Modulo2 Gobernanza y Gobernabilidad

2 GOBERNANZA Y GESTIÓN
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID)

Curso: Líderes para la Gestión en Seguridad Ciudadana y Justicia
Autor del módulo

Eduardo Pazinato
Docente y Coordinador
Centro de Seguridad Ciudadana (NUSEC)
Facultad de Derecho de Santa María - FADISMA - Brasil
Editores y colaboradores del módulo

Viviana Vélez-Grajales
División de Innovación para Servir al Ciudadano/BID
Bárbara Paola Cedillo López
Andrés Restrepo Restrepo
Andrea Cabezón
Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CESC)/Universidad de Chile
Coordinadores académicos del curso

Karelia Villa Mar
Alejandra Mohor
Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CESC)/Universidad de Chile
Diseño instruccional del curso

Ana Novinsky Leirner
Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES)/BID
Edición, diseño y diagramación

Manthra Comunicación
Identidad visual y portada

Luna Cammarata y Amalia Alonso
Este curso fue desarrollado por el BID en colaboración con el Consorcio Académico de Universidad de Chile, John Jay
College of Criminal Justice y Faculdade de Direito de Santa Maria (FADISMA).
Septiembre 2018
1300 New York Ave NW, Washington, DC. 20577
http://www.iadb.org
Copyright © 2018 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons
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Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco
Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representa.
ÍNDICE
1. Presentación.....................................................................................................................5
2. Introducción .....................................................................................................................7
3. Conceptos de gobernabilidad y gobernanza de seguridad ciudadana

y justicia ............................................................................................................................8
3.1. Seguridad ciudadana como un bien público.................................................................8
3.2. La gobernabilidad democrática........................................................................................10
3.3. Gobernanza de la seguridad ciudadana y justicia .....................................................12
4. Marco de actuación para una buena gobernanza.......................................................16

4.1. Principios de actuación.......................................................................................................17
4.2. Buenas prácticas en la gobernanza de seguridad ciudadana y justicia..............24
5. Modelos de gestión..........................................................................................................28
5.1. Configuraciones políticas de los Estados ....................................................................28
5.2. Sistemas nacionales de gestión de seguridad ciudadana y justicia .....................30
5.3. Gobernanza participativa y comunitaria .....................................................................31
6. Conclusiones......................................................................................................................33
7. Glosario ..............................................................................................................................34
8. Bibliografía.........................................................................................................................37
Lecturas opcionales...............................................................................................................42
1. PRESENTACIÓN
La situación de violencia y criminalidad en diversos países de

América Latina y el Caribe (ALC) alcanza niveles epidémicos, según
la Organización Mundial de la Salud (OMS), lo que preocupa a los
ciudadanos y gobiernos de la región. Si bien las explicaciones de las
causas del crimen son diversas, es indiscutible el rol del Estado en el
diseño de soluciones preventivas y de control, junto con la sociedad
civil y el sector privado.
En este módulo se revisarán los conceptos de gobernabilidad,

gobernanza e institucionalidad, y la manera en la que deben ser
llevados a la práctica, considerando mecanismos de coordinación,
tanto a nivel nacional y local, como a nivel multisectorial. También
se abordarán principios clave como coordinación, transversalidad,
corresponsabilidad, integralidad y focalización.
Módulo 2:
6 Gobernanza y gestión
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE:
Al final del módulo serás capaz de:
◊ Identificar los conceptos de gobernabilidad y gobernanza de

la seguridad ciudadana, a nivel nacional y local.
◊ Reconocer los elementos clave para una gestión institucional

efectiva y eficiente de la seguridad ciudadana, a nivel nacional
y local.
◊ Identificar modelos de gestión para una buena gobernanza,

a nivel nacional y local, que consideren la participación de la
sociedad civil.
PREGUNTAS ORIENTADORAS:
◊ ¿Cómo se gestiona una política pública de seguridad ciudadana
y justicia?
◊ ¿Cómo se gestionan efectivamente, a nivel nacional y local, polí-

ticas integrales de manera coordinada?
◊ ¿Qué aspectos son clave a considerar para implementar con

éxito una intervención de convivencia y seguridad ciudadana
a nivel local?
Líderes para la Gestión en Seguridad Ciudadana y Justicia 7
2. INTRODUCCIÓN
La inseguridad y la violencia constituyen la principal preocupación de los ciudadanos de

ALC. En 2016, 36% de latinoamericanos reportó haber sido víctima de algún delito en el
último año, y 88% expresó haber sentido algún temor de ser víctima de la delincuencia
(Latinobarómetro).
Los altos niveles de violencia, con sus particularidades nacionales y especificidades sub-
nacionales, son un obstáculo para el desarrollo humano y la consolidación del Estado de
Derecho. Es por esta razón que, en las últimas décadas, los países de la región han desarro-
llado políticas destinadas a controlar, prevenir y reducir la criminalidad violenta, especial-
mente la que se relaciona con la victimización letal y las violencias urbanas y/o domésticas.
Las violencias conforman un fenómeno social complejo y multifactorial, que exige un abor-
daje multidimensional. Su solución requiere intervenciones articuladas y coordinadas,
tanto de políticas de prevención, como de control de las distintas violencias y delitos. Para
que sea exitosa es necesario el compromiso de diversos actores del Estado, de todos los
niveles, el involucramiento de instituciones privadas y de los ciudadanos en general.
Por esta razón resulta imprescindible la construcción de un nuevo diseño institucional

de gestión pública, fundado en el desplazamiento de la idea de gobierno -que tiene en
el Estado el principal actor de toda acción pública- hacia el de gobernanza, basado en
nuevas relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales, y entre estos y la
sociedad civil1. Se trata de movilizar esfuerzos en torno a la estructuración del sistema
político-institucional y administrativo de gestión pública compartida, con el compro-
miso de organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales, entidades privadas
y organismos públicos estatales.
A continuación, definiremos algunos conceptos, analizaremos las características princi-

pales de una gobernanza integrada e integral de la seguridad ciudadana y justicia, y dare-
mos ejemplos de las mejores prácticas de políticas públicas orientadas a la prevención y
el control de las violencias y los delitos.
1 Para la socióloga brasileña Maria da Glória Gohn: “Los nuevos mecanismos participativos incluidos en la gobernanza local
se basan en el compromiso popular como un recurso productivo central: la participación de los ciudadanos provee infor-
maciones y diagnósticos sobre los problemas públicos, generando conocimientos y subsidios a la elaboración de estrate-
gias para la resolución de los problemas y conflictos involucrados” (Gohn, 2001: 39-45).
Módulo 2:
3. CONCEPTOS DE GOBERNABILIDAD Y
GOBERNANZA DE SEGURIDAD CIUDADANA
Y JUSTICIA
La correcta comprensión de la seguridad ciudadana como un bien público, en los marcos

del Estado de Derecho, en la región, demanda un mayor entendimiento de las implicacio-
nes de una gobernabilidad democrática para el establecimiento existoso de una gober-
nanza de la seguridad ciudadana y justicia. Este es el foco de esta sección.
3.1. SEGURIDAD CIUDADANA COMO UN BIEN PÚBLICO
El fin de las dictaduras civiles y militares que afectaron a ALC en la segunda mitad del
siglo XX, el (re)establecimiento del Estado de Derecho y el proceso subsiguiente de
fortalecimiento de las instituciones democráticas, han coincidido tanto con el reclamo
social por respuestas más eficaces en materia de seguridad ciudadana, como con la nece-
saria modernización2 de sus instituciones y de su gobernanza (Fuentes, 2011).
En efecto, el Estado de Derecho constituye un sistema antagónico al uso arbitrario hege-

mónico del poder. Se forma históricamente a partir de la defensa y el mantenimiento de
la seguridad en las relaciones sociales. Esto es posible con la creación de un sistema de
justicia capaz de garantizar el respeto y regular la observancia de los derechos funda-
mentales, basados en el principio de la dignidad del ser humano, por parte del Estado y
de la sociedad civil.
En los países de ALC, la universalidad de los derechos civiles y políticos, pese a estar ase-
gurada constitucional y legalmente, no se materializó, o al menos no en la plenitud anun-
ciada por sus instrumentos jurídicos y legales. Las posibilidades reales del ejercicio de
tales derechos estuvieron siempre limitadas por las profundas desigualdades de acceso
a los bienes económicos, sociales, culturales, entre otros. Por ejemplo, desde 1995, más
de la tercera parte de la población en la región ha reportado ser víctima de algún delito,
lo que demuestra la urgencia del desarrollo de políticas públicas más efectivas en este
campo (Latinobarómetro).
2 Este proceso de modernización puede ser traducido como un movimiento de defensa de las reformas institucionales de la
seguridad y la justicia, en los marcos democráticos, como uno de los pilares constitutivos de una justicia de transición.
La respuesta del Estado a este problema estuvo acompañada de un cambio dramático

en la concepción de la seguridad, reflejado en normas constitucionales y/o legales nove-
dosas, que partieron del principio de que en democracia la calidad de la seguridad está
estrechamente relacionada con el nivel de cumplimiento de derechos que esa sociedad
garantice. Es decir, no habrá derecho a la seguridad sin la seguridad de los derechos
(Pazinato, 2012). Además, la calidad de la seguridad ciudadana también depende de
un correlativo de aportes ciudadanos, sin los cuales no podrá hablarse de la seguridad
como bien público. Surge así, entonces, el concepto de seguridad ciudadana como bien
público, es decir, de su (co)producción por parte del Estado y de la sociedad, y su conse-
cuente uso colectivo.
El reconocimiento de la seguridad ciudadana como un bien público impone

el desarrollo de esquemas de corresponsabilidad y cooperación público-pri-
vada. En efecto, cuando se trata de reducir el abandono escolar, o se busca
generar más empleo para las juventudes, se ponen al servicio, simultánea-
mente, estrategias desde lo público y lo privado. Esto opera igual, por ejem-
plo, cuando se hace uso de mecanismos de mediación de conflictos y prácticas
restaurativas de recuperación de espacios públicos. Estamos hablando,
entonces, de una gestión compartida, tanto entre los distintos niveles
de gestión y administración pública, como entre diferentes segmentos y gru-
pos poblacionales.
Módulo 2:
CORRESPONSABILIDAD Y COOPERACIÓN EN LAS

POLÍTICAS NACIONALES DE SEGURIDAD CIUDADANA
Las políticas nacionales de Colombia y Chile han emprendido, gradual y pro-

cesalmente, un cambio teórico-práctico que tiene consecuencias en la natu-
raleza y en el diseño institucional de las políticas públicas de esa área. Por
ejemplo, han implementado acciones que combinan la represión calificada
de la criminalidad con proyectos de intervención social y situacional de las
violencias, en los que participan múltiples actores públicos, privados y de la
sociedad civil, focalizadas en los territorios más vulnerables, beneficiando a
los grupos sociales más victimizados.
Fuente: Colombia, Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana – https://colabo-

racion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Publicaciones/1-PNSCC%20FINAL%20AGO%202011.pdf y
Chile, Plan Nacional de Seguridad Pública y Prevención de la Violencia y el Delito, Seguridad
para Todos– http://www.seguridadpublica.gov.cl/media/2014/10/Plan-Nacional.pdf.
3.2. LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA
La excesiva centralidad del aparato estatal implementada en América Latina, en las déca-
das de los setenta y ochenta, creó estructuras políticas jerarquizadas y verticales, que se
reflejaron en las lógicas organizativas de las instituciones de seguridad y justicia. Estas
estructuras ya no fueron funcionales en la época de la post-democratización, pues obsta-
culizaban el ejercicio pleno de la ciudadanía y la garantía plena de derechos y libertades.
A pesar de los importantes avances hechos en las últimas décadas, los países de ALC
mantienen bajos niveles de gobernabilidad democrática. Este concepto permite innume-
rables interpretaciones y diversas acepciones y significados. Para los propósitos de este
curso, gobernabilidad democrática se refiere al grupo de las condiciones políticas e insti-
tucionales necesarias para el ejercicio democrático de las acciones de gobierno fundadas
en el respeto a la ciudadanía, así como en la legitimidad frente a la población, respaldada
en la necesaria confianza social en las instituciones de seguridad ciudadana y justicia.
La gobernabilidad hace referencia a la capacidad para dirigir una sociedad.

Y esa capacidad indica si estamos proporcionando gobernabilidad en la rela-
ción entre el Estado, los sectores privados y los ciudadanos. Cuando no existe
orden, no es posible tener gobierno.
Los bajos niveles de gobernabilidad democrática se traducen en una baja capacidad ins-
titucional para el desarrollo de políticas integradas e integrales en la mayoría de los sec-
tores de la gestión pública. Esto incluye la seguridad ciudadana y justicia, en la que aún
no existen, salvo contadas excepciones, políticas públicas eficaces para la prevención y el
control de violencias y delitos.
En otras palabras, un Estado vulnerable, como en la mayoría de la región, pierde su gober-

nabilidad democrática, en la medida en que posee reducidos niveles de confianza de la
ciudadanía frente a las policías y demás agencias vinculadas al tema, constituyéndose
en un terreno fértil para el fomento del sentimiento de miedo y descohesión social, que
se traduce en un ambiente de inseguridad. La gobernabilidad democrática de un Estado,
por lo tanto, se ve afectada en la medida en que la ciudadanía pierde la confianza en las
policías y en las demás agencias de seguridad y justicia.
A esto se suma el hecho de que la corrupción y el crimen organizado debilitan la legiti-

midad y la capacidad del Estado para proveer un marco de protección de los derechos
individuales que permita a los ciudadanos convivir pacíficamente.
Además, un Estado debilitado genera un ambiente propicio para las violencias letales,
como homicidios y feminicidios, y para el aumento de otra tipología de delitos, como
robos en general, extorsiones y secuestros. Esto fomenta el sentimiento de miedo y de
falta de unión social que tiene implicaciones en el ambiente de inseguridad, y aumenta el
apoyo social a la justicia por mano propia (Zizumbo-Colunga, 2015).
Entre algunos de los factores que perjudican la gobernabilidad democrática podemos

mencionar:
◊ Alta rotación de los responsables políticos del sector, que propician la corta ciclici-
dad de las políticas públicas y cambios permanentes de prioridad.
◊ Ausencia de estrategias de seguridad (y justicia) a largo plazo y sostenibles.

Módulo 2:
◊ Falta de sensibilidad política respecto a la dinámica de la criminalidad y de los

resultados de las políticas públicas de prevención.
◊ Bajo nivel de calificación de la gestión pública en relación con la toma de decisión

con base en evidencia. Esto dificulta el éxito y la institucionalización de programas,
proyectos y acciones como políticas públicas.
De este modo, la formulación, la implementación, el acompañamiento y la evaluación

de políticas de seguridad ciudadana y justicia exige estabilidad institucional, capacidad
estatal y compromiso político de los líderes.
La frágil gobernabilidad democrática de la mayoría de los estados latinoamericanos y

caribeños dificulta el avance de las políticas públicas de seguridad ciudadana y justicia.
Esto crea las condiciones perfectas para el ascenso de los crímenes violentos en la región.
3.3. GOBERNANZA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA Y

JUSTICIA
La necesidad de replantear el papel del Estado al término de las dictaduras civiles o mili-
tares ha derivado en el surgimiento del concepto de gobernanza, entendida como “Los
dispositivos de negociación y de cooperación entre una pluralidad de actores, tanto de la
sociedad civil, del sector económico y del mercado, como del Estado (…)” para orientar la
definición y gestión de las políticas públicas (Le Galés, 1995). Así como “(…) los procesos
colectivos que determinan una sociedad, cómo se toman decisiones y se elaboran nor-
mas sociales con relación a asuntos públicos” (Hufty, 2006). Se observa que ambas defi-
niciones hacen alusión a varios actores, públicos y privados, que establecen relaciones
de negociación y de cooperación en correspondencia con los asuntos públicos. Estos son
los elementos centrales de la gobernanza.
La gobernanza alude a todos los factores, normas, actores, que se coordinan

de alguna manera para producir un bien público, o sea una política pública, y
allí tenemos que considerar a las policías, al ministerio público, a los gobier-
nos regionales, a los gobiernos locales y al sector privado. La gobernanza
explica una arquitectura del sistema que nos permite avanzar juntos.
La deliberación pública, o el ejercicio de la democracia participativa o deliberativa, sub-

sidia el sentido pleno de la gobernanza a nivel local, mientras que amplifica las posibili-
dades de una gestión democrática compartida. Por eso, “(...) la relativa mayor pasividad
del Estado, derivada de la pérdida del monopolio regulatorio, tiene que ser compensada
por la intensificación de la ciudadanía activa, so pena de que esa mayor pasividad sea
ocupada y colonizada por los fascismos societales” (De Sousa Santos, 1999: 51-52).
Figura 1. Conceptos de “gobernabilidad” y “gobernanza”
Gobernabilidad Gobernanza
Relación vertical del Estado Relación horizontal entre

y de las instituciones públi- los actores públicos y priva-
cas con la ciudadanía en el dos involucrados, en vista de
proceso de toma de deci- la integración e interdepen-
siones, haciendo uso de dencia entre ellos, a través
la norma y de la política, de políticas y normas.
para dar flujo a la convi-
vencia pacífica entre los
ciudadanos.
Fuente: Elaboración propia basada en Bruno Revesz (2006).
Es imprescindible construir las bases para una gobernanza integrada e integral de la

seguridad ciudadana y la justicia en la región. Denominamos gobernanza integrada al
ejercicio de gobierno de las problemáticas de seguridad, en el que se involucran y coope-
ran todos los actores institucionales, superando el aislacionismo y las parcelas de deci-
sión y, al mismo tiempo, se superan las fronteras administrativas y se integran los niveles
nacionales y territoriales en la elaboración de políticas públicas. Hablamos de una gober-
nanza integral cuando ponemos el conocimiento y la evidencia al servicio de las solucio-
nes, desde múltiples disciplinas y experiencias.
La gobernanza integrada e integral es fundamental para fortalecer la capacidad insti-

tucional del Estado, incluyendo las capacidades y habilidades técnicas de los gestores
públicos y líderes comunitarios, quienes ponen en marcha soluciones efectivas a los pro-
blemas que deben atender.
Módulo 2:
Figura 2. Gobernanza integral versus gobernanza integrada
Gobernanza integral
Se utiliza los conocimientos

y la evidencia de múltiples
disciplinas y experiencias en
la búsqueda de soluciones.
Fortalecimiento de la
capacidad institucional
Gobernanza integrada
Se involucran todos los

actores institucionales,
e integran los niveles
nacionales y territoriales.
Fuente: Elaboración propia.
Por lo tanto, se toma a la ciudad como espacio privilegiado de participación de la ciuda-

danía en el debate público de los problemas de seguridad y convivencia urbana, y de los
caminos colectivos para su operación.
Una gobernabilidad y una gobernanza de la seguridad ciudadana para hacer

referencia a los dispositivos de negociación y de cooperación entre la plura-
lidad de actores de la sociedad civil, del sector económico y del mercado, así
como del Estado, para facilitar y conducir procesos colectivos que determi-
nen cómo se toman y se elaboran normas sociales con relación a la seguridad
ciudadana. (Velásques, 2006: 11).
Para lograr acuerdos entre los diferentes actores que permitan avanzar la formulación
de políticas públicas de seguridad ciudadana, en el marco de un Estado de Derecho,
Velásquez (2006) recomienda realizar un análisis que identifique los posibles conflictos
que podrían afectar la gobernanza.
Por tratarse de un fenómeno multicausal y multifactorial, como las violencias y los deli-
tos, es preciso definir con claridad cómo y quiénes toman las decisiones clave en materia
de gestión de la seguridad ciudadana, cuáles son los posibles conflictos entre actores
públicos, privados y sociales en interacción, etc.
1. Mapa de los actores estratégicos. Elaboración de un mapa o tabla con las carac-
terísticas de cada actor, si es individuo o institución, el impacto del perfil de los
participantes en la viabilidad del diseño y de la implementación de las soluciones
de gobernanza a ser desarrolladas.
2. Espacios que influyen en la toma de decisión. Se deben considerar los diferentes

niveles de gobierno y los espacios de intercambio de opinión y discusión:
a. El nivel territorial (supranacional, nacional y local).
b. Los espacios de coordinación de la acción, debate y deliberación (como comi-

tés y consejos comunales o locales, juntas directivas o mesas barriales de
trabajo, etc.).
3. Dinámicas que determinan las relaciones. Identificar los cambios de actores

estratégicos, de coyuntura, el tipo de normas que rigen la toma de decisiones y los
arreglos de coordinación y negociación con los actores públicos, privados y socia-
les implicados.
4. Reglas que rigen la relación entre los actores de la seguridad ciudadana. Las
reglas se expresan en los países de la región, en sus constituciones, leyes nacio-
nales, códigos penales y en otros tipos de normas de seguridad y justicia. Además,
existen normas de convivencia en muchas localidades, formal o informalmente,
que deben considerarse.
Módulo 2:
4. MARCO DE ACTUACIÓN PARA UNA BUENA

GOBERNANZA
La complejidad de las violencias y crímenes en ALC está marcada por altos niveles de
violencia letal y de crímenes violentos. A este contexto se suma la baja confianza3 y legi-
timidad que la población tiene en las instituciones públicas del Estado, lo que demanda
la construcción de una buena gobernanza en seguridad ciudadana y justicia. Entre las
actividades que agregan valor en el sector se encuentran la prevención del crimen y vio-
lencia; la disuasión y control del crimen; la judialización y sanción del delito; y, la rehabi-
litación y reinserción social de los privados de libertad.
Figura 3. Cadena de valor de la seguridad ciudadana y justicia
Prevención Disuasión/ Judicialización Sanción,

del crimen y control del delito rehabilitación
violencia y reinserción
(Policía) (Fiscalías, (Cortes y

ministerios sistema
públicos) penitenciario)
Fuente: Elaboración propia.
A continuación, se explicarán los principios de acción que deben orientar las políticas
públicas de seguridad ciudadana y justicia, y se explicitarán ejemplos de su aplicación.
3 Para más información sobre la confianza y fortalecimiento de las insituciones, consultar la lectura opcional “La confianza
como mecanismo de fortalecimiento de las instituciones de seguridad ciudadana y justicia”.
4.1. PRINCIPIOS DE ACTUACIÓN
Es necesario que el gestor público, sea cual sea su ámbito o instancia de actuación en el
área de seguridad ciudadana y justicia, observe algunos principios clave para que pro-
ceda según las mejores prácticas (Abizanda et al., 2012; Abad y Gómez, 2008). Entre
estas se destacan la coordinación, la integralidad, la transversalidad, la corresponsabi-
lidad y la focalización.
Sin embargo, no se pueden garantizar los mismos resultados, pues los contextos socio-
culturales e institucionales son distintos, generalmente. A continuación, serán citados
algunos referentes exitosos en materia de gobernanza de la seguridad. Estas experien-
cias se deben tomar en cuenta como una forma de estimular la adopción de lo que fun-
ciona en el ámbito del control, la prevención y la reducción de las violencias y crímenes
(Sherman et al., 1997; Plant y Scott, 2008).
1. Coordinación: En el establecimiento de una gestión de política de seguridad entre

diversos actores públicos (Estado), sociales (ciudadanía y sociedad civil) y del mer-
cado (iniciativa privada) es fundamental la creación de instancias de gobernanza y
de coordinación de las políticas de seguridad ciudadana y justicia que contemplen
diversos aspectos.
La gestión integrada requiere la conexión entre las diferentes instituciones de

seguridad y justicia (interagencialidad e intersectorialidad), y entre el gobierno
central y los gobiernos locales (descentralización político-institucional y adminis-
trativa). Requiere también estimular la creación o el fortalecimiento de instancias
de participación social y comunitaria para que el ciudadano recupere la confianza
y el Estado gane legitimidad (transparencia y rendición de cuentas).
POLÍTICA MUNICIPAL DE SEGURIDAD CIUDADANA

DE CANOAS
La política municipal de seguridad ciudadana de Canoas, en Brasil,

fue desarrollada en 2009 durante la gestión del prefecto Jairo Jorge.
Esta política siguió las directrices de la política nacional de seguridad
Módulo 2:
pública y del Programa Nacional de Seguridad Pública con Ciudadanía

(PRONASCI), que se creó en el ámbito del Ministerio de Justicia y fue
promovido por la Secretaría Nacional de Seguridad Pública (SENASP).
Esta política se basó en los principios de integración interinstitucional,

interagencial e intersectorial y de participación popular. La gestión de
las políticas públicas de seguridad en Canoas combinó inversiones en
proyectos de inclusión y cohesión social a través de la aproximación
de las fuerzas policiales (Programa Estratégico Territorios de Paz),
de los equipos municipales de fiscalización administrativa (Vigilancia
Sanitaria, Fiscales del Medio Ambiente, Desarrollo Económico,
Movilidad Urbana, etc.) y de la Guardia Municipal con la comunidad
(Programa Estratégico Guardia Comunitaria). También implementó
inteligencia y nuevas tecnologías sociales de control (Programa
Estratégico Canoas Más Segura), articuladas en torno al Gabinete de
Gestión Integrada Municipal (GGI-M).
Los estudios de diagnóstico elaborados por el Observatorio Municipal

de Seguridad Pública ubicaron la concentración de la vulnerabilidad
social y de la victimización letal en el barrio Guajuviras. Por eso, la estra-
tegia integral se centró en esta localidad y se focalizó en el control, la
prevención y la reducción de los homicidios que victimizaban a jóvenes
entre 15 y 24 años, en general de escasos recursos y afrodescendientes.
La experiencia de seguridad ciudadana de Canoas, representada en el

Territorio de Paz Guajuviras, constituyó una innovación en el campo de
la gestión municipal de políticas de seguridad en Brasil y en la región.
El principal rasgo innovador de esta experiencia fue la manera cómo
se articuló la gobernanza pública: interinstitucional (entre el Municipio
de Canoas, el Estado de Rio Grande do Sul y la Unión); intersectorial
(seguridad con educación, cultura, salud, desarrollo social y econó-
mico, etc.) e interagencial (entre las diferentes agencias de seguridad y
justicia que componen el GGI-M).
El programa también fue innovador por la focalización de su acción:

concentró las inversiones de forma territorial, tuvo un enfoque social
(efectividad de otros derechos fundamentales) y realizó un corte de

edad para generar oportunidad de inclusión simbólica y material de los
jóvenes, quienes son las principales víctimas y autores de homicidios
en la región.
La experiencia de seguridad ciudadana de Canoas innovó, por lo tanto,

al integrar políticas represivas y de control, con políticas preventivas
y de promoción de derecho. También estimuló la participación social y
el control público, a partir de la constitución del GGI-M y de los Foros
Comunitarios del Territorio de Paz, que se nutrían de información del
Observatorio Municipal de Seguridad Pública.
Si se comparan las cifras de homicidios de 2009, año en que empezó

el programa, con 2011, se observa una disminución del 73,6% de los
homicidios, en la localidad del barrio Guajuviras.
Fuente: Buenas Prácticas en Prevención del Delito en América Latina y el Caribe -

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=37040554
2. Integralidad: Entender la complejidad de la dinámica de las violencias y críme-

nes, de los múltiples factores de riesgo, agenciamientos y causalidades impulsa la
ampliación teórico-práctica de la seguridad y de la justicia.
Resulta esencial conjugar esfuerzos de control y represión calificada de la crimina-

lidad, con acciones de prevención.
A partir de 2011, Colombia estructuró una Política Nacional de

Seguridad y Convivencia Ciudadana (PNSCC) como resultado de un
proceso interinstitucional liderado por la Presidencia de la República,
con la participación del Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio
del Interior y de Justicia, la Policía Nacional y el Departamento
Nacional de Planeación, junto a otras entidades del orden nacional y
del nivel territorial.
Módulo 2:
La PNSCC, construida con el apoyo del Banco Interamericano de

Desarrollo (BID), propuso trabajar esencialmente en:
1. Prevenir la aparición de nuevos actores criminales y la reincidencia.

2. Combatir el crimen y la delincuencia organizada.
3. Desarticular mercados de economía ilegal sobre los cuales se orga-
nizan y consolidan estructuras criminales.
4. Responder de manera efectiva a las conductas que pongan en
riesgo la seguridad individual y colectiva.
5. Fortalecer el Estado de Derecho garantizando el cumplimiento de
la ley y la justicia.
6. Proteger los derechos individuales y colectivos.
7. Promover una cultura ciudadana y cívica.
8. Promover la legalidad, el respeto y la convivencia como prácticas y
valores sociales.
Más información en: Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana

- http://wsp.presidencia.gov.co/Seguridad-Ciudadana/consejeria/Documents/
Pol%C3%ADtica%20Nacional%20de%20Seguridad%20y%20Convivencia%20
Ciudadana-%20Espa%C3%B1ol.pdf
3. Transversalidad: Propone un desarrollo de la política que aborde inumerables

aspectos desde distintas perspectivas: seguridad con educación, seguridad con
salud, seguridad con cultura, etc., asociados a los diferentes factores de riesgo y
causas de los crímenes y las violencias.
Esa transversalidad debe existir en todas las fases de una política: planificación,
implementación, monitoreo y evaluación.
El Pacto por la Vida (PPV) fue desarrollado por el gobierno del Estado
de Pernambuco, en Brasil, con el objetivo de reducir la criminalidad y
controlar la violencia.
Estaba estructurado a partir de un diagnóstico acerca de la dinámica de

las violencias y en un Plan Estatal de Seguridad Pública. Este se basaba
en el fomento de estrategias integradas de represión calificada de la
criminalidad, con las de prevención social de las violencias, enfocado
en la reducción de los crímenes contra la vida.
Entre los principales factores de éxito de esta política pública, además

del liderazgo político del Gobernador, está la creación de un Comité
Gestor del PPV, responsable del monitoreo de la política de segu-
ridad, que operó, de modo regular, bajo la coordinación política del
Gobernador del Estado, y la coordinación técnica del Secretario de
Planificación, por considerarse necesaria la participación de otras ins-
tituciones públicas, además de las policías.
Más información en: o pacto pela vida - http://www.seplag.pe.gov.br/web/ppv/

pacto-pela-vida
4. Corresponsabilidad: Comprender la seguridad como un bien público es aceptar

una responsabilidad compartida entre el Estado, la sociedad y el sector privado,
que trabajan en estrecha colaboración y cooperación para coproducir la seguridad.
El Plan Abierto Barrio Saavedra, en Argentina, bautizado “Vecinos

Solidarios”, invitaba a los vecinos a mantenerse alerta y denunciar los
delitos, testificar cuando fuese necesario y auxiliar a las víctimas.
Esta iniciativa estaba basada en el principio de la solidaridad y en el

derecho de la ciudadanía a participar en los problemas que ocurren en
su barrio, dejando muy claro que la obligación del control de los delitos
y la identificación de actitudes sospechosas corresponde al Estado.
Más información en: Comunidad y Seguridad, una guía para la prevención a nivel local
- https://www.cesc.uchile.cl/publicaciones/mc_02_comyseg.pdf
Módulo 2:
5. Focalización: Como parte del desarrollo de una estrategia exitosa en el área de

seguridad ciudadana y justicia, según la evidencia científica, es fundamental focali-
zar las políticas en los segmentos sociales más victimizados (en general, jóvenes de
15 a 29 años, de escasos recursos y afrodescendencia), en territorios vulnerables y
donde existen factores de riesgo como mercado de drogas, armas, entre otros.
Para desarrollar la política municipal de seguridad ciudadana de

Canoas, en Brasil, se elaboraron diversos estudios, posteriormente
complementados por una serie de investigaciones aplicadas llevadas a
cabo por el Observatorio Municipal de Seguridad Pública.
Este diagnóstico apuntaba a la concentración de la vulnerabilidad

social y de la victimización letal en tres barrios: el barrio Guajuviras, en
la época, con cerca de 40 000 habitantes, seguido de Mathias Velho y
Harmonia, con cerca de 103 000 personas.
Por eso, la estrategia integral adoptada se centró en esta localidad y, en

ella, el control, la prevención y la reducción de los homicidios que victi-
mizan a jóvenes de entre 15 y 24 años, en general de escasos recursos
y con afrodescendencia.
La principal innovación de Canoas consistió en congregar políticas

represivas y de control, con políticas preventivas y de promoción de
derecho, estimulando la participación social y el control público, focali-
zadas, a partir de la constitución del GGI-M y de los Foros Comunitarios
del Territorio de Paz, basados en los subsidios informacionales com-
partidos por el Observatorio Municipal de Seguridad Pública.
Más información en: Prefeitura de Canoas - http://oldsite.canoas.rs.gov.br/site/home/

pagina/idDep/30/id/86
Estos cinco principios de actuación adquieren plena materialización en la formulación de

planes territoriales integrados de gestión de la seguridad, que incluyen objetivos estra-
tégicos y prioridades a corto, mediano y largo plazo.
Los planes territoriales deben basarse en un diagnóstico técnico y científico de las princi-
pales causalidades y factores de riesgo de las violencias y delitos de determinada región
o territorio (Sampson, 2006; Putnam, 2008).
Los planes deben incluir también los programas, proyectos y acciones coordinadas, inte-
grales, transversales y focalizadas, que impliquen una gestión compartida entre Estado
y sociedad.
Finalmente, este plan territorial integrado también debe contar con indicadores para el
monitoreo y la evaluación de las iniciativas.
Figura 4. Plan Territorial Integrado de Gestión de la Seguridad
Diagnóstico técnico Plan Territorial

y científico de las Integrado de Gestión
violencias y delitos de la Seguridad
• Principales • Objetivos estratégicos.

causalidades.
• Prioridades a corto,
• Factores de riesgo. mediano y largo plazo.
• Factores de • Programas , proyectos
protección. y acciones coordinadas,
integrales, transversales
y focalizadas.
• Indicadores para el
monitoreo y la evalua-
ción de iniciativas.
Fuente: Elaboración propia basada en Sampson (2006) y Putnam (2008).

Módulo 2:
4.2. BUENAS PRÁCTICAS EN LA GOBERNANZA DE

SEGURIDAD CIUDADANA Y JUSTICIA
Las buenas experiencias de gobernanza integrada e integral de la seguridad ciudadana y

justicia muestran que estas:
◊ Estimulan la aceptación de un compromiso político e institucional del gestor

público, que asigna recursos para la gestión con actores comunitarios y estimula la
creación de una agenda que priorice la seguridad de los derechos.
◊ Se basan en la articulación y coordinación sistémica de políticas nacionales y sub-

nacionales, con la participación ciudadana y comunitaria.
◊ Utilizan planes integrados, integrales y sostenibles de seguridad ciudadana y jus-

ticia que combinan los esfuerzos públicos y privados en favor de la continuidad de
las políticas publicas, y la prevención y el control eficiente y efectivo del delito y
la violencia.
El compromiso político e institucional de los gestores públicos es un requisito básico

para el éxito de las políticas de seguridad ciudadana y justicia. Esto se materializa en el
estímulo a la creación de una agenda pública en torno a la seguridad, en la asignación de
inversiones públicas en el área y en el impulso a una nueva gobernanza en torno a la par-
ticipación de actores públicos, sociales y privados. Esta participación se da en la lógica de
la política de administración conjunta y corresponsabilidad de la ciudadanía organizada
con la construcción colectiva de patrones más civilizados de convivencia y sociabilidad.
Asimismo, el protagonismo político del presidente, gobernador y/o alcalde, dependiendo

del sistema político, implica el montaje de un equipo técnico especializado, la estructu-
ración de una gestión orientada a resultados, basada en metas objetivas e indicadores
adecuados de monitoreo y evaluación.
Un segundo elemento para el éxito de las políticas de seguridad y justicia es la

articulación y la coordinación sistémica entre las instancias políticas nacionales y sub-
nacionales con la participación ciudadana y comunitaria (eficaz y colectiva). El proceso
es asegurado, de acuerdo con la evidencia presentada por un Gabinete de Gestión
Integrada o un Consejo Nacional de Seguridad, que deberán establecer un régimen de
cooperación y colaboración entre los diferentes niveles de gobierno (central y local), con
varios sectores (seguridad, justica y otras derechos fundamentales y sociales) y actores

(públicos y privados).
CASO BRASIL: PACTO POR LA VIDA4
El Pacto por la Vida (PPV) fue un programa desarrollado por el gobierno del
Estado de Pernambuco, en Brasil, con el objetivo de reducir la criminalidad
y controlar las violencias. El PPV se implementó en 2007, en el primer man-
dato del gobernador Eduardo Campos. Este programa se estructuró teniendo
en cuenta un diagnóstico acerca de la dinámica de las violencias y en un Plan
Estatal de Seguridad Pública, que se basaba en el fomento de estrategias inte-
gradas de represión calificada de la criminalidad y de prevención social de las
violencias, con un enfoque en la reducción de los crímenes contra la vida.
El Programa estableció la construcción de una política estatal de seguridad

orientada a la articulación entre seguridad pública y derechos humanos; la
compatibilización de la represión calificada, con la prevención específica del
crimen y la violencia; transversalidad e integralidad de las acciones de segu-
ridad pública; mecanismos de gestión, monitoreo y evaluación. El PPV prio-
rizó la disminución de los crímenes violentos letales intencionales y logró su
reducción en 12% al año, en Pernambuco, entre 2008 y 2013.
Durante el primer año de implementación, el Estado emprendió diversas

operaciones integradas entre la policía de investigación estatal (Policía Civil)
y la policía de patrullaje de las calles (Policía Militar), para desmantelar gru-
pos de exterminio responsables de la mayoría de los homicidios practicados
en el Estado. De igual modo, la Gerencia de Análisis Criminal y Estadística,
vinculada a la Secretaría de Defensa Social, se fortaleció con la finalidad de
calificar y perfeccionar la gestión de la información, lo que ayudó a la actua-
ción de las policías y demás agencias de justicia criminal.
Entre los principales factores de éxito de esta política pública, en los dos
mandatos del gobernador Eduardo Campos, además de su liderazgo político,
4 Ambas experiencias fueron reconocidas con premios nacionales e internacionales.

Módulo 2:
están la creación de un Comité Gestor del PPV organizado por cinco cáma-
ras técnicas (Defensa Social, Administración de Prisiones, Articulación con
Poder Judicial, Fiscalía y Defensoría, Prevención Social y Enfrentamiento al
Crack) que era responsable del monitoreo de la política de seguridad. Este
Comité operó de modo regular desde 2008, porque se consideró necesaria la
participación en el PPV de otras instituciones políticas además de la policía.
Se encontraba bajo la coordinación política del Gobernador del Estado y la
coordinación técnica del Secretario de Planificación.
El PPV disminuyó en casi 40% los homicidios en Pernambuco, entre enero de

2007 y junio de 2013. Sin embargo, al finalizar la gestión del gobernador que
impulsó el programa, el PPV presentó un desempeño y resultados poco cons-
tantes. Esto culminó en su debilitamiento institucional y en el consiguiente
aumento de los indicadores de criminalidad, especialmente de los homici-
dios, desde mediados de 2015.
El PPV demuestra la importancia del liderazgo político en la gestión y gober-

nanza de la seguridad, de la rendición pública de cuentas y de la construcción
de políticas que superen los tiempos de los mandatos gubernativos.
Fuente: o pacto pela vida e a redução de homicídios em pernambuco - https://igarape.org.br/

wp-content/uploads/2014/07/artigo-8-p2.pdf
Consejos
Finalmente, la continuidad y rigurosidad técnica de los programas desarrollados en el
ámbito de políticas de seguridad ciudadana y justicia facilita la institucionalización de
planes integrados, integrales y sostenibles exitosos.
Por eso es muy importante la elaboración de diagnósticos previos realizados por un

equipo técnico especializado y multiprofesional, el cual debe ser capaz de calificar y per-
feccionar la formulación, implementación, monitoreo y evaluación de políticas públicas,
contrivuyendo con los Observatorios Municipales de Seguridad a superar la “gestión
por espasmos” (Pazinato, 2012). Es decir, los observatorios evitan el uso de respuestas
mediáticas y de corto plazo no basadas en evidencia y, por lo tanto, carentes de posibili-
dades de sostenibilidad a lo largo del tiempo.
Por lo tanto, los planes de seguridad y justicia establecen la coordinación de un conjunto

de políticas públicas territorialmente articuladas, orientadas a reducir las violencias y
los riesgos reales de victimización y a aumentar la sensación de seguridad. En suma, bus-
can el rescate de la confianza de las personas hacia las instituciones públicas de seguri-
dad y justicia, a partir del fortalecimiento de la capacidad estatal.
COLOMBIA Y CHILE: GESTIÓN POR RESULTADOS DE

SEGURIDAD CIUDADANA
En los últimos años, Colombia y Chile se han destacado como países de refe-
rencia en el sector al promover una gobernanza basada en la gestión de la
información y en resultados, y por incorporar modernas técnicas de adminis-
tración del Estado.
Entre estas técnicas podemos mencionar la planificación basada en infor-

mación cualificada; la definición de prioridades de gestión estratégicas; la
preparación de personal especializado y profesionalización continua y la
rendición pública de cuentas. Además, el estímulo y empoderamiento de las
autoridades locales a través de normas que asignan competencias y recursos.
En estos países se crearon los Consejos Locales de Convivencia y Seguridad

Ciudadana, en Bogotá, las Mesas Barriales de Convivencia, en Medellín, y los
Consejos Comunales de Chile, en la Comuna de Santiago.
Estas experiencias de gobernanza de la seguridad demuestran la pertinencia

de definir una gobernanza orientada a resultados, con metas claras e indica-
dores apropiados de monitoreo y evaluación de políticas de seguridad, con
enfoque en el control de la criminalidad violenta, en general, y en la preven-
ción de la violencia letal, en particular.
Fuente: Colombia, – Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana - https://colabo-

racion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Publicaciones/1-PNSCC%20FINAL%20AGO%202011.pdf y
Chile, Plan Nacional de Seguridad Pública y Prevención de la Violencia y el Delito, Seguridad
para Todos – http://www.seguridadpublica.gov.cl/media/2014/10/Plan-Nacional.pdf
Módulo 2:
5. MODELOS DE GESTIÓN
Los diferentes niveles de institucionalidad estatal también influyen en el funcionamiento

de una buena gobernanza en el área, ya que los arreglos institucionles que caracterizan
políticamente un Estado como unitario o federado marcan la forma cómo se distribuye,
tanto el poder político-decisorio, como los recursos presupuestario-financieros para la
ejecución de las políticas públicas de seguridad y justicia. En efecto, las diversas con-
formaciones y modelos políticos e institucionales del Estado en ALC están íntimamente
ligados a la centralización o descentralización política y administrativa de los entes esta-
tales. Por supuesto, la doctrina jurídica y sociopolítica sostiene que cada uno de estos
sistemas políticos tiene ventajas y desventajas.
5.1. CONFIGURACIONES POLÍTICAS DE LOS ESTADOS
En cuanto a los Estados Federados, como es el caso de Brasil, Argentina y México, los
estados (o provincias) y los municipios (o municipalidades), que componen la federación,
tienen su existencia vinculada a la Constitución Federal, en vista de que sus competen-
cias no pueden ser unilateralmente modificadas por el gobierno central. Esto define la
proximidad entre los gobiernos centrales y los gobiernos regionales y locales. En fun-
ción de la descentralización jurídica, política y administrativa, y de la autonomía de los
demás entes federados, existe la necesidad de aumentar la integración inter e intragu-
bernamental, sobre todo entre las diferentes instituciones de seguridad y justicia, como
las policías. Por lo tanto, en los Estados Federales suele fomentarse, aunque con excep-
ciones, una mayor aproximación de los gobiernos centrales a los gobiernos regionales
y locales.
Por otro lado, en los Estados Unitarios de la región, como es el caso de Colombia, Chile
y Perú, se identifica una mayor concentración del poder en el gobierno central, lo que
puede facilitar, a su vez, la gestión de las policías y otras instituciones, resguardando
su actuación a nivel territorial. Según Abrucio y Franzese, en los Estados Unitarios el
gobierno central está por encima de las instancias subnacionales y las relaciones de
poder se someten a una lógica jerárquica; mientras que, en los Estados Federados, se
preserva formalmente la lógica cooperativa, derivada del concepto de autonomía polí-
tica y administrativa (Abrucio y Franzese, 2007).
La organización territorial del poder ha obtenido mayor visibilidad y atención entre los
factores institucionales que inciden en la acción del Estado, en virtud de sus implicacio-
nes en las decisiones de los gestores gubernamentales (Abrucio y Franzese, 2007). Tanto
la naturaleza como el patrón de la interacción entre los gobiernos (nacional y unidades
subnacionales) e instancias intragubernamentales (distintos sectores, sean ministerios
o secretarías) y de las instancias públicas y estatales con la sociedad y el sector privado
señalan la relevancia de considerar las configuraciones políticas de los Estados de la
región, unitarios o federados, en el diseño institucional de gobernanza integrada e inte-
gral de seguridad ciudadana y justicia.
De igual modo, hay que crear condiciones para una gestión integrada entre los diferen-
tes niveles de gobierno, independiente de que el sistema político del país sea unitario
o federado. Para esto, es fundamental la conexión de gobiernos centrales con los loca-
les, y de los entes federales con las demás unidades federativas; de los ministerios, en el
ámbito nacional, y de las secretarías, en el ámbito estatal o municipal. Todo esto, con el
fin de que exista un sistema de seguridad y justicia en el que la ciudadanía pueda coges-
tionar las políticas públicas.
Módulo 2:
5.2. SISTEMAS NACIONALES DE GESTIÓN DE SEGURIDAD

CIUDADANA Y JUSTICIA
Como hemos visto, la coordinación, la integralidad, la transversalidad y la focalización

son elementos clave para una gestión institucional efectiva y eficiente de seguridad ciu-
dadana, a nivel nacional. En ese sentido, el establecimiento de un sistema nacional de
seguridad ciudadana y justicia es fundamental para una gobernanza integrada e inte-
gral capaz de promover el control de la criminalidad y la prevención de las violencias,
sobre todo de aquellas que más afectan a la ciudadanía de la región, como homicidios,
feminicidios y robos.
Un sistema nacional de seguridad ciudadana y justicia consiste en la articulación insti-

tucional, estructura de gestión, metodología y flujo de toma de decisiones dentro de un
marco normativo que incluya a las instancias subnacionales implicadas y la gestión de
información de calidad, basada en evidencia.
Estos sistemas deben garantizar la conexión entre las distintas agendas de los diferen-
tes actores públicos y privados involucrados, así como viabilizar la definición y el segui-
miento de procesos y rutinas de gestión. Esto permitirá una articulación vertical entre
gobiernos centrales y locales y una articulación horizontal entre agencias de seguridad
y de justicia, basada en datos e información aplicados a la dinámica de las violencias y
crímenes (Revesz, 2006; Velásquez, 2006).
A nivel estratégico, varios países de ALC han creado e institucionalizado “sistemas nacio-
nales” en el área de seguridad ciudadana y justicia.
GABINETES O CONSEJOS NACIONALES DE SEGURIDAD

CIUDADANA
Chile, Colombia, Perú y El Salvador son algunos de los países de la región que
estructuraron Gabinetes o Consejos Nacionales de Seguridad Ciudadana.
Estos casos fomentaron la participación, no solo de agencias de seguridad y
justicia, sino de otras áreas vinculadas a la prevención de las violencias y a la
promoción de los derechos, como educación, salud y desarrollo.
Ese proceso, sin embargo, no ha sido lineal, pues cada caso y experiencia
nacional particular se ha enfrentado a desafíos relevantes, como la discon-
tinuidad de las iniciativas gubernamentales a lo largo del tiempo; la com-
petencia de protagonismo entre los diversos actores públicos y privados
involucrados, y la captación institucional de los recursos a largo plazo, sin
dejar mayores recursos para terceros actores.
5.3. GOBERNANZA PARTICIPATIVA Y COMUNITARIA
Como se mencionó, la consolidación de una buena gobernanza en el campo de las políti-

cas públicas de seguridad ciudadana y justicia no puede prescindir de la participación de
actores sociales y comunitarios. Es por eso que el diseño institucional de gestión de estas
políticas requiere la creación o el fortalecimiento de instancias o redes de compromiso
cívico, a través de Consejos Comunales o Locales de Seguridad, de instrumentos demo-
cráticos de consulta y deliberación como las Audiencias Públicas y las Conferencias
Comunitarias, Barriales, o Municipales de Seguridad, entre otros.
Un ejemplo interesante de la construcción participativa de políticas de seguridad ciuda-

dana es la creación de los Consejos y Planes Comunales de Seguridad Pública en Chile,
en 20165. Estos consejos son de carácter consultivo pero, a su vez, constituyen en sí mis-
mos una instancia de coordinación de las instituciones a nivel local.
El consejo está presidido por el alcalde y lo integran el intendente regional, el gober-

nador, un funcionario que el intendente designe; los concejales elegidos por el Concejo
Municipal; un oficial de Orden y Seguridad de Carabineros; un oficial de la Policía
Investigativa; un fiscal del Ministerio Público; los representantes del Consejo Comunal
de organizaciones de la sociedad civil; un funcionario municipal que será designado por
el Alcalde como Secretario Ejecutivo del Consejo; un representante de Gendarmería de
Chile; un representante del Servicio Nacional de Menores; un representante del Servicio
Nacional para la Prevención y Rehabilitación de Drogas y Alcohol.
5 El 4 de noviembre de 2016 se publicó la ley No. 20965 que permite la creación de los consejos, constituyéndose como
el primer gran paso para una nueva política de estado en materia de seguridad ciudadana, a nivel comunal. Para mayor
información consulte http://consejoscomunales.spd.gob.cl/
Módulo 2:
El Plan Comunal de Seguridad Pública, por su parte, es un instrumento de gestión que

fija las orientaciones y las medidas que la municipalidad y los órganos que participan del
consejo disponen en materia de seguridad pública a nivel comunal.
La misma experiencia ha sido replicada en Colombia, con los Consejos Municipales de

Convivencia y Seguridad Ciudadana, instrumento clave de programas como el Programa
Municipios y Departamentos más seguros.
Figura 5. Actores que participan en los Consejos y Planes Comunales de

Seguridad Pública en Chile
Representante del
Servicio Nacional Alcalde
de Menores
Representante del Gobernador

Servicio Nacional
para la Prevención y
Rehabilitación de
Drogas y Alcohol
Funcionario designado
por el intendente
Funcionario
municipal designado
por el alcalde Consejos
Intendente regional
comunales
Representantes del
consejo comunal de
organizaciones de la Concejales elegidos por
sociedad civil el Concejo Municipal
Representante de Oficial y Suboficial de

gendarmería Orden y Seguridad de
Carabineros
Fiscal del Ministerio Oficial de la Policía

Público Investigativa
Fuente: Elaboración propia basada en http://consejoscomunales.spd.gob.cl.

6. CONCLUSIONES
El compromiso político-institucional (liderazgo político), la cultura política local (gober-

nabilidad democrática) y el diseño organizacional (diagnóstico-implementación-evalua-
ción) encierran algunos de los aspectos que inciden en el éxito de la gobernanza de las
políticas públicas, en general, y de las de seguridad ciudadana y justicia, en particular
(Lüchmann, 2002).
En ese contexto, las alteraciones por las cuales pasaron los países de ALC, de los
regímenes de excepción a los democráticos, fortalecieron gradualmente una nueva
gobernanza en esta área, entre el gobierno central y los gobiernos locales, entre las ins-
tancias de Estado y de la sociedad civil, valorando la transparencia y el control público de
esas iniciativas.
El nuevo enfoque de esas políticas, programas, proyectos y acciones incorpora el impera-

tivo de la gestión integrada y sistémica, así como de una visión integral y ampliada de la
seguridad como un derecho garantizador de otros derechos (Pazinato, 2012), entendido
como bien público.
Los múltiples factores de riesgo, agenciamientos y causalidades responsables de la

reproducción de las violencias y crímenes refuerza la ampliación teórico-práctica de
la seguridad y de la justicia, además de la lógica tradicional del sistema penal, con la
conjugación de esfuerzos de acciones de control y represión calificada de la criminali-
dad, con proyectos de prevención (primaria, secundaria y terciaria) y de promoción de
los derechos.
Entre las medidas más prometedoras están la asunción de conceptos y principios clave,
como coordinación, integralidad, transversalidad, corresponsabilidad y focalización, a
partir del desarrollo de diagnósticos y planes de seguridad ciudadana, en especial por
el poder local, congregando la participación de diferentes actores públicos, privados y
sociales, con monitoreo y evaluación, permanentes y continuadas.
Las experiencias presentadas, tanto de los gobiernos centrales como de los municipales,
conforman ejemplos de estrategias integrales de seguridad ciudadana respaldadas en
metas claras y en mecanismos de seguimiento y monitoreo de resultados, con el uso de
Módulo 2:
técnicas de gestión orientadas a resultados y por políticas basadas en la gestión de la

información y del conocimiento aplicado.
Se trata, finalmente, de un cambio de paradigma en las áreas de la seguridad y la justi-

cia, que demanda una integración no meramente instrumental, sino sistémica o sinérgica
entre todas las agencias comprometidas, dirigida al control, a la prevención y a la dismi-
nución de las violencias y crímenes, especialmente de la victimización letal, de las violen-
cias urbanas y/o domésticas que más impactan la vida de la ciudadanía latinoamericana
y caribeña.
7. GLOSARIO
1. Confianza (Trust): creencia que se tiene de personas e instituciones las cuales, a tra-
vés de su acción o inacción, contribuirán a mi/nuestro bienestar y se abstendrán de
causar daño sobre mí/nosotros.
2. Estado de Derecho (Rule of law): se refiere a un principio de gobierno en el que todas

las personas, instituciones y entidades -públicas y privadas-, incluyendo al Estado,
deben rendir cuentas en el marco de leyes conocidas por el público, aplicadas de
manera igualitaria e interpretadas por una entidad independiente, consistentes con
las normas y acuerdos internacionales (The Rule of Law and Transitional Justice
in Conflict and Post-Conflict Societies. (United Nations Security Council, 2004,
S/2004/616*).
3. Estados Federados (Federated States): se fomenta una mayor aproximación de los

gobiernos centrales con los gobiernos regionales y locales, en función de la descen-
tralización jurídica, política y administrativa, y de la autonomía de los demás entes
federados, asegurada constitucionalmente.
4. Estados Unitarios (Unitarian States): se identifica con una mayor concentración del
poder en el gobierno central, por encima de las instancias subnacionales, donde las
relaciones de poder se someten a una lógica jerárquica y piramidal.
5. Gobernabilidad democrática (democratic governance): creación de las condiciones

políticas e institucionales necesarias para el ejercicio democrático de las acciones
del gobierno fundadas en el respeto a la ciudadanía, así como en la legitimidad, res-
paldada en la necesaria confianza social en las instituciones de seguridad ciudadana
y justicia.
6. Gobernanza (governance): dispositivos, mecanismos y arreglos institucionales que

posibilitan un ambiente productivo para la negociación y la cooperación, en la esfera
pública, de diferentes intereses y agendas de los diversos actores públicos, privados
y sociales.
7. Gobierno local (local government): subnivel de gobierno cuya administración está

acotada a una reducida población y territorio, pero de significativa autonomía polí-
tica, económica y administrativa. Su descripción podría variar dependiendo del tipo
de Estado (centralizado o descentralizado y sus zonas grises). Aquí ubicamos a distri-
tos, municipios, alcaldías, etc.
8. Legitimidad (legitimacy): condición que permite el consentimiento voluntario de la

autoridad de unos (gobernantes) sobre otros (gobernados) y que se basa, por una
parte, en la legalidad de la actuación de los primeros y, por otra, en cierto grado de
afinidad valórica y moral entre ambos.
SIGLAS Y ACRÓNIMOS
ALC América Latina y el Caribe
BID – IADB Banco Interamericano de Desarrollo - Inter American Development Bank
Centro de Investigación sobre Dinámica Social de la Universidad

CIDS Externado de Colombia - Center for Research on Social Dynamics at
Externado University of Colombia
Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana de Perú - National Council for

CONASEC
Citizen Security of Peru
Facultad de Derecho de Santa Maria (Brasil) - Faculty of Law of Santa

FADISMA
Maria (Brazil)
Gabinete de Gestión Integrada Municipal (Brasil) - Municipal Integrated

GGI-M
Management Cabinet (Brazil).
Módulo 2:
Instituto de Investigación de Política Criminal - Institute for Criminal

ICPR
Policy Research
OMS Organización Mundial de la Salud
Pacto por la Vida (Política Pública de Brasil) - Pact for Life (public policy
PPV
of Brazil)
PNSCC Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana de Colombia
Secretaría Nacional de Seguridad Pública (Brasil) - National Secretariat

SENASP
of Public Security (Brazil)
Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana de Perú- National Citizen

SINASEC
Security System (Perú)
Programa Nacional de Seguridad Pública con Ciudadanía (Brasil) -

PRONASCI
National Program of Public Security with Citizenship
Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito - United Nations

UNODC
Office on Drugs and Crime
8. BIBLIOGRAFÍA
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Módulo 2:
LECTURAS OPCIONALES
LA CONFIANZA COMO MECANISMO DE FORTALECIMIENTO

DE LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD CIUDADANA Y
JUSTICIA
La reducida capacidad institucional para atender las demandas de la población contribu-

ye a la desconfianza de la ciudadanía hacia el Estado, y esto obstaculiza las reformas en
el campo de la seguridad y de la justicia.
Los investigadores coinciden en que la confianza de las víctimas de violencias y delitos

es 10% menor que entre los ciudadanos que no fueron expuestos a una situación de vio-
lencia. Para frenar el sentimiento de inseguridad y miedo es necesario potenciar la con-
fianza y evitar la victimización. Ambientes con baja confianza implican que los gobiernos
trabajen el doble para enfrentar las consecuencias de la delincuencia. Este gasto adi-
cional en que incurre el Estado para mejorar la percepción de las instituciones públicas
aumenta el costo de las violencias y delitos en la región (Corbacho et al., 2015).
Reconocer la complejidad de la dinámica de las violencias y los crímenes implica enten-

derla, por lo menos, a partir de dos perspectivas. Por una parte, la victimización y, por
otra, la percepción de la inseguridad. Ambas están fuertemente impactadas por la con-
fianza de la población en el Estado.
La encuesta de opinión de Latinobarómetro da cuenta del comportamiento de la con-

fianza de las personas en las instituciones públicas de seguridad y justicia, en el periodo
entre 1995 y 2015, en la región, incluso para el caso de las policías.
Gráfico 1. Evolución de la confianza en instituciones públicas de seguridad

ciudadana y justicia en Latinoamérica 1995-2015
53
Procentaje que reporta mucha o algo de confianza
48
48,7
43
40,8
38 37,0
36,4
33
33,1
29,7
28
25,9
23
18
1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2015
Gobierno Policía Fuerzas Armadas Poder Judicial Promedio LA
Fuente: Latinobarómetro (2015).
Para aumentar la confianza de la ciudadanía en las instituciones de seguridad y justicia

es necesario que los tomadores de decisión definan con claridad la responsabilidad de
los distintos actores públicos y privados en la estructuración e implementación de pro-
gramas y estrategias. Estos deben basarse en evidencia, tener metas públicas y transpa-
rentes e indicadores de monitoreo y evaluación adecuados para garantizar la medición
de su éxito.
La construcción de una ciudadanía activa no puede prescindir de condiciones mínimas

para el ejercicio de la participación política. La ausencia de un ambiente democrático
puede resultar en el descrédito de las instituciones del Estado, la ocupación privada (o
privatista) de los espacios públicos y, por último, la falta de mediación y gobernanza en-
tre las necesidades humanas y la capacidad estatal para atenderlas.
Módulo 2:
EJEMPLOS DE PROGRAMAS
Es necesario superar los problemas de coordinación entre los gobiernos central y local
para aumentar las posibilidades de éxito de las políticas públicas formuladas e implan-
tadas. En este sentido, en la región destacan las políticas de prevención de las violen-
cias llevadas a cabo por gobiernos locales, más que los nacionales. Por ejemplo, Bogotá y
Medellín, en Colombia; Diadema y Canoas, en Brasil; Peñalolén, en Chile; Quito, en Ecua-
dor, entre otros (Baratta, 1999; Kahn et al., 2005; Sento-Sé, 2005; Dias Neto, 2005; Plant
et al., 2008; Abizanda et al., 2012; Pazinato, 2012; Pazinato et al., 2013a; Pazinato et al.,
2013b; Pazinato et al., 2015).
El buen comportamiento de las tendencias de seguridad ciudadana en Bogotá y Mede-

llín, por ejemplo, demuestran el gran potencial comparativo de la gestión territorial de
la seguridad ciudadana: mayor conocimiento de los entornos, mayor fuerza en la coordi-
nación, mejores expresiones de ejercicio cooperacional de la seguridad. Los pactos sus-
critos con la seguridad privada, los gremios del transporte público y el sector financiero
son prueba de ello. En estas modalidades de pactos público-privados está el secreto de
la tendencia al declive de las tasas de criminalidad en Bogotá. Estos pactos, gracias a la
comprensión de que la criminalidad en las ciudades no está distribuida uniformemente
en el espacio urbano (Sherman et al., 2002), especialmente en lo que concierne a la vio-
lencia letal, han ayudado a disminuir la criminalidad. La proximidad de los gobiernos lo-
cales a estos lugares es una ventaja comparativa para la adaptación y la personalización
de las políticas públicas de seguridad a las especificaciones de la cultura local.
La descentralización de las políticas públicas en América Latina y el Caribe (ALC), desde

la década de los noventa, ha estado constantemente relacionada con el incremento de la
comunicación entre el Estado y la sociedad, con el fin de reducir las fuentes generadoras
de conflictos1.
Esto, al mismo tiempo, ha demostrado que el poder local no puede prescindir de una ar-
ticulación directa con la estrategia de seguridad ciudadana y justicia del gobierno nacio-
nal. Esta coordinación debe tener en cuenta las atribuciones de los gobiernos centrales
y demás entes nacionales, de acuerdo con la organización jurídico-política y administra-
tiva de los estados de ALC.
1 “La proximidad del centro decisorio al ambiente en que se debe actuar puede estimular la comunicación entre Estado y
sociedad, lo que amplía las condiciones de gestión política de la diversidad social, una de las mayores fuentes generado-
ras de conflictos urbanos (…).” (Dias Neto, 2005: 55)
Por ejemplo, en Brasil, el Estado Republicano está compuesto de una triada institucional
clara: la Unión, los 27 Estados (incluyendo el Distrito Federal y Territorios) y por 5 570
Municipios. Cada ente federado tiene autonomía política y administrativa. No obstan-
te, constitucionalmente, la gestión de las policías corresponde a la Unión y a los Esta-
dos. Por otro lado, Colombia es un Estado Nacional formado por una República Unitaria
compuesta por 32 departamentos (semejantes a los Estados en el comparativo con la
organización federativa brasileña) y 1 102 alcaldías (o Municipios en el caso de la diná-
mica interna de Brasil). Según lo establece la Constitución de 1991, el presidente, los go-
bernadores y los alcaldes tienen responsabilidades conjuntas en el área de la seguridad
y la convivencia ciudadana, relacionados directamente con la Policía Nacional.
Además de la comprensión de las diferencias entre las distintas funciones y competen-

cias de los varios ámbitos territoriales, un factor clave en la calidad de las políticas pú-
blicas de seguridad ciudadana y justicia es el nivel de especialización de los funcionarios
públicos. La baja capacitación, que suele ser un factor común en la región, restringe su
capacidad de analizar, formular, ejecutar y evaluar políticas, programas, proyectos y ac-
ciones. De igual modo, la falta de una cultura de gestión de la información inhibe al Esta-
do para la prestación de mejores servicios públicos de seguridad y justicia2.
En este sentido, varios estudios, como los producidos por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID)3 (2012a; 2012b), indican dos impedimentos para el desarrollo de polí-
ticas públicas basadas en diagnósticos, con permanente monitoreo y evaluación: la falta
de datos e información que ayuden a la realización de estudios previos a la implanta-
ción de políticas en esa área y la ausencia de indicadores de monitoreo y evaluación que
permitan alimentar a los tomadores de decisión y gestores públicos para posibilitar la
corrección de rumbos y el desarrollo de estudios comparados a nivel regional.
2 Para más información sobre la eficacia de las políticas de seguridad ciudadana en América Latina y el Caribe, consultar
Früling, H., 2012.
3 Además de otras publicaciones, en español, del BID (2012, 2017).
Módulo 2:
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Módulo 2:
LÍDERES
para la Gestión en
SEGURIDAD CIUDADANA Y JUSTICIA

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2 GOBERNANZA Y GESTIÓN

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID)

Autor del módulo

Editores y colaboradores del módulo

Coordinadores académicos del curso

Diseño instruccional del curso

Edición, diseño y diagramación

Identidad visual y portada

3. Conceptos de gobernabilidad y gobernanza de seguridad ciudadana

4. Marco de actuación para una buena gobernanza.......................................................16

La situación de violencia y criminalidad en diversos países de

En este módulo se revisarán los conceptos de gobernabilidad,

◊ Identificar los conceptos de gobernabilidad y gobernanza de

◊ Reconocer los elementos clave para una gestión institucional

◊ Identificar modelos de gestión para una buena gobernanza,

◊ ¿Cómo se gestionan efectivamente, a nivel nacional y local, polí-

◊ ¿Qué aspectos son clave a considerar para implementar con

La inseguridad y la violencia constituyen la principal preocupación de los ciudadanos de

Por esta razón resulta imprescindible la construcción de un nuevo diseño institucional

A continuación, definiremos algunos conceptos, analizaremos las características princi-

La correcta comprensión de la seguridad ciudadana como un bien público, en los marcos

3.1. SEGURIDAD CIUDADANA COMO UN BIEN PÚBLICO

En efecto, el Estado de Derecho constituye un sistema antagónico al uso arbitrario hege-

La respuesta del Estado a este problema estuvo acompañada de un cambio dramático

El reconocimiento de la seguridad ciudadana como un bien público impone

CORRESPONSABILIDAD Y COOPERACIÓN EN LAS

Las políticas nacionales de Colombia y Chile han emprendido, gradual y pro-

Fuente: Colombia, Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana – https://colabo-

3.2. LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

La gobernabilidad hace referencia a la capacidad para dirigir una sociedad.

En otras palabras, un Estado vulnerable, como en la mayoría de la región, pierde su gober-

A esto se suma el hecho de que la corrupción y el crimen organizado debilitan la legiti-

Entre algunos de los factores que perjudican la gobernabilidad democrática podemos

◊ Ausencia de estrategias de seguridad (y justicia) a largo plazo y sostenibles.

◊ Falta de sensibilidad política respecto a la dinámica de la criminalidad y de los

◊ Bajo nivel de calificación de la gestión pública en relación con la toma de decisión

De este modo, la formulación, la implementación, el acompañamiento y la evaluación

La frágil gobernabilidad democrática de la mayoría de los estados latinoamericanos y

3.3. GOBERNANZA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA Y

La gobernanza alude a todos los factores, normas, actores, que se coordinan

La deliberación pública, o el ejercicio de la democracia participativa o deliberativa, sub-

Figura 1. Conceptos de “gobernabilidad” y “gobernanza”

Relación vertical del Estado Relación horizontal entre

Fuente: Elaboración propia basada en Bruno Revesz (2006).

Es imprescindible construir las bases para una gobernanza integrada e integral de la

La gobernanza integrada e integral es fundamental para fortalecer la capacidad insti-

Figura 2. Gobernanza integral versus gobernanza integrada

Se utiliza los conocimientos

Se involucran todos los

Fuente: Elaboración propia.

Por lo tanto, se toma a la ciudad como espacio privilegiado de participación de la ciuda-

Una gobernabilidad y una gobernanza de la seguridad ciudadana para hacer

2. Espacios que influyen en la toma de decisión. Se deben considerar los diferentes

a. El nivel territorial (supranacional, nacional y local).

b. Los espacios de coordinación de la acción, debate y deliberación (como comi-

3. Dinámicas que determinan las relaciones. Identificar los cambios de actores

4. MARCO DE ACTUACIÓN PARA UNA BUENA

Figura 3. Cadena de valor de la seguridad ciudadana y justicia

Prevención Disuasión/ Judicialización Sanción,