SERVICIOS PUBLICOS MUNICIPALES

Servicios Públicos1
Concepto
Aún cuando el concepto del servicio público esté en crisis trataremos de dar una idea sobre sus
alcances.
Los servicios públicos son actividades industriales o comerciales, declaradas de interés público,
sustraídas de la libertad del mercado, que son prestadas por el Estado o los particulares por
concesión, licencia, permiso o autorización, tendientes a satisfacer necesidades de importancia
colectiva, mediante prestaciones periódicas, en especies, retribuidas en dinero, por tarifas o tasas.
Para Maljar el concepto del servicio público es restringido, referido a la actividad prestada por el
Estado, con el fin de satisfacer necesidades de importancia colectiva por contraposición a la
opinión de Bielsa que fijaba el concepto como conjunto de normas y principios de derecho
público, de aplicación concreta a la institución y funcionamiento de los servicios públicos y al
consiguiente contralor jurisdiccional de la administración pública.
La fuente de los mismos es la publicatio que es el medio por el cual el Estado suprime
determinada actividad del régimen de libertad de mercado, asumiendo la titularidad de la
competencia con el fin de controlarla. Se excluye entonces la posibilidad de calificar como
servicios públicos a las actividades cuya prestación se realice en régimen de concurrencia entre
el Estado y los particulares, mediante competencias compartidas
Cuando hablamos de servicio público nos referimos a la prestación esencial que cubre
necesidades públicas o de interés comunitario, que explicita las funciones del Estado, de
ejecución per ser o por terceros, mediando concesión, licencia, permiso, autorización o
habilitación, siempre bajo la fiscalización estatal. Puede tratarse de la provisión de agua, luz, gas,
teléfono como de la prestación de servicios de educación, salud, transporte, seguridad 2
M.G.Ábalos3 dice que la jurisdicción competente para crear, organizar y suprimir servicios
públicos a modo de principio general es atribución provincial, ya que la Nación ha adoptado para
su gobierno la forma representativa, republicana y federa, lo que supone una descentralización
política y además conforme el art. 104 C.N. las provincias conservan todo el poder no delegado
por la Constitución al gobierno federal. Por excepción existen servicios nacionales establecidos
por la propia constitución. La creación, organización, modificación y supresión de los servicios
corresponde al Poder Legislativo, cuando dichos servicios conlleven limitaciones a las libertades
individuales. También cuando se concedan privilegios impositivos, pues se altera la garantía de
la igualdad
La noción tradicional y sus elementos4
La noción tradicional de servicio público se caracteriza como la ejecución regular, continua,
directa e inmediata, por una organización pública o por delegación, de un conjunto de

1
GORDILLO., Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tº 2 “La defensa del usuario y del
administrado”, 4 Edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires 2000, Capítulo VI, pág.
VI- 1. SALOMONI., Jorge Luis, “Teoría General de los Servicios Públicos”, Ad.Hoc, Cap. Fed. 1999, en
especial Parte Segunda, Reforma del Estado y servicios públicos, pág. 325. MALJAR., Daniel Edgardo,
“Intervención del Estado en la prestación de servicios públicos”, hammurabi, José Luis Depalma, Editor,
Buenos Aires 1998. SARMIENTO GARCÍA., Jorge, “Los servicios públicos (régimen jurídico actual),
obra colectiva, Depalma, Buenos Aires 1994.SARMIENTO GARCÍA., Jorge, “Concesión de servicios
públicos”, Ciudad Argentina 1999. DROMI., Roberto, “Derecho Administrativo”, Ciudad Argentina, 10
edición actualizada 2004, Buenos Aires 2004, pág. 823 y ss. COMADIRA., Julio Rodolfo, “El servicio
público como título jurídico exorbitante”E.D. 31/12/2003, quien describe magistralmente la evolución del
concepto de prestación o poder de policía, luego las primeras actividades de beneficencia, educación
saludo, correo, luego por los avance tecnológicos y el industrialismo, por la demandas económicas como
concesión traslativa de la titularidad, con poderes exorbitantes, hasta el ocaso de la concesión. El repliegue
del Estado, la ola privatizadora etc. concluyendo que el servicio es exorbitancia, prerrogativa, garantía.
Prestación debida por el privado, pero asegurada subsidiariamente por el Estado
2
DROMI., Roberto, “Derecho Administrativo”, Ciudad Argentina, 10 edición actualizada 2004, Buenos
Aires 2004, pág. 823 y ss.
3
ÁBALOS., María Gabriela, “Los servicios públicos en el derecho público provincial argentino”,en el
libro “Los Servicios Públicos”, régimen jurídico actual, obra colectiva, Depalma, Buenos Aires 1994, pág.
224.
4
MALJAR., Daniel Edgardo, ob.cit 318
actividades técnicas de prestación material, esenciales para la vida social, asumidas por el Estado
mediante una declaración de titularidad, bajo el régimen de derecho público.
Elementos
Los elementos del servicio público son: a) la prestación regular y continua, b) titularidad de la
administración sobre la actividad despeñada, c) actividad indispensable para la vida social; se
distingue de la actividades necesarias para la existencia “cometidos esenciales” y de las
necesidades privadas como la alimentaria y el vestido, que son generales. Con los servicios
públicos se satisfacen necesidades generales de importancia colectiva, como el transporte y las
comunicaciones. El servicio se regula por normas de derecho público para garantizar la
satisfacción del interés general. Las prestaciones brindadas son materiales, constituidas por la
realización de un servicio o el uso de un medio técnico, como el suministro de energía, agua
corriente, teléfono, etc. Debe tratarse de prestaciones en especie y no en dinero, tener
continuidad en el tiempo, ser periódicas y sistemáticas, cuya finalidad es utilidad general al
público, sin tener por fin exclusivo conseguir ingresos.
Sarmiento García5dice que los elementos esenciales son: a) la naturaleza de la actividad: que es
básicamente un actividad industrial o comercial, con las que se persigue alcanzar cometidos de
bienestar y progreso social, que si bien no son necesarios al ser o existencia del Estado, son
indispensables para la buena vida en común; b) el sujeto que lo presta: la actividad es
desarrollada por entidades estatales o por delegación; c) el fin y el objeto es satisfacer
necesidades de importancia colectiva, mediante prestaciones materiales en especie, periódicas y
sistemáticas, que constituyen el objeto esencial de una concreta relación jurídica con el usuario;
d) el régimen que lo regula es de derecho público, para permitir que quien lo desarrolla pueda
atender mejor las necesidades.
Para que haya servicio público debe haber una actividad que sea competencia estatal, que tal
competencia no pueda ser compartida con los particulares, publicatio plena y que la ejecución de
la actividad, no así la titularidad de la competencia, pueda ser transferida a los administrados, sin
afectar ninguno de los atributos del poder estatal.
El fin del Estado, los cometidos esenciales6
Para hablar del servicio público es necesario recordar que el fin del Estado es el bien común, que
consiste en la suma de condiciones de la vida social que permite que los grupos sociales y cada
uno de los miembros consigan con mayor facilidad el bien común. Los elementos generales
orientadores para que pueda ser participado por todos y cada uno de los miembros de la
comunidad, se da la justa participación de los bienes materiales por parte de la sociedad, la paz
entre los hombres, según lo que a ellos conviene, y la plena satisfacción espiritual y cultural de
los hombres que integran la sociedad. El fin del estado, el bien común, es siempre el mismo, pero
su contenido y realización son variables e históricos, y se les denomina fines particulares del
Estado. Las actividades o tareas que desarrollan las entidades estatales para llevar a cabo fines
particulares, se denomina cometidos estatales.
Distingue, Sarmiento García y Maljar, los servicios públicos de los cometidos esenciales del
estado que son las actividades inherentes al Estado en su condición de tal, que deben ser
ejercidas por el mismo, son indelegables a los particulares. Se encuentran fundamentadas en la
soberanía y se califican como funciones públicas. Entre ellas se encuentran: las relaciones
exteriores, la defensa nacional, la seguridad en lo interior, la actividad financiera, la propia
organización del estado, con la creación de órganos, entes, la designación de sus agentes, la
justicia o resolución de conflictos.
Dentro de ellos se encuentran los cometidos esenciales, inherentes a la calidad de Estado,
funciones ejercidas directamente que son indelegables, como las relaciones exteriores, la
seguridad, la defensa nacional, la justicia, las facultades tributarias (aún para cobrar impuestos.
Como consecuencia del ejercicio del poder de policía, por la regulación legislativa de algunas
actividades, surgen también como cometidos del Estado los denominados “servicios sociales” y
las “actividades privadas en interés público”, llamadas también servicios públicos impropios.

5
SARMIENTO GARCÍA., Jorge, “Concesión de servicios públicos”, Ciudad Argentina 1999, pág. 70 y
ss.
6
MALJAR., Daniel Edgardo, “Intervención del Estado en la prestación de servicios públicos”,
Hammurabi, José Luis Depalma, Editor, Buenos Aires 1998, pág.98. SARMIENTO GARCÍA., Jorge,
“Los servicios públicos (régimen jurídico actual), obra colectiva, Depalma, Buenos Aires 1994.
Los servicios sociales son actividades concretas organizadas por la Administración o asumidas
por los particulares, previamente autorizados, que tienen por objeto impulsar la cultura,
promover la salud pública, asegurar la vivienda para todos, estimular el financiamiento, la
organización, funcionamiento y control de la seguridad social, desarrollar la educación etc.
La finalidad de estos servicios es eminentemente social dirigido a obtener el mejoramiento de los
individuos, en razón de su naturaleza no persigue fines lucrativos, pues generalmente son
deficitarios, su cumplimiento es una obligación, un deber y una responsabilidad del Estado;
pueden actuar los particulares ejerciendo un derecho propio dentro de los límites que le fijen las
leyes, hecho que lo diferencia de los servicios públicos pues éstos últimos solo pueden ejercerse
por delegación dentro del marco de un contrato de concesión.
Surgen asimismo los servicios públicos impropios, que son actividades particulares, de
importancia colectiva como los panaderos, los carniceros, lecheros, taxímetros.

Servicio público propio e impropio. Actividad privada de interés público 7

Entre las diversas formas de ejecución de un servicio público se encuentra la explotación directa
por una entidad estatal y la concesión de la misma a los particulares, encargados de su gestión.
En el primer caso se trata del servicio propio pues la administración desarrolla una actividad
propia, utilizando funcionarios, recursos patrimoniales, técnicos para realizar directamente el
servicio, aún cuando se lo califique como Sociedades del Estado.
Los servicios impropios, en cambio, se dan cuando la ejecución está en manos de particulares,
que obran a su exclusivo riesgo en el aspecto financiero, actuando por la administración y bajo
su control inmediatazo. Es el sistema de concesión.
La gestión indirecta puede referirse también como locación, sociedades de economía mixta.
Sarmiento García entiende que se suele distinguir entre “servicio público” de “servicio público
impropio o virtual”: si bien en ambos casos se trata de actividades básicamente industriales o
comerciales “propio” sería aquel que presta el Estado directamente o que él concede, e
“impropio” el que tiene de común con el propio la satisfacción de necesidades colectivas, pero
sin que el Estado lo preste, ni lo conceda, pues solo lo reglamenta, como la actividad
farmacéutica, los taxis. Dado su importancia el Estado los regula, los fiscaliza intensamente. 8
Distingue9 entre los servicios sociales y los servicios públicos, pues los servicios sociales como
el hospital, la enseñanza, tienen un régimen jurídico distinto (por ejemplo Ley 24.195 Federal de
Educación). Hay distinto régimen entre los servicios sociales y los servicios públicos, siendo sus
notas características: 1) el servicio social a diferencia de servicio público propio o impropio, no
es básicamente una actividad industrial o comercial sino una actividad tendiente al mejoramiento
de los individuos, especialmente aquellos que está en inferiores condiciones, siendo la prestación
distinta y variada, como la entrega de dinero (jubilación, pensión, subsidio) o de cosas materiales
(auxilio de ropa, comida) o consiste en cuidado de personas ( asistencia médica, asilo de
ancianos) o en el desarrollo de sus conocimientos ( enseñanza). 2) El servicio público entra en la
esfera propia del Estado por lo que los particulares no pueden explotarlos sin delegación o
concesión. En cambio la autorización de los servicios sociales, habilita al particular a prestarlos,
levantando el obstáculo que impedía el ejercicio de las actividades. 3) En cuanto a la finalidad,
los servicio sociales a cargo del Estado no persiguen fines lucrativos y además son generalmente
deficitarios, todo lo cual determina que el régimen de financiación se pueda desarrollar mediante
impuestos, contribuciones. La naturaleza comercial o industrial de los servicios públicos permite
la financiación con tasas y precios.4) En los servicios públicos hay usuario mientras que en los
servicios sociales persona amparadas, beneficiarias.
Marienhoff, señala que el servicio público impropio es un actividad ejercida por los particulares
o administrados con el fin de satisfacer necesidad generales, de carácter virtual y objetivo,
ubicado dentro del ámbito del derecho público, quedando subordinados los particulares al control
de la administración ( como el control de precios, de calidad de las cosas vendidas o la actividad
desarrollada). Comprobada la existencia de la actividad, queda acreditada la existencia del
servicio público impropio, que es una actividad privada situada entre la actividad pública y el
comercio privado puro y simple. Los ejemplos de los servicios públicos impropios son la
7
MALJAR., Daniel Edgardo, ob.cit 221/259
8
SARMIENTO GARCÍA., Jorge, “Concesión de servicios públicos”, Ciudad Argentina 1999, pág. 64 y
ss.
9
SARMIENTO GARCÍA., Jorge,ibidem
actividad de los panaderos, carniceros, lecheros, actividad bancaria, actividad farmacéutica,
servicios fúnebres, etc.
Son las llamadas actividades privadas de interés público. Las necesidades públicas no son
satisfechas únicamente mediante la prestación a cargo de entidades administrativas sino también
por la actividad privada. El interés público es patente por lo cual requiere una rigurosa y
minuciosa reglamentación.
Viene por último el concepto de servicio público “es la actividad pública del Estado quien por
medio de la publicatio, suprime o sustrae determinadas actividades comerciales e industriales,
del régimen de competencia del mercado, asumiendo la titularidad de la prestación o
controlándola, a fin de satisfacer necesidades de importancia colectiva.
Crisis de este concepto10
Gordillo ha considerado que la noción está en crisis en especial en el fin del servicio público y la
titularidad estatal del mismo.
Los tres elementos esenciales son: 1) el fin del servicio público, 2) la persona que lo atiende y 3)
el régimen que lo regula.
El fin que era satisfacer necesidades colectivas está en crisis pues es insuficiente, ya que hay
múltiples necesidades que se satisfacen por servicios privados. Es insuficiente decir que lo
atiende la administración pues la misma puede conceder el servicio y además no todas las
actividades de la administración son servicios públicos
La finalidad es satisfacer necesidades públicas, colectivas, de interés público. Necesidad pública
o necesidad de interés público, significa la suma de necesidades individuales. No presupone que
todos los individuos de la sociedad deban tenerla.
En cuando a los caracteres, que algunos mencionan que los servicios públicos deben estar
dotados de los medios exorbitantes al derecho común, solo es conveniente dicho régimen,
cuando hay una condición monopólica en la prestación. Señala que los caracteres son la
continuidad, la regularidad, uniformidad, igualdad, generalidad y la falta de discriminación.
Modalidades de prestación11
Los servicios públicos se prestan de acuerdo a distintas modalidades que suponen el ejercicio del
poder de policía del Estado.
Las formas jurídicas son: autorización, permiso, concesión de obra pública, de servicio público,
licencia.
Dice Sarmiento García, que en la autorización la actividad no está prohibida, existiendo un sujeto
titular preexistente, cuyo ejercicio se halla condicionado al cumplimiento de los requisitos
establecidos en las leyes y reglamentos. Normalmente se aplica a las actividades particulares de
interés público o a loas servicios públicos impropios y en los servicios sociales. 12
En el permiso, se trata del otorgamiento de un derecho nuevo al particular, que constituye una
excepción a una prohibición impuesta por una norma de policía. 13
La habilitación es otorgada a negocios o establecimientos, previa comprobación que reúne las
condiciones de seguridad, salubridad e higiene.
La concesión es constitutiva de derechos e implica que se trasfiere al prestador una atribución
que pertenece al Estado. La concesión es una forma de prestación indirecta de los servicios
públicos. La concesión no cambia la naturaleza del servicio público y debe aplicarse al servicio
concedido el régimen del servicio público14.
La licencia es un acto administrativo constitutivo de derechos a título precario. Desde otra
perspectiva es similar a la concesión pues ambas implican delegación, de competencias. En el
otorgamiento de licencias el Estado cedente no conserva su papel de titular de la actividad que
licencia, sino que en principio la abandona en forma definitiva en manos de los particulares, sin
posibilidad de retomarla. Se transforma de esta forma en un árbitro, en un controlador del
cumplimiento de las condiciones impuestas del control, pero no retiene el servicio, cuya
titularidad pertenece a la empresa privada. 15

10
GORDILLO., Agustín, ob.cit. VI 35
11
CICERO., Nidia Karina, “Servicios Públicos Control y Protección”Facultad de Derecho UBA, Ed.
Ciudad Argentina, Buenos Aires 1996
12
SARMIENTO GARCÍA., Jorge, “Concesión de servicios públicos”, Ciudad Argentina 1999, pág. 72.
13
SARMIENTO GARCÍA., Jorge, ibídem
14
SARMIENTO GARCÍA., Jorge, ibídem
15
SARMIENTO GARCÍA., Jorge, ibídem
Farrando16enumera las modalidades de la privatización, mencionado la “concesión”, como la
transferencia a favor de un particular de las facultades para la gestión del servicio, el
funcionamiento de éste depende de la actividad del contratista. Lo característico de aquél está
precisamente en que la gestión del servicio, del cual la Administración es titular, se encomienda
a un particular. Luego la licencia, autorización y permiso. Los permisos y las autorizaciones
podrán tener carácter precario y con término de vigencia.

Servicios públicos municipales17

M.G. Ábalos18 señala que existe en nuestro moderno constitucionalismo provincial una tendencia
a reconocer a los municipios un grado de autonomía importante, que permita descentralizar
actividades es decir municipalizar funciones. Para ello es necesario preguntarse cuál ha de ser el
camino y las posibilidades legales y reales con que cuenta cada comuna para ejercer esas
atribuciones. Para municipalizar es necesario incluir las disposiciones legales pertinentes en la
Constitución provincial respectiva o bien a través de leyes específicas. Sostiene que la
municipalización debe encontrarse en la constitución provincial, sin que pueda hallarse en las
cartas orgánicas de los municipios, pues la distribución debe hacerla la provincia. En segundo
lugar es indispensable ajustar el orden normativo provincial, con la reforma de las leyes
orgánicas existentes.
Es el caso de Mendoza, donde la Constitución, catalogada como “vieja” por la autora ha
concebido al municipio como un ente que carece de facultades para darse sus propias normas
fundamentales, confiriéndole a la legislatura provincial las respectivas atribuciones de dictar
cartas orgánicas (art. 99 inc. 5). Sin perjuicio de ello, le reconocen aunque con matices
autonomía funcional o política, económico financiera y administrativa
Constitución de Mendoza
La Constitución Mendocina, tiene establecido en el art. 197 que “La Administración de los
intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los departamentos de la Provincia estará
a cargo de una municipalidad, compuesta por un Departamento Ejecutivo y otro Deliberativo…”
En el art.200 atribuye a las municipalidades “tener a su cargo el ornato y salubridad, los
establecimientos de beneficencia, que no esté a cargo de entidades particulares, la vialidad
pública, respetando las leyes que dicte la Legislatura sobre la materia”.
Entre las atribuciones del Poder Legislativo se prevé “Legislar sobre organización de las
Municipalidades...”
Poco y escueto es lo que ha previsto la Constitución sobre servicios públicos, pues para la fecha
de su sanción 1916, no existían la mayoría de ellos, o en su caso eran prestados por el Estado
Nacional, como consecuencia de la cláusula de progreso del art. 67 inc. 16
Ley orgánica de Municipalidades
Corresponde al Concejo Deliberante, proveer y reglamentar los servicios de aguas corrientes,
sanitarios, usinas de electricidad, gas, tranvías, teléfonos, y demás servicios análogos, ya sea por
cuenta de la municipalidad o por concesiones. Cuando la explotación de estos servicios
comprenda más de un departamento, requerirá sanción de cada una de las municipalidades
afectadas, debiendo someterse asimismo a la aprobación de la legislatura provincial.

Municipalización de los servicios públicos

M.G Ábalos19sostiene que la Municipalización es asignar a un servicio público a un municipio.
Se la define como una actividad administrativa económica que tiende a lograr la producción
directa por parte de la entidad municipal de un servicio público

16
FARRANDO (h)., Ismael,”Puntos Referenciales de la situación de los servicios públicos antes y
después de la reforma del Estado de 1989”en .”Estudios de Derecho Administrativo III, obra colectiva,
Ediciones Dike, Foro de Cuyo, Mendoza 2000, pág. 206.
17
ZUCCHERINO., Ricardo Miguel, “Tratado de derecho federal estadual y municipal”, Tº III, Depalma,
Buenos Aires 1992, pág. 217
18
ÁBALOS., María Gabriela, “Municipalización de actividades nacionales y provinciales”E.D. tº 155,
pág. 714
19
ÁBALOS., María Gabriela, “Los servicios públicos en el derecho público provincial argentino”,en el
libro “Los Servicios Públicos”, régimen jurídico actual, obra colectiva, Depalma, Buenos Aires 1994, pág.
217
En realidad refiere a la publicatio, o la declaración de interés público municipal de una
determinada actividad.
Puede la Municipalidad declarar de interés público y crear un determinado servicio público con
el fin de satisfacer necesidades de importancia colectiva
La ley orgánica de Municipalidades ha previsto la Municipalización de los servicios públicos.

Formas de prestación Municipal20

Refieren a los servicios propios, prestados por el propio municipio o impropios prestados por
concesionarios, licenciatarios autorizados o permisionarios.
En realidad ha facultado al Concejo a utilizar cualquier medio en la explotación de servicios
propios (prestados por el propio municipio), o impropios mediante una amplitud general en las
formas jurídicas.
El Concejo Deliberante podrá ordenar la municipalización de cualquier servicio público,
mediante combinaciones financieras, explotaciones mixtas, cooperativas o contrataciones de
empréstitos destinados al pago de las expropiaciones.
En materia de servicios municipalizados, las comunas entre si podrán celebrar convenios y, en
general, ponerse de acuerdo para su establecimiento, organización y funcionamiento.
Aramouni21 comenta la ley orgánica de Buenos Aires que el art. 52 y ss. Señala que corresponde
al Concejo dispone la prestación de servicios de barrido, riego, limpieza, provisión de agua,
obras sanitarias, desagües pluviales, inspecciones, registro de guías, transporte y todo otro
tendiente a satisfacer necesidades colectivas de carácter local siempre que no se encuentren a
cargo de la Provincia o de la Nación.
El concejo autorizará la prestación de los servicios de ejecución directa del departamento
ejecutivo mediante organismos descentralizados, consorcios, cooperativas, convenios y
acogimiento. La ejecución directa corresponde al departamento ejecutivo quien administrará los
establecimientos por medio de empleados a sueldos, comisiones de vecinos y u organismos
descentralizados.
Sin perjuicio de ello podrá concesionarse la prestación, por un plazo no mayor de treinta años.
Solamente podrá hacerse por licitación pública. No pueden acordarse los servicios a particulares
en forma directa a título de permisos experimentales, ni precarios, salvo razones de emergencia.
Los precios y tarifas serán autorizados por el Concejo.
Serán fiscalizados por la municipalidad.
La situación es similar en Mendoza.

Trámite. Municipalización
A los fines de la declaración de interés público de una determinada actividad se ha previsto un
procedimiento formal
Comisión de concejales.
Para determinar la municipalización de un servicio publico, deberá nombrarse previamente una
comisión de tres concejales que unidos al departamento ejecutivo informe al respecto y proyecte
las bases de la operación. Este dictamen pasara a consideración del concejo deliberante, quien
resolverá la cuestión.(art. 169)
Ordenanza
Resuelta la municipalización de un servicio público, el concejo dictara la ordenanza respectiva,
no debiendo los gastos que demande su establecimiento pesar sobre el presupuesto ordinario de la
comuna.

Administración de los servicios municipalizados

Cada servicio municipalizado será administrado por un directorio, nombrado por el intendente
con acuerdo del Concejo Deliberante. El directorio se ajustara a las disposiciones de la ordenanza
de creación del servicio municipalizado y a las reglamentaciones que dicte el departamento
ejecutivo. Sus miembros tendrán las mismas responsabilidades a que están sujetos los empleados

20
QUIROGA LAVIE., Humberto, “Organización eficiente de los servicios municipales”, en Revista de
Derecho Público, “Derecho Municipal”(segunda parte), Rubinzal –Culzoni Editores, Santa Fe 2005
21
ARAMOUNI., Alberto, “Derecho Municipal”,Nemesis, Diciembre de 1999 158
municipales y rendirán cuenta de sus gestiones al intendente municipal. (art. 170)
Comisiones de contralor
El Concejo deliberante podrá designar con carácter provisorio o definitivo comisiones de
contralor en cada uno de los servicios públicos municipalizados.
Concesión de los servicios municipalizados ley 5507
La provincia sancionó la ley de concesión y gestión indirecta de obras y servicios públicos, en la
que se facultaba al P.E., a los entes descentralizados, autárquicos, y a la Municipalidades previa
aprobación del Poder Legislativo a contratar la concesión o gestión indirecta mediante el cobro de
tarifas, peajes, u otras formas de retribución.
La aprobación de la concesión queda delegada en el Concejo Deliberante.
Ordenanza General Tributaria Nº 10.226, aprobada por Decreto 2322 BO 1/9/77
Ha definido el servicio público como aquel que tiene establecido la Comuna en función del
interés general de su jurisdicción. Para determinar su existencia se excluirá todo criterio de
voluntariedad de la demanda del contribuyente, del beneficio que pueda reportar a éste
individualmente o de divisibilidad del servicio.
Caracterización doctrinaria

La caracterización de los servicios públicos tiene distintas posturas. Una de ella orgánica que
considera al servicio público como la actividad satisfecha por la propia administración per se o
por medio de concesionarios. Esta teoría pone el acento sobre el ente que concreta la actividad.
Es la idea de Duguit, para quien toda la actividad del estado es servicio público. También la de
Hauriou, que lo caracteriza como un servicio técnico, prestado al público de una manera regular
y continuada, para la satisfacción del orden público por una organización pública. Jèze
conceptúa al instituto como la actividad de la administración fundada en un procedimiento
técnico para satisfacer necesidades de interés general.
Otra postura es la funciona, que entienden al servicio en referencia a la característica de la
necesidad que se procura satisfacer. Exponente de ello ha sido Rafael Bielsa, quien lo caracteriza
como una actividad pública o privada, regulada por la ley con el objeto de satisfacer en forma
más o menos continua necesidades colectivas. Apoya la teoría Villegas Basavilbaso, que lo
asume con actividad directa o indirecta de la administración pública cuyo objeto es la
satisfacción de necesidades colectivas por un procedimiento público. Remata ello Marienhoff
quien señala que el elemento público no refiere al ente o persona que lo presta sino al
destinatario. Servicio público vara dirigido o es para el público.
Para Zuccherino, la tesis aconsejable es la funcional pues los servicios se definen por la
satisfacción de las necesidades colectivas que deben satisfacerse
Los servicio público en el plano municipal, pueden ser propios o por concesionarios o servicios
municipales por permisionarios.
Los servicios públicos municipales propios o por concesionarios, se trata de la prestación
realizada por el municipio por si o por el sistema de concesionarios destinados a satisfacer
necesidades colectivas de un modo más o menos continuo. Por ejemplo los servicios sanitarios
de hospitales, dispensarios, salas de primeros auxilios, servicios de alumbrado, barrido, limpieza
en al área municipal, las líneas de colectivos, servicios de inhumaciones y cementerios etc.
La concesión de servicios puede ser considerada como contrato de derecho privado, como acto
de derecho público, como acto de derecho público y contrato. Para Sarmiento García 22es un
contrato en ejercicio de la función administrativa, regulada fundamentalmente por el derecho
público, aunque admita analógicamente y en forma supletoria la aplicación de principios y
normas de derecho privado.
En realidad se trata de un contrato de concesión de servicios, típicamente administrativo que
debe realizarse por licitación pública, bajo pena de nulidad.
Servicios públicos por permisionarios es toda prestación realizada por los particulares, bajo el
control y reglamentación del municipio encaminada a satisfacer necesidades colectivas de modo
más o menos continúo.
El permiso es un acto administrativo especial, de carácter precario.
Puede ser por autorización, que es el acto previo de habilitación que supone una decisión
unilateral del municipio.

22
SARMIENTO GARCÍA., Jorge, “Concesión de servicios públicos”, Ciudad Argentina 1999, pág. 104.
En el caso del permiso puede ser revocado en cualquier momento, mientras que la autorización
solo a su vencimiento.
Se trata de los casos de servicios de automóviles de alquiler, los puestos de diarios y revistas, las
ferias francas, los puestos de flores etc.

Responsabilidad Municipal 23y de los concesionarios y licenciatarios24

La irregular prestación de los servicios públicos genera responsabilidad del Estado Municipal.
Cuando el servicio público hubiese sido concesionado, licenciado, permitido, autorizado y
transferida la prestación a un tercero la responsabilidad es exclusiva de éste sin que pueda
extenderse al Estado.
Sin embargo, esta no es postura pacífica en doctrina pues existen algunos autores que pretenden
la responsabilidad por omisión de control por parte del Estado.
Postura errónea que concibe al Estado como el asegurador de toda actividad.
Derechos de incidencia colectiva25.
Legitimación
No están previstos como categoría legal en el texto de la ley procesal.
Ello no impide que se admitan acciones procesales de entidades que reclaman por sus
representados. Pueden ser partes en el procedimiento administrativo y pueden en consecuencia
estar legitimados para la acción.
A partir de la modificación de la Constitución se ha reconocido su legitimación en las acciones
de inconstitucionalidad y/o amparos. La Corte de la Nación ha dicho que desde la modificación
del art. 43 el amparo no es la única acción, exclusiva e ineludible para salvaguardar los derechos
constitucionales, pudiendo canalizarse por vías procesales que no se limitan a lo reglado en la ley
16.986, pudiendo deponerse la sustitución por el trámite sumario (fallos 310:877; 311: 810 y
2154) o por el juicio ordinario (313:532). Los derechos de incidencia colectiva comprenden los
intereses legítimos como los derechos subjetivos.
Las entidades representativas se encuentran legitimadas para reclamar ante la Administración y
ante la denegatoria o resultado adverso, pueden promover la acción procesal administrativa,
siguiendo los lineamientos de la ley procesal.
Las asociaciones, las mutuales, los gremios, uniones vecinales, consorcios pueden invocar la
representación de sus asociados, agremiados, socios, vecinos e interponer las acciones
procesales administrativas, comprendiendo la defensa judicial del derecho de incidencia
colectiva comprendiendo los derechos subjetivos como los intereses legítimos 26
Gordillo27además de hablar de la distinción del derecho subjetivo e interés legítimo menciona los
derechos subjetivos de incidencia colectiva, incorporados por el art. 43 de la C.N. La nueva
Constitución no se limita al derecho de la no discriminación, al medio ambiente, a la
competencia, al usuario y al consumidor, incluyendo los derechos de incidencia colectiva.
Admitir estos derechos importa por un mínimo de congruencia interpretativa reconocer también
legitimación judicial para su defensa y ejercicio.
La jurisprudencia entienden que el artículo 43 de la C.N., en su inciso segundo textualmente
incorporara a las asociaciones que defienden derechos de incidencia colectiva, con la condición
de que se encuentren debidamente registradas.-Los intereses tutelables, correspondiente a
pluralidad de sujetos, grupos, clases, o categorías de personas, incluso a la comunidad en
general, llamados intereses difusos, son asumidos o por asociaciones o entes representativos de
un determinado interés, o por alguna magistratura, como el ombudsman, o el defensor el
pueblo.” Los derechos colectivos, de incidencia colectiva, o más precisamente de pertenencia
colectiva, reconocen un grupo particular o individualizado que sufre el gravamen, dando lugar
en la legislación comparada, en general a la ‘class actions’, del derecho inglés.

23
GORDILLO., Agustín, ibídem
24
GORDILLO., Agustín, ob.cit XX-10
25
GORDILLO., Agustín, ob.cit, pág. II- 16, III- 16.
26
GORDILLO, Agustín, ob.cit pág. IIII 20. Por ejemplo Asoc. Gremial del Poder Judicial, 11/3/2005
78.245 caratulada: "Y.P.F. Sociedad Anónima en j 80.866 Asociación Oikos Red Ambiental c/ Gob. de la
Prov. de Mza. p/ Acc. de Amp. S/Inc. Cas
27
GORDILLO., Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”T 2da Edición La defensa del usuario y
del administrado,2 da edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires 1998, pág. II.1
En cambio los derechos o intereses de incidencia colectiva, son los que pueden protegerse a
través de asociaciones o grupos que asumen la representación correspondiente al interés
agraviado

Sistema de financiamiento de los servicios municipales 28

Además de las tasas que es la retribución que se paga por los servicios obligatorios prestados por
la Administración, por ejemplo el alumbrado, barrido, y limpieza, fijadas reglamentariamente,
existen otros ingresos provenientes del precio que es la retribución que se fija para los servicios
de uso facultativo, como el transporte, teléfono existe la tarifa que es la contraprestación de un
contrato oneroso que compensa o conmuta el servicio recibido, propiedad del prestador que se
incorpora a su patrimonio, debiendo la autoridad mantener la equivalencia entre el servicio y su
precio29. Existe además la posibilidad de cobrar derechos por el ejercicio del poder de policía y
contribuciones de mejoras por las obras realizadas.
Los recursos pueden dividirse en los de propia jurisdicción que provienen de la actividad
habitual del municipio o de la inversión de sus propios recursos y los de otra jurisdicción que
son los fondos que recibe de otros organismos de mayor jerarquía, como son la coparticipación
ante la concentración de potestades tributarias en el Gobierno Nacional o provincial.
Los de propia jurisdicción pueden ser corrientes u ordinarios, como los impuestos, tasas
contribuciones de mejoras, derechos varios, multas por contravenciones. Pueden existir ingresos
extraordinarios por el crédito público.
Respecto a los impuestos la doctrina se ha dividido, pues una parte importante tradicional
cataloga al municipio como ente autárquico, cuyas facultades derivan de la delegación realizada
por la provincia por medio de la Constitución o la ley orgánica, careciendo de poder tributario.
Otra parte como Giuliani Fonrouge, sostiene que todos los organismos del gobierno tienen poder
tributario, impositivo originario e inherente
Poder tributario30
El municipio puede cobrar tasas, derechos, contribuciones de mejoras, pero no cobrar impuestos.
El fundamento del poder tributario se encuentra en la retribución de un servicio, o el derecho por
una prestación de control etc.
Tasa es el tributo municipal por excelencia, se trata de una contraprestación pecuniaria, que los
usuarios deben satisfacer en retribución de un servicio público determinado y divisible; la
medida en que se utiliza el servicio puede ser presunta, como ocurre en el caso del alumbrado
público o de barrido. La tasa tiene carácter tributario y no siempre es facultativa, pues en
algunos casos resulta obligatoria (inspección, verificación de pesas y medidas), es divisible, es
decir que la contraprestación es determinable y cubre el costo de los servicios 31.
Contribuciones especiales de mejoras32
Prestación pecuniaria, que se impone a los propietarios de bienes beneficiados por la realización
de una obra pública. Sus caracteres son: se produce un beneficio particular derivado de la obra
pública, bajo la forma de incremento del valor de los inmuebles ubicados dentro del radio de
influencia de la obra, se manifiesta por un mayor valor de los inmuebles que influencia, es
obligatoria la prestación, divisible el beneficio y se cobra por una sola vez
Contratación de servicios urbanos33
Entre los cometidos administrativos que deben estar mencionados preferentemente en la
Constitución de cada provincia se encuentran la prestación de servicios públicos. Es suficiente
con decir, en la Constitución, que es cometido comunal la prestación de servicios públicos
locales, pero ¿cuáles son los servicios públicos que requiere una ciudad hoy, y cuál es el medio
técnico para prestarlo? Tomemos uno o dos cualesquiera de ellos. La provisión de un elemento
28
ZARZA MENSAQUE., Alberto,”Recursos financieros Municipales” en la obra colectiva “El
Municipio” dirigida por Jorge Vanossi y otros, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires 1996, pág. 91
29
DROMI., Roberto, “Derecho Administrativo”, Ciudad Argentina, 10 edición actualizada 2004, Buenos
Aires 2004, pág. 856 y ss.
30
De PASCALE., Gabriel F., “El poder de policía tributario municipal en materia de servicios públicos”
en Revista de Derecho Público, “Derecho Municipal” (segunda parte), pág. 115, Rubinzal–Culzoni
Editores, Santa Fe 2005.
31
ZARZA MENSAQUE., Alberto,”Recursos financieros Municipales” en la obra colectiva “El
Municipio” dirigida por Jorge Vanossi y otros, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires 1996, pág. 153
32
ZARZA MENSAQUE., Alberto, ob.cit. pág. 91
33
DROMI., Roberto, “Ciudad y Municipio”, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires 1997
tan esencial como el agua, que en la época de los Cabildos no creaba para la autoridad otra
obligación que cierto control en las construcciones y, en ciertos casos, el de los precios que
cobraban los vendedores ambulantes (los aguateros) control que estaba a cargo de dos fines
ejecutores, se hace hoy a través de complejas cañerías… 34
Los municipios al igual que otros entes públicos, poseen dentro de los límites de legalidad,
razonabilidad, proporcionalidad y finalidad sin desviación de poder, una amplia libertad de
acción, permitiendo por vía contractual convocar a los particulares a colaborar en la construcción
de obras o en la prestación de los servicios públicos comunes.
Para Dromi, el Municipio debe por razones políticas, impuestas por la práctica, limitar sus
actividades de prestador a las funciones básicas: educación, seguridad, salud y delegar o
transferir a los particulares los otros servicios, contribuyendo a una acción eficaz en miras a
alcanzar el bien común. Para asegurar una prestación eficiente debe estar presente regulando,
controlando, supervisando, asegurando y garantizando los derechos y obligaciones de los
prestadores y de los usuarios.35
Competencia de los entes reguladores y de los Municipios
Se ha privatizado en Mendoza los servicios de agua y electricidad, pero protegiendo las
prestaciones Municipales.

Policía de los servicios públicos: entes reguladores36

El Poder de Policía en los servicios públicos debe ser ejercicio por el Poder Legislativo, o por el
Concejo Deliberante por delegación en la ley 1079.
Dice María Grabiela Ábalos37 que el acto que crea o que organiza o que suprime un servicio
público es una ley en sentido material, siendo de competencia exclusiva de aquellas autoridades
que tengan el poder de formular reglas de derecho. En el ordenamiento constitucional argentino,
tanto a nivel federal como el provincial, son el Legislativo y el Ejecutivo, mientras que en el
orden municipal, los concejos deliberantes y el departamento ejecutivo en su función de co-
legislador, dentro de las atribuciones conferidas por las constituciones provinciales, por leyes o
cartas orgánicas.
Como el régimen de los servicios públicos en tanto conlleva limitaciones a las libertades
individuales, a la propiedad privada, a la libertad de comercio e industria, hace necesario que el
acto que decida que una necesidad de interés general deba ser satisfecha por medio de un
servicio público, sea competencia del Poder Legislativo y no del Ejecutivo. 38 Dromi y
Marienhoff, opinan que la creación de un servicio público es del Poder Ejecutivo.
Fallo de la C.S.J.N. Estrada39
La Corte ha recordado que aún cuando la ley haya conferido al Ente regulador la facultad de
dirimir controversias de contenido patrimonial que se susciten entre particulares, ello es
inconstitucional pues desconoce el art. 18 de la C.N. que garantiza la defensa en juicio, además
del art. 109 que le impide al P.E. ejercer funciones judiciales. La determinación de los daños y
perjuicios derivados del incumplimiento de la empresa distribuidora respecto del contrato
celebrado con el usuario deben considerarse fuera de la jurisdicción especial del Ente Nacional
Regulador de la Electricidad y quedar reservada a la función judicial exclusivamente.

I. Ente Provincial de Agua y Saneamiento de Mendoza

1. Creación y naturaleza jurídica

34
REVIDATTI., Gustavo Adolfo, “Régimen Municipal Argentino”, en la obra colectiva “El Municipio”
dirigida por Jorge Vanossi y otros, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires 1996, pág. 91
35
DROMI., Roberto, ob.cit. pág. 393
36
PAREJO ALFONSO., Luciano, DROMI.,Roberto, “Seguridad Pública y Derecho
Administrativo”,Ciudad Argentina, Marcial Pons, Buenos Aires- Madrid 2001
37
ÁBALOS., María Gabriela, “Los servicios públicos en el derecho público provincial argentino”,en el
libro “Los Servicios Públicos”, régimen jurídico actual, obra colectiva, Depalma, Buenos Aires 1994, pág.
207.
38
ÁBALOS., María Gabriela, ibídem
39
C.S.J.N. “Ángel Estrada y Cia S.A. c. Secretaría de Energía”, 5 de abril de 2005. MORA Roberto, “Una
de cal y otra de arena ( a propósito del fallo “Ángel Estrada y Cia S.A., Supl. Jurisp.de Dcho.
Administrativo, 27 de mayo de 2005. FANELLI EVANS., Guillermo L.L 22/4/2005. GARCIA SANZ.,
Agustín M L.L. 21/7/2005
A partir de la Reforma del Estado y en orden a la privatización del servicio público de agua
potable y saneamiento en la Provincia de Mendoza, se sanciona en 1993 la ley 6044 40. La misma
dispone el reordenamiento institucional de la prestación de los servicios de provisión de agua
potable y de saneamiento (art.1) y crea, en el ámbito del Ministerio de Ambiente y Obras
Públicas, el Ente Provincial de Agua y Saneamiento (EPAS) como ente autárquico del Estado
Provincial (art.3).
La naturaleza jurídica del EPAS es la de persona pública estatal 41, autárquica del Estado
provincial, con patrimonio propio y plena capacidad para actuar en los ámbitos del derecho
público y privado, de fuente legal, pero cuya jerarquía constitucional ha sido reconocida
expresamente por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza 42 (SCJM).

2. Funciones y atribuciones

El EPAS tiene a su cargo la regulación, el control y la policía del servicio público sobre todo el
territorio de la provincia, incluyendo bajo su órbita alrededor de 170 pequeños operadores, Obras
Sanitarias Mendoza S.A. (OSM SA.), y tres Municipios, que prestan directamente el servicio.
Entre sus funciones y atribuciones se encuentran las de dictar las normas reglamentarias de
carácter técnico a las cuales deberá ajustarse el desarrollo de la infraestructura, la prestación de
los servicios de provisión de agua potable, de saneamiento y la protección de la calidad del agua;
controlar la ejecución de los planes y programas de inversión; proponer al Poder Ejecutivo, de
conformidad con los principios y normas, las tarifas de los servicios y las bases para su revisión;
resolver en única instancia los conflictos que surgiesen entre los usuarios, los operadores del
servicio y terceros, de conformidad con lo establecido en el articulo 10º de la 6044 y organizar y
aplicar el régimen de audiencias publicas (art.4), entre otras.

3. Dirección y administración

Su dirección y administración están a cargo de un Directorio integrado por un (1) Presidente y

cuatro (4) miembros en calidad de vocales. El presidente es designado por el Poder Ejecutivo con
acuerdo del Senado de la Provincia. Los cuatro directores son designados por el Poder Ejecutivo,
tres (3) directamente y uno, a propuesta del Comité de Coordinación Municipal (art.5).
Conforman el organismo además, dos cuerpos de carácter consultivo, el Comité Consultor (art.8)
–compuesto a su vez por el sub-comité científico-técnico y el subcomité comunitario- y el
Comité Coordinador Municipal (art.9).

40
Reglamentada por decreto 911/95.
41
A pesar de su carácter público, reviste al igual que otros Entes Reguladores, algunas particularidades,
como por ejemplo, el hecho de que a su personal, no resulta de aplicación el régimen jurídico del estatuto
del empleado público, sino las disposiciones comunes de la Ley de Contrato de Trabajo, 20744 (art.6, Ley
6044).
42
La Suprema Corte de Justicia de Mendoza tiene dicho que “La existencia de entes reguladores de
servicios públicos provinciales, reconoce su fuente constitucional implícita en la Carta Magna Nacional, en
su art. 42 con una jerarquía similar al Departamento General de Irrigación o del Banco de Mendoza, de la
Dirección General de Escuelas o inclusive de las Municipalidades concebidas como entidades locales y
autárquicas de prestación de servicios locales y con un régimen legal propio establecido en la Ley
Orgánica de Municipalidades” (SCJM, en pleno, 06/09/02 “EPAS c/ Municipalidad de Las Heras p/
conflicto de competencia” pub. L.L. Gran Cuyo, 2002-7-835, con nota de PINTO, Mauricio, Ente
Provincial de Agua y Saneamiento.) Ver también SCJM, Sala II, 2001/05/10, OSM SA c/ Provincia de
Mendoza p/ Acc. de Inc., publicada en La Ley Gran Cuyo, Año 6, Nº 4, agosto 2001-4-657, con nota
aprobatoria de PEREZ HUALDE, Alejandro, La independencia de los entes reguladores de servicios
públicos locales; URRUTIGOITY, Javier, El agotamiento de la vía administrativa frente a los actos
emanados del ente provincial de agua y saneamiento, Mendoza, Revista El Foro de Cuyo, Tº 59, 2003, p.
87; PINTO, Mauricio, ANDINO, Marcela, Entes reguladores con independencia funcional, política e
institucional: una antigua solución del derecho mendocino en las modernas instituciones de control, Nota
al fallo SCJM, 23/09/2003, OSM SA p/ Inc., publicado en La Ley Gran Cuyo, T° 2003, p 797; CORREA,
José Luis, Audiencias Públicas, La Ley Gran Cuyo, año 2000; MARTINEZ, Armando, Transformaciones
del servicio público de agua potable y saneamiento en la provincia de Mendoza. Alcances, Revista Foro de
Cuyo, Nº 28, 1998.
De esta manera, se advierte que la independencia -funcional e institucional- que, por un lado la
ley le confiere al EPAS, eximiéndolo del control de tutela por parte Poder Ejecutivo y previendo
el agotamiento interno de la vía administrativa; y la jurisprudencia, a través del reconocimiento
de su jerarquía constitucional, se le resta por otro, a través de la institución, como mecanismo de
selección, de la designación de los directores por parte del Poder Ejecutivo en forma directa –
independencia política-.

Relaciones con las Municipalidades

Ley de reordenamiento institucional del sector agua potable y saneamiento Nº 6.044/93
Faculta al EPAS para celebrar convenios con las Municipalidades con el objeto de lograr la
prestación de los servicios (art. 9)-.
Considera que corresponde a los Municipios que actualmente presten servicios de agua y
saneamiento, determinar las áreas de expansión y remanentes dentro de la jurisdicción
respectiva. Los demás municipios podrán constituirse en operadores de los servicios cuando así
lo determinen sus respectivos Concejos Deliberantes, quedando sujetos a las disposiciones de la
ley.
Marco Regulatorio. Decreto 911/95
Se crea un Comité de Coordinación Municipal para asesorar en emprendimientos,
construcciones, concesiones dentro de las jurisdicción de los Municipios de la provincia ( art. 9)

Jurisprudencia de la S.C.
SCJM, en pleno, 06/09/02 “EPAS c/ Municipalidad de Las Heras p/ conflicto de competencia”
pub. L.L. Gran Cuyo, 2002-7-835, con nota de PINTO, Mauricio, Ente Provincial de Agua y
Saneamiento.)
SCJM, Sala II, 2001/05/10, OSM SA c/ Provincia de Mendoza p/ Acc. de Inc., publicada en La
Ley Gran Cuyo, Año 6, Nº 4, agosto 2001-4-657.con nota aprobatoria de PEREZ HUALDE,
Alejandro, La independencia de los entes reguladores de servicios públicos locales;
URRUTIGOITY, Javier, El agotamiento de la vía administrativa frente a los actos emanados del
ente provincial de agua y saneamiento, Mendoza, Revista El Foro de Cuyo, Tº 59, 2003, p. 87;
PINTO, Mauricio, ANDINO, Marcela, Entes reguladores con independencia funcional, política e
institucional: una antigua solución del derecho mendocino en las modernas instituciones de
control, Nota al fallo SCJM, 23/09/2003, OSM SA p/ Inc., publicado en La Ley Gran Cuyo, T°
2003, p 797.

ENTE PROVINCIAL REGULADOR ELÉCTRICO (EPRE)

El Ente Provincial Regulador Eléctrico, conforme dispone la ley Nº 6497/98 -Marco Regulatorio
Eléctrico-, reviste la calidad de entidad autárquica descentralizada constituida en el ámbito del
Ministerio de Ambiente y Obras Publicas de la Provincia, en este sentido la norma expresa en su
art. 53: “Créase en el ámbito del Ministerio de Ambiente y Obras Públicas, el Ente Provincial
Regulador Eléctrico, el que tendrá autarquía y plena capacidad jurídica para actuar en los
ámbitos del derecho público y privado.”
Dentro de sus caracteres particulares corresponde enumerar que administra sus propios recursos
provenientes de la Tasa de Fiscalización y Control, gabela que es afrontada por todos los
usuarios del sistema y por los Generadores en forma proporcional y distribuidores en forma fija.-
El organigrama se integra por un directorio integrado por tres profesionales de las áreas de la
ingeniería, las ciencias económicas y el derecho, elegidas mediante un complejo sistema de
selección que requiere como etapa definitorio del mismo la aprobación del senado provincial y
sus decisiones se adoptan se ejercen por el sistema de mayoría y duran en sus cargos por seis
años debiendo renovarse sus miembros cada dos años. Uno de los miembros del Directorio
ejerce la presidencia del Ente y ejerce entre otras funciones la representación legal del
organismo.-
Del directorio depende como instancia administrativa inmediata inferior la Gerencia Ejecutiva,
quien ejerce la coordinación del resto de las gerencias que integran el organismo, entre las cuales
actualmente existen la Gerencia de Asuntos Regulatorios, la Gerencia de Calidad, la Gerencia de
Tarifas, la Gerencia de Usuarios, Gerencia de Logística y las áreas de apoyatura como Asuntos
Jurídicos y la de Auditoria, entre otras.-
En este sentido, las gestiones de control ejercidas por el Ente vinculadas con los usuarios y las
distribuidoras han sido delegadas a las gerencias precitadas quienes ejercen las mismas a través
de Disposiciones Gerenciales.-

REESTRUCTURACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO

El principio inspirador de la reforma nacional de introducir competencia en el sector determinó

en el caso de la provincia de Mendoza la segmentación vertical de la industria, separando las
actividades de Generación, Transporte y Distribución. El esquema legal concibió a la generación
como actuando en un marco de libre competencia, donde se busca la participación de la mayor
cantidad de actores del sector privado para que el mercado se abastezca adecuadamente. La ley,
ha caracterizado a la actividad de generación como de interés general. Los otros dos segmentos
de la industria, han sido caracterizados como servicios públicos y cuyo traspaso a manos
privadas se ha ejecutado a través de la figura de la concesión de servicio público en un esquema
fuertemente regulado.-
En este sentido, el proceso de transformación del sector eléctrico en Mendoza, se inició en 1.997
se sancionaron las leyes 6.497, de Marco Regulatorio Eléctrico y 6.498 de Transformación del
Sector Eléctrico Provincial. Esta última ley facultó al Poder Ejecutivo provincial a dividir las
actividades empresarias de EMSE separando aquellas destinadas a la Distribución, que revisten
carácter de servicio público, de aquellas propias de Generación. Así se crean las empresas
EDEMSA y EDESTESA (distribución de energía) y GEMSA (generación de energía). De este
modo, el gobierno de la provincia de Mendoza decidió otorgar a un operador privado, bajo la
figura de Concesión de Servicio Público, la prestación del Servicio de Distribución de Energía
Eléctrica de la provincia, previamente a cargo de la empresa Energía Mendoza Sociedad del
Estado (EMSE).-
A partir del 1 de Agosto de 1.998 la Distribución de energía eléctrica quedó conformada por
EDEMSA, EDESTESA y las nueve Cooperativas Eléctricas existentes.-

NATURALEZA JURIDICA DE LA RELACIÓN CONCESIONARIA USUARIO

La relación directa entre las empresas concesionarias y el usuario también reviste las notas de
derecho público. La actividad está asegurada por un régimen jurídico especial, de derecho
público, para permitir que quien la desarrolla pueda atender mejor la satisfacción de las
necesidades mentadas, pero el servicio debe regularse a los fines de que el usuario detente los
instrumento legales contra los eventuales conductas de la distribuidora que resulten contrarias a
la normativa.-
Esta relación se rige por lo dispuesto en el Reglamento de Suministro en el cual se establecen los
principales aspectos del citado sinalagma, donde se establecen las condiciones para ser titular del
suministro, los requisito para efectuar el cambio de titularidad, los derechos de los usuarios
respecto del nivel de calidad del servicio, del tratamiento que se le debe dar a los reclamos o
quejas, al resarcimiento por daños, entre otros.
Por su parte también se determinan las obligaciones del usuario respecto del deber de
información a la distribuidora, del pago de facturas, de las condiciones para la suspensión del
suministro, de la facturación y cobro, del reintegro de importes y recupero de montos, del
vencimiento de la factura, entre otros.-

SERVICIO PÚBLICO CONTRATO DE CONCESION

El Contrato de Concesión del servicio público para la distribución de energía eléctrica, establece
especialmente el objeto y el plazo de la concesión, el que no podrá exceder los 30 años, las
condiciones generales y específicas de la concesión y los derechos y obligaciones inherentes a la
misma, en particular las de satisfacer toda demanda de servicios de suministro eléctrico, los
requerimientos de incremento de demanda y el libre acceso, las condiciones de uso y ocupación
del dominio del Estado Provincial, la delimitación de la zona que el concesionario de
distribución de energía eléctrica está obligado a atender, las normas de calidad de prestación del
servicio vinculadas a cada modalidad de consumo, tipo de usuario y zona del territorio
provincial, el régimen tarifario, los procedimientos para la determinación de las tarifas y el
cuadro tarifario inicial, que deberá contener las tarifas máximas correspondientes a cada
modalidad de consumo, el régimen de infracciones y sanciones.-

Obras Públicas

Financiación
El costo de la obra pública podrá ser cubierto parcial o totalmente por la contribución de
mejoras, pero esta no podrá exceder al mayor valor incorporado por la ejecución de la obra.
Dicho valor será calculado administrativamente.
El costo de la obra pública podrá ser cubierto parcial o totalmente por la contribución de
mejoras, pero esta no podrá exceder al mayor valor incorporado por la ejecución de la obra.
Dicho valor será calculado administrativamente, dentro de los treinta días de ejecutada la obra,
en la forma dispuesta por los arts. 115, 116, 117, y 118 de la ley orgánica municipal y se abonara
a la municipalidad que realizo la obra, ya sea al contado con el 10% de bonificación o en el
numero de cuotas que fije el Concejo Deliberante, todo a contar desde que la obra se libro al
servicio publico."
Las contribuciones de mejoras, sean de carácter nacional, provincial o municipal que graven
simultáneamente un inmueble, no pueden exceder en conjunto del 50% del valor de este, ni
insumir anualmente, si la propiedad fuera edificada, mas del 50% de la renta real o posible,
calculando las contribuciones en sus mas favorables condiciones de pago, y en el precio del
inmueble, el mayor valor incorporado por las obras publicas. Cuando el conjunto de las
contribuciones de mejoras exceda a los limites citados, el poder ejecutivo o la municipalidad
respectiva gestionaran una distribución proporcional de aquellas."

Las contribuciones de mejoras, sean de carácter nacional, provincial o municipal que graven
simultáneamente un inmueble, no pueden exceder en conjunto del 50% del valor de este, ni
insumir anualmente, si la propiedad fuera edificada, mas del 50% de la renta real o posible,
calculando las contribuciones en sus mas favorables condiciones de pago, y en el precio del
inmueble, el mayor valor incorporado por las obras publicas. Cuando el conjunto de las
contribuciones de mejoras exceda a los limites citados, el poder ejecutivo o la municipalidad
respectiva gestionaran una distribución proporcional de aquellas."
La retribución de mejoras será distribuida en caso de apertura de avenidas y calles, entre los
inmuebles de ambos costados y los que queden en las prolongaciones de las mismas, hasta
cincuenta metros de la nueva calle o avenida, sin otra calle o avenida de por medio. En caso de
ensanche de calles o avenidas entre los inmuebles a cuyo cargo se efectuasen. En caso de
creación o ensanche de plazas o plazoletas, entre los inmuebles que tengan frente a la nueva obra
los inmuebles que tengan frente a las calles que la limitan hasta 50 metros de ella. Si la
retribución de mejoras correspondiera a inmuebles de dominio público o privado, incluso canales
de riego o de crecientes, de la nación, provincias o municipalidades, calculado que sea su
importe se descontara de la cuenta respectiva. No serán tenidos en cuenta para la retribución de
mejoras los fondos de los inmuebles que no tengan salida de acceso a la nueva obra.
La contribución de mejoras no podrá ser exonerada total o parcialmente por ninguna autoridad."
Protección del medio ambiente43
La C.N. ha incorporado la protección del medio ambiente dentro de las cláusulas de las
declaraciones, derechos y garantías, tratando de preservar el mismo para las generaciones
futuras. Así lo dispone el art. 41, que se complementa con el art. 43 que otorga legitimación
amplia a los lesionados en los intereses difusos, 44 derechos subjetivos y de incidencia colectiva a
la salud y al medio ambiente sano45 o derechos de incidencia colectiva. Ya no será necesario
43
HIGHTON., Elena I,”Reparación y prevención del daño al medio ambiente.¿ Conviene dañar?. ¿ hay
derecho a dañar?, pág. 795 en el libro “Derecho de Daños”, Segunda parte, Ed. La Rocca, 1993, Buenos
Aires. STIGLITZ., Gabriel A., “Responsabilidad Civil por contaminación del medio ambiente”LL 1983-
A-782
44
DROMI., Roberto, MENEM., Eduardo.,”La Constitución reformada” pág. 133 y 158 Ed. Ciudad
Argentina, Buenos Aires 1994.
45
GORDILLO., Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”, T 2, La defensa del usuario y del
administrado, pág. II. 1, Derechos de incidencia colectiva, Edit. Fundación de Derecho Administrativo,
alterar normas procesales ante el ejercicio de la acción popular, ni obligar a los jueces a
escudarse en subterfugios procesales para evitar la degradación del medio ambiente, tala de
árboles, modificación de entornos, etc.46
El ambiente es un conjunto interrelacionado de componentes de la naturaleza y la cultura que
dan fisonomía a la vida en el planeta que posibilita la subsistencia de la civilización y que
aseguran la conservación del hombre y de los demás seres vivos como especies. Está integrado
por “aires, agua y suelo” y demás factores básicos de la existencia natural dada y cultural creada
en el planeta. El derecho al ambiente tiene tres atributos: derecho a un ambiente sano, a un
ambiente equilibrado y apto para el desarrollo humano. 47
Se trata de una garantía constitucional, una seguridad jurídico política que el Estado otorga a sus
habitantes y a las generaciones futuras, que es inmediatamente operativa. No requiere de
legislación específica para ponerla en ejecución.
Pero esa garantía debe ser salvaguardada en armonía con los otros derechos y garantías previstos
en la Constitución.
La Constitución tiene incorporadas también, las garantía constitucionales referidas a la dignidad
humana, a los derechos humanos fundamentales, a los presos, a las cárceles etc., muchas de ellas
anteriores a la incorporación de los derechos ambientales.
Hay un orden que mantener. Hay valores que jerarquizar.
Legitimación en la preservación del ambiente
Dice la doctrina que la legitimación de quienes tienen competencia funcional para accionar en
defensa del interés de la sociedad se ha ido ampliando en el derecho de daños de la primera
generación a otra de segunda y tercera generación, ante los países o sociedades que destruyen al
medio ambiente, o la atmósfera, o la seguridad y la calidad de vida produciendo daños
ecológicos, al paisaje. Son derechos no subjetivos, pues el paisaje, el ambiente, se destruye o se
salva para todos. La legitimación para su protección se expande en igual proporción, pasando del
derecho personal exclusivo al derecho colectivo, más cera de la acción popular y distante del
derecho personal.48
El impacto ambiental
La construcción de las obras públicas, inciden en el medio ambiente.
Las grandes obras transforman el medio ambiente y por ello no es de extrañar, pues, que la ley
general del ambiente 25.675, art. 11 disponga: "Toda obra o actividad que en el territorio de la
Nación sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la
calidad de vida de la población en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de
evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución"

Buenos Aires 1994

46
MARIENHOFF., Miguel S, “Delfines o toninas y acción popular”ED 105, pág. 244, se quejaba
diciendo que “no existían acciones populares”, a mi juicio equivocadamente, de la decisión del Juez
Federal de Río Gallegos que como consecuencia de un amparo colectivo, había suspendido la concesión de
la explotación de Toninas en los mares del Sur. Los japoneses que todo lo degradan habían conseguido la
concesión. A su vez, los jueces mendocinos, por suerte, mediante el otorgamiento de prueba anticipada
“múltiples pericias” en los procesos de amparo habían suspendido la concesión de la explotación, de la
Laguna Llancanelo, por parte de Repsol, empresa que también todo degrada, que no respeta el territorio, ni
el ambiente, ni los habitantes mendocinos, que actúa con absoluta impunidad ; otro juez había suspendido
la licitación para modificar el trazado de la hermosa Plaza Independencia de la ciudad Capital, ante el
embate de la Municipalidad de la Capital que pretendía agilizar el tránsito en desmedro de la superficie. Se
modificaba la traza y en lugar de ser un rectángulo de cuatro manzanas se convertía en un óvalo, con
esquinas aisladas. Ver además del mismo autor “La acción popular” LL 1993-D-682, “Nuevamente
acerca de la acción popular. Prerrogativas jurídicas. El Interés Difuso” ED 106-922., La legitimación
en las acciones contra el Estado ( acción popular. Interés simple. Interés difuso. Acto administrativo
discrecional” LL 1986, pág. 899
47
DROMI.,Roberto, MENEM., Eduardo.,”La Constitución reformada” pág. 134, Ed. Ciudad Argentina,
Buenos Aires 1994
48
MORELLO.,Augusto Mario, ”Nuevos daños, nuevas técnicas procesales de protección,, pág.45 en el
libro “Derecho de Daños”, Segunda parte, Ed. La Rocca, 1993, Buenos Aires y “La defensa de los
intereses difusos y el derecho procesal”JA 1978-III-321. PIGRETTI., Eduardo, “La acción de los
ciudadanos y las asociaciones de protección del ambiente”LL 1987-1053.
Por ejemplo advierte la S.C., en el fallo “Luján de Cuyo” 49 que la construcción de un complejo
carcelario está sujeto al procedimiento de evaluación ambiental. Cita la Ministro preopinante, a
Prado Soares, autora brasileña 50 quien advierte que “adquiere importancia para la administración
pública el lugar donde se construyen los nuevos establecimientos penitenciarios para evitar la
degradación del área la necesidad del estudio de impacto ambiental para las obras públicas,
aplicable también a los establecimientos carcelarios”.
Concepto de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y Declaración de Impacto Ambiental
(DIA).
La expresión "impacto ambiental" que contiene a los sustantivos "evaluación" y "declaración"
refiere a toda actuación federal de importancia que pueda afectar de forma significativa la
calidad del medio humano".
Hay que distinguir entre evaluación y declaración de impacto ambiental.
La evaluación de impacto ambiental (EIA) es un procedimiento administrativo y su producto
final, la declaración de impacto ambiental (DIA) 51
a) La EIA es un procedimiento cuyo resultado final, la DIA es un acto administrativo que
encierra complejidad y cuyo objeto es determinar, mediante un procedimiento específico, la
viabilidad ambiental de un proyecto público o privado.
b) Para llegar a ese acto administrativo que encierra complejidad, se ha necesitado un conjunto
de estudios de naturaleza técnica que permiten estimar los efectos que la ejecución de un
determinado proyecto, obra o actividad causan sobre el medio ambiente.
c) Ese acto administrativo, tiene naturaleza de autorización, y se caracteriza por "la pluralidad o
la confluencia de actos de materias diversas que conforman una misma decisión; de tal modo, la
concurrencia de voluntades viene a satisfacer un único interés que resulta compartido, desde sus
aspectos materiales, por distintos órganos de la administración"
En otros términos, normalmente, el procedimiento administrativo de evaluación culmina con la
DIA, por lo que el ejercicio de la potestad de evaluación configura una autorización previa e
instrumental del procedimiento sustantivo, de naturaleza discrecional y, por lo tanto,
debidamente motivada, que a su vez se suma a otra autorización, dada por otro organismo, para
la construcción de la obra.
b. Evaluación Impacto Ambiental52
Es el procedimiento por el cual una acción que debe ser aprobada por una autoridad pública y
que puede dar lugar a efectos colaterales significativos para el medio, se somete a una
evaluación sistemática cuyos resultados son tenidos en cuenta por la autoridad competente para
conceder o no su aprobación".
En nuestro país se la ha definido como el procedimiento administrativo encaminado a
identificar, predecir, valorar, comunicar y prevenir los impactos de un proyecto, plan o acción
sobre el medio ambiente.
49
CORREA., José Luis,
50
PRADO SOARES, Inés Virginia, “Estudo Prévio de impacto ambiental na construçao de
estabelecimentos penitenciários, en O futuro do controle da poluiçao e da implementaçao ambiental”, Sao
Paulo, Ed. Instituto o Direitto por un planeta verde, 2001, pág.25 y sgtes)
51
El procedimiento de impacto tiene cuatro etapas esenciales del estudio de impacto ambiental: la
presentación del estudio ambiental, es responsabilidad del proponente; el dictamen técnico producido por
una entidad independiente a la autoridad de aplicación; la audiencia pública de los potenciales afectados. y
por último, la declaración de impacto ambiental, que es la resolución de la autoridad. La declaración de
impacto ambiental que es acto administrativo que causa ejecutoria en los términos del art. 81 de la ley
3909. Es un acto administrativo de autorización, emitido por autoridad competente.
52
CEVALLO., Eduardo., “El servicio público de agua potable y saneamiento y el medio ambiente”en
“Cuadernos de época. Serie Servicios Públicos” Nº1, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires 2001, pág. 93
refiere a los antecedentes normativos de la “evaluación del impacto ambiental”, sosteniendo que leyes y
numerosas normas de alcance provincial, tienen incorporado la realización de evaluaciones de impacto
ambiental, o bien actividades prevencionales y en algunos casos de gestión ambiental. Sin embargo a pesar
de los numerosos antecedentes normativos nuestro país no posee una legislación Nacional en la materia
que establezca un marco a las legislaciones locales o sectoriales reestructurados a partir de aquella.
En la provincia la ley 5961, en el art. 26, define: “A los fines de esta ley, se entiende por
evaluación de impacto ambiental (EIA) el procedimiento destinado a identificar e interpretar,
así como a prevenir, las consecuencias o efectos que acciones o proyectos públicos o privados
puedan causar al equilibrio ecológico, al mantenimiento de la calidad de vida, y a la
preservación de los recursos existentes en la provincia”.

c. Declaración de Impacto ambiental

A su vez la declaración es conceptualizada como el acto administrativo que emana de la
autoridad ambiental que pone fin al proceso de la evaluación y que se emite sobre la base del
estudio del impacto ambiental aportado por el titular del proyecto o promotor, de las alegaciones
y sugerencias resultantes del proceso, de las consultas, y de los estudios realizados por la propia
administración.
La declaración de impacto ambiental es acto administrativo de autorización que emana de la
autoridad ambiental que pone fin al proceso de la evaluación y que se emite sobre la base del
estudio del impacto ambiental.
Como consecuencia de ello siendo regular, tiene presunción de legitimidad, es ejecutiva,
ejecutoria, estable y no puede ser modificada o revocada por razones de oportunidad.

e. Objetivos del Estudio (EIA).

La finalidad del estudio tiene por objeto: a. "identificar los impactos ambientales críticos a
efectos de procurar su neutralización a través de opciones alternativas y de persistir los mismos,
tomar medidas de mitigación y/o compensación apropiadas y equitativas"; b. "promover y
facilitar el debate, involucrando a la sociedad, y en especial a la comunidad afectada, con
realizaciones de audiencias públicas (instrumento de naturaleza participativa).53 c. "mejorar el
nivel de comprensión de las políticas ambientales que podrían verse afectadas por el
emprendimiento, para desarrollar la estrategia más conveniente. El estudio se integra con el
concepto de desarrollo sostenible, que es aquél que permite el desarrollo de las generaciones
presentes sin perturbar ni impedir el de las generaciones futuras. d. Pone en ejecución el
principio de prevención como técnica de protección ambiental preventiva que tiene por finalidad
introducir la variable ambiental en la ejecución de proyectos, tanto de obras y actividades
públicas, como de obras y actividades promovidas por particulares. Su importancia trasciende el
derecho interno.

Tratamiento de residuos
Recolección de servicios urbanos
Necesidad de otorgar seguridades al contratista disminuyendo el riesgo contractual por la
magnitud de las inversiones que requiere este tipo de prestaciones en municipios de gran
densidad poblacional.
Pago de los servicios de recolección de residuos.
El mejor sistema es el de tarifa por Tonelada métrica.
Para el caso de servicios de barrido y limpieza el mejor sistema es de pago por cuadra y por día.
Los sistemas existentes en el país era los de pago por cuadra servida y pago por viaje de acuerdo
a la ruta realizada por el camión recolector, pero el inconveniente era que los contratista cobraba
igual, no obstante dejar residuos sin recoger.
En cambio el sistema por tonelada es el que mejor incentivo ofrece pues a mayor eficiencia,
mayor cantidad y por ende mejor facturación, lo que no lo hace más gravoso sino más justo en la
retribución.

La ley 5917 de Mendoza, 17 de setiembre de 1992 y su decreto reglamentario N 2625/99 – B.O.

08/02/00) adhiere al régimen de la ley nacional 24.051 generación manipulación transporte,
tratamiento residuos peligrosos creando un registro provincial.

53
CORREA., José Luis., “Las Audiencias Públicas”,, pág. 160 L.L. Gran Cuyo 2000-...
la provincia de Mendoza adhiere a la ley nacional no 24.051, que establece normas generales
para la generación, manipulación, transporte, tratamiento y disposición final de residuos
peligrosos.
art. 2o será autoridad de aplicación de la presente ley, el ministerio de medio ambiente,
urbanismo y vivienda.
art. 3o para el cumplimiento de sus funciones, la autoridad de aplicación organizara y mantendrá
actualizado un registro provincial de generadores y operadores de residuos peligrosos, en el que
deberán inscribirse las personas físicas o jurídicas responsables de la generación, transporte,
tratamiento y desaparición final de residuos peligrosos.