Planificación para El Desarrollo en A Latina

Planificación para
el desarrollo en
América Latina y
el Caribe
Enfoques, experiencias y
perspectivas
JORGE MÁTAR
LUIS MAURICIO CUERVO
Editores
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Gracias por su interés en esta

publicación de la CEPAL
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Planifcación para
el desarrollo en
América Latina y el Caribe
Enfoques, experiencias y perspectivas
Jorge Máttar
Luis Mauricio Cuervo
Editores
Comisión Económica para América Latina y el Caribe

(CEPAL) Santiago, octubre de 2017
Libros de la CEPAL
148
Alicia Bárcena
Secretaria Ejecutiva
Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto
Cielo Morales
Directora del Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planifcación Económica y Social
Ricardo Pérez
Director de la División de Publicaciones y Servicios Web
Este documento fue elaborado entre 2016 y 2017 por Jorge Máttar, ex-Director del Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planifcación Económica y Social (ILPES) de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y Luis Mauricio Cuervo, Ofcial de
Asuntos Económicos del ILPES. Recoge el resultado de una investigación de nueve
experiencias de planifcación documentadas entre 2014 y 2015 con recursos de cooperación
del Gobierno de la República de Corea. La síntesis de las experiencias fue realizada por
Marianela Armijo en 2015 y los resúmenes presentados en el anexo estuvieron a cargo de
Dante Arenas. En el documento se incluyen fragmentos de una síntesis elaborada por Luis
Mauricio Cuervo para la Decimoquinta Reunión del Consejo Regional de Planifcación del
ILPES, celebrada en noviembre de 2015 en Yachay (Ecuador). Igualmente, se han incorporado
aportes de los siguientes especialistas del ILPES: Alejandra Naser, Carlos Sandoval, Luis
Riffo, Alicia Williner, Paulina Pizarro y Lucy Winchester. Se agradece a los expertos de la
región Alfredo Costa Fihlo, Edgar Ortegón y Pablo Yanes por la revisión y los comentarios
sustantivos que hicieron de una versión preliminar del trabajo. Se agradece también la
colaboración de Yunkyung Lee en las labores de apoyo e investigación.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores
y pueden no coincidir con las de la Organización.
Diseño de portada: María Luisa Avaria U.

Publicación de las Naciones Unidas
ISBN: 978-92-1-121964-7 (versión impresa)
ISBN: 978-92-1-058601-6 (versión pdf)
ISBN: 978-92-1-358067-7 (versión ePub)
Número de venta: S.17.II.G.17
LC/PUB.2017/16-P
Distr.: General
Copyright © Naciones Unidas, 2017
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.17-00693
Esta publicación debe citarse como: Jorge Máttar y Luis Mauricio Cuervo, Planifcación para el
desarrollo en América Latina y el Caribe: enfoques, experiencias y perspectivas, Libros de la CEPAL,
N° 148 (LC/PUB.2017/16-P), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), 2017.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios
Web, [email protected]. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas y sus
instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se
les solicita que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.
Índice
Resumen................................................................................................................ 7
Prólogo...................................................................................................................
9 Introducción........................................................................................................
13
Capítulo I
La planifcación para el desarrollo en América Latina y el Caribe: albores y
desafíos de cara a la complejidad del siglo XXI ......................... 17 A.
Planifcación del desarrollo........................................................... 18 B.
Planifcación y gestión pública para el desarrollo..................... 21 C. Nuevas
sociedades, nuevos liderazgos, participación ciudadana y desafíos
..................................................................... 24 D. Dinámica y ciclos
económicos, política pública
y planifcación para el desarrollo................................................. 27
E. El contexto global: transformación del mundo hacia 2030 ...... 29
F. Planifcación para el desarrollo: tres momentos en la mirada del
ILPES, las funciones, los sistemas nacionales
y los retos de la planifcación para el desarrollo........................ 31
G. El concepto de planifcación para el desarrollo ......................... 34
H. Los retos de la planifcación para el desarrollo.......................... 36
Capítulo II
Las experiencias estudiadas y la metodología empleada ............................
41 A. El contexto.......................................................................................
41 B. Las experiencias estudiadas..........................................................
44
1. El reto de la pluritemporalidad.............................................. 47
2. El reto de la multiescalaridad ................................................. 48
3. El reto de la intersectorialidad................................................ 48
4 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
4. El reto de la participación........................................................ 49
5. El reto de la evaluación y el seguimiento:
acumulación de aprendizajes.................................................. 49
Capítulo III
El reto de la pluritemporalidad, o la conjugación de tiempos y plazos.....
51 A. El mediano plazo como pilar y columna vertebral ...................
52 B. Más allá del mediano plazo: visiones de largo plazo
y construcción de futuro................................................................... 55 C.
Un ingrediente fundamental para construir el largo plazo: el
liderazgo y la participación como elementos claves
de la legitimidad de las estrategias..............................................
60 D. Entre el corto y el mediano plazo: la relación entre el plan y el
presupuesto como pieza clave .............................................. 61 E.
Articulación del corto, el mediano y el largo plazo
en la planifcación para el desarrollo........................................... 68
Capítulo IV
El reto de la multiescalaridad: la coordinación entre los niveles de
gobierno en los procesos de planifcación para el desarrollo................. 75 A.
Las defniciones diversas de la problemática territorial........... 78 B. Avances
y desafíos en el manejo de las relaciones entre los niveles territoriales de
planifcación para el desarrollo...... 81 C. Aprendizajes a partir de las
experiencias estudiadas ............... 84 1. La experiencia de planeación
multinivel en México ........... 86 2. Ecuador: el Plan Nacional para el Buen
Vivir
y la Estrategia Territorial Nacional ........................................ 88 3. Plan
Estratégico Territorial de la Argentina: instrumento que apoya la
calidad del gasto subnacional ......................... 90 4. La República
Dominicana: un proceso reciente con desafíos en la integración de
la planifcación regional....................... 92 D. Retos de la coordinación
multiescalar......................................... 93
Capítulo V
El reto de la intersectorialidad: la conjugación entre lo global y lo sectorial
en la planifcación para el desarrollo...................................... 97 A. Avances y
desafíos en la articulación entre
la planifcación sectorial y nacional........................................... 100
B. Vinculación entre el plan nacional y los planes
y programas sectoriales...............................................................
102 C. Retos para mejorar la articulación entre
la planifcación global y la sectorial........................................... 105
Capítulo VI
El reto de la evaluación y el seguimiento de los planes y programas: el
desafío del aprendizaje ........................................................................... 109 A.
Una panorámica del estado actual de los sistemas
de evaluación y seguimiento en la región ................................ 110
Planifcación para el desarrollo en América Latina y el Caribe... 5
B. Experiencias y aprendizajes desde lo nacional........................ 115 1.

Sistema Nacional de Evaluación de Gestión
y Resultados en Colombia.....................................................
117 2. El Sistema de Evaluación y Control de Gestión
en Chile ....................................................................................
118 3. La experiencia del Programa de Aceleración
del Crecimiento en el Brasil................................................... 120 4.
Observaciones generales ....................................................... 121 C. Los
retos de la evaluación y el seguimiento............................. 122
Capítulo VII
Resumen, conclusiones y perspectivas .........................................................
127 A. Articulación de actores, apropiación social y construcción de
ciudadanía (el reto de la participación)............................... 130 B.
Articulación entre plazos y horizontes de tiempo
(el reto de la pluritemporalidad)................................................
130 C. Articulación entre sectores (el reto
de la intersectorialidad)...............................................................
131 D. La articulación de escalas y niveles (el reto
de la multiescalaridad)................................................................
132 E. Evaluación y seguimiento (el reto del aprendizaje
y la innovación) ............................................................................
133 F. Mirar hacia adelante en la consolidación de los sistemas de
planifcación para el desarrollo............................................. 134
Bibliografía........................................................................................................
137
Anexo.................................................................................................................
145 Publicaciones recientes de la
CEPAL.............................................................219
Cuadros
I.1 Principios de la alianza para el gobierno abierto............................... 26 I.2
América Latina y el Caribe: planes nacionales de desarrollo e
instituciones a cargo ............................................................................ 33 II.1
América Latina y el Caribe: características de los estudios de caso de la
planifcación para el desarrollo en nueve países ...................... 45 III.1
América Latina y el Caribe: instrumentos de la planifcación para el
desarrollo .................................................................................... 52 III.2
América Latina y el Caribe: ejercicios de prospectiva y planifcación del
desarrollo de largo plazo, siglo XXI.................... 56 III.3 Prospectiva en
cuatro países de América Latina y el Caribe: procesos, horizontes y
herramientas metodológicas......................... 57 III.4 América Latina y el
Caribe: el abordaje del reto pluritemporal de la
planifcación................................................................................... 73 V.1
América Latina y el Caribe: presupuesto por resultados, avance
2007-2013..................................................................................... 98
VI.1 América Latina y el Caribe: clasifcación de los países según el

puntaje obtenido en el pilar de seguimiento y evaluación......... 110 VI.2
América Latina: institucionalidad legal y normativa de las entidades de
seguimiento y evaluación, mayo de 2017......................112 VI.3 América
Latina (10 países): usos del seguimiento
y la evaluación, mayo de 2017 ............................................................
113 VI.4 América Latina y el Caribe (5 países): sistemas
de evaluación de resultados................................................................ 116
Recuadros
II.1 Planifcación en el Caribe ...................................................................... 43
III.1 República Dominicana: articulación de la Estrategia Nacional de
Desarrollo 2010-2030 con el Plan Plurianual
del Sector Público ...................................................................................
59 III.2 Principales difcultades que se observan respecto de la articulación
entre las metas del plan y el presupuesto ..................... 62 III.3 República
Dominicana: avances y desafíos de incorporar la cadena de producción
pública en el Plan Nacional
Plurianual del Sector Público 2013-2016..............................................
65 IV.1 Características de las estrategias utilizadas en algunas
experiencias de planifcación subnacional.......................................... 85 IV.2
México: acuerdos de programación, fondos y transferencias .......... 88 V.1
El Plan Nacional de Desarrollo y los planes sectoriales en
México............................................................................................... 104 VI.1
Colombia: desafíos del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y
Resultados, su articulación con el sistema
de presupuesto y camino hacia mejores prácticas ........................... 117
Diagramas
I.1 Conceptos básicos del valor público.................................................... 23
III.1 México: alineación de planes, programas e instituciones en el marco
del Plan Nacional de Desarrollo...................................... 66
Resumen
La investigación y la refexión que dan lugar a este documento se articulan

alrededor de algunas ideas y consideraciones fundamentales. En primer
lugar, se afrma que la planifcación es un acto político, una teoría y una
disciplina para la creación de sentido de pertenencia y de futuro y para la
gobernanza multiescalar, intersectorial y pluritemporal del desarrollo.
En segundo lugar, se pretende conocer la práctica concreta de la
planifcación para el desarrollo en América Latina y el Caribe en la
actualidad. Para hacer esta exploración, en tercer lugar, se adopta el
dispositivo heredado de los trabajos previos del Instituto Latinoamericano
y del Caribe de Planifcación Económica y Social (ILPES), particularmente
de los derivados de los diálogos ministeriales de planifcación iniciados en
2013. En ellos, se identifca que el quehacer de la planifcación ha adquirido
tales niveles de complejidad y amplitud que debe abordarse a través de un
enfoque de sistemas.
Por consiguiente, ya no basta con hacer referencia a las funciones de
la planifcación (prospección, coordinación, implementación y evaluación),
sino que aparece el desafío de comprender las interacciones entre sus
componentes y, más específcamente, la gestión que de ellas se hace en la
práctica. Con este enfoque, se identifca un conjunto de desafíos o retos a
partir de los cuales se pretende conocer las formas de gestión de las
interacciones: la articulación de tiempos (pluritemporalidad), escalas
(multiescalaridad), sectores (intersectorialidad) y actores (participación,
apropiación social) y la acumulación de aprendizajes (evaluación y
seguimiento).
Con estos desafíos como marco de análisis, se identifcaron

experiencias específcas de nueve países de la región. Esta selección se hizo
con la intención de exponer con detalle ejercicios concretos que, por alguna
razón, ilustraran mejor la solución práctica que se venía dando a alguno de
los desafíos previamente mencionados y que, al mismo tiempo, pudieran
servir como referencia a otros países. Cada caso alimenta especialmente la
refexión acerca de alguno de los retos pero, como es de esperar, ilustra
también el abordaje práctico de todos los demás, aunque sea en menor
medida o con menos intensidad.
El análisis y la exposición de resultados del trabajo no buscan
presentar un relato y una interpretación de cada caso en particular, sino
que cada reto se tomó como pregunta transversal a todos ellos. Así, la
exposición de los resultados se hizo haciendo alusión a cada uno de los
grandes retos, agrupando experiencias muy diversas y desiguales. No
obstante, en el anexo A1 se incluye un resumen de cada caso concreto.
El resultado fnal es un conjunto de aprendizajes y hallazgos que
ilustran las maneras prácticas en que los sistemas de planifcación para el
desarrollo de los países de la región han dado solución a cada uno de
estos desafíos. Independientemente de las diferencias y especifcidades
encontradas, el conjunto de la experiencia señala que para los países ha
sido de particular interés el uso de herramientas muy específcas que han
permitido avanzar en la solución de cada desafío. Entre las más
destacables se encuentran la planifcación estratégica, la prospectiva, la
gestión, la programación y planifcación por resultados, la presupuestación
plurianual y los sistemas de evaluación, monitoreo y seguimiento.
Ninguna de ellas se asocia exclusivamente con un único reto, sino que,
por lo general, está relacionada con varios, o con la totalidad de ellos. No
obstante, cada una hace énfasis en uno de ellos y, por sus propiedades y
características, alimenta prácticas de gestión de interacciones orientadas a
partes específcas del sistema. Entre ellas, por sus pretensiones y
características, la que más se aproxima a esta gestión cerebral del sistema
es la evaluación, el seguimiento y el monitoreo. No obstante, esta es, tal
vez, una de las tareas que quedan formuladas como un reto pendiente: el
de investigar, conocer y proponer herramientas concretas que
proporcionen a los sistemas esta gestión cerebral de la que probablemente
carecen.
Prólogo
En el presente libro se presenta un trabajo de investigación y refexión

realizado por la CEPAL a través del Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planifcación Económica y Social (ILPES). Su propósito principal es dar
a conocer la práctica de la planifcación para el desarrollo en América
Latina y el Caribe desde una perspectiva particularmente útil y oportuna
pues, como se mostrará más abajo, contribuye a dar respuesta adecuada a
los desafíos contemporáneos.
Esta investigación parte de la base de que el ejercicio de la
planifcación en los países de la región ha adquirido una dimensión y una
complejidad tales, que es preciso abordarlo y entenderlo como un sistema,
ya no solamente como un proceso. No consiste en la ejecución repetitiva
de ciclos de diseño de planes, ejecución de políticas, programas y
proyectos, evaluación y retroalimentación, sino que permite la
coexistencia de un conjunto muy amplio de este tipo de ciclos promovidos
desde una gran variedad de instituciones, niveles gubernamentales y
marcos temporales.
Abordar la planifcación desde el enfoque de sistema implica
reconocer la presencia de retos de organización y funcionamiento de
particular envergadura. En este trabajo, estos retos se entienden como
desafíos prácticos para la adecuada gestión de interacciones complejas.
Aparecen como la mejor forma concreta de garantizar que las acciones
colectivas posean unidad de sentido, cohesión, coherencia y sinergia. Se
identifcan al menos cuatro retos:
i) Se planifca desde lo sectorial e institucional, al mismo tiempo que
desde lo nacional. La necesaria conjugación entre los procesos
de planifcación más especializados y los más generales
demanda un esfuerzo particular en los planos más variados:
información, lenguaje y comunicación, concertación y diálogo.

Por tanto, es central observar cómo se maneja la relación entre
las perspectivas sectoriales y las integrales. A este se lo ha
denominado el reto de la intersectorialidad.
ii) También se planifca desde diversos niveles y escalas de gobierno:
nacional, intermedio y local. Las competencias, los recursos, las
atribuciones, así como los actores y las expectativas
comprometidos son muy variados y en ocasiones
contrapuestos. Por consiguiente, de la gestión de estas
diferencias y complementariedades depende la posibilidad de
garantizar la unidad de esfuerzos y la convergencia de las
acciones. A este se lo ha llamado el reto de la multiescalaridad.
iii) Las intervenciones y la acción pública tienen diversos plazos de
maduración y de generación de impacto. Los actores poseen
diferentes racionalidades y lógicas de legitimación que
imponen también diferencias en el plazo y la velocidad de sus
acciones. A la manera como en cada sistema se da respuesta a
la conjugación de esta diversidad de plazos (largo, mediano,
corto, coyuntural) se la ha denominado reto de la
pluritemporalidad.
iv) Finalmente, pero no por ello menos importante, es más conocida
y evidente la heterogeneidad de valores e intereses presente en
la diversidad de actores que participan en los procesos de
planifcación y gestión pública. Es este el reto mismo de la
democracia y de la movilización de múltiples actores para que
participen.
Aunque podrían identifcarse otros retos de similar envergadura,
este trabajo se ha concentrado en los cuatro ya mencionados y los ha
explorado mediante la revisión de experiencias concretas en nueve países
de la región: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Cuba, Ecuador,
Guatemala, México y República Dominicana. En cada uno de ellos se
seleccionó una experiencia concreta que ilustrara la manera como se había
abordado y resuelto cada uno de estos retos. En el libro que aquí
presentamos se expone el análisis transversal y se extraen las principales
lecciones aprendidas, los mayores vacíos pendientes y los desafíos de
futuro.
En una de sus principales conclusiones, se señalan derroteros
importantes en la tarea de mejorar la calidad, la pertinencia y la efciencia
de la planifcación y la gestión pública para el desarrollo en la región. En
efecto, la evaluación, el seguimiento y la retroalimentación aparecen como
una función destacada que está llamada a jugar un papel central para
dotar a los sistemas de la inteligencia requerida, es decir, de su capacidad
de aprendizaje y mejoramiento. Se sugiere así fortalecer su papel como
medio para identifcar aciertos, errores y prácticas signifcativas que
permitan una permanente acumulación de aprendizaje colectivo que dote
a estos sistemas de las capacidades que el entorno y las características del

mundo contemporáneo exigen. De esta forma, tanto desde el punto de
vista organizacional, como desde la perspectiva de la cooperación técnica,
la investigación y el aprendizaje horizontal que se necesitan en el futuro
inmediato, es preciso poner un énfasis especial en esta interrogación para
así acelerar los procesos necesarios de consolidación, ajuste y mejora.
Aparte de continuar trabajando y consolidando la forma de
responder adecuadamente a cada uno de los retos que se detectan y
examinan a través de los mecanismos de elaboración de visiones,
coordinación y participación, se requiere un esfuerzo especial en cuanto a
la gestión del conjunto. Esto signifca fortalecer y reorientar el papel de la
evaluación y la retroalimentación, para así contribuir a preparar a nuestros
países ante los retos ambiciosos, variados e integrales que se proponen en
la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los Objetivos de Desarrollo
Sostenible. Implementar esta agenda y alcanzar de manera integral los
objetivos que en ella se plantean requiere llevar a cabo una labor
signifcativa de organización que haga posible el diálogo constructivo
entre actores, sectores, plazos y niveles de acción.
La unidad e integralidad de la Agenda 2030 podrá preservarse
mediante la puesta en práctica de plataformas que den respuesta operativa
a la pluralidad y heterogeneidad de nuestras sociedades y de sus
expectativas. De la misma manera, son la forma más oportuna de
prepararse para dar respuesta a un mundo de crecientes incertidumbres,
con cambios profundos y muchas veces inesperados e impredecibles,
como los que ya se observan en procesos como la salida del Reino Unido
de la Unión Europea (brexit) o el replanteamiento de los acuerdos
mundiales de comercio.
Finalmente, pero no por eso menos importante, con esta entrega
damos cumplimiento a las resoluciones de la XIV Reunión del Consejo
Regional de Planifcación del ILPES, celebrada en 2013, y a los acuerdos de
la XXIV Reunión de la Mesa Directiva del Consejo Regional de
Planifcación del ILPES y de la XXV Reunión de la Mesa Directiva del
Consejo Regional de Planifcación del ILPES1, que tuvieron lugar en 2014 y
2015, respectivamente.
Alicia Bárcena
Secretaria Ejecutiva
Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL)
1
Véanse los informes de las reuniones en CEPAL (2014c, 2015d y 2016a).
Introducción
Con la llegada del siglo XXI, los países de América Latina y el Caribe
experimentaron importantes transformaciones de sus modelos de gobierno
y de gestión pública, entre las que destaca el reposicionamiento de la
planifcación para el desarrollo. Aunque a fnales del siglo XX se preservó
en muchos casos la planifcación sectorial, territorial y urbana, en la gran
mayoría de los países se debilitó su uso en procesos más integrales
relacionados con las condiciones del desarrollo nacional. Al calor de la
reivindicación del papel del Estado en el proceso de desarrollo, desde
inicios del presente siglo, el ejercicio de la planifcación se ha venido
recuperando como un elemento fundamental del quehacer de lo público.
En este documento se pretende dar a conocer la evolución
observada en el siglo XXI, así como algunos componentes de estas
transformaciones, visibles, en parte, en los cambios institucionales y
normativos que se han producido y en la propia práctica de la
planifcación para el desarrollo. El objetivo es, en primer lugar, describir la
evolución de los enfoques desarrollados durante este siglo para abordar la
planifcación para el desarrollo en la región; en segundo lugar, presentar
un conjunto de experiencias de planifcación emblemáticas seleccionadas y
estudiadas por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifcación
Económica y Social (ILPES), y, fnalmente, formular algunas propuestas de
trabajo futuro e incidir muy especialmente en los aportes del ILPES a esta
materia. El documento se presenta a consideración de las autoridades de
la región en el marco de la XVI Reunión del Consejo Regional de
Planifcación del ILPES, que se realizará en Lima, en octubre de 2017. Una
síntesis preliminar del mismo se presentó en la XV Reunión del Consejo
Regional de Planifcación, en noviembre de 2015 en Yachay (Ecuador).
El documento se organiza en siete capítulos. En el primer capítulo

se exponen los ingredientes que hacen de la actual planifcación para el
desarrollo un ejercicio singular y con desafíos muy particulares. Estas
singularidades se manifestan en diversos planos. En primer lugar, la
planifcación como disciplina plantea una evolución hacia una mirada de
la planifcación y la gestión pública para el desarrollo no dicotómica sino
integrada. En segundo lugar, la planifcación tiene que ver con los cambios
políticos y sociales del mundo y la región y los desafíos que estos plantean
en materia de construcción de liderazgo público y social. En tercer lugar,
se relaciona con la evolución económica de mediano plazo y coyuntural
de la región, que desemboca en desafíos de hondo calado, como los
formulados por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) (2016)1 a través del gran impulso ambiental para el desarrollo
sostenible. Finalmente, a partir de la aprobación por parte de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, en 2015, de la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, se delinean
un propósito y una visión de futuro comunes, con retos mayores, tanto en
términos de desarrollo como de planifcación. Se plantea un concepto de
planifcación para el desarrollo contextualizado en el plano de la evolución
de los sistemas nacionales de planifcación de la región y sus consiguientes
retos en materia de gestión del conjunto y de las interacciones entre las
partes. De esta forma, se argumenta que los principales retos de la
planifcación contemporánea tienen que ver con la necesidad de conjugar
los distintos plazos de la acción pública (pluritemporalidad), las diferentes
aproximaciones sectoriales (intersectorialidad), los diversos niveles de
gobierno (multiescalaridad), el aprendizaje y mejoramiento permanentes
(la evaluación) y la participación social (consolidación del papel de la
ciudadanía).
En el segundo capítulo se explica la metodología de investigación
utilizada para la realización de este trabajo y se describen las experiencias
seleccionadas. Tomando como punto de partida lo que en el primer
capítulo se denominan los retos de la planifcación, se escogieron
experiencias nacionales específcas que sirven para ilustrar la manera
concreta en que se ha abordado alguno de estos retos. Se incluyen
experiencias de planifcación específcas de la Argentina, el Brasil,
Colombia, Chile, Cuba, el Ecuador, Guatemala, México y la República
Dominicana.
En los capítulos siguientes se exponen los resultados obtenidos del
análisis y la interpretación realizados a partir de las experiencias
documentadas. No se relata cada experiencia por separado (aunque en el
anexo A1 puede consultarse un resumen de cada), sino que se presentan
1
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Horizontes 2030: la igualdad en el
centro del desarrollo sostenible (LC/G.2660/Rev.1), Santiago, 2016.
tomando los retos de la planifcación como marco de análisis. Así, en el

tercer capítulo se aborda la conjugación de los tiempos y los plazos
(pluritemporalidad); en el cuarto, la coordinación entre niveles de
gobierno (multiescalaridad); en el quinto, la relación entre lo sectorial y lo
integral (intersectorialidad); en el sexto, el reto del aprendizaje
permanente, la evaluación y el monitoreo, y en el séptimo se hace un
resumen del trabajo y se subrayan los principales hallazgos del análisis. Se
destacan los avances obtenidos, pero también las tareas pendientes para
cada uno de los desafíos. Por último, se subraya la función estratégica de
la evaluación y el seguimiento y se valora el papel potencial que pueden
desempeñar en la organización y futura consolidación de las capacidades
de gestión integral de los sistemas nacionales de planifcación para el
desarrollo en los países de la región.
Capítulo I
La planifcación para el desarrollo

en América Latina y el Caribe:
albores y desafíos de cara a
la complejidad del siglo XXI
El propósito de este capítulo es dar cuenta de los fundamentos y del marco
de interrogaciones a partir de los cuales se indagó la experiencia reciente
de los países de América Latina y el Caribe en materia de planifcación
para el desarrollo. Interesa, por tanto, explicar el sentido de emplear la
planifcación para el desarrollo como categoría central del análisis,
presentar el origen y el signifcado de interrogar la experiencia a partir de
los retos de la planifcación para el desarrollo, y exponer las singularidades
del entorno en que esta planifcación se ejercita: la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible y el contexto global que ella delinea, las condiciones
macroeconómicas de los países de la región y del mundo actual, así como
los avances y desafíos de la planifcación y de la gestión pública.
Presentar estos pilares es indispensable para comprender el enfoque
del estudio y de los hallazgos obtenidos, entender las limitaciones y los
alcances de una propuesta como la adoptada, y valorar sus aportes. Es
muy importante dar a conocer que este trabajo forma parte de un proceso
de búsqueda que intenta arrojar luces sobre la importancia de los desafíos
que sobrevienen, para así ayudar a comprender la preparación que ellos
nos exigen.
En consonancia con trabajos referenciales publicados recientemente
(García, Kaufmann y Sanginés, 2015), la investigación y las conclusiones
que se establecen en el presente hacen énfasis en la práctica de la

planifcación. En el caso de García, Kaufmann y Sanginés (2015), este
énfasis práctico se expresa en el esfuerzo por entender los instrumentos y
las herramientas concretos que los países utilizan en los procesos de
gobierno y gestión pública para obtener resultados en materia de
desarrollo. A tales efectos, utilizando el enfoque de la nueva gestión
pública, se diseñó una herramienta que permite conocer el estado de
avance de los países de la región a lo largo del ciclo completo de esta
gestión: planifcación, presupuesto, gestión fnanciera pública, gestión de
programas y proyectos, seguimiento y evaluación. La información
obtenida y el análisis e interpretación de los resultados dan buena cuenta
de la situación actual de la gestión pública de la región y permiten
identifcar los principales logros, desafíos y tareas pendientes.
Como se dijo más arriba, el presente trabajo comparte el foco en la
mirada práctica. Cuenta, sin embargo, con algunas singularidades que lo
distinguen y le hacen posible establecer un diálogo productivo. Interesa
comprender cómo se articulan las distintas fases del ciclo de gobierno
pero, en este caso, conjugadas alrededor de la planifcación para el
desarrollo como categoría de referencia. De otro lado, la prospectiva y la
coordinación se consideran funciones estratégicas cuyas características y
roles se hace un esfuerzo por comprender.
Independientemente de estas diferencias, interesa destacar que la
mayor parte de la labor que se hizo a lo largo del trabajo de investigación y
al presentar las refexiones que se consignan en este documento se orienta
a conocer la manera como los países resuelven problemas estratégicos de
la planifcación, organizados en torno a la idea de que existen grandes
retos. La refexión teórica preliminar es indispensable pero no constituye
su propósito primordial.
A. Planifcación del desarrollo

La comunidad humana, sin importar lo primitiva o avanzada que sea,
necesita usar herramientas, instrumentos y procedimientos que le
permitan obtener acuerdos fundamentales y metas de interés general, así
como contribuir a la organización de sus acciones a fn de desplegar los
medios necesarios para alcanzarlos y hacerlos realidad. En las sociedades
contemporáneas, la planifcación para el desarrollo como disciplina forma
parte de una amplia familia de materias afnes, como la administración, la
gestión y las políticas públicas, por mencionar las más importantes. Con
énfasis diferentes, fundamentos distintos y herramientas peculiares, todas
comparten los desafíos de contribuir a la construcción de acuerdos y la
organización de las acciones colectivas.
La planifcación tiene orígenes muy remotos y aplicaciones muy

antiguas. Solo a título ilustrativo, cabe mencionar que la ciudad, como
obra humana, supuso emplear la planifcación desde sus más lejanos
orígenes1. De otro lado, la guerra es tal vez la empresa más antigua que ha
hecho uso de esta disciplina, así como de la estrategia, como uno de sus
enfoques más originales. En el contexto moderno y en el de esta refexión,
que hace referencia a cómo se relacionan la planifcación y el desarrollo, su
origen es más reciente y remite al surgimiento mismo de la idea de
desarrollo. Por tanto, entendida como paradigma de la acción pública con
amplitud global y signifcado geopolítico mayor, puede decirse que la
planifcación surge a mediados del siglo XX. La proclamación de la Carta
Internacional de Derechos Humanos, el nacimiento de las Naciones
Unidas y la disputa geopolítica mayor del mundo de ese entonces (entre el
Este y el Oeste) marcan ese nacimiento. En el ámbito latinoamericano y
caribeño, por su parte, las doctrinas de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Alianza para el Progreso dieron
un impulso especial a la creación de entidades de gobierno dedicadas a la
planifcación del desarrollo.
En esa primera etapa, en el mismo momento en que se acuña el
término “países en desarrollo”, se plantea el desafío global de construir
una institucionalidad enfocada en promover la industrialización, el
crecimiento económico y el bienestar de las sociedades rezagadas. Este
surgimiento marcó una primera y larga época de la planifcación del
desarrollo (y no para el desarrollo, como se denomina actualmente). La
industrialización se concebía como el motor de la modernización y de la
transformación económica y social; al Estado se lo comprendía como su
promotor, y se le otorgaba a la planifcación el papel de diseñadora del
horizonte y ordenadora de los procesos de cambio integral.
Cada uno de los países de América Latina y el Caribe pasó de
abordar este proceso de manera esporádica, a través de grandes misiones
o de grandes programas, a constituir instituciones para la operación
permanente de la planifcación como parte neurálgica de la organización
del Estado y de la función pública. Sin desconocer las especifcidades
nacionales, sobresalen rasgos comunes a la práctica y el pensamiento
planifcador de la época: el papel destacado de la ciencia, de la técnica y
del conocimiento objetivo como ingredientes fundamentales de la
planifcación; el lugar central otorgado a la industrialización como motor
de las transformaciones que se perseguían; el papel protagónico y a veces
exclusivo del Estado, y el papel central de los niveles nacionales
(federales) de gobierno. Los medios de intervención ocupaban un muy
amplio espectro de posibilidades y alcanzaban, incluso,
1
Los primeros vestigios urbanos se han encontrado en la región de Mesopotamia y datan de hasta
6.000 años antes de nuestra era.
algunos de intervención directa muy importantes, como la inversión

pública y la constitución de instituciones del Estado encargadas de las
más variadas funciones de la vida y la economía, en particular la
producción directa de bienes y servicios.
Estas concepciones y prácticas alcanzaron su cénit a lo largo de la
década de 1970, pero luego se interrumpieron de forma abrupta debido a
las urgencias impuestas por la crisis de la deuda en la década siguiente
(Máttar y Perrotti, 2014). Posteriormente, en los años ochenta y noventa,
sobrevino una larga fase de debilitamiento y, en algunos casos,
desaparición de la planifcación del desarrollo, que se explica no solamente
por el impacto de la situación económica de la región, sino también por
las falencias propias del ejercicio práctico y los enfoques prevalecientes de
la planifcación. Atender los compromisos de la deuda signifcó
transformar las modalidades de gestión y política pública que hasta ese
entonces prevalecían. Se procedió al desmantelamiento, a veces gradual y
otras drástico, de las empresas públicas estatales, se recortaron
presupuestos y funciones, se rediseñaron las políticas y se reordenaron las
prioridades de la acción estatal. La idea del ajuste ordenó la política
pública de los años ochenta, para dar lugar a la apertura, la liberalización,
la desregulación y la privatización como palabras claves de las funciones
estatales en los noventa. A lo largo de esas dos décadas, las instituciones y
las prácticas de la planifcación se desvirtuaron y debilitaron: en algunos
casos, se conservaron las denominaciones pero se cambiaron las funciones
y, en otros, se las liquidó abiertamente. No obstante, en algunos niveles se
conservó la práctica de la planifcación, especialmente en el subnacional y
urbano, así como en ciertos sectores, como la energía y la infraestructura.
Como se dijo, la planifcación del desarrollo tuvo que hacer frente a
sus debilidades intrínsecas. Puede afrmarse que la modalidad normativa o
tradicional de la planifcación sufrió un verdadero descrédito, que se
manifestó en la débil materialización tanto de los objetivos como de los
medios planteados. Más concretamente, hubo muy poca articulación entre
plan, presupuesto y resultados. Pueden mencionarse al menos tres
grandes explicaciones:
i) Se asoció a la planifcación con una mirada del Estado y de la
gestión pública que se caracterizaba por su pesadez e
infexibilidad. Como reacción, para enfrentar los problemas
públicos, en los años ochenta apareció el paradigma de las
políticas públicas, con una mirada más fexible y moderna, y con
una gran variedad de instrumentos ausentes de la planifcación
como práctica habitual.
ii) Se criticó su desvinculación de la realidad, con teorías y

búsquedas por entender los sistemas sociales en su esencia e
integralidad, pero llevando a cabo en la práctica acciones e
intervenciones claramente parciales y especializadas. En efecto,
la mirada economicista de la planifcación promovió una acción
parcial que era insufciente para enfrentar los problemas más
complejos (ILPES, 1982) y estaba poco estructurada (Matus,
1983).
iii) Se pusieron en evidencia sus débiles condiciones de factibilidad
y el bajo nivel de implementación o ejecución de los planes y
estrategias. El énfasis de los procesos de planifcación estaba en
formular diagnósticos extensos e integrales, cuya fnalidad era
comprender de forma exhaustiva el sistema que se buscaba
intervenir. Aunque se establecían objetivos técnicamente claros
y con posibilidades de ser efcientes, no se los vinculaba bien
con las estrategias y las acciones. En la planifcación no se
analizaban las fuerzas o los actores sociales, y se asumía una
separación entre el actor que planifcaba y el que implementaba.
En los ejercicios de planifcación que se llevaron a cabo en las
décadas de 1960, 1970 y 1980, se entendía al planifcador como un agente
neutral y objetivo, externo a la realidad que se había de planifcar. En esas
condiciones, los actores sociales, las comunidades, el mundo político e
incluso el mismo sector público internalizaron poco los resultados y los
procesos, lo que afectó seriamente su capacidad de implementación
(Matus, 1998).
A inicios del siglo XXI, los cambios de orientación política de los
gobiernos de la región acompañaron nuevas transformaciones y
presenciaron la aparición de un nuevo espacio político e institucional
propicio a la planifcación para el desarrollo. Este resurgimiento se dio
obviamente en un contexto original que signifca la presencia de rasgos y
tendencias muy propios, diferentes de los prevalecientes durante el siglo
XX.
B. Planifcación y gestión pública para el desarrollo

Un primer ingrediente original de la planifcación contemporánea deriva
del hecho de que su resurgimiento no implica rechazar ni relegar los
enfoques ni las herramientas desarrolladas durante las décadas previas.
Hoy en día, la planifcación y la gestión se entienden como piezas de un
todo complejo. Dada su diversidad de orígenes y enfoques, la distinción y
separación de ambas preserva sentido. No obstante sus diferencias, cada
una de ellas reconoce los aportes de la otra e intenta tender puentes e
interconexiones.
La planifcación para el desarrollo del siglo XXI es tributaria del legado y

de la permanente contribución de la gestión pública para el desarrollo.
Los años ochenta y noventa estuvieron acompañados por
búsquedas e innovaciones que, entre otras cosas, dieron lugar a una
signifcativa consolidación de la disciplina y la institucionalidad de la
gestión pública, obligada a atender grandes y crecientes necesidades con
cada vez menos recursos. Aparte de las nuevas mentalidades y enfoques
propuestos, se pusieron en marcha valiosas herramientas propias de lo
que más arriba se denominó nueva gestión pública. El reingreso de la
planifcación no desconoció esa tradición sino que, por el contrario, la
asimiló, la integró y aprendió de ella. En este proceso de consolidación y
aprendizaje de la gestión pública y de su institucionalidad confuyeron
diversas organizaciones multilaterales, entre ellas la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), el Banco Mundial y el Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD), así como la CEPAL, mediante
el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifcación Económica y
Social (ILPES).
A través de las mencionadas instituciones se promovió el uso de
herramientas como la planifcación orientada a resultados, el presupuesto
por resultados, la gestión fnanciera, la gestión de programas y proyectos,
y el seguimiento y la evaluación (BID/CLAD, 2007; García y García, 2010;
García, Kaufmann y Sanginés, 2015). Este marco de la gestión por
resultados y la creación de valor público acompañó las principales
reformas de modernización de la gestión pública en el mundo durante las
últimas tres décadas. En prácticamente todas las regiones del mundo,
incluida América Latina y el Caribe, se implementaron reformas
signifcativas destinadas a mejorar la efciencia y la efcacia del gasto
público, en el marco del paradigma de la nueva gestión pública (Barzelay,
2001)2.
Por su parte, la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económicos (OCDE) organiza su acercamiento conceptual al accionar del
gobierno como un proceso de producción pública. Esta organización
conceptual obedece a la lógica de la cadena de creación de valor público3
en el gobierno (véase el diagrama I.1), e impulsa, a través de la producción
pública, resultados e impactos signifcativos para la ciudadanía, el sector
privado y las generaciones venideras.
2
Véase una mirada desde la perspectiva regional en CEPAL (2014b) y CEPAL/SEGIB (2011). 3 Un
enfoque para operacionalizar el concepto de valor público se estructura a través de “la evaluación
de programas y el análisis coste-efectividad porque van más allá de las preferencias individuales,
hacia los propósitos establecidos colectivamente” (Moore, 1998, pág. 69).
Diagrama I.1
Conceptos básicos del valor público
Demandas ciudadanas
satisfechas con calidad
(estándar) y oportunidad
Resultados
c) Confianza
Ciudadanía que mejora su
Valor público Construcción de ciudadanía y
situación de vida
a) Bienes y servicios b) participación (democracia)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “Panorama de la Gestión Pública
2016. En el marco de un gobierno abierto centrado en el ciudadano”, Santiago, 2017c, inédito.
En esa misma perspectiva, estas instituciones ayudan a precisar los

desafíos que supone formular políticas públicas en la actualidad y a nutrir
el debate acerca de la planificación y la gestión pública en la región. Los
gobiernos enfrentan al menos cuatro desafíos importantes al formular
políticas públicas: capacidad técnica insuficiente en el centro de gobierno4
para formular políticas y evaluarlas (ex ante y ex post); poca coordinación
entre las políticas sectoriales, que da lugar a políticas inconsistentes e
incoherentes; bajos niveles de impugnabilidad durante la formulación de
las políticas, ya sea desde el Ejecutivo, desde el Legislativo o desde fuera
del sector público, y desconexión entre la formulación y la implementación
de las políticas. Más específicamente, se plantea que las instituciones de
planificación, aunque pueden contar con capacidad analítica, no cuentan
con suficiente influencia en las oficinas del Ejecutivo o en política
presupuestaria (Banco Mundial, 2010, pág. 2).
En estos diagnósticos, se agregan y puntualizan otros temas de
central importancia. En donde se ha desarrollado la capacidad de
monitoreo y evaluación de programas, por lo general se la ha circunscrito
a proyectos y programas específcos, y no se ha alimentado de forma
efectiva la formulación de nuevas políticas o la corrección de las antiguas.
Tanto los parlamentos como los actores de la sociedad civil (movimientos
sociales y espacios técnicos), aunque más fortalecidos para desarrollar y
proponer alternativas de políticas, aún son débiles, también en su papel
de exigir rendición de cuentas de los gobiernos y autoridades sobre los
resultados gubernamentales.
Los sistemas de gestión por resultados implementados hasta ahora
en la región han quedado, en buena medida, a nivel de proyectos
4
Por “centro de gobierno” se entiende la autoridad política en la cumbre del Poder Ejecutivo, así
como también las secretarías centrales (oficinas de gabinete y de planificación) y ministerios
(hacienda) que brindan apoyo administrativo y técnico vital al centro.
y programas, desvinculados de las políticas sectoriales o nacionales de

desarrollo, y superfcialmente vinculados a las metas de desarrollo en los
programas de gobierno o los planes de desarrollo. La mayor parte de la
información disponible a través de estos sistemas está relacionada con los
procesos y productos, y hace falta fortalecer la información sobre
resultados e impactos sociales (CEPAL/GIZ, 2012).
Los sistemas de seguimiento de metas nacionales de las ofcinas del
Ejecutivo aún son débiles: se brindan defniciones de los indicadores que a
menudo son insufcientes y no se indica cómo contribuye a ellos el
accionar de las agencias ejecutoras. Tampoco ayudan a paliar la inercia
presupuestaria ni a mejorar la consistencia general de los programas de
gobierno (Banco Mundial, 2010). Sin duda, un desafío actual es fortalecer
el control de la calidad de las políticas públicas a través de un mejor
delineamiento de la forma en que los ministerios y las agencias deben
contribuir con las metas de desarrollo prioritarias de los países.
C. Nuevas sociedades, nuevos liderazgos,

participación ciudadana y desafíos
Un segundo rasgo que contribuye a dotar de originalidad a la práctica de
la planifcación para el desarrollo en los albores del siglo XXI se relaciona
con los cambios sociales y políticos de la democracia contemporánea. Las
democracias y los pueblos de la región, después de cerca de 25 años de
relativa estabilidad, enfrentan grandes desafíos que comprometen e
interpelan el papel de la planifcación en la construcción de nuevos
liderazgos.
En las últimas décadas han ocurrido profundas transformaciones
sociales que han generado un nuevo contexto en la región. Entre las más
relevantes, pueden mencionarse los procesos de urbanización, el
incremento de los niveles de escolaridad, el cambio tecnológico, la
terciarización económica, los nuevos grupos medios, y los procesos de
democratización y reprimarización productiva como respuesta a la
demanda creciente que proviene de países emergentes (China, India y
otros). Este nuevo contexto señala desafíos de Estado, de gobierno y de
gestión pública que no deben escapar al ámbito de los intereses de la
planifcación para el desarrollo.
Un primer aspecto son las dinámicas simultáneas de cooperación y
conficto entre actores sociales, que son condicionantes, en gran medida, de
las fronteras de posibilidad de la acción pública. Esta dinámica exhibe
variaciones importantes tanto en lo temporal como en lo espacial. De
acuerdo con diversos análisis recientes, este contexto, o marco social, se
caracteriza por una complejidad creciente, por
la emergencia de nuevos grupos o agentes sociales, y por profundos

cambios en las actitudes y los valores individuales y sociales (Castells,
2012; Rosanvallon, 2008; Dubet, 2013).
A modo de evidencia, en la encuesta realizada por la Corporación
Latinobarómetro en 2013, se detecta una mayor disposición a protestar en
la región. Aunque la ciudadanía declara no participar masivamente en
organizaciones, sí asegura estar disponible para movilizarse de acuerdo
con las circunstancias, lo que refeja una clara condición de activismo
latente. “Este desarrollo de la participación habla de un sistema político
con difcultades para entender las expectativas de la población y la
difcultad de representarlas. Es un síntoma de la crisis de representación…
Un conficto puntual puede entonces gatillar en un país determinado una
protesta sin aviso previo” (Corporación Latinobarómetro, 2013, pág. 42). A
tono con esta interpretación, en los resultados de 2016 se afrma: “La
democracia tiene difcultades en lograr un apoyo mayoritario de la
población en América Latina, entre otros motivos, por la percepción de
que no se gobierna para la mayoría. Por el contrario, la población tiene la
sensación de que se gobierna para el benefcio de unos pocos. Entre 2004 y
2011 aumentó del 24% al 36% la percepción que se gobierna para todo el
pueblo, pero desde entonces el indicador viene bajando hasta llegar a sólo
el 22% en 2016, la cifra más baja medida desde hace 12 años” (Corporación
Latinobarómetro, 2016, pág. 33).
La participación ciudadana y las movilizaciones sociales buscan
espacios en la región, como respuesta a estructuras de poder muy
concentradas, dinámicas económicas no siempre competitivas en el
mercado internacional, instituciones estatales relativamente débiles y poco
legítimas, problemas de violencia, inseguridad ciudadana y exclusión
social (desigualdad y pobreza), niveles de participación ciudadana
limitados e irregulares, y mecanismos incompletos de reconocimiento
institucional de las identidades culturales (PNUD, 2012, pág. 22). Gracias a
la democratización, al avance en educación y al acceso a las tecnologías de
la información y comunicación, la población latinoamericana parece
transitar a una fase de “plena conciencia de su situación y las injusticias
que esta implica. Ya no se perciben las asimetrías sociales como normales,
inherentes a un cierto orden teleológico del mundo” (PNUD, 2012, pág.
115).
Como parte de esta preocupación y en busca de salidas de política
pública, la CEPAL y otros organismos multilaterales han venido
trabajando en la promoción de políticas de gobierno abierto (véase el
cuadro I.1). Estas se sustentan en la articulación de tres principios
fundamentales:
i) La transparencia, que supone proporcionar información sobre lo
que está haciendo el gobierno, poner a disposición sus fuentes
y bases de datos, y publicar los planes de actuación por los que
puede ser considerado responsable frente a la sociedad. Ello

fomenta y promueve la rendición de cuentas ante la ciudadanía
y un permanente control social.
ii) La participación, para promover el derecho de la ciudadanía a
participar activamente en la formulación de las políticas
públicas y facilitar el camino para que las administraciones
públicas se benefcien del conocimiento, las ideas y la
experiencia de los ciudadanos, creando nuevos espacios de
encuentro y diálogo que favorezcan el protagonismo, la
implicación y la deliberación de los ciudadanos en los asuntos
públicos.
iii) La colaboración, que signifca comprometer e implicar a los
ciudadanos y demás agentes sociales en el esfuerzo por trabajar
juntos para resolver los problemas públicos, aprovechando el
potencial y las energías disponibles en vastos sectores de la
sociedad. Ello supone colaborar, cooperar y trabajar de forma
coordinada, no solo con la ciudadanía, sino con las empresas,
asociaciones, organizaciones de la sociedad civil y demás
actores, y da lugar a la labor conjunta dentro de las propias
administraciones, entre ellas y con sus funcionarios a nivel
transversal (Naser y Ramírez-Alujas, 2014).
Cuadro I.1
Principios de la alianza para el gobierno abierto
Tecnología e innovación
Transparencia Rendición de cuentas
Participación ciudadana
La información sobre las abiertos (ejemplo: datos responsabilidad por contribuyan a un
actividades y decisiones legibles, sin procesar). omisiones régimen más
gubernamentales está Existen reglas, normas en lo referente a leyes innovador, efectivo
abierta y actualizada, y mecanismos para y compromisos. y receptivo.
además es exhaustiva y que los actores Los gobiernos Los gobiernos
se encuentra gubernamentales procuran que reconocen la
disponible al público en justifquen sus acciones, sus ciudadanos se importancia de proveer
cumplimiento con respondan a críticas o involucren en a los ciudadanos
estándares de datos requerimientos debates públicos, acceso abierto a la
y acepten provean insumos y tecnología, de las
nuevas tecnologías innovación, y de de los ciudadanos para
como impulsoras de la aumentar la capacidad utilizar tecnologías.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “Panorama de la gestión pública
2016. En el marco de un gobierno abierto centrado en el ciudadano”, Santiago, 2017, inédito;
Alianza para el Gobierno Abierto (OGP), 2015.
En ese mismo sentido, la CEPAL ha llamado la atención sobre la

necesidad de redefinir las relaciones entre Estado, mercado y sociedad, en
una nueva ecuación que sea funcional a un desarrollo inclusivo, sostenible
e igualitario (CEPAL, 2010, 2012b y 2015c), y en el que la participación
ciudadana sea fundamental, pues a la fecha, la disputa, los disensos y los
consensos se han producido principalmente entre el Estado y el mercado.
La planificación contemporánea exige procesos participativos en sus

diversas fases de elaboración, implementación y evaluación.
Estas circunstancias constituyen un llamado a que la planifcación
contribuya a construir liderazgos acordes a este contexto. Para ello,
conviene apelar a Crosby y Bryson (2005), quienes defnen liderazgo como
la capacidad de inspirar y movilizar a otros para llevar a cabo acciones
colectivas en la búsqueda de bienes comunes. Sugieren la necesidad de
contar con ocho competencias básicas, de cuyo signifcado y contenido
deben surgir desafíos para crear capacidades de planifcación y gestión
pública: capacidad de comprensión del entorno, de identifcación de
activos, de creación de visiones colectivas, de construcción de equipos
productivos, de construcción de organizaciones efectivas, de toma de
decisiones en ámbitos muy variados, de sanción de conductas antiéticas y
de coordinación de objetivos estratégicos5.
D. Dinámica y ciclos económicos, política pública y

planifcación para el desarrollo
Un tercer ingrediente que forma parte de los rasgos originales de la
planifcación para el desarrollo de este ciclo se relaciona con las
peculiaridades del modo como ha crecido la región. Se ha cerrado un ciclo
económico expansivo con avances en lo social y con estabilidad fscal,
monetaria y macroeconómica. Se está aún en un momento de
desaceleración económica, tanto regional como mundial, y se abren
interrogantes en materia macroeconómica, fscal y de política social. La
planifcación para el desarrollo estará insoslayablemente condicionada por
estos desafíos.
Como fruto y parte de la dolorosa experiencia de las políticas de
ajuste de los años ochenta y de las expectativas incumplidas de las
políticas de liberalización de los años noventa, los países de la región
construyeron contextos de operación estable en materia de moneda, tipo
de cambio y cuentas fscales. Más aún, como resultado de los nuevos
énfasis de política pública en la década de 2000, se aportaron nuevas
dimensiones a esta estabilidad, específcamente en lo concerniente al papel
de las políticas de bienestar y protección sociales.
Las bajas tasas de infación, los niveles moderados de défcit fscal, el
signifcativo desendeudamiento público y la relativa estabilidad de los
5
El ILPES, en cooperación con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (AECID), ofrece desde 2013 un curso sobre liderazgo público y desarrollo, que tiene
el siguiente propósito general: transmitir las principales orientaciones conceptuales y de
políticas públicas de las propuestas actuales de la CEPAL sobre cambio estructural con
igualdad e integración, y generar una discusión en torno a los tipos de liderazgo que se
necesitan en América Latina para llevar adelante una agenda latinoamericana. En el marco de
la cooperación con AECID, se contemplan dos cursos más para el bienio 2016-2017.
tipos de cambio ilustran con elocuencia los avances arriba mencionados.

En lo social, el inicio del siglo XXI se acompañó de novedades
prometedoras, como la caída pronunciada y sistemática de las tasas de
pobreza e indigencia, sobre todo entre 2002 y 2008, la disminución de la
desigualdad medida a través de los coefcientes de Gini informados en las
encuestas de hogares y, lo que es más signifcativo, el relativo
desacoplamiento entre pobreza y ciclo económico.
En efecto, desde 1980 hasta inicios de la década de 2000, la región no
avanzó en la disminución de las tasas de pobreza, pues durante los años
de recesión estas crecieron de forma acelerada y durante los de
recuperación no disminuyeron en igual proporción. Entrado el siglo XXI,
no solo se inició un proceso de caída permanente de las tasas de
indigencia y de pobreza, sino que, a pesar del descenso del producto en
2009 por la crisis de las hipotecas de alto riesgo y, unos años más tarde,
por el enfriamiento económico, se ha evitado el crecimiento de unas y
otras (CEPAL, 2014a y 2015b).
Este panorama general, sin embargo, ha venido cambiando (CEPAL,
2016c). El crecimiento mundial sigue sin recuperarse y el de la región se
ha hecho mucho más lento que el de la fase anterior. Este crecimiento bajo
se ha acompañado de un crecimiento muy lento de la productividad, la
inversión y el comercio exterior. El precio de las materias primas continúa
deprimido, aunque con alguna recuperación de los combustibles, y se
abren perspectivas de que se incrementen los costos fnancieros derivados
de un posible aumento de las tasas de interés en los Estados Unidos. Las
políticas comerciales de países como los Estados Unidos podrían cambiar
de manera signifcativa y aumentar así la incertidumbre sobre el
comportamiento de los mercados externos para los países de la región. A
pesar de estas difcultades, el gasto social del sector público entre 2010 y
2015 se ha mantenido e incluso aumentado levemente de 13,8% a 14,5%
del PIB; no obstante, para 2016 se prevé mayor cautela por parte de los
Gobiernos y eventuales caídas en este indicador (CEPAL, 2017d, pág. 17).
La CEPAL (2016b) pone de presente los retos estructurales propios
de un desafío que va más allá de la coyuntura e implica construir un
nuevo estilo de desarrollo, concordante con los desafíos planteados por la
Agenda 2030 (véase la sección E). El deterioro continuado del panorama
económico mundial confronta una región que no logró cerrar sus brechas
estructurales de productividad, desigualdad, pobreza, género, territorio y
sustentabilidad ambiental (CEPAL, 2016b, cap. V). Se propone una salida
que conjuga corto y largo plazo, y articula un conjunto de estrategias
alrededor de la idea mayor de un gran empuje ambiental para la igualdad
y sostenibilidad del desarrollo (CEPAL, 2016b, cap. VI). En esta propuesta
se combinan estrategias globales, regionales y nacionales. Este último
plano se aborda a través de una amplia gama de políticas y estrategias que

requerirán un Estado, una sociedad y una economía en convergencia de
propósitos, todo lo cual implica que la planifcación para el desarrollo
habrá de asumir retos mayores, pues se contemplan tareas en múltiples
planos, niveles y tiempos, como las siguientes (CEPAL, 2016b, pág. 146):
• Espacio fscal y planifcación plurianual para proteger e impulsar
la inversión pública
• Política monetaria que otorgue igual prioridad a la estabilidad
nominal y a la fnanciera
• Política macroprudencial en el ámbito externo, especialmente en
tiempos de gran liquidez
• Ciudades inteligentes: expansión del sistema público de
transporte e integración social
• Aumento de la participación de las energías limpias en la matriz
energética
• Desarrollo de capacidades tecnológicas en tecnologías limpias
• Creación de centros científcos de evaluación, apoyo a la
implementación y acompañamiento de las contribuciones
previstas determinadas a nivel nacional (INDC)
• Retiro gradual de los subsidios a los combustibles fósiles •
Impuestos a sectores y actividades intensivos en carbono
• Incorporación de los costos ambientales en el costo de los
créditos bancarios
• Protección social universal
• Cobertura universal en salud y educación
E. El contexto global: transformación

del mundo hacia 2030
Un cuarto componente que dota de especifcidad al contexto y la práctica
de la planifcación para el desarrollo en América Latina y el Caribe es la
aprobación, en septiembre de 2015, de la Agenda 2030 y los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) por parte de la Asamblea General de las
Naciones Unidas. Estos acuerdos cristalizan una visión del mundo
deseado, señalan las prioridades que se deben atender e incluso proponen
estrategias y formas de conseguir los propósitos trazados.
Como iniciativa global, la Agenda 2030 da continuidad al trabajo

iniciado en 2000 con la Cumbre del Milenio y los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM). Durante los primeros 15 años de este siglo y teniendo
como referencia los ya mencionados ODM, los países de América Latina y
el Caribe en su conjunto (con notables diferencias entre ellos en lo que
respecta a algunos objetivos) lograron avances importantes en materia de
reducción de la pobreza extrema, el hambre, la desnutrición y la
mortalidad infantil, y de un mayor acceso al agua potable y a servicios
mejorados de saneamiento. No obstante, el progreso fue insufciente en lo
relativo a la conclusión universal de la educación primaria, la paridad de
género tanto en el empleo como en los parlamentos nacionales, la
reducción de la mortalidad materna, el acceso a servicios de salud
reproductiva y la reversión de la pérdida de bosques (CEPAL, 2015a,
pág. 8).
La Agenda 2030 surge como iniciativa de los países, se entiende
como un propósito universal (compromete a todos los países
independientemente de su nivel de desarrollo), es multidimensional,
integral e integrada: “En nombre de los pueblos a los que servimos, hemos
adoptado una decisión histórica sobre un amplio conjunto de Objetivos y
metas universales y transformativos, de gran alcance y centrados en las
personas. Nos comprometemos a trabajar sin descanso a fn de conseguir la
plena implementación de la presente Agenda de aquí a 2030. Reconocemos
que la erradicación de la pobreza en todas sus formas y dimensiones,
incluida la pobreza extrema, es el mayor desafío a que se enfrenta el
mundo y constituye un requisito indispensable para el desarrollo
sostenible. Nos comprometemos a lograr el desarrollo sostenible en sus
tres dimensiones —económica, social y ambiental— de forma equilibrada
e integrada. También aprovecharemos los logros de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y procuraremos abordar los asuntos pendientes”
(Naciones Unidas, 2015).
Para implementarla y darle seguimiento, se asume el compromiso
de construir una arquitectura institucional que involucra las escalas global,
regional y nacional. En este último plano, a la planifcación se le otorga un
lugar central: “Alentamos a todos los Estados Miembros a que formulen lo
antes posible respuestas nacionales ambiciosas para la implementación
general de la presente Agenda. Esas respuestas pueden facilitar la
transición hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible y basarse en los
instrumentos de planifcación existentes, como las estrategias nacionales
de desarrollo y desarrollo sostenible, según proceda” (Naciones Unidas,
2015).
Asimismo, la CEPAL, a través de sus órganos subsidiarios (como es
el caso del Consejo Regional de Planifcación del ILPES), mantiene
relevantes ámbitos de encuentro de expertos y encargados de tomar
decisiones de la región, y constituye una plataforma en la que es posible
compartir experiencias,
buenas prácticas y lecciones aprendidas, así como propuestas innovadoras

de políticas públicas (CEPAL, 2015a, pág. 85). Más específcamente, debe
mencionarse la conformación y puesta en funcionamiento del Foro de los
Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible, cuya
primera reunión tuvo lugar en mayo de 2017 en México. Este Foro crea
una plataforma para que los países expongan sus avances, intercambien
experiencias y aceleren sus procesos de aprendizaje (CEPAL, 2017a).
Conviene reiterar que los Objetivos de Desarrollo Sostenible son un
acuerdo global que no sustituye los esfuerzos de planifcación endógena
de los países y las entidades subnacionales, sino que plantea el desafío de
compaginar los grandes acuerdos globales con las prioridades que se
identifcan en el plano nacional y local. Asimismo, las 169 metas en que se
desagregan los 17 ODS, en muchos casos deberán ser defnidas con base en
criterios nacionales, y constituyen pisos y no techos máximos.
Este llamado a la transformación de los modos de vida y consumo,
el carácter ambicioso de esta visión de futuro y su insistencia en la
integralidad e indivisibilidad de la Agenda 2030 y los ODS signifcan un
desafío insoslayable para la planifcación como herramienta social de
conducción del cambio social. Ese conjunto y esa integralidad, sin
embargo, dependen de lo que la misma Agenda 2030 admite y proclama:
que cada país deberá hacerlo teniendo en cuenta su nivel de desarrollo y
sus particulares condiciones institucionales, legales y políticas, principio
que se denomina responsabilidades comunes pero diferenciadas. Como se
expondrá en la sección F, los retos de la planifcación no son más que
preguntas concretas, formas operativas de indagar si la planifcación como
medio y herramienta compleja contribuye o no a la constitución de esa
indivisibilidad, en el respeto de las condiciones propias de cada país. Se
entiende, por tanto, que esa unidad no debe ser solamente una
declaración, sino una práctica. Para que lo sea, el medio a través del cual
se la construye, es decir, la planifcación, debe ser coherente con ella.
F. Planifcación para el desarrollo: tres momentos en la

mirada del ILPES, las funciones,
los sistemas nacionales y los retos de
la planifcación para el desarrollo
En esta sección se pretende mostrar la manera como el ILPES ha abordado
algunos de los retos que la teoría y la práctica de la planifcación para el
desarrollo le han planteado durante este siglo. No obstante, lo más
importante será exponer y explicar el contenido, el signifcado y la
importancia de los pilares sobre la base de los cuales se mirará la práctica
de la planifcación en la región.
Cada uno de los ingredientes o singularidades que se expusieron

con anterioridad ha incidido sobre los enfoques y los trabajos que se han
desarrollado a lo largo del siglo. Por una parte, los enfoques y los
contenidos de las publicaciones “Panoramas de la Gestión Pública” en
general y, muy especialmente, las de 2014 y 2016, hablan con elocuencia
de que existe una mirada integral, pero diferenciada, de la planifcación y
la gestión pública para el desarrollo. Los temas, las preocupaciones y las
herramientas se entrecruzan y se retroalimentan, sin que ninguna de las
dos perspectivas pierda su solidez ni su foco.
De otro lado, el papel central de la participación, la transparencia, el
liderazgo y la necesidad de construir patrones de trabajo que contribuyan
a la producción de nuevos liderazgos se traduce en las actividades y la
importancia que se les otorga a temas como el gobierno y el Estado
abiertos (Naser, Ramírez-Alujas y Rosales, 2017), la planifcación
participativa (Sandoval, Sanhueza y Williner, 2015) y con perspectiva de
género, así como en los cursos de nuevo liderazgo público desde 2013.
En su tercer ingrediente, el análisis y la discusión acerca de los focos
de la planifcación, los temas permanentes y emergentes han seguido
ocupando un lugar destacado en las preocupaciones de investigación,
cooperación técnica y capacitación del ILPES. Algunos títulos que
testimonian la importancia que se le da a esta comprensión son, entre
otros, Lira (2006), Leiva (2012) y CEPAL (2013). En el cuadro I.2 se ilustra
la amplitud y complejidad de la localización y el arraigo institucional de
la planifcación para el desarrollo en la región. Aparte de su diversidad,
este andamiaje institucional tiene por lo general su fundamento en
normas constitucionales y legales que perflan su función estratégica. No
obstante, es un hecho común a la mayoría de los casos que el órgano
rector de la planifcación no sea más que la punta de un iceberg de
inmenso tamaño y profundidad. Tener una mirada panorámica de este
conjunto, de sus complejidades e interrelaciones, señala un nuevo foco de
atención para el cual la teoría, la práctica y la institucionalidad deben
aportar respuestas apropiadas con miras a garantizar su adecuada
gestión, coherencia e impacto.
Como es de esperarse, el cuarto componente ha tenido especial
impacto en el trabajo más reciente y ha dado lugar a la constitución del
observatorio regional de planifcación y a la oferta de un conjunto de
talleres y cursos con énfasis en la conexión entre planifcación, gestión
pública e implementación de la Agenda 2030 y los ODS.
Cuadro I.2
América Latina y el Caribe: planes nacionales de desarrollo e instituciones a cargo
País Plan nacional de desarrollo o equivalente Institución a cargo del plan
Barbados Barbados Growth and Development División de Asuntos Económicos Ministerio de
Strategy 2013-2020 Finanzas
y Asuntos Económicos
Belice National Development Framework for Belize Ministerio de Finanzas, Servicio Público, Energía
2010-2030 y Utilidades Públicas
Bolivia (Estado Plurinacional Plan de Desarrollo Económico y bien 2016-2020
de) Social en el marco del Ministerio de Planifcación del
Desarrollo Integral para vivir Desarrollo
Ministerio de Planifcación, Presupuesto y
Brasil Plano Plurianual 2016-2019: Gestión Secretaría de Planifcación e Inversión
Desenvolvimento, Produtividade Estratégica
e Inclusão Social
Colombia Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Departamento Nacional de Planeación
Costa Rica Plan Nacional de Desarrollo educado y seguro
2015-2018 “Alberto Cañas Escalante” Ministerio de Planifcación Nacional y Política
Económica Ministerio de Economía y Planifcación
Cuba Plan Nacional de Desarrollo Económico y
Comisión Permanente para la Implementación y
Social hasta 2030: propuesta de visión
Desarrollo
de la nación, ejes y sectores estratégicos
Lineamientos de la política económica
y social del Partido y la Revolución
Ministerio de Hacienda
para el período 2016-2021
Dominica Growth and Social Protection Strategy
Secretaría Nacional de Planifcación y Desarrollo
(GSPS) 2014-2018
Secretaría Técnica y
Ecuador Plan Nacional para el Buen Vivir de Planifcación de la
2013-2017 Presidencia de la República
El Salvador Plan Quinquenal de Desarrollo
2014-2019. El Salvador productivo,
Guatemala K’atun Nuestra Guatemala 2030 Secretaría de Planifcación y Programación de la
Presidencia
Haití Plan Estratégico de Desarrollo para Haití Ministerio de Planifcación y Cooperación Externa
Honduras Visión de País 2010-2038 y Plan de Gobierno de la Republica de Honduras
Nación 2010-2022
Jamaica Visión Jamaica 2030 Instituto de Planifcación de Jamaica
México Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Nicaragua Plan Nacional de Desarrollo Humano transformando Nicaragua”
2012-2016: “A seguir Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional
Panamá Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019 Gobierno de la República de Panamá

Paraguay Plan Nacional de Desarrollo 2014-2030 Gobierno Nacional del Paraguay Perú Plan
Bicentenario: El Perú hacia el 2021 Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
República de transformación hacia un país Ministerio de Economía,
Dominicana mejor Planifcación y Desarrollo
National Economic and Social
San Vicente y las Granadinas Development Plan 2013-2025 Ministerio de Finanzas y
Venezuela (República Plan de la Patria. Segundo Plan Planifcación Económica
Bolivariana de) Socialista de Desarrollo Presidencia de la República
Estrategia Nacional de Económico y Social de la
Desarrollo 2010-2030. Un viaje Nación 2013-2019
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “Panorama de la gestión pública
2016. En el marco de un gobierno abierto centrado en el ciudadano”, Santiago, 2017, inédito.
Como parte del esfuerzo del ILPES por comprender y consolidar la
planifcación y la gestión pública para el desarrollo, interesa en este
momento destacar aquellos trabajos que contribuyen más directamente a
la construcción de los pilares del presente y de la investigación a la cual
este dio lugar. En este pequeño conjunto de trabajos, la labor se centró en
registrar y comprender las prácticas de la planifcación para el desarrollo
en los países de la región. En su secuencia temporal permite comprender,
además, el modo en que el abordaje ha evolucionado y adquirido más
complejidad. Vale mencionar tres momentos o antecedentes centrales. En
primer lugar, el trabajo de Martin (2005), en donde se adopta un abordaje
que destaca y explica las funciones de la planifcación, a saber, prospectiva,
coordinación, implementación y evaluación. En segundo lugar, el
documento presentado al Consejo Regional de Planifcación del ILPES en
2013 (Cuervo y Mattar, 2014), en el que, teniendo en cuenta la
consolidación de una institucionalidad de planifcación amplia y plural,
con experiencias desde los sectores, las instituciones y los niveles de
gobierno, se pone en evidencia la necesidad de entender el ejercicio de la
planifcación mediante el enfoque de sistemas. En ese mismo trabajo y
momento se manifesta que es necesario identifcar un reto nuevo y
desafante para el gobierno de estos sistemas: el de gestionar las
articulaciones variadas y complejas. De allí surge fnalmente la
aproximación que da lugar a este trabajo, el tercer momento, que consiste
en determinar al menos cuatro grandes planos en el interior de los cuales
se aborda y resuelve (o se deja de resolver) esta gestión de las
articulaciones: la relación entre sectores, entre niveles de gobierno, entre
plazos temporales, entre actores, y del ciclo de planifcación y gestión en su
conjunto (aprendizaje institucional).
Como resultado de estos nuevos puntos de partida, se pone de
manifesto la necesidad de resolver un desafío organizacional, que consiste
en dar salidas adecuadas a la gestión de un sistema dinámico y complejo
como este. Ya no basta con aclarar las distintas funciones que lo
componen, ni con tener las herramientas que permiten manejarlas de
forma articulada, sino que además ahora es indispensable preguntarse
cuáles son las mejores formas y estrategias de mantener en marcha este
complejo sistema y garantizar su funcionamiento efciente, versátil, fexible
y, lo que es aún más difícil, pertinente.
G. El concepto de planifcación para el desarrollo

En esta sección se destacará la idea o concepto de planifcación para el
desarrollo que sirve de referencia para el trabajo de investigación cuyos
resultados se presentan en este documento y que, de la misma manera,
inspira la idea de los retos de la planifcación.
En primer lugar, de acuerdo con lo planteado en los diálogos
ministeriales de planifcación (Cuervo y Mattar, 2014), el concepto
contemporáneo de planifcación retoma sus aspiraciones originales y
fundamentales, y las expresa en un lenguaje apropiado para el momento
actual. Se propone así que la planifcación es un acto político, una teoría y
una disciplina para la creación de sentido (de pertenencia y de futuro) y la
gobernanza multiescalar, intersectorial y pluritemporal del desarrollo.
En lo político se entiende que la planifcación tiene como uno de sus
propósitos centrales contribuir a la construcción de la idea que cada
sociedad, en cada momento de su historia, tiene de lo que es el bien
común. En este mismo sentido se pide que la planifcación contribuya a
construir liderazgos orgánicos, empezando por el suyo propio, sin el cual
carecerá de la fortaleza que se le solicita. Se demanda, de igual modo, una
refexión teórica capaz de ponerse a tono con los desafíos del momento,
indispensable para acelerar los procesos de aprendizaje y conocimiento a
través de la práctica. Se reclama la reconstrucción de escuelas e
instituciones de formación de capacidades individuales y colectivas para
su ejercicio y mejoramiento continuo.
Su capacidad creadora de sentido expresa el desafío que se le
impone a la planifcación de aportar elementos para conjugar y coordinar
los esfuerzos más plurales y diversos que provienen de los diferentes
componentes de la sociedad. Algunos de esos componentes son de
naturaleza inmaterial y simbólica, pero no por ello menos potentes. Se
trata de —sobre la base de su creciente y siempre viva conciencia de los
desequilibrios y las brechas sociales, políticas y económicas en medio de
las cuales se mueve— contribuir a la construcción de imágenes amplias y
legítimas del bien común: visiones que permitan crear un sentido de
pertenencia alrededor de valores presentes o que deben construirse. Por
esta razón, precisa también de un discurso y una narrativa política que
ponga el acento ya no solo en lo inmediato y urgente, sino también en lo
trascendente y estructural, que ayude a marcar rumbos y facilitar
acuerdos para propiciar las transformaciones hacia un futuro mejor, con
ayuda de la prospectiva. La planifcación para el desarrollo, por tanto, debe
contribuir a que se construya un sentido de pertenencia a un grupo
humano, a una comunidad, pero también a un futuro colectivo. Como
parte de este proceso, en el contexto actual, la planifcación debe afrmar su
compromiso de ponerse al servicio de la construcción de un mundo
convergente con la visión de desarrollo sostenible hacia 2030 que se
acordó de forma unánime en la Asamblea General de las Naciones Unidas
en septiembre de 2015.
Los componentes anteriores perderían valor y sentido si no
derivaran simultáneamente en la construcción o potenciación de
capacidades para hacer realidad los acuerdos obtenidos. Por consiguiente,
es indispensable que la planifcación para el desarrollo disponga y se dote
de una apropiada
respuesta a los desafíos de gobernabilidad y gobernanza presentes en sus

dos primeras características. Es por ello que se parte del reconocimiento
de la asociación indisoluble entre planifcación y gestión pública para el
desarrollo. Se requiere, por tanto, de continuidad en la búsqueda de
salidas de articulación, perfeccionamiento e innovación permanente de las
herramientas, e insistencia en que pertenezca a un ciclo de inacabable
retroalimentación entre planifcación, gestión, coordinación, evaluación y
monitoreo de la política pública para el desarrollo. Se sugiere tomar
conciencia de la complejidad de las organizaciones y los sistemas en los
que está inmersa, con la exigencia que de ello se deriva de gestionarla
adecuadamente. Se propone una búsqueda particular de estrategias que
den cuenta de la muy básica necesidad revelada de encontrar formas
novedosas de hacerle frente a los retos de desarrollo con perspectiva de
largo plazo.
Con estos parámetros, es claro que la planifcación se entiende como
un medio y no como un fn. Su propósito es contribuir a la construcción del
desarrollo, entendido como una idea colectiva del deber ser social, de lo
que la humanidad en general y los distintos grupos en los que ella se
encuentra organizada pretenden para sí mismos como ideal y como visión
de futuro.
Se entiende que el medio (la planifcación) y el fn (el desarrollo) son
un conjunto integral, en interacción y correspondencia mutuas. Si el
desarrollo tiene como centro al ser humano, la planifcación no podría tener
un centro diferente. Si la democracia, la libertad, la igualdad y la justicia
son pilares fundamentales de los derechos universales del ser humano, en
la planifcación no tienen por qué estar ausentes, ni ser marginales o
secundarios en su quehacer.
Como se ha dicho, en este documento, la investigación toma como
centro la planifcación, sus procesos, sus procedimientos, sus instrumentos
y su ejercicio práctico. Los contenidos del desarrollo no serán el centro de
atención. Lo central será examinar si las maneras a través de las cuales
opera la planifcación son coherentes con la construcción de los valores
fundamentales y los principios del desarrollo. La mirada se enfocará en
las instituciones, las normas, los procesos y las herramientas prácticas que
se utilizan en la planifcación, con lo que se pretende entender si ella, como
plataforma de trabajo para la organización de un sistema complejo de
interacciones, contribuye o no a construir esos valores y principios básicos
del desarrollo.
H. Los retos de la planifcación para el desarrollo

En esta sección se presentan consideraciones generales que permiten
entender cómo se han determinado los retos, así como también el
contenido y las características generales de cada uno.
Convertir en realidad la unidad, interdependencia e indivisibilidad

del desarrollo —además de la visión planteada en la Agenda 2030—
requiere poner en marcha procesos, procedimientos y sistemas de
planifcación que permitan gestionar las interacciones de forma adecuada.
En esa gestión se confrontan obstáculos de muy diverso tipo, y es en
respuesta a ellos que se han identifcado los grandes retos de la
planifcación.
Esos obstáculos son, a lo menos, de cuatro tipos:
i) De conocimiento (cognitivos): la solución a los problemas del
desarrollo requiere conocer sus causas, condicionantes,
trayectorias y explicaciones. En esa búsqueda, la teoría y la
investigación científca despliegan conocimientos cada vez más
especializados y profundos, con un impacto ambivalente.
Contribuyen, por una parte, a conocer de forma más cabal y
detallada los problemas y sus comportamientos, pero, al mismo
tiempo, crean barreras a la integración de otros conocimientos
especializados. Se requiere, sin embargo, integrar los distintos
saberes especializados, no solamente los técnicos y los
científcos, sino también los políticos y los ciudadanos. La
planifcación, por tanto, confronta el desafío de superar estas
barreras y propiciar el diálogo y el conocimiento integral que
sirvan de base para generar acciones transversales de mayor
efcacia.
ii) De organización: de forma semejante a lo cognitivo, atender los
problemas y aplicar políticas públicas que los resuelvan
signifca, por lo general, construir organizaciones especializadas
en su atención. Estas organizaciones adquieren su propio
ritmo, operan recursos y medios de intervención singulares, y
tienden a distanciarse de otras, aunque les sean afnes. Esta
especialización organizacional tiene un impacto doble, pues al
mismo tiempo que aumenta la efcacia de las acciones y las
soluciones, hace más difícil la interacción con otras que, por su
carácter y relevancia, pueden ser indispensables para mejorar
la calidad de las acciones y sus resultados. La planifcación, por
tanto, confronta en este sentido el desafío de contribuir a
conjugar los esfuerzos interinstitucionales e intersectoriales.
iii) De gobierno: el Estado y el gobierno organizan la administración
pública en niveles, con competencias, responsabilidades y
atribuciones diferentes. En este proceso, y en la atención de sus
responsabilidades a través de la planifcación, entran en
conexión e interactúan con otros niveles de gobierno. En
algunos casos, esas relaciones están claramente defnidas y son
complementarias. En otros, puede haber ambigüedades, vacíos
y contradicciones cuya resolución sea indispensable a la hora

de mejorar la calidad de la acción pública y de sus resultados.
Por esta razón, la planifcación confronta la necesidad de
resolver adecuadamente las interacciones entre los diferentes
niveles territoriales (nacional, intermedio y local).
iv) De plazos: la atención de los problemas del desarrollo implica
también llevar a cabo acciones con plazos muy diferentes y
diversos. Construir plantas hidroeléctricas, por ejemplo,
implica plazos que se cuentan en decenios, mientras que la
atención de catástrofes y emergencias requiere de acciones
inmediatas. Además, los diferentes actores que intervienen en
la gestión y la política públicas pueden actuar con horizontes
muy diversos. Para el responsable político es indispensable
hacer visibles los resultados en plazos muy cortos, mientras
que para los técnicos y los administradores, las soluciones y los
resultados pueden tomar más tiempo. Finalmente, actividades
como la planifcación y el presupuesto suelen trabajar en
horizontes contrapuestos. Mientras la primera refexiona y
actúa en plazos largos, la acción de la segunda se organiza en
plazos anuales. Por consiguiente, para la planifcación,
gestionar la integralidad signifca también procurar que se
armonicen los distintos ritmos temporales, así como las
perspectivas de corto, mediano y largo plazo.
Estos obstáculos operan de muy diversas formas y en muy diversos
planos. Los desafíos de la planifcación que se plantean a continuación son
algunos de los planos que se han identifcado y constituyen, por tanto, una
manera concreta y operativa de indagar la manera como los países han
intentado construir procesos integrales e integrados. También hacen
posible establecer un diálogo entre los obstáculos previamente
mencionados y la forma práctica de resolverlos. Estos retos o desafíos son
los siguientes:
• El reto o desafío de la pluritemporalidad
Las intervenciones y la acción públicas tienen diversos plazos de
maduración y distintos lapsos para generar impactos. Además, los actores
poseen diferentes racionalidades y lógicas de legitimación que también
imponen variedad en el plazo y la velocidad de sus acciones. Se ha
denominado reto de pluritemporalidad a la manera como se da respuesta
a la conjugación de esta diversidad de plazos (largo, mediano, corto y
coyuntural) en cada sistema. En los estudios de caso y a lo largo del
análisis, se intenta conocer las formas de defnir y los mecanismos que
permiten articular los diferentes horizontes temporales —largo, mediano y
corto plazo— presentes en el ejercicio de la planifcación para el desarrollo,
así como en su coordinación con la puesta en práctica. Se pregunta acerca
de cómo opera el diálogo —a veces confictivo— entre lo urgente y lo
trascendente, entre lo coyuntural y lo estructural, entre el quehacer del
gobierno y las políticas de Estado.
• El reto o desafío de la multiescalaridad y la planifcación entre
niveles de gobierno
Se planifca desde diversos niveles y escalas de gobierno: nacional,
intermedio y local. Las competencias, los recursos, las atribuciones, así
como los actores y las expectativas comprometidas, son muy variados y en
ocasiones contrapuestos. Por consiguiente, de la gestión de estas
diferencias y complementariedades depende la posibilidad de garantizar
la unidad de esfuerzos y la convergencia de las acciones. A este se lo ha
llamado reto de la multiescalaridad. En los estudios de caso y en el
análisis que de ellos se deriva, se busca comprender las formas de defnir y
coordinar las distintas escalas territoriales de la planifcación y la gestión
para el desarrollo. Es decir, se pretende conocer los mecanismos de
diálogo, negociación y resolución de confictos entre diferentes niveles del
Estado.
• El reto o desafío de la intersectorialidad
Se planifca desde lo sectorial e institucional, al mismo tiempo que
desde lo nacional. La conjugación necesaria entre los procesos de
planifcación más especializados y los más generales demanda un esfuerzo
particular en planos muy diversos: información, lenguaje y comunicación,
concertación y diálogo. Por tanto, es central observar cómo se maneja la
relación entre las perspectivas sectoriales y las integrales. A este se lo ha
denominado reto de la intersectorialidad. Se intenta reconocer las formas
de defnir y los mecanismos mediante los cuales se interrelacionan las
aproximaciones especializadas y sectoriales con las más transversales e
integrales. En los estudios de caso y en el análisis y la interpretación
resultantes, se busca comprender cómo se articulan y retroalimentan entre
sí los planes, las políticas sectoriales (por ejemplo, de la agroindustria, la
manufactura y la educación) y los temas (por ejemplo, ciencia y tecnología,
y competitividad), así como entre ellos y la visión estratégica global.
• El reto o desafío de la integración de los diversos actores y
agentes sociales (Estado, sociedad, mercado)
Es conocida y evidente la heterogeneidad de valores e intereses
presente en la diversidad de actores que participan en los procesos de
planifcación y de gestión pública. Es este, en el fondo, el reto mismo de la
democracia y depende de cómo se movilice la participación y el diálogo
entre múltiples actores. En los estudios de caso y en sus análisis, se
pretende conocer las distintas formas de participar en los diferentes
procesos de planifcación y en sus diversas fases.
• El reto o desafío de la evaluación y el seguimiento, el
aprendizaje y la articulación entre planifcación e implementación
Se ponen en marcha sistemas de evaluación y seguimiento para
acompañar los procesos de planifcación, y como mecanismo de diálogo y
retroalimentación entre esta y la puesta en práctica de las políticas, los
programas y los proyectos. En los estudios de caso y en sus análisis, se
procura determinar de qué formas se conjugan estas dos fases del ciclo de
la acción pública, así como la manera en que se registran los aprendizajes y
se los utiliza para corregir errores y mejorar procesos.
Indagar las formas en que la planifcación resuelve los desafíos de la
multiescalaridad, la pluritemporalidad, la intersectorialidad, la
participación y el aprendizaje trasciende el nivel estrecho de las técnicas y
remite a la pregunta mayor acerca de la capacidad práctica, concreta y
efectiva que permite al medio (la planifcación) responder al fn (el
desarrollo), ser coherente con él y contribuir a alcanzarlo.
Capítulo II
Las experiencias estudiadas

y la metodología empleada
El objetivo de este capítulo es exponer los criterios que guiaron la selección

de las nueve experiencias que se estudiaron. Además, interesa explicar la
metodología que se siguió, así como las posibilidades y limitaciones que
de ella se derivan.
A. El contexto
En esta sección se presentan las características generales de las nueve
experiencias estudiadas en 2014 y 2015. Este estudio fue posterior a los
diálogos ministeriales de planifcación de 2013, y en él se tomó como base
la identifcación de cinco dimensiones alrededor de las cuales es posible
comprender los desafíos contemporáneos que la planifcación para el
desarrollo confronta en la región: las tres primeras atañen principalmente
al diseño de los planes, mientras que las dos últimas se referen de forma
más específca a su implementación.
A cada caso (país), se le plantearon estos retos de la planificación
como punto de referencia del trabajo que se asignó a los especialistas. Sin
embargo, no se les encargó que exploraran el conjunto de estos retos, sino
que se les indicó una experiencia específica que debía ser su objeto de
estudio. A través de esa experiencia o caso, el o la investigadora debía
indagar la manera como el país había resuelto o estaba enfrentando en la
práctica cada uno de los desafíos de la planificación. Por consiguiente, no
se buscaba que se describiera el
sistema de planificación, su institucionalidad ni su historia, sino que la

labor se centrara en describir, analizar e interpretar una experiencia
específica.
Además, se quiso que cada caso o experiencia fuera especialmente
ilustrativa de la manera en que cada país confrontaba algunos de los retos
de la planificación. Por tanto, el equipo del Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) identificó en lo
previo experiencias que tuvieran relación sobre todo con alguno de los
dilemas o retos, que pudieran ilustrar la práctica de la planificación en la
región y que a la vez ofrecieran elementos que otros países pudieran
tomar en cuenta. Dadas las características de la investigación, así como la
diversidad y heterogeneidad de los sistemas de planificación de la región,
no se pretende hacer generalizaciones ni extraer lecciones o
recomendaciones categóricas para el conjunto de los países.
Al seleccionar los casos, no se pretendió evitar esa diversidad, sino
refejarla. Por tal razón, se incluyeron países federales y de territorio
amplio, como la Argentina, el Brasil y México, economías medianas y
unitarias, como Colombia y Chile, así como naciones más pequeñas, como
el Ecuador y Guatemala. Además, del Caribe se incluyeron Cuba y la
República Dominicana, cuyos rasgos característicos en materia de
planifcación son similares a los de los países continentales, aunque
también comparten sesgos con los países del Caribe de habla inglesa
(véase el recuadro II.1).
Esa diversidad también se refleja en las condiciones y características

institucionales de la planificación en cada uno de estos países, tal y como
se ilustró previamente en el cuadro I.2. Colombia cuenta con una entidad
de planificación nacional adscrita a la Presidencia de la República,
mientras que Chile no tiene un ministerio o entidad nacional de
planificación. Después de un virtual abandono en los años noventa, el
Ecuador y Guatemala, por su lado, reactivaron las instituciones y
funciones de planificación una vez entrado el siglo XXI. Después de casi
dos décadas de ausencia de planes de mediano plazo, Cuba, por su parte,
ha llevado a cabo una planificación económica de características muy
singulares y, en este momento, está avanzando para apoyar la
actualización de su modelo económico. Por último, la República
Dominicana ha construido una sólida institucionalidad destinada a la
planificación, con liderazgos, voluntad política y visión de largo plazo, y
ha impulsado procesos de crecimiento que son de interés para el conjunto
de la región.
Planifcación para el desarrollo en América Latina y el Caribe… 43
Recuadro II.1
Planificación en el Caribe
El desarrollo de la región del Caribe enfrenta problemas específcos, algunos

similares a los de América Latina, pero otros muy distintos de los retos de la
región; ello se refeja en la orientación y el énfasis de las políticas y la
planifcación, que se complementan para resolver tales retos. La sostenibilidad
del desarrollo es prioridad de los países caribeños, ahora fortalecida por la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que puede convertirse en estímulo
para resolver problemas añejos y nuevos del desarrollo caribeño, como lo son el
riesgo frente a los desastres provocados por los fenómenos naturales, los efectos
del cambio climático, la sostenibilidad del turismo como palanca del crecimiento
y la reducción del peso de la deuda externa.
En función de las características económicas y geográfcas de los países
caribeños, hay principios comunes en cuanto a la visión nacional y la
planifcación: el énfasis en el crecimiento verde, el desarrollo del turismo como
actividad motora de la economía y el fomento económico a través de la mejora
de la conectividad física y el funcionamiento de las empresas pequeñas.
Varios países ponen énfasis en un ambiente ecológico, con una correcta
preservación de la biodiversidad. Este punto se relaciona sobre todo con el
turismo, puesto que es la actividad económica que en la mayoría de los países
absorbe la mayor parte del PIB. El turismo provee uno de cada seis empleos en
el Caribe, lo que se refeja en el peso que las políticas y la planifcación le dan a
este sector. Se pueden citar, a modo de ejemplo, la Ley de Protección y Gestión
Ambiental del Ministerio de Salud y Medio Ambiente de Antigua y Barbuda, o el
Plan Estratégico de Desarrollo 2030 de Granada, en el que también se destaca el
objetivo de preservar y desarrollar un entorno natural ecológico para lograr una
planifcación efcaz y sostenible. Belice establece estrategias turísticas detalladas
en el Plan Maestro Nacional de Turismo Sostenible para 2012-2030. En el caso
de Suriname, aunque cuenta con una economía muy dependiente del exterior,
tiene establecido el Plan Nacional de Acción por la Biodiversidad, a través de la
implementación de estrategias sostenibles.
En la visión de Belice hacia el año 2030, se espera un desarrollo sostenible
con base en la colaboración entre el sector público, la sociedad civil y las
organizaciones no gubernamentales. Dicho tema también se aborda en
Dominica, donde se ha estipulado el objetivo de establecer el marco para el
crecimiento sostenible y las transformaciones en el período que va de 2014 a
2018, es decir, durante la aplicación de la Estrategia de Crecimiento y Protección
Social. En Guyana, el crecimiento bajo en carbono ya ha adoptado la forma de
estrategia gubernamental, con el objetivo de combatir el cambio climático.
La geoeconomía también juega un papel en las estrategias de desarrollo:
dada la localización de los países caribeños en la parte central de las Américas,
consolidar su posición como un centro de conectividad puede ser una estrategia
importante. En el Plan Estratégico de Desarrollo 2030 de Granada se pone
énfasis no solo en lo ecológico, sino también en lo logístico; precisamente, uno
de sus principios es fomentar la logística y el comercio en busca de un
posicionamiento regional que promueva la conectividad.
En el marco del objetivo global de lograr una economía más dinámica y
diversifcada, el Plan Nacional de Desarrollo Visión Jamaica 2030 contiene una
visión bien detallada y específca del país en el futuro, junto con un programa
gubernamental de medio plazo, que incluye un sistema de monitoreo y
evaluación de los indicadores y los 62 objetivos nacionales. El nuevo paradigma
de la planifcación en Jamaica comprende un modelo de prosperidad y creación
de formas de capital más sofsticado, mayor valor agregado en la producción y
las exportaciones y, por último, una cultura favorable a la innovación. En el Plan
Nacional se privilegia la participación ciudadana, lo cual es un buen ejemplo del
avance cualitativo de la planifcación en esta subregión.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos ofciales de los respectivos países.
Cada una de estas experiencias se describió en detalle, y su

resumen se presenta en el anexo A1. Sin embargo, no es cada
experiencia o cada caso tomado como unidad lo que constituye el centro
de la exposición de los resultados. Como se dijo previamente, se
identificaron dimensiones y preguntas transversales que se aplicaron al
análisis de cada caso y sirvieron para establecer comparaciones y extraer
algunos aprendizajes, vacíos y desafíos. Sobre la base de estas
dimensiones y grandes preguntas se organiza la exposición de los
resultados en el resto del documento. Se espera, además, exponer esta
evidencia pensando en su posible vinculación con la Agenda 2030 y en
la identificación de algunas sugerencias de política.
B. Las experiencias estudiadas

En la selección de los estudios de caso se tomó en consideración el tipo
de experiencia, su pertinencia respecto de los retos, el que hubiera
información y evidencia empírica, así como la posibilidad de obtener
aprendizajes que fueran de utilidad para otros países. Los casos
escogidos no constituyen, sin embargo, una muestra construida con los
criterios de la representatividad estadística. Se abarcó el mayor número
de casos, con el presupuesto y el tiempo disponibles, y se identifcaron
prácticas que fueran de interés (desde la perspectiva de los retos de la
planifcación) para el conjunto de los países de la región. Los países
seleccionados y los retos de la planifcación que se relacionan con cada
uno de ellos se muestran en el cuadro II.1. Aunque en cada estudio de
caso se hizo énfasis en el reto que se enuncia en la tercera columna,
también se consideraron los demás1.
En esta selección se ha tenido que sacrifcar la posibilidad de
realizar un análisis homogéneo y directamente comparable de los temas.
La comparación e interrelación se establece, más bien, a través de las
preguntas abordadas. Por consiguiente, la tarea de comparar y
generalizar se hace más difícil. No obstante esa difcultad, el benefcio de
la opción que se adopta deriva de la posibilidad de conocer cada caso en
su singularidad y detalle, lo que aporta gran riqueza a su comprensión y
al reconocimiento de lecciones y aprendizajes.
1
Los estudios de caso se realizaron en 2015 y se procesaron en 2015 y 2016. En algunos países, los
planes y programas analizados pueden haber perdido impulso por diferentes motivos, por
ejemplo, cambios de administración. Aun así, los casos siguen teniendo validez para ilustrar
diferentes etapas o momentos de la planificación reciente en la región.
Cuadro II.1
América Latina y el Caribe: características de los estudios de caso
de la planifcación para el desarrollo en nueve países
País Título del estudio Resumen

Argentina “El Plan Estratégico cara al futuro.
Territorial. Argentina. Reto en que se hace énfasis: multiescalaridad
Estudio de caso”
Se describen el origen, el desarrollo y los
contenidos del Programa de Aceleración del
Crecimiento (PAC) del Brasil, así como los
resultados logrados y las perspectivas futuras.
Reto en que se hace énfasis: intersectorialidad

Brasil “A retomada do planejamento Se describe el sistema de planifcación chileno,
governamental no Brasil e a abordando en primer lugar la planifcación de
experiência recente (2007 a largo plazo y, luego, el sistema de seguimiento y
2014) do PAC (Programa de control de gestión. Posteriormente, se identifcan
Aceleração do Crescimento)” las fortalezas y debilidades de ambos sistemas,
y se formulan conclusiones y recomendaciones
Chile “La coherencia entre la en relación con cada uno.
planifcación del largo y
corto plazo: el presupuesto Reto en que se hace énfasis:
orientado a resultados en pluritemporalidad, y evaluación y
Chile. Estudiode caso” seguimiento
Se exponen la historia y el marco legal,
institucional e instrumental del Sistema Nacional
de Evaluación de Gestión y Resultados
(SINERGIA), y luego se analiza el caso
colombiano desde la perspectiva de la aplicación
Colombia “El Sistema Nacional de de las mejores prácticas enunciadas por la
Evaluación de Gestión y Organización de Cooperación y Desarrollo
Resultados de Colombia: Económicos (OCDE) en materia de gestión y
SINERGIA. Estudio de caso” presupuesto por resultados. Se complementa el
análisis con las fortalezas y debilidades de la
experiencia en planifcación del país.
Reto en que se hace énfasis:

evaluación y seguimiento
Se destaca la importancia de la planifcación en el
nuevo contexto económico de Cuba, en el que se
reconoce la consideración del funcionamiento de
los mercados. Se describe la relación histórica
Cuba “El desafío de Cuba: extender entre la planifcación y la economía nacional, y se
el mercado, concluye con propuestas para institucionalizar el
desarrollar la planifcación” uso de la prospectiva estratégica en el diseño y
análisis de las políticas.
Reto en que se hace énfasis:

multiescalaridad y pluritemporalidad
Se exponen los principales componentes de la
Estrategia Territorial Nacional del Ecuador, que
es parte del Plan Nacional para el Buen Vivir
Ecuador “La Estrategia Territorial Nacional. 2013-2017 del Gobierno Nacional de la
Ecuador. Estudio República del Ecuador. Se describen los
de caso” elementos centrales de la estrategia, se
Se presentan los elementos del Plan Estratégico presenta un análisis del nivel de ejecución hasta
Territorial (PET), principal instrumento nacional de la fecha, y se exponen las conclusiones y los
planifcación del desarrollo y ordenamiento territorial desafíos que plantea su correcta
desde 2004. Se describe el avance de las tres implementación.
fases del PET y luego se analizan sus logros, Reto en que se hace énfasis: multiescalaridad
mencionando casos específcos y resultados
exitosos, para fnalmente plantear los desafíos de
Cuadro II.1 (conclusión)
País Título del estudio Resumen
Guatemala “Guatemala: la experiencia de como los desafíos planteados por los mismos
formulación del Plan actores que participaron en el proceso.
Nacional de Desarrollo Reto en que se hace énfasis: pluritemporalidad
K’atun: ‘Nuestra Guatemala
2032’. Estudio de caso” Se describe la evolución del sistema de planeación
multinivel de México, a partir del documento rector,
el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, y se
expone su vinculación con los planes sectoriales y
estatales, considerando dentro del sistema el
México “Planeación multinivel y los retos de su presupuesto federal y el sistema de evaluación de
compatibilización. resultados. Se presentan los instrumentos y
México. Estudio de caso” sistemas, se caracterizan sus elementos, con
Se describe en detalle la formulación del Plan énfasis en el reconocimiento de buenas prácticas,
Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra Guatemala y, por último, se hacen propuestas sobre los
2032, en sus distintas fases (diagnóstico, diálogos aspectos que se considera necesario mejorar.
ciudadanos y planifcación), identifcando las Reto en que se hace énfasis: multiescalaridad
buenas prácticas y las lecciones aprendidas, así
Plurianual del Sector Público principales elementos. Se
República Dominicana
2013-2016 de la República identifcan sus fortalezas y
“La planifcación de mediano
Dominicana, en el marco de su debilidades, y se plantean los
plazo en el sector público
Estrategia Nacional de Desarrollo desafíos futuros.
dominicano. El Plan Nacional
2010-2030: Un viaje de
Plurianual del Sector Público” Reto en que se hace énfasis:
transformación hacia un país
Se expone la experiencia de mejor, y se describen sus pluritemporalidad y
formular el Plan Nacional multiescalaridad
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de M. Armijo, “La
coherencia entre la planifcación del largo y corto plazo: el presupuesto orientado a resultados
en Chile. Estudio de caso”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito; A. Barrera y N. Novillo, “La
Estrategia Territorial Nacional. Ecuador. Estudio de caso”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito; V.
Chanquín, “Guatemala: la experiencia de formulación del Plan Nacional de Desarrollo K’atun:
‘Nuestra Guatemala 2032’. Estudio de caso”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito; O. Fernández, “El
desafío de Cuba: extender el mercado, desarrollar la planifcación”, Santiago, CEPAL, 2015,
inédito; O. Gracia, “El Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados de Colombia:
SINERGIA. Estudio de caso”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito; L. Pugliese, “El Plan Estratégico
Territorial. Argentina. Estudio de caso”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito; C. Ruiz, “Planeación
multinivel y los retos de su compatibilización. México. Estudio de caso”, Santiago, CEPAL, 2015,
inédito; A. Sotelo, “La planifcación de mediano plazo en el sector público dominicano. El Plan
Nacional Plurianual del Sector Público”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito; J. Cardoso y C.
Navarro, “A retomada do planejamento governamental no Brasil e a experiência recente (2007 a
2014) do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento)”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito.
En esta medida, se documenta un amplio conjunto de datos en

materia de planificación para el desarrollo, en ámbitos como las
organizaciones que participan, los enfoques que se siguen, los procesos
que se desencadenan, las herramientas y los métodos que se utilizan, las
normas constitucionales y legales, así como las disposiciones jurídicas o
políticas transitorias, que les dieron sustento, e, incluso, algunos de los
resultados conseguidos. En la base de estas realidades hay procesos
políticos, sociales y legislativos complejos que no se registraron ni se
describieron. Por razones de alcance y recursos, esta tarea escapó al

alcance de la investigación. Teniendo en cuenta lo anterior, los
aprendizajes se extrajeron tanto del registro, la organización y la
conjugación de las evidencias y los hechos visibles, como de la
apreciación, en este caso más conjetural e interpretativa, de los procesos
políticos, sociales y de liderazgo que puedan estar en su base.
Los resultados no se presentan tomando cada caso o experiencia
como referencia, sino que se organizan en torno a los retos de la
planifcación. El análisis de cada reto culmina con la presentación de
algunas interpretaciones de conjunto2.
1. El reto de la pluritemporalidad
En los casos de Guatemala y la República Dominicana, se estudian

iniciativas relacionadas con el reto de la articulación pluritemporal de la
planifcación. En Guatemala, se analiza el diseño y la implementación del
Plan K’atun 2032, y su vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo de
Mediano Plazo. Los elementos que se destacan son el diseño participativo
de los instrumentos, la dimensión territorial del plan y las preguntas que
se abren para adecuar el andamiaje institucional de largo y mediano plazo
al ciclo de políticas públicas.
El estudio de la República Dominicana da cuenta del diseño y la
implementación de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030, y su
articulación con el Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013- 2016.
Esta iniciativa, que se inicia a partir de la creación por mandato
constitucional del Sistema Nacional de Planifcación e Inversión Pública en
2006, ha enfrentado parte importante de los dilemas relativos a cómo
articular la dimensión temporal de los planes, las políticas y los
programas, lo que la hace un referente valioso para ejercicios similares en
otros países de la región.
El estudio de caso de Cuba apunta a la recuperación del ejercicio de
la planifcación de mediano y largo plazos, después de dos décadas de
priorizar la gestión de la coyuntura. El texto aporta elementos sobre la
necesidad de incorporar al mercado en la práctica de la planifcación, lo
que, de acuerdo con el Gobierno, debe hacerse teniendo en cuenta la tutela
y el liderazgo del Estado, con el fn de mantener los objetivos de igualdad y
bienestar social que el mercado difícilmente garantizaría.
2
Junto con los estudios de casos se contó con otras referencias útiles como: Cuervo y Mattar (2014),
CEPAL (2014b), CEPAL/GIZ (2015), y otros documentos de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) y estudios de organismos internacionales como OCDE
(2016) y García, Kaufmann y Sanginés (2015), entre otros.
2. El reto de la multiescalaridad
Respecto de la perspectiva territorial, interesa determinar si las prácticas

de planifcación en los niveles nacionales y subnacionales tienden a la
especialización o a la integración. También interesa establecer si hay
continuidad en los compromisos que se establecen en los objetivos, o si
estos cambian de acuerdo al Gobierno existente. Estos temas se abordan
más que nada a partir de los estudios de la Argentina, México y el
Ecuador.
Se analiza el Plan Estratégico Territorial (PET) de la Argentina que,
al no existir un plan nacional de desarrollo, se constituye en el eje rector
de la planifcación gubernamental y coordinador de los objetivos
nacionales de desarrollo y de las provincias. El estudio contribuye a dar
cuenta de algunos retos que la planifcación enfrenta en la actualidad a la
hora de promover el desarrollo, superar las desigualdades, contribuir al
diálogo intersectorial o abordar múltiples escalas de intervención en lo
geográfco y lo jurisdiccional. Este caso se enmarca de forma específca en
la concepción multiescalar de la planifcación.
En el caso del Ecuador, se aborda la experiencia de la Estrategia
Territorial Nacional, concebida como la herramienta de ordenamiento
territorial del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017. A través de la
Estrategia Territorial Nacional, se orienta la implementación de las
políticas públicas en el territorio y se asegura su pertinencia. En esta
iniciativa se identifcan desafíos relativos a los niveles del Gobierno y de
otros actores que actúan en el territorio. Esta estrategia considera el
territorio como una construcción social de carácter multidimensional y
dinámico, y permite articular la política pública nacional con las
condiciones y características propias de este.
En el estudio de México, se analiza la planeación multinivel y los
retos que supone compatibilizarla, describiéndose los diversos arreglos
institucionales que han permitido implementar los procesos de planeación
de largo y mediano plazo defnidos a nivel nacional y subnacional (a partir
de reformas clave en el ámbito político y económico). La institucionalidad
del Gobierno de México no contiene una entidad de planifcación nacional
pero, en la presente administración, la dimensión regional del desarrollo
se ha fortalecido desde el nivel ministerial, como reconocimiento de las
fuertes disparidades que hay en el desarrollo territorial y, por ende, de la
necesidad de avanzar hacia un desarrollo regional armónico.
3. El reto de la intersectorialidad
En el ámbito relativo a la dimensión sectorial, se analiza cómo se articulan

los objetivos defnidos a nivel nacional y de los sectores. Se detallan
experiencias relativas a la ejecución de las políticas, los programas
y los proyectos sectoriales y, en algunos casos, a su fnanciación. Se

describen los desafíos presentes en los diseños institucionales, las prácticas
presupuestarias, la gestión de las inversiones y la evaluación. En términos
generales, interesa determinar qué posibilidades y limitaciones tiene la
acción especializada frente a la integralidad de la planifcación en su
dimensión nacional y sectorial.
En el estudio de caso del Brasil, se estudia la experiencia del
Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), que es el plan nacional
de inversión en infraestructura, y su rol como instrumento para promover
la reactivación económica a través de una iniciativa de planifcación y
coordinación intergubernamental impulsada desde la Presidencia de la
República.
4. El reto de la participación
Este es el único de los retos para el cual no se seleccionó ningún caso ni

experiencia específca. Se lo trató, más bien, como un componente que
atravesaba el conjunto de los casos y, cuando el análisis arrojó información
pertinente, se lo presentó como parte de los resultados.
5. El reto de la evaluación y el seguimiento: acumulación de

aprendizajes
En los casos de Chile y Colombia, se analizan los sistemas de evaluación

como parte integrante de los procesos de planifcación. Constituyen dos de
las experiencias con mayor trayectoria en la región en este ámbito. En
Chile, la característica principal del proceso de planifcación gubernamental
es que se centra en el nivel ministerial o meso, y se vincula con el proceso
presupuestario a partir del sistema de la evaluación de resultados y el
control de la gestión. En efecto, dicho sistema se articula con procesos de
planifcación institucional a nivel de los ministerios, con un fuerte énfasis
en el mejoramiento del desempeño de los servicios públicos.
Colombia aporta la experiencia de uno de los componentes centrales
de su sistema de planifcación, el Sistema Nacional de Evaluación de
Resultados (SINERGIA), que se constituye en la herramienta estratégica
para la toma de decisiones en varios ámbitos de política pública. Su
perspectiva territorial y la incorporación gradual de un sistema de
evaluaciones de programas contribuyen elementos fundamentales para
analizar los tres desafíos de la planifcación que se mencionaron.
Capítulo III
El reto de la pluritemporalidad, o la
conjugación de tiempos y plazos1
En este capítulo se aborda el análisis de las experiencias desde la

perspectiva de la conjugación entre tiempos y plazos, así como sus desafíos
y aprendizajes. Los actores o agentes que participan en los procesos de
planifcación y de gestión para el desarrollo poseen horizontes temporales
diferentes: para el político, puede ser su período de gestión o ejercicio;
para el técnico, puede ser la duración y los plazos de maduración de los
procesos que están a su cargo, y para los sujetos sociales, dependerá de la
inmediatez de las necesidades que estén en juego. Por tanto, conversar
sobre esa diversidad de plazos y perspectivas de tiempo, además de
conjugarlos y articularlos, es una tarea insoslayable si se quiere no
solamente atender las necesidades legítimas que cada uno de ellos
representa, sino también lograr que tengan la coherencia, coordinación o
armonía deseada.
Aunque la experiencia de los países de la región presenta muchos
contrastes, el mediano plazo se ha consolidado como referencia temporal
con peso técnico e institucionalidad. Sin embargo, ha emergido un interés
muy signifcativo en la elaboración de visiones y planes de largo plazo que,
entre otras cosas, revela una búsqueda por identifcar y poner en marcha
políticas de largo plazo que trasciendan los límites temporales de cada
período de gobierno y se articulen con las aspiraciones estratégicas de
cada sociedad nacional. En ocasiones, aunque no en todos ni en la mayoría
de los casos, en estas miradas de largo plazo se utilizan enfoques que se
1
En este documento se entiende como mediano plazo aquel que coincide con un período de
gobierno, como largo plazo el que lo supera, y como corto plazo el que es inferior.
alimentan de la prospectiva. No obstante, todavía hacen falta mecanismos

y puentes consolidados de articulación con la política pública y su puesta
en práctica (Rodríguez y Cuervo, 2014). El peso del corto plazo es muy
importante y sigue poniendo en tensión las lógicas del presupuesto y la
planifcación. Aunque hay mucho por avanzar y aprender sobre las formas
de lograr una adecuada integración entre estas dos lógicas de la acción
pública, se han puesto en movimiento herramientas que están
contribuyendo de forma positiva.
A. El mediano plazo como pilar y columna vertebral

El ejercicio de planificar en plazos correspondientes a los períodos
presidenciales es un rasgo que se destaca en la realidad contemporánea de
la planifcación en la región. Sin embargo, aunque la mayor parte de los
países cuenta con planes nacionales de desarrollo que abarcan el período
de gobierno, sus trayectorias y grados de consolidación son diferentes
(véase el cuadro III.1). Un grupo minoritario de países posee prácticas de
planifcación de mediano plazo bastante consolidadas, a saber, Costa Rica,
Colombia, el Brasil y la República Dominicana. En efecto, cuentan con
marcos normativos y sistemas de planifcación de larga data. Otros países
han fortalecido sus prácticas de planifcación de mediano plazo apenas en
el último decenio. Entre ellos se encuentran el Ecuador, la República
Dominicana y México. Con procesos aún más recientes se encuentran
Guatemala y Jamaica.
Cuadro III.1
América Latina y el Caribe: instrumentos de la planifcación para el desarrollo
Planes
a
nacionales País
Planes de San Vicente y las Granadinas
largo plazo Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Colombia,
Planes de Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Haití,
mediano plazo México, Nicaragua, Panamá y Venezuela
(República Bolivariana de)
En proceso de elaboración Bahamas, Cuba, Granada, Guyana, Santa Lucía,
Barbados, Belice, Cuba, Guatemala, Honduras, Suriname, Trinidad y Tabago, y Uruguay
Jamaica, Paraguay, Perú, República Dominicana, y
Sin planes Chile, Argentina, Saint Kitts y Nevis, y Antigua y Barbuda
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “Panorama de la Gestión Pública
2016. En el marco de un gobierno abierto centrado en el ciudadano”, Santiago, 2017, inédito. a Se
entenderán de mediano plazo a los que se ejecutan durante un período determinado de gobierno, y de
largo plazo a los que lo trascienden.
También hay países sin planes nacionales de desarrollo

institucionalizados. Sin embargo, aun en esos casos, la acción pública se
organiza con solidez en el mediano plazo a través de instrumentos como
las agendas gubernamentales, expresión directa de los programas de
gobierno. Este es el caso de la Argentina, Chile y el Uruguay. En otros, la
planificación tiene lo sectorial como su pilar.
La planifcación desempeña un papel insustituible a la hora de

priorizar y asignar los recursos públicos, en la medida en que la
identifcación de los objetivos y las metas nacionales establece un referente
que permite asignar fondos a los sectores y programas que resultan más
efectivos para satisfacer las necesidades sociales.
En este sentido, los planes nacionales de desarrollo de Colombia, el
Ecuador, Guatemala, México y la República Dominicana constituyen
instrumentos novedosos, pues exhiben características de mayor exigencia
y confabilidad. Sus principales rasgos son los siguientes: i) cuentan con
metas e indicadores dotados de mayor grado de concreción, basados en los
comportamientos históricos, así como en líneas de base y estudios
específcos; ii) incluyen módulos de seguimiento y evaluación del
cumplimiento de las metas, e indicadores de monitoreo año a año; iii)
incluyen instrumentos y procesos para la rendición de cuentas, sobre los
que se realizan informes para las diferentes instancias; iv) con diversos
grados de desarrollo, se incorpora la dimensión subnacional en las metas
para identifcar las brechas existentes (Colombia y el Ecuador); v) los
presupuestos nacionales operan como ordenadores de lo posible y se
procura así que las metas no queden en el nivel de promesas de un
mandato de gobierno, y vi) se aplican metodologías para medir la
producción física de los programas y se incluyen indicadores de efcacia,
efciencia y resultados, utilizando dicha información en alguna fase del
proceso presupuestario.
Por su interés y posibilidad de réplica, cabe mencionar que en el
proceso de consolidación de estas prácticas de planifcación de mediano
plazo se han empleado algunas estrategias destacables. Algunas de ellas
reaparecerán en el análisis de los retos de la planifcación que se lleva a
cabo en los capítulos siguientes. Dichas estrategias son las que siguen:
• Coordinación entre actores gubernamentales y participación
ciudadana: diagnóstico, diálogos ciudadanos y planifcación,
procesos de construcción colectiva, metodologías participativas,
con inclusión de diferentes sectores de la sociedad (Guatemala),
y construcción de equipos multidisciplinarios inmersos en el
trabajo de refexión, discusión y debate del marco teórico,
conceptos, metodologías, análisis de los insumos, construcción
de escenarios o identifcación de tendencias y defnición de
metas (República Dominicana).
• Levantamiento de información e incorporación de evaluaciones
para la generación de antecedentes útiles para la toma de
decisiones, así como intercambio de experiencias de pares: se
destaca en este punto el interés por conocer experiencias y buenas
prácticas de países con mayor desarrollo en los aspectos
metodológicos (por ejemplo, la Secretaría Nacional de Planifcación
y Desarrollo (SENPLADES) del Ecuador apoyó el diseño del Plan
Nacional de
Desarrollo K’atun de Guatemala, y Colombia apoyó el

desarrollo del sistema de evaluación de la República
Dominicana).
• Apoyo técnico y fortalecimiento a nivel nacional y subnacional
para la implementación de los planes de desarrollo y el presupuesto
basado en resultados: procesos de capacitación intensivos en
planifcación estratégica, construcción de indicadores y marco
lógico, en que las instancias de planifcación nacional o federal han
desempeñado un rol clave para fortalecer las capacidades técnicas.
• Utilización de sistemas de tecnologías de la información y las
comunicaciones para el seguimiento de las metas: se ha
facilitado la visibilidad y la actualización de las metas de las
estrategias y planes de desarrollo, así como el intercambio de
información en tiempo real entre los órganos rectores de
planifcación y las demás entidades; la mayoría de los países
cuentan con sistemas que operan en línea para la provisión de
datos relacionados con las metas e indicadores de los planes.
En la articulación entre el mediano plazo y el corto plazo, es de
particular interés y relevancia conocer los avances de la región en materia
de procesos, instrumentos, técnicas y métodos de presupuesto. En las
experiencias analizadas, se observa un esfuerzo por mejorar la defnición
de objetivos y metas, haciéndolos más concretos, medibles y posibles de
monitorear, lo que facilita su uso y su credibilidad. En Colombia, el
Ecuador, Guatemala, México y la República Dominicana, se identifcan los
vínculos entre la planifcación de mediano plazo y el proceso de
elaboración del presupuesto. Esta relación se establece a través de sus
marcos legales y reglamentarios, y de sus metodologías. En contraste, en
las visiones de largo plazo no necesariamente se establecen de manera
explícita las previsiones presupuestarias, ni mucho menos la seguridad de
su fnanciamiento.
En la República Dominicana, a partir de la Ley de Planifcación e
Inversión Pública núm. 498-06 y el Decreto núm. 493-07 en que se aprueba
el Reglamento de Aplicación núm. 1 de dicha ley, se determinó que el Plan
Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP) contuviera los programas
y proyectos prioritarios que serían ejecutados por los organismos del
sector público no fnanciero, así como los recursos necesarios respectivos,
sobre la base de los lineamientos de la Estrategia Nacional de Desarrollo
2010- 2030, la política fscal y el marco fnanciero del presupuesto
plurianual. En el caso de México, donde se ha logrado un importante
avance en la implementación del presupuesto basado en resultados, se
observan con mayor nitidez los esfuerzos por articular los programas con
las políticas, objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. En
Guatemala, una de las experiencias más recientes que merece ser
destacada es la iniciativa de vincular los objetivos nacionales de desarrollo
con el presupuesto, en el marco de las disposiciones que establecieron
como eje orientador el
Plan Nacional de Desarrollo y la implementación del enfoque de gestión

orientada a los resultados.
En Chile, aun cuando no existe una institucionalidad formal
específca para la planifcación, ello no ha sido inconveniente para que se
defnieran objetivos de mediano plazo a través del Programa de Gobierno
como su referente principal en la defnición de objetivos globales a nivel
ministerial. Por otro lado, también el Sistema de Evaluación y Control de
Gestión cumple parte de esta función de ordenamiento y defnición de
objetivos (a través de las defniciones estratégicas ministeriales) (Leiva,
2012, citado en Máttar y Cuervo, 2016). De forma complementaria, en los
últimos años la planifcación ha fortalecido los ministerios como instancias
de formulación de prioridades de política, planifcación y control de
gestión de los servicios públicos. No obstante, a pesar de que el
presupuesto basado en resultados se ha desarrollado ampliamente en
Chile, aún no constituye un esquema que permita asignar prioridades de
gasto público conforme a criterios de calidad y efciencia. La evidencia
señala que su fortaleza está más bien asociada con el apoyo al
mejoramiento de la gestión de los servicios públicos.
B. Más allá del mediano plazo: visiones de largo plazo

y construcción de futuro
Como se dijo y se ilustró previamente, la planifcación se ha constituido
como la herramienta principal de los gobiernos para determinar las
prioridades de política pública, defnir los cursos de acción a través de
objetivos y articular estos últimos en compromisos públicos sobre los
cuales se rinde cuenta a la ciudadanía. En algunos casos, este proceso de
defnición de prioridades se apoya en la construcción de visiones de futuro
para el país, sector o territorio, y esas visiones se materializan en planes a
mediano plazo, con objetivos, estrategias y líneas de acción. En otras
situaciones no sucede lo mismo y los objetivos gubernamentales de largo
o mediano plazo no quedan plasmados en documentos estructurados
como los planes o las agendas de gobierno.
A pesar de estos contrastes, un hecho propio y característico de la
planifcación en el período que se está analizando es el creciente interés en
explorar el largo plazo. Este interés, como se dijo, se pone de manifesto en
la construcción de visiones o estrategias nacionales de desarrollo que van
más allá de un período de gobierno. En algunos casos, incluso, estos
ejercicios pueden tener horizontes de referencia de dos o tres decenios
(Rodríguez y Cuervo, 2014, pág. 9).
Los hallazgos de Rodríguez y Cuervo (2014), así como los resultados
que arrojaron los estudios de caso que se hicieron para la presente
investigación, señalan que en algunos países se utilizan los ejercicios de
visiones de futuro con el propósito de establecer prioridades de política
pública apoyadas en consensos nacionales y con duraciones superiores a
un período de gobierno.
Como se muestra en el cuadro III.2, una veintena de Gobiernos han

coordinado la elaboración de este tipo de imágenes y visiones de futuro
deseado. Más de la mitad de estas visiones de futuro tienen un grado de
articulación con los planes de mediano plazo, así como diversos grados de
participación de actores relevantes (García, Kaufmann y Sanginés, 2015).
Cuadro III.2
América Latina y el Caribe: ejercicios de prospectiva y planifcación
del desarrollo de largo plazo, siglo XXI
País Visión
Barbados The National Strategic Plan of Barbados 2005-2025
Belice Vision for Belize by the year 2030
Bolivia (Estado Plurinacional de) Soberana, Productiva y Democrática para la
Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Construcción del Vivir Bien
Brasil Brasil 2022

Visión Brasil 2050: una nueva agenda para los negocios
Colombia Visión Colombia II Centenario: 2019
Costa Rica Costa Rica 2030: Objetivos de Desarrollo Nacional
Cuba Conceptualización del modelo económico y social cubano de desarrollo socialista. Plan Nacional
de Desarrollo Económico y Social hasta 2030: propuesta de visión de nación, ejes y sectores
estratégicos, 2016
El Salvador Apuestas estratégicas 2024 (contenidas en el Plan Quinquenal de Desarrollo
2010-2014)
Granada Grenada Strategic Development Plan 2030
Guatemala K’atun Nuestra Guatemala 2032
Haití Plan Estratégico de Desarrollo para Haití
Honduras Plan de Nación 2010-2022
Visión de País 2010-2038
Jamaica Visión Jamaica 2030
México Visión 2030: el México que queremos
Nicaragua Plan Nacional de Desarrollo Humano 2012-2016: “A seguir transformando Nicaragua”
Panamá Visión Nacional 2020
Paraguay Plan Nacional de Desarrollo 2014-2030
Perú Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021
Plan Perú 2040
República Dominicana 2010-2030. Un viaje de transformación hacia un
Estrategia Nacional de Desarrollo (END) país mejor
Santa Lucía Santa Lucia National Vision Plan

San Vicente y las Granadinas Development Plan 2013 -2025
National Economic and Social
Suriname Strategic Vision Suriname 2035

Uruguay Estrategia Nacional de Desarrollo Uruguay 2030, incorporada en el proyecto Estrategia
Uruguay III Siglo (2009)
Uruguay: visión y escenarios demográfcos al 2050
Fuente: Red de América Latina y el Caribe de Planifcación para el Desarrollo (REDEPLAN), “Diagnóstico
de los sistemas de planifcación de la región”, San José, 2015, inédito; L. Cuervo y J. Máttar,
“Planifcación para el desarrollo en América Latina y el Caribe: regreso al futuro. Primer informe
de los diálogos ministeriales de planifcación”, serie Gestión Pública, Nº 81 (LC/L.3838), Santiago,
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2014; Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), Repositorio Digital de Planes y Programas de Desarrollo en
América Latina y el Caribe [en línea] https://planes.cepal.org/; portales institucionales en línea de
los órganos rectores de planifcación.
Otro papel de estas visiones, en los casos donde se acompañan de

planes, ha sido el de servir de articuladoras en los procesos de formulación
e implementación de las políticas. De esta manera, en algunos casos se
ponen en marcha arreglos institucionales para coordinar e implementar
los objetivos comprometidos. Como se observa en el cuadro III.3, en estos
ejercicios se utilizan enfoques metodológicos e instrumentos variados,
entre los que se cuentan tanto la prospectiva como la planeación
estratégica (García, Kaufmann y Sanginés, 2015).
Cuadro III.3
Prospectiva en cuatro países de América Latina y el Caribe: procesos,
horizontes y herramientas metodológicas
escenarios, matrices de impactos
cruzados, análisis de series
Caso Tipo de proceso Año de inicio-fin de tiempo, multicriterio,
Principales herramientas consultas Delphi, entrevistas
“Projeto Brasil 3
metodológicas Documentos
Tempos: apresentação”, Brasil 2022
Brasil Prospectivo 2004-2022 Construcción de
desarrollo de escenario tendencial
2004-2019 Programación y contingente
sectorial, planeación estratégica: Visión Colombia II Centenario
Colombia Programación sectorial
proyecciones basadas 2019
y
en información y
planeación
modelos estadísticos
estratégica
2008-2021 Estudios de tendencia
basada en información Plan Bicentenario: El Perú hacia
Perú Planeación estratégica
estadística, elaboración el 2021
y plan de
Planeación estratégica y análisis Nacional de Desarrollo
proceso de consulta de motricidad, consultas 2010-2030. Un viaje de
2007-2030 Grupos Delphi transformación hacia un
República Dominicana focales, matrices de “Documento base de la país mejor”
impactos cruzados, propuesta de Estrategia
Fuente: L. Rodríguez y L. Cuervo, “Visiones de desarrollo y planeación de largo plazo en América Latina
y el Caribe. Notas a partir de la experiencia de cuatro países”, serie Gestión Pública, N° 82
(LC/L.3837), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2014.
En cuanto a los contenidos de estos ejercicios de largo plazo, aunque

los temas que se abordan son muy variados, hay algunas prioridades
comunes (García, Kaufmann y Sanginés, 2015):
• En la gran mayoría de las visiones o estrategias se contemplan las
metas de los ODM.
• En los planes más recientes se incorporan los ODS (Colombia,
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018) o, si los planes se
formularon antes de septiembre de 2015, se los adecúa para
acomodarlos a la Agenda 2030.
• Se pretende reducir la desigualdad, lo que se expresa en un

mejoramiento del coefciente de Gini orientado al cierre de las
brechas de desarrollo.
• Se incorporan metas relacionadas con programas de lucha
contra la pobreza con perspectiva de integración al mercado
de trabajo.
• Se consideran políticas de educación (cobertura y calidad
educativa en todos los niveles y acceso al mercado de trabajo).
• Se incluyen políticas de salud (disminución de la mortalidad
infantil y materna, disminución del dinero de bolsillo que se
destina a gastos de salud, contención del aumento del
VIH/SIDA).
• Se integran políticas contracíclicas para atenuar los efectos de
los ciclos y los choques externos, y generar así condiciones
para el crecimiento de la inversión pública (el Ecuador, la
República Dominicana, Colombia).
• Se incluyen políticas de medio ambiente y sustentabilidad
ambiental (huella de carbono y otras).
• Se consideran metas relacionadas con la participación del gasto
en investigación y desarrollo en el PIB.
• Se integran temas como la competitividad y el cambio de las
matrices productivas.
No obstante, como se anunció previamente, la vinculación entre
los instrumentos de largo y mediano plazo (las visiones de desarrollo y
los planes nacionales o sectoriales) es aún incipiente. Puede aparecer una
mención a estas vinculaciones, pero en muy pocos casos ello se traduce
en decisiones presupuestales. Sin embargo, una experiencia destacable
es la de la República Dominicana. En efecto, en la Estrategia Nacional de
Desarrollo 2010-2030 se defnen mecanismos explícitos de seguimiento,
que facilitan su operatividad en los planes sectoriales e institucionales de
mediano plazo.
En el recuadro III.1 se describe el proceso que siguió el Gobierno
de la República Dominicana para integrar la estrategia de desarrollo de
largo plazo con el plan de inversiones del sector público. Este proceso,
iniciado hace menos de un decenio, ha dado frutos concretos y puede
servir de ilustración a iniciativas similares.
Recuadro III.1
República Dominicana: articulación de la Estrategia Nacional de Desarrollo
2010-2030 con el Plan Plurianual del Sector Público
El proceso de construcción de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END)

2010-2030 tuvo su origen en la Ley de Planifcación e Inversión Pública núm. 498-
06 de 2006, que creó el Sistema Nacional de Planifcación e Inversión Pública. Se
inició en 2007, como un ejercicio de planeación estratégica de la Secretaría de
Estado de Economía, Planifcación y Desarrollo (SEEPYD), creada a partir de la
antigua Secretaría Técnica de la Presidencia y posteriormente transformada en
Ministerio de Economía, Planifcación y Desarrollo (MEPYD). Desde un principio,
las autoridades dominicanas concibieron el proceso de elaborar una visión de
futuro como un ejercicio participativo que, de otra forma, daría como resultado
un esfuerzo efímero. Un aspecto clave fue el liderazgo político al más alto nivel
que la acompañó, con una noción de metas ambiciosas, pero realistas, de modo
de atraer el interés de diversos grupos de la sociedad, la academia, el sector
privado y la comunidad internacional (véase Godínez y Máttar, 2009).
La inclusión de amplios sectores de la ciudadanía permitió acopiar
información, demandas y objetivos que se incorporaron en la estrategia de largo
plazo, lo que la ha convertido en un ejercicio singular en la región que, a la fecha,
parece encaminarse al logro de los objetivos planteados. En 2012, la END se
convirtió en la Ley núm. 1-12 que establece la Estrategia Nacional de Desarrollo
2030. El hecho de que el modelo de desarrollo, así como los cuadros políticos y
los tomadores de decisiones, continuaran durante varios períodos de gobierno ha
fortalecido una institucionalidad que ha sido determinante para consolidar, refnar
y dar continuidad a la estrategia como proceso. La República Dominicana es uno
de los países con mayor crecimiento de la región en la última década.
A la END se la entendió desde su origen como un instrumento de
planifcación con una cobertura y alcance amplios, pues pretende cobijar las
políticas públicas de los próximos 20 años. La END se creó como respuesta a
demandas en las que, desde principios de este siglo, se reclamaba la defnición
de un plan nacional que superara los cuatro años de duración de cada gobierno.
Se identifcaba la existencia de problemas cuya solución requería un abordaje
más prolongado. Por tanto, se entiende que refeja una preocupación nacional
proveniente de distintos sectores que están convencidos de la necesidad de
adoptar acciones de mediano y largo plazo.
La implementación de la Ley núm. 498 estuvo a cargo del MEPYD y se inició
en 2007. Fue un ejercicio de refexión acerca del papel y las funciones del
Ministerio recién constituido, que tenía la clara necesidad de posicionarse como
instancia de planifcación a nivel nacional. Ella es parte culminante de un proceso
de modernización y reforma del Estado y del presupuesto público de la
Republica Dominicana iniciado en 1996. El órgano responsable de dicho
proceso fue la Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del
Estado (COPRYME), que posteriormente se transformó en el Consejo Nacional
de Reforma del Estado (CONARE).
La Ley núm. 1-12 que establece la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030
estipula que la participación social en el proceso de monitoreo y evaluación se
lleve a cabo a través del Consejo Económico y Social, los órganos de consulta y
participación social en el territorio contemplados en el Sistema Nacional de
Planifcación e Inversión Pública, el Consejo Nacional de la Juventud, los
representantes de los gobiernos locales y las fuerzas políticas. Estas instancias
facilitarán el seguimiento social, la rendición de cuentas y el cumplimiento de la
corresponsabilidad público-privada que son necesarios para lograr los objetivos
de desarrollo nacional. El MEPYD actúa como enlace institucional con dichas
instancias.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de A. Sotelo, “La planifcación de mediano
plazo en el sector público dominicano. El Plan Nacional Plurianual del Sector Público”,
Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2015, inédito;
V. Godínez y J. Máttar (coords.), La República Dominicana en 2030: hacia una nación
cohesionada, Libros de la CEPAL, Nº 104 (LC/G.2407-P), Santiago, Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2009.
C. Un ingrediente fundamental para construir el largo

plazo: el liderazgo y la participación como elementos
claves de la legitimidad
de las estrategias
La voluntad política y el liderazgo son piezas centrales del impulso y la
sostenibilidad de las perspectivas de largo plazo en la planifcación. Los
casos del Brasil, Colombia, el Perú y la República Dominicana así lo
ilustran (Rodríguez y Cuervo, 2014).
En el Brasil, en el primer gobierno de Luíz Inácio Lula da Silva
(2003-2007) y con el proyecto Brasil 3 Tiempos, se inició el proceso de
pensar a largo plazo. Este proyecto tuvo continuidad y apoyo durante su
segundo período de gobierno (2007-2010), cuando se elaboró el plan de
desarrollo de largo plazo Brasil 2022. Más tarde, a estos ejercicios y a sus
resultados se les siguió otorgando importancia durante el gobierno de la
presidenta Dilma Rousseff. Así, durante estos tres períodos presidenciales,
los estudios de largo plazo ocuparon un sitio central en las decisiones
políticas del país y se convirtieron en una práctica de nación. Además, el
Brasil consolidó una institucionalidad que se adecuaba a estos fnes, con
entidades de excelencia como el Centro de Gestión y Estudios Estratégicos
(CGEE) y el Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), únicos
en la región por su tamaño y mandato.
En Colombia, la Visión Colombia II Centenario: 2019 se formuló
como iniciativa del primer gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006), y luego
se la utilizó para elaborar el Plan Nacional de Desarrollo de su segundo
período de gobierno (2006-2010). Durante este último, se socializó la
visión a nivel sectorial y regional. La Visión Colombia 2019 no involucró la
participación de la sociedad ni de los niveles subnacionales, y no se llevó a
cabo ningún seguimiento ni evaluación del proceso. No obstante, a pesar
de estas carencias, sí consiguió dar continuidad a temas claves de la
agenda pública durante los dos períodos presidenciales que se sucedieron.
Más recientemente, con la adopción del Plan Nacional de
Desarrollo “Todos por un nuevo país” 2014-2018, Colombia creó una
comisión interinstitucional de alto nivel dedicada a los ODS. El
Departamento Nacional de Planeación (DNP) hace de secretaría técnica, y
participan siete ministerios, además de una unidad consultiva mixta de
participación ciudadana. La comisión hizo un análisis para determinar la
alineación de las metas de los ODS con el Plan Nacional de Desarrollo, así
como la vinculación con los acuerdos de paz. Se estableció así que la
mitad de las metas de los ODS son también metas del Plan Nacional de
Desarrollo colombiano.
En el Perú, la planifcación se reinstaló como fruto de un acuerdo

político de gran envergadura, el Acuerdo Nacional de 2002. Así, el Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional, que tuvo su origen en el gobierno de
Alejandro Toledo (2001-2006), atravesó un largo camino político. El
Acuerdo Nacional también estableció la creación del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico (SINAPLAN) y su órgano director: el Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), que empezó a operar
durante el gobierno del presidente Alan García (2006-2011). En 2009 y
2010, con la motivación principal de promover la modernización del sector
público, el CEPLAN elaboró el Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021.
Este plan fue aprobado por el foro del Acuerdo Nacional y por el Consejo
de Ministros en 2011. Más tarde, en el gobierno del presidente Ollanta
Humala (2011-2016), se lo revisó y actualizó con la intención de que
sirviera de referencia a las políticas públicas.
En el Ecuador, en los últimos años y bajo el liderazgo de la
SENPLADES, se instaló la idea de construir una visión de desarrollo hacia
2035. El Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 afrma la necesidad de
que la visión y la acción se acompañen: planear las acciones sin tener una
visión termina siendo improvisar; la visión, en ausencia de acciones
planifcadas, no es más que un sueño. Se entiende que la planeación y la
prospectiva son necesarias y operan de forma conjunta. La planifcación a
largo plazo en el Ecuador es mandato constitucional. Por consiguiente, se
considera que el Plan Nacional de Desarrollo (PND) tiene la función de
articular la acción pública de corto y mediano plazo con una visión de
largo plazo. Además, el PND debe incorporar los acuerdos nacionales de
política pública de largo plazo que se hayan establecido mediante consulta
popular, y sus contenidos deben integrar una visión de largo plazo que
defna las perspectivas del mediano2.
D. Entre el corto y el mediano plazo: la relación entre el plan

y el presupuesto como pieza clave
Una de las difcultades básicas relacionadas con la articulación del mediano
y el corto plazo deriva de que la planifcación se piensa en lapsos
plurianuales, mientras que el presupuesto suele operar sobre la base de
una lógica anual. De la manera concreta de resolver esta discrepancia
depende, en buena medida, la capacidad de articular el corto y el
mediano plazo (véase el recuadro III.2).
2
Vale mencionar que el Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 de El Salvador se inspira en la
visión del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017.
Recuadro III.2
Principales dificultades que se observan respecto de la articulación
entre las metas del plan y el presupuesto
En primer lugar, las categorías que se utilizan en los planes no son

compatibles con las de los presupuestos; por tanto, se hace difícil expresar
estos últimos en el lenguaje de las políticas y las prioridades que se
establecen en los planes. No es necesario que la estructura de los
presupuestos sea idéntica a la de los planes, pero sí es indispensable defnir
criterios para vincular ambos tipos de lenguajes.
En segundo lugar, si bien la producción pública es el punto de
vinculación operativa entre los presupuestos y los planes, la manera de
resolverla no es, en todos los casos, de carácter lineal. Un mismo producto
puede contribuir al logro de varios resultados, y un mismo resultado puede
alcanzarse a través de varios productos.
En tercer lugar, respecto de los plazos, hay elementos operativos que
difcultan la articulación entre el plan y el presupuesto. Los planes de
desarrollo son plurianuales, y los presupuestos, en la mayor parte de los
casos, son anuales.
Los arreglos institucionales son otro aspecto que interviene en la
articulación entre el plan y el presupuesto. En la mayoría de los países de
América Latina, las instituciones de planifcación y de presupuesto han sido,
y siguen siendo, espacios de poder competitivo; es decir, son el resultado
de procesos colectivos donde varios actores tienden a imponer sus
intereses, por encima de los de la colectividad. Además, en el ejercicio
presupuestario también participan otros actores, como el Poder Legislativo,
que introducen muchos elementos de conficto: en efecto, los actores
involucrados en las negociaciones presupuestales poseen puntos de vista
particulares acerca de las necesidades de la sociedad y de los benefcios y
costos de determinadas políticas. Por tanto, la ubicación institucional de los
órganos rectores de la planifcación y del presupuesto, así como sus
interrelaciones, son temas que deberían ser objeto de discusión. No existen
recetas administrativas sobre cómo encarar esta defnición. Dependen de la
realidad y de la situación política de cada país.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “Panorama de
la Gestión Pública 2016. En el marco de un gobierno abierto centrado en el ciudadano”,
Santiago, 2017, inédito.
En otras experiencias analizadas, se constata un esfuerzo por

mejorar la definición de los objetivos de los planes, con el fin de que las
metas sean más concretas, medibles y pasibles de monitoreo. Lograr lo
anterior facilita el uso y la credibilidad de los planes. En efecto, en el
Ecuador, Colombia, Guatemala, México y la República Dominicana, es
posible identificar los vínculos entre la planificación de mediano plazo y el
proceso de presupuestación, cuya temporalidad sigue siendo anual. La
relación se establece en los marcos legales y reglamentarios, así como en
las metodologías. En la República Dominicana (2006), México (2006), el
Ecuador (2007) y Guatemala (2013), se realizaron reformas legales
importantes en el ámbito de la planificación y el presupuesto. Las
características de estos cuerpos legales y reglamentarios que los hacen
interesantes para su análisis son las siguientes:
• Se integra en ellos la planifcación, el presupuesto y la inversión.

• Se procura que exista una coordinación entre los ámbitos de
responsabilidad de presidencia, planifcación y hacienda o
fnanzas.
• Se intenta que hagan de puente entre las metas de los planes de
gobierno (mediano plazo) y los programas y el presupuesto
(corto plazo), a través de metodologías que buscan una cierta
estandarización de criterios y están alineadas con las
innovaciones de países que tienen mayor experiencia en la
materia: cadena de valor público, marco lógico, planifcación
estratégica.
• Se establecen instrumentos y metodologías que abarcan el
proceso de formulación de los objetivos, así como la ejecución,
el monitoreo y la evaluación.
• Se defnen lineamientos, articulaciones y estrategias para mejorar
la coordinación y coherencia entre la planifcación nacional y
subnacional: criterios territoriales para asignar recursos en
función de las brechas de desarrollo territorial (la Argentina,
México, Colombia).
• Se incorporan mecanismos de rendición de cuentas.
En el Ecuador, el Sistema de Planifcación se institucionalizó a través
del Código Orgánico de Planifcación y Finanzas Públicas. En este, la
programación y la ejecución del presupuesto del Estado ecuatoriano se
sujeta al Plan Nacional de Desarrollo, gracias a lo cual las instituciones
estatales articulan e integran sus operaciones de planifcación y
presupuesto. Además, para viabilizar el cumplimiento de la normativa, se
crearon el Sistema Nacional Descentralizado de Planifcación Participativa
(SNDPP) y el Sistema Nacional de las Finanzas Públicas (SINFIP).
La planifcación nacional es competencia exclusiva del Estado
central y responsabilidad de la función ejecutiva, que se ejerce a través del
Plan Nacional de Desarrollo, las políticas y los planes sectoriales, los
mecanismos de información y coordinación entre los niveles de gobierno,
y otros instrumentos que forman parte del sistema. Para ejercer esta
competencia, el Presidente de la República puede disponer la forma en
que la función ejecutiva se organiza en el plano institucional y territorial.
La planifcación del desarrollo y el ordenamiento territorial a nivel
regional, provincial, municipal y parroquial es competencia exclusiva y
obligatoria de los gobiernos autónomos descentralizados, que la ejercen a
través de sus planes y demás instrumentos validados con los actores
territoriales, de forma articulada y coordinada entre los niveles de
gobierno y la planifcación nacional, en el marco del SNDPP (REDEPLAN,
2015).
En la República Dominicana, a partir de la Ley núm. 498-06 y el

Decreto núm. 493-07, se determina que el Plan Nacional Plurianual del
Sector Público (PNPSP) tome como base los lineamientos de la Estrategia
Nacional de Desarrollo (END) 2010-2030, la política fscal y el marco
fnanciero del presupuesto plurianual (Congreso Nacional de la República
Dominicana, 2006)3, y contenga los programas y proyectos prioritarios que
deben ejecutar los organismos del sector público no fnanciero, así como
los recursos necesarios respectivos. Desde esta perspectiva, en su
contenido se defne una integración de los siguientes instrumentos
(Fernández, 2007, art. 30):
• Programación macroeconómica de mediano plazo
• Políticas, programas y proyectos prioritarios que deben ser
ejecutados por el sector público
• Políticas de reforma administrativa y de gestión de recursos
humanos y materiales
• Políticas de promoción para el sector privado
• Políticas y prioridades en materia de cooperación no
reembolsable • Distribución económica y funcional del gasto
• Necesidades de fnanciamiento, reembolsables y no reembolsables
Asimismo, se defne que el PNPSP tenga una duración de cuatro
años y sea actualizado anualmente por el Ministerio de Economía,
Planifcación y Desarrollo, y aprobado por el Consejo de Gobierno. El
Ministerio de Hacienda utiliza el PNPSP así modifcado para actualizar el
presupuesto plurianual y elaborar la política presupuestaria anual, que
incluye, cuando corresponde, la fjación de los topes institucionales de
gasto.
Respecto de las iniciativas de carácter presupuestario, es importante
notar cómo se adecúan los instrumentos de planifcación global del
MEPYD, para facilitar una mejor articulación con el proceso de
formulación presupuestaria, teniendo en cuenta la reforma normativa de
2006 en la que, justamente, se buscaba que el plan y el presupuesto
estuvieran muy correlacionados. Ello se ha materializado en una
innovación inédita en la región, que consiste en refejar en el PNPSP el
perfl de producción del sector público expresado en términos idénticos a
los que se establecen en la técnica del presupuesto por programas para fjar
las metas físicas presupuestarias (Sotelo, 2015). Esta iniciativa ha
requerido una importante labor de coordinación institucional.
3
Véase el artículo 25 de la Ley de Planificación e Inversión Pública núm. 498-06 (Congreso Nacional
de la República Dominicana, 2006).
No obstante, la articulación efectiva entre plan y presupuesto aún

está distante de lo deseable debido a cierta demora en la reforma
presupuestaria: el presupuesto público dominicano ha sido hasta ahora
meramente fnanciero, no contiene indicadores físicos y con frecuencia ha
tenido un comportamiento inercial. Al no contar con productos terminales
identifcados, no se han determinado relaciones entre los insumos y los
productos, y las estructuras programáticas no siempre refejan las
funciones de producción de los organismos (Sotelo, 2015) (véase el
recuadro III.3).
Recuadro III.3
República Dominicana: avances y desafíos de incorporar la cadena de
producción pública en el Plan Nacional Plurianual
del Sector Público 2013-2016
Uno de los logros del sistema de planifcación en la República Dominicana

es haber preparado los instrumentos para asegurar una adecuada
articulación con el presupuesto, conforme avance el proceso de mejora del
sistema presupuestario.
A medida que se desarrolla la propuesta del nuevo sistema
presupuestario, se constatan avances signifcativos en esta área. Se elabora
un catálogo común de productos que comparten el MEPYD, el Ministerio de
Hacienda y las jurisdicciones, se desarrolla una metodología de estimación
de gasto por unidad de producto, se revisan las estructuras programáticas y
se elabora un modelo de presupuesto plurianual orientado a resultados para
aplicar a los programas prioritarios. También se avanza hacia metodologías
de análisis presupuestario de las prioridades estratégicas.
Estas tareas se realizan de manera coordinada entre ambos órganos
rectores y signifcarán un avance importante en la coordinación, que será
posible materializar gracias a las características que revisten los
instrumentos de planifcación. Concomitantemente, incorporar la producción
pública en el PNPSP ha signifcado un ejercicio importante por parte de las
jurisdicciones para reconocer, describir y priorizar los servicios, así como
identifcar a los usuarios.
Los equipos técnicos jurisdiccionales de planifcación y presupuesto
han comprendido la importancia de relacionar sus cadenas de valor público,
los planes institucionales y el presupuesto, aun cuando esto todavía no se
lleve a cabo de manera sistemática en las instituciones.
Fuente: J. Sotelo, “La planifcación de mediano plazo en el sector público dominicano.
El Plan Nacional Plurianual del Sector Público”, Santiago, Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), 2015, inédito.
En México, el progreso en la implementación del presupuesto

basado en resultados permite observar con nitidez cómo ha avanzado la
articulación de los programas con las políticas, los objetivos y las metas
del Plan Nacional de Desarrollo. Una de las innovaciones más relevantes
fueron los cambios introducidos hace cerca de un decenio en el proceso de
elaboración del presupuesto de egresos de la federación, mediante los
cuales se establece, en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, que los anteproyectos deberán sujetarse a la estructura
programática aprobada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Asimismo, para armonizar los programas presupuestales con los

esquemas de planeación, la ley establece que el ejercicio presupuestal se
traduzca en programas que deben estar alineados con el Plan Nacional de
Desarrollo en términos de los objetivos nacionales, los ejes de política
pública, y los objetivos y las estrategias de este. Así, se fjan los objetivos,
las estrategias y las líneas de acción de los programas, pasando
sucesivamente al objetivo estratégico de la dependencia pública
(secretaría, ofcina, empresa pública, etc.), que establece un programa
presupuestario y una matriz de indicadores, como se observa en el
diagrama III.1.
Diagrama III.1
México: alineación de planes, programas e instituciones en el marco
del Plan Nacional de Desarrollo
Estrategias
Plan nacional de desarrollo (PND)
Objetivos sectoriales
Estrategias
Programas del PND Líneas de acción
Objetivos nacionales
Ejes de política pública Objetivo estratégico de la dependencia Categorías
Objetivos y elementos
Programa presupuestario Componente

a
e
Matriz de indicadores
j
c
i
b
Fin Actividad
O
s
d
s
e
n
Propósito I
r
o
o
v
i
d
t
Función Indicador
Subfunción
Programa PP = programa presupuestario
Actividad institucional Pp - objetivo
Fuente: C. Ruiz, “Planeación multinivel y los retos de su compatibilización. México. Estudio de caso”,
Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2015, inédito; sobre la
base de Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Aportaciones Federales para
Entidades Federativas y Municipios (Ramo 33), 2008.
En Guatemala, en el marco de la implementación de la gestión por

resultados como eje orientador del Plan Nacional de Desarrollo K’atun
Nuestra Guatemala 2032, se intenta vincular los objetivos nacionales de
desarrollo con el presupuesto. A partir de 2015, se dispone que las
entidades gubernamentales, las organizaciones no gubernamentales y las
fundaciones que manejan proyectos con fondos públicos apliquen este
Plan Nacional en el proceso de planificación, programación
presupuestaria, seguimiento y evaluación de la gestión pública. La
entrada en vigencia de dicha normativa no logró impregnar
completamente la construcción y aprobación del Plan K’atun, cuya puesta
en práctica estaba previsto iniciar en 2015, en particular porque ese
proceso debía realizarse de manera participativa y a nivel nacional.
No obstante, en marzo de 2014, para asegurar la inclusión de
algunos resultados contenidos en el Plan K’atun, y aunque este todavía se
encontraba
en la fase de redacción del documento, la Presidencia de la República creó

el “Instructivo General: Directrices para la Formulación del
Plan-Presupuesto Anual 2015 y Multianual 2015-2017”, el cual debe ser
aplicado por todas las instancias del Poder Ejecutivo, incluidas las
entidades descentralizadas y autónomas. De esa manera, el Plan K’atun,
que se aprobó en agosto de 2014, quedó vinculado al proceso del plan y el
presupuesto.
En Chile, en ausencia de una entidad de planifcación nacional, los
objetivos de mediano plazo se defnen por medio del programa de
gobierno, que es el referente principal para defnir los objetivos globales de
los ministerios. Por otro lado, también el Sistema de Evaluación y Control
de Gestión cumple parte de esta función de ordenamiento y defnición de
objetivos (a través de las defniciones estratégicas ministeriales). En este
contexto, en el marco del proceso presupuestario, los ministerios defnen
objetivos estratégicos institucionales, que tienen como referentes los
objetivos de carácter más general establecidos en la agenda de gobierno
(Leiva, 2012, pág. 52).
En los últimos años, en Chile se han fortalecido los ministerios
como instancias de formulación de prioridades de política, planifcación y
control de gestión de los servicios públicos. Esto se expresa en el sólido y
robusto esquema que representa el Sistema de Evaluación y Control de
Gestión que lleva casi dos decenios. En gran parte de las instancias en las
que se ha evaluado la experiencia chilena, se ha reconocido como una
fortaleza este tipo de desarrollo en el proceso de planifcación.
A pesar de que el presupuesto por resultados en Chile se ha
desarrollado ampliamente, aún no constituye un esquema que permita
asignar prioridades de gasto público conforme a criterios de calidad y
efciencia. La evidencia de los estudios señala que la fortaleza de esta
experiencia está más bien en el apoyo al mejoramiento de la gestión de los
servicios públicos.
En el marco de los desafíos presupuestarios, el presupuesto debe ser
un instrumento que apoye efectivamente el desarrollo nacional y debe
tener ciertas características que diferen de la práctica occidental. Esto
implicaría que la preparación del presupuesto fuera menos incremental y
más estratégica, estuviera ligada a la planifcación nacional o a otras
formas de defnir los objetivos y las prioridades, y fuera sensible a las
consecuencias de las políticas tributarias y de gasto (Schack, 2002). Lo
anterior refuerza la idea de que es necesario fortalecer el proceso de
defnición de las prioridades de largo plazo de la política pública, así como
su articulación con los procesos presupuestarios de mediano y corto
plazo. Cabe preguntarse si dicho esquema es lo sufcientemente estratégico
como para defnir de forma adecuada las prioridades de largo plazo, y
cómo se articula con el corto plazo de la práctica presupuestaria. En estas
circunstancias, queda
una interrogante clave: ¿cómo resolver esta dicotomía entre un modelo de

gestión y evaluación vinculado al proceso presupuestario, y la debilidad
del proceso de defnición de prioridades de las políticas públicas y
mecanismos explícitos de coordinación gubernamental?
La priorización de los recursos en lo sectorial tiene que ser
compatible con una asignación de gastos que exprese la dimensión
estratégica de las políticas públicas. Y en esto no se puede mirar
solamente un período de gobierno. El concepto de políticas públicas alude
al largo plazo: la naturaleza del problema público implica una perspectiva
más allá de un período de gobierno. En Chile, de alguna manera, la
fortaleza ha estado en la efciencia del ámbito operativo que está a cargo de
proveer los servicios públicos (cuya orientación se recibe desde la
planifcación estratégica de los ministerios). Sin embargo, también hay
bastantes aspectos que mejorar en cuanto a la efciencia en el interior de los
ministerios o sectores. En muchos casos, no se logra visibilizar que los
programas se ejecuten con la mejor relación entre costo y efectividad
(Armijo, 2015). Por último, se mantiene el reto de cómo avanzar hacia los
objetivos que se han defnido en un contexto de escasa perspectiva de
planifcación a largo plazo.
E. Articulación del corto, el mediano y el largo plazo en la
Las experiencias de planifcación examinadas permitieron apreciar parte de
la complejidad que supone el reto de conjugar los plazos y los tiempos. Se
distinguieron el corto, el mediano y el largo plazo, tomando como
referencia el año, para el primero, el plazo de la administración
gubernamental (de cuatro a seis años), para el segundo, y dos o más
plazos o períodos de gobierno, para el tercero. De lo presentado en este
capítulo sobresalen algunas observaciones generales.
Cuando se mira el peso de cada uno de estos tres plazos en la toma
de decisiones y en los procesos de gestión pública, sobresale la
discrepancia inicial entre los tiempos largos de la planifcación y los más
cortos del presupuesto y la gestión. Así, surge desde el principio la
necesidad de identifcar las propiedades de cada uno y aplicar las medidas
que hagan posible coordinarlos y armonizarlos. En medio de estos dos
extremos, el mediano plazo tiene una importancia especial porque
constituye el lapso dentro del cual la ciudadanía juzga y evalúa la calidad
de la gestión de cada gobernante. La revisión de los marcos legales de los
sistemas de planifcación creados o rediseñados en los países de la región
en los últimos años sugiere la presencia de la planifcación con una
perspectiva de mediano plazo como uno de sus parámetros orientadores.
Sin embargo, aunque la mayoría de los países cuentan con planes
nacionales de desarrollo correspondientes al
período presidencial de gobierno, sus trayectorias son muy diferentes. Un

grupo minoritario de países, entre ellos el Brasil, Colombia y Costa Rica,
poseen prácticas de planifcación consolidadas, con marcos normativos y
sistemas de planifcación de larga data. Otros países han fortalecido sus
prácticas e instituciones en los últimos 10 años, creando o renovando sus
sistemas de planifcación. En este sentido, pueden mencionarse el Ecuador,
Bolivia, el Paraguay, el Perú y la República Dominicana. En estos mismos
términos, con experiencias promisorias muy recientes, destacan El
Salvador, Guatemala, Honduras y Jamaica.
Como se mencionó más arriba, es probablemente debido a la
importancia política del mediano plazo que una parte muy importante de
la labor práctica se ha destinado a construir conexiones entre este y el
corto plazo. Este esfuerzo se ha concretado en la aplicación de medidas y
herramientas muy específcas, en donde la articulación entre el plan y el
presupuesto juega un papel destacado4. A los efectos de articular, ha sido
fundamental asignar responsabilidades institucionales y cargas
presupuestales. Además, el uso de la presupuestación plurianual también
se visualiza como una salida de utilidad, aunque en la práctica su uso es
aún muy restringido. Esto se observa especialmente en aquellos países
donde se han establecido cuerpos legales orientados a crear sistemas
nacionales de planifcación, como México (2006), la República Dominicana
(2006), el Ecuador (2011) y Guatemala (2011). La mayor parte de estos
sistemas se han construido a partir de marcos legales de carácter
constitucional (REDEPLAN, 2015).
El largo plazo, sin embargo, no está para nada ausente. Como se
mencionó, en el último decenio una veintena de países de la región han
elaborado visiones de largo plazo que también son producto de muy
diversos procesos metodológicos, con mayor o menor grado de
articulación con los planes de corto y mediano plazo, y con muy
diferentes grados de participación de los actores sociales relevantes
(CEPAL, 2013). En algunos de estos casos, como el de la República
Dominicana, se ha identifcado la presencia de mecanismos, como la
programación y el presupuesto, para articular el largo plazo con el
mediano.
En la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2010-2030 se defnen
mecanismos explícitos de seguimiento, lo que facilita su operatividad en
los planes sectoriales e institucionales de mediano plazo. Cabe señalar
que, al lado de lo normativo y lo legal, la voluntad política y el liderazgo
han sido cruciales para impulsar y sostener perspectivas de largo plazo en
la planifcación dominicana reciente, de la misma manera que en los casos
del Brasil, Colombia y el Perú (Rodríguez y Cuervo, 2014). Del
4
Véase Robinson y Last (2009).
mismo modo, en los ejercicios de construcción de visiones de futuro se

utilizan metodologías muy variadas en donde se combina el uso de la
prospectiva con otros enfoques, especialmente la planifcación estratégica,
y se consideran horizontes temporales diversos: en Colombia a 2019, en la
República Dominicana a 2030, en Guatemala a 2032, en el Ecuador a 2035 y
en Honduras a 2038.
En la República Dominicana, por ejemplo, se concibe el ejercicio de
largo plazo como la fuente a partir de la cual diseñar una ley marco de las
políticas públicas para los próximos 20 años. Surge como respuesta a
demandas en las que, desde principios del siglo XXI, se reclamaba la
defnición de un plan nacional que superara los cuatro años de duración
de cada gobierno. Por tanto, esta experiencia refeja una preocupación
nacional proveniente de distintos sectores, convencidos de la necesidad de
emprender acciones de mediano y largo plazo. En el último decenio, la
continuidad en el ejercicio de gobierno de cuadros medios y superiores
forjadores de un proyecto de nación ha contribuido a la continuidad de las
políticas y los programas. Esta experiencia es digna de consideración,
pues puede constituirse en un caso ilustrativo de políticas de Estado en la
región. El momento es propicio, ya que la implementación de la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible requerirá de políticas y planifcación con
miradas de largo plazo.
En Guatemala, el Plan Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra
Guatemala 2032 contiene una visión del país hacia ese año y se plantea
como una propuesta estructurada, argumentada y fundamentada
técnicamente para construirse en procesos continuos de corto, mediano y
largo plazo, mediante la superación de los principales problemas
estructurales —sociales, económicos, ambientales, culturales y políticos—
que han confgurado hasta ahora el esquema de desarrollo del país. Los
retos de Guatemala son enormes, como también lo ha sido el esfuerzo que
la autoridad de planifcación ha desplegado, con una convocatoria a la
ciudadanía en la formulación de la propuesta que debería augurar su
continuidad en próximas administraciones de gobierno.
Un ejercicio de planifcación que involucró a una amplia gama de
actores fue la inclusión de los ODM en las metas de los planes de
desarrollo en diversos países, de forma explícita o como guía orientadora
de los objetivos nacionales. Estas iniciativas han contribuido a la
articulación entre el largo y el mediano plazo. Sin embargo, aparte de
preguntarse cómo han contribuido a la superación de las brechas de
desarrollo, es clave refexionar acerca de los desafíos institucionales aún
presentes, como el diseño de las metas e indicadores, los mecanismos de
coordinación gubernamental, y el seguimiento y la rendición de cuentas
de los avances, todos ellos aspectos relevantes en relación con la Agenda
2030 para el
Desarrollo Sostenible. En ese mismo sentido, considerar la Agenda 2030 y

los ODS también ha obligado a algunos países a tomar en cuenta la
necesidad de articular los plazos de acción de corto, mediano y largo
plazo5 (CEPAL, 2017a), labor en la que el Foro de los Países de América
Latina y el Caribe para el Desarrollo Sostenible será de gran apoyo.
Sin embargo, la vinculación entre los instrumentos de largo y de
mediano plazo es incipiente, lo que se erige en uno de los desafíos
principales de la planifcación. Aun cuando en la mayoría de los marcos
normativos se establece una vinculación entre las metas de largo y de
mediano plazo, en la práctica este es un proceso que recién se inicia. Esta
debilidad deriva no solamente de las restricciones de la lógica anual de la
presupuestación, sino también de fallas propias de los ejercicios de
construcción de visiones de largo plazo que, o bien no han incorporado
frontalmente a los tomadores de decisiones, o bien no se han dotado de
mecanismos concretos para tomar decisiones del presente con mirada de
futuro. Aparte de lo presupuestal y de mejorar el diseño de estrategias en
estos ejercicios, también se debe tomar conciencia de que es necesario
hacer de la vigilancia y la anticipación actividades permanentes que
conversen de forma cotidiana con la planifcación y las decisiones de
política. Por tanto, aun cuando las visiones de futuro están presentes en la
mitad de los países de la región y juegan un papel importante como
referencia para los procesos de formulación e implementación de las
políticas, es necesario fortalecer los arreglos institucionales que faciliten el
logro de los objetivos de desarrollo comprometidos. La experiencia de
monitoreo y actualización de las metas de la END 2010-2030 con el PNPSP
en República Dominicana da cuenta de una articulación posible a partir
del plan plurianual de inversión.
Así, un desafío concreto es introducir formas para que la
planifcación de largo plazo se materialice en metas intermedias,
sostenibles más allá del período de gobierno. ¿Esto requiere una reforma
del Estado? ¿De qué tipo? ¿O precisa de un proceso de transformaciones
institucionales, leyes y decretos, como el de la END 2010-2030 de la
República Dominicana? Finalmente, vale insistir en que es menester
fortalecer el avance de la prospectiva en la función pública, creando
unidades en los gobiernos y desarrollando capacidades de pensamiento y
acción de futuro (Bitar, 2016).
De otro lado, es destacable la contribución de los ejercicios de largo
plazo en cuanto a identifcar las prioridades de Estado y a señalar la
necesidad de construir condiciones que aporten lo que se requiere para
dar solución a los problemas cuando los resultados no maduran en lo
inmediato. A la luz de las experiencias estudiadas, se observa
5
Es el caso de México, donde se creó un Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible, que depende de la Presidencia de la República y que ha anunciado reformas a la
Ley de Planeación para incluir las obligaciones derivadas de la Agenda 2030.
que la voluntad política del gobierno y los liderazgos —especialmente los

de más alto nivel, como los presidentes y los ministros— son claves para
iniciar y sostener estos ejercicios, además de sentar las bases para generar
un referente en el mediano plazo. En ejercicios como los de la República
Dominicana, Guatemala, Honduras o el Ecuador, se utilizaron
instrumentos de construcción de futuro y se puso de relieve la necesidad
de lograr acuerdos y pactos políticos, con el ingrediente clave de
incorporar actores diversos en la construcción de las visiones.
La pregunta acerca del papel de los instrumentos globales como los
ODM y los ODS también pudo explorarse parcialmente. Algunos
ejercicios de planifcación que involucraron actores más allá del sector
público incluyeron los ODM en las metas de los planes de desarrollo. Estas
iniciativas sugieren su utilidad como mecanismos de alineación entre el
largo y el mediano plazo. De la misma forma, es clave refexionar acerca de
cuáles son los desafíos institucionales que persisten en el avance hacia los
ODS. Entre estos aspectos se encuentran, además del diseño de las metas e
indicadores, los mecanismos de coordinación gubernamental, y el
seguimiento y la rendición de cuentas de los avances.
Por ejemplo, los desafíos que se plantean en el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018: todos por un nuevo país, paz, equidad y educación
de Colombia confrman estas observaciones. Se necesita de un compromiso
que trascienda los gobiernos, planifcar con prospectiva, contar con
mecanismos de coordinación interinstitucional con enfoque transversal,
integrador y territorial, defnir metas prioritarias con horizonte a 2030,
defnir indicadores nacionales efcaces comparables con los globales, y
garantizar el permanente involucramiento de la sociedad civil, el sector
privado y la academia (Gaviria, 2015).
En lo atinente al mediano plazo, como se verá con mayor amplitud
y detalle en el capítulo V, su integración con el corto plazo tiene en el uso
del presupuesto orientado a resultados una opción interesante para dar
sustentabilidad a las iniciativas que requieren de una labor prolongada.
Las experiencias analizadas se enfrentan a importantes rigideces
(presupuestos inerciales, poco margen de recursos para proyectos
innovadores, escaso margen de fexibilidad en la gestión de los programas,
entre otros) a causa de las cuales es difícil que el presupuesto se convierta
en un instrumento que permita mayor efciencia y calidad del gasto. Por
otra parte, además de fortalecer el uso de la gestión por resultados, es
fundamental avanzar en el establecimiento de marcos de gasto de
mediano plazo, presupuestos plurianuales y sistemas nacionales de
inversión pública, que permitan contar con un banco de proyectos viables
y fnanciables en el tiempo, y otorguen mayor sustentabilidad a los
recursos públicos, frente a la siempre presente amenaza de los choques
externos.
Finalmente, también hay países sin un esquema institucionalizado

de planes nacionales de desarrollo, donde los objetivos de mediano plazo
se articulan a través de instrumentos alternativos, como las agendas
gubernamentales, expresión directa de los programas de gobierno (por
ejemplo, en la Argentina, Chile, Panamá y el Uruguay). También hay
países donde la planifcación se estructura a través de objetivos
principalmente sectoriales, o donde, aunque se tiene un plan nacional, no
hay una entidad nacional de planifcación propiamente dicha (México)6.
No obstante las diferencias de trayectoria y grado de consolidación
mencionadas, la forma de conjugar los plazos tiene algunas características
sobresalientes que se sintetizan en el cuadro III.4.
Cuadro III.4
América Latina y el Caribe: el abordaje del reto pluritemporal de la planifcación
Característica Descripción
Estructura de los planes Se consideran diferentes niveles de articulación, estableciendo la sujeción del
plan de mediano plazo a un instrumento de mayor temporalidad
(visión de país o estrategia de largo plazo).
Objetivos estratégicos y visiones de desarrollo cerrar las brechas sociales es el gran objetivo que
Amplitud y heterogeneidad; coincidencia en que articula al resto de los objetivos de largo plazo.
Marco regulatorio Se dispone que el plan nacional tenga su correlato en la planificación territorial y
a nivel sectorial, procesos en que se debe considerar como
referente la planificación a escala nacional.
Plan y presupuesto Se dispone que en la elaboración del presupuesto nacional se consideren los
objetivos y las metas del plan de mediano plazo.
Se viene avanzando desde hace un par de décadas, pero en la mayoría
de los países no se puede hablar aún de una articulación entre plan
y presupuesto y, menos todavía, de que las prioridades del plan primen
en el presupuesto.
Seguimiento y evaluación Se implementan cada vez más, en mayor o menor medida, sistemas o
mecanismos de seguimiento y evaluación de resultados.
Participación ciudadana Existen mecanismos formales de participación o consulta ciudadana que
inciden cada vez más en los procesos de elaboración de planes
y, paulatinamente, en su seguimiento y evaluación.
Planes y Agenda 2030 para el fin de construir una visión de futuro en que la
Desarrollo Sostenible Agenda 2030 sea una referencia básica.
La aprobación de los Objetivos de Desarrollo Un número creciente de países incorpora los ODS
Sostenible (ODS) representa una oportunidad para en sus planes.
impulsar la planificación y las políticas de Estado, a
Fuente: L. Cuervo y J. Máttar, “Planifcación para el desarrollo en América Latina y el Caribe: regreso al
futuro. Primer informe de los diálogos ministeriales de planifcación”, serie Gestión Pública, Nº 81
(LC/L.3838), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2014.
6
Desde los años setenta y ochenta, en México se transitó de un esquema en el que la planificación
(Secretaría de Programación y Presupuesto) se separaba de la recaudación, el ejercicio y la
vigilancia de los gastos (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, SHCP), a la organización
actual en la que estos dos tipos de función se integran en una sola dependencia, la SHCP, a la
cual la Ley de Planeación le otorga la facultad de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo. La
SHCP es el órgano de planificación y coordina, además, el Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED).
Capítulo IV
El reto de la multiescalaridad: la coordinación

entre los niveles de gobierno en los procesos de
La planifcación para el desarrollo, como herramienta que contribuye a la

gestión de un territorio nacional, comporta la presencia de múltiples
niveles de gobierno que hacen uso de instrumentos y sistemas que
funcionan de forma paralela y simultánea 1. Por tanto, mediante el reto de
la interrelación entre escalas, se indaga de qué forma se interrelacionan el
nivel de gobierno nacional, ya sea unitario o federal, y el subnacional, que
comprende unidades intermedias y locales muy diversas o uniones de
ellas. El propósito de este capítulo es explorar y comprender, a través de
experiencias concretas de planifcación en la región, la manera como se
viene manejando este ámbito de las relaciones entre los niveles y los
planos de gobierno, planifcación y gestión pública.
En esta presencia múltiple y paralela hay una compleja red de
interrelaciones que ponen en movimiento, además, una variada gama de
interdependencias. En el ejercicio de planifcar para el desarrollo desde el
ámbito nacional, así como desde cualquier otro nivel de gobierno, se
deberían tomar en consideración estas interrelaciones y plantear
estrategias para gestionarlas. Buena parte de ellas se regula a través de la
Constitución, las leyes y las normas. El funcionamiento efcaz de este marco
depende también de las prácticas efectivas, de las formas de aplicación de
las normas y de la operación de reglas no escritas que forman parte de la
cultura política e institucional de cada país. Finalmente, las iniciativas de
1
En este documento, los conceptos de nivel y escala de gobierno se entienden como sinónimos.
gestión de estas interrelaciones en el más corto y mediano plazo, a saber,

los programas, los proyectos, los convenios o los contratos, completan el
amplio y complejo panorama de la planifcación para el desarrollo en
múltiples niveles.
A lo largo de las últimas décadas, en los países de la región se han
aplicado enfoques diversos para resolver estas interrelaciones entre los
diferentes niveles y escalas. En un primer momento (de los años cuarenta
a los setenta), se hizo énfasis en la relación vertical (desde arriba hacia
abajo) entre nación, territorio y localidad; posteriormente (años ochenta y
noventa), se subrayó el papel protagónico de lo local y de construir el
desarrollo desde abajo hacia arriba; por último (de 2000 en adelante) y
antes de la etapa actual, renacen las políticas regionales orientadas desde
arriba hacia abajo, dispersas en iniciativas descoordinadas y coexistiendo
con los esfuerzos locales orientados en sentido contrario. Es en este
contexto que surgen, se estudian y analizan las experiencias que se
documentan en la investigación de casos elaborada por el ILPES que se
expone en este documento.
A mediados del siglo XX surgió la idea y la práctica de la
planifcación regional, entendida como una política pública para la
promoción del desarrollo, desde las instancias centrales del gobierno, en
territorios considerados rezagados o en condición de exclusión y
marginación2. A esta práctica institucional se sumó, en algunos casos, un
propósito más de conjunto relacionado con la disminución de las
desigualdades o brechas de desarrollo entre los territorios. Esta primera
práctica institucional tuvo vigencia entre la década de 1950 y fnales de la
década de 1970, con temporalidades y evoluciones específcas en cada país,
y se la conoció con el nombre de “política regional”.
Durante la década de 1980, como resultado de las políticas de ajuste
y retracción del Estado, la política regional y sus instituciones se
desmontaron y sus instrumentos de acción se desactivaron. En respuesta a
las situaciones de desarticulación de los aparatos productivos, el
desempleo y el retroceso económico característicos de esa década, en los
años ochenta y noventa emergieron las ideas del desarrollo local y las
políticas de desarrollo económico local, urbano y territorial. Con ellas se
respondió al vacío que había dejado la ausencia de las previas políticas
regionales del Estado. A través de estos nuevos enfoques e iniciativas se
buscó activar los recursos particulares del territorio (activos tangibles e
intangibles, sociales, económicos e institucionales), estimulando el uso
2
El término “territorio” se refiere a las diversas modalidades de organización de los niveles
subnacionales de gobierno, como las unidades intermedias (estados, regiones, provincias o
departamentos), las locales (municipios, comunas, parroquias o partidos) y las diversas
agrupaciones de estas.
de la iniciativa propia y otorgando un énfasis especial a la articulación con

el mercado exterior y al establecimiento de los más diversos tipos de
alianzas sociales y público-privadas para el diseño y la ejecución de estos
procesos.
Desde fnes de la década de 1990 y, posteriormente, con la llegada
del siglo XXI, los gobiernos nacionales recobraron el interés por
espacializar las políticas públicas más diversas, así como por enfrentar las
brechas de riqueza y desarrollo existentes entre los distintos componentes
del territorio. La CEPAL ilustró este proceso de cambio y planteó el
concepto de políticas territoriales para hacer alusión a la presencia de
nuevos retos en la planifcación multiescalar del desarrollo (Ramírez, Silva
y Cuervo, 2009). Las políticas territoriales fueron entendidas como la
respuesta institucional a la necesidad de articular las políticas locales de
desarrollo con las nuevas políticas regionales. Para caracterizarlas se habló
de familia de políticas territoriales. En ese momento se tomó conciencia de
la dispersión y desarticulación que existía entre las diversas estrategias de
territorialización de las políticas públicas nacionales (en materia de
pobreza, competitividad, ciencia y tecnología, medio ambiente y recursos
naturales, entre otras), así como del divorcio entre los esfuerzos locales (es
decir, desde abajo hacia arriba) y regionales (desde arriba hacia abajo) de
promoción del desarrollo territorial.
En lo más reciente, es decir, en el contexto durante el cual se hace
esta investigación, surgen variadas consideraciones de interés, tanto para
comprender las experiencias como para extraer los aprendizajes que de
ellas surjan.
En primer lugar, la manera de abordar la multiescalaridad depende,
en una medida muy importante, de la visión que desde lo nacional se
tenga de las problemáticas territoriales. Obviamente, cada país tiene su
propia mirada y sus objetivos de más largo, mediano y corto alcance en
esta materia. Al mismo tiempo, la CEPAL ha señalado la necesidad de
enfrentar las desigualdades territoriales a través de procesos de
planifcación nacional del desarrollo. Una práctica destacable ha consistido
en proponer, alrededor de ejes de desarrollo nacionales, estrategias
regionales explícitas, defniendo cursos de acción diferenciados, como
ilustra el caso colombiano (Gaviria, 2015). En efecto, como un elemento
innovador del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, se incorpora el
índice de convergencia intrarregional (ICIR), que mide el nivel de
desigualdad en términos socioeconómicos entre los municipios que
conforman una región. Las variables consideradas son la educación, la
salud, la mortalidad infantil, los servicios públicos y la vivienda. A partir
de la aplicación de este índice, se identifcan los territorios en los que debe
hacerse un mayor esfuerzo para disminuir las desigualdades sociales.
De otra parte, para comprender el reto multiescalar de la

planifcación, es necesario considerar la particularidad de esta en el ámbito
subnacional (estado, provincia, región, municipio). A ese nivel, al mismo
tiempo que se toman como referencia las políticas y los planes nacionales,
se tiene como eje central el propio territorio, con sus fortalezas,
debilidades y potencialidades. En cualquier caso, parece evidente que los
procesos de desarrollo desde lo subnacional incorporen también
mutaciones en sus estructuras productivas, además de crear y consolidar
actividades intensivas en conocimiento, basadas en procesos de
innovación.
Finalmente, considerar las relaciones con el contexto global también
es indispensable para comprender esa compleja trama de vínculos entre
los niveles de la planifcación para el desarrollo. Con las estrategias de
inserción de los países y sus territorios, se ha buscado promover y
fortalecer la competitividad y mejorar las formas de inserción externa de
los sistemas productivos. En esta búsqueda también ha jugado un papel
clave la inversión en infraestructura, sobre todo en transporte y
comunicaciones, así como en programas de desarrollo productivo con
énfasis en la innovación y el establecimiento de asociaciones, entre otros
aspectos (CEPAL, 2012a; CEPAL/GIZ, 2015). Entre los países de América
Latina, algunos como Colombia, el Perú y Panamá ponen el acento en
políticas o estrategias de desarrollo territorial para fomentar el desarrollo
productivo o generar ventajas competitivas (Buitelaar y otros, 2015)3.
A. Las defniciones diversas de

la problemática territorial
Se utilizan muy diversos conceptos para dar cuenta de los problemas
territoriales. En algunos casos, se habla de desequilibrios, en otros, de
desigualdades, a veces, de inequidades, y también se emplean categorías
como las de exclusión y desintegración. Cada una de estas categorías
pertenece a universos éticos y flosófcos diversos, a veces excluyentes y
competitivos (Cuervo, 2012). No obstante, en la práctica institucional y en
la literatura ofcial suelen entremezclarse. De la misma manera, estos
conceptos se acompañan de paradigmas de planifcación y de gestión
pública que, de cierta manera, encarnan la estrategia de articulación entre
los niveles de gobierno para la promoción del desarrollo.
3
El tipo y grado de interrelaciones y posibles sinergias entre los objetivos de los distintos niveles
dependerá de un complejo entramado de aspectos institucionales, económicos y políticos que,
dependiendo de las circunstancias, producirán mayores o menores grados de integración y
sostenibilidad (CEPAL, 2015f, pág. 79).

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B. Experiencias y aprendizajes desde lo nacional........................ 115 1.

VI.1 América Latina y el Caribe: clasifcación de los países según el

La investigación y la refexión que dan lugar a este documento se articulan

Con estos desafíos como marco de análisis, se identifcaron

En el presente libro se presenta un trabajo de investigación y refexión

información, lenguaje y comunicación, concertación y diálogo.

a estos sistemas de las capacidades que el entorno y las características del

El documento se organiza en siete capítulos. En el primer capítulo

tomando los retos de la planifcación como marco de análisis. Así, en el

La planifcación para el desarrollo

que se establecen en el presente hacen énfasis en la práctica de la

A. Planifcación del desarrollo

La planifcación tiene orígenes muy remotos y aplicaciones muy

algunos de intervención directa muy importantes, como la inversión

ii) Se criticó su desvinculación de la realidad, con teorías y

B. Planifcación y gestión pública para el desarrollo

La planifcación para el desarrollo del siglo XXI es tributaria del legado y

En esa misma perspectiva, estas instituciones ayudan a precisar los

y programas, desvinculados de las políticas sectoriales o nacionales de

C. Nuevas sociedades, nuevos liderazgos,

la emergencia de nuevos grupos o agentes sociales, y por profundos

puede ser considerado responsable frente a la sociedad. Ello

En ese mismo sentido, la CEPAL ha llamado la atención sobre la

La planificación contemporánea exige procesos participativos en sus

D. Dinámica y ciclos económicos, política pública y

tipos de cambio ilustran con elocuencia los avances arriba mencionados.

plano se aborda a través de una amplia gama de políticas y estrategias que

E. El contexto global: transformación

Como iniciativa global, la Agenda 2030 da continuidad al trabajo

buenas prácticas y lecciones aprendidas, así como propuestas innovadoras

F. Planifcación para el desarrollo: tres momentos en la

Cada uno de los ingredientes o singularidades que se expusieron

Panamá Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019 Gobierno de la República de Panamá

G. El concepto de planifcación para el desarrollo

respuesta a los desafíos de gobernabilidad y gobernanza presentes en sus

H. Los retos de la planifcación para el desarrollo

Convertir en realidad la unidad, interdependencia e indivisibilidad

y contradicciones cuya resolución sea indispensable a la hora

Las experiencias estudiadas

El objetivo de este capítulo es exponer los criterios que guiaron la selección

sistema de planificación, su institucionalidad ni su historia, sino que la

Esa diversidad también se refleja en las condiciones y características

El desarrollo de la región del Caribe enfrenta problemas específcos, algunos

Cada una de estas experiencias se describió en detalle, y su

B. Las experiencias estudiadas

País Título del estudio Resumen

Reto en que se hace énfasis: intersectorialidad

Reto en que se hace énfasis:

Reto en que se hace énfasis:

En esta medida, se documenta un amplio conjunto de datos en

describieron. Por razones de alcance y recursos, esta tarea escapó al

En los casos de Guatemala y la República Dominicana, se estudian

Respecto de la perspectiva territorial, interesa determinar si las prácticas

En el ámbito relativo a la dimensión sectorial, se analiza cómo se articulan