Proyecto de ley estatutaria sobre derecho
de petición
Camilo Guzmán Gómez
Honorable
Corte Constitucional
Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RIOS
REF: EXPEDIENTE PE - 041, PROYECTO DE LEY ESTA-
TUTARIA 65 DE 2012 SENADO – 227 DE 2013 CÁMARA
POR MEDIO DEL CUAL SE REGULA EL DERECHO FUN-
DAMENTAL DE PETICIÓN Y SE SUSTITUYE UN TÍTULO
DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
El suscrito comisionado por el decano de la escuela de derecho de la
Universidad Sergio Arboleda, en cumplimiento de lo dispuesto por
ese despacho en el oficio N° 1770 del 19 de junio de 2014, se per-
mite emitir opinión en el asunto de la referencia. Para cumplir con
cometido se desarrollara bajo la siguiente agenda: 1. Antecedentes,
2. Análisis constitucional de la Ley Estatutaria, 3. Conclusión
Antecedentes
El derecho de petición es considerado desde la entrada en vigor de
la Constitución Política de 1991 como un derecho fundamental y se
encuentra establecido en el artículo 23 que prevé:
“Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener
pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante
organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
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Este derecho, que se encontraba regulado principalmente en el Có-
digo Contencioso Administrativo de 1984, fue lógicamente modi-
ficado por la ley 1437 de 2011 que introdujo en el ordenamiento
jurídico colombiano el nuevo Código de procedimiento adminis-
trativo y de los contencioso administrativo (CPACA) y que en ras-
gos generales retomaba, naturalmente, las mismas temáticas que el
código anterior.
Sin embargo, las disposiciones sobre el derecho fundamental de pe-
tición, es decir, los artículos 13 a 33 del CPACA, fueron demanda-
dos ante la Corte Constitucional por no respetar la reserva de la Ley
Estatuaria. En efecto, está previsto en el artículo 152 de la Constitu-
ción, que la regulación de los derechos fundamentales, entre otros,
debe hacerse por medio de Ley estatutaria.
La Honorable Corte en su sentencia C-818 de 2011, consideró que
los artículos anteriormente señalados, regulaban de manera integral
y estructural un derecho de petición y que por lo tanto estos eran
inexequibles. Específicamente estableció que:
Efectivamente (i) cuando menos, se trata de normas que se refieren a
contenidos muy cercanos a los elementos estructurales esenciales del
derecho de petición y (ii) los artículos 13 a 33 contienen un desarrollo
integral y sistemático del derecho fundamental de petición, y por tanto,
todas las materias tratadas, sea cual fuere su contenido específico, han
debido ser objeto de una ley estatutaria.
Sin embargo, dicho trámite legislativo fue realizado a través del proce-
dimiento ordinario, tal y como consta en la certificación expedida por
el Secretario General del Congreso, doctor Jesús Alfonso Rodríguez
Camargo, de fecha 5 de abril de 2011. Allí se señala que la Ley 1437
de 2010, se ciñó al trámite que se exige para las leyes ordinarias y fue
tramitado en dos legislaturas, razón por la cual los artículos 13 a 33
deberán ser declarados inexequibles.
En relación con el ámbito de las disposiciones afectadas por el vicio,
y tal y como se ha procedido en otras oportunidades, el defecto trae
consigo la inconstitucionalidad de todos los artículos relacionados con
la materia que regula el derecho fundamental, en la medida en que al
hacer un desarrollo integral del mismo, todos ellos resultan afectados,
en cuanto nacieron a la vida jurídica mediante el trámite de una ley or-
dinaria y no de una ley estatutaria, como era imperativo que ocurriera
en cumplimiento de los preceptos superiores.”
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Empero, la Alta Corte, a pesar de determinar la inexequibilidad de
los artículos 13 a 33 del CPACA por violar la reserva de la ley es-
tatutaria, consideró que esta inexequibilidad debía ser diferida dado
los problemas de vacío jurídico que podía crear una decisión con
efectos inmediatos y dio plazo hasta el 31 de diciembre de 2014 al
Legislador para adoptar una ley estatutaria sobre la materia.
Es el cumplimiento de esta sentencia por parte del Congreso que da
lugar a la Ley, hoy objeto de nuestro análisis.
Análisis constitucional de la ley estatutaria
La ley estatutaria que pretende regular el derecho fundamental de
petición, en cumplimiento de la sentencia C- 818 de 2011, busca
sustituir, por medio de un artículo, el título II del CPACA que versa
sobre el “derecho de petición” y retoma el mismo articulado y es-
tructura del Código actual.
En un primer capítulo, la ley establece las reglas generales del Dere-
cho de petición (artículos 13 a 23 del CPACA), donde se prevén las
reglas sobre el objeto y las modalidades, los términos para resolver,
condiciones de presentación, radicación y contenido de las peticio-
nes, el desistimiento, las peticiones incompletas o irrespetuosas, la
atención prioritaria de ciertas peticiones, el tema de los funcionarios
sin competencia y de la organización para el trámite interno y por
último los Deberes especiales de los Personeros Distritales y Mu-
nicipales y de los servidores de la Procuraduría y la Defensoría del
Pueblo.
En un segundo capítulo, la ley prevé la reglas especiales del derecho
de petición ante autoridades (artículo 24 a 31), en el cual se estable-
cen las reglas sobre informaciones y documentos reservados, sobre
el rechazo de peticiones por motivo de reserva, sobre el derecho de
insistencia que tienen los ciudadanos, aplicación de excepciones, el
alcance de los conceptos de la administración, la reproducción de
documento y la falta disciplinaria.
Por último, en un tercer capítulo, se establece el derecho de petición
ante organización e instituciones privadas (artículo 32 y 33) el cual
dispone que los ciudadanos tienen derecho de petición ante cual-
quier persona jurídica privada con o sin personería para poder garan-
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tizar sus derechos fundamentales y a los usuarios ante instituciones
privadas como cajas de compensación familiar, las instituciones del
Sistema de Seguridad Social Integral, entidades del sector bancario
y bursátil y ante empresas que presten servicios públicos y servicios
públicos domiciliarios.
De forma general, la ley estatutaria retoma lo que se encontraba
anteriormente previsto en el CPACA, con algunas modificaciones
menores, bien sea en la redacción, bien sea porque se agregan algu-
nos elementos como las peticiones por medios electrónicos o bien
sea se modifican algunos plazos. A su vez, el CPACA en su versión
original, retomaba el derecho de petición como se venía regulando
en el anterior Código Contencioso administrativo. Los dos prime-
ros capítulos, a nuestro parecer no comportan ninguna limitación
o redacción que sea contraria a otros principios, valores o derechos
constitucionales y regula de manera efectiva el derecho fundamental
de petición tal como ya lo había dicho la Corte y el Consejo de Es-
tado repetidas veces sobre el Código de 1984.
Sin embargo, el capítulo tercero, que extiende el derecho de petición
ante personas privadas puede ser problemático. Si bien es cierto,
la aplicación del derecho de petición ante personas privadas no es
nueva y en cierta medida podría ser considerada como un avance,
el parágrafo 1 del artículo 32 debe, a nuestro parecer, ser objeto de
estudio más profundo. En efecto este artículo prevé:
Artículo 32
Parágrafo 1°. Este derecho también podrá ejercerse ante personas na-
turales cuando frente a ellas el solicitante se encuentre en situaciones
de indefensión subordinación o la persona natural se encuentre ejer-
ciendo una función o una posición dominante frente al peticionario.
Como se puede ver, este parágrafo extiende el derecho de petición
ante personas naturales lo cual es una novedad. Sin embargo, este
parágrafo tiene, desde nuestra óptica dos problemas fundamentales.
En primer lugar, la redacción del artículo es demasiado amplia y
contiene varios conceptos jurídicos indeterminados que no permi-
ten entrever los límites del derecho de petición ante las personas
naturales. Si bien es cierto se encuentra limitado a la garantía de
derechos fundamentales, esto podría llegar a cobijar un sinfín de
situaciones. Originalmente, el derecho de petición es una figura que
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se creó para permitir a los ciudadanos tener un mecanismo eficaz
ante la Administración Pública para resolver sus problemas, soli-
citar el reconocimiento de derechos, el acceso a documentos entre
otros. Recientemente se ha extendido a particulares cuando ejercen
función administrativa o prestan servicios públicos o eventualmen-
te pueden tomar medidas que pueden afectar la vida o la situación
socio-económica de un ciudadano. Empero, extender el derecho de
petición ante personas naturales para garantizar un derecho funda-
mental nos parece desproporcionado y excesivo tal como se encuen-
tra previsto. Esto significaría que gran parte de nuestras relaciones
sociales y laborales se encontrarían permanentemente cobijadas por
el derecho de petición.
Es segundo lugar, es menester tener en cuenta que el mismo artículo
32 impone que las personas privadas deben respetar el capítulo pri-
mero y por lo tanto eso implica, a fortiori, que las personas naturales
deberían respetar todas las reglas generales del derecho de petición.
Esto nos parece jurídicamente excesivo y prácticamente, irrealiza-
ble. No es realista imponer a cualquier persona, requisitos de recep-
ción de peticiones, escritas u orales, de plazos y demás, tal como
está previsto para administraciones y empresas que cuentan con ser-
vicios especializados para seguir estos procedimientos. Inclusive,
podría llegar a suceder que ciudadanos que no cuentan con la edu-
cación suficiente, que son iletrados, deban respetar obligaciones que
a veces a las mismas administraciones les puede costar hacerlo. El
artículo trece (13) del CPACA considera que toda actuación que se
realice, así no se invoque el derecho de petición, implica el ejercicio
del derecho de petición. En otras palabras, toda actuación verbal
o escrita que una persona inicie ante una persona natural frente a
la cual se encuentre en estado de indefensión o subordinación con
miras a garantizar un derecho fundamental, implica la aplicación de
todo el capítulo I sobre el derecho de petición. Todas las relaciones
laborales se encontrarían entonces cobijadas por el derecho de pe-
tición, por ejemplo. Dada la vaguedad del campo de aplicación del
parágrafo 1°, una cantidad infinita de situaciones es previsible y por
lo tanto se podría llegar a importantes situaciones de inseguridad
jurídica. Adicionalmente, existen otros mecanismos y otras acciones
constitucionales, como la tutela, previstos para resolver situaciones
como estas sin necesidad imponer a cualquier ciudadano obliga-
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ciones demasiado pesadas o irrealistas. Si bien es cierto, es posible
pensar en que se otorgue a los ciudadanos un derecho de petición
ante personas naturales en algunos casos muy precisos, este no debe
seguir las reglas generales previstas sino que debería contar con un
procedimiento adaptado a esta situación.
Por lo tanto, a la luz de las consideraciones expuestas, se puede
considerar que la ley estatutaria sobre el derecho fundamental de
petición respeta materialmente la Constitución Política salvo en lo
previsto en el nuevo parágrafo 1° del artículo 32 del Código de Pro-
cedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por
la amplitud y vaguedad de sus disposiciones y los problemas de cer-
teza y seguridad jurídica que puede generar.
Conclusión
En mérito de lo expuesto, concluimos que se declare la exequibili-
dad de la Ley Estatutaria sobre el Derecho fundamental de Petición
salvo el parágrafo 1° del artículo 32 del Código de Procedimiento
administrativo y de lo contencioso administrativo tal como resulta
de la ley estudiada.
Respetuosamente,
Camilo Guzmán Gómez
Director del centro de investigación CREAR
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