Sentencia Ceballos

CAUSA Nº1182 - AÑO:2020
"CEBALLOS MARIA DEL CARMEN C/ ESTADO DE LA PROVINCIA DE

ENTRE RIOS Y OTRA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD"
ACUERDO:
En la ciudad de Paraná, Capital de la provincia de Entre
Ríos, a los cuatro (4) días del mes de mayo de dos mil veintiuno,
reunidos los Señores Vocales, miembros de la Cámara en lo Contencioso
Administrativo Nº 1, a saber: HUGO RUBÉN GONZALEZ ELIAS; GISELA N.
SCHUMACHER y MARCELO BARIDÓN, asistidos por el Secretario
Autorizante, fueron traídas para resolver las actuaciones caratuladas:
ENTRE RIOS Y OTRA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD".
Practicado el sorteo de ley, resultó que la votación debía
tener lugar en el siguiente orden: SCHUMACHER, BARIDÓN y
GONZALEZ ELIAS.
Examinadas las actuaciones el Tribunal se planteó la
siguiente cuestión para resolver: ¿Corresponde hacer lugar a la demanda
promovida por la actora? ¿Cómo deben imponerse las costas?
A LA CUESTIÓN PROPUESTA, LA SEÑORA VOCAL
SCHUMACHER Y EL SEÑOR VOCAL BARIDÓN DIJERON:
1. Ante el Juzgado de Primera Instancia Civil y Comercial
n° 7 de esta ciudad de Paraná, se presentó María del Carmen
Ceballos, con patrocinio letrado, y promovió acción de
inconstitucionalidad contra la Caja de Jubilaciones y Pensiones de
Entre Ríos y el Estado Provincial, con el objeto que se declare la
inconstitucionalidad del artículo 6 y concordantes de la Ley 10806 y, en
consecuencia, se ordene el cese de los descuentos conforme a la escala
allí prevista en relación a sus haberes jubilatorios y el reintegro de los
importes que le hubieren retenido por ese concepto, con más los
intereses hasta la fecha del efectivo pago.
Consideró que la norma vulnera la Carta Magna y los
principios en los que ésta se inspira, específicamente la integralidad del
haber jubilatorio y, por ende, el derecho de propiedad sobre la totalidad
del mismo, la proporcionalidad establecida en el artículo 41 de la
Constitución Provincial, y la garantía del artículo 82 inciso c) de la
Constitución, anteponiendo la obligación de mantener el equilibrio fiscal a
los derechos adquiridos de la clase pasiva -art. 35 de la Constitución
Provincial-.
Transcribió el artículo 6 de la ley y que fue empleada del
Superior Tribunal de Justicia, percibiendo una jubilación ordinaria del
82%, habiendo sido primero beneficiaria de jubilación por invalidez en el
año 1996.
Agregó que por las afecciones que motivaron la referida
jubilación, que continúan, posee certificado de discapacidad, bajo el
diagnóstico de anormalidades de la marcha y de la movilidad por artrosis
de la rodilla.
Afirmó que forma parte de un grupo vulnerable de la
sociedad, siéndole aplicable la Convención sobre Derechos de las
Personas con Discapacidad de Naciones Unidas.
Refirió además a la vulneración de derechos con jerarquía
constitucional por imperio del artículo 75 inciso 22.
Fundó la contradicción normativa que alegó, principiando
por el artículo 41 de la Constitución Provincial, en relación con su aporte
solidario al sistema previsional en su vida activa, y que el cálculo de su
jubilación fue conforme el artículo 4° de la Resolución que le concedió el
beneficio, lo que es un derecho adquirido y su sustento, sobre la base del
cuál proyecta sus gastos de vivienda, alimentación, salud, esparcimiento,
etc., que le permiten una vida digna.
Entendió conculcado el principio de proporcionalidad así
como el de integralidad del haber jubilatorio, Considerando que la norma
atacada implica que el estado "disponga" de un porcentaje de sus
haberes en pos de otros objetivos como "mantener el equilibrio fiscal" y
"sustentar el sistema previsional".
Detalló que se abre la puerta a la legalización de la
disminución de sus haberes previsionales porque si ante cada situación
de emergencia se recurre a la metodología de la norma, siempre se verá
afectada y estará obligada una y otra vez a ser "solidaria", cuando ya lo
fue al aportar al régimen.
Invocó el artículo 35 de la Constitución Provincial y el 14
de la Ley 8732, para concluir que ninguno de ellos autoriza a que el
déficit sea absorbido por los pasivos, siendo que afecta derechos
individuales o colectivos consagrados en la norma.
Insistió en que la proporcionalidad constitucional es
directa, a mayor aporte, mayor beneficio, mientras que el artículo 6, al
hacer una escala de contribuciones que aumenta progresivamente al
incrementarse los haberes jubilatorios, ocasiona que, cuanto más alto sea
el haber, más alejado queda respecto de las remuneraciones de
actividad, vulnerando además, la garantía de igualdad ante la ley.
Recordó las innumerables crisis que ha atravesado el
Estado y puso como ejemplo la Ley 8918. Reprochó falta de motivación a
la norma e insistió con que el beneficio económico que percibe el jubilado
integra su derecho de propiedad privada.
Trajo a colación el precedente de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos "Cinco Pensionistas vs. Perú" del 28/02/2003, y
transcribió un fragmento de sus conclusiones, así como disposiciones de
derecho internacional que protegen a las personas adultas mayores.
Criticó el método de cálculo para aplicar el artículo 6 que
provocó la disminución considerable del haber previsional y el impacto
sobre la estructura de su vida, siendo desproporcionada la medida en
relación al contexto inflacionario, la recesión y la indiscutible pérdida del
poder adquisitivo y se afecte su estándar de vida.
Entendió aplicables los fallos de la Cámara Federal de
Apelaciones de Corrientes en autos "Barbis…" y "Dabat…" que declararon
la inconstitucionalidad del cobro del impuesto a las ganancias sobre los
haberes previsionales. Asimismo, citó los votos de Fayt y Petrachi en las
causas resueltas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en
"Sindicato de Conductores Navales" y "Bieler vda. de Caraballo", de los
años 1993 y 2000, respectivamente.
Sostuvo que la norma atacada conculca el principio de
razonabilidad del artículo 28 de la Constitución nacional y aludió al fallo
"Tobar…" de la misma Corte.
Acompañó como prueba recibos de sus haberes
jubilatorios, resolución de su jubilación de invalidez y certificados
médicos; ofreció informativa y pericial contable.
Refirió al contexto normativo del control de
constitucionalidad y convencionalidad y transcribió fragmentos de fallos
que entendió aplicables sobre este punto.
Justificó la competencia; fundó en derecho; solicitó
medida cautelar de no innovar; realizó reserva del caso federal y
concluyó peticionando, se dicte sentencia haciendo lugar a la demanda,
con costas.
2. El señor Juez Martín Furman, dispuso correr vista al
Ministerio Público Fiscal para que se expida sobre la competencia, y
emitido el mismo, se declaró incompetente, disponiendo remitir la causa
a esta Cámara en lo Contencioso Administrativo.
3. Tramitaron las excusaciones de los magistrados
Baridón y González Elías, así como la de algunos y algunas que fueran
convocados y convocadas a integrar el Tribunal, conforme las normas de
subrogación, concluyendo en el rechazo del pedido.
4. Se tuvo por interpuesta la acción, se proveyó el pedido
cautelar indicando a la parte que concurriera por incidente separado y se
ordenó correr traslado de la demanda.
5. Tomaron intervención los abogados Sergio Germán
Colja y Natalia María del Huerto Barsanti, en nombre y
representación de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Entre Ríos.
Solicitaron el rechazo de la acción, con costas. Efectuaron negativas
generales y particulares.
Afirmaron que la actora es titular de un beneficio de
jubilación por invalidez por su desempeño como empleada del Poder
Judicial. Informaron el monto de su haber a noviembre de 2020 y
acompañaron el recibo correspondiente, por lo que, indicaron, el aporte
solidario asciende al 6%, relacionando esos montos con la definición de la
canasta básica para un adulto mayor que consigna la Defensoría de la
Tercera Edad de la ciudad de Buenos Aires, y la canasta básica total de
una familia de tres integrantes que informa el Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos (INDEC), lo que le permite afirmar que el aporte
del artículo 6 de la ley supera el umbral mínimo de protección.
Explicaron que no se acreditó que los ingresos resulten
insuficientes para la subsistencia de la pretensora y aclararon que los
eventuales gastos médicos que genere su estado de salud se encuentran
amparados por la Obra Social.
Se detuvieron en historiar el déficit de la Caja de
Jubilaciones y la incidencia de éste en el estado de emergencia,
consignando la evolución de aquel entre los años 2009 y 2020, provocado
por el aumento de beneficiarios en relación a la cantidad de aportantes y
la prolongación de la vida de la población, así como beneficiarios que
gozan de haberes más elevados que el resto, sobre lo que acompañó un
cuadro de distribución de beneficiarios y haberes según escalafón,
correspondiente a abril de 2020.
Se explayaron sobre lo que denominaron crisis
multidimensional producto de la pandemia internacional. Explicaron que
al déficit de la Caja se añade la crisis provocada por la pandemia, que
llevó a la declaración de emergencia sanitaria el 13/03/2020 por el Poder
Ejecutivo de la Provincia mediante Decreto 361/20 MT, luego de que el
Gobierno Nacional dispusiera el Aislamiento Social Preventivo y
Obligatorio (ASPO), que provocó la paralización de todo tipo de
actividades económicas, comerciales, laborales, administrativas,
culturales y sociales, y que llevó a una caída abrupta del PBI en el país
con disminución histórica de la recaudación impositiva, cayendo en
consecuencia la coparticipación que corresponde al Estado Provincial,
dificultando severamente el cumplimiento de las obligaciones asumidas.
Todo ello no pudo ser previsto, siendo que la ley
presupuestaria para el año 2020, N° 10754 fue sancionada en noviembre
de 2019 cuando no se podía imaginar tal estado de situación.
Tal excepcional crisis demanda el esfuerzo compartido del
conjunto de la sociedad.
Reseñaron que la ley de Emergencia N° 10806 es la
respuesta estatal a la coyuntura actual, que garantiza la protección y
contención a los sectores más vulnerables en tanto no afecta a los
beneficiarios del sistema con haberes inferiores a los $75.001, y el
porcentaje de detracción previsto asciende a 10% y sólo a aquellos
beneficiarios cuyos haberes sean superiores a $ 300.001.
Contextualizaron la norma en una manifestación del poder
de policía de emergencia que se ajusta a los estándares de razonabilidad
exigidos por el Máximo Tribunal de la Nación, ya que existe una situación
excepcional de emergencia, la misma tiene alcances generales y vigencia
delimitada en el tiempo -hasta el 30/06/2021, prorrogable por única vez-
y los porcentajes previstos en el artículo 6° en modo alguno resultan
confiscatorios en los términos definidos por la propia Corte Suprema de
Justicia de la Nación. Invocaron asimismo, el artículo 5° de la
Constitución de la Provincia en tanto prevé que los derechos no serán
alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio, ni limitados por más
restricciones que las indispensables para asegurar la vida del Estado, el
derecho de terceros, la moral y el orden público.
Descartaron el carácter de "tributo" de la detracción,
remarcaron que no es la Administradora Tributaria de Entre Ríos (ATER)
la que se encarga de recaudar, fiscalizar ni determinar el importe de
aquella y está fuera de la órbita de ese organismo.
Analizaron el precedente "Bieler…" de la Corte Suprema
resuelto frente al cuestionamiento de la constitucionalidad de la ley
entrerriana 8918 que retenía de los haberes previsionales quitas que no
superaban el 13%, donde, con remisión a la previa decisión en "Actis
Caporale…", el Máximo Tribunal convalidó la constitucionalidad de la
misma, y entendieron que resultaba aplicable a la ley 10806 en tanto la
alícuota máxima de retención asciende al 10%.
Diferenciaron la imposibilidad de modificar el status de
jubilado de la factibilidad de alterar la cuantía de las prestaciones, y
citaron en su auxilio los precedentes "Tobar…" y "Guida…" de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, y también el precedente "Rombola
Elida Beatriz c/Superior Gobierno de Entre Ríos y CJPER s/acción de
amparo" del Superior Tribunal de Justicia decidido el 19/08/2020,
transcribiendo fragmentos de éste último.
Explicaron la gravedad institucional de los alcances de la
declaración de inconstitucionalidad de un acto normativo emanado del
Poder Legislativo de la Provincia.
Acompañaron prueba; efectuaron reserva del caso federal
y concluyeron peticionando que, oportunamente, se rechace la demanda,
con costas.
6. Contestó demanda el Fiscal de Estado de la
Provincia de Entre Ríos, Julio César Rodríguez Signes, solicitando
se rechace la misma, con costas.
Efectuó negativas generales y particulares. Procedió a
efectuar apreciaciones sobre la génesis, fuente y fundamento del estado
de emergencia. Principió por referir al contexto sin precedentes que
implicó la declaración de pandemia por parte de la Organización Mundial
de la Salud; la declaración de aislamiento social, preventivo y obligatorio
mediante decreto de necesidad y urgencia N° 297/20. En la provincia,
dijo, provocó la paralización de casi todos los sectores de la actividad
económica y desató la caída de la recaudación impositiva que repercutió
en el cálculo de recursos tributarios del presupuesto previsto para el año
2020.
Refirió a estudios del Fondo Monetario Internacional, que
graficaron la situación mundial como "histórica", "desplome" y "colapso",
y el augurio para la Argentina de una caída del PBI del 9,4%. Apuntó que
según datos del INDEC, la caída interanual entre el periodo pre pandemia
y el posterior implicó un declive acumulado del 82% interanual.
Referenció sobre la caída de los recursos tributarios en la
provincia, consignando los porcentajes en menos de recursos
coparticipables estimados en el orden del 25 o 30% real en el año, así
como la baja en la expectativa de ingresos tributarios provinciales
respecto de lo presupuestado.
Agregó que se conjuga con el aumento de gastos
directamente vinculados a la atención de la situación sanitaria generada
por la pandemia, especificando la imposibilidad de superar la emergencia
apelando sólo a la reducción de gastos de funcionamiento en tanto los
mismos representan un 9% del total del presupuesto de gastos.
Acompañó el informe del Ministerio de Economía,
Hacienda y Finanzas que da cuenta de las razones técnicas e incluso
jurídicas que justifican la sanción de la Ley 10806.
Explicó que el déficit previsional es estructural y se cubre
mediante Rentas Generales. Sin embargo, en virtud de la pandemia, se
generaron gastos extraordinarios e imprevistos mientras disminuyeron
los recursos por la detracción económica sin precedentes. Agregó que el
presupuesto 2021 prevé mayores recursos y un déficit que es la mitad
del resultado negativo proyectado por el Ministerio de Economía para
2020, relatando los mecanismos que se han organizado para mejorar los
ingresos. Insistió en la imposibilidad de solucionar la emergencia
previsional apelando a la reducción de gastos de funcionamiento, lo que
echa por tierra el argumento actoral que señala al desfalco "político"
como causal exclusiva del desfasaje presupuestario.
Entendió que debía analizarse un confronte entre el
escenario actual y el periodo pre pandemia y se explayó sobre las
características de emergencia de la ley, que circunscribe sus efectos y
alcances jurídicos a un plazo cierto y determinado, que encuadra en la
teoría que desde 1934 ha venido delineando la Corte Suprema de Justicia
de la Nación y transcribió fragmentos de precedentes del Máximo
Tribunal.
Sobre los elementos de la emergencia, se detuvo en la
necesidad -pandemia-; la imprevisibilidad de la misma; la finalidad
legítima de la norma en pos del bienestar general en el marco de la
manda del artículo 5 de la Constitución Provincial.
Sobre la razonabilidad de la medida, bajo las definiciones
de Rosatti, explicó que en su aspecto técnico es la alternativa más
racional y en su aspecto valorativo, la más justa y equitativa, en cotejo
con las variables posibles para obtener el fin pretendido. Afirmó que se
está en presencia de modalizaciones o restricciones no sustanciales del
derecho que intenta defender. Refirió que la Constitución Provincial no
tiene incorporado el 82% móvil, sino que ésta contiene principios propios
que se aplican a través de reglas técnicas.
En cuanto a la temporalidad como requisito de la norma
de emergencia, en tanto es por tiempo determinado, no afectó períodos
anteriores y finalizada la emergencia se volverá a la fórmula anterior, lo
que despeja que sea algo permanente y confirma su carácter coyuntural,
considerando el legislador la neutralización de su vigencia si aparece la
cura a la enfermedad, la aplicación masiva de la vacuna, o la mejora en
las finanzas provinciales.
Avanzó sobre el respeto de la norma de los principios de
igualdad y capacidad económica, en tanto los aportes son proporcionales
al nivel de ingresos, lo que responde a razones de estricta justicia
distributiva.
En cuanto a la hipótesis de doble imposición en razón de
que la accionante "ya aportó" al sistema solidario, explicó que la
previsión del artículo 6 de la ley no encuadra en la categoría de tributos,
sin que la accionante brinde elementos para identificar en dónde residiría
la referida imposición, siendo que la Ley 10806 no grava la renta ni habla
en ningún momento de ganancia.
Aún cuando se catalogara el aporte extraordinario como
un tributo tampoco eso invalida la norma, en tanto es excepcional,
limitada en el tiempo, y por razones de emergencia, para sostener el
orden y la paz social.
Refutó el achaque de violación a la Convención
Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las
Personas Mayores así como el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales. Entendió que esos instrumentos
tienden a proteger de manera gradual los derechos de la seguridad social
pero no garantizan ninguna clase de proporcionalidad ni alterabilidad en
el quantum del haber jubilatorio.
Recordó que la declaración de inconstitucionalidad de una
norma es la última ratio del ordenamiento jurídico.
Resaltó que la emergencia económica y las disposiciones
de la ley, solo afectan a aquellos beneficiarios que perciben haberes
previsionales que se encuentran muy por encima del nivel medio de
ingresos y con un alcance porcentual insignificante para determinar un
compromiso a su nivel de vida.
Invocó estudios de organizaciones civiles sobre los valores
de la canasta básica de un jubilado, para relacionar dichos valores con el
salario de la accionante y afirmar que en modo alguno la intención del
legislador fue causar una lesión o afectación grave del nivel de ingresos
de modo tal que trasvasen lo esencial para la subsistencia, apelando, por
el contrario, al esfuerzo compartido y temporal de aquellos beneficiarios
de ingresos más altos.
Abundó que en el caso, el salario sobrepasa los montos de
las canastas básicas, que no hay prueba aportada que demuestre que el
mismo le impide asumir los gastos -vgr. pagos de alquiler, hijos o
familiares a cargo, etc.- y que, en su condición de discapacitada, la Obra
Social le reconoce a través de programas específicos sus derechos,
encontrándose en una especial situación protegida. Amén que, agregó,
no mencionó ninguna clase de gasto relacionado con la salud que no
haya cubierto la obra social.
Dedicó un apartado a analizar el precedente del Superior
Tribunal de Justicia "Rombola, Elida Beatriz c/Superior Gobierno de la
Provincia de Entre Ríos y otra s/acción de amparo" del 19/05/2020 y
otros dictados con posterioridad en el mismo sentido.
Efectuó esfuerzos argumentativos en torno a lo que
denominó la "nueva normalidad jurídica", provocada por la pandemia y
las dimensiones humanas en las que influyó (educación, política,
economía, comercio, trabajo, salud, costumbres sociales, deportes, entre
otras). En tal sentido, añadió que el derecho y la función judicial tampoco
serán iguales que antes y que al existente derecho propio de la
emergencia -o doctrina de la emergencia- se le añaden ribetes
particularísimos, ya que, por ejemplo, en una situación normal no podría
imaginarse una restricción o prohibición de transitar por la vía pública o
de hacer ejercicio, o reunirse con familiares o celebrar cumpleaños, y
otras tantas limitaciones a derechos constitucionales como ejercer la
industria o comercio, contratar, por citar algunos ejemplos.
Agregó que desde marzo hasta la fecha no ha quedado
otra opción y que quienes, desencantados, llevaron a la justicia sus
inquietudes recibieron reveses judiciales (citó fallos de tribunales de todo
el país al respecto).
Frente a esta extraordinaria situación provocada por la
pandemia, las postulaciones de la parte basadas en otros momentos
históricos ceden por el contexto sin precedentes.
Identificó la prueba que acompañó, así como las
publicaciones de páginas web que citó; ofreció prueba informativa y
pericial contable, para el caso que se estime necesario.
Introdujo el caso federal; fundó en derecho y concluyó
peticionando que, oportunamente, se rechace la demanda, con costas.
7. Se ordenó correr vista al Ministerio Público Fiscal y
evacuó la misma la señora Fiscal de Coordinación, Aranzazú
Barrandeguy quien, por las razones que expuso, consideró que la
demanda debe ser rechazada.
8. Se ordenó autos a despacho para dictar sentencia, se
practicó el sorteo de ley, por lo que este Tribunal se encuentra en
condición de hacerlo.
9. a) Marco jurídico de interpretación.
Para abordar el conflicto planteado creemos que es bueno principiar
trayendo a esta argumentación el artículo 14 de la Constitución Nacional
que desde 1853 dice: "Todos los habitantes de la Nación gozan de los
siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio
(...)".
De esta afirmación deriva un principio casi universal que
consiste en que los derechos no son absolutos y pueden ser
reglamentados, restringidos, regulados, comprimidos, por quienes
titularizan en forma directa la representación popular democrática -Poder
Legislativo-.
Tal conclusión no tiene nada de novedoso en la Argentina,
basta recordar que el 13 de abril de 1869, apenas seis años después que
la Corte Suprema de Justicia iniciara su funcionamiento, publicado en
Fallos 7:152, Causa XXXVII "La empresa 'Plaza de Toros' quejándose de
un decreto expedido por el Gobierno de Buenos Aires", el Máximo
Tribunal del país convalidó la prohibición de instalar plazas para corridas
de toros frente a la pretensión invocada por quienes accionaron en
ejercicio de la libertad de comercio o industria.
Esta facultad fundante de cualquier estado de derecho es
conocida habitualmente como "poder de policía" que nada se vincula con
las fuerzas de seguridad.
Al principio, en los tiempos de "Plaza de Toros…" se
consideraba que esta regulación se justificaba en la salubridad, la
moralidad o la seguridad pública.
Sin embargo, con el correr de los años, estas razones
fueron ampliándose.
Nos detenemos ahora en el siguiente hito de esta
evolución, en el que, por primera vez, esta facultad de reglamentación
aparece en un contexto de emergencia, lo que sucedió el 28/04/1922
cuando la Corte Suprema resolvió "Ercolano, Agustín c/Lanteri de
Renshaw, Julieta" publicado en Fallos: 136:170.
Se trataba de restricciones impuestas por ley del
Congreso en materia de locaciones urbanas en el contexto de grave
déficit habitacional, frente a la de violación de los derechos de propiedad
y de libre contratación.
El estándar de la Corte aquí dijo que ni el derecho de usar
y disponer de la propiedad, ni ningún otro derecho reconocido por la
Constitución, reviste el carácter de absoluto, porque un derecho ilimitado
sería una concepción antisocial. La reglamentación y limitación de su
ejercicio son necesidades derivadas de la convivencia social, lo que puede
hacerse por razones de interés público y protecciones de intereses vitales
de la comunidad con el fin de asegurar el bienestar de todos, armonía y
orden en el ejercicio de los derechos.
Es así entonces que desde hace casi cien años, en la
Argentina se ha analizado la limitación de los derechos por razones de
emergencia, frente a toda clase de usos -y también abusos- de la referida
potestad.
En el orden argumentativo sigue determinar qué límites
tiene el Poder Judicial cuando analiza las medidas restrictivas de
derechos. Dijo la Corte en "Ercolano…" que "(…) no es del resorte del
Poder Judicial decidir sobre el acierto de los otros poderes públicos en la
elección del medio empleado para conjurar la situación de crisis
económica (...)" y que "La Corte Suprema de Justicia de la Nación no
puede sustituir el criterio de conveniencia o eficacia económica o social al
del Congreso de la Nación al pronunciarse sobre la validez o invalidez
constitucional de las leyes" (Fallos: 98:20; y 171:348, "Compañías
Swift de la Plata S.A...." del 19/11/1934; entre otros), porque "son los
legisladores (y legisladoras) quienes están en contacto más inmediato
con la realidad nacional y es su función inspirarse en ella". (Fallos:
199:483 "Inchauspe Hnos., Pedro c/Junta Nacional de Carnes" del
1/09/1944).
El siguiente paso en este argumento está dado por las
limitaciones que tiene el Poder Legislativo cuando reglamenta los
derechos que es el único poder del Estado que puede hacerlo y, por
tanto, la vulneración de estos límites habilita el control judicial.
El primero emana de la propia Constitución en el artículo
28 que reza "Los principios, garantías y derechos (...), no podrán ser
alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio" que tiene su fuente
en el pensamiento de Alberdi, en sus obras "Bases y puntos de partida
para la organización política de la República Argentina..." y "Sistema
económico y rentístico de la confederación Argentina...". Limitación que
fue siendo explicada como "necesidad de respetar su sustancia -de los
derechos sometidos a reglamentación- y en la adecuación de las
restricciones que se les imponga, a las necesidades y fines públicos que
los justifican, de manera que no aparezcan como infundadas o
arbitrarias, sino que sean razonables, esto es proporcionadas a las
circunstancias que los originan y a los fines que se procura alcanzar con
ellas". (Fallos: 200:250, "Vicente Martini e Hijos, S.R.L." del
27/12/1944).
Asimismo que el "carácter excepcional de los momentos
de perturbación social y económica, y de otras situaciones semejantes de
emergencia y urgencia en atender a la solución de problemas que crea,
autorizan el ejercicio del poder de policía del Estado en forma más
enérgica que la que admiten los períodos de sosiego y normalidad,
siempre que las medidas adoptadas sean razonables y se las tome con
carácter temporal, como lo es la emergencia cuyos efectos están
destinados a atemperar". (el citado "Vicente Martini…").
En síntesis, los límites a la reglamentación de los derechos
en emergencia pueden ser sintetizados en: 1) la prohibición de alterar la
sustancia del derecho reglamentado; 2) la razonabilidad del medio
escogido según el fin perseguido; 3) la temporalidad en relación a la
emergencia. (vgr. Fallos:131:1513 "Peralta, Luis A. y otro c/Estado
Nacional (Ministerio de Economía - Banco Central)", del
27/12/1990.
En dicho contexto, y como el último ítem del marco
teórico a considerar, debe decirse que se presume la constitucionalidad
de las leyes, correspondiendo al impugnante probar su irrazonabilidad
(Fallos: 98:20 "Hileret y Rodríguez contra la Provincia de Tucumán,
sobre inconstitucionalidad de la ley del 14 de junio de 1902 y
devolución de dinero" del 5/09/1903; Fallos 247:121 "Cine Callao
s/interpone recurso jerárquico c resolución dictada por la Direc.
Nac. Serv. Empleo" del 22/06/1960; entre muchos otros, el primero sin
emergencia y el segundo con ella).
Todo ello, palabras más, palabras menos, reiterado por la
jurisprudencia del Máximo Tribunal del país desde sus inicios hasta la
actualidad.
9.b) La norma cuya constitucionalidad de cuestiona.
9.b).1. Aspecto temporal: La ley 10806 (BO 8/7/2020) en su artículo 1°
declaró el estado de emergencia pública en materia económica,
financiera, fiscal, sanitaria, administrativa y previsional, con vigencia
hasta el 30 de junio de 2021, prorrogable por única vez por ciento
ochenta (180) días;
9.b).2. Aspecto subjetivo: Se extendió a toda la Administración Pública
provincia y municipal, entes descentralizados, autónomos y autárquicos,
empresas y sociedades del Estado.
9.b).3. Aspecto finalista: El artículo 3° fijó como objetivos asegurar el
cumplimiento de las funciones inherentes a la Administración, consistente
en sostener y fortalecer los sistemas de salud, seguridad, los servicios
públicos esenciales y el cumplimiento de las obligaciones del Estado;
procurar a nivel impositivo un esfuerzo colectivo con base en la capacidad
contributiva; y fortalecer el carácter solidario, proporcional y equitativo
del régimen previsional para la sustentabilidad del sistema.
9.b) 4. Aspecto objetivo: Se dispusieron una serie de medidas que se
sintetizan en:
a) aumento de los aportes personales de los activos al régimen
previsional provincial con base en una escala que relaciona el haber
nominal con el porcentaje de aumento, divididos en cuatro niveles
salariales -hasta $ 75.000; desde $ 75.001 hasta $ 100.000; desde $
100.001 hasta $ 200.000; y de $ 200.001 en adelante; con un ajuste en
razón de los distintos porcentajes de aportes para el personal de las
fuerzas de seguridad -policía y servicio penitenciario- regidos por las
leyes 5654 y 5797;
b) aporte solidario extraordinario sobre los beneficiarios de la Caja de
Jubilaciones y Pensiones de Entre Ríos con destino a cubrir el déficit
previsional con base en una escala dividida en cuatro niveles -desde $
75.001 hasta $ 100.000; desde $ 100.001 hasta $ 200.000; desde $
200.001 hasta $ 300.000; y de $ 300.001 en adelante;
c) modificación de la base imponible del tributo a los ingresos brutos para
entidades financieras;
d) modificación de la alícuota del tributo a los ingresos brutos para la
actividad de comercio mayorista de medicamentos de uso humano.
e) aporte extraordinario del 10% sobre el impuesto inmobiliario rural a
inmuebles con superficie igual o superior a mil hectáreas;
f) suspensión de los mecanismos de actualización de haberes que
quedarán sujetos a los incrementos que disponga el Poder Ejecutivo.
9.c) El reproche de inconstitucionalidad.
La accionante esgrime la contradicción entre las normas de la Ley 10806
y normas fundamentales de la Constitución Nacional y Provincial,
resumiendo los derechos involucrados en la integralidad del haber
jubilatorio y el derecho de propiedad -arts. 17, 14 bis, 16, 75 inc. 22- de
la Constitución Nacional; y artículos 41 y 82 inciso c) de la Constitución
Provincial.
En el caso concreto, expresa que se jubiló por invalidez
-hoy jubilación ordinaria- percibiendo el 82% del sueldo de los últimos
años de actividad, que además tiene certificado de discapacidad y que la
norma cuestionada quiebra el principio de proporcionalidad al disminuir el
monto de su haber previsional. Refirió a que la escala de contribución
progresiva de la norma de emergencia vulnera la proporcionalidad y la
igualdad. Agregó la protección especial de la que goza en su carácter de
persona adulta mayor derivada de las Convenciones Internacionales.
Ante esto, primero es bueno aclarar previamente que el
control de constitucionalidad puede ser normativo -oposición entre una
norma de mayor jerarquía con relación a aquélla que se ataca-, y
también fáctico ya que podría suceder que los hechos -o mejor dicho, la
aplicación de la norma a una situación concreta- operaran contradiciendo
la jerarquía superior. En el caso, por ejemplo, el texto de la Ley 10806
podría estar en contradicción objetivamente con el artículo 41 de la
Constitución Provincial que consagra la proporcionalidad entre aportes y
beneficios o, la aplicación a un caso concreto de las disposiciones de la
referida ley podría tornarse contradictoria con la Constitución.
La facultad de este Tribunal de analizar la contradicción
constitucional denunciada deriva del control mixto organizado por el
sistema de derecho local -que no descarta o impide el difuso como
accesorio a cualquier clase de acción derivado del sistema judicialista de
control constitucional traído a la Argentina por los constituyentes de 1853
a través del seguimiento del mecanismo de control constitucional de
Estados Unidos de América, asignado a este órgano por la vía procesal de
la ley de procedimientos constitucionales (cfr. Rosatti, Horacio
"Tratado de Derecho Constitucional", Rubinzal-Culzoni Editores,
Santa Fe, 1a. ed., 2010, t. I, p. 165).
Para avanzar entonces en si aparece la norma o la
situación fáctica contraria a las disposiciones constitucionales que
denuncia, corresponde aplicar los conceptos antes desarrollados al caso
que la señora Ceballos trae a decisión.
Es indudable que la Ley 10806 es restrictiva de los
derechos de la accionante, en tanto durante al menos un año, ésta
percibirá un monto inferior en su haber jubilatorio que el que venía
percibiendo, en un contexto de inflación.
Ahora bien, ¿podía el Poder Legislativo Provincial restringir
los derechos de Ceballos, y en su caso, bajo qué reglas o condiciones?
Conforme el desarrollo antes realizado, el Poder
Legislativo puede reglamentar, ordenar, y restringir los derechos,
especialmente los de contenido patrimonial (como claramente explica
Balbín siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema, los derechos
patrimoniales -propiedad- son los que están sujetos a una
reglamentación más intensa o fuerte). Asimismo, en contextos de
emergencia, no sólo puede suspenderse el goce de los derechos
(temporalidad) sino también puede recortarse (sustantividad) en razón
del principio del sacrificio compartido (BALBÍN, Carlos F., "Tratado de
Derecho Administrativo", ed. La Ley, 2a. ed.actualizada y ampliada,
Bs. As., 2015, pp. 413/416; y p. 578).
En primer lugar, la ley fue dictada bajo la idea de la
existencia de una emergencia. Explica claramente la fiscal de
Coordinación en su dictamen que no existen dudas atento al carácter
público y notorio, que la humanidad en su totalidad se enfrentó a una
situación excepcional y grave provocada por la pandemia de covid-19 y
que la misma afectó la economía del mundo, y también del país y la
provincia.
No aportó la accionante ninguna prueba sobre la
inexistencia de la emergencia o sobre la ausencia de impacto de la misma
en la economía provincial que pudiera destruir la conclusión de la
Legislatura entrerriana, teniendo presente que, como antes se dijo, existe
una presunción de constitucionalidad y legalidad que emana de las leyes
que debe ser revertida por quien invoca lo contrario a esa presunción.
Hago notar especialmente que no se trata aquí de una
reglamentación administrativa sino de una norma general y abstracta, en
sentido formal y material. Es decir, es ley por su contenido y por el
órgano del que emana.
Es de una evidente lógica que la paralización de las
actividades económicas, educativas y de esparcimiento, que dominaron el
mundo, también tuvieron su correlato en el país y la provincia a través de
las diversas decisiones en torno al llamado ASPO y DISPO, con fuerte
reglamentación de muchos derechos ciudadanos como el de comerciar,
ejercer industria lícita, enseñar y aprender, circular libremente, trabajar,
entre muchos otros, cuya restricción a los niveles que se realizaron, en
tiempos de normalidad sería impensada. Sin embargo, tales restricciones
no son inconstitucionales per se, y de hecho ninguna de esas
disposiciones han sido declaradas inconstitucionales por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, y en lo que se tenga noticias, por
tribunales a lo largo y ancho del país, en esencia, porque se fundan en la
protección de un derecho vital para la comunidad como es la vida y la
salud.
Que esas restricciones impactaron en la economía pública
y privada es, a esta altura, una verdad de perogrullo, notoria, evidente,
pero además fácilmente comprobable a través de un sinnúmero de
indicadores públicos y privados, estudios y mediciones estatales -INDEC,
Ministerio de Economía de la Nación, Dirección de Estadísticas y Censos
de la Provincia de Entre Ríos, Ministerio de Economía y Finanzas de Entre
Ríos, Agencia Tributaria de Entre Ríos, entre muchos otros- y de
organizaciones no gubernamentales -tal la que cita la señora Fiscal
Barrandeguy, a saber, Consejo Profesional de Ciencias Económicas, o las
del Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina
http://uca.edu.ar/es/observatorio-de-la-deuda-social-argentina-.
Por otra parte, la referida emergencia reúne las
condiciones de imprevisible e imprevista, en tanto el virus apareció en
una ciudad de la República Popular China y, en cuestión de pocos meses,
se expandió por todo el mundo tal como dan cuenta los informes
periódicos de la Organización Mundial de la Salud
(https://www.who.int/es/).
El siguiente paso en la revisión de la constitucionalidad es
la temporalidad. En este sentido, la norma previó un plazo determinado
-un año- y facultó expresamente al Poder Ejecutivo a una prórroga por
seis meses más, con posibilidad de mejorar las condiciones en la
restricción de derechos si con anterioridad a esa fecha la situación
cambiara (art. 11). Aún cuando la Corte Suprema de Justicia de la Nación
ha convalidado emergencias sin plazo determinado, lo que habilita
discusiones más estrictas sobre la real duración de una situación de
emergencia, la circunstancia que la norma entrerriana discutida definiera
un término concreto en el tiempo hace que cumpla con los estándares
previstos para las restricciones de derechos en situación de emergencia,
sin perjuicio que podría tornarse inconstitucional si por las mismas
circunstancias imprevistas e imprevisibles pudiera demostrarse que la
situación fáctica que subyace a la misma ha desaparecido, lo que, a la luz
de las segundas y terceras olas pandémicas del virus y sus mutaciones
que se anuncian en el mundo entero en estos días, no ha sucedido
(https://www.bbc.com/mundo/noticias-51705060, versión actualizada al
29/03/2021).
El tercer paso es la alteración de la sustancia del derecho
reglamentado. En el caso, el derecho es a percibir sus haberes
previsionales con la integridad que emana de las normas jubilatorias
provinciales y la Constitución entrerriana, y, mediatamente, con el
derecho de propiedad que la Constitución Nacional protege en su
interpretación amplia como todo aquello que puede poseer una persona
por fuera de su vida y su libertad.
La detracción dineraria es temporal y de una porción que,
en el caso de Ceballos, si bien la accionante no denuncia cuánto se le ha
detraído, acompaña su recibo de haberes, del que, como bien explica el
dictamen fiscal, surge que es el 6% del haber nominal, que, en un monto
líquido de $91.512 a noviembre de 2020 representa la suma de
$6.598,05.
Por tanto, el referido porcentaje no altera la sustancia del
derecho, en tanto no existe anulación del mismo, no se verán alteradas
en el futuro, su relación previsional, la condición de jubilada que le fue
otorgada por Resolución 1124 del 22/05/1996, y confirmada por Decreto
2186/96, ni una detracción que transforme su haber en irrisorio o
insignificante.
La Corte Suprema dijo en "Guida" (Fallos: 323:1566, del
2/06/2000, "Guida, Liliana c/Poder Ejecutivo Nacional"), en un caso de
reducción salarial de una persona en actividad, que "no puede modificar
la relación de empleo público originariamente establecida hasta
desvirtuarla en su significación económica, ya sea porque deja de
expresar un valor retributivo razonable... situación que no se presenta si
los montos ... son disminuidos para el futuro sin ocasionar una alteración
sustancial del contrato de empleo público en la medida en que la quita no
resultó confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada".
En otro fallo de la misma época ("Tobar, Leónidas
c/E.N. M° Defensa - Contaduría General del Ejército - Ley 25453
s/amparo - Ley 16986" Fallos: 325:2059 del 22/08/2002), que había
fijado una reducción del 13% de los niveles remuneratorios, la Corte
Suprema reiteró que "La modificación de los márgenes de remuneración,
en forma temporaria, por los efectos de una grave crisis económica, no
implica per se una violación del art. 17 de la Constitución Nacional", y
que, en el caso, la norma era inconstitucional porque no definía los
márgenes remuneratorios y sujetaba la reducción "a variables totalmente
ajenas a la relación de empleo y carentes de toda previsibilidad para el
trabajador" en tanto las normas analizadas en su constitucionalidad
diferían a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la fijación de
remuneraciones y haberes previsionales. Vale recordar que una de las
normas impugnadas en esa causa, implicaba una reducción
remuneratoria escalonada decidida anteriormente de entre el 12% y
15%, pero que el Decreto -896/2001 PEN- modificó la situación
permitiendo la variación del salario en función de la relación entre los
recursos presupuestarios y los créditos previstos, y delegó en la Jefatura
de Gabinete y el Ministerio de Economía la fijación del coeficiente de
reducción. En síntesis, la Corte reprobó, en tal causa, el sometimiento de
la relación de empleo público a la discrecional variación en los niveles de
remuneración, sin límites que permitan ponderar su compatibilidad con
las condiciones en que la relación se desenvuelve (considerando 11).
En el precedente "Müller" ("Müller, Miguel Angel
c/Poder Ejecutivo Nacional - Contaduría General - Ejército
Argentino - Dt. 430/00 s/amparo ley 16986", Fallos: 326:1138 del
10/04/2003, convalidó una reducción del 13% invocando el precedente
"Guida", y distinguiendo el caso de "Tobar" en razón de la ratificación
legislativa del decreto que lo dispuso, y porque la reducción era en
situación de emergencia, decidida con efectos generales, vigencia hacia el
futuro transitoria, y no confiscatoria, entendida la confiscación como la
desnaturalización del derecho a la retribución.
Más reciente en el tiempo, la Corte Suprema analizó
("Recurso de hecho deducido por la Asociación de Trabajadores del
Estado en la causa Asociación de Trabajadores del Estado s/acción de
inconstitucionalidad", del 18/06/2013, en Fallos: 336:672) quitas
salariales a empleados de la Municipalidad de Salta que iban entre el
18,30% al 34,3%, cuyas conclusiones tienen vital importancia en orden a
los dos parámetros a tener en cuenta y antes referidos -la sustancia del
derecho y la razonabilidad del medio- teniendo presente además que
ambos tienen un aspecto general -normativo- y un aspecto particular
vinculado a cada caso concreto.
Allí la Corte destacó, en conclusiones que compartimos
plenamente, que el salario es el medio por el cual el trabajador "se gana
la vida" dándole la calificación a vida de "digna" y el contenido de
obtener, como mínimo, lo necesario para acceder a la salud; a la
educación; a la cultura; a un nivel de vida adecuado, lo cual incluye
alimento, vivienda y vestido, descanso, entre muchos otros bienes del
derecho de los derechos humanos, económicos, sociales y culturales, y
también los derechos civiles y políticos, por la interdependencia e
indivisibilidad de los derechos humanos, para el trabajador o la
trabajadora, y su familia.
Por tanto, los trabajadores y las trabajadoras, y también
los adultos y las adultas mayores, son sujetos de preferente tutela,
conforme la Constitución Nacional, la Provincial, y los Tratados
Internacionales de Derechos Humanos con y sin jerarquía constitucional.
Asimismo, el principio de progresividad impone que todas las medidas
estatales de carácter deliberadamente regresivo en materia de derechos
humanos, requieran la consideración más cuidadosa y deban justificarse
plenamente (argumentos del fallo "ATE").
Sin embargo, esta progresividad y preferente tutela no
implica, agregó la Corte en este fallo del año 2013, negar que el Estado,
para conjurar, en aras del bien común, las situaciones de emergencia
pueda disminuir temporariamente las remuneraciones de sus empleados.
En la referida causa "ATE", el coactor Molina, damnificado
directo de la norma cuestionada, padecía una reducción del 20% de su
haber, que ascendía en otros casos al 34,3%, poniendo a los afectados y
afectadas con retribuciones por debajo de la línea de pobreza, y a las de
menor cuantía, apenas por encima de la línea de indigencia.
Aplicados estos conceptos al caso traído a decisión, se
considera que el 6% por ciento de reducción temporal del haber
previsional de la actora, en conjunción con el haber que se le siguió
abonando, no representa una afectación sustancial del derecho que
implique su aniquilación o eliminación.
Asimismo, y en atención a la aplicación de la norma en el
caso concreto, que podría llevar a una inconstitucionalidad fáctica, la
accionante no aportó pruebas específicas que permitan considerar que el
monto de la reducción (aproximadamente seis mil pesos) impacte en una
modificación sustancial de sus condiciones de vida anteriores de modo tal
que su contribución a la situación de emergencia, la coloque
directamente en la imposibilidad de garantizar todo aquello que antes se
describió como "vida digna", no marcando, en concreto, se reitera, de
qué modo esa reducción le haya impedido, por ejemplo, adquirir bienes
indispensables para su salud, alimentación, vivienda, y el resto de los
derechos que comprenden el abanico de derechos humanos protegidos.
En este punto, ingresamos al tratamiento del último ítem
a considerar cuál es la razonabilidad de la medida para lo que debe
atenderse a la relación entre medios y fines. Razonabilidad que se
encuentra relacionada con la igualdad, en la medida en que la
Constitución impide efectuar distinciones entre quienes se encuentran en
la misma situación.
Esto es, en términos de la Corte Suprema, la adecuación
de las restricciones que se les imponga, a las necesidades y fines públicos
que los justifican, de manera que no aparezcan como infundadas o
arbitrarias, sino que sean razonables, esto es proporcionadas a las
circunstancias que los originan y a los fines que se procura alcanzar con
ellas.
El fin explícito de la ley impugnada 10806 fue "asegurar el
cumplimiento de las funciones inherentes a la Administración, consistente
en sostener y fortalecer los sistemas de salud, seguridad, los servicios
públicos esenciales y el cumplimiento de las obligaciones del Estado;
procurar a nivel impositivo un esfuerzo colectivo con base en la capacidad
contributiva; y fortalecer el carácter solidario, proporcional y equitativo
del régimen previsional para la sustentabilidad del sistema" -art. 3-.
La decisión restrictiva que impugna la accionante es la
prevista en el artículo 6° que fijó un "aporte solidario extraordinario sobre
los beneficiarios de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Entre Ríos con
destino a cubrir el déficit previsional con base en una escala dividida en
cuatro niveles -desde $ 75.001 hasta $ 100.000; desde $ 100.001 hasta
$ 200.000; desde $ 200.001 hasta $ 300.000; y de $ 300.001 en
adelante".
Toca analizar la relación entre ambas disposiciones y
también con el resto de las medidas, en torno a su adecuación al
principio de razonabilidad.
La indudable emergencia provocada por la pandemia tiene
impacto tanto en el ingreso de dinero -recursos- del presupuesto estatal
que, huelga decir, financia servicios esenciales básicos para asegurar el
bienestar de toda la población tales como salud, educación, justicia, y
seguridad; más todos aquellos destinados a la promoción de ese
bienestar como vivienda, cultura, infraestructura pública, organización
administrativa, fomento de la actividad privada, entre muchísimas otras,
como así también en los recursos o ingresos de toda la población, sea
que trabaje en el sector privado o público. Y en el mismo contexto,
también hay impacto en el egreso presupuestario en tanto se aumenta
por las necesidades de financiamiento adicional del sistema sanitario, por
fuera de cualquier previsión que se imaginara con anterioridad a su
aparición.
Es así que el fin de la norma es sostener ingresos para
cumplir con las funciones esenciales que justifican la existencia misma
del Estado, y, como en cualquier ecuación micro o macroeconómica, y
más allá de políticas económicas expansivas como las propiciadas por la
corriente keynesiana, la situación de emergencia con impacto directo en
la disminución del ingreso de recursos y aumento desproporcionado de
los egresos para ser destinados a la salud pública, no puede ser
solucionada a través de pases mágicos.
Es así que sostener las funciones básicas exige o lograr
aumentar los ingresos, o disminuir los gastos, o ambos simultáneamente.
Para ello, la norma recurrió a aumentar algunos ingresos -artículos 4°,
7°, 8° y 9°-, y disminuir algunos egresos -art. 6°-.
La razonabilidad de la misma está fundada en la lógica de
la escasez en modo "shock" pandémico (imprevista, extraordinaria,
diferenciada de cualquier situación de normalidad económica, aún en su
versión cíclica Argentina), y se adoptó con bases progresivas, afectando
en mayor medida a sectores que, presuntivamente en forma general pero
con bases fácticas probables, están en mejores condiciones que otros
sectores (vgr. entidades del sistema financiero, comercio mayorista de
medicamentos, y grandes propiedades inmobiliarias rurales).
Desde el aspecto subjetivo -9.b).2- es una norma
respetuosa del derecho y principio de igualdad, en tanto no introdujo
excepciones injustificadas o discriminaciones arbitrarias.
Ello no significa que puedan existir casos en que las
presunciones sean destruidas por alguien comprendido en las categorías
escogidas pero, de modo global, el mayor esfuerzo se ha hecho caer
sobre quienes aparecen como en mejores condiciones que los demás.
En torno a la específica relación pública
-Estado-asalariados/Estado-beneficiarios previsionales-, la medida siguió
la misma lógica tanto en su aspecto de ingresos -art. 4°- como en el
aspecto de egresos -art. 6°-, porque la división en escalas de ambas
implicó depositar el mayor esfuerzo en quienes perciben mayores
beneficios.
Aquí creemos conveniente, a pesar de que puede resultar
agobiante su extensión, transcribir un fragmento del citado fallo ATE de
la Corte Suprema, porque entendemos que enmarca perfectamente la
decisión legislativa entrerriana.
Dijo la Corte, al analizar las medidas de ajuste derivadas
de crisis económicas caracterizadas por una grave escasez de recursos
que tienen que hacer que "los esfuerzos de las autoridades por proteger
los derechos económicos, sociales y culturales adquiera una urgencia
'mayor, no menor'. Y, por otro lado, que la 'protección' de las 'capas
vulnerables de la población' es, precisamente, 'el objetivo básico del
ajuste económico' (Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, Observación General N° 2 -párr. 9-; asimismo: Nros. 5 -párr.
10-, 6 -párr. 17-, 12 -párr. 28-, 14 -párr. 18- entre otras). Todo
equilibrio entre las reformas económicas y la protección de los derechos
humanos, obliga a proteger 'en particular a los grupos más vulnerables'
(ídem, Observaciones finales: Bulgaria, 1999, párr. 23, v. asimismo:
párrs. 14 y 24), cuanto más en el campo laboral y salarial, en el cual,
todos los poderes públicos, dentro de la órbita de sus respectivas
competencias, 'deben hacer prevalecer el espíritu protector que las
anima' al art. 14 bis constitucional ('Vizzoti', cit. p. 3688), tutela ésta
que, por ende, impone un 'particular enfoque para el control de
constitucionalidad' (ídem).
Con igual claridad, procede destacarlo, se pronuncia el
Pacto Mundial para el Empleo (adoptado por la Conferencia Internacional
del Trabajo en su nonagésima octava reunión, Ginebra, 19 de junio de
2009): entre las políticas a adoptar ante una crisis -expresa- se
encuentra la protección de 'las personas y las familias afectadas por
[ésta], en particular las más vulnerables' (p. V). A su turno, la Memoria
del Director General de la OIT, hace notar dos datos de particular
importancia, los cuales, a su vez, permiten responder a la 'cuestión de
equidad'. Advierte, primeramente, que la arquitectura del Pacto se ha
inspirado en la perspectiva de la justicia social. Y, en segundo término,
que el trabajo decente (digno, cabe precisar, en palabras del
reiteradamente citado art. 14 bis) es, precisamente, uno de los
'cimientos' de un 'proceso sostenible de reducción del déficit y la deuda' y
de la 'estabilidad social'. En tales condiciones, la anticipada 'cuestión de
la equidad', vale decir '¿qué capas de la sociedad deberán soportar el
costo de la crisis, y cómo se puede proteger mejor y dar más autonomía
a los más vulnerables?', tiene una respuesta ineludible: 'no puede ser
que ese peso recaiga en última instancia en las familias trabajadoras
[...]' (Recuperación y crecimiento bajo el signo del trabajo decente.
Memoria del Director General, Conferencia Internacional del Trabajo, 99°
reunión, 2010, ps. 2 -párrs. 10 y 11- y 1 -párrs. 5 y 4-). El goce de los
derechos humanos es un 'pre-requisito' del desarrollo económico (v.
'Torrillo', cit., p. 720).
En definitiva, es cuestión de armonizar la protección de
los derechos humanos, los del empleado público, con las potestades
públicas, pues si aquellos no son absoluto, tampoco lo son éstas
('Madorrán', cit., ps. 2006 -y sus citas- y 2013). El requisito según el cual
las leyes han de ser dictadas por razones de interés general significa que
deben haber sido adoptadas en función del 'bien común' (Convención
Americana sobre Derechos Humanos, art. 32.2), 'concepto que ha de
interpretarse como elemento integrante del orden público del Estado
democrático, cuyo fin principal es 'la protección de los derechos
esenciales del hombre y la creación de circunstancias que le permitan
progresar espiritual y materialmente y alcanzar la felicidad' (La Expresión
'Leyes' en el artículo 30..., cit. párr. 29)-".
Aplicados estos conceptos a la situación traída a decisión,
a diferencia del alto porcentaje de reducción sobre los más bajos salarios
que era la medida que la Corte Suprema analizó en el precedente citado,
entendemos que luce razonable el mecanismo escogido para paliar la
emergencia consistente en evitar que los más vulnerables sostengan la
crisis.
Ello porque se protege de contribuciones y deducciones a
quienes están en actividad en relación de dependencia del Estado y
perciben menos de $ 75.000; a los beneficiarios y beneficiarias
previsionales en la misma condición y al sector privado que desempeña
actividades de menor envergadura -pequeños comerciantes,
cuentapropistas, o titulares de inmuebles de menos de 1000 hectáreas-,
bajo la idea que el esfuerzo colectivo de quienes están en mejores
condiciones -aún sin estar bien, obviamente, frente al contexto de la
emergencia generalizada-.
Dentro de la regresividad implícita que suponen las
medidas de emergencia, se adopta una disposición progresista, en tanto,
además de excluir a los más vulnerables, los montos varían entre quienes
perciben salarios o beneficios menores y quienes tienen salarios o
beneficios mayores (estratificación progresiva que aumenta el porcentaje
a medida que aumenta el haber).
Finalmente, puede argumentarse que dentro del abanico
de opciones que disponía el Poder Legislativo entrerriano podían existir
mejores medidas u otras que pudieran ser tomadas. Es cierto, puede ser.
Pero en la causa, la función judicial no es analizar la oportunidad, mérito
y conveniencia de otras hipotéticas opciones, sino la razonabilidad de las
que sí se adoptaron.
Concluimos entonces que las mismas cumplen con los
estándares convencionales, constitucionales, legales y jurisprudenciales
en torno a su validez constitucional. Como consecuencia de todo lo antes
expuesto, propiciamos rechazar la presente acción de
inconstitucionalidad.
10. En cuanto a las costas, consideramos que la actora
podía justificadamente entender que tenía razones para litigar, por lo que
proponemos imponerlas en el orden causado. Ello sin perjuicio del
beneficio establecido en el art. 98 de la Ley 8732 en favor de la
accionante, dado su condición de jubilada provincial.
Así votamos.
A SU TURNO, EL SEÑOR VOCAL GONZALEZ ELIAS
manifestó que hace uso de la facultad de abstención, prevista
legalmente.
Con lo que no siendo para más, se dio por finalizado el
acto quedando acordada la siguiente sentencia:
Hugo R. Gonzalez Elias

Presidente
-Abstención-
Gisela N. Schumacher Marcelo Baridón
Vocal de Cámara Vocal de Cámara
SENTENCIA:
PARANÁ, 4 de mayo de 2021
VISTO:
Por los fundamentos del Acuerdo que antecede y lo
dictaminado oportunamente por el Ministerio Público Fiscal;
SE RESUELVE:
I. Rechazar la demanda interpuesta por María del
Carmen Ceballos, contra el Estado Provincial y la Caja de
Jubilaciones y Pensiones de Entre Ríos.
II. Imponer las costas por el orden causado (artículo 585
del Código Procesal Penal, aplicable por remisión del artículo 78 de la Ley
de Procedimientos Constitucionales Nº 8369 -modif. por Ley 10704), sin
perjuicio del beneficio establecido en el art. 98 de la Ley 8732 en favor
de la accionante.
III. Diferir la regulación de los honorarios profesionales
para su oportunidad.
Regístrese y notifíquese en la forma prevista en los
arts. 1 y 4 del Reglamento de Notificaciones Electrónicas (Ac. Gral. Nº
15/18 STJER) dejándose expresa constancia que la presente se suscribe
mediante firma electrónica -Resolución STJER N° 28/20, del 12/04/2020,
Anexo IV, prorrogada por Acuerdos Especiales del 20/04/20, 27/04/20 y
11/05/20-, prescindiéndose de su impresión en formato papel.
Hugo Rubén Gonzalez Elias

Presidente
-Abstención-
Gisela N. Schumacher Marcelo Baridón
Vocal de Cámara Vocal de Cámara
ANTE MI, EN LAS CONDICIONES DEL ACUERDO DEL 08/04/2020 -ANEXO I

"PLAN OPERATIVO" DEL STJER, PTO. 15-. Se registró. CONSTE.
Pablo F. Cattaneo
Secretario
Se registró. CONSTE.
Pablo F. Cattaneo
Secretario

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CAUSA Nº1182 - AÑO:2020

"CEBALLOS MARIA DEL CARMEN C/ ESTADO DE LA PROVINCIA DE

Hugo R. Gonzalez Elias

Gisela N. Schumacher Marcelo Baridón

Vocal de Cámara Vocal de Cámara

Hugo Rubén Gonzalez Elias

Gisela N. Schumacher Marcelo Baridón

Vocal de Cámara Vocal de Cámara

ANTE MI, EN LAS CONDICIONES DEL ACUERDO DEL 08/04/2020 -ANEXO I

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