Módulo 8: Administración Pública Comparada y Globalización

Módulo 8
Administración Pública comparada y

globalización
4° semestre
Clave:
37161408
Unidad 1
La comparación en los modelos de
administración y gestión pública
Sesión 4
Gestión pública comparada e indicadores
internacionales de buen gobierno
Módulo 8. Admininistración Pública comparada y globalización
Unidad 1. La comparación en los modelos de administración y la gestión pública
Sesión 4. Gestión pública comparada e indicadores internacionales de buen gobierno
Texto de apoyo
Índice
Introducción ........................................................................................................................................... 2
La modernización de la administración pública ...................................................................................... 3
La administración pública tradicional .................................................................................................. 4
La nueva gestión pública .................................................................................................................... 6
Gobernabilidad y gobernanza .......................................................................................................... 11
La buena gestión pública ..................................................................................................................... 15
Cambio e innovación en la gestión pública....................................................................................... 17
Cierre de sesión................................................................................................................................... 21
Para saber más ................................................................................................................................... 21
Fuentes de consulta ............................................................................................................................ 22
División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 1

Texto de apoyo
Introducción
Como te diste cuenta, a lo largo de las sesiones anteriores se trató de destacar por qué los gobiernos
nacionales ya no pueden mantenerse aislados o ajenos a las tendencias internacionales
contemporáneas que dictan las políticas públicas globales.
Hoy en día, cada vez es más común observar que para el diseño e implementación de políticas locales
se recurre a estándares internacionales ya establecidos a partir de casos exitosos que rescatan
elementos que puedan ser aplicables de una ciudad a otra en distintas partes del mundo. Hoy los
problemas que se viven en las localidades ya no sólo son problemas aislados y fuera de influencias
internacioanales. Existen gobiernos, empresas, asociaciones, corporativos y sociedades civiles
organizadas a nivel interncional capaces de influir en la manera en como se hace politica, como se ejerce
la administración y como se definen las políticas públicas en un pais determinado.
Para profundizar un poco más sobre como los gobiernos se organizan para innovar, mejorar e
incrementar su potencial productivo en la escala internacional, en esta sesión se profundizará en tres
aspectos importantes:
1. Diferenciar entre los modelos de administración publica clásica y la nueva gestión pública
2. El auge en los modelos globales de políticas públicas
3. Los indicadores del buen gobierno
Estos tres temas permitirán comprender el contexto teórico administrativo a partir del cual se piensan e
idean diferentes formas de tomar las riendas de los asuntos públicos. Y específicamente cómo afecta el
contexto al ejercicio de la función pública.
Así como se ha estudiado que los tipos de Estado o el tipo de Economía Nacional afecta a la manera en
como se organiza la administración pública, en esta sesión se mostrará esta misma tendencia pero ahora
a partir de los sucesos internacionales, los cuales influyen tanto en la organización de la administración
pública, como en la toma de decisiones, y por supuesto en las políticas que implementa. Con esto no se
esta afirmando que los Estados Nacionales carecen de soberanía, sino reconociendo que se llega a un
momento donde la influencia internacional es innegable y por lo tanto, indispensable conocer.

Texto de apoyo
La modernización de la administración pública
Burocracia, ineficiencia, corrupción y crisis son cuatro de las palabras que van a marcar los principales
cambios en la administración pública y las formas de gestión pública. Hoy en día parecen más lógicas
las palabras de eficiencia, combate a la corrupción, crecimiento económico, achicamiento del Estado y
del aparato administrativo. De hecho se escucha que el Estado debe sólo encargarse de vigilar y regular
las relaciones de mercado de los actores económicos y dejar de intervenir, estas ideas estan vínculadas
al tipo de justificación teórica que modificó la forma de hacer política, el accionar del gobierno, la toma
de decisiones públicas y el ejercicio de la administración pública. Incluso la forma de interacción entre
el Estado, el gobierno, la sociedad y el sector privado.
Antes de 1880 no se había escuchado hablar del enfoque de políticas públicas, fue en Estados Unidos
que Wodrow Wilson expone en su estudio de la Administración Pública la dicotomía entre política y
administración, y a partir de allí diferentes autores argumentaron la necesidad de separarlas, surgiendo
la nueva gerencia pública. Es importante identificar los acontecimientos que dieron lugar a que este
enfoque apareciera y que incluso se hablará de la necesidad de separar a la política de la administración
pública. Bueno, pues lo que sucedía es que antes de los años ochenta, lo que había y la manera en
cómo se hacía administración pública era a través de la estructura del Estado, donde administración y
política estaban finamente ligadas, vinculadas y funcionaban una a la par de otra, reconociéndose la
incidencia de la política en la administración pública.
Esto fue muy críticado luego de que el sector privado, grandes corporaciones internacionales e incluso
países como Estados Unidos e Inglaterra, argumentaran que el Estado de bienestar implementado
posterior a la segunda guerra mundial en todo el mundo, estaba generando grandes crisis económicas,
pobreza y pérdidas económicas importantes las cuales no se podrían mantener.
La crítica al estado de bienestar en todo el mundo se vió fuertemente influida por nuevas formas de
organización política, económica y administrativa. Muchos paises incluso se vieron obligados a cambiar
su forma de organización gubernamental, como en el caso de México, Chile y muchos otros a nivel
internacional.
La situación fue muy compleja, pues muchos Estados estaban pidiendo préstamos internacionales y
para que se los aprobarán los obligaron a redefinir la organización del apartado administrativo del

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Estado, como en el caso de México con el consenso de Washington. Se argumentaba que el Estado
tenía índices de corrupción altos, era ineficiente, poco productivo y limitaba mucho el acceso a la
competencia, por lo que era necesario innovar, mejorar y modernizar el aparato administrativo, para
lograr mejores resultados.
Esto es lo que va a cambiar la forma del ejercicio público, el aparato administrativo, la toma de decisiones
y las fomas de interacción política que todavía hace algunos existía en México (por poner un ejemplo).
Esta nueva forma de administración va estar guiada por temas como la calidad, la competencia, la
productividad, la mejora, la innovación y por supuesto la modernización.
Para entender un poco más sobre como se llegófbgv< a este momento de la historia administrativa, se
estudiarán algunos de los grandes enfoques de la administración pública: el enfoque de administratición
pública clásica, el de la nueva gerencia pública y el de la gobernanza. Estos tres enfoques permitirán
comprender como es que se puede contextualizar y a partir de qué ideas se pueden entender las
propuestas de modernización administrativa del Estado.
La administración pública tradicional
El tipo de administración pública que reconoce la relación entre administración pública y politíca se le ha
conocido como administracion pública clásica, la cual tiene como principio básico, que el tipo de
administración pública depende del tipo de Estado (Guerrero, 2004). Algunos otros la han denominado
como administración pública burocrática.
La Administración Pública Tradicional (APT) también es conocida como modelo burocrático de la

administración pública. Aunque sus antecedentes se remontan al cameralismo alemán y el trabajo
realizado por Max Weber (Guerrero, 2004), también se puede encontrar este tipo de administración
pública desde la Roma antigua, pues siempre que ha existido un Estado, ha existido la administración
pública.
Las principales características de la APT son las siguientes:

- Jerárquica
- Procedimental
- Personal administrativo de planta

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- Aparato sindicalizado
- Deficitaria (con deudas)
- Dirección política de las decisiones públicas
- Poco uso de la tecnología
Este enfoque tiene repercusiones importantes en cuanto al diseño e instrumentación de las políticas. La
definición de los grandes problemas es hecha desde las altas esferas del poder político. La ciudadanía
no tiene mucho que decir al respecto, y se limita a padecer o gozar los efectos de las políticas. La
administración pública se blinda ante la intervención de la ciudadanía, a través de los protocolos de
actuaciónn y de las leyes vigentes. Por tanto, el Estado se vuelve el órgano rector de la sociedad.
El ejemplo más claro de la APT se desarrolló de forma posterior a la depresión de 1929 con la creación
del New Deal en los Estados Unidos (Shafritz & Hyde, 1999), el cual también fomentó la adopción del
modelo de Estado Benefactor en varios países del orbe (Espejel, et al., 2014). Hay que recordar que con
el New Deal se incrementaron las facultades regulativas del Estado con la finalidad de fomentar el pleno
empleo, además de que se incrementó el gasto público para la cración de obras públicas, a pesar de
que se incurriera en défit fiscal: el objetivo era salir de la crisis y generar estabilidad social.
En el caso mexicano el Estado benefactor se estableció de forma paralela al modelo de sustitución de

importaciones. Estos modelos iniciaron en el sexenio del entonces presidentente Lázaro Cárdenas y
terminaron en la década de 1980 con el sexenio de López Portillo. Es de recordar que en ese periodo
se generaron grandes empresas mexicanas como: Pemex (1938), Telmex (1947) o Altos Hornos de
México (1942). Pero también fueron creados instituciones de servicios de salud importantes como: el
IMSS (1943) y el ISSSTE (1959). Con esto se pretendió generar desarrollo industrial en todo el país, al
mismo tiempo que también se procuró brindar servicios que mejoraran la esperanza y calidad de vida
de las personas que emigraban del campo a las ciudades.
Ahora bien, con el paso del tiempo y con la crsisis del Estado benefactor, también surgieron numerosas
críticas para la APT. Se decía que el incremento desmedido del aparato burocrático había mermado la
eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios. Los Estados cayeron en excesos que provocaron
índices de déficit fiscal que hacían inoperable el aparato administrativo si no se caía en deuda. Esto
demostró que la APT no tenía la suficiente fuerza como para autoregularse, y que se había convertido
en un mounstro que no permitía un óptimo suministro de los servicios públicos.

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Se observó que la dinámica entre adminstración y política es mucho más compleja de lo que se había
pensado, y que con la simple separación técnica de ambos campos era imposible disminuir el impacto
de la política dentro de la administración (Arellano, 2002). En México, por ejemplo, la corporativización
del voto proveniente de los sindicatos y empresas paraestatales por parte del Partido Revolucionario
Institucional hizo patente que la política podía fácilmente corromper el funcionamiento de las
organizaciones públicas.
Con este tipo de sucesos, el modelo de la APT rápidamente empezó a desgastarse. Se requería de un
nuevo modelo administrativo que hiciera frente a la crisis que había originado el crecimiento desmedido
de las burocracias. Es en este contexto, a finales de la década de 1970, que emergen con gran ímpetu
las ideas de la Nueva Gestión Pública.
La nueva gestión pública
El corpus teórico de la Nueva Gestión Pública (NGP) se desprende de corrientes como: 1) la teoría de
la agencia, 2) el neoinstitucionalistmo económico y 3) la elección pública (Pérez, 2012).
La teoría de la agencia asume que un buen manejo de los recursos se lleva a cabo gracias a las
relaciones que existen entre los principales y los agentes (o subordinados). En la vida real pueden existir
elementos que hagan a los agentes interpretar los objetivos de una organización de forma distinta a
como lo hacen los principales. De la misma manera, los intereses personales tanto de principales como
de agentes pueden entrar en conflicto. Para evitar esos conflictos que entorpezcan a la administración,
la teoría de la agencia establece la necesidad de la creación de incentivos para que los agentes actúen
conforme a los objetivos que han sido planteados por los principales y/o la organización.
Por su parte, la elección pública adopta los principios del mercado para la toma de decisiones políticas.
El marco metodológico del que se parte es el del individualismo metodológico. Con esto se postula que
las decisiónes colectivas son, en principio, explicables a través del comportamiento del individuo. Un
individuo que, por otra parte, cuenta con intereses propios. Hay que decir que no debe de entenderse a
este individuo como netamente egoista sino con una carga valorativa que le condicionará en su toma de
decisiones. Las decisiones colectivas, bajo esta perspectiva, son explicables en la medida en que existen
las condiciones para que los intereses individuales coincidan.

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El neoinstitucionalismo parte de la idea de que las instituciones tienen un poder fundamental para la
generación de subjetividades. Los individuos no crecen en el vacío sino que lo hacen en un determinado
entramado institucional que les condiciona su accionar. Con el tiempo, y por la propia coerción que
ejercen las instituciones, los comportamientos se vuelven crónicos y terminan por coadyuvar a la
generación de determinado tipo de sujetos (Jepperson, 1999). Así, hay que señalar que los individuos
no sólo toman sus elecciones con base en los precios que existen en el mecado sino también a través
de sus preferencias que han sido moldeadas a partir de las insituciones que los rodean. Por tanto, los
mecanismos que entorpecen el funcionamiento del mercado también deben de afrontarse mediante el
diseño institucional.
Como ya se había comentado, la NGP tiene fuertes vínculos con la doctrina neoliberal. Se argumenta
que, para superar los problemas causados por la hipertrofia burocrática, es necesario adoptar una lógica
de mercado así como algunos de los mecanismos que se han desarrollado en las empresas privadas.
Llevando a cabo estas medidas se piensa que la burocracia se hará más pequeña y manejable, mientras
que el gasto público será más eficiente y eficaz. Por ello, muchos hablan de la NGP como el modelo
postburocrático. (Barzelay, 2000).
Es así que la NGP recomienda privatizar determinados sectores con la finaliad de disminuir el tamaño
del Estado, el cual es percibido como un mal necesario que debe de subsistir para suministrar aquellos
servicios que, por su naturaleza, el sector privado no tiene ningún tipo de interés en prestar y que son
indispensables (como el alumbardo público), o que en caso de ser suministrados por un particular
podrían causar serios problemas de desigualdad (tal es el caso de las fuerzas armadas y la seguridad
pública) (Guerrero, 2009). Además, la intervención del Estado también se vuelve necesaria en aquellos
casos dónde existen fallas de mercado; es decir, en situaciones en las que el mercado no es capaz de
asignar los recursos de forma eficiente (Guerrero, 2004).
Pero, aunque se admite que el Estado debe de seguir existiendo, su dinámica debe de modificarse para
dar cabida a la competencia. La NGP somete a las organizaciones públicas a las leyes de la oferta y la
demanda. Hay que recordar que, según estas leyes, a mayor oferta los precios tienden a bajar, por lo
que el bolsillo del cliente se ve beneficiado siempre que exista un mercado competitivo. Por otra parte,
las empresas, con la finalidad de incrementar sus ventas y ganar mercado frente a sus competidores,
invierten en innovaciones que les permitiran mejorar sus procesos productivos y así mejorar sus costos
de producción; por lo que con competencia también se incentiva la generación de conocimiento

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(Schumpeter, 1997). Tomando en cuenta lo anterior la OCDE (1995) ha estipulado ocho estrategias que
permiten la aplicación de la NGP:
1. Devolver autoridad y otorgar flexibilidad (dar al administrador libertad en las decisiones, facultad
de decisión y flexibilidad en el manejo de recursos públicos).
2. Asegurar el desempeño, el control y la rendición de cuentas.
3. Desarrollar la competencia y la elección.
4. Proveer servicios responsivos a los ciudadanos (orientación estratégica, participación al
ciudadano, transparancia y acceso a la información).
5. Mejorar la gerencia de los recursos humanos.
6. Optimizar la tecnología de la información.
7. Mejorar la calidad de la regulación.
8. Fortalecer las funciones de dirección del gobierno central.
Hay que decir que la NGP no persigue únicamente la eficiencia y eficacia. Si bien, dichos valores son
indispensables para el mantenimiento de una organización, se reconoce que no le garantizan su
estabilidad y continuidad con el paso del tiempo. Para poder lograr un óptimo suministro de servicios
públicos, además de abrazar los valores y de la eficiencia y la eficacia, la NGP ha adoptado dos
herramientas que tienen especial importancia: 1) la gestión estratégica, y 2) la gestión de calidad.
La gestión estratégica (GE de ahora en adelante) convella la adopción y aplicación de la teoría de la

planeación o planificación estratégica, la cual puede entenderse como:
“(…) el instrumento de gobierno, que disponen las sociedades civilizadas, para definir la “carta de
navegación” de la nación. Esta precisa, jerarquiza y establece prioridades respecto de las razones de interés
público, que los ciudadanos han invocado, para entregar atribuciones a los poderes públicos; y, por tanto,
define, la estrategia, las políticas, las metas y los objetivos” (Sánchez, 2003: 8).
Mediante la planeación estratégica se establecen las prioridades de los gobiernos, a través del
establecimiento de objetivos y metas que se pretenden alcanzar en un tiempo determinado. Además,
con los elementos de la planeación estratégica se identifican los recursos con los que se parten para
poder afrontar los problemas que el gobierno ha priorizado, así como las áreas de oportunidad en las
que el gobierno debe de trabajar para fortalecer su accionar.

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Otra de las herraientas que han acompañado el desarrollo de la NGP es la Gestión de Calidad (GC de
ahora en adelante). La calidad aquí es entendida como:
La conformidad con los requisitos o exigencias de un determinado producto, solicitud…cuyas
especificaciones deben de ser definidas con precisión y claridad. En consecuencia, el problema de la
calidad de ciertos productos y actividades consiste en su disconformidad con los requisítos específicos
y explícitos deseados, demandados, contratados… por los solicitantes, clientes, compradores,
derechoambientes de esos bienes y servicios. La calidad es primordialmente un atributo de los
productos y servicios, pero causal y lógicamente también es un atributo de los procesos y actividades.
(Aguilar, 2009: 325)
Con esto se establece que la GC debe de tener una orientacion hacia el cliente, y que las organizaciones
públicas han de adoptar una filosofía que debe de dar especial relevancia al grado de satisfacción que
obtienen las personas y/o organizaciones que adquieren los bienes y/o servicios que ellos producen. Al
hacer esto se pretende tener mayor retroalimentación por parte de la ciudadanía, lo cual le permitirá a
las organizaciones públicas hacer las modificaciones necesarias para seguir ofreciendo servicios de
calidad y, de esta manera, mantener altos grados de estabilidad social.
Ya no se puede perseguir solamente, y de forma ciega, la eficiencia y la eficacia. Estos valores, vistos
de forma aislada, pueden convertirse en enemigos de la calidad: en la búsqueda de otorgar bienes y
servicios a menores costos y en menor tiempo es posible que una organización ofrezca productos que
no satisfagan las espectativas del usuario, por más económicos que sean.
Para entender cómo es que la eficiencia y eficacia deben operar de forma conjunta con la calidad al
interior de las organizaciones públicas se puede pensar en el siguiente ejemplo: Una administración
municipal acaba de iniciar su periodo de gobierno, para llevar a cabo sus actividades es necesaria la
compra de papelería y material de oficina, los encargados del departamento de compras han decidido
que es necesario ahorrar lo más posible en la compra de dicha papelería y equipo de cómputo.
Por tanto, adquieren artículos a muy bajo costo, no obstante, el personal de las oficinas, al momento de
hacer uso de los artículos, notan que algunos de éstos no funcionan del todo bien para el despacho de
sus asuntos. Las computadoras que han sido adquiridas no funcionan adeducadamente, el software no
es original y el hardware es básico y por ello son lentas para las tareas; además, las garantías son
limitadas y se tiene que realizar mantenimiento, incluso adquiriendo refacciones con un costo elevado.
En relación la papelería los lápices y plumas tienen un periodo de vida útil muy bajo o eran
completamente inservibles.

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Al hacer un balance de todo el material inservible, y de las nuevas compras que habrá que hacer para
reemplazarlo, el deparamento de compras, al final, termina admitiendo que gastará más dinero del que
tenía presupuestado al inicio.
Con el ejemplo anterior, observamos que la eficiencia y la eficacia se vieron mermadas por no considerar
el elemento de la calidad. Ahora bien, el eslabón que engarza a la GE con la GC es la creacion de valor.
La GE establece los bienes y servicios que vale la pena producir porque son relevantes socialmente y
posicionan a la organización frente a la sociedad a quien sirve. En cuanto a la jerarquización de objetivos
y metas la GC está practicamente ciega. Sin embargo, ésta asegura que las prioridades que se ha
impuesto una organización cumplan con las especificaciones para que los productos y servicios que
ésta suministra sean los mejores. “Dicho de manera Kantiana, calidad sin estrategia es ciega y estrategia
sin calidad es vacía” (Aguilar, 2009: 322). Mientras que la GE genera valor al otorgar prioridad a servicios
y productos que son socialmente relevantes, la GC genera valor al orientar la producción de bienes y
servicios de conformidad con las espectativas del cliente.
Aquí podría ponerse como ejemplo el caso de las licitaciones. Se puede pensar en un gobierno municipal
que, con ayuda de un proceso de participación ciudadana, ha puesto en su plan de gobierno la necesidad
de mejorar las vialidades a través de la pavimentación de una avenida principal. En este caso, el
municipio lanza una convocatoria a las empresas privadas interesadas en hacer la obra, pero también
se establecen los requerimientos de calidad con los que debe de contar ésta. En este caso, aunque una
empresa ofrezca sus servicios a muy bajo costo, si no reúne los criterios de calidad establecidos desde
el princpio, entonces, no podrá hacerse cargo del proyecto. Sólo la empresa que demuestre que tiene
la capacidad de llevar a cabo el proyecto con los estándares de caliad adecuados al menor costo posible
es quien tendrá la oportunidad de ganar la licitación.
La NGP tiene consecuencias distintas a la APT para la instrumentación de políticas públicas. Gracias a
la orientación al cliente y la gestión de calidad se hace patente que se vuelve necesaria la participación
del ciudadano dentro del proceso de elaboración de políticas. Además, el acceso a la información y la
transparencia se vuelven indispensables, pues gracias a estos el ciudadano puede elegir libremente
entre las opciones que más le satisfagan.

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Como se ha revisado, la APT y la NGP responden a dos periodos históricos distintos. Por un lado, la
APT surge de forma posterior a la industriazliación y ve en el Estado un elemento indispensable para el
desarrollo social. Por otra parte, la NGP responder a los excesos que surgieron a partir de la instauración
de la APT y que provocaron una hipertrofía burocrática. Aunque la NGP y la APT tienen diferencias
evidentes, también es cierto que guardan una similitud muy grande: la desconfianza por la política. La
APT trata de eliminar la influencia de la política mediante la instauración de un aparato burocrático que
basa su funcionamiento en normatividades impersonales. Por su parte, la NGP trata de hacer racionales
las decisiones dentro de la política al instaurar los mecanismos racionales del mercado en la toma de
decisiones en el sector público.
Sin embargo, como se estudió en el módulo 4, sería mejor reconocer que la política es un elemento
inminente de la administración pública y tratar de dar soluciones reconociendo esta relación, pero
velando por un aparato administrativo que dé resultados adecuados a la sociedad a la que atiende.
Ahora bien, una de las principales críticas que se han vertido en contra de la NGP es que ha permitido
aquello que la APT intentaba evitar: la intromisión de la iniciativa privada en los asuntos públicos. Se
argumenta que muchas empresas han generado tanto poder que han sometido al Estado a su dominio.
Al buscar su propio interés, la iniciativa privada ha reformado los Estados en detrimento de los demás
sectores de la sociedad, generando altos índices de pobreza y desigualdad.
Ante este problema que surge con el enfoque de la NGP, se ha ideado una nueva manera de incorporar
no sólo la participación de aquellos que tienen mayores recursos para incidir en la forma de tomar
decisiones públicas y administrar los recursos del Estado, sino también de aquellos a quienes se afecta
cuando se toman estas acciones. El nuevo enfoque es la gobernanza, acompañado de gobernabilidad.
Gobernabilidad y gobernanza
Conviene iniciar con la definición de gobernabilidad. Para Antonio Camou la gobernabilidad se entiende
como:
“un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema
político (estado/gobierno) para responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou, 2001: 36).

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Con esta definición el gobierno adquiere una supremacía jerárquica sobre la sociedad, y el Estado
adquiere la responsabilidad directiva de la sociedad. La gobernabilidad parte de un supuesto básico: la
incapacidad o la irrelevancia de las capacidades de autoorganización, autogobierno y autorregulación
de la sociedad. La sociedad, en realidad, es vista como un problema. Se parte de la tesis hobbesiana
de que es imposible la convivencia pacífica entre los ciudadanos, pues cada uno seguirá sus propios
intereses personales. Para superar esta situación, y lograr que haya paz y estabilidad en la sociedad,
es necesaria la creación de un aparato estatal que la vigile y la dirija (Aguilar, 2007).
El problema de la ingobernabilidad surge cuando las demandas sociales superan la capacidad del
gobierno para cubrirlas, lo cual causa descontento e inestabilidad social. Dicha inestabilidad social se
traduce en la indisposición de la ciudadanía a obedecer las leyes y en desatenderse de los asuntos
públicos. Sin embargo, si el gobierno logra suministrar los bienes y servicios correctamente, estos
problemas no deben de aparecer. El supuesto básico que subyace a la gobernabilidad es que un buen
gobierno es más que suficiente para la dirección de la ciudadanía.
Por otra parte, se entiende a la gobernanza como:

(…) el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia-
fundamentales y coyunturales- y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de direccion y su
capacidad de dirección. El concepto implica dos dimensiones de la vida humana en sociead: la
intencionalidad social y la capacidad social de transformar los propósitos de la realidad (…) La gobernanza
contiene entonces una dimensión valorativa (teleológica) y una dimension factual (causal, técnica). Por un
lado, es el proceso mediante el cual se define el futuro social deseado, que es deseable en tanto que
representa los valores de la convivencia humana que se aprecian y en los que se cree y, por ende, es
considerado algo digno de ser fin u objetivo de la acción de la sociedad: la agenda social (…) Por el otro
lado, es el proceso mediante el cual se dividirá el trabajo y se distribuirá la autoridad y la responsabilidad
entre varios agentes sociales a fin de que contribuyan con sus recursos (…) a los objetivos de la sociedad
(Aguilar, 2009: 90-91).
El enfoque de la gobernanza, como se puede apreciar, sí acepta la capacidad organizativa de la

sociedad. Pero no sólo eso, sino que parte de una teoría de corte sistémico para entender los fenómenos
sociales. El gobierno ya no es el agente principal que dirige a las sociedades; es uno más dentro de
todos los que existen. Los fenóemos sociales son el resultado de complejas interacciones entre diversos
agentes que pueden llegar a conciliar y negociar entre sí con la finalidad de que haya mayores
probabilidades de obtener un resultado que les satisfaga.

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En este sentido, el enfoque de la gobernanza tiene como consecuencia que puede haber situaciones en
las que el gobierno, sencillamente, no gobierna (Aguilar, 2007). Esto se debe a que puede que haya
contextos en los que haya otros agentes dentro del sistema político que estén en mejores condiciones
para guíar o dirigir los procesos. O, por otra parte, esto también se puede deber a que se logre una
comunicación e intercambio tan horizontal que no haya ningún tipo de jerarquía entre los actores
involucrados.
Sin embargo, y a pesar de que parten de supuestos muy distintos, la gobernabilidad y la gobernanza
coexisten entre sí y, de hecho, son interdependientes. Hay sectores en los que es necesario que el
gobierno lleve la batuta; ya sea porque existen fallas de mercado o porque son monopolios naturales.
En este sentido, el gobierno debe de tener la capacidad para poder satisfacer las demandas de la
ciudadanía y así construir altos niveles de gobernabilidad. Al tener altos índices de gobernabilidad los
demás actores tendrán la confianza y elemetos necesarios para coordinarse con los gobiernos para
afrontar otros problemas relevantes, lo cual permite generar altos índices de gobernanza.
Ambos conceptos tienen relación con los modelos de la APT y la NGP. En la APT prima el enfoque de
la gobernabillidad, pues el Estado, ante la incapacidad de la sociedad para autogobernarse y dirigirse,
es quien debe de definir el interés nacional. Si el Estado falla en la prestación de servicios, entonces se
produce desestabilidad social, pero esto es controlable por medio de los mecanismos que la propia
administración pública ha diseñado para mejorarse así misma. Es así que la participación ciudadana
dentro del diseño de políticas dentro del esquema de la APT, sencillamente, estará ausente; la sociedad
siempre será vista como un problema.
Por otra parte, la NGP mantiene una relación tanto con la gobernabilidad como con la gobernanza.
Puesto que hay sectores en los que el Estado no puede privatizarse, entonces éste suministra esos
bienes y servicios que, dependiendo el grado de satisfacción que tenga la ciudadanía, pueden generar
distintos índices de gobernabiliad. Pero además, puesto que se ha establecido una orientación al cliente
con la finalidad de que éste retroaliemte al gobierno en relación a sus actividades, entonces el gobierno
se ve en la necesidad de coordinarse e interactuar constantemente con otros sectores de la sociedad,
dando origen a índices de gobernanza. La participación ciudadana se vuelve motor de las actividades
gubernamentales, lo cual hace que las políticas adquieran en carácter de públicas.

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Como se ha estudiado, el surgimiento tanto de la APT como de la NGP representan respuestas a dos
momentos históricos envueltos en crisis. De la misma manera, la gobernabilidad y la gobernanza
representan dos enfoques gubernamentales que orientan las acciones del gobierno dependiendo del
grado de democratización que haya en la sociedad. No obstante, ningún paradigma debería de tomarse
como la panacea para afrontar el ejercicio público. Cada contexto contiene sus propios problemas y
habría que adaptar las herramientas que ofrecen estas dos perspectivas teóricas a la realidad en la que
se quiere influir, conocer o analizar.
Ahora bien, estos enfoques permiten entender cómo los acontecimientos internacionales han modificado
las formas de administración y gestión pública. De una administración dirigida por el Estado, ahora se
vive en la mayoría de los países administraciones dirigidas por vaivenes internacionales con vigilancia
regulativa por parte de los Estados. Es importante decir, que a pesar de que ambos enfoques aún existen
en la mayoría de los paises estos han vivido el cambio administrativo de diferente manera.
México por ejemplo, todavía tiene un tipo de administración pública mixta, la cual también se define de
esta manera por su tipo de economía, la cual todavía reserva algunos asuntos públicos exclusivos del
Estado y otros los pone a competitividad privada internacional. En México todavía puedes ver que hay
servicio médico público, pero en Chile ya no, al igual que la Educación. En Chile pagar una licenciatura
o un posgrado es incosteable para muchas familias y en México todavía se brindan partidas
presupuestales para estos fines, aunque es importante reconocer que con menos frecuencia.
A partir de estos enfoques, a nivel internacional se idearon entándares internacionales que definieran el
tipo de acciones públicas, la toma de decisiones y las características de las administraciones públicas,
esto como un indicador de calidad, innovación y modernización, pero también de confianza para la
inversión extranjera. Es decir, entre más altos fueran los indicadores de buena gestión pública, los países
se vuelven más confiables a nivel internacional y con ello las inversiones privadas aumentan. En origen
se piensa que esto ayuda a aumentar el crecimiento y el desarrollo económico nacional.
Es momento de analizar un poco sobre el buen gobierno y sus implicaciones.

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La buena gestión pública
Para iniciar este apartado es conveniente reconocer que la capacidad institucional y organizacional de
los regímenes políticos y administrativos para formular y ejecutar políticas que respondan al interés
común, ha venido siendo un factor crucial para el desarrollo. Pero desafortunadamente por asuntos
políticos o actos de corrupción se ven minados los esfuerzos en busca del desarrollo. Como
consecuencia de esto, la mayoría de los países de la región carecen de la preparación adecuada para
enfrentar los desafíos de la integración en el mercado mundial y el desarrollo basado en el conocimiento,
la competitividad, el bienestar y la calidad de vida.
Entonces aquí cabe preguntarse:
¿Cómo se puede garantizar un efectivo camino al desarrollo al mismo tiempo que se

intenta reformar la administración pública de un país para hacerla más eficiente y que
responda a las buenas prácticas internacionales?
Para responder a esta pregunta, es preciso considerar el papel que desempeñan las instituciones
políticas y administrativas encargadas de la definición y aplicación de las estrategias de desarrollo.
Asimismo, tener en cuenta dos enfoques teóricos que se han aproximado específicamente a la relación
entre las instituciones y el desarrollo en los países de América Latina: 1) la buena gestión de los asuntos
públicos o buena gobernanza (originalmente, en inglés: good governance), propuesta por el Banco
Mundial1, y 2) la competitividad sistémica, introducida por el Instituto Alemán de Desarrollo. (Von
Haldenwang, 2005: 35).
Si combinamos elementos de ambos enfoques, resulta un interesante marco conceptual para evaluar
las tendencias de los sistemas político-administrativos ya sea a bloquear o a promover las reformas
necesarias. Este nuevo enfoque, denominado de gobernanza sistémica, se basa en la capacidad de
tomar y aplicar decisiones en función del interés común, en todos los niveles del sistema político-
administrativo. Entonces debes comprender que para promover reformas novedosas es preciso tener
en cuenta el carácter sistémico de la gobernanza. (Von Haldenwang, 2005: 35).
1El Banco Mundial es uno de los organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas. En una sesión posterior se
analizarán estos organismos, por ahora, es importante que conozcas que este organismo funciona con aportaciones públicas
de los gobiernos que lo integran.

Texto de apoyo
Con la gobernanza sistémica se intenta exponer un enfoque más realista de la modernización del Estado
y de la cooperación para el desarrollo. Tanto las autoridades políticas de cada país como los organismos
internacionales donantes deben entender que la exclusión, la marginalización y la pobreza, además de
ser problemas para alcanzar el desarrollo, son a su vez rasgos sistémicos y característicos de muchos
países en desarrollo. (Von Haldenwang, 2005: 37).
Entonces cabe preguntarse, ante este panorama:
¿Qué podemos hacer para mejorar la gestión pública, la capacidad de las instituciones y
eficientar la toma de decisiones en América Latina?
Al respecto el actual Secretario de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, declaro en 2011 en un mensaje
ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que:
“Los gobiernos y la buena gobernanza desempeñan un

papel fundamental para hacer frente a los complejos
desafíos de nuestro tiempo a través de la cooperación
y el trabajo en conjunto. Ya sea que trate del cambio
climático, la crisis económica, el desempleo, las
pandemias sanitarias o la erradicación de la pobreza,
los funcionarios y la buena gobernanza a menudo son
la primera línea de defensa. La aplicación de los
objetivos de desarrollo internacionalmente acordados, Fuente:
https://pixabay.com/es/persona-
incluidos los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
siluetas-humanos-540261/
también se basa en gran medida en la labor de los
funcionarios públicos -su liderazgo, sus capacidades y
su innovación- en la prestación de servicios vitales.”.
Esta declaración deja ver que el buen funcionamiento de la administración pública, la búsqueda por
alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio y la eficiente prestación de servicios a la población son
ejes fundamentales para mejorar la gestión pública desde la cooperación y el trabajo en conjunto.

Texto de apoyo
Cambio e innovación en la gestión pública
A fines de la década de 1980, el Banco Mundial introdujo la noción de buena gobernanza para la gestión
pública con el objetivo de exponer que para alcanzar un crecimiento comandado por el mercado era
importante contar, sobre todo en el nivel nacional, con una regulación pública transparente y con
servicios públicos que funcionaran con eficiencia. El concepto sirvió como orientación para las reformas
del Estado y de la cooperación para el desarrollo durante el
proceso de ajuste estructural en el mundo. Desde entonces,
la gobernanza se ha transformado en un punto de referencia
para la reforma institucional.
Aun cuando otros organismos internacionales tienen

portafolios de proyectos y perspectivas diferentes sobre
ciertos aspectos clave de la relación entre Estado y la
sociedad, se puede sostener que el concepto de gobernanza
del Banco Mundial es una visión básica compartida por la Fuente:
http://www.iuvalladolid.org/IMG/jpg/ONGs.jpg
mayor parte de las organizaciones internacionales. Este
enfoque se orienta en la presencia de instituciones políticas democráticas y legítimas, una administración
pública eficiente y responsable, la vigencia del estado de derecho, el respeto de los derechos humanos
y una eficaz regulación pública de los mercados. (Álvarez, 2012).
Para promover la gobernanza, el Banco Mundial se ha enfocado directamente sólo en los aspectos en
los que tiene atribuciones, dejando de lado, por ejemplo, la reforma de instituciones políticas clave como
los parlamentos o los regímenes electorales que son muy importantes pero que no competen al Banco
Mundial. Actualmente, sus actividades se centran específicamente y sobre todo en la reforma judicial y
administrativa, la regulación y el fomento de la competencia, la descentralización, las medidas
anticorrupción y la reforma fiscal. Sin embargo, se sigue rescatando la idea clara del Banco acerca de
que si las instituciones y los agentes políticos clave no están orientados al interés común no habrá buena
gobernanza, como se dejó ver en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2004.
Para seguir sumando elementos de buena gobernanza, se deben revisar otras visiones. Otra visión
interesante surgió a mediados del decenio de 1990 por parte del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD, 2004) que adoptó un enfoque un poco distinto de la gobernanza. Este enfoque

Texto de apoyo
hace hincapié en la importancia de los procesos de participación política y de las organizaciones de la

sociedad civil que pueden hacerse escuchar, y destaca el papel del Estado en la promoción de un
desarrollo humano y no sólo económico.
El PNUD (2004) identificó cuatro dimensiones de la gobernanza:

1. Gobernanza económica: un orden económico de mercado, competitivo y no discriminatorio,
que favorece el crecimiento económico.
2. Gobernanza política: instituciones políticas participativas, democráticas, legítimas, pluralistas
y accesibles.
3. Gobernanza administrativa: una administración pública eficiente, transparente, independiente
y responsable.
4. Gobernanza sistémica: instituciones sociales que protegen los valores culturales y religiosos,
contribuyen a garantizar la libertad y la seguridad, y promueven la igualdad de oportunidades
para el ejercicio de las capacidades personales.
El Banco define buena gobernanza como el conjunto de tradiciones e instituciones por medio de los
cuales la autoridad de un país se conduce y se ejerce por el bien común. De esta manera el Banco
promueve la buena gobernanza por medio de una relación institución-estado para mejorar la gestión
pública y la relación con el resto de los actores políticos. Es muy importante que comprendas que el
objetivo del Banco es la implementación de la agenda de buena gobernanza para proyectos de
desarrollo en los países que apoya, por lo que este condiciona y determina la estructura del Estado para
otorgar la ayuda financiera y asegurar el buen uso de la misma. (Cruz, 2006:22).
Este modelo refleja la necesidad de un equilibrio en los países en vías de desarrollo, pobres y frágiles
mediante el establecimiento de instituciones públicas y su reforzamiento de las ya existentes, para que
permitan promover la liberalización, la competencia y la democracia. Por eso es de suma importancia la
promoción de una buena gobernanza a través de instituciones públicas autónomas para asegurar el
buen gobierno de los países y lograr un buen desarrollo sustentable de acuerdo al Banco Mundial. (Cruz,
2006: 22).
Ahora que ya tienes una visión conceptual de la gobernanza y lo que hace el Banco Mundial a través de
ella, a continuación, se explicarán los seis parámetros o estándares de buena gobernanza definidos por
Kaufmann (2006) quien a partir de una revisión conceptual exhaustiva los desarrolló a manera de

Texto de apoyo
indicadores con apoyo de los lineamientos del Banco Mundial y ahora son utilizados en todo el mundo
como una de las herramientas para evaluar y diagnosticar prácticas de gobierno:
1. Voz y rendición de cuentas: se refiere al espacio que tienen los ciudadanos para participar
en la selección de sus gobiernos y vigilarlos acerca de la respuesta de los mismos sobre el
cumplimiento de los bienes y necesidades de la sociedad; también tiene que ver con la
libertad de expresión, la libertad de asociación y la libertad de medios.
2. Estabilidad política y ausencia de violencia: se refiere a las percepciones que tiene la

ciudadanía acerca de la probabilidad alta o baja de que el gobierno sea desestabilizado o
derrocado por un golpe de estado a través de medios inconstitucionales o violentos,
incluyendo violencia política y terrorismo.
3. Efectividad del gobierno: se refiere a la calidad de servicios públicos, la calidad del servicio
civil y el grado de su independencia de las presiones políticas, la calidad en la formulación de
las políticas y su implementación, así como la credibilidad del comité que elabore dichas
políticas.
4. Calidad regulatoria: se refiere a la habilidad del gobierno para formular e implementar

políticas sanas y regulaciones que permitan promover el desarrollo del sector privado.
5. Estado de derecho: se refiere al grado de confianza de los agentes y tolerancia dentro del
sistema de gobierno, al mismo tiempo el cumplimiento de las reglas de la sociedad, y la
capacidad de compromiso con las mismas, de la policía y de las cortes, como también la
probabilidad de crimen y violencia.
6. Control de corrupción: se refiere al grado del ejercicio de la fuerza pública para el logro de
intereses privados, incluyendo pequeñas y grandes formas de corrupción, como también el
acaparamiento del Estado por élites y agentes privados. (Kaufmann, D., Kraay, A. y
Mastruzzi, M, 2006).
El BM establece que la noción de “buena gobernanza es significativa para el desarrollo económico, pues
fortalece la calidad de las instituciones elevando el ingreso per cápita y promoviendo el crecimiento en

Texto de apoyo
todas partes del mundo. Y en este sentido, los indicadores de gobernanza pueden dar un panorama
más amplio de las posibilidades de desarrollo y crecimiento económico” (Cruz, 2006: 25-26). Como se
puede observar, esos fueron los cambios que la mayoría de los países han presenciado en los últimos
años donde han desparecido grandes organismos públicos, se han limitado las funciones del Estado e
incrementado la participación tanto del sector privado como de la ciudadanía en general.
Es válido decir que “la mejora en términos estructurales podría llevar a una prosperidad en términos de
desarrollo económico e integración al capitalismo. Sin embargo, es importante mencionarte que los
expertos argumentan que no es suficiente de acuerdo a como lo plantea el Banco Mundial, pues, aunque
puede existir el andamiaje, la construcción es algo sumamente diferente. Y ese es un gran reto para los
países en desarrollo. Internamente los países tienen un bagaje que afecta dicha construcción debido a
los diferentes estilos de aprendizaje y el contexto donde se desarrollan. La realidad del concepto mismo
de gobernanza es aún más compleja de lo que parece, va más allá de simplemente abarcar las
estructuras y los procesos que determinan la administración de los recursos dentro de un país. Se debe
explorar el tema del desarrollo humano ya que bien complementaría y aportaría mucho al concepto de
gobernanza, ya que las personas hacen la administración y la gestión pública y este tema puede dar
fuerza a la instalación de estructuras democráticas y de libertad, y de esta manera ayudar a formar un
conjunto integral y cívico en las dimensiones de gobernanza” (Cruz, 2006: 27).
Dimensiones que puedan indicar con mayor seguridad que los problemas públicos se están atendiendo
y que impacten de manera positiva en la solución de los grandes problemas que vive la humanidad, los
cuales se reflejan día a día en los contextos nacionales. De aquí la necesidad de mirar nuestro alrededor
para hallar ideas que nos permiten mejorar, crecer, innovar y modernizarnos, siempre y cuando esto
implique el desarrollo en la calidad de vida de la población a la que se debe cada Estado nación.

Texto de apoyo
Cierre de sesión
En esta sesión se revisó a partir de qué enfoques teóricos de la administración pública se pensó e ideó
la modernización administrativa. Cuál fue el contexto económico y cómo se modificó el papel del Estado
para dar cabida al programa internacional de modernizacion de los aparatos gubernamentales en todo
el mundo. Asimismo, se identificarón los indicadores de buen gobierno avalados por los organismos
internacionales, los cuales se insertan dentro de las practicas de buena gobernanza, dictadas a grandes
rasgos por el Banco Mundial, y que tienen entre sus elementos clave, la modernización de la
admnistración pública en dos vías: hacia adentro y hacia afuera de la propia administración pública. Con
estos conocimientos se prentende poder medir, comparar y analizar casos de éxito de gestión y de
reformas con elementos que ayuden a mejorar la eficacia y la eficiencia del gobierno en acción.
Para saber más
Aguilar, L. (2012). Las políticas públicas de la gobernanza democrática [Conferencia Internacional],

efectuada por el profesor mexicano Luis F. Aguilar Villanueva, presidente del Comité de Expertos de la
ONU en Administración Pública y director del Instituto de Investigación en Política Pública y Gobierno
de la Universidad de Guadalajara, México. Publicado el 05/11/2012 [En línea] Disponible en
https://www.youtube.com/watch?v=55oEzw5gCVk

Texto de apoyo
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Administración Pública comparada y

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La modernización de la administración pública

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La administración pública tradicional

La Administración Pública Tradicional (APT) también es conocida como modelo burocrático de la

Las principales características de la APT son las siguientes:

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En el caso mexicano el Estado benefactor se estableció de forma paralela al modelo de sustitución de

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La nueva gestión pública

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La gestión estratégica (GE de ahora en adelante) convella la adopción y aplicación de la teoría de la

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Por otra parte, se entiende a la gobernanza como:

El enfoque de la gobernanza, como se puede apreciar, sí acepta la capacidad organizativa de la

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Es momento de analizar un poco sobre el buen gobierno y sus implicaciones.

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La buena gestión pública

Entonces aquí cabe preguntarse:

¿Cómo se puede garantizar un efectivo camino al desarrollo al mismo tiempo que se

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Entonces cabe preguntarse, ante este panorama:

“Los gobiernos y la buena gobernanza desempeñan un

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Cambio e innovación en la gestión pública

Aun cuando otros organismos internacionales tienen

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hace hincapié en la importancia de los procesos de participación política y de las organizaciones de la

El PNUD (2004) identificó cuatro dimensiones de la gobernanza:

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2. Estabilidad política y ausencia de violencia: se refiere a las percepciones que tiene la

4. Calidad regulatoria: se refiere a la habilidad del gobierno para formular e implementar

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Para saber más

Aguilar, L. (2012). Las políticas públicas de la gobernanza democrática [Conferencia Internacional],

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 Aguilar, L. (2007). El aporte de la Política Pública y de la Nueva Gestión Pública a la gobernanza.

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 Guerrero, O. (2006). Tecnocracia o el fin de la política. México: Universidad Nacional Autónoma

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