales; de ahí el riesgo
de que este procedimiento se convierta, por razón de la facultad de
las partes de disponer sobre el objeto del proceso, en la práctica más
común, dejando al juicio oral totalmente relegado y, con ello, también
al valor justicia.
Pues, como se ha dicho con palabras llanas, con el nuevo sistema
procesal acusatorio “al imputado se le compra la renuncia al juicio oral
a cambio de una rebaja de la pena”; lo que podría representar que la
práctica procesal regrese al antiguo proceso inquisitivo, incluso con
efectos más negativos48, ya que el proceso abreviado se ha reducido
casi a sólo confirmar el sentido de la investigación, la cual por ello
se ha tornado como dueña del proceso penal y ha roto el equilibrio
procesal; situación que se agrava con el irracional uso de mecanismos
alternativos de solución de conflictos y de otras salidas alternas.
se pugne por su desaparición del sistema penal, igualmente razones de política crimi-
nal hacen necesaria su permanencia; por lo que, debe buscarse su compatibilidad con
en el sistema procesal acusatorio y señalarse de manera clara los límites de una y de
otro. Además, aun con la medida cautelar, el imputado sigue gozando del derecho a
la presunción de inocencia y de otros derechos, pues existen elementos distintos que
también justifican la prisión preventiva, y de ahí la idea de no considerar a ésta como
una “pena anticipada”, según lo reconocen instrumentos internacionales, como el Pac-
to Internacional de Derechos Civiles y Políticos (a. 9.3), o como lo avaló la Comisión
IDH (2013) y la Corte IDH (2006).
47 Por ejemplo, el juez de control que conoce la situación del procedimiento abre-
viado, a pesar de que su procedencia requiere del consentimiento de la víctima, no

siempre está pendiente de que en la solicitud del Ministerio Público la víctima haya
expresado que está perfectamente de acuerdo con dicho procedimiento, o que haya teni-
do contacto con la carpeta de investigación; lo que muestra que el proceso abreviado
no cumpla con la exigencia de justicia de la sociedad mexicana.
48 Pero, además, habría que ver si en México resultaría viable negociar la pena en
el marco de un Código Penal que contiene penas draconianas.


4) En efecto, a primera vista, el equilibrio entre las partes se rompe

por lo general en perjuicio del inculpado, y ello implica una debili-
dad fundamental del procedimiento de partes, ya que, materialmente
visto, el Ministerio Público posee una enorme superioridad en lo que
respecta a medios de poder; superioridad que se ve todavía aumentada,
por duplicarse el rol de acusador49 y por el orden de presentación de
la prueba (a. 395)50.
Sin embargo, la realidad de la práctica procesal penal también nos
lleva a otro escenario, en donde la superioridad del Ministerio Público
se revierte en perjuicio de las propias víctimas del delito, al ser de
alguna manera obligadas a aceptar la aplicación de mecanismos alter-
nativos de solución de conflictos51.
La exigencia, entonces, es procurar que la legislación procesal penal
y su aplicación práctica mantengan los equilibrios necesarios, evitando
los excesos en el uso de las salidas alternas y los procesos abreviados,
así como de ciertas medidas cautelares, y permitiendo que los objetivos
del proceso penal se alcancen de manera racional.
d) La aplicación de los “procesos abreviados”, propiciada por la fa-

cultad de disponer sobre el objeto del proceso, ha permitido la in-
troducción de mecanismos poco apropiados para el sistema procesal
penal mexicano, y ello presenta graves desventajas y peligros en el
nuevo sistema.
1) Debido a que el “proceso de partes” otorga a éstas la facultad de
disponer sobre el objeto del proceso, ello ha propiciado, por una parte,
que se recurra al “proceso abreviado” y, por otra, que con éste se haya
introducido un mecanismo poco apropiado para el sistema procesal
penal de Estados democráticos de Derecho, como es la figura de la
“negociación de la justicia”. No obstante, esta figura ha resultado ser
una práctica común en el sistema procesal penal angloamericano (plea
bargaining), por el acuerdo o negociación entre el Ministerio Público
49 Ya que, según la reforma constitucional de 2008, ahora también la víctima del
delito tiene el derecho de “ejercer la acción penal ante la autoridad judicial”.

50 Sin embargo, ese desequilibrio se podría subsanar si se admite, a diferencia del
sistema norteamericano, que no existe fundamento razonable alguno para reducir al

juez a un rol completamente pasivo.
51 Con independencia de que detrás de ello también son perceptibles actos de
corrupción.


y el imputado o su defensor; pero, es indudable que su aplicación en

el sistema procesal mexicano representa graves desventajas y peligros,
así como lo ha tenido también en el sistema norteamericano.
Ciertamente, en el sistema procesal norteamericano el plea bargai-
ning o la negociación de la pena ha sido una figura eficaz y de uso
común; pero ha sido también una de las causas que ha llevado a dicho
sistema a su mayor desprestigio, porque atenta nada menos que con la
idea de la “justicia”, de la “justicia material”. Además, en el sistema
procesal penal mexicano la negociación sería una figura que definitiva-
mente no permitiría que se cumplieran los objetivos del proceso penal
según la reforma constitucional52, ni que permitiera a las expectativas
sociales y del Estado de Derecho verse satisfechas, como en efecto así
empieza a suceder.
Por el contrario, este mecanismo sería una fuente más de corrup-
ción en el sistema de justicia penal, porque con éste al imputado se le
compraría la renuncia al juicio oral a cambio de una rebaja de la pena,
o sería fácilmente extorsionable ante la dificultad de poder probar su
inocencia; con lo que, se reitera, la práctica procesal volvería a reves-
tir las características del antiguo proceso inquisitivo, y —como ya lo
empieza a mostrar la realidad de nuestra praxis procesal— el remedio
resultaría entonces peor que la enfermedad que se trata de curar.
2) Por razón de lo anterior, si la aplicación irracional de los procesos
abreviados y la negociación ha propiciado que también se haya roto
el equilibrio procesal, además de haber hecho a un lado los juicios
orales, se recomienda que el uso de los procesos abreviados se haga
atendiendo, más que a la idea de despresurizar el sistema penal53, a
criterios de justicia y de racionalidad, según exigencias del Estado de
Derecho, tanto para poder corregir el desequilibrio procesal que se está
produciendo como para que los objetivos constitucionales se puedan
alcanzar.
52 Sobre todo, los señalados por el artículo 20 constitucional.

53 La experiencia internacional pone de manifiesto, además, que el procedimiento
abreviado no ha sido funcional, porque en la praxis no ha servido para descongestio-
nar y desahogar la maquinaria de justicia, sino que más bien es percibido como un
factor de impunidad, y se pugna porque el juicio sea la regla para llegar a una sanción
penal (ejemplo, Guatemala).


e) Toda vez que la función político-criminal del proceso penal en Es-

tados de Derecho consiste en la “búsqueda de la verdad”, ese objetivo
señalado en el artículo 20 constitucional tampoco se cumple.
Un último punto que se pretende abordar en esta exposición tiene
que ver con la función político-criminal que se atribuye al proceso pe-
nal en Estados de Derecho, la cual se vincula con el tema de la prueba
y con el Derecho penal material.
1) De acuerdo con todo lo anterior, se puede afirmar que el proceso
penal acusatorio mexicano en gran medida ha abdicado del objetivo
que históricamente lo ha caracterizado, que ha sido “la búsqueda de
la verdad”, concretamente de la “verdad material”; la que implica,
además de comprobar el hecho penalmente relevante, la comprobación
judicial de la (verdadera) culpabilidad o inculpabilidad del procesado.
Esa ha sido y sigue siendo la misión fundamental del proceso penal
en Estados democráticos de Derecho, tanto en su versión inquisitiva y
mixta54 como en la predominantemente acusatoria55.
54 Ciertamente, el modelo inquisitivo se ha caracterizado desde sus primeras ma-

nifestaciones, por atribuirle al proceso la “búsqueda de la verdad material” como
su principal fin; y durante la época absolutista incurrió en una serie de abusos por
los medios de prueba que utilizó, ya que no conocía la idea de que un hecho pudiera
comprobarse con “medios racionales”; pero, evolucionó, y en el actual procedimiento
penal continental europeo (de corte mixto) se rige por ciertos principios, como: 1) el
de oficialidad, según el cual el inicio del proceso no se lleva a cabo por una persona
privada sino que la persecución está a cargo del Estado; 2) el acusatorio, conforme
al cual la producción y recopilación de la prueba se realiza de oficio y quien acusa es
el fiscal, y 3) el principio de la verdad material, que se obtiene con medios de prueba
racionales –como la declaración de testigos, los indicios y otros medios empíricos-,
que implica que el proceso penal está concebido para comprobar judicialmente la
verdadera culpabilidad o inculpabilidad del procesado mediante una averiguación
completa del hecho real. De acuerdo con ello, no es suficiente considerar el com-
portamiento procesal de las partes para que el juez arribe a su decisión; es decir, la
búsqueda de la verdad material no se deja al arbitrio de las partes ni a su protagonis-
mo en el proceso, como tampoco la sanción a imponer, como sí sucede en el modelo
anglosajón.
55 En el sistema acusatorio adversarial, el proceso también persigue como fin ave-
riguar la verdad, pero se trata de una “verdad” con otras características y otras formas
de alcanzarla; así, se habla de una verdad “formal” o “discursiva”, en el sentido de que
“la verdad surge del discurso o comunicación entre las partes, sin interesar una realidad
objetiva” sino “lo que las partes consensuan o negocian”. Por ello, la presentación y
desahogo de las pruebas depende de los intereses de las partes y de sus esfuerzos y
habilidades, que no necesariamente se corresponde con la verdad material; de ahí que


Pero, para entender la función político-criminal del proceso penal

y su proyección en el CNPP, habrá que partir de la base de que entre
el Derecho penal y el Derecho procesal penal56 existe una muy estre-
cha relación; que ambos son expresiones de la política criminal57 y,
por ello, cumplen una determinada función, se sustentan en ciertos
principios y se someten a ciertos límites. En efecto, el Derecho penal
constituye uno de los medios que el Estado utiliza y tiene la función
de proteger los bienes jurídicos más importantes de los individuos y de
la colectividad frente al delito58; de ahí la gran importancia que juega
en el sistema de justicia penal.
Pero es evidente que el Derecho penal no puede realizarse por sí
mismo, es decir, no puede cumplir su función por sí solo, sino que
requiere para ello de un medio, y ese medio es el procedimiento penal;
por ello, el proceso penal no es otra cosa que un medio o instrumento
al servicio de los objetivos político-criminales del Derecho penal ma-
terial; de ahí que, entre el Derecho penal y el Derecho procesal penal
existe una ineludible vinculación, al punto que este último no se podría
explicar sin aquél, esto es, no tendría razón de ser.
Luego entonces, el diseño y desarrollo del proceso penal tanto en la
legislación procesal penal como en su aplicación concreta no debe des-
vincularse de su razón de ser ni apartarse de su orientación filosófico-
política en la consecución de tales objetivos.
Y para que esa función se lleve a cabo en forma correcta, de forma
tal que se observen los derechos de la víctima y del imputado, así como
las garantías y principios que procuran evitar que el ejercicio del poder
se extralimite, se requiere que el procedimiento penal garantice el ade-
cuado esclarecimiento de los hechos, que el culpable no quede impune
y se proteja al inocente, garantizando un trato correcto a ambos; pero,
su base probatoria se genera de manera diferente, con ciertas reglas de exclusión que
resultan más estrictas que las del sistema continental-europeo, si bien en éste el juez
tiene un poder discrecional más amplio en la recopilación y valoración de la prueba, así
como al considerar todo medio de prueba que haya sido introducido en el juicio oral.
56 Así como el derecho de ejecución de sanciones y todo el sistema de justicia
penal.
57 Y, por ello, expresiones del ejercicio del poder estatal.
58 Es decir, la protección penal no es frente a cualquier causa que la pueda afectar,
sino solamente frente al delito, cuya regulación, así como el de la pena, es objeto del
Derecho penal, así como también las formas en que se puede cometer el delito y las
personas que pueden responder de su comisión, entre otras cuestiones.


igualmente, que los intereses de las víctimas que han sido afectados
por el delito queden resarcidos, tal como ahora lo prevé expresamente
la fracción I, apartado A, del artículo 20 constitucional59.
2) El nuevo sistema procesal penal, por tanto, además de ajustarse
a la ideología del Derecho penal material60, debe estar en condicio-
nes de cumplir la importante función de hacer efectivos los objetivos
político-criminales que se le han atribuido al Derecho penal sustan-
tivo o material, dentro de los mismos parámetros constitucionales y
convencionales; por lo que, si el Derecho penal material cumple una
función social, el proceso penal debe procurar que ello se logre, es
decir, la función social que corresponde al Derecho penal tiene que
ser debidamente atendida por el Derecho procesal penal y por todo el
sistema de justicia penal que se construye en torno a dichos objetivos61.
Por ello, el CNPP debió estar diseñado para que el proceso penal
cumpla los objetivos político-criminales del Derecho penal material;
lo que se puede lograr a través de un mayor acceso a la justicia, de
una justicia más ágil y sin menoscabo de los derechos y garantías de
víctimas e imputados, de decisiones judiciales debidamente fundadas
y motivadas y regidas por la idea de justicia, de suerte que sólo se
sancione al culpable, se combata eficazmente al delito y se respeten
los derechos humanos de todos, entre otros objetivos.
3) Ahora bien, para lograr el fin del proceso penal, que es la ob-
tención de la verdad material, ésta resulta posible gracias a la libre
valoración de la prueba que se realiza en un juicio oral, que posee una
base racional-objetiva fundada en reglas de la lógica, en el sentido de
una producción clara y consecuente de la prueba, a la que se suma la
convicción personal del juez sobre la verdad objetiva, y que incide en
las reglas de la sana crítica62.
59 Por ello, los objetivos político-criminales del Derecho penal y la forma de al-
canzarlos dependen del tipo de política criminal y penal que se adopte, el cual puede
responder a tendencias democráticas o a exigencias autoritarias, según sus postula-
dos básicos, los principios en que se sustente y sus rasgos característicos.
60 Según la Constitución e instrumentos internacionales en que se sustenta.
61 Por lo tanto, es inadmisible la idea de que el proceso penal puede cumplir su
función sin considerar al Derecho penal material, que es su razón de ser; de otra ma-
nera el proceso penal carecería de sentido.
62 Que se usa tanto en el modelo procesal penal alemán y español como en las
reformas de Latinoamérica, y ahora también en la reforma constitucional mexicana.


Pero, por lo que hace a la cuestión probatoria, se plantean algunos

puntos críticos que también tienen que ver con los objetivos frustra-
dos del nuevo sistema. En efecto, si se ha dicho que el juicio oral
pierde función en el CNPP y en su forma de aplicación, ello también
hace que el sistema de pruebas pierda su cometido o razón de ser, que
tiene que ver con la búsqueda de la “verdad material”; sobre todo la
prueba que debe servir de base para la sentencia (a. 358), ya que en
la mayoría de los casos63 ésta no tiene importancia y el conflicto se
resolverá sin necesidad de pruebas.
Además, siendo el punto fino del sistema acusatorio la consecución
de los fines del procedimiento penal, según lo establece el artículo
20 constitucional, todo parece indicar que se desconoce la necesaria
relación que debe existir entre el Derecho penal, el Derecho procesal
penal y el sistema probatorio. Pues, al ser la prueba el medio a través
del cual el juez puede determinar (o no) la existencia de un hecho de-
lictivo y la autoría y participación de una persona en la comisión del
mismo, es decir, la existencia de los presupuestos necesarios para la
imposición de una pena, es necesario entender los alcances materiales
de cada uno de los contenidos del Código Penal, para lograr un verda-
dero debate procesal y garantizar una decisión judicial debidamente
fundada y motivada.
III. Palabras finales, a manera de conclusión
a) Todo parece indicar que el nuevo sistema de justicia penal ha nacido

bastante lisiado y, por ello, se le ha tenido que apuntalar con diversos
tipos de muletas, o se le han acondicionado diversas válvulas de escape.
b) En la aplicación del CNPP la justicia penal sigue siendo selectiva,
es decir, no se aplica igualitariamente a todos los que son destinatarios
de sus servicios, ya sea en su calidad de víctima del delito o en su ca-
rácter de imputado; es decir, no se da acceso igualitario a toda persona
que acude a ella.
c) El gran problema en la etapa de investigación es que en la ma-
yoría de los casos la intervención ministerial no se orienta al esclare-
Que no llegan a la audiencia de juicio oral porque se resuelven a través de

63
procesos abreviados o de salidas alternas.


cimiento de los hechos, debido a que lo que se busca es aplicar algún

mecanismo alternativo de solución del conflicto o algún criterio de
oportunidad. Por ello, el gran reto del nuevo sistema de justicia pe-
nal es lograr su estricto apego al debido proceso y a sus objetivos, al
respeto de los derechos humanos de imputados y de víctimas, y a la
real vigencia de la presunción de inocencia y del resto de principios y
garantías procesales.
d) Si como se ha dicho, el juicio oral pierde su función al ser susti-
tuido por los procedimientos abreviados y las salidas alternas, también
la defensa pierde su importancia y, lejos de ocuparse en proporcionar
una asistencia legal efectiva para el defendido, que le permita contro-
vertir de manera técnica la imputación y la acusación y desacreditar
la culpabilidad del imputado, ahora el abogado se ocupa más de otros
menesteres, como el atender las salidas alternas o los mecanismos al-
ternativos de solución de controversias.
e) En fin, el CNPP adopta un modelo procesal penal que presenta
una serie de peligros para el valor justicia; y, aun cuando esos riesgos
pueden ser si no completamente disipados sí esencialmente reducidos,
se requiere para ello partir de una interpretación orientada en las ideas
del Estado de Derecho y de la verdad material.
f) Ciertamente, una correcta implementación del nuevo sistema de
justicia penal mexicano requería de un profundo conocimiento de la
orientación político-criminal de la reforma constitucional de 2008, así
como de los fines y alcances de la misma, cuyo desarrollo en el CNPP,
si bien uniformó las diferentes lecturas que sobre el proceso penal
acusatorio se habían generado en las codificaciones de las entidades
federativas, también reprodujo algunos de sus problemas y creó otros
tantos. La visión integral sobre los problemas y la funcionalidad del
CNPP permiten valorar los grandes retos y perspectivas del sistema
acusatorio desde todos los ámbitos en los que participan los sujetos
procesales.
g) Con lo expuesto, no se ha querido hacer escarnio de la reforma
procesal penal, sino sólo destacar que, siendo una reforma tan grande e
importante, sus logros son aún muy pobres. Lo que se quiere entonces,
es que no pase lo que con “el parto del monte”; pongamos las cosas en
su justa dimensión y busquemos las mejores alternativas para que
el nuevo sistema procesal penal resulte funcional.




¿Dónde ha quedado el sistema

17
acusatorio y oral?
Rodolfo Félix Cárdenas*
Derecho penal y Derecho procesal penal, con tanto acierto y puntua-

lidad convocan año con año el Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la Universidad Nacional Autónoma de México, son un espacio pro-
picio de reflexión para temas de actualidad.
Hoy, en el marco del proceso penal mexicano, derivado de la ex-
periencia de su operatividad y de la normativa constitucional de la
que parte, así como de ciertas normas procesales que se recogen en el
Código Nacional de Procedimientos Penales y en la Ley de Amparo,
se puso en el centro de la discusión la necesidad de emprender una
reforma que permitiera alcanzar mayor congruencia con los principios
que inspiran el sistema acusatorio que hemos adoptado. El cambio que
ha representado pasar de un procedimiento a un verdadero proceso
penal es de gran envergadura.
Dejar atrás el trámite administrativo que suponía la averiguación
previa y la broma de juicio que se preveía para el sistema tradicional,
para arribar a lo que es un verdadero proceso penal, le ha quitado el
sueño a muchos que, en lugar de asumir el reto que implica una trans-
formación profesional profunda como lo exige el acusatorio, actúan
como en otros países que experimentaron la misma transformación y
en la que sus abogados optaron por dejar pasar los días hasta que su
extinción profesional llega de golpe como un fulminante paro cardiaco.
El título asignado para estas Jornadas: ¿Dónde ha quedado el Sis-
tema Acusatorio y Oral? parece sugerir algo que no representa una rea-
* Abogado por la Escuela Libre de Derecho, especialista en Ciencias Penales por
la Universidad Nacional Autónoma de México y la Universidad de Salamanca, Espa-

ña; Socio de la firma Félix Cárdenas S.C. para litigio en proceso penal acusatorio y
Miembro de la Academia Mexicana de Ciencias Penales.
311

lidad: que el proceso penal que tenemos hoy en México, el identificado

como acusatorio, haya quedado perdido o desacreditado1. La respuesta
a la interrogante que plantea dicho título es simple: el proceso penal
en México sigue en evolución con resultados alentadores en el país.
A través de mi continua actividad profesional y académica en el
territorio nacional, observo que la operación del sistema y, particular-
mente del proceso penal, se encuentra en marcha y se va creciendo al
paso de los días gracias a la experiencia y fortalecimiento de los opera-
dores. He atestiguado extraordinarias actuaciones de jueces de control
y de enjuiciamiento; de fiscales y defensores. Sobre todo, en defensa
pública. También encuentro que la implementación de un cambio de
tal envergadura, como ha sucedido en otros países de Latinoamérica,
lleva tiempo; sin embargo es sorprendente el trabajo que vienen ha-
ciendo nuevas generaciones de abogados que demuestra que vamos
por buen camino.
Me imagino tan sólo como habrá sido cuando después de estar so-
metidos a la Corona Española y regirnos por sus leyes, a partir de que
entró en vigor el primer Código Federal de Procedimientos Penales
en el país en 1880 durante el Porfiriato, o para las ulteriores codifi-
caciones de 1891 y 1894 ¿qué acaso los operadores de ese tiempo no
enfrentaron problemas?, ¿no hubo que pasar tiempo para aprehender?
o ¿acaso existía una poderosa pócima que se tomaban e ipso facto todo
se aplicaba con gran dominio? La historia suele olvidarse.
Normalmente las críticas que se escuchan en contra del proceso
penal que ya tenemos suelen venir en lo general de profesionales que
1 Apenas en junio de 2016, iniciaba la vigencia en todo el territorio nacional
del Código Nacional de Procedimientos Penales. Antes de ello, muchos estados de

la República aplicaban un código local con otras reglas y no lo hacían ni en todo su
territorio, ni para todos los delitos; sólo tres entidades federativas lo hicieron y, una
de ellas, el Estado de México, aplicando su Código Procesal Penal que tiene un diseño
estructural y normativo muy distante del Código Nacional de Procedimientos Pena-
les. En algunos estados, nunca llegó a aplicarse nada sino hasta el inicio de vigencia
del Código Nacional de Procedimientos Penales. Así que es aún muy pronto para
hacer conjeturas y valoraciones fatalistas sobre el proceso penal que hoy rige en el
país y, sobre el sistema acusatorio mexicano en general.
Hablo de proceso y no de sistema, porque uno y otros términos no se correspon-
den. Las jornadas que nos convocan más bien se dirigen al análisis no del sistema
acusatorio implementado en México sino, sino al análisis de una reforma a ciertas
leyes, entre ellas al Código Nacional de Procedimientos Penales que es a la que se
dirige esta ponencia.


¿DÓNDE HA QUEDADO EL SISTEMA ACUSATORIO Y ORAL? 313
nunca han operado en el acusatorio, o que no se han preocupado por

estudiarlo y comprenderlo a cabalidad o, porque simplemente, este
cambio tan importante afecta su status quo, o bien su modus vivendi,
que se fincaba en el amiguismo y la tremenda corrupción que existe
en nuestro país; de jueces y más de magistrados que se ven incomo-
dados porque tienen que estudiar y dar la cara; de algunos policías y
peritos porque ahora se les exige trabajo y su sostenimiento en juicio,
donde pueden quedar expuestos si lo hacen mal. Son, por el contrario,
verdaderamente escasos los pronunciamientos serios en la doctrina
procesalista mexicana que han dirigido alguna o varias críticas sobre
aspectos particulares del proceso penal en marcha2.
Un simple ejemplo basta y en aspectos muy básicos, para demostrar
cómo cuando se critica este cambio tan importante, por lo general se
hace sin contar con la información adecuada, siendo siempre aspectos
concretos los que se suelen señalar.
Recordemos algunos puntos de la intervención del policía judicial
en el procedimiento recién abandonado que los críticos del acusatorio
incomprensiblemente añoran: 1) No hacían investigación, era mejor
torturar; inventar pruebas; 2) Esto lo facilitaba el procedimiento previo,
pues todo lo que ingresaba a la investigación tenía calidad de prueba
(así fuera inventado su contenido) incluso hasta la segunda instancia;
3) El policía judicial que participaba en los hechos no acudía ante
juez, ya que se sustituían a los policías que sí actuaron por otros que
firmaban el informe policial; 4) Sólo se limitaban ante el juez a ratificar
el informe de investigación en la que no habían participado y a con-
testar “no recuerdo” al ser interrogados; 5) No existía un mecanismo
de control en el interrogatorio frente a esas respuestas; 6) La policía
judicial dependía del Ministerio Público con quien no tenía verdadera
comunicación, y ni uno ni otro investigaban, siendo verdaderamente
las partes las que allegaban las pruebas a la investigación y, 7) la Poli-
cía Judicial no interesaba a nadie; no se le capacitaba verdaderamente
en investigar y en otras áreas para el desempeño correcto de su función.
En cambio, en el proceso penal que se identifica con el calificativo
de “acusatorio” siendo que éste es el único proceso posible3, lo que
2 Por citar un ejemplo, vid. Zamora Pierce, Jesús, El Procedimiento Abreviado, en

Conferencias Magistrales, Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2015.
3 Vid. Montero Aroca, Juan, El Derecho Procesal en el Siglo XX, Tirant lo Blanch
Alternativa, Valencia, 2000, p. 107, con acierto señala que, decir proceso acusatorio
es un pleonasmo, pues no puede existir verdadero proceso si éste no es acusatorio.


acontece es lo siguiente: 1) El Ministerio Público y la policía están

obligados a comunicarse —y así ya sucede— para la realización de la
investigación, incluso, acordando los casos en conjunto con los servi-
cios periciales. Se privilegia el trabajo en equipo y esto no es un mero
discurso, sino que es una actuación que ya se observa cada vez más
en los actos de investigación; 2) La policía —hoy llamada de investi-
gación— ha venido recibiendo cursos cada vez más avanzados para
enseñarles a investigar y recolectar evidencias, así como otros aspectos
atinentes a su función; antes no se les capacitaba; 3) Ningún policía
que no haya intervenido en un caso puede suplantar a otro que sí lo
hizo, como antes acontecía, ya que hoy se hace una realidad el derecho
del acusado a confrontarlos en juicio; 4) Ningún policía se puede escu-
dar en su falta de memoria —“no recuerdo”— cuando es interrogado
por las partes, porque hoy, a diferencia del pasado, existen mecanismo
legales para enfrentar esa simulada falta de memoria; 5) El policía ya
sabe hoy que su informe policial lo debe ir a sostener a juicio y que
por tanto, no puede firmar, ni asumir como propia una investigación e
informe de la misma en que no participó.
Y como esto, podemos seguir reflexionando respecto de cada uno
de los operadores del trámite abandonado que se llamó “procedimiento
penal”, a diferencia del verdadero proceso penal que hoy tenemos.
La presente intervención estará referida a algunos aspectos que
juzgo centrales de la reforma al Código Nacional de Procedimientos
Penales, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 17
de junio de 2016. Para ello, me parece adecuado destacar de dónde
provino el texto reformado del Código Nacional de Procedimientos
Penales y a qué obedeció dicha reforma, para posteriormente hacer
referencia a algunos aspectos específicos de la misma, por considerar-
los más importantes.
1. ¿Quiénes fueron los verdaderos actores de la reforma en análisis y

por qué se hizo?
Un planteamiento de reforma como la que se planteó el pasado 18
de junio de 2016 al legislador, siempre surge de una frontera externa
al cuerpo legislativo. En el caso, ésta no fue la excepción. Quien li-
deró la propuesta y la condujo a puerta prácticamente cerrada fue la
nada añorada Secretaría Técnica para la Implementación de la Reforma
Constitucional (Setec), ya en extinción. A través de sus integrantes y


de algunos colaboradores de la Procuraduría General de la República

se redactaron los textos que impulsaron principalmente en la Cámara
de Diputados y, posteriormente para su aprobación general. ¿Por qué
interesa esto? Porque desde la sede de la Setec, quienes tuvieron activa
participación en redactar muchas de estas normas eran profesionales
enterados de la legislación procesal penal del Estado de México, que
ninguna correspondencia guarda con el Código Nacional de Procedi-
mientos Penales, lo que se hizo presente en ciertas redacciones que
elaboraron.
La reforma en comento tuvo otro marco. Se aproximaba el día 18
de junio de 2016 y se estarían cumpliendo en esas fechas los ocho
años que el legislador constituyente permanente, en la diversa reforma
constitucional de 18 de junio de 2008, concedió para que el acusatorio
quedara implementado en todo el país. Setec quería un producto que
entregar entonces para acompañar los festejos, ello, a pesar de que la
verdadera intención que se había manifestado era que se presentarían
reformas para hacer unos ajustes al ordenamiento procesal penal refe-
rido que le mejorarían —lo que ciertamente se hizo de lado— y no
tocar, como fue lo que se hizo, lo que no necesitaba ser reformado.
Poco fue lo que a fuerza de una gran exigencia introdujeron en el texto
que se pretendía reformar para establecer alguna corrección o bien para
equilibrar la deficiente propuesta que presentaron.
Como he dicho, el espacio no permite ir más allá de realizar un
breve análisis sobre algunos aspectos de esta reforma, que para
la encomienda recibida se ha de centrar en el Código Nacional de
Procedimientos Penales. Mi pretensión aquí es solamente hacerlo a
determinados artículos reformados: artículo 304 (Prueba anticipada);
314 (Incorporación de medios de prueba en el plazo constitucional o su
ampliación); 315 (Continuación de la audiencia inicial); 337 (Descu-
brimiento probatorio); 338 (Coadyuvancia en la acusación); 340 (Ac-
tuación del imputado en la fase escrita de la etapa intermedia); 341
(Citación a la audiencia) y, 373 (Reglas para formular interrogatorios)
y para ello, situaré primero el texto de la Minuta, tanto de la Cámara
de Senadores como la de Diputados y el texto aprobado en cada caso,
para proceder al comentario respectivo.


Artículo 304. Código Nacional de Procedimientos Penales

Minuta de la Cámara de Texto
Minuta del Senado
Diputados Reformado
Artículo 304. Prueba antici- Artículo 304. Prueba antici-
pada pada
[...] [...]
I. [...] I. [...]
II. Que sea solicitada por al- II. Que sea solicitada por al-
guna de las partes, quienes guna de las partes, quienes
deberán expresar las razo- deberán expresar las razo-
nes por las cuales el acto se nes por las cuales el acto se
debe realizar con anticipa- debe realizar con anticipa-
ción a la audiencia de juicio ción a la audiencia de juicio
a la que se pretende desaho- a la que se pretende desaho-
gar y se torna indispensable gar y se torna indispensable
en virtud de que se estime en virtud de que se estime
probable que algún testigo o probable que algún testigo o
perito en caso de peritaje perito, no podrá concurrir a
irreproducible, no podrá la audiencia de juicio, por
concurrir a la audiencia de vivir en el extranjero, por
juicio, por vivir en el ex- existir motivo que hiciere
tranjero, por existir motivo temer su muerte, por su es-
que hiciere temer su muerte, tado de salud o incapacidad
por su estado de salud o in- física o mental que le impi-
capacidad física o mental diese declarar;
que le impidiese declarar o
en el caso de que se trate de
una víctima menor de doce
años;
Comentario:
La prueba anticipada tiene como presupuesto que la persona que
debe proporcionar información respecto de los hechos delictivos, po-
dría no encontrarse presente en el país al momento en que tenga lugar
la audiencia de juicio oral o bien, que dicha información se pueda per-
der en tanto que el órgano de prueba pueda no estar en condiciones de
proporcionarla en juicio. Se trata de preservar la materia de la prueba.
Así, por ejemplo, la persona que ha sido testigo de un hecho delictivo
pero que dejará el país, o se encuentra en una situación crítica de salud
donde se tema su muerte, lo que en ningún caso garantizaría su pre-


sencia a testificar en juicio, autoriza la práctica de prueba anticipada

para recabar su atestado. En otros términos, la prueba anticipada está
pensada para buscar preservar la información útil para el juicio rela-
cionada con alguien que puede aportar al conocimiento de los hechos
porque los percibió a través de uno o varios de sus sentidos; pero es
información que corre el riesgo de perderse.
La propuesta del Senado de la República se enfocaba en autorizar la
sustitución de la presencia de un perito en juicio, en clara violación a
la cláusula de confrontación, en casos de peritaje irreproducible; esto es,
en casos de un peritaje que tras su práctica agotara la muestra utilizada.
Nada tenía que ver un peritaje irreproducible con la prueba anticipada.
Como se observa, la propuesta demostraba un gran desconocimiento
de su redactor, pues el peritaje irreproducible no se practica por vía de
la prueba anticipada, ya que no se trata de una declaración de hechos.
El perito que practicó esa prueba se obliga a comparecer a juicio y sos-
tener su informe pericial en audiencia pública y oral para satisfacer los
extremos de la cláusula de confrontación.
Se proponía también, sin ninguna razón jurídica, que la práctica de
prueba anticipada se concediera en automático para víctimas menores
de doce años de edad. El propio ordenamiento procesal penal establece
los mecanismos de protección que se pueden asumir para que, no sólo
una víctima menor de edad, sino un menor de edad testigo (no víc-
tima), puedan declarar en juicio con toda protección. La propuesta era
un sinsentido y un atentado a la cláusula de confrontación.
En la Cámara de Diputados el texto fue ajustado y únicamente se
dejó la posibilidad de practicar prueba anticipada respecto del perito
que no podría concurrir a la audiencia de juicio por vivir en el extran-
jero, por existir motivo que hiciere temer su muerte, por su estado de
salud o incapacidad física o mental que le impidiese declarar.
La minuta de los diputados carecía a la vez de acierto. Por principio,
la prueba anticipada se relaciona con personas que pueden aportar a la
investigación porque han conocido de los hechos. A diferencia de ello,
un perito no conoce de los hechos; no ha sido testigo de los mismos.
Él mismo realiza su informe pericial con base en sus conocimientos
técnicos, científicos y acude a la información que se encuentra en la
investigación, e incluso, a otra que derive de su investigación para dar
su opinión experta. El perito no es entonces un testigo de hechos y, por
lo mismo, las reglas de la prueba anticipada no aplican tratándose de


la prueba pericial. Dicha propuesta implicaba una clara violación a la

cláusula de confrontación.
Además, un perito antes de intervenir en un caso no ha producido
un registro en la investigación (no ha presentado informe pericial),
entonces si planeaba irse a vivir a otro país, procedía que se designara
a otro perito. Y, si ya había rendido informe pericial y posteriormente
se trasladaba a otro país, ese informe pericial no habría tenido como
sustento la regla de la prueba anticipada, luego entonces, ésta resul-
taba inaplicable.
Por si no bastara, un perito que rindió un informe pericial y se en-
cuentra en el extranjero, no está eximido de acudir a declarar a juicio
si es llamado, pudiendo hacerlo a distancia por vía electrónica. Será la
responsabilidad de la parte que lo ha ofrecido como medio de prueba,
que ésta se pueda producir en juicio.
En cualquiera de estos casos, la regla de la prueba anticipada está
ausente, pues ésta aplica para testigos de los hechos, ya que lo que se
busca es preservar la información; y porque debe existir una situación
tal (peligro de muerte, ausencia del país, por ejemplo) que haga urgente
el recaudo de dicha información; tratándose de peritos, al no tratarse
de testigos de los hechos, si se habrán de cambiar de domicilio al ex-
tranjero pueden ser sustituidos por otro experto que rinda el informe
pericial, al igual sucede si están en peligro de muerte, y es que, como
se ha dicho, ellos no son testigos de los hechos.
En el supuesto que se indicaba como: “en caso que exista motivo
que haga temer su muerte”, tampoco aplica la regla de la prueba anti-
cipada, sino los mecanismos de protección a su persona que el Estado
debe brindarle. Se debe garantizar la cláusula de confrontación y por
ello su presencia en juicio para ser interrogado, sobre todo por la de-
fensa del acusado. Su “estado de salud o incapacidad física o mental
que le impidiese declarar”, tampoco tiene relación con la regla de la
prueba anticipada. Si las incapacidades son físicas o de salud, no está
impedido a presentarse al tribunal de enjuiciamiento o a que éste pueda
practicar la audiencia de juicio en donde se encuentre el perito (su do-
micilio, el hospital, etcétera) o a distancia a través de los mecanismos
electrónicos. Si su “incapacidad es mental”, y ya declaró previamente,
no aplica tampoco la regla de la prueba anticipada, sino la excepción
a la prohibición de prueba de referencia del artículo 386 del mismo
ordenamiento procesal penal.


Salvo el último de los supuestos, cuya solución ya la contempla el

legislador en el artículo 386 referido, los demás son una clara afrenta
a la cláusula de confrontación y, por consiguiente, a las normas cons-
titucionales. Esta propuesta de los diputados dejaba entrever un gran
peligro: los casos se convertirían en casos de pruebas anticipadas para
evadir el contra-examen en juicio, limitando su efectividad a lo que
poco o malamente se lograra en una prueba de este tipo, para con
ello buscar su incorporación plena por lectura, hecho que tampoco
comprendieron los hacedores de esta reforma; con lo cual, lo que se
proponía de fondo, abonado por la ignorancia de sus redactores del
acusatorio y sus reglas probatorias, era desnaturalizar la prueba peri-
cial para convertirla en prueba documental, violando el más elemen-
tal principio de contradicción (violación al artículo 20 constitucional
apartado A primer párrafo y apartado B, fracciones IV y VIII). Una
correcta interpretación de las normas del acusatorio, especialmente
de la cláusula de confrontación, ha de conllevar a la no admisión de
informes periciales que se pretendan ofrecer como medio de prueba
bajo la regla de la prueba anticipada, que simplemente no tiene para
los peritos ninguna aplicación.
Además, lo que constitucionalmente en materia de delincuencia
organizada es una excepción (artículo 20, apartado B, fracción V, se-
gundo párrafo) se convertía “en una regla”, para los casos en que no se
tratara de delincuencia organizada. Nuevamente el precepto propuesto
era abiertamente inconstitucional. El sistema funciona esencialmente
sobre la base del derecho de confrontación. El legislador quería evitar
con esta norma el derecho de confrontación respecto de los peritos,
en lugar de que, respondiendo a las reglas del sistema, la parte que
propusiera al perito que se va al extranjero, como lo es, tuviera a cargo
resolver ese problema suyo, ya sea sustituyendo a ese perito -si es aún
factible en el proceso- o buscando el desahogo de la prueba a distan-
cia, más no burlando el derecho de confrontación. Se trataba de una
propuesta de norma inconstitucional, —pues la prueba anticipada sólo
se refiere a testigos que percibieron los hechos— porque vulneraba el
derecho de confrontación y porque hacía de la regla de excepción pro-
pia de delincuencia organizada, una regla general. Obvio, ni esa regla,
ni la excepción a la misma caben en delincuencia que no es organizada.
Entonces no es el sistema —o las normas del proceso penal— lo que
está mal, como algunos critican con desconocimiento de las razones y
procedimientos empleados para gestionar sus normas. El problema es


otro: personas con escasa competencia, que irresponsablemente por la

posición que juegan, se atreven a meter mano en el Código Nacional
de Procedimientos Penales para justificarse, sobre todo en aspectos que
no necesitaban ser materia de reforma.

Minuta de la Cámara
Minuta del Senado Texto Reformado
de Diputados
TÍTULO VI TÍTULO VI
AUDIENCIA INICIAL AUDIENCIA INICIAL
Artículo 314. Incorpo- Artículo 314. Incorpo- Artículo 314. Incorpo-
ración de medios de ración de datos y me- ración de datos y me-
prueba en el plazo dios de prueba en el dios de prueba en el
constitucional o su am- plazo constitucional o plazo constitucional o
pliación. su ampliación. su ampliación.
El imputado o su de- El imputado o su de- El imputado o su de-
fensor podrán, en el fensor podrán, durante fensor podrán, durante
plazo constitucional o el plazo constitucional el plazo constitucional
su ampliación, incorpo- o su ampliación, pre- o su ampliación, pre-
rar a los registros de la sentar los datos de sentar los datos de
investigación los datos prueba que consideren prueba que consideren
de prueba que conside- necesarios ante el juez necesarios ante el juez
ren necesarios. Para tal de Control. de Control.
efecto, el imputado o su En el caso de delitos Exclusivamente en el
defensor, podrán solici- que ameriten la imposi- caso de delitos que ame-
tar al juez de Control ción de la medida cau- riten la imposición de la
que admita los medios telar de prisión preven- medida cautelar de pri-
de prueba para que sean tiva oficiosa, de sión preventiva oficiosa
incorporados a través conformidad con lo pre- u otra personal, de con-
del Ministerio Público visto en este Código, el formidad con lo previs-
a la carpeta de investi- juez de Control podrá to en este Código, el
gación. admitir el desahogo de juez de Control podrá
medios de prueba ofre- admitir el desahogo de
cidos por el imputado o medios de prueba ofre-
su defensor, cuando, al cidos por el imputado o
inicio de la audiencia o su defensor, cuando, al
su continuación, justifi- inicio de la audiencia o
quen que ello resulta su continuación, justifi-
indispensable y perti- quen que ello resulta
nente. pertinente.


Comentario:
Congruente con el texto constitucional, el imputado tiene derecho
a ofrecer medios de prueba ante el juez de Control durante la audiencia
inicial. Un medio de prueba ahí ofrecido, sigue para su desahogo las
reglas probatorias del juicio oral.
No obstante, esto que era del todo claro y acorde a la norma cons-
titucional fue motivo de especial atención por la Setec y sus colabo-
radores de la Procuraduría General de la República, que trataron de
transformar la norma existente a la propuesta que se contenía en el
Código Procesal Penal del Estado de México, que ninguna relación
guarda con el Código Nacional de Procedimientos Penales. ¿Por qué
fue así? Porque los actores de Setec venían justamente del Estado de
México y su comprensión se limitaba a las normas de su Código Pro-
cesal Penal, mas no a las del Código Nacional de Procedimientos Pe-
nales. Se argumentaba aquí como razón para proponer esta reforma y
sobre el derecho de defensa, que se buscaba evitar mini juicios durante
la audiencia inicial, cuando justamente el texto constitucional autoriza
ese ejercicio probatorio-defensivo en la audiencia inicial.
En la propuesta del Senado se establecía que en la audiencia inicial
la defensa no podría probar ante el juez de Control, sino que debía acu-
dir ante el Ministerio Público a presentar “datos de prueba” para que
después éste lo informara al juzgador. La norma del Estado de México
que establecía este mecanismo fue declarada inconstitucional por un
Tribunal Colegiado de Circuito. Este modelo seguido por los Estados
de México y Guanajuato ha merecido un rechazo abrumador, pues se
ha considerado que si se está en audiencia inicial y por ello ante juez
de Control, no hay por qué regresar ante el Ministerio Público —por
mucha etapa de investigación que sea— para que se le reciban al impu-
tado “medios probatorios”.
La propuesta del Senado establecía ese regreso al Ministerio Pú-
blico, mientras que la minuta de los diputados absurdamente habló de
presentación de “datos de prueba” en delitos que no ameritaban prisión
preventiva oficiosa, y de “medios de prueba” cuando el delito sí la
ameritaba, porque lo que hicieron fue un burdo traslado del texto del
Senado que ya se había abandonado, al texto de los diputados.
En el texto de los diputados se aprecia que si bien se ha eliminado
esa idea de que la defensa debe acudir al Ministerio Público en au-
diencia inicial para que por su conducto se le reciban esos “datos de
prueba”, la minuta incurría en mayor gravedad, pues en el ámbito


de la prueba, se hacía una división atendiendo a si el delito imputado

ameritaba o no prisión preventiva oficiosa.
Así fue que propusieron un doble tratamiento de la evidencia4 en la
audiencia inicial: una para delitos que no ameritaran prisión preventiva
oficiosa, lo que debería hacerse bajo la noción de “datos de prueba”,
con la mera entrega material y referencia al juzgador, y otra para deli-
tos que ameritaran prisión preventiva oficiosa, pero aquí, como “me-
dios de prueba” y por tanto sometidos a una efectiva contradicción.
Ello se traducía en una norma inconstitucional pues se proponía la
atención a clientes del proceso tipo “A” y tipo “AA”, ya que a algunos
si se les permitiría ofrecer medios de prueba y someterlos a contradic-
ción, mientras que a otros no. A unos se les permitiría ofrecer pruebas
testimoniales, periciales y a otros no. Ese doble clientelismo penal era
una clara manifestación de una norma inconstitucional.
Entonces, se dice qué es lo que se podrá ofrecer en la audiencia
inicial, ampliado o no el plazo constitucional; si el delito imputado no
es de prisión preventiva oficiosa, serán “datos de prueba”. A propósito,
se utiliza el verbo presentar y no ofrecer, pues se pensaba sin razón
que ante un juez de Control los “datos de prueba” se presentan y que
no se ofrecen, como si el juzgador tuviera la categoría de Ministerio
Público y su actuación —que es jurisdiccional— se equiparara a la
de éste. Esto resultaba inaudito. Estamos hablando aquí de evidencia
(datos), que a la vez son “datos de prueba” y que para ser presentada
como tal, debe primero ser ofrecida y ello no opera en automático pues
debe debatirse su pertinencia y si se admite, entonces se produce, “no
se presenta” y su producción exige de la existencia de un testigo de
acreditación, pues nada puede ser incorporado para su valoración ulte-
rior simplemente entregándolo, exhibiéndolo o usando una inexistente
Oficialía de Partes.
Mientras, la propuesta del Senado quería que la defensa presentara
“datos de prueba” ante el Ministerio Público y que éste volviera a la
audiencia inicial y se los platicara al juez de Control; en Cámara de
Diputados, ya no se quiso que fuera ante el Ministerio Público, pero
4 Utilizo aquí el término “evidencia” en sentido lato, pues tratándose de inves-

tigación, lo que existen son datos de prueba y, lo que se debe ofrecer en audiencia
intermedia son medios de prueba. Sin embargo, el concepto “evidencia” engloba todo
aquello que aún no es tenido como prueba, de ahí que me parezca más claro y ejem-
plificativo acudir al mismo.


se adopta aquélla idea y se plasmó para que operara ante el juez de

Control bajo cuya actuación las reglas probatorias se proponían dis-
tintas, y, por lo mismo, hablar de “datos de prueba” presentados ante
el Juez, y distinguirlo de “medios de prueba” ofrecidos ante el juez
para autorizar probar en el plazo constitucional a la defensa en delitos
que ameriten o no prisión preventiva oficiosa, dándole a ello un trato
distinto, se traducía en un despropósito constitucional y una aberración
técnica y procesal, evitando el ejercicio de defensa y confrontación
para la mayoría de los delitos recogidos en las normas penales, para
sólo reconocerlos en el restringido mundo de los delitos de prisión
preventiva oficiosa.
El texto aprobado estableció un cambio central. Mientras se limitaba
en la propuesta de los diputados la admisión de “medios de prueba”
a delitos en los que procediera como medida cautelar, la de prisión
preventiva oficiosa, el texto reformado agregó la referencia “u otra
personal”. De esta forma, amplió el espectro también a todo delito que
no ameritara prisión preventiva oficiosa, y por el cual el Ministerio
Público solicitara la imposición de cualquier medida cautelar personal.
Esto quiere decir que para cualquier delito, sea o no de prisión
preventiva oficiosa, a menos que el Ministerio Público no solicite la
imposición de ninguna medida cautelar personal, absolutamente para
todos es posible ofrecer “medios de prueba” en la audiencia inicial y
ello implica la obligación de observar las reglas de producción de la
prueba como si de juicio se tratara, con lo cual, insisto, a menos que
el Ministerio Público no vaya a solicitar ninguna medida cautelar per-
sonal, o de que se esté frente a delito que amerite prisión preventiva
oficiosa, la presentación de datos de prueba por el acusado y su defen-
sor en la audiencia inicial es verdaderamente letra muerta, con lo cual,
todo aquello que buscó Setec alcanzar no pasó de ser un tiro al aire,
aunque le sirvió para perturbar el ambiente con normas confusas como
las que redactó para impulsarlas en la citada reforma. El error de SE-
TEC estuvo en querer dar una nueva redacción a un texto del Código
Nacional de Procedimientos Penales que no necesitaba ser reformado
y hacerlo con gran torpeza.


Minuta Minuta de la Cámara

Texto Reformado
del Senado de Diputados
Artículo 315. Artículo 315. Artículo 315.
Continuación de la Continuación de la Continuación de la
audiencia inicial. audiencia inicial. audiencia inicial.
La continuación La continuación de la La continuación de la au-

de la audiencia ini- audiencia inicial comenza- diencia inicial comenzará
cial comenzará con rá con la presentación de con la presentación de los
la presentación de los datos de prueba apor- datos de prueba aportados
los registros de la tados por el imputado o su por las partes o, en su caso,
investigación apor- defensor o, en su caso, con con el desahogo de los me-
tados por las partes. el desahogo de los medios dios de prueba que hubiese
Agotado el debate, de prueba que hubiese ofrecido y justificado en
el juez resolverá so- ofrecido y justificado en términos del artículo 314
bre la vinculación términos del artículo 314 de este Código. Para tal
o no del imputado a de este Código. Para tal efecto, se seguirán en lo
proceso. efecto, se seguirán en lo conducente las reglas pre-
conducente las reglas previstas para el desahogo de
vistas para el desahogo de pruebas en la audiencia de
pruebas en la audiencia de debate de juicio oral. Des-
debate de juicio oral. Des- ahogada la prueba, si la
ahogada la prueba, si la hubo, se le concederá
hubo, se le concederá la la palabra en primer térmi-
palabra en primer término no al Ministerio Público, al
al Ministerio Público, al asesor jurídico de la vícti-
asesor jurídico de la vícti- ma y luego al imputado.
ma y luego al imputado. Agotado el debate, el juez
Agotado el debate, el juez resolverá sobre la vincula-
resolverá sobre la vincula- ción o no del imputado a
ción o no del imputado a proceso.
proceso.
En casos de extrema
complejidad, el juez de
Control podrá decretar un
receso que no podrá exce-
der de dos horas, antes de
resolver sobre la situación
jurídica del imputado.


Comentario:
La propuesta del Senado de la República preveía para la audiencia
inicial, la presentación de los registros de la investigación al juez de
Control. Esto reflejaba que quien redactó ese texto no entendía que
en el acusatorio los jueces no reciben los registros de la investigación
como sí acontecía en el sistema tradicional con la averiguación previa.
Aquí se aprecia lo que en algún momento sucedía —ciertamente ya
desterrado— cuando algunos jueces solicitaban las carpetas de inves-
tigación, derivado de enseñanzas equívocas que partieron de la defi-
ciente capacitación que se impartió en el Estado de México.
En el acusatorio, conforme al Código Nacional de Procedimientos
Penales, los jueces resuelven con la información que las partes propor-
cionan en audiencia pública y oral; actividad en la que las partes han
de ejercer control sobre su contrario para que la información que sea
proporcionada al juzgador sea veraz.
Se mantenía el mismo error señalado respecto del diverso artículo
314, pues se pretendió que si el delito no ameritaba prisión preventiva
oficiosa, se hablara de “datos de prueba”, con la intención de que fue-
ran recibidos durante la audiencia inicial por el Ministerio Público y
no por el juez de Control; y en caso de delitos que ameritaran prisión
preventiva oficiosa, se tratase de “medios de prueba” recibidos ante el
juez de Control.
Esta aberración se vio reflejada nuevamente en la minuta de los
diputados, pues ahí se hizo la distinción en el sentido de que: si no hay
prisión preventiva oficiosa procedería presentar “datos de prueba” al
juez de Control, y en caso que sí existiera ésta, lo que se ofrecerían
serían “medios de prueba”. El absurdo resultó de la mayor gravedad,
pues se decía que la audiencia continuaría con la presentación —no
ofrecimiento— de los “datos de prueba” presentados por la defensa o
imputado y entonces, si ésta era la previsión para lo que quiso ser el
texto propuesto por el Senado pero que aquí se abandonó ¿cómo sería
que el defensor habría de presentar directamente al juez esos datos,
si las reglas probatorias y del sistema en sí mismo lo prohíben? Ésta
es una de las causas, la más común de todas, por las que los jueces de
Control corren a abogados defensores inexpertos, es decir, justamente
por pretender hacer esto en la audiencia inicial.
Piénsese en un “dato de prueba” de la defensa: la entrevista a un
testigo que tiene en un escrito: ¿qué acaso la va a presentar (entregar)
al juez de Control diciéndole tenga este papel que es una entrevista?


Y como se la está presentando —mas no ofreciendo— ¿acaso el juez

tendrá consigo ese dato de prueba? La respuesta es NO. La entrevista
no es un dato de prueba, lo que es prueba será la declaración de quien
la hizo, pero bajo la óptica del legislador, eso podría pasar por un dato
de prueba corriéndose el riesgo de que la admitiera porque un defensor
se la entregó materialmente en la audiencia inicial, claro está, contra-
riando todas las reglas probatorias y generando prueba ilegal.
Para que se entienda: ya no existe la Oficialía de Partes para hacer
eso; tampoco un defensor puede decirle en audiencia a un juez: aquí le
presento o entrego este “dato de prueba”, esta evidencia como sacada
de la manga, obviando su ofrecimiento, el debate de su pertinencia,
su producción mediante testigo de acreditación; en otras palabras: sin
observar las reglas de la producción de la prueba del juicio oral. El juez
de Control no recibe prueba que le pueda ser presentada o entregada
por el abogado defensor y, es que no es un Ministerio Público.
Esto es lo que quería la propuesta del Senado y, por ello, conforme a
la misma, se presentaba o entregaba al Ministerio Público -no al juez-,
ese dato de prueba. Pero tratándose de la minuta de los diputados que
abandona la propuesta del Senado, ante un juez de Control el “dato de
prueba” no se presenta, sino que se ofrece, que es distinto y por ello,
no se puede dar trato al juez como si fuera Ministerio Público.
El error está en que los diputados se alejan de la absurda propuesta
del Senado, pero crean un monstruo peor derivado de una combinación
de lo anterior en la actuación de la defensa ante el juez de Control vio-
lando las reglas del sistema en la producción de la prueba.
El absurdo es mayor cuando el mismo precepto establece para la
defensa que si el delito es de prisión preventiva oficiosa, lo que debe
hacer no es presentar “datos de prueba”, sino “medios de prueba”. Es
decir, para probar en la audiencia inicial, se plasman dos mecanismos:
1) Uno que no accede a “medios de prueba” —testimonial, pericial,
documental esencialmente— que es justo como se puede probar, y 2)
Otro que sí accede a “medios de prueba”. Esto es tanto como premiar
a quien es acusado de un delito más grave y castigar a quien no lo es.
Uno no podrá ofrecer en un supuesto “medios de prueba” (documen-
tal, testimonial, o pericial), mientras que en el otro sí podrá hacerlo.
Es decir, se crean acusados de primera y de segunda clase —acusados
con derecho a ofrecer medios de prueba y acusados sin ese derecho—
y para el colmo, se reabre la Oficialía de Partes para que los acusa-
dos de segunda entreguen ahí, sino es que directamente en manos del


juez —que en el acusatorio es principio que nada toca, pero aquí sí

se mancha—, cualquier cosa que se quiera llamar “dato de prueba”,
como lo puede ser un documento, que a la vez es un medio de prueba
llamado documental, o una grabación de voz o de audio, que también
son “medios de prueba”.
Por eso, esta propuesta de los diputados representaba un terrible
error, ya que combinaba referencias de otras redacciones de texto ya
superadas o eliminadas (las del Senado de la República), para dar una
propuesta desigual a lo que justamente no sólo es igual, sino idéntico:
el derecho de defensa y de confrontación.
En el acusatorio no se presenta para probar, así se le llame “dato de
prueba” a un objeto, un documento, etcétera; se ofrece la testimonial
de alguien para que sea a través de esa persona que ese objeto o ese
documento pueda llegar a ser validado como dato de prueba o en su
caso, como prueba. En otros términos, en ninguna instancia se puede
probar nada en el acusatorio ante un juez, sin que exista el ofrecimiento
de un “medio de prueba”, esencialmente la testimonial de alguien, lo
que quiere decir que incluso un “dato de prueba” solamente se puede
producir frente a un juez de Control a través de alguien —de un testigo
de acreditación— y esto exige de ofrecer para ello un medio de prueba
que se llama testimonial.
Utilizar el lenguaje procesal sin comprenderlo, así como sin cono-
cer las instituciones procesales del acusatorio, conduce a estos errores
garrafales del legislador. Todo, absolutamente todo lo que se quiera
producir como “dato de prueba”, evidencia, ante un juez de Control
debe hacerse a través del ofrecimiento de “medios de prueba”, particu-
larmente de la testimonial; por ello es inconcebible que se hable para
delitos sin prisión preventiva oficiosa, de presentar “datos de prueba”
despojándolos de la obligada gestión de ofrecer “medios de prueba”
para poder concebir su producción en el acusatorio, ya que ello rompe
con el sistema probatorio y genera prueba ilegal.
Sin embargo, como se dijo al analizar el diverso artículo 314, dado
que se admite en caso de solicitud de imposición de cualquier medida
cautelar personal, que proceda el ofrecimiento de “medios de prueba”
en la audiencia inicial, el mecanismo relativo a la presentación de “da-
tos de prueba” es absolutamente inoperante. De nada sirve acudir a
esta vía ante el juez de Control, si lo único que garantiza la efectiva
contradicción y el ejercicio efectivo de la defensa es el ofrecimiento de
“medios de prueba” en la audiencia inicial, sobre todo que esta vía es


absolutamente aceptada para todo delito en el texto vigente, producto

de la citada reforma.

de Diputados
TÍTULO VII TÍTULO VII TÍTULO VII
ETAPA INTERMEDIA ETAPA INTERMEDIA ETAPA INTERMEDIA
CAPÍTULO I CAPÍTULO I CAPÍTULO I
Artículo 337. Descubri- Artículo 337. Descubri- Artículo 337. Descubri-
miento probatorio miento probatorio miento probatorio
El descubrimiento pro- El descubrimiento pro- El descubrimiento pro-
batorio consiste en la batorio consiste en la obli- batorio consiste en la
obligación que tienen las gación de las partes de dar obligación de las partes
partes de mostrarse mu- a conocer a los demás in- de darse a conocer entre
tuamente los datos pro- tervinientes en el proceso, ellas en el proceso, los me-
batorios que pretenden los medios de prueba que dios de prueba que preten-
ofrecer como prueba en pretendan ofrecer en la dan ofrecer en la audiencia
la audiencia intermedia; audiencia de juicio. En el de juicio. En el caso del
en el caso del Ministerio caso del Ministerio Públi- Ministerio Público, el des-
Público, esta obligación co, el descubrimiento cubrimiento comprende el
implica dar a la defensa comprende el acceso a to- acceso y copia a todos los
copia de los registros y dos los registros de la in- registros de la investiga-
acceso a las evidencias vestigación, así como a ción, así como a los luga-
materiales recabadas du- los lugares y objetos rela- res y objetos relacionados
rante la investigación con cionados con ella, incluso con ella, incluso de aque-
independencia del dere- de aquellos elementos que llos elementos que no pre-
cho que tiene el imputado no pretenda ofrecer como tenda ofrecer como medio
de acceder a la carpeta medio de prueba en el jui- de prueba en el juicio.
de investigación en térmi- cio. El Ministerio Público
nos de lo previsto en este deberá cumplir con esta
Código. obligación de manera con-
En el caso del imputado, tinua a partir de los mo-
esta obligación consiste mentos establecidos en el
en entregar materialmen- párrafo tercero del artículo
te al Ministerio Público 218 de este Código, así
copia de los registros y como permitir el acceso
acceso a los medios de del imputado o su defensor
prueba. a los nuevos elementos que
surjan en el curso de la
investigación, salvo las
excepciones previstas en
este Código.


El Ministerio Público El Ministerio Público La víctima u ofendido

estará obligado a reali- deberá cumplir con esta y su asesor jurídico, el
zar su descubrimiento obligación de manera acusado o su defensor,
probatorio, así como el continua a partir de los deberán descubrir los me-
de la víctima coadyuvan- momentos establecidos dios de prueba que pre-
te en un plazo no mayor a en el párrafo tercero del tendan ofrecer en la au-
cinco días, que iniciará artículo 218 de este Códi- diencia del juicio, en los
una vez concluido el pla- go, así como permitir el plazos establecidos en los
zo otorgado al imputado acceso del imputado o su artículos 338 y 340, res-
en el artículo 340 de este defensor a los nuevos ele- pectivamente, para lo
Código. El acusado esta- mentos que surjan en el cual deberán entregar ma-
rá obligado a realizar su curso de la investigación, terialmente copia de los
descubrimiento en un salvo las excepciones registros y acceso a los
plazo de cinco días con- previstas en este Código. medios de prueba, con
tados a partir del cierre La víctima u ofendido costo a cargo del Ministe-
del descubrimiento del y su asesor jurídico, el rio Público. Tratándose
Ministerio Público. acusado o su defensor, de la prueba pericial, se
deberán descubrir los me- deberá entregar el infor-
dios de prueba que pre- me respectivo al momen-
tendan ofrecer en la au- to de descubrir los me-
diencia del juicio, en los dios de prueba a cargo de
plazos establecidos en los cada una de las partes,
artículos 338 y 340, res- salvo que se justifique
pectivamente, para lo que aún no cuenta con
cual deberán entregar ellos, caso en el cual, de-
materialmente copia de berá descubrirlos a más
los registros y acceso a tardar tres días antes del
los medios de prueba, inicio de la audiencia in-
con costo a cargo del Mi- termedia.
nisterio Público. Tratán- En caso que el acusado
dose de la prueba peri- o su defensor, requiera
cial, se deberá entregar más tiempo para preparar
el informe respectivo al el descubrimiento o su
momento de descubrir los caso, podrá solicitar al
medios de prueba a cargo juez de Control, antes de
de cada una de las partes, celebrarse la audiencia
salvo que se justifique intermedia o en la misma
que aún no cuenta con audiencia, le conceda un
ellos, caso en el cual, de- plazo razonable y justifi-
berá descubrirlos a más cado para tales efectos.
tardar tres días antes del
inicio de la audiencia in-
termedia.


Comentario:
La minuta de los diputados iniciaba destacando el deber de las par-
tes de dar a conocer a los demás intervinientes. Esto derivaba de no
conocer la diferencia entre partes e intervinientes en el acusatorio. La
minuta preveía que se descubriera la prueba a la policía, a los peritos,
a todo tipo de auxiliar de las partes que son intervinientes, pero que
no son partes. Toda parte es interviniente, pero no todo interviniente
es parte y el descubrimiento es entre partes solamente (el artículo 105
CNPP se refiere a todos los intervinientes, pero señala quiénes son sólo
partes). Así, no tienen un deber a cargo para descubrir a las partes, ni
a la policía, ni los peritos, ni a la autoridad de supervisión de medidas
cautelares, pues si bien son intervinientes, también es cierto que no
son partes.
Tan es así que la minuta de los diputados establecía que las partes
descubrirán a los intervinientes; y esto quiere decir que la defensa, el
acusado, el fiscal, la víctima y su asesor jurídico que son las partes, le
tendrían que entregar copia de sus registros y dar acceso a los mismos
según el caso, a la policía, a los peritos y cualquier auxiliar —que son
intervinientes más no partes—.
El descubrimiento probatorio es entre partes: acusado y su defensa,
ministerio público, víctima y su asesor jurídico, mas no así con quienes
no son partes. El descubrimiento del Ministerio Público, dada la carga
de probar la acusación, siempre es el primero que surge para garantizar
al acusado poder defenderse ante un estado poderoso.
Este descubrimiento se cumple primero que nada haciendo entrega
de copia simple o reproducción de los registros de la investigación,
además del acceso a aquéllos que no se pueden entregar en copia:
ejemplo: una evidencia material (pistola) o el acceso a lugares (por
ejemplo, la casa donde ocurrió el hecho). Debe descubrirse entonces
haciendo entrega de copia de los registros y, además, dando acceso a
lo que no es factible de ser reproducido. El texto antes de su reforma
era sumamente claro en el alcance del deber de descubrir, no había por
qué reformarlo.
Como se ve de la minuta de los diputados, se relevaba o quitaba
al Ministerio Público el deber principal en todo descubrimiento de
entregar copia de sus registros a la defensa; con ello, se proponía un
descubrimiento probatorio que nacería muerto. La minuta iba en contra
de todo el sentido del descubrimiento, pues sólo le obligaba al fiscal a
dar a la defensa acceso, más no a entregar copia de sus registros. La


entrega de la copia es obligada en el descubrimiento pues de lo contra-

rio la defensa no podría contar con esos registros a menos que los robe,
o los compre (lo que sería prueba ilícita). Pero eso sí, a la defensa se le
obligaba a dar copia de sus registros al fiscal. Esto no sólo implicaba
un evidente desequilibrio entre las partes, sino que la defensa nunca
estaría en posibilidad de preparar su descubrimiento al no contar con
copia de los registros de la carpeta de investigación, repito, a menos
que los robara, es decir, que realizara cohecho.
Además, se establecía como deber de la defensa o acusado entregar
copia de sus registros y dar acceso a los medios de prueba con los que
contara al Ministerio Público. La defensa no tiene ese deber como lo
tiene el fiscal, pues al acusado le asiste el derecho a la no autoincrimi-
nación. Es decir, fiscalía y defensa o acusado no son iguales. Los dipu-
tados proponían, en contra del derecho a la no autoincriminación, que
la defensa realizara un descubrimiento pleno, incluso de todo aquello
que le auto incriminara. La defensa sólo entrega copia y/o da acceso a
lo que decida llevar a juicio como prueba, y no a todo lo que tenga. En
otros términos, la defensa ni el acusado se obligan a descubrir lo que
no les sea favorable: esto se protege por el derecho a la no autoincri-
minación y al secreto profesional.
El descubrimiento del fiscal y de la víctima no es idéntico al de la
defensa o el acusado. La igualdad estriba en el deber de descubrir,
pero con la limitante constitucional para la defensa del derecho a la no
autoincriminación, además del secreto profesional que deba guardar su
defensa. No existe un derecho de no autoincriminación ni de secreto
profesional para el acusador y la víctima.
Los plazos establecidos en la minuta de los diputados para el descu-
brimiento de la defensa, aseguraban la violación al derecho a un plazo
razonable y al de contar con defensa adecuada para el acusado. Sumaba
a ello, la obligación de entrega del informe pericial de la defensa al
descubrir a más tardar tres días antes de la audiencia intermedia, lo cual
impediría el ejercicio efectivo de la defensa al no existir posibilidad
material para hacerlo.
Además, la Fiscalía que es parte no puede entregar sus informes en
el mismo momento que la defensa, como proponía la minuta; tiene que
hacerlo antes, ya que de no ser así y con oportunidad, simplemente la
defensa no podría prepararse.
Esto es lo que decía la minuta cuando refería que: las partes (inclu-
yendo aquí al Ministerio Público y la víctima) al descubrir, entregarían


los informes periciales, pero si no los tuvieran, tenían posibilidad de

hacerlo a más tardar tres días antes de la audiencia intermedia. Como
se ve, la regla era para todas las partes no sólo para la defensa, y en-
tonces el fiscal podría esconder sus informes periciales hasta tres días
antes de la audiencia intermedia y hasta ese momento entregarlos a la
defensa, quien a tres días de la audiencia intermedia nunca estaría pre-
parada para ese momento, ni siquiera podría preparar nada para su caso
y, por supuesto la pregunta sería ¿y qué va a descubrir, si no conoce los
informes del fiscal? El derecho a contar con un plazo razonable para
preparar su defensa, se eliminaba para el acusado.
El texto reformado, ya incluyó la obligación del Ministerio Público
de entregar copia de todos sus registros de investigación a la defensa,
además de dar acceso a aquello que no pueda ser entregado en copia.
Limita a la vez, el descubrimiento tan sólo entre las partes, lo que im-
plica la exclusión en ello de quienes no tengan esa calidad.
Se reconoce como deber del Ministerio Público la realización de
un continuo descubrimiento a favor de la defensa y queda claro que el
descubrimiento a cargo de aquel es pleno, mientras que el del acusado
se restringe a aquello que tan sólo pretende llevar a juicio como prueba,
de lo que deriva que el descubrimiento a cargo del acusado es limitado
en atención al derecho fundamental de la no autoincriminación y al
secreto profesional que debe guardar su representación legal.
La víctima y su asesor jurídico son en forma, por demás equivo-
cada, limitados igualmente en el descubrimiento a su cargo, pues se les
equipara malamente al acusado y a su defensa, a pesar de no tener los
mismos derechos. Con ello, los diputados propusieron que la víctima
estuviera habilitada para ocultar pruebas, sobre todo, benéficas para la
defensa. Se trata de una norma inconstitucional.
A la vez, sin ninguna distinción, se permite a las partes —y esto
incluye al Ministerio Público— ocultar los informes periciales después
del escrito de acusación y hasta tres días antes de la audiencia inter-
media; lo que igualmente se prevé para la víctima, su asesor jurídico,
la defensa y el acusado. Esta disposición, anuncia desde ya el diferi-
miento automático de las audiencias intermedias, pues si la defensa no
cuenta con los informes periciales del Ministerio Público y/o víctima
no puede comenzar a preparar su descubrimiento, ni su caso. Por otro
lado, ninguna prueba para el acusador puede estar fuera del escrito de
acusación. Si el Ministerio Público acusa y no ofrece ahí la prueba
pericial, se quedará sin la misma.


Ahora, si la ofrece es porque cuenta con ella y, por tanto, si oculta

el informe respectivo a la defensa, no podrá ofrecerlo como medio
de prueba en juicio. La misma consideración aplica para la víctima
y su asesor jurídico que, de no ofrecer la prueba y descubrirla en
términos del artículo 338 del Código Nacional de Procedimientos
Penales, se habrá de quedar sin la misma por no haberla descubierto
a ese momento.
El acusado debe contar con un plazo razonable para preparar su
defensa y con ello su descubrimiento. Tiene prevalencia el derecho
a la defensa, sobre los plazos procesales. El plazo de la defensa para
descubrir y prepararse es, por mucho, inferior al que tiene el Mi-
nisterio Público, al igual que lo es todo el aparato del Estado y sus
recursos para la atención de un caso, los cuales son limitados para
el acusado.
No se puede acudir a un juicio, como tampoco debatir en una au-
diencia intermedia, si la defensa no ha contado con tiempo razonable
solicitado al Juzgado de Control y concedido por éste, para preparar
su descubrimiento y su caso. No respetar este derecho conllevaría a la
nulidad de la audiencia intermedia y del juicio mismo, de no favorecer
al acusado.
El legislador acertadamente reconoció esa realidad y por ello fue
agregada una última parte al texto reformado del artículo en comento
para establecer precisamente el derecho a contar con un plazo razo-
nable para que el acusado/defensa pueda preparar su descubrimiento
y su caso. Ello, debe de justificarse al juzgador de Control y debe
conllevar que no se celebre la audiencia intermedia hasta que la de-
fensa esté lista, ya fuere en el plazo que a tal efecto le fue concedido
o bien en el prorrogado que se le conceda, pues ello es un derecho
del acusado, por mucho que éste se prolongue, hasta estar listo para
seguir adelante.



Minuta del Senado Minuta de la Cámara Texto Reformado
de Diputados
Artículo 338. Coadyu- Artículo 338. Coadyu- Artículo 338. Coadyu-
vancia en la acusación vancia en la acusación vancia en la acusación
I y II. [...] I y II. [...] I y II. [...]
III. Presentarle al Mi- III. Ofrecer los me- III. Ofrecer los medios
nisterio Público los medios de prueba que es- de prueba que estime
dios de prueba que esti- time necesarios para necesarios para com-
me necesarios para complementar la acu- plementar la acusación
complementar la acusa- sación del Ministerio del Ministerio Público,
ción. En tal caso, el Mi- Público; de lo cual se deberá
nisterio Público deberá notificar al acusado.
integrarlos a la carpeta
de investigación y co-
municarlo al imputado
o a su defensor en un
plazo no mayor de vein-
ticuatro horas.
Comentario:
Este ofrecimiento debe realizarse por conducto del juez de Control
para que éste sea quién notifique a la defensa del mismo y le haga en-
trega del escrito y constancias correspondientes. La víctima y su asesor
jurídico deben acompañar a su ofrecimiento copias de los registros
relacionados con ello (entrevistas, informes periciales, documentos,
fotografías, etcétera).
Es un error pretender ofrecer una prueba pericial por la víctima y
resguardarla hasta tres días antes de la audiencia intermedia, pues sin
perjuicio que ello conducirá al obligado diferimiento de su celebración,
podría quedarse sin la misma al ser que tuvo toda la oportunidad para
su práctica o para la solicitud de la misma al Ministerio Público. El
ofrecimiento, descubrimiento y notificación de ello al acusado, detona
el inicio del cómputo del plazo para el descubrimiento a su cargo, a
menos que requiera de mayor tiempo para prepararlo.



de Diputados
Artículo 340. Actua- Artículo 340. Actua- Artículo 340. Actua-
ción del imputado en la ción del imputado en la ción del imputado en la
fase escrita de la etapa fase escrita de la etapa fase escrita de la etapa
intermedia. intermedia. intermedia.
Dentro de los diez días Dentro de los diez días Dentro de los diez días
siguientes a que fenez- siguientes a que fenez- siguientes a que fenez-
ca el plazo para la noti- ca el plazo para la soli- ca el plazo para la soli-
ficación de la solicitud citud de coadyuvancia citud de coadyuvancia
de coadyuvancia de la de la víctima u ofendi- de la víctima u ofendi-
víctima u ofendido, el do, el acusado o su de- do, el acusado o su de-
acusado o su defensor, fensor, mediante escri- fensor, mediante escri-
mediante escrito dirigi- to dirigido al juez de to dirigido al juez de
do al Ministerio Públi- Control, podrán: Control, podrán:
co, o bien en audiencia
intermedia:
Comentario:
La reforma emprendida implicó reducir el plazo del descubrimiento
que favorecía al acusado y que era de veinte días a diez. No obstante,
como se ha dicho, la defensa siempre podrá solicitar mayor plazo para
preparar el descubrimiento a su cargo o su caso, siempre que lo justifi-
que al juez de Control. Lo que aquí destaca es que queda sin resolver,
por tanto, para resolución de los juzgadores de Control, determinar en
cada caso cuándo inicia el cómputo del plazo para descubrir a cargo
de la defensa, según exista o no coadyuvancia constituida, como ofre-
cimiento o no de “medios de prueba” por la víctima u ofendido.



de Diputados
Artículo 341. Citación Artículo 341. Citación Artículo 341. Citación
a la audiencia a la audiencia a la audiencia
El juez de Control, en El juez de Control, en El juez de Control, en
el mismo auto en que el mismo auto en que el mismo auto en que
tenga por presentada la tenga por presentada la tenga por presentada la
acusación del Ministe- acusación del Ministe- acusación del Ministe-
rio Público, señalará rio Público, señalará rio Público, señalará
fecha para que se lleve fecha para que se lleve fecha para que se lleve
a cabo la audiencia in- a cabo la audiencia in- a cabo la audiencia in-
termedia, la cual debe- termedia, la cual debe- termedia, la cual debe-
rá tener lugar en un pla- rá tener lugar en un pla- rá tener lugar en un pla-
zo que no podrá ser zo que no podrá ser zo que no podrá ser
menor a treinta ni exce- menor a veinte ni exce- menor a treinta ni ex-
der de cuarenta días a der de cuarenta días a ceder de cuarenta días a
partir de presentada la partir de presentada la partir de presentada la
acusación. acusación. acusación.
… … …
Comentario:
Aún y cuando el plazo para la celebración de la audiencia interme-
dia se fijó en treinta días, el cumplimiento del deber de descubrir a
cargo de la defensa, sobre todo si Ministerio Público y/o víctima y su
asesor jurídico resguardan sus informes periciales hasta tres días antes
de la celebración de la audiencia intermedia, como si la defensa nece-
sita de mayor plazo para su preparación, ocasionará el diferimiento de
la misma. En mi opinión, la norma debió reservar el señalamiento de
la fecha de la audiencia intermedia una vez realizado el descubrimiento
probatorio de la defensa a favor del fiscal y de la víctima u ofendido y
su asesor jurídico, pues de lo contrario es factible prever al menos por
una ocasión un diferimiento en automático de la primera fecha para
celebrar la audiencia intermedia.



de Diputados
Artículo 373. Reglas Artículo 373. Reglas Artículo 373. Reglas
para formular pregun- para formular pregun- para formular pregun-
tas en juicio tas en juicio tas en juicio
Se deroga Toda pregunta deberá Toda pregunta debe-
formularse de manera rá formularse de mane-
oral y versará sobre un ra oral y versará sobre
hecho específico. En un hecho específico.
ningún caso se permiti- En ningún caso se per-
rán preguntas ambiguas mitirán preguntas am-
o poco claras, conclusi- biguas o poco claras,
vas, impertinentes o conclusivas, imperti-
irrelevantes o argumen- nentes o irrelevantes o
tativas, que tiendan a argumentativas, que
ofender al testigo o pe- tiendan a ofender al tes-
ritos o que pretendan tigo o peritos o que pre-
coaccionarlos. tendan coaccionarlos.
Las preguntas suges- Las preguntas suges-
tivas sólo se permitirán tivas sólo se permiti-
a la contraparte de rán a la contraparte de
quien ofreció al testigo, quien ofreció al testi-
en contrainterrogato- go, en contrainterroga-
rio, el cual no estará torio.
limitado a la informa-
ción vertida en el inte-
rrogatorio, siempre
que sea pertinente.
Comentario:
Antes de esta reforma, la regla del contrainterrogatorio seguía la
conocida como “regla americana”, bajo la cual, el contra examen se
limitaba a lo que había sido materia del interrogatorio directo, esto es,
a lo que el testigo/perito cuestionado en este último había manifestado,
pero a la vez, a los temas atinentes a la credibilidad del mismo.
La derogación del párrafo no implica que desaparecieran las reglas
del contra examen, que se mantienen partiendo de reconocer para el
mismo la técnica de las preguntas sugestivas, sino que lo que quiso
el legislador fue eliminar esas limitantes que se preveían a la materia


del contra examen restringiéndolas a poder contra examinar al testigo,

perito o acusado sobre sus declaraciones registradas previamente en la
investigación; es decir, lo declarado en juicio, así como sobre aquello
que tuviere como finalidad acreditar su dicho, o si se pretendía ofrecer
prueba de refutación. La reforma al derogar ese párrafo lo que persi-
guió fue adoptar el camino de la llamada “regla inglesa” en materia de
contra examen que es más amplia que la americana y que no establece
las limitantes de aquélla en materia de contrainterrogatorio5. Así, hoy
se puede interrogar en contra examen sin estar limitado a lo que se de-
claró en el directo, ni a los temas que tan sólo ahí se trataron. El contra
examen es más amplio y puede dirigirse a cualquier aspecto que se
considere relevante. La regla así adoptada con esta reforma desaparece
la limitante que era objetable para cuestionar sobre temas no tratados
en el examen directo, o sobre algo que el testigo en su examen directo
no hubiere referido. Por supuesto, se mantiene la regla de todo con-
tra examen en el sentido que preguntar sobre materia de credibilidad
siempre es pertinente.
5 Sobre la diferencia entre la regla americana y la regla inglesa en materia de
contra examen, vid. LILLY, Graham C., An Introduction to The Law of Evidence,
2a ed. West Publishing Co, 1987, pp. 110 a 112.


Mesa VIII




Estudio sociológico acerca de los

18 adolescentes que cometen delitos
violentos en México*
Elena Azaola Garrido**
I. Planteamiento del problema
El estudio se propuso centrar su mirada sobre las condiciones de vulne-

rabilidad que enfrenta una porción significativa de la población adoles-
cente en nuestro país, eligiendo para ello al sector de los adolescentes
que posiblemente manifiesta de la manera más extrema y dolorosa los
efectos de dichas condiciones de vulnerabilidad. Nos referimos a la
población de adolescentes que se encuentran privados de su libertad
por haber cometido delitos graves. Intentamos con ello mostrar lo que
estas condiciones son susceptibles de producir cuando no existen o
no operan de manera adecuada los mecanismos que deberían haber
protegido a estos adolescentes e impedido que llegaran a los extremos
que lo han hecho, produciendo graves daños tanto a la sociedad como
a ellos mismos.
De manera específica nos enfocamos en el subgrupo de edad de las
y los adolescentes que pueden ser sujetos a la privación de libertad
cuando han cometido delitos graves, es decir, a los adolescentes de
entre 14 y 18 años de edad. En números redondos, México cuenta con
casi 11 millones de adolescentes de 14 a 18 años, que representan cerca
del 10% de la población total del país.
Recientemente, Save the Children publicó un valioso informe al que
tituló Las y los adolescentes que México ha olvidado. En dicha investi-
gación señala que es frecuente que la adolescencia se incluya dentro de
* Este texto constituye una síntesis del Informe Especial Adolescentes: Vulnera-
bilidad y Violencia que la autora realizó para la CNDH, organismo que próximamente
lo publicará in extenso.
** Doctora en Antropología Social y Psicoanalista, investigadora del Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, CIESAS.
341

grupos de población más amplios, como el de las niñas y niños (0-17

años) o el de los jóvenes (15-29 años), borrando con ello los rasgos y
las necesidades específicas de los y las adolescentes (12-18 años). Éste
es uno de los factores que caracterizan a las y los adolescentes como
una población excluida, señala el Informe, lo que resulta en la carencia
de datos desagregados para esta población que permitan tener mayor
claridad de los problemas que enfrenta y de la integralidad que requiere
su atención. Esto, a su vez, impide diseñar políticas públicas enfocadas
a los adolescentes que cumplan con los criterios básicos de pertinencia,
claridad y sustento del problema o problemas que se proponen resolver
(Save the Children, 2016).
Nuestro estudio no se propuso subsanar estas carencias, pero sí in-
tenta hacer visible y, en la medida de lo posible, inteligible, la realidad
que viven las y los adolescentes que se encuentran privados de su
libertad por haber cometido delitos graves, particularmente en aque-
llos casos en que han hecho uso de la violencia. Hemos seleccionado
a este subgrupo, no porque pensemos que pueden representar a los y
las adolescentes en su conjunto y ni siquiera a todos los adolescentes
que han infringido las leyes, sino precisamente porque creemos que
se trata de aquellos que están colocados en el extremo menos visible y
más estigmatizado de los jóvenes excluidos.
De igual modo, hemos elegido particularmente a aquellos que han
hecho uso de la violencia porque consideramos que éste es uno de los
problemas más graves que enfrenta hoy en día nuestro país. Siendo así
necesario aportar elementos que contribuyan a entender en profundi-
dad el fenómeno de la violencia, como un paso imprescindible para
poder reducir tanto su incidencia como los severos daños, muchas
veces irreparables que ocasiona, y que provoca consecuencias que pue-
den afectar a varias generaciones.
Otro de los objetivos centrales del estudio fue poder escuchar las
voces y los testimonios de las y los adolescentes que se encuentran
privados de su libertad y que, por lo mismo, no tienen la oportunidad
de ser escuchados. El estudio está construido, de hecho, a partir de sus
historias, de los numerosos testimonios que hemos podido recabar y
que reproducimos de manera textual.
El estudio se enmarca en los hallazgos científicos más recientes
acerca del proceso de desarrollo en la adolescencia, que luego fueron
reforzados por la investigación neuro-científica. La adolescencia es
ahora entendida como el período durante el cual el cerebro no sólo se


ESTUDIO SOCIOLÓGICO ACERCA DE LOS ADOLESCENTES 343
halla en proceso de maduración, sino que es extraordinariamente ma-

leable y vulnerable. Estos avances en las ciencias del comportamiento
y la neurociencia constituyen el soporte conceptual que ha apuntalado
las reformas a los sistemas de justicia juvenil que han tenido lugar
durante la última década en distintos países (Cauffman y Steimberg
2000, Steimberg et al., 2006, Monahan et al. 2009, Mulvey 2011,
Bonnie et al. 2013). Estas reformas han sido también impulsadas por
el reconocimiento creciente de los efectos psicológicos y sociales ne-
gativos que han tenido las políticas punitivas y de mano dura, tanto
para los adolescentes involucrados como para sus comunidades. Hoy
se tiene claro que la gran mayoría de los y las adolescentes, desiste
de las conductas delictivas como resultado de su proceso natural de
maduración, y que los programas que les brindan atención y servicios
mientras permanecen en su comunidad rinden mejores resultados que
aquellos que los privan de la libertad, especialmente si esto ocurre
por un período prolongado (MacArthur, 2015).
Cabe aquí referirnos también a un reporte que rindió el procurador
general de Estados Unidos, quien ordenó la conformación de un grupo
especial de trabajo para que indagara los efectos que tiene la violencia
en los niños y adolescentes que han sido expuestos a ella. En dicho
reporte se incluyó un capítulo que hace referencia a la necesidad de
repensar el sistema de justicia juvenil en aquel país. En este capítulo
se dice: “la gran mayoría de los niños involucrados en el sistema de
justicia han sobrevivido expuestos a la violencia y viven con el trauma
de dicha experiencia”. Señala también que la mayoría de estos niños
han sido expuestos a diversos tipos de violencia durante el curso de
sus vidas y la relación entre haber sido expuestos a la violencia y estar
en manos de la justicia, no es una coincidencia.
La exposición a la violencia, dice el reporte, a menudo conduce a
la desconfianza, la hipervigilancia, el comportamiento impulsivo,
el aislamiento, las adicciones, la falta de empatía o la dificultad para
preocuparse por los otros y la agresión como una manera de auto pro-
tegerse. Cuando los niños y adolescentes experimentan violencia de
manera repetida o por períodos prolongados, su cuerpo y su cerebro
se adaptan para enfocarse en su sobrevivencia. Esto reduce dramática-
mente su habilidad para controlar sus impulsos y demorar la gratifi-
cación. Los adolescentes que están tratando de protegerse a sí mismos
de la violencia, o que no saben cómo lidiar con las experiencias de
violencia que han vivido, pueden engancharse en comportamientos


delictivos como una manera de obtener una sensación de control sobre

sus caóticas vidas y de lidiar con la confusión emocional y las barreras
que genera la violencia para poder alcanzar la seguridad y el éxito
(Department of Justice, 2012: 171-172).
Muchos adolescentes en los sistemas de justicia, continúa el re-
porte, parecen enojados, desafiantes o indiferentes, pero en realidad
se encuentran temerosos, deprimidos y solitarios. Se hallan lastimados
emocionalmente y se sienten impotentes, abandonados y sujetos a do-
bles estándares, tanto por parte de los adultos con quienes han vivido,
como de las instituciones. A menudo, el sistema ve a estos niños como
carentes de un futuro esperanzador e incontrolables, por lo que suelen
etiquetarlos como ‘oposicionistas’, ‘deliberadamente irresponsables’ y,
en último término, como ‘intratables’. Lo que parece como un desafío
intencional y una actitud agresiva, es a menudo una defensa en contra
de la desesperación y la falta de expectativas que la violencia ha pro-
vocado en la vida de estos adolescentes.
Por último, el reporte advierte que cuando el sistema de justicia
juvenil responde sólo con castigos, estos adolescentes pueden ser
impulsados a formar parte del sistema de justicia penal para adultos,
resultando entonces en una pérdida permanente para sus familias y
para la sociedad. “Al fracasar en identificar y tratar adecuadamente a
los niños y adolescentes que han sido expuestos a la violencia, el sis-
tema pierde la oportunidad de modificar su comportamiento delictivo”
(Ibídem, 2012:173).
Por nuestra parte, no sostenemos que existe un factor único que
pueda explicar los comportamientos delictivos de los adolescentes,
sino que invariablemente se trata de un conjunto de factores cuyo peso
específico varía y que interactúan siguiendo ciertos patrones o trayec-
torias que es posible trazar y que conducen a ese resultado. No obs-
tante, en el imaginario social, pero también incluso entre el personal
de las instituciones que atienden a los adolescentes, suelen prevalecer
creencias que tienden a simplificar los factores que pueden dar origen
al comportamiento delictivo juvenil. Por ejemplo, la pobreza suele
citarse como una de las causas, siendo que 53% de la población
de adolescentes se encuentra en esta situación y ni siquiera el 1% ha
sido detenido por haber cometido algún delito. Lo mismo ocurre con
el tema de la separación de los padres, ya que sabemos que en nuestro
país 29% de los hogares se hallan encabezados por mujeres.


En ambos casos se trata de circunstancias que con frecuencia afec-

tan a las familias pero que dependerá de sus capacidades, de la resi-
liencia, la calidad de los vínculos que existan entre sus integrantes y
de sus lazos con la comunidad, entre otros factores, la manera en que
podrán hacer frente o no a dichas circunstancias. Es decir, la pobreza
y la separación de los padres, si bien pueden tener alguna incidencia,
requieren del concurso de otros factores como, por ejemplo, el bajo
nivel de escolaridad de los padres, sus dificultades para supervisar,
guiar y contener a los hijos y para trazar normas y ejercer límites, la
deserción escolar de los jóvenes, el abandono, el rechazo, la negli-
gencia, la violencia, el abuso sexual, el consumo de sustancias y/o
el contacto con grupos delictivos, para que, combinados, tengan un
impacto en la conducta de los adolescentes. Cabe señalar que estos
factores pueden asociarse a la pobreza, pero también pueden tener
lugar en cualquier otro estrato social.
Lo anterior no significa que la pobreza no coloque en situación de
grave desventaja a quienes la padecen y que, a menudo, se asocie con
otros factores de vulnerabilidad, los cuales sumados puedan tener un
impacto en los comportamientos que se apartan de las normas.
II. Metodología
Para recolectar la información se empleó un conjunto de métodos y

técnicas de investigación, tanto de corte cuantitativo como cualitativo.
Entre ellos, levantamos una encuesta y recogimos los testimonios di-
rectos de 730 adolescentes que se encuentran privados de su libertad en
centros de internamiento de 17 entidades representativas de todas las
regiones del país. Esta población representa casi la quinta parte (19%)
de la población total de los y las adolescentes privados de su libertad,
por lo que el estudio que realizamos nos ofrece un panorama bastante
completo y detallado de la problemática que enfrenta este subgrupo de
adolescentes vulnerables en nuestro país.
La población objetivo es la población total de las y los adolescen-
tes en conflicto con la ley que por haber cometido delitos graves se
encuentran privados de su libertad en el país. A inicios de 2016, esta


población era de 3,761 adolescentes, de los cuales 3,600 eran hombres

(96%) y 161 mujeres (4%)1.
Cabe señalar que en el país también existía en ese momento un
total de 13,327 adolescentes sujetos a diversas medidas por haber co-
metido delitos; de ahí que los 3,761 que se encontraban privados de
su libertad, representaban el 28% de los adolescentes; es decir, que
el 72% restante había cometido delitos no graves, que no ameritaron
la privación de la libertad y, por tanto, no son sujetos de este estudio.
Con el propósito de tener un panorama lo más completo posible,
seleccionamos 17 entidades de la República que representan a todas las
regiones del país, a las que acudimos para entrevistar a las y los ado-
lescentes que se encuentran privados de su libertad2. Las 17 entidades
que elegimos como representativas, son:
Región Norte: Chihuahua, Durango, Sonora, Coahuila, Sinaloa,
Baja California y Zacatecas.
Región Centro: Puebla, Morelos, Hidalgo, Ciudad de México, Es-
tado de México y Jalisco.
Región Sur: Oaxaca, Yucatán, Tabasco y Veracruz.
En relación con la cobertura, el estudio más amplio proporciona
información precisa y confiable de las características socio demográ-
ficas y económicas de las y los adolescentes que han cometido delitos
graves, especialmente de tipo violento; de los factores de vulnerabili-
dad que en su historia y su entorno contribuyeron a que su conducta se
apartara de las normas; de los tipos de delitos en que participaron; de
los patrones de ingreso y permanencia en grupos delictivos y del cum-
plimiento de las normas del debido proceso a partir del momento en
que fueron detenidos, hasta llegar a la situación en que se encuentran
en los centros de internamiento y de los programas que se les ofrecen
para su reinserción.
En el presente capítulo, por razones de espacio, sólo será posible
ocuparse de los tipos de delitos violentos que cometen los adolescentes.
1 Datos proporcionados, en enero de 2016, por el Órgano Administrativo Descon-

centrado de Prevención y Readaptación Social.
2 De los diecisiete estados comprendidos en la muestra, cuatro: Hidalgo, Morelos,
Sinaloa y Coahuila fueron visitados en 2014, pero agregamos los resultados que obtu-
vimos en aquel primer diagnóstico, ya que fue realizado con la misma metodología e
instrumentos que se utilizaron en las trece entidades restantes que visitamos en 2016.


En el estudio más amplio, la combinación de las herramientas

de tipo cuantitativo y cualitativo nos brindó la posibilidad de obtener
dos tipos de conocimiento que son muy valiosos y que resultan com-
plementarios. La encuesta nos permitió, por un lado, formarnos una
idea muy clara acerca de las características del conjunto de la pobla-
ción que se halla en los centros de internamiento para adolescentes
de las entidades que estudiamos. Las historias que reconstruimos nos
permitieron, en cambio, tener una perspectiva más profunda de los
rasgos específicos y de las trayectorias de vida individuales. En este
sentido, tenemos claro que el estudio completo contiene una riqueza
de datos e información que aquí no ha sido posible incluir y que, aún
en el estudio más amplio, nuestro análisis e interpretación están muy
lejos de haberse agotado.
III. Los delitos violentos
Formulamos a los adolescentes varias preguntas en relación con el de-

lito o los delitos por los que se encuentran privados de su libertad. En
primer término, les preguntamos si en la colonia donde vivían tenían
amigos y si consideran que esos amigos tuvieron alguna influencia
en que ellos o ellas se hubieran involucrado en actividades delictivas.
Dos terceras partes (67%) de las y los adolescentes respondieron que
sí consideran que los amigos con quienes se relacionaban en su colonia
influyeron en que se involucraran en actividades delictivas.
La siguiente figura muestra el promedio de los porcentajes de la
población de adolescentes por delito, de acuerdo con las estadísticas
que nos proporcionaron las autoridades de las trece entidades a las que
acudimos a entrevistar a los adolescentes en 20163.
3 En este caso, los datos se refieren sólo al promedio de la población de adoles-
centes internos por delito en las trece entidades a las que acudimos en 2016, ya que en
las cuatro entidades estudiadas en 2014 no nos fue posible obtener este dato.


Figura 8.1. Porcentaje de adolescentes privados

de su libertad por delito, 2016
Delito %
Homicidio 34
Robo con violencia 24
Secuestro 13
Violación 12
Robo de vehículo 4
Delitos contra la salud 3
Robo simple 3
Portación de arma prohibida 2
Pederastia 1
Lesiones 1
Otros 3
TOTAL 100
Fuente: Estadísticas proporcionadas por las autoridades de los Centros de Internamiento para
Adolescentes en trece entidades de la República, 2016.
Como se puede observar, los cuatro primeros delitos: homicidio,

robo con violencia, secuestro y violación, representan 83% del total
de los delitos por los que se encuentran privados de su libertad las y
los adolescentes en las entidades que estudiamos. Este dato resulta
consistente con lo que establece la ley, en el sentido de que sólo debe
privarse de la libertad a los adolescentes que hubieran cometido deli-
tos graves. Asimismo, vale la pena destacar que la decisión de centrar
nuestro estudio en los y las adolescentes que hubieran hecho uso de la
violencia, comprende a por lo menos 83% del total de la población de
adolescentes privados de su libertad.
Por otro lado, también se les preguntó a los adolescentes si antes
de cometer el delito por el que se encuentran privados de su libertad,
ya habían sido detenidos con anterioridad. Al respecto, 35% dijo que
sí habían sido detenidos previamente (de los cuales 33% habían sido
detenidos una vez, 23% dos veces y 44% tres o más veces).


Este dato muestra que por lo menos una tercera parte de los y las
adolescentes no eran primo-delincuentes, sino que llevaban algún
tiempo cometiendo delitos. Ello permite ver que el hecho de que con-
tinuaran delinquiendo y, sobre todo, escalando en los niveles de violen-
cia, no sólo es responsabilidad de quienes cometieron esos actos sino
también de quienes, en su entorno, no fueron capaces de contenerlos
y brindarles oportunamente la atención que requerían, lo que quizás
pudo haber evitado importantes daños para ellos mismos y para la
sociedad.
IV. Modalidades de la actividad delictiva
Los relatos que los adolescentes hicieron acerca del delito que come-
tieron, nos permiten distinguir claramente tres grupos que apuntan a
características o modalidades distintas de la conducta delictiva.
1. En un primer grupo, están los adolescentes que señalaron haber

cometido el delito siendo parte de un grupo de delincuencia or-
ganizada que, generalmente, se ocupaba de traficar drogas y/o
armas, de organizar secuestros y de enfrentar violentamente a
grupos rivales. En ocasiones, los adolescentes proporcionaron
el nombre de ese grupo, las razones o la manera como ingresaron y
las funciones que desempeñaban.
2. En un segundo grupo estarán los adolescentes que dijeron haber
cometido el delito porque formaban parte de alguna pandilla o
banda en su colonia la que, generalmente, se reunía con el pro-
pósito de organizar fiestas, beber y/o consumir drogas y, a veces,
pero no siempre, para robar o enfrentarse con otras pandillas que
invadían o disputaban su territorio.
3. Por último, en un tercer grupo se encuentran los adolescentes
que dijeron haber cometido el delito solos, o con algún amigo,
pero sin que formaran parte de algún grupo o banda delictiva. En
este último caso se encuentran adolescentes que pudieron haber
cometido homicidios por conflictos personales o familiares, o en
el contexto de algún robo o violación.
A continuación, haremos un análisis detallado de cada una de estas

tres modalidades delictivas que nos parece importante distinguir ya


que, en la medida que tengamos claras las características diferentes de

estas conductas, que obedecen a circunstancias y motivaciones distin-
tas, será posible diseñar las políticas que se requieren en cada caso para
prevenir que más adolescentes incurran en las mismas. De este modo,
analizaremos primero los rasgos distintivos de los delitos que cometen
las y los adolescentes que formaban parte de grupos de la delincuencia
organizada; en segundo término, los que los cometieron en pandilla y,
por último, los que lo consumaron de manera individual.
1. Crimen organizado
Del total de 452 entrevistas que realizamos en trece estados, encontra-

mos un total de 160 adolescentes (35%) que señalaron que formaban
parte de un grupo de la delincuencia organizada.
Entre los rasgos que caracterizan los delitos y las motivaciones de
las y los adolescentes entrevistados que formaban parte de grupos de la
delincuencia organizada, y sin pretender hacer un recuento exhaustivo,
se hallan los siguientes:
• Existe el deseo de imitar un estilo de vida que los adolescentes

han podido observar en su entorno y que incluye: armas, autos,
alcohol, drogas, sensación de poder y otros lujos y excesos, a los
que consideran que sólo pueden acceder uniéndose a esos grupos.
• También existen modelos o personajes dentro de esos grupos que
ellos desean imitar.
• Tienen el deseo de formar parte de un grupo que les brinde la
sensación de pertenencia, de protección, de solidaridad, en forma
equivalente o sustituta a las de una familia.
• Algunos han normalizado la pertenencia a esos grupos como re-
sultado de haber crecido y convivido de manera cotidiana con
una familia que formaba parte de los mismos.
• Se les hace creer que las personas a las que dañan lo merecían
porque habían obtenido dinero, bienes o un status social de ma-
nera indebida, o bien por ser enemigos o disputar el territorio de
su grupo.
• También se les hace creer que deben estar dispuestos a acatar y
ejecutar todas las órdenes que se les den, lo que ante ellos mismos


podría llevarles a creer que carecen de responsabilidad, ya que

sólo obedecían órdenes.
• La adrenalina que les produce vivir constantemente en situacio-
nes de peligro, resulta atractiva para algunos jóvenes.
• Formar parte del grupo les produce una sensación de dominio,
de control, de formar parte de un poder paralelo que disputa o
pretende substituir al poder del Estado.
• La participación en algunos grupos de ex militares o policías,
contribuye a que la línea que divide lo legal de lo ilegal se di-
fumine, y contribuye a que los adolescentes adopten una actitud
cínica frente a sus propios actos ilegales.
• Formar parte de estos grupos en un entorno donde gozan de acep-
tación les brinda status y, en este sentido, puede aparecer como
una opción “legítima” de vida.
• Por encima de todo, hay que destacar que quienes los invitan a for-
mar parte de estos grupos claramente los utilizan en su beneficio y
aprovechan la inmadurez de los adolescentes. Es decir, si bien los
adolescentes que se unen saben muy bien que están cometiendo
actos ilegales, de ninguna manera cuentan con la capacidad y con
la madurez para comprender plenamente el significado y la tras-
cendencia que cometerlos tendrá para el resto de sus vidas. Mu-
chos adolescentes, como veremos, dicen frases como: “se me hizo
fácil…”, “no pensé en las consecuencias…”, “quería saber lo que
se siente…”, “quería tener lo que ellos tienen…”, “me llamaban
la atención las armas, los vehículos…”, etc.
Como lo señala un estudio reciente: el perfil del sicario, en su mayo-

ría, es de personas que se desenvuelven en grupos sociales como indi-
viduos normales, con capacidad de amar y expresar afecto por sus seres
queridos, al mismo tiempo que pueden ser despiadados con sus víctimas.
Lejos del estereotipo del psicópata o del terrorista, el sicario realiza “un
trabajo” en específico a cambio de una retribución; su lealtad es para
con el contratante, lo que lo hace casi invisible ante la sociedad. En
suma, el sicario es capaz de llevar una vida normal, paralela al papel que
desempeña en el sub mundo criminal en el que se desenvuelve (Arias y
Pacheco citados por Barragán 2015: 18).
Escucharemos ahora tres historias breves de adolescentes que dan
cuenta con claridad de cómo y por qué ingresaron a grupos de la de-
lincuencia organizada. Algunos también proporcionan relatos muy


detallados de los diferentes rangos que existían en los grupos que par-
ticiparon, así como de la manera en que era posible ir escalando hacia
niveles más altos en la jerarquía de dichos grupos.
Hilario es un joven de 20 años que lleva tres años interno en Vera-

cruz y todavía le faltan siete años y medio para concluir su senten-
cia. Él dice que, cuando tenía 16 años se salió de su casa para ir a
trabajar y que vivió solo durante un año y después regresó a vivir
con su madre y sus hermanos. Hilario se salió de la escuela cuando
inició la secundaria pues no le interesaba ya que prefería irse con
sus amigos. Sus padres se separaron cuando él tenía siete años.
Su padre trabajaba en el campo, mientras que su madre trabajaba
haciendo limpieza en casas y sólo cursó algunos años de la escuela
primaria. Él comenzó a trabajar desde antes de los 12 años ayu-
dando a una hermana que tenía un puesto en el mercado. Después
trabajó como mesero en un restaurante, en un auto lavado y en una
rosticería. El dinero que ganaba era en parte para sostenerse y otra
parte para su madre. Él es el quinto de seis hermanos.
Aunque fue acusado de haber matado a una chica en un hotel
“por problemas personales”, relata que pertenecía a un grupo
delictivo: “Yo me junté con un grupo un tiempo cuando viví solo.
Me pedían que les guardara la droga. En ese grupo puedes estar
hasta arriba o hasta abajo. Cuando estás hasta abajo te puedes
salir, como yo, que era guerrero. Los guerreros se encargan de
cuidar al tiendero, que son los que venden la droga. El guerrero
se encarga de ‘entuzar’ (esconder) al tiendero. El guerrero es el
nivel más bajo, luego sigue el tiendero y luego el halcón. Después
del halcón siguen las estacas y luego el RT. Los RT andan en los
coches con los aparatos para avisarles a los tienderos; el RT es el
encargado de llevar los radios, las armas, y andan en dos coches,
pero depende de cada zona. En donde yo andaba, sólo había que
cuidarse de policías, militares y marinos, pero no había contras,
aunque a veces había chapulines, que son los que venden por su
cuenta, pero a esos los matan rápido porque al grupo no le gusta
que vendan sin pagar cuota, sin pago de piso. Es más difícil de-
fenderse cuando hay contras que cuando sólo hay autoridades.
Los policías municipales estaban todos comprados, no nos hacían


nada, nos dejaban trabajar, pero a otros niveles era más difícil
que estuvieran comprados”.
Al preguntarle que cómo fue que ingresó por primera vez al
grupo, dijo: “en mi caso, fue cuando me salí de vivir con mi her-
mana y me puse a trabajar por mi cuenta, y ahí llegaban halcones,
tienderos, y te ofrecían el dinero y la droga y entonces caes…”.
Señala que hay algunos compañeros que se deprimen por estar
encerrados pero que él piensa que la mayoría de los jóvenes in-
ternos sale de la institución mejor que como entraron. Su mayor
sueño sería poder ingresar al Ejército para servir, dice.
Vicente es un joven de 23 años que se encuentra desde hace casi

seis años, recluido en el Centro de Internamiento de Ciudad Juárez
y a quien todavía le faltan más de nueve años para terminar de
cumplir con su sentencia. Él refiere que desde los 15 años se salió
de su casa por problemas que tenía con su familia y en la escuela
y que se fue a vivir con unos amigos y ya no regresó a su casa
en donde viven sus padres y dos hermanos. Él terminó la escuela
secundaria, pero dice que no le gustaba la escuela porque se abu-
rría y no le gustaba levantarse temprano. Además, en la escuela
lo corrieron por consumir drogas así que ya no pudo regresar. Su
padre estudió la carrera de Ingeniería Electromecánica y su madre
completó la preparatoria y se dedica al comercio. Al preguntarle
si él trabajaba, dijo que se dedicaba a la venta de droga y que era
sicario. Vicente no reporta malos tratos o humillaciones y señala
que cuando era pequeño sus padres le ayudaban con las tareas,
lo llevaban al médico, le preparaban los alimentos y lo llevaban
de paseo. También señala que considera a sus padres como las
personas que más lo han apoyado en su vida y que su madre es
la persona en quien más confía.
Refiere que su abuelo y unos tíos estuvieron un tiempo en la
prisión y no reporta que en su casa alguien consumiera alcohol
o drogas, aunque por su parte, él consumía marihuana, cocaína y
pastillas diariamente antes de ingresar al centro de internamiento.
Vicente está acusado de homicidio, portación de arma prohibida
y delincuencia organizada y relata lo siguiente: “al principio me
involucré en la delincuencia por unas amistades, pero lo que


me permitió continuar fue porque no quise regresar a mi casa

por orgullo, por los conflictos que teníamos a causa de que yo
consumía drogas y no me gustaba que me dijeran nada. Entonces,
uno necesita dinero y, cuando estás rodeado de esas amistades,
te parece fácil, o en ese momento así lo piensas porque te ori-
llan a hacerlo y entonces no te das cuenta, no piensas. Primero
empecé por vender drogas y luego los homicidios. Siempre va a
haber personas que se van a dejar llevar por esos grupos; uno
se deja influenciar por el dinero y por problemas familiares, pero
también porque no nos orientan. Creo que se les debería mostrar
a los chavos que sí pueden obtener dinero y lujos en el crimen,
pero pueden perder a su familia o morir. Hay que mostrarles con
testimonios y darle continuidad en las escuelas secundarias, en
las preparatorias, no hay de otra”. También influye mucho, dice,
“sentirte parte de un grupo. Al principio piensas que son como
tu familia, pero luego te das cuenta que no y entonces ya no te
puedes salir a menos que te vayas a vivir a otro estado”.
Al preguntarle a Vicente si ya lo habían detenido en ocasiones
anteriores, contestó: “me habían detenido como unas seis veces,
a veces por droga y a veces por portación de arma o por homi-
cidio, pero siempre me dejaban salir porque los policías estaban
involucrados en el mismo grupo al que pertenecía la mayoría”.
Vicente opina que el trato que reciben en el centro de inter-
namiento es “regular”, tanto por parte del personal como de sus
compañeros que, en ocasiones, lo han golpeado. También señala
que “hay muchos internos y pocas actividades; yo ya tomé todos
los cursos que ofrecen y no nos dan cursos nuevos o talleres para
aprender oficios”. Y, respecto a si salen mejor o peor del centro de
internamiento, dice: “he visto muchos que salen a lo mismo, vuel-
ven a entrar o los asesinan, pero si estás aquí durante un tiempo
empiezas a organizar tu mente y aprendes a madurar, sólo que si
no le importas a tu familia, ahí está el error porque la familia es
la única que te puede ayudar. Yo quiero que mi familia se sienta
orgullosa de mí”.
Pavel tiene 17 años, lleva casi dos años internado en Guadalajara

y le quedan poco más de cuatro años para cumplir con la sen-


tencia. A los 12 años se enroló en el crimen organizado y deci-

dió abandonar su casa cuando empezaron a buscarlo para “darle
piso” (asesinarlo). Asistió a la escuela hasta los primeros grados
de primaria, pero el ambiente familiar no le favoreció y se aburría
porque no entendía a la maestra. No conoció a su padre y siente
que le hizo falta; su madre, con primaria incompleta, trabaja desde
hace muchos años en una gasolinera. Cuando se salió de la es-
cuela, su mamá decidió mandarlo un año con su abuela para que
lo cuidara, pero Pavel prefirió regresar a su casa y vagar por las
calles de la colonia; dice que ahí conoció “lo bueno y lo malo”
pues comenzó a realizar actividades para vendedores de droga
del barrio que lo conectaron con policías en activo que trabajan
para el crimen organizado. Lo entrenaron poco a poco para actuar
como sicario, actividad que él refiere como su “trabajo”.
Él es el segundo de cinco hermanos, uno de los cuales es su
medio hermano. Dice que cuando era pequeño, su madre era la
única que trabajaba, por lo que la situación económica era mala y
no tenían lo suficiente para vivir bien. Siempre sintió el apoyo de
su madre, aunque tenía poco tiempo.
Refiere que su madre es la persona que considera más valiosa y
quien más lo ha apoyado en su vida, así como la persona en quien
más confía. En el caso de su padre, considera que es la persona
que más daño le hizo al no ocuparse de él. Dice que ningún fami-
liar consumía alcohol o drogas cuando él era pequeño, aunque él,
por su parte, comenzó a consumir alcohol y diversas drogas desde
los 11 años y lo hacía diariamente antes de ingresar al centro.
Pavel fue acusado primero de secuestro, después se le relacionó
con la ejecución de 26 personas de las cuales, comenta, él ejecutó
a 10, aunque asegura que hizo otros “trabajos” (ejecuciones y
secuestros) antes de ese caso.
Relata: “Cuando me salí de la escuela unos vecinos me daban
para beber y marihuana, después me contactaron con policías y
ellos me llevaron con el grupo. A los 11 años me integré al Cartel
del Milenio y a los 12 me llevaron a vivir con ellos. El grupo lo
integraban de 6 a 8 personas casi todas mayores de edad, y vivía-
mos en la misma casa. Mi trabajo consistía en levantar, secuestrar
y ejecutar. Ellos elegían a las personas y yo cumplía con lo que


me dijeran que había que hacer. Realicé muchas ejecuciones y

‘levantones’ y participé en algunos secuestros. Cada mes me pa-
gaban mínimo 15 mil pesos y después de cada trabajo me daban
alguna cantidad, una vez fueron 50 mil pesos. Una parte se la
daba a mi mamá y la otra era para comprar droga”.
También dijo: “yo tenía mando porque era sicario. Otro com-
pañero y yo éramos y hacíamos lo mismo, por eso estábamos
debajo del jefe del grupo y debajo de nosotros estaban los super-
visores, que también vivían en la casa, y los vendedores que eran
muchos. Cuando no había trabajo, tenía que salir a supervisar
que los distribuidores hicieran el trabajo en el territorio y ver
si los vendedores estaban en sus puntos. Me consideraban muy
bueno en todas las tareas”.
Lo detuvo la Policía Ministerial y dice: “desde que me traslada-
ron, comenzaron a pegarme, pero en la Delegación fue peor. Me
quitaron la ropa y empezaron a darme toques con electricidad,
patadas en cualquier momento, bolsa en la cabeza y respirar con
la bolsa en la cabeza, el agua con gas y el chile piquín. Tam-
bién intentaron cortarme los dedos de las manos y me metían una
punta debajo de la oreja que me provocaba dolor hasta perder
el conocimiento, me tiraban agua para despertar y me seguían
golpeando. Las sesiones se repitieron por 10 días. Después estuve
un mes en el hospital en tratamiento de recuperación”.
Relata que, cuando lo detuvieron, lo apoyó su madre. Dice que
lo que más le gusta de la institución es la oportunidad de poder
seguir estudiando. Lo que más extraña es a su familia y caminar en
libertad. Dice que estar en esa institución los ayuda y que depen-
derá de cada compañero salir mejor que como entraron. Cuando
salga, se irá del estado por seguridad y le gustaría comenzar a
trabajar y completar los estudien que le falten. También le gustaría
formar una familia en el futuro y vivir bien.
2. Pandillas
El 27% de los adolescentes que entrevistamos (122 de 452 casos),

dijeron haber cometido algún delito en asociación con integrantes de


la pandilla de la que formaban parte en el barrio o la colonia donde

vivían. De acuerdo con su descripción, las características de estas pan-
dillas eran muy similares a pesar de que las encontramos en todas las
entidades que estudiamos. Aunque el número de los integrantes es muy
variable, en la mayoría de los casos, estas pandillas se reunían para
hacer deportes, ir a fiestas, beber alcohol o consumir drogas y defender
su territorio frente a otros grupos similares con los que frecuentemente
tienen riñas y disputas. En ocasiones, estas pandillas también se orga-
nizan para robar, principalmente con el propósito de obtener recursos
para alcohol y/o drogas.
Aunque no siempre el propósito de las pandillas es cometer delitos,
en ocasiones éstos resultan de manera imprevista como resultado de
las frecuentes riñas en que participan, y más aún cuando media el
consumo de alcohol y/o drogas. A diferencia de lo que ocurre en los
grupos de delincuencia organizada donde invariablemente los hechos
de violencia involucran el uso de armas de fuego y de armas de alto
poder, en las pandillas, cuando surge la violencia, casi siempre utilizan
armas blancas, piedras, palos o botellas, aunque algunos adolescentes
también refirieron el uso de armas de fuego.
Las pandillas son un fenómeno que ha sido bien estudiado en La-
tinoamérica (Perea, 2007; Rodríguez, 2013; Arraigada, 2015). Uno
de los factores que más se ha señalado es la necesidad que tienen
los adolescentes de pertenecer y asociarse, sobre todo, cuando han
desertado de la escuela y tienen pocas expectativas de poder ingresar
al mercado de trabajo formal. Los grupos de pares que se reúnen en
las esquinas de los barrios populares, brindan a estos jóvenes la opor-
tunidad de pertenecer a un grupo y tener una identidad generalmente
asociada a un nombre.
Se ha dicho, también, que las pandillas representan el esfuerzo es-
pontáneo de niños(as) y jóvenes por crear, donde no lo hay, un espacio
en la sociedad, en el cual puedan ejercer los derechos que la familia,
el Estado y la comunidad les han vulnerado. Sus espacios de encuen-
tro son las calles, las cuales ocupan con un sentido de pertenencia e
identidad territoriales. Asimismo, producen códigos de identidad que
se expresan en la creación de sus propias normas, ritos, criterios de
ingreso, conducta y disciplina, y simbologías que los diferencian
de otros grupos y del resto de la sociedad. Otro aspecto fundamental es
que la pandilla brinda a sus integrantes una ‘comunidad emotiva’, una
familia sustituta que satisface las necesidades afectivas del joven y le


provee dignidad, además de un sentido y forma de vida (OEA, 2007 y

PNUD, 2009, citados por Arraigada, 2015:2).
Otro de los elementos que se ha mencionado es que los jóvenes,
como cualquier otro ser humano, tienen necesidad de reconocimiento
y, cuando no están a su alcance los medios para adquirirlo de manera
legítima, en ocasiones se valen de medios ilegítimos para conseguirlo,
para sentir que se les toma en cuenta, que son ‘alguien’ y que tienen
un lugar en la sociedad.
Se presenta a continuación la historia de un adolescente indígena
que formaba parte de una pandilla en su colonia y, posteriormente, los
relatos breves de otros adolescentes que también refieren haber come-
tido algún delito en pandilla.
Ernesto es un chico de origen maya que se encuentra interno en

Yucatán. Él tiene 15 años y lleva seis meses en el centro de inter-
namiento y le queda un año para cumplir con su sentencia. Él estu-
dió apenas la mitad de la primaria, y aunque le gustaba mucho ir a
la escuela, tuvo que salirse porque su padre lo obligaba a trabajar.
Su padre también cursó solo los primeros años de la primaria y se
dedica a la albañilería, y su madre tampoco terminó la primaria
y es ama de casa. Ernesto, por su parte, desde los siete años ha
trabajado también en la albañilería, así como en una panadería y
una vulcanizadora, aunque no le pagaban pues ayudaba a su padre.
Cuando él tenía 10 años, sus padres se separaron y Ernesto cuenta:
“hasta los 10 años viví con mi papá, pero me obligaba a trabajar
y de los 10 a los 15 viví con mi mamá, mi padrastro y dos herma-
nos”. También relata que cuando era pequeño, nadie le ayudaba
a hacer sus tareas, no lo llevaban al doctor cuando se enfermaba
y tampoco jugaban con él ni le compraban ropa, lo llevaban de
paseo o le celebraban sus cumpleaños.
Él considera que su madre es la persona que más lo ha apoyado
mientras que su padre es la que menos lo ha hecho. Refiere que la
persona en la que más confía son sus amigos y señala que su pa-
dre lo golpeaba, lo maltrataba y lo insultaba cuando era pequeño
y que no encontraba nadie que lo apoyara cuando eso ocurría.
También refiere que su padre bebía alcohol y consumía drogas
con frecuencia y que tanto su padre como unos tíos han estado


en prisión. Ernesto, por su parte, refiere que él consumía alcohol

y también consumía marihuana, crack, piedra, solventes y unas
pastillas a las que llama Pokemón, y que varias de estas sustancias
las consumía diariamente. Él explica: “las Pokemón son para no
dormir, para estar más thriller, y el Clonazepam es para dormir,
para olvidar las cosas. Después de que pasa el efecto, queda la
jaqueca. Desde los 10 años me ponía a trabajar o a robar para
la droga y también me compraba pura ropa cholera; yo solito me
compraba mi ropa. Ahora me la compra mi mamá porque ya salió
adelante, mi padrastro la ayuda, ya con ella no tengo maltratos”.
Ernesto fue acusado por robo con violencia. Él relata que for-
maba parte de una pandilla: “jugábamos, íbamos a fiestas, nos
drogábamos y peleábamos con otra banda… yo robé y asalté a
un morro en la esquina de mi casa porque estaba con efectos de
la droga y le pegué y le quité su dinero y sus cadenas”. También
relata que, con anterioridad, ya lo habían detenido como ocho
veces “por ‘mariguano’, por vandalismo y por echar ‘refuegos’
y ‘pedrones’ contra otra banda”. Y, al preguntarle si la policía
lo había golpeado, contestó: “te echan gas lacrimógeno, te dan
toques feos, te pegan de patadas, te dan tehuacanazos y te ro-
ban tu dinero y tu celular”. También señaló que las autoridades
que lo detuvieron no le dijeron de qué delito lo acusaban, ni le
informaron que tenía derechos, ni lo presentaron de inmediato al
Ministerio Público ni le dijeron que tenía derecho a contar con un
abogado. Cuando ya pudo contar con un abogado, dice que no lo
defendió ni hizo nada por él.
Dice que su madre y su padrastro lo han apoyado y lo visitan
en el centro de internamiento. Al preguntarle qué es lo que más
extraña, contestó: “los cigarros, las fiestas y las chavas”. Dice
que en el centro se siente solo, aburrido y desesperado y que,
cuando salga, lo que más le gustaría hacer es ir a ver a su novia.
Le gustaría estudiar la carrera de Química, aunque considera poco
probable que pueda hacerlo. Y, al preguntarle si considera que los
chicos salen mejor, peor o igual de la institución, dice: “salen
igual porque, lo que no hacías, si te encierran, lo vas a hacer
doble, así me pasó cuando me llevaron al anexo para que no me
drogaran; salí y me drogué mucho más”.


3. Delitos individuales
En 170 de las entrevistas realizadas a los y las adolescentes (38%

del total), encontramos que cometieron delitos violentos de manera
individual o acompañados de alguien más, pero siempre motivados
por conflictos interpersonales en contra de familiares o rivales. Tam-
bién estos delitos (homicidio, lesiones) pudieron haber surgido como
resultado involuntario en la comisión de otro delito (robo) que se
cometió de manera individual. Lo que distingue, en todo caso, a esta
modalidad de delitos de las dos anteriores es que los y las adolescentes
no formaban parte ni de un grupo organizado para cometer delitos de
manera sistemática, ni de una banda o pandilla, sino que actuaron
de manera y por motivos o conflictos de carácter individual o inter-
personal. El caso de Yolanda ilustra con claridad las características
de estos delitos.
Yolanda es una joven que lleva tres años interna en un centro para
adolescentes en el Estado de Chihuahua y quien tiene una pena
de 14 años por haber dado muerte a sus padres adoptivos. Ella
estudió hasta el primer grado de la preparatoria antes de ingresar
y dice que le gustaba mucho estudiar. Su padre biológico es un
hombre que pide limosna en las calles de la ciudad. Su madre
biológica murió de SIDA cuando ella nació. Cuando ella tenía un
año, fue adoptada por una pareja en la que el padre tenía 65 años
y la madre 45. Éste era el segundo matrimonio para el señor que
tenía seis hijos de una unión previa. Ella explica: “los hijos de
mi papá adoptivo no eran como mis hermanos, no procuraban a
su papá más que para pedirle dinero y eso me molestaba mucho.
Ellos ya eran mayores de edad cuando yo era pequeña”.
Ella habla de su padre adoptivo como su “padrastro” y refiere ha-
ber sufrido malos tratos, humillaciones y abusos sexuales por parte
de él cuando era pequeña. Señala también que su madre adoptiva
le tenía miedo a su padrastro y por eso no la defendía. El padras-
tro consumía alcohol con frecuencia y era dueño de varios bares
y cantinas en la localidad, así como tenía diversas propiedades y
cuentas bancarias, por lo que tenía una buena posición económica.
“Yo quería amor —dice Yolanda— y ellos sólo lo compraban todo


con dinero, pero nunca mostraban su cariño con humildad. Nadie

va a entender lo que yo aguanté muchos años; no lo hice porque
sí, tuve mis motivos. Yo, desde los diez años, tenía mucho coraje
contra los dos por golpes, regaños, presiones y humillaciones; la
edad de ellos no ayudaba, teníamos muy mala relación. Yo sólo
tenía confianza con mi pareja y un día le dije que si me ayudaba a
matarlos y me dijo que sí y él le dijo a un amigo suyo que también
nos ayudó. Mi novio y su amigo tenían 18 años y ahora se encuen-
tran en la cárcel con una sentencia de 37 años. Yo lo planeé, les
dije a qué hora fueran a mi casa, les dije que quería que mis pa-
pás tuvieran una muerte rápida y no sangrienta, así que el amigo
estranguló a mi mamá y mi novio asfixió a mi papá… Yo fingí que
los habían secuestrado y comenzaron a investigar a todos mis tíos
y no pensé que me iban a entrevistar a mí y también entrevistaron
a mi novio y como caímos en contradicciones se dieron cuenta y yo
prácticamente me entregué. Yo estaba en shock, no asimilaba nada
y no podía creer lo que había sucedido, yo no lloraba, contestaba
todo tranquila, sin alterarme... la jueza me dijo cosas muy feas,
dijo que yo no era normal ni sociable, que era psicópata porque
nunca me vio llorar. Lo que pasa es que yo estaba en shock, no
asimilaba nada y no podía creer lo que había sucedido…”.
Estando interna ha recuperado la relación con su papá biológico
quien la visita cada semana y la apoya. Dice que estar interna le
ha servido “para aprender nuevas cosas y para valerme por mí
misma y aprender a valorar las cosas. Ahora he podido extrañar
a mis papás adoptivos y llorar por ellos, concluye”. Cuando re-
cobre su libertad, a Yolanda lo que más le gustaría es poder llegar
a ser una bailarina profesional.
En contraste con las dos modalidades anteriores, la de los de-
litos que son motivados por conflictos de carácter individual o
interpersonal son quizá los que desde el punto de vista de las po-
líticas públicas sea más difícil de prevenir o evitar. Sin embargo,
asegurar que existan políticas de calidad que promuevan la me-
diación y la solución pacífica de conflictos, así como la atención y
acompañamiento de los casos de abuso y violencia intrafamiliar,
tal vez podrían contribuir a evitar o reducir la incidencia de esta
clase de delitos.


V. Conclusiones
El estudio más amplio que realizamos da cuenta con detalle de las si-
tuaciones de vulnerabilidad que los y las adolescentes han enfrentado y
que precedieron, y en buena parte contribuyeron, a su involucramiento
en actividades delictivas. Estas son, por así decir, las condiciones de
vulnerabilidad primaria que enfrentaron en su entorno.
De igual modo, el estudio más amplio muestra con detalle que a las
condiciones de vulnerabilidad primaria se agregan las que tienen lugar
cuando los y las adolescentes entran en contacto con las instituciones
de seguridad y justicia. Denominamos a éstas como condiciones de
vulnerabilidad secundaria. Con ello nos referimos a las dificultades
que muestran estos sistemas para operar, en todas sus fases, dentro del
marco de la ley y proporcionar así a los adolescentes una experiencia
de legalidad y de ejercicio de derechos.
El estudio —del cual hemos mostrado aquí sólo una parte— nos
permitió concluir que la mayoría de los adolescentes que escucha-
mos, atravesaron por experiencias difíciles y dolorosas que les han
producido daños importantes y que ellos, a su vez, han replicado en
los demás. Desafortunadamente, los elementos que les brindan los
centros de internamiento, no siempre les permiten hacerse cargo de
su responsabilidad, comprender a fondo su situación y estar en con-
diciones de reparar los daños físicos y emocionales que han sufrido y
que han hecho padecer a otros.
Como diversos estudios internacionales han mostrado (Department
of Justice 2012; MacArthur 2015), es importante ayudar a los adoles-
centes a sanar, dentro del sistema de justicia, respondiendo de manera
apropiada a sus necesidades de desarrollo y asegurando que el sistema
en sí mismo no les produzca más daños. Cuando los adolescentes trau-
matizados violan las leyes y se involucran en actividades delictivas,
incluso de manera repetida, ellos aún necesitan y merecen la ayuda
por parte de los adultos. Los sistemas deben tener la capacidad para
reconocer la pesada carga que algunos niños y adolescentes llevan, y
ayudarlos a transitar hacia una adultez saludable y productiva, prove-
yéndoles servicios que tomen en cuenta los daños que les ha provocado
el haber estado expuestos a la violencia. Con mucha frecuencia los
sistemas de justicia se apoyan en respuestas punitivas y hacen juicios


que resultan tan dañinos como inefectivos para los adolescentes in-
fractores.
Queda claro, entonces, que nuestro país tiene mucho por hacer para
brindar mejores condiciones a sus niños, niñas y adolescentes, espe-
cialmente a aquellos que se encuentran en circunstancias de mayor
vulnerabilidad. Y hay también muchas tareas pendientes para que los
sistemas de justicia logren proporcionar a los y las adolescentes los
elementos, las herramientas que requieren para poder efectuar el trán-
sito hacia la edad adulta en las mejores condiciones posibles, que les
permitan reducir su situación de desventaja en relación con otros jóve-
nes del país. De no hacerlo, se les estará condenando a vivir de manera
permanente en condiciones de desventaja, sin que logren desarrollar
todo su potencial y sus capacidades y sin que tengan la oportunidad de
aportarlos en beneficio de ellos mismos y de la sociedad.




Comentarios a la Ley Nacional

19
de Ejecución Penal
Victoria Adato Green*
1. Denominación de la ley
El 16 de junio de 2016, se publicó en el Diario Oficial de la Fe-

deración, la denominada Ley Nacional de Ejecución Penal, que está
integrada por 207 artículos, divididos en seis títulos y doce artículos
transitorios.
En el título primero se establecen las disposiciones generales y en
el capítulo primero se precisa el ámbito de aplicación y supletoriedad
de la ley. Llama la atención el contenido de la fracción I, del artículo
1º, en el que se determina el objeto de la ley. Al denominarse ésta de
ejecución penal, es lógico que su ámbito de aplicación sea únicamente
para personas a quienes se les está aplicando una pena impuesta por
autoridad judicial, sin embargo, en este artículo que se comenta se
precisa que la ley tiene por objeto: “fracción I, establecer las normas
que deben observarse durante el internamiento por prisión preventiva,
y en la ejecución de penas y en las medidas de seguridad impuestas,
como consecuencia de una resolución judicial”. Es evidente, que la
situación jurídica de unos y otros -sentenciados cumpliendo una pena
y procesados a quienes se les está substanciando un procedimiento-
es diferente, los sentenciados son objeto del ius puniendi, del que es
titular el Estado mexicano; los procesados en cambio se les está subs-
tanciando un procedimiento penal, con todas sus formalidades para
determinar si son culpables o no, por lo que la prisión preventiva es
sólo una medida cautelar, no una pena.
Presidenta de la Academia Mexicana de Ciencias Penales y ex-ministra de la

*
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
365

Desde la Constitución, en el párrafo primero del artículo 18, se de-

termina: “Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena privativa de
libertad habrá lugar a prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto
del que se destinare para la extinción de las penas y estarán comple-
tamente separados”. Se advierte que si en la norma fundamental se
establece la necesidad de que físicamente estén separados los proce-
sados de los sentenciados en centros independientes, es indudable que
en el ámbito normativo, se deben dar leyes que establezcan normas
específicas para el régimen de prisión preventiva que es una medida
cautelar y no una pena. Las normas para el trato de personas que están
privadas de libertad por la aplicación de una medida cautelar no pue-
den comprenderse dentro de las normas del trato del cumplimiento de
una pena, toda vez que su situación jurídica es diferente, por lo que
la denominación de la Ley de Ejecución de Penas debe ser exclusiva
para personas sentenciadas y no para las procesadas.
II. Análisis de la ley en los aspectos destacados que

implican en algunos casos avances positivos y otros
negativos y que merecen reflexión
El artículo 5º que se denomina “Ubicación de las personas privadas

de libertad”, establece una clasificación de las personas privadas de
su libertad, para alojarlas en el centro penitenciario. Se parte de la
disposición constitucional que señala la separación de las mujeres de
los varones, y de los procesados de los sentenciados, y aparece como
novedad una clasificación adicional: los procesados y los sentenciados
por delincuencia organizada estarán además separados de los procesa-
dos y sentenciados por delitos que no forman parte de esta categoría;
otra clasificación novedosa es que habrá un lugar separado para los
inimputables y otro lugar para las personas sujetas a medidas especia-
les, se advierte en este último caso la imprecisión de la ley, ya que no
señala cuáles son esas medidas especiales que justifican la separación
de procesados y sentenciados de sus iguales cuando se trata de some-
terlos a estas medidas.
Finaliza el artículo 5º señalando que la autoridad administrativa
podrá establecer sistemas de clasificación de acuerdo a los criterios
de igualdad, integridad y seguridad. En este contenido normativo, la
ley es omisa al no precisar a qué se refiere la igualdad de las personas


COMENTARIOS A LA LEY NACIONAL DE EJECUCIÓN PENAL 367
para proceder a su agrupamiento y ubicación en el centro y surgen

las preguntas: ¿igualdad en razón de edad?, ¿igualdad por el delito
cometido?, ¿igualdad por el nivel educativo y cultural?, ¿igualdad por
el estado de salud?, ¿igualdad por el número de delitos imputados? Al
no precisarse a qué tipo de igualdad se refiere la norma para ubicar a
las personas privadas de libertad, procesadas y sentenciadas, en los
diversos dormitorios, se produce una situación de inseguridad, que en
el caso de los sentenciados es mayor, ya que su estancia es de varios
años. Asimismo, respecto al criterio clasificatorio que está autorizado,
el de integridad, tampoco señala a qué integridad se refiere, si es física,
moral, o psicológica; y el otro criterio que señala el artículo comentado
para clasificar, el de seguridad, no señala a qué seguridad se refiere, si
a la del interno o a la del centro, o a la de las otras personas privadas
de su libertad, o del personal que labora en el centro.
En la redacción de este artículo y de un gran número de preceptos
que integran la ley aparece siempre el fantasma de la teoría de la ley
penal del acto, y no integralmente la del autor, encubierto con un ro-
paje de garantismo, cuando la solución sería clasificar a procesados y
sentenciados con un estudio de personalidad del interno que realizaran
especialistas en salud, valorada integralmente, respecto a educación,
capacidades laborales y cultura del deporte, formulando el expediente
personalizado de cada interno que permitiera el alojamiento de éste en
el lugar más adecuado para propiciar su reinserción social desde el ini-
cio de la privación de su libertad, procurando que no volviera a delin-
quir; los estudios de clasificación deberán de tener las modalidades que
implican la diferente situación jurídica de procesados y sentenciados.
En relación con este tema está el artículo 7, que se titula “Coor-
dinación interinstitucional”, que constituye una novedad, ya que se
incorporan como autoridades corresponsables para el cumplimiento
de la ley, a las siguientes Secretarías de Estado: “Secretaría de Go-
bernación, de Desarrollo Social, de Economía, de Educación Pública,
de Cultura, de Salud, del Trabajo y Previsión Social y la Comisión
Nacional de Cultura Física y Deporte, el Sistema Nacional para el
Desarrollo Integral de la Familia y la Secretaría Ejecutiva del Sistema
Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes o sus
equivalentes en las entidades federativas y la Ciudad de México…”,
éstas autoridades serán las encargadas de diseñar e implementar los
distintos programas de servicios para la reinserción al interior de
los centros penitenciarios y servicios post-penales. Además, dentro


de esta novedad, aparece la participación de las organizaciones de la

sociedad civil que por convenios de colaboración participan en el
diseño y la implementación de los servicios en el centro penitenciario
y post-penal.
Es de especial importancia que en los centros de privación de li-
bertad penitenciarios y preventivos se establezca la infraestructura
material y profesional para que el interno privado de su libertad esté
en ejercicio de sus derechos humanos que no fueron restringidos por
resolución judicial, y los que requiere el sentenciado para estar en
condición de su reinserción social, y se procure que éste no vuelva a
delinquir; sin embargo, es cuestionable la participación de las organi-
zaciones de la sociedad civil en una atribución que le corresponde al
Estado. Esta disposición que se analiza, tiene íntima vinculación con
el artículo 9 de la ley, que se titula “Derechos de las personas privadas
de libertad en un centro penitenciario”, que en su fracción XI establece
su derecho a participar en la integración de su plan de actividades,
el cual deberá atender a las características particulares de la persona
privada de libertad, en el marco de las condiciones de operación del
centro penitenciario.
Al respecto advertimos que en la Constitución, en su artículo 18,
se establece con toda claridad que el sistema penitenciario se orga-
nizará con base en el respeto a los derechos humanos, del trabajo, la
capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte, como
medios para lograr la reinserción social del sentenciado a la sociedad
y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que
para él prevé la ley.
En la ley que se comenta aplican una semántica mágica, ya que
no señalan con claridad que los medios para la reinserción social a
que hace referencia la Constitución, no son servicios puestos a libre
disposición del interno. Son recursos materiales y de profesionales es-
pecializados con los que debe contar el Centro, que deben realizar sus
facultades con un objetivo, que precisan conocer al interno, determinar
los motivos que le impulsaron a la comisión del delito o delitos, y en lo
posible, con actividades específicas de cada uno de los medios que se
establecen en la Constitución, lograr que el interno esté en condiciones
de reinsertarse socialmente y no volver a delinquir.
Debe darse un plan de actividades personalizado (así cancelan el
término tratamiento, que proscribe el nuevo sistema y la Ley que se
comenta) en cada uno de los medios de reinserción que establece la


Constitución, y es positivo que el interno participe en el diseño de cada

uno de los planes de actividades de cada uno de los medios, pero el
responsable del diseño del plan de actividades lo es la autoridad espe-
cializada, por ejemplo en educación, salud, etc., que en el caso de la
ley, serían los especialistas de las diversas autoridades corresponsables
que tienen como materia de su competencia cada uno de los medios
que señala la Constitución para lograr la reinserción social del senten-
ciado. La ley que se comenta es omisa en este aspecto y sólo se refiere
en general a “servicios” y al plan de actividades, sin establecer el me-
canismo para que el interno se someta a este plan; recordemos que el
sentenciado está privado de su libertad por la comisión de un delito.
Por otra parte, no debe escapar del objeto de nuestro estudio la
disposición constitucional y de la presente Ley que establece que las
personas sentenciadas por los delitos de delincuencia organizada, se-
cuestro y trata de personas, no tienen derecho a ninguno de los bene-
ficios de la reducción de la pena, por lo que resulta fatal la conclusión
de que el cumplimiento de la pena será únicamente el encierro, ya que
los sentenciados por estos delitos y otros delitos con una desorbitada
punibilidad, no tendrán ningún estímulo para someterse a un plan de
actividades, acudiendo a los “servicios” que pone a su disposición
el centro penitenciario. En consecuencia, la pena de prisión será una
degradación progresiva de los seres humanos que cometieron estos
delitos.
En el artículo 15, titulado “Funciones de la autoridad penitenciaria”
se señala cuáles son las funciones básicas, entre las que destacan las
dos primeras fracciones: “I. Garantizar el respeto a los derechos huma-
nos de todas las personas que se encuentren sujetas al régimen de cus-
todia y vigilancia en un centro penitenciario. II. Procurar la reinserción
social efectiva mediante los distintos programas institucionales”. Es
un acierto lo dispuesto en la fracción primera, en virtud de que puede
exigirse a la autoridad penitenciaria el cumplimiento de esta atribución
en la que se constituye como garante del respeto de los derechos huma-
nos de los internos. Sin embargo, lo dispuesto en la fracción II, resulta
cuestionable, en consideración de que, para llevar a cabo la reinserción
social efectiva, no se concreta con los programas institucionales, sino
con la aplicación personalizada de los medios que establece la Cons-
titución, con personal profesional especializado adscrito al Centro, de
las Secretarías que forman la coordinación interinstitucional.


En el artículo 17, que se titula “Comité Técnico”, establece cómo

es que éste se integra: “El Comité Técnico, presidido por el titular
del Centro, o por el funcionario que le sustituya en sus ausencias, se
integrará con los miembros de superior jerarquía del personal adminis-
trativo, técnico, jurídico y de custodia penitenciaria”. En este rubro la
ley es omisa en precisar qué tipo de personal es el propiamente técnico
y deja a la interpretación de la persona que aplica la ley quién puede
ser el especialista de cada uno de los medios de reinserción social que
señala la Constitución, en el artículo 18. Es de especial importancia,
la fracción III, en virtud de que el Comité Técnico es el que diseña
y autoriza —con participación de la persona interna— los planes de
actividades y evalúa sus resultados, para ponerlos a disposición del
juez de Ejecución, para que con otros elementos determine si son po-
sitivos para indicar que el interno está en situación de ser reinsertado
socialmente y que por la aplicación de los medios se procure que no
vuelva a delinquir.
El artículo 22 presenta una novedad: la policía procesal, que en
general tiene como atribuciones los traslados de los internos a las dili-
gencias judiciales, así como la custodia en éstas. La disposición es un
acierto de la ley, en consideración de que debe contarse con personal
especializado para evitar que el interno se sustraiga de la acción de la
justicia, como ha ocurrido en algunos casos recientes.
En el artículo 26 se incorpora al cuerpo normativo un órgano que
constituye una novedad, que son las autoridades para realizar la su-
pervisión en libertad de las personas sentenciadas que obtienen el
beneficio de la libertad condicionada. Es una autoridad dependiente
del Ejecutivo y distinta de las autoridades penitenciarias; este órgano
supervisor, por las funciones que realiza, puede ser un factor de co-
rrupción en contra del sentenciado y de su familia, a tal punto que el
legislador lo previó y se vio en la necesidad de crear los tipos penales
que sancionan los actos de corrupción en que incurra esta autoridad,
por lo que resulta muy cuestionable la operación de este órgano que
con carácter de policía va a supervisar la conducta del sentenciado con
beneficio de libertad condicionada.
El título segundo se puede inscribir también dentro de las creaciones
que se aportan a la ley y corresponde a la información en el sistema pe-
nitenciario y que se desarrolla en los artículos 27, 28 y 29. Constituye
un instrumento de gran utilidad para el complejo control del centro pe-
nitenciario, ya que a través de bases de datos de las personas privadas


de libertad, de datos generales y del Sistema Nacional de Información

Estadística Penitenciaria es posible el diseño de la operación eficaz de
los centros, permite corregir errores y evitar violaciones a los derechos
humanos, instrumentando prevención de hechos violentos, corrupción
y actos delictivos dentro de los centros de reclusión.
Destaca por su importancia la fracción I del artículo 27, ya que por
primera vez se determina la obligación de la autoridad de registrar los
datos de las niñas y niños que viven con sus madres en el centro, antes
llamados niños invisibles, porque no se tenía registro alguno de ellos.
En el capítulo II, del título segundo, que se titula “Régimen de inter-
namiento”, se establece en el artículo 31 la obligación de la autoridad
penitenciaria de instrumentar una clasificación de las distintas áreas y
espacios en el centro penitenciario, obedeciendo a criterios basados
en la edad, el estado de salud, duración de la sentencia, situación ju-
rídica y otros datos objetivos sobre las personas privadas de libertad,
tendientes a armonizar la gobernabilidad del mismo y la convivencia
entre las personas privadas de libertad.
Los criterios anteriores de clasificación son adicionales a los que se
contienen en el artículo 5º, en el que se precisa una separación de las
personas privadas de libertad obedeciendo el mandato constitucional
del artículo 18: separación de procesados y sentenciados, hombres y
mujeres, y adicionalmente dentro de estas categorías, separar a las per-
sonas procesadas y sentenciadas por delincuencia organizada y aque-
llas personas sujetas a medidas especiales de seguridad que tendrán
espacios especiales, y que en la clasificación se tomarán en cuenta
criterios de igualdad, integridad y seguridad.
La lectura de estos preceptos conduce a una confusión, en consi-
deración de que no se toma en cuenta como criterio para la clasifica-
ción, la personalidad del procesado o sentenciado, así como el delito
imputado, y ello es grave, en atención a que los sentenciados perma-
necerán recluidos varios años, y es determinante para éstos y para su
reinserción, con quién comparten el alojamiento.
En el artículo 32 se regulan “Los servicios”, los cuales, según el
texto del artículo, se brindarán a los internos del centro quienes harán
uso voluntario de éstos. Este artículo está relacionado con el título ter-
cero que se titula “Bases de la organización del sistema penitenciario”,
que comprende del artículo 72 al 99 y que se refieren a la observancia
de derechos humanos, del derecho a la salud, a las actividades físicas y
deportivas, a la educación, la capacitación para el trabajo, y del trabajo.


Advertimos que estos no son servicios sino los medios que establece
la Constitución para lograr la reinserción social del sentenciado, y no
puede llegarse al extremo de considerar al centro como si fuera una
estancia similar a la de un hotel, en la que se cumplen ciertas normas
de disciplina. Es claro que la estancia en los centros donde se encuen-
tran privados de su libertad los sentenciados es una pena, en la que
los sentenciados de manera obligatoria deben cumplir con las normas
de disciplina y el “plan de actividades” que le determine la autoridad
a través de los especialistas en la materia de derechos humanos, del
trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el de-
porte. Este “plan de actividades” debe ser individualizado, previo el
estudio de las características personales del sentenciado, considerando
además el delito cometido.
Sólo a través de un plan de actividades individualizado es posible
dar cumplimiento al objetivo de la prisión, la reinserción social, y
lograr que las condiciones personales del sentenciado lo lleven a no
volver a delinquir.
En relación con la materia de la reinserción social es necesario con-
siderar las punibilidades vigentes, que alcanzan de los 80 a 140 años de
prisión, como es el caso del artículo 11 de la Ley General para Prevenir
y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, reglamentaria de la
fracción XXI, del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos que establece: “Si la víctima de los delitos previstos
en la presente Ley es privada de la vida por los autores o partícipes de
los mismo, se impondrá a estos una pena de ochenta a ciento cuarenta
años de prisión y de doce mil a veinticuatro mil días multa”. Ante estas
irracionales punibilidades es válido preguntar ¿es posible que un sen-
tenciado a 140 años de prisión esté en posibilidad de reinsertarse a la
sociedad cumpliendo puntualmente con su plan de actividades diseñado
por especialistas, es decir, que se le respeten sus derechos humanos, se
le proporcione capacitación para el trabajo, se le proporcione trabajo,
se le brinde educación y se le preste atención eficaz para que tenga
salud y practique algún deporte? Por lo que es válido concluir que los
legisladores deben reflexionar sobre si estas penas tan altas que esta-
blecen las leyes penales son las adecuadas o son respuestas producto de
la desesperación para tranquilizar a la sociedad ante el incremento
de la incidencia delictiva asociada a la impunidad y a la corrupción.
Es un acierto de la ley establecer normas que protegen a las mujeres
privadas de libertad y a los hijos que las acompañan de una serie de


abusos que se han venido realizando a lo largo de los años, esto se

advierte en los artículos 10, 36, 43, 44, 53, 50 párrafo VI, VII y IX.
En el capítulo III, a partir del artículo 38 al 48 se establecen las
normas disciplinarias con el señalamiento de cuáles son estas faltas,
en particular las de carácter grave, así como las sanciones que les
corresponden, dentro de las que destaca el aislamiento temporal, que
es regulado específicamente en cuanto a su duración y a lo que debe
de entenderse como aislamiento, señalando que se debe atender a cri-
terios de proporcionalidad y racionalidad, determinando que durante
el aislamiento se debe proporcionar atención médica antes, durante y
después del cumplimiento, y que la imposición de medidas disciplina-
rias, entre ellas el aislamiento, debe comunicarse al organismo público
de protección de los derechos humanos, y que no podrá durar más de
15 días continuos.
En el capítulo IV, del artículo 46 al 48, se establece el trámite de los
procedimientos disciplinarios.
En el capítulo V se regula todo el tema relativo a los traslados,
tanto nacionales como internacionales, contemplando los traslados
voluntarios y los involuntarios; y se limita el traslado involuntario de
las mujeres privadas de su libertad y de los hijos que los acompañan,
señalando la norma que debe atenderse al interés superior de la niñez,
lo que constituye un acierto.
En el capítulo VI se establecen los contenidos normativos que co-
rresponden a los ingresos, visitas, revisiones personales y entrevistas
en los centros penitenciarios, en los artículos 58 a 71. En estos artículos
destacan limitaciones al régimen de visitas en el artículo 59, teniendo
como criterio rector que dichas limitaciones serán en la medida nece-
saria para favorecer la gobernabilidad y el buen funcionamiento del
centro penitenciario, y se establece que deben permitirse por lo menos
un tiempo mínimo de cinco horas semanales y un máximo de 15 ho-
ras por semana; y en el supuesto de que las visitas se restrinjan como
sanción disciplinaria grave, sólo podrán limitarse hasta por una hora
de visita semanal.
En esta regulación se presenta una consideración especial a las
mujeres privadas de su libertad, para facilitar y alentar las visitas de
carácter familiar, especialmente con sus hijos e hijas. Asimismo, se
determina que los sentenciados y sentenciadas tendrán derecho a una
visita íntima por lo menos cada 15 días, con una duración de dos ho-
ras como mínimo y cinco como máximo. En relación a estos temas


del sistema de visitas, consideramos que es un acierto regularlas en

la forma que se ha detallado, para evitar su cancelación arbitraria, así
como irregularidades en su duración, lo que permite poner un freno a
la corrupción que se presenta en los centros en relación a éstas.
El capítulo VII aborda el tema relativo a las revisiones de los centros
penitenciarios, en los artículos 64 a 71. Las revisiones son necesarias
para verificar la existencia de objetos o substancias que están prohibi-
das y así evitar que se ponga en riesgo a la población por razones de
seguridad y gobernabilidad, en virtud de que es una fuente de corrup-
ción y de inseguridad que no exista control en los Centros respecto de
las substancias y objetos que poseen los internos, advirtiéndose que en
este artículo se detalla cuáles son las autoridades responsables de la
revisión y el caso en que es autorizado el uso de la fuerza.
En los capítulos II, III, IV, V, y VI, del título tercero se regula la
forma en que se prestarán lo que se denominan “los servicios” para el
sentenciado, y que en realidad, de acuerdo a la Constitución, son los
medios para lograr el objetivo de la reinserción social y procurar que
el sentenciado no vuelva a delinquir.
El título cuarto se ocupa del procedimiento de ejecución, del trámite
de éste y de la elaboración del plan de actividades; llama la atención
que en la elaboración del plan de actividades participe la autoridad
penitenciaria y no intervengan los especialistas de las autoridades co-
rresponsables que son las Secretarías de Estado competentes en mate-
ria de desarrollo social, educación pública, trabajo, de cultura, cultura
física y deporte y el Sistema Nacional DIF, para diseñar el plan de
actividades, aplicando los medios que establece la Constitución para
lograr la reinserción social del sentenciado y procurar que no delinca.
En la ley que se comenta se establecen una serie de acciones y recur-
sos que puede realizar el interno para resolver peticiones relativas a las
condiciones de internamiento, denominadas “peticiones” y “peticiones
para casos urgentes”, mismas que se regulan en el capítulo III a VI, en
los artículos 107 a 130; asimismo, se incluyen las controversias ante el
juez de Ejecución relativas a las condiciones de internamiento, al plan de
actividades y respecto a la duración, modificación y extinción de la pena.
En el título quinto se establecen las normas relativas a la libertad
condicionada, y entre los requisitos que se exigen para su proceden-
cia está la que se contiene en la fracción II del artículo 137, y es que,
respecto del sentenciado, no exista un riesgo objetivo y razonable en
su externamiento para la víctima, ofendido, los testigos y para la so-


ciedad. Resulta evidente que en este tipo de beneficios sí se atiende al

autor del delito en relación al tema de la peligrosidad, denominación
proscrita en el nuevo sistema penal.
En el capítulo II del título que se comenta se regula la libertad anti-
cipada que extingue la pena de prisión; para su otorgamiento también
es indispensable que no exista riesgo objetivo para el externamiento y
que haya cumplido el 70% de la pena impuesta en los delitos dolosos o
el 50% tratándose de delitos culposos, lo que permite hacer la siguiente
reflexión: en el procedimiento abreviado que se establece en el Código
Nacional de Procedimientos Penales, en el que puede imponerse una
reducción de la pena hasta dos terceras partes de la punibilidad mínima
aplicable al caso, tratándose de delitos culposos y la mitad, en los deli-
tos dolosos, el sentenciado al que se le siguió un procedimiento abre-
viado, previsto en el Código Nacional de Procedimientos Penales en
los artículos 201 y 202, tiene esta pequeña pena, y ésta se reduce aún
más, ya que basta con que el inculpado acepte la comisión del delito,
entre otros requisitos, para que se le aplique la mitad de la punibilidad
mínima en el caso de delitos dolosos y hasta dos terceras partes de
la pena mínima en el caso de los delitos culposos. En estos casos del
procedimiento abreviado con la aplicación de las reglas de la libertad
anticipada, la pena privativa de libertad se convierte en virtual y sim-
bólica, lo que puede traer como consecuencia, mayor irritación social.
Es necesario señalar que todos los casos de los beneficios de liber-
tad condicionada, anticipada, sustitución de la pena, pre liberación
por criterios de política penitenciaria, no se otorgan a los sentencia-
dos por delitos por los que procede la prisión preventiva oficiosa, en
los casos de delincuencia organizada, secuestro, trata de personas,
delitos contra el desarrollo libre de la personalidad.
La ley regula también la sustitución y suspensión temporal de la pena,
en los casos de que se trate de la protección de las hijas e hijos de las
personas privadas de la libertad, cuando fuese incompatible la privación
de libertad con la senilidad, edad avanzada, grave estado de salud y para
la implementación del tratamiento de adicciones, y en este caso cuando
el sentenciado no represente un riesgo objetivo para la víctima y el ofen-
dido. Se advierte que en esta última hipótesis subyace una vez más en la
ley, la consideración del sentenciado, autor del delito en relación al tema
de peligrosidad proscrito por el nuevo sistema penal.
En la ley se presenta la pre liberación con criterios de política peni-
tenciaria, en el artículo 146 al 151.


En el capítulo VIII se establecen disposiciones de justicia terapéu-

tica que regulan el programa de tratamiento para los sentenciados por
el delito de robo, y que cometieron un delito contra la salud, en la
modalidad de posesión.
La ley que nos ocupa con acierto regula los permisos extraordina-
rios de salida por razones humanitarias en el artículo 146 y otra forma
de beneficio que se denomina pre liberación con criterios de política
penitenciaria y que contiene dentro de sus requisitos condiciones para
su otorgamiento de carácter subjetivo como es el caso de las fraccio-
nes V y VI, cuando se trate de delitos cuyo bien jurídico sea titular la
federación o la entidad federativa y en los que corresponda extender
el perdón a éstos. Asimismo, cuando la continuidad de la aplicación
de la pena sea irrelevante para los fines de la reinserción del senten-
ciado a la sociedad o para prevenir la reincidencia. Es incuestionable
que en estos supuestos, fácilmente se pueden manipular y provocar la
corrupción y la impunidad.
La ley también prevé con acierto, el trabajo a favor de la comunidad,
como sustitución de la pena.
Una novedad que merece nuestra atención es la contenida en el capí-
tulo VIII y que se denomina justicia terapéutica (artículo 169 y siguien-
tes), que es un beneficio en la ejecución de la pena que otorga el juez
de Ejecución, por delitos patrimoniales sin violencia cuya finalidad es
propiciar la rehabilitación e integración de las personas sentenciadas
relacionadas con el consumo de sustancias, para lograr la reducción
de los índices delictivos. Respecto de estas disposiciones se advierte la
imprecisión que una vez más se reitera en los contenidos de la ley que
se comenta, ya que se hace referencia a la procedencia de este beneficio
a los sentenciados por delitos patrimoniales sin precisar si son todos
los delitos que tienen como tutela penal el patrimonio, con el único
requisito de que se haya realizado sin violencia; y el otro caso, es que
el autor esté relacionado con el consumo de sustancias.
Asimismo, se establece que el fin es propiciar la rehabilitación de
los adictos para lograr la reducción de los índices delictivos. Resulta
paradójico que se haya pronunciado toda la legislación en contra de
la rehabilitación y que en el texto de estas normas se presente como
un objetivo a alcanzar, y que la justicia terapéutica sea un instrumento
eficaz para abatir los índices delictivos. También es paradójico que la
justicia terapéutica tenga como sustento programas de tratamiento
cuando éste no debe ni siquiera mencionarse en la ejecución penal.


Por otra parte, los comentarios de una ley no deben escapar de los
que corresponden a los artículos transitorios, y en el caso, relacionados
con el tema justicia terapéutica y el beneficio de la libertad anticipada
a que se refiere el artículo décimo transitorio, en la que sin tener que
satisfacer ninguno de los requisitos de las fracciones IV y VII del ar-
tículo 141 de la ley, es decir, haber satisfecho el plan de actividades
y que éste haya cumplido el 70% de la pena impuesta en los delitos
dolosos o la mitad tratándose de delitos culposos, procede el beneficio
de esta libertad anticipada en los sentenciados que hayan cometido los
siguientes delitos: fracción I, robo cuyo valor de lo robado no exceda
de 80 veces la unidad de medida y actualización, y cuando en la comi-
sión del delito no haya mediado ningún tipo de violencia.
El primer cuestionamiento que surge respecto de los sentenciados
que se ubican en esta hipótesis es que el juez de Ejecución tendrá que
acudir al Instituto Nacional de Estadística y Geografía, por ser la au-
toridad competente para precisar la unidad de medida y actualización
para el 2016 (y que precisó en unidad de medida diaria en $73.04), la
unidad de medida no está prevista en una ley, sino la fija una autoridad
administrativa.
En la fracción II se determina qué grupo de sentenciados puede ob-
tener esta libertad anticipada que se establece en el décimo transitorio
y son aquellos que hayan cometido el delito de posesión de marihuana,
sin fines de comercio o suministro, contemplado en el artículo 477 de
la Ley General de Salud, y cuando en la comisión del delito no haya
mediado ningún tipo de violencia, ni la concurrencia de más delitos. Es
evidente que en esta fracción II, se incurre en la violación del derecho
humano a la igualdad de trato, previsto en el párrafo 1º del artículo 1º
constitucional, habida cuenta de que sólo serán beneficiados los adictos
a la marihuana y no los adictos a otras drogas.
La reflexión y la pregunta obligada en estos dos tipos de senten-
ciados es que son beneficiados sin mayor requisito, sólo a partir de la
vigencia de la ley. Se viola el derecho fundamental de la igualdad,
en virtud de que son casos iguales a los que se refiere la justicia tera-
péutica que requiere que los beneficiados se sometan a un programa de
tratamiento. En suma, el contenido de este artículo décimo transitorio
sólo es un procedimiento para reducir significativamente la población
penitenciaria sin hacer un estudio de la personalidad de los liberados y
para determinar si no constituyen un factor de riesgo para la sociedad
y que no se sometieron a ningún programa de tratamiento.


Es una acción más para tener mejores condiciones de gobernabili-

dad de los centros penitenciarios, que en la hora actual se encuentran
con una sobrepoblación que no puede controlarse, donde de manera
reiterada se dan los motines, el autogobierno y la corrupción.
Finalmente concluyo los comentarios a la Ley Nacional de Ejecu-
ción Penal, con la siguiente reflexión:
Que grave es que en la legislación mexicana relativa a todo el sistema
penal, uno de los principios rectores sea la teoría del Derecho penal del
acto, sin considerar también al autor y su historia de vida, en virtud de
que es incuestionable que la persona que cometió un delito fue determi-
nada a realizarlo por una o varias circunstancias de carácter personal,
entre otras, la ausencia de una familia funcional, muchas de las veces
violentas, que incurre en omisiones al proporcionar protección, proveer
de alimentos y educación al niño y al adolescente, con una familia que
no fue afectiva; la ausencia de una educación de calidad; la falta de
recursos económicos para satisfacer las necesidades fundamentales; las
adicciones a las drogas; la falta de oportunidades de trabajo con una
remuneración adecuada; un ambiente cargado de feroz consumismo, en
el que las personas tienen valor en la sociedad en la que viven, por los
bienes materiales que poseen; las profundas desigualdades sociales y
culturales; la violencia creciente, cotidiana, en la que la autoridad está
ausente y que es producto de la corrupción y la impunidad, que se ve,
se oye y se lee todos los días en todos los medios de comunicación y
que además se comunica compulsivamente en todas las redes sociales.
Por si esto no fuera ya una tragedia para el autor del delito y para la
sociedad, se suma a lo anterior un sistema jurídico en materia penal en
el que se han adoptado sistemas penales extranjeros, ajenos a la cultura
nacional que nos lleva a la siguiente conclusión: la Constitución al
establecer en relación al sistema penitenciario, que éste se organizará
sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capa-
citación para el mismo, la educación, la salud, el deporte, como medios
para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que
no vuelva a delinquir, claramente contiene una filosofía subyacente de
carácter humanista consistente en considerar al sistema penitenciario
con un objetivo de reinserción social, lo que supone una concepción
del Derecho penal no solamente del acto, sino también del autor y sus
circunstancias, en la que el ser humano es el centro de atención y de
protección de la norma fundamental.


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María de la Luz Lima Malvido

Atención a víctimas. Las personas desaparecidas,

Políticas para las víctimas en entornos

El Código Nacional de Procedimientos Penales,

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13 Los protocolos de actuación policial . . . . . . . . . . . 249

Raúl Plascencia Villanueva

Perfil del juez en la Décima Época en el nuevo

15 Pro iudicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

Jesús Zamora Pierce

Retos y perspectivas del nuevo sistema de

Moisés Moreno Hernández

¿Dónde ha quedado el sistema

Comentarios a la Ley Nacional

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1 Justicia y derechos humanos

Eber Omar Betanzos Torres*

En la actualidad, la seguridad pública y la justicia penal son parte

bre de Derecho; estudió Filosofía en la Universidad Panamericana y Economía en la

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4 SEGURIDAD PÚBLICA Y JUSTICIA PENAL… ¿A DÓNDE VAMOS?

justicia. Como ejemplo de ello tenemos los criterios de oportunidad,

DR © 2017. Instituto Nacional de Ciencias Penales - Universidad Nacional Autónoma de México,

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JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS 5

para distintas etapas del proceso penal, como son la investigación, la