Conceptos Daf

1
Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

Ministerio de Hacienda y Crédito Público
www.minhacienda.gov.co
Ministro de Hacienda y Crédito Público

Alberto carrasquilla Barrera
Viceministra General
Juan Alberto Londoño Martínez
Viceministro Técnico
Juan Pablo Zarate
Secretaria General
Germán Eduardo Quintero Rojas
Directora General de Apoyo Fiscal

Ana Lucía Villa Arcila
Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial

Luis Fernando Villota Quiñones
Subdirector de Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial

Néstor Mario Urrea Duque
Elaboración de este documento

Javier Mora González
Daniel Antonio Espitía Hernández
Claudia Helena Otálora Cristancho
Andrea del Pilar Púlido Sanchez
Diana Paola Cuartas Jimenez
Luz Alba Mosquera Aguilar
Nidia María Fernández Gordillo
Cesar Segundo Escobar Pinto
Hernan Rico Barbosa
Esmeralda Villamil López
Diseño y Diagramación
Olga Milena Carantonio Márquez
Segunda Edición Enero 2021

Derechos exclusivos de publicación y distribución
Carrea 8a No. 6-64 Bogotá, D.C. - Colombia Fax. 381 1700 ext.3558
[email protected]; www.minhacienda.gov.co
Se permite la reproducción parcial del contenido de esta obra, siempre y cuando se cite la fuente.
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Conceptos en materia
43
TRIBUTARIA Y FINANCIERA TERRITORIAL
L ibe rtad
y O rd en
3
43
TRIBUTARIA
Y FINANCIERA TERRITORIAL

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
CONCEPTOS EN MATERIA
TRIBUTARIA Y FINANCIERA
TERRITORIAL
DIRECCIÓN GENERAL DE APOYO FISCAL
BOGOTÁ D. C., 2014
4
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Mauricio Cárdenas Santamaría Elaboración:

Ministro
Carolina Soto Losada Andrea del Pilar Pulido Sánchez
Viceministra General Delia María Bonilla Cortés
Andrés Restrepo Montoya Hernán Rico Barbosa
Viceministro Técnico César Segundo Escobar Pinto
Claudia Isabel González Sánchez Daniel Antonio Espitia Hernández
Secretaria General Esmeralda Villamil López
DIRECCIÓN GENERAL DE APOYO FISCAL Claudia Helena Otálora Cristancho
Ana Lucía Villa Arcila Javier Mora González
Directora General de Apoyo Fiscal Luz Alba Mosquera Aguilar
Luis Fernando Villota Quiñones María Bravo Cuellar

Subdirector de Fortalecimiento Glenda María Quevedo Serrano
Institucional Territorial
Néstor Mario Urrea Duque
Subdirector de Apoyo al Saneamiento
Fiscal Territorial
Edis Amanda Peña González
Coordinadora Grupo Administración
de las Sobretasas
Colombia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Apoyo Fiscal

Conceptos en materia tributaria y financiera territorial — [no. 1] (jun) 1993 —
Bogotá: Ministerio 200_
— y — (Conceptos en materia tributaria y financiera territorial — ISSN: 2011-0073
Publicación semestral excepto el año 1997.
Variantes de título: Doctrina tributaria territorial, hasta no. 6 de 1995, Doctrina tributaria y
financiera territorial, hasta no. 17 de 2001; Conceptos en materia tributaria y financiera territorial a
partir de 2001 no. 18.
1. Derecho fiscal 2. Conceptos fiscales 3. Impuestos locales 4. Entidades territoriales

5. Publicaciones periódicas.
CDD 20 ed 343.038615
CEP. Biblioteca “José María del Castillo y Rada”
Edición junio 2014

© Ministerio de Hacienda y Crédito Público
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por Imprenta Nacional de Colombia
1.500 ejemplares impresos en papel bond de 75 g.
Tahoma, 10 puntos
5
Conceptos en Materia Tributaria y Financiera Territorial No. 43
INDICE
Presentación .................................................................................................... 11
CAPÍTULO I CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS MUNICIPALES

1. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

1.1. Asesoría No. 002580 Impuesto de Industria y Comercio.
Obligaciones de los Responsables ........................................................... 15
12. Asesoría No.004219. Impuesto de Industria y Comercio.
Exoneración del Cobro............................................................................ 17
1.3. Asesoría No.005292. Impuesto de Industria y Comercio.
Sujeción Pasiva de los Establecimientos Educativos Públicos ..................... 20
1.4. Asesoría No. 005313. Impuesto de Industria y Comercio.
Sujeción Pasiva, Hecho Generador y Retención en la Fuente ..................... 24
Actividad Comercial y Territorialidad ........................................................ 30
Territorialidad ........................................................................................ 35
Hecho Generador ................................................................................... 38
Sujetos Pasivos. ..................................................................................... 42
Sujetos Pasivos. ..................................................................................... 45
1.10. Asesoría No. 017094. Impuesto de Industria y Comercio. Fiscalización. ...... 50
Sujetos Pasivos ...................................................................................... 53
Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3
6
2. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

2.1. Asesoría No. 001425. Impuesto Predial unificado. Tarifa, Sobretasa Ambiental,
Destinación. Iniciativa ............................................................................ 59
2.2. Asesoría No. 011018. Impuesto Predial Unificado. Sujeto Pasivo ................ 64
2.3. Asesoría No. 002843. Impuesto Predial Unificado.
Límite del Artículo 6º de la Ley 44 de 1990 .............................................. 69
Aplicación de la Ley 1687 de 2013 .......................................................... 72
2.5. Asesoría No. 005965. Impuesto Predial Unificado. Cobro .......................... 75
2.6. Asesoría No. 006411. Impuesto Predial Unificado. Paz y Salvo ................... 83
2.7. Asesoría No. 006702. Impuesto Predial Unificado. Causación
y Paz y Salvo ......................................................................................... 86

2.8. Asesoría No. 007776. Impuesto Predial Unificado. Exención ...................... 90
2.9. Asesoría No.007814. Impuesto Predial Unificado. Tarifas ........................... 93
2.10. Asesoría. No.007905. Impuesto Predial Unificado. Límites del Impuesto ..... 96
2.11. Asesoría No. 008018. Impuesto Predial Unificado. Intereses de Mora ......... 99
2.12. Asesoría No. 008462. Impuesto Predial Unificado. Competencias
del Concejo ........................................................................................... 101
2.13. Asesoría No.008471. Impuesto Predial Unificado.
Limites en la Liquidación ........................................................................ 111
2.14. Asesoría No.006702. Impuesto Predial Unificado. Causación
y Paz y Salvo ......................................................................................... 116
Incremento del Avalúo Catastral.............................................................. 120
2.16. Asesoría pNo. 011539. Impuesto Predial Unificado.
Actualización Catastral............................................................................ 122
Sujetos Pasivos Iglesias .......................................................................... 125
2.18. Asesoría No. 015533. Impuesto Predial Unificado. Límites del Impuesto
e intereses de Moratorios ....................................................................... 128
2.19. Asesoría No. 016191. Impuesto Predial Unificado. Límite del Impuesto
por Actualización ................................................................................... 132
Mejoras en Terrenos Ajenos .................................................................... 134
2.21. Asesoría No. 019005. Impuesto Predial Unificado. Sujetos Pasivos.
Entidades Públicas ................................................................................. 138
3. OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES

3.1 Asesoría No. 006751. Aspectos Generales de la Tributación.
Aplicación de las Normas en el Tiempo .................................................... 142
4 Ministerio de Hacienda y Crédito Público
7
3.2. Asesoría No. 006832. Contribución sobre Contratos de Obra Pública.

Hecho Generador. .................................................................................. 147
3.3. Asesoría No. 008782. Contribución sobre Contrato de Obra Pública.
Vigencia ................................................................................................ 150
Administración y Control ......................................................................... 152
Vigencia ................................................................................................ 154
3.6. Asesoría No.010751. Contribución sobre Contrato de Obra Pública.
Hecho Generador. Sujeto Pasivo .............................................................. 156
Tratamientos Preferenciales. (exclusiones, Exenciones, etc.)...................... 160
3.8 Asesoría No.011680. Contribución sobre Contrato de Obra Pública.
Sujeto Activo-Beneficiario ....................................................................... 162

3.9. Asesoría No. 006869. Impuesto sobre el Servicio de Alumbrado Público.
Elementos del Tributo............................................................................. 166
3.10. Asesoría No. 009460. Impuesto sobre el Servicio de Alumbrado Público.
Destinación ........................................................................................... 170
3.11. Asesoría No.017859. Tributos Territoriales. Contribución sobre Contrato
de Concesión ......................................................................................... 172
3.12. Asesoría No. 007828. Impuesto de Transporte de Hidrocarburos.
Regulación ............................................................................................ 175
3.13. Asesoría No. 000535. Sobretasa Bomberíl. Destinación ............................. 177
3.14. Asesoría No. 019053. Sobretasa Bomberil. Destinación ............................. 179
CAPITULO II. CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS DEPARTAMENTALES
1. IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES

1.1 Asesoría No. 008600 Impuesto sobre Vehículos Automotores.
Sujeto Pasivo ......................................................................................... 185
1.2 Asesoría No. 017155. Impuesto sobre Vehículos Automotores.
Vehículos de las Entidades Públicas ......................................................... 188
2. IMPUESTOS AL CONSUMO Y MONOPOLIOS

2.1. Asesoría No.001816. Monopolio de Licores Destilados
Régimen Contractual .............................................................................. 190
2.2. Asesoría No.007952. Impuesto al Consumo de Licores, Vinos,
Aperitivos y Similares ............................................................................. 194
2.3. Asesoría No. 008400. Impuestos al Consumo. Declaración y Pago ............. 196
2.4. Asesoría No. 020211. Impuesto al Consumo. Sistema Único Nacional
de Transporte ........................................................................................ 200
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3. IMPUESTO DE REGISTRO
3.1 Asesoría No. 002840. Impuesto de Registro. Hecho generador .................. 202
3.2 Asesoría No. 007765. Impuesto de Registro. Base Gravable
e Intereses de Mora ............................................................................... 207
3.3 Asesoría No. 022356. Impuesto de Registro. Tratamientos Preferenciales
(Exclusiones, Exenciones, descuentos, etc.) ............................................. 212
4. OTROS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES

4.1 Asesoría No. 002234. Estampillas. Base Gravable ..................................... 217
4.2 Asesoría No. 002463. Estampilla ProDesarrollo Fronterizo. Vigencia ........... 219
4.3 Asesoría No. 007766. Estampilla ProDesarrollo de la Unidad Central
del valle. Adopción. ................................................................................ 221

4.4 Asesoría No. 009459. Estampilllas departamentales .................................. 224
4.5 Asesoría No. 010097. Estampilla ProCultura ProBienestar
del adulto Mayor. Tarifa .......................................................................... 228
4.6 Asesoría No. 012588. Retención del 20% de la Estampilla artículo 47
de la ley 863 de 2003. Pago Pasivo Pensional........................................... 230
4.7 Asesoría No. 015009. Estampilla ProCultura. Destinación .......................... 233
4.8 Asesoría No. 019012. Aspectos Generales de la Tributación.
Constitucionales..................................................................................... 236
4.9 Asesoría No. 005591. Otros Temas Territoriales. Paz y Salvos .................... 242
4.10. Asesoría No. 000557. Otros Temas Territoriales. Medios Tecnológicos ........ 244
de Declaración y Pago.
4.11. Asesoría No. 011646. Otros Temas Territoriales. Multas por Infracciones
a las Normas de Tránsito ........................................................................ 246
5. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO
5.1 Asesoría No. 001320. Procedimiento Tributario. Sanción por Mora ............. 249
5.2 Asesoría No. 002467. Otros temas tributario. Alivios tributarios ................. 252
5.3 Asesoría No. 002627. Procedimiento Tributario. Intereses de Mora............. 255
5.4 Asesoría No. 002842. Otros temas Tributarios.
Base de datos de impuestos ................................................................... 258
5.5 Asesoría No. 005307. Procedimiento Tributario. Notificaciones ................... 263
5.6 Asesoría No. 005318. Procedimiento Tributario. Impuesto de Industria
y Comercio ............................................................................................ 268
5.7 Asesoría No. 005830. Procedimiento Tributario. Notificaciones
del mandamiento de pago ...................................................................... 274
5.8 Asesoría No. 006075. Procedimiento Tributario. Régimen Sancionatorio ..... 277
5.9 Asesoría No.007977. Procedimiento Tributario. Depuración de Registros..... 280
9
5.10 Asesoría No. 008719. Procedimiento Tributario.

Depuración de Registro. ......................................................................... 283
Corrección de las declaraciones............................................................... 288
Arrendamiento de Bienes Inmuebles. ...................................................... 290
5.13 Asesoría No. 010061. Procedimiento Tributario. Prescripción y Pérdida
de Competencia temporal. ...................................................................... 298
5.14 Asesoría No. 010617. Procedimiento Tributario. ........................................ 304
5.15 Asesoría No. 013602. Procedimiento Tributario y sancionatorio. Cobro. ...... 311
5.16 Asesoría No. 015008. Procedimiento Tributario. Beneficios Tributarios. ....... 314
5.17 Asesoría No. 015083. Procedimiento Tributario. Cobro Coactivo. ................ 316
5.18 Asesoría No. 016920. Procedimiento Tributario. Notificaciones................... 318

5.19 Asesoría No. 017416. Otros Temas Tributarios. Alivios Tributarios. ............. 322
5.20 Asesoría No.006003. Otros temas Territoriales. Pago de Fotocopias
Expedidas ............................................................................................. 325
5.21 Asesoría No. 019013. Otros Temas Territoriales.
Amnistias y Condonaciones..................................................................... 329
5.22 Asesoría No. 019445. Derecho de Petición. Información. Bajo Reserva. ...... 332
CAPITULO III CONCEPTOS SOBRE TEMAS FINANCIEROS
1. PRESUPUESTO
1.1 Asesoría No. 00410. Normas Orgánicas de Presupuesto. Otros Aspectos
Presupuestales. Aplicación del decreto 4730 de 2005 y 4836 de 2011 ........ 337
1.2 Asesoría No. 003624. Normas Orgánicas de Presupuesto.
Ejecución Presupuestal ........................................................................... 340
1.3 Asesoría No. 007656. Obligatoriedad de aplicar normas de austeridad
del Gasto. Aplicación Sección Presupuestal Concejo Municipal ................... 344
Cajas Menores ....................................................................................... 346
1.5 Asesoría No. 009256. Normas Orgánicas de Presupuesto. Afectación
Presupuestal pago Obligación Contenida en Conciliación Prejudicial ........... 349
1.6 Asesoría No. 010226. Normas Orgánicas de Presupuesto. Presupuesto
Empresas Industriales y Comerciales y SEM-Libranza ................................ 353
Ejecución Presupuestal Principio de Anualidad.......................................... 356
10

Vigencias Futuras................................................................................... 362
1.10 Asesoría No. 015017. Normas Orgánicas de Presupuesto. Constitución
de Cajas Menores en Entidades Descentralizadas del Nivel Territorial ......... 364
1.11 Asesoría No. 015710. Normas Orgánicas de Presupuesto. Ejecución
Presupuestal. Honorarios Miembros del Comité Permanente
de Estratificación que sean representantes de la Comunidad ..................... 368
1.13 Asesoría No. 018379. Normas Orgánicas de Presupuesto. Cuentas
Por Pagar .............................................................................................. 384
1.14 Asesoría No. 018943. Normas Orgánicas de Presupuesto. Certificado

de Disponibilidad Presupuestal ................................................................ 386
1.15 Asesoría No. 020073. Presupuesto. Afectación Presupuestal.
Contratación Concurso Público de Méritos para la Elección del Personero ... 388
2. CONCEPTOS LEY 617 DE 2000, ENDEUDAMIENTO, REGALIAS,

LEY 715 DE 2001, LEY 550 DE 1999 Y OTROS TEMAS FINANCIEROS.
2.1 Asesoría No. 005276. Ley 1416 de 2010. Límite de Gastos
Contralorías Territoriales ......................................................................... 394
2.2. Asesoría No. 005653. Saneamiento Fiscal territorial. Programa
de Saneamiento ..................................................................................... 399
2.3 Asesoría No. 008397. Saneamiento Fiscal territorial. Otros Aspectos
de Saneamiento Fiscal Territorial ............................................................. 402
2.4. Asesoría No. 008712. Saneamiento Fiscal territorial. Otros Aspectos
del Saneamiento Fiscal Territorial ............................................................ 405
2.5. Asesoría No. 001053. Saneamiento Fiscal Territorial. Reconocimiento
transporte concejales que residan en zona rural ....................................... 409
2.6 Asesoría No. 000515. Seguridad Social, Salud, Pensiones y ARL Concejales.
Planilla Integrada de Liquidación de Aportes ............................................ 410
2.7 Asesoría No.07075. Seguro de Vida Personeros ........................................ 415
2.8 Asesoría No. 006302. Seguridad Social en Salud y Pensiones Concejales.
Imputación Presupuestal ........................................................................ 418
2.9 Asesoría No. 012540. Reconocimiento Transporte Concejales que Residan
en Zona Rural. Requisitos para su Reconocimiento ................................... 424
2.10 Asesoría No. 015509. Régimen Salarial y Prestacional de los Empleados
Públicos del Nivel Territorial. Improcedencia Reconocimiento de Prima
de Servicios y Bonificación de Recreación ................................................ 426
2.11 Asesoría No. 015513. Saneamiento Fiscal Territorial. Prestaciones
Sociales de Diputados. Improcedencia Reconocimiento de Viáticos ............ 429
11
2.12 Asesoría No. 020743. Régimen Salarial y Prestacional Empleados Públicos

del Nivel Territorial. Improcedencia reconocimiento prima de servicios
y bonificación de servicios prestados establecidos en el Decreto 1042
de 1978 ................................................................................................ 431
2.13 Asesoría No. 023183. Régimen Salarial y Prestacional Empleados Públicos
Nivel Territorial. Competencia para Decretar Incremento Salarial ............... 438
2.14 Asesoría No.016203. Saneamiento Fiscal Territorial. Categorización
Entidades Territoriales ............................................................................ 443
2.15. Asesoría No.00516. Utilización Rendimientos Financieros Generados
en el Patrimonio Autónomo Constituido para el Pago del Pasivo Pensional.

Afectación Presupuestal e Impacto del Indicador de Ley 617 de 2000 ........ 449
2.16 Asesoría No. 008493. Otros Temas Territoriales. Regalías .......................... 454
2.17 Asesoría No. 012166. Endeudamiento Territorial. Operaciones
de Crédito Público Exceptuadas de la Prohibición Consagrada
en el Artículo 33 de la Ley 996 de 2005. Ley de Garantías Electorales ........ 456
2.18 Asesoría No.014470. Ley 715 de 2001. Deporte y Recreación.................... 458
2.19 Asesoría No. 011157. Ley 715 de 2001. Normas Orgánicas de Presupuesto.
Endeudamiento Territorial. Otros Sectores de Inversión. Ejecución
Presupuestal. Sistema General de Regalías .............................................. 461
2.20 Asesoría No.017507. Inembargabilidad de los Recursos. Sistema general
de Participaciones .................................................................................. 470
2.21 Asesoría No.004995. Otros Temas Territoriales. Notificación del Proceso
Concursal .............................................................................................. 472
2.22 Asesoría No. 006296. Asociaciones Públicos Privadas APP ......................... 474
2.23 Asesoría No. 006344. Ley 550 de 1999. Otros .......................................... 477
2.24 Asesoría No. 006784. Ley 550 de 1999. Acuerdo de Reestructuración ........ 482
2.25 Asesoría No. 008778. Otros Temas Territoriales. Contratación ................... 485
2.26 Asesoría No. 022502. Otorgamiento de Facultades del Concejo
Arrendamiento o Concesión Bienes Inmuebles de Uso Público ................... 489
2.27 Asesoría No. 010098. Otros Temas Territoriales. Pago
de Servicios Públicos .............................................................................. 504
2.28 Asesoría No. 015014. Otros temas territoriales. Fondo de Contingencia...... 507
2.29 Asesoría No. 022435. Tributos Sobre Recursos de la Salud ........................ 513
9
12
Presentación

En cumplimiento de las funciones de asesoría y asistencia técnica, la
Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público presenta la Revista No. 43 donde se consolidaron todos los
conceptos en materia tributaria y financiera territorial, emitidos
durante el primer semestre de 2014.
Al ser nuestros pronunciamientos de carácter general, pretendemos

mantener la unidad de interpretación de las distintas normas tributarias
y financieras de aplicación para las entidades territoriales y que son
expedidas tanto por el Congreso de la República como por el Gobierno
Nacional.
Ana Lucía Villa Arcila

Directora General de Apoyo Fiscal
13
Capítulo I
Conceptos sobre Impuestos Municipales
14
1. IMPUESTOS DE INDUSTRIA Y COMERCIO
ASESORÍA NÚMERO 002580 DE 2014

(enero 24)

Consultante: JULIO CÉSAR BAUTISTA CHÁVEZ
Secretario General y de Hacienda
Alcaldía Municipal de Sabana de Torres
Sabana de Torres – Santander
Tema: Impuesto de Industria y Comercio
Subtema: Obligaciones de los Responsables
Mediante oficio radicado en este Ministerio con el número y fecha del asunto, remite
usted copia de la consulta efectuada al Ministerio de Transporte respecto de la po-
sibilidad de inscribir en el Registro de Matrícula de Industria y Comercio de ese mu-
nicipio a un contribuyente cuya actividad es la prestación del servicio de transporte
sin que alleguen el acto administrativo que los habilite para prestar dicho servicio,
toda vez que el contribuyente alega que conforme con la Ley 232 de 1995, no está
obligado a acreditar ese requisito.
Previo a la atención de su solicitud, precisamos que las respuestas emitidas por esta
Dirección se ofrecen de manera general y abstracta, y se emiten en los términos y
con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Adminis-
trativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son obligatorias ni
vinculantes y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
En relación con el tema objeto de su consulta debe precisarse inicialmente que una
cosa es obligación de registro de la matrícula mercantil ante las Cámaras de Comer-
cio, regulado entre otras normas por el Código de Comercio, la Ley 232 de 1995, y
el Título VIII de la Circular Única de la Superintendencia de Industria y Comercio, y
otra cosa es la obligación de registrarse ante las Secretarías de Hacienda o Tesore-
rías Municipales que deben efectuar los sujetos pasivos del impuesto de Industria
15
y Comercio en cumplimiento de lo ordenado por el numeral 1 del artículo 7° del

Decreto número 3070 de 1983, reglamentario de la Ley 14 de 1983.
De tal manera, para el primer caso, esto es el registro ante las Cámaras de Comercio
deberá atenderse a los requisitos y formalidades establecidos en las normas legales
vigentes que los regulan, de suerte que será en estas donde se defina la necesidad
de allegar o no determinados documentos expedidos por ciertas autoridades admi-
nistrativas, tal como el acto administrativo de habilitación para el trasporte de pasa-
jeros y carga expedido por el Ministerio de Transporte, tema este sobre el cual no
nos pronunciaremos por exceder el ámbito de nuestras competencias. Sin perjuicio
de lo anterior, le comunicamos que hemos tenido conocimiento de la expedición de

la Circular número 09 de 2013, de la Superintendencia de Industria y Comercio, en
la cual se imparten instrucciones a las Cámaras de Comercio para efectuar el regis-
tro del precitado acto administrativo de habilitación en el registro mercantil; en tal
virtud, le sugerimos remitirse a esa entidad, así como al Ministerio de Transporte en
punto a determinar la exigencia de dicho acto en el caso en consulta.
En el segundo caso, esto es la obligación de registrarse ante las Secretarías de Ha-

cienda o Tesorerías municipales que les asiste a los contribuyentes del impuesto de
Industria y Comercio, tal como se señaló se encuentra establecida en el numeral 1
del artículo 7° del Decreto número 3070 de 1983, al siguiente tenor
“Artículo 7º. Los sujetos del Impuesto de Industria y Comercio debe-

rán cumplir las siguientes obligaciones:
1. Registrarse ante las respectivas Secretarías de Hacienda o

cuando no existan, ante las Tesorerías Municipales dentro de
los treinta (30) días siguientes a la fecha de iniciación de la
actividad gravable. (…)”
De tal manera, dicho registro se erige en un mecanismo de control dirigido a ga-

rantizar el efectivo control y recaudo del Impuesto de Industria y Comercio en
cada una de las jurisdicciones municipales, el cual tiene efectos tributarios y cuyos
requisitos, contenido y formalidades deberán ser establecidos por la propia admi-
nistración municipal, requisitos dentro de los cuales podrá incluirse la exigencia de
encontrarse registrado en la Cámara de Comercio. De tal manera, la exigencia o no
del acto administrativo a que hace mención en su escrito de consulta a efectos de
realizar el registro del contribuyente dependerá de la norma que al interior de la
administración municipal regule el tema.

16

(febrero 5)
Consultante: MYRIAM VARGAS MONTEALEGRE

Secretaria de Hacienda y Patrimonio Público
Alcaldía Municipal de La Dorada
La Dorada (Caldas)
Subtema: Exoneración de Cobro
En su escrito hace referencia a la iniciación de procesos de fiscalización a los con-

tribuyentes del Impuesto de Industria y Comercio que presentan morosidad en los
últimos cinco años y plantea el caso concreto de un contribuyente de la tercera edad

que no posee bienes o ingresos actualmente.
1. ¿Cuál es la normatividad que se debe aplicar en este caso en especial, cuando

en el Estatuto Tributario Municipal no está contemplada ningún tipo de exone-
ración para estos casos?
De los términos en los que fue elevada la consulta entendemos que los acercamientos
efectuados hasta el momento por la Secretaría de Hacienda se enmarcan en la etapa
inicial del procedimiento de fiscalización. Sobre dicha base procederemos a dar res-
puesta a las consultas elevadas por usted en el mismo orden en que fueron planteadas:
El marco de referencia para este tema es el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, que
establece:
“Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y

municipio aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario
Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devolu-
ciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por
ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de
cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las
sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores,
podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos,
y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los
impuestos”. (Subrayado fuera de texto).
Por efecto de la norma trascrita, las entidades territoriales al ejercer las actividades
de fiscalización deben aplicar el procedimiento que establece el Estatuto Tributario
Nacional, específicamente el artículo 684 del Estatuto Tributario Nacional, que esta-
blece el alcance de las facultades de fiscalización en los siguientes términos:
“Artículo 684. Facultades de Fiscalización e Investigación. La Adminis-

tración Tributaria tiene amplias facultades de fiscalización e investigación
para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales. Para tal
efecto podrá:
17
a) Verificar la exactitud de las declaraciones u otros informes, cuando lo

considere necesario;
b) Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer

la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones tributarias, no de-
clarados;
c) Citar o requerir al contribuyente o a terceros para que rindan informes o

contesten interrogatorios;
d) Exigir del contribuyente o de terceros la presentación de documentos

que registren sus operaciones cuando unos u otros estén obligados a
llevar libros registrados;
e) Ordenar la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes y

documentos, tanto del contribuyente como de terceros, legalmente obli-
gados a llevar contabilidad;
f) En general, efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta y

oportuna determinación de los impuestos, facilitando al contribuyente la
aclaración de toda duda u omisión que conduzca a una correcta deter-
minación”.
En ese orden de ideas, los funcionarios competentes para el control y fiscalización

del Impuesto de Industria y Comercio gozan de amplias facultades de acuerdo con
la norma citada, y en ejercicio de esta función pueden requerir a los contribuyentes
para que presenten las pruebas pertinentes a fin de establecer su verdadera situa-
ción fiscal.
Si como consecuencia de la labor de fiscalización la administración tributaria muni-

cipal reúne el material probatorio suficiente para concluir que, a pesar de haberse
realizado un hecho generador por parte de un particular, su situación económica y
patrimonial hace imposible tener una expectativa real de obtener el recaudo efec-
tivo de los tributos adeudadas por él, en sede de cobro coactivo podrá acudir a
los mecanismos de extinción de las obligaciones tributarias como la remisión o la
condonación, para lo cual deberán atender a la normatividad que regula el proceso
de saneamiento contable, regulado en la Resolución número 357 de 2008 de la
Contaduría General de la Nación.
2. ¿Se le puede quitar el hecho generador del impuesto de Industria y Comercio a

este señor ya que ejerció la actividad informalmente? ¿Qué facultades tiene la
Administración Municipal para no cobrar este impuesto? ¿Puede concederlas
el Concejo Municipal a través de algún acuerdo? ¿Igualmente cómo sería el
tratamiento de las deudas e intereses por años anteriores al cese de las activi-
dades?
18
En relación con este punto es necesario señalar que el nacimiento de las obligacio-
nes tributarias es un asunto que escapa completamente de la órbita de la compe-
tencia de las autoridades municipales.
Cuando un particular realiza un acto que ha sido contemplado por las leyes como
hecho generador de un impuesto y concurren los demás elementos establecidos
en la norma para el nacimiento de la obligación tributaria, la competencia de las
autoridades tributarias del orden nacional, departamental o municipal se limita a ve-
rificar el correcto cumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales a cargo
del contribuyente, pero en ningún caso estas autoridades tienen competencia para
sustraer a los particulares del cumplimiento de sus deberes.
En relación con los impuestos, intereses y sanciones generados por la realización de

actividades gravadas deberá seguirse el procedimiento establecido en el Estatuto
Tributario Nacional para su determinación y posterior cobro, previa verificación de

que no haya operado la prescripción, que de acuerdo con el artículo 66 de la Ley
383 de 1997 y del artículo 59 de la Ley 788 de 2002 es de cinco años.
3. ¿Tiene facultades el Concejo Municipal para exonerar o condonar deudas a

contribuyentes que económicamente han perdido todo, es procedente eso?
En relación con el otorgamiento de beneficios tributarios como las amnistías y con-

donación de deudas, esta Dirección se ha manifestado de manera reiterada seña-
lando que:
“Los tratamientos preferenciales que se traduzcan en amnistías, condonaciones y

descuento de intereses, cualquiera de ellos, en los que se ofrezca una rebaja del
capital en mora y los intereses causados, están prohibidos y son inconstitucionales
porque atentan contra los principios de igualdad y equidad tributaria.
Sólo en situaciones realmente excepcionales pueden llegar a tomarse estas medidas

con la debida justificación que demuestre la necesidad, la razonabilidad y proporcio-
nalidad de las mismas, de modo que permitan contrarrestar los efectos negativos
que puedan gravar de una manera crítica al fisco o restablecer la capacidad contri-
butiva de los deudores, sin perjuicio de la vigilancia que ejerzan los organismos de
control por el manejo de los recursos públicos.
En todo caso, en materia de amnistías condonaciones y descuentos, cuando se

otorguen beneficios tributarios, o cualquier medida que represente una reducción
de ingresos para la entidad territorial, esta deberá establecer la fuente adicional de
ingresos en los términos del artículo 7° de la Ley 819 de 2003”1.
1
Boletín número 1 de Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales.
19

(febrero 13)
Consultante: SANTIAGO RODOLFO SÁNCHEZ CHÁVEZ

Coordinador de Impuestos y Cobranzas
Alcaldía Municipal de Turbo
Subtema: Sujeción Pasiva Establecimientos Educativos
Públicos
En su consulta se refiere a un establecimiento público de educación superior que ha

realizado labores de interventoría sin realizar el pago del Impuesto de Industria y
Comercio por esta actividad, amparado en el literal d) numeral 2 de artículo 39 de
la Ley 14 de 1983.
A continuación pasaremos a dar respuesta a sus inquietudes en el mismo orden en

el que fueron formuladas, y dentro de la órbita de nuestra competencia:
1. ¿Qué se considera establecimiento educativo público?
A pesar de no ser un asunto de nuestra competencia, nos remitimos a la definición de

establecimiento educativo contenida en la Ley 115 de 1994, de acuerdo con la cual:
“Artículo 138. Se entiende por establecimiento educativo o institución edu-

cativa, toda institución de carácter estatal, privado o de economía solidaria
organizada con el fin de prestar el servicio público educativo en los términos
fijados por esta ley.
El establecimiento educativo debe reunir los siguientes requisitos:
a) Tener licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial;
b) Disponer de una estructura administrativa, una planta física y medios

educativos adecuados, y
c) Ofrecer un Proyecto Educativo Institucional”.
Esta definición se complementa con lo señalado en el artículo 9° de la Ley 715 de

2001, que señala:
“Institución educativa es un conjunto de personas y bienes promovida por las

autoridades públicas o por particulares, cuya finalidad será prestar un año de
educación preescolar y nueve grados de educación básica como mínimo, y
la media. Las que no ofrecen la totalidad de dichos grados se denominarán
centros educativos y deberán asociarse con otras instituciones con el fin de
ofrecer el ciclo de educación básica completa a los estudiantes.
20
Deberán contar con licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter

oficial, disponer de la infraestructura administrativa, soportes pedagógicos,
planta física y medios educativos adecuados.
Las instituciones educativas combinarán los recursos para brindar una edu-
cación de calidad, la evaluación permanente, el mejoramiento continuo del
servicio educativo y los resultados del aprendizaje, en el marco de su Progra-
ma Educativo Institucional.
Las instituciones educativas estatales son departamentales, distritales o mu-

nicipales”.
Como se puede concluir de la lectura de estas dos disposiciones, el establecimiento

educativo es aquel conjunto de bienes y personas que se encuentra autorizado

mediante una licencia de funcionamiento para prestar el servicio de educación. Ten-
drá la calidad de público si funciona con recursos del presupuesto departamental,
distrital o municipal.
Sin embargo, si requiere mayor precisión sobre este tema le recomendamos dirigir
su consulta al Ministerio de Educación Nacional.
2. Si los establecimientos educativos públicos realizan actividades diferentes a la

educación, ¿son sujetos pasivos del Impuesto de Industria y Comercio?
El impuesto de Industria y Comercio es un impuesto municipal cuyo hecho gene-

rador se encuentra establecido en el Decreto-ley 1333 de 1986 que en su artículo
195 reza:
“Artículo 195. El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a ma-

teria imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de
servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones munici-
pales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por socie-
dades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional,
en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos”.
El artículo 39 de la Ley 14 de 1983, incorporado en el Decreto número 1333 de 1986

como artículo 259, estableció algunas prohibiciones para los municipios en materia
de impuesto de Industria y Comercio, dentro de las cuales se encuentra la de gravar
a los establecimientos educativos públicos. La norma textualmente señala:
“Artículo 259. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán

vigentes:
(...)
2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904. Además subsisten

para los departamentos y municipios las siguientes prohibiciones:
21
(...)
d) La de gravar con el Impuesto de Industria y Comercio los establecimien-

tos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y
deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales
sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vin-
culados al sistema nacional de salud, salvo lo dispuesto en el artículo
201 de este Código” (subrayado fuera de texto).
Ahora bien, este literal fue parcialmente modificado por el artículo 11 de la Ley 50
de 1984, que dispone:
“Artículo 11. Cuando las entidades a que se refiere el artículo 39, numeral 2
literal d) de la Ley 14 de 1983 realicen actividades industriales o comercia-
les serán sujetos del Impuesto de Industria y Comercio en lo relativo a tales
actividades”.
Así las cosas, es prohibido gravar con el Impuesto de Industria y Comercio las activi-
dades propias de los establecimientos educativos públicos, es decir, las relacionadas
con la prestación del servicio público de educación, pero cualquier actividad indus-
trial o comercial ajena a la educación que realicen estos establecimientos estará
gravada con el mencionado impuesto.
3. ¿Qué se entiende por institución sin ánimo de lucro?
Mediante Oficio número 21291 de 2003 este despacho analizó el tema de la siguien-
te manera:
“(…) Es pertinente recordar que el ánimo de lucro no se predica de las activi-

dades de carácter noble o altruista que se desarrollen, sino que tiene que ver,
es con la destinación que se le dé al producto de la realización de cualquier
actividad. Es decir que en una entidad sin ánimo de lucro, los rendimientos y
utilidades por ella obtenidos, no serán objeto de distribución y reparto entre
quienes la integran.
Contrario sensu, el ánimo de lucro supone la distribución de utilidades durante

la existencia de la entidad o bien al momento de su disolución y liquidación”.
De acuerdo con lo anterior, es una institución o entidad sin ánimo de lucro aquella
que reinvierte los rendimientos y utilidades obtenidos, sin que exista distribución
de utilidades.
4. ¿Qué se considera como actividad educativa?
La definición de actividad educativa es un asunto que no es competencia de esta

dirección, sin embargo realizaremos un acercamiento a la definición con fundamen-
to en las normas que regulan la materia, no sin advertir que en caso de requerir
información adicional deberá remitir su consulta a Ministerio de Educación Nacional.
22
Loa artículos 1° de la Ley 115 de 1994 –Ley General de Educación– establece que
“La educación es un proceso de formación permanente, personal, cultural y social
que se fundamenta en una concepción integral de la persona humana, de su digni-
dad, de sus derechos y de sus deberes”.
Por su parte, el artículo 5° de la misma ley contiene un listado de los fines que
cumple la educación. Armonizando estas normas podemos concluir que la actividad
educativa consiste en la realización de todas las actividades dedicadas a formar
de manera permanente e integral a los educandos en los planos físico, psíquico,
intelectual, moral, espiritual, social, afectivo, ético, cívico y en los demás valores
humanos.
5. ¿La prestación del servicio de interventoría técnica, administrativa y ambiental

para la construcción de un puente vehicular está gravada con el Impuesto de

Industria y Comercio cuando es realizada por las instituciones de Educación
Superior Oficial?
Como señalamos anteriormente, los establecimientos educativos públicos que rea-

licen actividades industriales o comerciales están gravados con el impuesto de In-
dustria y Comercio en relación con esas actividades.
El artículo 199 del Decreto número 1333 define las actividades de servicios en los
siguientes términos:
“Artículo 199. Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer ne-

cesidades de la comunicad mediante la realización de una o varias de las
siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servi-
cio de restaurante, cafés, hoteles, casa de huéspedes, moteles, amoblados,
transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como
el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración
de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbani-
zación, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de
belleza, peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones
eléctricas, mecánicas automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, sa-
las de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones
que contengan audio y video, negocios de montepíos y los servicios de con-
sultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho”.
(Subrayado fuera de texto).
De acuerdo con lo anterior, consideramos que los servicios de interventoría técni-

ca, administrativa y ambiental prestados por el establecimiento educativo público
encuadran dentro de las actividades de servicio expresamente señaladas la dispo-
sición transcrita, y en la medida que el artículo 11 de la Ley 50 solo permite gravar
a los establecimientos educativos públicos cuando realizan actividades industriales
o comerciales, pero no cuando realizan actividades de servicios, no resulta posible
gravar esta actividad.
23

(febrero 13)
Consultante: DIANA MIREYA BARRERA MUÑOZ

Representante Legal
Agroempresarial S. A.
Pitalito-Huila
Subtema: Sujeción Pasiva, Hecho Generador y Retención
en la Fuente
En su escrito consulta la legalidad de las retenciones efectuadas por una entidad

financiera por concepto de “retención por honorarios” e “impuesto CREE”, asunto
que escapa de nuestra competencia. Sin embargo, en atención a que menciona la

existencia de un contrato en cuyo clausulado se hace referencia al impuesto de In-
dustria y Comercio, nos referiremos a las reglas generales del Impuesto de Industria
y Comercio y del sistema de retención en la fuente, sin perjuicio del análisis que
deban hacer de las normas particulares que se encuentren vigentes en el municipio
en el que se desarrolla la actividad gravada.
El impuesto de Industria y Comercio es un impuesto municipal cuyo hecho gene-

rador se encuentra establecido en el Decreto-ley 1333 de 1986 que en su artículo
195 reza:
“Artículo 195. El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a

materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de
servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones munici-
pales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por socie-
dades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional,
en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos”.
Nótese que lo relevante para el nacimiento de la obligación tributaria no es la ca-

lidad ni naturaleza del sujeto pasivo, sino que efectivamente realice actividades
gravadas con el impuesto, es decir, ejecute actividades industriales, comerciales o
de servicios, conforme las definiciones contenidas en dicho decreto-ley1.
Es importante tener en cuenta que el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado

por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012, establece quienes son sujetos pasivos
de los impuestos territoriales y, precisa, que además de las personas naturales, ju-
rídicas y las sociedades de hecho, también son sujetos pasivos “quienes realicen el
hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos
en quienes se figure el hecho generador del impuesto”.
1
Artículos 197, 198 y 199 del Decreto-ley 1333 de 1986 definen, para efectos del Impuesto de Industria
y Comercio, que se entiende por actividades industriales, comerciales o de servicios, respectivamente.
24
En relación con la sujeción pasiva también se ha pronunciado la sección cuar-

ta del honorable Consejo de Estado en sentencia con Radicación número
5000123310001997595701 – 11330 del 16 de marzo de 2001 señalando que:
Cabe recordar que como lo ha precisado la Sección en copiosa juris-

prudencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 de la Ley
14 de 1983, el hecho gravado con el Impuesto de Industria y Comercio
lo constituye la realización de la actividad industrial, comercial o de
servicios, en la respectiva jurisdicción municipal, con independencia
de la naturaleza jurídica de la persona que realiza las actividades so-
bre las que recae el impuesto y del ánimo de lucro como característica
del sujeto pasivo. Y que por ende los municipios pueden gravar con el
Impuesto de Industria y Comercio a las entidades prestadoras de los
diversos servicios públicos”. (Subrayado fuera de texto).

Teniendo claro lo anterior se concluye que la Sociedad consultante, en su calidad de
sociedad de economía mixta es sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio
en la medida que realice actividades gravadas con este impuesto.
Ahora bien, teniendo en cuenta que manifiesta que el objeto social es la prestación
de servicio de asistencia técnica nos remitimos a la definición de actividades de
servicio contenida en el Decreto-ley 1333 cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo 199. Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer ne-

cesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las
siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio
de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados,
transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el
corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de in-
muebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización,
radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza,
peluquería, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas,
mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine
y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contenga
(sic) audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría
profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho”. (Subra-
yado fuera de texto).
Como se puede concluir de la lectura de la norma transcrita las actividades de

asistencia técnica no han sido incluidas dentro de la definición de actividad de
servicios por parte del legislador. Sin embargo, en la medida en que la disposición
hace referencia a actividades análogas, los concejos municipales tienen la potestad
de gravar los servicios de asistencia técnica, lo cual debe hacerse a través de un
Acuerdo Municipal.
Así las cosas, deberá usted proceder a analizar la normatividad local expedida por
el Concejo Municipal para determinar si la actividad realizada por usted ha sido
25
contemplada como una actividad análoga de servicios para determinar si tiene la

calidad de sujeto pasivo del impuesto en la jurisdicción municipal en la que realiza
su actividad.
Ahora bien, en lo relacionado con el mecanismo de la retención en la fuente consi-

deramos pertinente hacer referencia a lo que implica tal mecanismo en el Impuesto
de Industria y Comercio, para lo cual acudiremos al contenido del Boletín número
4 “Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales” publicado por la
Dirección General de Apoyo Fiscal, en cuyo numeral 4 se desarrolla el tema de la
retención en la fuente en los ingresos territoriales, tal como sigue a continuación:
I. Elementos del Sistema de Retención en la Fuente
El Consejo de Estado en las sentencias i) de 22 de noviembre de 1996, Expediente

número 8005, con ponencia de Julio E. Correa Restrepo; ii) de abril 10 de 1997,
Expediente número 8156, con ponencia de Consuelo Sarria Olcos; iii) de 28 de abril
de 2000, Expediente número 9826, con ponencia de Germán Ayala Mantilla; iv) de
10 de noviembre de 2000, Expediente número 10481; v) de noviembre 24 de 2000,
Expediente número 10889, con ponencia de Daniel Manrique Guzmán; ha estable-
cido como requisito para la regulación de este instrumento, la no variación de los
elementos estructurales del tributo con motivo del establecimiento de la medida.
En este orden de ideas tal facultad de recaudo y administración de los impuestos,

está limitada a los tributos que se causen al cumplirse los presupuestos de la obli-
gación tributaria previstos en la ley y en el ordenamiento interno de las entidades
territoriales, dentro de la jurisdicción de la entidad de que se trate. Es decir, no pue-
de practicarse retención en la fuente a favor de un determinado municipio o depar-
tamento sobre pagos respecto de los cuales ese mismo municipio o departamento
no es sujeto activo del respectivo impuesto.
La retención en la fuente, como regla general debe practicarse en el momento de

realizar el respectivo pago o abono en cuenta, lo que ocurra primero, por parte del
agente retenedor al contribuyente. Ello implica que dependiendo del sistema de
contabilidad que lleve el agente se efectuará la retención; así, sí el sistema emplea-
do es el de causación deberá efectuar la retención en la fuente en el momento de
realización contable del abono en cuenta, en caso contrario, es decir, en el sistema
de caja, la retención se efectuará en el momento del pago.
Siguiendo la secuencia argumentativa trazada, se considera que el pago o abono

en cuenta realizado por una entidad que no tenga domicilio, dependencia, sucursal,
oficina al público, establecimiento de comercio, o similares, en un departamento o
municipio, no puede ser un criterio para el establecimiento de este –el pagador–
como agente de retención, por el ámbito de aplicación espacial de las normas de las
entidades territoriales. En otros términos, la determinación de los agentes de reten-
ción de los tributos de las entidades territoriales, tiene que tener como presupuesto
alguna manifestación de presencia física dentro de la jurisdicción de la entidad te-
rritorial que impone tal obligación; en primer lugar para respetar el aspecto espacial
26
del hecho generador, desde una perspectiva jurídica, y desde una perspectiva de
razonabilidad en el sentido de no imponer cargas desproporcionadas a los sujetos
pasivos, en razón al respeto del principio de eficiencia en materia tributaria.
II. Elementos operativos
Para que haya lugar a la retención en la fuente de un impuesto, a favor de una en-
tidad territorial, es necesario que se encuentre establecido dicho sistema mediante
acto administrativo.
A partir de la vigencia de dicho acto, deberá aplicarse la retención cuando:
i) El hecho generador se verifique;

ii) Exista un agente de retención;
iii) Exista un retenido o contribuyente;
iv) El concepto esté sometido expresamente a la retención;
v) La existencia de un pago o abono en cuenta, y
vi) La base del cálculo y la tarifa esté señalada dentro de lo regulado

para ese impuesto.
La aplicación del sistema de retenciones se rige por las disposiciones del respec-
tivo impuesto según las normas específicas adoptadas en el municipio, de tal ma-
nera que solo habrá lugar a aplicar la retención a favor de un municipio cuando
se presenten todos los elementos que dan lugar al nacimiento de la obligación
tributaria del sujeto de retención para con el municipio al cual se ha de consignar
la retención. Podría entonces señalarse los casos o circunstancias que dan lugar a
practicar la retención y las operaciones que no están sujetas a esta, como son los
pagos o abonos que se efectúen a NO contribuyentes del impuesto y los pagos o
abonos a exentos o no sujetos.
Los agentes de retención serán quienes realicen pagos originados en hechos ge-
neradores del impuesto. Así, por ejemplo en el Impuesto de Industria y Comercio,
podrán designarse como agentes retenedores las personas jurídicas o naturales
que contraten el suministro de bienes o la prestación de servicios que se verifiquen
en la jurisdicción del municipio, de tal forma que al momento de materializarse el
ejercicio de la actividad gravada, es decir, al momento del pago por parte del agen-
te y la percepción del ingreso por parte del sujeto pasivo, se practique la retención.
Entonces, dada la importancia de la misión que se encomienda conviene designar

como agentes retenedores preferiblemente personas jurídicas, obligadas a llevar
contabilidad, que suministren a la administración tributaria territorial confianza en el
cumplimiento de sus obligaciones como responsable.
27
Normalmente, se designan agentes retenedores a entidades que en primer lugar

concentren pagos generadores del tributo y, en segundo lugar, cuenten con la
infraestructura para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de tal desig-
nación. En el caso del Impuesto de Industria y Comercio, podrán elegirse como
responsables de la retención a las entidades de derecho público, a los grandes
contribuyentes catalogados por la DIAN, a la misma entidad territorial tanto el sec-
tor central como el descentralizado, los intermediarios que intervengan en ope-
raciones económicas en las que se generen ingresos por actividades gravadas
realizadas por personas de difícil ubicación o características que dificulten el pago
del tributo, como por ejemplo las empresas transportadoras cuando realizan pagos
a propietarios de vehículos afiliados o vinculados, los mandatarios que realizan
pagos en virtud de un contrato de mandato, los consorcios o uniones temporales
en relación con los pagos que realicen a beneficiarios contribuyentes del Impuesto
de Industria y Comercio.
Para efectos del control, es necesario establecer la obligación para el agente re-
tenedor de llevar en su contabilidad las cuentas contables en las que se refleje el
movimiento de las retenciones practicadas discriminando el valor de retenciones
practicadas, pagadas y por pagar.
Ahora bien, desde el punto de vista del sujeto de retención, la retención en la fuen-
te tiene dos posibles efectos, toda vez que puede constituir un abono al pago del
impuesto de que se trate u obrar como un recaudo del impuesto definitivo. En el
primer caso, el valor retenido se imputará al momento de liquidar definitivamente
el gravamen que corresponda en ese período; esta situación se presenta en los
impuestos en que el sujeto pasivo tiene la obligación de declarar, por ejemplo en el
Impuesto de Industria y Comercio. Para el segundo caso, el impuesto es igual a la
suma que resulte de sumar las retenciones en la fuente practicadas a los pagos o
abonos en cuenta que se realicen durante el respectivo año gravable a un determi-
nado sujeto pasivo, este supuesto se verifica en el caso en que el contribuyente no
esté obligado a declarar, por circunstancias de orden subjetivo o por la naturaleza
del tributo.
Así mismo, deberá fijarse la tarifa de retención la cual debe ser concordante con
las tarifas establecidas para los correspondientes hechos generadores. Por con-
siguiente, si nos referimos al Impuesto de Industria y Comercio, la tarifa aplicable
será la que le corresponda a la actividad generadora del pago ya sea industrial,
comercial o de servicios, de acuerdo con la tabla de tarifas establecida para el im-
puesto en el acuerdo municipal dentro de los rangos establecidos por la ley.
En el acto administrativo mediante el cual se reglamenta el sistema de retenciones
deberán dejarse claramente establecidas las obligaciones del agente retenedor
para con la entidad territorial y con el contribuyente, así como la forma y opor-
tunidad para cumplir con el pago de los valores retenidos. El incumplimiento de
tales obligaciones, dará lugar a la imposición de las sanciones establecidas en el
estatuto tributario de la entidad territorial en concordancia con el Estatuto Tributario
Nacional, de acuerdo con el artículo 59 de Ley 788 de 2002.
28
Al respecto conviene precisar que uno de los fines del sistema de retenciones es
dinamizar el recaudo de ingresos tributarios sin modificar los elementos sustancia-
les del tributo. Sin embargo, a pesar de que el período gravable sea anual como
en el caso del Impuesto de Industria y Comercio, es posible establecer periodos
de declaración y pago por concepto de retenciones en periodos diferentes, de tal
forma que el valor recaudado por retenciones se traslade a la tesorería municipal
en el transcurso del mismo período anual.
Para tal efecto, será necesario contar con el formato o formulario de declaración,
el calendario tributario para la presentación de la declaración y el correspondiente
pago, los cuales sugerimos deben ser simultáneos toda vez que se trata de consig-
nar valores constitutivos de impuesto de contribuyentes sujetos de retención.
Finalmente, deben señalarse expresamente las obligaciones del agente retenedor,

tales como la de practicar la retención cuando se den los presupuestos normativos
de la relación tributaria, consignar los valores retenidos en la oportunidad y bajo
las formalidades establecidas y, por supuesto, responder por los impuestos que no
se retuvieron habiendo lugar a ello. Además, y no menos importante, deben esta-
blecerse en el mismo acto los deberes formales tendientes a garantizar el cumpli-
miento de las obligaciones descritas, entre ellos la presentación de declaraciones y
expedir certificados de retención”.
29

(febrero 28)
Consultante: JULIO CÉSAR HOYOS DUQUE

Representante Legal
DISTRIBUIDORA SÚPER 80 S. A.
Cali-Valle del Cauca
Subtema: Actividad Comercial – Territorialidad
Señala su consulta que una sociedad tiene como único domicilio el municipio de Cali
(Valle del Cauca) y que allí ejerce su actividad comercial, “en este se concretan los
elementos del contrato de venta de las mercancías y que corresponden al precio
de los productos (y dentro de este la forma de pago) y la cosa que se vende”. Igual-
mente allí se facturan todas las ventas. Añade que, los vendedores de la empresa
realizan visitas a otros municipios, esporádicamente, 2, 3, o 4 veces por mes, las
cuales “se limitan a tomar el pedido”.
1. ¿Debe la mencionada empresa tributar el Impuesto de Industria y Comercio en

cada municipio en donde sus vendedores procedan a tomar los pedidos que le
formulen los comerciantes domiciliados en los mismos?
2. La simple toma del pedido, hecha por nuestros vendedores a los comerciantes
domiciliados en los diferentes municipios, ¿es demostrativo de la actividad co-
mercial que ejerce dicha sociedad?
La territorialidad del Impuesto de Industria y Comercio, esto es la definición del

municipio como sujeto activo con derecho a exigir el pago del impuesto por la
realización de actividades gravadas, es uno de los elementos que mayor dificultad
arroja al momento de analizar las leyes que autorizan su cobro, particularmente
para ciertas actividades.
De acuerdo con la normatividad legal general que regula el Impuesto de Industria

y Comercio, este impuesto municipal grava el ejercicio o realización de cualquier
actividad industrial, comercial o de servicios en la respectiva jurisdicción municipal
o distrital. El Decreto-ley 1333 de 1986 dice:
“Artículo 195. El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto mate-

ria imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de ser-
vicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales,
directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades
de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en in-
muebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos”1.
1
El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por el artículo 177 la Ley 1607 de 2012, agregó a
la definición del sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio de la Ley 14 de 1983, es decir,
30
El sujeto activo del impuesto, es decir, quien tiene derecho a exigir su pago, será
el municipio o distrito en donde tuvo lugar el ejercicio o realización de la respectiva
actividad gravada. Cada municipio tendrá facultades impositivas sobre cualquier
actividad que ha sido realizada en su jurisdicción, y no podrá gravar actividades
desarrolladas fuera de ella.
El impuesto se genera por el desarrollo de las actividades gravadas tanto en un

lugar fijo, como también en forma ambulante, a través de agentes viajeros, etc.;
tanto en inmuebles como fuera de ellos, con establecimientos de comercio o sin
ellos, de manera permanente u ocasional.
La base gravable del impuesto son los ingresos brutos obtenidos por la realización
de la actividad, de conformidad con el artículo 196 del Decreto número 1333 de
1986, es decir, los ingresos brutos percibidos por el contribuyente por el ejercicio de
la actividad gravada en la jurisdicción municipal.

Si bien la ley no emplea normas puntuales que precisen el lugar donde debe enten-
derse realizada la actividad gravada, se debe acudir al análisis de ciertos criterios
para establecer la territorialidad del tributo, pero sin modificar el hecho generador
del mismo.
Para las actividades industriales, el legislador dispuso una regla especial de territo-
rialidad en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990:
“Para el pago del Impuesto de Industria y Comercio sobre las activi-

dades industriales, el gravamen sobre la actividad industrial se pagará
en el municipio donde se encuentre ubicada la fábrica o planta indus-
trial, teniendo como base gravable los ingresos brutos provenientes de
su comercialización”.
Sobre el alcance de esta disposición, el Consejo de Estado se ha manifestado en

reiteradas oportunidades, aclarando que la actividad industrial incluye la comercia-
lización directa que se hace de los bienes producidos y que al haberse pagado el
impuesto en la sede fabril no resulta exigible por los municipios en donde el mismo
industrial realice la comercialización de los mismos2.
Para determinar el municipio al que corresponde el Impuesto de Industria y Comercio

en las actividades comerciales y de servicios habrá que determinar en cada caso el lu-
gar en donde se realizaron las actividades que dieron origen a los ingresos gravados.3
a las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho, “aquellas en quienes se realicen (sic) el
hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se
figure (sic) el hecho generador del impuesto”.
2
Sentencia del 13 de febrero de 2003, Radicación número 12765, Sección Cuarta, Consejero Ponente,
doctor Germán Ayala Mantilla.
3
De conformidad con la Ley 14 de 1983 y el Decreto-ley 1333 de 1986, son actividades comerciales,
las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor
como al por menor y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando
no estén consideradas por el mismo Código o por la Ley 14 de 1983, como actividades industriales o
de servicios.
31
El Impuesto de Industria y Comercio originado en actividades comerciales se gene-

rará a favor de cada municipio en donde el sujeto pasivo haya realizado las activi-
dades destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías,
tenga o no allí establecimiento de comercio.
Criterios como el domicilio del vendedor, el domicilio del cliente o comprador, el lu-
gar de consumo de los bienes no son criterios válidos para determinar el municipio a
favor del cual se genera el impuesto, pues ello implicaría crear un hecho generador
no previsto en la ley y desconocer que el hecho generador del Impuesto de Indus-
tria y Comercio no es ni el consumo de bienes, ni el domicilio del sujeto pasivo, es
la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios y el gravamen
surge en el lugar del ejercicio o realización de tales actividades.
En ese sentido el Consejo de Estado manifestó4:

“(…) No sucede lo mismo con la actividad comercial, la cual no cuenta

en la ley con un texto preciso en lo que hace al territorio donde se
entiende realizada, haciendo que este se determine, como en este
evento, mediante el análisis de las piezas probatorias allegadas al pro-
ceso, partiendo de la definición de lo que se entiende por “Actividad
Comercial”.
(…)
Analizada la documentación descrita y, teniendo en cuenta que la ac-

tividad comercial es definida por la ley como “la destinada al expen-
dio, compraventa o distribución de bienes o mercancías al por
mayor o al por menor, y las demás definidas como tales por el Código
de Comercio”, es forzoso concluir que la actividad comercial de la de-
mandante por los bimestres 1° a 5° de 2005 se realizó en el Distrito
Capital de Bogotá. No es acertado, como pretende la actora, conside-
rar que “la actividad principal de QUINTEC consiste en adecuar y con-
figurar los equipos, elementos y software que adquiere para entregarlo
Se consideran actividades de servicios, las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad

mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de be-
bidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados,
transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión,
los mandatos y la compraventa y administración de inmuebles; servicios de publicidad, intervento-
ría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de
belleza, peluquería, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas,
automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de
todo tipo de reproducciones que contenga audio y video, negocios de montepíos y los servicios de
consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho .
4
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera Ponente:
Martha Teresa Briceño de Valencia. Bogotá, D. C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil once
(2011). Radicación número: 25000-23-27-000-2009-00046-01(18413). Actor: QUINTEC COLOMBIA
S. A. Demandado: Secretaría de Hacienda Distrital.
32
a sus clientes, tal como estos lo necesitan”5, las cuales efectivamente

desarrolla en el municipio de Cota.
Adicional a lo anterior, si bien el actor informa haber declarado y paga-

do el ICA en el aludido municipio, no obra en el expediente la prueba
documental de su afirmación, la cual corresponde aportar al contri-
buyente, de la que pudiera colegirse el hecho de estar gravando dos
veces, aunque en diferentes territorios, el mismo ingreso.
La Administración Tributaria no cuestiona el hecho de que la empresa

contribuyente haya adquirido inmuebles en Cota, que haya ubicado
en ese municipio su domicilio principal, y que traslade allí los equi-
pos de cómputo e impresoras que adquiere, los descargue, almacene,
configure y aliste para su venta. No obstante, la actividad comercial

propiamente dicha, como lo dispone el artículo 34 del Decreto Distrital
número 352 de 2002, solo se concreta en el momento en que la mer-
cancía es vendida o distribuida a los adquirentes, pues mientras esto
no suceda, no se causará un ingreso que pueda ser gravado como
hecho generador del ICA. (Subrayado fuera de texto).
(…)
Entonces, la prueba no debe versar sobre la compra de los equipos,

ni sobre el mantenimiento, las reformas o actualizaciones que se les
hicieron, ni menos al lugar del domicilio del contribuyente, sino a de-
mostrar plenamente el origen del ingreso, o sea, el lugar donde se
acordó la venta, se entregaron los bienes enajenados y se percibió
el precio, que en últimas es el resultado del ejercicio de la actividad
comercial. (Subrayado fuera de texto).
Esto significa, que más que circunscribir la realización de la “actividad

comercial” al domicilio principal del contribuyente, lo que procede es
establecer el “Domicilio de ejecución de los contratos”, concepto que
necesariamente se traduce en aplicar la ejecución de la actividad mis-
ma a la jurisdicción que el sujeto pasivo del ICA utiliza para lograr la
consolidación de los negocios de los cuales deriva su ingreso, activi-
dad que puede ejercerse en las jurisdicciones municipales, o fuera de
las fronteras del país. (Subrayado fuera de texto).
(…)”
5
Folio 334 inciso final C. P.
33
De lo anterior podemos concluir,
1. En el evento de existir controversias en cuanto al lugar donde se entiende rea-

lizada la actividad comercial es necesario examinar las pruebas sobre la forma
en que se realiza dicha actividad.
2. Le corresponde al contribuyente acreditar ante el municipio dichas pruebas.
3. No es relevante para el efecto: la ubicación del domicilio principal, el lugar de

descargue y almacenamiento de la mercancía por parte del vendedor o las ac-
tividades de alistamiento para su venta.
4. La actividad comercial se concreta en el momento en que la mercancía es vendi-

da o distribuida a los adquirentes, pues mientras esto no suceda, no se causará
un ingreso que pueda ser gravado como hecho generador del ICA.
5. Las pruebas deben dirigirse a demostrar plenamente el origen del ingreso, o

sea, el lugar donde se acordó la venta, se entregaron los bienes enajenados y
se percibió el precio, que en últimas es el resultado del ejercicio de la actividad
comercial.
Por lo anterior, sin importar de la actividad de que se trate, el impuesto de Industria

y Comercio debe declararse y pagarse en el municipio en el cual se desarrolle la
actividad generadora del tributo y para tal efecto, las administraciones municipales
gozan de amplias facultades de fiscalización y control.
Teniendo en cuenta lo anterior, y en consonancia con el derecho de defensa, la nor-

ma tributaria contempla los recursos que puede interponer el contribuyente reque-
rido, caso en el cual deberá presentar escrito que exponga los motivos de inconfor-
midad, en los términos establecidos en las normas del procedimiento tributario. Así,
sugerimos respetuosamente formular sus inquietudes a la administración municipal
correspondiente y, de no ser satisfactoria su respuesta, acudir a la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
34

(febrero 18)
Consultante: JUAN DIEGO VÉLEZ GARCÉS

Municipio de La Estrella-Antioquia
Subtema: Territorialidad
Nos consulta la situación de un contribuyente del Impuesto de Industria y Comer-

cio que se dedica a la fabricación de arepas y desarrolla una etapa de la actividad
industrial en el municipio de la Estrella y las restantes en el municipio de Sabaneta.
Desea determinar qué factores se deben tener en cuenta para determinar la base

gravable del impuesto de Industria y Comercio que correspondería al municipio de
la Estrella.
Resulta necesario iniciar el análisis tipificando la actividad realizada por el contribu-

yente en el municipio de La Estrella para determinar cuál debe ser su tratamiento
frente al Impuesto de Industria y Comercio.
En principio la actividad de trilla de maíz se considera producción primaria agrícola

y en esta medida se encuentra excluida del Impuesto de Industria y Comercio por
mandato del artículo 259 del Decreto-ley 1333 de 1986 que señala:
“Artículo 259. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior conti-

nuarán vigentes:
2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904. Además subsisten

para los departamentos y municipios las siguientes prohibiciones:
a) La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la pro-

ducción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en
esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria
donde haya un proceso de transformación por elemental que este sea”
(subrayado ajeno al texto).
Sin embargo, en la medida en que la actividad se desarrolla como parte de un

proceso productivo encaminado a producir arepas, y por lo tanto implica una trans-
formación de la materia prima, resulta gravado con el Impuesto de Industria y
Comercio como el ejercicio de una actividad industrial.
Teniendo claro lo anterior, continuamos nuestro análisis recordando que el Impues-

to de Industria y Comercio es un impuesto de carácter municipal que grava a las
personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho por la realización de actividades
industriales, comerciales o de servicios, dentro de la jurisdicción del correspondien-
te municipio. El impuesto así concebido tiene por filosofía obtener una contribución
de la persona por utilizar la infraestructura urbana y el mercado que genera el desa-
35
rrollo de la comunidad municipal. Al respecto la exposición de motivos del proyecto

de Ley 14 de 1983 menciona:
“Si se tiene en cuenta que el Impuesto de Industria y Comercio téc-

nicamente no debe recaer sobre artículos sino sobre actividades, el
proyecto se refiere a las que se benefician de los recursos, la infraes-
tructura y el mercado de los municipios y son fuente de riqueza. Consi-
guientemente, se sujetan al impuesto las actividades industriales y de
servicios, según se las define en los artículos pertinentes del proyecto
de ley”. (Subrayado fuera de texto).
En relación con las actividades industriales, concebidas como las dedicadas a la

producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, repa-
ración, manufactura y ensamble de cualquier clase de materiales o bienes, tenemos
que para efectos del pago del Impuesto de Industria y Comercio el legislador dispu-
so en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990:
“Para el pago del Impuesto de Industria y Comercio sobre las activi-

dades industriales, el gravamen sobre la actividad industrial se pagará
en el municipio donde se encuentre ubicada la fábrica o planta indus-
trial, teniendo como base gravable los ingresos brutos provenientes de
su comercialización”. (Subrayado fuera de texto).
Como se observa, la norma citada es concordante con la materia imponible definida

en la ley en el sentido de reiterar que el Impuesto de Industria y Comercio grava la
realización de actividades, y por tanto, el sujeto pasivo deberá tributar en la juris-
dicción municipal en donde efectivamente realice dichas actividades en razón al uso
de su infraestructura. Así mismo y teniendo en cuenta que la actividad industrial
implica necesariamente la realización de los bienes o mercancías producidos, la
Ley estableció en el artículo citado la base gravable para el contribuyente industrial
como los ingresos brutos provenientes de la comercialización de los productos.
Así las cosas, si un determinado proceso industrial se adelanta en varias etapas, que
a su vez se realizan en diferentes jurisdicciones municipales consideramos que, a la
luz de la ley, el pago del Impuesto de Industria y Comercio deberá hacerse en todos
los municipios en donde se realice el proceso industrial, pues el hecho de que la co-
mercialización se realice en el municipio en donde finaliza este proceso, no implica
que deba pagarse la totalidad del impuesto solamente a este, pues si se hace uso
de los recursos, infraestructura y mercado de varios municipios la tributación debe
repartirse entre todos ellos.
Sin embargo, encontramos que la ley no establece el modo de hacer la repartición

de la tributación en este tipo de eventos, situación que ha sido analizada por la
Honorable Corte Constitucional en Sentencia C-121 de 2006, en donde se puede leer:
“Empero, lo anterior no obsta para que, con el mismo carácter general

propio de la actividad legislativa, respetuoso de las competencias de
las entidades territoriales, la ley pueda en un futuro entrar a señalar
36
ciertas pautas, orientaciones, regulaciones o limitaciones para evitar

los conflictos de normas municipales en el espacio, o los conflictos
entre las administraciones municipales y los contribuyentes suscita-
dos por la actuación administrativa a la hora de liquidar el tributo de
industria y comercio, en especial en aquellos casos conflictivos en los
cuales las actividades gravadas tienen factores o elementos que se
vinculan a más de un municipio. A vía de ejemplo, tales normas po-
drían definir criterios para establecer a qué municipio se le atribuye
prevalentemente la verificación de la actividad gravada en casos como
la actividad de transporte, el comercio electrónico o las actividades
sobre intangibles, la actividad industrial que consiste en un proceso
que se desarrolla en varios municipios, ciertos casos de la prestación
de servicios personales, etc...

Es más, la Corte considera que para que la solución de estos conflic-
tos no se produzca por la vía de la interpretación de la ley en sede
judicial, como se viene presentando hasta ahora, es conveniente la
expedición de normas legales que con carácter general señalen pau-
tas, orientaciones, regulaciones o limitaciones relativas al factor terri-
torial como determinante del sujeto activo del Impuesto de Industria y
Comercio, para evitar situaciones de doble tributación por el mismo
hecho económico, o conflictos entre las administraciones municipales
y los contribuyentes, suscitados por la actuación administrativa a la
hora de liquidar el tributo de industria y comercio, en aquellos casos
en los cuales las actividades gravadas presentan elementos que se
vinculan a más de un municipio”. (Subrayado fuera de texto).
La Corte es enfática en reconocer que la definición de este tipo de conflictos debería

ser un asunto que corresponda a las autoridades legislativas, sin perjuicio de lo ante-
rior y con el propósito de ilustrar el actuar de las entidades territoriales consideramos
que el método que establezca cada municipio para resolver estos casos concretos
deberá ser objetivo, racional y propender porque no se generen eventos de doble tri-
butación. Así las cosas, se podrán tomar en consideración diferentes factores para ha-
cer la repartición de la tributación tales como: la proporción del valor incorporado en
cada una de las etapas de producción, la proporción de la participación de cada una
de las sedes fabriles en la totalidad del patrimonio del contribuyente, la proporción de
los costos de fabricación atribuibles a cada una de las sedes fabriles o cualquier otra
fórmula que sea susceptible de una verificación objetiva.
En todo caso consideramos que la labor debe realizarse de manera coordinada y

armónica con los municipios con los cuales se comparta la tributación de manera
que se garantice que las fórmulas adoptadas sean compatibles. Por esta razón su-
gerimos en primer lugar verificar si el Estatuto de Rentas del municipio de Sabaneta
ha contemplado alguna fórmula para resolver este conflicto, y si la misma resulta
razonable podría ser adoptada por su municipio para minimizar la contingencia de
que se presente doble tributación. En caso contrario deberán optar por la fórmula
que consideren más apropiada para el municipio.
37

(abril 1°)
Consultante: LIZBETH MARTÍNEZ FLÓREZ

Secretaria de Hacienda
Alcaldía Municipal de Duitama
Duitama-Boyacá
Subtema: Hecho Generador
Consulta
1. ¿Es posible, a partir de la jurisprudencia del Consejo de Estado, suprimir el

cobro del Impuesto de Industria y Comercio por el arrendamiento de inmuebles,
el cual se encuentra previsto en el estatuto tributario municipal?
2. En relación con una sociedad que asegura tener como actividad económica la
prestación de los servicios de salud en el área de enfermería profesional, ¿ne-
cesito solicitarle algún documento que me indique que la misma hace parte del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, o qué documento me sirve de
sustento para hacer dicha apreciación?
3. Al parecer dicha sociedad, lo que provee al Hospital Regional es el personal

para la prestación de servicios de salud en las diferentes áreas, así las cosas
¿también estaría exento del pago de Industria y Comercio?
En relación con los ingresos por arrendamientos el Consejo de Estado, en la senten-

cia con número Interno: 17364 del 1º de septiembre de 2011, manifestó:
“Por lo tanto, el problema jurídico se contrae en establecer si cuando

una persona jurídica, cuyo objeto social principal es la beneficencia,
y en desarrollo de su objeto secundario, arrienda más de cinco in-
muebles de su propiedad está gravada con el Impuesto de Industria
y Comercio.
La Sala considera que no, por cuanto, efectivamente, de conformidad

con el numeral 2 del artículo 20 del Código de Comercio, tratándose
del arrendamiento de cosas muebles o inmuebles, solo son actos de
comercio, las siguientes actividades:
– Adquirir a título oneroso bienes muebles con destino a arrendarlos.
– Arrendar bienes muebles.
– Arrendar toda clase de bienes para subarrendarlos.
38
– Subarrendar toda clase de bienes.
Habida cuenta de que en el caso concreto la parte actora adquirió bie-

nes inmuebles, que no muebles, como lo prevé la norma en comento,
con destino a arrendarlos, la actividad que ejecutó la parte actora no
es un acto de comercio.
En consecuencia, en el caso concreto, no eran pasibles del Impuesto

de Industria y Comercio los ingresos que por arrendamiento de bienes
inmuebles propios obtuvo la parte actora. Prospera el cargo de apela-
ción de la parte actora”. (Subrayas fuera de texto).
En el mismo sentido, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 5 de

mayo de 2000. Radicado número 9741 Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva, en
relación con los arrendamientos dijo:
“(...) El arrendamiento de dos inmuebles propios, como es la actividad

que según las pruebas ejercía la actora para los años gravables de
1990 a 1993, no es una actividad que como tal se encuentre sujeta al
Impuesto de Industria y Comercio, pues no es ni industrial, ni comer-
cial, ni de servicios. Efectivamente, no es actividad industrial porque
no encuadra dentro de la noción que de la misma trae el artículo 2°
del Acuerdo número 39 de 1989 del Concejo Municipal de Bucara-
manga, que reitera en general el artículo 34 de la Ley 14 de 1983, al
prever como actividad industrial la producción, extracción, fabricación,
confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y
ensamblaje de materiales y bienes y cualquier proceso de transfor-
mación. Tampoco es una actividad de servicios, tal como se observa
del texto del artículo 4° del Acuerdo en mención, que en términos ge-
nerales reitera el artículo 36 de la Ley 14 de 1983. Si bien es cierto
la norma en mención, relaciona las actividades de servicios a título
enunciativo, y por tal razón caben dentro de dicha relación, activida-
des análogas como bien lo prevé esa misma disposición, a juicio de la
Sala, el arrendamiento de bienes inmuebles no es una actividad que
encuadre dentro de las actividades de servicios que prevé o permite la
misma. En efecto, en relación con el arrendamiento de inmuebles, la
actividad análoga sería la administración de los mismos, sin embargo,
se observa que en el contexto del artículo 4° del Acuerdo número 039
de 1989, la administración de los inmuebles hace parte de la interme-
diación comercial, es decir, que dicha actividad no es considerada en
sí misma como de servicios y para ser tenida como tal requiere ser
ejercida a través de intermediarios profesionales, o mejor comercia-
les. Así las cosas, el arrendamiento de inmuebles en sí mismo con-
siderado y como forma de administración directa de tales bienes, no
es una actividad de servicios gravada con el Impuesto de Industria y
39
Comercio y, por ende, no existe razón lógica ni jurídica que permita

gravar con dicho impuesto los ingresos que se perciban en virtud de
un contrato en las condiciones que se han precisado. Dicho de otra
manera, la administración de inmuebles solo constituye hecho grava-
do como actividad de servicios cuando se ejerce como una forma de
intermediación comercial, lo que excluye la administración directa por
parte de los propietarios. (...)”.
Dado que el arrendamiento de bienes inmuebles propios no corresponde a una

actividad industrial, comercial o de servicios, en los términos definidos por la Ley
14 de 1983, no puede ser considerado en el estatuto tributario municipal como una
actividad gravada con el Impuesto de Industria y Comercio y por tanto este debe
ajustarse a dicha precisión.
En cuanto a la posibilidad de gravar con el Impuesto de Industria y Comercio a las

actividades de salud, nos permitimos adjuntar el Boletín de Apoyo a la Gestión Tri-
butaria de las Entidades Territoriales número 10 en el que se presenta la posición
de esta Dirección. Allí se concluye:
Por lo anterior, consideramos que acogiendo la reiterada jurispruden-

cia del Consejo de Estado, las entidades que integran el Sistema Ge-
neral de Seguridad Social en Salud no pueden ser gravadas con el
Impuesto de Industria y Comercio en virtud de la prohibición contenida
en el literal d) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, com-
pilada en el artículo 259 del Decreto-ley 1333 de 1986. Debe tenerse
en cuenta que cuando dichas entidades realicen actividades industria-
les o comerciales serán sujetos pasivos sobre dichas actividades, de
conformidad con el artículo 201 del Decreto-ley 1333 de 1986.
El artículo 155 de la Ley 100 de 1993 dice:
Artículo 155. Integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Sa-

lud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por:
1. Organismos de dirección, vigilancia y control:
a) Los Ministerios de Salud y de Trabajo;
b) El Consejo Nacional de Seguridad Social en sSalud, y
c) La Superintendencia Nacional en Salud;
2. Los organismos de administración y Financiación:
a) Las entidades promotoras de salud;
b) Las direcciones seccionales, distritales y locales de salud, y
40
c) El fondo de solidaridad y garantía.
3. Las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o

privadas.
4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente ley,

estén adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo.
5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores

independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados.
6. Los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud en

todas sus modalidades.

7. Los comités de participación comunitaria “Copacos” creados por la Ley
10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsi-
dios de salud.
Parágrafo. El Instituto de Seguros Sociales seguirá cumpliendo con las fun-

ciones que le competan de acuerdo con la ley.
Los numerales 5 y 6 no resultan aplicables para excluirlos del Impuesto de Industria

y Comercio, por cuanto se refieren de manera general a los cotizantes y beneficia-
rios del sistema. Luego para resolver su consulta se debe verificar si una sociedad
que provee personal para la prestación de servicios de salud puede ser considerada
como una institución prestadora de servicios de salud a las que se refiere el nume-
ral 3, lo cual consideramos que se puede verificar con el Ministerio de Salud o las
autoridades de salud del departamento o del municipio.
41

(mayo 6)
Consultante: MYRIAM VARGAS MONTENEGRO

Secretaria de Hacienda y Patrimonio Público
Municipio de La Dorada
La Dorada-Caldas
Subtema: Sujetos Pasivos
En su escrito de consulta realiza los siguientes planteamientos e inquietudes:
1. Una persona jurídica más exactamente la Sociedad R&S LTDA. es propietaria

del Supermercado La Granja, esta sociedad aparece en el certificado de la Cá-

mara de Comercio desde el 23 de septiembre de 2010 como los propietarios,
pero antes de esta sociedad este establecimiento tuvo dos (2) propietarios Die-
go de Jesús Rodríguez Castañeda y Ana Deyci Palacio Triana, los cuales desde
el año 2008 no declararon y pagaron el respectivo impuesto.
2. De conformidad con lo anterior, la sociedad al adquirir este establecimiento

asume los impuestos dejados de pagar por los anteriores propietarios y sobre
qué norma, ley nos amparamos para iniciar el respectivo cobro.
Para efectos de analizar la situación expuesta es necesario tener en cuenta las

siguientes disposiciones, que constituyen el marco de referencia del Impuesto de
Industria y Comercio:
“Decreto-ley 1333 de 1986. Artículo 195. El Impuesto de Industria y Co-

mercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades
comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las res-
pectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas
naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en
forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con estableci-
mientos de comercio o sin ellos”.
Por su parte, la Ley 1430 de 2010 en su artículo 54 indica de forma genérica quienes
son sujetos pasivos de los impuestos territoriales además de las consagradas en el
artículo precitado, así:
“Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos

pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas na-
turales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen
el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios
autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En ma-
teria de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del
impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.
42
Parágrafo. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fi-

deicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones for-
males y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos.
En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento

de la obligación de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o
participes de los consorcios, uniones temporales, los será el representante
de la forma contractual.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria res-

pectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos”. (Delineado
por fuera del texto).
En el marco de las mencionadas normas, es la persona natural, jurídica o sociedad

de hecho que realice alguna de las actividades gravadas (industriales, comerciales o
de servicios) el sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio.
Así las cosas, no es posible afirmar que sobre el establecimiento de comercio recae
alguna responsabilidad en materia de Impuesto de Industria y Comercio, pues la ca-
lidad de sujeto pasivo es personal y en los términos de la ley, se repite, está referida
de manera directa a la persona natural o jurídica que ejerce al actividad gravada a
través del establecimiento de comercio.
En el caso planteado por usted, consideramos que es necesario que la administra-

ción tributaria municipal, a través de sus funcionarios facultados, recaude toda la
información que le permita determinar con exactitud quién realizó la actividad gra-
vada en cada uno de los periodos fiscales investigados y cuáles fueron los ingresos
percibidos por cada uno de ellos en la jurisdicción de su municipio.
Como se observa, es a partir del material probatorio que cobra fuerza cualquier
argumento que pretenda vincular al contribuyente para que proceda al cumpli-
miento de los deberes formales y sustanciales relativos al Impuesto de Industria y
Comercio, pero bajo ninguna circunstancia podrá hacerse responsable del pago del
impuesto a quien no ejerció la actividad gravada. Máxime si se tiene en cuenta que
de conformidad con el artículo 196 del Decreto número 1333 de 1986 el impuesto
se liquida sobre los ingresos brutos “obtenidos por las personas y sociedades de
hecho indicadas en el artículo anterior”.
La lectura armónica de las disposiciones mencionadas permite concluir que la ad-

ministración tributaria municipal deberá efectuar el cobro de manera exclusiva a
quien, en calidad de sujeto pasivo del impuesto, realizó la actividad gravada y per-
cibió los ingresos.
Adicionalmente, resulta importante tener en cuenta lo señalado por el Decreto nú-

mero 3070 de 1983, reglamentario de la Ley 14 de 1983 en su artículo 1°:
“Los contribuyentes que realicen actividades industriales, comerciales o

de servicios en más de un municipio, a través de sucursales o agencias,
43
constituidas de acuerdo con lo definido en los artículos 263 y 264 del

Código de Comercio o de establecimientos de comercio debidamente
inscritos, deberán registrar su actividad en cada municipio y llevar regis-
tros contables que permitan la determinación del volumen de ingresos
obtenidos por las operaciones realizadas en dichos municipios. Tales
ingresos constituirán la base gravable”. (Subrayado fuera de texto).
Por su parte artículo 7° del mismo decreto, ordena:
“Los sujetos del Impuesto de Industria y Comercio deberán cumplir las siguientes
obligaciones:
1. Registrarse ante las respectivas Secretarías de Hacienda o cuando no

existan, ante las Tesorerías Municipales dentro de los treinta (30) días
siguientes a la fecha de iniciación de la actividad gravable.
2. Presentar anualmente, dentro de los plazos que determinen las respecti-

vas entidades territoriales, una declaración de industria y comercio junto
con la liquidación privada del gravamen.
3. Llevar un sistema contable que se ajuste a lo previsto en el Código de

Comercio y demás disposiciones vigentes.
4. Efectuar los pagos relativos al Impuesto de Industria y Comercio, dentro

de los plazos que se estipulen por parte de cada municipio.
5. Dentro de los plazos establecidos por cada municipio, comunicar a la

autoridad competente cualquier novedad que pueda afectar los registros
de dicha actividad, y
6. Las demás que establezcan los Concejos, dentro de los términos de la

Ley 14 de 1983 y normas que la adicionen o reglamenten”. (Subrayado
fuera de texto).
De acuerdo con las normas transcritas es obligación de los sujetos pasivos que
realizan su actividad a través de establecimientos de comercio registrarse ante las
secretarías de hacienda o tesorerías municipales dentro de los 30 días siguientes
a la fecha de inicio de actividades e informar oportunamente cualquier novedad
que afecte el correspondiente registro; por su parte, el artículo 658-3 del Estatuto
Tributario Nacional, aplicable a las entidades territoriales por expresa disposición
del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, establece las sanciones relacionadas con el
incumplimiento en la obligación de inscribirse.
Así las cosas, en caso de que las personas naturales señaladas en su consulta hayan
cesado el ejercicio de actividades gravadas tenían la obligación de informar esta
novedad al municipio, so pena de hacerse acreedores de las sanciones establecidas
en el artículo 658-3.
44

(mayo 7)
Consultante: MANUEL SIERRA DELUQUE

Secretario de Hacienda y Gestión Financiera
Alcaldía Mayor de Riohacha
Riohacha-La Guajira
Recibimos su oficio radicado conforme el asunto en el cual solicita “conceptúen,

una a una, si ¿deben pagar el impuesto de Industria y Comercio al municipio de
Riohacha las siguientes empresas en desarrollo de las actividades que generan

obligación tributaria?”
Para establecer si una “empresa” debe o no pagar el impuesto de Industria y Co-

mercio, lo primero es verificar conforme la ley y los acuerdos municipales vigentes,
tanto el hecho generador como los sujetos pasivos del tributo. Para tal efecto, las
entidades territoriales cuentan con amplias facultades de fiscalización y control en
cuyo ejercicio puede realizar cruces de información, verificación de contabilidad,
documentación, soportes y todos lo que sea conducente y necesario para compro-
bar la ocurrencia de hechos generadores no declarados y los demás elementos del
tributo.
De conformidad con las normas generales, el Impuesto de Industria y Comercio es

un impuesto municipal que debe ser declarado y pagado por los sujetos pasivos
definidos en la ley1 y que se genera por la realización de actividades industriales,
comerciales o de servicios de manera directa o indirecta, permanente u ocasional,
con o sin establecimiento de comercio. Son sujetos pasivos las personas natura-
les, jurídicas o sociedades de hecho, así como los consorcios, uniones temporales,
patrimonios autónomos y aquellas en quienes se realice el hecho gravado, en los
términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por el artículo 177 de
la Ley 1607 de 2012.
Debe tenerse en cuenta que para efectos del Impuesto de Industria y Comercio,
el legislador definió que se entiende por actividades industriales, comerciales y de
servicios2, de tal forma que los funcionarios investidos de facultades de fiscalización
con base en datos que recopilen en visitas o a partir de información de terceros,
como Cámara de Comercio, DIAN, superintendencia del ramo, etc., verifiquen la
actividad desarrollada en la jurisdicción municipal.
Para los casos por usted relacionados, hacemos los siguientes comentarios:
1
Artículo 54 Ley 1430 de 2010, modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012.
2
Artículos 197, 198 y 199 del Decreto-ley 1333 de 1986.
45
1. Empresas de servicios públicos domiciliarios
La Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios, menciona en su artículo 1° que las disposiciones allí previstas aplican
para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía
eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y
la telefonía local móvil en el sector rural.
Teniendo en cuenta lo anterior, tendremos en cuenta lo previsto en la Ley 142 de

1994 para definir el régimen tributario de las empresas prestadoras de servicios
públicos. El artículo 24 menciona:
“Régimen Tributario. Todas las entidades prestadoras de servicios pú-

blicos están sujetas al régimen tributario nacional y de las entidades
territoriales, pero se observarán estas reglas especiales:
24.1. Los departamentos y los municipios no podrán gravar a las em-

presas de servicios públicos con tasas, contribuciones o impuestos
que no sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan fun-
ciones industriales o comerciales”. (Subrayado fuera de texto).
Conforme las normas citadas, tenemos que todas las entidades que presten
servicios públicos domiciliaros, entre estos, acueducto, alcantarillado y aseo, se
rigen por lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, la cual señalo expresamente que
están sujetas a los impuestos nacionales y territoriales bajo los principios de
justicia y equidad.
Ahora bien, para efectos de determinar con claridad la causación del Impuesto de
Industria y Comercio en razón a su carácter de tributo territorial, la ley estableció
reglas para el sector de energía eléctrica. De esta manera, menciona el artículo 51
de la Ley 383 de 1997:
“Para efecto del artículo 24-1 de la Ley 142 de 1994, el Impuesto de

Industria y Comercio en la prestación de los servicios públicos do-
miciliarios se causa en el municipio en donde se preste el servicio al
usuario final sobre el valor promedio mensual facturado.
En los casos que a continuación se indica, se tendrán en cuenta las

siguientes reglas:
1. La generación de energía eléctrica continuará gravada de acuerdo

con lo previsto en el artículo 7° de la Ley 56 de 1981.
2. En las actividades de transmisión y conexión de energía eléctrica,

el impuesto se causa en el municipio en donde se encuentre ubi-
cada la subestación, y en la de transporte de gas combustible, en
puerta de ciudad. En ambos casos, sobre los ingresos promedios
obtenidos en dicho municipio.
46
3. En la compraventa de energía eléctrica realizada por empresas

no generadoras y cuyos destinatarios no sean usuarios finales, el
impuesto se causa en el municipio que corresponda al domicilio
del vendedor, sobre el valor promedio mensual facturado.
Parágrafo 2º. Cuando el Impuesto de Industria y Comercio causado

por la prestación de los servicios públicos domiciliarios a que se re-
fiere este artículo, se determine anualmente, se tomará el total de los
ingresos mensuales promedio obtenidos en el año correspondiente.
Para la determinación del impuesto por períodos inferiores a un año,
se tomará el valor mensual promedio del respectivo periodo”. (Subra-
Como se observa, la causación del Impuesto de Industria y Comercio a cargo de las

empresas prestadoras de servicios públicos tiene como regla general que el impues-

to se causa en el municipio donde se presta el servicio al usuario final sobre el valor
promedio mensual facturado.
2. Empresas generadoras y distribuidoras de energía eléctrica
Aunado a lo señalado en el punto anterior en cuanto empresas de servicios públicos

domiciliarios, debe observarse que el artículo 51 de la Ley 383 de 1997 fija reglas
para empresas del sector eléctrico en cuanto actividades de generación, transmi-
sión y conexión; en ese orden de ideas, lo primero es verificar el objeto social de la
empresa que se está fiscalizando para establecer con claridad la actividad realizada.
En el caso de generación, el artículo 7° de la Ley 56 de 1981 señala:
“Artículo 7°. Las entidades propietarias pagarán a los municipios los im-
puestos, tasas, gravámenes o contribuciones de carácter municipal diferen-
tes del impuesto predial, únicamente a partir del momento en que las obras
entren en operación o funcionamiento y dentro de las siguientes limitaciones:
a) Las entidades propietarias de obras para generación de energía eléc-

trica, podrán ser gravadas con el Impuesto de Industria y Comercio, li-
mitada a cinco pesos ($5.00) anuales por cada kilovatio instalado en la
respectiva central generadora.
El Gobierno Nacional fijará mediante decreto la proporción en que dicho im-

puesto debe distribuirse entre los diferentes municipios afectados en donde
se realicen las obras y su monto se reajustará anualmente en un porcentaje
igual al índice nacional de incremento del costo de vida certificado por el DANE
correspondiente al año inmediatamente anterior3.
3
Lo subrayado fue modificado por el artículo 5° de la Ley 242 de 1995, el cual prevé: “Artículo 5° Mo-
dificación de las normas que usan la inflación del año anterior como factor para el reajuste de cuan-
tías o rangos. A partir de la vigencia de la presente ley modifícanse todas aquellas que consagran
47
Parágrafo. Las entidades públicas propietarias de las obras de que aquí se

trata no estarán obligadas a pagar compensaciones o beneficios adicionales
a los que esta ley establece con motivo de la ejecución de dichas obras”.
De la lectura de los apartados normativos trascritos, se tiene que cuando se trate

de entidades propietarias de obras para la generación de energía eléctrica, la base
gravable del Impuesto de Industria y Comercio corresponde a la capacidad instalada
de la central generadora, regla especial que no contempla deducciones. Ahora bien,
cuando las empresas generadoras comercialicen energía eléctrica señala el artículo
181 de la Ley 1607 de 2012 que “continuará gravada de acuerdo a lo dispuesto en
el artículo 7° de la Ley 56 de 1981”.
En el caso de comercialización de energía eléctrica, la base gravable corresponde

al promedio mensual facturado en el municipio en donde se preste el servicio al
usuario final, caso en el cual consideramos necesario hacer uso de las facultades
de fiscalización para establecer los conceptos y valores que integran la factura del
servicio.
Como se observa, la generación, comercialización, transmisión y conexión de ener-

gía eléctrica son actividades gravadas con el Impuesto de Industria y Comercio y su
base gravable es especial y deberá determinarse conforme las reglas establecidas
en la ley.
3. Transporte de gas
En relación con el Impuesto de Industria y Comercio en la actividad de servicios de

transporte de gas, este Despacho analizó el tema en el Oficio número 010922 de
2010 con ocasión de la reciente jurisprudencia del Consejo de Estado:
En conclusión, las actividades correspondientes al servicio público de

gas combustible son dos: el servicio público domiciliario de gas com-
bustible y el transporte de gas combustible. La primera de ellas es una
de las actividades que puede ser gravada con el Impuesto de Industria
y Comercio, la segunda según el Código de Petróleos tiene una prohi-
bición expresa para ser gravada por departamentos y municipios, bien
sea transporte de gas natural de yacimientos en forma libre o en forma
asociada al petróleo o gas licuado de petróleo.
En este sentido se pronunció el Consejo de Estado en la sentencia

de número interno 16422 del 3 de septiembre de 2009, Magistrado
Ponente: doctor Héctor J. Romero Díaz, diciendo:
la variación del índice de precios al consumidor del año anterior como factor de actualización de
cuantías o rangos de valores que definan la aplicación diferencial de una disposición, en el sentido
de que se reajustarán anualmente en un porcentaje igual a la meta de la inflación fijada para el año
en que se proceda al reajuste.
48
“Así las cosas, con base en los artículos 16 del Decreto número
1056 de 1953 y 1 del Decreto Reglamentario número 850 de 1965,
el transporte de gas natural está exento de impuestos depar-
tamentales y municipales directos o indirectos.
En Sentencia C-537 de 1998 la Corte Constitucional precisó que

el artículo 16 del Decreto número 1056 de 1993 es exequible y se
encuentra vigente. También señaló que se justifica la prohibición
del legislador para que las entidades territoriales graven el trans-
porte por oleoductos y gasoductos, en la medida en que dicha
actividad está gravada con el impuesto de transporte, que es na-
cional (artículo 13 de la Ley 37 de 1931), el cual fue cedido a las
entidades territoriales en virtud de la Ley 141 de 1994 [26], motivo
por el cual “a dichas entidades no se les está privando de este

recurso para el cumplimiento de sus funciones”.
Nótese que conforme la conclusión transcrita debe verificarse la actividad realizada

por el contribuyente, pues en el caso del transporte de gas podría tratarse de dos
actividades con incidencia diferente en cuanto a la obligatoriedad con el Impuesto
4. Transporte de banano
En lo que tiene que ver con la actividad de transporte, de acuerdo a lo establecido

en el artículo 199 del Decreto-ley 1333 de 1986, constituye actividad de servicios
gravada con el Impuesto de Industria y Comercio. Sin embargo recomendamos
verificar si es un tercero, diferente de la bananera, quien presta el servicio de trans-
porte o si dicha actividad hace parte del proceso de producción de las empresas que
cultivan y comercializan el banano, caso en el cual creemos no debe considerarse
como una actividad distinta a la producción agrícola de dicho alimento.
Ahora bien, frente a la territorialidad, es decir, el municipio al cual debe pagarse el

impuesto por la realización de la actividad de transporte, esta Dirección mantiene
la posición expresada en el Oficio número 004939 de 2002, aclarando que se trata
de una interpretación con base en las normas vigentes dada el vacío normativo en
este aspecto.
Por último recomendamos la lectura de nuestras publicaciones, en especial la Com-

pilación de Tributos Municipales y Distritales la cual contempla jurisprudencia y
conceptos sobre cada elemento del Impuesto de Industria y Comercio.
49

(mayo 13)
Consultante: ALFREDO VEGA QUINTERO

Alcalde
Alcaldía Municipal de Aguachica
Aguachica-Cesar
Subtema: Fiscalización
Recibimos del señor Carlos Alberto Sánchez Arias, Ingeniero de telecomunicaciones

y según él responsable del cobro de impuestos, correo electrónico radicado con-
forme el asunto, en el cual pregunta sobre las normas que regulan el Impuesto de
Industria y Comercio, las fuentes de información para la determinación de la base

gravable de empresas operadoras de telefonía celular y los términos para el cobro.
Teniendo en cuenta que de conformidad con el Decreto número 4712 de 2008 la

Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y
a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no
comprende el análisis de actos administrativos particulares de dichas entidades,
ni la solución directa de problemas específicos, como tampoco la solución de
consultas a particulares, damos respuesta a la autoridad municipal, con copia al
peticionario, en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo
28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio
ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Teniendo en cuenta la calidad del consultante, consideramos importante poner en

conocimiento de la autoridad municipal la prohibición establecida en la Ley 1386 de
2010 en virtud de la cual no es viable contratar asesores externos para adelantar los
procedimientos de gestión tributaria como son la fiscalización y el cobro coactivo. La
Ley 1386 de 2010 estableció:
“Artículo 1°. Prohibición de entregar a terceros la administración de tributos.

No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades
territoriales, o sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros la ad-
ministración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devolucio-
nes, e imposición de sanciones de los tributos por ellos administrados. La
recepción de las declaraciones así como el recaudo de impuestos y demás
pagos originados en obligaciones tributarias podrá realizarse a través de las
entidades autorizadas en los términos del Estatuto Tributario Nacional, sin
perjuicio de la utilización de medios de pago no bancarizados.
Las entidades territoriales que a la fecha de expedición de esta ley hayan

suscrito algún contrato en estas materias, deberán revisar de manera deta-
50
llada la suscripción del mismo, de tal forma que si se presenta algún vicio
que implique nulidad, se adelanten las acciones legales que correspondan
para dar por terminados los contratos, prevaleciendo de esta forma el inte-
rés general y la vigilancia del orden jurídico. Igualmente deberán poner en
conocimiento de las autoridades competentes y a los organismos de control
cualquier irregularidad que en la suscripción de los mismos o en su ejecución
se hubiese causado y en ningún caso podrá ser renovado.
Las entidades de control correspondientes a la fecha de expedición de esta

ley, deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan
suscrito por las entidades territoriales.
La Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la Repú-

blica deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan

suscrito por las entidades territoriales”.
Acorde con lo anterior, no es viable entregar a terceros actuaciones o funciones

que solo pueden ser llevadas a cabo por la propia Administración, como lo es el
cobro coactivo. Recomendamos la lectura de los Boletines de Apoyo a la Gestión
Tributaria de las Entidades Territoriales números 3, sobre el reglamento de carte-
ra, y 7 y 19 sobre el alcance de la Ley 1386 de 2010, los cuales pueden ser con-
sultados en nuestra página Web, en el link Asistencia a Entidades Territoriales,
Publicaciones.
Ahora bien, el Impuesto de Industria y Comercio grava la realización de actividades

industriales, comerciales o de servicios que se ejerzan en la jurisdicción municipal,
de manera directa o indirecta, permanente u ocasional, con o sin establecimiento
de comercio. De esta forma, independientemente de la forma como se realice la
actividad, del domicilio principal del sujeto pasivo, del lugar en el cual se firme el
contrato, el impuesto deberá liquidarse y pagarse en el municipio en el cual se rea-
lice efectivamente la actividad.
En relación con el Impuesto de Industria y Comercio de las empresas operadoras

de telefonía celular, este despacho analizó el tema en el Oficio número 040003 de
2005 y concluyó que, de conformidad con las normas que rigen el Impuesto de
Industria y Comercio y la jurisprudencia respectiva, los operadores de telefonía
celular son sujetos pasivos del Impuesto de Industria y Comercio por cuanto de-
sarrollan una actividad de servicios gravada con dicho tributo. Para tal efecto es
necesario establecer una regla de territorialidad, es decir, determinar el municipio
en el cual debe cumplirse con la obligación tributaria; esta Dirección, soportados
en jurisprudencia del Consejo de Estado, considera que el impuesto deberá de-
clararse y pagarse en el municipio en el cual se “realice la actividad”, motivo por
el cual los funcionarios del municipio competentes para el ejercicio de facultades
de fiscalización tributaria deben adelantar los procesos respectivos, en desarrollo
de los cuales deben recopilar las pruebas pertinentes, conducentes y necesarias
que demuestren el ejercicio de la actividad gravada y cuantifique los ingresos
percibidos por la misma.
51
El procedimiento aplicable para la determinación y la liquidación oficial del impuesto

municipal es el contemplado en el Estatuto Tributario Nacional, de conformidad con
el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, según el cual las autoridades tributarias del
municipio debe adelantar las diligencias de fiscalización y verificación de informa-
ción para probar el ejercicio de la actividad en el municipio, identificar plenamente
el sujeto pasivo, cuantificar la base gravable por dichas actividades (ingresos brutos
obtenidos por el ejercicio de la actividad en el municipio), la tarifa que le correspon-
de y calcular el impuesto, las sanciones y los intereses a cargo del contribuyente,
siguiendo las etapas del procedimiento tributario.
Sugerimos la lectura de la cartilla de fiscalización y el manual de procedimiento

tributario publicados por esta Dirección y publicados en nuestra página web, www.
minhacienda.gov.co
52

(mayo 27)
Consultante: JAIME DE J. PORTILLA

Profesional Universitario Secretaría Administrativa y Financiera
Alcaldía de Mocoa
Mocoa-Putumayo
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto,
en relación con el Impuesto de Industria y Comercio y las profesiones liberales,
efectúa usted una serie de interrogantes, los cuales serán absueltos en el mismo

orden de consulta, no sin antes precisar que las respuestas ofrecidas por esta Direc-
ción se efectúan de manera general y abstracta, y se ofrecen en los términos y con
los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes
y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Consulta usted:
“1. Los profesionales (médicos, abogados, contadores, ingenieros, econo-

mistas, administradores y tecnólogos entre otros) ¿son sujeto pasivo del
Impuesto de Industria y Comercio?
2. ¿Qué se considera profesión liberal y cuáles o que profesiones son es-

pecíficamente? considerando que la Ley 1607 de 2012, estableció que las
profesiones que para el ejercicio de su profesión utilizan equipo especia-
lizado son sujetos. ¿Y aquellos que no utilicen equipo especializado son
no son sujetos de ICA?
3. Legalmente se puede gravar en general toda profesión liberal sin importar

su factor material, intelectual, con oficina, establecimiento o sin ellos?”
En respuesta a sus interrogantes, les comunicamos que esta Dirección se pronunció

al respecto mediante Oficio número 012769 del 15 de mayo de 2007, así:
“[…] En relación con la posibilidad de gravar con el Impuesto de Indus-

tria y Comercio y aplicar la retención sobre los servicios profesionales,
esta Subdirección modificó su posición con el Oficio número 009969
de abril 18 de 2007 donde, a partir de una consulta similar a la presen-
te, se expresó:
“La retención en la fuente a título de Impuesto de Industria y Comercio,

es un mecanismo de recaudo anticipado para la entidad territorial titu-
lar del impuesto. Por lo tanto, una vez establecido este mecanismo por
53
la entidad territorial que administra el tributo, el agente retenedor de-

signado como tal, solo deberá efectuar la retención cuando se cause
el impuesto en relación con el sujeto de retenciones. Esto significa que
deben configurarse todos los elementos estructurales del impuesto en
cabeza del sujeto de retenciones.
Es por eso que nos ocuparemos a continuación sobre la actividad de

servicios gravada con el Impuesto de Industria y Comercio, para deter-
minar si en el caso planteado por usted era procedente o no practicar
la retención en la fuente.
Toda vez que se trata del Impuesto de Industria y Comercio, es nece-

sario considerar algunos de los elementos del tributo, así:
El Impuesto de Industria y Comercio es un impuesto municipal regido

actualmente por el Decreto número 1333 de 1986, Código de Régi-
men Municipal que compiló las disposiciones de la Ley 14 de 1983 y
demás normas vigentes en esa fecha. Veamos los elementos sustan-
tivos del tributo:
Decreto número 1333 de 1986
Artículo 195. El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a

materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industria-
les y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdic-
ciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales,
jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma
permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con estableci-
mientos de comercio o sin ellos.
Artículo 196. El Impuesto de Industria y Comercio se liquidará so-

bre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente
anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las per-
sonas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con
exclusión de: devoluciones –ingresos provenientes de venta de ac-
tivos fijos y de exportaciones–, recaudo de impuestos de aquellos
productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de
subsidios. (…)
Artículo 197. Para los fines aquí previstos se consideran actividades

industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación,
confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y
ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes.
Artículo 198. Se entienden por actividades comerciales, las destinadas

al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto
54
al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por
el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por
el mismo Código o por este decreto, como actividades industriales o
de servicios.
Artículo 199. Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer

necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias
de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y co-
midas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes,
moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermedia-
ción comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la
compraventa y administración de inmuebles; servicios de publicidad,
interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes
sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquería, porte-

ría, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecáni-
cas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine
y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que
contenga (sic) audio y video, negocios de montepíos y los servicios de
consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o
de hecho. (Resaltado fuera de texto).
La regla general es entonces, que se encuentran gravados con el

Impuesto de Industria y Comercio los ingresos percibidos por una
persona natural, jurídica o sociedad de hecho por la realización de
actividades industriales, comerciales o de servicios en una jurisdic-
ción territorial, definidas como tales por el citado Decreto-ley 1333
de 1986 a menos que estén expresamente excluidos por la ley en
razón a la persona, por la actividad que realice o en atención al tipo
de recursos que percibe.
Particularmente, en relación con la actividad de servicios encontra-

mos que se encuentran gravadas las actividades de construcción y los
servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades
regulares o de hecho.
En el primero de los casos, esto es en la actividad de construcción,

el artículo 199 del Decreto-ley 1333 de 1986 no hace distinción en
cuanto a si la misma se realiza por una persona natural o por una
sociedad regular o de hecho. Por lo tanto, la actividad de construc-
ción está gravada ya sea que se realice por una persona natural,
jurídica o sociedad de hecho. En consecuencia, es procedente la
retención en la fuente que se realiza a una persona natural o jurídica
en relación con pagos o abonos en cuenta hechos para remunerar la
construcción de una obra.
(…)
55
Así las cosas, de acuerdo con el artículo 199 del Decreto-ley 1333
de 1986 y las definiciones antes presentadas, es posible hacer las
siguientes conclusiones:
Están gravadas con el Impuesto de Industria y Comercio las siguien-

tes actividades de servicios:
• La construcción ya sea que la realice una persona natural, jurídica

o una sociedad de hecho.
• Interventoría ya sea que la realice una persona natural, jurídica o

una sociedad de hecho.
En este punto es necesario aclarar que a pesar de que de acuerdo

con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 la interventoría es una de

las modalidades de consultoría, la misma es una actividad de servi-
cios individualmente considerada como gravada por el artículo 199 del
Decreto-ley 1333 de 1986.
• La consultoría profesional prestada a través de sociedades regu-

lares o de hecho.
(…)
Será entonces necesario, en el caso que nos ocupa, que el agente retene-
dor determine qué tipo de actividad está desarrollando la persona a la que
se hace el pago o abono en cuenta, para así establecer si es procedente o
no efectuar la retención a título del Impuesto de Industria y Comercio.
En los anteriores términos, se modifican los pronunciamientos emiti-

dos por este despacho que fueran contrarios, en particular el conteni-
do en el Oficio número 42426 de noviembre 30 de 2004”.
Del texto del artículo 199 del Decreto-ley 1333 de 1986 se desprende
que son actividades de servicios gravadas con el Impuesto de Indus-
tria y Comercio:
Expendio de bebidas y comidas.
Servicio de restaurante, cafés.
Hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados.
Transporte y aparcaderos.
Formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comi-

sión, los mandatos y la compraventa y administración de inmuebles.
56
Servicios de publicidad.
Interventoría, Construcción y urbanización.
Radio y televisión.
Clubes sociales.
Sitios de recreación.
Salones de belleza, peluquería.
Portería.
Servicios funerarios.

Talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines.
Lavado, limpieza y teñido.
Salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de repro-

ducciones que contenga (sic) audio y video, negocios de montepíos, y
Los servicios de consultoría profesional prestados a través de socie-

dades regulares o de hecho.
De donde podemos concluir:
1. Los servicios de consultoría profesional y las actividades que de-

fina el concejo municipal como análogas a esta son actividades
de servicios gravadas con el Impuesto de Industria y Comercio
cuando se presten por sociedades regulares y de hecho.
2. Los servicios de consultoría profesional prestados por personas

naturales son actividad de servicios gravada si se enmarcan den-
tro de alguna de las demás actividades definidas en el artículo 199
o de alguna actividad que establezca el Concejo Municipal como
análoga a cualquiera de estas.
Así las cosas, se precisa, es posible gravar con el Impuesto de Industria

y Comercio los servicios profesionales prestados por personas natu-
rales, cuando estos correspondan a cualquiera de las actividades de
servicios señaladas en el artículo 199 del Decreto-ley 1333 de 1986 o a
cualquiera que el concejo municipal establezca como análoga de estas.
De otro lado, los servicios de consultoría profesional, prestados por

una persona natural, que no puedan ser enmarcados dentro de algu-
57
na de las demás actividades mencionadas en el artículo 199 o de sus

actividades análogas, al no corresponder a la definición de actividad
de servicios dada por la ley no podrán ser gravadas con el Impuesto
de Industria y Comercio por actividad de servicios. […]”
Esta posición fue reiterada mediante Oficio número 0010922 del 25 de marzo de
2014, en el que se expresó:
“[…] El Impuesto de Industria y Comercio fue establecido en la ley 97

de 1913. Posteriormente se profiere la Ley 14 de 1983 que organiza
los elementos estructurales del tributo para su cobro, normas que fue-
ron compiladas en el Decreto-ley 1333 de 1986. De acuerdo con las
leyes el Impuesto de Industria y Comercio es un impuesto municipal a
cargo de todas las personas naturales, jurídicas o sociedades de he-

cho que realicen el hecho generador consistente en la realización de
actividades industriales, comerciales o de servicio. La definición de las
actividades de servicios se encuentra en el artículo 199 del Decreto-
ley 1333 de 1986.
De acuerdo con esta norma los servicios de consultoría profesional

solo se encuentran gravados si son prestados a través de sociedades
regulares o de hecho. Sin embargo, en la medida en que el artículo
199 del decreto-ley hace referencia a actividades análogas, los conce-
jos municipales tienen la potestad de gravar los servicios de consulto-
ría profesional prestados por personas naturales de manera indepen-
diente, lo cual debe hacerse a través de un Acuerdo Municipal.
Así las cosas, deberá usted proceder a analizar la normatividad local

expedida por el Concejo Municipal para determinar si la actividad rea-
lizada por usted ha sido contemplada como una actividad análoga de
servicios, y en caso afirmativo será procedente el cobro del Impuesto
de Industria y Comercio. […]”
Por último, en lo que hace a la definición de profesión liberal, ante la ausencia de

una definición legal, acudimos a la definición jurisprudencial ofrecida por el Consejo
de Estado mediante Sentencia del 16 de mayo de 1991, Expediente número 1323
con ponencia del doctor Libardo Rodríguez Rodríguez (citada en el Concepto nú-
mero 121 de agosto 19 de 1997, emitido por esta Dirección), según la cual, “puede
afirmarse que son aquellas actividades en las cuales predomina el ejercicio del
intelecto, que han sido reconocidas por el Estado y para cuyo ejercicio se requiere
la habilitación a través de un título académico”. Sea del caso precisar que las defini-
ciones establecidas en la Ley 1607 de 2012, a que hace referencia en su escrito son
de aplicación restrictiva para los tributos del orden nacional más no para los tributos
del orden territorial como el impuesto de Industria y Comercio.
58
2. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

(enero 16)

Consultante: JAIME LINERO LADINO
Concejal
Concejo Distrital de Santa Marta
Santa Marta, Magdalena
Tema: Impuesto Predial Unificado
Subtema: Tarifas Sobretasa Ambiental. Destinación.
Iniciativa.
En atención a su consulta radicada con el número que aparece en el asunto, dare-

mos respuesta conjunta para los dos interrogantes, la cual se emite en los términos
del artículo 28 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, es decir que la misma no tiene carácter obligatorio ni vinculante,
y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Consulta usted si en su condición de Concejal puede presentar un proyecto de acuer-

do por medio del cual se establezcan las tarifas de la sobretasa ambiental. Menciona
que en la entidad territorial existe un acuerdo en el que se fija la sobretasa del medio
ambiente “equivalente al 1.5% sobre el avalúo catastral, para todos los inmuebles y
estratos” y pregunta si “jurídicamente es viable que como Concejal dentro del Pro-
yecto de Acuerdo se establezcan unas nuevas tarifas, por destino, rangos de ava-
lúos, estrato y de manera ponderada”. Pregunta además si es posible establecer en el
proyecto de acuerdo que los recursos que recibe la Corporación Autónoma Regional
del Magdalena, “deberán ser destinados a programas y proyectos de protección o
restauración del medio ambiente y los recursos renovables de conformidad con el
plan de desarrollo del Distrito de Santa Marta”. Finalmente consulta si “en concordan-
cia a la Ley 1617 o ley de distrito los alcaldes distritales por precepto legal deben ha-
cer parte de la Junta Directiva de las Corporaciones Autónomas Regionales (“CAR”).
59
Para dar respuesta a sus interrogantes es preciso acudir al tenor literal del artículo
44 de la Ley 99 de 1993 que señala:
Artículo 44. Porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad

inmueble. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2° del
artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del
medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el
total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior
al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o
distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por
el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde municipal.
Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso

anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no
podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de
los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vi-

gentes, siempre y cuando estas no excedan el 25.9% de los recaudos por
concepto de impuesto predial.
Dichos recursos se ejecutarán conforme a los planes ambientales regionales

y municipales, de conformidad con las reglas establecidas por la presente ley.
Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones

Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y
en los términos de que trata el numeral 1 del artículo 46, deberán ser paga-
dos a estas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el re-
caudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada
año subsiguiente al período de recaudación.
Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que

trata el presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protec-
ción o restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su ju-
risdicción. Para la ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se
seguirán las reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente
ley establece.
(…)
Parágrafo 2°. Parágrafo modificado por el artículo 110 de la Ley 1151 de

20071. El cincuenta por ciento (50%) del producto correspondiente al recau-
1
El artículo 110 de la Ley 1151 de 2007 continúa vigente según lo dispuesto por el artículo 276 de la
Ley 1450 de 2011, publicada en el Diario Oficial número 48.102 de 16 de junio de 2011, “por la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.
60
do del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros graváme-

nes sobre la propiedad inmueble, se destinará a la gestión ambiental dentro
del perímetro urbano del municipio, distrito, o área metropolitana donde haya
sido recaudado el impuesto, cuando la población respectiva, dentro del área
urbana, fuere superior a un millón de habitantes, exceptuando el megapro-
yecto del río Bogotá. Estos recursos se destinarán exclusivamente a inver-
sión. (El subrayado es nuestro).
El artículo 363 de la Constitución Política señala:
Artículo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad,

eficiencia y progresividad.
Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.

En relación con la primera pregunta, tenemos que de conformidad con el marco
legal que regula la sobretasa ambiental, esto es el artículo 44 de la Ley 99 de 1993
antes transcrito, la tarifa se encuentra establecida en términos de rango entre el 1.5
por mil y el 2.5 por mil de avalúo catastral. En este sentido, consideramos que al
amparo del artículo 363 de la Constitución Política, es posible que el Concejo Muni-
cipal o Distrital fije tarifas diferenciales dentro del rango establecido, atendiendo los
principios de equidad y progresividad.
En cuanto a la iniciativa para presentar el proyecto de acuerdo que fija o modifica

las tarifas de la sobretasa ambiental, consideramos que al ser esta una de las dos
opciones que tiene la entidad territorial para establecer el porcentaje ambiental de
los gravámenes a la propiedad inmueble de que trata el artículo 317 de la Cons-
titución Política, desarrollado por el artículo 44 de la ley 99 de 1993, se encuentra
cobijada por la disposición contenida en el apartado final del inciso primero del
mencionado artículo 44 de la Ley 99 de 1993, según el cual el proyecto de acuerdo
es de iniciativa del Gobierno Distrital o Municipal.
Así se colige también de la redacción del artículo 4° del Decreto número 1339 de
1994, “por el cual se reglamenta el porcentaje del impuesto predial a favor de las
Corporaciones Autónomas Regionales, en desarrollo de lo previsto en el artículo 44
de la Ley 99 de 1993”, que señala:
Artículo 4° Adopción por los municipios y distritos. Los alcaldes munici-

pales o distritales deberán presentar oportuna y anualmente a consideración
de sus respectivos Consejos, el proyecto de acuerdo en el cual se establece
el porcentaje ambiental del impuesto predial a favor de las Corporaciones
Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, con la determinación de
su cuantía y forma en cualquiera de las modalidades a que se refiere el ar-
tículo 1°.
Respecto de su tercera pregunta relativa a la destinación del recurso que es objeto

de transferencia a las Corporaciones Autónomas Regionales, los incisos 4° y 6° del
artículo 44 de la Ley 99 de 1993 antes transcrito, imparten instrucciones dirigidas
61
a las mencionadas Corporaciones sobre el manejo de dichos recursos, por lo que

ya por ministerio de la ley está señalado el destino de la trasferencia que hace la
entidad territorial.
Destacamos que en el caso de los distritos o municipios cuya población respectiva,

dentro del área urbana, fuere superior a un millón de habitantes, “El cincuenta por
ciento (50%) del producto correspondiente al recaudo del porcentaje o de la sobre-
tasa del impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, se
destinará a la gestión ambiental dentro del perímetro urbano del municipio, distrito,
o área metropolitana donde haya sido recaudado el impuesto”.
Finalmente, en relación con la última pregunta referida a la intervención de los alcal-

des distritales en las Juntas Directivas de las Corporaciones Autónomas Regionales,
recomendamos que dirija la consulta al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sos-
tenible. A partir de una lectura general de la Ley 1617 de 2013 no se observa que
esté prevista tal participación del Alcalde Distrital. El artículo 124 de la citada ley se
refiere es a la creación de un establecimiento público que desempeñará funciones
de autoridad ambiental en la zona urbana y suburbana del Distrito de Buenaventura
en su condición de distrito biodiverso, en cuyo consejo directivo participa el alcalde
distrital.
Artículo 124. Competencia ambiental. La competencia ambiental deberá

ceñirse a lo consagrado en los artículos 78 y 80 de la Constitución. El Con-
cejo Distrital, a iniciativa del alcalde, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 313 de la Constitución Política creará un Establecimiento Público,
que desempeñará las funciones de autoridad ambiental en la jurisdicción del
distrito, el cual contará con un consejo directivo conformado por:
1. El Gobernador del Departamento.
2. El Alcalde del Distrito.
3. El Ministro del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o su Delegado.
4. El Director del Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras.
5. El Director de la Dirección General Marítima o su delegado.
6. El Director de la Corporación Autónoma Regional.
7. Un representante del sector privado, elegido por los gremios.
8. Dos representantes de las entidades sin ánimo de lucro que tengan juris-
dicción en el distrito y cuyo objeto principal sea la protección del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, elegido de la misma forma
que los delegados de las Corporaciones Autónomas Regionales.
62
9. Un representante de las comunidades negras.
10. Un representante de las comunidades indígenas.
Parágrafo 1°. La jurisdicción de la autoridad ambiental que se crea en el

marco de este artículo, es toda la zona urbana y suburbana del Distrito de
Buenaventura en su condición de distrito biodiverso.
Parágrafo 2°. Con la finalidad de garantizar la sostenibilidad financiera de

la autoridad ambiental creada en el marco de este artículo, destínese para
el sostenimiento y desarrollo de proyectos acordes con la misión de estas,
los recursos de transferencias del sector eléctrico creados en el marco del
artículo 45 de la Ley 99 de 1993, los de sobretasa ambiental contemplados

en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, que actualmente el Distrito de Buena-
ventura transfiere a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
Parágrafo 3°. El Concejo Distrital determinará el régimen de patrimonio y

rentas complementarias de las autoridades a que hace referencia el presente
artículo garantizando la suficiencia presupuestal para el correcto cumplimiento
de sus funciones, sin perjuicios de otros recursos que determine la ley.
Parágrafo 4°. Las funciones de la autoridad ambiental que se crea en el

marco de esta ley, son las establecidas en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993.
63

(marzo 26)
Consultante: MANUEL CAYETANO SIERRA DELUQUE

Secretario de Hacienda
Alcaldía Municipal de Riohacha
Riohacha-Guajira
Subtema: Sujeto Pasivo
En atención a sus solicitudes radicadas como aparece en el asunto, nos permitimos

manifestarle que de conformidad con el Decreto número 4712 de 2008 la Dirección
General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes
descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende el

análisis de las actuaciones y actos administrativos específicos de dichas entidades,
ni la asesoría a particulares. Por lo anterior, la respuesta se remite de conformidad
con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, de manera general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.
Se refiere su comunicación a un predio de propiedad del municipio de Riohacha,

en donde se han construido las instalaciones del Aeropuerto Almirante Padilla, por
parte de la Unidad Especial Administrativa de Aeronáutica Civil (Aerocivil).
Consulta 1:
¿Debe el municipio de Riohacha administrar el Aeropuerto Almirante Padilla bajo

la vigilancia de la Aerocivil? O ¿es procedente constituir un establecimiento público
de carácter municipal dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio?
Según su escrito, la Aerocivil no tiene competencia para administrar el Aeropuerto

Almirante Padilla, “pues legalmente solo tiene competencia para administrar directa
o indirectamente los aeropuertos de su propiedad y de propiedad de la Nación”, y
el municipio de Riohacha es el propietario de los terrenos donde se han construido
las instalaciones aeroportuarias.
No le corresponde a la Dirección de Apoyo Fiscal manifestarse en relación con las

competencias relacionadas con la administración de aeropuertos, por tanto, remiti-
remos esta solicitud a la Unidad Especial Administrativa de Aeronáutica Civil (Aero-
civil) para que se pronuncie al respecto.
Consulta 2.
1. ¿El municipio de Riohacha puede cobrar al Concesionario Aeropuertos de

Oriente S.A.S. la sobretasa ambiental y la sobretasa bomberil, no obstante
que el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 trata, de manera expresa, solamente
sobre el cobro del impuesto predial y de valorización?
64
2. De llegarse a declarar inconstitucional el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010,

¿habría que devolver los dineros pagados por el concesionario?
Como lo señala su comunicación la Dirección General de Apoyo Fiscal se había pro-

nunciado reiteradamente, en relación con el tema del Impuesto Predial Unificado
y los predios de propiedad de las entidades públicas, en el sentido de poner de
presente la jurisprudencia que sobre el particular había emitido la Sección Cuarta
del Consejo de Estado, sin perjuicio de la presunción de legalidad que recae sobre
los acuerdos municipales.
Según dicha jurisprudencia, con fundamento en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985,

solamente podrían considerarse sujetos pasivos del impuesto predial las entidades
públicas denominadas como establecimientos públicos, Empresas Industriales y Co-
merciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta del orden nacional.

Sin embargo, adjuntamos copia del Oficio número 050078-13 en donde se modifica
la posición expresada por este Despacho, a partir de la modificación del Consejo de
Estado, expresada mediante sentencia del 24 de octubre de 20131, según la cual
pueden gravarse con el impuesto predial “los bienes fiscales de las entidades públi-
cas, con personería jurídica, que formen parte de la estructura orgánica del Estado
con fundamento en la Ley 489 de 1998 y demás normas que la modifiquen”.
En la referida sentencia, el Consejo de Estado precisó que los bienes de uso público
no están gravados con el impuesto predial ni con la contribución de valorización,
“por la naturaleza jurídica misma de esos bienes, más no por el tipo de entidad
pública que los administra”.
Adicionalmente, en la misma sentencia señala el Consejo de Estado que excep-

cionalmente, por disposición del legislador, los municipios pueden gravar con el
impuesto predial o con la contribución de valorización los bienes de uso público si
los mismos se encuentran explotados económicamente por terceros en las condi-
ciones que disponga la ley, en cuyo caso son dichos terceros los sujetos pasivos del
impuesto. Dentro de estas disposiciones legales se encuentra el artículo 54 de la Ley
1430 de 2010 a la que se refiere su consulta.
A partir de estos criterios generales desarrollados en el oficio anexo respondemos

sus preguntas:
1. ¿El municipio de Riohacha puede cobrar al Concesionario Aeropuertos de

Oriente S.A.S. la sobretasa ambiental y la sobretasa bomberil, no obstante
que el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 trata, de manera expresa, solamente
sobre el cobro del impuesto predial y de valorización?
1
Consejo de Estado, Sección Cuarta, 24 de octubre de 2013, Radicación número 18394, Consejero
Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
65
El artículo 54 de la Ley 1430 de 20102 fue modificado por el artículo 177 de la Ley
1607 de 20123. Dado que el impuesto predial se causa el primero de enero de cada
año, debe aplicarse el texto original definido por la Ley 1430 de 2010 a los años
gravables 2011 y 2012. La modificación que hizo la Ley 1607 de 2012, mientras
continúe vigente, será aplicable para el impuesto predial del año 2013 y siguientes.
A continuación se presenta el texto del mencionado artículo:
Texto original de la Ley 1430 de 2010:
Artículo 54. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y muni-

cipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas
en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones
temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador
del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son
sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de

concesión.
Parágrafo. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fi-

deicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones for-

participes de los consorcios, uniones temporales, los será el representante
de la forma contractual.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria

respectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos.
La Corte Constitucional se ha manifestado sobre la exequibilidad de este

artículo en las siguientes sentencias:
• Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE, por el cargo analizado, por la

Corte Constitucional mediante Sentencia C-712-12 de 12 de septiem-
bre de 2012, Magistrado Ponente, doctor Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
• Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE, por el cargo analizado, por

la Corte Constitucional mediante Sentencia C-304-12 de 25 de abril de
2012, Magistrada Ponente, doctora María Victoria Calle Correa, Estarse a
lo resuelto en la Sentencia C-822-11, e inepta demanda en relación con
el supuesto desconocimiento del principio de progresividad tributaria.
2
Ley 1430 de 2010, “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competiti-
vidad”. Diario Oficial número 47.937 de 29 de diciembre de 2010.
3
Ley 1607 de 2012, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposicio-
nes”, Diario Oficial número 48.655 de 26 de diciembre de 2012.
66
• La Corte Constitucional se declaró INHIBIDA de fallar sobre este artícu-

lo (parcial) por ineptitud de la demanda, mediante Sentencia C-025-12
de 24 de enero de 2012, Magistrado Ponente, doctor Mauricio González
Cuervo. Salvamento de Voto.
• Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE, por el cargo analizado, por la

Corte Constitucional mediante Sentencia C-903-11 de 30 de noviembre
de 2011, Magistrado Ponente, doctor Luis Ernesto Vargas Silva. Estarse
a lo resuelto en relación a la Sentencia C-822-11.
• Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional

mediante Sentencia C-822-11 de 2 de noviembre de 2011, Magistrado
Ponente, doctor Mauricio González Cuervo.

Como se observa, la Corte Constitucional no ha declarado inexequibilidad alguna frente
al texto original de la Ley 1430 de 2010. Por tanto, para los años 2011 y 2012, los tene-
dores de inmuebles públicos a título de concesión pueden estar gravados con el impues-
to predial y valorización, de acuerdo a las normas generales y municipales vigentes.
Texto modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012.
Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasi-
vos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales,
jurídicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes se realicen el hecho
gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos
en quienes se figure el hecho generador del impuesto.
En materia de impuesto predial y valorización los bienes de uso público y

obra de infraestructura continuarán excluidos de tales tributos, excepto las
áreas ocupadas por establecimientos mercantiles. Son sujetos pasivos del
impuesto predial, los tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u
otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento
mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspon-
dientes a puertos aéreos y marítimos.
En este caso la base gravable se determinará así:
a) Para los arrendatarios el valor de la tenencia equivale a un canon de

arrendamiento mensual;
b) Para los usuarios o usufructuarios el valor del derecho de uso del área
objeto de tales derechos será objeto de valoración pericial;
c) En los demás casos la base gravable será el avalúo que resulte de la

proporción de áreas sujetas a explotación, teniendo en cuenta la infor-
mación de la base catastral.
67
Parágrafo 1°. La remuneración y explotación de los contratos de concesión

para la construcción de obras de infraestructura continuará sujeta a todos
los impuestos directos que tengan como hecho generador los ingresos del
contratista, incluidos los provenientes del recaudo de ingresos.
Parágrafo 2°. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los

fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones for-

partícipes de los consorcios, uniones temporales, lo será el representante de
la forma contractual.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad Tributaria respectiva de señalar

agentes de retención frente a tales ingresos.
Mientras continúe vigente la disposición transcrita, los municipios podrán gravar con
el impuesto predial las áreas ocupadas por establecimientos mercantiles ubicadas
en bienes de uso público, de acuerdo con sus normas locales y dentro de las condi-
ciones señaladas en la ley.
Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su con-
trol en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia
el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario4.
4
Artículo 45 Ley 270 de 1996. Estatutaria de la Administración de Justicia.
68

(enero 27)
Consultante: RUTH HEYLLEN SALGADO PUJOL

Tesorera Municipal
Alcaldía Municipal de Ayapel
Ayapel-Córdoba
Subtema: Límite artículo 6° Ley 44 de 1990
En atención a su oficio radicado conforme el asunto, mediante el cual solicita infor-

mación sobre la aplicación del artículo 6° de la Ley 44 de 1990 en la liquidación del
Impuesto Predial Unificado, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia

y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y abstracta, por lo que
no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El artículo 6° de la Ley 44 de 1990, preceptúa lo siguiente:
“A partir del año en el cual entre en aplicación la formación catastral de

los predios, en los términos de la Ley 14 de 1983, el Impuesto Predial
Unificado resultante con base en el nuevo avalúo no podrá exceder
del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inme-
diatamente anterior, o del impuesto predial, según el caso.
...”
Lo anterior significa que una vez cumplidos los presupuesto de ley, esto es, que se
lleve a cabo la formación catastral en los términos de la Ley 14 de 1983, el impuesto
a pagar resultante de la aplicación del nuevo avalúo catastral, no podrá exceder del
doble del impuesto liquidado en el año inmediatamente anterior, y en este sentido
la administración municipal está en la obligación de respetar las limitaciones consa-
gradas en el artículo 6º antes referido; nótese que la disposición citada no contiene
ninguna restricción en relación con las vigencias, por lo que si el valor resultante
de impuesto (avalúo por tarifa) excede el doble del monto liquidado por el mismo
concepto por más de una vigencia, el límite del impuesto deberá respetarse en cada
una de ellas.
No obstante lo anterior, la ley trajo unas excepciones a la aplicación de dicha limi-

tación, el cual no se aplicará para los siguientes casos previstos en el inciso 2° del
referido artículo:
“La limitación prevista en este artículo no se aplicará para los predios

que se incorporen por primera vez al catastro, ni para los terrenos
urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. Tampoco
69
se aplicará para los predios que figuraban como lotes no construidos

y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él
realizada”.
Es decir, para estas tres excepciones, el total del impuesto a pagar por parte del
contribuyente será el resultado de aplicar las tarifas establecidas a la nueva base
gravable con ocasión de la formación o actualización catastral.
De otra parte pregunta usted qué debe entenderse por “formación catastral” y por
“actualización catastral” toda vez que la norma menciona el proceso de formación.
Al respecto debemos acudir a la Resolución número 070 de 2011
Artículo 76. Formación catastral. La formación catastral consiste en

el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información de los
terrenos y edificaciones, en los aspectos físico, jurídico, fiscal y eco-

nómico de cada predio.
La información obtenida se registrará en la ficha predial y en los do-

cumentos gráficos, listados y formatos de control estadístico que dise-
ñen las autoridades catastrales.
Parágrafo. En este proceso se obtiene la información correspondiente

de cada uno de los predios de la unidad orgánica catastral o parte de
ella, teniendo como base los aspectos antes referidos, con el fin de
lograr los objetivos generales del catastro.
Artículo 97. Actualización de la formación catastral. La actualiza-

ción de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones
destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los
elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento
económico las disparidades originadas por cambios físicos, variacio-
nes de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales
del mercado inmobiliario.
Parágrafo. La autoridad catastral definirá los predios que serán objeto

de visita para efectos de la revisión del elemento físico, de conformi-
dad con la metodología establecida por el Instituto Geográfico “Agus-
tín Codazzi”.
Como se observa tanto el proceso de formación como de actualización consisten en

el levantamiento de la información física, económica, jurídica y fiscal de cada predio
con el fin de conformar el catastro y de mantenerlo actualizado.
Para responder el interrogante debe tenerse en cuenta que el artículo 6° de la Ley

44 de 1990 se refiere a “la formación catastral de los predios, en los términos de la
Ley 14 de 1983”, por lo que debe acudirse a dicha norma en cuyo texto encontra-
mos que “Las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros
70
o actualizarlos en el curso de períodos de cinco (5) años en todos los municipios

del país, con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar
las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas,
variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del
mercado inmobiliario”.
De acuerdo con lo anterior, consideramos que el límite establecido en el artículo 6°

de la Ley 44 de 1990 es aplicable a partir de la entrada en vigencia de un proceso
de formación o actualización catastral.
71

(febrero 13)
Consultante: ORLANDO MIRANDA

[email protected]
Subtema: Aplicación de la Ley 1687 de 2013
Sea lo primero anotar que, si bien dentro de las funciones asignadas a esta Direc-
ción por el Decreto número 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría en
materia tributaria, esta se entiende respecto de las entidades territoriales, sin que
en momento alguno se haga extensiva a los particulares. No obstante, en respeto
del derecho de petición que como ciudadano le asiste, en adelante efectuaremos
algunas consideraciones no sin antes precisarle que las respuestas ofrecidas por
esta Dirección se efectúan de manera general y abstracta en los términos y con los
alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes y
no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Pregunta si, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1687 de 2013, los municipios
deben eliminar de sus bases de datos todas las obligaciones de las comunidades
religiosas en materia de impuesto predial, incluso las que se encuentran en cobro
por parte de la jurisdicción coactiva.
Para responder su consulta es necesario iniciar refiriéndonos al alcance de las Leyes
20 de 1974 y 133 de 1994.
La Ley 20 de 1974, por la cual se aprueba el “concordato y protocolo final entre la

República de Colombia y la Santa Sede”, establece lo siguiente en relación con las
propiedades eclesiásticas:
“Artículo 24. Las propiedades eclesiásticas podrán ser gravadas en la mis-

ma forma y extensión que las de los particulares. Sin embargo, en considera-
ción a su peculiar finalidad se exceptúan los edificios destinados al culto, las
curias diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios.
Los bienes de utilidad común sin ánimo de lucro, pertenecientes a la Iglesia

y a las demás personas jurídicas de que trata el artículo IV del presente
Concordato, tales como los destinados a obras de culto, de educación o
beneficencia se regirán en materia tributaria por las disposiciones legales
establecidas para las demás instituciones de la misma naturaleza.
A su turno, la Corte Constitucional en Sentencia C-027 del 5 de febrero de 1993,

hizo las siguientes consideraciones respecto al citado artículo 24:
“(…) Se debe anotar que el artículo comentado no dice exactamente de cuáles

tributos quedan exentos los bienes inmuebles en él citados, lo que conduce a
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pensar que si se tratare de gravámenes de propiedad de los departamentos,

distritos, municipios, territorios indígenas, regiones y provincias, no operaría el
régimen de exención de que trata el artículo XXIV. Al tenor del artículo 294 de
la Constitución Nacional, a través de una ley no se puede conceder este tipo
de beneficios cuando los tributos corresponden a las entidades territoriales.
Esta última norma en su parte pertinente dice: “La ley no podrá conceder exen-
ciones ni tratamientos preferenciales en relación con tributos de propiedad de
las entidades territoriales..”.. (Subrayado ajeno al texto).
Ha de estimarse que al lado de esta norma constitucional existe otra pre-

valente de la misma índole y que ha de aplicarse preferentemente, cual es
la que consagra la libertad religiosa que otorga el derecho de los fieles de
las distintas religiones a recibir los ministerios y ritos de ellas (artículo 19 C.
N.), lo cual se hará en los edificios dedicados al culto. Obsérvese también

que mientras el artículo 294 se desenvuelve en un plano local, el 19 es de
alcance nacional. La exención se extiende también a las distintas entidades
y congregaciones destinadas también a fines de orden espiritual y pastoral.
Estos inmuebles en cuanto respecta a la Iglesia Católica tendrán derecho a
la exención tributaria en los términos del artículo XXIV concordatario, más
con el propósito de mantener la igualdad entre los distintos credos religiosos,
ha de entenderse extendido tal beneficio fiscal a estos últimos, siempre que
reúnan los requisitos antes indicados.(...)”
En consecuencia, de acuerdo con el artículo 294 de la Constitución Política y con las

consideraciones hechas por la Corte Constitucional, no es posible la aplicación del
citado artículo 24 de la Ley 20 de 1974 respecto de los tributos territoriales, dentro
de los cuales se encuentra el Impuesto Predial Unificado.
Sin embargo, posteriormente la Ley Estatutaria 133 de 1994 sobre libertad religiosa
y de cultos en el parágrafo del artículo 7°, estableció:
“Artículo 7°.
(...)
Parágrafo. Los Concejos Municipales podrán conceder a las instituciones

religiosas exenciones de los impuestos y contribuciones de carácter local en
condiciones de igualdad para todas las confesiones e Iglesias. (Subrayado
nuestro).
Por lo tanto, será cada entidad territorial quien en ejercicio de su autonomía en

la administración de los tributos, establezca a través de un acuerdo municipal las
exenciones a las instituciones religiosas si a bien lo tiene.
Así las cosas, lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1687 de 2013 en relación
con el deber de depurar y sacar de las bases de datos de cobro los predios perte-
necientes a las comunidades religiosas solo resulta aplicable a aquellos municipios
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que mediante Acuerdo Municipal hayan decidido otorgar la exención a las institu-
ciones religiosas, y únicamente en relación con los periodos fiscales en las esta se
encuentre vigente.
Recuérdese que de acuerdo con el artículo 258 del Decreto-ley 1333 de 1986 las
exenciones no pueden otorgarse por un término superior a diez años, y que una vez
establecidas solo rigen hacia el futuro sin que puedan cobijar tributos ya causados.
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(febrero 18)
Consultante: CARLOS ARTURO LÓPEZ GARCÍA

Asesor Jurídico Secretaria de Hacienda
Alcaldía Municipal de Envigado
Envigado-Antioquia
Subtema: Cobro
Consulta usted:
“1. ¿Qué procedimiento se puede establecer para cuando avoque o se ini-

cie proceso de cobro bajo la existencia de una factura, la cual liquida
toda la obligación que tiene un contribuyente independientemente si
existen periodos que ya se encuentren en cobro coactivo?”
“2. ¿Podrá la Ofician de Cobro Coactivo con dicho título valor dictar man-
damiento de pago por aquellas obligaciones posteriores y dentro de
las actuaciones del cobro hacer una acumulación de proceso (figura
procesa válida) y llevar a cabo el cobro por la totalidad, tanto porque
ya estaba causado como por lo que tenía el mandamiento contentivo
en la determinación oficial vía factura?”
En relación con estos interrogantes se pronunció esta Dirección mediante Oficio

número 041160 del 8 de noviembre de 2012, así:
“[…] Los actos administrativos de determinación oficial del Impuesto

Predial Unificado deberán contener únicamente las vigencias que en
el marco de la competencia temporal sea posible y tal determinación
no debe replicarse parcial o totalmente mediante otro acto administra-
tivo orientado a la misma finalidad. Lo que es materia de cobro coacti-
vo son los títulos ejecutivos y no las vigencias adeudadas propiamen-
te dichas. En consecuencia, existe el riesgo jurídico al momento de
adelantar el cobro coactivo frente a los varios títulos ejecutivos que
se constituyen sobre las mismas vigencias. (En el entendido de que
respecto de cada uno de los actos administrativos se predique la con-
dición de título ejecutivo debidamente constituido).
Uno de los criterios que podría acogerse entonces, es el del efecto

modificatorio que podría predicarse de los actos administrativos pos-
teriores en relación con los anteriores, siempre y cuando mediante
las posteriores actuaciones no se esté vulnerando la situación jurídica
en detrimento del contribuyente verificada para cada vigencia, con el
efecto de que al momento de adelantar el cobro coactivo y tomada la
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última actuación que preste mérito ejecutivo, esta no incluirá segura-

mente la liquidación de ciertas vigencias que estaban contenidas en
los actos que fueron modificados.
De otra manera, habría la necesidad de emitir un nuevo acto adminis-

trativo para cada contribuyente, mediante el cual se modifique cada una
de las anteriores actuaciones en lo que corresponde a las vigencias
fiscales liquidadas de manera repetida, notificarlo al contribuyente, otor-
gar el recurso de reconsideración y una vez en firme, proceder al cobro
coactivo de los títulos ejecutivos de conformidad con la modificación”.
En lo que hace a la acumulación de procesos en el cobro administrativo coactivo,

el Manual de Cobro Administrativo Coactivo para Entidades Territoriales, expresa lo
siguiente:
“[…] 24. ACUMULACIÓN
La acumulación es una facultad discrecional de la Administración Tribu-

taria que está autorizada en los artículos 825 y 826 parágrafo del Esta-
tuto Tributario y que permite la aplicación concreta de los principios de
economía procesal, celeridad y eficacia, contemplados en el artículo 3°.
Del Código Contencioso Administrativo. Se deben considerar en cada
caso, las circunstancias procesales, la posibilidad de recuperar toda la
obligación y la oportunidad del recaudo de las acreencias a cargo de los
contribuyentes morosos. Pueden acumularse obligaciones, o procesos.
En todo caso, es importante que la decisión de acumular no retarde

innecesariamente los procesos cuyo trámite se encuentre adelanta-
do, perjudicando la oportunidad e inmediatez de la recuperación de
la cartera.
24.1 REQUISITOS DE LA ACUMULACIÓN
La acumulación procederá si concurren los siguientes requisitos:
1. Tipo de obligaciones: Que se trate de tributos y/o sanciones ad-

ministrados por el municipio, Distrito, o Departamento, contenidos
en los títulos ejecutivos relacionados por el artículo 828 del E.T. lo
cual significa que la acumulación procede en relación con obliga-
ciones por diferentes conceptos y períodos;
2. Procedimiento: Que el procedimiento para el cobro de todas ellas

sea el mismo, esto es, el administrativo coactivo.
3. Estado del Proceso: Que no haya sido aprobado el remate en los

procesos a acumular. La administración a discreción puede de-
cretar la acumulación de oficio o a petición de parte, quien tomará
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en consideración no solo las razones de economía procesal, sino

también las de conveniencia y oportunidad del recaudo.
24.2 ACUMULACIÓN DE OBLIGACIONES
El parágrafo único del artículo 826 del Estatuto Tributario consagra la

acumulación de obligaciones, que consiste en involucrar en un mismo
mandamiento de pago varias obligaciones del deudor.
En el evento en que se hubiere proferido mandamiento de pago sobre

algunas de las obligaciones y aún se encuentre sin notificar, es posible
la acumulación de otras obligaciones, evento en el cual, se librará un
nuevo mandamiento de pago con el total de las obligaciones.

24.3 ACUMULACIÓN DE PROCESOS
Esta figura la contempla el Estatuto Tributario, en el artículo 825, y con-

siste en tratar como un solo proceso varios procesos administrativos
coactivos que se adelantan simultáneamente contra un mismo deudor.
En lo pertinente, este trámite se sujetará a lo dispuesto por las normas

del Código de Procedimiento Civil, así:
El proceso más adelantado se suspenderá hasta que los demás se

encuentren en la misma etapa procesal, momento a partir del cual se
decreta la acumulación para tramitarlos todos como un solo proceso.
Para saber a qué proceso se acumulan los demás se tendrán en cuen-

ta los siguientes criterios:
a) Si en ninguno de los procesos existen bienes embargados, la acu-

mulación se hará al proceso más antiguo, circunstancia que se
determinara por la fecha de notificación de los mandamientos de
pago;
b) Cuando en uno de los procesos existan bienes embargados, la

acumulación se hará a dicho proceso;
c) Cuando en varios procesos existan bienes embargados, la acu-

mulación se hará al proceso que ofrezca mayores ventajas para la
realización del remate.
24.4. ACUMULACIÓN DE OBLIGACIONES A PROCESOS
También es posible frente a un proceso ya iniciado y notificado el man-

damiento de pago, acumular obligaciones respecto de las cuales no
se ha iniciado proceso.
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En este evento, se dicta mandamiento de pago únicamente con las

nuevas obligaciones: si en el primer proceso no se ha dictado las re-
soluciones que resuelve las excepciones, en la misma providencia se
resolverá sobre todas. Si ya se han resuelto las excepciones del pri-
mer mandamiento de pago, se resolverá sobre las excepciones contra
el nuevo mandamiento de pago, y se ordenará la acumulación para
efectos de dictar una sola resolución que ordene llevar adelante la
ejecución. […]”
De tal manera, de presentarse los presupuestos necesarios para la acumulación,

ya de proceso, ora de obligaciones, presupuestos que han de ser verificados por el
funcionario ejecutor, nada obsta para que se acuda a esta figura.
“3. ¿La publicación en la gaceta oficial, como debe realizarse, si se publi-

ca toda la factura, una a una, o se identifica el número de factura con

el número de identificación del contribuyente y el valor que adeuda.
Pero en la página web si se publica toda la facturación completa en
forma digital”.
En relación con la forma de notificación de las facturas establecido por el artículo

69 de la Ley 1111 de 2006, en la forma en que fue modificado por la Ley 1430 de
2010, se pronunció esta Dirección, así:
“[…] 1. Determinación oficial de los tributos por el sistema de factu-

ración
El artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, modifica el artículo 69 de la Ley

1111 de 2006 así:
Artículo 69. Determinación oficial de los tributos distritales por el

sistema de facturación. Autorícese a los municipios y distritos para
establecer sistema de facturación que constituyan determinación ofi-
cial del tributo y presente mérito ejecutivo. El respectivo gobierno mu-
nicipal o distrital dentro de sus competencias, implementará los me-
canismos para ser efectivos estos sistemas, sin perjuicio de que se
conserve el sistema declarativo de los impuestos sobre la propiedad.
Para efectos de facturación de los impuestos territoriales así como

para la notificación de los actos devueltos por correo por causal dife-
rente a dirección errada, la notificación se realizará mediante publi-
cación en el registro o Gaceta Oficial del respectivo ente territorial y
simultáneamente mediante inserción en la página web de la Entidad
competente para la Administración del Tributo, de tal suerte que el en-
vío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto
de divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad invalide
la notificación efectuada.
78
En el Boletín número 1 de Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entida-

des Territoriales esta Dirección, soportada en la jurisprudencia, consi-
dera que para que la factura o cualquier acto de determinación oficial
del tributo constituyan título ejecutivo y preste mérito ejecutivo debe
cumplir con los siguientes requisitos:
La determinación oficial del Impuesto Predial Unificado deberá rea-

lizarse mediante un acto administrativo que preste mérito ejecutivo,
para lo cual se tendrá en cuenta que debe ser un documento proferido
por el funcionario competente observando el derecho a la defensa;
que en él exista una decisión motivada y probada; que sea debida-
mente notificado; que contenga una obligación clara, expresa, y exi-
gible. El documento en mención deberá estar conformado atendiendo
los siguientes requisitos:

1. Documento: Usualmente impreso en papel.
2. Competencia: Deberá citarse la norma que faculta al funcionario

que firma, para determinar oficialmente el Impuesto Predial Uni-
ficado o los impuestos municipales. Esta será una norma interna
del municipio, la cual generalmente hace parte del código de ren-
tas y establece el funcionario ante quien debe presentarse.
3. Derecho a la defensa: Se informará en el documento que el contri-

buyente tiene derecho a interponer el recurso de reconsideración;
así como el término que tiene para ello.
4. Motivación: Se mencionará la obligación que tienen los contribu-

yentes de pagar anualmente el Impuesto Predial Unificado, citan-
do la normatividad interna correspondiente.
5. Pruebas: Se mencionará que el predio existe en la base que entre-

ga el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), el cual ha fijado
un valor o avalúo catastral. Adicionalmente se mencionará la tarifa
que le corresponde al inmueble, y la calidad de sujeto pasivo de
quien está registrado como propietario. Estos son los elementos
necesarios para que exista relación tributaria y por lo tanto obliga-
ción de liquidar oficialmente el valor del impuesto a pagar.
6. Notificación: La liquidación oficial se deberá notificar en los térmi-

nos que establece el artículo 565 y siguientes del Estatuto Tributa-
rio Nacional, o lo según establecido por el municipio en su norma-
tividad interna, si esta modifica al Estatuto Tributario Nacional.
7. Claridad: Se consigue con la especificación del impuesto que se

está liquidando; con la identificación de la persona natural o jurídi-
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ca con cargo a quien se expide; con la identificación plena del pre-

dio correspondiente a través de la cita de su matrícula inmobiliaria,
cédula catastral y dirección oficial y el municipio al que pertenece.
8. Expreso: El documento deberá señalar claramente el valor del

impuesto y las variables utilizadas para encontrar tal monto, de
modo que se deberá informar la base gravable o avalúo catastral,
la vigencia, la tarifa y el resultado de aplicar la tarifa a la base gra-
vable. Se informará al contribuyente que los intereses de mora se
liquidarán en el momento del pago a la tarifa vigente.
9. Exigible: Dado que las obligaciones tributarias deben cumplirse en

unos términos previamente fijados a través de lo que comúnmen-
te se denomina calendario tributario respecto de cada vigencia
fiscal, este será el momento a partir del cual se hace exigible la

obligación, de modo que ante el incumplimiento de la misma y
en fecha posterior a la señalada como último plazo, la entidad
territorial pueda iniciar un cobro coactivo administrativo una vez
ejecutoriado el acto administrativo. Es decir, es necesario fijar una
fecha de vencimiento para el pago, de conformidad con la norma
interna que establece el calendario tributario.
En la página web del Ministerio de Hacienda, en el link “Publicacio-

nes Territoriales” encontrará el Manual de Fiscalización, publicación
de esta Dirección, en el cual encontrará una propuesta de factura del
Impuesto Predial Unificado que contiene todos los elementos aquí re-
lacionados. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el citado artícu-
lo 58 de la Ley 1430 de 2010 estableció que las facturas que se pro-
duzcan cuando el municipio adopte este sistema de liquidación oficial
deben ser notificadas de la forma allí establecida, lo mismo que cuan-
do los actos administrativos notificados por correo sean devueltos por
causales diferentes a dirección errada, esto es, con su publicación en
el registro o Gaceta Oficial del respectivo ente territorial y simultánea-
mente mediante inserción en la página web de la entidad competente
para la administración del tributo.
No quiere decir lo anterior, que el procedimiento de notificaciones es-

tablecido en el Estatuto Tributario Nacional, aplicable en la adminis-
tración de tributos territoriales conforme el artículo 59 de la Ley 788
de 2002, se encuentre derogado; consideramos que lo dispuesto en
el inciso 2° del artículo 69 de la Ley 1111 de 2006 modificado, es una
forma especial de notificación que pretende imprimir celeridad y efi-
ciencia al procedimiento de determinación oficial implementado como
facturación y a las notificaciones devueltas por correo por causales
diferentes a dirección errada, con lo cual, por una parte los actos ad-
ministrativos se continuaran notificando por correo o personalmente
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en los términos del artículo 565 del Estatuto Tributario Nacional y si

son devueltos por correo por causales diferentes, habrá de seguir lo
previsto en el artículo 568 del mismo Estatuto.
Esta forma especial de notificación, por tratarse de una norma de pro-

cedimiento, se aplicará en los términos del artículo 40 de la Ley 153
de 1887 que dice:
Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de

los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que
deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a
correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se
regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación. […]”.

Ahora bien, en lo que hace puntualmente a la publicación total o parcial del acto
de liquidación o factura tanto en la gaceta como en la página web, debe partirse
señalando que la finalidad de la notificación es la dar aplicación al principio de pu-
blicidad de la actuación administrativa poniendo en conocimiento del destinatario
del acto la decisión adoptada dentro del mismo, que para el caso concreto se refie-
re a la determinación de un impuesto a su cargo, para que de esa manera pueda
ejercer los derechos de defensa y contradicción, consagrados en el artículo 29 de
la Constitución Política, a través de los recursos correspondientes con observancia
de los términos y las ritualidades propias de estos procedimientos. Siendo ello de
esa manera, a juicio de esta Dirección la publicación tanto en la gaceta, como en la
página web debe corresponder a la totalidad del acto de liquidación o factura, pues
solo de esa manera se garantizarían el principio de publicidad y consecuentemente
los derechos de defensa y contradicción a que se hizo mención antes.
“4. ¿Respecto de las multas de tránsito las cuales prescriben en tres años
si no se notifica el mandamiento de pago, que término debe tenerse
en cuenta cuando se presenta lo establecido en el artículo 818. Inte-
rrupción y suspensión del término de prescripción. (…) Ya que como
dice el artículo 818 “el término empezará a correr de nuevo”, es decir
se predica del término de prescripción de la obligación que en este
caso, es el de la multa de tránsito, el cual es de tres años. O se des-
naturaliza dicha figura o institución y modifica su término después de
notificado el mandamiento de pago en cinco años”
En relación con este interrogante, y sin perjuicio de lo que al respecto exprese el Ministe-
rio de Transporte, entidad competente para pronunciarse y a la que sugerimos dirija su
consulta, consideramos que si bien es cierto de conformidad con la Ley 1066 de 2006,
todas las entidades públicas que recauden recursos públicos, entre ellos las multas por
infracciones a las normas de tránsito, deben remitirse para el cobro de las obligaciones a
su favor al procedimiento de cobro del Estatuto Tributario Nacional, es igualmente cierto
que en tratándose de las citadas multas existe un término especial de prescripción esta-
blecido a la sazón por el artículo 159 de la Ley 769 de 2002, en tres años.
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Ahora bien, el precitado artículo 159 de la Ley 769 de 2002, fue modificado por el
artículo 206 del Decreto número 019 de 2012, estableciendo en su inciso 2° que
“Las sanciones impuestas por infracciones a las normas de tránsito prescribirán en
tres (3) años contados a partir de la ocurrencia del hecho; la prescripción deberá
ser declarada de oficio y se interrumpirá con la notificación del mandamiento
de pago”. De tal manera, consistentemente con la existencia de un término espe-
cial de prescripción de la acción de cobro, la norma establece a renglón seguido la
forma de interrupción de dicho término, señalando que operará con la notificación
del mandamiento de pago, razón por la cual, el término que se interrumpe deberá
ser el mismo que comenzará a correr de nuevo una vez notificado el mandamiento
de pago, esto es, tres años.
“5. ¿Al expedirse la Ley 1421 de 2010 y la Ley 1430 de 2010, se esta-
blecen dos términos de vigencia de la contribución especial de obra

pública, la Ley 1421 lo estableció en cuatro años vigencia hasta el 31
de diciembre de 2014, pero la ley 1430 en tres años, es decir, que su
vigencia fue hasta el 31 de diciembre de 2013, siendo las dos leyes
especiales y (sic) ateniendo lo dispuesto en la Ley 153 de 1887, el cual
establece que la ley posterior prevalece sobre la anterior, podemos
afirmar que no es posible realizar el cobro de dicho tributo o contribu-
ción especial”
En relación con este tema, se pronunció esta Dirección mediante Boletín número 26
de Apoyo a la Gestión tributaria de las Entidades Territoriales, así:
“[…] Así, dado que la Ley 1421 de 2010 había prorrogado por cuatro
años, entre otros, los artículos 121 de la Ley 418 de 1997 y 6° de la
Ley 1106 de 2006 y que estos dos artículos fueron posteriormente
prorrogados por la Ley 1430 de 2010, consideramos que se presenta
un conflicto entre el criterio de especialidad y el cronológico, frente al
cual se debe aplicar el presupuesto jurídico que prescribe que la ley
general posterior no deroga la ley especial anterior, por lo que en el
caso planteado prevalece la disposición contenida en la Ley 1421 de
2010, ley especial anterior. (Ministerio del Interior y de Justicia). Con
ello, la norma vigente es la prórroga por cuatro años hecha por la Ley
1421 de 2010.
Debemos precisar que la vigencia de la contribución sobre contratos

de obra pública a que se refería la Ley 1106 de 2006, extendía sus
efectos hasta el 22 de diciembre de 2010, puesto que fue publicada
en diciembre 22 de 2006. El 21 de diciembre de 2010, la Ley 1421 la
prorrogó por cuatro años, y el 29 de diciembre la Ley 1430 de 2010
modificó la prórroga de algunos de esos artículos, de manera que no
hubo ningún lapso en el cual no estuviera vigente la contribución. […]”
82

(febrero 20)
Consultante: JIMMY ERNEY LÓPEZ ARBELÁEZ

Concejal Municipal de La Ceja
Tema: Impuesto predial unificado
Subtema: Paz y Salvo
Nos consulta sobre la conveniencia de una disposición contenida en el Estatuto de

Rentas del municipio de La Ceja que establece la expedición de paz y salvos por
parte de la Tesorería Municipal y regula el caso de los propietarios y poseedores de
varios inmuebles.

Sobre este tema ya se ha pronunciado esta dirección en oficio 009852 del año 2010
en el que se señaló lo siguiente:
En relación con la expedición de paz y salvo por concepto del impues-

to predial, encontramos la necesidad de su expedición en el artículo
27 de la Ley 14 de 1983, el Decreto número 3496 de 1983 y el artículo
16 de la Ley 44 de 1990. Revisemos el contenido de estas normas:
Ley 14 de 1983
Artículo 27. Para protocolizar actos de transferencias, constitución o li-

mitación de dominio de inmuebles, el Notario, o quien haga sus veces,
exigirá e insertará en el instrumento el certificado catastral y el paz y salvo
municipal expedidos por la Oficina de Catastro o el Tesorero Municipal.
Cuando se trate de inmuebles procedentes de la segregación de uno

de mayor extensión, el certificado catastral exigido podrá ser el del
inmueble del cual se segrega.
Cuando las escrituras de enajenación total de inmuebles se corran

por valores inferiores a los avalúos catastrales vigentes, se tendrá en
cuenta para todos los efectos fiscales y catastrales, el avalúo catastral
vigente en la fecha de la respectiva escritura.
Cuando se trate de protocolizar escrituras que contengan contratos de

compra-venta de inmuebles que se vayan a construir o se estén cons-
truyendo, el Notario exigirá copia debidamente sellada y radicada, de
la solicitud del avalúo del correspondiente .
Decreto Reglamentario número 3496 de 1983
Artículo 46. Certificados catastrales y paz y salvo municipal. Para pro-

tocolizar actos de transferencia, constitución o limitación de dominio
83
de inmuebles, el Notario o quien haga sus veces, exigirá e insertará

en el instrumento el certificado catastral y el paz y salvo municipal ex-
pedidos por la Oficina de Catastro o Tesorero Municipal según el caso.
Cuando se trate de inmuebles procedentes de la segregación de uno

de mayor extensión, el certificado catastral exigido podrá ser el del
inmueble del cual se segrega.
Cuando las escrituras de enajenación total de inmuebles se corran

por valores inferiores a los avalúos catastrales vigentes, se tendrá en
cuenta para todos los efectos fiscales y catastrales, el avalúo catastral
vigente en la fecha de la respectiva escritura.
Cuando se trate de protocolizar escrituras que contengan contratos

de compra venta de inmuebles que se vayan a construir o se estén

construyendo, el Notario exigirá copia debidamente sellada y radica-
da, de solicitud del avalúo del correspondiente inmueble acompañado
del certificado de paz y salvo del lote donde se va adelantar o se está
adelantando la construcción.
Parágrafo. Cuando el paz y salvo municipal contenga el avalúo catas-

tral del inmueble y el número predial, no se exigirá certificado catastral.
Ley 44 de 1990
Artículo 16. Facultad de eliminar el paz y salvo. Cuando los municipios

adopten la declaración anual del Impuesto Predial Unificado, podrán
eliminar el certificado de Paz y Salvo y establecer mecanismos de re-
caudo total o parcial a través de la red bancaria para dicho impuesto,
así como para los impuestos de las corporaciones regionales a que se
refiere el Capítulo II de la presente ley.
Así mismo, el cobro de dichos impuestos podrá efectuarse conjunta-

mente con los correspondientes a servicios públicos.
Los concejos podrán establecer los plazos para la presentación de la

declaración del Impuesto Predial Unificado y para cancelar las cuotas
del respectivo impuesto.
Como se observa, el paz y salvo es un certificado que expide la ad-

ministración municipal, sujeto activo del Impuesto Predial Unificado,
mediante el cual hace saber que el contribuyente se encuentra al día
con las obligaciones tributarias relativas a dicho impuesto, y es requi-
sito fundamental en la protocolización de escrituras y otros trámites
realizados ante notarios. Dicha certificación podrá dejar de expedirse
cuando el municipio adopte la declaración anual del impuesto y sea
esta su decisión.
84
Resulta pertinente entonces conocer en qué cosiste la obligación tri-

butaria:
“La obligación tributaria- entendida como una relación jurídica, nacida

de la ley y que consiste en una prestación de dar, a favor del Estado
y a cargo de un particular, con el fin de atender a las cargas públicas-
generalmente no se encuentra aislada, sino que se presenta acom-
pañada de un conjunto de deberes, generalmente de hacer o de no
hacer, que tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la obligación
tributaria principal”1.
En ese orden de ideas, se entiende que un contribuyente se encuen-

tra a paz y salvo cuando no solo ha efectuado el pago total de los
valores a cargo (obligación principal), sino que también ha cumplido

debidamente con sus deberes formales o accesorios establecidos en
la norma tributaria municipal, como son la presentación de las decla-
raciones, inscribirse en el registro de contribuyentes, entre otros. Sin
embargo, tratándose del Impuesto Predial Unificado, mientras el mu-
nicipio no adopte el sistema de autoliquidación, la obligación se limita
generalmente al pago total.
Así las cosas, si bien el municipio puede conceder una facilidad para
el pago de sus impuestos y el contribuyente puede ofrecer abonos
parciales con el fin de cancelar su obligación, habrá lugar a expedir
el paz y salvo solo cuando esté completamente satisfecha la deuda,
es decir, cuando el saldo a cargo del contribuyente sea cero. Para los
pagos parciales, consideramos que el municipio debe expedir recibos
o constancia de los mismos para efectos contables y de control”.
Ahora bien, en lo relativo a los propietarios o poseedores de varios inmuebles es

necesario concluir a la luz de las normas citadas ut supra que las obligaciones rela-
cionadas con el Impuesto Predial Unificado se originan en cada uno de los predios,
razón por la cual, en el evento en que resulte procedente la expedición del paz y
salvo este debe corresponder de manera individual a cada predio certificando que
no existen obligaciones tributarias pendientes de pago.
1
Bravo Arteaga, Juan Rafael: Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, Ediciones Rosaristas,
Bogotá 1997.
85

(febrero 21)
Consultante: PIEDAD LONDOÑO

Secretario de Hacienda Municipal
Municipio de La Ceja-Antioquia
Tema: Impuesto Predial
Subtema: Causación y Paz y Salvo
Sus consultas son las siguientes:
1. El impuesto predial del municipio se factura trimestral. Es posible que el PAZ

y SALVO del impuesto predial se otorgue con el pago de un trimestre y que
solo tenga validez por 1 mes o el contribuyente necesariamente debe pagar la

totalidad del año para poder otorgarle el paz y salvo?
2. Se realizó actualización catastral urbana y el Acuerdo del Estatuto Tributario

dice que el impuesto predial se incrementará para el 2014 solo hasta 15% del
valor del impuesto del año anterior, así mismo estableció nuevas tarifas para
el predial, donde en algunos casos el impuesto predial baja con respecto al
año anterior, dado que incluyó un elemento adicional para liquidar el impuesto,
(rangos de avalúos catastrales). La sobretasa ambiental su liquidación está
ligada al avalúo catastral, la inquietud es: La mayoría de los avalúos catastrales
incrementaron en más de 100%, 200% y más, ¿es posible que el incremento
máximo de la sobretasa sea el mismo 15% que tuvo el predial? pues de no
ser así existirían casos donde la sobretasa sería incluso el doble del mismo
impuesto predial.
3. Existe un acuerdo del Concejo Municipal del año 2010 que exoneró del impues-
to predial por 20 años a todos los predios cuyos propietarios sean comunidades
religiosas no importando que estuviera o no destinado al culto ni a sus casas
curales. La comunidad pagó el predial de toda la vigencia 2014 y solicitó paz y
salvo al municipio. ¿Si la comunidad religiosa vende el predio, es posible quitar
la exoneración a partir de la fecha de la venta y cobrarle el predial al nuevo
dueño que lo utilizará para un proyecto de construcción?
4. ¿Cuál es el límite mínimo para que un municipio tenga la presunción de ingre-

sos para liquidar el Impuesto de Industria y Comercio?
Responderemos sus inquietudes en el mismo orden en el que fueron efectuadas.
En relación con la expedición del paz y salvo del Impuesto Predial Unificado es ne-
cesario tener en cuenta que este tema se encuentra regulado en el artículo 27 de
la Ley 14 de 1983, el artículo 46 del Decreto número 3496 de 1983 y el artículo 16
de la Ley 44 de 1990.
86
De acuerdo con estas disposiciones, el paz y salvo es un certificado que expide la

administración municipal en su calidad de sujeto activo del Impuesto Predial Unifi-
cado, con el propósito de hacer saber que el contribuyente se encuentra al día con
las obligaciones tributarias relativas a dicho impuesto, y es requisito fundamental
en la protocolización de escrituras y otros trámites realizados ante notarios. Dicha
certificación podrá dejar de expedirse cuando el municipio adopte la declaración
anual del impuesto y sea esta su decisión.
Se entiende que un contribuyente se encuentra al día en el cumplimiento de sus

obligaciones tributarias relacionadas con el impuesto predial cuando no solo ha
efectuado el pago total de los valores a cargo (obligación principal), sino que tam-
bién ha cumplido debidamente con sus deberes formales o accesorios establecidos
en la norma tributaria municipal, como son la presentación de las declaraciones,
inscribirse en el registro de contribuyentes, entre otros. Sin embargo, tratándose

del Impuesto Predial Unificado, mientras el municipio no adopte el sistema de auto-
liquidación, la obligación se limita generalmente al pago total.
Así las cosas, si bien el municipio puede conceder una facilidad para el pago de sus
impuestos y el contribuyente puede ofrecer abonos parciales con el fin de cancelar
su obligación, habrá lugar a expedir el paz y salvo solo cuando esté completamente
satisfecha la deuda, es decir, cuando el saldo a cargo del contribuyente sea cero.
Para los pagos parciales, consideramos que el municipio debe expedir recibos o
constancia de los mismos para efectos contables y de control.
En relación con los límites en el cálculo de la sobretasa ambiental en los eventos de

incremento de los avalúos catastrales debe tenerse en cuenta el concepto de la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Radicación número 1.455 del 5
de diciembre de 2002, en el que concluyó:
“En estas condiciones, la Sala encuentra que a pesar de tener la misma

finalidad ambiental, no existe incompatibilidad entre las mencionadas
sobretasas –además de las razones expuestas por la jurisprudencia–,
porque estas, de manera general, son parte del recaudo del impuesto
predial, el cual se distribuye en la forma reseñada, en el sentido que
de su producto se toma ya el porcentaje ora la sobretasaJ1. Así, es
preciso concluir que las mismas coexisten y no pueden sobrepasar el
tope del 25.9% a que se refiere el inciso 3° del artículo 44 de la Ley
99 de 1993, circunstancia que no implica que se esté gravando doble-
mente la propiedad raíz. En otras palabras, los sujetos pasivos solo
pagan el impuesto predial, del cual se deducen estas sobretasas. En
síntesis, la situación se reduce a la distribución legal del impuesto
en mención y, por lo mismo, no puede predicarse doble tributa-
ción”. (Resaltado fuera de texto).
1
Con criterio discutible, los artículos 33 y 34 del Acuerdo número 015 de 2001 proferido por el Concejo
del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, consagran que el sujeto activo del tributo
autorizado por la Ley 99 de 1993 en comento es el Distrito de Barranquilla y el sujeto pasivo es la
persona natural o jurídica propietaria o poseedora de predios ubicados en la jurisdicción de tal distrito.
87
De acuerdo con este pronunciamiento es claro que la sobretasa ambiental hace

parte del Impuesto Predial Unificado y, por lo tanto, todos los límites, exenciones
o beneficios que se contemplen para el impuesto serán aplicables también a la so-
bretasa ambiental.
Así las cosas, si el Acuerdo Municipal señaló que “el impuesto predial se incremen-
tará para el año 2014 solo hasta el 15% del valor del impuesto del año anterior” es
necesario tener en cuenta que el mencionado límite se predica del valor total liqui-
dado por Impuesto Predial Unificado y sobretasa ambiental, es decir, la sumatoria
no puede superar el 15% del valor liquidado en el año anterior por esos mismos
conceptos.
En relación con su tercera inquietud es necesario tener en cuenta que el Impuesto

Predial Unificado se causa el primero de enero de cada año. Por lo tanto, para cada
año gravable, se deben verificar a primero de enero los elementos estructurales del
tributo, es decir, cuál es el predio que jurídicamente existe, cuál es el avalúo catas-
tral de ese mismo predio, quién es el propietario o poseedor, cuál es la tarifa aplica-
ble de acuerdo con la norma que se encuentre vigente a esa fecha y la existencia de
exenciones o beneficios fiscales. Con esa información se deberá determinar el valor
del impuesto correspondiente a todo el año.
El impuesto por lo tanto solo se causa una única vez en el año, y por esta razón
cualquier modificación que ocurra en el predio después del primero de enero y ten-
ga incidencia en alguno de los elementos estructurales del impuesto solo se tendrá
en cuenta para la liquidación del año siguiente.
De acuerdo con lo anterior consideramos que si el municipio ha concedido una

exención a los predios de las comunidades religiosas, y en el transcurso del año el
bien cambia de propietario, la exención pierde vigencia para ese predio en particu-
lar, pero sus efectos nunca podrán ser retroactivos, es decir, solo se podrá gravar el
bien para el siguiente año.
Ahora bien, nos permitimos recordarle que de acuerdo con el artículo 258 del Códi-
go de Régimen Municipal, Decreto-ley 1333 de 1986, el otorgamiento de exenciones
por los municipios y distritos se encuentra limitado a un plazo máximo de 10 años y
en todo caso las exenciones se deben sujetar a lo establecido en el respectivo plan
de desarrollo municipal2.
Así las cosas, el otorgamiento de exenciones debe hacerse teniendo en cuenta las
afectaciones al presupuesto que deberán cuantificarse tal y como lo establecen los
artículos 5° y 7° de la Ley 819 de 2003 y, repetimos, siempre dentro de los límites
temporales establecidos por el Decreto-ley 1333, pues cualquier actuación en con-
trario podría generar eventos de responsabilidad fiscal.
2
“Artículo 258. Los Municipios y el Distrito Especial de Bogotá solo podrán otorgar exenciones de
impuestos municipales por plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez (10) años, todo de
conformidad con los Planes de Desarrollo Municipal.”
88
Finalmente, en relación con su cuarta pregunta vale la pena recordar que el Im-
puesto de Industria y Comercio se origina por la realización de actividades industria-
les, comerciales o de servicios en la respectiva jurisdicción municipal, por personas
naturales, jurídicas o sociedades de hecho; y se liquida sobre los ingresos brutos
obtenidos por la realización de tales actividades en el municipio, a la tarifa de la
respectiva actividad según lo establezca el acuerdo municipal.
Respecto de la base gravable, el artículo 196 del Decreto-ley 1333 de 1986 estable-
ce que el Impuesto de Industria y Comercio “se liquidará sobre el promedio men-
sual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda
nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho…, con exclusión de:
devoluciones –ingresos provenientes de venta de activos fijos y de exportaciones–,
recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Es-
tado y percepción de subsidios”.

Así las cosas, tenemos que el Impuesto de Industria y Comercio se declara y paga
anualmente, dentro de los plazos establecidos en el año inmediatamente siguiente
al de su causación, es decir, el periodo en el cual se dieron los hechos generadores
del impuesto y sobre la base de los ingresos efectivamente recibidos por el sujeto
pasivo.
A modo de ejemplo, el periodo gravable 2013 (actividades generadoras del tributo

ejercidas en el año calendario 2013 y los ingresos respectivos), se declara y paga
durante el año 2014 en los plazos que haya establecido por la entidad territorial.
Por esta razón la ley no concibe la existencia de ingresos presuntos para liquidar el
impuesto a cargo de los contribuyentes.
Consideramos que pretender el pago anticipado del impuesto sobre la base de unos
ingresos presuntos que estima la administración contraría las normas que regulan
el periodo y la base gravable del Impuesto de Industria y Comercio.
89

(febrero 28)
Consultante: JULIO CÉSAR TRIANA MURILLO

Profesional Universitario
Alcaldía Municipal de Chía
Subtema: Exención
Con correo electrónico radiado conforme el asunto, recibimos su solicitud de con-

cepto relativa a la aplicación para la vigencia 2014 de un acuerdo que decretó
exenciones en el impuesto predial cuya publicación se efectuó el 10 de enero de
2014.
De conformidad con los artículos 1°, 287 y 294 de la Constitución Política las entida-
des territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, en desarrollo
de lo cual pueden otorgar exenciones respecto de sus propios tributos, como por
ejemplo, el Impuesto Predial Unificado. Si bien la iniciativa para presentar proyec-
tos de Acuerdo que decreten exenciones tributarias puede provenir del Alcalde o
los concejales, la responsabilidad de la decisión es del Concejo, para lo cual deben
tenerse en cuenta los requisitos al momento de aprobar un acuerdo en tal sentido,
tales como:
1. La consistencia de las exenciones tributarias con el plan de desarrollo y con el

marco fiscal de mediano plazo.
2. El estudio y presentación del impacto fiscal de la medida propuesta.
3. La presentación de los costos fiscales de la iniciativa y a la fuente alternativa de

financiación que genera los costos de una medida como la estudiada.
4. La limitación relativa al plazo de la exención, no más de diez años.
De conformidad con el Capítulo V de la Ley 136 de 1994, para que un proyecto

sea acuerdo deberá discutirse y aprobarse en dos debates. Aprobado el proyecto
en el segundo debate, pasará al Alcalde para su sanción, quien podrá objetar-
lo por razones de inconveniencia o de derecho, es decir, que lo aprobado sea
contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas; en este último caso, si las
objeciones no fueren acogidas, deberá remitirse al Tribunal Administrativo que
tenga jurisdicción en el municipio. Ahora, si el proyecto de acuerdo aprobado
por el concejo es sancionado por el Alcalde, deberá surtirse su publicación en
el respectivo diario, o gaceta, o emisora local o regional, dentro de los diez días
siguientes a su sanción.
Así las cosas, para que un proyecto de acuerdo aprobado por el concejo surta efec-
tos, debe tenerse en cuenta tres momentos: sanción, promulgación y vigencia.
90
Sobre la sanción, la Corte Constitucional en Sentencia C-256 de mayo 27 de 1998

expresó:
“En lo que hace a la sanción, cabe destacar que con independencia de al-
gunas reformas introducidas al proceso de formación de las leyes, desde su
redacción original la Constitución de 1886 contenía la regla recogida por la
carta de 1991, según la cual, ningún proyecto será ley, ‘sin haber obtenido la
sanción del gobierno’.
Tanto en la jurisprudencia anterior a la Carta de 1991, como en la producida

con posterioridad a ella se ha aceptado que ‘la sanción de un proyecto de ley
es el acto mediante el cual el Gobierno lo aprueba, y da fe de su existencia
y autenticidad, acto que ‘constituye un requisito esencial que pone fin al pro-
ceso formativo de la ley’1.

Tanto es cierto lo anterior que al proyecto que ha superado todos los trá-
mites en el Congreso de la República, ni en la Constitución de 1886 ni en
la de 1991 se le denomina ley, ya que en ambas se continúa hablando de
un proyecto que el ejecutivo puede objetar y que, en caso de no objeción o
de improsperidad de las objeciones formuladas, debe ser sancionado por el
Gobierno, o en su defecto, por el Presidente del Congreso”.
Respecto a la promulgación, la misma Corte en Sentencia C-252 de 1994 expone:
“Promulgar significa así el acto de divulgar una prescripción legal; es pues un

acto, es decir una realización. Dicha realización consiste en poner en cono-
cimiento del vulgo –del pueblo– el contenido de una prescripción jurídica. El
Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia trae dos acepciones
precisas sobre el término promulgar: ‘Publicar una cosa solemnemente’, con
lo cual hace referencia al acto de divulgar con un principio de autoridad...
En Colombia según el artículo 52 del Código de Régimen Político y Munici-

pal, se perfecciona la promulgación, cuando ‘se inserta la ley en el periódico
oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termina la
inserción’.
Y sobre el momento en que empieza a regir, la Sentencia C-084 de 1996 establece:
“Finalmente, debe la Corte aclarar al demandante y al coadyuvante que no

es posible sostener válidamente que la ley ‘necesariamente’ empieza a re-
gir ‘inmediatamente’ después de su promulgación, punto en el cual el actor
incurre en confusión, debido tal vez a que los dos fenómenos, en muchas
ocasiones, pueden coincidir. La promulgación, como ya se expresó, consiste
en la publicación oficial de la ley; la entrada en vigencia es la indicación del
momento a partir del cual esta se vuelve obligatoria para los asociados, esto
1
Cf.: Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia número C-084 de 1996. M. P. Doctor Carlos Gaviria Díaz.
91
es, sus disposiciones surten efectos. Por tanto, bien puede suceder que una
ley se promulgue y solo produzca efectos meses después; o disponga la
vigencia de la ley ‘a partir de su promulgación’, en cuyo caso una vez cum-
plida esta, las disposiciones respectivas comienzan a regir, es decir, a ser
obligatorias”.
De lo anteriormente expuesto podemos concluir lo siguiente:
1. La sanción es el acto mediante el cual el Ejecutivo aprueba un proyecto de acto

administrativo (acuerdo, ordenanza) y da fe de su existencia y autenticidad
dando fin al proceso formativo de la ley.
2. La promulgación ocurre cuando el texto ya expedido se inserta en el periódico

oficial y se divulga, es decir es de público conocimiento.
3. Para establecer cuándo empieza a surtir efectos jurídicos el acto administrativo

es necesario tener en cuenta dos aspectos: la fecha de publicación y la indica-
ción del momento a partir del cual se establezca que empieza a regir.
Por tanto, para que un acuerdo tenga vida jurídica es necesario que reúna todos
los requisitos anteriormente mencionados (sanción, promulgación, vigencia), empe-
zando este momento en la fecha en la que el mismo acto administrativo determine,
una vez publicado, que se vuelve obligatorio.
92

(febrero 28)
Consultante: IVÁN RESTREPO LINCE

Veedor Cívico
Subtema: Tarifas
Mediante correo electrónico radicado conforme el asunto, solicita usted se aclare

el alcance de los factores a tener en cuenta en el establecimiento de tarifas del
impuesto.
Para iniciar es necesario precisar que de conformidad con el numeral 4 del artículo

313 “Corresponde a los concejos: … 4. Votar de conformidad con la Constitución
y la ley los tributos y los gastos locales”, de manera que la facultad de adopción y
modificación de los tributos en el ámbito municipal radica, por mandato expreso de
la norma superior trascrita, de manera exclusiva en la corporación administrativa
concejo municipal.
Así, los concejos municipales deben establecer las tarifas del Impuesto Predial Uni-
ficado conforme los rangos y factores señalados en la ley y para tal efecto deben
observarse los rangos y parámetros contenidos en el artículo 23 de la Ley 1450 de
2011. Debemos precisar aquí que en respuesta de fecha 22/10/2013 al municipio
de Anapoima se incurrió en un error de transcripción, ya corregido, en el número
de la ley, precisando que las tarifas del impuesto predial se encuentran establecidas
en la Ley 1450 de 2011.
Ahora bien, el citado artículo establece:
Artículo 23. Incremento de la tarifa mínima del Impuesto Predial Unifica-

do. El artículo 4° de la Ley 44 de 1990 quedará así:
“Artículo 4°. La tarifa del Impuesto Predial Unificado, a que se refiere la pre-
sente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales y distritales y
oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo.
Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera dife-

rencial y progresivo, teniendo en cuenta factores tales como:
1. Los estratos socioeconómicos.
2. Los usos del suelo en el sector urbano.
3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.
4. El rango de área.
93
5. Avalúo Catastral.
A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural

con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea in-
ferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes
(135 smlmv), se le aplicará las tarifas que establezca el respectivo Concejo
Municipal o Distrital a partir del 2012 entre el 1 por mil y el 16 por mil.
El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la siguiente

manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013 el 4 por mil y en
el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior para
los estratos 1, 2 y 3.
A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las

tarifas, el cobro total del Impuesto Predial Unificado resultante con base en
ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado por el mismo concepto
en el año inmediatamente anterior, excepto en los casos que corresponda
a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los
procesos de actualización del catastro.
Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en

cuenta lo estatuido por la Ley 9ª de 1989, y a los urbanizados no edificados,
podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo,
sin que excedan del 33 por mil.
Parágrafo 1°. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el ar-

tículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley
223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos indígenas será la resultante
del promedio ponderado de las tarifas definidas para los demás predios del
respectivo municipio o distrito, según la metodología que expida el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
Parágrafo 2°. Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial,
salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la ley”.
Como se observa, es competencia de los concejos municipales establecer mediante

Acuerdo las tarifas aplicables en la liquidación del Impuesto Predial Unificado. Para
tal efecto deberán observar las condiciones establecidas en la ley en cuanto a rango
o límites de tarifas, factores a tener en cuenta y otros límites señalados en la norma.
De esta forma tenemos que las tarifas pueden oscilar entre el 5 por mil y el 16 por
mil para la generalidad de los predios y, podrían elevarse hasta el 33 por mil para
los terrenos urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados. Existe legal-
mente la posibilidad, a criterio del concejo municipal, de fijar una tarifa inferior al
5 por mil “a la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o
rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior
a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv)”;
94
en consecuencia, para este tipo de predios las tarifas pueden establecerse como
mínimo en el 1 por mil y como máximo en el 16 por mil, observando los factores
definidos en la ley.
Considera este despacho, en relación con los factores, que cuando la ley menciona
que las tarifas deben establecerse de manera diferencial y progresiva, hace un lla-
mado para observar otros indicadores de capacidad contributiva que atiendan los
principios de equidad, progresividad y eficiencia del sistema tributario. Acorde con
la teoría de los tributos la equidad consiste en dar tratamiento igual a los iguales
(todos los propietarios deben pagar el tributo) y desigual a los que se encuentren en
condiciones desiguales (mayor impuesto a mayor capacidad de pago). Por su parte
la progresividad se refiere a que a mayor base gravable (avalúo del predio, para el
caso) mayor tarifa y, por ende, mayor impuesto a pagar.
Conforme lo anterior, el legislador previó para el caso de las tarifas del Impuesto

Predial Unificado unos factores que deben observarse para cumplir con los princi-
pios de equidad y progresividad como son el avalúo catastral (a mayor base mayor
capacidad de pago), el uso del predio (diferentes tipos de explotación económica),
áreas y estratos socioeconómicos. Estos últimos corresponden a una clasificación de
la vivienda, mas no de las personas, cuyo fin es servir de factor en la determinación
de tarifas para el cobro de los servicios públicos domiciliarios, pero que puede indi-
car una mayor capacidad de pago en materia tributaria.
Ahora bien, anexa usted un oficio del Departamento Administrativo Nacional de

Estadísticas relativo a la estratificación socioeconómica y los factores en su determi-
nación, cosa que difiere de la norma tributaria y que no resulta aplicable.
95

(marzo 3)
Consultante: JOHN JAIRO LÓPEZ HENAO

Secretaría de Hacienda
Municipio de El Retiro-Antioquia
El Retiro-Antioquia
Subtema: Límites del Impuesto
En su escrito de consulta realiza las siguientes preguntas:
1. Basados en la entrada en vigencia de la actualización catastral rural se pre-

sentaron incrementos de más del 100% en los avalúos y con el nuevo estatuto
también algunos predios sufrieron cambios de incremento de tarifa, ¿cuál sería
la ley que prima para el cobro del impuesto predial (artículo 6º de la Ley 44 de
1990 o el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011)?
2. Según la Ley 1450 de 2011 en su artículo 23, se ordena a los municipios la

actualización de las tarifas hasta llegar al año 2014 como mínimo al 5x1.000, la
restricción de incrementar solo hasta el 25% que trata el artículo aludido solo es
para los incrementos o puede leerse para toda modificación de tarifa?
3. Con respecto al incremento de más del 100% de los avalúos, la administración

podría mediante acuerdo establecer una gradualidad para dicho incremento.
A continuación responderemos de manera general sus inquietudes en el mismo

orden en el que fueron formuladas.
En relación con su primera inquietud, este Despacho ha señalado que las reglas
a considerar para la aplicación de las Leyes 44 de 1990 y 1450 de 2011 son las
siguientes:
El artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, “por la cual se expide el Plan Nacional de

Desarrollo, 2010-2014” dispone:

rencial y progresiva, teniendo en cuenta factores tales como:
96




procesos de actualización del catastro. (…)”. (Subrayado fuera de texto).
La norma transcrita aumenta la tarifa mínima aplicable del 1 por mil al 5 por mil y
establece un límite al incremento del impuesto generado con ocasión del cambio de
tarifas, de manera que “a partir del año en el cual entren en aplicación las modifi-
caciones de las tarifas”, el impuesto resultante con base ellas no puede exceder del
25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior.
Como expresamente señala el inciso subrayado, la limitación del 25% tiene aplica-
ción solamente sobre los impuestos resultantes de las tarifas incrementadas como
consecuencia de la orden dictada por la Ley 1450 de 2011 y no aplica “en los casos
que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifi-
que en los procesos de actualización del catastro”.
Con anterioridad a la Ley 1450 de 2010, el artículo 6° de la Ley 44 de 1990 estable-

cía otra limitación consistente en que el impuesto resultante con base en el nuevo
avalúo no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en
el año inmediatamente anterior, a menos que se trate de predios en las siguientes
condiciones:
• Predios incorporados por primera vez al catastro.
• Terrenos urbanizables no urbanizados.
• Terrenos urbanizados no edificados.
97
• Predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina
por la construcción o edificación en él realizada.
Así las cosas, se concluye que si se ha producido una modificación de tarifas en

virtud de lo establecido por la Ley 1450 de 2011 habrá lugar a aplicar la limitación
prevista en dicha norma. Pero si de manera concurrente al aumento de tarifas el
predio ha sido objeto de un proceso de actualización o formación catastral, habrá
lugar a aplicar el artículo sexto de la Ley 44 de 1990, pues expresamente el artículo
23 de la Ley 1450 de 2011 establece que el límite allí contenido no se aplica en
casos de actualización catastral.
En relación con su segunda inquietud, es necesario tener en cuenta que el artículo

23 de la Ley 1450 de 2011 se expidió en el marco del Plan Nacional de Desarro-
llo para los años 2010-2014, en el que se estableció como parte de los objetivos
y lineamientos estratégicos para el fortalecimiento institucional de las entidades

territoriales el incremento de la tarifa mínima legal del impuesto predial en los mu-
nicipios, con el fin de incrementar la disponibilidad de fuentes de financiamiento del
desarrollo territorial.
Así las cosas, consideramos que el límite contenido en esa disposición se presenta
como un mecanismo para evitar que el incremento en la base mínima afecte a los
contribuyentes de manera excesiva, medida que guarda coherencia con el estable-
cimiento de una gradualidad en el aumento de las tarifas.
Por lo anterior, consideramos que el límite del 25% establecido en el artículo 23 de

la Ley 1450 de 2011 es aplicable únicamente a los incrementos de tarifa estableci-
dos por los municipios en el marco de la mencionada ley, esto es, únicamente para
los eventos en los que se ajustaron las tarifas vigentes al nuevo mínimo legal del
5 por mil; en todos los demás eventos se deberá aplicar el límite contenido en el
artículo 6° de la Ley 44 de 1990.
Finalmente, y en relación con su tercera inquietud consideramos que no es posible

que la Administración establezca una gradualidad para el incremento de los avalúos,
pues en los términos de la normatividad vigente la actualización de los catastros es
una obligación legal que debe ser realizada por las autoridades catastrales, por lo
que el municipio carece de competencia para interferir en este tema.
98

(marzo 3)
Consultante: JUAN PABLO ARAGÓN C.

[email protected]
Subtema: Intereses de Mora
¿Puede un municipio capitalizar los intereses de periodos vencidos o años atrasados?
El artículo 59 de la Ley 788 de 2002 ordenó a las entidades territoriales la aplicación

del procedimiento y régimen sancionatorio previsto en el Estatuto Tributario Nacio-
nal a los impuestos por ellas administrados, así:

municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tribu-
tario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, de-
voluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos
por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo
de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de
las sanciones y el término de aplicación de los procedimientos anteriores,
impuestos”.
Si los contribuyentes no cancelan el impuesto dentro de las fechas previamente

señaladas para el efecto, habrá lugar al cobro de intereses de mora. Lo anterior
en consideración a lo establecido en el artículo 634 del Estatuto Tributario Nacional
que dispone:
Artículo 634. Sanción por mora en el pago de impuestos, anticipos y

retenciones. Los contribuyentes o responsables de los impuestos adminis-
trados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, incluidos los
agentes de retención, que no cancelen oportunamente los impuestos, antici-
pos y retenciones a su cargo, deberán liquidar y pagar intereses moratorios,
por cada día calendario de retardo en el pago.
Los mayores valores de impuestos, anticipos o retenciones, determinados

por la Administración de Impuestos en las liquidaciones oficiales, causarán
intereses de mora, a partir del vencimiento del término en que debieron ha-
berse cancelado por el contribuyente, responsable, agente retenedor o de-
clarante, de acuerdo con los plazos del respectivo año o período gravable al
que se refiera la liquidación oficial.
Los intereses moratorios se generan por el no pago oportuno de los impuestos, an-
ticipos y retenciones a cargo del contribuyente, responsable o agente de retención.
99
En el caso del impuesto predial, la administración tributaria debe tener establecida

una fecha límite de plazo para el pago del impuesto que puede ser dentro del mismo
año calendario, momento a partir del cual se generan intereses de mora respecto
de dicha vigencia.
La Ley 1066 de 2006 se refirió a los intereses moratorios así:
Artículo 3°. Intereses moratorios sobre obligaciones. A partir de la vigen-

cia de la presente ley, los contribuyentes o responsables de las tasas, contri-
buciones fiscales y contribuciones parafiscales que no las cancelen oportu-
namente deberán liquidar y pagar intereses moratorios a la tasa prevista en
el Estatuto Tributario.
(…)
La Ley 1607 de 2012 modificó el artículo 635 del Estatuto Tributario Nacional
así:
Artículo 635. Determinación de la tasa de interés moratorio. <Artículo

modificado por el artículo 141 de la Ley 1607 de 2012> Para efectos de las
obligaciones administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Na-
cionales, el interés moratorio se liquidará diariamente a la tasa de interés
diario que sea equivalente a la tasa de usura vigente determinada por la
Superintendencia Financiera de Colombia para las modalidades de crédito
de consumo.
Las obligaciones insolutas a la fecha de entrada en vigencia de esta ley ge-

nerarán intereses de mora a la tasa prevista en este artículo sobre los saldos
de capital que no incorporen los intereses de mora generados antes de la
entrada en vigencia de la presente ley.
Parágrafo. Lo previsto en este artículo y en el artículo 867-1 tendrá efectos

en relación con los impuestos nacionales, departamentales, municipales y
distritales.
En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, se de-

ben liquidar los intereses de mora en los términos señalados en el artículo transcrito.
En cuanto a la aplicación de la norma en mención, según la Circular número 003 de

2013, de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), de acuerdo a lo
establecido por el artículo 141 de la Ley 1607 de 2012, “para calcular los intereses
de mora se debe tomar la tasa de usura certificada por la Superintendencia Finan-
ciera de Colombia para la modalidad de crédito de consumo y dividirla en 366 días,
causando los intereses de mora diariamente con la tasa de interés vigente de cada
día de retardo en el pago, de tal forma que el interés total es igual a la sumatoria de
los intereses de mora diarios causados”.
100

(marzo 5)
Consultante: ABRAHAM GÓMEZ RIVERA

Presidente Comisión Segunda – Concejo Municipal
Palmas del Socorro-Santander
Subtema: Competencias del Concejo
Nos consulta diversos aspectos de la competencia del Consejo en materia tributaria.

Con los alcances mencionados anteriormente procedemos a dar respuesta a sus
inquietudes en el mismo orden en que fueron planteadas:

1. El concejo municipal puede atender el clamor de la comunidad en el
sentido de bajar las tarifas del impuesto predial ya que por una actua-
lización catastral se dio un incremento exagerado en algunos casos
superior al 100%; si es viable esta opción quiénes están autorizados
para presentar este proyecto de acuerdo, puede ser de iniciativa de un
concejal y que límites debe tener en cuenta el concejo en el estudio y
aprobación del proyecto de acuerdo.
Para efectos de responder su pregunta es importante establecer el marco constitu-

cional vigente en materia de impuestos territoriales, dentro del que encontramos el
artículo 338 que establece que los Concejos son los llamados a adoptar y reglamen-
tar los impuestos creados por ley. Señala la norma:
“Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas

departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos
deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las ba-
ses gravables, y las tarifas de los impuestos. …”.
Encontramos también el artículo 287 constitucional, que confiere autonomía a los

municipios para administrar sus tributos1 y el artículo 313 de la Carta que asigna al
Concejo Municipal la facultad de votar los tributos, en el marco de lo que disponga
la ley2
Finalmente encontramos el artículo 363 que establece una serie de principios dentro
de los que debe enmarcarse el ejercicio de esas competencias. La norma señala:
1
“Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los lími-
tes de la Constitución y de la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: ... 3. Administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. …”.
2
“Corresponde a los Concejos: … 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y
los gastos locales…”.
101
“El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y pro-

gresividad.
Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”.
Conjugadas todas las disposiciones constitucionales citadas podemos afirmar que

los Concejos Municipales son autónomos para decidir en qué términos administran
los tributos en la jurisdicción de su municipio, siempre que se acojan los lineamien-
tos de la Constitución y la ley.
Su consulta se refiere particularmente a la posibilidad de disminuir las tarifas del

Impuesto Predial Unificado, razón por la cual se hace necesario acudir al artículo
4° de la Ley 44 de 1990, modificada por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, que
señala que las mismas deben ser establecidas por el Concejo Municipal, dentro del
rango que va entre el 5 y el 16 por mil del respectivo avalúo (con excepción de los
inmuebles destinados a vivienda o a actividades agropecuarias de los estratos 1, 2 y

3 con valor inferior a 135 smlmv para los cuales la tarifa debe oscilar entre el 1 y el
16 por mil y los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados,
para los cuales la tarifa puede llegar hasta el 33 por mil), teniendo en cuenta el
estrato socioeconómico, los usos del suelo y la antigüedad de la formación o actua-
lización del catastro.
De acuerdo con estos criterios el Concejo municipal tiene la facultad de modificar

las tarifas libremente aumentándolas o disminuyéndolas de acuerdo con las nece-
sidades del municipio, dentro de los rangos mencionados. Sin embargo, conviene
señalar que cuando se introducen tarifas nuevas mediante Acuerdo del Concejo,
estas rigen a partir del 1º de enero del año siguiente al de expedición de la norma.
Adicionalmente, es importante recordar que la Ley 44 de 1990 en su artículo 6º

contiene una restricción para la liquidación del Impuesto Predial en los eventos de
entrada en vigencia de un nuevo avalúo de formación o actualización catastral. Dice
la norma:
Artículo 6°. “Límites del Impuesto. A partir del año en el cual entre en apli-
cación la formación catastral de los predios, en los términos de la Ley 14 de
1983, el Impuesto Predial Unificado resultante con base en el nuevo avalúo,
no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el
año inmediatamente anterior, o del impuesto predial, según el caso.
La limitación prevista en este artículo no se aplicará para los predios que se

incorporen por primera vez al catastro, ni para los terrenos urbanizables no
urbanizados o urbanizados no edificados. Tampoco se aplicará para los pre-
dios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina
por la construcción o edificación en él realizada”.
De acuerdo con lo anterior, si a pesar de aplicar la limitación mencionada el mu-

nicipio considera que es necesario disminuir las tarifas del impuesto podrá hacerlo
mediante un Acuerdo Municipal.
102
En relación con la iniciativa para el trámite del Acuerdo Municipal es necesario remi-
tirse al artículo 71 de la Ley 136 de 1994 que establece:
“Artículo 71. Iniciativa. Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados

por los concejales, los alcaldes y en materias relacionadas con sus atribucio-
nes por los personeros, los contralores y las Juntas Administradoras Locales.
También podrán ser de iniciativa popular de acuerdo con la Ley Estatutaria
correspondiente.
Parágrafo 1º. Los acuerdos a los que se refieren los numerales 2, 3 y 6 del
artículo 313 de la Constitución Política, solo podrán ser dictados a iniciativa
del alcalde.
Parágrafo 2º. Serán de iniciativa del alcalde, de los concejales o por iniciati-

va popular, los proyectos de acuerdo que establecen la división del territorio
municipal en comunas y corregimientos y la creación de Juntas Administra-
doras Locales”.
Conforme la normas transcrita, la iniciativa para modificar las tarifas de los

impuestos vigentes en la entidad territorial puede ser tanto de los concejales
como del alcalde municipal y los límites que se deben tener en cuenta son
los precisados anteriormente en relación con los rangos tarifarios (artículo 4°
de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011).
2. Que límites debe tener en cuenta el concejo en el estudio y aproba-

ción de un proyecto de acuerdo que otorgue incentivos tributarios
por el pronto pago del impuesto predial; quiénes están autorizados
para presentar este proyecto de acuerdo, puede ser de iniciativa de
un concejal.
En relación con los descuentos por pronto pago este Despacho se pronunció en el
Boletín No. 1 “Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales”, el cual
encuentra en su totalidad en la página en internet de este Ministerio www.minha-
cienda.gov.co, señalando lo siguiente en relación con las normas que establecen
descuentos por pronto pago y sus implicaciones presupuestales:
“Descuentos por pronto pago
En relación con los descuentos por pronto pago, consideramos que no

sería aplicable el criterio expuesto por la jurisprudencia, en el sentido
de que en este caso, el beneficio no se dirige a los contribuyentes mo-
rosos de manera iniquitativa frente a los cumplidos, sino que, estando
todos los contribuyentes en la misma condición de deudores de una
obligación tributaria respecto del período gravable presente, razón por
la cual ninguno de ellos se encuentra en mora, no se violarían los prin-
cipios de igualdad y equidad.
103
Se concederán entonces en ejercicio de la autonomía de las entidades

territoriales para la gestión de sus intereses.
Sin embargo, consideramos que no puede perderse de vista el propó-

sito de la medida, que puede ser obtener una buena parte del recaudo
en un momento dado del año, la alimentación y actualización de la
base de contribuyentes, la eventual disminución de los costos en el
cobro de las obligaciones, etc. Esto resulta relevante al momento de
diseñar el descuento por pronto pago, porque no se trata de disminuir
los recursos por la vía de ofrecer altos porcentajes de descuento, en
una o varias oportunidades, entre otras cosas, porque se vería perju-
dicada precisamente la autonomía de la entidad, si no cuenta con los
recursos necesarios para el cumplimiento de los planes y programas
que demanda la comunidad.
Implicaciones presupuestales
En todo caso, la entidad territorial debe dar cumplimiento a lo dispues-

to por el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, que establece:
“Artículo 7°. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo

momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza
o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios,
deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fis-
cal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la ex-

posición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los
costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional ge-
nerada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo

durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, de-
berá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto
en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en
contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será
publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen

un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener
la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o
aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso ante-

rior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien
haga sus veces”. (Subrayado ajeno al texto).
104
En consecuencia, deberán incluirse expresamente en la exposi-

ción de motivos y en las ponencias de trámite, tanto los costos
fiscales que implica la iniciativa, como la fuente de ingresos adi-
cional con la que se financia el costo que representa establecer
el beneficio tributario. Y propiamente, el texto del correspondiente
proyecto de acuerdo, cuando sea de iniciativa gubernamental y re-
presente una reducción de los ingresos, deberá contener la fuente
sustitutiva que signifique un aumento de ingresos, situación que
será analizada y aprobada por la Secretaría de Hacienda. Adicio-
nalmente, la medida deberá ser compatible con el marco fiscal de
mediano plazo”.
De acuerdo con lo anterior y para dar respuesta a su interrogante debemos precisar

que es potestativo del concejo municipal establecer el beneficio tributario consisten-
te en un descuento por pronto pago, pero deben tenerse en cuenta tanto el impacto
fiscal como la fuente sustitutiva del ingreso en los términos del artículo 7° de la Ley
819 de 2003.
En relación con la competencia para proponer la iniciativa de Acuerdo ante el Con-

cejo Municipal son aplicables las mismas consideraciones expuestas ut supra, por lo
que serán competentes los concejales o el alcalde municipal.
3. Es factible que el concejo municipal apruebe unas tarifas del impuesto

predial que sean progresivas, que se parta de unas tarifas bajas y que
gradualmente cada año vayan aumentando.
Como se señaló en relación con su primera pregunta, los concejos municipales

gozan de plena autonomía para la administración de los impuestos del orden mu-
nicipal, razón por la cual pueden regular sus elementos estructurales (entre ellos la
tarifa) libremente dentro de los parámetros establecidos en la ley.
Repetimos que en materia de tarifas el marco legal es el artículo 4° de la Ley 44 de

1990, modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, que establece un rango
tarifario que va del 5 al 16 por mil, con las siguientes excepciones:
• Inmuebles destinados a vivienda o a actividades agropecuarias de los estratos

1, 2 y 3 con valor inferior a 135 salarios mínimos mensuales legales vigentes,
para los cuales la tarifa debe oscilar entre el 1 y el 16 por mil.
• Terrenos urbanizables no urbanizados y terrenos urbanizados no edificados,

para los cuales la tarifa podrá ser superior al límite de 16 por mil sin que exceder
el 33 por mil.
Dentro de estos rangos los concejos municipales podrán regular con total autono-
mía las tarifas aplicables para cada año gravable.
105
4. Cuál es la forma legal de establecer tarifas por estratos del impuesto

predial a la propiedad inmueble urbana con destino económico habita-
cional o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3, como
lo estipula el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011; cual estratificación se
tiene en cuenta la misma que se establece para los servicios públicos.
La forma de establecer las tarifas para los predios destinados a vivienda o a ac-
tividades agropecuarias de los estratos 1, 2 y 3 con valor inferior a 135 salarios
mínimos mensuales legales vigentes, al igual que las demás tarifas aplicables al Im-
puesto Predial Unificado en cada entidad territorial, es la expedición de un Acuerdo
Municipal.
En relación con la estratificación es necesario tener en cuenta lo señalado en los

artículos 101 y siguientes de la Ley 142 de 1994, que señalan como deber de los
municipios realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas
y rurales; de acuerdo con la metodología prescrita por el Departamento Nacional de

Planeación.3 El tenor literal de la norma es el siguiente:
“Artículo 101. Régimen de estratificación. La estratificación se someterá

a las siguientes reglas.
101.1. Es deber de cada municipio clasificar en estratos los inmuebles resi-

denciales que deben recibir servicios públicos. Y es deber indelegable del
alcalde realizar la estratificación respectiva.
101.2. Los alcaldes pueden contratar las tareas de estratificación con enti-
dades públicas nacionales o locales, o privadas de reconocida capacidad
técnica.
101.3. El alcalde adoptará mediante decreto los resultados de la estratifica-

ción y los difundirá ampliamente. Posteriormente los notificará a la Superin-
tendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
101.4. En cada municipio existirá una sola estratificación de inmuebles resi-

denciales, aplicable a cada uno de los servicios públicos.
(…)
Parágrafo. El plazo para adoptar la estratificación urbana se vence el 31 de

diciembre de 1994 y la estratificación rural el 31 de julio de 1995”. (Subraya-
do nuestro).
A pesar de que la norma mencionada establecía un plazo para la adopción de la es-

tratificación urbana, este fue ampliado por las Leyes 505 de 1999 y 732 de 2002 que
3
Actualmente esa función se encuentra asignada al Departamento Administrativo Nacional de Estadís-
tica (DANE) por virtud de los artículos 2° y 16 del Decreto número 262 de 2004.
106
establecieron nuevos plazos y precisaron los mecanismos para el control y atención

de las reclamaciones.
De acuerdo con las normas enunciadas podemos concluir que la estratificación so-
cioeconómica es un proceso técnico que deben realizar los alcaldes municipales,
responde a una metodología aplicable a la generalidad de los predios urbanos y
rurales y se aplica tanto para efectos del cobro de los servicios públicos domiciliarios
como para determinar las tarifas aplicables en la liquidación del impuesto predial.
5. Es legal cobrarle por acuerdo municipal impuesto de alumbrado públi-

co a los usuarios de energía eléctrica del área rural cuando no se les
presta este servicio.
El impuesto sobre el servicio de alumbrado público está establecido en la Ley 97 de

1913 inicialmente para Bogotá y extendido a los demás municipios con la Ley 84 de
1915. Sobre su vigencia la Corte Constitucional se pronunció en Sentencia C-504
del 3 de julio de 2002, M. P. Jaime Araújo Rentería, señalando que continúa vigente.
Teniendo en cuenta que la Ley 97 de 1913 solamente enuncia el nombre del tribu-
to y el sujeto activo (municipios), corresponde al concejo municipal definir en sus
acuerdos los demás elementos del tributo y las reglas para su liquidación y debido
recaudo.
En ese orden de ideas, la entidad debe establecer mediante acuerdo del concejo
municipal los elementos del tributo; para tal efecto, consideramos importante estu-
diar el Decreto número 2424 de 2006, Resoluciones de la Comisión Reguladora de
Energía y Gas (CREG), y la jurisprudencia del Consejo de Estado frente a acuerdos
municipales demandados.
Por ejemplo señala el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Cuarta en fallo del 19 de enero de 2012, radicado 18648, Consejero Ponen-
te William Giraldo Giraldo, lo siguiente en relación con el hecho generador y la base
gravable del impuesto de alumbrado público:
“Así mismo, frente al hecho generador del impuesto de alumbrado pú-

blico la Sala en sentencia de 11 de marzo de 2010, con Radicado
número 1666, señaló:
“Tratándose del impuesto de alumbrado público, la Sala considera que

el artículo 1° de la Ley 97 de 1913 fijó como objeto imponible el ser-
vicio de alumbrado público. El hecho generador, por otra parte, se ha
venido decantando a partir de la regulación que, sobre el particular,
han proferido autoridades nacionales como la CREG y el Ministerio de
Minas y Energía.
Cuando se ha analizado el aspecto material del hecho generador del

impuesto al servicio de alumbrado público, no ha sido pacífica la con-
107
troversia sobre cuál es el hecho, acontecimiento material, acto o ne-

gocio jurídico, estado o situación de una persona o actividad de un
sujeto, que concreta la manifestación de riqueza que se quiere gravar.
Solo a partir de la expedición de las Leyes 142 y 143 de 1994 empieza

a decantarse una definición de “servicio de alumbrado público” a efec-
tos de regular el suministro y cobro por parte de comercializadores de
energía a los municipios por el servicio de energía eléctrica que se
destina para alumbrado público y para establecer el costo máximo del
servicio.
La Resolución CREG 043 de 1995 definió el servicio de alumbrado pú-

blico como “(…) la iluminación de las vías públicas, parques públi-
cos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren
a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado

o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar
la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las activida-
des tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los
sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por
el municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peato-
nales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular”.
En similar sentido, el Decreto número 2424 de 2006 definió al ser-

vicio de alumbrado público como un “servicio público no domiciliario
que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la ilu-
minación de los bienes de uso público y demás espacios de libre
circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro
urbano y rural de un municipio o Distrito. El servicio de alumbrado
público comprende las actividades de suministro de energía al siste-
ma de alumbrado público, la administración, la operación, el mante-
nimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema
de alumbrado público”.
(…) esta Sala considera que el servicio de alumbrado público es un

derecho colectivo que los municipios tienen el deber de suministrar de
manera eficiente y oportuna y, a su vez, la colectividad tiene el deber
de contribuir a financiar para garantizar su sostenibilidad y expansión.
En ese orden de ideas, como se precisó anteriormente, el objeto impo-

nible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo
genera es el ser usuario potencial receptor de ese servicio.
En ese contexto, “el contenido económico” inmerso en el hecho gene-

rador y la “capacidad contributiva” del potencial usuario no es eviden-
te, porque, precisamente, la mayor dificultad que ofrece la regulación
del impuesto al servicio de alumbrado público es la cualificación del
108
sujeto pasivo, la determinación del momento en que nace la obligación

a su cargo y, por ende, la determinación de la magnitud cuantitativa del
hecho generador con la que se pretende sufragar el costo del servicio.
Lo anterior justifica la disparidad de fórmulas que han adoptado los

concejos municipales al regular el impuesto al servicio de alumbrado
público y, por eso, es necesario analizar cada caso concreto a efectos
de verificar que la regulación que se cuestiona tenga una referencia a
una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o se
relacione con este.
Una de las fórmulas que han adoptado los concejos municipales es la

de asociar el servicio de alumbrado público con el servicio domicilia-
rio de energía eléctrica porque el alumbrado público forma parte del

Sistema Interconectado Nacional y comparte con el servicio público
domiciliario de energía eléctrica, el sistema de transmisión nacional y
los sistemas de distribución”.
(…)
En el impuesto de alumbrado público, “el contenido económico” inmer-

so en el hecho generador y la “capacidad contributiva” del potencial
usuario no es evidente, y, por lo mismo, los entes territoriales acuden
a distintas fórmulas que, por supuesto, deben referir a una dimensión
ínsita en el hecho imponible, que se deriven de él, o se relacionen con
este.
Desde esta perspectiva, se ha considerado que no se vulnera el ar-

tículo 338 de la Carta Política, en tanto las tarifas sean razonables
y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el ser-
vicio a la comunidad, sin desconocer que la determinación de los
costos reales y su redistribución entre los potenciales usuarios no es
uniforme en la práctica, dadas las condiciones particulares de cada
entidad territorial”.
Como se observa, en la determinación de los elementos de un tributo deben consi-

derarse aspectos relacionados o derivados de lo que se pretende gravar, por lo que
consideramos que el tributo puede establecerse a los sujetos beneficiarios directos
o potenciales del servicio de alumbrado público; sin embargo no consideramos con-
veniente hacerlo frente a los residentes de las áreas rurales a los que no se presta
el servicio.
Recomendamos la lectura de las sentencias del Consejo de Estado de la Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del 18 de marzo de 2010 Referencia
número 17420; del 7 de diciembre de 2000 Expediente número 11208; y, del 24
de octubre de 2013 Radicado número 18658 que desarrollan el tema en cuestión.
109
6. El concejo municipal puede eliminar el impuesto de alumbrado pú-

blico a los usuarios de energía eléctrica del área rural del municipio;
quiénes están autorizados para presentar este proyecto de acuerdo,
puede ser de iniciativa de un concejal.
Como mencionamos en el punto anterior, el establecimiento de los elementos es-

tructurales del impuesto al alumbrado público es un asunto que atañe de manera
absoluta a los Concejos Municipales por la amplitud de la ley de creación. En este
orden de ideas los Concejos están facultados para crear exenciones y eventos de
no sujeción, así como para establecer con plena autonomía a los sujetos pasivos del
tributo. Consideramos que la única limitación serán los principios constitucionales
de la tributación señalados en el artículo 363 de la Constitución (equidad, eficiencia
y progresividad) así como los conceptos de justicia y equidad promulgados por el
numeral 9 del artículo 95 de la Carta.
En los términos del artículo 71 de la Ley 136 de 1994 al que ya hicimos referencia
en este escrito, la iniciativa para la reglamentación del impuesto de alumbrado pú-
blico al interior de cada entidad territorial corresponde tanto a los concejales como
al alcalde municipal.
110

(marzo 5)
Consultante: CARLOS ALBERTO RENDÓN CORREA

Profesional Universitario Gestión de Fiscalización
y Liquidación
Alcaldía Municipal de Santa Rosa de Cabal-Risaralda
Subtema: Límites en la Liquidación
En atención a su comunicación radicada conforme el asunto, en la cual solicita acla-

ración en relación con los límites en la liquidación del Impuesto Predial Unificado de

que tratan las Leyes 44 de 1990 y 1450 de 2011, damos respuesta en el ámbito de
nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y
abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete
la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Es necesario precisar que de conformidad con el numeral 4 del artículo 313 “Corres-
ponde a los concejos: … 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los
tributos y los gastos locales”, de manera que la facultad de adopción y modificación
de los tributos en el ámbito municipal radica, por mandato expreso de la norma
superior trascrita, de manera exclusiva en la Corporación Administrativa Concejo
Municipal.
Así, los concejos municipales deben establecer las tarifas del Impuesto Predial Uni-
ficado conforme los rangos y factores señalados en la ley y para tal efecto deben
observarse los parámetros y límites contenidos en el artículo 23 de la Ley 1450 de
2011.
Para dar respuesta a su inquietud revisemos el contenido del mencionado artículo:
Artículo 23. Incremento de la tarifa mínima del Impuesto Predial

Unificado. El artículo 4° de la Ley 44 de 1990 quedará así:
“Artículo 4°. La tarifa del Impuesto Predial Unificado, a que se refiere

la presente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales
y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo
avalúo.
Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de ma-

nera diferencial y progresivo, teniendo en cuenta factores tales como:
111
A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional

o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo
precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales
legales vigentes (135 smlmv), se le aplicará las tarifas que establezca
el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del 2012 entre el 1
por mil y el 16 por mil.
El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la si-

guiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013
el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en

el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3.
A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de

las tarifas, el cobro total del Impuesto Predial Unificado resultante con
base en ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado por el
mismo concepto en el año inmediatamente anterior, excepto en los
casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o econó-
micos que se identifique en los procesos de actualización del catastro.
Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados te-

niendo en cuenta lo estatuido por la Ley 9ª de 1989, y a los urbani-
zados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el
primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.
Parágrafo 1°. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el

artículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la
Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos indígenas será la
resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para los de-
más predios del respectivo municipio o distrito, según la metodología
que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
Parágrafo 2°. Todo bien de uso público será excluido del impuesto
predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por
la ley”.
Con base en lo anterior, considera esta Dirección que la modificación introducida en

el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 constituye un incremento de la tarifa mínima
del impuesto Predial que deben establecer los concejos municipales, de tal forma
que las entidades territoriales que contenían en sus estatutos tributarios tarifas
inferiores al 5 por mil, ahora cuentan con la posibilidad legal de incrementarlas,
observando la gradualidad y las condiciones para su aplicación, lo cual se traduce
112
en mayor recaudo por concepto de Impuesto Predial Unificado en consonancia con

los objetivos del Plan de Desarrollo.
Nótese que el tratamiento para predios cuyo avalúo sea menor a 135 smlm se es-
tablece para efectos de permitir una menor tarifa a la mínima que fijó el artículo
23 de la Ley 1450 de 2011, con lo cual, los predios urbanos con destino económico
habitacional o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 allí con-
templados, tributen con tarifas menores al 5 por mil.
Bajo el entendido que la modificación que trae la Ley 1450 significa un incremento
en relación con el rango general de tarifas que contemplaba originalmente la Ley 44
de 1990, es importante aclarar que si bien la nueva norma establece un tope para
el incremento en el cobro del impuesto originado en las nuevas tarifas (“A partir del
año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas…”) dicho límite
consiste en que el valor del impuesto predial liquidado en el año a partir del cual

entren en aplicación las nuevas tarifas, no podrá tener un incremento mayor al 25%
en relación con el monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente
anterior.
Debe tenerse en cuenta que tal limitación no aplica en los casos que corresponda a
cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos
de actualización del catastro, conforme lo señala la norma tanta veces mencionada.
Para incrementos en la liquidación del Impuesto Predial Unificado por efectos de
nuevos avalúos originados en procesos de formación o actualización catastral debe
aplicarse el límite previsto en el artículo 6° de la Ley 44 de 1990, según el cual el
impuesto resultante con base en el nuevo avalúo no podrá exceder del doble del
monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, a me-
nos que se trate de predios que se incorporen por primera vez al catastro, terrenos
urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados o predios que figuraban
como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o
edificación en él realizada.
Como se observa, las limitaciones contempladas en las leyes tienen condiciones y

momentos diferentes pues, cuando el incremento del impuesto obedece al cambio
de tarifas por efectos de lo ordenado en la Ley 1450 de 2011 (establecer tarifa míni-
ma del 5 por mil) habrá lugar a aplicar un incremento no superior al 25% del monto
liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior; por su parte,
si el mayor valor del impuesto corresponde a un proceso de actualización catastral
que eleva el avalúo catastral (base gravable del predial), la liquidación del impuesto
con base en el nuevo avalúo no puede superar el 100% del valor liquidado en el año
anterior por el mismo concepto, a menos que se trate de las excepciones contenidas
en el artículo 6° de la Ley 44 de 1990.
Revisadas las normas y su alcance general, pasamos a dar respuesta a sus interro-
gantes:
1. Los límites en la liquidación del impuesto Predial Unificado establecidos en la

Ley 44 de 1990 y en la Ley 1450 de 2011 se encuentran vigentes y no se pre-
113
senta una modificación de uno frente al otro, sino que operan ante supuestos
jurídicos diferentes. Uno es el límite del impuesto a pagar por efecto de la
entrada en vigencia de la actualización catastral que consiste en el doble del
impuesto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior,
de conformidad con el artículo 6° de la Ley 44 de 1990, y otro es el límite del
impuesto a pagar aplicable por efecto del aumento de tarifas producto de la
entrada en vigencia de la modificación introducida al artículo 4° de la Ley 44
de 1990.
En ese orden de ideas, la administración municipal al momento de liquidar el

impuesto en cada vigencia, debe observar la ocurrencia de hechos que deter-
minen la aplicación de uno u otro.
2. Bajo el entendido que la modificación de tarifas, dentro de los rangos estableci-

dos en la ley, es una atribución del concejo municipal a la que puede acudir en
cualquier momento cuando las circunstancias financieras o sociales lo ameriten,
considera este despacho que el límite en la liquidación del impuesto del 25% de
que trata la Ley 1450 de 2011 pretende aminorar el impacto en el incremento
de la menor tarifa (del 1 al 5 por mil) y, en ese sentido, solamente resulta apli-
cable a los predios que fueron afectados por el incremento ordenado en dicha
ley, es decir, aquellos cuya tarifa mínima se ajustó al 5 por mil.
3. Como se mencionó, el límite del 25% contemplado en la Ley 1450 de 2011

no aplica en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o
económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro; en
consecuencia, podría aplicarse dicho límite a los predios excepcionados en el
límite del 100% siempre que no se trate de lotes no construidos y cuyo nuevo
avalúo se origina por la construcción o edificación en él realizada, pues corres-
ponderían a cambios en elementos físicos identificados en la actualización.
Ahora bien, al revisar la aplicación del límite del 25% a los predios incorpora-
dos por primera vez al catastro y a los terrenos urbanizables no urbanizados o
urbanizados no edificados, creemos que puede resultar inoperante, pues en el
primer caso no habría impuesto del año inmediatamente anterior para calcular
el límite y, en el segundo caso, los terrenos urbanos no urbanizados ni edifica-
dos generalmente se gravan con tarifas altas muy por encima del cinco por mil.
4. Cuando la Ley 1450 de 2011 se refiere a cambios de los elementos físicos o

económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro,
debemos acudir a la Resolución número 070 de 2011 del IGAC que señala:
Artículo 3°. Aspecto físico. Consiste en la identificación, descripción

y clasificación del terreno y de las edificaciones del predio, sobre do-
cumentos gráficos, tales como cartas, planos, mapas, fotografías aé-
reas, ortofotografías, espaciomapas, imágenes de radar o satélite u
otro producto que cumpla con la misma función.
114
Artículo 5°. Aspecto económico. El aspecto económico consiste en

la determinación del avalúo catastral del predio, obtenido por la adi-
ción de los avalúos parciales practicados independientemente para
los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.
115

(febrero 21)
Consultante: PIEDAD LONDOÑO

Municipio de La Ceja-Antioquia
[email protected]
Subtema: Causación y Paz y salvo
1. El impuesto predial del municipio se factura trimestral. ¿Es posible que el PAZ
y SALVO del impuesto predial se otorgue con el pago de un trimestre y que

solo tenga validez por 1 mes o el contribuyente necesariamente debe pagar la
totalidad del año para poder otorgarle el paz y salvo?
2. Se realizó actualización catastral urbana y el Acuerdo del Estatuto Tributario

dice que el impuesto predial se incrementará para el 2014 solo hasta 15% del
valor del impuesto del año anterior, así mismo estableció nuevas tarifas para
el predial, donde en algunos casos el impuesto predial baja con respecto al
año anterior, dado que incluyó un elemento adicional para liquidar el impuesto,
(rangos de avalúos catastrales). La sobretasa ambiental su liquidación está
ligada al avalúo catastral, la inquietud es: La mayoría de los avalúos catastrales
incrementaron en más de 100%, 200% y más, es posible que el incremento
máximo de la sobretasa sea el mismo 15% que tuvo el predial? pues de no
ser así existirían casos donde la sobretasa sería incluso el doble del mismo
impuesto predial.
3. Existe un acuerdo del Concejo Municipal del año 2010 que exoneró del impues-
to predial por 20 años a todos los predios cuyos propietarios sean comunidades
religiosas no importando que estuviera o no destinado al culto ni a sus casas
curales. La comunidad pagó el predial de toda la vigencia 2014 y solicitó paz y
salvo al municipio. ¿Si la comunidad religiosa vende el predio, es posible quitar
la exoneración a partir de la fecha de la venta y cobrarle el predial al nuevo
dueño que lo utilizará para un proyecto de construcción?
4. ¿Cuál es el límite mínimo para que un municipio tenga la presunción de ingre-

sos para liquidar el Impuesto de Industria y Comercio?
Responderemos sus inquietudes en el mismo orden en el que fueron efectuadas.
En relación con la expedición del paz y salvo del Impuesto Predial Unificado es ne-
cesario tener en cuenta que este tema se encuentra regulado en el artículo 27 de
la Ley 14 de 1983, el artículo 46 del Decreto número 3496 de 1983 y el artículo 16
116
De acuerdo con estas disposiciones, el paz y salvo es un certificado que expide la

administración municipal en su calidad de sujeto activo del Impuesto Predial Unifi-
cado, con el propósito de hacer saber que el contribuyente se encuentra al día con
las obligaciones tributarias relativas a dicho impuesto, y es requisito fundamental
en la protocolización de escrituras y otros trámites realizados ante notarios. Dicha
certificación podrá dejar de expedirse cuando el municipio adopte la declaración
anual del impuesto y sea esta su decisión.
Se entiende que un contribuyente se encuentra al día en el cumplimiento de sus

obligaciones tributarias relacionadas con el impuesto predial cuando no solo ha
efectuado el pago total de los valores a cargo (obligación principal), sino que tam-
bién ha cumplido debidamente con sus deberes formales o accesorios establecidos
en la norma tributaria municipal, como son la presentación de las declaraciones,
inscribirse en el registro de contribuyentes, entre otros. Sin embargo, tratándose

del Impuesto Predial Unificado, mientras el municipio no adopte el sistema de auto-
liquidación, la obligación se limita generalmente al pago total.
Así las cosas, si bien el municipio puede conceder una facilidad para el pago de sus
impuestos y el contribuyente puede ofrecer abonos parciales con el fin de cancelar
su obligación, habrá lugar a expedir el paz y salvo solo cuando esté completamente
satisfecha la deuda, es decir, cuando el saldo a cargo del contribuyente sea cero.
Para los pagos parciales, consideramos que el municipio debe expedir recibos o
constancia de los mismos para efectos contables y de control.
En relación con los límites en el cálculo de la sobretasa ambiental en los eventos de

incremento de los avalúos catastrales debe tenerse en cuenta el concepto de la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Radicación número 1.455 del 5
de diciembre de 2002, en el que concluyó:
“En estas condiciones, la Sala encuentra que a pesar de tener la mis-

ma finalidad ambiental, no existe incompatibilidad entre las mencio-
nadas sobretasas –además de las razones expuestas por la jurispru-
dencia–, porque estas, de manera general, son parte del recaudo del
impuesto predial, el cual se distribuye en la forma reseñada, en el
sentido que de su producto se toma ya el porcentaje ora la sobretasa 1.
Así, es preciso concluir que las mismas coexisten y no pueden sobre-
pasar el tope del 25.9% a que se refiere el inciso 3° del artículo 44 de
la Ley 99 de 1993, circunstancia que no implica que se esté gravando
doblemente la propiedad raíz. En otras palabras, los sujetos pasivos
solo pagan el impuesto predial, del cual se deducen estas sobreta-
sas. En síntesis, la situación se reduce a la distribución legal del
impuesto en mención y, por lo mismo, no puede predicarse doble
tributación”. (Resaltado fuera de texto).
1
Con criterio discutible, los artículos 33 y 34 del Acuerdo número 015 de 2001 proferido por el Concejo
del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, consagran que el sujeto activo del tributo
autorizado por la Ley 99 de 1993 en comento es el Distrito de Barranquilla y el sujeto pasivo es la
persona natural o jurídica propietaria o poseedora de predios ubicados en la jurisdicción de tal distrito.
117
De acuerdo con este pronunciamiento es claro que la sobretasa ambiental hace

parte del Impuesto Predial Unificado y, por lo tanto, todos los límites, exenciones
o beneficios que se contemplen para el impuesto serán aplicables también a la so-
bretasa ambiental.
Así las cosas, si el Acuerdo Municipal señaló que “el impuesto predial se incremen-
tará para el año 2014 solo hasta el 15% del valor del impuesto del año anterior” es
necesario tener en cuenta que el mencionado límite se predica del valor total liqui-
dado por Impuesto Predial Unificado y sobretasa ambiental, es decir, la sumatoria
no puede superar el 15% del valor liquidado en el año anterior por esos mismos
conceptos.
En relación con su tercera inquietud es necesario tener en cuenta que el Impuesto

Predial Unificado se causa el primero de enero de cada año. Por lo tanto, para cada
año gravable, se deben verificar a 1° de enero los elementos estructurales del tri-
buto, es decir, cuál es el predio que jurídicamente existe, cuál es el avalúo catastral
de ese mismo predio, quién es el propietario o poseedor, cuál es la tarifa aplicable
de acuerdo con la norma que se encuentre vigente a esa fecha y la existencia de
exenciones o beneficios fiscales. Con esa información se deberá determinar el valor
del impuesto correspondiente a todo el año.
El impuesto por lo tanto solo se causa una única vez en el año, y por esta razón
cualquier modificación que ocurra en el predio después del primero de enero y ten-
ga incidencia en alguno de los elementos estructurales del impuesto solo se tendrá
en cuenta para la liquidación del año siguiente.
De acuerdo con lo anterior consideramos que si el municipio ha concedido una

exención a los predios de las comunidades religiosas, y en el transcurso del año el
bien cambia de propietario, la exención pierde vigencia para ese predio en particu-
lar, pero sus efectos nunca podrán ser retroactivos, es decir, solo se podrá gravar el
bien para el siguiente año.
Ahora bien, nos permitimos recordarle que de acuerdo con el artículo 258 del Códi-
go de Régimen Municipal, Decreto-ley 1333 de 1986, el otorgamiento de exenciones
por los municipios y distritos se encuentra limitado a un plazo máximo de 10 años y
en todo caso las exenciones se deben sujetar a lo establecido en el respectivo plan
de desarrollo municipal2.
Así las cosas, el otorgamiento de exenciones debe hacerse teniendo en cuenta las
afectaciones al presupuesto que deberán cuantificarse tal y como lo establecen los
artículos 5° y 7° de la Ley 819 de 2003 y, repetimos, siempre dentro de los límites
temporales establecidos por el Decreto-ley 1333, pues cualquier actuación en con-
trario podría generar eventos de responsabilidad fiscal.
2
“Artículo 258. Los Municipios y el Distrito Especial de Bogotá solo podrán otorgar exenciones de
impuestos municipales por plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez (10) años, todo de
conformidad con los planes de desarrollo Municipal”.
118
Finalmente, en relación con su cuarta pregunta vale la pena recordar que el Im-
puesto de Industria y Comercio se origina por la realización de actividades industria-
les, comerciales o de servicios en la respectiva jurisdicción municipal, por personas
naturales, jurídicas o sociedades de hecho; y se liquida sobre los ingresos brutos
obtenidos por la realización de tales actividades en el municipio, a la tarifa de la
respectiva actividad según lo establezca el acuerdo municipal.
Respecto de la base gravable, el artículo 196 del Decreto-ley 1333 de 1986 estable-
ce que el Impuesto de Industria y Comercio “se liquidará sobre el promedio men-
sual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda
Nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho …, con exclusión de:
devoluciones –ingresos provenientes de venta de activos fijos y de exportaciones–,
recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Es-
tado y percepción de subsidios”.

Así las cosas, tenemos que el Impuesto de Industria y Comercio se declara y paga
anualmente, dentro de los plazos establecidos en el año inmediatamente siguiente
al de su causación, es decir, el periodo en el cual se dieron los hechos generadores
del impuesto y sobre la base de los ingresos efectivamente recibidos por el sujeto
pasivo.
A modo de ejemplo, el periodo gravable 2013 (actividades generadoras del tributo

ejercidas en el año calendario 2013 y los ingresos respectivos), se declara y paga
durante el año 2014 en los plazos que haya establecido por la entidad territorial.
Por esta razón la ley no concibe la existencia de ingresos presuntos para liquidar el
impuesto a cargo de los contribuyentes.
Consideramos que pretender el pago anticipado del impuesto sobre la base de unos
ingresos presuntos que estima la administración contraría las normas que regulan
el periodo y la base gravable del impuesto de Industria y Comercio.
119

(marzo 21)
Consultante: WILSON SILVA CALDERÓN

Florencia-Caquetá
Subtema: Incremento Avalúo Catastral
Con oficio radicado conforme el asunto, la Secretaria General del Ministerio de Ha-
cienda remite su comunicación en la cual solicita que este Ministerio investigue
al Instituto Geográfico Agustín Codazzi por cuanto dicho instituto “no cumple con
aplicación de los decretos que expide para cada vigencia fiscal…por el cual se de-
terminan los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia
2014”.
De conformidad con la Ley 44 de 1990, la base gravable del impuesto Predial Uni-
ficado es el avalúo catastral determinado por la autoridad catastral o el autoavalúo
cuando se establezca la declaración anual. Menciona en artículo 8° de dicha ley lo
siguiente:
Artículo 8º. Ajuste anual de la base. El valor de los avalúos catastrales, se

ajustará anualmente a partir del 1° de enero de cada año, en un porcentaje
determinado por el Gobierno Nacional antes del 31 de octubre del año an-
terior, previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social
(Conpes). El porcentaje de incremento no será inferior al 70% ni superior al
100% del incremento del índice nacional promedio de precios al consumi-
dor, determinado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(DANE), para el período comprendido entre el 1° de septiembre del respecti-
vo año y la misma fecha del año anterior.
En el caso de los predios no formados al tenor de lo dispuesto en la Ley 14

de 1983, el porcentaje de incremento a que se refiere el inciso anterior, podrá
ser hasta del 130% del incremento del mencionado índice.
Parágrafo. Este reajuste no se aplicará a aquellos predios cuyo avalúo ca-

tastral haya sido formado o reajustado durante ese año.
En cumplimiento del artículo citado el Gobierno Nacional expidió el Decreto número

3055 del 27 de diciembre de 2013 y estableció:
Artículo 1°. Los avalúos catastrales de los predios urbanos no formados y

formados con vigencia de 1° de enero de 2013 y anteriores, se reajustarán a
partir del 1° de enero de 2014 en tres punto cero por ciento (3,0%).
120
Artículo 2°. Los avalúos catastrales de los predios rurales no formados y

formados con vigencia de 10 de enero de 2013 y anteriores, dedicados a
actividades no agropecuarias se reajustarán a partir del 10 de enero de 2014
en tres punto cero por ciento (3,0%).
Artículo 3°. Los avalúos catastrales de los predios rurales no formados y

formados con vigencia de 10 de enero de 2013 y anteriores, dedicados a
actividades agropecuarias no tendrán reajuste para la vigencia de 2014.
Artículo 4°. Los predios urbanos y rurales formados o actualizados durante

2013 no serán objeto de reajuste. Los avalúos catastrales de los predios de
que trata este artículo entrarán en vigencia a partir del 1° de enero de 2014,
en los municipios o zonas donde se hubieren realizado.
Como se observa el incremento del 3% decretado aplica para los predios que no
fueran objeto de reajuste en procesos de formación o actualización catastral y no
para la generalidad de ellos, motivo por el cual sugerimos respetuosamente verificar
en el municipio el desarrollo de estos procesos en el año 2013.
Ahora bien, ante algún desacuerdo en la liquidación del impuesto, los contribuyen-
tes deben acudir ante la administración municipal para verificar la exactitud de los
datos, la aplicación correcta de la tarifa, el avalúo, los recargos, etc. y, si el contri-
buyente considera que el avalúo fijado por la autoridad catastral no corresponde a
la realidad del predio, el artículo 179 del Decreto-ley 1333 de 1986 establece que el
propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la oficina de catastro
correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características
y condiciones del predio. Dicha revisión se hará dentro del proceso de conserva-
ción catastral y contra la decisión procederán por la vía gubernativa los recursos
de reposición y apelación. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el proceso de
liquidación y cobro del impuesto predial se discute ante la administración municipal
y la reclamación del avalúo debe surtirse ante el IGAC.
Teniendo en cuenta lo anterior, y en consonancia con el derecho de defensa, la

norma tributaria contempla los recursos que puede interponer el contribuyente con
el fin de que sea revisada su liquidación, caso en el cual deberá presentarse ante la
administración municipal escrito que exponga los motivos de inconformidad, en los
términos establecidos. Así, sugerimos respetuosamente formular sus inquietudes a
la administración municipal y, de no ser satisfactoria su respuesta, acudir a la juris-
dicción de lo Contencioso Administrativo.

121

(marzo 28)
Consultante: JOSÉ IGNACIO LOZANO GUZMÁN

Alcalde Municipal
Municipio de Leticia
Subtema: Actualización Catastral
Mediante escrito radicado en este Ministerio con número 1. 1-2014-020889 del 17

de marzo de 2014 la señora Paula Andrea Carvajal Rodríguez elevó consulta a esta
dirección relacionada con la aplicación de los avalúos resultantes del proceso de ac-
tualización catastral realizado por el IGAC para la liquidación del impuesto predial
del año en curso. Teniendo en cuenta que dentro de las funciones asignadas a esta
Dirección por el Decreto número 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría a
las entidades territoriales, remitimos la presente respuesta a usted en su calidad de
Alcalde Municipal.
Consulta:
¿El municipio debe aplicar la actualización catastral dando cumpli-

miento a la ley Artículo 8º. Los avalúos establecidos de conformidad
con los artículos 4°, 5°, 6° y 7° entrarán en vigencia el 1° de enero
del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados?”
Para efectos de responder su pregunta es necesario realizar algunas precisiones

sobre el efecto fiscal que tienen las decisiones de la autoridad catastral en lo rela-
cionado con el Impuesto Predial Unificado.
El artículo 3° de la Ley 44 de 1990 establece:
“Artículo 3°. Base Gravable. La base gravable del Impuesto Predial Unifica-
do será el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declara-
ción anual del Impuesto Predial Unificado”.
De acuerdo con esta norma las entidades territoriales están sujetas y por tanto obli-
gadas a aplicar en la liquidación del Impuesto Predial Unificado, el valor señalado
como avalúo catastral para cada año por la autoridad competente, que salvo los ca-
sos de Bogotá, Medellín, Cali y Antioquia es el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Los avalúos catastrales entran en vigencia el 1° de enero del año siguiente a aquel
en el que fueron ejecutados, por tanto, el impuesto predial se debe liquidar anual-
mente, a partir de las condiciones de cada predio a 1° de enero, siendo el valor del
impuesto el que resulte de aplicar la tarifa y el avalúo catastral vigente a esa fecha,
para el respectivo predio.
122
Consideramos, entonces, que ante la falta de información para la liquidación del

impuesto la Administración podía haber modificado las fechas o plazos para el pago;
sin embargo, ante la liquidación ya efectuada deberá procederse a reliquidar el
impuesto teniendo en cuenta los datos de base gravable correctos, lo que necesa-
riamente deberá reflejarse como un mayor valor a pagar.
Para estos efectos es importante tener en cuenta lo señalado por el artículo 6° de

la Ley 44 de 1990 que establece que en los eventos de formación o actualización
catastral, el impuesto predial no puede incrementarse en más del ciento por ciento,
a menos que se trate de las situaciones previstas en el segundo inciso de dicho
artículo, cuyo texto transcribimos:
“Artículo 6°. Límites del Impuesto. A partir del año en el cual entre en apli-

cación la formación catastral de los predios, en los términos de la Ley 14 de
1983, el Impuesto Predial Unificado resultante con base en el nuevo avalúo,
no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el
año inmediatamente anterior, o del impuesto predial, según el caso.
La limitación prevista en este artículo no se aplicará para los predios que se

incorporen por primera vez al catastro, ni para los terrenos urbanizables no
urbanizados y urbanizados no edificados. Tampoco se aplicará para los pre-
dios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina
por la construcción o edificación en él realizada”.
De tal manera que al momento de hacer la reliquidación del impuesto deberá te-
nerse en cuenta esta limitación, salvo que se trata de predios que se incorporen por
primera vez al catastro, de terrenos urbanizables no urbanizados y urbanizados no
edificados y los predios que figuraban como lotes no construidos, cuyo nuevo avalúo
se origina por la construcción o edificación en ellos.
¿A los contribuyentes que ya realizaron el pago del impuesto pre-

dial el municipio debe realizar el cobro del excedente del impuesto
predial?
Si, el municipio deberá expedir nuevamente la liquidación del impuesto teniendo en

cuenta el avalúo establecido por el IGAC y los pagos ya efectuados por concepto del
Impuesto Predial Unificado por el año 2014.
Así las cosas, el valor a pagar será el resultado de restar a la nueva liquidación del
impuesto el valor previamente pagado por los contribuyentes, en todo caso res-
petando el límite al que ya hemos hecho referencia del artículo 6° de la Ley 44 de
1990.
Para estos efectos es necesario que se expida un nuevo calendario de plazos de

pago y se socialice la situación con los contribuyentes, explicando de manera clara
y sencilla lo ocurrido.
123
Si los contribuyentes pagaron con un 20% descuento de pronto

pago en el mes de enero de 2014 como está establecido en el calen-
dario Tributario Municipal, ¿se le puede aplicar el mismo descuento
al excedente de la factura del Impuesto predial?
Sí, consideramos que a las personas que cumplieron con los requisitos establecidos
en el calendario tributario municipal para acceder al descuento por pronto pago
deberá respetárseles este derecho.
¿Para aplicar el descuento del 20% al excedente del pago de la fac-

tura del impuesto predial, se debe tener autorización del Concejo
Municipal?
Esto depende de lo que se haya establecido en el Estatuto de Rentas del municipio.

Si mediante acuerdo municipal se otorgó a la administración tributaria la facultad
de expedir el calendario tributario y otorgar los descuentos por pronto pago podrá
efectuarlo la Administración; en caso contrario deberá hacerlo el Concejo Municipal.
124

(abril 28)
Consultante: FRANCISCO J. HERNÁNDEZ R.

Jefe Dirección de Impuestos
Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias
Cartagena-Bolívar
Subtema: Sujetos Pasivos Iglesias
En atención a su oficio sin firma radicado conforme el asunto, mediante el cual for-
mula interrogantes relacionados con la sujeción pasiva de las iglesias al Impuesto
Predial Unificado y sus efectos en la sobretasa ambiental, damos respuesta en el

ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Pro-
cedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera
general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no com-
promete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Es pertinente precisar lo siguiente en relación con el artículo 24 de la Ley 20 de

1974 por la cual se aprueba el “concordato y protocolo final entre la República de
Colombia y la Santa Sede”, relativo a las propiedades eclesiásticas:
Artículo 24. Las propiedades eclesiásticas podrán ser gravadas en la misma

forma y extensión que las de los particulares. Sin embargo, en consideración
a su peculiar finalidad se exceptúan los edificios destinados al culto, las cu-
rias diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios.
Los bienes de utilidad común sin ánimo de lucro, pertenecientes a la Iglesia

y a las demás personas jurídicas de que trata el artículo IV del presente
Concordato, tales como los destinados a obras de culto, de educación o
beneficencia se regirán en materia tributaria por las disposiciones legales
establecidas para las demás instituciones de la misma naturaleza.
A su turno, la Corte Constitucional en Sentencia C-027 del 5 de febrero de 1993,

hizo las siguientes consideraciones respecto al citado artículo 24:
“(…)
Se debe anotar que el artículo comentado no dice exactamente de cuáles

tributos quedan exentos los bienes inmuebles en él citados, lo que conduce a
pensar que si se tratare de gravámenes de propiedad de los departamentos,
distritos, municipios, territorios indígenas, regiones y provincias, no operaría
el régimen de exención de que trata el artículo XXIV. Al tenor del artículo 294
de la Constitución Nacional, a través de una ley no se puede conceder este
tipo de beneficios cuando los tributos corresponden a las entidades territoria-
les. Esta última norma en su parte pertinente dice: “La ley no podrá conceder
125
exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con tributos de propie-

dad de las entidades territoriales..”.. (Subrayado ajeno al texto).
Ha de estimarse que al lado de esta norma constitucional existe otra pre-

valente de la misma índole y que ha de aplicarse preferentemente, cual es
la que consagra la libertad religiosa que otorga el derecho de los fieles de
las distintas religiones a recibir los ministerios y ritos de ellas (artículo 19 C.
N.), lo cual se hará en los edificios dedicados al culto. Obsérvese también
que mientras el artículo 294 se desenvuelve en un plano local, el 19 es de
alcance nacional. La exención se extiende también a las distintas entidades
y congregaciones destinadas también a fines de orden espiritual y pastoral.
Estos inmuebles en cuanto respecta a la Iglesia Católica tendrán derecho a
la exención tributaria en los términos del artículo XXIV concordatario, más
con el propósito de mantener la igualdad entre los distintos credos religiosos,
ha de entenderse extendido tal beneficio fiscal a estos últimos, siempre que

reúnan los requisitos antes indicados.
...”
En consecuencia, de acuerdo con el artículo 294 de la Constitución Política y con las

consideraciones hechas por la Corte Constitucional, no es posible la aplicación del
citado artículo 24 de la Ley 20 de 1974 respecto de los tributos territoriales, dentro
de los cuales se encuentra el impuesto predial.
No obstante, la Ley Estatutaria 133 de 1994 sobre libertad religiosa y de cultos en

el parágrafo del artículo 7°, estableció:
Artículo 7°. (...)
Parágrafo. Los Concejos Municipales podrán conceder a las instituciones

religiosas exenciones de los impuestos y contribuciones de carácter local en
condiciones de igualdad para todas las confesiones e Iglesias. (Subrayado
nuestro).
Así las cosas, corresponde a la entidad territorial a través del concejo municipal
otorgar exenciones sobre los impuestos de su propiedad, de manera discrecional,
para los bienes de las comunidades religiosas tanto la católica como las demás igle-
sias autorizadas por el Estado en condiciones de igualdad.
Ahora bien, el concejo municipal en ejercicio de sus atribuciones puede conceder

exenciones de sus impuestos, para lo cual deben tenerse en cuenta los requisitos
señalados en la Ley 14 de 1983, tales como: la consistencia de las exenciones tribu-
tarias con el plan de desarrollo y con el marco fiscal de mediano plazo; el estudio y
presentación del impacto fiscal de la medida propuesta, en los términos del artículo
7° de la Ley 819 de 2003; la presentación de los costos fiscales de la iniciativa y a
la fuente alternativa de financiación que genera los costos de una medida como la
estudiada; la limitación relativa al plazo de la exención, no más de diez años.
126
Adicionalmente en el ejercicio de regulación que debe hacer el gobierno municipal

para garantizar el recaudo efectivo de sus rentas, pueden definirse reglas para ac-
ceder a la exención o beneficio establecido, de tal forma que si el municipio definió
condiciones y requisitos que acrediten las condiciones previstas, deberá darse cum-
plimiento a tal regla independientemente del sujeto de que se trate.
En relación con la sobretasa o porcentaje ambiental, en desarrollo del artículo 317

de la Constitución Política, la Ley 99 de 1993 estableció la forma de destinar recur-
sos del impuesto predial para las Corporaciones Autónomas Regionales con el fin
de atender la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables. El
legislador definió en el artículo 44 de la Ley 99 que son dos formas de determinar
los recursos con destino a la autoridad ambiental: 1. Sobretasa ambiental entre el
1.5 y el 2.5 por mil sobre el avalúo, y 2. Un porcentaje sobre el total del recaudo por
concepto de impuesto predial que puede establecerse entre el 15 y el 29.5%. Así,

el concejo municipal en el acuerdo correspondiente debe optar por una de las dos
alternativas y el municipio debe proceder al giro de estos recursos en los términos
del Decreto Reglamentario número 1339 de 1994.
En ese orden de ideas, si el municipio optó por la sobretasa ambiental, tarifa por mil
sobre el avalúo catastral, esta Dirección ha manifestado que dicha sobretasa hace
parte del Impuesto Predial Unificado y, por lo tanto, tal componente se afectará
por los factores o beneficios que se establezcan sobre este impuesto. Lo anterior
teniendo en cuenta el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado, Radicación número 1.455 del 5 de diciembre de 2002, que concluyó:
“En estas condiciones, la Sala encuentra que a pesar de tener la misma finalidad
ambiental, no existe incompatibilidad entre las mencionadas sobretasas –además
de las razones expuestas por la jurisprudencia–, porque estas, de manera general,
son parte del recaudo del impuesto predial, el cual se distribuye en la forma rese-
ñada, en el sentido que de su producto se toma ya el porcentaje ora la sobretasa.
Así, es preciso concluir que las mismas coexisten y no pueden sobrepasar el tope
del 25.9% a que se refiere el inciso 3° del artículo 44 de la Ley 99 de 1993, cir-
cunstancia que no implica que se esté gravando doblemente la propiedad raíz. En
otras palabras, los sujetos pasivos solo pagan el impuesto predial, del cual se
deducen estas sobretasas. En síntesis, la situación se reduce a la distribución
legal del impuesto en mención y, por lo mismo, no puede predicarse doble
127

(abril 30)
Consultante: ARISMENDI TORRES GRUESO

Secretaría de Hacienda
Municipio de Puerto Parra
Puerto Parra-Santander
Subtema: Límites del Impuesto e Intereses Moratorios
Sea lo primero anotar que si bien dentro de las funciones asignadas a esta Direc-
ción por el Decreto número 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría a
las entidades territoriales, esta no se extienden a la solución directa de problemas
específicos. De tal manera, atenderemos su solicitud en los términos y con los es-
trictos alcances del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, por lo que la
respuesta será general, no tendrá efectos obligatorios ni vinculantes, y no compro-
meterá la responsabilidad de este Ministerio.
En su escrito de consulta realiza las siguientes preguntas:
1. ¿Cuál sería la forma para liquidar el impuesto en el municipio, teniendo en

cuenta que se presentaron los dos casos de aumento de tarifas y actualización
catastral. Se puede cobrar el doble de lo pagado en el año anterior o solo se
puede cobrar sobre el 25% de lo pagado en el año anterior?
2. ¿En qué momento se causan los intereses por mora, teniendo presente que
los incentivos tributarios del impuesto predial van hasta el 30 de abril de cada
año y cuál sería la forma como se liquidan si el interés es simple o compuesto?
A continuación responderemos de manera general sus inquietudes en el mismo

orden en el que fueron formuladas.
En relación con su primera inquietud, este Despacho ha señalado que las reglas
a considerar para la aplicación de las Leyes 44 de 1990 y 1450 de 2011 son las
siguientes:
El artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, “por la cual se expide el Plan Nacional de

Desarrollo, 2010-2014” dispone:

rencial y progresiva, teniendo en cuenta factores tales como:
128



procesos de actualización del catastro. (…)”.(Subrayado fuera de texto).
La norma transcrita aumenta la tarifa mínima aplicable del 1 por mil al 5 por mil y
establece un límite al incremento del impuesto generado con ocasión del cambio de
tarifas, de manera que “a partir del año en el cual entren en aplicación las modifi-
caciones de las tarifas”, el impuesto resultante con base ellas no puede exceder del
25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior.
Como expresamente señala el inciso subrayado, la limitación del 25% tiene aplica-
ción solamente sobre los impuestos resultantes de las tarifas incrementadas como
consecuencia de la orden dictada por la Ley 1450 de 2011 y no aplica “en los casos
que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifi-
que en los procesos de actualización del catastro”.
Con anterioridad a la Ley 1450 de 2010, el artículo 6° de la Ley 44 de 1990 estable-

cía otra limitación consistente en que el impuesto resultante con base en el nuevo
avalúo no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en
el año inmediatamente anterior, a menos que se trate de predios en las siguientes
condiciones:
• Predios incorporados por primera vez al catastro.
• Terrenos urbanizables no urbanizados.
129
• Terrenos urbanizados no edificados.
• Predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina
por la construcción o edificación en él realizada.
Así las cosas, se concluye que, si se ha producido una modificación de tarifas en

virtud de lo establecido por la Ley 1450 de 2011 habrá lugar a aplicar la limitación
prevista en dicha norma. Pero si de manera concurrente al aumento de tarifas el
predio ha sido objeto de un proceso de actualización o formación catastral, habrá
lugar a aplicar el artículo 6° de la Ley 44 de 1990, pues expresamente el artículo 23
de la Ley 1450 de 2011 establece que el límite allí contenido no se aplica en casos
de actualización catastral.
En relación con su segunda inquietud, es necesario tener en cuenta que el artículo

59 de la Ley 788 de 2002 ordenó a las entidades territoriales la aplicación del pro-
cedimiento y régimen sancionatorio previsto en el Estatuto Tributario Nacional a los

impuestos por ellas administrados, razón por la cual es necesario acudir al Estatuto
tributario para analizar la causación de intereses moratorios.
Así las cosas, si los contribuyentes no cancelan el impuesto dentro de las fechas
previamente señaladas por la autoridad municipal, habrá lugar al cobro de intereses
de mora. Lo anterior en consideración a lo establecido en el artículo 634 del Estatuto
Tributario Nacional que dispone:
“Artículo 634. Sanción por mora en el pago de impuestos, anticipos y


En el caso del impuesto predial, la administración tributaria debe tener establecida
una fecha límite de plazo para el pago del impuesto, y solo cuando ha trascurrido
esa fecha se causan intereses de mora a favor del municipio.
La Ley 1066 de 2006 se refirió a los intereses moratorios así:
“Artículo 3°. Intereses moratorios sobre obligaciones. A partir de la vi-

gencia de la presente ley, los contribuyentes o responsables de las tasas,
130
contribuciones fiscales y contribuciones parafiscales que no las cancelen

oportunamente deberán liquidar y pagar intereses moratorios a la tasa pre-
vista en el Estatuto Tributario. (…)”.
La Ley 1607 de 2012 modificó el artículo 635 del Estatuto Tributario Nacional así:
“Artículo 635. Determinación de la tasa de interés moratorio. <Artículo

modificado por el artículo 141 de la Ley 1607 de 2012> Para efectos de las
obligaciones administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Na-
cionales, el interés moratorio se liquidará diariamente a la tasa de interés
diario que sea equivalente a la tasa de usura vigente determinada por la
Superintendencia Financiera de Colombia para las modalidades de crédito
de consumo.

Las obligaciones insolutas a la fecha de entrada en vigencia de esta ley ge-
nerarán intereses de mora a la tasa prevista en este artículo sobre los saldos
de capital que no incorporen los intereses de mora generados antes de la
entrada en vigencia de la presente ley.
Parágrafo. Lo previsto en este artículo y en el artículo 867-1 tendrá efectos

en relación con los impuestos nacionales, departamentales, municipales y
distritales”.
En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, se de-

ben liquidar los intereses de mora en los términos señalados en el artículo transcrito.
En cuanto a la aplicación de la norma en mención, nos permitimos adjuntar la

Circular número 003 de 2013, de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN), según la cual, de acuerdo a lo establecido por el artículo 141 de la Ley 1607
de 2012, “para calcular los intereses de mora se debe tomar la tasa de usura certifi-
cada por la Superintendencia Financiera de Colombia para la modalidad de crédito
de consumo y dividirla en 366 días, causando los intereses de mora diariamente
con la tasa de interés vigente de cada día de retardo en el pago, de tal forma que
el interés total es igual a la sumatoria de los intereses de mora diarios causados”.
131

(mayo 6)
Consultante: PIEDAD LONDOÑO TORRES

Alcaldía Municipal de La Ceja-Antioquia
Subtema: Límite del Impuesto por Actualización
En atención a su correo electrónico radicado conforme el asunto, mediante el cual

pregunta si el límite del impuesto predial de que trata el artículo 6° de la Ley 44
de 1990 es aplicable a la sobretasa ambiental, damos respuesta en el ámbito de
nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y
abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete
la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El artículo 6° de la Ley 44 de 1990, preceptúa lo siguiente:
“A partir del año en el cual entre en aplicación la formación catastral de

los predios, en los términos de la Ley 14 de 1983, el Impuesto Predial
Unificado resultante con base en el nuevo avalúo no podrá exceder
del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inme-
diatamente anterior, o del impuesto predial, según el caso.
…”.
Lo anterior significa que una vez cumplidos los presupuesto de ley, esto es, que se
lleve a cabo la formación catastral en los términos de la Ley 14 de 1983, el impuesto
a pagar resultante de la aplicación del nuevo avalúo catastral, no podrá exceder del
doble del impuesto liquidado en el año inmediatamente anterior, y en este sentido
la administración municipal está en la obligación de respetar las limitaciones con-
sagradas en el artículo 6º antes referido; no obstante, la ley señaló los casos a los
cuales no se aplicará, así:
“La limitación prevista en este artículo no se aplicará para los predios

que se incorporen por primera vez al catastro, ni para los terrenos
urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. Tampoco
se aplicará para los predios que figuraban como lotes no construidos
y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él
realizada”.
Es decir, para estas tres excepciones, el total del impuesto a pagar por parte del
contribuyente será el resultado de aplicar las tarifas establecidas a la nueva base
gravable con ocasión de la formación o actualización catastral.
132
Por su parte, en desarrollo del artículo 317 de la Constitución Política, la Ley 99 de

1993 estableció la forma de destinar recursos del impuesto predial para las Corpo-
raciones Autónomas Regionales con el fin de atender la protección del medio am-
biente y los recursos naturales renovables. El legislador definió en el artículo 44 de
la Ley 99 que son dos formas de determinar los recursos con destino a la autoridad
ambiental: 1. Sobretasa ambiental entre el 1.5 y el 2.5 por mil sobre el avalúo, y
2. Un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial que
puede establecerse entre el 15 y el 29.5%. Así, el concejo municipal en el acuerdo
correspondiente debe optar por una de las dos alternativas y el municipio debe pro-
ceder al giro de estos recursos en los términos del Decreto Reglamentario número
1339 de 1994.
Ahora bien, esta Dirección ha manifestado que la sobretasa ambiental hace parte
del Impuesto Predial Unificado y, por lo tanto, tal componente se afectará por los

factores que se establezcan sobre este impuesto. Lo anterior teniendo en cuenta el
concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Radicación
número 1.455 del 5 de diciembre de 2002, que concluyó:
“En estas condiciones, la Sala encuentra que a pesar de tener la mis-

ma finalidad ambiental, no existe incompatibilidad entre las mencio-
nadas sobretasas –además de las razones expuestas por la jurispru-
dencia–, porque estas, de manera general, son parte del recaudo del
impuesto predial, el cual se distribuye en la forma reseñada, en el
sentido que de su producto se toma ya el porcentaje ora la sobretasa.
Así, es preciso concluir que las mismas coexisten y no pueden sobre-
pasar el tope del 25.9% a que se refiere el inciso 3° del artículo 44 de
la Ley 99 de 1993, circunstancia que no implica que se esté gravando
doblemente la propiedad raíz. En otras palabras, los sujetos pasivos
solo pagan el impuesto predial, del cual se deducen estas sobreta-
sas. En síntesis, la situación se reduce a la distribución legal del
impuesto en mención y, por lo mismo, no puede predicarse doble
Así las cosas, consideramos que la norma que establece límite en la liquidación del
impuesto predial por efectos de la actualización catastral es igualmente aplicable
en la liquidación de la sobretasa ambiental, a menos que se trate de los casos ex-
ceptuados.
133

(mayo 14)
Consultante: YAJAIRA PÉREZ ARDILA

Municipio de Maní
Maní-Casanare
Subtema: Mejoras en Terrenos Ajenos
las entidades territoriales, esta no se extienden a la solución directa de problemas
Nos consulta si el municipio de Maní puede realizar procesos administrativos de

cobro coactivo sobre los inmuebles por adhesión constituidos por las mejoras iden-
tificadas y avaluadas catastralmente por el IGAC.
Antes de resolver su inquietud, nos permitimos recordarle que el proceso de cobro

coactivo es una etapa posterior a la de determinación de los impuestos, razón por
la cual antes de iniciar el procedimiento de cobro es necesario haber agotado todo
el proceso de determinación oficial del impuesto, respetando las etapas del proceso
y otorgando la posibilidad de ejercer el derecho de defensa a los sujetos pasivos.
Teniendo claro lo anterior nos ocuparemos ahora de determinar si las mejoras cons-
truidas en terrenos ajenos pueden ser gravadas con el Impuesto Predial Unificado.
De conformidad con el Decreto-ley 1333 de 1986 y la Ley 44 de 1990, el impuesto

Predial es un tributo municipal que recae sobre las propiedades raíces ubicadas
en una jurisdicción municipal. La liquidación del impuesto resulta de aplicar la res-
pectiva tarifa (determinada por el concejo municipal) a la base gravable, esto es el
avalúo catastral de cada predio, o el auto avalúo cuando el municipio establezca el
mecanismo declaración privada.
En términos generales, son sujetos pasivos de este impuesto los propietarios, po-
seedores o usufructuarios1 de los predios, quienes deben cumplir con su pago en las
fechas y condiciones que establezca el respectivo municipio o distrito.
1
Artículo 855 del Código Civil, “Serán de cargo del usufructuario las pensiones, cánones y, en gene-
ral, las cargas periódicas con que de antemano haya sido gravada la cosa fructuaria, y que durante
el usufructo se devenguen. (…) Corresponde, asimismo, al usufructuario el pago de los impuestos
periódicos fiscales y municipales, que la graven durante el usufructo, en cualquier tiempo que se
hayan establecido (…)”.
134
También se han señalado como sujetos pasivos del impuesto predial otras rela-
ciones con los bienes inmuebles como es el caso de la autorización a los Distritos
para gravar con este impuesto las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de
mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando estén en manos de parti-
culares, caso en el cual, los particulares ocupantes serán responsables exclusivos de
este tributo (Ley 768 de 2002 y Ley 1617 de 2013). En similar sentido, son sujetos
pasivos del impuesto predial, los tenedores a título de arrendamiento, uso, usufruc-
to u otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento
mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a
puertos aéreos y marítimos. (Ley 1607 de 2012 artículo 177).
El carácter real del impuesto predial ya había sido reconocido por la jurisprudencia
del Consejo de Estado2 y de la Corte Constitucional3, sin embargo, el artículo 6° de
la Ley 1430 de 2011 precisó ese carácter real del Impuesto Predial Unificado así:

“Artículo 60. Carácter real del Impuesto Predial Unificado. El Impuesto
Predial Unificado es un gravamen real que recae sobre los bienes raíces, po-
drá hacerse efectivo con el respectivo predio independientemente de quien
sea su propietario, de tal suerte que el respectivo municipio podrá perseguir
el inmueble sea quien fuere el que lo posea, y a cualquier título que lo haya
adquirido.
Esta disposición no tendrá lugar contra el tercero que haya adquirido el in-
mueble en pública subasta ordenada por el juez, caso en el cual el juez de-
berá cubrirlos con cargo al producto del remate.
Para autorizar el otorgamiento de escritura pública de actos de transferencia

de domicilio <sic> sobre inmueble, deberá acreditarse ante el notario que el
predio se encuentra al día por concepto del impuesto predial.
Para el caso del autoavalúo, cuando surjan liquidaciones oficiales de revisión

con posterioridad la transferencia del predio, la responsabilidad para el pago
de los mayores valores determinados recaen en cabeza del propietario y/o
poseedor de la respectiva vigencia fiscal”. (Subrayado fuera de texto).
2
Consejo de Estado, Sentencia del 7 de mayo de 2009, Expediente número 17248 C. P. William Gi-
raldo Giraldo. “Este impuesto es de tipo real en cuanto recae sobre el valor del inmueble, sin consi-
deración a la calidad del sujeto pasivo (propietario o poseedor) y sin tener en cuenta los gravámenes
y deudas que el inmueble soporta”.
3
Sentencia C-876 de 2002, “…Ahora bien, cabe recordar que el impuesto predial es un gravamen
real constituido a favor del municipio donde está ubicado el bien. Como gravamen real no puede
confundirse con el impuesto sobre el patrimonio que es un gravamen personal. (…)/ El sujeto pasivo
del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario
etc., quien pague el impuesto no puede alegar pago de lo no debido), mientras que el contribuyente
del impuesto de patrimonio es determinado, porque aquel que figure inscrito como titular de dere-
chos reales sobre el inmueble, en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, debe incluir el
valor del bien en su patrimonio fiscal”.
135
La Resolución número 070 de 2011, “por la cual se reglamenta técnicamente la

formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación
catastral”, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en concordancia con el Decreto
número 3496 de 1983, reglamentario de la Ley 14 de 1983, define:
“Artículo 1°. Definición de Catastro. El catastro es el inventario o censo,

debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecien-
tes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identifi-
cación física, jurídica, fiscal4 y económica”.
Uno de los objetivos generales del catastro que se enuncian en la misma resolución
es “entregar a las entidades competentes la información básica para la liquidación
y recaudo del Impuesto Predial Unificado y demás gravámenes que tengan como
base el avalúo catastral, de conformidad con las disposiciones legales vigentes”.
El artículo 8º de la misma resolución define que “El avalúo catastral consiste en la

determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis
estadístico del mercado inmobiliario. El avalúo catastral de cada predio se determi-
nará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para
los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos. (…)”. El artículo noveno
define predio así:
Artículo 9°. Predio. Es un inmueble no separado por otro predio público o

privado, con o sin construcciones y/o edificaciones, perteneciente a perso-
nas naturales o jurídicas. El predio mantiene su unidad aunque esté atrave-
sado por corrientes de agua pública.
Parágrafo. Se incluyen en esta definición los baldíos, los ejidos, los vacan-
tes, los resguardos indígenas, las reservas naturales, las tierras de las co-
munidades negras, la propiedad horizontal, los condominios (unidades in-
mobiliarias cerradas), las multipropiedades, las parcelaciones, los parques
cementerios, los bienes de uso público y todos aquellos otros que se en-
cuentren individualizados con una matrícula inmobiliaria, así como las mejo-
ras por edificaciones en terreno ajeno. (Subrayado fuera de texto).
En conclusión:
El impuesto predial es un gravamen real que recae sobre la propiedad raíz o inmue-
ble o los bienes raíces ubicados en la jurisdicción del municipio correspondiente, de
manera que este surge a favor de los municipios por la mera existencia del inmueble
en su respectiva jurisdicción.
4
La Resolución número 070 de 2011 en concordancia con el Decreto número 3496 de 1983, define
el aspecto fiscal del catastro así: “Artículo 6°. Aspecto fiscal. El aspecto fiscal consiste en la prepa-
ración y entrega a los Tesoreros Municipales o quien haga sus veces y a las Administraciones de
Impuestos Nacionales respectivas, de los listados de los avalúos sobre los cuales ha de aplicarse la
tasa correspondiente al impuesto predial unificado y demás gravámenes que tengan como base el
avalúo catastral, de conformidad con las disposiciones legales vigentes”.
136
El catastro es el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los

bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de
lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica.
El aspecto fiscal consiste en la preparación y entrega de los listados, a las autorida-

des municipales, de los avalúos sobre los cuales ha de liquidarse el Impuesto Predial
Unificado.
El avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido

mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario.
Un predio es un inmueble no separado por otro predio público o privado, con o sin
construcciones y/o edificaciones, perteneciente a personas naturales o jurídicas. Su
definición incluye todos aquellos inmuebles que se encuentren individualizados con
una matrícula inmobiliaria, así como las mejoras por edificaciones en terreno ajeno.

Por tanto, la identificación de predios y su respectivo avalúo en los listados entre-
gados por la autoridad catastral, permiten al municipio liquidar y exigir el pago del
impuesto predial que se origina de cada uno de ellos, de acuerdo con las normas
legales y municipales que resulten aplicables.
Las mejoras por edificaciones en terreno ajeno son predios (inmuebles) distintos
del terreno sobre el que se construyen, que al ser identificados catastralmente dan
lugar al impuesto en cabeza de su propietario o poseedor, sin perjuicio de que no
cuenten con el registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
Una vez adelantado el proceso de liquidación del impuesto predial sobre esas me-
joras, sin que se hubiera cumplido con el pago del impuesto, de conformidad con
lo señalado por la Ley 1430 de 2010, el impuesto “podrá hacerse efectivo con el
respectivo predio independientemente de quien sea su propietario, de tal suerte
que el respectivo municipio podrá perseguir el inmueble sea quien fuere el que lo
posea, y a cualquier título que lo haya adquirido”.
137

(mayo 26)
Consultante: EDWIN ALBERTO ÁVILA RAMOS

Secretario General
Corporación Autónoma Regional de Santander
San Gil- Santander
Subtema: Sujeto Pasivo – Entidades Públicas
En atención a su comunicación dirigida a la Contraloría General de la República,

relacionada con la exoneración del impuesto predial a los predios de propiedad de
la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS), le informamos que esta
fue remitida a esta Dirección y radicada como aparece en el asunto, por el Jefe de
la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior. Nos permitimos manifestarle que de
conformidad con el Decreto número 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo
Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados
en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de las
actuaciones y actos administrativos específicos de dichas entidades, ni la asesoría
a particulares. Por lo anterior, la respuesta se remite de conformidad con el artículo
28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
de manera general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.
La Dirección General de Apoyo Fiscal se ha manifestado en diferentes oportunida-

des en relación con el impuesto predial y los bienes de propiedad de las entidades
públicas, presentando su posición a partir de las disposiciones legales vigentes y de
los pronunciamientos jurisprudenciales en torno al tema.
Este Despacho se había pronunciado reiteradamente en el sentido de poner de pre-

sente la jurisprudencia que sobre el particular había emitido la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, sobre la vigencia y aplicación del artículo 194 del Decreto-ley
1333 de 1986 que recoge lo dispuesto por el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, parti-
cularmente sobre la interpretación de dicha norma según la cual los bienes públicos
no pueden ser gravados con impuesto predial, a menos que sean de propiedad de
establecimientos públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Socie-
dades de Economía Mixta del orden nacional.
Sin embargo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado retomó el análisis del alcance
del mencionado artículo 61 de la Ley 55 de 1985 y mediante sentencia del 24 de
octubre de 2013 radicada con el número 18394, Consejero Ponente Hugo Fernando
Bastidas Bárcenas, llegó a la siguiente interpretación:
“A partir de la Ley 55 de 1985, entonces, son objeto pasible del im-

puesto predial los bienes inmuebles de propiedad de las entidades pú-
blicas que, para ese año, contaban con personería jurídica y formaban
parte de la estructura orgánica del Estado conforme con lo previsto en
los Decretos números 1050 y 3130 de 1968.
138
En la actualidad, como cambió la estructura orgánica del Estado, la

Ley 55 de 1985 debe interpretarse de manera amplia, en el sentido
de que son objeto pasible del impuesto predial los bienes fiscales de
las entidades públicas, con personería jurídica, que formen parte de la
estructura orgánica del Estado con fundamento en la Ley 489 de 1998
y demás normas que la modifiquen.
Cosa distinta ocurre con los bienes de uso público que, de conformi-
dad con la legislación preexistente a la Constitución de 1991, no eran
objeto pasible del impuestos como el predial o la contribución de valo-
rización, pero por la naturaleza jurídica misma de esos bienes, más no
por el tipo de entidad pública que los administra.
Tratándose de los bienes que conforman la infraestructura aeronáu-

tica, ese es el criterio que sentó la Sala de Consulta y Servicio Ci-
vil, después de citar copiosa normativa reguladora de ese sector, así
como de precedentes judiciales de las diferentes secciones primera y
tercera del Consejo de Estado. En el concepto concluyó lo siguiente:
“Aplicando las anteriores premisas al caso sometido a estudio, la

Sala concluye que los aeródromos públicos de la Unidad Adminis-
trativa Especial de la Aeronáutica Civil, son bienes de uso público,
por las razones que a continuación se exponen:
Son bienes que pertenecen a la Nación, (UAEAC)
Se encuentran afectos al uso común o colectivo, independiente-

mente que su administración se ejerza directa o indirectamente
por parte de la Aeronáutica Civil y que exista un reglamento para
el uso adecuado y seguro de la infraestructura aeronáutica.
Su destinación está relacionada con el ejercicio de una actividad

determinada como de “utilidad pública” por el legislador en los tér-
minos del artículo 1776 del Código de Comercio.
Son bienes que están fuera de la actividad mercantil y por lo tanto,

son inembargables, inalienables e imprescriptibles.
Por su naturaleza son bienes necesarios para el desarrollo y la

vida misma de la comunidad, pues el Estado no puede despren-
derse de los mismos sin causar detrimento a su misión esencial
del servicio público de transporte al cual están asociados.
Los demás bienes inmuebles destinados a facilitar y hacer posible

la navegación aérea, tales como hangares, talleres, terminales,
plataformas, calles de rodaje, muelles, dependencias de comuni-
caciones y ayudas de navegación, áreas de seguridad etc., tam-
139
bién estima esta Sala, se clasifican como bienes de uso público,

en la medida en que se encuentran directamente vinculadas a la
actividad pública denominada “aeronáutica civil”. Cabe señalar
que las áreas descritas como restringidas en la Resolución nú-
mero 03154 del 24 de mayo de 1995, en tanto forman parte de la
infraestructura aeronáutica y son esenciales para la prestación del
servicio público de transporte aéreo, también hacen parte de los
bienes de uso público”.
(…)
En esta oportunidad, la Sala considera que la verdadera razón por

la que ni la Nación ni sus entidades descentralizadas o vinculadas

son sujeto pasivo del impuesto predial es por la naturaleza jurídica
de los bienes de uso público que administran.
La Sala considera que la interpretación del artículo 61 de la Ley 55

de 1985 pudo ser válida hasta cierto momento.
En la actualidad, los cambios legislativos y el precedente jurispru-

dencial de la Corte Constitucional –que ha decantado lo referente
al hecho generador del impuesto predial y la competencia compar-
tida, para regular ese impuesto, que tienen tanto el Congreso de
la República como las entidades territoriales– permiten interpretar
de manera más amplia el artículo 61 de la Ley 55 de 1985”.
A partir de esta nueva posición jurisprudencial, se modificó la posición expresada

por este Despacho en relación con el Impuesto Predial Unificado y los predios de
propiedad de las entidades públicas, particularmente la contenida en el Oficio nú-
mero 2-2012-024227 de 4 de julio de 2012 y en los boletines de Apoyo a la Gestión
Tributaria de las Entidades Territoriales números 5 y 34.
En lo que tiene que ver con el alcance de lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 55

de 1985, tenemos entonces que:
• Se encuentran sujetos al Impuesto Predial Unificado los bienes fiscales de las

entidades públicas, con personería jurídica, que formen parte de la estructura
orgánica del Estado con fundamento en la Ley 489 de 1998 y demás normas
que la modifiquen.
• No están gravados con el Impuesto Predial Unificado los bienes de uso público
por la naturaleza jurídica misma de esos bienes, indistintamente de la entidad
pública que los administren.
140
De manera excepcional por disposición del legislador, como lo ha hecho en las Le-
yes 768 de 20021, 1430 de 2010 y 1607 de 2012, los distritos y municipios pueden
gravar con el impuesto predial los bienes de uso público si los mismos se encuentran
explotados económicamente por terceros en las condiciones que disponga la ley, en
cuyo caso son dichos terceros los sujetos pasivos del impuesto.
Adicionalmente, consideramos oportuno mencionar otro reciente pronunciamiento

del Consejo de Estado2 en el que concluye que se refiere al Impuesto Predial Uni-
ficado sobre los bienes de la Universidad Nacional de Colombia. De allí resaltamos
lo siguiente:
“Se observa entonces que el legislador se refiere de manera general a las personas
naturales o jurídicas como sujetos pasivos de los impuestos territoriales, sin excluir
de manera expresa a las personas jurídicas de derecho público; además, en lo que
se refiere al impuesto predial, el gravamen recae directamente sobre la propiedad

raíz con independencia de quien sea su propietario; solamente se excluyen, como
ya se indicó, los bienes de uso público y ello a condición de que no estén dedicados
a actividades comerciales o que su tenencia no esté en manos de particulares para
la explotación comercial.
(…).
En conclusión, frente al primer interrogante de la consulta la Sala considera que

no existe una regla general –de la cual pueda beneficiarse la Universidad Nacional
de Colombia–, que permita entender excluidos del impuesto predial los bienes de
las entidades públicas, menos aun cuando tienen la naturaleza de bienes fiscales”.
A pesar de que el análisis efectuado por el Consejo de Estado tiene particularida-

des que no resultan aplicables a las corporaciones autónomas, consideramos que
resulta importante su mención en atención a que los argumentos allí expuestos son
consistentes con las conclusiones antes enunciadas.
En conclusión, los bienes fiscales de las corporaciones autónomas regionales están

gravados con el impuesto predial a menos que exista una norma de carácter muni-
cipal o distrital que les otorgue un tratamiento especial.
1
Esa facultad prevista inicialmente para los distritos de Santa Marta, Barranquilla y Cartagena en la
768 de 2002 se encuentra ahora en la Ley 1617 de 2013, “por la cual se expide el Régimen para los
Distritos Especiales”.
2
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 28 de noviembre de 2013, Radi-
cado número 2145. C. P.: William Zambrano Cetina.
141
3. OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES

(febrero 21)
Consultante: CARLOS FERNANDO REYES CHAMORRO

Municipio de Ipiales-Nariño
Tema: Aspectos Generales de la Tributación
Subtema: Aplicación de las Normas en el Tiempo
1. Es procedente o no aplicar el artículo 2° del Acuerdo número 032 de diciembre

3 de 2013 para la liquidación de la factura del Impuesto Predial Unificado, por
el hecho de haberse negado, a posteriori, la modificación del artículo 36 del
Acuerdo número 027 de 2004 (ETM)?
2. ¿Quién es el sujeto pasivo y quién es el sujeto activo de la sobretasa ambiental?
Entendemos, de acuerdo con las consideraciones efectuadas por usted en el escrito

de consulta, que el Estatuto Tributario del municipio de Ipiales (Acuerdo número
027 de 2004) destinaba un porcentaje del recaudo del Impuesto Predial Unificado
para dar cumplimiento al inciso 2° del artículo 317 de la Constitución Política. Sin
embargo, se efectuó una reforma (Acuerdo número 032 de 2013) mediante la cual
se adoptó el cobro de la sobretasa ambiental a una tarifa del 1.5 por mil sobre la
base del avalúo catastral de los predios.
En la mencionada reforma se derogan de manera expresa todas las disposiciones

que resultaran contrarias, y se señala su entrada en vigencia a partir del 1° de enero
del año 2014.
142
Para efectos de responder su inquietud debemos iniciar recordando que, en relación

con los recursos destinados a la protección del medio ambiente y los recursos natu-
rales renovables, el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 previó la posibilidad de que los
concejos municipales optaran por destinar un porcentaje del recaudo del Impuesto
Predial Unificado o por adoptar una sobretasa con una tarifa no inferior a 1.5 por mil
ni superior a 2.5 por mil sobre la base del avalúo catastral de los predios.
La decisión de optar por uno u otro mecanismo es un asunto de conveniencia de

cada entidad territorial, que puede ser modificado anualmente por el Concejo mu-
nicipal en los términos de la mencionada norma, que señala:
“Artículo 44. Porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad

inmueble. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2° del
artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del

medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el
total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior
al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o
distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por
el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde municipal.
Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso

anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que
no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo
de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.(…)”. (El
subrayado es nuestro).
De la lectura de la disposición transcrita se colige lo siguiente:
1. Los concejos municipales deben optar por una de las dos posibilidades (parti-
cipación del recaudo efectuado por el impuesto predial o sobretasa ambiental),
pues las mismas son excluyentes.
2. De acuerdo con la situación particular de cada municipio, anualmente el concejo

tiene la potestad de modificar las condiciones en las que se realiza el aporte,
pero siempre dentro de los parámetros señalados en la ley.
Así las cosas, si en el Estatuto de Rentas Municipal se encontraba adoptada la par-

ticipación del recaudo obtenido por concepto de impuesto predial, y por una deci-
sión del Concejo Municipal se decide optar en el futuro por la sobretasa ambiental,
debe entenderse que desde en el momento de entrada en vigor del acuerdo queda
derogada la metodología de la participación y se habilita el cobro de la sobretasa.
En relación con el fenómeno de la derogatoria de las normas es preciso remitirnos

a las los artículos 71 y 72 del Código Civil, que a la letra rezan:
“Artículo 71. La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es

expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua.
143
Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conci-

liarse con las de la ley anterior.
La derogación de una ley puede ser total o parcial.
Artículo 72. La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aun-
que versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las dis-
posiciones de la nueva ley” 1.
En relación con este mismo tema, el artículo 3° de la Ley 153 de 1887, establece:
“Artículo 3°. Estímase insubsistente una disposición legal por declaración

expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales
posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a
que la anterior disposición se refería”.
Respecto del alcance de las normas en cita, ha expresado la jurisprudencia de la

Corte Suprema de Justicia:
“Poniendo en relación los artículos 71 y 72 del Código Civil con el 3°

de la Ley 153 de 1887, por la forma en que ella se produce, la deroga-
ción de una ley puede ser expresa, tácita y orgánica. Es de la primera
especie cuando la nueva ley suprime formalmente la anterior; es de la
segunda, cuando la norma posterior contiene disposiciones incompa-
tibles con las de la antigua; y es de la tercera, cuando una ley nueva
regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.
La derogación tácita encuentra su fundamento o razón de ser en que,
existiendo dos leyes contradictorias de diversas épocas, tiene que en-
tenderse que la segunda ha sido dictada por el legislador con el pro-
pósito de modificar o corregir la primera; y el de la orgánica, en que si
el legislador ha redisciplinado toda la materia regulada por una norma
precedente, forzoso es suponer que ha partido de otros principios di-
rectrices, los cuales, en sus variadas y posibles aplicaciones, podrían
llevar a consecuencias diversas y aun opuestas a las que se preten-
den si se introdujera un precepto de la ley antigua, aunque no fuere
incompatible con las normas de la ley nueva. “La derogación orgánica,
que para no pocos autores no pasa de ser una faz de la derogatoria
tácita, solo se da en verdad cuando la nueva ley “regule íntegramente
la materia” que la anterior normación positiva disciplinaba. Empero, el
determinar si una materia está o no enteramente regulada por la ley
1
Al analizar estas disposiciones debe entenderse el concepto de ley en sentido material que no formal,
puesto que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado dicho concepto no se reduce
a las expedidas por el Congreso, dijo esa alta Corporación: “Porque el significado de la ley no se redu-
ce al acto que expide el Congreso Nacional con este nombre; sino que comprende todos los preceptos
de las autoridades y corporaciones que tienen la facultad de dictar normas sobre determinadas mate-
rias; como los reglamentos que expide el Gobierno, las ordenanzas de las asambleas y los acuerdos
de los concejos” (Sentencia del 4 de diciembre de 1944 – C.C. Legis Código Interno 0035).
144
posterior, depende, no tanto del mayor o menor número de disposicio-

nes que contenga en relación con la antigua, sino de la intención re-
velada por el legislador de abarcar con la nueva disposición o disposi-
ciones toda una materia, aunque en realidad no haya incompatibilidad
alguna entre estas y las de la ley anterior. Sea de ello lo que fuere,
lo evidente es que hay que suponer que la nueva ley realiza una
mejora en relación con la ley antigua; que aquella es más adecua-
da a la vida social de la época y que por tanto responde mejor al
ideal de justicia, ideal y necesidad estos que tornan urgente la
aplicación de la nueva ley; aplicación que por lo mismo debe ser
lo más amplia posible para que desaparezcan las situaciones que
el propio legislador ha querido condenar y evidentemente arrasó
con la ley nueva. Es un principio universalmente reconocido que
cuando un legislador emite dos voluntades diversas, la más re-

ciente prevalece”2. (Negrillas ajenas al texto original).
De conformidad con las normas trascritas, así como con el apartado jurisprudencial
referido consideramos que en el caso por usted expuesto se presenta tanto la de-
rogatoria tácita, como la orgánica del artículo 36 del Acuerdo número 027 de 2004.
La primera en virtud de la fórmula utilizada en el artículo 4° del Acuerdo número

032 de 2013 que se refiere de manera genérica a la derogatoria de todas las normas
que le sean contrarias (derogatoria tácita), y la segunda en la medida en que regula
de manera íntegra lo atinente a la sobretasa ambiental –tarifa, sujetos pasivos,
destinación, forma de liquidación e intereses que se generan en caso de mora en el
pago–, con la intención de abarcar todo el tema (derogatoria orgánica).
En consecuencia, apoyados en la normatividad y jurisprudencia trascritas, esta

Dirección considera que prevalecen las disposiciones contenidas en la normativi-
dad expedida más recientemente (Acuerdo número 032 de 2013), y que el hecho
de que el Concejo Municipal haya rechazado un proyecto de acuerdo en el que
se pretendía derogar de manera expresa las disposiciones que eran contrarias al
nuevo modelo de participación al medio ambiente no genera un efecto de revivir
la normatividad precedente ni de privar de efecto las disposiciones aprobadas por
el concejo municipal.
Por lo anterior cosas, consideramos que resulta procedente aplicar el artículo 2° del
Acuerdo número 032 para la liquidación de la factura del Impuesto Predial Unificado
del año 2014.
En relación con su segunda inquietud, ha dicho este Despacho de manera reiterada

y con fundamento en las normas los pronunciamientos jurisprudenciales relativos a
la sobretasa ambiental que esta hace parte integral del Impuesto Predial Unificado
y es el único recargo por reenvío permitido por la Constitución Política en el artículo
2
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 28 de marzo de 1984. M. P. Doctor
Humberto Murcia Ballén. G. J. T. CLXXVI, pagina 109.
145
317. Para su análisis remitimos copia del Concepto número 016 de 2003, en donde
se analizó exhaustivamente el tema.
Así las cosas, la sobretasa ambiental comparte los elementos estructurales del Im-
puesto Predial Unificado, razón por la cual los sujetos pasivos serán aquellos que
dentro de su normatividad hayan sido definidos como tales para efectos del men-
cionado impuesto, y el sujeto activo será el municipio de Ipiales.
146

(febrero 24)
Consultante: JAIDITH FACUNDO VARGAS

Asesora Control Interno
ESE Rafael Tovar Poveda
Tema: Contribución sobre Contratos de Obra Pública
Mediante escrito radicado en el buzón de atención al cliente de este Ministerio con

el número y en la fecha del asunto, consulta usted “Un convenio del Instituto Mu-
nicipal de Obras Civiles (IMOC) con la Fundación Fundacomunidad, para la cons-

trucción de viviendas; se le debe descontar el porcentaje del 5% correspondientes
a la Ley 418”.
En relación con su consulta, le comunicamos que esta Dirección se pronunció sobre

el tema mediante Oficio número 036739 del 19 de diciembre de 2008, así:
“[…] La contribución encuentra sus orígenes en la Ley 418 de 1997,

modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, y
más recientemente por la Ley 1106 de 2006, la cual en su artículo 6º
establece que: “Todas las personas naturales o jurídicas que suscri-
ban contratos de obra pública, con entidades de derecho público o
celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar
a favor de la Nación, Departamento o municipio, según el nivel al cual
pertenezca la entidad pública contratante una contribución equivalen-
te al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato
o de la respectiva adición.
De tal forma, se evidencia que el hecho generador de la citada contri-

bución, para el caso concreto, es la suscripción de contratos de obra
pública con entidades de derecho público; en cuanto a la tarifa, esta
corresponde al 5% que será aplicada sobre la base gravable, también
definida en la norma como el valor total del contrato. Nótese además
que la norma no efectúa ninguna distinción en relación con el origen
de los recursos ni con la naturaleza de los bienes objeto del contra-
to de obra pública, sino que basta que sean ejecutados mediante un
contrato de obra pública suscrito con una entidad de derecho público.
En relación con los contratos para la construcción de viviendas de

interés social suscritos por entidades de derecho público frente a la
contribución sobre contratos de obra pública, se pronunció esta Direc-
ción mediante Oficio número 036739-08 del 19 de diciembre de 2008,
en el cual se concluyó:
147
“Así pues, analizando el hecho generador de dicha contribución, se

evidencia que se constituye por la suscripción de contratos de obra
pública con entidades de derecho público; así, toda vez que este tipo
de entidades, en materia contractual, se rigen por la Ley 80 de 1993,
es necesario remitirnos a esta norma con la única intención de deli-
mitar el ámbito de aplicación del señalado hecho generador. En con-
secuencia, de conformidad con el artículo 1° dicha ley, este tiene por
objeto disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las
entidades estatales referidas en el artículo 2° ibídem, con la finalidad
de buscar “el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficien-
te prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos
e intereses de los administrados…”. De otra parte, la norma en co-
mento al desarrollar las reglas y principios a los cuales deben some-
terse las entidades, da la definición contratos estatales en su artículo

32, al siguiente tenor:
“Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales to-

dos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las
entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el dere-
cho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de
la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se
definen a continuación:
1°. Contrato de Obra. Son contratos de obra los que celebren las en-
tidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y,
en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre
bienes Inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y
pago (...)”.
De conformidad con lo anterior, basta que el contrato haya sido ce-

lebrado por las entidades señaladas en el artículo 2º de la Ley 80 de
1993, que corresponda a un acto jurídico generador de obligaciones
previsto en el derecho privado o en disposiciones especiales, para el
caso, contratos de obra, para que sea considerado como público, y de
contera la obra resultante será igualmente pública. Lo anterior, para
significar que lo que califica al contrato de que trata la Ley 1106 de
2006, como de obra pública, no es la naturaleza del bien que devendrá
de él (de uso público, fiscal, privado), sino la naturaleza de la entidad
contratante, pues sea que el bien se destine al uso público o beneficie
a un sector en particular en últimas el destino uno solo “el cumplimien-
to de los fines estatales”.
Así las cosas, en criterio de esta Dirección, todos los contratos de

obra suscritos con entidades de derecho público, indistintamente de
la naturaleza del bien sobre el cual se realicen, o del bien resultante
148
del contrato están gravados con la Contribución del 5% de que trata el

artículo 6° de la Ley 1106 de 2006”.
De esta forma, independientemente de la fuente del recurso, así como

de los bienes resultantes, siempre que se trate de un contrato de obra
pública suscrito con una entidad de derecho público, se causará la
contribución sobre contratos de obra pública de que trata la Ley 418
de 1997, y demás normas que la modifican y adicionan, con una tarifa
del 5% aplicada sobre el valor total del contrato. […]”.
149

(marzo 7)
Consultante: MÓNICA ELIANA FÚQUEN SÁNCHEZ

Oficina de Contratación
Alcaldía municipal de Tunja
Tunja-Boyacá
Subtema: Vigencia
Mediante escrito dirigido al buzón de atención al cliente de este Ministerio radicado

con el número y en la fecha del asunto, a propósito de la prórroga de la Contribu-
ción sobre Contratos de Obra Pública efectuada por las Leyes 1421 de 2010, y 1430
de 2010, consulta usted: “En el año 2014 se debe seguir realizando la retención del
5% a contratistas de obra pública”.
En relación con su consulta, le comunicamos que esta Dirección se pronunció res-

pecto de la vigencia de la Contribución sobre Contratos de Obra Pública, mediante
Boletín No. 26 de Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales en los
siguientes términos:
“[…] Como ha sido habitual, nuevamente se prorroga la vigencia de la

autorización legal para la contribución sobre contratos de obra pública
por tres años.
La particularidad en esta oportunidad es que poco tiempo antes de la

entrada en vigencia de la Ley 1430 de 2010, ya la Ley 1421 del 21 de
diciembre de 2010 había establecido la prórroga por cuatro años en
relación con algunos artículos de la Ley 418 de 1997 y de la Ley 1106
a los que se refiere el presente artículo 53.
El texto del artículo 1° de la 1421 de 2010 dispone:
“Artículo 1°. De la prórroga de lo <sic> LEY. Prorróguese por el

término de cuatro (4) años, la vigencia de los artículos: 1°, 2°, 3°, 4°,
5°, 6°, 13, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 34, 35, 37, 42, 43, 44,
45, 47, 49, 54, 55, 58, 59, 61, 62, 63, 64, 66, 68, 69, 72, 74, 75, 76, 77,
78, 79, 80, 83, 91, 92, 93, 94, 95, 98, 102, 103, 106, 107, 108, 109,
110, 112, 113, 114, 115, 117, 118, 121, 123, 124, 125, 126, 127, 128,
129 y 130 de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997, y modificada
por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002. Prorróguese de igual forma,
los artículos: 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 26, 27,
28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 39, 40, 41, 42, 43 y 46 de la Ley 782
de 2002 y los artículos 2°, 3°, 4°, 5° y 6° de la Ley 1106 de 2006”. (Se
resalta. Los artículos subrayados fueron posteriormente prorrogados
por la Ley 1430).
150
Así, dado que la Ley 1421 de 2010 había prorrogado por cuatro años,
entre otros, los artículos 121 de la Ley 418 de 1997 y 6° de la Ley 1106
de 2006 y que estos dos artículos fueron posteriormente prorrogados
por la Ley 1430 de 2010, consideramos que se presenta un conflicto
entre el criterio de especialidad y el cronológico, frente al cual se debe
aplicar el presupuesto jurídico que prescribe que la ley general poste-
rior no deroga la ley especial anterior, por lo que en el caso planteado
prevalece la disposición contenida en la Ley 1421 de 2010, ley espe-
cial anterior. (Ministerio del Interior y de Justicia). Con ello, la norma
vigente es la prórroga por cuatro años hecha por la Ley 1421 de 2010.


hubo ningún lapso en el cual no estuviera vigente la contribución. […]”.
151

(marzo 19)
Consultante: JESÚS PARRA

Contador
Alcaldía Municipal de Murindó
Murindó-Antioquia
Subtema: Administración y Control
Consulta usted:
“1. ¿Se pueden destinar los recursos del Fondo de Seguridad y conviven-
cia ciudadana “Fondo de Seguridad” (5% Contribución Obra Pública)
para el pago de servicios públicos de las instalaciones de la fuerza
pública nacional?”
A este respecto, le comunicamos que el pronunciarnos respecto de la destinación de

los recursos provenientes de la contribución sobre contratos de obra pública excede
el ámbito de nuestras competencias; motivo por el cual estamos dando traslado de
su consulta al Ministerio del Interior en los términos del artículo 21 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
“2. En caso de que el ente territorial municipal en vigencias anteriores hu-

biese omitido la retención del 5% en el pago por contratos de obra
pública, ¿es obligación del ente territorial cubrir esas retenciones con
recursos propios de la vigencia actual o se debe adelantar un proceso
de responsabilidad fiscal sobre el representante legal en su momento?”
De conformidad con el artículo 5° de la Ley 1105 de 2006, se colige que la con-

tribución sobre contratos de obra pública tiene como elementos estructurales los
siguientes: su hecho generador es la suscripción de contratos de obra pública con
entidades de derecho público; el sujeto activo responsable de su recaudo será la
entidad pública contratante y el sujeto activo beneficiario será la nación o la entidad
territorial a la que pertenezca la entidad pública contratante (en algunos casos uno
y otro son idénticos); el sujeto pasivo será la persona natural o jurídica (pública o
privada) con la cual la entidad pública suscriba el contrato de obra pública; la base
gravable será el valor total del contrato; la tarifa será del 5%, y; el pago, conforme
con el artículo 121 de la Ley 418 de 1997, se hará vía retención sobre cada uno
de los pagos efectuados al contratista y los dineros se consignarán a órdenes de la
entidad beneficiaria (Nación, departamento o municipio).
En este contexto, en el caso en que no se haya efectuado la retención por concepto

de la contribución sobre contratos de obra pública, no exime al sujeto pasivo, esto
152
es la persona natural o jurídica contratista, del pago del tributo, ni tampoco exime
al sujeto activo, en este caso el municipio, de adelantar las actuaciones tendientes
al recaudo efectivo de los recursos por ese concepto. En consecuencia, siendo el
municipio el sujeto activo de la contribución sobre contratos de obra pública, goza
de todas las facultades de administración y control para adelantar los procesos de
determinación oficial y cobro administrativo coactivo, actuaciones que al tenor del
artículo 59 de la Ley 788 de 2002, deberán regirse por lo normado en el Estatuto
Tributario Nacional.
En lo que hace a la posibilidad de adelantar juicios de responsabilidad fiscal, le su-

gerimos remitir sus interrogantes a la Contraloría General de la República, entidad
competente para pronunciarse al respecto.
153

(marzo 19)
Consultante: JUAN CARLOS AMAYA RÍOS

Subsecretario de Despacho
Alcaldía municipal de San Sebastián de Mariquita
Mariquita-Tolima
Subtema: Vigencia
Mediante escrito dirigido al buzón de atención al cliente de este Ministerio radicado

con el número y en la fecha del asunto, a propósito de la prórroga de la Contribu-
ción sobre Contratos de Obra Pública efectuada por las Leyes 1421 de 2010, y 1430
de 2010, consulta usted: “concepto sobre la vigencia de la Contribución especial en

los contratos de obra pública del 5%”.
En relación con su consulta, le comunicamos que esta Dirección se pronunció res-

pecto de la vigencia de la Contribución sobre Contratos de Obra Pública, mediante
Boletín número 26 de Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales en
los siguientes términos:
“[…] Como ha sido habitual, nuevamente se prorroga la vigencia de la

autorización legal para la contribución sobre contratos de obra pública
por tres años.
La particularidad en esta oportunidad es que poco tiempo antes de la

entrada en vigencia de la Ley 1430 de 2010, ya la Ley 1421 del 21 de
diciembre de 2010 había establecido la prórroga por cuatro años en
relación con algunos artículos de la Ley 418 de 1997 y de la Ley 1106
a los que se refiere el presente artículo 53.
El texto del artículo 1° de la 1421 de 2010 dispone:
“Artículo 1°. De la prórroga de lo <Sic> LEY. Prorróguese por el

término de cuatro (4) años, la vigencia de los artículos: 1°, 2°, 3°, 4°,
5°, 6°, 13, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 34, 35, 37, 42, 43, 44,
45, 47, 49, 54, 55, 58, 59, 61, 62, 63, 64, 66, 68, 69, 72, 74, 75, 76, 77,
78, 79, 80, 83, 91, 92, 93, 94, 95, 98, 102, 103, 106, 107, 108, 109,
110, 112, 113, 114, 115, 117, 118, 121, 123, 124, 125, 126, 127, 128,
129 y 130 de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997, y modificada
154
por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002. Prorróguese de igual forma,
los artículos: 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 26, 27,
28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 39, 40, 41, 42, 43 y 46 de la Ley 782
de 2002 y los artículos 2°, 3°, 4°, 5° y 6° de la Ley 1106 de 2006”. (Se
resalta. Los artículos subrayados fueron posteriormente prorrogados
por la Ley 1430).
Así, dado que la Ley 1421 de 2010 había prorrogado por cuatro años,
entre otros, los artículos 121 de la Ley 418 de 1997 y sexto de la
Ley 1106 de 2006 y que estos dos artículos fueron posteriormente
prorrogados por la Ley 1430 de 2010, consideramos que se presenta
un conflicto entre el criterio de especialidad y el cronológico, frente al
cual se debe aplicar el presupuesto jurídico que prescribe que la ley
general posterior no deroga la ley especial anterior, por lo que en el

caso planteado prevalece la disposición contenida en la Ley 1421 de
2010, ley especial anterior. (Ministerio del Interior y de Justicia). Con
ello, la norma vigente es la prórroga por cuatro años hecha por la Ley
1421 de 2010.

hubo ningún lapso en el cual no estuviera vigente la contribución. […]”.
Sea del caso precisar que esta posición es la misma asumida por el Ministerio del
Interior y de Justicia en el Oficio número CON11-76-DGT-0240 del 29 de abril de
2011, copia del cual anexamos para su conocimiento y fines que estime pertinentes.
Sin perjuicio de lo anterior, es menester comunicarle que por ser la contribución

sobre contratos de obra pública un tributo, además de territorial, del nivel nacio-
nal, hemos solicitado a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) su
concepto respecto de la vigencia de dicho tributo, con la finalidad de unificar una
posición institucional a nivel de Gobierno Nacional. De tal manera, de presentarse
alguna modificación sobre el tema sub exámine, se lo haremos saber en su debida
oportunidad.
155

(marzo 21)
Consultante: JAIRO MARTÍNEZ CEBALLOS

Subsecretario de Ingresos – Secretaría de Hacienda
Alcaldía Municipal
Pasto-Nariño
Subtema: Hecho Generador – Sujeto Pasivo
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asun-
to, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) remite la consulta por
usted efectuada en la que a propósito de la Contribución sobre contratos de obra

pública pregunta: “En el concepto de obra pública se habla también de la contra-
tación directa con las entidades en la que hace parte el municipio? ¿A este tipo de
contratos también se aplicaría el 5% de Contribución Ciudadana o únicamente a los
que implica licitación pública?”.
En relación con la aplicación de la Contribución sobre Contratos de Obra Pública de

que trata la Ley 1106 de 2006, respecto de contratos de obra suscritos a través de
modalidades distintas a la licitación pública, se pronunció esta Dirección a propósito
del análisis del Decreto número 3461 de 2007, mediante Oficio número 026923 de
2008, en el cual se concluye:
“[…] De la lectura del concepto trascrito, se infiere que el Decreto nú-

mero 3461 en momento alguno creó un nuevo elemento para el tribu-
to, ni condicionó la aplicación de la contribución sobre contratos
de obra pública a la cuantía o al mecanismo mediante el cual se
suscribió el contrato, como parece entenderlo el consultante según
su escrito.
De tal manera, la contribución de que trata la Ley 1106 de 2006, se

aplica a todos los contratos de obra pública con independencia
de su cuantía o procedimiento para su celebración… […]” (Negri-
llas ajenas al texto original).
Así pues, en relación con su interrogante y toda vez que el artículo 6° de la Ley 1106
de 2006, al regular la contribución sobre contratos de obra pública no hizo distinción
alguna respecto de la modalidad a través de la cual se suscriba el contrato de obra
pública, reiteramos el criterio expresado en el Oficio trascrito supra.
En cuanto a la sujeción pasiva respecto de la Contribución sobre contratos de obra

pública, le comunicamos igualmente que esta Dirección se pronunció mediante Ofi-
cio número 032507 de 2009, así:
156
“[…] Para dar respuesta a su interrogante, hacemos nuestro el pro-

nunciamiento emitido por la Corte Constitucional mediante Sentencia
C-1153 de 2008, con ponencia del doctor Marco Gerardo Monroy Ca-
bra declarando la constitucionalidad del artículo 6° de la Ley 1106 de
2006, en la cual definió el contexto dentro del cual debe entenderse el
contrato de obra pública a que hace referencia el citado artículo para
efectos de su aplicación, dijo esa alta Corporación:
“[…] 4.5. A juicio de la Corporación, en esta oportunidad se está en

presencia de este último supuesto normativo. En efecto, la norma acu-
sada señala expresamente que el hecho gravado con la contribución
conocida como impuesto de guerra consiste en suscribir contratos de
obra pública con entidades de derecho público o celebrar contratos
de adición al valor de los ya existentes. Ahora bien, ciertamente la

disposición no precisa en su mismo texto qué cosa es una obra pú-
blica, de donde la demanda echa mano para afirmar que el legislador
desconoció los principios de legalidad y certeza del tributo. La Corte
admite que existe cierto grado de impresión en la definición del hecho
gravado, pero estima que esta circunstancia no llega a configurar un
vicio de inconstitucionalidad, pues esta imprecisión no deriva en una
falta de claridad y certeza insuperable. Lo anterior, puesto que a pesar
de que uno de los elementos del hecho gravado -la noción de obra pú-
blica- no aparece definido o determinado expresamente en la norma,
es determinable a partir de ella, según pasa a verse:
El Estatuto General de Contratación Administrativa –Ley 80 de 1993–

tiene el siguiente objeto, definido en su primer artículo:
“Artículo 1°. Del objeto. La presente ley tiene por objeto disponer las
reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estata-
les. (Negrillas y subrayas fuera del original).
El mismo Estatuto General de Contratación en su artículo 32 hace

referencia al contrato estatal de obra. Dicha norma reza así:
“Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales

todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que cele-
bren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos
en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados
del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título
enunciativo, se definen a continuación:
“1°. Contrato de obra.
“Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales

para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la
157
realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles,

cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.
“…”.
(Negrillas y subrayas fuera del original).
Como puede verse, el estatuto de contratación administrativa define

el contrato de obra a partir de elementos subjetivos, es decir de
criterios que atienden a la calidad de los sujetos contratantes y
no al objeto del contrato, pues claramente indica que “(s)on contra-
tos de obra los que celebren las entidades estatales…”. Es decir, el
elemento esencial que define la presencia de un contrato de esta
naturaleza es que sea celebrado por una entidad estatal.
De otro lado, la norma ahora acusada impone un gravamen tributario a

las personas que suscriban contratos de obra pública con “entidades
de derecho público”, o celebren adiciones a los mismos. En efecto,
el inciso 1° del artículo 6° de la Ley 1106 de 2006, ahora bajo examen,
dice así:
“Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de

obra pública, con entidades de derecho público o celebren contra-
tos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor de la
Nación, Departamento o municipio, según el nivel al cual pertenezca
la entidad pública contratante una contribución equivalente al cinco
por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la
respectiva adición”. (Negrillas y subrayas fuera del original).
Así pues, el Estatuto de contratación dice que “son contratos de

obra los que celebren las entidades estatales”; y la norma acusada
afirma que “(t)odas las personas naturales o jurídicas que suscriban
contratos de obra pública, con entidades de derecho público” de-
berán pagar la contribución en ella regulada. De lo que se infiere que
los contratos de obra pública a que alude la disposición acusada no
pueden ser sino los mismos contratos de obra (simplemente de obra)
a que se refiere el artículo 32 del Estatuto de contratación administrati-
va, toda vez que por el solo hecho de ser suscritos “con entidades
de derecho público”, caen dentro de esa categoría jurídica por
expresa disposición legal.
Así las cosas, a juicio de la Sala no se presenta una falta de claridad

y certeza insuperable en la definición del hecho gravado, pues cuando
la norma acusada expresamente prescribe que la contribución que
regula se causa por el hecho de suscribir “contratos de obra pública”
con “entidades de derecho público” o celebrar contratos de adición al
158
valor de los existentes, no cabe otra interpretación plausible distinta de

aquella que indica que el contrato al que se refiere es el definido en el
estatuto de contratación a partir de elementos subjetivos, referen-
tes a la calidad pública de la entidad contratante. Por lo anterior,
la Corte estima que la descripción del hecho gravado sí es suficiente-
mente precisa para satisfacer las exigencias del principio de legalidad
tributaria. […]” (Negrillas con subrayas originales, solo negrillas ajenas
al texto original).
Del apartado jurisprudencial trascrito, es dable colegir que lo que defi-

ne a un contrato como de obra pública, para efectos de la contribución
sobre contratos de obra pública de que trata el artículo 6º de la Ley
1106 de 2006, es la calidad de pública de la entidad que actúa como
contratante, y no el objeto del contrato ni el régimen de contratación al

cual se sujeta el contratista. Al decir de la Corte “…el elemento esen-
cial que define la presencia de un contrato de esta naturaleza es
que sea celebrado por una entidad estatal 1.
Bajo esta misma línea argumentativa, es menester precisar que las

empresas sociales del estado, como entidades de derecho público
que son2, deberán comportase como sujetos activos de la contribución
sobre contratos de obra pública de que trata el artículo 6º de la Ley
1106 de 2006, en aquellos eventos en que actúen como contratantes,
estando así en la obligación de efectuar su recaudo, a favor de la
Nación, departamento o municipio, según el nivel al cual pertenezcan.
En mérito de lo expuesto, es viable concluir que todas las entidades de

derecho público pueden obrar como sujetos activos o incluso pasivos
de la contribución sobre contratos de obra pública de que trata el artí-
culo 6º de la Ley 1106, dependiendo de la calidad en que actúan frente
a la suscripción de contratos de obra pública, si como contratantes
(sujeto activo) o como contratistas (sujeto pasivo), con las respectivas
obligaciones según sea el caso.[…]” (Negrillas originales, subrayas
ajenas al texto).
1
En igual sentido se pronunció esta Dirección mediante Oficio número 036739-08 en el cual se expre-
só: “[…] De conformidad con lo anterior, basta que el contrato haya sido celebrado por las entidades
señaladas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, que corresponda a un acto jurídico generador de
obligaciones previsto en el derecho privado o en disposiciones especiales, para el caso, contratos
de obra, para que sea considerado como público, y de contera la obra resultante será igualmente
pública. Lo anterior, para significar que lo que califica al contrato de que trata la Ley 1106 de 2006,
como de obra pública, no es la naturaleza del bien que devendrá de él (de uso público, fiscal, pri-
vado), sino la naturaleza de la entidad contratante, pues sea que el bien se destine al uso público
o beneficie a un sector en particular en últimas el destino uno solo “el cumplimiento de los fines
estatales. […]”.
2
De conformidad con los artículos 38, 68 y 83 de la Ley 489 de 1998, pues integran la administración
pública en todos sus niveles.
159

(marzo 28)
Consultante: FRANCISCO JAVIER GONZÁLEZ GAMBOA

Alcalde Municipal
Alcaldía Municipal de Tona
Tona-Santander
Tema: Contribución sobre Contratos de Obra Pública -
Estampillas
Subtema: Tratamientos Preferenciales (exclusiones,
exenciones, descuentos, etc.)
Mediante oficio dirigido al buzón de atención al cliente de este Ministerio, radicado

con el número y fecha del asunto, la doctora Elvia Lucía Martínez Rueda esgri-
miendo su calidad de apoderada de ese municipio, eleva consulta a esta Dirección
respecto de la procedencia de exenciones tributarias departamentales y municipales
sobre contratos de obra realizados con recursos del Fondo Nacional de Calamida-
des, así como respecto de la manera de recuperar recursos que no se retuvieron por
concepto de estampillas sobre dichos contratos.
En relación con la existencia de exenciones de tributos departamentales o municipa-

les respecto de contratos de obra pública, teniendo como fundamento el hecho de
ser realizados con recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidades – Co-
lombia Humanitaria, debe precisarse que este tipo de tratamientos deben ser esta-
blecidos ya sea directamente por el legislador cuando se trate de rentas nacionales
cedidas a las entidades territoriales, o por las asambleas departamentales o los con-
cejos municipales, cuando se trate de tributos propios de las entidades territoriales.
En ese sentido, para el primer caso, debe señalarse que la Ley 418 de 1997, prorro-
gada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de
2010 y 1430 de 2010, que regula la contribución sobre contratos de obra pública, no
establece ningún tipo de exención referida a la fuente de los recursos con los que se
financia la ejecución del contrato de obra pública, razón por la cual dichos contratos
no se encontrarán exentos de este tributo.
En el segundo caso, la existencia de exenciones respecto de estampillas departa-

mentales o municipales deberán ser verificadas a partir de las normas que hayan
adoptado las estampillas en las respectivas entidades territoriales, pues este tipo de
tratamientos deben ser establecidos mediante actos administrativas expedidos por
las corporaciones administrativas territoriales.
Sea del caso precisar que en este mismo sentido se pronunció el Fondo Nacional de
Calamidades – Subcuenta Colombia Humanitaria con Circular número 00019 del 21
de junio de 2011, así:
“Atendiendo a la inquietud presentada por algunas entidades territo-
riales, sobre la declaración, liquidación y pago de los impuestos que
160
se generen con ocasión de la celebración de convenios o contratos

celebrados para la atención de la emergencia causada por el Fenó-
meno Climático denominado “La Niña”, el Fondo Nacional de Calami-
dades - Subcuenta Colombia Humanitaria considera oportuno aclarar
que las exenciones tributarias son taxativas y solo puede otorgarlas la
ley, en este sentido, ninguna disposición vigente contiene una exen-
ción tributaria en la ejecución de los recursos del Fondo Nacional de
Calamidades.
(…)
Cada entidad territorial en su autonomía debe determinar la conve-

niencia de establecer con sus respectivas asambleas o concejos, una
exención especial para la ejecución de estos recursos dado su carác-

ter especial.
Por último se debe tener en cuenta que las entidades deben incluir
dentro del presupuesto de la respectiva solicitud que pretendan pres-
tar ante el FNC el valor del IVA, así como todos los impuestos, tasas y
contribuciones que se causen”.
Para su conocimiento y los fines que estime pertinentes, remitimos copia de la Cir-
cular número 00019 de 2011, arriba trascrita.
De otra parte, debe ponerse de presente lo normado por el artículo 39 de la Ley

1430 de 2011, que adiciona un parágrafo al artículo 6° de la Ley 1106 de 2006, así:
“Artículo 39. Adiciónese el artículo 6° de la Ley 1106 de 2006 el siguiente

parágrafo:
Parágrafo 3°. El recaudo por concepto de la contribución especial que se

prorroga mediante la presente ley en contratos que se ejecuten a tra-
vés de convenios entre entidades del orden nacional y/o territorial
deberá ser consignado inmediatamente en forma proporcional a la
participación en el convenio de la respectiva entidad”. (Negrillas ajena
al texto).
De conformidad con la norma trascrita, en presencia de convenios interadministra-

tivos que se suscriban a partir de vigencia de la Ley 1430 de 2010, la contribución
sobre contratos de obra pública que se genere con ocasión de la suscripción de
contratos de obra pública, deberá ser distribuida entre las entidades que participen
en el convenio, proporcionalmente al monto de sus aportes. De tal manera, en el
presente caso, en el entendido que, conforme con su escrito, la Nación a través del
Fondo Nacional de Calamidades aporta el 100% de los recursos y el municipio es
quien los ejecuta, si bien este último (el municipio) actúa como sujeto activo de la
contribución, estará en la obligación de retenerla y consignarla en su totalidad a
órdenes de la Nación en consideración a su participación dentro del convenio.
161

(abril 1°)
Consultante: CARLOS AUGUSTO GUALTERO CEDANO

Contador
Empresa de Servicios Públicos de Sabaneta (EAPSA)
Sabaneta-Antioquia
Subtema: Sujeto Activo - Beneficiario
en relación con la contribución sobre contratos de obra pública de que trata la Ley
1106 de 2006, y haciendo referencia a la naturaleza de Empresa Industrial y Comer-

cial del Estado de esa compañía, consulta usted “Al momento de llevarse a cabo el
respectivo descuento del 5% en un contrato de obra o mantenimiento o cualquiera
que se encuentre dentro de los hechos generadores que suscriba la empresa (…),
con una persona natural o jurídica en otro municipio, este descuento del 5% se con-
signará a las cuentas de la Tesorería municipal donde tiene su domicilio la empresa,
o en su defecto en la tesorería municipal del respectivo municipio donde la Empresa
ejecuta el contrato”.
Para dar respuesta a su inquietud, es necesario en principio dar un repaso a lo

normado por el inciso 1° del artículo 6° de la Ley 1106 de 2006, que ad literam
establece:
“Artículo 6°. De la contribución de los contratos de obra pública o con-

cesión de obra pública y otras concesiones. El artículo 37 de la Ley 782
de 2002, quedará así:
Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra

pública, con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al
valor de los existentes deberán pagar a favor de la Nación, Departamento
o municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contra-
tante una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del
correspondiente contrato o de la respectiva adición”.
Del análisis de la norma trascrita, se colige que la contribución sobre contratos de

obra pública tiene como elementos estructurales los siguientes: su hecho generador
es la suscripción de contratos de obra pública con entidades de derecho público;
el sujeto activo responsable de su recaudo será la entidad pública contratante y el
sujeto activo beneficiario será la Nación o la entidad territorial a la que
pertenezca la entidad pública contratante (en algunos casos uno y otro son
idénticos); el sujeto pasivo será la persona natural o jurídica (pública o privada) con
la cual la entidad pública suscriba el contrato de obra pública; la base gravable será
el valor total del contrato, y; la tarifa será del 5%.
162
En lo que hace a la sujeción, tanto activa como pasiva de las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado que prestan servicios públicos se ha pronunciado esta
Dirección mediante Oficio número 010555 de 2008, así:
“[…] Conforme con las disposiciones citadas, resulta procedente se-

ñalar lo siguiente:
a) Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos

de obra pública, con entidades de derecho público o celebren con-
tratos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor
de la Nación, Departamento o municipio, según el nivel al cual
pertenezca la entidad pública contratante una contribución equi-
valente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente
contrato o de la respectiva adición;

b) Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son entida-
des estatales dedicadas, entre otros, a la prestación de servicios
públicos domiciliarios, evento en el cual se les aplican las reglas
particulares de la Ley 142 de 1994 a que hace referencia de ma-
nera explícita el artículo 85 de la Ley 489 de 1998.
Dentro de las reglas especiales de operación a que remite el artículo

85 de la Ley 489 de 1998, respecto de empresas industriales y co-
merciales que prestan servicios públicos domiciliarios, no se halla una
referencia a la exclusión del pago de tributos o gravámenes fiscales
cuando estas celebran los contratos necesarios para el desarrollo so-
cial, dentro los cuales pueden encontrarse, de manera eventual, con-
tratos de obra pública o adición a los mismos.
En este orden, se concluye que por su carácter de estatal, las empre-

sas industriales y comerciales se encuentran incorporadas dentro del
ámbito de aplicación dispuesto por la Ley 1106 de 2007. En conse-
cuencia, los contratos de obra pública que con ellas suscriban todas
las personas naturales o jurídicas, o los contratos de adición al valor
de los existentes que celebren, deberán pagar a favor de la Nación,
Departamento o municipio, según el nivel al cual pertenezca la empre-
sa industrial y comercial contratante, una contribución equivalente al
cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de
la respectiva adición, en los términos señalados por el artículo 6° de la
Ley 1106 de 2007.[…]”
En igual sentido, en el Oficio número 009202 de 2009, se concluye:
“[…] Bajo esta misma línea argumentativa, es menester precisar que las
empresas industriales y comerciales del estado, como entidades de dere-
cho público que son, deberán comportase como sujetos activos de la con-
tribución sobre contratos de obra pública de que trata el artículo 6º de la
163
Ley 1106 de 2006, en aquellos eventos en que actúen como contratantes,

estando así en la obligación de efectuar su recaudo, a favor de la nación,
departamento o municipio, según el nivel al cual pertenezcan.
En mérito de lo expuesto, es viable concluir que todas las enti-

dades de derecho público pueden obrar como sujetos activos o
pasivos de la contribución sobre contratos de obra pública de
que trata el artículo 6º de la Ley 1106, dependiendo de la calidad
en que actúan frente a la suscripción de contratos de obra pública, si
como contratantes (sujeto activo) o como contratistas (sujeto pasivo),
con las respectivas obligaciones según sea el caso. […]” (Negrillas
ajenas al texto original).
De conformidad con los textos trascritos, se colige que las empresas industriales
y comerciales que prestan servicios públicos, se encuentran sujetas a lo normado

por la Ley 1106 de 2006, tanto en calidad de sujetos activos, como en calidad de
sujetos pasivos, esto es, con la obligación de retener la contribución a favor de
la entidad(es) a la(s) cual(es) pertenezcan cuando actúen como contratantes, así
como con la obligación de pagarla cuando actúen como contratistas.
Así las cosas, cuando una Empresa Industrial y Comercial del Estado actúe como ex-
tremo contratante dentro de un contrato de obra pública, estará a su vez actuando
como sujeto activo de la contribución del 5% sobre contratos de obra pública, y en
consecuencia deberá efectuar la retención sobre los pagos que haga al contratista,
para posteriormente consignarlo a órdenes de la Nación, departamento o munici-
pio, dependiendo del nivel al que pertenezca la Empresa Industrial y Comercial del
Estado, indistintamente del lugar en el que se ejecute el contrato de obra, pues la
norma no ligó el destino de la contribución al lugar de ejecución del contrato, sino,
se insiste, al nivel territorial al que pertenezca la entidad pública contratante.
A guisa de ejemplo, una Empresa Industrial y Comercial del Estado de propiedad del
municipio de Medellín (Antioquia) contrata la ejecución de un contrato de obra públi-
ca en jurisdicción del municipio de Sabaneta (Antioquia) con una persona privada, al
momento de efectuar los pagos a este contratista estará en la obligación de retener
el 5% de dichos pagos y girarlos a la cuenta que al efecto señale el municipio de Me-
dellín (Antioquia), pues es a este municipio al que pertenece, indistintamente de que
el objeto contractual se haya desarrollado en jurisdicción del municipio de Sabaneta.
En lo que hace al procedimiento para la retención y consignación de la contribución, de-

berá atenderse a lo normado por el artículo 121 de la Ley 418 de 1997, que establece:
“Artículo 121. Para los efectos previstos en el artículo anterior1, la entidad

pública contratante descontará el cinco por ciento (5%) del valor del anticipo,
si lo hubiere, y de cada cuenta que cancele al contratista.
1
En este caso, debe entenderse el artículo anterior como el artículo 120 de la Ley 418 de 1997, con
las modificaciones aparejadas en el artículo 37 de la Ley 782 de 2002, modificado a su vez por el
artículo 6° de la Ley 1106 de 2006.
164
El valor retenido por la entidad pública contratante deberá ser con-

signado inmediatamente en la institución que señale, según sea el
caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la entidad terri-
torial correspondiente.
Copia del correspondiente recibo de consignación deberá ser remitido por la

entidad pública al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Unidad Adminis-
trativa de Impuestos y Aduanas Nacionales o la respectiva Secretaría de
Hacienda de la entidad territorial, dependiendo de cada caso. Igualmen-
te las entidades contratantes deberán enviar a las entidades anteriormente
señaladas, una relación donde conste el nombre del contratista y el objeto y
valor de los contratos suscritos en el mes inmediatamente anterior”. (Negri-

En consecuencia, cuando las empresas industriales y comerciales que prestan servi-
cios públicos actúen en calidad de contratantes deberán retener la contribución del
5% sobre contratos de obra pública, y consignarlo inmediatamente a órdenes de la
Nación o entidad territorial a la cual pertenezca, en la entidad financiera que esta
señale, y deberá además enviar una relación con el nombre del contratista y el valor
de los contratos suscritos.
De otra parte, en el caso en que la Empresa Industrial y Comercial del Estado actúe
como contratista en un contrato de obra pública, será entonces sujeto pasivo de la
contribución y la entidad pública contratante deberá efectuarle las retenciones para
girarlas al municipio, departamento o Nación según el nivel al que pertenezca esta
última, en los mismos términos señalados en la norma trascrita supra.
165

(febrero 24)
Consultante: ARMANDO ANTONIO LLINÁS MARULANDA

Representante Legal
Sociedad INZETT SAS
Bogotá
Tema: Impuesto de Alumbrado Público
Subtema: Elementos del Tributo
Con memorando radicado conforme el asunto, la Oficina Asesora de Jurídica remitió

a este despacho su consulta relacionada con las facultades de los concejos muni-
cipales para establecer el cobro del impuesto de alumbrado público, al cual damos
respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es
decir, de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vin-
culante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
De conformidad con los artículos 150-12, 338, 300-4 y 313-4 de la Constitución

Política, en relación con la tributación territorial el Congreso puede definir en el
acto de creación la totalidad de sus elementos esenciales, o autorizar a los cuerpos
colegiados territoriales para que los establezcan en sus jurisdicciones determinando
los correspondientes elementos.
El impuesto sobre el servicio de alumbrado público está establecido en la Ley 97

de 1913 inicialmente para Bogotá y extendido a los demás municipios con la Ley
84 de 1915. Sobre su vigencia la Corte Constitucional se pronunció en Sentencia
C-504 del 3 de julio de 2002, M. P. Jaime Araújo Rentería, señalando que continúa
vigente. Teniendo en cuenta que la Ley 97 de 1913 solamente enuncia el nombre
del tributo y el sujeto activo (municipios), corresponde al concejo municipal definir
en sus acuerdos lo demás elementos del tributo y las reglas para su liquidación y
debido recaudo.
En ese orden de ideas, la entidad debe establecer mediante acuerdo del concejo
municipal los elementos del tributo; para tal efecto, consideramos importante estu-
diar el Decreto número 2424 de 2006, Resoluciones de la Comisión Reguladora de
Energía y Gas (CREG), y la jurisprudencia del Consejo de Estado frente a acuerdos
municipales demandados.
Por ejemplo señala el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Cuarta en fallo del 19 de enero de 2012, radicado 18648, Consejero Ponen-
te William Giraldo Giraldo, lo siguiente en relación con el hecho generador y la base
gravable del impuesto de alumbrado público:
166
“Así mismo, frente al hecho generador del impuesto de alumbrado pú-

blico la Sala en sentencia de 11 de marzo de 2010, con Radicado
número 1666, señaló:
“El hecho generador del impuesto es el presupuesto fijado por la ley

para configurar cada tributo; es el supuesto de hecho que, por ser indi-
cativo de capacidad económica, ha sido seleccionado por el legislador
para vincular a su realización el nacimiento de una obligación de pago
de un tributo.
La doctrina ha precisado que el hecho generador está compuesto ne-

cesariamente por un elemento objetivo y un elemento subjetivo. El
elemento objetivo corresponde al hecho en sí mismo considerado y el

elemento subjetivo a la conexidad de ese hecho con un sujeto en la
medida que lo ejecuta o realiza. Dentro del elemento objetivo también
se ha considerado que es posible diferenciar un aspecto material o
cualitativo que hace alusión al propio hecho que el legislador previó
como generador del impuesto; un aspecto espacial que tiene que ver
con la jurisdicción territorial en donde se realiza el hecho, el aspecto
temporal que tiene que ver con el momento en que nace la obligación,
más conocido como causación y, el aspecto cuantitativo que permite
medir “la magnitud cuantitativa del hecho generador.
Se ha precisado también que es menester distinguir el hecho genera-

dor del objeto del tributo u objeto imponible.
Tratándose del impuesto de alumbrado público, la Sala considera que

el artículo 1° de la Ley 97 de 1913 fijó como objeto imponible el ser-
vicio de alumbrado público. El hecho generador, por otra parte, se ha
venido decantando a partir de la regulación que, sobre el particular,
han proferido autoridades nacionales como la CREG y el Ministerio de
Minas y Energía.
Cuando se ha analizado el aspecto material del hecho generador del

impuesto al servicio de alumbrado público, no ha sido pacífica la con-
troversia sobre cuál es el hecho, acontecimiento material, acto o ne-
gocio jurídico, estado o situación de una persona o actividad de un
sujeto, que concreta la manifestación de riqueza que se quiere gravar.
Sólo a partir de la expedición de las Leyes 142 y 143 de 1994 empieza

a decantarse una definición de “servicio de alumbrado público” a efec-
tos de regular el suministro y cobro por parte de comercializadores de
energía a los municipios por el servicio de energía eléctrica que se
destina para alumbrado público y para establecer el costo máximo del
servicio.
167
La Resolución CREG 043 de 1995 definió el servicio de alumbrado pú-

blico como “(…) la iluminación de las vías públicas, parques públi-
cos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren
a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado
o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar
la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las activida-
des tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los
sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por
el municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peato-
nales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular”.
En similar sentido, el Decreto número 2424 de 2006 definió al servicio

de alumbrado público como un “el servicio público no domiciliario que
se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación

de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con
tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un
municipio o Distrito. El servicio de alumbrado público comprende las
actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público,
la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la
reposición y la expansión del sistema de alumbrado público”.
(…) esta Sala considera que el servicio de alumbrado público es un

derecho colectivo que los municipios tienen el deber de suministrar de
manera eficiente y oportuna y, a su vez, la colectividad tiene el deber
de contribuir a financiar para garantizar su sostenibilidad y expansión.
En ese orden de ideas, como se precisó anteriormente, el objeto impo-

nible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo
genera es el ser usuario potencial receptor de ese servicio.
En ese contexto, “el contenido económico” inmerso en el hecho gene-

rador y la “capacidad contributiva” del potencial usuario no es eviden-
te, porque, precisamente, la mayor dificultad que ofrece la regulación
del impuesto al servicio de alumbrado público es la cualificación del
sujeto pasivo, la determinación del momento en que nace la obligación
a su cargo y, por ende, la determinación de la magnitud cuantitativa del
hecho generador con la que se pretende sufragar el costo del servicio.
Lo anterior justifica la disparidad de fórmulas que han adoptado los

concejos municipales al regular el impuesto al servicio de alumbrado
público y, por eso, es necesario analizar cada caso concreto a efectos
de verificar que la regulación que se cuestiona tenga una referencia a
una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o se
relacione con este.
168
Una de las fórmulas que han adoptado los concejos municipales es la

de asociar el servicio de alumbrado público con el servicio domicilia-
rio de energía eléctrica porque el alumbrado público forma parte del
Sistema Interconectado Nacional y comparte con el servicio público
domiciliario de energía eléctrica, el sistema de transmisión nacional y
los sistemas de distribución”.
(…)
La base gravable del impuesto ha sido distinguida como el aspecto

cuantitativo del hecho gravado, descriptor de un parámetro a través

del cual puede expresarse la magnitud de aquel en valores económi-
cos que deben ser establecidos por procedimientos especiales para
cada caso.
(…)
En el impuesto de alumbrado público, “el contenido económico” inmer-

so en el hecho generador y la “capacidad contributiva” del potencial
usuario no es evidente, y, por lo mismo, los entes territoriales acuden
a distintas fórmulas que, por supuesto, deben referir a una dimensión
ínsita en el hecho imponible, que se deriven de él, o se relacionen con
este.
Desde esta perspectiva, se ha considerado que no se vulnera el ar-

tículo 338 de la Carta Política, en tanto las tarifas sean razonables y
proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio
a la comunidad, sin desconocer que la determinación de los costos
reales y su redistribución entre los potenciales usuarios no es unifor-
me en la práctica, dadas las condiciones particulares de cada entidad
territorial”.
Como se observa, en la determinación de los elementos de un tributo deben consi-

derarse aspectos relacionados o derivados de lo que se pretende gravar, por lo que
consideramos que el tributo puede establecerse a los sujetos beneficiarios directos
o potenciales del servicio de alumbrado público.
Recomendamos la lectura de las sentencias del Consejo de Estado de la Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del 18 de marzo de 2010 Referencia
número 17420; del 7 de diciembre de 2000 Expediente número 11208; y, del 24 de
octubre de 2013 Radicado número 8658 que desarrollan el tema en cuestión.
169

(marzo 12)
Consultante: HUGO ALEXÁNDER BERMÚDEZ RIVEROS,

Alcalde Municipal
Anapoima-Cundinamarca
Tema: Impuesto sobre el Servicio de Alumbrado Público
Subtema: Destinación.
En atención a la solicitud radicada como aparece en el asunto, nos permitimos

manifestarle que de conformidad con el Decreto número 4712 de 2008 la Direc-
ción General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus
entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no com-

prende el análisis de las actuaciones y actos administrativos específicos de dichas
entidades, ni la asesoría a particulares. Por lo anterior, la respuesta se remite de
conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, de manera general y no tiene carácter obligatorio
ni vinculante.
De acuerdo con su comunicación, el acuerdo municipal que establece el impuesto

sobre el servicio de alumbrado público en su municipio le da destinación específica
para financiar la prestación del mencionado servicio, incluido el suministro de ener-
gía para tal fin.
Actualmente existe un contrato de concesión del servicio de alumbrado público

según el cual, se deben transferir los dineros del impuesto a la fiducia constituida
por la concesión.
El municipio tiene una deuda por concepto de suministro de energía con la empresa
comercializadora de energía. Dicha deuda es posterior a la fecha de creación del
impuesto. ¿Puede dicha deuda ser cancelada con recursos del impuesto sobre el
servicio de alumbrado público?
¿Para cancelar dicha deuda es necesario solicitar una conciliación extrajudicial o es

posible que el municipio firme un acuerdo de pago de manera directa con la empre-
sa comercializadora?
Recientemente remitimos a su alcaldía algunos pronunciamientos de esta dirección

en relación con el impuesto sobre el servicio de alumbrado público, por lo que para
resolver la presente consulta nos referiremos brevemente a los principales aspectos
del impuesto.
Las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 que autorizan a los municipios para establecer el
impuesto sobre el servicio de alumbrado público no determinaron la totalidad de los
elementos esenciales de la obligación tributaria; por tanto, los Concejos Municipales
y Distritales deben definirlos dentro de los límites de la Constitución y la ley.
170
El legislador no señaló una destinación específica al impuesto sobre el servicio de

alumbrado público, por el contrario, la autorización legal permite a los concejos
“organizar su cobro y darle al recaudo el destino que juzgue más conveniente a la
atención de los servicios municipales”.
El servicio público no domiciliario de alumbrado público básicamente consiste en

la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación
del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal
desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales1. Este servicio com-
prende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la
administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la
expansión del sistema de alumbrado público.
Es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar la prestación del servicio, y

por tanto, en sus presupuestos deben incluir los recursos necesarios para sufragar
los costos del mismo.
Los Concejos Municipales y Distritales pueden establecer el impuesto sobre el servi-

cio de alumbrado público y si lo consideran pertinente, pueden destinar su recaudo
a la financiación de la prestación del servicio. Tanto el ingreso del impuesto como
el gasto por la prestación del servicio deben reflejarse en el presupuesto municipal.
Si el concejo municipal destinó el recaudo del impuesto a pagar el servicio de alum-

brado público, en principio, resulta viable que la deuda por concepto de suministro
de energía para el servicio de alumbrado público sea cancelada con dichos recursos.
Sin embargo, dicha situación depende de las circunstancias propias del municipio
en cuanto a los ingresos por el impuesto y los costos de todas las actividades que
comprende el servicio. Adicionalmente, será necesario que el municipio revise los
contratos a los que hace referencia su comunicación (tanto el de suministro de
energía, como el de concesión del servicio o el de fiducia) para determinar si el uso
de estos recursos está limitado en virtud de estos.
Frente a su segunda pregunta acerca de si es necesaria una conciliación extraju-

dicial o la firma de un acuerdo de pago para cancelar la deuda por concepto de
suministro de energía para el servicio de alumbrado público a la empresa comerciali-
zadora, consideramos que la administración municipal es la responsable de verificar
la existencia y exigibilidad de esta obligación y procurar su cancelación en caso de
confirmarse su existencia.
1
La definición del servicio de alumbrado público se puede encontrar en la Resolución número 043
de 1995 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) y en el Decreto número 2424
de 2006.
171

(mayo 16)
Consultante: DAVID EFRÉN RUIZ PORTILLA

Contralor Departamental
Contraloría Departamental de Nariño
Pasto-Nariño
Tema: Tributos Territoriales
Subtema: Contribución sobre Contratos de Concesión
A través del presente damos respuesta al asunto de la referencia mediante el cual

nos solicita emitir concepto respecto: a) La causación de la contribución sobre con-
tratos de concesión en presencia de contratos que nominalmente no ha sido de-

nominados como tales; b) Frente a la causación de la contribución en contratos
que encuadrarían dentro del prohibición de la Ley 1386 de 2010; c) Frente a la
causación de la contribución en contratos que se hubieren celebrado con personas
naturales, y d) Frente a la causación de la contribución en entidades cuyo régimen
de contratación no es el dispuesto por la Ley 80 de 1993. Se aclara que la respuesta
se ofrece dentro del ámbito de nuestra competencia, de forma general y abstracta
y, no es obligatoria ni vinculante.
En relación con lo primero esta Dirección considera que con independencia de que
nominalmente un contrato haya sido denominado o no como de concesión, en el
evento en que su objeto encuadre dentro de la definición que ha ofrecido la Ley 80
y en particular del numeral 4 del artículo 32 de la misma, la contribución es suscep-
tible de causarse.
A igual conclusión se llega, es decir que la contribución es susceptible de causarse,

con independencia de que el contrato haya sido suscrito con una persona jurídica o
natural, ya que la ley no hace una exclusión alguna en este sentido.
Respecto a la posibilidad de que se cause la contribución respecto un contrato que

encuadrara en la prohibición de la Ley 1386 de 2010, esta Dirección considera que
atendiendo, lo ordenado por el artículo 1° de dicha ley, es obligación de la entidad
contratante proceder a hacer la revisión del objeto contractual y las obligaciones
que de allí se desprenden con el objetivo de promover su eventual terminación.
Finalmente respecto a la causación de la contribución frente a entidades que no

aplican el régimen de contratación de la Ley 80 de 1993, esta Dirección mediante
Oficio número 011395 de 10 de abril de 2013 conceptuó lo siguiente:
“ii) El hecho generador de la contribución sobre contratos de obra pública
Tal como lo anotamos en un apartado posterior de este escrito, el hecho generador

de la contribución sobre contratos de obra pública es la suscripción de contratos
de obra pública con entidades de derecho público. De tal manera, habida conside-
172
ración de la existencia de un régimen especial de contratación para el desarrollo

de su objeto social, surge el interrogante frente a si los contratos suscritos por
las empresas de servicios públicos, incluidas las mixtas, incide en el acaecimiento
del hecho generador de la contribución. Para resolver este interrogante, hacemos
nuestros los pronunciamientos emitidos, tanto por la Corte Constitucional, como
por el Consejo de Estado, en relación con el tema.
La Honorable Corte Constitucional en Sentencia C-1153 de 2008, con ponencia del

doctor Marco Gerardo Monroy Cabra, al declarar la constitucionalidad del artículo
6° de la Ley 1106 de 2006, expresó:
“[…] Como puede verse, el estatuto de contratación administrativa define el con-

trato de obra a partir de elementos subjetivos, es decir de criterios que atienden a
la calidad de los sujetos contratantes y no al objeto del contrato, pues claramente

indica que “(s)on contratos de obra los que celebren las entidades estatales…”. Es
decir, el elemento esencial que define la presencia de un contrato de esta naturale-
za es que sea celebrado por una entidad estatal. (…)
Así pues, el Estatuto de contratación dice que “son contratos de obra los que cele-
bren las entidades estatales”; y la norma acusada afirma que “(t)odas las personas
naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública, con entidades de de-
recho público” deberán pagar la contribución en ella regulada. De lo que se infiere
que los contratos de obra pública a que alude la disposición acusada no pueden ser
sino los mismos contratos de obra (simplemente de obra) a que se refiere el artículo
32 del Estatuto de Contratación Administrativa, toda vez que por el solo hecho de
ser suscritos “con entidades de derecho público”, caen dentro de esa categoría
jurídica por expresa disposición legal.
Así las cosas, a juicio de la Sala no se presenta una falta de claridad y certeza
insuperable en la definición del hecho gravado, pues cuando la norma acusada
expresamente prescribe que la contribución que regula se causa por el hecho de
suscribir “contratos de obra pública” con “entidades de derecho público” o celebrar
contratos de adición al valor de los existentes, no cabe otra interpretación plausible
distinta de aquella que indica que el contrato al que se refiere es el definido en el
estatuto de contratación a partir de elementos subjetivos, referentes a la calidad
pública de la entidad contratante. Por lo anterior, la Corte estima que la descripción
del hecho gravado sí es suficientemente precisa para satisfacer las exigencias del
principio de legalidad tributaria. […]” (Negrillas con subrayas originales, solo negri-
Del apartado jurisprudencial trascrito, es dable colegir que lo que define a un con-
trato como de obra pública, para efectos de la contribución sobre contratos de obra
pública de que trata el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006, es la calidad de pública
de la entidad que actúa como contratante, y no el objeto del contrato ni el régimen
de contratación al cual se sujeta el contratista. Al decir de la Corte “…el elemento
esencial que define la presencia de un contrato de esta naturaleza es que sea ce-
lebrado por una entidad estatal”.
173
Por su parte, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección

Cuarta con ponencia del doctor William Giraldo Giraldo, en fallo del 1º de marzo de
dos mil doce (2012), Radicación número: 11001-03-27-000-2009-00042 00(17907),
señaló:
“[…] Para el caso que nos ocupa, el hecho de que las empresas de servicios pú-
blicos domiciliarios constituidas bajo la forma de Empresa Industrial y Comercial
del Estado, solo por vía de excepción estén reguladas por el Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública, no significa que no les sea aplicable el
artículo 6º de la Ley 1106 de 2006, por las siguientes razones:
La norma que impone la contribución simplemente hace alusión a la celebración

del contrato de obra pública entre una persona natural o jurídica y una entidad de
derecho público, sin distinguir si se deriva de un régimen de derecho privado o si
debe ceñirse al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
El solo hecho de que una entidad estatal se cree, o se constituya, o se rija por el
derecho privado no hace que su naturaleza jurídica necesariamente sea de dere-
cho privado, pues este criterio desconocería que el legislador, en muchos campos
-pero no en forma absoluta- tiene la potestad de escoger el régimen jurídico de las
entidades que crea o autoriza crear, sin que eso desdibuje su naturaleza de entidad
pública.
El legislador no distinguió el régimen contractual aplicable y tampoco ha exceptua-

do del pago de ese tributo a quienes contraten con este tipo de empresas.
La Corte Constitucional en la Sentencia C-318 de 1998 aludió al elemento subjetivo

para determinar el contrato de obra pública a que se refiere la contribución en cues-
tión. Así pues, adquiere relevancia en este punto la naturaleza de cada entidad,
por lo cual si se considera que determinado ente es estatal (Empresa Industrial
y Comercial del Estado), y celebra un contrato de obra está en el supuesto de la
descripción del hecho gravado que contempla el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006.
[…]” (Negrillas ajenas al texto original).
Acorde con lo expresado por esas altas corporaciones, indistintamente del régimen
de contratación al que se encuentre sujeta una entidad de derecho público, cuando
suscriba contratos de obra, se presenta el hecho generador de la contribución so-
bre contratos de obra pública. Así pues, dable es colegir que los contratos de obra
suscritos por las empresas de servicios públicos mixtas, están gravados con la cita-
da contribución, y en consecuencia estarán en la obligación de retenerla y consig-
narla a favor de la Nación y/o de la entidad(es) territorial(es) a la que pertenezcan”.
174

(febrero 28)
Consultante: FRANCISCO JAVIER GONZÁLEZ GAMBOA

Alcalde
Alcaldía Municipal de Tona
Tona-Santander
Tema: Impuesto de Transporte de Hidrocarburos
Subtema: Regulación
Recibimos de la señora Diana María Durán Villar, Contadora Pública, correo electró-
nico radicado conforme el asunto en el cual solicita orientación sobre la regulación
del impuesto de transporte de hidrocarburos.

De conformidad con los artículos 150-12, 338, 300-4 y 313-4 de la Constitución
Política, en relación con la tributación territorial el Congreso puede definir en el acto
de creación de un impuesto la totalidad de sus elementos esenciales, o autorizar a
los cuerpos colegiados territoriales para que los establezcan en sus jurisdicciones
determinando los correspondientes elementos.
En relación con el impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos, el artículo

131 de la Ley 1530 de 2012 estableció:
“Artículo 131. Impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos. El

impuesto de transporte por los oleoductos y gasoductos estipulados en los
contratos y normas vigentes, incluyendo los de Ecopetrol, será cedido a las
entidades territoriales.
Este se cobrará por trimestres vencidos y estará a cargo del propietario del
crudo o del gas, según sea el caso. El recaudo se distribuirá entre los mu-
nicipios no productores cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o ga-
soductos en proporción al volumen y al kilometraje.
El recaudo y pago de este impuesto será realizado por los operadores de los
mencionados ductos, observando los criterios generales que establezca el
Ministerio de Minas y Energía para llevar a cabo dichas labores.
Las entidades beneficiarias de los recursos de impuesto de transporte eje-

cutarán los recursos provenientes del impuesto de transporte, en proyectos
de inversión incluidos en los planes de desarrollo con estricta sujeción al
régimen de contratación vigente y aplicable, respetando los principios de
publicidad, transparencia y selección objetiva.
Parágrafo. El impuesto de transporte de aquellos tramos de oleoductos y

gasoductos que atraviesen únicamente la jurisdicción de municipios produc-
tores de hidrocarburos, será distribuido entre los municipios no productores
175
de hidrocarburos del mismo departamento cuyas jurisdicciones sean atra-

vesadas por otros tramos de oleoductos o gasoductos, en proporción a su
longitud.
En caso de que el tramo de oleoducto o gasoducto se encuentre en jurisdic-

ción de dos o más departamentos, el impuesto de transporte obtenido se dis-
tribuirá en proporción a la longitud de los ductos que atraviesen la jurisdicción
de los municipios no productores de hidrocarburos de dichos departamentos.
Si en los respectivos departamentos no existen otros tramos de oleoduc-

tos o gasoductos, el impuesto de transporte será distribuido, de manera
igualitaria, entre los municipios no productores de hidrocarburos de estos
departamentos.
Parágrafo transitorio. Los recursos que se encuentren a título de depósito

en el Fondo Nacional de Regalías, a la fecha de expedición de la presente
ley, producto de las liquidaciones del impuesto de transporte por oleoductos
y gasoductos que atraviesan jurisdicciones únicamente de municipios pro-
ductores de hidrocarburos, se deberán distribuir según lo expresado en el
parágrafo precedente”. (Subrayado fuera de texto).
Como se observa, el impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos es un im-

puesto nacional, cedido a las entidades territoriales, razón por la cual corresponde
a la Nación definir los términos de liquidación oficial, recaudo, giro y destinación
de dichos recursos, los cuales sugerimos estudiar para su debida apropiación y
ejecución. Debe tenerse en cuenta que los municipios beneficiarios de este recaudo
son aquellos no productores por cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos y
gasoductos.
176

(enero 9)
Consultante: PLUTARCO PUENTE RAMOS

Director Administrativo y Financiero
Benemérito Cuerpo de Bomberos Voluntarios de
Yumbo
Tema: Sobretasa Bomberil
Subtema: Destinación
Hace usted referencia a las normas locales que establecen la sobretasa bomberil en
el municipio y consulta: “La tarifa actual de la sobretasa bomberil es del 6% sobre

el impuesto predial liquidado a cada propietario o poseedor del predio; ¿el alcalde
puede presentar un proyecto de acuerdo para destinar dos puntos porcentuales
de esta tarifa al consejo municipal del gestión del riesgo y desastres, dejando solo
cuatro punto porcentuales para la actividad bomberil?
En su momento la Ley 322 de 1996 y ahora la Ley 1575 de 2012, ofrece al municipio
una alternativa de financiación para dar cumplimiento a las competencias relativas
a la gestión integral del riesgo contra incendios y demás calamidades o incidentes
allí previstos y, para tal efecto autoriza establecer una sobretasa o recargo. Dice el
artículo 37 de la Ley 1575 de 2012:
Artículo 37. Recursos por Iniciativa de los Entes Territoriales. Los dis-
tritos, municipios y departamentos, podrán aportar recursos para la gestión
integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en
todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos,
en los siguientes términos.
a) De los municipios
Los Concejos Municipales y Distritales, a iniciativa del alcalde podrán esta-

blecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, im-
puesto sobre vehículo automotor, demarcación urbana, predial, de acuerdo
a la ley y para financiar la actividad bomberil.
(…)
Como se observa, la ley autoriza a los concejos municipales para establecer un tri-
buto denominado “sobretasa” que puede recaer como un porcentaje que se liquida
sobre el monto de unos de los impuestos de su propiedad, como por ejemplo, el
impuesto predial o el de industria y comercio. En ese contexto, la sobretasa bombe-
ril es un tributo de la entidad territorial que permite la financiación de la actividad
bomberil y otras actividades tendientes a la mitigación y atención integral del riesgo
originado en incendios, rescates, incidentes y atención de desastres.
177
Señala el inciso 4° del artículo 3° de la Ley 1575 de 2012 que “Es obligación de
los distritos, con asiento en su respectiva jurisdicción y de los municipios la presta-
ción del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o
mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos
voluntarios”; en consecuencia, de no existir cuerpo de bomberos oficiales, los mu-
nicipios deben suscribir contratos o convenios con los cuerpos de bomberos volun-
tarios y su fuente de pago será los recursos obtenidos por concepto de sobretasa
bomberil.
De acuerdo a las disposiciones transcritas, la prevención y control de incendios y

demás calamidades conexas es un servicio esencial a cargo del Estado ejecutado
por instituciones bomberiles oficiales o mediante la contratación con cuerpos de
bomberos voluntarios.
En este sentido, los recursos recaudados por concepto de sobretasa bomberil solo
podrán destinarse a la actividad bomberil, esto es en la prevención y control de

incendios y demás calamidades conexas, en los términos señalados en la Ley 1575
de 2012, que a su turno constituye el objeto del contrato o convenio suscrito entre
la entidad territorial y el cuerpo de bomberos voluntario cuando este sea el caso, y
no a fines diferentes a tal actividad bomberil.
178

(mayo 26)
Consultante: JULIANA ZULUAGA CASTRILLÓN

Secretaria de Hacienda (e)
Alcaldía Municipal de Manizales
Manizales-Caldas
Tema: Sobretasa Bomberil
La Ley 1575 de 2012, que deroga la Ley 322 de 1996, establece que “La gestión
integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas
sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos es respon-

sabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano, en
especial, los municipios, o quien haga sus veces, los departamentos y la Nación”,
para tal efecto, el artículo 3° de la citada ley señala que “Es obligación de los distri-
tos, con asiento en su respectiva jurisdicción y de los municipios la prestación del
servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante
la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos volunta-
rios. En cumplimiento del principio de subsidiariedad, los municipios de menos de
20.000 habitantes contarán con el apoyo técnico del departamento y la financiación
del fondo departamental y/o nacional de bomberos para asegurar la prestación de
este servicio”.
Con el fin de atender las obligaciones previstas en la ley, la norma ofrece a los muni-
cipios una alternativa de financiación a través de la adopción y reglamentación para
su cobro de una sobretasa o recargo. Dice el artículo 37 de la Ley 1575 de 2012:
Artículo 37. Recursos por Iniciativa de los Entes Territoriales. Los dis-
tritos, municipios y departamentos, podrán aportar recursos para la gestión
integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en
todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos,
en los siguientes términos.
a) De los municipios
Los Concejos Municipales y Distritales, a iniciativa del alcalde podrán esta-

blecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, im-
puesto sobre vehículo automotor, demarcación urbana, predial, de acuerdo
a la ley y para financiar la actividad bomberil.
(…)
Como se observa, la ley autoriza a los concejos municipales para establecer un tri-
buto denominado “sobretasa” que puede recaer como un porcentaje que se liquida
sobre el monto de unos de los impuestos de su propiedad, como por ejemplo, el
179
impuesto predial o el de industria y comercio. En ese contexto, la sobretasa bombe-

ril es un tributo de la entidad territorial que permite la financiación de la actividad
bomberil y otras actividades tendientes a la mitigación y atención integral del riesgo
originado en incendios, rescates, incidentes y atención de desastres.
De acuerdo con lo dicho, la prevención y control de incendios y demás calamidades

conexas es un servicio esencial a cargo del Estado ejecutado por instituciones bom-
beriles oficiales o mediante la contratación con cuerpos de bomberos voluntarios.
En el primer evento, cuerpo de bomberos oficiales, corresponde a los concejos
municipales o distritales, definir su creación, funciones, organización y demás ele-
mentos necesarios para el cumplimiento del servicio público a su cargo, caso en el
cual creemos debe incorporarse a la dependencia de la Administración Municipal
encargada de la prevención y atención de este tipo de emergencias (Secretaría de
Gobierno, por ejemplo) o crearse como un ente descentralizado para la prestación
de dicho servicio con la naturaleza que determine el acto administrativo de creación.
En materia de presupuesto municipal, de acuerdo con el artículo 352 de la Constitu-

ción Política y los artículos 104 y 109 del Decreto número 111 de 1996, las entidades
territoriales deben expedir sus normas propias en materia presupuestal, tanto en el
nivel central como en el descentralizado, respetando en todo caso los principios y
las disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional, el Estatuto Orgánico
del Presupuesto General de la Nación, el Decreto número 115 de 1996, la Ley 617
de 2000 y la Ley 819 de 2003. En ausencia de normas particulares, aplicarán en lo
que fuere pertinente las normas orgánicas de Presupuesto Nacional.
Así las cosas, tenemos que en el caso del cuerpo de bomberos oficiales el sistema
presupuestal y contable es el mismo de la administración central del municipio pues,
en principio, se trata de una dependencia de la entidad territorial. Si el cuerpo de
bomberos oficiales se crea por el concejo municipal como entidad descentralizada,
es necesario tener en cuenta el artículo 4° del Decreto número 111 de 1996 (Es-
tatuto Orgánico de Presupuesto)1. De acuerdo a su comunicación el municipio de
Manizales cuenta con Cuerpo de Bomberos Oficiales y precisa que cumple “tareas
exclusivamente misionales”, por lo que creeríamos que los recursos que financian
dicha actividad son de funcionamiento teniendo en cuenta que se consideran fun-
cionamiento los gastos “dirigidos a atender las necesidades de las entidades para
cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución y la Ley”2.
En ese orden de ideas, los pagos dirigidos a cancelar sentencias por horas extras
de los miembros del cuerpo oficial de bomberos son gastos de funcionamiento que
deberán ser cubiertos con los recursos de la sobretasa bomberil o ingresos corrien-
tes de libre destinación.
1
Artículo 4°. Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional,
cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean Empresas Industriales y Comerciales
del Estado o Sociedades de Economía Mixta o asimiladas a estas por la ley de la República, se les
aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional (Ley 179 de
1994, artículo 63).
2
Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano. –2ª ed.– Bogotá: El Ministerio, 2011
180
Ahora bien, cuando la entidad territorial no cuenta con cuerpo de bomberos oficiales
para la gestión integral del riesgo contra incendios y demás calamidades o inciden-
tes, deberá suscribir contrato o convenio con el cuerpo de bomberos voluntarios de
la jurisdicción, caso en el cual los dineros deberán ejecutarse en los términos del
contrato y en el marco de las normas de contratación pública.
181
Capítulo II
Conceptos sobre Impuestos Departamentales
182
1. IMPUESTOS SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES

(marzo 7)

Consultante: ÁNGELA MARÍA JIMÉNEZ
Gobernación del Valle del Cauca
Tema: Impuesto sobre Vehículos Automotores
Subtema: Sujeto Pasivo
Mediante escrito remitido vía correo electrónico al buzón de atención al cliente

de este Ministerio, radicado con el número y fecha del asunto, expone usted la
situación que se presenta con un vehículo objeto de un proceso de aprehensión y
decomiso a favor de la Nación por parte de la DIAN, y a renglón seguido consulta a
quien corresponde en este caso el pago del impuesto sobre vehículos automotores
causado durante y después del proceso administrativo.
En relación con el tema objeto de su consulta se pronunció esta Dirección mediante

Oficio número 018038 del año 2005, en los siguientes términos:
[…] La Ley 488 de 1998, establece dentro de los elementos sustantivos del
tributo, entre otros, el hecho generador, el sujeto pasivo y la causación, así:
“Artículo 140. Hecho generador. Constituye hecho generador del impues-

to, la propiedad o posesión de los vehículos gravados.
183
Artículo 142. Sujeto pasivo. El sujeto pasivo del impuesto es el propietario

o poseedor de los vehículos gravados.
...
Artículo 144. Causación. El impuesto se causa el 1º de enero de cada año.

En el caso de los vehículos automotores nuevos, el impuesto se causa en
la fecha de solicitud de la inscripción en el registro terrestre automotor, que
deberá corresponder con la fecha de la factura de venta o en la fecha de
solicitud de internación”. (Se subraya).
De la lectura de los artículos transcritos podemos colegir que, para el tributo

que nos ocupa, la causación está ligada con el hecho generador del tribu-
to, dicho de otra forma, deben ocurrir en forma simultánea ya que es claro
que debe presentarse la propiedad o posesión del vehículo gravado a 1° de

enero de cada año para que se dé el hecho generador. De igual manera el
sujeto pasivo del impuesto será aquel quién ostente la calidad de propietario
o poseedor del vehículo a la fecha de causación, que repetimos, es el 1º de
enero de cada año.
De otra parte, atendiendo a que en su escrito hace referencia al “decomiso

a favor de la Nación” efectuado por la DIAN, resulta preciso efectuar las si-
guientes consideraciones previas a la respuesta a su consulta:
De conformidad con el artículo 1º del Decreto número 2685 de 1999, el deco-

miso es “el acto en virtud del cual pasan a poder de la Nación las mercancías,
respecto de las cuales no se acredite el cumplimiento de los trámites previstos
para su presentación y/o declaración ante las autoridades aduaneras, por pre-
sentarse alguna de las causales previstas en el artículo 502”, del mencionado
decreto. Sin embargo, previo al decomiso deben surtirse diferentes actuacio-
nes, dentro de las cuales encontramos la aprehensión de la mercancía, la cual
al tenor del referido artículo 1º, “es una medida cautelar consistente en la re-
tención de mercancías respecto de las cuales se configure alguno de los even-
tos previstos en el artículo 502”; dicha medida se efectuará en los términos del
artículo 504 y siguientes, y posteriormente, a efectos del decomiso, se aten-
derá el procedimiento establecido en los artículos 507 y siguientes ejusdem.
Lo anterior, para indicar que con anterioridad al decomiso, la autoridad adua-

nera debe surtir un proceso que garantice el derecho de defensa de quien
se reputa propietario del bien, y dentro del cual se encuentra la aprehensión,
medida esta que si bien es cierto consiste en la retención del vehículo, no
transfiere ni la propiedad ni la posesión del mismo a favor de la Nación, hasta
tanto no se agote en debida forma el citado proceso.
Así las cosas, dado que la medida cautelar de aprehensión del vehículo no
despojó de la propiedad al contribuyente, aun cuando una vez surtido el
184
debido proceso el vehículo fue decomisado, se concluye que la obligación

tributaria se perfeccionó en cada uno de los periodos gravables durante los
cuales se mantuvo la medida cautelar de aprehensión. En consecuencia
consideramos que, de acuerdo con las normas vigentes, quien ostentaba la
calidad de propietario o poseedor del vehículo objeto del decomiso está en la
obligación de declarar y pagar el impuesto sobre vehículos automotores por
dichos periodos, sin perjuicio de las demás sanciones de las que sea objeto
por infracciones a la legislación aduanera.
Ahora bien, consideramos que surtido el proceso de decomiso de los vehí-

culos y una vez pasen a propiedad de la Nación, estos pueden tener como
destino alguna entidad pública (incluida la misma DIAN), o ser rematados a
particulares, por lo que, en uno u otro caso, a quien se le transfiera el do-

minio del vehículo y por ende ostente la calidad de propietario o poseedor
será quien en adelante estará obligado a declarar y pagar el Impuesto sobre
Vehículos Automotores. En consecuencia, habida cuenta que es la DIAN la
entidad que realiza el decomiso, le sugerimos remitirse a ese despacho para
que se le precise sobre el destino que se da a dichos vehículos, a efectos de
realizar las labores pertinentes. […]” .
185

(mayo 13)
Consultante: LUZ PIEDAD CARDONA PULGARÍN

Municipio de Belén de Umbría
Belén de Umbría-Risaralda
Tema: Impuesto sobre vehículos automotores
Subtema: Vehículos de las entidades públicas
las entidades territoriales, esta no se extiende a la solución directa de problemas
Frente al tema objeto de consulta esta Dirección se ha pronunciado en repetidas

ocasiones concluyendo que i) En virtud de la prohibición establecida en el artículo
170 del Decreto-ley 1333 de 1986 los vehículos de propiedad de los municipios no
se encuentran gravados con el impuesto sobre vehículos automotores; ii) Los vehí-
culos matriculados como vehículos de servicio público se encuentran excluidos del
impuesto por el literal e) del artículo 141 de la Ley 488 de 1998, y iii) Es criterio del
Consejo de Estado que todos los vehículos que se encuentren matriculados como
vehículos oficiales, no pueden ser gravados con el impuesto sobre vehículos auto-
motores por carecer de uno de sus elementos estructurales (tarifa).
Para su análisis anexamos el Oficio número 028178 de 2008 en el que se analiza de

manera detallada el tema y se llega a las conclusiones señaladas ut supra.
De acuerdo con esta doctrina es necesario que el municipio analice cuál es la cali-
dad del vehículo automotor objeto de consulta con el fin de determinar su situación
frente al impuesto sobre vehículos automotores.
Ahora bien, en relación con su segunda inquietud relacionada con el embargo efec-
tuado por la Gobernación de Risaralda, entendemos que se encuentra concluido el
procedimiento de determinación del impuesto y se adelanta la etapa de jurisdicción
coactiva, razón por la cual es necesario remitirnos al artículo 831 del Estatuto Tri-
butario Nacional para conocer las excepciones que se pueden interponer contra el
mandamiento de pago:
1. El pago efectivo.
2. La existencia de acuerdo de pago.
3. La de falta de ejecutoria del título.
186
4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del

acto administrativo, hecha por autoridad competente.
5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de

revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
6. La prescripción de la acción de cobro, y
7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió.
Debe tenerse en cuenta que las excepciones son taxativas, y que la discusión sobre
la calidad de sujeto pasivo del tributo debe surtirse dentro de la etapa de determi-
nación del impuesto a través de la interposición del recurso reconsideración contra
el acto de determinación oficial del impuesto y en caso de no obtener una respuesta
favorable acudiendo a la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio del

medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En caso de que se haya actuado conforme lo señalado el municipio podrá hacer uso
de las excepciones establecidas en los numerales 3 (falta de ejecutoria del título) o
5 (interposición de demandas) del mencionado artículo 831, dependiendo del esta-
do actual de la discusión.
Por el contrario, en caso que la Administración no haya debatido la legalidad del

acto administrativo de determinación oficial del impuesto nos encontraríamos frente
a un título ejecutivo en firme cuya legalidad no puede ser cuestionada en la etapa
de cobro, pues de acuerdo con el artículo 829-1 del Estatuto Tributario “en el proce-
dimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser
objeto de discusión en la vía gubernativa”.
187
2. IMPUESTOS AL CONSUMO Y MONOPOLIOS

(enero 20)
Consultante: LUZ MIRIAM DÍAZ CARDONA

Director Administrativo de Fiscalización
Gobernación de Risaralda
Tema: Monopolio de licores destilados
Subtema: Régimen contractual
Mediante oficio radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto,
en relación con la normatividad aplicable a los contratos de introducción y venta
de licores destilados, solicita usted se le informe “si estos se rigen por la Ley 14
de 1983, o por la Ley 80 de 1993, pues por su particular atipicidad, no es claro el
régimen aplicable”.
Para dar respuesta a su interrogante, hacemos nuestro el pronunciamiento de la Sala

de Consulta y Servicio Civil que mediante Concepto con Radicación número 1458 del 7
de noviembre de 2002, con ponencia de la doctora Susana Montes de Echeverri, que
a propósito de la pregunta: “¿2. Las entidades territoriales están obligadas a utilizar
los contratos de concesión para las diferentes fases del monopolio o pueden hacer
uso de la facultad, conferida desde el año 1910, ratificada por el artículo 61 de la Ley
14 de 1983 a las Asambleas Departamentales y continuar con un sistema diferente
como se ha hecho hasta el momento, de conformidad con la regulación expedida por
ellas o deben ceñirse a la regulación de la Ley 80 de 1993, en especial en lo referente
al proceso de selección del contratista para el caso específico de los contratos de
concesión?” en la parte considerativa del Concepto expresó:
“[…] Es, pues, claro, que en desarrollo del monopolio constitucional

sobre los licores, y por autorización expresa de las normas que cons-
tituyen o conforman el régimen propio, las entidades territoriales titu-
188
lares del mismo pueden celebrar con particulares cualquier clase de

contratos, autorizados por las normas de contratación vigentes,
incluido naturalmente el de concesión clásico, que les permita agilizar el
comercio de estos productos, tal como lo ha reconocido la jurispruden-
cia de las Cortes en los apartes citados atrás. Esto es, que en materia
de producción, comercialización o distribución de los productos,
existe una gran libertad para escoger el tipo de contrato que más
convenga a la entidad territorial respectiva, respetando siempre las
reglas relativas a la igualdad de oportunidades que debe ofrecerse a
todos los que quieran participar en la explotación de bienes o activi-
dades que le son propias a la entidad estatal contratante, esto es, que
debe realizarse la oferta pública del contrato a celebrarse y selec-
cionarse el contratista a través de sistema de licitación, concurso
o invitación públicos, principio general de la contratación estatal

que garantiza tal igualdad de oportunidades.
Como lo señaló el Consejo de Estado, Sección Tercera, en la provi-

dencia parcialmente transcrita, no se puede entregar a un particular
el privilegio de su explotación (una o todas las fases que lo integran),
sino apenas la gestión misma y, al efecto, el titular del monopolio está
supeditado al cumplimiento de una serie de requisitos, constituciona-
les unos y legales otros, que imponen al celebrar el respectivo contra-
to “que no desvirtúen la esencia del monopolio y que no impliquen el
otorgamiento de un privilegio a favor del concesionario”.
Cuando esto ocurra y la entidad territorial busque la colaboración de

los particulares en la explotación del monopolio constituido en su fa-
vor, deberá garantizar, como se indicó, la posibilidad de que, en
igualdad de condiciones, puedan participar todos cuantos ten-
gan interés en acceder al desarrollo de la actividad monopólica
estatal (artículos 2º y 13 C. N.), sin importar el tipo o modalidad
de contrato que se escoja, según las necesidades de la entidad
territorial que quiera entregar la gestión misma del monopolio a
los terceros, para lo cual está debidamente autorizado por la ley,
tal como se explicó anteriormente.
Como se menciona en la consulta, en la explotación del monopolio

de licores destilados de producción nacional, se ha generalizado el
sistema consistente en que la producción de los mismos se desa-
rrolla por la entidad territorial a través de las Empresas de Licores
Departamentales cuando ellas hayan sido creadas, entidades que
tienen la naturaleza de Empresas Industriales y Comerciales del Es-
tado del nivel departamental, o a través de contratos para realizar la
producción de los licores; pero, en términos generales, la distribu-
ción, comercialización o venta de los productos se contrata con
particulares, bajo diversas modalidades de contratos, permitidas
189
por la Ley 14 de 1983, artículo 63, y el Decreto número 1222 de

1986, artículo 123, y el propio régimen de tales empresas industria-
les y comerciales, según lo disponen los artículos 255, 308 y 310 del
Decreto número 1222 de 1986, en concordancia con lo dispuesto por
los artículos 85 y 93 de la Ley 489 1998, a condición de que, por
ser actividad monopólica, la celebración del respectivo contrato
debe estar precedida de una licitación, concurso o invitación
públicos.
Legalmente, por supuesto, podría entregarse a los particulares la pro-

ducción misma de los licores destilados, sean de los que puede produ-
cir o produce el departamento u otros diferentes, mediante cualquier
modalidad de contratación que estime conveniente el ente terri-
torial, pero que tendría que ser adjudicado, igualmente, previa la
celebración de una licitación, concurso o invitación públicos.
Para la introducción y venta en el territorio de un departamento de

los licores destilados nacionales o extranjeros producidos por otros
departamentos o en el exterior, también actividad monopolizada, se
pueden celebrar los convenios económicos a que se refiere el mismo
artículo 63 de la Ley 14 de 1983, en los cuales se determinará la par-
ticipación porcentual del departamento en tal venta.
De lo dicho debe concluirse que:
1. La participación de los terceros o particulares en el desarrollo,

gestión o administración de la actividad monopólica puede reali-
zarse a través de cualquier figura contractual que se estime
adecuada, según las características de cada actividad incluida en
el monopolio: producción, distribución o comercialización, intro-
ducción y venta, esto es, que existe una gran libertad de escogen-
cia de la figura contractual que se desee celebrar.
2. Por lo mismo, es claro que la ley no exige que tal participación

deba hacerse necesariamente a través del contrato de concesión
regulado por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. […]” (Negrillas
Puntualmente a la pregunta arriba trascrita, esa alta Corporación contestó:
“[…] 2. Las entidades territoriales no están obligadas a utilizar el con-

trato de concesión típico, como único mecanismo para contratar con
terceras personas la realización (explotación) de las diferentes fases
del monopolio. Pueden, debidamente facultadas por la Ley 14 de
1983 y para tal fin, utilizar cualquier modalidad de contrato previs-
to en las disposiciones legales.
190
Sin embargo, por tratarse de la explotación de una actividad monopó-

lica del Estado, para seleccionar el contratista respectivo deben
utilizar siempre el sistema de licitación, concurso o invitación pú-
blicos. […]” (Negrillas ajenas al texto original).
Así, apoyados en el criterio expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado en el concepto trascrito, se colige que los departamentos están
en libertad de escoger el tipo de contrato mediante al cual suscribir los convenios de
producción, comercialización o distribución de los productos objeto del monopolio,
pero en lo que hace a la modalidad de selección del contratista, por tratarse de la
explotación de una actividad sujeta a un monopolio del Estado, deben acudir siem-
pre al sistema de licitación pública de conformidad con las normas legales vigentes
que rigen la contratación estatal, para el caso, el numeral 1 del artículo 2° de la Ley
1150 de 2007, y demás normas que la modifiquen, adicionen y reglamenten.
191

(marzo 3)
Consultante: IERARDI GIUSEPPE

Director Operaciones
Italyswine
Tema: Impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos
y similares
En atención a su solicitud por correo electrónico, radicada como aparece en el asun-

to, nos permitimos manifestarle que de conformidad con el Decreto número 4712
de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territo-
riales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual
no comprende el análisis de las actuaciones y actos administrativos específicos de

dichas entidades, ni la asesoría a particulares. Por lo anterior, la respuesta se remite
de conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, de manera general y no tiene carácter obligatorio ni
vinculante.
En relación con la importación de vinos solicita información acerca del impuesto al

consumo. Pregunta si el mencionado impuesto aplica a cada botella de cada tipo
de vino y si este tiene validez a nivel nacional o si hay que pagar en cada departa-
mento.
El impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, se encuentra regu-

lado principalmente por la Ley 223 de 1995, modificada por la Ley 788 de 2002, y
por la Ley 1393 de 2010. En lo relativo al tema objeto de consulta dispone la Ley
223 de 1995:
Artículo 202. Hecho Generador. Está constituido por el consumo de licores,

vinos, aperitivos, y similares, en la jurisdicción de los departamentos.
Artículo 203. Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos o responsables del im-
puesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los dis-
tribuidores. Además, son responsables directos los transportadores y expen-
dedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de
los productos que transportan o expenden.
Artículo 204. Causación. En el caso de productos nacionales, el impuesto

se causa en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en
planta para su distribución, venta o permuta en el país, o para publicidad,
promoción, donación, comisión o los destina a autoconsumo.
En el caso de productos extranjeros, el impuesto se causa en el momento en

que los mismos se introducen al país, salvo cuando se trate de productos en
tránsito hacia otro país.
192
Para efectos del impuesto al consumo de que trata este capítulo, los licores,
vinos, aperitivos y similares importados a granel para ser envasados en el
país recibirán el tratamiento de productos nacionales. Al momento de su im-
portación al territorio aduanero nacional, estos productos solo pagarán los
impuestos o derechos nacionales a que haya lugar.
Las tarifas del citado impuesto se encuentran reguladas en el artículo 206 de la Ley
223 de 1995, modificado por el artículo 50 de la Ley 788 de 2002, modificado a su
vez por el artículo 8° de la Ley 1393 de 2010, así:
“Artículo 50. Tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos aperi-

tivos y similares. Las tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos,
aperitivos y similares, por cada unidad de 750 centímetros cúbicos o su equi-
valente, serán las siguientes:
1. Para productos de hasta 35 grados de contenido alcoholimétrico, dos-

cientos ochenta y ocho pesos ($288) por cada grado alcoholimétrico.
2. Para productos de más de 35 grados de contenido alcoholimétrico, cuatro-

cientos cincuenta y nueve pesos ($473) por cada grado alcoholimétrico.
(…)”
(Valores actualizados para el año 2014 por la Certificación número 002 del
18 de diciembre de 2013 de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público).
De acuerdo con lo explicado, el impuesto al consumo no se liquida según el tipo o

clase de bebida, sino teniendo en cuenta su graduación alcoholimétrica.
La causación del impuesto para los productos extranjeros, ocurre en el momento en

que los mismos se introducen al país. (Ley 223 de 1995, artículo 204).
Debe entonces declarar y pagar el impuesto al consumo en el momento de la impor-

tación ante el Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros;
posteriormente, los importadores o distribuidores deben declarar, ante las respecti-
vas secretarías de hacienda de cada departamento, al momento de la introducción
de los productos a cada uno de ellos. (Ley 223 de 1995, artículo 213).
Dicha declaración ante el departamento no implica pagar el impuesto nuevamente.

Con base en esta declaración el departamento solicita al Fondo-Cuenta el giro del
impuesto que corresponde a los productos consumidos en su jurisdicción.
193

(marzo 5)
Consultante: LIBARDO DÍAZ MARTÍNEZ

Director Financiero de Ingresos - Secretaría de Hacienda
Gobernación de Bolívar
Cartagena-Bolívar
Tema: Impuestos al consumo
Subtema: Declaración y pago
Mediante oficio radicado en este Ministerio con el número y fecha del asunto, en
relación con declaración y pago del impuesto al consumo, plantea usted la inter-
pretación que esa administración hace del artículo 19 del Decreto número 3071 de
1997, el cual regula la extemporaneidad en la presentación de la declaración de pro-
ductos extranjeros gravados con impuestos al consumo ante los departamentos, y
a renglón seguido solicita concepto de esta Dirección sobre la aplicación y alcances
de la precitada norma.
Para iniciar, es pertinente recordar que de conformidad con los artículos 186, 188,
202, 204, 207 y 209 de la Ley 223 de 1995, el hecho generador del impuesto es el
consumo en las jurisdicciones departamentales de los productos con él gravados, y
su causación se presenta al momento de la entrega en fábrica o la introducción al
territorio aduanero nacional según se trate de productos nacionales o extranjeros
respectivamente. Así mismo, que la declaración y pago del impuesto se efectúa en
los plazos y en las condiciones señaladas por los artículos 191 y 213 ibídem, en los
que además, para el caso objeto de consulta, se puntualiza que “Los importadores
declararán y pagarán el impuesto al consumo en el momento de la importación,
conjuntamente con los impuestos y derechos nacionales que se causen en la mis-
ma. (…) Sin perjuicio de lo anterior, los importadores o distribuidores de productos
extranjeros, según el caso, tendrán la obligación de declarar ante las Secretarías
de Hacienda por los productos introducidos al departamento respectivo o al Distrito
Capital, en el momento de la introducción a la entidad territorial…”. Consecuen-
temente con lo anterior, el numeral 2 del artículo 6º del Decreto número 2141 de
1996, establece que los responsables del impuesto al consumo (productores, im-
portadores o distribuidores, según el caso) deben presentar ante los departamentos
y el Distrito Capital declaraciones “de los productos extranjeros introducidos para
distribución, venta, permuta, publicidad, donación o comisión y por los retiros para
autoconsumo, en la respectiva entidad territorial (…)”, que corresponde a lo que
comúnmente se conoce como declaraciones de “departamentalización”.
194
Conforme con lo expresado arriba, lo que se pretende evidenciar es que los impor-
tadores deben, de un lado, presentar declaraciones ante el Fondo-Cuenta por los
productos introducidos al territorio aduanero nacional, y; de otro lado, los impor-
tadores o los distribuidores (si es el caso) deben adicionalmente presentar decla-
raciones ante los departamentos y el Distrito Capital (departamentalización), por
aquellos productos que introduzcan a “la respectiva entidad territorial” para su “dis-
tribución, venta, permuta, publicidad, donación o comisión y por los retiros para
autoconsumo”. Es decir, que el supuesto de hecho en el que se sustenta la obliga-
ción de presentar la declaración de departamentalización es que los productos sean
introducidos a la entidad territorial con alguno de los fines señalados en la norma.
Lo anterior, resulta concordante con la distribución del recaudo que se efectúa a
través del Fondo-Cuenta, pues es con sustento en tales declaraciones que los de-
partamentos deben solicitar el giro de los recursos pagados por los importadores a
dicho Fondo conforme lo señala el artículo 5º del Decreto número 1640 de 19961.

En este contexto, revisemos ahora lo normado por el artículo 19 del Decreto número
3071 de 1997, el cual ad literam establece:
“Artículo 19. Extemporaneidad en la presentación de la declaración

de productos extranjeros ante los departamentos y el distrito capital.
Para los efectos de la aplicación de la sanción de extemporaneidad a que se
refiere el artículo 641 del Estatuto Tributario se configura extemporaneidad
en la presentación de la declaración de productos extranjeros ante los
departamentos y el Distrito Capital cuando esta no se presenta en
el momento de la introducción para consumo a la respectiva
jurisdicción territorial.
Para los fines del inciso anterior, se entiende como momento de introducción
a la respectiva entidad territorial el correspondiente a la fecha límite para la
legalización de la tornaguía que ampara el ingreso de los productos para
consumo a la entidad territorial de destino.
Cuando las bodegas o sitio de almacenamiento del importador se encuen-

tren ubicadas en la misma ciudad del puerto o aeropuerto de nacionalización
de la mercancía, el momento de introducción para consumo a la respectiva
entidad territorial será la fecha en que se autoriza el levante de las mercan-
cías.
1
“Artículo 5º. Distribución del Impuesto recaudado. Los recaudos de impuestos al consumo de pro-
ductos extranjeros serán distribuidos entre los departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de
Bogotá, en lo que a este corresponda, por el Administrador del Fondo-Cuenta, dentro de los prime-
ros quince (15) días calendario de cada mes, en proporción al consumo en cada uno de ellos, de
acuerdo con las relaciones de declaraciones enviadas por correo certificado por los respec-
tivos Secretarios de Hacienda dentro de los últimos cinco (5) días del mes anterior. Las rela-
ciones comprenderán las declaraciones presentadas entre el 26 del mes anterior y el 25 del
mes en que se elabora la relación. Sin perjuicio del envío por correo certificado, los Secretarios de
Hacienda podrán enviar vía fax copia de las mencionadas relaciones. (…)” (Negrillas nuestras).
195
Parágrafo. Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo, no se con-

sideran introducidos para consumo en una determinada entidad te-
rritorial los productos que ingresan con destino a las bodegas gene-
rales o sitios de almacenamiento del importador o del distribuidor
con el fin de ser distribuidos o introducidos para consumo en otras
jurisdicciones, por lo cual, sobre dichos productos no existe obligación le-
gal de presentar declaración de productos extranjeros ante dicha entidad
territorial”. (Negrillas ajenas al texto original).
Nótese como la norma trascrita se ocupa de fijar los presupuestos para determinar
la extemporaneidad en la presentación de las declaraciones de introducción a los
departamentos y el Distrito Capital de los productos extranjeros importados al país
(las llamadas declaraciones de departamentalización.) De tal manera, señala que la
extemporaneidad se configura cuando la declaración no se presenta al momento de
la “introducción para consumo” de los productos en jurisdicción de los departa-

mentos y el Distrito Capital, lo que resulta coherente con la declaración establecida
en el numeral 2 del artículo 6º del Decreto número 2141 de 1996, supra, que hace
referencia a la introducción de productos extranjeros “para distribución, venta, per-
muta, publicidad, donación o comisión y por los retiros para autoconsumo, en la
respectiva entidad territorial (…)”. A renglón seguido, la norma establece tanto
una definición general como una definición especial de lo que ha de entenderse por
“momento de introducción” para efectos de su aplicación, así:
• En primer término, de manera general por momento de introducción señala el

de la fecha límite para la legalización de la tornaguía con la cual se introdujeron
los productos, término que dependerá entonces de la clase de tornaguía, pues,
a su vez, de ello depende el plazo para su legalización2.
• En segundo término, de manera especial y exclusivamente para aquellos casos

en los que las bodegas del importador “se encuentren ubicadas en la mis-
ma ciudad del puerto o aeropuerto de nacionalización de la mercancía” define
como momento de introducción la fecha en la que se autoriza el levante de las
mercancías.
Obedece lo anterior, a juicio de esta Dirección, a un criterio de distancias y tiempos,

pues en el primer caso presume que las bodegas se encuentran distantes del sitio
de nacionalización lo que a su vez implica la necesidad de un mayor plazo para la
movilización de la mercancía, mientras que en el segundo supone un menor plazo
dada la identidad espacial entre el sitio de nacionalización y la bodega del importa-
dor, lo que a su vez supone una cercanía que no ameritaría un plazo más amplio.
Así pues, vencidos cualquiera de los momentos señalados por la norma trascrita se
configurará la extemporaneidad en la presentación de la declaración de productos
2
Toda vez que de cconformidad con el artículo 10 del Decreto número 3071 de 1997, el término de
legalización de las tornaguías de movilización y reenvío será de 15 días contados a partir de la fecha
de expedición, mientras que para las tornaguías de tránsito será de diez días contados a partir de la
misma fecha.
196
extranjeros ante los departamentos y el distrito capital, y por esa razón sería aplica-
ble la sanción de que trata el artículo 641 del Estatuto Tributario Nacional.
Ahora bien, así como la norma establece con claridad los momentos a partir de los
cuales puede configurarse la extemporaneidad en la declaración de introducción
ante los departamentos y el Distrito Capital, establece igualmente una excepción a
su configuración, que exime de la obligación de presentar declaración de introduc-
ción. Esta excepción guarda relación con la obligación de presentar la declaración
ante los departamentos de que trata el numeral 2 del artículo 6º del Decreto núme-
ro 2141 de 1996, supra, pues según el parágrafo del artículo 19 del Decreto número
3071 de 1997, sub examine, en relación con aquellos productos que ingresan con
destino a las bodegas o sitios de almacenamiento del importador o distribuidor para
ser distribuidos o introducidos para consumo en otra jurisdicción, “no existe obliga-
ción legal de presentar declaración de productos extranjeros”. Lo anterior, obedece

a que el hecho generador definido por la Ley 223 de 1995, es el consumo de los
productos en la jurisdicción de los departamentos o el Distrito Capital, y concordan-
te con ello la distribución de los recursos por parte del Fondo-Cuenta se efectúa en
proporción al consumo de productos extranjeros en cada departamento o el Distrito
Capital, conforme con el ya citado artículo 5º del Decreto número 1640 de 1996.
No obstante, indistintamente de que el importador o distribuidor tenga bodegas ubi-

cadas en la misma ciudad del puerto o aeropuerto de nacionalización de la mercancía,
ello no implica que necesariamente debe presentar la declaración ante el departamento
donde se efectúa la nacionalización, pues bien podrían los productos nacionalizados
“ser distribuidos o introducidos para consumo en otras jurisdicciones”, caso en el cual,
no existiría la obligación de presentar declaración ante el departamento donde se en-
cuentra el puerto o aeropuerto, sino en aquel departamento en el que se van a consu-
mir los productos, según voces del parágrafo del artículo 19 del Decreto número 3071
de 1997, supra. En ese mismo sentido, no debe perderse de vista que bien podría des-
tinar algunos de los productos nacionalizados para consumo en el mismo departamento
donde se encuentra el puerto o aeropuerto, así como destinar productos para otros
departamentos diferentes, caso en el cual deberá entonces presentar declaraciones
en cada uno de los departamentos en los que introduzca los productos para consumo.
En conclusión, la obligación de presentar la declaración ante los departamentos

y el Distrito Capital y consecuentemente la configuración de la extemporaneidad,
dependerá de que los productos extranjeros “sean introducidos para distribución,
venta, permuta, publicidad, donación o comisión y por los retiros para autoconsu-
mo, en la respectiva entidad territorial”, pues es ese el presupuesto señalado en el
numeral 2 del artículo 6º del Decreto número 2141 de 1996. De tal manera, corres-
ponderá al responsable determinar el destino de los productos y a partir de esas
consideraciones definir a qué entidad territorial presentar la declaración, y conse-
cuentemente corresponderá a la autoridad tributaria en ejercicio de sus facultades
de administración y control verificar el destino de los productos para a partir de ello
definir si existe o no la obligación de declaración ante el departamento y si es del
caso su cumplimiento en los términos señalados en las normas citadas a lo largo
de este escrito.
197

(junio 4)
Consultante: Yurany Lorena Villegas Alzate

Jefe de Fiscalización y Liquidación
Gobernación del Quindío
Armenia-Quindío
Tema: Impuestos al consumo
Subtema: Sistema Único Nacional de Transporte
Mediante escrito remitido al buzón de atención al cliente de este Ministerio, radicado

con el número y en la fecha del asunto, en relación con el transporte de productos
gravados con el impuesto al consumo, refiriéndose al artículo 13 del Decreto núme-
ro 3071 de 1997, consulta “… ¿si es procedente legalizar tornaguías con una copia
de las mismas y su denuncio de pérdida?”
Previo a la atención de su interrogante, es necesario recordarle que las respuestas

efectuadas por esta Dirección se ofrecen en los términos y con los alcances de los
artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, de manera que no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, y no
comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
En primer término, debe precisarse que conforme con las normas que rigen el Sis-
tema Único Nacional de control de transporte de productos gravados con impuesto
al consumo tanto el trasporte de mercancías gravadas como el acto de legalización,
deben ampararse y surtirse con el original de la tornaguía. No obstante, por causas
de fuerza mayor o caso fortuito1, debidamente demostradas2, los responsables del
impuesto al consumo pueden verse afectados con la pérdida, definitiva o temporal,
del original de la tornaguía y eventualmente contar con una copia de dicho docu-
mento. En estos casos, a juicio de esta Dirección las autoridades tributarias departa-
mentales, en ejercicio de las facultades de administración y control que les otorga la
Ley 223 de 1995, cuentan con herramientas que les permiten verificar la veracidad
de la información suministrada por el responsable, en especial lo referente a la pro-
cedencia legal de los productos amparados con la tornaguía, pues recuérdese que
de conformidad con el artículo 3° del Decreto número 3071 de 1997, mediante la
tornaguía “…se autoriza y controla la entrada, salida y movilización de productos
gravados con impuestos al consumo…”; a este respecto ya se ha pronunciado esta
Dirección con Oficio número 2-2013-019565 del 11 de junio de 2013, a propósito de
1
Ley 95 de 1980, artículo 1º. “Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posi-
ble resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad
ejercidos por un funcionario público, etc.” Para mayor ilustración al respecto puede verse: Consejo
de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil Consejero ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo
Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-06-000-
2006-00119-00(1792).
2
Al efecto debería exigirse entonces prueba del acaecimiento del evento de fuerza mayor o caso
fortuito.
198
consulta elevada por esa misma entidad en relación con el trasporte de mercancías
con una copia de la tornaguía, y en el que se concluyó, “Así las cosas, una vez
aprehendida la mercancía por la no exhibición de la tornaguía, deberá iniciarse el
procedimiento establecido en el artículo 26 del Decreto número 2141 de 1996, en
el cual el transportador, en ejercicio de su derecho de defensa, podrá aportar las
pruebas encaminadas a justificar debidamente la procedencia de los productos
que transporta, tales como la tornaguía original y la factura o relación de productos
con base en la cual se expidió aquella, manifiestos de importación, declaraciones
ante el Fondo-Cuenta, declaraciones de departamentalización, informaciones su-
ministradas por la entidad territorial del origen de la mercancía, etc., quedando en
cabeza de la administración departamental verificar la legalidad y pertinencia de las
pruebas aportadas por el transportador y con base en ellas tomar la decisión que
en derecho corresponda”.

En este contexto, revisemos ahora lo normado por el artículo 9° del Decreto número
3071 de 1997, el cual ad literam establece:
“Artículo 9°. Legalización de las tornaguias. Llámese legalización de las

tornaguías la actuación del Jefe de Rentas o funcionario competente de la
entidad territorial de destino de las mercancías amparadas con tornaguía,
a través de la cual dicho funcionario da fe de que tales mercancías han
llegado a la entidad territorial propuesta. Para tal efecto el transporta-
dor dejará una copia de la factura o relación al funcionario competente para
legalizar la tornaguía”. (Negrillas ajenas al texto original).
Nótese como la norma trascrita señala que la legalización de la tornaguía es un acto

mediante el cual el Jefe de Rentas de la entidad de destino “da fe” del arribo de
las mercancías. De tal manera, es de suponerse que dicho funcionario ha debido
corroborar el ingreso al departamento de destino de la totalidad de las mercancías
amparadas por la tornaguía, y en tal virtud puede dar fe de dicha situación, lo cual
se formalizará adhiriendo el acto de legalización a la factura o relación de productos,
según lo indica el artículo 13 ibídem. En consecuencia, lo que se pretende hacer
ver es que indistintamente de que por causas de fuerza mayor o caso fortuito,
debidamente demostradas, el responsable del impuesto no cuente con el original
de la tornaguía sino con una copia de esta, acompañada de la constancia expedida
por autoridad competente sobre su extravío (denuncio de pérdida), siempre que la
autoridad tributaria esté en capacidad real de constatar que la mercancía amparada
con la tornaguía extraviada corresponde a aquella que se autorizó para ser despa-
chada del departamento de origen y consecuentemente a aquella que arribó al de-
partamento de destino, estará entonces en capacidad de dar fe de tal circunstancia
y por ende de legalizar la tornaguía, pues se insiste, el acto de legalización no es
otra cosa que la constancia expedida por el Jefe de Rentas sobre el ingreso de las
mercancías a la entidad territorial de destino.
Ahora bien, debe señalarse que lo expresado a espacio líneas atrás se constituye en
una excepción, pues como se precisó al inicio de este escrito, la regla general para el
trasporte y legalización de tornaguías es que estas se porten y se alleguen en original.
199
3. IMPUESTO DE REGISTRO

(enero 27)
Consultante: JORGE ANDRÉS LOPEX RENDÓN

Director de Rentas Departamentales
Gobernación de Antioquia
Medellín-Antioquia
Tema: Impuesto de Registro
Mediante oficio radicado en este Ministerio con el número y fecha del asunto, se
refiere usted al artículo 3º del Decreto número 650 de 1996, y posteriormente hace
mención a la Circular número 09 de 2013, expedida por la Superintendencia de
Industria y Comercio, en la cual esa entidad instruye a las Cámaras de Comercio
para la inscripción en el registro mercantil de los actos administrativos mediante los
cuales se habilita a las empresas de transporte para prestar el servicio público de
trasporte de carga, así como para el envío de información respecto de la inscripción
en dicho registro de empresas que dentro de su objeto social ofrezcan ese servicio,
y a renglón seguido plantea tres interrogantes respecto del alcance de la citada
circular en relación con lo normado por el artículo 3º del referido Decreto número
650 de 1996, los cuales serán atendidos en el mismo orden de consulta, no sin
antes precisar que las respuestas emitidas por esta Dirección se ofrecen de manera
general y abstracta, en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de
manera que no son obligatorias ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad
de este Ministerio.
Para dar respuesta a su interrogante es necesario remitirnos al hecho generador

del Impuesto de Registro, establecido a la sazón por el artículo 230 de la Ley 223
de 1995, así:
200
“Artículo 226. Hecho generador. Está constituido por la inscripción de ac-

tos, contratos o negocios jurídicos documentales en los cuales sean parte o
beneficiarios los particulares y que, de conformidad con las disposicio-
nes legales, deban registrarse en las Oficinas de Registro de Instru-
mentos Públicos o en las Cámaras de Comercio.
Cuando un acto, contrato o negocio jurídico deba registrarse tanto en la Ofi-

cina de Registro de Instrumentos Públicos como en la Cámara de Comercio,
el impuesto se generará solamente en la instancia de inscripción en la Ofici-
na de Registro de Instrumentos Públicos.
No generan el impuesto aquellos actos o providencias que no incorporan

un derecho apreciable pecuniariamente en favor de una o varias personas,
cuando por mandato legal deban ser remitidos para su registro por el funcio-

nario competente.
Parágrafo. Cuando el documento esté sujeto al impuesto de registro de que

trata la presente ley, no se causará impuesto de timbre nacional”.
Nótese como, si bien la norma sub exámine señala que el hecho generador se cons-
tituye en la inscripción de actos, contratos o negocios jurídicos en las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos o en las Cámaras de Comercio, establece al paso
una condición adicional y es que dicha inscripción se encuentre en una disposición
legal. Ahora, si bien podría pensarse que por “disposición legal” para efectos de la
aplicación de la norma en cita es posible incluir a más de las leyes en sentido formal,
esto es las expedidas por el Congreso de la República, todas las leyes en sentido
material, esto es todos los preceptos de las autoridades y corporaciones que tienen
la facultad de dictar normas sobre determinadas materias1 (lo cual podría incluir la
Circular a la que hace mención en su consulta), el Consejo de Estado ha precisado
que por “disposición legal” ha de entenderse exclusivamente las expedidas por el
Congreso de la República (ley en sentido formal), dijo esa alta Corporación:
“[…] Del inciso 1° se deduce con claridad que dos son los presupues-
tos del hecho generador, a saber: el primero, el estar en presencia de
actos, contratos o negocios jurídicos documentales en los cuales
sean parte o beneficiarios los particulares, y el segundo, que tales
actos, de conformidad con las disposiciones legales deban regis-
trarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos o en las
Cámaras de Comercio. En relación con el primer requisito debe tener-
se en cuenta que no todo documento es constitutivo del hecho gene-
1
En consecuencia, debe entenderse el concepto de ley en sentido formal que no material, puesto que
de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado el concepto de ley no se reduce a las
expedidas por el Congreso. Dijo esa alta corporación: “Porque el significado de la ley no se reduce
al acto que expide el Congreso Nacional con este nombre; sino que comprende todos los preceptos
de las autoridades y corporaciones que tienen la facultad de dictar normas sobre determinadas
materias; como los reglamentos que expide el Gobierno, las ordenanzas de las asambleas y los
acuerdos de los concejos” (Sentencia del 4 de diciembre de 1944 – C.C. Legis Código Interno 0035)
201
rador, sino solo aquellos que incorporan o contienen “actos, contratos

o negocios jurídicos documentales”, en los cuales, según perentoria
exigencia legal “sean parte o beneficiarios los particulares”. Sin el
lleno de los anteriores requisitos, el documento no puede constituirse
como hecho generador del impuesto de registro.
Por lo que importa al proceso, y en lo relacionado con la segunda exi-

gencia establecida en el artículo 226, resulta necesario determinar con
certeza cuáles son los actos que la ley ordena registrar. Sea lo primero
advertir que la Ley 223 de 1995 no se ocupó de este tema, por lo que
resulta obligado acudir a lo establecido al respecto por la ley mercantil.
Al efecto debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que el artículo 26
del Código de Comercio establece en forma clara que el registro mer-
cantil tiene por objeto llevar la matrícula de los comerciantes y de los
establecimientos de comercio, y la inscripción todos los actos, libros

y documentos respecto de los cuales la ley exija dicha formalidad.
Por su parte, el artículo 28 íb. consagra en general las personas y los
actos sujetos a registro, ocupándose en su numeral 9 de los actos re-
lativos a la constitución, adiciones o reformas estatutarias y liquida-
ción de sociedades comerciales. De la lectura de las citadas normas
se deduce en forma clara, por lo que importa al caso, que se exige
el registro en la Cámara de Comercio de las reformas estatutarias. A
contrario sensu, de dichas normas no se deduce que deba registrarse
el aumento del capital suscrito, el cual no constituye una reforma es-
tatutaria en las sociedades por acciones (artículos 384, 385 y 394 íb.),
a diferencia de lo que ocurre con el aumento del capital autorizado o
social, que de conformidad con lo previsto en los artículos 122 y 158
ss. íb. apareja de suyo una reforma estatutaria que deba ser adoptada
y formalizada de acuerdo con la ley. Como es sabido, los aumentos
de capital suscrito se efectúan a través del denominado reglamento
de suscripción de acciones que como tal no requiere las formalidades
propias de las reformas estatutarias.
De acuerdo con lo anterior, es claro que las citadas “disposiciones

legales” que rigen la materia relativa a las personas y actos sujetos a
la inscripción en el registro mercantil que llevan las Cámaras de Co-
mercio, no incluyen los documentos de aumento de capital suscrito, y
en consecuencia, así como lo señaló el actor, la norma acusada al es-
tablecer que el documento de aumento de capital suscrito está some-
tido al impuesto de registro sobre una base gravable constituida por
el valor del aumento, fue más allá de lo establecido en el artículo 226
de la Ley 223 de 1995, y al hacerlo lo violó ostensiblemente. Como
ya se dijo, dicha disposición legal consagró como hecho generador
del impuesto de registro la inscripción de actos, contratos o negocios
jurídicos documentales en los cuales sean parte o beneficiarios los
particulares “y que de conformidad con las disposiciones legales de-
202
ban registrarse”, en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos

o en las Cámaras de Comercio.
No resulta aceptable lo afirmado por la entidad demandada para fun-

dar la legalidad de la norma acusada, referente a que la expresión
“disposiciones legales” comprende la ley y los decretos reglamenta-
rios; y por lo tanto, los aumentos de capital suscrito están sujetos a
registro según el artículo 1º del Decreto Reglamentario número 1154
de 1984, hecho que a su juicio determina la procedencia del impuesto
de registro discutido.
En efecto, se observa que el artículo 226 inciso 1º de la Ley 223 de

1995, como ya se precisó, se refiere a los actos que de conformidad
con las “disposiciones legales” deban registrarse, y que dichas dis-

posiciones legales contenidas en los artículos 26 y 28-10 del Código
de Comercio, establecen que solamente mediante “ley”, (la expedida
por el Congreso en desarrollo de lo previsto en el artículo 150 de la
Carta), es posible ordenar la inscripción en el registro de determinadas
personas y actos. Por consiguiente, pretender derivar de un decreto
reglamentario, como lo es el 1154 de 1984, el fundamento “legal” del
registro como lo pretende la norma acusada, desborda en forma os-
tensible el marco de la potestad reglamentaria consagrada en el artí-
culo 189-11 de la Carta. […]”2 (Negrillas originales, subrayas ajenas
al texto).
Acorde con el apartado jurisprudencial trascrito, se colige que el hecho generador

del impuesto de registro es la inscripción de actos, contratos o negocios jurídicos
que por expresa disposición de una ley expedida por el Congreso de la República
deban ser registrados en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos o en
las Cámaras de Comercio. A este respecto, desde nuestra óptica, dentro de tales
“disposiciones legales” deben incluirse además los decretos con fuerza de ley ex-
pedidos por el Presidente de la República en ejercicio de precisas facultades o en
estados de excepción3. Lo anterior, para señalar que por “disposiciones legales” para
el caso del artículo 226 de la Ley 223 de 1995, deben entenderse todas aquellas
normas con fuerza material de ley.
En este contexto, en el caso objeto de su consulta, debe ponerse de presente que

esta Dirección no tiene conocimiento de una disposición legal, en el sentido seña-
lado a espacio líneas atrás, en la que se establezca la obligación de inscripción en
2
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Santa Fe de Bogotá, D.
C., septiembre cuatro (4) de mil novecientos noventa y ocho (1998) Referencia: Expediente número
8705 Acción de nulidad contra el literal b) del artículo 8º del Decreto número 650 de 1996, expedido
por el Gobierno Nacional. Actor: Mauricio Alfredo Plazas Vega. Consejero Ponente: Doctor DANIEL
MANRIQUE GUZMÁN.
3
Verbi gratia, el propio Decreto número 410 de 1971, “por el cual se expide el Código de Comercio”,
así como el Decreto número 1250 de 1970, “por el cual se expide el Estatuto del Registro de Instru-
mentos Públicos”, hoy derogado por el artículo 104 de la Ley 1579 de 2012.
203
las Cámaras de Comercio del acto administrativo de habilitación para la prestación

del servicio de transporte de carga expedido por el Ministerio de Transporte. Así
las cosas, en criterio de esta Dirección y sin perjuicio de lo ordenado por la Super-
intendencia de Industria y Comercio mediante la Circular número 09 de 2013, la
inscripción del mencionado acto administrativo no se encuentra sujeta al Impuesto
de Registro de que trata la Ley 223 de 1995, y demás normas que la modifican,
adicionan y reglamentan.
204

(febrero 28)
Consultante: JORGE ANDRÉS LÓPEZ RENDÓN

Director de Rentas Departamentales
Gobernación de Antioquia
Medellín-Antioquia
Subtema: Base gravable - Intereses de Mora
en relación con el impuesto de registro, efectúa usted dos interrogantes, los cuales
serán absueltos en el mismo orden de consulta, no sin antes precisar que las respues-

tas ofrecidas por esta Dirección se efectúan de manera general y abstracta, y se ofre-
cen en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Pro-
cedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son
obligatorias ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Consulta usted:
“1. Cesión gratuita de establecimientos de comercio. (…) la liquidación

del impuesto de registro en las cesiones gratuitas, corresponde a un
acto sin cuantía, o si por el contrario deberá liquidarse como acto con
cuantía, y en este caso, ¿cuál sería la base gravable?”
Para dar respuesta a su interrogante, es menester inicialmente referirnos al concep-

to de establecimiento de comercio, sus elementos y las reglas para su enajenación.
Al efecto, de conformidad con el artículo 515 del Código de Comercio “Se entiende
por establecimiento de comercio un conjunto de bienes organizados por el em-
presario para realizar los fines de la empresa”. Por su parte el artículo 516 ejusdem,
enlista los elementos que forman parte del establecimiento de comercio, a saber:
“1. La enseña o nombre comercial y las marcas de productos y de servicios. 2. Los
derechos del empresario sobre las invenciones o creaciones industriales o artísti-
cas que se utilicen en las actividades del establecimiento. 3. Las mercancías en
almacén o en proceso de elaboración, los créditos y los demás valores similares.
4. El mobiliario y las instalaciones. 5. Los contratos de arrendamiento y, en caso de
enajenación, el derecho al arrendamiento de los locales en que funciona si son de
propiedad del empresario, y las indemnizaciones que, conforme a la ley, tenga el
arrendatario. 6. El derecho a impedir la desviación de la clientela y a la protección
de la fama comercial, y 7. Los derechos y obligaciones mercantiles derivados de las
actividades propias del establecimiento, siempre que no provengan de contratos
celebrados exclusivamente en consideración al titular de dicho establecimiento”.
Nótese que si bien dentro de tales elementos no se hace una mención expresa a
bienes inmuebles, los numerales 4 y 5 del artículo 516 ibídem, hacen referencia a las
205
“instalaciones” y a “los locales en que funciona si son de propiedad del empresario”

respectivamente, de lo que se puede inferir que dentro del concepto de estableci-
miento de comercio puede, o no, encontrarse involucrado un bien inmueble, en otras
palabras, no es imprescindible la presencia de un bien inmueble para la existencia de
un establecimiento de comercio. De otra parte, los artículos 525 y siguientes del Có-
digo de Comercio establecen las reglas para la enajenación “a cualquier título” de los
establecimientos de comercio, precisando que se presumirá “hecha en bloque o como
unidad económica, sin necesidad de especificar detalladamente los elementos que lo
integran”, que deberá hacerse constar “en escritura pública o en documento privado”
y que el “enajenante deberá entregar al adquirente un balance general acompañado
de una relación discriminada del pasivo, certificados por un contador público”.
Así pues, de las normas en cita lo que se pretende hacer ver es que la enajenación
(concepto que incluye la cesión) del establecimiento de comercio, podrá involucrar
la transferencia de bienes inmuebles, y de ser ello así, deberá especificarse tanto

dentro de la escritura o documento privado en que se haga constar la enajenación,
como en el balance general que el enajenante está obligado a entregar al adqui-
rente, tal como lo ordenan los artículos 526 y 527 del Código de Comercio. Ahora
bien, a nuestro juicio, en este caso en el que un bien inmueble hace parte del esta-
blecimiento de comercio la enajenación deberá constas en escritura pública, amén
de las formalidades que impone la transferencia del dominio de esa clase de bienes.
En este contexto, revisemos ahora lo normado por el literal h) del artículo 8º del
Decreto número 650 de 1996, el cual ad literam establece:
“Artículo 8°. Base gravable en la inscripción de contratos de constitu-

ción o reforma de sociedades y otros actos. Para los actos, contratos o
negocios jurídicos que se relacionan a continuación, el impuesto de registro
se liquidará así:
(…)
h) En el registro de actos que transfieran la propiedad sobre inmue-

bles o sobre establecimientos de comercio, actos de apertura de su-
cursales de sociedades extranjeras, liquidación de sociedades conyuga-
les y aumentos de capital asignado, el impuesto se liquidará sobre el
valor del acto o contrato, el valor del capital asignado, o el aumento
o incremento de capital según corresponda1. En el caso de los inmue-
bles, la base gravable para la liquidación del impuesto no podrá
ser inferior al avalúo catastral, el autoavalúo, el valor del remate o
de la adjudicación, según el caso; (…)” (Negrillas, subrayas y cursivas
1
El apartado en cursivas y subrayado fue declarado nulo por el Consejo de Estado en fallo del 5 de
febrero de 1999, Expediente número AI-017 con ponencia del Magistrado Germán Ayala Mantilla
206
Del análisis de la norma trascrita, para el caso sub examine, esto es la cesión de un
establecimiento de comercio, se puede colegir lo siguiente:
1. El acto objeto de inscripción en el registro mercantil y por ende sujeto al im-

puesto de registro sería la escritura pública o el documento privado en el que
conste la enajenación del establecimiento de comercio2.
2. La base gravable corresponderá al valor del acto o contrato, por lo que habría
de verificarse si en este se encuentra o no determinado algún valor y de ser ello
así, sobre el mismo se calcularía el impuesto a pagar. A contrario sensu, si la
cesión se realiza a título gratuito y por lo tanto el acto o contrato no incorpora
ningún derecho apreciable pecuniariamente, deberá registrarse como acto sin
cuantía.

3. Ahora bien, en la hipótesis en la que el establecimiento de comercio involucra
un bien inmueble, pueden presentarse las siguientes situaciones:
a) Si en el acto de enajenación del establecimiento de comercio que incorpora un

bien inmueble se establece algún valor, se tratará como un acto con cuantía y
será ese valor la base gravable para determinar el impuesto, siempre y cuando
sea superior al avalúo catastral o al autoavalúo del bien inmueble que hace par-
te del establecimiento comercial; de no ser ello así, la base gravable será como
mínimo el avalúo catastral o autoavalúo, según el caso3;
b) Si la cesión se realiza a título gratuito, es decir que el acto de enajenación no in-

corpora ningún derecho apreciable pecuniariamente, por hacer un bien inmue-
ble parte del establecimiento de comercio, indistintamente de la inexistencia de
un valor en el acto, deberá tratarse como un acto con cuantía y la base gravable
será como mínimo el avalúo catastral o el autoavalúo, según el caso, del bien
inmueble que hace parte del establecimiento de comercio4.
En estos dos casos, debe tenerse en cuenta que el acto deberá ser registrado
tanto en la Cámara de Comercio para efectos de la modificación de la propiedad
del establecimiento de comercio5; como en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos, para efectos del registro en el folio de matrícula de la transferencia del
dominio del bien inmueble6 que hace parte del establecimiento de comercio. En
consecuencia, deberá aplicarse la regla establecida en el inciso 2° del artículo 226
2
El cual es objeto de registro en el Registro Mercantil que llevan las Cámaras de Comercio, de con-
formidad con el numeral 6 del artículo 28º del Código de Comercio, según el cual deberán inscribirse
en el Registro Mercantil “6. La apertura de establecimientos de comercio y de sucursales, y los actos
que modifiquen o afecten la propiedad de los mismos o su administración;”
3
Esta regla incorporada en el literal h) del artículo 8º del Decreto número 650 de 1996, guarda con-
cordancia con lo establecido por el artículo 4º ibídem, y por el artículo 229 de la Ley 223 de 1995.
4
Ibíd.
5
Op. Cit nota la píe número 2.
6
De conformidad con el literal a) del artículo 4º de la Ley 1579 de 2012. Según el cual “Están sujetos
a registro: a) Todo acto, contrato, decisión contenido en escritura pública, providencia judicial, ad-
ministrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación,
207
de la Ley 223 de 1995, según el cual “Cuando un acto, contrato o negocio jurídico
deba registrarse tanto en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos como
en la Cámara de Comercio, el impuesto se generará solamente en la instancia de
inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos”.
“2. Extemporaneidad en el registro de actos, contratos o negocios ju-

rídicos. (…) se consultas si los intereses que deben liquidarse en el
impuesto de registro son diarios (según el artículo 635 E. T.) o men-
suales (según la Ley 223 de 1995 y el Decreto número 650 de 1996),
teniendo en cuenta que la forma para determinarlos, puede hacer re-
ferencia a que sea diariamente y no mensual”.
A este respecto, se pronunció esta Dirección mediante Oficio número 2-2014-

028948 del 9 de agosto de 2013, en los siguientes términos:
“[…] En primer término, es menester precisar que de conformidad con

los artículos 231 y 233 de la Ley 223 de 1995, en la liquidación y pago
del impuesto de registro pueden presentarse dos tipos de extempora-
neidad que generan el pago de intereses de mora, a saber: i) La ex-
temporaneidad que se causa cuando se solicita la inscripción en el re-
gistro por fuera de los términos establecidos, es decir, pasados los dos
o tres meses de expedido el acto, contrato o negocio jurídico objeto
de registro, según el caso (artículo 231), y ii) Cuando los responsables
del recaudo, esto es Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y/o
Cámaras de Comercio, presentan la declaración mensual ante la auto-
ridad departamental de manera extemporánea (artículo 233, y bajo el
supuesto de que se tenga esta modalidad de recaudo). No obstante,
en uno y otro caso, la norma aplicable es la misma, esto es, el artículo
635 del Estatuto Tributario Nacional, habida cuenta de la remisión que
a dicha norma efectúa el artículo 59 de la Ley 788 de 2002
En este contexto, revisemos ahora lo normado por el artículo 141 de la

Ley 1607 de 2012, que modificó al artículo 635 del Estatuto Tributario
Nacional, así:
“Artículo 141. Modifíquese el artículo 635 del Estatuto Tributario, el

cual quedará así:
Artículo 635. Determinación de la tasa de interés moratorio. Para

efectos de las obligaciones administradas por la Dirección de Impues-
tos y Aduanas Nacionales, el interés moratorio se liquidará diariamen-
te a la tasa de interés diario que sea equivalente a la tasa de usura
limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal
o accesorio sobre bienes inmuebles; (…)”
208
vigente determinada por la Superintendencia Financiera de Colombia

para las modalidades de crédito de consumo.
Las obligaciones insolutas a la fecha de entrada en vigencia de

esta ley generarán intereses de mora a la tasa prevista en este
artículo sobre los saldos de capital que no incorporen los inte-
reses de mora generados antes de la entrada en vigencia de la
presente ley.

Parágrafo. Lo previsto en este artículo y en el artículo 867-1 tendrá
efectos en relación con los impuestos nacionales, departamentales,
municipales y distritales”. (Subrayas ajenas al texto original).
Conforme con la norma trascrita, la tasa de interés continúa liquidán-

dose de manera diaria, a la tasa de interés de usura determinada
por la Superintendencia Financiera para la modalidad de crédito de
consumo. Ahora bien, establece la norma en cita que a partir de su
vigencia, esto es 26 de diciembre de 2012, las obligaciones insolutas
causarán intereses de mora en la forma antes descrita “sobre los
saldos de capital que no incorporen los intereses de mora gene-
rados antes de la entrada en vigencia de la presente ley”, lo que
quiere decir que no se deben capitalizar los intereses de mora como
sucedía en vigencia de la norma anterior. De tal manera, a partir de
la vigencia de la Ley 1607 de 2012, se trata de una tasa de interés
simple, más no de una tasa de interés compuesta como la que en
su momento estableció la Ley 1066 de 2006. Ahora bien, tal como
lo establece la norma en cita, esta tasa de interés se aplicará a “Las
obligaciones insolutas a la fecha de entrada en vigencia de esta ley”,
de manera que, indistintamente de que la obligación se haya hecho
exigible con anterioridad a la Ley 1607 de 2012, el cálculo de los in-
tereses de mora se hará en los términos señalados en el artículo 635
del Estatuto Tributario Nacional, en la forma como fue modificado por
el artículo 141 de la Ley 1607 de 2012, supra, excepción hecha de
las obligaciones cuya exigibilidad es anterior a la entrada en vigencia
de la Ley 1066 de 2006, estos es 28 de julio de 2006, pues estas ha-
brán de calcularse a la tasa de interés vigente para dicha fecha. […]”
Ministerio de Hacienda y Crédito Público209 211


(junio 18)
Consultante: JORGE ALBERTO GUTIÉRREZ LOZANO

Funcionario Subsecretaría de Impuestos y Rentas
Gobernación del Valle del Cauca
Santiago de Cali-Valle del Cauca
Subtema: Tratamientos Preferenciales (exclusiones,
exenciones, descuentos, etc.)

el número y en la fecha del asunto, en relación con lo normado por el artículo XXIV
de la Ley 20 de 1974, “por el cual se aprueba el ‘Concordato y el Protocolo Final

entre la República de Colombia y la Santa Sede’ suscrito en Bogotá el 12 de julio
de 1973” y su aplicación respecto del impuesto de registro, efectúa usted dos inte-
rrogantes, los cuales serán absueltos en el mismo orden de consulta, no sin antes
precisar que los pronunciamientos de esta Dirección se ofrecen de manera general
y abstracta, en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que
no son obligatorias ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad de este
Ministerio.
Consulta usted:
“Están o no exceptuados del Impuesto de Registro los inmuebles entregados

por la Iglesia mediante venta, sentencia u otra modalidad”
Para dar respuesta a sus interrogantes, hacemos nuestro el pronunciamiento emiti-

do por la honorable Corte Constitucional a propósito del estudio de constitucionali-
dad efectuado al artículo XXIV de la Ley 20 de 1974, en el cual expresó:
“[…] Se debe anotar que el artículo comentado no dice exactamente

de cuáles tributos quedan exentos los bienes inmuebles en él cita-
dos, lo que conduce a pensar que si se tratare de gravámenes de
propiedad de los departamentos, distritos, municipios, territorios
indígenas, regiones y provincias, no operaría el régimen de exen-
ción de que trata el artículo XXIV. Al tenor del artículo 294 de la
Constitución Nacional, a través de una ley no se puede conceder
este tipo de beneficios cuando los tributos corresponden a las
entidades territoriales. Esta última norma en su parte pertinente dice:
“La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales
en relación con tributos de propiedad de las entidades territoriales...”.
Ha de estimarse que al lado de esta norma constitucional existe otra

prevalente de la misma índole y que ha de aplicarse preferentemente,
210
cual es la que consagra la libertad religiosa que otorga el derecho de

los fieles de las distintas religiones a recibir los ministerios y ritos de
ellas (artículo 19 C. N.), lo cual se hará en los edificios dedicados al
culto. Obsérvese también que mientras el artículo 294 se desen-
vuelve en un plano local, el 19 es de alcance nacional. La exención
se extiende también a las distintas entidades y congregaciones desti-
nadas también a fines de orden espiritual y pastoral. Estos inmuebles
en cuanto respecta a la Iglesia Católica tendrán derecho a la exención
tributaria en los términos del artículo XXIV concordatario, más con el
propósito de mantener la igualdad entre los distintos credos religiosos,
ha de entenderse extendido tal beneficio fiscal a estos últimos, siem-
pre que reúnan los requisitos antes indicados. […]”1 (Negrillas ajenas
al texto original).

De conformidad con el apartado jurisprudencial trascrito, se colige que la excepción
aparejada en el artículo XXIV de la Ley 20 de 1974, resulta aplicable únicamente a
tributos de carácter nacional, toda vez que respecto de tributos de carácter territo-
rial existe prohibición constitucional expresa para que la ley establezca exenciones
o tratamientos preferenciales. En ese sentido, el análisis de la aplicación o no del
precitado artículo deberá efectuarse a partir del carácter de territorial o de nacional
del respectivo tributo.
En este orden de ideas, respecto del impuesto de registro es menester precisar que
de conformidad con lo expresado por la Corte Constitucional mediante Sentencia
C-219 de 1997, con ponencia del doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, “queda claro que
se trata de un tributo departamental”, razón por la cual, con apoyo en la jurispru-
dencia trascrita supra, esta Dirección considera que la excepción aparejada en el
artículo XXIV de la Ley 20 de 1974, no es aplicable a los actos que deban registrarse
en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos amén de la enajenación y /o
adquisición de bienes inmuebles de propiedad de las diferentes iglesias. En conse-
cuencia, dichos actos no se encuentran exceptuados del impuesto de registro de
que trata la Ley 223 de 1995.
Ahora bien, es menester señalar que esta Dirección se pronunció respecto de la apli-
cación de tratados internacionales en torno a tributos de carácter territorial como
es el caso en consulta. De tal manera, con Oficio número 028371 del 11 de octubre
de 2007, reiterándose lo previamente expresado en el Oficio número 024289 del 19
de agosto de 2005, se expresó:
“[…] Así pues, sea lo primero anotar que esta Dirección ya tuvo oportu-
nidad de pronunciarse respecto de las exenciones tributarias estable-
cidas por tratados o convenios internacionales en relación con tributos
de propiedad de las entidades territoriales mediante Oficio número
024289 del 19 de agosto de 2005, del cual se anexa copia para su
conocimiento, y en el cual se concluyó que:
1
Corte Constitucional Sentencia C-027 de 1993 Magistrado Ponente: Doctor Simón Rodríguez Rodríguez.
211
“[…] Siguiendo la misma línea, pero refiriéndonos específicamente a

las exenciones respecto de tributos de las entidades territoriales, con-
cedidas a través de tratados y convenios internacionales, sea del caso
anotar que, en principio, atendiendo a la prohibición consagrada en
el artículo 294 de la Constitución Política, la Corte Constitucional me-
diante reiterada jurisprudencia sostuvo que aquellas no eran posibles
puesto que vulneraban el antedicho artículo superior. No obstante, en
reciente pronunciamiento, esa alta corporación rectificó su doctrina
afirmando que las exenciones por la vía de tratados o convenios inter-
nacionales frente a los tributos de las entidades territoriales, son pro-
cedentes siempre y cuando aquellos establezcan, por parte de la Na-
ción, mecanismos de compensación frente a eventuales afectaciones
de los ingresos de las entidades territoriales, de tal suerte, expresó:
“Las exenciones tributarias. (…)
28. Por todo lo anterior, la Corte considera necesario precisar y rec-

tificar su jurisprudencia en esta materia, de la siguiente manera: la
prohibición de las exenciones de los tributos territoriales, prevista en
el artículo 294, no prohíbe que los tratados confieran esas exenciones,
siempre y cuando la Nación establezca mecanismos para compensar
a las entidades territoriales por eventuales afectaciones de sus ingre-
sos, debido a dichas exenciones.
La Corte considera que esta rectificación y precisión jurisprudencial

es válida y necesaria, en la medida en que logra una mejor armoni-
zación de los mandatos de los artículos 226 y 294 de la Carta, pues
permite un desarrollo dinámico de las relaciones internacionales, sin
afectar desproporcionadamente la autonomía financiera de las entida-
des territoriales. Con base en esa precisión jurisprudencial, la Corte
encuentra que los artículos de la presente convención relativos a las
exenciones se ajustan a la Carta y serán declarados exequibles.
De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, esta Dirección considera que

las exenciones o tratamientos preferenciales, que en relación con
los tributos de propiedad de las entidades territoriales, establez-
can tratados o convenios internacionales, serán aplicables siempre y
cuando converjan las siguientes condiciones, a saber: i) Que el tratado
internacional se encuentre ratificado mediante una ley de la República
expedida por el Congreso; ii) Que el tratado o convenio internacional,
así como la ley que lo ratifica hayan sido declarados exequibles por la
Corte Constitucional, y iii) Que la Nación establezca los mecanismos
necesarios para compensar a las entidades territoriales en las posi-
bles afectaciones frente a sus ingresos tributarios.
Dentro de este contexto, para dar respuesta a su consulta, analizare-

mos, en lo pertinente, el contenido del “Convenio General para ayuda
212
económica, técnica y afín entre el Gobierno de Colombia y el Gobier-

no de los Estados Unidos de América”. Para ello, en primer término,
debemos anotar que la celebración de dicho convenio se fundamentó
en la Ley 24 de 1959, la cual, en su artículo 1º, autorizó al Gobierno
Nacional para celebrar contratos o convenios con representantes au-
torizados de organismos o agencias especializadas internacionales o
con entidades públicas nacionales o extranjeras; igualmente, el artí-
culo 4º de la ley en cita estableció que “los capitales, las maquinarias
y en general todo los demás elementos que se importen al país en
desarrollo de los convenios quedarán exentos de toda clase de im-
puestos, tasas, contribuciones o gravámenes”; por último, el artículo
5º autorizó la ratificación de los convenios a través de actas aprobadas
por el Consejo de Ministros.

En consecuencia, el citado convenio, fue ratificado por el Consejo de
Ministros en sesión celebrada en Bogotá el día 13 de julio de 1962, en
cumplimiento de lo establecido por la ya citada Ley 124 de 1959. De
tal forma, en su artículo IV, el convenio estipula los beneficios prove-
nientes de su suscripción, dentro de los cuales establece una serie de
exenciones tributarias sobre los fondos, bienes y rentas frente al desa-
rrollo del convenio y frente a las personas encargadas de ello. Sin em-
bargo, atendiendo a las condiciones enumeradas en líneas anteriores,
en principio afirmaríamos que no procede su aplicación respecto de
los tributos de propiedad de las entidades territoriales, precisamente
por no converger dichas condiciones. […]” (Subrayas ajenas al texto
original).
Así las cosas, tomando en consideración que el citado escrito se refie-

re igualmente al convenio suscrito con ocasión de la Ley 24 de 1959,
resulta dable afirmar que la tesis expuesta en el mismo, resulta apli-
cable al caso en consulta, y por ende podemos concluir que no sería
aplicable per se al impuesto de registro objeto de su consulta. […]”.
Siguiendo esta misma línea argumentativa, en relación con la Ley 20 de 1974, se

evidencia que no convergen la totalidad de las condiciones señaladas por la Corte
Constitucional para que apliquen las excepciones en ella establecidas respecto de
tributos territoriales, para el caos específico, el impuesto de registro, razón de más
para sustentar la conclusión ofrecida en un apartado anterior de este escrito.
Sin perjuicio de lo anterior, y dada la titularidad del impuesto de registro en cabeza

de los departamentos, así como la autonomía que para el manejo de sus recursos
les reconoce el artículo 287 superior, podrán aquellos establecer exenciones en
materia del impuesto de registro. A este respecto, se pronunció esta Dirección me-
diante Oficio número 027504 del 16 de septiembre de 2005, en el que se expresa:
“[…] De conformidad con lo hasta aquí expuesto, esta Dirección

considera que los departamentos, atendiendo a las condiciones
213
descritas en líneas anteriores, están facultados para establecer

exenciones sobre el Impuesto de Registro de que trata la Ley 223
de 1995.
No obstante, habida cuenta que el establecimiento de beneficios tribu-

tarios significa, per se, una disminución de los ingresos por concepto
del tributo sobre el cual se conceden, forzoso resulta remitirnos a lo
normado por el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, el cual ad literam
establece:
(…)
El aparte normativo trascrito, frente a los proyectos de ley, ordenanza

o acuerdo, que otorguen un beneficio tributario, establece ciertos re-
quisitos que son de obligatoria observancia y que cobran plena vigen-
cia en el caso objeto de estudio, y que a la sazón son los siguientes:
i) Dichos proyectos (de ordenanza para el caso) deben ser explícitos
y compatibles con el marco fiscal de mediano plazo; ii) La exposición
de motivos de tales proyectos, así como sus ponencias deben expre-
sar los costos fiscales y, lo que resulta más relevante, la fuente de
ingreso adicional que financiará el costo de la iniciativa; iii) En iguales
términos, el proyecto en sí mismo, debe contener la fuente sustitutiva,
para lo cual la ley le permite optar, ya por la vía de una disminución del
gasto, ora por un incremento de ingresos, situación tal que debe ser
analizada y aprobada por la Secretaría de Hacienda Departamental.
Recapitulando, a manera de colofón respecto de la posibilidad de que

las asambleas departamentales establezcan exenciones sobre el im-
puesto de registro, tenemos que estas serán procedentes siempre y
cuando se concedan: como una medida de carácter excepcional,
bajo criterios razonables y de equidad fiscal debidamente justifi-
cados, de manera general en relación con el grupo cobijado por la
misma, previo estudio del impacto fiscal del beneficio, y a través
de ordenanza que deberá a su vez constituir la fuente sustitutiva
del ingreso que dejará de percibirse como efecto del beneficio
tributario. […]” (Negrillas ajenas al texto original).
216 214
4. OTROS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES

(enero 22)

Consultante: SALWA RAPAG CARMICHAEL
Gerente
E.S.E. Unidad de Salud San Francisco de Asís
Sincelejo-Sucre
Tema: Estampillas
Subtema: Base Gravable
en relación con la base gravable establecida por el artículo 46 de la Ley 1607 de
2012, consulta usted: “¿Puede la E.S.E. Unidad de Salud San Francisco de Asís
de Sincelejo, exigir a los contratistas el pago de los impuestos establecidos por el
Concejo Municipal y la Asamblea Departamental relacionados con Estampillas e
Impuestos tales como Pro-Bienestar del Adulto Mayor, Pro Cultura, IMder, Estampi-
lla Universidad de Sucre Tercer Milenio y Estampilla Pro Hospital universitario, solo
sobre la parte que corresponde al AIU (Administración, Imprevistos y Utilidad) como
lo establece la Ley 1607 de 2012 o debe cobrarse dichos impuestos sobre el valor
total del contrato como lo establecen los acuerdos u Ordenanzas que los crearon?”.
Sea lo primero anotar que, las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan
de manera general y abstracta en los términos y con los alcances de los artículos
14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Admi-
nistrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes y no comprometen la
responsabilidad de este Ministerio.
En relación con el tema en consulta, se pronunció esta Dirección mediante Oficio

número 2-2013-046313 del 3 de diciembre de 2013, en el cual se concluye:
215
“[…] En este orden de ideas, lo que se pretende hacer ver es que

las entidades territoriales gozan de autonomía para decidir frente al
establecimiento al interior de sus jurisdicciones de los tributos credos
por el legislador a través de una ley de la República. Ahora, para el
caso puntual de las estampillas, debe precisarse que es uno de los
casos en el que el legislador no agota todos los elementos del tributo
de manera que en este caso, en ejercicio de su autonomía, “serán
las correspondientes corporaciones de representación popular, en el
ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado
por la ley”.
Así las cosas, tratándose de la adopción de estampillas, debe seña-

larse que la generalidad de las leyes que las autorizan facultan a las
asambleas departamentales y concejos municipales para establecer
sus elementos estructurales, entre ellos y para el caso específico la
base gravable, la cual se encuentra íntimamente ligada al hecho ge-
nerador, definido igualmente y en uso de las precitadas facultades,
por la corporación administrativa correspondiente. Lo anterior, para
precisar que la base gravable aplicable a las estampillas munici-
pales o departamentales será aquella definida en la ordenanza o
acuerdo que adopte la estampilla en jurisdicción del departamen-
to o municipio, sin que en momento alguno dicha base pueda ser
modificada de manera directa por la remisión establecida en el ar-
tículo 59 de la Ley 788 de 2002, ni por virtud de lo establecido en
el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012, máxime cuando esta última
no hace referencia expresa a un tributo en particular.
De tal forma, en ejercicio de la autonomía establecida en el artículo

287 constitucional, en consonancia con las normas de ese mismo ran-
go que les otorgan facultad impositiva (artículos 300-4, 313-4 y 338),
las entidades territoriales decidirán si optan por aplicar o no a los tribu-
tos que por sus características así lo permitan la base gravable seña-
lada por el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012. […]”
De conformidad con el apartado del Oficio trascrito, la base gravable para las es-
tampillas a que hace mención en su escrito de consulta será aquella establecida en
los actos administrativos, ordenanzas o acuerdos según el caso, mediante los cuales
hayan sido adoptadas en las jurisdicciones departamentales o municipales. Por últi-
mo, para su conocimiento y los fines que estime pertinentes, copia del citado oficio
acompaña este escrito de respuesta.
216

(enero 23)
Consultante: REINALDO SIMÓN DURÁN SOLANO

Profesional Universitario Área de Rentas
Gobernación de La Guajira
[email protected]
Tema: Estampilla Pro Desarrollo Fronterizo
Subtema: Vigencia
Mediante oficio enviado al buzón de atención al cliente de este Ministerio, radicado

con el número y en la fecha del asunto, en relación con la Estampilla Prodesarrollo
Fronterizo de que trata la Ley 191 de 1995, efectúa usted una serie de interrogan-

tes, los cuales serán atendidos en el mismo orden de consulta, no sin antes precisar
que las respuestas emitidas por esta Dirección se ofrecen de manera general y
abstracta, en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código
Ministerio.
Consulta usted:
“1. El artículo 49 de la Ley 191 de 1995, establece un monto de emisión

de la Estampilla Prodesarrollo Fronterizo hasta por la suma de cien
mil millones de pesos para cada departamento. Siendo así, y una vez
alcanzada esa meta ¿qué acto administrativo se debe proferir? Y en
qué términos?”
A este respecto, el artículo 49 de la Ley 191 de 1995, autoriza a las asambleas

departamentales para adoptar la Estampilla Prodesarrollo Fronterizo estableciendo
al paso un monto máximo de emisión de la estampilla hasta por la suma de cien
mil millones de pesos, de lo que se puede colegir que la vigencia de la estampilla
en cada departamento se encuentra supeditada a una condición, esto es a que se
alcance un recaudo igual a la emisión que efectuó el departamento con ocasión de
la citada autorización, que en ningún caso podrá ser superior a cien mil millones de
pesos: Lo anterior tomando en cuenta que la autorización se extiende “hasta” por
esa suma, es decir que bien podría ser inferior, por lo que se recomienda verificar
el monto de emisión establecido por ese departamento en la ordenanza que adoptó
la estampilla sub exámine.
Bajo el anterior supuesto, una vez alcanzado el recaudo correspondiente al monto

de la emisión efectuada en ese departamento, ha de entenderse que la norma que
adoptó la estampilla ha perdido vigencia por el acaecimiento de la condición a la
que se encontraba supeditada, esto es alcanzar un recaudo por cierto valor. Ahora
bien, a juicio de esta Dirección, no resultaría imperativa la expedición de un acto
217
administrativo que declarara el cumplimiento del recaudo autorizado, pues para el

efecto bastaría la verificación de dicho hecho mediante la revisión de los registros
presupuestales y contables que deberán dar cuenta del total del recaudo de la
estampilla. Sin perjuicio de lo anterior, resultaría conveniente que al interior de la
administración se impartan las directrices pertinentes para que los funcionarios ce-
sen la exigencia de pago y el consecuente recaudo de la estampilla de manera que
se prevengan eventuales pagos de lo no debido que generen futuras solicitudes de
devolución por ese concepto.
Por último, debe señalarse que acaecida la precitada condición, es decir alcanzado
el recaudo por el valor de la emisión, y ante la consecuente pérdida de vigencia de
la norma que adopta la estampilla, el departamento no podrá continuar recaudando

recursos por ese concepto correspondientes a hechos generadores que se presen-
ten con posterioridad al acaecimiento de la condición.
“2. ¿Existe otra norma que amplia esa cuantía?”
Esta Dirección desconoce la existencia de alguna norma que haya ampliado el mon-
to autorizado para la emisión de la Estampilla Prodesarrollo Fronterizo de que trata
el artículo 49 de la Ley 191 de 1995.
“3. ¿hay en la actualidad algún proyecto de ley que haga referencia a al-
guna nueva emisión de la Estampilla Prodesarrollo Fronterizo?”
Esta Dirección desconoce la existencia de algún proyecto de ley que haga referencia
a una nueva emisión de la emisión de la Estampilla Prodesarrollo Fronterizo de que
trata el artículo 49 de la Ley 191 de 1995.
“4. ¿Pueden las asambleas departamentales autorizar la emisión de Es-

tampillas Pro Desarrollo Fronterizo?”
En la actualidad las asambleas departamentales se encuentran autorizadas para la

emisión de la Estampilla Prodesarrollo Fronterizo en los estrictos términos y con-
diciones señalados en el artículo 49 de la Ley 191 de 1995. En aquellos casos en
que dicha autorización ya haya sido agotada, las asambleas departamentales per
se no podrán efectuar una nueva emisión pues con ello estarían desconociendo el
principio de legalidad que rige la materia impositiva de conformidad con los artículos
287-3, 300-4 y 338 de la Constitución Política.
218

(febrero 28)
Consultante: VIVIANA MENA ZAPATA

Alcaldía Municipal de Riofrío
Riofrío-Valle del Cauca
Tema: Estampilla Pro Desarrollo de la Unidad Central del Valle
Subtema: Adopción
en relación con la Ley 1510 de 2012, mediante la cual se autoriza a la asamblea

departamental del Valle para ordenar la emisión de la Estampilla Prodesarrollo de la
Unidad Central del Valle, realiza usted una serie de interrogantes, los cuales serán
atendidos en el mismo orden de consulta, no sin antes precisar que las respuestas
ofrecidas por esta Dirección se efectúan de manera general y abstracta, y se ofrecen
en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Proce-
dimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son
obligatorias ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Consulta usted:
“1. e puede adoptar la estampilla para gravar las certificaciones y cons-

tancias (sic) expedidos por los funcionarios públicos de la alcaldía
municipal de Riofrío, numeral 3 de la Ordenanza número 349”
La Ley 1510 de 2012, crea la Estampilla “Prodesarrollo Unidad Central del Valle
del Cauca (Uceva)”, y autoriza a la Asamblea del Valle del Cauca para ordenar su
emisión hasta por la suma de cien mil millones de pesos, señalando que el recaudo
por ese concepto se distribuirá y destinará para financiar el desarrollo de todas las
actividades físicas, académicas, de investigación, extensión y proyección social, de
bienestar académico de la UCEVA y un porcentaje que defina el Consejo directivo,
para el pago de docentes.
La ley autoriza a la asamblea del Valle del Cauca, para determinar los elementos
de la estampilla fijando expresamente los hechos sobre los cuales puede recaer la
estampilla, a saber: La contratación que realicen las entidades públicas del orden
departamental; los recibos, constancias, autenticaciones, guías de transporte, títu-
los académicos, permisos y certificaciones que emitan las entidades del nivel de-
partamental, y; las novedades de personal que se produzcan en el departamento a
excepción de la nómina o pago mensual de los servidores del departamento.
El artículo 6º de la Ley 1510 de 2012, autoriza expresamente a los Concejo Muni-

cipales para que hagan obligatorio el uso de la estampilla, caso en el cual, a juicio
de esta Dirección, deberá expedirse el respectivo acuerdo municipal adoptando la
219
estampilla con sujeción a los criterios definidos por la citada ley, es decir, que los
hechos gravados deberán coincidir con los establecidos en el artículo 5º y la tarifa
no podrá exceder del porcentaje fijado en el parágrafo del artículo 9º. En todo caso,
es menester precisar que los recursos que se generen por ese concepto no serán
de propiedad del municipio, sino que deberán ser trasferidos a la Unidad Central del
Valle del Cauca dentro de los términos del parágrafo del artículo 7º ibídem.
Sin perjuicio de lo anterior, no debe perderse de vista que el artículo 7º de la Ley

1510 de 2012, autoriza al departamento del Valle del Cauca para “recaudar los
valores producidos por el uso de la Estampilla “Prodesarrollo de la Unidad Central
del Valle del Cauca (Uceva)”, en las actividades que se deban realizar en el depar-
tamento, en los municipios que determine la Asamblea Departamental, en las
entidades descentralizadas de unos y otros y en las entidades del orden nacional
que funcionen en el departamento del Valle del Cauca”, lo cual, a nuestro juicio
deberá estar establecido en la Ordenanza que adopta la estampilla, y caso en el

cual correspondería a los municipios y a las entidades descentralizadas efectuar el
recaudo de la estampilla por mandato expreso de dicho acto administrativo. De tal
manera, lo que se pretende hacer ver es que resulta conveniente que el municipio,
previo a la adopción de la estampilla en uso de las facultades que les otorga el
artículo 6º de la Ley 1510 de 2012, verifique si el departamento hizo extensivo el
recaudo a las actividades que se desarrollen en esa jurisdicción municipal conforme
con el artículo 7º ibídem, pues de ser ello así no sería necesaria la adopción de la
estampilla por parte del municipio, debiendo entonces limitarse a realizar funciones
de recaudo, adhesión y anulación de la estampilla. A este respecto se pronunció
esta Dirección en relación con la Estampilla Pro Hospital Universitario de que trata
la Ley 645 de 2001, así:
“[…] Así pues, de lo hasta aquí expuesto podemos concluir que, la

estampilla Pro Hospital Universitario de que trata la Ley 645 de 2001,
es un recurso de propiedad de los departamentos, debe ser adoptada
y desarrollada por las asambleas departamentales mediante la expe-
dición de una ordenanza que establecerá los elementos necesarios
para el adecuado recaudo y control de la estampilla, incluyendo actos
realizados en los municipios de su jurisdicción, y que reglamentará la
forma como las Tesorerías Municipales deben efectuar el recaudo por
dicho concepto, y cumplir con la obligación de adherirlas y anularlas
por parte de los funcionarios municipales.
En consecuencia, resulta evidente que los municipios se limitan a rea-

lizar actividades de recaudo, adhesión y anulación de las estampillas,
por orden expresa del legislador y de conformidad con las ordenanzas
que reglamenten la adopción de las mismas en el respectivo departa-
mento, sin que para ello sea necesaria la adopción de la estampilla por
parte del municipio. […]”1
1
Dirección General de Apoyo Fiscal Oficio número 008064 del 27 de marzo de 2007.
220
“2. Puede el municipio de Riofrío adoptar el cobro de la estampilla, con-

siderando que la universidad no se encuentra ubicada en jurisdicción
del municipio”
Del examen de los artículos de la Ley 1510 de 2012, que autorizan tanto a la
asamblea departamental del Valle del Cauca, como a los municipios de ese depar-
tamento para adoptar la Estampilla Prodesarrollo de la Unidad Central del Valle,
no se evidencia que se haya condicionado el ejercicio de dicha autorización a la
existencia de sedes de ninguna “universidad” en jurisdicción de los municipios de
ese departamento.
“3. Se puede adoptar las estampilla para (sic) grabar los contratos que el
municipio Celebre cuando sea adoptada si es el caso la Estampilla”

El artículo 5º de la Ley 1510 de 2012, establece “… como hechos gravables o base
imponible de la estampilla, que por la presente ley se crea: La contratación que
realicen las entidades públicas del orden departamental. Los recibos, constancias,
autenticaciones, guías de transporte, títulos académicos, permisos y certificaciones
que emitan las entidades del nivel departamental. Las novedades de personal que
se produzcan en el departamento a excepción de la nómina o pago mensual de los
servidores del departamento”, de tal manera, en el caso en que el municipio, en
ejercicio de la autorización establecida en el artículo 6º ibídem, adopte la estampilla
deberá, como ya se señaló antes, sujetarse a los criterios y condiciones señalados
por la ley, dentro de ellos y para el caso concreto los hechos generadores dentro de
los que se encuentra “la contratación”.
221

(marzo 12)
Consultante: MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora Grupo de Conceptos y Producción Normativa
Sena – Dirección General Torre Sur Piso 3
Bogotá, D. C.
Tema: Estampillas departamentales
En atención a la solicitud radicada como aparece en el asunto, nos permitimos


Solicita concepto en relación con las diferencias entre el Sena y la Gobernación del
Valle del Cauca acerca de la “Estampilla Prodesarrollo de la Unidad Central del Valle
del Cauca (Uceva)”, particularmente en cuanto a su aplicación sobre los contratos
de servicios personales.
Debemos reiterar que no es competencia de esta Dirección resolver casos parti-

culares como el presentado en su consulta, por lo que nos referiremos al tema de
manera general y abstracta, sin carácter obligatorio ni vinculante.
La entidad territorial es quien debe resolver la situación planteada y si es del caso

debe expedir los actos administrativos pertinentes, los cuales deben permitir al
responsable tributario presentar los recursos a que haya lugar, y si es del caso, este
podrá acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
A continuación nos referiremos de manera general a su consulta, y nos remiti-

remos a la Ley 1510 del 24 de enero de 2012, “por la cual se crea la Estampilla
Prodesarrollo de la Unidad Central del Valle del Cauca (Uceva), y se dictan otras
disposiciones”.
De conformidad con nuestro ordenamiento constitucional las entidades territoriales

gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y, dentro de los límites de la
constitución y la ley, tienen derecho a establecer los tributos necesarios para el
ejercicio de sus funciones. No obstante, las entidades territoriales carecen de la
competencia para crear tributos. Solamente el Congreso de la República está auto-
rizado para crearlos mediante ley.
En el caso de tributos del orden territorial, les corresponde a las asambleas depar-
tamentales y a los concejos municipales, respectivamente, adoptar los tributos que
autorice el legislador y completar la definición de sus elementos estructurales. Una
222
vez autorizado, la entidad territorial tiene la facultad para fijar los elementos esen-
ciales del gravamen, dentro de los límites que le imponga la Constitución y la ley.
En materia de estampillas, la ley se limita a autorizar la creación del tributo, indican-

do el marco dentro del cual las correspondientes corporaciones de representación
popular deben proceder a especificar los elementos concretos de la obligación, con
lo cual estas últimas tienen un amplio margen de competencia para la regulación
del tributo.
En ejercicio de sus facultades, las asambleas departamentales y los Concejos Muni-

cipales y Distritales, deben utilizar criterios que permitan identificar cada uno de los
elementos estructurales de la obligación tributaria, dentro del marco fijado en la ley
que lo autorizó. En cada caso será necesario revisar la definición de cada uno de los
elementos del tributo en la respectiva entidad territorial.

La Ley 1510 de 2012 autorizó a la Asamblea Departamental del Valle del Cauca,
para ordenar la emisión de la Estampilla Prodesarrollo de la Unidad Central del Valle
del Cauca (Uceva)”, cuyo recaudo se destinará a financiar los gastos de dicha insti-
tución en los términos allí precisados.
El artículo 5° de la ley autoriza a la Asamblea Departamental del Valle del Cauca,

“para que determine los elementos del gravamen” y establece expresamente como
hechos gravables o base imponible de la estampilla los siguientes:
1. La contratación que realicen las entidades públicas del orden departamental.
2. Los recibos, constancias, autenticaciones, guías de transporte, títulos académi-

cos, permisos y certificaciones que emitan las entidades del nivel departamental.
3. Las novedades de personal que se produzcan en el departamento a excepción

de la nómina o pago mensual de los servidores del departamento.
El artículo 6° faculta a los Concejos Municipales del Departamento para que hagan
obligatorio el uso de esta estampilla.
El artículo 7° autoriza al departamento del Valle del Cauca para “recaudar los valo-
res producidos por el uso de la estampilla” “en las actividades que se deban realizar
en el departamento, en los municipios que determine la Asamblea Departamental,
en las entidades descentralizadas de unos y otros y en las entidades del orden
nacional que funcionen en el departamento del Valle del Cauca”.
Según el artículo 8° la obligación de adherir y anular la estampilla queda a cargo de

los servidores públicos del orden departamental, municipal y nacional con asiento
en el departamento del Valle del Cauca, que intervengan en los hechos, actos admi-
nistrativos u objetos del gravamen. Su parágrafo señala como obligatorio el uso de
la estampilla en los institutos descentralizados y entidades del orden nacional que
funcionen en el departamento del Valle del Cauca.
223
Finalmente, el parágrafo del artículo 9º, ordena que la tarifa de la estampilla no

puede ser superior al 2% del valor total del hecho, acto administrativo u objeto del
gravamen.
Así las cosas, la Asamblea Departamental del Valle del Cauca está autorizada para
establecer el uso de la estampilla y precisar mediante ordenanza todos los ele-
mentos estructurales de la estampilla sin desbordar la autorización legal. En virtud
de esta autorización podrá precisar los actos y hechos gravados, en todo caso de
acuerdo a lo establecido por la misma ley de autorización y adicionalmente con el
cumplimiento de otras leyes y de la Constitución.
En principio, consideramos que no existe una prohibición legal o constitucional que

impida el establecimiento de tributos territoriales sobre los contratos de servicios
personales, salvo aquellos en los que exista relación laboral1.
La misma Ley 1510 de 2012, al definir en su artículo 5° los hechos gravables o base
imponible de la estampilla, excluye de su aplicación “la nómina o pago mensual de
los servidores del departamento”. Adicionalmente, a partir de jurisprudencia del
Consejo de Estado, esta Dirección ha expresado que los contratos laborales no son
susceptibles de ser gravados pues ello significaría un descuento no aprobado por
la legislación laboral. 2El Consejo de Estado en fallo del 24 de julio de 1997 de la
Sección Primera, con ponencia del doctor Manuel S. Urueta Ayola en el Expediente
número 4281, analizando un decreto reglamentario de la Estampilla Prodesarrollo
Departamental estableció lo siguiente:
“ … el decreto acusado, al gravar los sueldos o jornales devengados

no solo desconoció la Ordenanza número 015 de 1986, sino que tam-
bién transgredió el artículo 32 de la Ley 3ª de 1986, el cual si bien es
cierto que autorizó la emisión de Estampillas Prodesarrollo Departa-
mental, también lo es que en manera alguna autorizó un descuento
sobre los sueldos y jornales de los tantas veces citados empleados
del departamento, entidades descentralizadas y municipios, descuen-
to que, como bien lo afirma la parte actora, solo puede ser establecido
mediante una ley expedida por el Congreso de la República”.
1
Sobre las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el contrato laboral ver la Senten-
cia C-614 de 2009 de la Corte Constitucional. De allí transcribimos: “Así las cosas, independiente-
mente del nombre que las partes asignen o denominen al contrato porque lo realmente relevante es
el contenido de la relación de trabajo, existirá una relación laboral cuando: i) Se presten servicios
personales; ii) Se pacte una subordinación que imponga el cumplimiento de horarios o condiciones
de dirección directa sobre el trabajador, y iii) Se acuerde una contraprestación económica por el
servicio u oficio prestado. Por el contrario, existirá una relación contractual regida por la Ley 80 de
1993 cuando: i) Se acuerde la prestación de servicios relacionadas con la administración o funcio-
namiento de la entidad pública; ii) No se pacte subordinación porque el contratista es autónomo en
el cumplimiento de la labor contratada; iii) Se acuerde un valor por honorarios prestados, y iv) La
labor contratada no pueda realizarse con personal de planta o se requieran conocimientos especia-
lizados”.
2
Oficio número 009921 de 2005.
224
Por tanto, será necesario revisar lo establecido en la Ordenanza que desarrolla la

autorización legal para establecer la estampilla, a fin de establecer si esta recae
sobre los demás contratos de prestación de servicios personales.
Frente a la mencionada ordenanza debemos señalar finalmente que los actos admi-
nistrativos gozan de presunción de legalidad mientras no hayan sido anulados por la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo3, quien será la autoridad competente
para pronunciarse sobre ellos con carácter definitivo y vinculante.
En igual sentido, debemos recordar que las actuaciones de la administración tri-

butaria departamental se sujetan a las normas de procedimiento previstas en el
Estatuto Tributario Nacional, de manera que ante la diferencia de interpretación
de las normas aplicables se deberán producir los actos administrativos, presentar y
resolver los recursos correspondientes y de ser el caso acudir a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
3
Ley 1437 de 2011. “Artículo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos adminis-
trativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitiva-
mente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar”.
225

(marzo 18)
Consultante: WILFREDO ROA MENDOZA

Profesional de Apoyo – Dirección de Rentas
Gobernación del Casanare
Yopal-Casanare
Tema: Estampillas Pro Cultura –
Pro Bienestar del Adulto Mayor
Subtema: Tarifa

el número y en la fecha del asunto, se refiere usted a los convenios interadminis-
trativos que suscribe ese departamento con sus municipios, precisando que con-
forme con la normatividad del departamento, si bien estos no están gravados con
estampillas, si lo estarán los contratos suscritos por el municipio para la ejecución
de los recursos del convenio, en los cuales se establece una cláusula en la que se
precisa que los recursos por concepto de estampillas deberán ser transferidos al de-
partamento y de los cuales el municipio participará en el 10% del valor recaudado.
Posteriormente consulta: “¿Pueden los municipios cobrar la Estampilla Procultura y
Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor a contratos ejecutados con recursos
del departamento, aplicando tarifas mayores a las fijadas en la ordenanza depar-
tamental y girara al departamento solo el valor que le corresponde según la tarifa
fijada por la ordenanza departamental, quedándose con el 10% que reconoce el
departamento por su gestión más la diferencia que resulta entere la tarifa que ellos
aplican y la tarifa departamental?”
Al respecto, le comunicamos que si bien dentro de las funciones asignadas a esta

Dirección por el Decreto número 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría
en materia tributaria y financiera a las entidades territoriales, dicha función no se
extiende a la de emitir conceptos respecto de la normatividad expedida por dichas
entidades, pues ello implicaría una trasgresión a la autonomía que les reconoce
el artículo 287 de la Constitución Política, máxime cuando de conformidad con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, “un espacio propio y normal de dicha
autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para eje-
cutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados
de competencia normativa, sin la injerencia o intervención de los órganos de
la administración centralizada”.1. En consecuencia, sus interrogantes deben ser
resueltos, en principio, por la propia administración departamental quien conoce de
primera mano los fundamentos de hecho y de derecho que motivaron la expedición
y contenido de las normas que regulan la aplicación de las estampillas y su manejo
en presencia de convenios interadministrativos suscritos con los municipios.
1
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-877 de 2000, M. P. Antonio Barrera Carbonell.
226
En idéntico sentido, deberá entonces revisarse el contenido de los convenios inte-

radministrativos a que refiere en su consulta, particularmente las obligaciones rela-
tivas a la imposición de estampillas de orden departamental en cuanto a su alcance
y cumplimiento de lo pactado en ese sentido.
Lo anterior, en atención a que escapa al conocimiento de esta Dirección las circuns-

tancias particulares que rodean las actuaciones de los municipios en la ejecución
de los convenios interadministrativos ejecutados con recursos del departamento.
Así las cosas, le sugerimos revisar el tema directamente con cada una de las ad-
ministraciones municipales con las cuales están suscribiendo los citados convenios,
en punto a definir la correcta observancia de las condiciones en ellos pactadas y
especialmente la forma en que se están aplicando las estampillas.
Sin perjuicio de lo anterior, y toda vez que tanto la estampilla para el Bienestar del
Adulto Mayor, como la Estampilla Pro Cultura, de conformidad con el artículo 1º de

la Ley 687 de 2001, y el artículo 38 de la Ley 397 de 1997, respectivamente pueden
ser adoptadas por los departamentos y municipios, es probable que en los contratos
que suscribe el municipio para ejecutar los recursos entregados por el departa-
mento en virtud del convenio interadministrativo estén siendo gravados tanto con
la estampilla adoptada por el departamento aplicando los elementos definidos en
la normatividad departamental, como con la estampilla adoptada por el municipio
aplicando los elementos definidos en la normatividad municipal, y de ello puede
derivar la diferencia de tarifas a las que se refiere en su escrito.
A propósito de lo anterior, esta Dirección2, con apoyo en la jurisprudencia3 de

nuestras altas cortes, ha sido reiterativa al expresar que los actos gravados con es-
tampillas deben aquellos actos documentales en los que intervenga directamente
la entidad territorial, razón por la cual debe revisarse en qué instancias de los con-
venios interadministrativos a los que alude en su consulta interviene directamente el
departamento en punto a verificar si efectivamente puede considerarse como sujeto
activo de la estampilla en relación con ese acto en particular.
2
Ver entre otros Oficio número 017410 de 2003, Oficio número 009983 de 2007
3
Ver entre otras, Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Consejero
ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil
trece (2013). Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Consejera
Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez Bogotá, D. C, trece (13) de septiembre del dos doce
(2012) Radicación número: 44001-23-31-000-2004-00075-03(18537).
227

(abril 4)
Consultante: JOSÉ ANTONIO ESTEBAN NÚÑEZ

Alcalde
Municipio de Hato Corozal-Casanare
Hato Corozal-Casanare
Tema: Destinación retención del 20% de la estampilla
artículo 47 Ley 863 de 2003
Subtema: Pago pasivo pensional
En atención a la solicitud contenida en el oficio radicado bajo el número del asunto,

me permito dar respuesta, no sin antes advertir, que está se dará en ejercicio de
las funciones consagradas en el Decreto número 4712 de 2008 y en los términos

previstos en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Con-
tencioso Administrativo.
Consulta:
Manifiesta usted que la entidad territorial que representa no constituyó el Fondo Te-
rritorial de Pensiones y que en forma reiterativa la Dirección General de Regulación
Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha
comunicado el cubrimiento del 125% del pasivo pensional y que en la actualidad el
municipio se encuentra tramitando la devolución del excedente conforme lo estable-
cido en la Carta Circular del 3 de julio de 2013 y plantea las siguientes inquietudes:
1. ¿Que destinación debe darse a los recursos correspondientes al 20% del recau-
do de las estampillas pro cultura y pro adulto mayor?, ¿pago de pasivo pensio-
nal? ¿Libre destinación?
1. Si la destinación es el pago de pasivo pensional, ¿a qué entidad se transferirían

estos recursos? ¿Qué trámite se realiza para efectuar dicho pago?
Respuesta:
En primera instancia, considerando que usted nos informa que el municipio que
representa no constituyó el Fondo Territorial de Pensiones, me permito efectuar las
siguientes consideraciones:
Los Fondos Territoriales de Pensiones autorizados y reglamentados en los De-

cretos números 1296 de 19941 y 1068 de 1995, debieron constituirse como cuentas
especiales dentro del presupuesto del departamento, distrito o municipio, sin per-
sonería jurídica, a más tardar el 30 de junio de 1995, mediante acto administrativo
1
Expedido en desarrollo de las facultades otorgadas al Presidente de la Republica en el artículo 139
228
expedido por el gobernador o alcalde, determinando el órgano de administración,

sus funciones y su reglamento.
En consecuencia, aquellas entidades territoriales que no constituyeron los Fondos

Territoriales de Pensiones a más tardar el 30 de junio de 19952 NO PUEDEN hacerlo
ahora, toda vez que el término establecido en los Decretos números 1296 de 1994
y 1068 de 1995 precluyó.
Ahora bien, en relación con la retención por estampillas destinada al pago de pasivo
pensional, el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 prescribe:
“RETENCIÓN POR ESTAMPILLAS. Los ingresos que perciban las entidades

territoriales por concepto de estampillas autorizadas por la ley, serán objeto
de una retención equivalente al veinte por ciento (20%) con destino a los
fondos de pensiones de la entidad destinataria de dichos recaudos. En caso

de no existir pasivo pensional en dicha entidad, el porcentaje se destinará
al pasivo pensional del respectivo municipio o departamento”. (Resaltado
fuera de texto).
De la lectura de la norma se infiere que el 20% del valor de las estampillas está
orientado a financiar el pasivo pensional de la entidad beneficiaria de la estampilla;
de no existir pasivo pensional con cargo a esa entidad, el recurso debe destinarse a
financiar el pasivo pensional de la entidad territorial, a la cual pertenezca la entidad
beneficiaria.
Para determinar los conceptos que comprende el pasivo pensional, a que alude
el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, es necesario remitirnos a la Ley 549 de 1999,
que en el parágrafo 1º del artículo 1º preceptúa:
“Parágrafo 1°. Entiéndase por pasivo pensional las obligaciones compuestas

por los bonos pensionales, el valor correspondiente a las reservas matemáti-
cas de pensiones y las cuotas partes de bonos y de pensiones.
En consecuencia, la finalidad perseguida por la norma en comento, era buscar fuen-

tes de financiación, diferentes a los recursos del Fonpet, para el pasivo pensional de
que trata el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 549 de 1999, en los casos en que
no pudiera ser financiado con recursos propios de las entidades destinatarias de la
estampilla o de la entidad territorial correspondiente.
Así las cosas, en el evento en que las entidades competentes certifiquen que el
municipio de Hato Corozal-Casanare no tiene en la actualidad pasivo pensional y
que ha provisionado en la cuenta individual del Fonpet, la totalidad del pasi-
vo pensional resultante del cálculo actuarial elaborado persona a persona por
la Dirección de Regulación Económica para la Seguridad Social del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, con base en la información suministrada por la entidad
2
Fecha en la cual entró en vigencia el Sistema General de Seguridad Social para las entidades terri-
toriales.
229
territorial que usted representa dentro del proyecto Pasivocol; que ha cumplido con
los requisitos establecidos en el Decreto número 1308 de 2003, modificado por los
Decretos número 32 de 2005, 4597 de 2011 y 2029 de 2012, es viable que el mu-
nicipio destine los recursos disponibles por concepto de la retención de las
estampillas de que trata el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, a los fines
que correspondan de acuerdo con las leyes que regulan la destinación de
cada una de las estampillas.
En el caso de la Estampilla Procultura autorizada en el artículo 38 de la Ley 397 de

1997 modificado por el artículo 1º la Ley 666 de 2001 a proyectos acorde con
los planes nacionales y locales de cultura; en el caso de la estampilla para el
bienestar del adulto mayor autorizada en el artículo 1º de la Ley 48 de 1986, modi-
ficado por el artículo 1º de la Ley 687 de 2001, a su vez modificado por el artículo 3
de la ley 1276 de 2009 a la dotación, funcionamiento y desarrollo de progra-
mas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano

y centro de vida para la tercera edad en la entidad territorial receptora de los
recursos.
En consecuencia, el 20% de la totalidad de los recursos que perciba la entidad te-

rritorial por concepto de estampillas autorizadas por la ley, regulado en el artículo
47 de la Ley 863 de 2003, será destinado a cancelar el pasivo pensional3 de la
entidad territorial independientemente de que haya o no creado el Fondo Territorial
de Pensiones en los términos previstos en los Decretos números 1296 de 1994 y
1068 de 1995. En el evento en que la entidad competente certifique que el munici-
pio de Hato Corozal tiene provisionado el 125% del pasivo pensional y que cumple
los requisitos para efectuar el desahorro correspondiente, destinará el 100% de los
recursos de las estampillas autorizadas en su jurisdicción para financiar los fines y
actividades señalados en cada una de las leyes de autorización de las estampillas.
En todo caso, los recursos de que trata el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, no
pueden ser orientados para el pago de funcionamiento ni para financiar inversión
en otros sectores que no correspondan a la destinación otorgada en cada una de
las leyes de autorización.
3
Definido en el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 549 de 1999.
230

(abril 25)
Consultante: ADRIANA MARÍA REYES GUAYARA

Directora Financiera de Ingresos y Tesorería
Alcaldía Municipal de Palmira
Palmira-Valle del Cauca
Tema: Estampilla Pro Cultura
En atención a su solicitud radicada como aparece en el asunto, nos permitimos


En relación con la destinación de los recursos de la Estampilla Procultura y la reten-

ción que sobre estos debe hacerse de conformidad con el artículo 47 de la Ley 863
de 2003, consulta:
“Teniendo presente que el municipio de Palmira, constituyó, el Patrimonio Autóno-

mo en Garantía, de carácter irrevocable, para constituir reserva amplia y suficiente
que permita cancelar adecuadamente el pasivo pensional a mediano y largo plazo,
con el aval del Ministerio de Hacienda. Cordialmente solicitamos nos indiquen si
¿los recursos que poseen en esta cuenta pueden ser utilizados para fondear o girar
al Fondo PAG (Reserva Pasivo Pensional) cuyo fin es el mismo y el espíritu de la
ley?” (sic)
El artículo 38 de la Ley 387 de 19971 facultó a las asambleas departamentales y a

los concejos municipales la creación de la estampilla Procultura en sus respectivas
jurisdicciones. El texto de dicho artículo fue modificado por el artículo 1° de la Ley
666 de 20012 así:
“Artículo 38. Estampilla Procultura. Autorízase a las asambleas departa-

mentales, a los concejos distritales y a los concejos municipales para que
ordenen la emisión de una estampilla “Procultura” cuyos recursos serán ad-
ministrados por el respectivo ente territorial, al que le corresponda, el fomen-
to y el estímulo de la cultura, con destino a proyectos acordes con los planes
nacionales y locales de cultura”.
1
Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución
Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el
Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”.
2
“Por medio de la cual se modifica el artículo 38 de la Ley 397 de 1997 y se dictan otras disposiciones”.
231
El artículo 2° de la mencionada Ley 666 de 2001 adicionó a la Ley 397 de 1997 el

artículo 38-1 en donde se determinó la destinación de los recursos de la estampilla
Procultura:
“Artículo 2º. Adiciónase los siguientes artículos nuevos al Título III de la Ley
397 de 1997:
Artículo 38-1. El producido de la estampilla a que se refiere el artículo ante-

rior, se destinará para:
1. Acciones dirigidas a estimular y promocionar la creación, la actividad

artística y cultural, la investigación y el fortalecimiento de las expresiones
culturales de que trata el artículo 18 de la Ley 397 de 1997.
2. Estimular la creación, funcionamiento y mejoramiento de espacios públi-

cos, aptos para la realización de actividades culturales, participar en la
dotación de los diferentes centros y casas culturales y, en general propi-
ciar la infraestructura que las expresiones culturales requieran.
3. Fomentar la formación y capacitación técnica y cultural del creador y del

gestor cultural.
4. Un diez por ciento (10%) para seguridad social del creador y del gestor
cultural.
5. Apoyar los diferentes programas de expresión cultural y artística, así

como fomentar y difundir las artes en todas sus expresiones y las demás
manifestaciones simbólicas expresivas de que trata el artículo 17 de la
Ley 397 de 1997”. (Se subraya).
La Ley 863 de 20033 ordenó a las entidades territoriales destinar el 20% de las es-
tampillas existentes4 a los fondos de pensiones de la entidad destinataria de dichos
recaudos o al pasivo pensional de la respectiva entidad territorial.
“Artículo 47. Retención por estampillas. Los ingresos que perciban las en-
tidades territoriales por concepto de estampillas autorizadas por la ley, serán
objeto de una retención equivalente al veinte por ciento (20%) con destino
a los fondos de pensiones de la entidad destinataria de dichos recaudos.
En caso de no existir pasivo pensional en dicha entidad, el porcentaje se
destinará al pasivo pensional del respectivo municipio o departamento”. (Se
subraya).
3
“Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el
crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas.”
4
El artículo 47 de la Ley 863 de 2003 aplica únicamente a las estampillas autorizadas legalmente
ante del 29 de diciembre de 2003, fecha de promulgación de la ley que ordena el descuento del
20%. Tal retención no se aplicará a las estampillas cuya autorización o destinación sea definida por
una ley posterior a la Ley 863 de 2003, a menos que así se señale.
232
Finalmente, la Ley 1379 de 20105 ordenó destinar por lo menos el 10% de la estam-
pilla Procultura a la creación, el fortalecimiento y el sostenimiento de las bibliotecas
públicas en sus respectivas jurisdicciones:
“Artículo 41. Fuentes de financiación. En desarrollo de lo previsto en el

artículo 24 de la Ley 397 de 1997, no menos del 10% del total del incremento
de IVA a que se refiere el artículo 470 del Estatuto Tributario, adicionado por
la Ley 1111 de 2006, se destinarán a los efectos previstos en dicho artículo.
Igual proporción se aplicará, en donde exista, respecto de la estampilla Pro-

cultura. En todo caso, en los distritos en los que existan fuentes de recursos
diferentes a la estampilla Procultura, no inferiores al mínimo establecido en
este inciso, estos podrán destinarse sin que sea necesario aplicar el porcen-
taje ya señalado de dicha estampilla.

En ningún caso los recursos a que se refiere este parágrafo podrán financiar
la nómina ni el presupuesto de funcionamiento de la respectiva biblioteca”6.
(Se subraya).
5
“Por la cual se organiza la red nacional de bibliotecas públicas y se dictan otras disposiciones”.
6
El artículo 41 de la Ley 1379 de 2010 artículo fue modificado por el artículo 10 de la Ley 1393 de
2010. Sin embargo, al haber sido declarado INEXEQUIBLE este último, por violación al principio de
unidad de materia, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-133-12, de 29 de febrero de
2012, Magistrado Ponente, doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, el texto vigente es el original
de la Ley 1379 de 2001.
233

(mayo 26)
Consultante: LUCÍA DEL SOCORRO GÓMEZ DUQUE

Contraloría General de Antioquia
Medellín-Antioquia
Tema: Aspectos Generales de la Tributación
Subtema: Constitucionales
en relación con la facultad impositiva de las entidades territoriales, efectúa usted
una serie de interrogantes los cuales serán atendidos no sin antes efectuar las
siguientes precisiones, a saber: la primera, si bien es cierto que en virtud de princi-

pios de orden constitucional los órganos del Estado deben colaborar armónicamente
entre sí, es igualmente cierto que cada uno de dichos órganos debe contar con per-
sonal idóneo, debidamente calificado y capacitado para abordar las competencias
que sus funciones le imponen, máxime cuando estas se dirigen a efectuar labores
de auditoría, control y vigilancia de la gestión de otros órganos del Estado. La se-
gunda, las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan de manera general y
abstracta, y se ofrecen en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de
manera que no son obligatorias ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad
de este Ministerio.
Consulta usted:
“1. ¿Es posible que existiendo un tributo del orden nacional amparado
en una ley general que se hace extensiva a las entidades territoriales,
se pueda efectuar la deducción de esta por parte de la Tesorería con
base en un decreto departamental y/o municipal o se requiera (sic)
que exista acto administrativo que la apruebe bien sea la Asamblea
Departamental y/o Concejo Municipal?
2. ¿Es factible que una entidad territorial que establece su Estatuto de

Rentas Departamental y/o Municipal, dentro del cual se debieron de
(sic) compilar todos los diferentes ingresos que se perciben al interior
de la misma y que existían hasta el momento de la expedición del mis-
mo, no contemple algunos de estos?
3. ¿Qué acontece con aquellos tributos del orden departamental y/o

municipal (caso específico de las diferentes estampillas) que no fue-
ron considerados dentro del Estatuto de Rentas, pero que se siguen
aplicando al interior de la Tesorería, se pueden convertir en un cobro
234
ilegal y son susceptibles de devolución o simplemente por existir

norma del orden nacional, la cual había sido adecuadamente aproba-
da por parte de la Asamblea Departamental y/o el Concejo Municipal
y que desde tiempo atrás se venían deduciendo se pueden seguir
realizando?”
En relación con sus interrogantes, se ha pronunciado esta Dirección mediante Oficio

número 2-2013-033809 del 13 de septiembre de 2013, en el cual se reitera lo ex-
presado previamente con Oficio número 035996 de 2010, así:
“[…] De otra parte, en lo que hace a al carácter voluntario u obligatorio

que tiene para las entidades territoriales la adopción de la estampilla
autorizada por la Ley 1276 de 2009, es menester poner de presente
que frente a la facultad impositiva de las entidades territoriales, refe-
rida particularmente a la discrecionalidad para la adopción o no de

tributos en sus jurisdicciones esta Dirección mediante Oficio número
035996 del 25 de noviembre de 2010, con apoyo en la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, ha expresado:
“[…] En relación con la facultad impositiva de las entidades territoria-

les, tenemos que nuestra constitución política en su artículo 150-12
establece la facultad para la creación de impuestos, tasas y contribu-
ciones en cabeza del Congreso de la República mediante la expedi-
ción de leyes; es lo que en algún sector de la doctrina y en la jurispru-
dencia se conoce como el poder impositivo originario. Ahora bien, en
lo que hace a las entidades territoriales, los artículos 287, 300-4, 313-4
y 338 superiores establecen la facultad para adoptar, de conformidad
con la Constitución y la ley, los tributos en sus respectivas jurisdiccio-
nes; es lo que de igual manera se conoce como la facultad impositiva
derivada. Quiere decir lo anterior, que las entidades territoriales no
están facultadas para la creación ex novo de ningún tipo de tributo,
debiendo limitarse tan solo a establecer aquellos previamente crea-
dos por el legislador. Ahora bien, la facultad impositiva derivada puede
verse matizada por el grado de intervención del legislador al momento
de crear el tributo, pues puede que la ley no agote la totalidad de los
elementos estructurales1, fijando los parámetros dentro de los cuales
la entidad territorial, a través de su corporación administrativa, deberá
fijar los elementos que hagan falta, caso en el cual la intervención de
la entidad territorial se dirigirá tanto a la adopción del tributo como a su
desarrollo al interior de su jurisdicción, o; puede que la ley establezca
la totalidad de sus elementos estructurales, caso en el cual la inter-
vención de la entidad territorial, igualmente a través de su corporación
administrativa, se limitará a decidir sobre su adopción al interior de
su jurisdicción. A este respecto, se pronunció la Corte Constitucional
reiterando su jurisprudencia en los siguientes términos:
1
Sujetos pasivos y activos, hecho generador, base gravable, tarifa, periodo gravable, causación.
235
“[…] 13. En numerosas oportunidades esta Corporación ha señalado

que cuando el legislador establece tributos de carácter nacional tiene
la obligación de señalar todos sus componentes2, de manera clara e
inequívoca.3 Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos
de carácter territorial donde, aunque siempre deberá mediar la inter-
vención del legislador, este puede autorizar su creación bajo una de
dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley ago-
te los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territo-
riales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan o
no el impuesto4 y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente
de una ley de autorizaciones, donde serán las correspondientes
corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial,
las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley5.
[…]”6.
En este orden de ideas, lo que se pretende hacer ver es que las en-
tidades territoriales gozan de autonomía para decidir frente al esta-
blecimiento al interior de sus jurisdicciones de los tributos credos por
el legislador a través de una ley de la República. Ahora, para el caso
puntual de la contribución sobre contratos de obra pública de que trata
la Ley 418 de 19977, debe precisarse que es uno de los casos en
el que el legislador agota todos los elementos del tributo dejando a
las entidades territoriales, en ejercicio de su autonomía, “decidir si
adoptan o no el impuesto”. De igual manera, debe hacerse mención
al principio de legalidad del ingreso consagrado en el artículo 345 de
la Constitución Política, según el cual “En tiempo de paz no se podrá
percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida
en el de gastos”; es decir, que aparejado a la adopción del tributo por
parte de la corporación administrativa, debe incluirse dentro del presu-
puesto de ingresos de la entidad territorial el respectivo tributo. Así las
cosas, para que una entidad territorial pueda efectuar el recaudo de
la contribución del 5% sobre contratos de obra pública, o de cualquier
2
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-004 de 1993, C-084 de 1995 y C-978 de 1999, entre otras.
3
Corte Constitucional, Sentencia C-390 de 1996 M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
4
Esta condición fue expuesta en la Sentencia C-1097 de 2001, M. P. Jaime Araújo Rentería, en la
cual se señaló: “En todo caso, cuando quiera que la ley faculte a las asambleas o concejos para
crear un tributo, estas corporaciones están en libertad de decretar o no decretar el mismo, pudiendo
igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado. Hipótesis en la cual la ley
de facultades mantendrá su vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso que su eficacia prác-
tica dependerá con exclusividad de las asambleas y concejos. De lo cual se concluye que mientras
en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos
territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera
soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución”.
5
Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999 M. P.: Alejandro Martínez Caballero.
6
Corte Constitucional Sentencia C-227 de 2002 M. P.: Doctor Jaime Córdoba Triviño.
7
Y demás normas que la prorrogan, adicionan y modifican. Ley 548 de 1999, Ley 782 de 2002 y 1106
de 2006.
236
otro tributo, deben darse estos dos presupuestos, a saber: su esta-

blecimiento mediante acto administrativo expedido por el concejo o la
asamblea (adopción), y; su inclusión en el presupuesto de ingresos.
[…]” (Negrillas del texto original).
Lo expresado en el apartado del oficio trascrito, ha sido recientemente

reiterado por el Consejo de Estado, quien a propósito de la adopción
de la Estampilla Prodesarrollo Fronterizo y de otras estampillas por
parte de las entidades territoriales ha señalado:
La estampilla puede corresponder al ámbito de las tasas y de los im-

puestos, como medio comprobatorio del pago o gravamen en sí mis-
mo considerado. Bajo esa doble connotación, la Corte sujetó la defi-
nición de la estampilla al rol que desempeña en la respectiva relación

económica, ya como extremo impositivo autónomo, ora como simple
instrumento de comprobación.
Como extremo impositivo –dijo la Corporación–, la estampilla es

un gravamen que se causa a cargo de una persona por la pres-
tación de un servicio, con arreglo a lo previsto en la ley y en
las reglas territoriales sobre sujetos activos y pasivos, hechos
generadores, bases gravables, tarifas, exenciones y destino de
su recaudo. Como medio de comprobación, es documento idóneo
para acreditar el pago del servicio recibido o del impuesto causado,
al igual que el cumplimiento de una prestación de hacer en materia
de impuestos , y, en cualquier caso, la estampilla puede crearse con
una cobertura de rango nacional o territorial, debiendo adherirse al
respectivo documento o bien (como ocurre con las botellas de licor o
cajetillas de cigarrillo.
Cuando quiera que la ley faculte a las asambleas o concejos para

crear un tributo, estas corporaciones están en libertad de decretar o
no el mismo, pudiendo igualmente derogar en sus respectivas juris-
dicciones el tributo decretado, hipótesis en la cual la ley de facultades
mantendrá su vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso que su
eficacia práctica dependerá con exclusividad de las asambleas y con-
cejos. De ahí que mientras en los tributos de linaje nacional el Congre-
so goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales
su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a
menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territo-
rial que informa la Constitución. […]” (Negrillas originales, subrayas
ajenas al texto).
De lo hasta aquí expuesto, lo que se pretende poner de relieve es que

la facultad impositiva de las entidades territoriales involucra necesaria-
mente la discrecionalidad para decidir si se adopta o no determinado
tributo en sus jurisdicciones, pues ello es un reflejo de la autonomía
237
que les otorga el artículo 287-3 de la Constitución Política, en concor-

dancia con los artículos 300-4, 313-4 y 338 ibídem. Sin perjuicio de
lo anterior, debe precisarse que, indistintamente del juicio de consti-
tucionalidad de algunas normas, (el cual no corresponde efectuar a
esta Dirección) en ocasiones el legislador establece la obligatoriedad
de adopción de un tributo, como sucede en el caso de la Estampilla
Pro Bienestar del Adulto Mayor establecida por la Ley 1276 de 2009,
caso en el cual esta Dirección considera que debe atenderse dicho
mandato por parte de las entidades territoriales, sin desconocer, eso
sí, que en últimas la decisión es del resorte de la propia administración
territorial.
Así pues, se pone de presente, de un lado, que la posición adoptada

por esta Dirección respecto de la discrecionalidad que les asiste a las
entidades territoriales para adoptar un tributo en su jurisdicción, en-

cuentra sustento en un análisis serio y detenido de las normas cons-
titucionales que gobiernan la materia, así como de la jurisprudencia
emitida por nuestras altas cortes. […]”.
Dentro de este contexto, en relación con su primer interrogante, debe señalarse

que tal como se expresó la adopción de tributos al interior de las entidades terri-
toriales debe efectuarse a través de sus respectivas corporaciones administrativas
(asamblea o concejo, según el caso), pues son estas quienes de conformidad con
los artículos 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, gozan de facultad impositiva.
Sin perjuicio de lo anterior, fuerza precisar que de haberse adoptado un tributo
mediante decreto expedido por el ejecutivo departamental o municipal, dicho acto
se encuentra amparado con la presunción de legalidad y en consecuencia resulta
de obligatorio cumplimiento hasta tanto no haya sido anulado o suspendido por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En lo que hace a su segundo y tercer interrogante, debe señalarse que si bien es

recomendable que todos los tributos administrados por las entidades territoriales se
encuentren regulados en un único acto administrativo (Estatuto de Rentas), ello no
es óbice para que se encuentren adoptados mediante otros actos administrativos.
Es decir, que el simple hecho de que no se encuentren establecidos al interior del
Estatuto de Rentas, no implica per sé que por haber sido adoptados en otros actos
administrativos independientes no resulten aplicables.
A partir de lo anterior, tenemos que cada entidad territorial deberá, a través de su

respectiva corporación de representación popular (asamblea o concejo), determinar
las características, el hecho generador, las tarifas, las bases gravables y los demás
asuntos referentes al uso obligatorio de la Estampilla “Procultura”, de acuerdo con
los límites señalados en la ley.
El uso que cada entidad territorial debe dar a los recursos recaudados por la Es-
tampilla Procultura es el ordenado por el legislador, según las disposiciones atrás
transcritas, de donde se observa que el diez por ciento (10%) se debe destinar para
238
seguridad social del creador y del gestor cultural, al menos un diez por ciento (10%)
para la creación, el fortalecimiento y el sostenimiento de las bibliotecas públicas8
y un veinte por ciento (20%) con destino a los fondos de pensiones de la entidad
destinataria dichos recaudos o al pasivo pensional del respectivo municipio o depar-
tamento. Los recursos restantes deberán destinarse a los demás fines señalados en
el artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997.
Para el caso consultado, los ingresos que perciba el municipio por concepto de Es-
tampilla Procultura, serán objeto de la retención ordenada por la Ley 863 de 2003,
equivalente al veinte por ciento (20%) con destino al Fondo de Pensiones de la en-
tidad municipal competente para el fomento y estímulo de la cultura (Instituto de la
Cultura o Entidad Descentralizada Municipal con esa función). En caso de no existir
pasivo pensional en dicha entidad o no existir fondo de pensiones en dicha entidad,
el porcentaje se destinará a cubrir el pasivo pensional del municipio9.

En el evento que no exista pasivo pensional de la entidad beneficiaria de la es-
tampilla ni de la entidad territorial, esta Dirección manifestó en el Oficio número
039526 de 2013 que “por haberse agotado la finalidad para la que fue establecida
la retención del 20% a que se refiere el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, deberá
darse a tales recursos la destinación establecida en la ley que crea y autoriza la
adopción y emisión de la respectiva estampilla. Ahora bien, la responsabilidad en la
determinación de la existencia o no de pasivo pensional corresponderá de manera
exclusiva a la propia administración municipal, quien deberá, para los efectos certi-
ficar la inexistencia de este pasivo”.
8
Los distritos podrán usar, para este fin, otros recursos en lugar de este porcentaje de la Estampilla
Procultura.
9
Según se expresó en el Oficio número 022662 de 2013, de conformidad con el parágrafo 1º del artí-
culo 1º de la Ley 549 de 1999, por pasivo pensional se deben entender “las obligaciones compuestas
por los bonos pensionales, el valor correspondiente a las reservas matemáticas de pensiones y las
cuotas partes de bonos y de pensiones”. En consecuencia, es posible financiar con recursos de la
retención del 20% de las estampillas, el valor de los bonos pensionales y de las cuotas partes de
bonos pensionales y de mesadas pensionales.
239

(febrero 14)
Consultante: MARCELA GUTIÉRREZ ISAZA

Directora Financiera y Comercial
Empresas Públicas de la Ceja E.S.P.
La Ceja del Tambo-Antioquia
Tema: Otros temas territoriales
Subtema: Paz y Salvos
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asun-
to, consulta usted “EMPRESAS PÚBLICAS DE LA CEJA E.S.P. es una Empresa
Industrial y Comercial del Estado pero 100% del municipio de La Ceja del Tambo
¿pueden los saldos adeudados a esta empresa estar incluidos dentro del Paz y
Salvo Municipal?
Previo a la atención de su interrogante, es necesario poner de presente que las

respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan de manera general y abstracta,
y se ofrecen en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código
Ministerio.
Toda vez que en su interrogante no se precisa a que “Paz y Salvo Municipal” se

refiere, suponemos que se trata del paz y salvo expedido por las administraciones
municipales sobre obligaciones de carácter tributario, tales como el impuesto pre-
dial e industria y comercio, entre otros, y será bajo ese supuesto que se ofrecerá
la respuesta.
Los artículos 68, 85 y 86 de la Ley 489 de 1998, respectivamente establecen:
“Artículo 68. Entidades descentralizadas. Son entidades descentra-

lizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, las sociedades públicas y las
Sociedades de Economía Mixta, las superintendencias y las unidades ad-
ministrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del
Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades
creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejer-
cicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la
realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun
cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político
y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están ads-
critas. (…)
240
Parágrafo 1º. De conformidad con el inciso 2° del artículo 210 de la Cons-

titución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades
descentralizadas es aplicable a las de las entidades territoriales sin
perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las
autoridades del orden territorial.
(…)
Artículo 85. Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Las Em-

presas Industriales y Comerciales del Estado son organismos creados por la
ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza indus-
trial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del Derecho
Privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que reúnen las siguien-

tes características:
a) Personería jurídica;
b) Autonomía administrativa y financiera;
c) Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos pú-

blicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de tasas que perci-
ban por las funciones o servicios, y contribuciones de destinación especial
en los casos autorizados por la Constitución.
(…)
Artículo 86. Autonomía administrativa y financiera. La autonomía ad-

ministrativa y financiera de las Empresas Industriales y Comercia-
les del Estado se ejercerá conforme a los actos que las rigen; en el
cumplimiento de sus actividades, se ceñirán a la ley o norma que las creó
o autorizó y a sus estatutos internos; no podrán destinar cualquier parte de
sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en la ley o
en sus estatutos internos; además de las actividades o actos allí previstos,
podrán desarrollar y ejecutar todos aquellos que sean necesarios para el
cumplimiento del objeto asignado”. (Negrillas ajenas al texto original).
Conforme con los apartados normativos trascritos, se colige que las Empresas In-
dustriales y Comerciales del Estado como entidades descentralizadas que son, go-
zan de autonomía administrativa y financiera, así como de un capital independiente
y se encuentran sometidas a los actos que las rigen, lo que a su vez significa que
las obligaciones tanto a cargo como a favor de esas empresas son independientes
de las obligaciones a cargo o a favor de la entidad a la cual se encuentran adscritas.
De tal manera, a juicio de esta Dirección, no debería una entidad territorial expedir
paz y salvos por obligaciones a favor de las Empresas Industriales y Comerciales del
241
Estado a ella adscrita, pues estaría vaciando de contenido la autonomía administra-

tiva y financiera que conforme con la ley ostentan dichas empresas.

(enero 9)
Consultante: MARÍA DEL PILAR ARANGO VIANA

Secretaria General Administrativa
Instituto Nacional de Vías (Invías)
Bogotá
Tema: Otros Temas Territoriales
Subtema: Medios Tecnológicos de Declaración y Pago
Recibimos su oficio radicado conforme el asunto, en el cual expone las dificultades

que debe afrontar el Invías para cumplir con obligaciones tributarias de declaración
y pago de retención en la fuente a título del Impuesto de Industria y Comercio y
otros pagos, dada la diversidad de normas y procesos establecidos en los diferentes
municipios del país, por lo que solicita se promueva en las entidades territoriales la
utilización de medios tecnológicos.
De conformidad con los artículos 1°, 287 y 294 de la Constitución Política las entida-
des territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, en desarrollo
de lo cual establecen mecanismos de recaudo, calendario tributario, formularios,
convenios de recaudo y demás aspectos relativos a la administración tributaria de
manera autónoma y acorde con su capacidad operativa.
El Impuesto de Industria y Comercio es un tributo municipal, creado en la ley y

adoptado en los municipios a través de acuerdos del concejo municipal en los que,
además de fijar sus elementos estructurales, definen las reglas necesarias para su
administración tales como declaración y pago. Acorde con el hecho generador del
Impuesto de Industria y Comercio1 y la definición de sujetos pasivos contenida en
el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por el artículo 177 de la Ley 1607
de 20122, las actividades desarrolladas por el Invías y los actores que intervienen
en su ejecución son sujetos pasivos del impuesto de Industria y Comercio en todos
1
Artículo 195 Decreto-ley 1333 de 1986. El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a
materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejer-
zan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas
naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u
ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.
2
Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos
departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho y aquellas
en quienes se realicen el hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios
autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto.
(…)
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad Tributaria respectiva de señalar agentes de retención
frente a tales ingresos.
242
los municipios en que se desarrolle, motivo por el cual habrá de observarse las
reglas de administración y recaudo que en cada entidad territorial se establezcan.
En relación con algunos cobros adicionales por formularios, sistematización y otros

no autorizados, es necesario tener en cuenta que nuestro ordenamiento jurídico
prevé que es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pro-
nunciarse respecto de la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos, pues
de acuerdo con lo establecido en el artículo 88 del Código de Procedimiento Admi-
nistrativo y de lo Contencioso Administrativo, estos se presumen legales y son de
obligatorio cumplimiento hasta que el juez competente declare su nulidad o sus-
pensión provisional. De tal manera que los actos administrativos de las entidades
territoriales son obligatorios hasta tanto haya pronunciamiento judicial en contrario.
Ahora bien, de conformidad con el Decreto número 4712 de 2008 la Dirección Ge-
neral de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes des-

centralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, en desarrollo de lo cual realiza
jornadas de capacitación en diferentes entidades territoriales dirigida a funcionarios
de las áreas de hacienda y rentas. Conscientes de las dificultades que afrontan to-
243
das las entidades públicas y empresas con presencia en diferentes territorios para
el cumplimiento de obligaciones tributarias territoriales, insistiremos en la necesidad
de implementar mecanismos tecnológicos que faciliten esta labor.

(marzo 28)
Consultante: LUDIVIA MORENO CAMPOS

Alcaldía Municipal de Facatativá
Facatativá-Cundinamarca
Subtema: Multas por infracciones a las normas de tránsito
en relación con los recursos por concepto de multas por infracciones a las normas
de tránsito, consulta usted si con tales recursos “¿El municipio podría contemplar
la compra de vehículos y motocicletas, teniendo en cuenta que la Ley no estipula la
adquisición de parque automotor?”.
En primer término, por tratarse de un asunto relacionado con las competencias

del Ministerio de Transporte, le comunicamos que estamos dando traslado de su
consulta a esa cartera en los términos del artículo 21 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Sin perjuicio de lo anterior, le comunicamos que los recursos por concepto de multas
por infracciones a las normas de tránsito son recursos con destinación específica, de
conformidad con lo establecido por el artículo 160 de la Ley 769 de 2002. A propó-
sito de la destinación que debe darse a los recursos por concepto de multas y san-
ciones por infracciones de tránsito, el Ministerio de Transporte ha expedido diversos
pronunciamientos dentro de los cuales se destaca el Oficio MT-1350-2-24740 del 13
de mayo de 2005, cuya posición se reitera en el Oficio MT número 20091340132861
del 2 de abril de 2009, en el que se conceptuó1:
“[…] El artículo 160 de la Ley 769 de 2002, prevé: “Destinación. De

conformidad con las normas presupuestales respectivas, el recaudo
por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito, se
destinará a planes de Transito, educación, dotación de equipos, com-
bustible y seguridad vial, salvo en lo que corresponde a la Federación
Colombiana de Municipios y los particulares en quienes se delegue y
participen en la administración, liquidación, recaudo y distribución de
las multas”. (Subrayado fuera de texto).
1
En idéntico sentido ver Ministerio de Transporte Oficio número TS-008335 del 30 de marzo de 2000.
244
El artículo 3° de la Ley 617 de 2000, preceptúa: “Financiación de

gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos
de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con
sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos
sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar
el pasivo prestacional y pensional; y financiar al menos parcialmente,
la inversión pública autónoma de las mismas.
Parágrafo 1°. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende

por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes ex-
cluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas
las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. Los
ingresos corrientes son tributarios y no tributarios, de conformidad con

lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.
(...).
Parágrafo 4°. Los contratos de prestación de servicios para la realiza-

ción de actividades administrativas se clasificaran para los efectos de
la presente ley como gastos de funcionamiento.
(...)”.
El artículo 27 del Decreto número 111 de 1996, preceptúa: “los ingre-

sos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios: Los ingre-
sos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos y
los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas. (Ley
38 de 1989, artículo 20, Ley 179 de 1994, artículo 55, inciso 10, y ar-
tículos 67 y 71).
Del análisis de las disposiciones citadas, se infiere que al ser las

multas un ingreso corriente no tributario, que tiene un fin espe-
cífico, no pueden ser utilizadas con otro destino distinto para el
cual fue creado, es decir, no es un ingreso corriente de libre des-
tinación y solo en el evento en que haya una autorización legal
para ello, podrá dársele otro uso diferente, al respecto ha de tener-
se en cuenta lo expresado por la Corte Constitucional en Sentencia
C-337 de agosto 19 de 1993, Expediente número D-296, Magistrado
ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa.
“El sector público a diferencia del sector privado se rige por el principio
de legalidad de los actos públicos, lo cual significa que los servidores
públicos solo pueden realizar los actos previstos por la Constitución,
las leyes o los reglamentos, y no pueden bajo ningún pretexto, impro-
visar funciones ajenas a su competencia.
245
(...)
El principio según el cual a los particulares se confiere un amplio mar-

gen de iniciativa, al paso que los servidores públicos deben ceñirse
estrictamente a lo autorizado por la constitución y la ley, está recogido
en el texto constitucional en su artículo 6° que prescribe “Los particu-
lares solo son responsables ante las autoridades por infringir la consti-
tución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
Lo anterior equivale a dar por sentado que mientras los particulares

puedan hacer todo aquello que no les está expresamente prohibido
por la constitución y la ley, los funcionarios del Estado tan solo pueden
hacer lo que estrictamente les está permitido por ellas. Y es natural
que así suceda, pues quien está detentando el poder necesita estar
legitimado en sus actos, y eso opera por medio de autorización legal”.
Conforme a lo anterior los dineros recaudados por concepto de

multas y que le corresponde en un determinado porcentaje al mu-
nicipio; no pueden ser destinados a objeto diferente al de los pla-
nes de tránsito, que deberán ser elaborados teniendo en cuenta
el Plan Nacional de Seguridad Vial para disminuir la accidenta-
lidad elaborado por el Ministerio de Transporte como suprema
autoridad en materia de tránsito; educación, dotación de equipos,
combustible y seguridad vial.
Invertir los citados recursos para el pago de agentes y personal

administrativo del organismo de tránsito, contrariando lo previs-
tos en el artículo 160 de la Ley 769 de 2002, podrá acarrear san-
ciones de tipo penal y disciplinario. […]” (Negrillas ajenas al texto
original).
Del apartado del concepto trascrito, se colige con claridad que los recursos por con-
cepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito solo pueden ser destinados
a los fines establecidos en el artículo 160 de la Ley 769 de 2002, esto es, a financiar
a planes de Transito, educación, dotación de equipos, combustible y seguridad vial.
Por último, le recordamos que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efec-
túan de manera general y abstracta en los términos y con los alcances de los ar-
tículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes y no comprometen
la responsabilidad de este Ministerio.
246
5. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO

(enero 15)

Consultante: LUZ MARÍA BENÍTEZ
[email protected]
Tema: Procedimiento Tributario
Subtema: Sanción por mora
Consulta:
Resulta que tengo un predio rural de vocación agrícola en el municipio

de Padilla (Cauca) y en este año 2013 me están cobrando intereses
por no pago del predial en enero de este año. ¿Uno no tiene todo
el año para pagar el impuesto predial? También cobran contribución
a Bomberos ($496.896) por un municipio que no tiene máquinas de
bomberos y por supuesto intereses por no pago desde 1° de enero
de 2013. Y contribución a CRC por $745.356 por un predio que no le
llega agua, a parte de la mensualidad a CRC por tener derechos de
agua (quebrada La Secreta) pero que en verano no hay agua para que
alcance a llegar. El recibo del impuesto predial nunca sale en enero
sino en marzo más o menos, pero este año no lo enviaron sino hasta
hace 2 semanas y aducen cobro de intereses en los 3 ítem por no
pago. ¿Repito no tengo hasta el 27 de diciembre de 2013 para pagar
mis impuestos?
En primer lugar es necesario precisar que de conformidad con el Decreto número

4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades
territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria,
la cual no comprende el análisis de actos administrativos particulares de dichas en-
tidades, ni la solución directa de problemas específicos, como tampoco la solución
247
de consultas a particulares. Adicionalmente, tratándose de asuntos relativos a la

aplicación de normas propias de una entidad territorial, departamento o municipio,
consideramos que las inquietudes deberán ser atendidas por la misma entidad,
toda vez que no es del resorte de esta Dirección pronunciarnos sobre dichos actos
administrativos. No obstante, en respeto al derecho de petición damos respuesta
esperando brindar elementos para el análisis del caso.
Para dar respuesta a sus consulta, es necesario precisar el alcance de los siguientes
dos conceptos: causación y exigibilidad.
La causación corresponde al momento en el que se verifica la ocurrencia de los

elementos estructurales del tributo que a su turno determinan la existencia de la
obligación. En el caso del Impuesto Predial Unificado, efectivamente tal momento
ocurre cada primero de enero en relación con el correspondiente año calendario.
Así, el valor de la obligación estará determinado por las normas vigentes a primero
de enero, estos es, la base gravable, la tarifa, el sujeto pasivo.
Sin embargo, una vez causado el impuesto, debe establecerse una fecha en la que
el sujeto activo en su condición de acreedor, hace exigible la obligación. Es decir,
que debe señalar una fecha o plazo respecto del cual se predique el cumplimiento
de la obligación tributaria generada el primero de enero. O visto desde la otra pers-
pectiva, solo cuando existe una fecha de exigibilidad de la obligación del pago en
este caso, se puede presentar el incumplimiento de la misma.
Veamos ahora cuál es el hecho sancionado en la sanción por mora en los términos
del Estatuto Tributario Nacional:
Artículo 634. Sanción por mora en el pago de impuestos, anticipos y reten-

ciones. Incisos 1° y 2° modificados por el artículo 3° de la Ley 788 de 2002.
Los contribuyentes o responsables de los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, incluidos los agentes de re-
tención, que no cancelen oportunamente los impuestos, anticipos y retencio-
nes a su cargo, deberán liquidar y pagar intereses moratorios, por cada día
calendario de retardo en el pago.
Inciso 2°. Derogado por el artículo 21 de la Ley 1066 de 2006.

Es decir, que se tiene como punto de partida el incumplimiento de la obligación
248
sustancial del pago lo que, como ya se anotó, implica la existencia de una fecha
límite para el pago.
En criterio de esta Dirección, el Impuesto Predial Unificado es un tributo de cau-

sación instantánea (1° de enero de cada año) sin perjuicio de que la obligación se
cumple por cada año calendario.
Desde esta perspectiva, una vez causado el impuesto en relación con determinado
año, la administración tributaria debe tener establecida una fecha límite de plazo
para el pago del impuesto que puede ser dentro del mismo año calendario, momen-
to a partir de cual se generan intereses de mora respecto de dicha vigencia.

En este mismo sentido, los recargos al impuesto predial autorizados por el legisla-
dor y adoptados en la entidad territorial mediante acuerdo municipal, tales como la
sobretasa ambiental y la sobretasa bomberil, siguen las mismas reglas de causación
y exigibilidad del Impuesto Predial Unificado.
En consecuencia, deberá verificar la existencia del llamado calendario tributario en

la entidad territorial, en orden a establecer la fecha de exigibilidad de la obligación
de pago del Impuesto Predial Unificado para cada año gravable.
Resulta entonces necesario que exista una manifestación por parte de la entidad
territorial en cuanto al plazo máximo de pago del impuesto, de lo contrario no se
configuraría el incumplimiento en dicha obligación y por lo tanto no se presenta el
hecho sancionable que da lugar a la liquidación de la sanción por mora (intereses
de mora).
Finalmente, manifestamos que corresponde al municipio el control en la determina-

ción y pago del impuesto, en ejercicio sus facultades de administración tributaria,
para lo cual deberá aplicar el procedimiento tributario del Estatuto Tributario Na-
cional, en los términos del artículo 59 de la Ley 788 de 2002. Dicho procedimiento
contempla, en sus diferentes etapas, la posibilidad de interponer los recursos de ley
en ejercicio del derecho de defensa y el debido proceso en orden a surtir el agota-
miento de la vía gubernativa y la consecuente posibilidad de acudir a la jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo.
En este orden de ideas, corresponde a los funcionarios competentes dentro de la

Administración Distrital, encargados de atender las reclamaciones y recursos que
se presenten en el proceso tributario, establecer la legalidad de las liquidaciones o
reliquidaciones y, de persistir la discusión, el contribuyente puede acudir a los tribu-
nales administrativos para lo de su competencia.

249

(enero 23)
Consultante: ORLANDO CUÉLLAR VÁSQUEZ

Alcalde Municipal
Alcaldía Municipal de Saldaña
Tema: Otros Temas Tributarios
Subtema: Alivios tributarios
En atención a su correo electrónico radicado conforme el asunto, mediante el cual

pregunta sobre alivios o tratamientos de exoneración de tributos para la población
desplazada, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los térmi-
nos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter

obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Ha-
cienda y Crédito Público.
El legislador y el Gobierno Nacional han contemplado algunas alternativas dirigidas

a aliviar las cargas tributarias en los casos de despojo o desplazamiento y en el
caso de procesos de restitución de tierras. El artículo 121 de la Ley 1448 dispone
lo siguiente:
Artículo 121. Mecanismos reparativos en relación con los pasivos. En

relación con los pasivos de las víctimas, generados durante la época del
despojo o el desplazamiento, las autoridades deberán tener en cuenta como
medidas con efecto reparador, las siguientes:
1. Sistemas de alivio y/o exoneración de la cartera morosa del impuesto pre-

dial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distri-
tal relacionadas con el predio restituido o formalizado. Para estos efectos
las entidades territoriales establecerán mecanismos de alivio y/o exone-
ración de estos pasivos a favor de las víctimas del despojo o abandono
forzado.
2. …
De acuerdo con lo establecido en la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medi-
das de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
interno y se dictan otras disposiciones”, las autoridades municipales podrán decretar
medidas excepcionales en los términos y para los beneficiarios que allí se mencionan.
Respecto de la restitución de tierras, el artículo 105 numerales 8 y 9 de la Ley 1448

de 2011 señala la posibilidad de acceder a subsidios o alivios de carácter estatal
para sanear pasivos tributarios y financieros del predio restituido, así:
“Artículo 105. Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Ges-

tión de Restitución de Tierras Despojadas. Serán funciones de la Unidad
250
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas las

siguientes:
(…)
8. Formular y ejecutar programas de alivios de pasivos asociados a los pre-

dios restituidos y formalizados.
9. Crear y administrar programas de subsidios a favor de los restituidos o

de quienes se les formalicen los predios de conformidad con este capítulo,
para la cancelación de los impuestos territoriales y nacionales relacionados
directamente con los predios restituidos y el alivio de créditos asociados al
predio restituido o formalizado”.

El Decreto número 4829 de 2011, reglamentario de la Ley 1448 señala:
“Artículo 43. Alivio por pasivos asociados a predios restituidos. La

Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Des-
pojadas, consolidará trimestralmente los montos reconocidos en sentencias
judiciales a favor de las entidades estatales por concepto de impuestos y
contribuciones asociados a los predios objeto de restitución.
Lo propio hará con los pasivos reconocidos que se adeuden a las entidades
prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado,
aseo, energía eléctrica y gas combustible por redes físicas, y a entidades
vigiladas por la Superintendencia Financiera.
La información debe desagregarse, determinando el monto por tipo de pa-

sivo y por entidad acreedora e incluirá el valor original de la deuda, el de los
intereses de mora y de las sanciones si fuere el caso.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Des-

pojadas, mediante acto administrativo instará a cada entidad acreedora la
adopción de un plan de alivio que pueda incluir condonación parcial o total
de las sumas adeudadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 121
de la Ley 1448 de 2011. A medida que se obtenga respuesta a la solicitud, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despo-
jadas, asesorará a cada víctima beneficiara de restitución de predio la forma
como pagará las sumas adeudadas”.
No obstante, de conformidad con los artículos 1°, 287 y 294 de la Constitución Polí-
tica las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses,
en desarrollo de lo cual pueden otorgar exenciones respecto de sus propios tributos.
Si bien la iniciativa para presentar proyectos de Acuerdo que decreten exenciones
tributarias puede provenir del Alcalde o los concejales, la responsabilidad de la deci-
sión es del Concejo, para lo cual deben tenerse en cuenta los requisitos al momento
de aprobar un acuerdo en tal sentido, tales como:
251


Ahora bien, tratándose de la población que ha sufrido el desplazamiento forzado por

efectos del conflicto armado, es importante tener en cuenta que por la importancia
del tema y la situación crítica de quienes sufren el desplazamiento, se cuenta con
desarrollo normativo en el cual se establecen obligaciones a entidades públicas de
todos los órdenes, encaminadas a subsanar y normalizar la situación, incluso a ga-

rantizar el retorno y los derechos fundamentales de la comunidad.
La Ley 387 de 1997, sus decretos reglamentarios, así como diferentes y reiterados
pronunciamientos de la Corte Constitucional (Sentencia T-025 de 2004), amparan
los derechos fundamentales de la población desplazada; en consecuencia, las au-
toridades municipales deberán en el ámbito de sus competencias prestar la debida
atención a dicho grupo de ciudadanos en especiales condiciones de vulnerabilidad.
252

(enero 24)
Consultante: ORLANDO MIRANDA

[email protected]
Tema: Procedimiento tributario
Subtema: Intereses de mora
En atención a su solicitud con el número de radicación que aparece en el asunto,

nos permitimos manifestarle que de conformidad con el Decreto número 4712 de
2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoria-
les y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual

no comprende el análisis de las actuaciones y actos administrativos específicos de
dichas entidades, ni la asesoría a particulares. Por lo anterior, la respuesta se remite
de conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, de manera general y no tiene carácter obligatorio ni
vinculante.
Consulta
“En un municipio, en donde existe todo el marco legal para el cobro del impuesto
de alumbrado público, durante dos años no se remitió factura para el cobro de este
servicio a contribuyentes o sujetos pasivos, posteriormente la administración de
impuestos, remite liquidación de cobro en la cual propone el valor del impuesto de
estos dos años y propone cobro de intereses de mora por el no pago.
1. ¿Es viable el cobro de intereses de mora siendo una omisión de la administra-

ción, el envío en tiempo de la factura?
2. ¿El no recibo de factura del servicio de alumbrado público por parte del sujeto
pasivo no lo exime de la responsabilidad del pago?”
La prestación del servicio de alumbrado público debe diferenciarse del impuesto

sobre el servicio de alumbrado público. Mientras el primero se refiere al servicio
público cuya prestación es responsabilidad del municipio, el segundo corresponde
a un impuesto autorizado por la ley para que los concejos municipales lo organicen
y recauden en sus respectivas jurisdicciones y, si lo estiman conveniente, financien
con él la prestación del servicio.
La administración, recaudo y control del impuesto sobre el servicio de alumbrado

público debe ajustarse al marco normativo previamente fijado en la entidad, en el
que se establezcan todos los elementos del impuesto y los mecanismos de liquida-
ción y recaudo. Dentro de estos últimos, se encuentra la posibilidad de incluir su
cobro en las facturas de los servicios públicos, únicamente cuando este equivalga
al valor del costo por la prestación del servicio. (Decreto número 2424 de 2006,
artículo 9°).
253
El artículo 59 de la Ley 788 de 2002 ordenó a las entidades territoriales la aplicación

del procedimiento y régimen sancionatorio previsto en el Estatuto Tributario Nacio-
nal a los impuestos por ellas administrados, así:

impuestos”.
Como en cualquier otro impuesto, para asegurar el recaudo del impuesto sobre el
servicio de alumbrado público es necesario determinar un mecanismo de liquidación
del impuesto a cargo del contribuyente y fijar una fecha para su pago.
El monto del impuesto a cargo de cada contribuyente resulta de aplicar el acuer-

do municipal que define sus elementos estructurales, particularmente en cuanto
a causación, periodo gravable, base gravable y tarifa. La liquidación del impuesto
podrá estar a cargo del mismo contribuyente, mediante liquidación privada, o de la
administración municipal, caso en el cual, la liquidación del impuesto deberá estar a
disposición del contribuyente para que este pueda realizar su pago oportunamente.
Si los contribuyentes no cancelan el impuesto dentro de las fechas previamente

señaladas para el efecto, habrá lugar al cobro de intereses de mora. Lo anterior
en consideración a lo establecido en el artículo 634 del Estatuto Tributario Nacional
que dispone:
Artículo 634. Sanción por mora en el pago de impuestos, anticipos y


Para que se presente el hecho sancionable es necesario que se haya definido previa-
mente una fecha límite para el pago, después de dicha fecha habrá lugar a liquidar
254
y pagar intereses moratorios por cada día calendario de retardo. De igual modo,
para que haya lugar a la sanción por mora es indispensable que la administración
tributaria haya puesto a disposición del contribuyente los medios necesarios para
el oportuno cumplimiento de su obligación, (facturación, liquidación, formularios de
declaración privada – si la hay-, lugares de recepción de pagos, etc.) pues no podría
sancionarse al contribuyente, si las razones por las que no se realizó oportunamente
el pago no son imputables a este sino a la administración.
No obstante, el hecho de que la administración no hubiere suministrado oportu-

namente el recibo o factura del servicio de alumbrado público, no exime al contri-
buyente de la responsabilidad del pago del impuesto, pues habiéndose causado la
obligación tributaria, la administración municipal está en la obligación de procurar
su recaudo, aun con posterioridad a la fecha en que inicialmente debió recaudarse,
dentro de los términos previstos en el procedimiento tributario.
255

(enero 27)
Consultante: OLGA LUCÍA ALEMÁN AMÉZQUITA

Alcaldía Municipal de Funza
Funza-Cundinamarca
Subtema: Bases de datos de impuestos
En atención a su oficio radicado conforme el asunto, en el cual formula interrogan-

tes relativos al alcance de la Ley Estatutaria 1581 de 2012, por la cual se dictaron
normas generales de protección de datos personales, frente al manejo de bases de
datos de impuestos municipales, damos respuesta en el ámbito de nuestra compe-

tencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, es decir, de manera general y abstracta, por lo
que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Con el fin de resolver las inquietudes, es preciso revisar el contenido del Estatuto
Tributario Nacional1 en lo concerniente al manejo de información tributaria y el
objeto de la Ley 1581 de 2012.
Señala el artículo 583 del Estatuto Tributario Nacional lo siguiente:
Artículo 583. Reserva de la declaración. La información tributaria respecto

de las bases gravables y la determinación privada de los impuestos que figu-
ren en las declaraciones tributarias, tendrá el carácter de información reser-
vada; por consiguiente, los funcionarios de la Dirección General de Impues-
tos Nacionales solo podrán utilizarla para el control, recaudo, determinación,
discusión y administración de los impuestos y para efectos de informaciones
impersonales de estadística.
En los procesos penales, podrá suministrarse copia de las declaraciones,

cuando la correspondiente autoridad lo decrete como prueba en la providen-
cia respectiva.
Los bancos y demás entidades que en virtud de la autorización para recau-

dar los impuestos y recibir las declaraciones tributarias, de competencia de
la Dirección General de Impuestos Nacionales, conozcan las informaciones
y demás datos de carácter tributario de las declaraciones, deberán guardar
la más absoluta reserva con relación a ellos y solo los podrán utilizar para los
1
Aplicable en la administración tributaria de las entidades territoriales por expresa disposición conte-
nida en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
256
fines del procesamiento de la información, que demanden los reportes de re-

caudo y recepción, exigidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Artículo 585. Para los efectos de los impuestos nacionales, departa-

mentales o municipales se puede intercambiar información. Para los
efectos de liquidación y control de impuestos nacionales, departamentales o
municipales, podrán intercambiar información sobre los datos de los contri-
buyentes, el Ministerio de Hacienda y las Secretarías de Hacienda Departa-
mentales y Municipales.
Para ese efecto, los municipios también podrán solicitar a la Dirección Ge-
neral de Impuestos Nacionales, copia de las investigaciones existentes en
materia de los impuestos sobre la renta y sobre las ventas, los cuales podrán

servir como prueba, en lo pertinente, para la liquidación y cobro del Impuesto
A su turno, la Dirección General de Impuestos Nacionales, podrá solicitar

a los municipios, copia de las investigaciones existentes en materia del Im-
puesto de Industria y Comercio, las cuales podrán servir como prueba, en
lo pertinente, para la liquidación y cobro de los impuestos sobre la renta y
sobre las ventas.
Como se observa la información tributaria contenida en las declaraciones, relativa

a las bases gravables y la liquidación del impuesto, goza de estricta reserva por lo
que los funcionarios solamente pueden utilizarla para efectos de control, determi-
nación, administración de los tributos. Dicha reserva se extiende a las entidades
recaudadoras y a otras entidades públicas o privadas que tengan acceso a dicha
información con ocasión de convenios para recepción de declaraciones o contratos
para procesamiento de datos.
Por su parte la Ley Estatutaria
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto desarrollar el derecho
constitucional que tienen todas las personas a conocer, actualizar y rectificar
las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bases de datos o ar-
chivos, y los demás derechos, libertades y garantías constitucionales a que
se refiere el artículo 15 de la Constitución Política; así como el derecho a la
información consagrado en el artículo 20 de la misma.
Artículo 2°. Ámbito de aplicación. Los principios y disposiciones conteni-

das en la presente ley serán aplicables a los datos personales registrados
en cualquier base de datos que los haga susceptibles de tratamiento por
entidades de naturaleza pública o privada.
La presente ley aplicará al tratamiento de datos personales efectuado en

territorio colombiano o cuando al Responsable del Tratamiento o Encargado
257
del Tratamiento no establecido en territorio nacional le sea aplicable la legis-

lación colombiana en virtud de normas y tratados internacionales.
El régimen de protección de datos personales que se establece en la presen-

te ley no será de aplicación:
a) A las bases de datos o archivos mantenidos en un ámbito exclusivamen-

te personal o doméstico.
Cuando estas bases de datos o archivos vayan a ser suministrados a

terceros se deberá, de manera previa, informar al Titular y solicitar su
autorización. En este caso los Responsables y Encargados de las bases
de datos y archivos quedarán sujetos a las disposiciones contenidas en
la presente ley;
b) A las bases de datos y archivos que tengan por finalidad la seguridad y

defensa nacional, así como la prevención, detección, monitoreo y control
del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo;
c) A las Bases de datos que tengan como fin y contengan información de

inteligencia y contrainteligencia;
d) A las bases de datos y archivos de información periodística y otros con-

tenidos editoriales;
e) A las bases de datos y archivos regulados por la Ley 1266 de 2008;
f) A las bases de datos y archivos regulados por la Ley 79 de 1993.
Parágrafo. Los principios sobre protección de datos serán aplicables a todas

las bases de datos, incluidas las exceptuadas en el presente artículo, con
los límites dispuestos en la presente ley y sin reñir con los datos que
tienen características de estar amparados por la reserva legal. En el
evento que la normatividad especial que regule las bases de datos excep-
tuadas prevea principios que tengan en consideración la naturaleza especial
de datos, los mismos aplicarán de manera concurrente a los previstos en la
presente ley. (Negrita fuera de texto).
De la lectura se desprende que lo dispuesto en la Ley 1581 aplica a todos los datos
personales registrados en cualquier base de datos, independientemente de la natu-
raleza de la entidad que la maneje, respetando en todo caso la reserva legal por la
que puedan estar amparados algunos datos como son los relativos a declaraciones
tributarias.
Señala la Ley 1581 en su artículo 4° que en el manejo de datos se aplicará el prin-

cipio de libertad, según el cual el tratamiento de los datos “solo puede ejercerse
con el consentimiento, previo, expreso e informado del titular. Los datos personales
258
no podrán ser obtenidos o divulgados sin previa autorización, o en ausencia de

mandato legal o judicial que releve el consentimiento”. No obstante, el artículo 10
establece los casos en los cuales no será necesaria tal autorización, precisando los
siguientes casos:
a) Información requerida por una entidad pública o administrativa en ejerci-

cio de sus funciones legales o por orden judicial;
b) Datos de naturaleza pública;
c) Casos de urgencia médica o sanitaria;
d) Tratamiento de información autorizado por la ley para fines históricos,

estadísticos o científicos;

e) Datos relacionados con el Registro Civil de las Personas.
En relación con la información contenida en los registros como el RUT, encontramos

que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a través del numeral 6.14 de
la Circular número 000001 de 2013 señaló:
“En cuanto a la naturaleza de la información contenida en el Registro

Único Tributario (RUT), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
(Sección Primera) en sentencia de agosto 28 de 1994, citada en Con-
cepto número 017850 del 22 de marzo del 2002 de la anteriormente
denominada Oficina Jurídica expresó:
“…si bien la ley no ha consagrado la reserva de dicha información, de

acuerdo con el artículo 15 de la Constitución Política, que establece
el derecho a la intimidad personal, es claro que si la Administración
pone a disposición de cualquier persona la información que contiene
cualquiera de estos documentos, se vulnera el precepto constitucio-
nal, por cuanto de esa manera se ponen en circulación los datos que
indican quienes son los contribuyentes de impuesto a las ventas, con
expresión del NIT y el régimen tributario de cada persona, los cuales,
en principio solo deben conocer las autoridades tributarias y excepcio-
nalmente otros funcionarios públicos para efecto del cumplimiento de
sus funciones”.
Acorde con lo anterior y con el fin de atender los interrogantes consideramos lo

siguiente:
Los contribuyentes del Impuesto de Industria y Comercio tienen la obligación de

inscribirse en un registro ante la administración municipal que se asimila o tiene los
mismos efectos del Registro Único Tributario de la DIAN, por lo que acogemos el cri-
terio de manejo de información de dicha entidad según el cual “para el ejercicio de
funciones públicas, la información básica de identificación, clasificación y ubicación
259
de los clientes, contenida en el Registro Único Tributario podrá ser compartida con
las entidades públicas, previo el cumplimiento de las formas, condiciones, reserva
y requisitos para el suministro, manejo, uso y salvaguarda de la información”2.
Respecto del envío o entrega de lo que usted denomina “recibos del Impuesto Pre-
dial Unificado”, creemos necesario tener en cuenta que la administración tiene dos
actividades con dicha información: de una parte, la entrega de recibos o formatos
que informen al contribuyente el monto del impuesto a cargo y cuyo fin es facilitar
el pago; y, de otra parte, la expedición de actos administrativos de determinación
oficial del impuesto con miras a constituir un título ejecutivo que permita continuar
con el proceso administrativo de cobro coactivo.
En el primer caso, la entrega de recibos que faciliten el pago, creemos que la administra-
ción de hacer entrega personal deberá verificar la identificación del titular o la autorización
para que lo reciba un tercero, acorde con los requisitos de manejo de información de la
Ley 1581 de 2012. De ser enviado por correo, consideramos que es importante remitirlo
a la dirección de notificación que aparezca en las bases de datos de la entidad territorial,
con base en los datos suministrados por otras entidades públicas como el IGAC, verifican-
do que se encuentra dirigido al contribuyente titular de la obligación.
Cuando se trata de la notificación de un acto de liquidación oficial, en uso de fa-

cultades de determinación, consideramos que por ser una norma especial deberá
aplicarse el procedimiento tributario contenido en el estatuto tributario de la enti-
dad, en consonancia con el Estatuto Tributario Nacional y, de optarse por el sistema
de facturación como actos de determinación deberá tenerse en cuenta la forma de
notificación establecida en el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificada por el
artículo 58 de la Ley 1430 de 2010 que dice:
“Para efectos de facturación de los impuestos territoriales así como

para la notificación de los actos devueltos por correo por causal dife-
rente a dirección errada, la notificación se realizará mediante publi-
cación en el registro o Gaceta Oficial del respectivo ente territorial y
simultáneamente mediante inserción en la página web de la Entidad
competente para la Administración del Tributo, de tal suerte que el en-
vío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto
de divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad invalide
la notificación efectuada”.
En ese orden de ideas, la notificación de la factura como acto de determinación de-

berá efectuarse a través de la página Web de la entidad y simultáneamente con la
publicación en registro o Gaceta Oficial, sin perjuicio de establecer controles o filtros
en el sistema de consulta para efectos de garantizar la reserva de la información de
bases gravables y liquidación de los tributos. Si se trata de un acto administrativo
que se notifica por la regla general, creemos que debe remitirse a la dirección de
notificación en sobre cerrado o mecanismo que oculte la información reservada.
2
Concepto DIAN número 068383 del 25 de octubre de 2013.
260

(febrero 13)
Consultante: YISEL SANTANA RAMÍREZ

[email protected]
Subtema: Notificaciones
En su escrito solicita nuestra orientación en relación con la forma de realizar la no-

tificación del mandamiento de pago y en relación con la forma de realizar el cobro
del Impuesto de Industria y Comercio.
En lo relativo a la dirección y forma de notificación de los actos administrativos, es

necesario precisar que es necesario acudir a lo dispuesto por la normatividad local
de cada entidad, la cual deberá estar en armonía con lo señalado para el efecto en
el Estatuto Tributario Nacional, tal como lo ordena el artículo 59 de la Ley 788 de
2002.
El artículo 563 del Estatuto Tributario Nacional señala en relación con la dirección
para notificaciones lo siguiente:
“Artículo 563. Dirección para notificaciones. Artículo modificado por el

artículo 59 del Decreto número 19 de 2012. La notificación de las actua-
ciones de la Administración Tributaria deberá efectuarse a la dirección infor-
mada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en
su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o
mediante formato oficial de cambio de dirección; la antigua dirección conti-
nuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la
validez de la nueva dirección informada.
Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante no hu-

biere informado una dirección a la Administración de Impuestos, la actua-
ción administrativa correspondiente se podrá notificar a la que establezca
la Administración mediante verificación directa o mediante la utilización de
guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial
o bancaria.
Cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyente, res-

ponsable, agente retenedor, o declarante, por ninguno de los medios seña-
lados en el inciso anterior, los actos de la Administración le serán notificados
por medio de la publicación en el portal de la web de la DIAN, que deberá
incluir mecanismos de búsqueda por número identificación personal”.
Por su parte, el artículo 565 del Estatuto Tributario Nacional establece las formas de
notificación de las actuaciones de la administración de impuestos en los siguientes
términos:
261
“Artículo 565. Formas de notificación de las actuaciones de la adminis-

tración de impuestos. Artículo modificado por el artículo 45 de la Ley 1111
de 2006. Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificacio-
nes tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impon-
gan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas,
deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red
oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debi-
damente autorizada por la autoridad competente.
Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por

edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no
compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados
a partir de la fecha de introducción al correo1 del aviso de citación. En este
evento también procede la notificación electrónica.
Parágrafo 1°. La notificación por correo de las actuaciones de la adminis-

tración, en materia tributaria, aduanera o cambiaria se practicará mediante
entrega de una copia del acto correspondiente en la última dirección infor-
mada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante en
el Registro Único Tributario (RUT). En estos eventos también procederá la
notificación electrónica.
Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no

hubiere informado una dirección a la administración tributaria, la actuación
administrativa correspondiente se podrá notificar a la que establezca la ad-
ministración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías
telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o ban-
caria. Cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyen-
te, responsable, agente retenedor o declarante, por ninguno de los medios
señalados, los actos de la administración le serán notificados por medio de
publicación en un periódico de circulación nacional.
Cuando la notificación se efectúe a una dirección distinta a la informada en

el Registro Único Tributario (RUT), habrá lugar a corregir el error dentro del
término previsto para la notificación del acto.
Parágrafo 2°. Cuando durante los procesos que se adelanten ante la ad-
ministración tributaria, el contribuyente, responsable, agente retenedor o de-
clarante, actúe a través de apoderado, la notificación se surtirá a la última
dirección que dicho apoderado tenga registrada en el Registro Único Tribu-
tario (RUT).
1
De acuerdo con las consideraciones hechas por la Corte Constitucional en Sentencia C-096 de
2001, los actos que se envían por correo deben entenderse notificados a partir de la fecha de recibo
pro parte del contribuyente y no de la fecha de introducción al correo.
262
Parágrafo 3°. Las actuaciones y notificaciones que se realicen a través de

los servicios informáticos electrónicos de la Dirección de Impuestos y Adua-
nas Nacionales como certificadora digital cerrada serán gratuitos, en los tér-
minos de la Ley 527 de 1999 y sus disposiciones reglamentarias.
De esta forma, las actuaciones de la administración tributaria deberán notificarse

por correo o personalmente a la dirección del contribuyente, la cual no necesaria-
mente corresponde a la dirección del predio en el caso de contribuyentes del im-
puesto predial. Así las cosas, será necesario acudir a las definiciones señaladas por
el Estatuto Tributario Nacional sobre estas dos formas de notificación, contenidas
en los artículos 565, 566 y 569.
Ahora bien, en el punto particular en el que la norma del Estatuto Tributario Nacio-
nal se refiere a la dirección registrada en el RUT, se ha manifestado esta Dirección
en el Boletín número 3 Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales,

en los términos que nos referiremos a continuación hecha la salvedad de que la
norma del artículo 563 fue modificado parcialmente por el Decreto-ley 019 de 2012:
“De conformidad con el nuevo artículo 565 del ETN, modificado por el
artículo 45 de la Ley 1111 de 2006, la notificación por correo consiste
en el envío de una copia de la actuación administrativa a la última di-
rección informada por el contribuyente en el Registro Único Tributario
(RUT) existente para impuestos nacionales. Para el efecto, la norma
señala que podrá hacerse uso de los diferentes servicios de correo, es
decir, a través de la red oficial o de cualquier servicio de mensajería
especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.
El Registro Único Tributario (RUT) es un registro obligatorio para los

contribuyentes o responsables de impuestos del orden nacional, pero
en el caso de impuestos territoriales la obligación legal de implementar
registros en las oficinas de rentas está establecida para el Impuesto
de Industria y Comercio y los impuestos al consumo; entonces, si el
contribuyente o responsable de estos tributos es objeto de notifica-
ción de un acto administrativo, deberá tenerse en cuenta la dirección
informada en los registros de estos impuestos (no el RUT). Cuando
la administración no tenga dirección, menciona el Estatuto Tributario
que deberá establecerla mediante verificación directa o utilización de
directorios, guías telefónicas y, en general, de información oficial, co-
mercial o bancaria.
Por lo anterior, los municipios y departamentos deberán notificar sus

actos administrativos, a la dirección que logre establecer en fuentes
de información acorde con la naturaleza de sus tributos, como son, la
catastral o de tránsito. En todo caso y con el fin de cumplir a cabalidad
con la notificación del acto, los entes territoriales podrán acudir a la
información de la DIAN o de otros registros a partir de información
obtenida de terceros (Cámara de Comercio, Registro Automotor, etc.),
263
de tal forma que se realicen todas las investigaciones necesarias para

lograr una efectiva entrega de la actuación.
Agotada la búsqueda sin que sea posible establecer una dirección,

la norma prevé que la actuación se publique en un diario de amplia
circulación como medio de notificación.
Al respecto, el parágrafo 1° del nuevo artículo 565 del Estatuto Tribu-

tario Nacional, menciona que el mecanismo la publicación es la forma
de notificación a la que se puede acudir solamente cuando agotados
todos los medios de información no sea posible establecer la ubica-
ción del contribuyente o responsable; (…)”2.
Adicionalmente, el citado Estatuto ha previsto cómo se notifican las actuaciones que

han sido enviadas a dirección errada (artículo 567) y cómo se subsanan las notifi-
caciones devueltas por el correo (artículo 568). Por su parte, los artículos 563 y 564
ibídem, establecen varias opciones de dirección para notificaciones al destinatario
del acto administrativo proferido por la administración tributaria.
Por lo tanto, consideramos que a través las formas y los mecanismos contenidos en
las normas citadas anteriormente, es posible garantizar la notificación de las actua-
ciones de la administración y con ello dar a conocer al interesado de la existencia
y contenido del mismo, pero se deberán respetar en todo caso las formalidades
establecidas para cada tipo de acto administrativo.
Ahora bien, en relación con su inquietud sobre la forma de cobro del Impuesto de
Industria y Comercio debemos iniciar manifestándole que el Impuesto de Industria
y Comercio fue establecido en la Ley 97 de 1913, posteriormente fue regulado en la
Ley 14 de 1983 que organiza los elementos estructurales del tributo para su cobro,
y finalmente resultó compilado en el Decreto-ley 1333 de 1986.
De acuerdo con las mencionadas leyes el Impuesto de Industria y Comercio es un

impuesto municipal a cargo de las personas naturales, jurídicas o sociedades de
hecho que realicen el hecho generador consistente en la ejecución de actividades
industriales, comerciales o de servicio.
Acorde a lo estipulado en el artículo 196 de la mencionada ley, el impuesto se liqui-

da anualmente por cada uno de los sujetos pasivos sobre el promedio mensual de
ingresos brutos del año inmediatamente anterior, obtenidos por la realización de las
actividades gravadas, deduciendo las devoluciones, los ingresos provenientes de la
venta de activos fijos y las exportaciones. Sobre dicha base se deberá aplicar la ta-
rifa correspondiente, determinada por el concejo municipal dentro de los siguientes
rangos:
2
La posibilidad de notificación por medio de publicación en un diario de amplia circulación fue reem-
plazada por la notificación mediante publicación en el portal web de la DIAN a partir de la entrada en
vigencia del Decreto-ley 19 de 2012.
264
En este sentido, cada contribuyente deberá cumplir con el deber formal de declarar
el impuesto, y en caso de omisión la administración tributaria municipal cuenta con
amplias facultades de fiscalización, que ejercer para agotar el procedimiento tribu-
tario de liquidación oficial del impuesto e imposición de las sanciones a que haya
lugar de conformidad con el Estatuto Tributario del municipio en armonía con el
Estatuto Tributario Nacional.
Así las cosas, es deber de los sujetos pasivos del impuesto declarar y pagar anual-
mente, dentro de los plazos establecidos por las autoridades municipales el Impues-
to de Industria y Comercio.
La declaración privada presentada por el contribuyente o la liquidación oficial de

aforo expedida y notificada por la administración tributaria constituyen título ejecu-
tivo con base en el cual la administración tributaria podrá iniciar el procedimiento de
cobro coactivo en los términos del Estatuto Tributario Nacional.

El contribuyente por su parte puede, en ejercicio del derecho de contradicción y
defensa, interponer los recursos previstos en las normas ante la administración y,
posteriormente, acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
265

(febrero 13)
Consultante: ALEJANDRO PALACIO SÁNCHEZ

Secretario de Hacienda y Gestión Financiera
Municipio de Heliconia
Heliconia-Antioquia
Subtema: Impuesto de industria y comercio
En su consulta se refiere al caso puntual de un contribuyente del Impuesto de

Industria y Comercio fallecido, y realiza tres preguntas que serán contestadas de
manera general en el mismo orden en que fueron formuladas:
¿Qué procedimiento debe realizar el municipio de Heliconia para pres-

cribir esta deuda, ya que no se puede recuperar, y por testimonios
de personas, hemos sabido que los herederos del fallecido, los cuales
eran sus hijos, niños de 7 y 9 años de edad, se fueron del municipio
por temor, ya que el fallecimiento fue por causa violenta y no se sabe
el paradero de estas personas, para realizar dicho cobro, además que
no hay bienes muebles que embargar?
Acorde con los términos de su pregunta nos referimos inicialmente a la figura de la

prescripción para brindarle mayor claridad sobre el tema.
La prescripción es un modo de extinción de las obligaciones tributarias, que tiene

operancia cuando ha transcurrido un término de cinco años y nos encontramos
frente a un escenario de inacción por parte de la administración territorial en las
gestiones de cobro y una renuencia al pago por parte del contribuyente.
Esta figura se rige por lo señalado en el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional,
aplicable por remisión expresa del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, cuyo tenor es
el siguiente:
“Artículo 817. Término de prescripción de la acción de cobro. La acción

de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5)
años, contados a partir de:
1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno

Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.
2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presenta-

das en forma extemporánea.
3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación

con los mayores valores.
266
4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determina-

ción o discusión.
La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de

los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales
respectivos, y será decretada de oficio o a petición de parte”.
De acuerdo con la norma trascrita podemos concluir que:
• La prescripción se predica respecto de la acción de cobro, lo que implica nece-

sariamente la presencia de un título ejecutivo (declaración privada o liquidación
oficial).
• El término para que esta opere es de cinco años contados a partir de las fechas
allí señaladas.

• Se podrá decretar de oficio o a solicitud de parte y la facultad para decretarla es
del administrador de impuestos (para el caso de las entidades territoriales habrá
de verificarse a qué funcionario se le ha asignado la competencia para ello).
En relación la interpretación de la norma esta dirección se ha pronunciado en el

Boletín número 2 “Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales” en
“Si se analiza el texto del artículo 8 referente a la aplicación de la pres-

cripción y la oportunidad por parte de la autoridad de decretarla se ob-
serva que el artículo en su parte pertinente señala: “y será decretada
de oficio o a petición de parte”. Lo anterior implica una consecuencia
inequívoca frente a la ocurrencia de un hecho y excluye la posibilidad
de que se decrete al arbitrio del funcionario, con lo cual no es potesta-
tivo de la autoridad el decretar la prescripción de oficio o a petición de
parte una vez conocido el hecho que la origina, sino que esta se en-
cuentra obligada a proceder y en consecuencia a decretar la prescrip-
ción. Lo anterior no implica que el funcionario tenga la responsabilidad
de indagar sobre la ocurrencia del fenómeno de la prescripción sino
que por el contrario la debe decretar al momento de conocerla. Así las
cosas, no existe responsabilidad del funcionario por no decretar una
prescripción de la cual no tenía conocimiento pero verificada tal situa-
ción si está en la obligación de decretarla.
En este contexto es válido poner de presente que los ciudadanos pue-

den poner en conocimiento de la administración la ocurrencia del fenó-
meno de la prescripción a través de derecho de petición, sin que sea
necesario que se haya iniciado un proceso de cobro coactivo.
De igual forma, es importante destacar que el propósito de la expedi-

ción de la Ley 1066 de 2006, es principalmente, es lograr un correcto
267
manejo de la cartera pública y que una de las principales acciones

para depurar la cartera y efectivamente recaudarla es el estableci-
miento de aquella que efectivamente se puede cobrar. Así las cosas
no decretar la prescripción de oficio de las obligaciones frente a las
cuales su recaudo es casi inexistente, resultaría contrario al fin perse-
guido por la ley en comento”. (Énfasis fuera de texto).
Acorde con lo anterior consideramos que en el caso concreto el municipio deberá

analizar si la situación particular del contribuyente cumple con las condiciones de
tiempo exigidas por la norma para que opere la figura de la prescripción, y si exis-
te un título ejecutivo susceptible de cobro. En caso afirmativo podrá recurrir a la
figura de la prescripción para extinguir la obligación del contribuyente indicado en
su consulta.
En caso de no haber transcurrido aún el término de prescripción el municipio podrá

optar por dar aplicación a otro mecanismo de extinción de las obligaciones tributa-
rias denominado remisión, que se encuentra regulado por el artículo 820 del Estatu-
to tributario Nacional y para cuya operancia debe atenderse a la normatividad que
regula el proceso de saneamiento contable (Resolución número 357 de 2008 de la
Contaduría General de la Nación).
El tenor del artículo 820 es el siguiente:
“Artículo 820. Facultad del Administrador. Los administradores de Im-

puestos Nacionales quedan facultados para suprimir de los registros y cuen-
tas corrientes de los contribuyentes de su jurisdicción, las deudas a cargo
de personas que hubieren muerto sin dejar bienes. Para poder hacer uso
de esta facultad deberán dichos funcionarios dictar la correspondiente re-
solución, allegando previamente al expediente la partida de defunción del
contribuyente y las pruebas que acrediten satisfactoriamente la circunstancia
de no haber dejado bienes. (…)”.
De acuerdo con la norma, el municipio podrá suprimir el registro del mencionado

contribuyente allegando al expediente su partida de defunción y las pruebas obte-
nidas sobre la inexistencia de bienes.
En relación con la Resolución número 357 de 2008 nos remitiremos al contenido del
Oficio número 200912-138623 proferido por el Subcontador General y de Investi-
gación de la Contaduría General de la Nación, en el que se pronuncia con claridad
sobre este tema señalando:
“(…) Adicionalmente, el numeral 3 del “Procedimiento para la

implementación y evaluación del control interno contable y de reporte
del informe anual de evaluación de la Contaduría General de la Nación”
adoptado mediante la Resolución número 357 de 2008, dispone que
con el propósito de lograr una información contable con características
de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad, las entidades públicas
deben observar los siguientes elementos, dentro de los cuales citamos:
268
“3.1 Depuración contable permanente y sostenibilidad.
Las entidades contables públicas cuya información contable no refleje

su realidad financiera, económica, social y ambiental, deben adelantar
todas las veces que sea necesario las gestiones administrativas para
depurar las cifras y demás datos contenidos en los estados, informes y
reportes contables, de tal forma que estos cumplan las características
cualiativas de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad de que trata
el marco conceptual del Plan General de Contabilidad Pública.
Por lo anterior, las entidades contables públicas tendrán en cuenta

las diferentes circunstancias por las cuales se refleja en los estados,
informes y reportes contables las cifras y demás datos sin razonabi-
lidad. También deben determinarse las razones por las cuales no se

han incorporado en la contabilidad los bienes, derechos y obligaciones
de la entidad.
Atendiendo lo dispuesto en el Régimen de Contabilidad Pública, las

entidades deben adelantar las acciones pertinentes a efectos de de-
purar la información contable, así como implementar los controles que
sean necesarios para mejorar la calidad de la información.
En todo caso, se deben adelantar las acciones administrativas nece-

sarias para evitar que la información contable revele situaciones tales
como:
a) Valores que afecten la situación patrimonial y no representen de-

rechos, bienes u obligaciones para la entidad;
b) Derechos u obligaciones que, no obstante su existencia, no es

posible realizarlos mediante la jurisdicción coactiva;
c) Derechos u obligaciones respecto de los cuales no es posible ejer-

cer su cobro o pago, por cuanto opera alguna causal relacionada
con su extinción, según sea el caso;
d) Derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte idó-

neos, a través de los cuales se puedan adelantar los procedimien-
tos pertinentes para obtener su cobro o pago;
e) Valores respecto de los cuales no haya sido legalmente posible su

imputación a alguna persona por la pérdida de los bienes o dere-
chos que representan.
Cuando la información contable se encuentre afectada por una o varias

de las anteriores situaciones, deberán adelantarse las acciones corres-
pondientes para concretar su respectiva depuración. En todo caso, el
269
reconocimiento y revelación de este proceso se hará de conformidad

con el Régimen de Contabilidad Pública”. (Subrayado fuera de texto).
Así las cosas, en caso que no sea posible aplicar la figura de la prescripción podría
recurrirse a la remisión de las deudas, siempre y cuando la administración tributaria
municipal cuente con el material probatorio mencionado en las normas arriba seña-
ladas (partida de defunción y prueba de la inexistencia de bienes).
¿Se puede hacer por acuerdo municipal una exoneración de la deuda

a este contribuyente fallecido?
Para abordar la figura de la exención es necesario remitirse a los artículos 1°, 287 y
294 de la Constitución Política que proclaman que las entidades territoriales gozan
de autonomía para la gestión de sus intereses, en desarrollo de lo cual pueden otor-
gar exenciones respecto de sus propios tributos.
Esto se realiza a través de un acuerdo municipal, teniendo en cuenta los siguientes

requisitos:

3. La presentación de los costos fiscales de la iniciativa y a la fuente alternativa

de financiación que genera los costos de una medida como la estudiada.
5. Aplica hacia futuro.
En caso de decidirse fijar un beneficio, el mismo debe establecerse acorde con las
reglas previstas en la Ley 14 de 1983, es decir, deben dirigirse a la generalidad de
contribuyentes del impuesto que cumplan una condición económica, social, orga-
nizacional u otra que amerite otorgarle el tratamiento, bajo el entendido de que
realizan obras o acciones que redundan en beneficio de la comunidad.
En ese contexto consideramos que no tiene aplicación la figura de exención sobre deu-
das de obligaciones ya causadas y en mora, como el caso que expone en la consulta.
¿El contribuyente que se encuentra en la propiedad donde funcionaba

el establecimiento anterior está obligado a pagar la deuda, sabiendo
que él tiene un establecimiento con diferente nombre y diferente pro-
pietario?
En relación con este tema es necesario tener presente que el procedimiento de

cobro coactivo es una etapa del procedimiento tributario que inicia teniendo como
270
base la existencia de un título ejecutivo que contenga una obligación clara, expresa
y exigible, que en materia de Impuesto de Industria y Comercio será la declaración
presentada por el contribuyente o una liquidación oficial expedida por la administra-
ción tributaria luego de agotar el trámite establecido para el efecto.
En cualquiera de los dos eventos, el título ejecutivo (declaración o liquidación) esta-

rá referido al sujeto pasivo del tributo, es decir, a la persona natural o jurídica que
realizó el hecho generador del impuesto, y en consecuencia es únicamente contra
dicha persona contra quien se podrá adelantar el proceso de cobro.
Así, si los actos de determinación están dirigidos al sujeto pasivo del tributo, con
base en ellos no se podrá dar inicio un proceso de cobro coactivo contra una per-
sona distinta, pues no puede pretenderse que quien responda sea una persona
diferente a quien es destinatario del título ejecutivo.
271

(febrero 17)
Consultante: NURY JOHANA CHAPARRO BOTIA

[email protected]
Subtema: Notificación mandamiento de pago.
Consulta:
“1. ¿Cuándo se hace una doble notificación del mandamiento de pago que
efectos jurídicos acarrea, además de ello a partir de qué fecha se em-
pieza a contar la notificación ya que esta se realizó doble vez?
2. ¿Qué formato o minuta se utiliza para cada una de las excepciones

que se requieren dar respuesta?”.
Respuesta:
En primera instancia es importante anotar que aunque usted no precisa si el man-

damiento de pago se profirió dentro de un proceso administrativo de cobro coactivo
iniciado por entidades territoriales para obtener el cobro de impuestos insolutos,
la respuesta se dará bajo el supuesto que se trata de un departamento, distrito o
municipio.
El artículo 66 de la Ley 383 de 1997 dispuso que los municipios y distritos aplicarán
los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para efectos
de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial,
imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos adminis-
trados por ellos. El artículo 59 de la Ley 788 de 2002, incluyó a los departamentos
dentro de la obligatoriedad de aplicar los procedimientos consagrados en el Estatuto
Tributario Nacional y amplió el ámbito de aplicación de ese Estatuto a las multas,
derechos y demás recursos territoriales.
En igual sentido, el artículo 100 numeral 3 del Código de Procedimiento Administrativo

y de lo Contencioso Administrativo prescribe que para los procedimientos de cobro
coactivo de obligaciones tributarias, se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tribu-
tario y en el inciso tercero dispone que en todo caso, para los aspectos no previstos en
el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren com-
patibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en
la Parte Primera de ese código (Ley 1437 de 2011) y en su defecto, el Código de Pro-
cedimiento Civil (hoy Código del Proceso) en lo relativo al proceso ejecutivo singular.
El procedimiento administrativo de cobro coactivo está regulado en el Título VIII,

artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario Nacional. El mandamiento de pago,
272
al tenor de lo prescrito en el artículo 826 del Estatuto Tributario, se notificará per-

sonalmente al contribuyente, previa citación para que comparezca en un término
de diez (10) días. Si vencido el término no comparece, el mandamiento de pago se
notificará por correo, mediante el envío de una copia del mandamiento de pago a
la dirección del contribuyente registrada en la administración tributaria territorial,
surtiendo el procedimiento establecido en el artículo 566 del Estatuto Tributario
Nacional.
Una vez notificado el mandamiento de pago de conformidad con el procedimiento

anotado anteriormente, comienza a correr el término establecido en el artículo 830
del Estatuto Tributario Nacional, para que el contribuyente cancele la deuda o pro-
ponga las excepciones consagradas en el artículo 830 ibídem.
Ahora bien, al tenor de lo preceptuado en el artículo 72 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando la notificación no se hace

cumpliendo los requisitos establecidos en la ley, no produce efecto legal alguno, a
menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o
interponga los recursos legales, caso en el cual, el acto administrativo, se considera
notificado por conducta concluyente.
Sin perjuicio de lo anterior, es importante anotar que de acuerdo con lo establecido

en el artículo 849-1 del Estatuto Tributario Nacional, las irregularidades procesales
que se presenten en el procedimiento administrativo coactivo deberán subsanarse
en cualquier tiempo, de plano, antes de que se profiera la actuación que aprueba
el remate de los bienes. La irregularidad se considerará saneada cuando a pesar
de ella el deudor actúa en el proceso y no la alega, y en todo caso cuando el acto
cumplió su finalidad y no se vulneró el derecho de contradicción y defensa.
Así las cosas en cualquier etapa del proceso administrativo de cobro coactivo y an-
tes de que se profiera el acto que aprueba el remate de los bienes, puede hacerse
la notificación del mandamiento de pago, si no se ha efectuado en debida forma la
notificación; en este caso, los actos proferidos con anterioridad a esta, son nulos
y los términos solo podrán comenzar a contarse a partir de la fecha en la que se
efectúe en debida forma la notificación del mandamiento de pago.
Respondiendo su pregunta, no es dable afirmar que existe doble notificación del

mandamiento de pago. Lo que debe verificarse es el cumplimiento del lleno de los
requisitos para surtir la notificación con el fin de determinar el término que tiene el
contribuyente para cancelar o presentar excepciones.
En el evento en que el procedimiento de notificación inicial sea ajustado a la

normatividad vigente, “la segunda notificación” no tendrá efecto alguno; por
el contrario si no se ajustó al procedimiento establecido en los artículos 826 y
566 del Estatuto Tributario Nacional, y la “segunda notificación” se surtió de
conformidad con la normatividad vigente, los actos administrativos proferidos
con posterioridad a la notificación errada (“la primera”) son nulos y los términos
procesales solo podrán contarse a partir de la notificación del mandamiento de
pago en debida forma.
273
En relación con su segundo interrogante, nos permitimos informarle que no existe

minuta o formato para resolver las excepciones señaladas en el artículo 831 del
274

(febrero 18)
Consultante: MARÍA VIRGINIA VALENCIA JIMÉNEZ

Secretaria de Despacho de la Dirección de Hacienda
Alcaldía Municipal de Cúcuta
Subtema: Régimen sancionatorio
En su escrito realiza las siguientes preguntas:
1., ¿Era obligatorio que las entidades territoriales adoptaran la Ley 1430
de 2010?

2. Si no se adoptó, ¿se puede aplicar el parágrafo transitorio del artículo 20?
3. El Estatuto Tributario Municipal en los artículos 86 y 87 hace referen-

cia a una sanción por no informar las mutaciones o cambios por cese
de actividades de los establecimientos de comercio dentro del térmi-
no, sanción que no se incluyó en el capítulo de sanciones. Se ha ve-
nido aplicando el valor mínimo que establece la norma como sanción
mínima. ¿Es legal este cobro como sanción teniendo en cuenta que el
mismo Estatuto no lo contempla en el capítulo de sanciones?
En relación con sus inquietudes, es necesario recordar que de conformidad con el

artículo 59 de la Ley 788 de 2002 las entidades territoriales deben aplicar el proce-
dimiento tributario previsto en Estatuto Tributario Nacional. Señala la mencionada
norma:

impuestos”.
De acuerdo con lo anterior, para efectos de la administración, determinación (fisca-

lización y liquidación), discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio y su
imposición, el municipio deberá aplicar los procedimientos del Estatuto Tributario
Nacional (ETN) y solamente le es dado, disminuir y simplificar el monto de las
275
sanciones y el término de aplicación de los procedimientos, de acuerdo con la na-

turaleza de sus tributos. De esta forma, el Estatuto Tributario Nacional, constituye
el marco de ley en materia sancionatoria y procedimental para la administración de
impuestos territoriales.
En relación con su primera inquietud es necesario tener en cuenta que la Ley 1430
de 2010 es una norma que introdujo modificaciones a diferentes disposiciones del
Estatuto Tributario Nacional, dentro de las cuales se encontraban normas de natu-
raleza procedimental.
A partir de la entrada en vigencia de la mencionada ley quedó modificado el Estatu-

to Tributario Nacional, y por virtud de la remisión efectuada por el artículo 59 de la
Ley 788 de 2002 dichas modificaciones resultan aplicables a las entidades territoria-
les sin necesidad de que estas lo adopten de manera particular.
Su segunda pregunta se dirige a establecer si la entidad territorial podía aplicar

el parágrafo transitorio del artículo 20 de la mencionada Ley 1430. El tenor de la
norma es el siguiente:
“Artículo 20. No obligados a presentar declaración de retención en la

fuente. Se modifica el parágrafo 2° y se adiciona un parágrafo transitorio al
artículo 606 del Estatuto Tributario, así:
(…)
Parágrafo transitorio. Los agentes de retención que no hayan cumplido

con la obligación de presentar las declaraciones de retención en la fuente en
ceros en los meses que no realizaron pagos sujetos a retención, desde julio
de 2006, podrán presentar esas declaraciones dentro de los seis meses si-
guientes a la vigencia de esta ley sin liquidar sanción por extemporaneidad”.
Como se puede observar, la naturaleza de la norma es de carácter procesal, pues

regula un tema relacionado con el cumplimiento del deber formal de declarar y ade-
más se encuentra dentro del Capítulo II Título II del Libro V del Estatuto Tributario,
que es precisamente el encargado de regular el procedimiento tributario.
Así las cosas, consideramos que la mencionada disposición hace parte de las nor-
mas que deben aplicar las entidades territoriales por mandato del artículo 59 de la
Ley 788 de 2002.
En relación con su tercera inquietud, como se señaló ut supra, en materia de san-

ciones las entidades territoriales están obligadas a aplicar el régimen sancionatorio
y las sanciones establecidas en el ETN, por lo que no les es dado diseñar sanciones
diferentes a las allí establecidas.
Cuando se trata de sanciones que no hacen referencia a un determinado impuesto

en el estatuto nacional, la entidad territorial podrá aplicarlas sin que se requiera
adoptarlas mediante acto administrativo territorial. Tal es el caso de la sanción de
276
extemporaneidad, la sanción por corrección, la sanción por inexactitud y la sanción

mínima de que trata el artículo 639 del Estatuto Tributario Nacional. En estos casos,
la asamblea departamental o el concejo municipal, según corresponda, pueden
disminuir los montos o parámetros de cálculo acorde con las cuantías, la naturaleza
de los impuestos territoriales y el hecho sancionable.
En aquellas sanciones previstas en el ETN, que están diseñadas para un determi-

nado impuesto nacional, como renta o IVA, el Concejo Municipal o la Asamblea
departamental, según el caso, debe ajustarlas a los impuestos del respectivo nivel
territorial; lo anterior, por cuanto no es procedente una interpretación analógica o
extensiva a los tributos del orden territorial.
Sin embargo, las entidades territoriales no tienen competencia para crear nuevos
hechos sancionables ni para establecer sanciones diferentes a las contempladas en

la ley nacional.
277

(marzo 3)
Consultante: AURA GERTRUDIS VELASO FREIRE

Alcaldía Municipal de Yumbo
Yumbo-Valle del Cauca
Subtema: Depuración de registros
En atención a la solicitud por correo electrónico del señor Ricardo Soto Rico, Pro-
fesional Universitario de la Secretaría de Hacienda de Yumbo, radicada como apa-
rece en el asunto, nos permitimos manifestarle que de conformidad con el Decreto
número 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las
entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y
tributaria, la cual no comprende el análisis de las actuaciones y actos administrati-
vos específicos de dichas entidades, ni la asesoría a particulares. Por lo anterior, la
respuesta se remite de conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera general y no tiene
carácter obligatorio ni vinculante.
Consulta
“El municipio de Yumbo tiene un aplicativo en el cual si los contribuyentes cance-

lan su matrícula mercantil pero no presentan cancelación de Industria y Comercio
dicho aplicativo le sigue generando como proyectado el impuesto de los años si-
guientes, con base en la última declaración que presentaron”.
Solicita información acerca de cómo hacer la depuración de cartera de estos regis-

tros.
La Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la car-
tera pública y se dictan otras disposiciones” señala que los servidores públicos que
tengan a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del Tesoro Público deberán
realizar su gestión de manera ágil, eficaz, eficiente y oportuna, con el fin de obtener
liquidez para el Tesoro Público.
Es obligación de las entidades públicas implementar, permanentemente, planes de

depuración y saneamiento de las cifras y demás datos contenidos en los estados,
informes y reportes contables, de tal forma que estos cumplan las características
cualitativas de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad de que trata el marco
conceptual del Plan General de Contabilidad Pública1.
1
Resolución número 357 del 23 de julio de 2008, emitida por el Contador General de la Nación. “3.1.
Depuración contable permanente y sostenibilidad. Las entidades contables públicas cuya infor-
mación contable no refleje su realidad financiera, económica, social y ambiental, deben adelantar
todas las veces que sea necesario las gestiones administrativas para depurar las cifras y demás
278
Por disposición expresa del artículo 59 de la Ley 788 de 2002[1], los departamentos
y municipios deben aplicar el Estatuto Tributario Nacional en cuanto a los proce-
dimientos para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones y
régimen sancionatorio incluida su imposición.
De conformidad con el artículo 828 del Estatuto Tributario Nacional, prestan mérito
ejecutivo allí señalados:
1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones

tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.
2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.
3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoria-

dos, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional.
4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago

de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Adminis-
tración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garan-
tizadas.
5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que deci-

dan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos,
retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Im-
puestos Nacionales.
Para el caso del Impuesto de Industria y Comercio y los demás impuestos en los
que exista la obligación formal de declarar, en general, prestan mérito ejecutivo: las
declaraciones tributarias presentadas por el contribuyente, las liquidaciones oficia-
les y los actos administrativos, siempre que contengan una obligación clara, expresa
y actualmente exigible, condición esta última reflejada en la ejecutoria de dichos
actos.
La proyección que hace el sistema de información del valor de la última declaración

presentada del Impuesto de Industria y Comercio, al no corresponder al procedi-
datos contenidos en los estados, informes y reportes contables, de tal forma que estos cumplan
las características cualitativas de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad de que trata el marco
conceptual del Plan General de Contabilidad Pública (…)”
[1] El artículo 59 de la Ley 788 de 2002 precisa: “Artículo 59. Procedimiento tributario territorial.
Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario
Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancio-
natorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el pro-
cedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto
de las sanciones y el término de aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y
simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de
estas respecto del monto de los impuestos”.
279
miento de determinación oficial del impuesto2 y no estar respaldada en un docu-

mento que preste mérito ejecutivo, no puede ser considerado como una obligación
cierta a favor de la administración municipal y por tanto no es cartera.
En el evento que a partir de las proyecciones del sistema se estén generando regis-
tros contables habrá lugar a corregir esta información contable mediante el proce-
dimiento permanente de depuración y saneamiento y así procurar la generación de
información contable confiable, relevante y comprensible. Lo anterior, con funda-
mento en la inexistencia de esas obligaciones.
Para el efecto, la Secretaría de Hacienda y el comité de sostenibilidad contable,

como instancia asesora del área contable del municipio, deben verificar que los
datos objeto de depuración contable se ajusten a la realidad y sean susceptibles
del proceso de depuración anotado, de acuerdo con las consideraciones arriba ex-
puestas.
A partir de lo anterior, se ordenará al contador del municipio realizar los ajustes

contables en los libros y estados financieros que resulten pertinentes y a los encar-
gados del manejo del sistema de información, efectuar las operaciones pertinentes.
La información del sistema podrá utilizarse como un insumo de información para

identificar posibles contribuyentes que no cumplieron con su obligación de declarar,
a quienes será posible iniciar procesos de fiscalización, para verificar si tenían o no
la obligación de declarar y en caso afirmativo adelantar el procedimiento previsto
en el estatuto tributario.
Solamente constituirán título ejecutivo las declaraciones que presenten los contri-
buyentes, las liquidaciones oficiales y los actos administrativos debidamente ejecu-
toriados en los que se determinen sumas a favor del municipio.
2
Ante la no presentación de declaración privada, el estatuto tributario establece el procedimiento para
que la administración tributaria determine oficialmente el impuesto e imponga la sanciones a que
haya lugar, mediante la expedición de los actos administrativos allí previstos.
280

(marzo 7)
Consultante: GISSELLE JOSEFINA DÁVILA AARÓN

Jefe de Recaudo Municipal - Secretaría de Hacienda
Alcaldía Municipal de Valledupar
Valledupar-Cesar
Subtema: Depuración de registros
Consulta en su escrito si prestan mérito ejecutivo las facturas de determinación

del impuesto predial que están en el archivo del municipio, respecto de las cua-
les afirma que “no evidencian un acto administrativo completo que contenga una

obligación clara expresa y exigible”, y en caso negativo, si aún tiene el municipio
la facultad de determinación oficial del impuesto para aquellas vigencias que no
superen cinco años.
¿Cuál sería la actuación del municipio para la depuración de la cartera que aparece
registrada en nuestro sistema de información actual, sobre esa cartera sobre la que
no hay certeza de la determinación del impuesto? ¿Sería viable decretar una pres-
cripción masiva? O, considerando que opera la caducidad, ¿a través de esta figura
podría esta cartera del sistema? O por tratarse actos incompletos, ¿sería mejor
declarar la nulidad del acto en virtud de esta figura eliminar los registros de cartera?
En el mismo sentido, pregunta en relación con el Impuesto de Industria y Comercio:
El anterior sistema de información liquidaba automáticamente el impuesto a los

contribuyentes inscritos que no presentaban su declaración tributaria y cargaba una
cartera que corresponde al último valor de impuesto declarado incrementado en el
IPC. No existe frente, a esos registros, procesos de fiscalización ni actos adminis-
trativos de determinación oficial. ¿Cuál es el procedimiento de depuración de esa
cartera?
Por disposición expresa del artículo 59 de la Ley 788 de 20021, los departamentos
y municipios deben aplicar el Estatuto Tributario Nacional en cuanto a los proce-
dimientos para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones y
régimen sancionatorio incluida su imposición.
ejecutivo:
1
“Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los
procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determina-
ción, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos
por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas,
derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de aplicación de
los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus
tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos”.
281
1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaracio-

nes tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancela-
ción.

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago

de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Adminis-
tración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garan-
tizadas.
5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que deci-

dan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos,
retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Im-
puestos Nacionales.
En los impuestos en los que no existe obligación de declarar, como el impuesto

predial en la mayoría de los municipios, los títulos ejecutivos estarán conformados
por las liquidaciones oficiales o actos administrativos ejecutoriados, que determinen
el valor del impuesto.
En aquellos impuestos en los que exista la obligación formal de declarar (como en

el Impuesto de Industria y Comercio) los títulos ejecutivos estarán conformados
principalmente por las declaraciones tributarias presentadas por el contribuyente
de las que se desprendan sumas por pagar, y adicionalmente, por las liquidaciones
oficiales o actos administrativos ejecutoriados en los que se determine una suma de
dinero a favor del municipio.2
Aunque son menos frecuentes, los títulos ejecutivos enunciados en los numerales 4
y 5 aplican también para todos los impuestos territoriales.
En el caso consultado, el solo cálculo del valor de impuesto predial o la proyección

del Impuesto de Industria y Comercio que hace el sistema de información, no puede
ser considerado como una obligación cierta a favor de la administración municipal
y por tanto no es cartera3.
2
Serán exigibles las obligaciones contenidas en actos administrativos ejecutoriados. Es decir: 1.
Cuando contra ellos no procede recurso alguno. 2. Cuando vencido el término para interponer los
recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3. Cuando se renuncie ex-
presamente a los recursos o se desista de ellos, y 4. Cuando los recursos interpuestos en la vía
gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan
decidido en forma definitiva, según el caso. (Artículo 829 del Estatuto Tributario Nacional).
3
Lo anterior por cuanto no reflejan obligaciones contenidas en una liquidación privada o en un acto
administrativo ejecutoriado. En el caso del impuesto de industria y comercio, ante la no presentación
de declaración privada, el estatuto tributario establece el procedimiento de determinación oficial del
impuesto para que la administración tributaria liquide el impuesto e imponga las sanciones a que
282
En igual sentido la impresión de dichos valores, en tanto no puedan considerarse

actos administrativos ejecutoriados no pueden considerarse títulos ejecutivos. La
administración municipal deberá evaluar las circunstancias propias de cada caso.

En el evento que a partir de la información del sistema se estén generando regis-

tros contables, sin el respaldo de documentos que presten mérito ejecutivo, habrá
lugar a corregir esa información contable mediante el procedimiento permanente
de depuración y saneamiento y así procurar la generación de información contable
confiable, relevante y comprensible. Lo anterior, con fundamento en la inexistencia

de títulos ejecutivos.
Para el efecto, consideramos que la Secretaría de Hacienda y el comité de soste-

nibilidad contable, como instancia asesora del área contable del municipio, deben
verificar que los datos objeto de depuración contable se ajusten a la realidad y sean
susceptibles del proceso de depuración anotado. El comité ordenará al contador
del municipio realizar los ajustes contables en los libros y estados financieros que
resulten pertinentes.
Además de la depuración contable, estas “deudas” deben ser objeto de depuración

en la base de contribuyentes, en el sistema de información. Lo anterior a fin de no
seguir generando expectativas de recaudo sobre dichas sumas y definir las activi-
dades a realizar sobre los registros respecto de los cuales aún se tiene competencia
para actuar, como se explica a continuación.
La pérdida de competencia para proferir los actos de determinación oficial
Le corresponde a la respectiva autoridad tributaria municipal asegurar el recaudo

de las obligaciones tributarias causadas a favor del respectivo municipio, de con-
formidad con las normas aplicables a cada tributo. Para el efecto debe, en primer
término, facilitar y procurar el cumplimiento voluntario de las obligaciones por los
contribuyentes y, cuando sea del caso, proferir los actos de determinación ofi-
cial (actos de fiscalización y de liquidación) dentro de los términos y procedimientos
previstos en el Estatuto Tributario Nacional.
haya lugar, mediante la expedición de los actos administrativos allí previstos. En el caso del impuesto
predial, se requiere de un acto administrativo que liquide el valor de la obligación. (Ver Boletín de
Apoyo a la Gestión Tributaria número 1 en www.minhacienda.gov.co)
4
Depuración contable permanente y sostenibilidad. Las entidades contables públicas cuya información
contable no refleje su realidad financiera, económica, social y ambiental, deben adelantar todas las
veces que sea necesario las gestiones administrativas para depurar las cifras y demás datos conteni-
dos en los estados, informes y reportes contables, de tal forma que estos cumplan las características
cualitativas de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad de que trata el marco conceptual del Plan
General de Contabilidad Pública (…)”
283
De conformidad con las normas de procedimiento tributario, el término para liquidar

oficialmente el impuesto es de cinco años contados desde la fecha de vencimiento
del plazo para declarar, (artículo 717 ETN). Transcurrido dicho término sin que se
hubiera notificado el acto respectivo administrativo de liquidación oficial, la adminis-
tración pierde la competencia para hacerlo5.
La prescripción de la acción de cobro
El procedimiento administrativo de cobro coactivo podrá adelantarse siempre y

cuando las obligaciones objeto del mismo consten en títulos ejecutivos.
Como se explicó, los actos administrativos de determinación oficial que fijen sumas
de dinero a favor del municipio, una vez ejecutoriados, prestarán mérito ejecutivo y
podrá exigirse su pago con el procedimiento previsto en el mismo estatuto. De igual
forma, se podrá adelantar el cobro coactivo sobre las sumas no pagadas originadas
en declaraciones tributarias.
Es responsabilidad de la administración municipal verificar la existencia de los títu-

los ejecutivos, así como establecer si aún se encuentran dentro de la oportunidad
para exigir su pago, es decir, es deber de la administración verificar, para cada título
ejecutivo, si ha operado la extinción de la obligación por prescripción, conforme lo
establece por el artículo 817 del ETN, modificado por el artículo 8° de la Ley 1066
de 2006:
Artículo 817. Término de prescripción de la acción de cobro. La acción





ción o discusión.
5
En el caso del impuesto predial el término de cinco años para notificar el acto de liquidación del im-
puesto se cuenta desde la última fecha de plazo para pagar, de acuerdo con el respectivo calendario
tributario municipal. Ver Boletín de Apoyo a la Gestión Tributaria número 1.
Para los impuestos en los que existe obligación de declarar, el término para la liquidación de aforo se
cuenta desde la última fecha de plazo para declarar. Adicionalmente se requiere que previamente se
haya notificado emplazamiento para declarar y resolución sanción por no declarar.
284

respectivos, y será decretada de oficio o a petición de parte.
Sobre la competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro de oficio

o a petición de parte, en Concepto número 1552 de 2006, la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado manifestó lo siguiente:
“En la jurisdicción coactiva, el funcionario competente, no solo puede

sino que debe decretar de oficio el archivo de los procesos de
cobro en los cuales aparezca evidentemente la pérdida de fuer-
za ejecutoria de los actos administrativos que dieron el origen a
aquellos, todo sin perjuicio de la eventual responsabilidad disciplina-
ria que pueda deducirse por el acaecimiento de la prescripción. El fun-
cionario ejecutor que advirtiendo la existencia de la causal de pérdida

de fuerza ejecutoria del acto, o de la ocurrencia de la prescripción de
la acción de cobro en los procesos en los que se libró mandamiento
de pago y no se notificó al deudor dentro de los términos de ley, decide
continuar con el proceso de cobro coactivo, podría ser responsable
por los perjuicios que con las actuaciones se generen al demandado
y por los gastos y costos en que la administración incurrió”.(Negrilla
fuera de texto).
Será necesario verificar las circunstancias propias de cada título ejecutivo e identifi-
car aquellos con respecto de los cuales ocurrió el fenómeno de la prescripción de la
acción de cobro. Comprobada la prescripción de la acción de cobro será decretada
de oficio por el funcionario competente.
285

(marzo 3)
Consultante: MARÍA ADELAIDA VILLEGAS

[email protected]
Subtema: Corrección de las declaraciones
Nos consulta en primer lugar sobre la interpretación de una disposición del Esta-
tuto tributario del municipio de Yumbo relacionada con la posibilidad de corregir
las declaraciones que disminuyen el valor a pagar o aumentan el saldo a favor, y
en segundo lugar sobre la legalidad de esa norma a la luz de lo establecido por el
En primer término es necesario precisar que, conforme el artículo 59 de la Ley 788

de 2002 los departamentos y municipios deben aplicar los procedimientos estable-
cidos en el Estatuto Tributario Nacional para las diferentes actuaciones que deban
adelantar respecto de los impuestos por ellos administrados, incluida la imposición
de sanciones.
En este orden de ideas, las correcciones de declaraciones del Impuesto de Indus-

tria y Comercio se rigen por lo dispuesto en el Estatuto Tributario Nacional. Así, el
procedimiento para corregir una declaración que disminuye el valor a pagar es el
establecido en el artículo 589 ETN, según el cual el contribuyente debe presentar un
proyecto de corrección para que la Administración practique una liquidación oficial
de corrección que reemplace la declaración inicial.
El tenor literal de la norma es el siguiente:
“Artículo 589. Correcciones que disminuyan el valor a pagar o aumen-

ten el saldo a favor. Para corregir las declaraciones tributarias, disminuyen-
do el valor a pagar o aumentando al saldo a favor, se elevará solicitud a la
administración de impuestos y aduanas correspondiente dentro de (los dos
años)* (hoy un año) siguientes al vencimiento del término para presentar la
declaración.
La administración debe practicar la liquidación oficial de corrección, dentro

de los seis meses siguientes a la fecha de la solicitud en debida forma; si
no se pronuncia dentro de este término, el proyecto de corrección sustituirá
a la declaración inicial. La corrección de las declaraciones a que se refiere
este artículo no impide la facultad de revisión, la cual se contará a partir de
la fecha de la corrección o del vencimiento de los seis meses siguientes a la
solicitud, según el caso.
Cuando no sea procedente la corrección solicitada, el contribuyente será ob-

jeto de una sanción equivalente al 20% del pretendido menor valor a pagar o
286
mayor saldo a favor, la que será aplicada en el mismo acto mediante el cual
se produzca el rechazo de la solicitud por improcedente. Esta sanción se
disminuirá a la mitad, en el caso de que con ocasión del recurso correspon-
diente sea aceptada y pagada.
La oportunidad para presentar la solicitud se contará desde la fecha de la

presentación, cuando se trate de una declaración de corrección”.
La interpretación de esta norma en lo que se refiere al conteo de los términos es

la siguiente: Para las declaraciones presentadas por primera vez, es decir, para la
declaración inicial, el plazo para presentar la solicitud de corrección se cuenta desde
el último día del término oportuno de presentación de la declaración. En cambio,
para las declaraciones de corrección el plazo se cuenta a partir del momento en el

que efectivamente se presentó la declaración.
En el ejemplo que usted nos propone, de acuerdo con el cual el plazo oportuno para
la presentación de la declaración era el 30 de abril de 2013, tenemos lo siguiente:
• Si usted presentó su declaración el día 19 de abril de 2013, el término máximo

para solicitar la corrección se cuenta desde el vencimiento del término oportuno
para declarar, que en el caso concreto sería el 30 de abril de 2013.
• Sin embargo, si con posterioridad a la presentación de la declaración inicial

usted presenta una declaración de corrección (que no disminuya el valor a
pagar o aumente el saldo a favor) el plazo para la presentación de la solicitud
de corrección se comienza a contar desde la fecha real de presentación de esa
segunda declaración.
Ahora bien, en relación con la diferencia que existe entre el plazo para la solicitud de
corrección señalado por el Concejo Municipal de Yumbo y el establecido en el Esta-
tuto Tributario Nacional es necesario tener en cuenta que la Ley 788 de 2002 facultó
a las entidades territoriales para disminuir y simplificar el monto de las sanciones
y el término de aplicación de los procedimientos, de acuerdo con la naturaleza de
sus tributos.
De esta forma, el Estatuto Tributario Nacional, constituye el marco de ley en mate-

ria sancionatoria y procedimental para la administración de impuestos territoriales,
pero dentro de su facultad de administración y en consideración a la especial natu-
raleza de los tributos territoriales, cada entidad territorial puede disminuir el monto
de las sanciones teniendo en cuenta su proporción en relación con los montos de
los impuestos territoriales; y simplificar los términos de aplicación del procedimiento
establecido en el procedimiento del Estatuto Tributario Nacional.
Sin embargo, si usted considera que la disposición resulta contraria a la Constitución

o a la ley puede acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en ejercicio
del medio de control de nulidad.
287

(marzo 12)
Consultante: RICARDO BARRERO CLAVIJO

Alcaldía Municipal
Fusagasugá-Cundinamarca
Subtema: Arrendamiento de Bienes Inmuebles
Señala su escrito que “el municipio posee bienes inmuebles con destinación al uso
público en calidad de arrendamiento a particulares y para tal efecto inicialmente se
firmaron los respectivos contratos, pero, en los años subsiguientes no se fijaron
etapas contractuales vigentes, toda vez que no se elaboró un nuevo documento.

No se referenciaron los cobros de intereses por morosidad en los pagos, ni se pac-
taron tasas de interés”.
Consulta:
1. “Por no tratarse de un impuesto, al no estipular una tasa de interés en el res-

pectivo contrato, ¿cuál sería la metodología para establecer dicho cobro? ¿Qué
clase de interés se debe o puede cobrar; interés simple o interés compuesto?”.
2. “Teniendo en cuenta que en su mayoría son arrendatarios de bajos recursos,

¿es posible establecer una tasa inferior a la legalmente establecida? o ¿cuál se
podría o debería tomar como referencia?”
3. ¿Se podría o debería a acudir en lo procedimental a las normas que regulan el

tema de los arrendamientos entre particulares?”.
Sobre el arrendamiento de bienes de uso público.
Dado que en su consulta se refiere a bienes inmuebles con destinación al uso pú-
blico, antes de dar respuesta, consideramos necesario advertir que en tratándose
de bienes de uso público, no es posible que mediante contratos de arrendamiento
se impongan limitaciones al bien común y al interés general propio de dichos bie-
nes. Sobre el particular, el Consejo de Estado1 en Sentencia del 30 de abril 2012
manifestó:
“6.3. La improcedencia del arrendamiento de un bien de uso público
De acuerdo con las normas relativas a los elementos esenciales del contrato
de arrendamiento, se desprende la improcedencia del arrendamiento de un
1
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Consejera
ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil doce (2012).
Radicación número: 25000-23-26-000-1995-00704-01(21699).
288
bien de uso público, como así lo ha señalado reiteradamente esta Corpo-

ración [53]2. En efecto, dado que una de las características fundamentales
de los bienes de uso público, es la de que su goce y disfrute sea de toda la
comunidad, resulta ilegal el arrendamiento de un bien de uso público, toda
vez que este tipo contractual, como atrás se anotó, confiere la utilización
exclusiva del bien al arrendatario.
Con esta perspectiva, la Sala no ha dudado en decretar la nulidad absoluta

por objeto ilícito de un contrato de arrendamiento de bienes de uso público,
en tanto esta modalidad contractual afecta su destinación al uso común:
(…)
“En consecuencia, el denominado “contrato de arrendamiento” por la Corte

Constitucional, debe garantizar en forma efectiva el cumplimiento de las fina-
lidades públicas a las cuales está destinado un bien de uso público, esto es
su incorporación al uso y goce de la comunidad, finalidades que, sin duda,
resultan contrariadas al entregar el bien en arrendamiento, puesto que es
de la esencia de dicho contrato la entrega de la cosa para el uso y goce del
arrendatario durante el tiempo que dure el convenio, sin ninguna perturba-
ción o interferencia; de allí que algunos doctrinantes sostienen que el contra-
to de arrendamiento “no es a la postre nada distinto a la venta temporal del
uso de un bien”.[56]3.
“La posibilidad de garantizar la destinación del bien a su uso común, podría

realizarse a través de acuerdos celebrados entre el Estado y los particulares
(como por el ejemplo el contrato de mandato o representación y administra-
ción), siempre y cuando no atenten contra la naturaleza e integridad de los
bienes de uso público, sino que por el contrario su objeto sea la realización
de los fines constitucional y legalmente asignados a dichos bienes”[57]4.
También reitera la Sala que lo expuesto no implica el desconocimiento de

la potestad que tienen las entidades para convenir la administración o apro-
vechamiento de los bienes de uso público con los particulares, mediante la
utilización de figuras regladas, sino que insiste en que tales finalidades no
2
“[53] Entre muchas otras sentencias las proferidas el 22 de abril de 2004, Expediente número 16245,
el 16 de febrero de 2001, Expediente número 16596, el 24 de mayo de 2001, Expediente número
12247 y el 22 de noviembre de 2001, Expediente número 12859.”
3
“[56] Gómez Estrada, Cesar. De los principales contratos civiles. Santafé de Bogotá: Ed. Temis, 1996,
página 183”.
4
“[57] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de fe-
brero 16 de 2001, Radicación número: 16596, Actor: Personería de Santafé de Bogotá, D. C, C. P.
Alier Eduardo Hernández Enríquez. En el mismo sentido Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, Sentencia de noviembre 11 de 1999, Expediente número 5286, C.
P. Olga Inés Navarrete Barrero, en esta providencia se deja en claro que los bienes que pueden ser
susceptibles de arrendamiento son únicamente los bienes fiscales”.
289
pueden lograrse por medio del contrato de arrendamiento por las razones
ampliamente explicadas en la citada sentencia”.
(…)”
Intereses de mora en la Ley 80 de 1993.
Los contratos estatales celebrados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 80 de

1993, por la cual, se expidió el Estatuto General de Contratación de la Administra-
ción Pública, se rigen por el régimen jurídico contenido en dicha ley5
El artículo 32 de la Ley 80 de 1993, establece que “Son contratos estatales todos

los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que
se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones
especiales (…)”.
El artículo 13 dispone lo siguiente:
“Artículo 13. De la normatividad aplicable a los contratos estatales. Los

contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2° del pre-
sente Estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles perti-
nentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley. (…)”
(Se subraya).
La Ley 80 de 1993, en el numeral 8 del artículo 4º, establece la tasa de interés de

mora aplicable, a falta de pacto entre las partes, a las obligaciones contractuales,
así:
“Artículo 4º. De los derechos y deberes de las entidades estatales. Para

la consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades
estatales: (…)
8°. Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo

y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras
existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado
licitación o concurso, o de contratar en los casos de contratación directa.
Para ello utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán
a los procedimientos de revisión y corrección de tales mecanismos si fraca-
san los supuestos o hipótesis para la ejecución y pactarán intereses morato-
rios. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007>.
5
Antes de la Ley 80 de 1993, el Decreto-ley 222 de 1983 regulaba el contrato de arrendamiento por
entidades públicas. Dicho contrato no constituía acto de comercio (artículo 156) y no podía tener un
término mayor a cinco (5) años, sin que hubiera lugar a prórrogas (artículo 157); vencido el plazo,
los contratos se deben dar por terminados, en virtud de esta causal legal. Al respecto ver el fallo del
Consejo de Estado, Expediente número 21699 de 2012, anteriormente citado. Los intereses de mora
causados antes de la Ley 80 de 1993 eran los establecidos por la legislación civil.
290
Sin perjuicio de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse

pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del
interés legal civil sobre el valor histórico actualizado”. (Se subraya).
Sobre el alcance de la disposición transcrita, en el Concepto número 1711 de 2006,

la Sala de Consulta y Servicio Civil manifestó lo siguiente6:
“El numeral 8 del artículo 4º de la Ley 80 de 1993 es una disposición de

carácter supletivo que opera en ausencia de pacto o convención.
“El numeral 8 del artículo 4º de la Ley 80 de 1993 y el artículo 1º del Decreto

Reglamentario número 679 de 1994 son normas de carácter especial y
acordes con fines de la contratación estatal que deben aplicarse pre-
ferentemente a las normas civiles y comerciales ante el silencio de los

contratantes. (…)
“La Ley 80 de 1993 reguló íntegramente la institución de la mora. Es im-

procedente aplicar las disposiciones del Código de Comercio, en particular el
artículo 886 sobre reconocimiento de intereses sobre intereses. (…)
“Siguiendo la regla de interpretación, según la cual donde el legislador no

distingue no le es dable distinguir al intérprete, en concepto de la Sala, las
disposiciones en comento se aplican en los casos de incumplimiento de
las obligaciones pecuniarias derivadas de cualquier contrato estatal
que se encuadren dentro de los presupuestos normativos de la Ley 80 de
1993”. (Negrilla fura de texto).
El artículo 1617 del Código Civil dice:
“Artículo 1617. Indemnización por mora en obligaciones de dinero. Si la

obligación es de pagar una suma de dinero, la indemnización de perjuicios
por la mora está sujeta a las reglas siguientes:
1. Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un

interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en
el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones
especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos
casos.
El interés legal se fija en seis por ciento anual.
2. El acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando solo cobra

intereses; basta el hecho del retardo.
6
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto número 1711 de 2006, citado por la
misma sala en el concepto con Radicación número 1.904 del 19 de junio de 2008.
291
3. Los intereses atrasados no producen interés.
4. La regla anterior se aplica a toda especie de rentas, cánones y pensio-

nes periódicas”. (Se subraya).
En consecuencia, en los contratos estatales suscritos en vigencia de la Ley 80 de

1993, incluido el contrato de arrendamiento, a falta de estipulación contractual, la
tasa de interés de mora aplicable es la equivalente al doble del interés legal civil so-
bre el valor histórico actualizado7, es decir el 12% anual, sin que resulte procedente
el cobro de intereses sobre intereses.
Consideramos que, para aquellos contratos en los que no se pactaron los intereses
moratorios, no es posible establecer una tasa de intereses de mora inferior a la
legalmente establecida en la Ley 80 de 1993.
Procedimiento de cobro en contratos de arrendamiento
Finalmente, sobre el procedimiento de cobro por concepto de arrendamientos, en

el Oficio número 032789 de 2007 esta Dirección había señalado que dichas deudas
para ser efectivas, eran de conocimiento de la jurisdicción ordinaria y no de la juris-
dicción coactiva. Lo anterior, teniendo en cuenta que se trata de un contrato cuya
naturaleza es de carácter civil, no son deudas de naturaleza fiscal ni tributaria, y
que la Ley 1066 de 2006, excluía de su campo de aplicación las deudas generadas
en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales8.
La Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administra-

tivo y de lo Contencioso Administrativo”, en el Título IV (artículos 98 a 101) regula
el Procedimiento Administrativo de Cobro Coactivo. El artículo 98 señala:
“Artículo 98. Deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo. Las

entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recau-
dar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que
7
Decreto número 734 de 2012. “Artículo 8.1.1. De la determinación de los intereses moratorios. Para
determinar el valor histórico actualizado a que se refiere el artículo 4º, numeral 8 de la Ley 80 de
1993, se aplicará a la suma debida por cada año de mora el incremento del índice de precios al
consumidor entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del año anterior. En el evento de que no haya
transcurrido un año completo o se trate de fracciones de año, la actualización se hará en proporción
a los días transcurridos.”
8
“Artículo 5°. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades
públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones ad-
ministrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que
recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos
y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva
para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el
procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
Parágrafo 1°. Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en con-
tratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades
indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en
desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen
esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad”.
292
presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto,
están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante
los jueces competentes”.
Como se observa, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo señaló que todas las entidades públicas definidas en el parágrafo del
artículo 1049 están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo, sin distinguir el
tipo de obligaciones objeto de la misma. Dichas entidades pueden usar la jurisdic-
ción coactiva o acudir al proceso de ejecución ante los jueces competentes. En todo
caso, las obligaciones deben constar en documentos que presten mérito ejecutivo.
En relación con el cobro coactivo el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 precisa los
documentos que prestan mérito ejecutivo10:
“Artículo 99. Documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del es-

tado. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en
ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes docu-
mentos:
1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entida-

des públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación
de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que

impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las
que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma
líquida de dinero.
3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto

con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad.
Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto
administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual. (Se su-
braya).
4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indi-
cadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el
acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.
5. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor”.
9
El parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 al que se refiere el artículo 98 dice: “Parágrafo. Para
los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad
estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado
tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación
estatal igual o superior al 50%”.
10
En materia tributaria los títulos ejecutivos se enuncian en el artículo 828 del Estatuto Tributario Nacional.
293
El procedimiento de cobro coactivo se determina según las reglas que el mismo

código señala en el artículo 100 así:
“Artículo 100. Reglas de procedimiento. Para los procedimientos de cobro

coactivo se aplicarán las siguientes reglas:
1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas.
2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este

título y en el Estatuto Tributario.
3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se

aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario.
En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en

las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos
regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte
Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en
lo relativo al proceso ejecutivo singular”.
A partir de lo anterior, consideramos que ante el no pago por el arrendatario, de

la suma acordada en el contrato, le corresponde a la entidad pública adelantar las
actuaciones tendientes a asegurar el cumplimiento del contrato y el recaudo de las
sumas adeudadas.
En caso de no conseguirlo deberá proferir los actos administrativos correspondien-

tes, que junto con el contrato de arrendamiento, servirán como título ejecutivo, para
el ejercicio de la jurisdicción coactiva o para acudir ante los jueces competentes11.
Una vez constituido el título ejecutivo, para el procedimiento de cobro coactivo, se

aplicará lo dispuesto en el numeral dos del artículo 100, es decir, el procedimiento
se regirá por lo dispuesto en el Título IV de la Ley 1437 de 2011 y en el Estatuto
Tributario.
11
La Ley 1437 de 2011 en el Título IX, que regula el proceso ejecutivo dispone:
“Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:
1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Ad-
ministrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.
2. (…)
3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades
públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garan-
tías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de
liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en
los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en
tales actuaciones.
4. (…)”.
294
Como se indicó, el artículo 99 señala dentro de los documentos que prestan mérito
ejecutivo para su cobro coactivo “Los contratos o los documentos en que constan
sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la
caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto
administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual”.
De esta manera, el contrato de arrendamiento o los documentos en que consten

sus garantías junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la
caducidad constituirían el título ejecutivo para su cobro coactivo. Sin embargo, dado
que en los contratos de arrendamiento no se pueden incluir las cláusulas o estipula-
ciones excepcionales12, no sería posible tal declaración mediante acto administrativo.
Por lo anterior, consideramos pertinente remitir su consulta en este punto a la

Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– con el fin
de obtener precisión en torno al procedimiento para constituir el título ejecutivo que

permita el cobro, bien por jurisdicción coactiva o mediante el proceso ejecutivo, de
las sumas adeudadas por el arrendatario a una entidad pública, así como precisar
cuáles serían los actos administrativos que permitirían constituir el título ejecutivo
señalados tanto en el numeral 3 del artículo 99 como del artículo 297 de la Ley 1437
de 2011.
12
El parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 dispone: “En los contratos que se celebren con
personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos;
en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades
comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el
numeral 2 de este artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o
tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales, se prescin-
dirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales”. (Se subraya).
295

(marzo 17)
Consultante: LIZBETH MARTÍNEZ FLÓREZ

Municipio de Duitama
Duitama-Boyacá
Subtema: Prescripción y pérdida de competencia temporal
Nos realiza varias preguntas relacionadas con la prescripción y la pérdida de compe-

tencia temporal de la Administración, las cuales responderemos en el mismo orden
en el que fueron formuladas.
1. ¿En qué etapa puede el contribuyente alegar la prescripción o pérdi-

da de competencia temporal para la determinación del tributo; en la
etapa de discusión y liquidación o en la etapa de cobro?- ¿Cuál es el
recurso idóneo para dicho procedimiento; recurso de reposición, re-
consideración, derecho de petición?
En primer lugar es necesario aclarar que la prescripción y la pérdida de competencia

temporal para la determinación de los tributos son dos instituciones jurídicas distin-
tas, que aunque conducen a la misma consecuencia, la extinción de la obligación
tributaria, y tienen como término común el de cinco años, tienen aplicación en mo-
mentos distintos del procedimiento tributario. Veamos:
Prescripción:
El fenómeno de la prescripción como forma de extinguir las obligaciones tributarias

se encuentra regulado en el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional que señala:
“Artículo 817. Término de prescripción de la acción de cobro. La acción





ción o discusión.
296

respectivos, y será decretada de oficio o a petición de parte.
En relación con su primera inquietud sobre cuándo debe el contribuyente solicitar

la operancia de la prescripción encontramos que la literalidad de la norma señala
que la prescripción se encuentra sujeta a la existencia de una declaración tributa-
ria o de un acto administrativo de determinación oficial de la obligación. Por ende,
para que los contribuyentes puedan solicitar la ocurrencia de la prescripción en los
casos en que la normatividad vigente no exige la presentación de una declaración
tributaria, como es el caso del impuesto predial, la administración municipal esta-
rá obligada a liquidar oficialmente el tributo mediante acto administrativo, dentro
de los términos que el Estatuto Tributario establece para la determinación oficial
del mismo.

Agotada la etapa de determinación oficial del tributo, es decir, la constitución del
título ejecutivo, y una vez ejecutoriado y en firme, empieza a contarse el término de
prescripción de cinco años. Transcurridos los cinco años y ante la inacción por parte
de la Administración Tributaria el contribuyente podrá solicitar la declaratoria de la
prescripción. De esta forma, lo que se prescribe es la facultad de la administración
para iniciar el procedimiento administrativo de cobro coactivo.
Ahora bien, en relación con la forma en la que se debe elevar la solicitud de pres-
cripción encontramos que el artículo 817 E.T. no se ocupa de señalar un mecanismo
particular, por lo que se hace necesario acudir a las reglas generales que gobiernan
las actuaciones administrativas contenidas en el código de Procedimiento Admi-
nistrativo y de lo Contencioso Administrativo. El artículo 5 del mencionado Código
señala:
“Artículo 5°. Derechos de las personas ante las autoridades. En sus rela-
ciones con las autoridades toda persona tiene derecho a:
1. Presentar peticiones en cualquiera de sus modalidades, verbalmente, o

por escrito, o por cualquier otro medio idóneo y sin necesidad de apode-
rado, así como a obtener información y orientación acerca de los requisi-
tos que las disposiciones vigentes exijan para tal efecto.
Las anteriores actuaciones podrán ser adelantadas o promovidas por cual-

quier medio tecnológico o electrónico disponible en la entidad, aún por fuera
de las horas de atención al público.
En relación con el contenido de los derechos de petición el artículo 16 del mismo

Código indica:
“Artículo 16. Contenido de las peticiones. Toda petición deberá contener,

por lo menos:
1. La designación de la autoridad a la que se dirige.
297
2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante

y o apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de identi-
dad y de la dirección donde recibirá correspondencia. El peticionario po-
drá agregar el número de fax o la dirección electrónica. Si el peticionario
es una persona privada que deba estar inscrita en el registro mercantil,
estará obligada a indicar su dirección electrónica.
3. El objeto de la petición.
4. Las razones en las que fundamenta su petición.
5. La relación de los requisitos exigidos por la ley y de los documentos que

desee presentar para iniciar el trámite.
6. La firma del peticionario cuando fuere el caso.
Parágrafo. La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la

petición, y en ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos o
documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente y que
no sean necesarios para resolverla”.
De acuerdo con las disposiciones transcritas, encontramos que las normas genera-
les tampoco exigen una calidad o interés especial para elevar ante las autoridades
peticiones en interés particular.
Por esta razón consideramos que será suficiente elevar un derecho de petición por
parte del particular solicitando el reconocimiento de la prescripción para que la Ad-
ministración proceda a decretarla; sin embargo, no se puede perder de vista que
de acuerdo con el artículo 817 la prescripción debe ser decretada de oficio una vez
se verifique el transcurso del tiempo, así que una vez la Administración tiene cono-
cimiento de que ha transcurrido el término de prescripción frente a una obligación
deberá decretarla.
Pérdida de la competencia temporal para la determinación de las obligaciones

tributarias:
De acuerdo con el artículo 717 del Estatuto Tributario Nacional el término para pro-
ferir la liquidación oficial de aforo, esto es, el acto administrativo a través del cual se
determina oficialmente el valor del impuesto a cargo del contribuyente, es de cinco
(5) años contados a partir del vencimiento del plazo señalado para declarar.
En el caso de lo omisos o de los impuestos en los que no se exige declaración es

mediante la expedición y notificación de la liquidación oficial que se constituye un
título ejecutivo que prestará merito ejecutivo una vez ejecutoriado y en firme.
El término dentro del cual la Administración debe notificar la liquidación del impues-
to es de cinco años, pero la fecha a partir de la cual se inicia el conteo del término
difiere dependiendo de la circunstancia que ha generado la liquidación oficial:
298
• Si se trata de un impuesto respecto del cual se establece el deber formal de

declarar y este no ha sido cumplido con el contribuyente los 5 años se cuentan
a partir del vencimiento del término para declarar.
• Cuando se trata de un impuesto que debe ser liquidado por la Administración

Tributaria el término de los cinco años para hacerlo se cuenta:
- A partir del vencimiento del plazo de pago si existe calendario tributario.
- A partir del momento de causación del tributo si no existe calendario.
Si dentro de los plazos anteriormente señalados la Administración no ha notificado

al contribuyente la liquidación oficial se produce el fenómeno de la pérdida de com-
petencia temporal y por lo tanto se presenta la extinción de la obligación tributaria,
la cual debe ser decretada por la administración mediante un acto administrativo

debidamente motivado.
Si a pesar de haber transcurrido los cinco años la administración profiere y notifica

la liquidación oficial, nace a la vida jurídica un acto administrativo amparado por la
presunción de legalidad, razón por la cual es obligación del contribuyente discutir la
legalidad del acto en vía gubernativa interponiendo el recurso de reconsideración y
en caso de no obtener una respuesta favorable acudir ante la jurisdicción contencio-
so administrativa haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho.
Así las cosas, es necesario concluir que en cualquier instancia del procedimiento
tributario (discusión, liquidación o cobro coactivo) en que se encuentre, si se ve-
rifica que ha ocurrido la pérdida de la competencia temporal o la prescripción de
la acción de cobro, el efecto frente al contribuyente o deudor es la extinción de la
obligación tributaria, por lo que para efectos de no incurrir en costos adicionales
adelantando un trámite que no podrá concluir en un efectivo recaudo el impuesto,
resulta conveniente declarar la extinción de la obligación en el momento en que se
advierta su ocurrencia.
2. Cuando el Mandamiento de pago proferido y notificado dentro del tér-

mino legal, contiene como base un título ejecutivo conformado por vi-
gencias determinadas en tiempo, y simultáneamente contiene vigencias
fiscales sobre la cuales la administración ya perdió competencia para
su determinación; ¿puede el contribuyente alegar en la etapa de cobro
coactivo por medio de la excepción de prescripción de la acción de cobro
(artículo 831 numeral 6 del ET); la prescripción o perdida de la facultad
temporal de determinación del tributo por parte de la Administración?;
considerando que el contribuyente no la alego en la oportunidad legal
dispuesta dentro de la etapa de discusión y determinación del tributo.
Como vimos anteriormente, los fenómenos de prescripción y pérdida de competen-

cia temporal son distintos, por lo que el momento de solicitarla es distinto.
299
Si se trata de prescripción, en la etapa de cobro es procedente alegar la prescripción

como una excepción al mandamiento de pago en los términos del artículo 831 que
señala:
“Artículo 831. Excepciones. Contra el mandamiento de pago procederán

las siguientes excepciones:
(…)
6. La prescripción de la acción de cobro”.
Como señalamos ut supra para la declaratoria de la prescripción es necesaria la

existencia de un título ejecutivo, razón por la cual es imposible que esta se haya
solicitado durante la etapa de determinación del impuesto.
En lo que se refiere a la pérdida de competencia temporal de la administración

para la determinación de los tributos si es necesario que se haya alegado dentro
de la etapa de determinación, pues se trata de una situación que controvierte la
legalidad del acto administrativo que presta mérito ejecutivo, y en los términos del
artículo 829-1 del Estatuto Tributario “en el procedimiento administrativo de cobro,
no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gu-
bernativa”.
Así las cosas, si la liquidación oficial se profirió luego de que la Administración había
perdido competencia para la determinación del tributo debió proceder a discutir esto
en la vía gubernativa, caso en el cual las excepciones que podrá proponer contra el
mandamiento de pago son la de falta de ejecutoria del título o la de interposición
de demanda de restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, dependiendo de la etapa en la que se encuentre la discusión.
Sin embargo, si el título ejecutivo cobró firmeza porque el contribuyente no se opu-

so a su legalidad en la vía gubernativa este asunto no se podrá discutir en la etapa
de cobro.
3. O por el contrario, la reseñada excepción solo hace referencia a la ac-

ción de cobro; sin que en esta etapa (coactiva) se pueda discutir por
parte del contribuyente el contenido del título ejecutivo.
Las excepciones que se pueden interponer contra el mandamiento de pago son las
establecidas en el artículo 831 del Estatuto tributario, que son las siguientes:
1. El pago efectivo.
2. La existencia de acuerdo de pago.
3. La de falta de ejecutoria del título.
300
4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del

acto administrativo, hecha por autoridad competente.
5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de

revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
6. La prescripción de la acción de cobro, y
7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió.
301

(marzo 20)
Consultante: MARÍA VIRGINIA VALENCIA JIMÉNEZ

Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta
Cúcuta-Norte de Santander
Daremos respuesta a cada una de las inquietudes presentadas en su consulta,

agrupados en el orden de los temas presentados en su escrito, bajo el marco del
procedimiento general previsto en el Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de
las particularidades reguladas en las normas locales.
Lo anterior en consideración a que por expresa disposición del artículo 59 de la Ley

788 de 20021, los departamentos y municipios deben aplicar el Estatuto Tributario
Nacional (ETN) en cuanto a los procedimientos para la administración, determinación,
discusión, cobro, devoluciones y régimen sancionatorio incluida su imposición. Las
autoridades territoriales pueden disminuir y simplificar el monto de las sanciones y el
término de aplicación de los procedimientos, según la naturaleza de sus tributos, y te-
niendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de sus impuestos.
1. Preguntas sobre intereses moratorios.
• En los impuestos en los cuales no existe una declaración privada, ¿es legal-
mente válido que se efectué́ la liquidación de intereses moratorios cuantificán-
dolos en el acto administrativo de liquidación del impuesto?
• ¿Deben pagarse intereses de mora aun cuando la administración no haya pro-

ferido el acto administrativo liquidatario del respectivo impuesto?
• ¿Significa que el vencimiento de la fecha establecida por la administración para el

pago del impuesto sin que el mismo se hubiese verificado genera la deuda de intere-
ses de mora aun cuando no se hubiese efectuado la liquidación oficial del impuesto?
• ¿Qué efecto tiene el hecho que la administración municipal no señale un calen-

dario tributario en donde se refleje la fecha límite de pago del impuesto? ¿Se
puede identificar la fecha de causación de un impuesto con la fecha de exigibi-
lidad de dicho impuesto?
1
“Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán
los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determi-
nación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impues-
tos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las mul-
tas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de aplicación
de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus
tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos”.
302
De conformidad con el artículo 634 del ETN quienes no cancelen oportunamente los
impuestos, anticipos y retenciones a su cargo, deberán liquidar y pagar intereses
moratorios, por cada día calendario de retardo en el pago. Así mismo, los mayores
valores de impuestos, anticipos o retenciones, determinados por la Administración
en las liquidaciones oficiales, causarán intereses de mora, a partir del vencimiento
del término en que debieron haberse cancelado.
La obligación de pagar intereses de mora surge por no pagar la obligación tributaria

dentro de la oportunidad señalada para ello. Su valor resulta de aplicar la tasa de
interés moratorio del ETN al monto adeudado (por impuestos, anticipos y retencio-
nes) por el tiempo transcurrido desde la fecha límite de plazo para pagar y la fecha
en que se realice el pago.
No se requiere de un acto administrativo que liquide el valor de los intereses de

mora, pues la obligación de pagarlos surge por incumplir el plazo establecido para

cancelar el respectivo impuesto, retención o anticipo. Sin embargo, con el fin de
facilitar el cumplimiento de la obligación a los contribuyentes morosos, la adminis-
tración tributaria puede indicar en los actos administrativos de liquidación el valor
de los intereses causados, sobre el valor de impuesto, retención o anticipo que allí
se liquida.
No se requiere de un acto administrativo previo de liquidación oficial del impuesto,

retención o anticipo, ni de los intereses de mora. Sólo se requiere haber incumplido
la fecha límite de plazo para pagar la obligación tributaria para que sean exigibles
dichos intereses.
Para que se generen intereses de mora se requiere que exista una fecha límite de
plazo para pagar, de lo contrario no se configuraría el incumplimiento que configura
el hecho sancionable que da lugar a la liquidación de la sanción por mora. Al respec-
to, adjuntamos copia del Oficio número 01320 de 2014 de esta Dirección, en donde
se manifiesta esta posición y se hace referencia a la fecha de causación y a la fecha
de exigibilidad de un impuesto.
2. Preguntas sobre cobro y facilidades de pago
• En aquellos impuestos en los cuales se requiere la liquidación oficial por parte

de la administración, ¿la misma es necesaria o fundamental para el otorga-
miento de una facilidad de pago como lo es el acuerdo de pago?
• ¿Qué pasa con un acuerdo de pago celebrado con un contribuyente respecto

del valor de un impuesto en el cual la administración no ha proferido el acto
administrativo liquidatario? ¿Es válido?
Sobre las facilidades de pago ver el Boletín de Apoyo a la Gestión Tributaria de las
Entidades Territoriales número 272. De allí resaltamos:
2
Ver este y otros boletines en www.minhacienda.gov.co, en Gestión Misional, Asistencia a entidades
territoriales, Publicaciones, Boletines.
303
El artículo 814 del Estatuto Tributario Nacional permite que la administración tri-
butaria conceda facilidades para pagar las deudas a su favor, a un deudor o a un
tercero a su nombre, quien se compromete a pagar lo adeudado dentro del plazo
concedido3.
Las reglas sobre competencias, términos, garantías y demás aspectos instrumenta-

les para suscribir y hacer seguimiento a las facilidades de pago, deben estar conte-
nidas en el Estatuto Tributario de la entidad territorial y en su Reglamento Interno
de Recuperación de Cartera.
Para conceder una facilidad de pago es requisito indispensable la existencia de la

deuda, la cual debe constar en un título ejecutivo. Lo anterior se confirma por los
efectos que tiene en cuanto a la interrupción de los términos de prescripción de la
acción de cobro y la suspensión del procedimiento de cobro que se estuviera ade-
lantando.
En caso de incumplimiento de la facilidad de pago, este debe ser declarado me-

diante Resolución, dejando sin efecto el plazo concedido y ordenando la efectividad
de las garantías y, si es del caso, la reactivación del proceso de cobro si había sido
suspendido.
Si bien la suscripción de una facilidad de pago debe hacerse en relación con valores
adeudados que se encuentren en uno o más títulos ejecutivos, consideramos que
ante la existencia de acuerdos de pago sobre valores pendientes de pago, pero que
no están en un título ejecutivo, las garantías pueden llegar a considerarse como
título ejecutivo a partir de la resolución que declara su incumplimiento y ordena
hacer efectivas dichas garantías4.
3
“Artículo 814. Facilidades para el pago. El Subdirector de Cobranzas y los Administradores de Im-
puestos Nacionales, podrán mediante resolución conceder facilidades para el pago al deudor o
a un tercero a su nombre, hasta por cinco (5) años, para el pago de los impuestos de timbre, de
renta y complementarios, sobre las ventas y la retención en la fuente, o de cualquier otro impuesto
administrado por la Dirección General de Impuestos Nacionales, así como para la cancelación de
los intereses y demás sanciones a que haya lugar, siempre que el deudor o un tercero a su nombre,
constituya fideicomiso de garantía, ofrezca bienes para su embargo y secuestro, garantías perso-
nales, reales, bancarias o de compañías de seguros, o cualquiera otra garantía que respalde sufi-
cientemente la deuda a satisfacción de la Administración. Se podrán aceptar garantías personales
cuando la cuantía de la deuda no sea superior a 3.000 UVT.
Igualmente podrán concederse plazos sin garantías, cuando el término no sea superior a un año y
el deudor denuncie bienes para su posterior embargo y secuestro.
En casos especiales y solamente bajo la competencia del Director de Impuestos Nacionales, podrá
concederse un plazo adicional de dos (2) años, al establecido en el inciso primero de este artículo”.
4
“Artículo 814-3. Incumplimiento de las facilidades. Cuando el beneficiario de una facilidad para el
pago, dejare de pagar alguna de las cuotas o incumpliere el pago de cualquiera otra obligación
tributaria surgida con posterioridad a la notificación de la misma, el Administrador de Impuestos o
el Subdirector de Cobranzas, según el caso, mediante resolución, podrá dejar sin efecto la facilidad
para el pago, declarando sin vigencia el plazo concedido, la práctica del embargo, secuestro y remate
de los bienes o la terminación de los contratos, si fuere del caso.
Contra esta providencia procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario que la profirió,
dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, quien deberá resolverlo dentro del mes
siguiente a su interposición en debida forma.
304
Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 828 del Estatuto Tributario Nacio-
nal, señala en su numeral cuarto que prestan mérito ejecutivo: “4. Las garantías y
cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones
tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el in-
cumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas”.
En caso de incumplimiento de una facilidad de pago en la que se otorgaron ga-

rantías como lo prevé el artículo 814 del Estatuto Tributario, personales, reales,
bancarias o de compañías de seguros, en el acto administrativo se deberá ordenar
su efectividad, siguiendo para ello el procedimiento señalado en el artículo, 814-25,
según el cual, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de la resolución que
ordena hacer efectiva la garantía, el garante debe consignar el valor garantizado
hasta concurrencia del saldo insoluto, de no hacerlo, se librará mandamiento de
pago en su contra y se podrá ordenar el embargo, secuestro y avalúo de los bienes
del mismo. En caso de no existir tales garantías será necesario constituir el título

ejecutivo para luego poder iniciar el proceso de cobro coactivo.
3. Preguntas sobre determinación oficial y títulos ejecutivos.
• ¿Entendiendo que los actos administrativos pueden ser notificados por con-
ducta concluyente, la administración municipal a través de la información que
le da a un contribuyente respecto del valor de una deuda por impuesto predial
como un recibo, factura o formato similar puede considerar que el contribuyen-
te conoce el valor que adeuda por dicho tributo y omitir proferir el acto adminis-
trativo liquidatario respectivo?
• ¿Es válido entender que cuando el contribuyente se notifica de un proceso de

cobro coactivo y en especial del mandamiento de pago se está́ notificando por
conducta concluyente del valor adeudado aun cuando no le hubiesen notificado
la liquidación oficial del impuesto que se pretende su cobro?
• Si la administración municipal cuenta con cinco (5) años para proferir el acto
administrativo que liquida un impuesto cuando el mismo es necesario en los
términos del artículo 717 del ET, ¿el término señalado anteriormente se entien-
de para proferir el respectivo acto, para que quede notificado o para que quede
ejecutoriado?
5
Artículo 814-2. Cobro de garantías. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la
resolución que ordene hacer efectiva la garantía otorgada, el garante deberá consignar el valor
garantizado hasta concurrencia del saldo insoluto.
Vencido este término, si el garante no cumpliere con dicha obligación, el funcionario competente
librará mandamiento de pago contra el garante y en el mismo acto podrá ordenar el embargo, se-
cuestro y avalúo de los bienes del mismo.
La notificación del mandamiento de pago al garante se hará en la forma indicada en el artículo 826
de este Estatuto.
En ningún caso el garante podrá alegar excepción alguna diferente a la de pago efectivo.
305
ejecutivo:
1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones

tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de

las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración
que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.
5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan so-

bre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones,
sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.
En los impuestos en los que no existe obligación de declarar, como el impuesto

predial en la mayoría de los municipios, los títulos ejecutivos estarán conformados
por las liquidaciones oficiales o actos administrativos ejecutoriados, que determinen
el valor del impuesto.
En aquellos impuestos en los que exista la obligación formal de declarar (como en

el Impuesto de Industria y Comercio) los títulos ejecutivos estarán conformados
principalmente por las declaraciones tributarias presentadas por el contribuyente
de las que se desprendan sumas por pagar, y adicionalmente, por las liquidaciones
oficiales o actos administrativos ejecutoriados en los que se determine una suma de
dinero a favor del municipio.
Aunque menos frecuentes, los títulos ejecutivos enunciados en los numerales 4 y 5

aplican también para todos los impuestos territoriales.
Frente a la ejecutoria de los actos a la que se refieren los numerales 2, 3 y 4 del

artículo 828, el artículo 829 del ETN señala que los actos administrativos que sirven
de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados:
1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.
2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpues-

to o no se presenten en debida forma.
3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y
4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de resta-

blecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma
definitiva, según el caso.
306
De esta manera, el solo cálculo del valor de un impuesto no puede ser considera-
do como una obligación cierta a favor de la administración municipal en tanto no
corresponda a una liquidación privada o a un acto administrativo ejecutoriado. La
administración municipal deberá evaluar las circunstancias propias de cada caso,
incluyendo la verificación de su notificación y si puede entenderse que el acto admi-
nistrativo fue notificado por conducta concluyente.
4. Preguntas sobre determinación oficial y títulos ejecutivos.
• ¿Es válido entender que cuando el contribuyente se notifica de un proceso de

cobro coactivo y en especial del mandamiento de pago se está́ notificando por
conducta concluyente del valor adeudado aun cuando no le hubiesen notificado
la liquidación oficial del impuesto que se pretende su cobro?

• Si la administración municipal cuenta con cinco (5) años para proferir el acto
administrativo que liquida un impuesto cuando el mismo es necesario en los
términos del artículo 717 del ET, ¿el término señalado anteriormente se entien-
de para proferir el respectivo acto, para que quede notificado o para que quede
ejecutoriado?
• Cuando el acto administrativo que liquida el Impuesto Predial Unificado no re-

fleja la base gravable ni la tarifa aplicable o le hace falta algún aspecto que no
permita predicar que se está́ frente a una obligación clara, expresa y exigible
¿puede entenderse que dicho acto administrativo es idóneo para evitar que la
administración pierda la facultad de liquidar oficialmente el impuesto?
El artículo 565 del ETN señala, por regla general, que los actos administrativos de la
administración tributaria deben notificarse de manera electrónica, personalmente o
a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especiali-
zada debidamente autorizada por la autoridad competente.
No puede entenderse que con la notificación de un proceso de cobro coactivo o

del mandamiento de pago se está ́ notificando por conducta concluyente el valor
adeudado, pues la liquidación del impuesto corresponde a un acto administrativo
previo que solo prestará mérito ejecutivo cuando se encuentre ejecutoriado.
De conformidad con las normas de procedimiento tributario, el término para liquidar

oficialmente el impuesto es de cinco años contados desde la fecha de vencimiento
del plazo para declarar, (artículo 717 ETN). Transcurrido dicho término sin que se
hubiera notificado el acto respectivo administrativo de liquidación oficial, la adminis-
tración pierde la competencia para hacerlo.
Artículo 717. Liquidación de aforo. Agotado el procedimiento previsto en

los artículos 643, 715 y 716, la Administración podrá, dentro de los cinco (5)
años siguientes al vencimiento del plazo señalado para declarar, determinar
mediante una liquidación de aforo, la obligación tributaria al contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, que no haya declarado.
307
Los artículos 643, 715 y 716, a los que se refiere el artículo transcrito se refieren res-
pectivamente a la sanción por no declarar, el emplazamiento previo por no declarar
y la aplicación de la sanción por no declarar.
Para los impuestos en los que existe obligación de declarar, el término de cinco años
para notificar la liquidación de aforo se cuenta desde la última fecha de plazo para
declarar. Adicionalmente se requiere que previamente se haya notificado emplaza-
miento para declarar y resolución sanción por no declarar.
En el caso de los impuestos en los que no existe obligación de declarar, como gene-
ralmente ocurre con el impuesto predial, no hay lugar a los actos de emplazamiento
para declarar ni a sanción por no declarar, el término de cinco años para notificar
el acto de liquidación del impuesto se cuenta desde la última fecha de plazo para
pagar, de acuerdo con el respectivo calendario tributario municipal.
Como se explicó, los actos administrativos ejecutoriados prestarán mérito ejecutivo

y podrá exigirse su pago con el procedimiento de cobro previsto en el mismo estatu-
to. De igual forma, se podrá adelantar el cobro coactivo sobre las sumas no pagadas
originadas en declaraciones tributarias.
Le corresponde a la administración tributaria verificar la existencia e idoneidad de

los títulos ejecutivos y proferir los actos administrativos de determinación oficial y
de cobro a que haya lugar, dentro de los términos y procedimientos explicados.
308

(abril 11)
Consultante: JULIO TRIANA MURILLO

Chía-Cundinamarca
Tema: Procedimiento Tributario y Régimen Sancionatorio
Subtema: Cobro
Consulta usted:

“1. Respecto del Proceso de Cobro Coactivo de infracciones urbanísticas
como se constituiría la responsabilidad frente a constructores que du-
rante la transición del proceso sancionatorio y posteriormente el Proceso
de Cobro Coactivo enajenaron los inmuebles y cuando se da inicio a la
etapa coactiva, el actual propietario recurre con el desconocimiento del
Proceso y de la respectiva obligación surge una solidaridad, la obligación
es gravada al inmueble”.
En relación con el tema en consulta, es necesario precisar inicialmente que de con-

formidad con las funciones asignadas a esta Dirección por el Decreto número 4712
de 2008, carecemos de competencia para pronunciarnos respecto de la imposición
de sanciones urbanísticas en el marco de la Ley 388 de 1997, modificada por la Ley
810 de 2003.
No obstante, de conformidad con el artículo 103 de la Ley 388 de 1997, modificado

por el artículo 1º de la Ley 810 de 2003, es posible colegir que la imposición de las
sanciones recae sobre los “responsables” de las conductas señaladas en el artículo
104 ibídem, sin que dentro del articulado de las precitadas normas sea posible infe-
rir que existe “solidaridad” entre el responsable y el adquiriente del bien inmueble
afectado por tales conductas, así como tampoco es posible inferir que las sanciones
urbanísticas sean consideradas como un gravamen real que recae sobre el inmue-
ble, y no debe perderse de vista que tanto la solidaridad, como la afectación con
gravámenes reales a determinados bienes debe provenir del legislador.
En este orden de ideas, sin perjuicio de las actuaciones que corresponda adelantar a
las alcaldías municipales respecto de los bienes inmuebles afectados con un proceso
sancionatorio por infracciones a las normas urbanísticas, esta Dirección considera
que las acciones de cobro coactivo deben iniciarse, surtirse y concluirse respecto del
responsable de la conducta infractora indistintamente de que con posterioridad al
inicio del proceso sancionatorio y/o el proceso de cobro administrativo coactivo se
enajene el bien inmueble afectado con las conductas infractoras.
309
Haciendo referencia a lo normado por el artículo 68 del Decreto número 19 de 2012,

consulta:
“Con fundamento en lo anterior nace la inquietud si definitivamente en

cualquier recurso interpuesto durante el Proceso de Cobro Coactivo el Su-
jeto Pasivo de la obligación deberá ser asistido por un abogado”.
Para dar respuesta a este interrogante, es necesario dar un repaso a lo normado por
el artículo 68 del Decreto número 19 de 2012, que ad literam establece:
“Artículo 68. La actuación ante las administraciones tributarias no re-

quiere de abogado salvo para la interposición de recursos. Las actua-
ciones ante la administración tributaria pueden cumplirse directamente por
las personas naturales o jurídicas, estas últimas a través de su representante
legal, sin necesidad de apoderado. Salvo para la interposición de recur-

sos, en cualquier otro trámite, actuación o procedimiento ante las
administraciones tributarias, no se requerirá que el apoderado sea
abogado”. (Negrillas ajenas al texto original).
De conformidad con la norma trascrita, se colige que cuando se realicen trámites,

actuaciones o procedimientos ante las administraciones tributarias, dentro de los
cuales han de entenderse incluidos los relativos al procedimiento de cobro admi-
nistrativo coactivo, no será necesario actuar a través de apoderado que tenga la
calidad de abogado a menos que se trate de la interposición de recursos. Ahora
bien, lo anterior no obsta para que el deudor, si así lo decide, actúe durante todo el
proceso a través de apoderado que ostente dicha calidad.
En este contexto, revisemos ahora lo normado por el artículo 833-1 del Estatuto
Tributario Nacional, el cual establece:
“Artículo 833-1. Recursos en el procedimiento administrativo de co-

bro. Las actuaciones administrativas realizadas en el procedimiento admi-
nistrativo de cobro, son de trámite y contra ellas no procede recurso
alguno, excepto los que en forma expresa se señalen en este proce-
dimiento para las actuaciones definitivas”. (Negrillas ajenas al texto).
De tal manera, dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo estable-

cido en el Estatuto Tributario al que están remitidas las entidades territoriales de
conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, es posible advertir que la
única actuación frente a la cual se admite recurso es la resolución que decide las
excepciones según lo señala el artículo 834 del citado Estatuto, así:
“Artículo 834. Recurso contra la resolución que decide las excepcio-

nes. En la resolución que rechace las excepciones propuestas, se ordenará
adelantar la ejecución y remate de los bienes embargados y secuestrados.
Contra dicha resolución procede únicamente el recurso de reposi-
ción ante el Jefe de la División de Cobranzas, dentro del mes siguiente
310
a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su

interposición en debida forma”. (Negrillas ajenas al texto).
En este orden de ideas, dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, en

aquellos casos en los que el deudor actúe a través de apoderado frente a la ad-
ministración tributaria, solo se requerirá que el apoderado acredite la calidad de
abogado cuando se trate de la interposición del recurso de reposición en contra de
la resolución que resuelve las excepciones.
311

(abril 25)
Consultante: SAMUEL ENRIQUE LÓPEZ OVALLE

Alcaldía Municipal de La Vega
Subtema: Beneficios tributarios
Consulta
1. ¿Es posible, adoptar un acuerdo municipal que otorgue beneficios tributarios,

tales como el articulo 149 de la ley 1607 del año 2012.
2. ¿De ser posible, por cuanto tiempo se podría otorgar?
3. ¿Qué beneficios se podrían otorgar a los moroso de vigencias expiradas y de

que forma se implementaría?
4. ¿Hasta por que porcentaje se podría deducir los intereses moratorios de las
vigencias expiradas?
5. ¿Por cuánto tiempo se podría adoptar dicho acuerdo municipal que contenga los
referidos beneficios tributarios?
6. De no ser posible lo anterior, que otros beneficios se podrían otorgar a los con-
tribuyentes morosos de vigencias expiradas?
En el Boletín número 1 de la publicación Apoyo a la Gestión Tributaria de las En-

tidades Territoriales1 se presenta la posición de esta dirección en relación con el
otorgamiento de beneficios tributarios como las amnistías y condonación de deu-
das, en el sentido de señalar que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, dichos tratamientos preferenciales resultan contrarios a la justicia
y equidad tributaria ordenados por la Constitución, y que solamente en situacio-
nes extraordinarias pueden ser otorgados para procurar el cumplimiento de dichos
principios en relación con quienes se encuentran en condiciones de desigualdad o
desfavorabilidad.
1
http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda1/haciendapublica/daf/publicacio-
nes_territoriales/Boletin%20No.%201.pdf
312
Los beneficios tributarios no pueden ser utilizados como mecanismo para recaudar
los impuestos dejados de pagar, pues para ello el Estado dispone de poderosas he-
rramientas administrativas y judiciales.
La autorización prevista en el artículo 149 de la Ley 1607 de 20122, ya no se encuen-

tra vigente y en consecuencia, consideramos que el otorgamiento, por parte de las
entidades territoriales, de condonaciones o descuentos sobre obligaciones causadas
(impuestos o intereses de mora) resulta contrario a los principios justicia y equidad
tributaria ordenados por la Constitución.


Consideramos que para adelantar una adecuada gestión de recaudo tributario re-
sulta conveniente inicialmente hacer la depuración y saneamiento de la información
de los deudores con el fin de establecer la existencia real de obligaciones exigibles
y constituir los títulos ejecutivos en relación con aquellas obligaciones respecto de
las cuales aún se cuente con la competencia para hacerlo.
Lo anterior a fin de no seguir generando expectativas de recaudo sobre sumas

respecto de las cuales no existen posibilidades reales de recaudo y definir las activi-
dades a realizar sobre los registros respecto de los cuales aún se tiene competencia
para actuar. Al respecto remitimos el Oficio número 08719 de 2014.
2
“Artículo 149. Condición especial para el pago de impuestos, tasas y contribuciones.
Dentro de los nueve (9) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, los sujetos
pasivos, contribuyentes o responsables de los impuestos, tasas y contribuciones, administrados por
las entidades con facultades para recaudar rentas, tasas o contribuciones del nivel nacional, que se
encuentren en mora por obligaciones correspondientes a los períodos gravables 2010 y anteriores,
tendrán derecho a solicitar, únicamente con relación a las obligaciones causadas durante dichos
periodos gravables, la siguiente condición especial de pago:
1. (…)
Las disposiciones contenidas en el presente artículo podrán ser aplicadas por los entes territoriales
en relación con las obligaciones de su competencia. (Se subraya).
(…)”
3
Depuración contable permanente y sostenibilidad. Las entidades contables públicas cuya infor-
mación contable no refleje su realidad financiera, económica, social y ambiental, deben adelantar
todas las veces que sea necesario las gestiones administrativas para depurar las cifras y demás
datos contenidos en los estados, informes y reportes contables, de tal forma que estos cumplan
las características cualitativas de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad de que trata el marco
conceptual del Plan General de Contabilidad Pública (…)”
313

(mayo 2)
Consultante: ARMANDO CABALLERO DURÁN

Tesorero Municipal
Alcaldía Municipal de Matanza – Santander
[email protected]
Subtema: Cobro coactivo
Formula usted interrogantes relativos al Reglamento Interno de Recuperación de

Cartera y la posibilidad de contratar un asesor externo (abogado) para adelantar los
procesos de cobro coactivo en el municipio.
La Ley de Normalización de la Cartera Pública, Ley 1066 del 29 de julio de 2006, dis-
puso que las entidades públicas que en ejercicio de sus funciones recaudan rentas
o caudales públicos del nivel nacional o territorial, tienen jurisdicción coactiva para
hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y que para estos efectos debe-
rán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario Nacional. La misma ley
ordenó a estas entidades el establecimiento del Reglamento Interno del Recaudo de
Cartera, el cual debe sujetarse a la ley e incluir las condiciones relativas a la celebra-
ción de acuerdos de pago. El 15 de diciembre de 2006, el Gobierno Nacional expidió
el Decreto número 4473, que determina los contenidos mínimos del reglamento in-
terno del recaudo de cartera que debe ser expedido por cada entidad pública dentro
de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia de dicho decreto.
La cartera es el conjunto de acreencias a favor del municipio o departamento,

consignadas en títulos ejecutivos que contienen obligaciones dinerarias de manera
clara, expresa y exigible. La recuperación de cartera pública tiene por objetivo el
establecimiento de medidas que procuren obtener liquidez para el tesoro público
mediante la gestión ágil, eficaz, eficiente y oportuna del recaudo de las obligaciones
a su favor. El establecimiento del Reglamento de cartera por cada una de las entida-
des debe contribuir a este objetivo mediante la oficialización, en un documento, de
las políticas de cobro de la entidad y de los procedimientos que se deben surtir por
los funcionarios y por los deudores para el pago de esas obligaciones.
El cobro coactivo es el procedimiento previsto en la ley mediante el cual se ejercen

las facultades de jurisdicción coactiva que consisten en producir todas las fases y ac-
tuaciones establecidas para hacer efectivo el recaudo de las obligaciones en mora; el
procedimiento de cobro coactivo aplicable en la entidad territorial es el establecido en
el Estatuto Tributario Nacional conforme el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
Nótese entonces que el procedimiento (etapas, actuaciones, términos, ritualidades,

etc.) del proceso de cobro ya están establecidos en el Estatuto Tributario Nacional,
correspondiéndole a la entidad territorial adoptarlo en su estatuto de rentas mediante
acuerdo expedido por el concejo municipal y, el reglamento interno de recuperación
de cartera es el acto administrativo de carácter general expedido por el represen-
314
tante legal de la entidad territorial que contiene las reglas que rigen el desarrollo de
la función de cobro, dentro del marco de las disposiciones legales y de orden admi-
nistrativo vigentes; en consecuencia, el reglamento interno de cartera deberá incluir
las directrices necesarias para que la entidad territorial tenga el conocimiento real y
actualizado del estado de su cartera y la exacta identificación de sus deudores, así
como las medidas de seguimiento y gestión desde la generación del título ejecutivo
hasta su cancelación, pasando por todas las etapas de cobro persuasivo y coactivo.
En relación con el segundo interrogante, relativo a la posibilidad de contratar un

asesor externo (abogado) para adelantar el procedimiento de cobro coactivo, es
necesario tener en cuenta que la Ley 1386 de 2010 estableció:
Artículo 1°. Prohibición de entregar a terceros la administración de tri-

butos. No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las enti-
dades territoriales, o sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros

la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devo-
luciones, e imposición de sanciones de los tributos por ellos administrados.
La recepción de las declaraciones así como el recaudo de impuestos y de-
más pagos originados en obligaciones tributarias podrá realizarse a través
de las entidades autorizadas en los términos del Estatuto Tributario Nacional,
sin perjuicio de la utilización de medios de pago no bancarizados.
Las entidades territoriales que a la fecha de expedición de esta ley hayan

suscrito algún contrato en estas materias, deberán revisar de manera deta-
llada la suscripción del mismo, de tal forma que si se presenta algún vicio
que implique nulidad, se adelanten las acciones legales que correspondan
para dar por terminados los contratos, prevaleciendo de esta forma el inte-
rés general y la vigilancia del orden jurídico. Igualmente deberán poner en
conocimiento de las autoridades competentes y a los organismos de control
cualquier irregularidad que en la suscripción de los mismos o en su ejecución
se hubiese causado y en ningún caso podrá ser renovado.
Las entidades de control correspondientes a la fecha de expedición de esta

ley, deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan
La Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la Repú-

blica deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan
Acorde con lo anterior, no es viable entregar a terceros actuaciones o funciones que

solo pueden ser llevadas a cabo por la propia Administración, como lo es el cobro
coactivo.
Recomendamos la lectura de los Boletines de Apoyo a la Gestión Tributaria de las

Entidades Territoriales números 3, sobre el reglamento de cartera, y 7 y 19 sobre
el alcance de la Ley 1386 de 2010, los cuales pueden ser consultados en nuestra
página Web, en el link Asistencia a Entidades Territoriales, Publicaciones.
315

(mayo 12)
Consultante: ÓSCAR GILBERTO VILLAREAL PARRA

Secretario de Hacienda y Tesorero Municipal
Municipio de Chimá
Chimá-Santander
Subtema: Notificaciones
En su escrito solicita nuestra orientación en relación con la forma de realizar la noti-

ficación del mandamiento de pago y la posibilidad de adelantar el procedimiento de
cobro coactivo sin haber notificado previamente la liquidación oficial del impuesto.
En lo relativo a la dirección y forma de notificación de los actos administrativos, es

necesario precisar que de conformidad con lo establecido en el artículo 59 de la
Ley 788 de 2002, la normatividad local del municipio debe estar en armonía con lo
señalado en el Estatuto Tributario Nacional.
Así las cosas, debemos analizar en primer lugar el artículo 563 del Estatuto Tributa-
rio Nacional, que señala en relación con la dirección para notificaciones lo siguiente:
“Artículo 563. Dirección para notificaciones. Artículo modificado por el

artículo 59 del Decreto número 19 de 2012. La notificación de las actua-
ciones de la Administración Tributaria deberá efectuarse a la dirección infor-
mada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en
su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o
mediante formato oficial de cambio de dirección; la antigua dirección conti-
nuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la
validez de la nueva dirección informada.
Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante no hu-

biere informado una dirección a la Administración de Impuestos, la actuación
administrativa correspondiente se podrá notificar a la que establezca la Admi-
nistración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías tele-
fónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria.
Cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyente, respon-

sable, agente retenedor, o declarante, por ninguno de los medios señalados en
el inciso anterior, los actos de la Administración le serán notificados por medio de
la publicación en el portal de la web de la DIAN, que deberá incluir mecanismos
de búsqueda por número identificación personal”. (Subrayado fuera de texto).
Por su parte, el artículo 565 del Estatuto Tributario Nacional establece las formas de
notificación de las actuaciones de la administración de impuestos en los siguientes
términos:
316
“Artículo 565. Formas de notificación de las actuaciones de la adminis-

tración de impuestos. Artículo modificado por el artículo 45 de la Ley 1111
de 2006. Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificacio-
nes tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impon-
gan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas,
deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red
oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debi-
damente autorizada por la autoridad competente.
Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por

edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no
compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados
a partir de la fecha de introducción al correo1 del aviso de citación. En este
evento también procede la notificación electrónica.

Parágrafo 1°. La notificación por correo de las actuaciones de la adminis-
tración, en materia tributaria, aduanera o cambiaria se practicará mediante
entrega de una copia del acto correspondiente en la última dirección infor-
mada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante en
el Registro Único Tributario (RUT). En estos eventos también procederá la
notificación electrónica.
Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no

hubiere informado una dirección a la administración tributaria, la actuación
administrativa correspondiente se podrá notificar a la que establezca la ad-
ministración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías
telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o ban-
caria. Cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyen-
te, responsable, agente retenedor o declarante, por ninguno de los medios
señalados, los actos de la administración le serán notificados por medio de
publicación en un periódico de circulación nacional.
Cuando la notificación se efectúe a una dirección distinta a la informada en

el Registro Único Tributario, RUT, habrá lugar a corregir el error dentro del
término previsto para la notificación del acto.
Parágrafo 2°. Cuando durante los procesos que se adelanten ante la admi-
nistración tributaria, el contribuyente, responsable, agente retenedor o de-
clarante, actúe a través de apoderado, la notificación se surtirá a la última
dirección que dicho apoderado tenga registrada en el Registro Único Tribu-
tario (RUT).
1
De acuerdo con las consideraciones hechas por la Corte Constitucional en Sentencia C-096 de
2001, los actos que se envían por correo deben entenderse notificados a partir de la fecha de recibo
pro parte del contribuyente y no de la fecha de introducción al correo.
317
Parágrafo 3°. Las actuaciones y notificaciones que se realicen a través de

los servicios informáticos electrónicos de la Dirección de Impuestos y Adua-
nas Nacionales como certificadora digital cerrada serán gratuitos, en los tér-
minos de la Ley 527 de 1999 y sus disposiciones reglamentarias.
De acuerdo con las disposiciones transcritas las actuaciones de la administración

tributaria deberán notificarse por correo o personalmente a la dirección del contri-
buyente, la cual no necesariamente corresponde a la dirección del predio en el caso
de contribuyentes del impuesto predial.
Ahora bien, en relación con la posibilidad de realizar las notificaciones a través de

la página web de la Alcaldía Municipal como sugiere en su consulta es necesario
indicar que, de acuerdo con lo establecido en el último parágrafo del artículo 563
E.T., esta solo procede cuando no haya sido posible establecer la dirección del con-
tribuyente.
En el mismo sentido, el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, estableció la posibilidad

de acudir a la notificación de los actos mediante su publicación en la página web de
la entidad, pero únicamente en los eventos en los que el acto ha sido devuelto por
el correo por una causal distinta a la de “dirección errada” y de manera concurrente
con la inserción del acto administrativo en el registro o gaceta de la entidad. La
norma señala:
“Artículo 69. Determinación oficial de los tributos distritales por el sis-

tema de facturación. Autorícese a los municipios y distritos para establecer
sistema de facturación que constituyan determinación oficial del tributo y pre-
sente mérito ejecutivo. El respectivo gobierno municipal o distrital dentro de
sus competencias, implementará los mecanismos para ser efectivos estos
sistemas, sin perjuicio de que se conserve el sistema declarativo de los im-
puestos sobre la propiedad.
Para efectos de facturación de los impuestos territoriales así como para la

notificación de los actos devueltos por correo por causal diferente a direc-
ción errada, la notificación se realizará mediante publicación en el registro
o Gaceta Oficial del respectivo ente territorial y simultáneamente mediante
inserción en la página web de la Entidad competente para la Administración
del Tributo, de tal suerte que el envío que del acto se haga a la dirección del
contribuyente surte efecto de divulgación adicional sin que la omisión de esta
formalidad invalide la notificación efectuada”. (Subrayado fuera de texto).
Por lo tanto, consideramos que a pesar de las dificultades que se pueden presentar
en la entidad territorial, es imposible implementar una forma de notificación distinta
a las arriba mencionadas, pues por ser un asunto de naturaleza procedimental debe
apegarse a lo establecido en el Estatuto Tributario Nacional.
Ahora bien, en relación con su inquietud sobre la posibilidad de iniciar el proce-

dimiento de cobro coactivo sin haber notificado la liquidación oficial es necesario
318
señalar que, de acuerdo con el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario

Nacional la posibilidad de ejercer la jurisdicción coactiva está supeditada a la exis-
tencia de un título ejecutivo, que es consecuencia del agotamiento de la etapa de
determinación oficial del tributo, y solo cuando este esté ejecutoriado y en firme
podrá darse inicio a la etapa de cobro.
Así las cosas es evidente que en ningún caso podría notificarse un mandamiento de
pago sin que previamente exista un acto de determinación del impuesto, pues es
esta última la que constituye el título ejecutivo que puede ser cobrado mediante el
ejercicio de la jurisdicción coactiva.
319

(mayo 14)
Consultante: MARIANO ATEHORTÚA OSORIO

Jefe Oficina Atención a Población Desplazada
Alcaldía Municipal de Sabaneta
Sabaneta-Antioquia
Subtema: Alivios tributarios
Mediante memorando radicado conforme le asunto, recibimos de la Oficina Asesora

de Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público oficio de la Procuraduría
General de la Nación con el cual remite su Consulta número 1080-06-05-02, relativa
a alivios o tratamientos de exoneración de tributos para la población desplazada, en

virtud de lo establecido en la Ley 1448 de 2011.
A partir de la autonomía de las entidades territoriales para la administración de sus

rentas, reconocida en nuestra Constitución Política, corresponde a los concejos mu-
nicipales otorgar mediante Acuerdo, alivios o descuentos a los contribuyentes de los
impuestos del orden municipal. Si bien la iniciativa para presentar proyectos de Acuer-
do que decreten beneficios o alivios tributarios puede provenir del Alcalde o los conce-
jales, la responsabilidad de la decisión es del Concejo, para lo cual deben tenerse en
cuenta los requisitos al momento de aprobar un acuerdo en tal sentido, tales como:


Ahora bien, tratándose de la población que ha sufrido el desplazamiento forzado por

efectos del conflicto armado, es importante tener en cuenta que por la importancia
del tema y la situación crítica de quienes sufren el desplazamiento, se cuenta con
desarrollo normativo en el cual se establecen obligaciones a entidades públicas de
todos los órdenes, encaminadas a subsanar y normalizar la situación, incluso a ga-
rantizar el retorno y los derechos fundamentales de la comunidad.
La Ley 387 de 1997, sus decretos reglamentarios, así como diferentes y reiterados
pronunciamientos de la Corte Constitucional (Sentencia T-025 de 2004), amparan
los derechos fundamentales de la población desplazada; en consecuencia, las au-
toridades municipales deberán en el ámbito de sus competencias prestar la debida
atención a dicho grupo de ciudadanos en especiales condiciones de vulnerabilidad.
320
Teniendo en cuenta la autonomía de las entidades en relación con sus rentas, prin-
cipio expresamente establecido en el artículo 294 de la Constitución Política, el
legislador ha promovido desde la ley alternativas para que las autoridades munici-
pales fijen tratamientos preferenciales en el pago de tributos cuando se presentan
especiales condiciones económicas o sociales que lo ameriten, como es el caso de
la población desplazada y/o víctimas del conflicto.
Es así como la Ley 1448 de 2011 en su artículo 121 señaló:
Artículo 121. Mecanismos reparativos en relación con los pasivos. En

relación con los pasivos de las víctimas, generados durante la época del
despojo o el desplazamiento, las autoridades deberán tener en cuenta como
medidas con efecto reparador, las siguientes:

1. Sistemas de alivio y/o exoneración de la cartera morosa del impuesto pre-
dial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distrital
relacionadas con el predio restituido o formalizado. Para estos efectos las
entidades territoriales establecerán mecanismos de alivio y/o exoneración de
estos pasivos a favor de las víctimas del despojo o abandono forzado.
2…
De acuerdo con lo establecido en la Ley 1448 de 2011, las autoridades municipales po-
drán decretar medidas excepcionales en los términos y para los beneficiarios que allí se
mencionan; es decir, que el concejo municipal puede tramitar un proyecto de acuerdo
en el cual, con base en la ley o la condición especial que se presente, se defina el tipo de
tratamiento (exoneración, alivio, descuento), la población objeto de la medida, el térmi-
no y los periodos para los cuales aplica, así como los requisitos o trámites a seguir para
gozar del beneficio (por ejemplo, estar registrado en el Registro Único de Víctimas).
Ahora bien, no puede perderse de vista que el tratamiento debe estar dirigido a los
contribuyentes, sujetos pasivos, del impuesto de que se trate pues son los obligados
al pago por determinación legal, de tal suerte que no puede exonerarse a quienes
no están relacionados o son deudores del tributo. Por ejemplo, no podría exonerarse
del Impuesto Predial Unificado a arrendatarios de un inmueble.
Nótese que el artículo 121 de la Ley 1448 señala que estos alivios constituyen “me-
didas con efecto reparador”, por lo que creemos deben estar dirigidas a personas
que abandonaron sus predios por el conflicto armado y durante el abandono o des-
pojo se han venido causando impuestos a su cargo, de tal forma que la exoneración
coadyuve al retorno por su especial condición.
Respecto de la restitución de tierras, el artículo 105 numerales 8 y 9 de la Ley 1448

de 2011 señala la posibilidad de acceder a subsidios o alivios de carácter estatal
para sanear pasivos tributarios y financieros del predio restituido, así:
“Artículo 105. Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Ges-

tión de Restitución de Tierras Despojadas. Serán funciones de la Unidad
321
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas las

siguientes:
(…)
8. Formular y ejecutar programas de alivios de pasivos asociados a los pre-

dios restituidos y formalizados.
9. Crear y administrar programas de subsidios a favor de los restituidos o

de quienes se les formalicen los predios de conformidad con este capítulo,
para la cancelación de los impuestos territoriales y nacionales relacionados
directamente con los predios restituidos y el alivio de créditos asociados al
predio restituido o formalizado”.
El Decreto número 4829 de 2011, reglamentario de la Ley 1448 señala:
“Artículo 43. Alivio por pasivos asociados a predios restituidos. La

Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Des-
pojadas, consolidará trimestralmente los montos reconocidos en sentencias
judiciales a favor de las entidades estatales por concepto de impuestos y
contribuciones asociados a los predios objeto de restitución.
Lo propio hará con los pasivos reconocidos que se adeuden a las entidades
prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado,
aseo, energía eléctrica y gas combustible por redes físicas, y a entidades
vigiladas por la Superintendencia Financiera.
La información debe desagregarse, determinando el monto por tipo de pa-

sivo y por entidad acreedora e incluirá el valor original de la deuda, el de los
intereses de mora y de las sanciones si fuere el caso.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Des-

pojadas, mediante acto administrativo instará a cada entidad acreedora la
adopción de un plan de alivio que pueda incluir condonación parcial o total
de las sumas adeudadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 121
de la Ley 1448 de 2011. A medida que se obtenga respuesta a la solicitud, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despo-
jadas, asesorará a cada víctima beneficiara de restitución de predio la forma
como pagará las sumas adeudadas”.
Como se observa, los tratamientos de exoneración o condonación que establezca el

concejo municipal puede incluir a otro tipo de víctimas de la violencia siempre que el
beneficio cumpla con el objeto de favorecer a esta población en su retorno y como
medida de reparación.
322

(febrero 19)
Consultante: ANDRÉS BUITRAGO

[email protected]
Subtema: Pago de fotocopias expedidas
Por medio de la presente nos permitimos dar respuesta a su consulta radicada

a esta entidad, donde se pregunta se expida concepto frente a “Si existen leyes
nacionales que indiquen a la municipios como obtener el valor a pagar por las foto-
copias expedidas por ellos”.

De conformidad con el principio de legalidad al que nos referimos en la parte inicial
de este documento, solamente se pueden establecer tributos municipales (impues-
tos, tasas y contribuciones) que hayan sido creados y autorizados por el legislador.
Sin embargo, recientemente el Consejo de Estado1 al resolver la demanda de nuli-

dad de un acuerdo municipal, en cuanto al cobro de una tasa por fotocopias, cons-
tancias, certificaciones y paz y salvos, manifestó que la autorización se encuentra
en la Ley 57 de 19852. Transcribimos algunos apartes del fallo:
“(…) Para la Sala, la tasa por el cobro de fotocopias, constancias, certifica-

ciones y paz y salvos fue creada por la Ley 57 de 1985 por las siguientes
razones:
(…)
El artículo 17 de la referida ley, señala:
“Artículo 17. La expedición de copias dará lugar al pago de las mismas

cuando la cantidad solicitada lo justifique.
El pago se hará a la tesorería de la entidad o en estampillas de timbre

nacional que se anularán, conforme a la tarifa que adopte el funcionario
encargado de autorizar la expedición.
En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la repro-

ducción”. (Resalta la Sala).
A su vez, el artículo 24 ordena:
1
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Consejera Ponen-
te: Martha Teresa Briceño de Valencia. Bogotá, D. C., 4 de abril de 2013. Radicación número:
19001233100020100000701 [18834]. Demandado: Municipio de Miranda (Cauca).
2
[17] Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales.
323
“Artículo 24. Las normas consignadas en los artículos anteriores serán

aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se les
expidan certificaciones sobre documentos que reposen en las oficinas pú-
blicas o sobre hechos de que estas mismas tengan conocimientos”.
De conformidad con lo anterior, la Ley 57 de 1985 autorizó el cobro de co-

pias, certificaciones y constancias que expidan la Nación, los departamentos
y los municipios [18]3 y dispuso que dicho cobro estuviera sujeto a la cantidad
de copias solicitadas, según la tarifa que fije el funcionario competente, sin
exceder, en todo caso, el costo de la reproducción.
Ahora bien, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-099 del 31 de ene-

ro de 2001 [19]4 con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo
17 de la Ley 57 de 1985, declaró exequible la norma acusada y para el efecto

precisó:
“En síntesis, como el legislador en la Ley 57 de 1985 , artículo 17 , su-

brogó el artículo 24 del Decreto número 01 de 1.984, se ajustó a lo dis-
puesto en los artículos 338 en concordancia con los artículos 150-12,
300-4 y 313-4 superiores pues el Congreso de la República ejerció
una función propia de su ámbito constitucional al establecer una
modalidad de tasa a favor de una entidad pública cuando autorizó
el cobro de las copias, cuando la cantidad así lo justifique, tendientes
a la recuperación de los costos de la producción de la publicaciones por
parte de los organismos públicos; en virtud del derecho de petición de
un ciudadano, todo lo cual, en criterio de esta Corporación procura una
finalidad protegida constitucionalmente, pues, la disposición cuestionada
contiene un elemento de discrecionalidad que le otorga al servidor pú-
blico que autoriza la expedición de las copias determinar si la cantidad
solicitada justifica el cobro de las mismas, tarifa que además no podrá
exceder el costo económico material de la reproducción, lo que tor-
na justo, razonable y proporcional la disposición cuestionada, pues la
norma acusada contiene un criterio equitativo, repárese que los gastos
del Estado deben estar fundamentados en los principios de igualdad,
moralidad, eficiencia, eficacia, economía, celeridad y equidad” (Subraya
la Sala).
De esta forma, la Corte Constitucional señaló que la tasa por expedición de

copias y certificados está ajustada a la Constitución y precisó que conforme
a la ley, los municipios están autorizados para determinar la tarifa correspon-
diente, siempre y cuando no exceda el costo de la reproducción.
3
18 Artículo 27. Para los efectos de la presente ley, también son oficinas públicas las de las corpora-
ciones de elección popular.
4
[19] M. P. Fabio Morón Díaz.
324
Lo anterior por cuanto las tasas o derechos, deben ser fijadas por la ley, y
solo se puede transferir la competencia para que la autoridad territorial de-
termine las tarifas correspondientes. Así, el inciso 2º del artículo 338 de la
Constitución Política señala: “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden
permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas [20]5 y contribuciones
que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los
servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcio-
nen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la
forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los
acuerdos”.
El artículo 17 de la Ley 57 de 1985 fijó los criterios para determinar la tarifa

de la tasa así: “En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la
reproducción”, previsión que la Corte Constitucional encontró ajustada a la
Constitución Política y que se encuentra acorde con lo señalado por la mis-
ma Corte al disponer [22]6: “La habilitación constitucional al legislador para
otorgar a la autoridad administrativa la facultad de fijar una tarifa, no puede
ser entendida como la autorización de entregarle a la administración una
función discrecional. La única facultad que la ley puede delegar en la au-
toridad administrativa es la de ajustar el monto del tributo a los costos
de un servicio o a los precios de un beneficio, según los criterios que
el legislador defina. Incluso cuando el legislador ha fijado el monto máximo
de la tarifa, la autoridad encargada de determinar su valor y, por lo tanto, de
vincular a los particulares al pago de una suma determinada, debe encontrar
en la Ley, la Ordenanza o el Acuerdo respectivo, las directrices concretas
–método y sistema– para fijar la tarifa de la tasa en un quantum relativo al
costo del servicio que se presta o al precio del beneficio que se otorga”.
Los argumentos expuestos son suficientes para negar la solicitud de nulidad

de las expresiones: “costos de paz y salvos”, “constancias”, “certificaciones”
y “lo que corresponda a la recuperación de los costos”, contenidas en los
artículos 205 y 206 del acuerdo demandado.
Sin embargo, observa la Sala que el numeral 4 del artículo 206 del Acuer-
do número 027 de 2005, al disponer como parámetro para el cobro de los
costos: “4. Constancias, certificaciones y demás, lo que corresponda a la
recuperación de los costos más un 25% como gastos administrativos”, la
expresión subrayada excede la autorización del artículo 17 de la Ley 57 de
1985, según la cual: “En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo
5
[20] La Corte Constitucional en Sentencia C-545 de 1994 preciso: “Tasa es el tributo cuya obligación
tiene como hecho generador la prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado
en el contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que contribuye al presu-
puesto de la obligación”.
6
[22] Sentencia C-577 de 1995.
325
de la reproducción” y desconoce que el producto de la tasa no debe tener un

destino ajeno al servicio que contribuye al presupuesto de la obligación [23]7,
razón por la cual habrá que declarar la nulidad.
En cuanto al argumento según el cual el artículo 16 de la Ley 962 de 2005

[24]8 prohíbe establecer tarifas por servicios o realización de funciones que
la ley no contemple, observa la Sala que como quedó anotado, la tasa co-
rrespondiente fue creada por la Ley 57 de 1985, cuya constitucionalidad fue
reconocida por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-099 del 31 de
enero de 2001, adicionalmente, la Ley 962 de 2005 no es aplicable a los mu-
nicipios por no pertenecer a la Administración Pública Nacional [25]9.
Por las razones expuestas, se revoca la sentencia apelada. En su lugar, se

anula la expresión “más un 25% como gastos administrativos” conte-
nida en el numeral 4 del artículo 206 del Acuerdo número 027 de 2005 expe-
dido por el Concejo Municipal de Miranda-Cauca y en lo demás, se confirma
la sentencia apelada.
(…)”
A partir de las anteriores consideraciones del Consejo de Estado, a partir de la au-

torización prevista en la Ley 57 de 1985 las corporaciones administrativas están fa-
cultadas para establecer tasas por la expedición de copias y certificados, cuyo valor
de la tarifa no puede exceder el costo de la reproducción o certificación.
Sin perjuicio de lo anterior, debemos precisar que el establecimiento de trámites

por la administración pública se sujeta a la ley anti trámites, Ley 962 de 2005, las
normas que lo modifiquen, y a las normas que regulan los respectivos procedimien-
tos10. En este sentido, resaltamos que se debe asegurar el cumplimiento del objeto
y los principios consagrados en dicha ley (artículo 1°) como rectores de la política
de racionalización, estandarización y automatización de trámites, a fin de evitar
exigencias injustificadas a los administrados.
7
[23] Sentencia C-454 de 1994.
8
[24] Artículo 16. Cobros no autorizados. Ningún organismo o entidad de la Administración Pública
Nacional podrá cobrar, por la realización de sus funciones, valor alguno por concepto de tasas, con-
tribuciones, formularios o precio de servicios que no estén expresamente autorizados mediante
norma con fuerza de ley o mediante norma expedida por autoridad competente, que determine
los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objeto.
9
[25] Conformada por la Presidencia de la República, los Ministerios y los Departamentos Adminis-
trativos como organismos principales de la Administración; por las superintendencias y los estable-
cimientos públicos como organismos adscritos, y por las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado y las Sociedades de Economía Mixta como organismos vinculados a la Administración.
10
Ley 962 de 2005. “Artículo 2°. Ámbito de aplicación. Esta ley se aplicará a los trámites y procedi-
mientos administrativos de la Administración Pública, de las empresas de servicios públicos domici-
liarios de cualquier orden y naturaleza, y de los particulares que desempeñen función administrativa.
Se exceptúan el procedimiento disciplinario y fiscal que adelantan la Procuraduría y Contraloría
respectivamente.
Para efectos de esta ley, se entiende por “Administración Pública”, la definición contenida en el
artículo 39 de la Ley 489 de 1998”.
326

(mayo 26)
Consultante: JULIO TRIANA MURILLO

Chía-Cundinamarca
Tema: Otros temas tributarios
Subtema: Amnistías y Condonaciones
expone que un contribuyente del impuesto de Industria y Comercio pagó su de-

claración con un cheque que fue devuelto por fondos insuficientes, pero que al día
siguiente efectuó el pago por transferencia electrónica del total del total impuesto
más la sanción por el pago extemporáneo, y a renglón seguido consulta usted: “hay
la posibilidad de condonar la sanción del 20% consagrada en el artículo 731 del
Código de Comercio por el no pago por culpa del librador de un cheque presentado
en tiempo”.
En relación con la aplicación de la sanción establecida por el artículo 731 del Código
de Comercio, se ha pronunció la Corte Constitucional mediante Sentencia C-451-02
de 12 de junio de 2002, Magistrado Ponente: Doctor Manuel José Cepeda Espinosa,
así:
“[…] El artículo 731 del Código establece que la sanción del 20% del
importe del cheque procede cuando este ha sido presentado en tiem-
po y no pagado por culpa del librador. La norma exige, pues, la concu-
rrencia de dos requisitos (i) el cumplimiento del deber del beneficiario
de presentar el cheque oportunamente, y, (ii) el incumplimiento del
deber de cuidado del librador, es decir, que el cheque no se haya
podido pagar por su culpa, como ocurre, por ejemplo, cuando en la
cuenta corriente no existe una provisión de fondos suficiente para que
el banco librado cubra el valor del cheque girado.
Así, cuando se presentan estos dos requisitos, la norma prevé una

consecuencia que opera por ministerio de la ley, no por la sola deci-
sión unilateral del beneficiario. Dicha consecuencia es la sanción con-
sistente en abonarle al tenedor el 20% del importe del cheque. (…)
Independientemente pues, de la naturaleza jurídica de esta “sanción,

es claro para la Corte que el abono del 20% del importe del cheque
no se impone objetivamente al librador de un cheque no pagado. Al
contrario, el elemento de la culpa es un requisito claro previsto en la
disposición; el legislador estableció que dicho cobro procedería para
el cheque “no pagado por su culpa”.
327
El 20% del importe del cheque se abona cuando existe certeza y

ausencia de controversia sobre el cumplimiento de los requisitos
de la norma. Esto significa, entonces, que además de la presenta-
ción oportuna del cheque para su pago –exigencia hecha al bene-
ficiario- debe haber aceptación de la propia culpa por el librador
del cheque.
En efecto, como lo subrayan los intervinientes, la sanción se aplica

cuando i) El librador -obrando de buena fe y responsablemente- acep-
ta la propia culpa, o en su defecto; ii) Cuando la culpa del librador
se establezca dentro del proceso correspondiente entablado por el
tenedor.
Sostiene el peticionario, que la norma permite que sea un particular

el que imponga “por su cuenta y directamente la sanción al cheque

devuelto y no pagado”. Esta es una interpretación jurídica que no con-
sulta la norma demandada. El legislador, al usar una voz imperativa,
busca hacer clara e inequívoca su voluntad de imponer un efecto jurí-
dico a quien no cumple su deber de diligencia al girar un cheque. En
ningún caso está facultando al tenedor para remplazar a la justicia
estatal. La norma demandada no regula el asunto referente a la mane-
ra como se exigirá el pago de la “sanción” puesto que guarda silencio
sobre el procedimiento correspondiente, el cual es regulado en otras
disposiciones. (…)
En efecto, esta disposición no inviste de facultades jurisdiccionales

al particular beneficiario de un cheque no pagado por culpa del libra-
dor, no impide que el elemento culposo de la conducta del librador se
controvierta en un juicio, ni tampoco otorga una potestad coercitiva al
beneficiario del cheque que le permita imponer autónoma y automáti-
camente la sanción en cuestión.
Destaca la Corte que el requisito de la culpa es precisamente lo

que impide concluir que el artículo en cuestión - como lo preten-
de el accionante - esté consagrando una responsabilidad objetiva
que pueda ser estimada, exigida y ejecutada unilateralmente por
el tenedor contra la voluntad del librador. La culpabilidad, salvo
reconocimiento personal, es un elemento discutible, y por ende
controvertible, respecto del cual se pronuncia la autoridad juris-
diccional competente en un proceso, cuando el librador no la ha
aceptado.
De otra parte, la existencia del artículo 722 del Código de Comercio,

resalta la importancia no solo de la culpa del librador sino de la posibi-
lidad de definir judicialmente la responsabilidad por el no pago de un
cheque. En efecto, en dicho artículo el legislador se ocupa del cheque
328
no pagado por el banco sin haber mediado justa causa. Esto significa
que el librador puede exigirle al librado que le pague el 20% del impor-
te del cheque o del saldo disponible, cuando sin justa causa este se
niegue a pagarlo o no haga el ofrecimiento de pago parcial. Lo anterior
“a título de sanción” y sin perjuicio de que el librador persiga por las
vías comunes la indemnización de perjuicios.
Siendo así, el cargo relativo a la objetividad de la responsabilidad y

a la facultad para que el tenedor se haga justicia por su propia mano
no prospera. No solo porque ante una situación de no pago del

cheque, el hecho no siempre se le atribuye al librador - podría
atribuírsele al banco librado - sino que además el legislador exige
que ello haya ocurrido por “su culpa”. Como ya se anotó, esto im-
plica el reconocimiento voluntario de culpa o, en caso de controversia,
que esta se determine en un proceso judicial, dentro del cual, como en
todo proceso, al librador se le garantizará su derecho de defensa, y se
habrá de respetar el debido proceso.
El beneficiario puede reclamar del librador el pago de lo estipulado en

el artículo 731 demandado, cuando se dan las condiciones allí previs-
tas. A su turno, el librador puede exigirle al librado el pago de lo seña-
lado en el artículo 722, cuando se cumplan los requisitos establecidos
en dicho artículo. De esta forma, se busca promover la seguridad y la
agilidad en el tráfico jurídico, tan importantes en materia comercial. No
obstante, las controversias en cada caso son dirimidas por los jueces
competentes, no por el tenedor del cheque, como lo sugiere el actor.
[…]” (Negrillas ajenas al texto original).
De lo expresado por esa alta corporación, se colige que si bien la sanción de que tra-
ta el artículo 731 del Código de Comercio opera por ministerio de la ley, es necesario
que para su exigencia operen dos requisitos, que el cheque se haya presentado en
tiempo, y que el cheque no se haya podido pagar por culpa imputable al librador,
es decir, que no se trata de una responsabilidad objetiva, sino que muy por el con-
trario es necesario ya que el librador reconozca su culpa, ora que dicha culpa sea
declarada por un juez. Así las cosas, lo que se quiere hacer ver es que para que el
municipio pueda hacer efectiva la sanción del citado artículo 731 del Código de Co-
mercio deberá emplearse en que el librador reconozca su culpa y de no ser ello así
deberá iniciar las acciones judiciales pertinentes para que un juez decida si existió
tal culpa y por ende proceda su aplicación y pago.

329

(mayo 29)
Consultante: YADY CONSTANZA JIMÉNEZ SÁNCHEZ

Tesorera Municipal
Alcaldía La Mesa
La Mesa-Cundinamarca
Tema: Derecho de Petición
Subtema: Información bajo reserva
De acuerdo a la consulta radicada por su Entidad a esta Dirección, en el que se

solicita concepto sobre la procedencia de la entrega de información de los deudo-
res morosos de la plaza de mercado, lo anterior teniendo en cuenta que el artículo
15 de la Constitución señala que todas las personas tienen derecho a su intimidad

personal y familiar, en contraposición del artículo 74 donde dispone que todas las
personas pueden acceder a los documentos públicos salvo en los casos que esta-
blezca la ley. El secreto profesional es inviolable
De acuerdo a lo que se consulta se señala que el Código de Procedimiento Admi-

nistrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) señala en su artículo 24 qué
informaciones y documentos son reservados, así:
Artículo 24. Informaciones y documentos reservados. Sólo tendrán ca-

rácter reservado las informaciones y documentos expresamente some-
tidos a reserva por la Constitución o la ley, y en especial:
1. Los protegidos por el secreto comercial o industrial.
2. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.
3. Los amparados por el secreto profesional.
4. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas,

incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pen-
sionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las
instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica, salvo que
sean solicitados por los propios interesados o por sus apoderados con
facultad expresa para acceder a esa información.
5. Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de cré-

dito público y tesorería que realice la Nación, así como a los estudios
técnicos de valoración de los activos de la Nación. Estos documentos
e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6)
meses contados a partir de la realización de la respectiva operación.
Respecto a lo que se consulta, la Honorable Corte Constitucional en Sentencia T-161

de 2011, señala lo siguiente:
330
Estas disposiciones establecen que las personas interesadas en obtener in-

formación de las autoridades públicas, deben elevar, directamente o a través
de apoderado debidamente constituido o acreditado, solicitud dirigida a la
Administración para que les permita consultar determinados documentos o
copiar los mismos. Esta solicitud lleva consigo el ejercicio del derecho de
petición de lo que se deriva –se reitera– la estrecha relación que existe entre
ambos derechos.
El término para que la Administración resuelva la petición es de diez (10)

días, el cual si una vez vencido no se ha dado respuesta se entenderá que
esta ha sido aceptada. Por ende, el correspondiente documento debe ser
entregado dentro de los tres (3) días inmediatamente siguientes. En este
caso se consagra expresamente la figura del silencio administrativo positivo,
así pues, para negar el acceso a determinada información es necesario que

la Administración expida un acto debidamente motivado, dentro del término,
que niegue la petición y exprese las razones de dicha negativa. Razones
que por supuesto deben referirse al fundamento normativo que establece la
reserva sobre la información.
A su vez esta negativa admite recurso de insistencia, el cual es competencia

del Tribunal Contencioso Administrativo del lugar donde se encuentren los
documentos (modificada por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998 según la
cual los jueces administrativos conocen en única instancia de este recurso
cuando la providencia haya sido proferida por funcionario o autoridad del
orden municipal o Distrital). Para la toma de la decisión es necesario que el
funcionario competente envíe los documentos objeto del recurso. En este
sentido, en Sentencia T-511 de 2010 se analizaron las principales caracterís-
ticas de este derecho, y se concluyó que:
“Las normas que limitan el derecho de acceso a la información de-

ben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe
estar adecuadamente motivada. A este respecto la Corte ha señala-
do que existe una clara obligación del servidor público de motivar
la decisión que niega el acceso a información pública y tal motiva-
ción debe reunir los requisitos establecidos por la Constitución y
la ley. En particular debe indicar expresamente la norma en la cual
se funda la reserva, por esta vía el asunto puede ser sometido a
controles disciplinarios, administrativos e incluso judiciales. Los
límites del derecho de acceso a la información pública debe estar
fijados en la ley, por lo tanto no son admisibles las reservas que
tienen origen en normas que no tengan esta naturaleza, por ejem-
plo actos administrativo. No son admisibles las normas genéricas o
vagas en materia de restricción del derecho de acceso a la información
porque pueden convertirse en una especie de habilitación general a las
autoridades para mantener en secreto toda la información que discre-
cionalmente consideren adecuado. La ley debe establecer con claridad
331
y precisión i) El tipo de información que puede ser objeto de reserva; ii)

Las condiciones en las cuales dicha reserva puede oponerse a los ciu-
dadanos; iii) Las autoridades que pueden aplicarla, y iv) Los sistemas
de control que operan sobre las actuaciones que por tal razón permane-
cen reservadas. Los límites al derecho de acceso a la información solo
serán constitucionalmente legítimos si tienen la finalidad de proteger
derechos fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos como

i) La seguridad nacional; ii) El orden público; iii) La salud pública, y iv)
Los derechos fundamentales y si además resultan idóneos (adecuados
para proteger la finalidad constitucionalmente legítima) y necesarios
para tal finalidad, es decir, las medidas que establecen una excepción
a la publicidad de la información pública deben ser objeto de un juicio
de proporcionalidad. Así, por ejemplo, se han considerado legítimas las
reservas establecidas (1) para garantizar la defensa de los derechos
fundamentales de terceras personas que puedan resultar despropor-
cionadamente afectados por la publicidad de una información; (2) para
garantizar la seguridad y defensa nacional; (3) para asegurar la eficacia
de las investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, adua-
nero o cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e
industriales.
Conforme a lo antes transcrito, necesita la autoridad motivar el acto, además de

un soporte legal o constitucional, para invocar que lo que solicita el peticionario es
información reservada o los documentos que se solicitan son reservados, tal y como
lo señala el artículo 25 del CPACA y a jurisprudencia antes citada.
En el caso de insistencia del solicitante en caso de reserva, el artículo 26 del CPACA

señala el procedimiento a seguir por parte de la persona interesada teniendo en
cuenta que el Tribunal Contencioso Administrativo o los Jueces Administrativos, de-
pendiendo de la competencia le corresponderá en única instancia decidir si se niega
o se acepta total o parcialmente la petición formulada.
332
Capítulo III
Conceptos sobre Temas Financieros
333
1. PRESUPUESTO

(enero 8)
Consultante: GABRIEL OLAYA GONZÁLEZ

Director de Presupuesto
EMCALI EICE E.S.P.
Tema: Normas Orgánicas de Presupuesto.
Subtema: Otros Aspectos Presupuestales –Aplicación de
los Decretos números 4730 de 2005 y 4836 de 2011.
En atención a la consulta del asunto, es necesario precisar que de acuerdo con

el numeral 9 del artículo 43 y numeral 8 del artículo 45 del Decreto número 4712
de 2008, entre algunas de las funciones que tiene asignadas esta Dirección, se
encuentra la de emitir conceptos jurídicos sobre la aplicación de normas y temas
relacionados con la administración financiera y tributaria territorial; así mismo, de
conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, la respuesta ofrecida es general y no tiene carácter de
obligatoria ni vinculante.
De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y
109 del Decreto número 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las
normas que en materia presupuestal deben aplicar, tanto en el nivel central como
en el descentralizado, respetando en todo caso los principios y las disposiciones
contenidos en el ordenamiento constitucional, Estatuto Orgánico del Presupuesto
General de la Nación, Decreto número 115 de 1996, Ley 617 de 2000, Ley 819 de
2003 y demás normas orgánicas en materia presupuestal. En ausencia de normas
particulares, aplicarán en lo que fuere pertinente las normas orgánicas de presu-
puesto nacional.
Por lo tanto, la asesoría que solicita debe buscarla en principio en el Estatuto Orgá-
nico de Presupuesto del ente territorial respectivo; nuestra respuesta se soporta en
334
el ordenamiento constitucional y nacional, el cual no debe diferir sustancialmente

del ordenamiento propio de cada ente territorial.
Respecto a la aplicabilidad de los decretos reglamentarios de las leyes orgánicas de

presupuesto a las entidades territoriales y sus descentralizadas, este Ministerio se
pronunció mediante Circular Externa número 43 del 22 de diciembre de 2008, en
“En conclusión, “las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupues-

to” deben ser seguidas por las entidades territoriales al expedir sus
propias normas orgánicas presupuestales, “adaptándolas a la organi-
zación, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territo-
rial”. Si las normas orgánicas presupuestales no han sido expedidas
por las entidades territoriales, estas deberán aplicar, en lo pertinente,

la legislación orgánica de orden nacional.
Las demás disposiciones de orden presupuestal de orden nacional,

en especial, los decretos reglamentarios de la ley orgánica, solo resul-
tan aplicables a las entidades territoriales en la medida en que estos
sean adoptados y adaptados por los Departamentos y municipios, en
el ejercicio de su autonomía constitucional.
Al respecto basta recordar que aunque no fuese estrictamente nece-

sario, muchos de los decretos reglamentarios de la Ley Orgánica de
Presupuesto, precisan, al definir su ámbito de aplicación, que solo se
aplicarán a los órganos que conforman o hacen parte del Presupuesto
General de la Nación, o para los órganos nacionales que conforman la
cobertura del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
En efecto, a título de ejemplo, tal definición del campo de aplicación se

encuentra en los artículos primeros de los Decretos números 568 de
1996 y 4730 de 2005, en los siguientes términos:
“Artículo 1°. El presente decreto rige para los órganos que confor-
man el Presupuesto General de la Nación.
A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las So-

ciedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas se les
aplicarán las normas que expresamente las mencione”.
Artículo 1°. Campo de aplicación. El presente decreto rige para

los órganos nacionales que conforman la cobertura del Estatuto
Orgánico del Presupuesto.
335
El Decreto número 1957 de 2007, “por el cual se reglamentan normas

orgánicas del presupuesto y se dictan otras disposiciones en la ma-
teria”. no define en forma expresa su ámbito de aplicación. A pesar
de ello, siguiendo la tesis antes expuesta ha de entenderse que esta
norma reglamentaria es aplicable a los órganos que hacen parte del
Presupuesto General de la Nación y no a las entidades territoriales,
salvo que estas lo adopten en forma expresa”.
336

(enero 31)
Consultante: ANGÉLICA MARÍA TORRES GARCÍA

Profesional Universitario Grado 17
Procuraduría Provincial Vélez
Vélez-Santander
Subtema: Ejecución Presupuestal.
En atención al oficio del asunto, para que obre dentro del Radicado IUC-
D-2011-606-457870, consulta usted lo siguientes:

“¿En materia de ejecución presupuestal esta dada la posibilidad de
que los ordenadores del gasto no ejecuten los recursos en cada vigen-
cia y de ser así en que casos se permite dicha omisión, respecto de
que porcentajes y en que sectores?

puesto nacional.
Respecto a su interrogante, esta Dirección efectúa las siguientes consideraciones:
El artículo 347 de la Constitución Política fundamenta el contenido y alcance del

proyecto de ley de apropiaciones al incluir la totalidad de los gastos, así:
“Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la tota-

lidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal
respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para
atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por separado, ante
las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la
creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar
el monto de gastos contemplados.
337
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyec-

to de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar
su curso en el período legislativo siguiente”.
El artículo 89 del Decreto número 111 de 1996, señala:
“Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la

Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para
ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Des-
pués del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en
consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni con-
tracreditarse.
… “.
Un análisis sobre el alcance de la autorización de gasto, derivado de los artículos

anteriores, fue expresado por la Corte Constitucional en Sentencia C-192 del 15 de
abril de 1997, de la cual se extracta lo siguiente:
“Así, conviene tener en cuenta que una partida aprobada por la ley
anual del presupuesto no es un gasto que inevitablemente debe ser
efectuado por las autoridades. En efecto, el artículo 347 precisa que la
ley de apropiaciones “deberá contener la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. Nótese
que la Carta no establece que se trata de los gastos que el Estado
obligatoriamente realizará sino que este componente de la ley de pre-
supuesto debe incluir los gastos que pretendan ser realizados por las
autoridades, y que son autorizados mediante esa ley. Esta norma ar-
moniza perfectamente con otras disposiciones constitucionales, como
el artículo 189 ordinal 20 que precisa que corresponde al Presidente
decretar, conforme a la ley, la inversión de las rentas y caudales públi-
cos, ya que si las apropiaciones fueran órdenes de gasto, no tendría
ningún sentido esta disposición, pues sería absurdo que la propia Car-
ta señalara que corresponde al gobierno decretar la inversión de los
caudales públicos, por cuanto el gasto ya habría sido decretado por la
Ley Anual de Presupuesto. Esto muestra que las apropiaciones pre-
supuestales no son órdenes de gasto sino que constituyen, como bien
lo señala la propia legislación orgánica presupuestal, “autorizaciones
máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o
comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva” (artículo 89 del
Decreto número 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto
que compila los artículos 72 de la Ley 38 de 1989, 38 de la Ley 179
de 1994 y 8º de la Ley 225 de 1995). La Ley Anual de Presupuesto,
al apropiar una determinada partida, está entonces estableciendo el
monto máximo de gasto estatal para una determinada finalidad y en
un período específico”.
338
Por lo tanto, debe entenderse que el presupuesto no es un instrumento inmutable

que debe adaptarse a las cambiantes circunstancias de la economía pues es necesa-
rio tomar en cuenta como son de volátiles las condiciones económicas y financieras
de un país como el nuestro.
Las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas
y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas
por las entidades públicas; la Constitución atribuye al Gobierno el peso esencial
en la ejecución del presupuesto. Esto es natural, pues el Ejecutivo no solo tiene
la responsabilidad primaria en la ejecución de la política económica general del
Estado, sino que, además, es el órgano que posee las capacidades técnicas y el
conocimiento detallado de la disponibilidad de recursos para asegurar una ejecución
idónea del presupuesto.

Ahora bien, podrían presentarse circunstancias especiales, que conlleven a la no
ejecución durante la vigencias fiscal respectiva de las apropiaciones aprobadas por
el legislativo, como sería que los recaudos del año sean inferiores al total de los
gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos. Esta
hipótesis es perfectamente natural pues el presupuesto simplemente estima los
ingresos del Estado, los cuáles, por las inevitables variaciones de los ciclos económi-
cos, pueden resultar inferiores a lo previsto. Así mismo, al ser eliminado el principio
del equilibrio presupuestal, el Gobierno puede presentar proyectos de presupuesto
deficitarios, pero en tal caso le corresponde proponer por separado un proyecto de
ley para obtener recursos adicionales. Ahora bien, es posible que no sean aproba-
dos los nuevos recursos por el Congreso, o que los aprobados sean insuficientes
para atender los gastos deficitarios. También el Gobierno ha podido pensar en finan-
ciar ciertos gastos con recursos de crédito, pero es posible que en la práctica estos
no se perfeccionen.
Como se observa, en los tres casos anteriores son razones de prudencia fiscal las
que justificarían la no ejecución de ciertas partidas de gastos aprobadas, pues du-
rante el desarrollo de la vigencia fiscal es perfectamente posible que el Gobierno
constate una ausencia de recursos que impida que se realicen en forma sana los
gastos apropiados.
Otra circunstancia que no tiene que ver con ausencia de recursos sino con las ne-
cesidades de coherencia macroeconómica puede exigir una reducción del gasto,
puesto que la política fiscal tiene relaciones estrechas con la política económica
general. Así, incluso existiendo recursos suficientes, puede a veces ser necesario
que el Gobierno reduzca o aplace la ejecución de partidas de gastos, con el fin de
corregir tendencias inflacionarias, pues el Ejecutivo tiene responsabilidades esen-
ciales a nivel macroeconómico.
Adicionalmente, es posible que se presenten situaciones justificables y diferentes a

las manifestadas anteriormente, que conlleven, a que gastos aprobados no puedan
ser comprometidos durante el período fiscal correspondiente y que reflejen una
falta de ejecución presupuestal.
339
Finalmente, es necesario tener en cuenta lo establecido por el artículo 350 de la

Constitución Política:
“Artículo 350. … .
El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con re-

lación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de
apropiaciones”.
340

(febrero 27)
Consultante: GERMÁN ANDRÉS BOTERO

Jefe Oficina Control Interno
Edificio Concejo de Medellín Oficina 403
Medellín-Antioquia
Tema: Obligatoriedad de aplicar normas sobre
austeridad del gasto
Subtema: Aplicación Sección presupuestal Concejo
Municipal.
Consulta:

1. “Cuál es la norma que obliga al Concejo de Medellín en materia de
austeridad del gasto?
2. ¿Debe expedir su propio decreto de Austeridad del gasto el Concejo

de Medellín?
3. ¿Por ser de carácter especial y su gasto en un alto porcentaje de fun-

cionamiento, se exime de estas normas?”
Respuesta:
En primera instancia es importante anotar que de conformidad con lo previsto en

el artículo 312 de la Constitución Política y el artículo 21 de la Ley 136 de 1994, el
concejo municipal es una corporación administrativa que hace parte del municipio;
por lo tanto, NO constituye una persona jurídica independiente de él.
A nivel presupuestal, el presupuesto de gastos del concejo hace parte del presu-
puesto del municipio en el que se incluye como sección u órgano presupuestal y
por ende, le son aplicables las disposiciones contenidas en el Estatuto Or-
gánico de Presupuesto Municipal, que ha debido expedirse en armonía con lo
establecido por el Estatuto Orgánico de Presupuesto –Decreto número 111 de 1996.
En relación con la autonomía presupuestal de los concejos municipales, el artículo

110 del Decreto número 111 de 1996 establece:
“Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la

Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre
de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en
desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección,
lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Cons-
341
titución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe

de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel di-
rectivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta
las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la
administración pública y en las disposiciones legales vigentes.
(…)
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las

superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades
territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías te-
rritoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que
tengan personería jurídica.
(…)”
Ahora bien, el artículo 2° del Decreto número 1737 de 1998 (por el cual se expiden
medidas de austeridad y eficiencia y se someten a condiciones especiales la asun-
ción de compromisos por parte de las entidades públicas que manejan recursos
del Tesoro Público) estableció que las entidades territoriales “adoptarán” medidas
equivalentes en sus organizaciones administrativas.
Así las cosas es imperativo, no facultativo que las entidades territoriales adopten
medidas de austeridad del gasto y obviamente, una vez adoptadas, serán aplicables
en las secciones u órganos que conforman su presupuesto.
Por las razones expuestas, con el fin de resolver las inquietudes planteadas, nos
permitimos invitarlo cordialmente a consultar el Acuerdo número 50 de 2012 ex-
pedido por el Concejo Municipal de Medellín, el 27 de noviembre de 2012 y el
decreto reglamentario expedido por el Gobierno Municipal, mediante el cual se
adoptó la política pública de austeridad del gasto, toda vez que en nuestro criterio,
los organismos de control, tales como personería, contraloría y concejo municipal,
que hacen parte del presupuesto municipal, estarían cobijados por las medidas de
austeridad adoptadas, máxime si tenemos en cuenta que estas están orientadas
a racionalizar el gasto de funcionamiento en la entidad territorial, financiado con
recursos públicos.
342

(febrero 3)
Consultante: WILMAR ANTONIO SANTIAGO CARRASCAL

[email protected]
Tema: Normas Orgánicas de Presupuesto
Subtema: Cajas menores.
Consulta usted si “puede una entidad territorial... tener caja menor para gastos
suntuarios que se necesitan en la recaudación de impuesto”.
En cuanto al tema de las cajas menores, la Contaduría General de la Nación se pro-

nunció en Concepto número 4225 de julio 28 de 1997, en los siguientes términos:

“Cada entidad tiene competencia para establecer los procedimientos
para el manejo de las Cajas menores (…)
La Caja Menor se constituye para cada vigencia fiscal mediante acto

administrativo suscrito por el Jefe de la Administración en el cual se
indica claramente la finalidad y clase de gastos que se puede cubrir
con estos dineros.
Los desembolsos individuales que se produzcan, no podrán exceder

del diez por ciento (10%) del valor total autorizado por la Caja menor.
El manejo de los dineros se hará a través de una cuenta corriente o en

efectivo dependiendo de la cuantía autorizada y estará bajo la respon-
sabilidad de un funcionario debidamente facultado y afianzado, quien
debe ser funcionario diferente al tesorero.
La Caja menor funcionará contablemente como un fondo fijo.
No se podrán realizar con fondos de la caja menor las siguientes ope-

raciones:
• Adquirir elementos cuya existencia esté comprobada en los Bie-

nes muebles en bodega.
• Fraccionar compras de un mismo elemento o artículo.
• Realizar desembolsos con destino a dependencias distintas de la

administración municipal.
• Efectuar cualquier pago por concepto de contratos, que de confor-

midad con el artículo 39 de la Ley 80 de 1993 deben constar por
escrito.
343
• Reconocer y pagar gastos por concepto de servicios personales y

las contribuciones que establece la ley sobre nómina, cesantías y
pensiones.
• Cambiar cheques o efectuar prestamos.
Los requisitos para girar los dineros a la Caja menor son los siguientes:
Que exista un acto administrativo expedido por el Alcalde, mediante el

cual se constituye la Caja menor.
Que el funcionario responsable de su administración haya constituido

la póliza de manejo que ampare el monto total de la Caja menor y que
esté debidamente aprobada.
El cheque será girado al responsable de la Caja menor, quien firmará

el comprobante de egreso.
Para la realización de los gastos se exigirá el cumplimiento de los

siguientes requisitos:
Que los gastos estén agrupados por artículos presupuestales, tanto

en el comprobante de pago como en la relación anexa y que corres-
ponda a los autorizados en el acto administrativo de creación.
Que los documentos presentados sean los originales y se encuentren

firmados por los acreedores con identificación del nombre o razón so-
cial y el número de documento de identidad o NIT, objeto y cuantía.
Que la fecha del comprobante de gasto corresponda a la vigencia fis-

cal que se está legalizando.
Que el gasto se haya efectuado habiéndose constituido la caja menor

y existiendo la disponibilidad de fondos en la misma.
Que se hayan efectuado los descuentos de ley a cada uno de los gas-
tos efectuados como retención en la fuente, estampillas, etc.
Que se haya expedido la resolución de reconocimiento del gasto por

parte del Jefe de la Administración.
La legalización definitiva de la Caja menor, constituida durante el año,

se hará antes del 28 de diciembre, fecha en la cual se deberá reinte-
grar el saldo sobrante y el respectivo cuentadante responderá fiscal y
pecuniariamente por el cumplimiento de su legalización oportuna y del
manejo de los dineros que se encuentren a su cargo, sin perjuicio de
las demás acciones legales a que hubiere lugar.
344
Para el reembolso de la caja menor, cuando se haya consumido más

de un 70% del monto total autorizado sin exceder el monto previsto
para la misma, se hará el reembolso de la cuantía de los gastos rea-
lizados.
Los responsables de las cajas menores deberán adoptar los controles

internos que garanticen el adecuado uso y manejo de los recursos, in-
dependientemente de las evaluaciones y verificaciones que compete
adelantar a las oficinas de Auditoría o Control Interno”.
Las cajas menores son un mecanismo o unidad de manejo de dineros que deben
ser utilizados para sufragar gastos identificados y definidos previamente en los con-
ceptos del presupuesto, los cuales deben tener el carácter de urgentes e imprescin-
dibles; por lo tanto, en la reglamentación correspondiente se debe establecer qué
gastos se pueden realizar, los cuales deben estar previstos en el presupuesto.

Creeríamos que dentro de la reglamentación que expida la entidad territorial para el
manejo de estos recursos no podrían estar gastos “suntuarios” teniendo en cuenta
que los recursos de los municipios deben estar dirigidos a satisfacer las competen-
cias que en materia de gasto público social le establecen la Constitución y la ley.
Además es necesario tener en cuenta las normas que sobre austeridad del gasto se
han expedido.
345

(marzo 12)
Consultante: OSWALDO ENRIQUE MESTRE CAMPOS

Secretario de Hacienda municipio de Ibagué
Ibagué-Tolima
Tema: Normas orgánicas de presupuesto
Subtema: Afectación Presupuestal pago obligación con-
tenida en conciliación prejudicial.
En atención a la solicitud de información, radicada bajo el número 1-2014-011732,

relacionada con el pago de la obligación contenida en la conciliación extrajudicial
celebrada en la Procuraduría General de la Nación, el 22 de enero de 2013, aproba-
da por el Tribunal Administrativo del Tolima el 13 de septiembre de 2013, en la que

el municipio de Ibagué - Fondo Territorial de Pensiones, se comprometió a devolver
la suma de $1.555.697.774 al Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo
(“Infibagué”), correspondientes a cuotas partes canceladas sin que existiera funda-
mento legal, nos permitimos dar respuesta, no sin antes advertir que esta se dará
dentro del ámbito de nuestra competencia de conformidad con lo establecido en el
Decreto número 4712 de 2008, de forma general y abstracta y en los términos del
artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Admi-
nistrativo.
Consulta:
1. “Teniendo en cuenta que la obligación acá establecida surge como cobro de

cuotas partes pensionales y que el pago que realizo Infibagué fue claramente
remitido al Fondo de Pensiones Municipales y dichos dineros fueron utilizados
para el pago respectivo de cuotas partes pensionales, ¿se debería entender
que debe ser el Fondo Territorial de Pensiones, que con sus aprovisionamien-
tos deberá realizar el pago de esta obligación a cargo de Infibagué?”
2. “Teniendo en cuenta que el numeral 1 del artículo 1° de la Resolución número

1001-526 del 28 de octubre de 2013 se estableció el pago por concepto de cuo-
tas partes pensionales adeudadas a la entidad convocante, se entendería que
dicha obligación es con cargo al Fondo Territorial de Pensiones ¿o se debería
realizar el pago por rubros distintos que posea el municipio de Ibagué para
poder cumplir con la obligación acá establecida?”
Respuesta:
Antes de dar respuesta a los interrogantes formulados, consideramos importante

precisar los siguientes aspectos:
En materia presupuestal las entidades territoriales se encuentran sujetas para el

manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en la Carta Política, a las nor-
346
mas presupuestales que con carácter territorial han debido expedirse en armonía
con lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto –Decreto número 111 de
1996–, o por este, en ausencia de las mismas.
Los artículos 352 y 353 de la Carta Política prescriben:
“Artículo 352. Además de los señalado en esta Constitución, la Ley Or-

gánica del Presupuesto, regulará lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de
las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier
nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo,
así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para
contratar”. (Negrillas fuera del texto).
“Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidas en este título

se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la
elaboración aprobación y ejecución de su presupuesto”. (Negrillas fuera de
texto).
El Decreto número 111 de 1996, por el cual se compilan las Leyes 38 de 1989, 179
de 1994 y 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, en lo
atinente a las entidades territoriales establece:
“Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1.996, las entidades terri-

toriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y
ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del
presupuesto. (Ley 225 de 1995 artículo 32)”.
“Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas

de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Pre-
supuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y con-
diciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se
aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
... (Ley 38 de 1989, artículo 94, Ley 179 de 1994, artículo 52)”.
En cuanto al manejo presupuestal relacionado con el pago de sentencias, el Decreto

número 111 de 1996, establece:
“Artículo 38. En el Presupuesto de Gastos solo se podrá incluir apropiacio-

nes que correspondan:
a) A créditos judicialmente reconocidos;
b) (…)...”.
“Artículo 45. Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y

las conciliaciones se presupuestarán en cada sección presupuestal a la que
347
corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones se paga-

rán las obligaciones que se deriven de estos.
Será responsabilidad de cada órgano defender los intereses del Estado, de-
biendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir
las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada órgano tomará las me-
didas conducentes.
En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa, de estos

intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le corres-
pondió fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier ciudadano,
deberá hacerlo conocer del órgano respectivo para que se inicien las inves-
tigaciones administrativas, fiscales y/o penales del caso.
Además, los servidores públicos responderán patrimonialmente por los intere-

ses y demás perjuicios que se causen para el Tesoro Público como consecuen-
cia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas obligaciones”.
En consecuencia, cada entidad territorial deberá apropiar los recursos necesarios

para cumplir con los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las
conciliaciones aprobadas y ejecutoriadas, dentro de los plazos determinados y en la
sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo, en el rubro deno-
minado “Sentencias y Conciliaciones”.
Ahora bien, en relación con los Fondos Especiales, los artículos 11 - numeral a) y 30
del Decreto número 111 de 1996, establecen:
“Artículo 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las si-

guientes partes:
a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrien-

tes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administra-
das por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especia-
les, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos
del orden nacional. (…)”. (Resaltado fuera de texto).
“Artículo 30. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingre-

sos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico,
así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el
legislador (Ley 225 de 1995, artículo 27)”. (Subrayado fuera de texto).
En cuanto a los Fondos Territoriales de Pensiones autorizados y reglamentados

en los Decretos números 1296 de 1994 (expedido en desarrollo de las facultades
otorgadas al Presidente de la Republica en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993)
y 1068 de 1995, es necesario precisar:
1. Debieron constituirse a más tardar el 30 de junio de 1995, mediante acto ad-

ministrativo expedido por el gobernador o alcalde, determinando el órgano de
administración, sus funciones y su reglamento.
348
2. Son cuentas especiales dentro del presupuesto del departamento, distrito o

municipio, sin personería jurídica, cuyos recursos se administrarán mediante
encargo fiduciario. En aquellos casos en que no se pueda constituir el encargo
fiduciario, se podrán asignar las funciones para la administración de los recursos
del Fondo, a cualquier entidad perteneciente al respectivo ente territorial.
3. La asamblea departamental o el concejo municipal, según corresponda, aproba-

rán anualmente la inclusión en el respectivo presupuesto de la entidad territorial
de los recursos para financiar el Fondo Territorial de Pensiones de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 5° del Decreto 1296 de 1994.
Así las cosas, teniendo en cuenta que los Fondos Territoriales de Pensiones creados
de conformidad con lo previsto en los Decretos números 1296 de 1994 y 1068 de
1995, NO tienen personería jurídica independiente de la entidad territorial a la cual
pertenecen; que hacen parte del presupuesto de ingresos del departamento, distri-

to o municipio como una cuenta especial y que el compromiso de pago en la Conci-
liación Extrajudicial celebrada en la Procuraduría General de la Nación, fue asumido
por el municipio de Ibagué - Fondo Territorial de Pensiones, consideramos que el
pago respectivo debe hacerse con cargo al rubro de sentencias y conciliaciones, en
la sección presupuestal a la que corresponda el asunto objeto de conciliación, inde-
pendientemente de la fuente de financiación de la obligación asumida. Si la apro-
piación en el rubro correspondiente a la sección presupuestal a la que corresponda
la obligación, es insuficiente, deberán efectuarse los ajustes presupuestales a que
haya lugar con el fin de cancelar la obligación contenida en la conciliación prejudicial
dentro de los términos previstos en ella.
349

(marzo 18)
Consultante: IVÁN FERNANDO LEDEZMA MUÑOZ

E-mail: [email protected]
Subtema: Presupuesto Empresas Industriales y Comer-
ciales y SEM. – Libranza.
En atención a la consulta del asunto, pregunta usted “… sobre el manejo o procedi-

miento presupuestal que debe hacer una empresa industrial o comercial del estado
para el pago de libranzas, que soportes deben respaldar dicha operación ya que es
un desembolso mensual”.
De conformidad con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y

General de la Nación, Decreto número 115 de 1996, Ley 617 de 2000 y Ley 819 de
2003. En ausencia de normas particulares, aplicarán en lo que fuere pertinente las
normas orgánicas de presupuesto nacional.
nico de Presupuesto del ente territorial respectivo y en el especial en la norma pre-
supuestal expedida para las empresas industriales y comerciales del mismo nivel;
nuestra respuesta se soporta en el ordenamiento constitucional y nacional, el cual
no debe diferir sustancialmente del ordenamiento propio de cada ente territorial.
En cuanto a la libranza, nos permitimos traer apartes del escrito que aparece en la
página de internet www.gerencie.com/libranza.html, así:
“La libranza es un mecanismo de recaudo de cartera en donde el deu-

dor autoriza a su entidad empleadora a descontar de su nómina men-
sual o quincenal una suma determinada para aplicar a la cancelación
de sus obligaciones ante una entidad financiera, y la entidad emplea-
dora se compromete a entregar dichas sumas a la entidad financiera
en un plazo previamente convenido. Para el adecuado desarrollo del
esquema de libranza es de suma importancia que la entidad financiera
cuente con la autorización de descuento de nómina deudor-empleado
y el convenio de recaudo debidamente suscrito con la entidad emplea-
dora en donde estén expresamente consignadas todas las obligacio-
nes del convenio.
La libranza es una figura muy utilizada por las entidades financieras

para otorgar créditos a los empleados, por lo que les asegura el re-
350
caudo de las cuotas, en la medida que se descuentan de la nómina

del empleado.
El pagaré libranza, no es más que un compromiso de pago a través de

un contrato, que incorpora una obligación incondicional e irrevocable de
quien la otorga, de pagar una suma de dinero durante un tiempo especí-
fico a otra persona, autorizando el descuento de su sueldo por nómina.
Por el otro lado, a una empresa, le permite liberar los fondos que tiene
comprometidos en créditos a su personal, ampliando así su capital de
trabajo.
Capacidad de pago y capacidad de descuento

Un aspecto de gran importancia que se debe tener en cuenta cuando
se utiliza la modalidad de libranza es la determinación precisa de la
capacidad de pago y la capacidad de descuento.
La capacidad de pago es determinada por un análisis detallado en don-

de se cuantifiquen todos los egresos mensuales del deudor (servicios
públicos, alimentación, educación tanto del beneficiario de la libranza
como de las personas a su cargo, arriendo, impuestos, gastos por sa-
lud, obligaciones financieras y demás gastos que se evidencien), me-
diante la información que suministra el deudor y los documentos que los
soportan, y se procesen frente a los parámetros que tiene establecidos
cada cooperativa para el segmento del mercado al que pertenece el
deudor y la información que el analista pueda detectar y discernir.
La capacidad de descuento, es el porcentaje o monto que puede ser

descontado del sueldo del empleado, que para el caso de las Coope-
rativas, de acuerdo con el literal b) del artículo 59 del Código Sustanti-
vo del Trabajo, no puede superar un cincuenta por ciento (50%) de los
salarios y prestaciones, para cubrir sus créditos.
Así las cosas, si el trabajador una vez determinado el valor que se

le puede descontar de su sueldo, no le alcanza para cubrir el valor
determinado en su capacidad de pago, debe limitarse la cuota al por-
centaje máximo de descuento que permite la ley. Un trabajador que
devengue un sueldo de $800.000, puede tener una capacidad de pago
de $500.000, pero por ley, la empresa no le podrá descontar un valor
superior a $400.000, por lo que la cuota deberá estar en función de la
capacidad de descuento.
Recomendaciones
Si bien la libranza se descuenta por nómina, pueden darse situaciones

que conduzcan a la mora del recaudo debido a embargos, despidos,
351
licencias, fallas operativas en el cargo de la nómina. Para obviar estas

eventualidades se debe acordar en la libranza, la obligación del deu-
dor de cancelar por directamente la cuota que por alguna razón no
sea descontada por nómina, como también el replantearse la política
del tope máximo de descuento, disminuyendo su valor para que se
incluyan los casos anteriores como imprevistos y el deudor pueda res-
ponder tanto por el crédito como por el imprevisto presentado.
Se debe tener la autorización expresa del trabajador para que la cuo-

ta de la libranza le sea deducida de su Nómina, de lo contrario la
empresa se puede exponer a una demanda laboral, debido a que la
ley laboral prohíbe que el empleador le descuente al trabajador valor
alguno de su salario sin previa autorización del trabajador o sin orden
judicial competente”.
De acuerdo con lo señalado, la libranza es un mecanismo de recaudo mediante el

cual un trabajador autoriza a su empleador a que le retenga un valor determinado
de su salario, para cubrir la cuota periódica de sus obligaciones ante un tercero
acreedor (entidad financiera, comercial, etc.), y la entidad empleadora se compro-
mete a entregar dichas sumas a la entidad correspondiente en un plazo previamen-
te convenido.
Por lo tanto, se infiere que el descuento del salario por concepto de libranza que
efectúa el empleador a su trabajado es un recaudo a favor de tercero; al respecto,
el artículo 34 del Decreto número 115 de 1996, establece:
“Artículo 34. Cuando una empresa esté facultada para recaudar ingresos
que pertenecer a otras entidades no realizará operación presupuestal al-
guna, sin perjuicio de la vigilancia que deban ejercer los correspondientes
órganos de control”.
352

(abril 4)
Consultante: VIVIANA MENA ZAPATA

Riofrío-Valle del Cauca
Subtema: Ejecución Presupuestal – Principio Anualidad
Consulta:
“¿Puede el municipio de Riofrío contratar y pagar en el 2014 las pólizas con cober-
tura a marzo de 2015?”

Respuesta:
En primera instancia es necesario precisar que, en materia presupuestal las enti-

dades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a los
principios contenidos en la Carta Política, a las normas presupuestales que con ca-
rácter territorial han debido expedirse en armonía con lo dispuesto por el Estatuto
Orgánico del Presupuesto –Decreto número 111 de 1996–, o por este, en ausencia
de las mismas.
Ahora bien, con el fin de resolver la inquietud planteada debemos tener en cuenta
las disposiciones contenidas en los artículo 14 y 89 del Decreto número 11 de 1996,
“por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995
que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”:
“Artículo 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el

31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asu-
mirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cie-
rra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos
caducarán sin excepción (Ley 38 de 1989, artículo 10)”.
“Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la

Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para
ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva.
Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en

consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse, ni con-
tracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupues-

tales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido,
siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la
apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cance-
lar los compromisos que les dieron origen.
353
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por

pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los
contratos y a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben ob-

servar para el cumplimiento del presente artículo (Ley 38 de 1989, artículo
72; Ley 179 de 1994, artículo 38; Ley 225 de 1995, artículo 8º)”. Subrayado
y resaltado fuera de texto.
El artículo 8° de la Ley 819 de 2003, “por la cual se dictan normas orgánicas en

materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras
disposiciones” prescribe:
“Artículo 8º. Reglamentación a la programación presupuestal. La pre-

paración y elaboración del Presupuesto General de la Nación y el de las

Entidades Territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fis-
cales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales
aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos,
puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.
En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación, concurso de

méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los
requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfec-
cionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el
presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes
presupuestales correspondientes.[…]”. (Subrayado fuera de texto).
El artículo 3° del Decreto número 1957 de 20071modificado por el artículo 3° del

Decreto número 4836 de 20112 establece:
“Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan,

tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y
en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigi-
ble su pago.
Para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de ce-

lebración del compromiso, se debe contar previamente con una autorización por
parte del Confis o de quien este delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley,
para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras. Para tal
efecto, previo a la expedición de los actos administrativos de apertura del proce-
so de selección de contratistas en los que se evidencie la provisión de bienes o
servicios que superen el 31 de diciembre de la respectiva vigencia fiscal, deberá
contarse con dicha autorización.
1
Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto y se dictan otras disposiciones.
2
Por el cual el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto y se modifican los Decretos
números 115 de 1996, 4730 de 2005, 1957 de 2007 y 2844 de 2010, y se dictan otras disposiciones
en la materia.
354
Parágrafo. La disponibilidad presupuestal sobre la cual se amparen procesos de

selección de contratistas podrá ajustarse, previo a la adjudicación y/o celebración
del respectivo contrato. Para tal efecto, los órganos que hacen parte del Presu-
puesto General de la Nación podrán solicitar, previo a la adjudicación o celebración
del respectivo contrato, la modificación de la disponibilidad presupuestal, esto es,
la sustitución del Certificado de Disponibilidad Presupuestal por la autorización de
vigencias futuras.
De las normas anteriormente transcritas se infiere que ES POSIBLE que una entidad
territorial contrate y cancele las pólizas de seguro con cargo al presupuesto de la
vigencia fiscal 2014, independientemente que la vigencia de las mismas sea hasta
marzo de 2015.
355

(abril 11)
Consultante: LINA MARCELA CASTAÑO BOHÓRQUEZ

Personero Municipal
Personería Municipal de El Doncello
En atención al oficio del asunto, pregunta usted lo siguiente:
“…, si es posible que un municipio ejecute proyectos de inversión sin inscribir

los respectivos proyectos en el Banco de Proyectos”.
Respecto a su interrogante, esta Dirección efectúa las siguientes consideraciones:
De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y 109
del Decreto número 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las nor-
mas que en materia presupuestal deben aplicar, tanto en el nivel central como en el
descentralizado, respetando en todo caso los principios y las disposiciones conteni-
dos en el ordenamiento constitucional, Estatuto Orgánico del Presupuesto General
de la Nación, Decreto número 115 de 1996, Ley 617 de 2000 y Ley 819 de 2003, En
ausencia de normas particulares, aplicarán en lo que fuere pertinente las normas
orgánicas de presupuesto nacional.
Respecto a la ejecución de proyectos de inversión, el Estatuto Orgánico del Presu-

puesto General de la Nación (Decreto número 111 de 1996) en los artículos 8°, 9°,
47, 48 y 49, señala lo siguiente:
“Artículo 8°. El Plan Operativo Anual de Inversiones señalará los pro-

yectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas.
Esta plan guardará concordancia con el Plan Nacional de Inversiones. El
Departamento Nacional de Planeación preparará un informe regional y de-
partamental del presupuesto de inversión para discusión en las Comisiones
Económicas de Senado y Cámara de Representantes.
Artículo 9°. Banco Nacional de Programas y Proyectos. Es un conjunto

de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social,
técnica, económicamente y registradas y sistematizadas en el Departamento
Nacional de Planeación.
… “.
356
Artículo 47. Corresponde al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de

Presupuesto General de la Nación con base en los anteproyectos que le
presenten los órganos que conforman este Presupuesto. El Gobierno tendrá
en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para
la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de
Presupuesto.
Artículo 48. El Ministerio de hacienda y Crédito Público en coordinación con

el Departamento Nacional de Planeación, prepararán del Plan Financiero.
Este Plan deberá ajustarse con fundamento en sus ejecuciones anuales y
someterse a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y
Social (Conpes), previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal.

Artículo 49. Con base en la meta de inversión para el sector público esta-
blecida en el Plan Financiero, el departamento Nacional de Planeación en
coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, elaborarán
el Plan Operativo Anual de Inversiones. Este Plan, una vez aprobado por
el Conpes, será remitido a la Dirección General del Presupuesto Nacional
para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación. Los
ajustes al proyecto se harán en conjunto entre el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación.
Artículo 68. No se podrán ejecutar ningún programa o proyecto que haga

parte del Presupuesto General de la Nación hasta tanto se encuentre eva-
luados por el órgano competente y registrados en el Banco Nacional de Pro-
gramas y Proyectos.
…”.
En este caso debe hacerse referencia al presupuesto y al banco de programas y

proyectos de inversión de las entidades territoriales.
Para el efecto, la ejecución de inversiones en las entidades territoriales debe estar

soportada en proyectos inscritos y debidamente viabilizados en el banco territo-
rial de programas y proyectos, incorporadas al plan operativo anual de inversiones
territorial y en el presupuesto general del ente territorial. En esta medida, las in-
versiones deben estar sustentadas por proyectos que cumplan con las condiciones
mínimas, es decir que tengan definidos objetivos, metas, una identificación clara,
que desarrolle las actividades para la consecución de los objetivos, así como que
determine los recursos humanos, físicos y financieros requeridos para sus logros en
determinado plazo, e indicadores de resultado que permitan medir el cumplimiento
de los objetivos y metas planteadas en el mismo. Igualmente, estos programas y
proyectos a financiar deben estar enmarcados en los objetivos y estrategias del Plan
de Desarrollo Territorial.
357
En consecuencia, el presupuesto general de la entidad territorial, deberá guardar

concordancia con los contenidos del plan territorial de desarrollo, plan territorial de
inversiones, del plan financiero y del plan operativo anual de inversiones, como lo
señala el principio de planificación del sistema presupuestal colombiano, desarrolla-
do en el artículo 13 del Decreto número 111 de 1996.
358

(abril 22)
Consultante: JORGE ELIÉCER ECHEVERRY JARAMILLO

Secretario de Jurídico
Alcaldía Municipal de Itagüí
Itagüí-Antioquia
Subtema: Vigencias Futuras.
En atención a la consulta del asunto, pregunta usted lo siguiente:

“En un contrato de obra pública celebrado a un plazo de 3 años y
donde se autorizaron vigencias futuras ordinarias para respaldarlo, es
viable autorizar que se adelante la ejecución física de obras en el pre-
sente año (2014) y las cuales están respaldadas con vigencias futuras
del año siguiente (2015) y que el pago se realice en el año en el cual
tiene el respaldo presupuestal, ¿esto es, en el 2015)?”
En consecuencia, se remite copia del Oficio número 030850 del 22 de septiembre de

2011, emitido por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
Ahora bien, el artículo 1° del Decreto número 3629 de 2004, “por el cual se regla-
menta parcialmente la Ley 80 de 1993”, establece:
“Artículo 1°. En los contratos estatales que incluyan en su objeto varias

obligaciones, tales como, el diseño, construcción y mantenimiento, y que
deban ser ejecutados en distintas vigencias fiscales, se podrá establecer que
su objeto es integral y su ejecución presupuestal se realiza en los términos
pactados en el contrato.
359
Las entregas de obra por montos superiores a las respectivas apropiaciones

presupuestales no implican operación de crédito público o asimilada.
En dichos contratos no se podrán establecer pagos por montos superiores a

las respectivas autorizaciones de gasto”.
Acorde con contenido del oficio y las normas señaladas, se infiere que si una corpo-
ración administrativa (asamblea o concejo) le autoriza vigencias futuras ordinarias
a una entidad territorial (departamento o municipio), para que asuma obligaciones
que afecten presupuestos de vigencias posteriores, cuya ejecución se inicia con pre-
supuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleva a cabo en cada
una de ellas y, a consecuencia de ello se firma un contrato, en cuyo desarrollo se
entregan obras por montos superiores a las respectivas apropiaciones presupues-
tales autorizadas para alguna de las vigencias fiscales, esto no implicaría operación
de crédito público o asimilada y no se podrían realizar pagos por montos superiores

a las autorizaciones de gasto, cuya cancelación se debería efectuar en el año en el
cual se tenga respaldo de apropiación presupuestal.
360

(abril 25)
Consultante: JESÚS FELIPE GRATZ GRATZ

Gerente
BIORGÁNICOS DEL SUR DEL HUILA S. A. E.S.P.
Pitalito-Huila
Tema: Otros temas territoriales.
Subtema: Constitución de cajas menores en entidades
descentralizadas del nivel territorial.
De conformidad con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y


General de la Nación, Decreto número 115 de 1996, Ley 617 de 2000 y Ley 819 de
2003. En ausencia de normas particulares, aplicarán en lo que fuere pertinente las
normas orgánicas de presupuesto nacional.
Por lo tanto, la asesoría que solicita debe buscarla en principio en el Estatuto Or-
gánico de Presupuesto del ente territorial respectivo y de la norma presupuestal
expedida para las empresas industriales y comerciales del mismo nivel; nuestra
respuesta se soporta en el ordenamiento constitucional y nacional, el cual no debe
diferir sustancialmente del ordenamiento propio de cada ente territorial.
Respecto a la constitución y funcionamiento de las cajas menores en las entidades

descentralizadas del nivel territorial, es necesario tener en cuenta que dentro de
la autonomía administrativa y financiera que les establece la Ley 489 de 1998, son
estas entidades las directamente responsables de establecer si ameritan constituir
y reglamentar cajas menores para el manejo de algunos de sus recursos, dentro de
lo cual se debería señalar, qué dependencias deben tener asignado el manejo de
caja menor, responsables, cuantía de cada una de ellas, destinación, prohibiciones,
apertura de libros, requisitos para el primer giro, legalización, reembolsos, cancela-
ción de la caja menor y los mecanismos de administración de estos dineros (cuenta
corriente, cuentas de ahorro o efectivo), etc.; lo anterior, sin perjuicio que para su
reglamentación se pueda tener en cuenta en lo que sea pertinente, lo establecido
sobre el tema por ente territorial a la que pertenezca la empresa de servicios públi-
cos y por el Gobierno Nacional.
Adicionalmente y para considerarlo como guía en el tema de cajas menores, la Con-

taduría General de la Nación se pronunció en Concepto número 4225 de julio 28 de
1997, en los siguientes términos:
“Cada entidad tiene competencia para establecer los procedimientos

para el manejo de las Cajas menores (…)
361
La Caja Menor se constituye para cada vigencia fiscal mediante acto

administrativo suscrito por el Jefe de la Administración en el cual se
indica claramente la finalidad y clase de gastos que se puede cubrir
con estos dineros.
Los desembolsos individuales que se produzcan, no podrán exceder

del diez por ciento (10%) del valor total autorizado por la Caja menor.
El manejo de los dineros se hará a través de una cuenta corriente o en

efectivo dependiendo de la cuantía autorizada y estará bajo la respon-
sabilidad de un funcionario debidamente facultado y afianzado, quien
debe ser funcionario diferente al tesorero.
La Caja menor funcionará contablemente como un fondo fijo.

No se podrán realizar con fondos de la caja menor las siguientes ope-

raciones:
• Adquirir elementos cuya existencia esté comprobada en los Bie-

nes muebles en bodega.
• Fraccionar compras de un mismo elemento o artículo.
• Realizar desembolsos con destino a dependencias distintas de la

administración municipal.
• Efectuar cualquier pago por concepto de contratos, que de confor-

midad con el artículo 39 de la Ley 80 de 1993 deben constar por
escrito.
• Reconocer y pagar gastos por concepto de servicios personales y

las contribuciones que establece la ley sobre nómina, cesantías y
pensiones.
• Cambiar cheques o efectuar prestamos.
Los requisitos para girar los dineros a la Caja menor son los siguientes:
Que exista un acto administrativo expedido por el Alcalde, mediante el

cual se constituye la Caja menor.
Que el funcionario responsable de su administración haya constituido

la póliza de manejo que ampare el monto total de la Caja menor y que
esté debidamente aprobada.
El cheque será girado al responsable de la Caja menor, quien firmará

el comprobante de egreso.
362
Para la realización de los gastos se exigirá el cumplimiento de los

Que los gastos estén agrupados por artículos presupuestales, tanto

en el comprobante de pago como en la relación anexa y que corres-
ponda a los autorizados en el acto administrativo de creación.
Que los documentos presentados sean los originales y se encuentren

firmados por los acreedores con identificación del nombre o razón so-
cial y el número de documento de identidad o NIT, objeto y cuantía.
Que la fecha del comprobante de gasto corresponda a la vigencia fis-

cal que se está legalizando.

Que el gasto se haya efectuado habiéndose constituido la caja menor
y existiendo la disponibilidad de fondos en la misma.
Que se hayan efectuado los descuentos de ley a cada uno de los gas-
tos efectuados como retención en la fuente, estampillas, etc.
Que se haya expedido la resolución de reconocimiento del gasto por

parte del Jefe de la Administración.
La legalización definitiva de la Caja menor, constituida durante el año,

se hará antes del 28 de diciembre, fecha en la cual se deberá reinte-
grar el saldo sobrante y el respectivo cuentadante responderá fiscal y
pecuniariamente por el cumplimiento de su legalización oportuna y del
manejo de los dineros que se encuentren a su cargo, sin perjuicio de
las demás acciones legales a que hubiere lugar.
Para el reembolso de la caja menor, cuando se haya consumido más de

un 70% del monto total autorizado sin exceder el monto previsto para
la misma, se hará el reembolso de la cuantía de los gastos realizados.
Los responsables de las cajas menores deberán adoptar los controles

internos que garanticen el adecuado uso y manejo de los recursos, in-
dependientemente de las evaluaciones y verificaciones que compete
adelantar a las oficinas de Auditoría o Control Interno”.
Adicionalmente, las cajas menores son un mecanismo o unidad de manejo de dineros

que deben ser utilizados para sufragar gastos identificados y definidos previamente en
los conceptos del presupuesto de la entidad descentralizada, los cuales deben tener el
carácter de urgentes e imprescindibles; por lo tanto, en la reglamentación correspon-
diente se debe establecer que gastos que se pueden realizar, los cuales deben estar
previstos en el presupuesto; así mismo, cuando se solicita el reembolso de caja menor,
se debe dejar un remanente de dinero, con el fin de cubrir los gastos que se generen
durante el periodo que dure el respectivo reembolso de los recursos solicitados.
363
Por otra parte, nos permitimos informarle que a nivel nacional, en el artículo 19
que hace parte de las disposiciones generales de la Ley 1687 del 11 de diciembre
de 2013, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y
Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de
2014”, se dispuso una regla conforme a la cual “La constitución y funcionamiento de
cajas menores en los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación,
y en las entidades nacionales con régimen presupuestal de Empresas Industriales
y Comerciales del Estado con carácter no financiero, respecto de los recursos que
le asigna la Nación, se rigen por el Decreto número 2768 de 2012 y demás normas
que lo modifiquen o adicionen”.
En este orden de ideas, el Decreto número 2768 de 2012, “por el cual se regula la
constitución y funcionamiento de las Cajas Menores”, en el artículo 1° estableció el
campo de aplicación así: “Quedan sujetos a las disposiciones del presente decreto
los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación y las entidades

nacionales con régimen presupuestal de Empresas Industriales y Comerciales del
Estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas con carácter
no financiero, respecto de los recursos que le asigna la Nación”.
Finalmente, le manifestamos que el artículo 37 del Decreto número 115 de 1996,

“por el cual se establecen normas sobre la elaboración, conformación y ejecución
de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de
las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a
actividades no financieras”, dispuso:
“Artículo 37. Las empresas podrán constituir cajas menores y hacer avan-
ces previa autorización de los gerentes, siempre que se constituyan las fi-
nanzas y garantías que estos consideren necesarias. Cuando se trate de
recursos de la Nación deberán constituir cajas menores con la autorización
de la Dirección General del Presupuesto Nacional, en los términos que esta
señale mediante resolución”.
364

(mayo 2)
Consultante: GUSTAVO ADOLFO NAVARRO LUNA

Secretario de Planeación
Alcaldía Municipal de San Gil
San Gil-Santander
Subtema: Ejecución Presupuestal – Honorarios Miembros
del Comité Permanente de Estratificación que sean Repre-
sentantes de la Comunidad.
En atención al oficio dirigido a la Contraloría General de la República, quien lo re-

mitió a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, donde fue radicada bajo en número que se cita en el asunto, pregunta
usted lo siguiente:
“… acudo a su despecho con el fin de solicitar un concepto sobre el concur-

so económico estipulado en la Ley 505 de 1999 en el artículo 11, Ley 732
de 2002 en el artículo 6° en su parágrafo 1°; reglamentado por el Decreto
número 007 de 2012 y específicamente sobre el pago de los honorarios de
los representantes de la comunidad que se encuentra estipulado por el mo-
delo de reglamente del comité permanente de estratificación suministrado
por el Departamento Nacional de Planeación, donde tenemos dudas a que
parte del presupuesto debe ser ingresado el pago de los honorarios de los
representantes de la comunidad ya que el presupuesto del municipio para
ser ejecutado se encuentra dividido en funcionamiento e inversión”.
Respecto a su pregunta, esta Dirección efectúa las siguientes consideraciones:
El artículo 11 de la Ley 505 de 1999 y el parágrafo 1° del artículo 6° de la Ley 732

de 2002, señalan:
365
Para esto debemos examinar los elementos de la obligación tributaria definidos en

la ley y en el reglamento de la misma, por lo cual, a continuación nos referiremos a
la tasa contributiva creada por el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, y reiterada por
el parágrafo primero del artículo 6° de la Ley 732 de 2002:
Ley 505 de 1999
“Artículo 11. Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se rea-
licen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Co-
mité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán
con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domicilia-
rios en su localidad, quienes aportaran en partes iguales a cada servicio que
se preste, descontando una parte correspondiente a la localidad; tratándose
de varias empresas prestadoras de un mismo servicio, el monto correspon-
diente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empre-

sas que lo presten”.
Ley 732 de 2002
“Artículo 6°. (…)
Parágrafo 1°. Los Comités Permanentes de Estratificación funcionarán en

cada municipio y distrito de acuerdo con el modelo de reglamento interno
que les suministre el Departamento Nacional de Planeación el cual debe-
rá contemplar que los Comités harán veeduría del trabajo de la Alcaldía y
que contarán con el apoyo técnico y logístico de la Alcaldía, quien ejercerá
la secretaría técnica de los Comités. Dicho reglamento también definirá el
número de representantes de la comunidad que harán parte de los Comités
y establecerá que las empresas comercializadoras de servicios públicos do-
miciliarios residenciales harán parte de los Comités. Estas prestarán su con-
curso económico para que las estratificaciones se realicen y permanezcan
actualizadas, de acuerdo con la reglamentación que el Gobierno Nacional
haga del artículo 11 de la Ley 505 de 1999”.
… “.
En el Modelo de Reglamento del Comité Permanente de Estratificación Socioeconó-

mica, suministrado por el Departamento Nacional de Planeación, se dispuso:
“Artículo 3°. Naturaleza jurídica del Comité. El Comité Permanente de

Estratificación es un órgano asesor, consultivo, de veeduría y de apoyo del
Alcalde municipal o distrital, y segunda instancia de atención de reclamos
por el estrato asignado; creado por la ley; sin personería jurídica; y cuyo
funcionamiento estará financiado con recursos provenientes de la Alcaldía
municipal o distrital y del concurso económico las Empresas comercializa-
doras de servicios públicos domiciliarios residenciales en la localidad, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999.
366
Acorde con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 6° de la Ley 732 de

2002, dicho Comité será único y estará integrado por representantes de las
Empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios residencia-
les en la localidad y por representantes de la comunidad, y contará con el
apoyo técnico de la Alcaldía correspondiente.
Los miembros del Comité Permanente de Estratificación en tanto tales, des-

empeñan funciones públicas en los términos previstos en la Constitución
Política y en la ley.
El Comité Permanente de Estratificación deberá conformarse por medio

de Decreto del Alcalde Municipal o Distrital, según lo previsto en el artículo
101.5 de la Ley 142 de 1994.

Artículo 4°. Funcionamiento. El funcionamiento del Comité Permanente de
Estratificación será financiado con los recursos que se apropien en el pre-
supuesto municipal o distrital con destino a la estratificación de la localidad
(realización, adopción y actualización).
Dichos recursos deberán permitirle, básicamente, gastos de las visitas de

campo, gastos en que se incurra para las notificaciones de las decisiones
adoptadas por el Comité, algunos gastos en materia de capacitación de sus
miembros y honorarios de los miembros del Comité que sean representantes
de la comunidad. En ningún caso gastos permanentes por oficinas ni dota-
ción de las mismas, por personal administrativo ni otros que excedan sus
funciones de ley.
….
Artículo 14. Derechos de los miembros del Comité. Los miembros del
Comité Permanente de Estratificación tendrán los siguientes derechos:
….
8. Recibir, si se trata de representantes de la comunidad, a título de honora-

rios por su asistencia y participación en cada sesión del Comité Permanente
de Estratificación, una suma equivalente a medio día de salario del Alcalde o
Alcaldesa de su municipio o distrito.
….
Artículo 15. Organización interna. Con el fin de cumplir cabalmente con

sus funciones, el Comité Permanente de Estratificación tendrá la siguiente
organización:
- Presidencia
367
- Veeduría
- Secretaría Técnica
La Presidencia y la Veeduría serán ejercidas por miembros del Comité, quie-

nes serán nombrados por votación mayoritaria para un período de un año,
al cabo del cual se realizará una nueva elección. El Presidente y el Veedor
pertenecerán uno a los miembros de las empresas comercializadoras y el
otro a los miembros representantes de la comunidad. Si durante un período
es el Presidente quien pertenece a los miembros de las Empresas y el Vee-
dor a su vez pertenece a los miembros representantes de la comunidad, al
siguiente período se invertirá tal situación, alternando así el orden en cada
período. En municipios con cabeceras municipales con población superior a
200.000 habitantes podrá haber más de un Veedor.
La Secretaría Técnica será un órgano de apoyo técnico y colaborador del

Comité y la ejercerá, como coordinador, el principal funcionario responsable
de la estratificación en la Secretaría de Planeación de la Alcaldía del distrito
o municipio o quien haga sus veces, con voz pero sin voto en las sesiones
del Comité.
Parágrafo. Todos los gastos, compras y demás pagos que deban efectuarse
para el normal funcionamiento del Comité serán de total responsabilidad de
la Alcaldía. En consecuencia, el Comité no contará con Tesorería”.
Respecto a la estratificación socieconómica, la Superintendencia de Servicios Públi-

cos Domiciliarios emitió el Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-10, en cuyos apartes
manifestó:
“3. Comité Permanente de Estratificación
3.1 Funciones y Reglamento Interno
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 101.5 de la Ley 142 de 1994,

antes de iniciar los estudios conducentes a la adopción, el alcalde deberá
conformar un Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica que lo
asesore y cuya función principal será la de velar por la correcta aplicación
de las metodologías suministradas por el Gobierno Nacional en la materia.
Son funciones del Comité Permanente de Estratificación según lo señala el

numeral 5 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, asesorar al alcalde en esta
materia y velar por la adecuada aplicación de las metodologías suministra-
das por el Departamento Nacional de Planeación.
Para cumplir estas funciones contarán con el apoyo técnico y logístico de la

alcaldía.
368
De acuerdo a lo establecido en el numeral 5 del artículo 101 de la Ley 142 de

1994, deberá conformarlo el alcalde antes de iniciar los estudios conducen-
tes a la adopción de la estratificación.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley 732

de 2002, el Comité Permanente de Estratificación estará conformado por re-
presentantes de la comunidad, por empresas comercializadoras de servicios
públicos domiciliarios residenciales que presten sus servicios en la jurisdic-
ción donde funciona el Comité, por la Personería Municipal y por un Vocal de
los Comités de Desarrollo y Control Social.
En el reglamento interno de cada comité se definirá el número de represen-

tantes de la comunidad que harán parte del mismo.
Según el parágrafo 1° del artículo 6° de la Ley 732 de 2002, los Comités

Permanentes de Estratificación funcionarán en cada municipio y distrito y
contarán con una Secretaría Técnica que será ejercida por la alcaldía del
municipio al que pertenezca cada Comité.
Por otra parte, de acuerdo con lo señalado en el parágrafo 1° del artículo 6°

de la Ley 732 de 2002, los Comités Permanentes de Estratificación funciona-
rán de acuerdo a un reglamento interno que les suministrará el Departamen-
to Nacional de Estadística (DANE)13.
3.2. Naturaleza jurídica y financiación – Honorarios de los miembros del

Comité que representen a la comunidad
El Comité Permanente de Estratificación no es una persona jurídica distinta

del municipio o distrito con autonomía administrativa o presupuestal; es un
órgano asesor del alcalde, por lo que los recursos provenientes de la con-
tribución para estratificación serán administrados presupuestalmente por el
municipio.
Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el artículo 4° del Modelo

de Reglamento del Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica, el
funcionamiento del Comité Permanente de Estratificación será financiado con
los recursos que se apropien en el presupuesto municipal o distrital con des-
tino a la estratificación de la localidad (realización, adopción y actualización).
Respecto al pago de honorarios de los miembros del Comité Permanente de

Estratificación, el Departamento Nacional de Planeación por disposición del artí-
culo 2° de la Ley 732 de 2002 profirió el “Modelo de Reglamento del Comité Per-
manente de Estratificación Socioeconómica”, el cual debe ser aceptado por to-
dos los comités que funcionen en los municipios y distritos del territorio nacional.
El artículo 4° del Reglamento sobre el funcionamiento del Comité, señala

que este será financiado con los recursos que se apropien en el presupuesto
369
municipal o distrital con destino a la estratificación de la localidad, incluyendo

el pago de honorarios a los miembros del comité que sean representantes
de la comunidad.
De esta manera, señala el numeral 8 del artículo 14 del Reglamento que los
miembros del Comité, si se trata de representantes de la comunidad, tendrán
derecho a recibir a título de honorarios por su asistencia y participación en
cada sesión, una suma equivalente a medio día de salario del alcalde o al-
caldesa de su municipio o distrito.
Estos honorarios deberán ser pagados por la Alcaldía en concordancia con

el parágrafo del artículo 15 del mismo Reglamento, el cual dispone que todos
los gastos compras y demás gastos que deban efectuarse para el normal
funcionamiento del Comité serán de responsabilidad de la Alcaldía ya que el
Comité no cuenta con Tesorería”.
De acuerdo con las disposiciones legales y doctrina transcrita, se deduce lo

siguiente:
- Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se

adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité
Permanente de Estratificación Municipal o Distrital.
- Los Comités Permanentes de Estratificación funcionarán en cada muni-

cipio y distrito de acuerdo con el modelo de reglamento interno que les
suministre el Departamento Nacional de Planeación el cual deberá con-
templar que los Comités harán veeduría del trabajo de la Alcaldía y que
contarán con el apoyo técnico y logístico de la Alcaldía, quien ejercerá
la secretaría técnica de los Comités. Dicho reglamento también definirá
el número de representantes de la comunidad que harán parte de los
Comités y establecerá que las empresas comercializadoras de servicios
públicos domiciliarios residenciales harán parte de los Comités. Estas
prestarán su concurso económico para que las estratificaciones se reali-
cen y permanezcan actualizadas, de acuerdo con la reglamentación que
el Gobierno Nacional haga del artículo 11 de la Ley 505 de 1999.
- El Comité Permanente de Estratificación no es una persona jurídica dis-

tinta del municipio o distrito con autonomía administrativa o presupues-
tal; es un órgano asesor del alcalde, por lo que los recursos provenientes
de la contribución económica para la estratificación serán administrados
presupuestalmente por el municipio.
- Los miembros del Comité Permanente de Estratificación que sean repre-

sentantes de la comunidad, tienen derecho a recibir a título de honorarios
por su asistencia y participación en cada sesión del Comité, una suma
equivalente a medio día de salario del Alcalde o Alcaldes de su municipio
370
o distrito, los cuales deberán ser pagados por la Alcaldía, como todos los
demás gastos que deban efectuarse para el normal funcionamiento del
Comité, ya que el Comité no cuenta con Tesorería.
- Al ser el Comité Permanente de Estratificación un órgano asesor del

alcalde y que los gastos que demanden para su normal funcionamiento
son gastos recurrentes, consideramos, que los honorarios a que tienen
derecho los representantes de la comunidad que son miembros del Co-
mité Permanente de Estratificación, deben presupuestarse por parte de
la alcaldía o distrito como un gasto de funcionamiento.
371

(mayo 13)
Consultante: OLGA LUCÍA MANRIQUE OSORIO

Procuradora Regional
Procuraduría Regional del Caquetá
Procuraduría General de la Nación
En atención al oficio del asunto, para que obre dentro del Proceso Disciplinario de
Referencia: IUS 2013-403416, consulta usted lo siguientes:
“a) ¿Qué se entiende por apropiación presupuestal?;
b) ¿Cuál es la norma o normas que hablan de apropiación presu-

puestal en nuestra legislación pública?;
c) ¿Existe en el ámbito del derecho privado el concepto de apropia-

ción presupuestal, evento en el cual es posible su aplicación en el
ámbito en el ámbito de lo público y más exactamente en la contra-
tación estatal de que trata la Ley 80 de 1993?;
d) ¿Cuál es la norma o normas vigentes en el primer semestre de

2013, que hablan del concepto apropiación presupuestal, y como
se probaba la existencia de la misma en este período?;
e) ¿Con que documento se prueba la existencia de una apropiación

presupuestal de acuerdo con lo señalado en el artículo 41 de la
Ley 80 de 1993?;
f) Cuál es el documento demostrativo de la existencia de una apro-

piación presupuestal de acuerdo con lo señalado en el Decreto
número 111 de 1996?;
g) Dentro del marco del Programa de los Planes Departamentales de

Agua indicar, si para la ejecución de recursos con cargo a dichos
planes existía a la fecha 7 de noviembre de 2012, una reglamen-
tación particular frente a expedición de Certificados de Disponibili-
dad Presupuestal para que los municipios ejecutores respaldarán
sus procesos contractuales y qué incidencia tenía para dichos
procesos el Certificado de Disponibilidad de Recursos (CDR), que
expide la fiduciaria, Consorcio Autónomo FIA. Concretamente es-
pecificar si dicho documento era requisito indispensable para la
iniciación de un proceso de contratación pública para la ejecución
372
de recursos con cargo al el Plan Departamental de Agua. (Decreto

número 2246 de 2012)”.

puesto nacional.

En cuanto a sus preguntas, esta Dirección efectúa las siguientes consideraciones:
En el libro titulado “ASPECTOS GENERALES DEL PROCESO PRESUPUESTAL COLOM-

BIANO” – Versión actualizada de mayo de 2011, producido por el Ministerio de Ha-
cienda y Crédito Público – Dirección General del Presupuesto Público Nacional, en
las páginas 103 a 111 se manifestó:
“B. DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL
En cuanto al proceso de ejecución presupuestal, el EOP es exigente,

pues busca ejercer un control efectivo sobre la destinación del gasto.
La inobservancia de la normatividad presupuestal acarrea responsabi-
lidad personal y pecuniaria por parte del responsable de la ejecución.
En este sentido se establece la obligación de que todos los actos ad-
ministrativos que afecten las apropiaciones presupuestales cuenten
con los certificados de disponibilidad previos, que garanticen la apro-
piación suficiente para atender los gastos.
Los compromisos que se asuman con fundamento en estos certifi-

cados deben contar con un registro presupuestal que garantice su
destinación. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obli-
gaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo dis-
ponible, o sin la autorización previa del Confis, o a quien este delegue,
para comprometer vigencias futuras o para adquirir compromisos con
cargo a recursos de crédito autorizado.
1. Aspectos de la ejecución presupuestal
El presupuesto asignado a cada órgano, como sección presupuestal,

será ejecutado en virtud de su autonomía presupuestal y en desa-
373
rrollo de la capacidad de ordenación del gasto que posee el jefe de

cada órgano, o el funcionario del nivel directivo a quien este delegue,
observando las normas consagradas en el EOP, el Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones
legales vigentes. Igualmente, se tendrá en cuenta la resolución de la
DGPPN que determina los formatos y procedimientos sobre registros
presupuestales y las etapas que se deben cumplir en el proceso de
afectación presupuestal … .
….
La ejecución presupuestal está basada legalmente en lo establecido

por los artículos 68 al 89 del EOP, artículos 19 al 39 del Decreto núme-
ro 568 de 1996, artículos 1° al 15 del Decreto número 630 de 1996, ar-
tículos 15 al 33 del Decreto número 4730 de 2005, artículos 1°, 3°, 5° y

6° del Decreto número 1957 de 2007, y en las disposiciones generales
de las leyes anuales de presupuesto. Las etapas e instrumentos de la
ejecución presupuestal se presentan en las próximas subsecciones.
….
3. Ejecución presupuestal de gastos
Las apropiaciones incluidas en el PGN se entienden legalmente ejecu-

tadas con la recepción de los bienes y servicios que se han acordado
en los compromisos adquiridos con todas las formalidades legales y,
en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que ha-
gan exigible su pago.
Decreto número 111 de 1996: Artículo 18. Especialización. Las

apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administra-
ción a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente con-
forme al fin para el cual fueron programadas (Ley 38 de 1989,
artículo 14; Ley 179 de 1994, artículo 55, inciso 3°).
Decreto número 111 de 1996: Artículo 89. Las apropiaciones inclui-

das en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones
comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del
31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en
consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferir-
se ni contracreditarse. (…).
Decreto número 1957 de 2007 [Reglamentario del EOP]. Artículo

1°. Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se
cumplen o ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la
374
recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con

el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.
Para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias si-

guientes a la de celebración del compromiso, se debe contar pre-
viamente con una autorización por parte del Confis o de quien
este delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir
obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras.
3.1. Proceso de afectación presupuestal
La afectación del presupuesto constituye un procedimiento de ejecu-

ción presupuestal llevado a cabo por los órganos que forman parte del
PGN, en virtud de la autonomía presupuestal otorgada por la Consti-

tución Política y la ley.
Cualquier acto administrativo que afecte las apropiaciones presupues-

tales debe contar previamente con certificado de disponibilidad pre-
supuestal que garantice la existencia de apropiación suficiente para
atender el compromiso que se pretende adquirir. Este documento
afecta el presupuesto provisionalmente hasta tanto se perfeccione el
acto que respalda el compromiso y se efectúe el correspondiente re-
gistro presupuestal.
Para ello, y como mecanismo de control interno, los órganos pueden

reglamentar internamente la vigencia de los certificados de disponibili-
dad expedidos y llevar un registro de estos que permita determinar los
saldos de apropiación disponibles para adquirir nuevos compromisos.
Cuando estos certificados no sean utilizados o expire su vigencia, de-
berán cancelarse para dejar libre la apropiación y permitir la expedi-
ción de nuevas disponibilidades.
Una vez culminado el proceso administrativo se perfecciona el com-

promiso asignando el registro presupuestal, que garantiza que los re-
cursos con él financiados no serán utilizados para ningún otro fin; este
debe indicar claramente el valor y el plazo en que se recibirán las
prestaciones a las que haya lugar.
El órgano respectivo, en forma oportuna y consistente, debe conta-

bilizar los registros presupuestales que afectan las apropiaciones, de
tal forma que permitan observar los saldos de apropiación libres de
compromisos.
Por lo anterior, los actos administrativos asumidos sin el cumplimiento

de esos requisitos se constituyen en hechos cumplidos y la respon-
sabilidad personal y pecuniaria estará a cargo del funcionario que los
ordenó, sin perjuicio de la responsabilidad penal a que hubiere lugar,
375
conforme a lo establecido en el Capítulo XVII del Decreto número 111

de 1996.
3.2. Apropiación
Es el monto máximo autorizado para asumir compromisos con un ob-

jeto determinado durante la vigencia fiscal. Después del 31 de diciem-
bre de cada año estas autorizaciones expiran y en consecuencia no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.1
El anexo del decreto de liquidación define el detalle de cada uno de

los rubros presupuestales según el objeto de gasto o proyecto. Las
apropiaciones pueden tener restricciones para su ejecución, lo cual
determina que están condicionadas a cumplir un requisito antes de
poder afectarse. Estas apropiaciones se conocen como apropiaciones

condicionadas.
3.3. Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP)
Es un documento expedido por el jefe de presupuesto o por quien

haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación
presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de com-
promisos con cargo al presupuesto de la respectiva vigencia fiscal.
Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se

perfecciona el compromiso y garantiza la existencia de apropiación
suficiente para atender el gasto que se va a efectuar.
Decreto número 111 de 1996: Artículo 71. Todos los actos administrati-
vos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con
certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de
apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupues-

tal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún
otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo
de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito
de perfeccionamiento de estos actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre

apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la
autorización previa del Confis o por quien este delegue, para compro-
meter vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los
recursos del crédito autorizados.
1
Precitado artículo 89 del Decreto número 111 de 1996.
376
Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que

conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incre-
mento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obten-
ción de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Direc-
ción General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad
de atender estas modificaciones.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos

creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma es-
tas obligaciones (Ley 38 de 1989, artículo 86; Ley 179 de 1994, artículo
49).
Decreto número 568 de 1996: Artículo 19. El certificado de disponibilidad

es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus

veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal
disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este
documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfec-
ciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupues-
tal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de estos
que permita determinar los saldos de apropiación disponible para expe-
dir nuevas disponibilidades.
3.4. Compromisos
Son los actos y contratos expedidos o celebrados por los órganos pú-
blicos, en desarrollo de la capacidad de contratar y de comprometer
el presupuesto, realizados en cumplimiento de las funciones públicas
asignadas por la ley. Dichos actos deben desarrollar el objeto de la
apropiación presupuestal. Previamente a la adquisición del compro-
miso (bien sea a través de la expedición de actos administrativos o
de la celebración de contratos), la entidad ejecutora debe contar con
el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal. Las entidades
deben comprometer los recursos apropiados entre el 1° de enero y el
31 de diciembre de cada año. Los saldos de apropiación no afectados
por compromisos caducarán sin excepción.
3.5. Registro presupuestal del compromiso
Se entiende por registro presupuestal del compromiso la imputación

presupuestal mediante la cual se perfecciona el compromiso y se
afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que esta solo
se utilizará para ese fin. Esta operación indica el valor y el plazo de las
prestaciones a las que haya lugar. El acto del registro perfecciona, por
tanto, el compromiso2.
2
Precitado artículo 71 del Decreto número 111 de 1996.
377
Decreto número 568 de 1996: Artículo 20. El registro presupuestal

es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y
se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que esta
no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe
indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que
haya lugar.
3.6. Obligación
Se entiende por obligación exigible de pago el monto adeudado por el

ente público como consecuencia del perfeccionamiento y cumplimiento –
total o parcial– de los compromisos adquiridos, equivalente al valor de los
bienes recibidos, servicios prestados y demás exigibilidades pendientes
de pago, incluidos los anticipos no pagados que se hayan pactado en
desarrollo de las normas presupuestales y de contratación administrativa.
3.7. Pago
Es el acto mediante el cual, la entidad pública, una vez verificados los

requisitos previstos en el respectivo acto administrativo o en el contra-
to, teniendo en cuenta el reconocimiento de la obligación y la autoriza-
ción de pago efectuada por el funcionario competente, liquidadas las
deducciones de ley o las contractuales (tales como amortización de
anticipos y otras) y verificado el saldo en bancos, desembolsa al bene-
ficiario el monto de la obligación, ya sea mediante cheque bancario o
por consignación en la cuenta bancaria del beneficiario, extinguiendo
la respectiva obligación”.
El artículo 347 de la Constitución Política fundamenta el contenido y alcance del

proyecto de ley de apropiaciones al incluir la totalidad de los gastos, así:
“Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la

totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigen-
cia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren
suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá,
por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de
ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de
las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el

proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite po-
drá continuar su curso en el período legislativo siguiente”.
El artículo 89 del Decreto número 111 de 1996, señala:
“Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General

de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso
378
aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fis-

cal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas au-
torizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse,
adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
…”.
Un análisis sobre el alcance de la autorización de gasto, derivado de los artículos

anteriores, fue expresado por la Corte Constitucional en Sentencia C-192 del 15 de
abril de 1997, de la cual se extracta lo siguiente:
“Así, conviene tener en cuenta que una partida aprobada por la ley
anual del presupuesto no es un gasto que inevitablemente debe ser
efectuado por las autoridades. En efecto, el artículo 347 precisa que la

ley de apropiaciones “deberá contener la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. Nótese
que la Carta no establece que se trata de los gastos que el Estado
obligatoriamente realizará sino que este componente de la ley de pre-
supuesto debe incluir los gastos que pretendan ser realizados por las
autoridades, y que son autorizados mediante esa ley. Esta norma ar-
moniza perfectamente con otras disposiciones constitucionales, como
el artículo 189 ordinal 20 que precisa que corresponde al Presidente
decretar, conforme a la ley, la inversión de las rentas y caudales públi-
cos, ya que si las apropiaciones fueran órdenes de gasto, no tendría
ningún sentido esta disposición, pues sería absurdo que la propia Car-
ta señalara que corresponde al gobierno decretar la inversión de los
caudales públicos, por cuanto el gasto ya habría sido decretado por la
Ley Anual de Presupuesto. Esto muestra que las apropiaciones pre-
supuestales no son órdenes de gasto sino que constituyen, como bien
lo señala la propia legislación orgánica presupuestal, “autorizaciones
comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva” (artículo 89 del
Decreto número 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto
que compila los artículos 72 de la Ley 38 de 1989, 38 de la Ley 179
de 1994 y 8º de la Ley 225 de 1995). La Ley Anual de Presupuesto,
al apropiar una determinada partida, está entonces estableciendo el
monto máximo de gasto estatal para una determinada finalidad y en
un período específico”.
De otra parte, no conocemos norma alguna que regule el término de apropiación

presupuestal en el derecho privado.
Ahora bien, en virtud del “contrato de fiducia mercantil irrevocable de recaudo,

administración garantía y pagos para el manejo de los recursos de los planes de-
partamentales de agua”, celebrado el 11 de diciembre de 2008 entre el Consorcio
Fiduciario integrado por la Fiduciaria Bancolombia S. A., BBVA Fiduciaria S. A. y por
la Fiduciaria Bogotá S. A. y los Fideicomitentes Directos, se constituyó el Patrimonio
379
Autónomo FIA, a través del cual se administran los recursos destinados a la finan-
ciación y ejecución de los PDA, de conformidad con lo prescrito en los artículos 12
de la Ley 1176 de 2007 y 118 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto número 3200
de 2008.
Así las cosas, los recursos transferidos por los departamentos, distritos y municipios
al Patrimonio Autónomo FIA, en virtud del contrato de fiducia mercantil irrevocable
de recaudo, administración, garantía y pagos para el manejo de los recursos de los
planes departamentales de agua, o de los documentos de vinculación, suscritos por
los fideicomitentes que se vincularon con posterioridad a la celebración del contrato
de fiducia mercantil, celebrado el 11 de diciembre de 2008 entre el Consorcio Fidu-
ciario y los Fideicomitentes Directos, son de propiedad del patrimonio autónomo y
no de las entidades territoriales fideicomitentes.
En consecuencia, en los procesos de contratación que adelanten los municipios o

distritos beneficiarios de proyectos, en aplicación del inciso 2° del artículo 15 del

Decreto número 2246 de 2012, con cargo a los recursos aportados por los partici-
pantes en el marco del PAP-PDA que hacen parte del Patrimonio Autónomo FIA, no
hay afectación del presupuesto de la entidad territorial y para el efecto, bastará con
el Certificado de Disponibilidad de Recursos para adquirir compromisos, emitido por
el Consorcio FIA.
En igual sentido, en los procesos de contratación que adelanten los gestores con
cargo a los recursos que hacen parte del Patrimonio Autónomo FIA, no hay afec-
tación del presupuesto del Gestor, puesto que los recursos no son de propiedad de
este, sino del Patrimonio Autónomo en virtud del contrato de fiducia mercantil irre-
vocable de recaudo, administración, garantía y pagos para el manejo de los recursos
de los planes departamentales de agua, celebrado entre el Consorcio Fiduciario y los
fideicomitentes, el 11 de diciembre de 2008.
380

(mayo 21)
Consultante: HÉCTOR J. FLÓREZ DUQUE

Contraloría General del municipio de Manizales
[email protected]
Subtema: Cuentas por pagar.
Consulta usted si una entidad debe incluir en el presupuesto de la vigencia actual

las cuentas por pagar:
Para analizar el tema objeto de consulta, es importante señalar que de acuerdo con

el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto núme-
ro 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las normas que en materia
presupuestal deben aplicar, tanto en el nivel central como en el descentralizado,
respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidas en el orde-
namiento constitucional, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación,
Decreto número 115 de 1996, Ley 617 de 2000 y Ley 819 de 2003. En ausencia de
normas particulares, aplicarán en lo que fuere pertinente las normas orgánicas de
presupuesto nacional.
Sobre las cuentas por pagar la Dirección General del Presupuesto Público Nacional
en la publicación “Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano” señaló
lo siguiente:
“Las cuentas por pagar son aquellas obligaciones que quedan pen-
dientes de pago para la siguiente vigencia fiscal, y se presentan en
los casos en que el bien o servicio se ha recibido a satisfacción a 31
de diciembre o cuando en desarrollo de un contrato se han pactado
anticipos y estos no fueron cancelados.
Obligación-Pagos = Cuentas por pagar
Debe tenerse presente que las cuentas por pagar y las reservas de
apropiación afectan el presupuesto de la vigencia en la que fueron
constituidas. Además, las cuentas por pagar y las reservas constitui-
das, que no se ejecuten durante el año de su vigencia, fenecerán.
Si durante el año de la vigencia de la reserva o de la cuenta por pagar

desaparece el compromiso o la obligación que las originó, el ordena-
381
dor del gasto y el jefe de presupuesto procederán a su cancelación y

elaborarán un acta que será enviada a la DGCPTN para que se efec-
túen los ajustes respectivos”. (Subrayado fuera de texto).
En este sentido, el Decreto número 111 de 1996 en el artículo 74 establece:
“Artículo 74. El Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC), financiado

con recursos de la Nación correspondiente a la vigencia, a las reservas pre-
supuestales y a las cuentas por pagar deberá ser aprobado por el Consejo
Superior de Política Fiscal (Confis). Las modificaciones al PAC que no varíen
los montos globales aprobados por el Confis serán aprobadas por la Direc-
ción General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
…” (subrayado fuera de texto).

Por tanto las cuentas por pagar afectan el presupuesto de la vigencia en que fueron
constituidas y se cancelan con cargo al PAC de cuentas por pagar.
382

(mayo 26)
Consultante: RAFAEL HERNÁNDEZ

P.U. Corvivienda
[email protected]
Subtema: Certificado de disponibilidad presupuestal
Manifiesta que una entidad inició un proceso licitatorio con todos los requisitos de
ley, entre ellos el certificado de disponibilidad presupuestal, proceso que fue decla-
rado desierto, por lo que pregunta si para iniciar un nuevo proceso licitatorio con
el mismo objeto pueden utilizar el certificado de disponibilidad anterior o deben

solicitar uno nuevo.
Para analizar el tema objeto de consulta, es importante señalar que de acuerdo con
el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto núme-
ro 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las normas que en materia
presupuestal deben aplicar, tanto en el nivel central como en el descentralizado,
respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidas en el orde-
namiento constitucional, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación,
Decreto número 115 de 1996, Ley 617 de 2000 y Ley 819 de 2003. En ausencia de
normas particulares, aplicarán en lo que fuere pertinente las normas orgánicas de
presupuesto nacional.
Sobre el certificado de disponibilidad presupuestal el Decreto número 111 de 1996

señala:
“Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal

para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro
fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las
prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfec-
cionamiento de estos actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apro-

piaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización
previa del Confis o por quien este delegue, para comprometer vigencias fu-
383
turas y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito

autorizados.
…”.
Y el Decreto número 568 de 1996 dispone lo siguiente:
“Artículo 19. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por

el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la
existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para
la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el pre-
supuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspon-
diente registro presupuestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar
un registro de estos que permita determinar los saldos de apropiación dispo-
nible para expedir nuevas disponibilidades”.
Las normas determinan el objeto del certificado de disponibilidad presupuestal cual

es garantizar la existencia de apropiación libre de afectación para la asunción de
compromisos, por lo que si como en este caso no se utilizó dicho certificado, este
Despacho considera que sería posible utilizar el mismo certificado de disponibilidad
presupuestal siempre y cuando tenga el mismo objeto y cuantía del anterior pro-
ceso licitatorio, es decir su fin sea el mismo y que su utilización se dé dentro de la
misma vigencia. No obstante, es necesario verificar lo que al respecto disponga el
Estatuto de Presupuesto de la entidad territorial y/o sus normas internas.
384

(junio 3)
Consultante: CAROLINA GUTIÉRREZ CEDANO

Secretaria General
Concejo Municipal
Guadalajara de Buga
Tema: Presupuesto
Subtema: Afectación Presupuestal Contratación Concur-
so Público de Méritos para Elección del Personero.
A través del presente damos respuesta a la solicitud radicada bajo el número del
asunto, remitida a esta Subdirección por la Directora de Gobierno y Gestión Terri-

torial del Ministerio del Interior, en donde formula inquietudes relacionadas con
la elección del personero municipal de conformidad con lo previsto en el artículo
170 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012,
no sin antes advertir que esta se dará dentro del ámbito de nuestra competencia
de conformidad con lo establecido en el Decreto número 4712 de 2008, de forma
general y abstracta y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y sin perjuicio de la competencia
que le corresponde al Departamento Administrativo de la Función Pública en los
temas relacionados con el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
Consulta:
1. “Quién es el encargado de la realización del Concurso Público de Méri-

tos determinado para la elección de Personeros Municipales, que trata
el inciso primero del artículo 170 de la Ley 136 modificado por el artí-
culo 35 de la Ley 1551 de 2012?
2. ¿Definición de Concurso Público de Méritos? ¿Bajo qué normatividad

se adelantará el concurso de méritos? ¿Se aplican las normas para
concurso de Mérito determinado en la Ley 80 de 1993 y sus concor-
dantes? ¿O bajo los lineamientos de la Ley 909 de 2004, teniendo en
cuenta que es para proveer un cargo?
3. ¿Qué entidad es la obligada a sufragar los costos que genere un con-

curso de méritos?”
Respuesta:
En primera instancia y por considerar que las consideraciones expuestas por la Cor-
te Constitucional en la Sentencia C-105 de 2013 del 6 de marzo de 2013 mediante la
cual declaró la exequibilidad de la expresión “concurso de méritos” contenida en el
385
inciso 1° del artículo 35 de la Ley 1551 de 2012 y la inexequibilidad de la expresión

“que realizará la Procuraduría General de la Nación” contenida en el inciso 1°, y
de los incisos 2°,4°, y 5° del artículo 35 de la Ley 1551 de 2012, permiten resolver
todos y cada uno de los interrogantes planteados en su consulta, nos permitimos
traer a colación los siguientes apartes:
“[…] 4.1. Los precedentes constitucionales sobre el concurso

público de méritos en los cargos que no son de carrera
La Corte ha sostenido de manera clara, inequívoca e invariable, que

en la medida en que la Carta Política propende por un sistema merito-
crático de vinculación de las personas al servicio público, el concurso
debe ser el mecanismo regular de incorporación a los empleos y car-
gos del Estado. De esta directriz se han derivado dos consecuencias
específicas: por un lado, el ingreso y el ascenso a los cargos de ca-

rrera debe ser el resultado de procedimientos de esta naturaleza; en
estos casos, por tanto, el procedimiento es obligatorio. Por otro lado,
con respecto a los servidores públicos que no son de carrera,
aunque el concurso no constituye un imperativo, es constitu-
cionalmente admisible, excepción hecha de quienes son elegidos
a través del sufragio.
Distintos argumentos apoyan esta conclusión. En primer lugar, el

artículo 125 de la Carta Política establece que los funcionarios del
Estado deben ser nombrados por concurso público, que los empleos en
los órganos y entidades del Estado son de carrera, y que el ingreso y el
ascenso en la misma debe efectuarse mediante dicho procedimiento.
Como puede advertirse, la obligatoriedad de este sistema en los
cargos de carrera no excluye su utilización en aquellos que no tienen
este carácter. Por el contrario, como según el texto constitucional el
concurso es la regla general, las excepciones que se establezcan
en el derecho positivo deben estar respaldadas y justificadas en los
principios y fines del propio ordenamiento constitucional.
En segundo lugar, la Carta Política no solo avala este tipo de

procedimiento para la elección de funcionarios de libre nom-
bramiento y remoción y de los que se encuentran sometidos
a un período fijo (como los personeros), sino que además, sus
finalidades justifican su aplicación en las hipótesis que cuestiona el
demandante. Por un lado, este mecanismo de vinculación facilita y
promueve la consecución de los fines estatales, en la medida en que
su objeto es justamente la identificación de las personas que reúnen
las condiciones para ejercer óptimamente el respectivo cargo, y que
por tanto, pueden contribuir eficazmente a lograr los objetivos y metas
de las entidades públicas. Por otro lado, por tratarse de procedimien-
tos abiertos, reglados y formalizados, en los que las decisiones están
determinadas por criterios y pautas objetivas, garantizan los derechos
386
fundamentales de acceso a la función pública, el debido proceso en

sede administrativa, y al trabajo. Finalmente, por excluir las determina-
ciones meramente discrecionales y ampararse en criterios imparciales
relacionados exclusivamente con la idoneidad para ejercer los cargos
en las entidades estatales, aseguran la transparencia en la actuación
del Estado y el principio de igualdad[12].
[…] En definitiva, el concurso público de méritos es el mecanismo ge-

neral de vinculación al sector público, incluso respecto de los cargos
que no son de carrera, con excepción de quienes son elegidos a tra-
vés del sufragio.
4.2. Los concursos para la elección de personeros.

En definitiva, la regla jurisprudencial que avala el concurso público de
méritos como instancia previa a la elección de los funcionarios que no
son de carrera, es perfectamente aplicable al caso que se examina en
esta oportunidad. Esto en modo alguno significa que los concejales
deban ser elegidos necesariamente por este mecanismo, sino única-
mente que su adopción se encuentra dentro del marco de libertad de
configuración del legislador.
4.3. Examen de los cargos formulados por el demandante.
[…]En primer lugar, no es cierto que la previsión normativa modifique

el procedimiento constitucional de designación de los personeros. El
artículo 313 de la Carta Política establece las competencias
del concejo, y en este marco dispone que debe “elegir persone-
ro para el período que fije la ley y los demás funcionarios que esta
determine”. Se trata entonces de una norma de orden competencial,
que únicamente atribuye a este órgano la función de elegir ciertos
servidores públicos, pero que en modo alguno puede ser entendida
como una norma procedimental, que fije el trámite para atender esta
responsabilidad. En otras palabras, la disposición únicamente define
la competencia del concejo, más no el procedimiento mediante el cual
se materializa.
[…] Es en este marco más amplio que debe examinarse el cargo por
la vulneración del principio democrático. En consonancia con los pos-
tulados de la democracia participativa, el concurso público de méritos
materializa la intervención ciudadana en distintos sentidos: de un lado,
porque cualquier persona que cumpla los requisitos y condiciones para
ejercer el cargo de personero, puede tomar parte en el respectivo pro-
ceso de selección; esta apertura no es propia ni característica de las
dinámicas informales en las que discrecionalmente los concejos con-
forman su repertorio de candidatos. Y de otro lado, porque como se
387
trata de un procedimiento público y altamente formalizado, cualquier

persona puede hacer el seguimiento respectivo, y detectar, informar y
controvertir las eventuales irregularidades. En definitiva, la publicidad,
transparencia y formalización del proceso incentivan la participación
ciudadana. Se trata de un proceso democrático, no en tanto se delega
en los representantes de la ciudadanía la conducción política, sino
en tanto la ciudadanía interviene activamente y controla la actividad
estatal.
Además, el concurso es coherente con los postulados de la demo-

cracia sustancial, pues las determinaciones en torno a la integración
de las entidades estatales se estructuran alrededor de los derechos
fundamentales a la igualdad, a la participación en la función pública y
al debido proceso. La garantía de estos derechos no se deja librada al
juego de las mayorías, sino que constituye el presupuesto fundamen-

tal, el referente y la finalidad de la actividad estatal.
[…] De acuerdo con esto, la Corte concluye que los cargos de

las demandas encaminados a cuestionar la validez de los con-
cursos públicos de méritos para la elección de personeros mu-
nicipales y distritales, no están llamados a prosperar, y por
tanto, se declarará la constitucionalidad, por este concepto,
de las previsiones normativas acusadas.
[…] De este modo, los concursos previstos en la ley deben confor-

marse como procedimientos abiertos en los que cualquier persona
que cumpla los requisitos de ley tenga la posibilidad efectiva de par-
ticipar y en los que los concejos no tengan la facultad, ni directa, ni
indirecta, de definir previamente un repertorio cerrado de candidatos.
Es decir, debe existir una convocatoria pública que permita conocer
de la existencia del proceso de selección, así como las condiciones
para el acceso al mismo. De igual modo, tanto los exámenes de opo-
sición como la valoración del mérito deben tener por objeto directo
la identificación de los candidatos que se ajustan al perfil específico
del personero. Esto significa, por un lado, que los criterios de valo-
ración de la experiencia y de la preparación académica y profesional
deben tener una relación directa y estrecha con las actividades y
funciones a ser desplegadas por los servidores públicos y, por otro,
que la fase de oposición debe responder a criterios objetivos que
permitan determinar con un alto nivel de certeza las habilidades y
destrezas de los participantes. Por lo demás, la oposición y el mérito
deben tener el mayor peso relativo dentro del concurso, de modo
que la valoración subjetiva a través de mecanismos como las en-
trevistas, constituya tan solo un factor accesorio y secundario de la
selección. Finalmente, el diseño del procedimiento debe asegurar su
publicidad, así como que las decisiones adoptadas dentro del mismo
388
puedan ser controvertidas, debatidas y solventadas en el marco del

procedimiento, independientemente de la vía judicial. En otras pa-
labras, estas “reglas del juego”, en tanto aseguran la transparencia
del proceso de selección, tornan innecesaria la medida legislativa
que restringe la facultad de los concejos. Tratándose entonces de un
procedimiento reglado, tanto la imparcialidad del órgano que efectúa
la designación, con la independencia del personero elegido, pueden
ser garantizadas sin menoscabo de la autonomía de las entidades
territoriales y sin menoscabo de las competencias de los concejos.
Adicionalmente, como según el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012

los personeros son elegidos “para períodos institucionales de cuatro
años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año
en que inicia su período constitucional”, resulta forzoso concluir que

el concurso debe efectuarse antes de que inicie el período constitu-
cional de los concejos, dado que por su complejidad no podrían ser
concluidos seria y responsablemente en tan solo diez (10) días. Este
hecho promueve la independencia de los órganos en la conducción
del procedimiento.
No escapa a la Corte que los concejos pueden enfrentar limitacio-

nes de diversa índole para llevar a cabo la tarea encomendada por
el legislador. En efecto, el concurso de méritos tiene un alto nivel de
complejidad, en la medida en que supone, por un lado, la identificación
y utilización de pautas, criterios e indicadores objetivos, y, por otro,
imparcialidad para evaluar, cuantificar y contrastar la preparación, la
experiencia, las habilidades y las destrezas de los participantes. Se re-
quiere, así mismo, el procesamiento y la sistematización de una gran
cantidad de información y la disposición de una amplia y compleja
infraestructura y logística administrativa, en un contexto conflictivo en
el que, por la dinámica natural de la contienda y la competencia, las
decisiones son cuestionadas y controvertidas de manera sistemática
y reiterada. En otras palabras, las dificultades de los concursos hacen
imperativa la disposición y utilización de sofisticadas herramientas hu-
manas, informáticas, administrativas y financieras, de las que en prin-
cipio carecen los Concejos Municipales y Distritales.
No obstante, debe tenerse en cuenta que la previsión legislativa

en torno al concurso, y las condiciones que de la jurispruden-
cia constitucional se derivan para el mismo, no implican que
estas corporaciones tengan que ejecutar e intervenir directa y
materialmente en los concursos y en cada una de sus etapas,
sino que esta entidades tienen la responsabilidad de dirigirlos
y conducirlos. Es decir deben trazar los lineamientos genera-
les del procedimiento, pero pueden entregar su realización
parcial a terceras instancias que cuenten con las herramientas
389
humanas y técnicas para este efecto. Así por ejemplo, pueden

realizar convenios con organismos especializados técnicos e
independientes dentro de la propia Administración Pública,
para que sean estos quienes materialicen estas directrices
bajo su supervisión, tal como ha ocurrido con los concursos
realizados por la ESAP. Podrían, incluso, organizarse pruebas de
oposición de manera simultánea para varios municipios de un mismo
departamento que se encuentren dentro de la misma categoría, y uni-
ficarse los criterios de valoración de la experiencia y de la preparación
académica y profesional, y centralizar su evaluación en una única ins-
tancia. En este contexto, la Procuraduría General de la Nación podría

intervenir en la vigilancia de los concursos, pero no sustituir a los pro-
pios concejos”.
Respuesta:
1. De lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-105 de 2013, se

infiere que los concursos públicos de méritos para elegir personeros municipa-
les, deben ser llevados a cabo por el concejo municipal, para lo cual pueden
contar con el apoyo técnico y organizacional de otras entidades especializadas,
caso en el cual procede la celebración de convenios con entidades especializa-
das como la Escuela Superior de Administración Pública o las Universidades que
se especializan en la realización de este tipo de concursos.
2. El concurso de méritos para elegir personero debe adelantarse de conformidad

con los principios y etapas que regulan los procesos de selección señalados en
la Ley 909 de 2004 y el Decreto número 4500 de 2005 para acceder a la función
pública, tales como convocatoria, reclutamiento, realización de pruebas y valo-
ración de las mismas, obviamente sin la intervención de la Comisión Nacional
del Servicio Civil, toda vez que la elección debe efectuarla el Concejo Municipal
en desarrollo de las competencias atribuidas a esa Corporación en los artículos
313 de la Constitución Política y 170 de la Ley 136 de 1994 modificado por el
artículo 35 de la Ley 1551 de 2012.
3. El costo que incurra el municipio con la realización del concurso de méritos

deberá ser financiado con recursos propios, toda vez que este constituye un
gasto de funcionamiento y el rubro a afectar en aplicación del principio de espe-
cialización, será el correspondiente a gastos generales, en la sección u órgano
presupuestal personería.

390
2. CONCEPTOS LEY 617 DE 2000. ENDEUDAMIENTO,
REGALÍAS, LEY 715 DE 2001, LEY 550 DE 1999
Y OTROS TEMAS FINANCIEROS

(febrero 13)

Consultante: CARLOS EDUARDO CORONEL GUTIÉRREZ
Contralor Municipal
Contraloría Municipal de Cúcuta
Cúcuta, Norte de Santander
Tema: Ley 1416 de 2010
Subtema: Límite de Gastos de Contralorías Territoriales
A través del presente damos respuesta a su consulta relativa al límite de gastos de

contralorías territoriales en el marco de la Ley 1416 de 2010, la cual fue elevada
tanto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como a la Auditoría General de
le República, quien la remitió a esta Dirección para su resolución. Se aclara que la
respuesta se ofrece dentro del ámbito de nuestra competencia, de forma general y
abstracta y, no es obligatoria ni vinculante.
Antecedentes
Durante el segundo semestre del año 2012, en el marco de la construcción del

contenido de los informes de viabilidad fiscal de entidades territoriales que elabora
la Dirección General de Apoyo Fiscal (DAF), se realizaron aproximaciones con la Au-
ditoría General de la República (AGR), la Contraloría General de la República (CGR)
y esta Dirección con el objetivo de determinar los referentes analíticos de cumpli-
miento de los límites al gasto de las contralorías distritales y municipales.
El objeto de estudio giró en torno al presupuesto que debía tomarse como referen-
te para el cálculo de los gastos de las contralorías distritales y municipales para la
vigencia 2011 y siguientes, pues, para la Contraloría Delegada para la Economía y
las Finanzas de la Contraloría General de la República (CDEFP) y la DAF, el referente
que debía tenerse en cuenta era el presupuesto ejecutado 2010, mientras que para
391
la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República y la Auditoría General

del República, el referente debía ser el presupuesto definitivo 2010.
En el mes de noviembre de 2012 la DAF promovió una mesa de trabajo interinsti-

tucional que finalmente se materializó con algunas reuniones celebradas durante
el mes de agosto del año 2013 y en las que participaron la DAF, la CGR y la AGR.
Posteriormente la Oficina Jurídica de CGR, mediante Oficio número 2013EE01344,

ante solicitud elevada por el Contralor Delegado para la Participación Ciudadana de
la CGR, emite el Concepto número 2013EE0133441 de 26 de octubre de 2013, el
cual es aceptado y acogido por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
Límites de gastos de contralorías territoriales en el marco de la Ley 1416

de 2010
Como quiera que con ocasión del presente concepto se acoge la tesis de la CGR -
Oficina Jurídica frente al particular tema del presupuesto referente para la fijación
del gasto de contraloría distritales y municipales para la vigencia 2011 y siguientes
(presupuesto definitivo), se aprovechará este espacio para incorporar, en un mismo
documento, la posición general frente al tema relativo a los límites de gasto de las
contralorías territoriales.
I. Límite de gastos de Contralorías Departamentales
El artículo 1° de la Ley 1416 de 2010 estableció que el límite de gastos de estos

organismos de control se determina por el porcentaje sobre los ingresos corrientes
de libre destinación de los departamentos fijado en el artículo 9° de la Ley 617 de
2000 para el año 2001, a lo cual se “adicionan” las cuotas de fiscalización del punto
dos por ciento (0.2%) a cargo de las entidades descentralizadas del orden depar-
tamental.
Por lo tanto, para los años 2010 y siguientes se debe tener en cuenta lo señalado
anteriormente para determinar el límite de gasto de estos organismos de control.
De esta manera el límite de gastos para las contralorías departamentales puede

expresarse así:
Porcentaje (%) de ICLD 2001 + Cuotas de fiscalización
Adicionalmente es importante considerar dos elementos:
• Que a partir de la de 2011, la nueva tarifa para establecer la cuota de fiscali-

zación a cargo de las entidades descentralizadas del nivel departamental es el
punto dos por ciento (0.2%) y no, como hasta tal momento se había estableci-
do, esto es, HASTA el punto dos por ciento (0.2%). (Se resalta).
• Que las cuotas de fiscalización que deben tenerse en cuenta para efectos del
cálculo de límite de gasto de las contralorías son las efectivamente recaudas en
392
la vigencia respecto de la cual se está verificando el cumplimiento del límite de

gasto.
II. Gasto de Contralorías Distritales y Municipales
Sobre este particular es preciso reconocer que el parágrafo del artículo 2° de la Ley
1416 de 2010, establece que los gastos de las contralorías municipales y distritales
a partir de la vigencia 2011 no aparecen desarrollados en términos de límites sino
como un valor fijo que se actualiza anualmente. Dicho valor debe ser igual al presu-
puesto definitivo del organismo de control en la vigencia anterior, incrementado en
un porcentaje igual al mayor valor que resulte de comparar la inflación causada al
31 de diciembre en el año anterior y la proyectada para la vigencia siguiente, o sea,
para el año fiscal en la que se ejecuta el presupuesto.
En este sentido, la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, me-

diante Concepto número 2013EE0133441 de 26 de octubre de 2013, expresó:
Atendiendo que el objetivo principal de la Ley 1416 de 2010, fue el fortaleci-

miento de las contralorías territoriales, a través de ajustes normativos dirigi-
dos a aumentar los aportes presupuestales para su funcionamiento, y siendo
consecuentes con la posición reiterada por esta oficina desde la expedición
de dicha ley, a partir de la vigencia 2010 en adelante, respondemos que la
base para el cálculo bajo análisis debe atender el presupuesto definitivo de
la Contraloría Municipal o Distrital en el año anterior (presupuesto inicial más
adiciones menos reducciones).
Igualmente es importante manifestar que las cuotas de fiscalización que pagaron,

durante el 2010, las entidades descentralizadas del orden distrital y municipal no se
adicionaban al giro que el sector central hace a los presupuestos de las contralorías
del mismo orden, sino que eran simplemente una fuente de financiación para tal
giro. Es decir, a partir de la vigencia 2011 el monto anual autorizado para gastos de
las contralorías distritales y municipales se calculaba sobre el presupuesto definitivo
en la vigencia anterior, es decir, la de 2010 sin adicionar aparte las cuotas de fisca-
lización de las entidades descentralizadas. Al respecto en el concepto antes citado,
la CGR expresa:
El artículo 2° de la Ley 1416 de 2010 determina que para el presupuesto y

su ejecución en las Contralorías Distritales y Municipales no podía superar
el porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación proyectados
(ICDL) contenidos en el mismo artículo.
(…)
El inciso final del artículo 2° de la Ley 1416 de 2010 determina que a partir de
2011, la programación y ejecución del presupuesto de estas contralorías, ya no
aluden a un límite de gasto como expresamente el legislador determinó para el
año 2010 por la especial condición de esa vigencia, y en su lugar se interpreta
393
que corresponde al monto del presupuesto (la norma establece transferencias)

financiado con los Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICDL)
más las trasferencias de las entidades descentralizadas, incrementado
en un porcentaje igual al mayor valor entre IPC causado a 31 de diciembre del
año anterior y el IPC esperado en la vigencia en que se ejecuta el presupuesto.
III. Implicaciones de la nueva postura respecto al cálculo del gasto de

contralorías distritales y municipales
Si la DAF promovió las mesas de trabajo interinstitucional con el objetivo de resolver

las dificultades que generaban las distintas interpretaciones respecto al presupuesto
que debía considerarse para fijar el gasto de las contralorías territoriales y, si ha
aceptado la posición que adoptó la CGR frente al tema, consecuentemente, debe
adoptar un nuevo referente de análisis para tal gasto.
Así, para no hacer nugatoria la consecuencia que supone la nueva posición adop-
tada para la fijación de gasto para tales contralorías, la DAF entenderá lo siguiente
respecto al cumplimiento de lo ordenado por la Ley 1416 de 2010:
• El análisis del cumplimiento de límites de gasto de las contralorías distritales

y municipales en cada una de las vigencias posteriores a 2010, tomará
como referente el valor del presupuesto definitivo de la vigencia 2010 “incre-
mentado en un porcentaje igual al mayor valor entre IPC causado a 31 de
diciembre del año anterior y el IPC esperado en la vigencia en que se ejecuta
el presupuesto”, es decir, como si dicho valor, para el año 2011 y siguientes,
siempre, se hubiera calculado bajo la regla ajustada, esta es, se insiste, toman-
do como referente inicial, el valor del presupuesto definitivo de 2010.
IV. Cálculo del índice de crecimiento de los gastos de contralorías distri-

tales y municipales
En relación con este aspecto, en primer lugar, es indispensable tener en cuenta los
principios del sistema presupuestal, establecidos en el Capítulo II del Decreto nú-
mero 111 de 1996, en particular los contemplados en los artículos 20 y 21:
“Artículo 20. Coherencia macroeconómica. El presupuesto debe ser

compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coor-
dinación con la Junta Directiva del Banco de la República (Ley 179 de 1994,
artículo 7°)”.
“Artículo 21. Sostenibilidad y estabilidad fiscal. <Artículo modificado por

el artículo 7° de la Ley 1473 de 2011. Rige a partir del 1° de enero de 2012;
ver en Legislación Anterior el texto vigente hasta esta fecha. El nuevo texto
es el siguiente:> El presupuesto tendrá en cuenta que el crecimiento del
gasto debe ser acorde con la evolución de los ingresos de largo plazo o es-
tructurales de la economía y debe ser una herramienta de estabilización del
ciclo económico, a través de una regla fiscal”.
394
En segundo lugar, es importante expresar que la inflación causada a que se refiere

el artículo 2° de la Ley 1416 de 2010, se mide a través de la variación del Índice de
Precios al Consumidor (IPC). En este sentido, el índice captura la variación de los
precios de una canasta de bienes y servicios representativos del consumo de los
hogares del país.
Por lo anterior, se advierte que se trata de un indicador del orden nacional y no

territorial, razón por la cual el valor de referencia para establecer el crecimiento de
los gastos de las contralorías municipales y distritales para el año 2012 era 3.73%,
donde este último corresponde al mayor dígito entre la inflación causada (IPC Co-
lombia en 2011) y la inflación proyectada para el año siguiente por el Banco de la
República.
395

(febrero 14)
Consultante: GLORIA EMILSE GARCÍA ARBELÁEZ

Alcaldía Municipal de Granada
Tema: Saneamiento Fiscal Territorial.
Subtema: Programa de Saneamiento.
En atención a la consulta del asunto, pregunta usted lo siguiente:
“El 15 de junio de 2013 el Concejo Municipal de Granada-Antioquia

autorizó al Alcalde Municipal para enajenar un bien inmueble mediante
el Acuerdo número 40 (Ver archivo adjunto).
En el parágrafo del artículo 1° se estableció que los recursos obtenidos

por la venta serían destinados a cubrir prioritariamente el déficit fiscal
del municipio y adicionalmente para financiar proyectos de inversión.
Teniendo en cuenta que la venta del bien inmueble se hizo efectiva el

15 de enero de 2014 y no en la vigencia 2013, ¿es posible que con
los recursos de esta enajenación se cubra el déficit generado a 31 de
diciembre de 2013? ¿Excepto el 15% que se debe transferir al Fonpet,
o el municipio solo puede cubrir el déficit generado a 31 de diciembre
de 2012?
Respeto a su interrogante, es necesario tener en cuenta que el programa de sa-

neamiento fiscal y financiero es un conjunto de voluntades, acciones, tareas y com-
promisos adquiridos por la entidad territorial tendientes a lograr el saneamiento
económico y financiero tal y como lo describe el artículo 11 del Decreto número 192
de 2001, reglamentario parcial de la Ley 617 de 2000.
De acuerdo con el parágrafo 3° del artículo 11 del Decreto número 192 de 2001, “se
entenderá que una entidad territorial requiere de un Programa de Saneamiento Fiscal
y Financiero, cuando no pueda cumplir con los límites de gasto establecidos en la Ley
617 de 2000 ni con lo previsto en los artículos 3° y 52 de la misma, según el caso”.
De acuerdo con lo anterior, si la entidad territorial no está cumpliendo o advierte que
incumplirá los límites de gasto señalados en la Ley 617 de 2000, se entiende que
dicha entidad requiere adelantar un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero.
Este programa debe acompañarse de un flujo financiero, en el cual se consignan

cada una de las rentas e ingresos de la entidad, el monto y el tiempo que ellas están
destinadas al programa, y cada uno de los gastos claramente definidos en cuanto
a monto, tipo y duración. Este flujo se acompaña de una memoria que presenta
detalladamente los elementos técnicos de soporte utilizados en la estimación de los
ingresos y gastos.
396
Dado que el programa de saneamiento fiscal y financiero, comprende desde un

punto de vista integral a toda la entidad territorial, el mismo se inicia con la expe-
dición de un acto administrativo (decreto) proferido por el alcalde (en el caso de
municipios y distritos), una vez se emitan las autorizaciones y facultades para la
ejecución de las acciones contenidas en el Programa, tales como reestructuración
administrativas, contratación de créditos, reorientación de rentas, modificaciones
presupuestales.
Al respecto esta Dirección en Circular Externa del 29 de noviembre de 2007,

manifestó:
“Entre las autorizaciones contempladas en el parágrafo señalado, la

DAF considera que como mínimo se debe contar con las siguientes
para poder emprender las acciones contempladas en el Programa:

Acuerdos del Concejo Municipal en donde se autorice al Alcalde para:
• Reorientar rentas de destinación específica, vender activos, sus-

cribir acuerdos de pago, etc.
• Modificar el presupuesto de acuerdo con los requerimientos del

Programa de Saneamiento Fiscal.
• Si fuere necesario, porque así lo contempla el Programa de Ajus-

te, también deberán expedirse los Acuerdos que autoricen al eje-
cutivo para reestructurar administrativamente la entidad (modifi-
car, fusionar, suprimir o crear, organismos y dependencias), y para
expedir la estructura de la nueva planta de personal.
• Contratar nuevos empréstitos y/o reestructurar las deudas vigen-

tes, sustituir garantías, otorgar garantías y contragarantías en for-
ma amplia, celebrar los encargos fiduciarios necesarios para el
manejo der las rentas en las condiciones que determine el Progra-
ma de Saneamiento Fiscal. Esto en el evento que se identifique
como necesario recurrir al crédito o a la reestructuración de crédi-
tos bancarios para financiar los costos del Programa”.
En cuanto a la destinación del ingreso producto de la venta de activos (inmuebles)

por parte de las entidades territoriales, es necesario expresar que estos ingresos se
deben clasificar presupuestalmente como recursos de capital dado el carácter no
recurrente en su percepción y en consecuencia, no podrían ser fuente de financia-
ción de los gastos de funcionamiento de estas entidades, por no corresponder a la
categoría de ingresos corrientes; adicionalmente, de acuerdo con el numeral 7 del
artículo 2° de la Ley 549 de 1999, el 15% de los ingresos productos de la enajena-
ción de activos tienen destinación específica hacia el Fonpet, siempre y cuando tal
enajenación opere respecto a particulares, pues, si opera respecto a entidades de
derecho público no tendrían tal destinación específica.
397
Sin embargo, una entidad territorial puede destinar el producto de la venta de

activos (inmueble) a la financiación del déficit fiscal en funcionamiento, siempre y
cuando, estos gastos hagan parte de un Programa de Saneamiento Fiscal y Finan-
ciero adoptado por la entidad en los términos del artículo 11 del Decreto número
192 de 2001, el ejecutivo haya sido autorizado por la corporación administrativa
para la enajenación de los activo correspondientes y lo faculten para disponer de
estos recursos al pago del déficit en mención.
Finalmente, el déficit fiscal a financiar con recursos de la venta de activos por parte
de una entidad territorial que tiene adoptado un Programa de Saneamiento Fiscal y
Financiero, es el que se incluyó en el flujo financiero de los gastos que acompaña el
respectivo Programa de Saneamiento.
398

(marzo 5)
Consultante: JOHON FREDY PEÑA FERIA

Alcalde
Alcaldía municipal de Saravena
Saravena-Arauca
Tema: Saneamiento Fiscal Territorial
Subtema: Otros aspectos de Saneamiento Fiscal Territorial
Mediante escrito radicado en este Ministerio con número 1-2014-014529 del 24 de

febrero de 2014 el señor José Domingo Mora Calderón elevó consulta a esta direc-
ción relacionada con el saneamiento de unas multas de tránsito en relación con las

cuales se encuentra vencido el término para iniciar el proceso de cobro. Teniendo
en cuenta que dentro de las funciones asignadas a esta Dirección por el Decreto nú-
mero 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría a las entidades territoriales,
remitimos la presente respuesta usted en su calidad de Alcalde Municipal.
En relación con el saneamiento de acreencias de difícil o imposible cobro a favor de

las entidades públicas es necesario tener en cuenta el mandato establecido en el
artículo 2° de la Ley 1066 de 2006, que señala:
“Artículo 2°. Obligaciones de las entidades públicas que tengan cartera

a su favor. Cada una de las entidades públicas que de manera permanente
tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas
o la prestación de servicios del Estado y que dentro de estas tengan que
recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial deberán:
1. Establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxi-

ma autoridad o representante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno
del Recaudo de Cartera, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley, el cual
deberá incluir las condiciones relativas a la celebración de acuerdos de pago.
(…)”.
De acuerdo con lo anterior, para conocer el procedimiento que debe seguirse para dar
de baja las acreencias a favor del municipio que se encuentran prescritas será necesa-
rio remitirse al Reglamento Interno del Recaudo de Cartera adoptado por la entidad.
Adicionalmente, consideramos importante que se tenga en cuenta lo señalado en

la Resolución número 357 de 2008 proferida por el Contador General de la Nación
y en el Oficio número 200912-138623 proferido por el Subcontador General y de
Investigación de la Contaduría General de la Nación, en el que se pronuncia con
claridad sobre este tema señalando:
“(…) Adicionalmente, el numeral 3 del “Procedimiento para la implemen-

tación y evaluación del control interno contable y de reporte del informe
399
anual de evaluación de la Contaduría General de la Nación” adoptado

mediante la Resolución número 357 de 2008, dispone que con el pro-
pósito de lograr una información contable con características de con-
fiabilidad, relevancia y comprensibilidad, las entidades públicas deben
observar los siguientes elementos, dentro de los cuales citamos:

Por lo anterior, las entidades contables públicas tendrán en cuenta las di-
ferentes circunstancias por las cuales se refleja en los estados, informes
y reportes contables las cifras y demás datos sin razonabilidad. También
deben determinarse las razones por las cuales no se han incorporado en
la contabilidad los bienes, derechos y obligaciones de la entidad.

En todo caso, se deben adelantar las acciones administrativas necesa-

rias para evitar que la información contable revele situaciones tales como:



d) Derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte idó-

neos, a través de los cuales se puedan adelantar los procedimien-
tos pertinentes para obtener su cobro o pago.
e) Valores respecto de los cuales no haya sido legalmente posible su im-

putación a alguna persona por la pérdida de los bienes o derechos que
representan.
400
Cuando la información contable se encuentre afectada por una o va-

rias de las anteriores situaciones, deberán adelantarse las acciones
correspondientes para concretar su respectiva depuración. En todo
caso, el reconocimiento y revelación de este proceso se hará de con-
formidad con el Régimen de Contabilidad Pública”. (Subrayado fuera
de texto).
401

(marzo 7)
Consultante: JUAN DIEGO ECHAVARRÍA SÁNCHEZ

Alcalde
Alcaldía municipal de La Estrella
La Estrella-Antioquia
Subtema: Otros aspectos de Saneamiento Fiscal Territorial
Mediante escrito radicado en este Ministerio con número 1-2014-015176 del 25 de

febrero de 2014 el señor Juan Diego Vélez Garcés elevó consulta a esta dirección
relacionada con el saneamiento de cartera por el no pago de impuestos y en rela-

ción con la aplicación del artículo 238 de la Ley 1450 de 2011. Teniendo en cuenta
que dentro de las funciones asignadas a esta Dirección por el Decreto número 4712
de 2008, se encuentra la de prestar asesoría a las entidades territoriales, remitimos
la presente respuesta usted en su calidad de Alcalde Municipal.
Nos consultan lo siguiente:
1. Como entidad territorial (municipio) a qué tiempo debo castigar la carte-

ra, por el no pago de tributos, especialmente impuesto predial e industria
y comercio.
2. De igual manera, como entidad territorial, de conformidad con el artículo

238 de la Ley 1450 de 2011, ¿estamos obligados a cumplir lo allí dispues-
to?
En relación con el saneamiento de acreencias de difícil o imposible cobro a favor de

las entidades públicas es necesario tener en cuenta el mandato establecido en el
artículo 2° de la Ley 1066 de 2006, que señala:
“Artículo 2°. Obligaciones de las entidades públicas que tengan cartera

a su favor. Cada una de las entidades públicas que de manera permanente
tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas
o la prestación de servicios del Estado y que dentro de estas tengan que
recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial deberán:
1. Establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la

máxima autoridad o representante legal de la entidad pública, el Regla-
mento Interno del Recaudo de Cartera, con sujeción a lo dispuesto en la
presente ley, el cual deberá incluir las condiciones relativas a la celebra-
ción de acuerdos de pago. (…)”
402
De acuerdo con lo anterior, para conocer el procedimiento y los términos que deben
seguirse al interior de cada entidad territorial para dar de baja las acreencias a su
favor que se encuentran prescritas será necesario remitirse al Reglamento Interno
del Recaudo de Cartera adoptado por la entidad.
Adicionalmente, consideramos importante que se tenga en cuenta lo señalado en

la Resolución número 357 de 2008 proferida por el Contador General de la Nación
y en el Oficio número 200912-138623 proferido por el Subcontador General y de
Investigación de la Contaduría General de la Nación, en el que se pronuncia con
claridad sobre este tema señalando:
“(…) Adicionalmente, el numeral 3 del “Procedimiento para la implemen-

tación y evaluación del control interno contable y de reporte del informe
anual de evaluación de la Contaduría General de la Nación” adoptado

mediante la Resolución número 357 de 2008, dispone que con el pro-
pósito de lograr una información contable con características de con-
fiabilidad, relevancia y comprensibilidad, las entidades públicas deben
observar los siguientes elementos, dentro de los cuales citamos:

Por lo anterior, las entidades contables públicas tendrán en cuenta

las diferentes circunstancias por las cuales se refleja en los estados,
informes y reportes contables las cifras y demás datos sin razonabi-
lidad. También deben determinarse las razones por las cuales no se
han incorporado en la contabilidad los bienes, derechos y obligaciones
de la entidad.

En todo caso, se deben adelantar las acciones administrativas nece-

sarias para evitar que la información contable revele situaciones tales
como:

403


d) Derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte

idóneos, a través de los cuales se puedan adelantar los procedi-
mientos pertinentes para obtener su cobro o pago;
e) Valores respecto de los cuales no haya sido legalmente posible su

imputación a alguna persona por la pérdida de los bienes o dere-
chos que representan.
Cuando la información contable se encuentre afectada por una o va-

rias de las anteriores situaciones, deberán adelantarse las acciones
correspondientes para concretar su respectiva depuración. En todo
caso, el reconocimiento y revelación de este proceso se hará de con-
formidad con el Régimen de Contabilidad Pública”. (Subrayado fuera
de texto).
Ahora bien, en relación con la aplicación del artículo 238 de la Ley 1450 de 2011 a
los municipios, nos permitimos transcribir el tenor literal de la norma para mayor
claridad:
“Artículo 238. Movilización de activos. A partir de la expedición de la pre-

sente ley, las entidades públicas del orden nacional con excepción de las
entidades financieras de carácter estatal, las Empresas Industriales y Co-
merciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta y las entidades
en liquidación, tendrán un plazo de seis (6) meses para ceder la cartera con
más de ciento ochenta (180) días de vencida, al Colector de Activos Públi-
cos (CISA) para que este las gestione. La cesión se hará mediante contrato
interadministrativo en las condiciones que fije el modelo de valoración que
defina el Gobierno Nacional. La cartera de naturaleza coactiva y la que no
esté vencida, podrá ser entregada en administración a CISA. (…)”. (Subra-
Como se desprende de la lectura de la disposición, esta solo aplica para las entida-
des públicas del orden nacional, que de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de
1998 son en el sector central la presidencia y la vicepresidencia de la república, los
consejos superiores de la administración, los ministerios y departamentos adminis-
trativos y las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería
jurídica; y en el sector descentralizado por servicios los establecimientos públicos,
las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las superintendencias y las
unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales
del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios, los institutos
404
científicos y tecnológicos, las sociedades públicas y las Sociedades de Economía

Mixta y las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que
cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del
Poder Público.
Los municipios no hacen parte de las entidades públicas del orden nacional, razón
por la cual no son destinatarias de la orden contenida en el artículo 238 de la Ley
1450 de 2011.
405

(marzo 17)
Consultante: WILSON O. SÁNCHEZ MARÍN

[email protected]
Subtema: Reconocimiento transporte a concejales que
residan en zonas rurales.
Consulta:
“1. En la reglamentación que expidan los Concejos Municipales y dado

que en muchos municipios no existe rutas de transporte establecidas,

¿se pueden pagar los servicios particulares de transporte como Moto-
taxi o Carro Particular?
2. Los Concejales que residan en zona rural y que su vereda no posea vía
de penetración carreteable, ¿se les puede reconocer el transporte en
otro medio como lo es “Mula, Caballo”, ya que es el único medio de
transporte y el Concejal debe pagar su alquiler?”
Respuesta:
En primera instancia es importante anotar que de conformidad con lo prescrito en

el artículo 67 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 2° de la Ley 1368 de
2009, el reconocimiento de transporte durante las sesiones plenarias y de comisión
solo opera para los concejales que residan en zonas rurales ubicadas en la misma
jurisdicción del municipio y que deban desplazarse hasta la cabecera municipal,
sede principal del funcionamiento del Concejo municipal.
Ahora bien, el reconocimiento del transporte para los concejales que residan en zonas
rurales del municipio, está condicionado a la expedición del reglamento por parte del
concejo municipal, a iniciativa del alcalde, con anterioridad al período de sesiones
siguientes a la promulgación de la Ley 1368 de 2009; es decir, al 29 de diciembre de
2009, en donde debieron señalarse los criterios razonables para el reconocimiento
del mismo y no quedó condicionado a que en el municipio respectivo se prestara el
servicio público de transporte, como si ocurre para el reconocimiento del auxilio de
transporte a los empleados públicos tanto del orden nacional como territorial.
En consecuencia, en ejercicio de la autonomía consagrada en el artículo 287 de

la Constitución Política, consideramos viable que los concejos municipales a ini-
ciativa del alcalde, determinen los criterios que deben tenerse en cuenta para el
reconocimiento del transporte a los concejales que residan en zonas rurales del
municipio, teniendo en cuenta las tarifas vigentes para el tipo de transporte utili-
zado en la región.
406

(enero 9)
Consultante: CLAUDIA PATRICIA GARCÍA D.

Municipio Vijes-Valle
Vijes-Valle
Tema: Seguridad Social Salud, Pensiones y ARL conceja-
les
Subtema: Liquidación Planilla Integrada de Liquidación
de Aportes
A través del presente damos respuesta a la solicitud elevada por usted y radicada

bajo el número del asunto, en donde formula inquietudes relacionadas con el Régi-
men de Seguridad Social en Salud, Pensiones y Riesgos Profesionales de los Conce-
jales, fundamentándose en la Ley 1551 de 2012, no sin antes advertir que esta se
dará dentro del ámbito de nuestra competencia de conformidad con lo establecido
en el Decreto número 4712 de 2008, de forma general y abstracta y en los térmi-
nos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, sin perjuicio de la competencia que le corresponde al Ministerio de
Trabajo en los temas relacionados con el Sistema General de Seguridad social en
Salud, Pensiones y Riesgos Profesionales.
Afiliación de los concejales al Sistema de Seguridad Social en Pensiones:
De conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, mo-

dificado por el artículo 3° de la Ley 797 de 2003, deben afiliarse obligatoriamente
al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, entre otros, los servidores
públicos.
Los concejales elegidos popularmente para integrar las Corporaciones Públicas en

los Distritos y municipios, están cobijados en la definición que hace de servidores
públicos, la Constitución Política, en su artículo 123 que prescribe: “Son servidores
públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores
del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
(…)”.
Ahora bien, el Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio del Trabajo, expidió
la Resolución número 1414 de 2008, estableciendo en sus artículos 1º y 2º:
“Artículo 1º. De conformidad con los Decretos números 1465 de 2005, 1670
de 2007 y 728 de 2008, todas las personas que, de acuerdo con la ley estén
obligadas a efectuar aportes al Sistema de la Protección Social, incluidas las
personas que contando con ingresos, estos no provengan de una relación
laboral o legal y reglamentaria, deberán hacerlo a través de la Planilla Inte-
grada de Liquidación de Aportes (PILA), bien sea en su modalidad electró-
407
nica o en la asistida; los municipios y distritos, por cuenta de sus servidores

públicos, así como respecto de aquellas personas a quienes se aplique el
descuento correspondiente de los honorarios percibidos, también deberán
utilizar este instrumento para realizar el pago de sus aportes.
Esta obligación también se extiende a los concejales municipales o dis-

tritales, dado que sus ingresos no provienen de una relación laboral o
reglamentaria, obligados a aportar a salud y a pensiones, sin perjuicio,
de que, en el marco de lo establecido por la Ley 136 de 1994 y el Decreto
número 3171 de 2004, la cobertura en salud sea asumida por el municipio o
distrito, por vía de la contratación de una póliza con, al menos, las coberturas
del Plan Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo del Sistema General
de Seguridad social en Salud, o a través de la afiliación a dicho régimen;
Artículo 2º. Para efectos de facilitar los pagos señalados en el artículo ante-
rior, en lo que respecta al Sistema General de Seguridad Social en Pensio-
nes, para los concejales cuya cobertura de salud es asumida por el municipio
o distrito, se precisa que podrán hacerlo mediante cualquiera de las siguien-
tes modalidades:
2.1 El concejal autorizará al pagador de los aportes de los concejales para

que le descuente de sus honorarios el valor total del aporte a pensiones,
caso en el cual la entidad territorial asumirá directamente el aporte corres-
pondiente al Sistema General de Seguridad Social en Salud y el correspon-
diente al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones con cargo a los
honorarios de los concejales, mediante el uso de la Planilla Integrada para la
Liquidación de Aportes (PILA).
2.2 El concejal allegará al pagador correspondiente los recursos necesarios

para cubrir el aporte al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones,
evento en el cual la entidad territorial hará el aporte correspondiente a ambos
subsistemas, utilizando para el pago a pensiones los recursos así recibidos.
2.3 En los municipios o distritos en los que el aseguramiento en salud se dé

a través de una póliza y no a través de la afiliación al Régimen Contributivo
del Sistema General de Seguridad Social en Salud, según lo establecido
por el Decreto número 3171 de 2004, el concejal estará obligado a hacer
el aporte correspondiente a pensiones. En este caso, para el pago de los
aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones se utilizará cualquie-
ra de las modalidades antes descritas y se hará el pago mediante el uso
de la Planilla Integrada para la Liquidación de Aportes, PILA”. (Resaltado
fuera de texto).
En consecuencia, los concejales deberán afiliarse a los Fondos Administradores de

Pensiones en calidad de independientes y deberán cancelar la totalidad de la coti-
zación en los términos establecidos en la Resolución número 1414 expedida por el
Ministerio de la Protección Social el 24 de abril de 2008.
408
Considerando que la cotización a salud y pensiones debe hacerse a través de la

Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA); que la totalidad de la cotiza-
ción a salud debe ser cancelada por el municipio y la totalidad de la cotización para
pensiones debe ser cancelada por el concejal, para facilitar el pago de estas obli-
gaciones se estableció en el artículo 2º de la Resolución número 1414 de 2008 el
procedimiento a seguir para obtener los recursos por parte del concejal, así:
El concejal autorizará al pagador de los aportes en el municipio, para que le des-

cuente de sus honorarios el valor total del aporte a pensiones, caso en el cual la en-
tidad territorial asumirá el aporte correspondiente al Sistema General de Seguridad
Social en Pensiones con cargo a los honorarios de los concejales, mediante el uso
de la Planilla Integrada para la Liquidación de Aportes (PILA).
El concejal allegará al pagador correspondiente los recursos necesarios para cubrir

el aporte al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, evento en el cual
la entidad territorial hará el aporte correspondiente, utilizando para el pago a pen-
siones los recursos así recibidos.
Ahora bien, El Consejo Nacional de Política Económica y Social, mediante docu-

mento Conpes 3605 de 2009, incluyó como beneficiarios del Fondo de Solidaridad
Pensional, durante el período para que el cual fueron elegidos, a los concejales de
los municipios de categorías 4ª, 5ª y 6ª que no tengan recursos suficientes para
cancelar el valor total de la cotización, siempre y cuando cumplieran los requisitos
establecidos en el parágrafo 1º del artículo 1° del Decreto número 4944 de 2009,
modificado por el artículo 1º del Decreto número 1788 de 2013, que eliminó los
requisitos de edad y semanas cotizadas para acceder al programa de Subsidio al
Aporte en Pensión (PSAP) del Fondo de solidaridad Pensional, teniendo solamente
que acreditar:
- Ser concejal activo de municipios de 4ª a 6ª categoría.
- No tener otra fuente de ingreso adicional a sus honorarios como concejal.
- Estar afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El subsidio es del 75% del valor total de la cotización, el 25% restante lo debe can-
celar en su totalidad el Concejal, a través de la Planilla Integrada de Liquidación de
Aportes. Los concejales que cumplan los requisitos y quieran acceder al Subsidio
otorgado por el Fondo de Solidaridad Pensional, deben diligenciar el formulario de
afiliación al Fondo de Solidaridad Pensional, el cual pueden reclamar en el Consorcio
Colombia Mayor 2013 (Administrador fiduciario de los recursos del Fondo de Soli-
daridad Pensional).
El Consorcio Colombia Mayor tiene ocho (8) regionales ubicadas en las ciudades de
Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga, Ibagué y Pereira. Los
teléfonos, direcciones y demás datos de contacto se encuentran en la página web:
www.colombiamayor.co.
409
De otra parte, teniendo en cuenta que el pago correspondiente a la cotización

de pensión debe hacerse conjuntamente con el pago de la cotización a salud y a
la Administradora de Riesgos Laborales en la Planilla Integrada de Liquidación de
Aportes (PILA), es necesario consultar con el operador que utilice el municipio para
la presentación y pago de aportes a la seguridad social y parafiscalidad (SOI, pago
simple, etc.) con el fin de determinar cómo debe diligenciarse la planilla, indicando
el tipo de aportante y cotizante que corresponda, teniendo en cuenta la situación
del concejal afiliado al Fondo de Solidaridad Pensional y el pago parcial de la cotiza-
ción (25% del total de la cotización a pensiones).
Afiliación de los concejales al Sistema de Seguridad Social en Salud:
En relación con la cotización al régimen de Seguridad Social en Salud, efectuamos

las siguientes consideraciones:
Al tenor de lo previsto en el artículo 68 de la Ley 136 de 1994, los concejales tienen

derecho durante el período para el cual han sido elegidos, “a la atención médico –
asistencial a que tienen derecho el respectivo alcalde”.
El Decreto número 3171 de 2004 que reglamentó los artículos 65, 68 y 69 de la Ley
136 de 1994, dispuso en lo relacionado con la cotización al Régimen de Seguridad
social en Salud de los concejales, lo siguiente:
- Los municipios y distritos deben incluir en su presupuesto, las partidas que se

requieran para vincular a los concejales a una póliza de seguro de salud o para
su afiliación al régimen contributivo en salud.
- Los concejales gozan en materia de salud, de los mismos beneficios consagra-

dos para los afiliados al régimen contributivo en salud, incluida la cobertura
familiar, asimilándose en materia de seguridad social en salud a los servidores
públicos de los municipios y distritos.
- El período durante el cual el concejal estará cubierto por la póliza que contrate
el municipio o distrito o por el régimen contributivo a través de una EPS, será el
período para el cual fue elegido, independiente de los períodos de las sesiones
de los concejos municipales o distritales.
- Cuando opte el municipio o distrito por la póliza de seguro en salud, deberá

suscribir la misma con una compañía aseguradora autorizada por la Superin-
tendencia Financiera para cubrir tal ramo, y cuya cobertura deberá cubrir los
mismos niveles que el Plan Obligatorio en Salud.
- Si no existe oferta al municipio o distrito respecto de la póliza en salud o esta

resulta más onerosa que afiliar a los concejales al Plan Obligatorio en
Salud del Régimen Contributivo, los municipios o distritos podrán optar por
afiliar a los concejales a este último, en calidad de independientes, aportando el
valor total de la cotización.
410
- En todo caso, el municipio o distrito debe escoger entre la póliza de cobertura en

salud o la afiliación al Régimen Contributivo, sin que puedan coexistir las dos.
- El Ingreso Base de Cotización corresponderá al resultante de sumar el valor

total de los honorarios anuales que reciben los concejales por la asistencia a las
sesiones ordinarias, dividido en 12.
En consecuencia, en aplicación de los preceptos contenidos en el Decreto número

3171 de 2004, para garantizar la prestación del servicio de salud de los concejales,
las administraciones distritales o municipales pueden contratar una póliza de seguro
de salud. En el evento en que no exista oferta de la póliza de seguro de salud o que
esta sea más costosa que la afiliación de los concejales al régimen con-

tributivo, podrán afiliarlos al régimen contributivo en calidad de independientes
y la cotización total estará a cargo del municipio, tomando como ingreso base de
cotización el resultante de sumar el valor total de los honorarios anuales que reciben
los concejales por la asistencia a las sesiones ordinarias dividido entre doce.
Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la Ley 1148 de

2007, en los municipios de categorías cuarta, quinta y sexta, el valor de las cotiza-
ciones a salud de los concejales se efectuará con cargo a la sección presupuestal
del sector central y los gastos asumidos por este concepto no se toman en cuenta
como gasto de funcionamiento de la administración central municipal para el cálculo
de los indicadores de Ley 617.
En los municipios de categorías especial, primera, segunda y tercera, el valor de las

cotizaciones a salud de los concejales se efectuará con cargo a la sección presupues-
tal concejo, atendiendo el principio de especialización o especialidad, consagrado en
el artículo 18 del Decreto número 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto,
según el cual, las operaciones deben referirse en cada órgano de la administración
a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual
fueron programadas y estos gastos hacen parte del indicador establecido en el artí-
culo 10 de la Ley 617 de 2000, para este órgano o sección presupuestal (concejo).
Afiliación de los concejales al Sistema General de Riesgos Laborales:
En las Leyes 1151 de 2012 y 1562 de 2012, las cuales disponen respectivamente
que los concejales tendrán derecho a seguridad social, pensión, salud y ARP, sin
que esto implique vinculación laboral con la entidad territorial, no se estableció si
la cotización a la ARP, debía ser asumida con cargo a los recursos del municipio o
del concejal. Al respecto, el Ministerio de Salud y Protección Social, se pronunció
mediante Concepto número 042631 del 17 de enero de 2013, del cual adjuntamos
fotocopia para los fines pertinentes, indicando que la cotización al Sistema de Ries-
gos Laborales está totalmente a cargo de los concejales.
411

(febrero 25)
Consultante: ANDRÉS RENÉ CHAVES FERNÁNDEZ

Personero Municipal
Municipio de Popayán
Popayán-Cauca
Tema: Seguro de Vida Personeros
Por medio de la presente nos permitimos dar respuesta a su consulta radicada a

esta entidad, donde se pregunta se expida concepto frente a:
“1. ¿Tiene el personero derecho a que se le reconozca y contrate un

seguro de vida?
2. ¿Es correcto interpretar el inciso 2° del artículo 177 de la Ley 136

de 1994 conforme lo realiza la Contraloría Municipal de Popayán, o
por el contrario, es posible aplicar la interpretación sistemática de la
norma, y establecer por tanto que al no especificarse en dicha norma
con cargo a qué sección del presupuesto municipal se pagará el men-
cionado seguro de vida, puede entenderse que el mismo se realizará
con cargo a la sección presupuestal asignada a la Personería, como
en efecto lo realizó este Ministerio Público?
3. ¿Es posible adquirir la póliza de seguro de vida al personero munici-

pal a través de un contrato de suministro, o debe realizarse a través de
un contrato de compraventa como sugiere hacerse la Contraloría Mu-
nicipal de Popayán? ¿Cuál podría ser el sustento legal? ¿Podría con-
tratarse dicho seguro por cualquiera de las modalidades señaladas?
Igualmente consulto, si es viable que en cumplimiento de la obligación

de garantizar a la Personería Municipal los medios y recursos necesarios
para el desempeño de funciones relacionadas con la implementación
de la Ley 1448 de 2011, aplicar recursos para gastos de funcionamiento
de la personería como Salarios o Servicios Personales Indirectos”..
Ahora bien, el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 señala lo siguiente:
Artículo 177. Salarios, prestaciones y seguros. <Apartes tachados de-

clarados INEXEQUIBLES> Los salarios y prestaciones de los personeros,
como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto
del municipio. La asignación mensual de los personeros, en los municipios
y distritos de las categorías especial, primera y segunda será igual al ciento
por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el alcal-
de. En los demás municipios será igual al setenta por ciento (70%) del salario
mensual aprobado por el Concejo para el alcalde.
412
Los personeros tendrán derecho a un seguro por muerte violenta, el cual

debe ser contratado por el alcalde respectivo.
Conforme a lo precitado, los personeros tienen derecho a un seguro de vida, el cual

debe ser contratado por el respectivo alcalde municipal y de conformidad con el
principio presupuestal de especialización deberá afectarse la sección presupuestal
– Personería.
Por otro lado, en lo que tiene que ver con la nominación del contrato, se debe tener
en cuenta que el artículo 13 de la Ley 80 de 1993 dispone que:
Artículo 13. De la normatividad aplicable a los contratos estatales. Los

contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2° del pre-
sente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinen-
tes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley.

Teniendo en cuenta lo anterior, se debe tener en cuenta que el contrato de sumi-
nistro no se encuentra consagrado en la Ley 80 de 19931, sin embargo el código de
comercio en su artículo 968 define lo que es un contrato de suministro, así:
Artículo 968. <Contrato de suministro definición>. El suministro es el

contrato por el cual una parte se obliga, a cambio de una contrapresta-
ción, a cumplir en favor de otra, en forma independiente, prestaciones
periódicas o continuadas de cosas o servicios.
En ese orden de ideas, de acuerdo a la definición antes transcrita se entiende que

dicho contrato no es propiamente un contrato de suministro, puesto que en lo que
se contrata - el seguro de vida- no hay obligación de prestaciones periódicas de
cosas o servicios.
Conforme a lo señalado por el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, en lo que tiene que

ver con el contenido del contrato estatal, se tiene que “Las estipulaciones de los
contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previs-
tas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza”, por lo tanto teniendo en
cuenta la anterior disposición, el artículo 1502 del Código Civil define los elementos
esenciales y naturales de los contrato, en los siguientes términos:
Artículo 1501. Cosas esenciales, accidentales y de la naturaleza de los

contratos. Se distinguen en cada contrato las cosas que son de su esencia,
las que son de su naturaleza, y las puramente accidentales. Son de la esen-
cia de un contrato aquellas cosas sin las cuales, o no produce efecto
alguno, o degeneran en otro contrato diferente; son de la naturaleza de
un contrato las que no siendo esenciales en él, se entienden pertene-
cerle, sin necesidad de una cláusula especial; y son accidentales a un
contrato aquellas que ni esencial ni naturalmente le pertenecen, y que se le
agregan por medio de cláusulas especiales. (Destacado por fuera del texto).
1
Artículo 32 Ley 80 de 1993.
413
Ahora bien, conforme a lo antes señalado, se tiene que se debe tener en cuenta los
elementos esenciales que se describan en el objeto contractual, ya que no importa-
ría la denominación del contrato, sino los elementos esenciales que permitan definir
que es determinado contrato y no degenere en otro tipo de contrato.
414

(febrero 19)
Consultante: SORAYA ESCOBAR PEÑALOZA

Presidente
Concejo Municipal de Soacha-Cundinamarca
Soacha-Cundinamarca
Tema: Seguridad social en salud y pensiones concejales
Subtema: Imputación presupuestal
asunto, en donde formula inquietudes relacionadas con el régimen de seguridad

social en salud y pensiones de los concejales, no sin antes advertir que esta se dará
dentro del ámbito de nuestra competencia de conformidad con lo establecido en el
Decreto número 4712 de 2009, de forma general y abstracta y en los términos del
artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Admi-
nistrativo y sin perjuicio de la competencia que le corresponde al Ministerio de Salud
y Protección Social en los temas relacionados con el Sistema General de Seguridad
Social en Salud, Pensiones y Riesgos Profesionales.
I. RÉGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE LOS CONCEJALES:
En primera instancia es importante anotar que los concejales elegidos popular-

mente para integrar las Corporaciones Públicas en los Distritos y municipios, están
cobijados en la definición que hace de servidores públicos, la Constitución Política,
en su artículo 123 que prescribe: “Son servidores públicos los miembros de las cor-
poraciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios (…)”.
Al tenor de lo previsto en el inciso 2° del artículo 312 de la Constitución Política, los

concejales no son empleados públicos.
De conformidad con lo preceptuado en el numeral 2 del artículo 153 de la Ley 100

de 1993, la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en salud es obligato-
ria para todos los habitantes en Colombia.
El artículo 157 de la Ley 100 de 1993 prescribe:
“Tipos de participantes en el Sistema General de Seguridad Social en

Salud. A partir de la sanción de la presente ley, todo colombiano parti-
cipará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General
de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de
afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en
forma temporal como participantes vinculados.
A. Afiliados al Sistema de Seguridad Social.
415
Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad So-

cial en salud:
1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son

las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servido-
res públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores indepen-
dientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al
Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el
Capítulo I del Título III de la presente ley.
(…)” (resaltado fuera de texto).
Sin perjuicio de lo anterior, el inciso 2° del artículo 65 de la Ley 136 de 1994, esta-
blece que los concejales tienen derecho a la atención médico-asistencial personal,
vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales y el artí-
culo 68 ibídem, prescribe que los concejales tienen derecho durante el período para
el cual han sido elegidos, “a la atención médico – asistencial a que tiene derecho
el respectivo alcalde”.
El artículo 23 de la Ley 1551 de 2012, reiteró que los concejales tienen derecho a
seguridad social en salud y pensiones (derecho concedido en la Ley 136 de 1994)
y estipuló que también tienen derecho al Sistema de Riesgos Profesionales. Así
mismo, estableció que los concejales de municipios de 4 a 6 categoría que no de-
muestren otra fuente de ingreso adicional, recibirán un subsidio a la cotización a la
pensión del 75% con cargo al Fondo de Solidaridad Pensional.
El Decreto número 3171 de 2004 que reglamentó los artículos 65, 68 y 69 de la Ley
136 de 1994, dispuso en lo relacionado con la cotización al Régimen de Seguridad
social en Salud de los concejales, lo siguiente:
- Los municipios y distritos deben incluir en su presupuesto, las partidas que se

requieran para vincular a los concejales a una póliza de seguro de salud o para
su afiliación al régimen contributivo en salud.
- Los concejales gozan en materia de salud, de los mismos beneficios consagra-

dos para los afiliados al régimen contributivo en salud, incluida la cobertura
familiar, asimilándose en materia de seguridad social en salud a los servidores
públicos de los municipios y distritos.
- El período durante el cual el concejal estará cubierto por la póliza que contrate
el municipio o distrito o por el régimen contributivo a través de una EPS, será el
período para el cual fue elegido, independiente de los períodos de las sesiones
de los concejos municipales o distritales.
- Cuando opte el municipio o distrito por la póliza de seguro en salud, deberá

suscribir la misma con una compañía aseguradora autorizada por la Superin-
tendencia Financiera para cubrir tal ramo, y cuya cobertura deberá cubrir los
mismos niveles que el Plan Obligatorio en Salud.
416
- Si no existe oferta al municipio o distrito respecto de la póliza en salud o esta

resulta más onerosa que afiliar a los concejales al Plan Obligatorio en
Salud del Régimen Contributivo, los municipios o distritos podrán optar
por afiliar a los concejales a este último, en calidad de independien-
tes, aportando el valor total de la cotización.
- En todo caso, el municipio o distrito debe escoger entre la póliza de cobertura

en salud o la afiliación al Régimen Contributivo, sin que puedan coexistir
las dos.
- El Ingreso Base de Cotización corresponderá al resultante de sumar el valor

total de los honorarios anuales que reciben los concejales por la asistencia a las
sesiones ordinarias, dividido en 12.

En consecuencia, en aplicación de los preceptos contenidos en el Decreto número
3171 de 2004, para garantizar la prestación del servicio de salud de los concejales,
las administraciones distritales o municipales pueden contratar una póliza de seguro
de salud. En el evento en que no exista oferta de la póliza de seguro de salud o que
esta sea más costosa que la afiliación de los concejales al régimen con-
tributivo, podrán afiliarlos al régimen contributivo en calidad de independientes
y la cotización total estará a cargo del municipio, tomando como ingreso base de
cotización el resultante de sumar el valor total de los honorarios anuales que reciben
los concejales por la asistencia a las sesiones ordinarias dividido entre doce.
Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la Ley 1148 de

2007, en los municipios de categorías cuarta, quinta y sexta, el valor de las cotiza-
ciones a salud de los concejales se efectuará con cargo a la sección presupuestal
del sector central y los gastos asumidos por este concepto no se toman en cuenta
como gasto de funcionamiento de la administración central municipal para el cálculo
de los indicadores de Ley 617.
En los municipios de categorías especial, primera, segunda y tercera, el valor de las

cotizaciones a salud de los concejales se efectuará con cargo a la sección presupues-
tal concejo, atendiendo el principio de especialización o especialidad, consagrado en
el artículo 18 del Decreto número 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto,
según el cual, las operaciones deben referirse en cada órgano de la administración
a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual
fueron programadas y estos gastos hacen parte del indicador establecido en el artí-
culo 10 de la Ley 617 de 2000, para este órgano o sección presupuestal (concejo).
En los anteriores términos consideramos absueltos los interrogantes planteados en

los numerales 1, 2 y 3 del punto I – AFILIACIÓN EN SALUD. Para la resolución de
la inquietud planteada en el numeral 4, relacionada con las similitudes o diferencias
entre una póliza en salud y la medicina prepagada, remitiremos en los términos
previstos en el artículo 21 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Con-
tencioso Administrativo, la consulta al Ministerio de Salud y Protección, entidad
competente para resolverla.
417
II. RÉGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES DE LOS CONCEJALES:
De conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, mo-

dificado por el artículo 3° de la Ley 797 de 2003, deben afiliarse obligatoriamente
al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, entre otros, los servidores
públicos.
El Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio del Trabajo, expidió la Resolución

número 1414 de 2008, estableciendo en sus artículos 1º y 2º:
“Artículo 1º. De conformidad con los Decretos números 1465 de 2005, 1670
de 2007 y 728 de 2008, todas las personas que, de acuerdo con la Ley estén
obligadas a efectuar aportes al Sistema de la Protección Social, incluidas las
personas que contando con ingresos, estos no provengan de una relación
laboral o legal y reglamentaria, deberán hacerlo a través de la Planilla Inte-
grada de Liquidación de Aportes (PILA), bien sea en su modalidad electró-

nica o en la asistida; los municipios y distritos, por cuenta de sus servidores
públicos, así como respecto de aquellas personas a quienes se aplique el
descuento correspondiente de los honorarios percibidos, también deberán
utilizar este instrumento para realizar el pago de sus aportes.
Esta obligación también se extiende a los concejales municipales o dis-

tritales, dado que sus ingresos no provienen de una relación laboral o
reglamentaria, obligados a aportar a salud y a pensiones, sin perjuicio,
de que, en el marco de lo establecido por la Ley 136 de 1994 y el Decreto
número 3171 de 2004, la cobertura en salud sea asumida por el municipio o
distrito, por vía de la contratación de una póliza con, al menos, las coberturas
del Plan Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo del Sistema General
de Seguridad social en Salud, o a través de la afiliación a dicho régimen.
Artículo 2º. Para efectos de facilitar los pagos señalados en el artículo ante-
rior, en lo que respecta al Sistema General de Seguridad Social en Pensio-
nes, para los concejales cuya cobertura de salud es asumida por el municipio
o distrito, se precisa que podrán hacerlo mediante cualquiera de las siguien-
tes modalidades:
2.1 El concejal autorizará al pagador de los aportes de los concejales para que le
descuente de sus honorarios el valor total del aporte a pensiones, caso en el cual
la entidad territorial asumirá directamente el aporte correspondiente al Sistema
General de Seguridad Social en Salud y el correspondiente al Sistema General
de Seguridad Social en Pensiones con cargo a los honorarios de los concejales,
mediante el uso de la Planilla Integrada para la Liquidación de Aportes (PILA).
2.2 El concejal allegará al pagador correspondiente los recursos necesarios

para cubrir el aporte al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones,
evento en el cual la entidad territorial hará el aporte correspondiente a ambos
subsistemas, utilizando para el pago a pensiones los recursos así recibidos.
418
2.3 En los municipios o distritos en los que el aseguramiento en salud se dé a

través de una póliza y no a través de la afiliación al Régimen Contributivo del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, según lo establecido por el
Decreto número 3171 de 2004, el concejal estará obligado a hacer el aporte
correspondiente a pensiones. En este caso, para el pago de los aportes al
Sistema de Seguridad Social en Pensiones se utilizará cualquiera de las
modalidades antes descritas y se hará el pago mediante el uso de la Planilla
Integrada para la Liquidación de Aportes (PILA)”. (Resaltado fuera de texto).
En consecuencia, los concejales deberán afiliarse a los Fondos Administradores de

Pensiones en calidad de independientes y deberán cancelar la totalidad de la coti-
zación en los términos establecidos en la Resolución número 1414 expedida por el
Ministerio de la Protección Social el 24 de abril de 2008.
Considerando que la cotización a salud y pensiones debe hacerse a través de la

Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA); que la totalidad de la cotiza-
ción a salud debe ser cancelada por el municipio y la totalidad de la cotización para
pensiones debe ser cancelada por el concejal, para facilitar el pago de estas obli-
gaciones se estableció en el artículo 2º de la Resolución número 1414 de 2008, el
procedimiento a seguir para obtener los recursos por parte del concejal, así:
El concejal autorizará al pagador de los aportes en el municipio, para que le des-

cuente de sus honorarios el valor total del aporte a pensiones, caso en el cual la en-
tidad territorial asumirá el aporte correspondiente al Sistema General de Seguridad
Social en Pensiones con cargo a los honorarios de los concejales, mediante el uso
de la Planilla Integrada para la Liquidación de Aportes (PILA).
El concejal allegará al pagador correspondiente los recursos necesarios para cubrir

el aporte al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, evento en el cual
la entidad territorial hará el aporte correspondiente, utilizando para el pago a pen-
siones los recursos así recibidos.
Ahora bien, considerando que al tenor de lo previsto en el inciso 2° del artículo 3° del
Decreto número 510 de 2003, la base de cotización para el Sistema General de Pensio-
nes deberá ser la misma base de cotización del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, para efectos de determinar el ingreso base de cotización al Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones, el concejal deberá tener en cuenta lo dispuesto en el
inciso 2° del artículo 5° del Decreto número 3171 de 2004, es decir, el Ingreso Base de
Cotización corresponderá al resultante de sumar el valor total de los honorarios anuales
que reciben los concejales por la asistencia a las sesiones ordinarias, dividido en 12.
De otra parte, el artículo 23 de la Ley 1551 de 2012, estableció que los concejales
de municipios de 4 a 6 categoría que no demuestren otra fuente de ingreso adicio-
nal, recibirán un subsidio a la cotización a la pensión del 75% con cargo al Fondo
de Solidaridad Pensional.
El artículo 1º del Decreto número 1788 del 21 de agosto de 2013, que reglamentó
el artículo 23 de la Ley 1551 de 2012 y modificó el parágrafo 1º del artículo 13 del
419
Decreto número 3771 de 2007, estableció que “Para ser beneficiario de los sub-
sidios de que trata el presente artículo, los concejales necesitan pertenecer a un
municipio de categoría 4ª,5ª o 6ª y no tener otra fuente de ingreso adicional a sus
honorarios. El subsidio se concederá solamente por el período en el que ostenten
la calidad de concejal”.
El subsidio es del 75% del valor total de la cotización, el 25% restante lo debe can-
celar en su totalidad el concejal. Los concejales que cumplan los requisitos y quie-
ran acceder al Subsidio otorgado por el Fondo de Solidaridad Pensional, lo pueden
hacer ante el Consorcio Colombia Mayor, diligenciando el formulario de afiliación y
acreditando el cumplimiento de los requisitos señalados en la página webb: www.
colombiamayor.co.
En los anteriores términos consideramos absueltos los interrogantes planteados en

los numerales 1, 2 y 3 del punto II AFILIACIÓN EN PENSIÓN. Para la resolución de

la inquietud planteada en el numeral 4, relacionada con la obligatoriedad o no de
exigir el pago de la cotización a salud para efectuar el pago de los honorarios de
los concejales, remitiremos en los términos previstos en el artículo 21 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la consulta al
Ministerio de Salud y Protección, entidad competente para resolverla, toda vez que
desconocemos si existe alguna norma que imponga tal obligación.
420

(abril 4)
Consultante: ÓSCAR FERNANDO CASTRO

Vicepresidente
Concejo Municipal
Tema: Reconocimiento Transporte - Concejales que Resi-
dan en Zonas Rurales
Subtema: Requisitos para su Reconocimiento
Consulta:

“1. Un concejal que reside en el área rural de otro municipio, no es el
mismo en el cual ejerce las funciones de concejal, tiene derecho al re-
conocimiento del valor del transporte por el desplazamiento al casco
urbano donde está ubicada la sede del concejo.
2. Un concejal que en la actualidad se le está reconociendo el valor del

transporte pero cambio su residencia y ahora reside en la zona rural de
otro municipio continúa con este derecho o por este hecho lo pierde.
3. Qué documentos debe presentar un concejal para acreditar su resi-

dencia en el sector rural”.
Respuesta:
No es posible cancelar el valor del transporte a los concejales que residan en un

municipio diferente a donde ejerzan su cargo, toda vez que de conformidad con lo
prescrito en el artículo 67 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 2° de la
Ley 1368 de 2009, el reconocimiento de transporte durante las Sesiones Plenarias y
de Comisión solo opera para los concejales que residan en zonas rurales ubicadas
en la misma jurisdicción del municipio y que deban desplazarse hasta la cabecera
municipal, sede principal del funcionamiento del Concejo Municipal y no para conce-
jales que residan en municipios diferentes a aquél en donde ejercen sus funciones.
Es importante anotar que inicialmente el artículo 67 de la Ley 136 de 1994, contem-

pló el reconocimiento de transporte durante las Sesiones Plenarias a los conceja-
les que residan en zonas rurales y deban desplazarse hasta la cabecera municipal,
sede principal del funcionamiento de las corporaciones municipales. Con posterio-
ridad el artículo 2º de la Ley 1368 de 2009, que modificó el artículo 67 de la Ley
136 de 1994, amplió el reconocimiento del transporte a las sesiones de comisión.
421
Adicionalmente, estableció que para el reconocimiento del transporte de los conce-

jales que residan en zonas rurales que hagan parte de la jurisdicción del municipio,
el concejo a iniciativa del alcalde deberá expedir el reglamento en donde se fije el
reconocimiento de transporte, atendiendo criterios razonables, con anterioridad al
periodo de sesiones siguientes a la promulgación de la Ley 1368 de 2009.
En consecuencia, en el reglamento en donde se fije el reconocimiento del transporte

a los concejales que residan en zonas rurales de la respectiva jurisdicción municipal
en donde ejercen sus funciones, deberán indicarse los requisitos y documentos que
deben acreditar los concejales para acceder al reconocimiento del transporte, toda
vez que ni en la Ley 136 de 1994 ni en la Ley 1368 se estableció regulación alguna
al respecto.
422

(abril 30)
Consultante: HERNANDO VANEGAS

Concejo Municipal
Tema: Régimen salarial y prestacional empleados públi-
cos del nivel territorial
Subtema: Improcedencia reconocimiento prima de servi-
cios y reconocimiento bonificación de recreación.
Consulta:

“1. ¿Los empleados públicos territoriales tienen derecho a prima de
servicios?
2. ¿Si la respuesta es afirmativa cual es el sustento jurídico, que factores

salariales se incluyen en la liquidación, mediante qué acto administra-
tivo se ordena el pago, resolución, decreto?
3. ¿En qué fecha debe realizarse el pago?
4. ¿Los empleados públicos territoriales tienen derecho a bonificación

por recreación?
5. Si la respuesta es afirmativa ¿cuál es el sustento jurídico, que factores

salariales se incluyen en la liquidación, mediante qué acto administra-
tivo se ordena el pago, resolución, decreto?
6. ¿En qué fecha debe realizarse el pago? “
Respuesta:
En relación con la prima de servicios:
En primera instancia es importante anotar que al tenor de lo previsto en los artículos

1° y 12 de la Ley 4ª de 19992, el Gobierno Nacional ES EL COMPETENTE para
determinar con sujeción a los criterios y objetivos contenidos en esa ley, el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos tanto del nivel nacional como te-
rritorial; por lo tanto, las asambleas o concejos no pueden arrogarse tal facultad.
De conformidad con lo preceptuado en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, todo

régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones
contenidas en esa ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional, en desarro-
423
llo de las facultades otorgadas, carecerá de todo efecto y no creará derechos

adquiridos.
Ahora bien, los elementos o factores salariales contemplados en el Decreto número

1042 de 1978 son aplicables única y exclusivamente a los empleados públi-
cos del nivel nacional, pues a la fecha el Gobierno Nacional, en aplicación de los
preceptos contenidos en la Ley 4ª de 1992, no ha expedido decreto alguno que
haga extensivos estos factores a los empleados públicos territoriales, como sí lo hizo
con las prestaciones sociales contenidas en el Decreto número 1045 de 1978, las
cuales fueron reconocidas a los empleados públicos del nivel territorial mediante el
Decreto número 1919 de 2002.
En consecuencia, ni los gastos de representación, ni la bonificación por servicios

prestados, ni la prima de servicio establecidos en el Decreto número 1042 de 1978,
pueden reconocerse y cancelarse a empleados públicos del nivel territorial, puesto
que no existe disposición alguna que autorice el reconocimiento y liquidación de

estos factores a nivel territorial.
En relación con la bonificación de recreación:
La bonificación de recreación es una prestación social establecida en el Decreto nú-

mero 451 de 1984 y en la Ley 995 de 2005. A pesar de que la misma se encuentra
establecida en una norma que regula elementos salariales, se trata de una presta-
ción social por cuanto con ella no se remunera directamente el servicio y en cambio
si la necesidad de un auxilio adicional para vacaciones, característica propia de una
prestación social1.
La bonificación por recreación se reconoce a los empleados públicos por cada pe-
ríodo de vacaciones en cuantía equivalente a dos (2) días de la asignación básica
mensual que les corresponda en el momento de iniciar el disfrute del respectivo
período vacacional.
Esta prestación social, reconocida inicialmente a los empleados públicos del nivel
nacional, se hizo extensiva a los empleados públicos del nivel territorial,
mediante el Decreto número 1919 de 2002, expedido por el Gobierno Nacional, en
ejercicio de las facultades otorgadas en la Ley 4ª de 1992.
Finalmente, recomendamos consultar en la página web www.dafp.gov.co, la carti-

lla elaborada por el Departamento Administrativo de la Función Pública “Régimen
Prestacional y Salarial de los empleados públicos del orden territorial”, publicada
en mayo de 2010, en donde se hace un análisis de todas y cada una de las presta-
ciones sociales y los factores salariales a que tienen derecho los empleados públicos
del nivel territorial, indicando el fundamento legal y los factores de liquidación, en
el caso de las prestaciones sociales.
1
Cartilla elaborada por el Departamento Administrativo de la Función Pública “Régimen Prestacional y
Salarial de los Empleados Públicos del Orden Territorial”, página 26. Publicada en mayo de 2010.
424
Igualmente, para su información remitimos copia del concepto emitido por el

Departamento Administrativo de la Función Pública, radicado bajo el número
20136000049431 del 4 de abril de 2013, en donde se analiza la improcedencia de la
prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial.
425

(abril 30)
Consultante: JOSÉ JAIRO DÍAZ ANDRADE

Veedor ciudadano departamento de Caquetá
Florencia-Caquetá
Subtema: Prestaciones sociales de los diputados – im-
procedencia reconocimiento viáticos
asunto, remitida a esta Subdirección por la Directora de Gobierno y Gestión Terri-
torial del Ministerio del Interior, en donde formula inquietudes relacionadas con el
régimen de prestaciones sociales de los diputados y sobre si tienen derecho o no
esos servidores públicos al reconocimiento de viáticos, no sin antes advertir que
esta se dará dentro del ámbito de nuestra competencia de conformidad con lo
establecido en el Decreto número 4712 de 2008, de forma general y abstracta y
en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo y sin perjuicio de la competencia que le corresponde al
Departamento Administrativo de la Función Pública en los temas relacionados con
el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
En relación con el régimen de prestaciones sociales de los diputados, nos permi-

timos remitir para los fines pertinentes copia del concepto emitido a esta Subdi-
rección por el Departamento Administrativo de la Función Pública, radicado bajo
el número 1-2013-091914 del 10 de diciembre de 2013 en donde se concluye que
los diputados como servidores públicos, tienen derecho a las prestaciones sociales
consagradas en la Ley 100 de 1993, que son:
• Pensión de vejez, que se encuentra regulada en los artículos 33 y siguientes.
• Pensión de invalidez por riesgo común, establecida en los artículos 38 y siguientes.
• El auxilio funerario, regulado en el artículo 51.
• Incapacidades por enfermedad general, profesional y accidente de trabajo es-

tablecidas en el artículo 208.
• El plan obligatorio de salud que cubre protección integral en maternidad y en-

fermedad general en las fases de promoción y fomento a la salud y la preven-
ción, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación para todas las patologías, según
las condiciones del régimen.
Adicionalmente, a las prestaciones contempladas en la Ley 100 de 1993, tienen

derecho a percibir:
426
• Auxilio de cesantías
• Intereses sobre las cesantías
• Prima de navidad
“Como quiera que ni en la Ley 6ª de 1945 ni en las normas expedidas con poste-
rioridad a la misma para los empleados departamentales se hace mención alguna
a las vacaciones, puede inferirse que los Diputados no tienen derecho al recono-
cimiento y pago de prestaciones como las vacaciones y la prima de vacaciones”1.
Ahora bien, en relación con el reconocimiento de viáticos, traemos a colación apartes

de lo expresado por el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP),
en la página 38 de la cartilla “Régimen Laboral de los Diputados, Concejales y Ediles
en Colombia” publicada en mayo de 2010, y la cual puede consultar en la página

web: www.dafp.gov.co:
“¿Es posible otorgar el pago de transporte o viáticos a los Dipu-

tados, para que se dirijan a la asamblea desde sus lugares de
origen?
[…]
Los viáticos, entendidos como aquella contraprestación que tienen

como objeto cubrir los gastos que ocasiona el desplazamiento fuera
de la sede habitual de trabajo y no viceversa, no han sido consagra-
dos para los diputados por el legislador. Solo es posible el pago de
viáticos a los Diputados cuando el Legislador así lo establezca, por
cuanto estos servidores no pueden ser catalogados como empleados
públicos, carece por tanto el Gobierno Nacional de competencia para
fijarles elementos salariales.
Sobre el particular, debe precisarse que la competencia dada al Go-

bierno Nacional por el artículo 4 de la Ley 4ª de 1992 para fijar viáticos
se limita a los empleados públicos, de manera que en tanto los Dipu-
tados no tienen esa calidad, el Gobierno carece de competencia para
fijar ese régimen”.
1
Concepto emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública radicado bajo el número
20136000186391 del 10 de diciembre de 2013.
427

(junio 9)
Consultante: ROLAN RUIZ ABRIL

Personero
Municipio Toguí-Boyacá
Tema: Régimen salarial y prestacional empleados públi-
cos del nivel territorial
Subtema: Improcedencia reconocimiento prima de servi-
cios y bonificación de servicios prestados establecidos en
el Decreto número 1042 de 1978.
En atención a la solicitud contenida en el oficio radicado bajo el número del asunto,

nos permitimos en ejercicio de las funciones consagradas en el Decreto número

4712 de 2008 dar respuesta en los términos previstos en el artículo 28 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sin perjuicio
de la competencia que tiene el Departamento Administrativo de la Función Pública
para conceptuar en temas relacionados con el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos de cualquier nivel de Gobierno.
Consulta:
1. ¿Cómo se puede hacer para que por derecho a la igualdad sean reconocidas
la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados a los empleados
públicos del nivel territorial?
2. En el municipio de Toguí-Boyacá, se ha venido reconociendo y pagando estos

dos emolumentos desde hace varios años, en razón a que en las disposiciones
generales del acuerdo de presupuesto municipal que se aprueba cada año se
reconoce tanto la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados a
los funcionarios de la administración.
3. ¿Esta sería una forma correcta de sustentar el pago de estos emolumentos?
4. ¿Se necesitaría acuerdo en específico para reconocer estos pagos o puede ser
integrado por unidad de materia en el acuerdo de presupuesto de cada año en
las disposiciones generales?
5. ¿El acuerdo que haya ordenado el pago de emolumentos debería tener fecha
de aprobación anterior a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991?
Respuesta:
En primera instancia es importante anotar que al tenor de lo previsto en los artí-

culos 1° y 12 de la Ley 4ª de 19992, el Gobierno Nacional ES EL COMPETENTE
para determinar con sujeción a los criterios y objetivos contenidos en esa ley, el
428
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos tanto del nivel nacional
como territorial; por lo tanto, las asambleas o concejos no pueden arrogarse
tal facultad.
De conformidad con lo preceptuado en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, todo

régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones
contenidas en esa ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional, en desarro-
llo de las facultades otorgadas, carecerá de todo efecto y no creará derechos
adquiridos.
Ahora bien, los elementos o factores salariales contemplados en el Decreto número

1042 de 1978 son aplicables única y exclusivamente a los empleados públi-
cos del nivel nacional, pues a la fecha el Gobierno Nacional, en aplicación de los
preceptos contenidos en la Ley 4ª de 1992, no ha expedido decreto alguno que
haga extensivos estos factores a los empleados públicos territoriales, como sí lo hizo

con las prestaciones sociales contenidas en el Decreto número 1045 de 1978, las
cuales fueron reconocidas a los empleados públicos del nivel territorial mediante el
Decreto número 1919 de 2002.
En consecuencia, ni los gastos de representación, ni la bonificación por servicios

prestados, ni la prima de servicio, factores salariales establecidos en el Decreto
número 1042 de 1978, pueden reconocerse y cancelarse a empleados públicos del
nivel territorial, puesto que no existe disposición alguna que autorice el reconoci-
miento y liquidación de estos factores a nivel territorial.
Al respecto, recomendamos consultar en la página web www.dafp.gov.co, la carti-

lla elaborada por el Departamento Administrativo de la Función Pública “Régimen
Prestacional y Salarial de los empleados públicos del orden territorial”, publicada
en mayo de 2010, en donde se hace un análisis de todas y cada una de las presta-
ciones sociales y los factores salariales a que tienen derecho los empleados públicos
del nivel territorial, indicando el fundamento legal y los factores de liquidación, en
el caso de las prestaciones sociales.
Igualmente, para su información remitimos copia del concepto emitido por el

Departamento Administrativo de la Función Pública, radicado bajo el número
20136000049431 del 4 de abril de 2013, en donde se analiza la improcedencia
del reconocimiento de la prima de servicios para los empleados públicos del nivel
territorial.
De otra parte, es importante anotar que la Corte Constitucional mediante Sentencia

C-402 de 2013, declaró la constitucional del Decreto-ley 1042 de 1978, por consi-
derar que este fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas
al presidente de la república en el artículo 1º de la Ley 5ª de 1978, para fijar con
efectividad a partir del 1º de enero de 1978, las escalas de remuneración de los
empleados públicos del orden nacional.
Ahora bien, frente a la presunta vulneración del principio de igualdad, manifestó la

Corte Constitucional:
429
Improcedencia general del juicio de igualdad respecto de regíme-

nes salariales disímiles
10. La inferencia de una discriminación injustificada que contradice el

principio de igualdad, depende de la comprobación de tres premisas
definidas. La primera consiste en la determinación suficiente acerca
de los sujetos o situaciones jurídicas particulares y concretas respecto
de la cual se predica el tratamiento desigual. Por ende, no puede plan-
tearse un juicio de igualdad si los extremos del presunto tratamiento
no están definidos con estas condiciones.
La segunda premisa la conforman las razones que hacen que los men-
cionados sujetos o situaciones jurídicas sean comparables, aspecto
que la jurisprudencia ha denominado como la construcción del tertium
comparationis. Esta condición puede considerarse como el centro de

la discusión acerca del juicio de igualdad, pues ofrece las considera-
ciones mínimas para determinar por qué una pluralidad de sujetos o
posiciones jurídicas deben recibir idéntico tratamiento por parte del or-
denamiento jurídico. Para la Corte, “…la jurisprudencia constitucional
ha establecido que en principio se debe dar igual trato a las personas
que se encuentren en similar situación, pero que se puede dar un trato
desigual o diferente siempre y cuando se encuentre una explicación
razonable para realizar la diferenciación.(…) Empero el criterio para
realizar la equiparación o la diferenciación resultará vacío si no se
determina desde qué punto de vista una situación, persona o grupo
es igual a otro, es decir sino se responde preliminarmente a las pre-
guntas de la igualdad entre quiénes y la igualdad en qué. Por ello, en
planteamientos recogidos por este Tribunal de la doctrina alemana[13],
se ha explicado que, dado que ninguna situación, persona o grupo
son idénticos a otros, determinar la igualdad y la desigualdad supone
siempre un juicio de valor sobre cuál característica o propiedad resulta
relevante para establecer el examen de igualdad por parte del juez –
criterio valorativo–” [14].
Por último, la tercera premisa corresponde a la identificación, si a ello

hay lugar, de una previsión de rango constitucional que justifique la
adopción de un tratamiento distinto entre sujetos o posiciones jurí-
dicas que prima facie deben estar reguladas por el ordenamiento de
manera análoga.
11. En el caso particular de los diferentes regímenes laborales, la Corte

ha concluido la improcedencia general del juicio de igualdad entre sus
prestaciones. Esto en consideración a que no son equiparables y res-
ponden cada uno de ellos a los requerimientos específicos del orden o
entidad de que se traten, el grado de responsabilidad y calificación pro-
fesional requerida o, lo que resulta particularmente importante para el
caso analizado, a si se trata de empleos del orden nacional o territorial.
430
Este fue el asunto resuelto por la Corte en la Sentencia C-313 de

2003, la cual desestimó el cargo por violación del derecho a la igual-
dad respecto a la aplicación del Decreto número 1278 de 2002 – Es-
tatuto de Profesionalización Docente para el caso de determinados
trabajadores, con exclusión de aquellos vinculados al amparo de un
régimen anterior.
En esa oportunidad, la Sala recopiló el precedente aplicable al asunto

objeto de estudio y planteó los siguientes argumentos que, por su im-
portancia en la demanda de la referencia, la Corte considera pertinen-
te transcribir in extenso:
“En este orden de ideas la Corte ha aceptado que en materia labo-

ral puedan existir regímenes jurídicos diferentes que regulen diver-
sos aspectos de la relación de trabajo entre los trabajadores y los
empleadores, sean estos oficiales o privados, sin que por ello, pueda
considerarse que por esa sola circunstancia se viole el principio de
igualdad[15].
Así, como lo ha señalado igualmente la Corporación, desde antiguo

existen en el sector público, distintos estatutos especiales que esta-
blecen diversos regímenes salariales y prestacionales, que presentan
en cada caso características peculiares y un sistema de auxilios y re-
conocimientos particulares[16].
Frente a esta situación la Corte ha precisado que la comparación entre

diferentes regímenes respecto de prestaciones concretas, con el fin
de establecer violaciones al principio de igualdad, no resulta condu-
cente por partirse de supuestos de hecho que no son idénticos.
(…)
Así, dado que el juicio de igualdad debe partir del supuesto de una
misma situación, y que este supuesto no se presenta cuando diversos
grupos especiales de servidores son regidos por sistemas de benefi-
cios diferentes, la Corte ha concluido que no resulta posible establecer
en esas circunstancias una vulneración del artículo 13 Superior.
Ha de tenerse en cuenta además, como también ya lo ha señalado la

Corte, que si cada régimen especial es mirado como un sistema par-
ticular de reconocimientos salariales y prestacionales, los beneficios
particulares contemplados en él, no pueden ser examinados aislada-
mente, para enfrentarlos con otros sistemas también especiales.
Sobre el particular ha dicho la Corte:
431
“Si cada uno de estos regímenes especiales es mirado como un sis-

tema particular de reconocimientos salariales y prestacionales, se en-
cuentra que los beneficios particulares contemplados en cada uno de
ellos, no pueden ser examinados aisladamente, fuera del contexto del
régimen especial, para enfrentarlos con otros sistemas también espe-
ciales. El juicio de igualdad debe partir del supuesto de una misma si-
tuación, la cual no se presenta en el caso bajo examen, pues diversos
grupos especiales de servidores son regidos por sistemas de benefi-
cios diferentes, que hacen que cada beneficio en particular no pueda
ser descontextualizado a efectos de llevar a cabo, tan solo respecto de
él, un examen de igualdad. || En relación con lo anterior, es decir con
la necesidad de aplicar íntegramente los regímenes laborales espe-
ciales, la jurisprudencia ha hecho ver, adicionalmente, que la circuns-
tancia de que en uno de ellos se consagren ciertos beneficios, que no
son reconocidos en otros, usualmente se ve compensada por el hecho

de que respecto de otra prestación, puede suceder lo contrario. Así ha
dicho que “teniendo en cuenta que los regímenes de seguridad social
son complejos e incluyen diversos tipos de prestaciones, en determi-
nados aspectos uno de los regímenes puede ser más beneficioso que
el otro y en otros puntos puede suceder todo lo contrario, por lo cual,
en principio no es procedente un examen de aspectos aislados de una
prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la
desventaja que se pueda constatar en un tema, puede aparecer com-
pensada por una prerrogativa en otras materias del mismo régimen.[17]
Por ello, las personas “vinculadas a los regímenes excepcionales de-
ben someterse integralmente a estos sin que pueda apelarse a los de-
rechos consagrados en el régimen general”[18]. En efecto, no es equi-
tativo que una persona se beneficie de un régimen especial, por ser
este globalmente superior al sistema general de seguridad social, pero
que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos los
aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica”.[19]
|| Adicionalmente, la existencia de los diferentes regímenes existentes,
los cuales, como se dijo, deben ser aplicados integralmente, encuen-
tra su justificación en diversas circunstancias constitucionalmente vá-
lidas. Sobre el punto la jurisprudencia ha dicho: ”En tal virtud, dicha
regulación ha obedecido a diferentes motivos, como son: las distintas
naturaleza y modalidades de la relación de trabajo, los diferentes ti-
pos de entidades, nacionales, departamentales, distritales y munici-
pales, el otorgamiento de especiales beneficios a ciertos sectores de
empleados, en razón de la naturaleza de la labor que desempeñan,
las limitaciones presupuestales, la necesidad de organizar y poner en
funcionamiento o fortalecer cajas de previsión social encargadas del
pago de las prestaciones de los servidores públicos, etc.”. || En el caso
presente, encuentra la Corte que no se encuentra demostrado que
quienes no resultan cobijados por el régimen especial referente a la
prestación de calzado y vestido de labor, se encuentren dentro de la
432
misma situación objetiva que quienes sí resultan amparados por el

reconocimiento, y que por lo tanto deben ser merecedores de igual
tratamiento. Antes bien, la presencia de multiplicidad de regímenes
laborales dentro del sector público, llevan a la conclusión contraria:
la de estar frente a situaciones distintas que imposibilitan adelantar
un juicio de igualdad entre los distintos beneficios particulares que se
reconocen en uno y otro régimen”[20].
En ese orden de ideas esta Corporación ha explicado que cada bene-

ficio en particular establecido en un régimen específico no puede ser
descontextualizado a efectos de llevar a cabo, tan solo respecto de él,
un examen de igualdad.
[…]

12. A partir de las consideraciones siguientes, se tiene que la compa-
ración de prestaciones entre regímenes laborales diversos, dirigida a
definir la existencia de un tratamiento discriminatorio injustificado, no
resulta posible de manera general. Esto debido a que las prestaciones
incluidas en cada régimen se comprenden en el marco del sistema
normativo en que se inscriben y, por ende, no son extrapolables a otra
normatividad prevista para regular una pluralidad diversa de servido-
res públicos o trabajadores de derecho privado. A su vez, uno de los
factores de diferenciación entre regímenes laborales, en el caso de los
servidores públicos, es el nivel central o territorial al que se encuen-
tren inscritos, lo que inhibiría promover un juicio de igualdad en ese
escenario.
Es importante insistir, en este sentido, que la imposibilidad expues-

ta se basa en las dificultades que subyacen a la identificación de un
criterio de comparación entre beneficios laborales que pertenecen a
regímenes distintos. Como ha indicado la jurisprudencia, el juicio de
igualdad solo es posible cuando se acrediten argumentos relativos a
la definición de “i) “con claridad los grupos involucrados; ii) El trato
introducido por las normas demandadas que genera la vulneración
del derecho a la igualdad, y iii) Qué justifica dar un tratamiento distinto
al contenido en las normas acusadas”,[25] toda vez que “la realización
de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a
todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se
encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas
condiciones o prerrogativas personales e institucionales”.[26]“[27]
Por ende, para que un juicio de igualdad en el escenario planteado

sea posible, debe demostrarse que el beneficio laboral correspondien-
te es extrapolable del régimen en que se encuentra inserto y que, a
su vez, no existe ninguna razón constitucionalmente atendible para el
433
tratamiento diferente. Si estos requisitos no están presentes, se está

ante la inexistencia de los presupuestos para la conformación del ter-
tium comparationis, imprescindible para inferir un trato discriminatorio
injustificado.
Ahora bien, también la Corte debe resaltar que esa improcedencia

general no puede comprenderse de manera tal que valide la exequi-
bilidad de tratamientos diversos que i) Se funden en categorías cons-
titucionalmente prohibidas; o ii) No encuentren justificación en una fi-
nalidad compatible de la Carta Política. Por lo tanto, en aquellos casos
en que sea posible acreditar uno de estos supuestos, podría alegarse
la concurrencia de un tratamiento discriminatorio contrario al derecho
a la igualdad”.
434

(junio 25)
Consultante: LAURA VIVIANA JIMÉNEZ RUEDA

Secretaria de Gobierno
Municipio del Valle de San José-Santander
Tema: Régimen salarial empleados públicos del nivel
territorial
Subtema: Competencia para decretar incremento salarial
Consulta:
“1. ¿Es facultad del concejo municipal, una vez aprobada la escala salarial para los

diferentes empleos de la administración, autorizar en cada vigencia anual al alcalde
para fijar el incremento del salario de los diferentes empleos que por ley correspon-
de, sin que la escala salarial se modifique?
2. Una vez fijada por el concejo la escala salarial para los diferentes empleos y
grados de la administración, ¿puede el alcalde, sin necesidad de autorización del
concejo, fijar el incremento salarial, en cada vigencia anual, que como derecho de
los empleados debe hacerse, ajustándose a los topes establecidos por el Gobierno
Nacional para el incremento de los salarios para los empleos del nivel territorial?
Aclaro sin modificar la escala para los diferentes empleos y grados.
3. ¿Ante esta situación qué correctivos deben hacerse para evitar que en cada
vigencia anual el alcalde deba presentar el proyecto de acuerdo para fijar el incre-
mento salarial de los diferentes empleos de la administración? ¿Aclarando que la
escala salarial no será modificada; que solamente se establecerá el incremento
salarial para los empleos que por ley corresponde?”
Respuesta:
Sobre la competencia concurrente para fijar el régimen salarial de los empleados

públicos del nivel territorial, se ha pronunció la Corte Constitucional entre otras me-
diante Sentencia C-402 del 3 de julio de 2013, de la cual traemos a colación algunos
apartes, así:
“La aplicación del principio de concurrencia en la determina-

ción del régimen salarial de los servidores de la Rama Ejecuti-
va en el orden territorial. Reiteración de jurisprudencia
5. La Corte se ha pronunciado en diversas oportunidades acerca de

las reglas sobre la concurrencia de competencias del Congreso, el
Gobierno y las entidades territoriales, respecto a la fijación del régi-
men salarial de los servidores públicos adscritos a estas últimas.[6] Por
ende, en este apartado se sintetizarán las reglas fijadas por ese pre-
cedente, como se explica a continuación.
435
6. De manera general, las normas constitucionales aplicables a la ma-

teria determinan un régimen articulado y concurrente para el ejercicio
de las competencias mencionadas. Esta fórmula parte de lo regula-
do por el numeral 19 del artículo 150 C. P., precepto que determina
aquellos ámbitos en donde el Constituyente determinó la expedición
de leyes marco, a través de las cuales el Congreso dicta las normas
generales que contienen los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para regular diferentes asuntos. Uno de ellos,
previsto en el literal e) ejusdem, corresponde a la fijación del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso Nacional y de la fuerza pública. Esta misma disposición
prescribe una restricción consistente en que el ejercicio de la mencio-
nada facultad, cuando se trata de prestaciones sociales, es indelega-
ble por el Ejecutivo a las corporaciones públicas territoriales, quienes
también tienen vedado arrogárselas.
Esta competencia se acompasa con lo previsto por la Constitución en

cuanto a las facultades de las mencionadas corporaciones públicas
sobre la materia. Así, para el nivel departamental, el artículo 300-7 C.
P. confiere a las asambleas la competencia de determinar la estructura
de la administración departamental, las funciones de sus dependen-
cias y las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas
categorías de empleo. A partir de estas reglas, en los términos del artí-
culo 305-7 C. P., los gobernadores están investidos de la competencia
para crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, se-
ñalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a
la ley y las ordenanzas respectivas.
De manera análoga, en lo que respecta al ámbito municipal, el artículo

313-6 C. P. confiere a los concejos la competencia para determinar la
estructura de la administración municipal y las funciones de sus de-
pendencias, al igual que las escalas de remuneración correspondien-
tes a las distintas categorías de empleos. De la misma forma, el artí-
culo 315-7 C. P. habilita a los alcaldes para crear, suprimir o fusionar
los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y
fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
7. La jurisprudencia ha destacado que la articulación entre las mencio-

nadas competencias opera a partir de dos premisas: i) La necesidad
de reconocer la vigencia del principio de Estado unitario, que impone
que sea el Congreso y el Gobierno los que fijen las reglas generales
en materia de régimen salarial de los servidores públicos, y ii) La impo-
sibilidad de vaciar las competencias constitucionales de las entidades
territoriales sobre la determinación de las escalas salariales y
los emolumentos de sus servidores estatales que integran la
Rama Ejecutiva en ese ámbito local.
436
Para la Corte, una articulación de ese carácter se logra a partir de

una fórmula concurrente en la que el Legislador determina los criterios
y objetivos generales mediante ley marco, la que corresponde a la
actualidad a la Ley 4ª de 1992 y el Gobierno determina el régimen sa-
larial del nivel central y los criterios generales para que las entidades
territoriales ejerzan las competencias citadas. Esto sin perjuicio de la
competencia privativa y excluyente para la determinación del régimen
prestacional, antes explicada.
[…]
8. En otras palabras, frente al régimen salarial de los servidores de

Rama Ejecutiva en el nivel territorial, opera un mecanismo de armo-
nización entre el principio del Estado unitario, que se expresa en la

potestad del Congreso de prever objetivos y criterios generales y del
Gobierno de prescribir la regulación particular, y el grado de autono-
mía de las entidades territoriales, que comprende la facultad para fijar
las escalas de remuneración y los emolumentos correspondientes, en
concordancia con el marco y topes previstos en la ley. Esta articula-
ción responde, por ende, a un modelo jerárquico en el que las normas
de raigambre legal, así como las de origen gubernamental, operan
como marco de referencia para el ejercicio de la competencia que en
materia de régimen salarial tienen los entes locales y respecto de sus
servidores públicos. Esto, por supuesto, sin que esas normas de su-
perior jerarquía estén constitucionalmente habilitadas para regular en
su integridad el asunto, desconociendo con ello el mencionado grado
de autonomía.
Sobre el particular, la Sala ha señalado que concurre una “fórmula de

armonización entre el principio de Estado unitario (artículo 1º C. P.) y
el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades
territoriales, la cual se proyecta en la definición de la escala salarial
de los empleos que ejercen los servidores públicos adscritos a ellas.
De acuerdo con esta fórmula, es al Congreso al que le corresponde
proferir una ley marco que determine el régimen salarial y prestacional
de los servidores del Estado, a partir de la cual el Gobierno Nacional
determinará los aspectos particulares y concretos de dicho régimen.
Estos presupuestos normativos sirven de marco legal para que
los órganos de representación popular de las entidades territo-
riales, ejerzan la competencia constitucional de definir las esca-
las salariales de los empleos correspondientes. || A este respecto
debe resaltarse que el grado de autonomía que la Constitución reco-
noce a las entidades territoriales no tiene carácter absoluto, sino que
por expreso mandato superior, la gestión de sus intereses se ejerce
dentro de los límites de la Constitución y la ley (artículo 287 C. P.). En
igual sentido, esa comprensión de la autonomía es corolario de lo pre-
437
visto en el artículo 388 Superior, que establece que las competencias

atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme
a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los
términos que establezca la ley. En ese sentido, la presunta antinomia
entre las disposiciones de la Carta Política que reconocen esa auto-
nomía y aquellas que confieren al Congreso y al Ejecutivo la potestad
de definir el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos,
es apenas aparente. || Ello debido a que las normas adoptadas por
el Legislativo y el Gobierno Nacional constituyen el marco de refe-
rencia vinculante a los concejos y asambleas, respecto del ejercicio
de la competencia para la definición de escalas salariales. Existe, de
acuerdo con las normas constitucionales interpretadas por la Corte,
una relación de jerarquía identificable entre los preceptos de orden
nacional, que son expresión del contenido y alcance del principio de
Estado Unitario, y la organización particular de la estructura de las ad-

ministraciones locales y la previsión de sus escalas de remuneración,
instancia en que se concreta la autonomía de los poderes territoria-
les”.[9] (Subrayas no originales).
9. En conclusión, el precedente analizado está unívocamente dirigido

a prever una fórmula de articulación concurrente entre las competen-
cias analizadas, lo que a su vez permite inferir que la Constitución
impide que se concreten dos extremos: bien la regulación integral y
específica del régimen salarial de los servidores públicos por parte
del Congreso y el Gobierno, o bien la soberanía de las entidades te-
rritoriales para definir el régimen salarial de sus servidores públicos,
con ausencia de todo marco o límite fundado en normas jurídicas de
superior jerarquía.
Al respecto, la jurisprudencia objeto de análisis en este apartado ad-

vierte que la autonomía de las entidades territoriales sobre el tópico
analizado”… no puede ser absoluta, por cuanto por mandato del pro-
pio texto constitucional está circunscrita a los límites que para el efecto
fije la Constitución y la ley, en este sentido la Corte ha afirmado: i) Que
los distintos órganos del poder público mantienen su poder vinculante
en todo el territorio, y ii) Que corresponde al Congreso de la Repúbli-
ca, dentro del marco de autonomía que la Constitución le reconoce a
los entes territoriales, diseñar o delinear “el mapa competencial del
poder público a nivel territorial” que permita el desarrollo de la capaci-
dad de gestión de estos entes.[10] || La regla jurisprudencial que sur-
ge de la labor hermenéutica de la Corte en esta materia, se orienta a
establecer que “la competencia para determinar el régimen salarial de
los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Cons-
titución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente
de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se
reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia
438
a la facultad de gobernarse por autoridades propias (artículo 287-1 C.

P.), con el esquema del Estado colombiano definido como una Repú-
blica unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos órganos
a nivel central y territorial no resulte anulada. En otros términos, que
la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera de estos órganos su
función, no niegue o invalide la de los otros”.[11] || Esto significa, que
las funciones citadas de las corporaciones administrativas de elección
popular y de los jefes máximos de la administración seccional y local
se encuentran circunscritas no solo por la ley marco o cuadro que so-
bre la materia expida el Congreso de la República, sino por las normas
que, dentro de su competencia, dicte el Gobierno Nacional para el de-
sarrollo de la mencionada ley. || No obstante, la competencia del Con-
greso y la correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir
o impedir el ejercicio de las facultades específicas que la Constitución

ha concedido a las autoridades territoriales, puesto que en ese evento
sí se vulneraría el texto constitucional”.[12]
[…]”
En consecuencia la competencia para establecer el régimen salarial de los emplea-

dos públicos del nivel territorial es concurrente, toda vez que de conformidad con lo
previsto en el artículo 315-7 de la Constitución Política, el alcalde municipal fija las
asignaciones mensuales teniendo en cuenta las escalas de remuneración correspon-
dientes a las distintas categorías de empleos determinadas por el concejo municipal
en desarrollo de las funciones consagradas en el artículo 313-6 de la Constitución
Política, teniendo en cuenta el límite máximo salarial establecido anualmente por el
Gobierno Nacional, en desarrollo de las facultades otorgadas por el Congreso de la
República, en la Ley 4ª de 1992.
Así las cosas, una vez determinadas por parte del concejo municipal las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, le corres-
ponde al alcalde municipal, establecer la asignación mensual de cada uno de los
empleados públicos que hagan parte de la administración municipal, teniendo en
cuenta para el efecto, el decreto expedido por el Gobierno Nacional en donde se
señalan los límites máximos salariales, lo anterior en ejercicio de las competencias
asignadas por la Constitución Política en el artículo 315-7 y para el ejercicio de esta
competencia no necesita autorización del órgano corporativo, puesto que constitu-
cionalmente está autorizado para hacerlo.
439

(mayo 6)
Consultante: LUIS CARLOS DELGADO PEÑÓN

Gobernador
Gobernación del Tolima
Ibagué-Tolima
Tema: Saneamiento Fiscal Territorial.
Subtema: Categorización de Entidades Territoriales.
Respecto a su consulta, esta Dirección efectúa las siguientes consideraciones:
El artículo 1° de la Ley 617 de 2000, dispuso:

“Artículo 1°. Categorización presupuestal de los departamentos. En de-

sarrollo del artículo 302 de la Constitución Política, teniendo en cuenta su
capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e
ingresos corrientes de libre destinación, establécese la siguiente categoriza-
ción para los departamentos:
Parágrafo 1°. Los departamentos que de acuerdo con su población deban

clasificarse en una determinada categoría, pero superen el monto de ingre-
sos corrientes de libre destinación anuales señalados en el presente artículo
para la misma, se clasificarán en la categoría inmediatamente superior.
Los departamentos cuya población corresponda a una categoría determinada,

pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales no alcancen el
monto señalado en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la ca-
tegoría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales.
Parágrafo 2°. Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los cri-
terios señalados en el presente artículo, cuando un departamento destine a
gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece
la presente ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.
Parágrafo 4°. Los Gobernadores determinarán anualmente, mediante de-

creto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que
se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo departamento.
Para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones

que expida el Contralor General de la República sobre los ingresos corrien-
tes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y
sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingre-
sos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y
440
la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de esta-

dística (DANE) sobre población para el año anterior.
La Dirección General del Departamento Administrativo Nacional de Estadís-

tica (DANE) y el Contralor General de la República remitirán al gobernador
las certificaciones de que trata el presente artículo, a más tardar el treinta y
uno (31) de julio de cada año.
Si el respectivo Gobernador no expide la certificación sobre categorización

en el término señalado en el presente parágrafo, dicha certificación será ex-
pedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre.
Cuando en el primer semestre del año siguiente al que se evalúa para la

categorización, el departamento demuestre que ha enervado las condiciones

para disminuir de categoría, se calificará en al que acredite en dicho semes-
tre, de acuerdo al procedimiento establecido anteriormente y teniendo en
cuenta la capacidad fiscal.
…”
El Decreto número 192 de 2001, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 617
de 2000”, en el artículo 1° señaló:
“Artículo 1°. De la categorización de los departamentos. Cuando un de-

partamento durante el primer semestre del año siguiente al que se evaluó
para su categorización, demuestre que se han modificado las condiciones
que lo obligaron a disminuir de categoría, podrá categorizarse de acuerdo
con el inciso final del parágrafo 4° del artículo 1° de la Ley 617 de 2000, pro-
cediendo de la siguiente manera:
a) Tomará en forma discriminada por tipo o clase los ingresos corrientes de

libre destinación efectivamente recaudados en el primer semestre del año
en que se realiza la categorización y efectuará frente a cada uno de ellos,
debidamente sustentada, la proyección a diciembre treinta y uno (31);
b) Tomará los gastos de funcionamiento causados en el semestre y los

proyectará justificadamente a treinta y uno (31) de diciembre;
c) La información señalada en los literales a) y b), junto con los soportes

técnicos que la sustenten, deberá remitirse a la Contraloría General de la
república a más tardar dentro de la última quincena del mes de agosto,
con el fin de que dicha entidad expida la certificación correspondiente
para la categorización.
La información a que se refieren los literales a) y b) de este artículo, deberá ser

suscrita por el Secretario de Hacienda Departamental o quien haga sus veces.
441
La información enviada extemporáneamente no será tomada en consideración;
d) La Contraloría General de la República podrá solicitar a los Departamen-

tos la información complementaria que requiera. En todo caso, el término
máximo para pronunciarse será hasta el último día del mes de septiembre;
e) Si la Contraloría no considera adecuados los indicadores propuestos

por el departamento, este deberá categorizarse para el próximo año, de
acuerdo con los criterios establecidos por la Ley 617 de 2000.
Parágrafo. Para los efectos de la Ley 617 de 2000, se entiende por capa-
cidad fiscal de una entidad territorial, la posibilidad real de financiar la tota-
lidad de sus gastos de funcionamiento con sus ingresos corrientes de libre
destinación, dejando excedentes que le permitan atender otras obligaciones
corrientes acumuladas y financiar al menos parcialmente la inversión pública

autónoma”.
En cuanto a las normas en mención, en la cartilla titulada Ley 617 de 2000 – PRE-
GUNTAS Y RESPUESTAS SOBRE LA LEY, LEGISLACIÓN, JURISPRUDENCIA Y CON-
CEPTOS, actualización, MARZO de 2004, editada por la Dirección General de Apoyo
Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se indicó lo siguiente:
17. ¿Qué procedimiento pueden aplicar los departamentos para ca-

tegorizarse?
Para que los departamentos se clasifiquen en alguna de las categorías pre-

vistas en el artículo 1° de la Ley 617 de 2000, pueden aplicar uno de los dos
procedimientos siguientes:
a) Procedimiento corriente;
b) Procedimiento especial.
18. ¿Qué pasos se deben seguir para la categorización de los depar-

tamentos, cuando aplican el procedimiento corriente de la Ley 617
de 2000?
Para la categorización de los departamentos por el sistema ordinario o co-

rriente, se deben seguir los siguientes pasos:
Primer paso. Ubicarse en alguna de las categorías establecidas en el artí-

culo 1° de la Ley 617 de 2000 aplicando la variable “población” para el año
inmediatamente anterior, certificada por el Departamento Administrativo Na-
cional de Estadística (DANE).
Segundo paso. Tomar los “ingresos corrientes de libre destinación efecti-

vamente recaudados en el año anterior”, certificados por la Contraloría Ge-
442
neral de la República, y convertirlos a salarios mínimos legales mensuales,

tomando como parámetro el salario vigente para el período fiscal en el cual
se efectuaron los recaudos que se toman como base para la categorización.
Tercer paso. Confrontar si el número de salarios mínimos legales mensua-

les resultante del paso anterior, coincide con lo previsto en la ley para la ca-
tegoría establecida con base en la población. Si coincide, el departamento se
preclasificará en esa categoría. Si no coincide porque los salarios superan el
tope máximo establecido en la ley para esa categoría, deberá preclasificarse
en la categoría inmediatamente superior.
Si ocurre que el número de salarios mínimos no alcanza el límite mínimo

establecido en la ley para la categoría resultante de la población, se dejará
de lado la categoría correspondiente a población, para preclasificarse exclu-

sivamente con base en los salarios mínimos legales mensuales obtenidos.
Cuarto paso. Agotados los pasos anteriores y una vez preclasificado el

departamento en una categoría determinada, se debe comparar la relación
“gastos de funcionamiento del año anterior / ingresos corrientes de libre des-
tinación recaudados en el año inmediatamente anterior”, certificada por la
Contraloría General de la República, frente al porcentaje autorizado en el
artículo 4° de la Ley 617 de 2000. Si el porcentaje supera el monto previsto
para la respectiva categoría, podrá acudirse al porcentaje previsto en el artí-
culo 5° – régimen de transición, para el respectivo año y categoría.
Si de la comparación resulta que la entidad territorial destinó a gastos de

funcionamiento en el año inmediatamente anterior, un porcentaje superior al
autorizado en la ley, la entidad territorial deberá clasificarse en la categoría
inmediatamente inferior a aquella en la cual se había preclasificado en los
pasos anteriores.
Quinto paso. Establecida la categoría en la forma antes descrita, el Gober-

nador, antes del 31 de octubre, debe expedir el decreto sobre categorización
en la cual queda clasificado el departamento para el año fiscal siguiente.
Sexto paso. Publicar el Decreto de Categorización y enviar una copia al

Ministerio del Interior para su registro.
… “.
19. ¿En qué consiste el procedimiento especial autorizado en la ley

para los departamentos?
El procedimiento especial consiste en la utilización de los ingresos y gastos

de funcionamiento de la vigencia, en lugar de los del año inmediatamente
anterior, para la determinación de la categoría del año siguiente.
443
20. ¿En qué casos pueden los departamentos aplicar el procedimiento

especial y cuáles son los pasos a seguir?
Los departamentos pueden aplicar el procedimiento especial autorizado en

el inciso final del parágrafo 4° del artículo 1° de la Ley 617 de 2000, en to-
dos aquellos casos posteriores a la primera categorización, en los cuales, al
aplicar la variable “ingresos corrientes anuales de libre destinación del año
inmediatamente anterior” para el año siguiente deban bajar de categoría; o,
cuando al efectuar la comparación del porcentaje máximo de gasto de fun-
cionamiento autorizado, deban bajar a la inmediatamente inferior, siempre
que demuestren que de acuerdo con su capacidad fiscal, han modificado las
condiciones que los obligan a disminuir de categoría.
Para la aplicación de este procedimiento, se entiende por capacidad fiscal

la posibilidad real de financiar la totalidad de sus gastos de funcionamiento
con sus ingresos corrientes de libre destinación, dejando excedentes que
le permitan atender otras obligaciones corrientes acumuladas, y financiar al
menos parcialmente la inversión pública autónoma.
Los pasos a seguir serán los siguientes:
Primer paso. Establecer la categoría por el procedimiento corriente.
Segundo paso. Comprobar que, en la vigencia, el departamento ha modi-

ficado las condiciones que lo obligan a disminuir de categoría, para lo cual:
a) Tomará en forma discriminada por tipo o clase, los ingresos corrientes

de libre destinación efectivamente recaudados en el primer semestre del
año en que se realiza la categorización y efectuará frente a cada uno de
ellos la proyección a diciembre 31, sustentando las cifras respectivas;
b) Tomará los gastos de funcionamiento causados en el semestre y los

proyectará a 31 de diciembre, sustentando tales proyecciones;
c) Remitirá a la Contraloría General de la República, a más tardar dentro

de la última quincena del mes de agosto, la solicitud de nueva Certifica-
ción para efectos de la categorización, con fundamento en los ingresos
corrientes de libre destinación y gastos de funcionamiento de la vigencia,
acompañada de los soportes técnicos que permitan sustentar los nuevos
indicadores.
La información sobre ingresos efectivamente recaudados y gastos de fun-

cionamiento causados deben ir suscrita por el contador del departamento; la
información sobre ingresos y gastos presupuestados debe ir suscrita por el
Jefe de Presupuesto del departamento.
444
Tercer paso. Expedir el decreto de categorización conforme a las nuevas

certificaciones que le expida la Contraloría General de la República con base
en los nuevos indicadores propuestos por el departamento.
Cuarto paso. Efectuar la publicación del decreto y remitir una copia al Minis-
terio del Interior para su Registro”.
Por lo tanto, una vez establecida la categoría del departamento para la vigencia
fiscal siguiente, de acuerdo con los procedimientos esgrimidos anteriormente, las
autoridades de la respectiva entidad territorial deben establecer el valor máximo de
los gastos de funcionamiento autorizados para esta, como proporción de sus ingre-
sos corrientes de libre destinación para la categoría respectiva de acuerdo con los
porcentajes señalados en el artículo 4° de la Ley 617 de 2000.
445

(enero 9)
Consultante: ÁNGEL MARÍA GÓMEZ

Departamento del Tolima
Ibagué-Tolima
Tema: Utilización rendimientos financieros generados en
el patrimonio autónomo constituido para el pago pasivos
pensionales
Subtema: Afectación presupuestal e impacto en el indi-
cador de Ley 617 de 2000.
A través del presente nos permitimos dar respuesta a la solicitud contenida en los
oficios radicados bajo los números del asunto, advirtiendo que esta se dará en los
términos previstos en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, en ejercicio de las funciones consagradas en el
Decreto número 4712 de 2008, específicamente para conceptuar en temas presu-
puestales territoriales y sin perjuicio de la competencia que tiene la Dirección de
Regulación Económica de la Seguridad Social, para resolver consultas relacionadas
con el Régimen de Seguridad Social en Pensiones.
Aunque en las peticiones se utiliza el término encargo fiduciario, el análisis que a

continuación se hace se circunscribe a los patrimonios autónomos para garantizar
el pago de pasivos pensionales.
Constitución de patrimonios autónomos para el pago de mesadas pensio-

nales:
De manera excepcional la Ley 80 de 1993 en el artículo 41 parágrafo 2º prevé la

constitución de patrimonios autónomos a través de la celebración de contratos de
fiducia mercantil, para el pago de pasivos laborales.
En desarrollo del contrato de fiducia mercantil, el fiduciante (entidad pública) trans-

fiere el dominio de los bienes fideicomitidos al fiduciario para el cumplimiento de
un determinado fin (pago de pasivos laborales) pero los mismos no entran a ha-
cer parte del patrimonio propio de la sociedad fiduciaria, por constituir desde ese
momento, un patrimonio autónomo sin personería jurídica del que solo se puede
disponer para llevar a cabo la finalidad encomendada. El artículo 1233 del Código
de Comercio prescribe:
“Para todos los efectos legales, los bienes fideicomitidos deberán mantenerse se-
parados del resto del activo del fiduciario y de los que corresponda a otros negocios
fiduciarios, y forma un patrimonio autónomo afecto a la finalidad contemplada en el
acto constitutivo”.
446
A su vez, el inciso 1° del artículo 1° del Decreto número 1049 de 2006 reglamenta-
rio de los artículos 1233 y 1234 del Código de comercio, preceptúa:
“Derechos y deberes del fiduciario. Los patrimonios autónomos conformados en

desarrollo del contrato de fiducia mercantil, aun cuando no son personas jurídicas,
se constituyen en receptores de los derechos y obligaciones legales y convencio-
nalmente derivados de los actos y contratos celebrados y ejecutados por el fiducia-
rio en cumplimiento del contrato de fiducia”.
De otra parte, la Circular Básica Jurídica número 007 de 1.996 expedida por la Su-
perintendencia Bancaria hoy Superintendencia Financiera, en el Título V. Capítulo
I, numeral 1, subnumeral 1.9, literales b) y c), páginas 4 y 5 se refiere al contrato
de fiducia mercantil y a la naturaleza del patrimonio autónomo en los siguientes
términos:

“Al respecto debe analizarse previamente la estructura técnica del contrato de fi-
ducia mercantil a la luz de lo dispuesto en los artículos 1226 y 1233 del Código de
Comercio. Pues bien, de estas disposiciones se desprende sin dificultad cómo “el
conjunto de bienes fideicomitentes sale real y jurídicamente del patrimonio
del fideicomitente, haciéndose una atribución patrimonial al fiduciario originada
en un verdadero derecho real de dominio pero limitado por la existencia de una
relación fiduciaria que encauza el ejercicio de aquel derecho y permite presentarlo
como no definitivo a la luz del artículo 1244 (…)
“En materia de fiducia mercantil los bienes fideicomitidos salen definitivamente del
patrimonio del fideicomitente y se destinan al cumplimiento de la finalidad
señalada en el acto constitutivo, conformando un verdadero “patrimonio de
afectación” que el citado artículo 1233 del Código de Comercio califica como “pa-
trimonio autónomo, sobre el que pierde potestad dicho fideicomitente, pero que
tampoco forma parte del patrimonio del fiduciario. (…)”.
Vale la pena anotar que, en tratándose de entidades territoriales, no existe ninguna

disposición especial que reglamente la constitución de patrimonios autónomos au-
torizada en el inciso 2º del parágrafo 2º del artículo 41; por lo tanto, en aplicación
de lo previsto en el artículo 19 del Decreto número 941 de 2002, que reglamenta
parcialmente el artículo 41 de la Ley 550 de 1999 y el parágrafo 2º del artículo 41
de la Ley 80 de 1993, le son aplicables las reglas previstas en ese decreto.
Así las cosas, en aplicación de lo previsto en el artículo 6º del Decreto número 941
de 2002, los recursos que se transfieran al patrimonio autónomo constituido para
cancelar las mesadas pensionales y cuotas partes de mesadas pensionales, de con-
formidad con las reglas previstas en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de
1993, deberán apropiarse en el presupuesto de la entidad territorial fideicomitente
como transferencias corrientes y su ejecución corresponderá a un gasto de funcio-
namiento que hará parte del límite establecido en la Ley 617 de 2000.
Ahora bien, sobre la disponibilidad presupuestal y los requisitos de ejecución de los

contratos de fiducia mercantil, se ha pronunciado la Sala de Consulta y Servicio Civil
447
del Consejo de Estado, mediante Concepto número 1750 emitido el 14 de diciembre

de 2005, en los siguientes términos:
“a) A los patrimonios autónomos derivados de contratos de fiducia

mercantil no se les aplican en su operación las disposiciones sobre
disponibilidad presupuestal y autorización de vigencias futuras. En
efecto, como ya se dijo, los patrimonios autónomos consisten en una
suma de dinero o un conjunto de bienes que es manejado por la so-
ciedad fiduciaria con contabilidad separada e independiente de los de-
más fideicomisos y de su propio patrimonio, pero no constituyen una
persona jurídica, ni son entidades públicas así sean conformados ini-
cialmente por aportes públicos, ni son tampoco Secciones del Presu-
puesto Nacional, en los términos del artículo 110 del Estatuto Orgánico
de Presupuesto, de manera que pudiera decirse que estén sometidos
a esa normatividad. Adicionalmente, su propia naturaleza implica la

transferencia del derecho de dominio por lo que los bienes salen del
patrimonio del fiduciante público quedando afectados a una destina-
ción específica irreversible hasta que se cumpla la finalidad prevista.
Su gestión y manejo se somete, en fin, a una normatividad propia y
diferente a la de los bienes que conserva el fiduciante público (…)”.
De otra parte, en relación con los rendimientos financieros originados en el patri-

monio autónomo para el pago de pasivos pensionales, al tenor de lo previsto en el
artículo 18 del Decreto número 941 de 2002, no podrán cambiarse de destinación ni
restituirse a la entidad empleadora mientras no se hayan satisfecho en su totalidad
todas las obligaciones pensionales objeto del patrimonio constituido.
En consecuencia, los pagos que hagan las entidades fiduciarias con cargo a re-
cursos que hacen parte de los patrimonios autónomos constituidos para
el pago de pasivos pensionales, incluidos los rendimientos financieros, NO
afectan el presupuesto de la entidad territorial que constituyó el patrimonio autóno-
mo, ni el indicador de la Ley 617 de 2000, toda vez que el patrimonio autónomo es
independiente del patrimonio de la entidad territorial; por el contrario, las transfe-
rencias que efectúe la entidad territorial al patrimonio autónomo para provisionar
el pago de pasivos pensionales, deberán apropiarse en el presupuesto de gastos del
Departamento como transferencias corrientes y su ejecución corresponderá a un
gasto de funcionamiento que hará parte del indicador establecido en la Ley 617 de
2000, puesto que dentro del marco legal vigente no es posible su exclusión.
Lo anterior, teniendo en cuenta que en materia presupuestal las entidades territoria-

les se encuentran sujetas a los principios contenidos en la Carta Política, a las nor-
mas presupuestales que con carácter territorial han debido expedirse en armonía
con lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto –Decreto número 111 de
1996–, o por este, en ausencia de las mismas.
En relación con la clasificación presupuestal de las mesadas pensionales, la Direc-

ción General de Apoyo Fiscal, se pronunció mediante comunicación remitida a la
448
gobernación de Santander, radicada bajo el número 033094-05 del 1° de noviembre

de 2005, en la que se hizo referencia al concepto emitido mediante Oficio número
044166-03 del 24 de noviembre de 2003 y del cual se extrajeron las siguientes
consideraciones:
“(…) a) Clasificación presupuestal de las mesadas pensionales
La clasificación de las partidas presupuestales del sector público co-

lombiano se fundamentan en los conceptos definidos por el Estatuto
Orgánico de Presupuesto, compilado a través del Decreto número 111
de 1996.
Sobre el particular el artículo 11 del citado decreto establece que “El

Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones, distinguirá entre gas-

tos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inver-
sión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamen-
tos”. Igualmente, el artículo 23 del mismo decreto establece que el
presupuesto de gastos de funcionamiento se debe clasificar en apro-
piaciones para servicios personales, gastos generales, transferencias
y gastos de operación, y el artículo 16 del Decreto número 1586 de
1996 incluye dentro de las transferencias las pensiones y jubilaciones.
Con base en lo anterior, el artículo 41 del Decreto número 2888 de

2001, mediante el cual se liquidó el presupuesto de gastos de la Na-
ción de 2001, define como transferencias corrientes “los recursos que
transfieren los órganos a entidades nacionales o internacionales, pú-
blicas o privadas, con fundamento en un mandato legal. De igual for-
ma, involucra las apropiaciones destinadas a la previsión y seguridad
social, cuando el órgano asume directamente la atención de la misma”.
En igual sentido, la Dirección General de Presupuesto del Ministerio

de Hacienda, determinó que las trasferencias corrientes se clasifican
en seis subgrupos dentro de los cuales se encuentran las Transferen-
cias de Previsión y Seguridad Social, las cuales a su vez comprenden:
las pensiones y jubilaciones, las cesantías y otras transferencias de
previsión y seguridad social, y define los gastos por pensiones y jubi-
laciones como: “los pagos por concepto de nóminas de pensionados
y jubilados… Que los órganos hacen directamente en los términos
señalados en las normas legales vigentes”. (“Aspectos Generales del
proceso presupuestal colombiano, Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, Dirección General de Presupuesto Nacional, página 44).
Considerando que las entidades territoriales deben ajustar las normas

sobre elaboración y ejecución de sus presupuestos a las normas orgá-
nicas sobre la materia (artículo 104 del Decreto número 111 de 1996),
los pagos por mesadas pensionales, hechos de manera directa por
449
las entidades territoriales, corresponden a gastos de funcionamiento y

como tales deben ser clasificados presupuestalmente.
Por otra parte, los análisis de ingresos y gastos para verificar el cum-
plimiento de la Ley 617 de 2000 se hacen con base en la información
de ejecución presupuestal de las entidades territoriales. Por lo tanto,
para el cómputo de los indicadores de la Ley 617 de 2000, los gastos
por mesadas pensionales asumidos en forma directa por las entida-
des territoriales forman parte de sus gastos de funcionamiento, dado
que como tales deben ser clasificados, según las normas vigentes
sobre la materia”.
Así las cosas, los pagos de mesadas pensionales que haga directamente la en-
tidad territorial, independientemente la fuente de financiación, constituye un
gasto de funcionamiento que hace parte del indicador de la Ley 617 de 2000.
450

(marzo 6)
Consultante: ORLANDO H. LADINO BOHÓRQUEZ

Alcaldía Municipal de Monterrey
Monterrey-Casanare
Tema: Otros Temas Territoriales.
Subtema: Regalías.
En atención a la consulta del asunto, sobre la “Inclusión de recursos del Sistema

General de Regalías para cómputo de la capacidad de endeudamiento”, teniendo
cuenta el concepto de este Ministerio, Radicado número 3-2013-031354 del 26 de

noviembre de 2013, se señala:
1. Condiciones y montos para incluir los recursos del Sistema General de Regalías
dentro de las variables establecidas por la Ley 358 de 1997 para el cálculo de la
capacidad de endeudamiento.
El Decreto número 1949 de 2012, que reglamenta parcialmente la Ley 1530, sobre
la capacidad de pago señala:
Artículo 63. Cómputo de las asignaciones en la capacidad de pago. De

acuerdo con los artículos 40 y 133 de la Ley 1530 de 2012, los ingresos por
asignaciones directas y recursos asignados por los fondos del Sistema Ge-
neral de Regalías computan en la capacidad de pago de las entidades terri-
toriales, solamente para contratar operaciones de crédito público destinadas
a financiar proyectos de inversión previamente aprobados por los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión. (Subrayado fuera de texto).
La capacidad de endeudamiento se determina por los indicadores de solvencia (re-

lación intereses de la deuda sobre ahorro operacional) el cual debe ser inferior al
40%, y sostenibilidad de la deuda (relación saldo de la deuda a ingresos corrientes)
el cual debe ser inferior al 80%, señalados en la Ley 358 de 1997. Para el cálculo de
estos indicadores las entidades territoriales deben tener en cuenta lo reglamentado
en la Ley 358 de 1997 y el Decreto número 696 de 1998.
El cálculo se realizará teniendo en cuenta los siguientes indicadores:
Para el indicador de solvencia:
• Intereses de la deuda: intereses pagados durante la vigencia fiscal + intereses

causados que van a ser pagados en el resto de la vigencia + intereses de la
nueva operación de crédito público que deban ser cancelados en la vigencia +
intereses de mora + intereses de créditos de corto plazo + intereses de sobre-
giros. Los intereses que se toman corresponden a los de todos los créditos que
451
tengan vigentes la entidad territorial en ese momento, independientemente de

que el servicio de la deuda se está efectuando o no, con regalías.
• Ingresos corrientes: Tributarios + No tributarios + Regalías y compensaciones

monetarias efectivamente recibidas + Transferencias nacionales + Participacio-
nes en las rentas de la Nación + Recursos del balance + Rendimientos finan-
cieros, efectivamente recibidos en la vigencia fiscal inmediatamente anterior y
ajustados por la meta de inflación establecida por el Banco de la República para
la vigencia presente. Las regalías a tomar en este caso serán las aprobadas por
el OCAD e incorporadas en el presupuesto de la entidad territorial en la vigencia
anterior.
• Gastos de funcionamiento y transferencias: los gastos personales + gastos ge-

nerales + transferencias pagadas en la vigencia anterior y ajustados por la meta
de inflación establecida por el Banco de la República para la vigencia presente.
Para el indicador de sostenibilidad:
• Saldo de la deuda: Saldo de capital a 31 de diciembre de la vigencia anterior

+ desembolsos recibidos a la fecha de cálculo + desembolsos por recibir en el
resto de la vigencia, incluidos los del nuevo crédito – amortizaciones a capital
efectivamente realizadas a la fecha de cálculo – amortizaciones por realizar en
el resto de la vigencia, incluidas las del nuevo crédito. En este caso, al igual que
para determinar los intereses del indicador de solvencia, se tienen en cuenta
todos los créditos que tengan vigentes la entidad territorial en ese momento,
independientemente de que el servicio de la deuda se está efectuando o no, con
regalías.
• Ingresos corrientes: Los ya definidos en el indicador de solvencia anterior.
2. Artículos 64 y 65 del Decreto número 1949 de 2012.
Según lo expresado en los artículos señalados, y sobre los cuales manifiesta inquie-
tud, se señala que si se van a contratar operaciones de crédito público financiadas
con recursos provenientes de regalías, estas se deben incluir como ingresos corrien-
tes para efectos de calcular la capacidad de pago. Lo anterior siempre y cuando el
proyecto de inversión haya sido aprobado previamente por el OCAD. Si el crédito
va a ser respaldado con recursos diferentes a regalías no se tendría en cuenta esta
renta para el cálculo de la capacidad de pago.
De acuerdo con lo anterior, cuando una entidad territorial va a utilizar las regalías
como fuente de pago de un crédito, destinado a la ejecución de un proyecto finan-
ciado con regalías y aprobado por el OCAD, podrá incorporar dentro de los ingresos
corrientes que se toman para calcular los indicadores, el valor de las regalías. Es
decir, a partir del nuevo sistema de regalías se tendrían que calcular indicadores
dependiendo de la garantía y fuente de pago del crédito. Uno si es con regalías y
otro si es con recursos diferentes.
452

(abril 2)
Consultante: ANDRÉS SOLANO AGUILAR

Profesional Universitario Especializado
Instituto financiero para el Desarrollo de Santander
IDESAN
Bucaramanga-Santander
Tema: Endeudamiento Territorial
Subtema: Operaciones de crédito público exceptuadas
de la prohibición consagrada en el artículo 33 de la Ley
996 de 2005 – Ley de Garantías Electorales.

Consulta:
“Si los contratos de empréstito y pignoración que celebren los INFIS con los muni-
cipios y sus entidades descentralizadas se encuentran en la prohibición hoy esta-
blecida por la ley de garantías electorales y cuál es la diferencia que existe entre
contrato de crédito público y el contrato de empréstito para los fines de(sic) prohi-
bitivos de la Ley 996 de 2005”.
Respuesta:
El parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, define que son operaciones

de crédito público “las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con
plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la
emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de pro-
veedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las
entidades estatales”.
El Decreto número 2681 de 1993, “por el cual se reglamentan parcialmente las

operaciones de crédito público, las de manejo de la deuda pública, sus asimiladas
y conexas y la contratación directa de las mismas”, prescribe en el artículo 3º:
“Operaciones de crédito público. Son operaciones de crédito público

los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal
de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago o aquellas
mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante
de obligaciones de pago. Dentro de estas operaciones están com-
prendidas, entre otras, la contratación de empréstitos, la emisión,
suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de
proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago
a cargo de entidades estatales.
Para efectos de lo dispuesto en el presente decreto, las operaciones

de crédito público pueden ser internas o externas. Son operaciones
453
de crédito público internas las que, de conformidad con las disposi-

ciones cambiarias, se celebren exclusivamente entre residentes del
territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal colombia-
na. Son operaciones de crédito público externas todas las demás. Se
consideran como residentes los definidos en el artículo 2° del Decreto
número 1735 de 1993 y las demás normas que lo complementen o
modifiquen”. (Resaltado fuera de texto).
El artículo 7° del Decreto número 2681 establece:
“Contratos de empréstito. Son contratos de empréstito los que tienen

por objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en mo-
neda nacional o extranjera con plazo para su pago.
Los empréstitos se contratarán en forma directa, sin someterse al pro-

cedimiento de licitación o concurso de méritos. Su celebración se su-
jetará a lo dispuesto en los artículos siguientes.
[…]”
El artículo 33 de la Ley 996 de 2005, dispone:
“RESTRICCIONES A LA CONTRATACIÓN PÚBLICA. Durante los

cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la reali-
zación de la elección en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda pro-
hibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado.
Queda exceptuado lo referente a la defensa y seguridad del Esta-

do, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las
emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los
utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraes-
tructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido
objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos
de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y
hospitalarias”.
De las normas transcritas anteriormente se colige sin mayor esfuerzo, que las ope-
raciones de crédito público, entre estas los contratos de empréstito que celebren
las entidades territoriales o sus descentralizadas con los Institutos de Fomento y
Desarrollo Regional (INFIS), NO están cobijadas en la prohibición consagrada en el
inciso 1° del artículo 33 de la Ley 996 de 2005; por el contrario están dentro de la
excepción señalada en el inciso 2° del artículo 33 de la Ley 996 de 2005; por lo tan-
to, pueden celebrarse este tipo de contratos mediante la modalidad de contratación
directa de conformidad con lo preceptuado en el parágrafo 1º del artículo 41 de la
Ley 80 de 1993, y el artículo 7° del Decreto número 2681 de 1993.
454

(abril 22)
Consultante: JOSÉ SACRAMENTO SANDOVAL CRUZ

Presidente
Junta de Acción Comunal Central del municipio del
Valle de San José
Valle de San José, Santander
Tema: Ley 715 de 2001.
Subtema: Deporte y Recreación.
Pregunta usted:

“¿Es procedente que con recursos del sistema general de participacio-
nes para inversión forzosa; libre destinación o recursos propios, según
Ley 617 de 2000, sector deportes y recreación se puedan financiar
los juegos intercolegiados, en actividades como transporte, arbitraje,
suministro de refrigerios e hidratación para los participantes en las
disciplinas deportivas a realizar?”
Antes de dar respuesta a su interrogantes, es necesario precisar que acorde con

el numeral 9 del artículo 43 y numeral 8 del artículo 45 del Decreto número 4712
de 2008, entre algunas de las funciones que tiene asignadas esta Dirección, se
encuentra la de emitir conceptos jurídicos sobre la aplicación de normas y temas
En cuanto a las competencias en materia de deporte y recreación por parte de los

municipios, el numeral 76.7 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, estableció lo
siguiente:
“Artículo 76. Competencias del municipio en otros sectores. Además de

las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los
municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema Gene-
ral de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar pro-
yectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:
….
76.7. En deporte y recreación
76.7.1. Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar

la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y
la educación física en su territorio.
455
76.7.2. Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escena-

rios deportivos.
76.7.3. Cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cum-
plimiento de los objetivos previstos en la ley”.
Respecto a este artículo, en el libro titulado “ORIENTACIONES PARA LA PROGRA-

MACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPA-
CIONES SGP 2009”, producido por el Departamento Nacional de Planeación, en las
páginas 257 y 258 se manifestó:
“6.3.3. Programación y destinación de los recursos del 4% para deporte y

recreación
Los recursos asignados al sector deporte y recreación deben destinarse a:

….
Para el efecto, las inversiones deben estar soportadas en proyectos inscritos

y debidamente viabilizados en el Banco Municipal de Proyectos de Inversión,
incorporados al Plan Operativo Anual de Inversiones del municipio y en el
presupuesto municipal. En esta medida, las inversiones deben estar sopor-
tadas por proyectos que tengan definidos objetivos, metas e indicadores, de
resultado que permitan medir el impacto de las inversiones en la comunidad.
En los casos que el instituto municipal de deporte sea ejecutor de uno o

varios proyectos incluidos en el presupuesto del municipio, los recursos le
podrán ser transferidos para el efecto. No obstante, el instituto no podrá en
ningún momento ni por ninguna razón cambiar la destinación de los recur-
sos, salvo que se realice la respectiva modificación al presupuesto de la
entidad territorial, manteniendo, en todo caso, su destinación legal.
Teniendo en cuenta que el instituto de deporte es un establecimiento públi-

co del orden municipal, en el acuerdo de su creación deben estar definidas
las fuentes de recursos con las cuales se pueden financiar los gastos de
funcionamiento de dicha entidad, entre los cuales se encuentra el personal
vinculado a la planta de personal. En consecuencia, se debe precisar que los
recursos de la Participación de Propósito General de forzosa inversión no se
pueden destinar a financiar gastos de funcionamiento del ente deportivo mu-
nicipal o de la entidad o unidad administrativa municipal que haga sus veces.
En cuanto al apoyo a eventos deportivos, las acciones desarrolladas tienen

que ver con la disponibilidad de la logística necesaria para su realización,
tales como la dotación de escenarios de carácter municipal de los equipos e
implementos necesarios para la práctica de las actividades deportivas. Sin
embargo, estos no se pueden entregar a las agrupaciones deportivas en
calidad de donación por parte del municipio, sino que deberá ser cuidado y
456
administrado por el respectivo instituto de deporte o la entidad que haga sus

veces, dadas las restricciones establecidas por la Constitución en materia de
donaciones y auxilios con los recursos públicos.
Respecto al apoyo financiero a las ligas y clubes, los recursos no pueden ser
destinados para financiar el pago de títulos de aportación, afiliación y cuotas
de sostenimiento y el funcionamiento de entidades de carácter privado”.
Finalmente, como quiera que con la autonomía entregada desde la Constitución Po-
lítica y el artículo 76 de la Ley 715 de 2003, se le permite a las entidades territoriales
decidir la prelación de la asignación de recursos, son estas quienes deben verificar
que el destino dado a sus dineros sea consecuente con sus competencias.
457

(mayo 13)
Consultante: EDILBERTO BAQUERO SANABRIA

Diputado
Asamblea Departamental del Meta
Villavicencio-Meta
Temas: Normas Orgánicas de Presupuesto. Ley 715
Endeudamiento Territorial.
Subtemas: Otros Sectores de Inversión.
Ejecución Presupuestal.
Sistema General de Regalías.
Consulta usted:
“1. ¿La Asamblea Departamental puede autorizar al gobernador para

contratar un empréstito con destino a financiar la construcción de
obras como dobles calzadas Villavicencio – Ciudad Porfía (sobre vía
nacional) que comunica con el municipio de Acacias; así mismo la do-
ble calzada en distancia de dos kilómetros (2 km) sobre la salida al
municipio de Puerto López?
2. ¿Se puede autorizar al Gobernador para pignorar recursos del Sistema

de regalías para garantizar el pago del crédito?
3. ¿Se debe modificar obligatoriamente el Plan Plurianual dado que es-

tos proyectos no se encuentran específicamente determinados ni mu-
cho menos la fuente de financiación?
Antes de dar respuesta a sus interrogantes, es necesario precisar que de acuerdo

con el numeral 9 del artículo 43 y numeral 8 del artículo 45 del Decreto número
4712 de 2008, entre algunas de las funciones que tiene asignadas esta Dirección,
se encuentra la de emitir conceptos jurídicos sobre la aplicación de normas y temas
458

Respecto a sus preguntas, esta Dirección efectúa las siguientes consideraciones:
En cuanto a las disposiciones relativas a la infraestructura de transporte a cargo de

la Nación y las entidades territoriales, la Ley 105 de 1993 señala lo siguiente:
“Artículo 12. Definición e integración de la infraestructura de transporte

a cargo de la Nación. Se entiende por infraestructura del transporte a cargo

de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de inte-
gración de las principales zonas de producción y de consumo del país, y de
este con los demás países. Esta infraestructura está constituida por:
1. La red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades, y su señaliza-

ción, que se define de acuerdo con los siguientes criterios:
(…)
Artículo 16. Integración de la infraestructura de transporte a cargo de

los departamentos. Hacen parte de la infraestructura Departamental de
Transporte, las vías que hoy son de propiedad de los Departamentos; las
que son hoy responsabilidad de la Nación - Fondo Vial Nacional o del Fondo
Nacional de Caminos Vecinales - y que el Gobierno Nacional en cumplimien-
to de lo ordenado en esta Ley, les traspase mediante convenio a los departa-
mentos, al igual que aquellas que en el futuro sean departamentales, las que
comunican entre sí dos cabeceras municipales, así como la porción territorial
correspondiente de las vías interdepartamentales que no sean parte de la
red Nacional; al igual que los puertos y muelles fluviales y los aeropuertos,
en la medida que sean de su propiedad o que le sean transferidos. Para
el cumplimiento del programa de transferencia de las vías de la Nación a
los Departamentos, el Ministerio de Transporte elaborará un plan gradual de
transferencia de vías, de tecnología y de recursos económicos, apropiados
por el Fondo de Cofinanciación de Vías creado por esta ley, de tal forma que
ello les permita una eficaz administración, conservación y rehabilitación de
las carreteras que reciban.
La Nación no podrá entregar responsabilidades sin la definición, apropiación

o giro de los recursos necesarios. Mientras se hace la entrega, la respon-
sabilidad del mantenimiento la tendrá la Nación. Los Departamentos y los
Distritos podrán limitar el monto en mantenimiento de estas carreras, a los
recursos que para tal fin reciban del citado Fondo.
459
Los departamentos al recibir las carreteras de la Nación, se obligan también

a recibir los contratos con las Asociaciones de Trabajadores que tienen coo-
perativas o precooperativas para el mantenimiento vial.
Parágrafo 1°. Harán parte parcialmente, de la infraestructura departamental

de transporte los puertos marítimos y los aeropuertos de acuerdo con la parti-
cipación que tengan en las sociedades portuarias o aeroportuarias regionales.
Parágrafo 2º. En los casos en que se acometa la construcción de una va-

riante de una carretera Nacional, su alterna podrá pasar a la infraestructura
departamental si reúne las características de esta, a juicio del Ministerio de
Transporte.
Parágrafo 3º. Los Departamentos y los Distritos podrán acceder en forma

directa al Fondo de Cofinanciación de Vías. Los municipios para el cofinan-
ciamiento de las Vías Vecinales accederán a través del Departamento co-

rrespondiente.
Los municipios y los Distritos podrán acceder en forma directa al Fondo de

Cofinanciación para la Infraestructura Urbana.
Artículo 17. Integración de la infraestructura distrital y municipal de

transporte. Hace parte de la infraestructura Distrital Municipal de transporte,
las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio,
las instalaciones portuarias fluviales y marítimas, los aeropuertos y los termi-
nales de transporte terrestre, de acuerdo con la participación que tengan los
municipios en las sociedades portuarias y aeroportuarias, en la medida que
sean de su propiedad o cuando estos le sean transferidos.
Parágrafo 1º. En los casos en que se acometa la construcción de una vía

nacional o departamental, su alterna, podrán pasar a la infraestructura muni-
cipal si reúne las características de esta, a juicio del Ministerio de Transporte.
Parágrafo 2º. La política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto

a su regulación, tarifas y control operativo, será ejercido por el Ministerio de
Transporte”.
Las disposiciones transcritas establecen las competencias de la Nación, los departa-

mentos y los municipios en materia de infraestructura de transporte.
Por su parte, el Capítulo II de la mencionada Ley 105 de 1993, establece lo si-

guiente en relación con las funciones y responsabilidades sobre la infraestructura
de transporte:
Artículo 19. Construcción y conservación. Corresponde a la Nación y a

las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada
uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en
la presente Ley.
460
Artículo 20. Planeación e identificación de propiedades de la infraes-

tructura de transporte. Corresponde al Ministerio de Transporte, a las
entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de
transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva in-
fraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conserva-
ción y construcción.
Para estos efectos, la Nación y las Entidades Territoriales harán las apropia-
ciones presupuestales con recursos propios y con aquellos que determine
esta ley.
En cuanto a la planeación del transporte y la infraestructura, el artículo 44 de la Ley

ibídem, determina:

“Artículo 44. Planes territoriales. Los planes de transporte e infraestructura
de los Departamentos harán parte de sus planes de desarrollo y serán elabo-
rados y adoptados por sus autoridades competentes.
Los planes de transporte e infraestructura de los distritos y municipios harán

parte de sus planes de desarrollo. Estos planes estarán conformados por
una parte estratégica y un Plan de inversiones a mediano y a corto plazo.
Los planes territoriales deberán corresponder a las necesidades y priorida-

des del transporte y a su infraestructura en la respectiva Entidad Territorial y
reflejar las propuestas programáticas de los Gobernadores y Alcaldes.
La Ley 715 de 2001, en el artículo 74 establece:
“Artículo 74. Competencias de los departamentos en otros sectores.

Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro
de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de com-
plementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y
los municipios y de prestación de los servicios.
Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los depar-

tamentos el ejercicio de las siguientes competencias:
….
74.8. Adelantar la construcción y la conservación de todos los componentes

de la infraestructura de transporte que les corresponda.
…”.
De acuerdo con las disposiciones antes transcritas, tenemos que las entidades te-
rritoriales deben financiar con sus recursos propios y con aquellos que establezca
la Ley 105 de 1993, los proyectos de infraestructura de transporte que sea de su
461
competencia en los términos de los citados artículos; para lo cual, deberá efectuar
la planeación de su correspondiente infraestructura de transporte, estableciendo
las prioridades para su conservación y construcción, mediante la elaboración de los
respectivos planes de transporte e infraestructura que harán parte de los planes de
desarrollo de los departamentos, distritos y municipios e incluyendo las apropiacio-
nes necesarias en sus presupuesto para darle cumplimiento a esta competencia de
acuerdo con sus necesidades.
Con relación a la ejecución de proyectos de inversión, el Estatuto Orgánico del Pre-

supuesto General de la Nación (Decreto número 111 de 1996) en los artículos 8°,
9°, 13, 47, 48 y 49, señala lo siguiente:
“Artículo 8°. El Plan Operativo Anual de Inversiones señalará los pro-

yectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas.
Esta plan guardará concordancia con el Plan Nacional de Inversiones. El

Departamento Nacional de Planeación preparará un informe regional y de-
partamental del presupuesto de inversión para discusión en las Comisiones
Económicas de Senado y Cámara de Representantes.
Artículo 9°. Banco Nacional de Programas y Proyectos. Es un conjunto

de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social,
técnica, económicamente y registradas y sistematizadas en el Departamento
Nacional de Planeación.
…”.
“Artículo 13. Planificación. El Presupuesto General de la Nación deberá

guardar concordancia con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo,
del Plan Nacional de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo
Anual de Inversiones.
“Artículo 47. Corresponde al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de

Presupuesto General de la Nación con base en los anteproyectos que le
presenten los órganos que conforman este Presupuesto. El Gobierno tendrá
en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para
la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de
Presupuesto.
Artículo 48. El Ministerio de hacienda y Crédito Público en coordinación con

el Departamento Nacional de Planeación, prepararán del Plan Financiero.
Este Plan deberá ajustarse con fundamento en sus ejecuciones anuales y
someterse a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y
Social (Conpes), previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal.
Artículo 49. Con base en la meta de inversión para el sector público esta-
blecida en el Plan Financiero, el departamento Nacional de Planeación en
coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, elaborarán
462
el Plan Operativo Anual de Inversiones. Este Plan, una vez aprobado por
el Conpes, será remitido a la Dirección General del Presupuesto Nacional
para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación. Los
ajustes al proyecto se harán en conjunto entre el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación.
Artículo 68. No se podrán ejecutar ningún programa o proyecto que haga

parte del Presupuesto General de la Nación hasta tanto se encuentre eva-
luados por el órgano competente y registrados en el Banco Nacional de Pro-
gramas y Proyectos.
…”.
Para el efecto, la ejecución de inversiones en las entidades territoriales debe estar

soportada en proyectos inscritos y debidamente viabilizados en el banco territo-
rial de programas y proyectos, incorporadas al plan operativo anual de inversiones
territorial y en el presupuesto general del ente territorial. En esta medida, las in-
versiones deben estar sustentadas por proyectos que cumplan con las condiciones
mínimas, es decir, que tengan definidos objetivos, metas, una identificación clara,
que desarrolle las actividades para la consecución de los objetivos, así como que
determine los recursos humanos, físicos y financieros requeridos para sus logros en
determinado plazo, e indicadores de resultado que permitan medir el cumplimiento
de los objetivos y metas planteadas en el mismo. Igualmente, estos programas y
proyectos a financiar deben estar enmarcados en los objetivos y estrategias del Plan
de Desarrollo Territorial.
En consecuencia, el presupuesto general de la entidad territorial, deberá guardar

concordancia con los contenidos del plan territorial de desarrollo, plan territorial de
inversiones, del plan financiero y del plan operativo anual de inversiones, como lo
señala el principio de planificación del sistema presupuestal colombiano, desarrolla-
do en el artículo 13 del Decreto número 111 de 1996.
Sobre la pignoración de recursos del Sistema General de Regalías por parte de las
entidades territoriales con el objeto de garantizar el pago de operaciones de crédito
público, los artículo 40 y 133 de la Ley 1530 de 2012, disponen:
“Artículo 40. Destinación de los recursos de las asignaciones directas.

Los recursos de las asignaciones directas de que trata el inciso 2° del ar-
tículo 361 de la Constitución Política y el artículo 21 de la presente ley, se
destinarán a la financiación o cofinanciación de proyectos de inversión para
el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales.
….
Los recursos a que hace referencia el presente artículo solamente podrán

ser objeto de pignoración o servir de fuente de pago para operaciones de
crédito público adquiridas por las entidades territoriales, cuando se trate de
463
proyectos de inversión aprobados por los Órganos Colegiados de Adminis-

tración y Decisión, según las reglas y condiciones que establezcan las nor-
mas vigentes”.
“Artículo 133. Contrapartida. Las entidades territoriales beneficiarias de

asignaciones provenientes del Sistema General de Regalías podrán generar
los recursos de contrapartida con rentas propias o mediante la obtención de
préstamos bajo las reglas ordinarias que regulas la celebración de operacio-
nes de crédito público. Las entidades a que hace referencia el Capítulo IV
del Título IV de la presente ley podrán cubrir operaciones de crédito público
con las asignaciones directas de que sean beneficiarias. Lo anterior, en cum-
plimiento de los requisitos previstos en las normas de endeudamiento y de
disciplina fiscal vigentes.
Así mismo, el Decreto número 1949 de 2012, en los artículos 63 y 65, prevé:
“Artículo 63. Cómputo de las asignaciones en la capacidad de pago. De

acuerdo con los artículo 40 y 133 de la Ley 1530 de 2012, los ingresos por
asignaciones directas y recursos asignados por los fondos del Sistema Ge-
neral de Regalías computan en la capacidad de pago de las entidades terri-
toriales, solamente para contratar operaciones de crédito público destinadas
a financiar proyectos de inversión previamente aprobados por los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión”.
“Artículo 65. Indicadores de capacidad de pago y normas de respon-

sabilidad fiscal. De acuerdo con los artículos 40 y 133 de la Ley 1530 de
2012, para realizar operaciones de crédito público respaldadas con recursos
del Sistema General de regalías, las entidades territoriales deben cumplir los
a) Utilizar ese tipo de recursos exclusivamente para financiar proyectos de

inversión previamente aprobados por los Órganos Colegiados de Admi-
nistración y Decisión;
b) Incluir en el cálculo de capacidad de endeudamiento solamente las asig-

naciones directas y los recursos de los Fondos, aprobados para estos
fines por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, y
c) Dar pleno cumplimiento a todas las formas de endeudamiento y discipli-

na fiscal vigentes”.
Por su parte, el artículo 24 de la Ley 1606 de 2012, dispuso:
“Artículo 24. Del respaldo de los recursos del Sistema General de Re-
galías. Con cargo a los recursos previamente aprobados por los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión a un proyecto de inversión, las en-
tidades territoriales beneficiarias de regalías directas y aquellas designadas
464
ejecutoras de proyectos con cargo a los recursos del Fondo de Compensa-

ción Regional, del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación, podrán celebrar operaciones de crédito público en
los términos de la regulación que les sea aplicable , en especial lo dispuesto
en el Decreto número 2681 de 1993, Ley 533 de 1999, Ley 781 de 2002 y
demás normas que las modifiquen, adicionen o sustituyan, con el fin de dis-
poner de los recursos para la realización del respectivo proyecto.
Las operaciones de crédito público que se adelanten en los términos descri-

tos en el inciso anterior, podrán respaldarse con los recursos aprobados por
el Órgano Colegiado de Administración y decisión para el respectivo proyec-
to, de acuerdo con la participación de cada entidad frente al proyecto, siendo
responsables en la gestión y celebración de las operaciones de crédito públi-
co las entidades designadas como ejecutoras de los proyectos financiados

con recursos del Fondo de Compensación Regional, del Fondo de Desarrollo
Regional y del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación”.
De acuerdo con lo anterior, los Departamentos, municipios y Distritos en cuyo te-

rritorio se adelanten explotación de recursos naturales no renovables, así como los
municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten
dichos recursos o productos derivados de los mismos, tiene derecho a percibir asig-
naciones directas y tales asignaciones directas pueden ser utilizadas para financiar
proyectos de inversión previamente viabilizados y registrados en el Banco de Pro-
gramas y Proyectos de Inversión de las entidades territoriales para el Sistema Ge-
neral de Regalías, que sean aprobados por el Órgano Colegiado de Administración
y Decisión correspondiente.
Los recursos correspondientes a los Fondos de Ciencia, Tecnología e innovación, de

Compensación Regional y de Desarrollo Regional, se ejecutarán a través de la finan-
ciación de proyectos de inversión previamente viabilizados y registrados en el Banco
de Programas y Proyectos de Inversión del Sistema General de Regalías, aprobados
por el respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión.
Así mismo, las entidades territoriales beneficiarias de asignaciones provenientes

del Sistema General de Regalías podrán generar los recursos de contrapartida para
financiar proyectos de inversión con rentas propias o mediante la obtención de
préstamos bajo las reglas ordinarias que regulan la celebración de operaciones de
crédito público. Estas entidades podrán cubrir tales operaciones de crédito público
con las asignaciones directas de que sean beneficiarias. Lo anterior, en cumplimien-
to de los requisitos previstos en las normas de endeudamiento y de disciplina fiscal
vigentes.
Por tanto, los recursos de asignaciones que reciben las entidades territoriales sola-
mente podrán ser objeto de pignoración o servir de fuente de pago para operacio-
nes de crédito público adquiridas por las entidades territoriales, cuando se trate de
proyectos de inversión aprobados por los Órganos Colegiados de Administración y
Decisión, según las reglas y condiciones que establezcan las normas vigentes.
465
Para tales efectos, con cargo a los recursos previamente aprobados por los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión a un proyecto de inversión, las entidades
territoriales beneficiarias de regalías directas y aquellas designadas ejecutoras de
proyectos con cargo a los recursos del Fondo de Compensación Regional, del Fondo
de Desarrollo Regional y del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, podrán
celebrar operaciones de crédito público en los términos de la regulación que les sea
aplicable, en especial lo dispuesto en el Decreto número 2681 de 1993, Ley 533 de
1999, Ley 781 de 2002 y demás normas que las modifiquen, adicionen o sustituyan,
con el fin de disponer de los recursos para la realización del respectivo proyecto.
Las operaciones de crédito público que se adelanten en los términos descritos en el

inciso anterior, podrán respaldarse con los recursos aprobados por el Órgano Cole-
giado de Administración y decisión para el respectivo proyecto, de acuerdo con la
participación de cada entidad frente al proyecto, siendo responsables en la gestión
y celebración de las operaciones de crédito público las entidades designadas como

ejecutoras de los proyectos financiados con recursos del Fondo de Compensación
Regional, del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación.
Para el cálculo de la capacidad de pago de las entidades territoriales, los ingresos

por asignaciones directas y recursos asignados por los fondos del Sistema General
de Regalías computan en la capacidad de pago de las entidades territoriales, sola-
mente para contratar operaciones de crédito público destinadas a financiar proyec-
tos de inversión previamente aprobados por los Órganos Colegiados de Administra-
ción y Decisión.
466

(mayo 14)
Consultante: ALBA LÍA CRISTINA QUIÑONEZ PANTOJA

[email protected]
Tema: Inembargabilidad de los Recursos
Subtema: Sistema General de Participaciones
De acuerdo a la consulta radicada por usted a esta Dirección, en el que solicita

concepto sobre “Si a pesar de haber pasado dichos recursos a un tercero particular
para que los ejecute y preste el servicio a cargo de la Entidad Estatal, siguen go-
zando de la inembargabilidad predicada de los recursos del SGP”.

Esta Dirección en anteriores ocasiones se ha pronunciado al respecto, donde se ha
señalado que en lo que tiene que ver con la inembargabilidad de los recursos del
Sistema General de Participaciones, en ese sentido se considera importante anotar
que en relación con el principio de inembargabilidad sobre las rentas y recursos
incorporados en el Presupuesto General de la Nación, la Corte Constitucional se ha
pronunciado en varias sentencias, entre otras, las Sentencias C-546 de 2002, C-354
de 1997 y C-566 de 2003 y en la Sentencia 1154 de 2008 que recoge la posición
jurisprudencial sobre el principio de inembargabilidad de recursos públicos.
Así también se resalta en el mismo oficio con Radicado número 036419 de octubre
1° de 2013, en el cual se resalta que “en relación con la PROHIBICIÓN DE EM-
BARGAR en la fuente recursos de propiedad de las entidades territoriales, es
importante anotar que esta fue consagrada normativamente en el inciso tercero del
artículo 45 de la Ley 1551 de 2012”.
Ahora bien para el caso que nos ocupa, si bien es cierto que dichos recursos se
encuentran cobijados por una prohibición de embargabilidad, tal y como lo señala
el artículo 594 del Código general del Proceso, así:
“Artículo 594. Bienes inembargables. Además de los bienes inembarga-

bles señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se po-
drán embargar:
1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto

General de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sis-
tema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
Conforme a lo antes citado, se tiene que no se puede embargar los recursos, las
rentas y los bienes incorporados en el presupuesto de la Nación o de las entidades
territoriales, sin embargo en la consulta se señala que dichos recursos fueron con-
signados en la cuenta de un particular como consecuencia de un contrato con la
administración para que se preste el servicio de alimentación escolar, por lo tanto
se colige que los recursos destinados por la administración no gozan de la inem-
467
bargabilidad antes señalada, ya que dichos recursos hacen parte del particular que
en virtud de un contrato se le transfirieron de las cuentas maestras, para que este
preste un servicio determinado.
468

(febrero 11)
Consultante: DIEGO VARGAS JIMÉNEZ

Secretario de Desarrollo Social
Líder de Oficina Jurídica – Cobro Coactivo
Centro Administrativo Municipal de Itagüí (CAMI)
Itagüí-Antioquia
Tema: Otros Temas Territoriales
Subtema: Notificación en proceso concursal.
Por medio de la presente nos permitimos dar respuesta a su consulta radicada a la

DIAN – Medellín, donde se pregunta se expida concepto frente a “la obligación de
notificar por parte del gerente liquidador en los procesos de liquidación voluntaria
y obligatoria, y de igual forma la responsabilidad que les acarrea el no realizar la
misma en debida forma”.
En relación con los procesos de liquidación de sociedades y otros procesos como

los de liquidación judicial o administrativa, y el cumplimiento de obligaciones tribu-
tarias, es preciso citar los artículos 846 y 848 del Estatuto Tributario Nacional que
establecen:
Artículo 846. En otros procesos. En los procesos de concurso de acree-

dores, de quiebra, de intervención, de liquidación judicial o administrativa, el
Juez o funcionario informará dentro de los diez (10) días siguientes a la
solicitud o al acto que inicie el proceso, a la oficina de cobranzas de la
Administración del lugar que le corresponda, con el fin de que esta se
haga parte en el proceso y haga valer las deudas fiscales de plazo ven-
cido, y las que surjan hasta el momento de la liquidación o terminación
del respectivo proceso. Para este efecto, los jueces o funcionarios deberán
respetar la prelación de los créditos fiscales señalada en la ley, al proceder a
la cancelación de los pasivos.
Artículo 848. Personería del funcionario de cobranzas. Para la interven-

ción de la Administración en los casos señalados en los artículos anteriores,
será suficiente que los funcionarios acrediten su personería mediante la ex-
hibición del Auto Comisorio proferido por el superior respectivo.
En todos los casos contemplados, la Administración deberá presentar o

remitir la liquidación de los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e
intereses a cargo del deudor, dentro de los veinte (20) días siguientes al
recibo de la respectiva comunicación o aviso. Si vencido este término no
lo hiciere, el juez, funcionario o liquidador podrá continuar el proceso o
diligencia, sin perjuicio de hacer valer las deudas fiscales u obligaciones
tributarias pendientes, que se conozcan o deriven de dicho proceso y de las
469
que se hagan valer antes de la respectiva sentencia, aprobación, liquidación

u homologación.
Los artículos antes transcritos, se encuentran en el contexto de la intervención de

la administración en determinados procesos para garantizar la inclusión y pago de
las obligaciones tributarias a cargo de las personas naturales o jurídicas sujetas a
tales procesos.
En términos generales, el representante legal, el liquidador o la persona que co-

rresponda en cada caso según el tipo de proceso de que se trate, está obligado a
informar a la administración de impuestos, en este caso a la municipal, para que se
haga parte en el proceso y haga valer las deudas ya exigibles y las que en el futuro
se causaren.
Se debe tener en cuenta, que de acuerdo con el parágrafo del artículo 847 del Esta-
tuto Tributario Nacional el cual señala que, “Los representantes legales que omitan
dar el aviso oportuno a la Administración y los liquidadores que desconozcan la pre-
lación de los créditos fiscales, serán solidariamente responsables por las deudas
insolutas que sean determinadas por la Administración, sin perjuicio de la señalada
en el artículo 794, entre los socios y accionistas y la sociedad”.
Igualmente se debe tener en cuenta que la Ley 1116 de 2006 se pronuncia en cuan-
to a las acreencias no relacionadas por el promotor, así:
Artículo 26. Acreencias no relacionadas por el deudor o el promotor.

Los acreedores cuyas obligaciones no hayan sido relacionadas en el inven-
tario de acreencias y en el correspondiente proyecto de reconocimiento y
graduaciones de créditos y derechos de voto a que hace referencia esta ley
y que no hayan formulado oportunamente objeciones a las mismas, solo
podrán hacerlas efectivas persiguiendo los bienes del deudor que queden
una vez cumplido el acuerdo celebrado o cuando sea incumplido este, salvo
que sean expresamente admitidos por los demás acreedores en el acuerdo
de reorganización.
No obstante, las acreencias que, a sabiendas, no hubieren sido relacio-

nadas en el proyecto de reconocimiento y graduación de créditos y que
no estuvieren registradas en la contabilidad, darán derecho al acreedor
de perseguir solidariamente, en cualquier momento, a los administra-
dores, contadores públicos y revisores fiscales, por los daños que le
ocasionen, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar.
Ahora bien, tenga en cuenta que la administración tributaria municipal está provista
de todas las herramientas necesarias para la determinación oficial de sus tributos en
los términos del Estatuto Tributario Nacional. La gestión tributaria debe adelantarse
con la mayor oportunidad posible de manera que además de que se tenga clasi-
ficada y actualizada la información relativa a los contribuyentes en aspectos tales
como la dirección de notificación, se inicien los procesos de determinación una vez
se verifique la exigibilidad de la obligación.
470

(febrero 19)
Consultante: FABIO MORENO GAITÁN

Secretario de Hacienda y Finanzas Públicas
Municipio de Pereira
Tema: Asociaciones Público Privadas (APP)
Consulta usted:
El Aeropuerto Internacional Matecaña (AIM), establecimiento público del orden

municipal, está contemplando la posibilidad de utilizar el esquema de asociación
publico privada (Ley 1508 de 2012) de iniciativa pública, para culminar la fase de-

nominada “Lado tierra”, del proyecto de Modernización, así como la operación,
mantenimiento y reversión del lado tierra y lado aire de este Aeropuerto.
El acto administrativo de creación del AIM, estableció que hacen parte de su patri-
monio, entre otros rubros, los ingresos generados por las tasas, derechos y la venta
de productos y servicios y los ingresos que por mandato legal le sean asignados.
1. ¿Puede el AIM bajo la modalidad de APP entregar al concesionario el recaudo,

administración y aprovechamiento de la totalidad de los ingresos provenientes
de la explotación y operación?
2. En caso de ser afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, ¿se requiere

autorización por parte del Concejo Municipal para la cesión de los ingresos al
concesionario?
3. ¿Con respecto a la tasa aeroportuaria, bastaría la autorización únicamente de

la Aeronáutica Civil para la cesión al concesionario?
Sin perjuicio de la revisión que corresponda a las instancias competentes para la

aprobación de las asociaciones público privadas nos permitimos presentar nuestras
consideraciones en relación con su consulta.
La Ley 1508 de 2012 y el Decreto número 1467 de 2012, establecen el régimen

jurídico de las Asociaciones Público Privadas. La Ley 1508 de 2012 las define en su
artículo 1° como “un instrumento de vinculación de capital privado, que se mate-
rializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica
de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus servicios rela-
cionados, que involucra la retención y transferencia de riesgos entre las partes y
mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la
infraestructura y/o servicio”.
El mencionado régimen jurídico es aplicable a los contratos en los que “las en-
tidades estatales encarguen a un inversionista privado el diseño y construcción
471
de una infraestructura y sus servicios asociados, o su construcción, reparación,

mejoramiento o equipamiento, actividades todas estas que deberán involucrar la
operación y mantenimiento de dicha infraestructura”. “También podrán versar sobre
infraestructura para la prestación de servicios públicos”.
De acuerdo con lo anterior, un establecimiento público municipal, como entidad es-

tatal, puede estructurar un esquema de contratación bajo la figura de las Asociacio-
nes Público Privadas, en el que se encargue a un inversionista privado la provisión
de bienes públicos y de sus servicios relacionados, que involucren su operación y
mantenimiento.
Para el efecto la entidad pública contratante deberá realizar una evaluación obje-
tiva que permita determinar si el mecanismo de APP es la modalidad óptima para
la ejecución del proyecto, en vez del esquema de ejecución de una obra pública
tradicional.
Los contratos de APP se regirán por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150
de 2007, salvo en las materias particularmente reguladas en la Ley 1508 de 2012.
Adicionalmente, se deberán observar las normas especiales que regulen la vincula-
ción de capital privado para el desarrollo de proyectos en determinados sectores y
entidades. (Ley 1508 de 2012, artículo 3º, inciso 3° y parágrafo 2°).
Según dispone el artículo 3º de la Ley 1508 de 2012, un proyecto de APP es retri-

buido básicamente por el derecho a la explotación económica de la infraestructura o
servicio, bien sea por explotación comercial del proyecto (servicio público principal)
o por explotación comercial conexa al servicio público principal, o a través de apor-
tes públicos del presupuesto de la entidad.
En la estructuración del proyecto se deben evaluar estrictamente las fuentes de

financiamiento y tener en cuenta que solamente habrá derecho retribuciones para
el contratista (tanto por la explotación económica del proyecto, como por desem-
bolsos de recursos públicos), cuando se tenga la disponibilidad de la infraestructura,
con los niveles de servicio y estándares de calidad acordados. (Artículo 5°).
Son desembolsos de recursos públicos las erogaciones del Tesoro Nacional prove-
nientes del Presupuesto General de la Nación, del Presupuesto de las Entidades
Territoriales, entidades descentralizadas o de otros Fondos Públicos, tales como el
Sistema General de Regalías. Los recursos generados por la explotación económica
del proyecto no son considerados desembolsos de recursos públicos. (Artículo 10
Decreto número 1467 de 2012).
A nivel territorial, para los proyectos que se ejecuten a través de Asociaciones Pú-
blico Privadas en los que se requiera la utilización de vigencias futuras, se deberá
cumplir lo previsto en el artículo 27 de la Ley 1508 de 2012 y las normas vigentes
que regulen la materia.
Consideramos que en la medida en que los ingresos con los que se remunerará al
contratista, provenientes de la explotación y operación de la infraestructura, sean
472
rentas de propiedad del establecimiento público municipal (entidad pública contra-

tante de la APP), no es necesaria la aprobación por parte del Concejo Municipal. En
caso contrario, si la APP involucra recursos públicos del presupuesto del municipio,
habrá lugar a su aprobación por el Concejo Municipal.
473

(febrero 20)
Consultante: WILLIAM PÉREZ COTRINO

Gerente de Emprendimiento e Innovación
Dirección Micro, Pequeña y Mediana Empresa
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Bogotá, D. C.
Subtema: Otros
con el objetivo de promover la adopción de incentivos tributarios que favorezcan
la formalización empresarial, solicita usted se le informe los municipios que actual-

mente se encuentren ejecutando acuerdos de restructuración de pasivos en el mar-
co de la Ley 550 de 1999, y si existe alguna restricción legal o reglamentaria para
que municipios en esa condición implementen los beneficios tributarios a que hace
mención la Ley 1429 de 2010.
En lo que hace a la información relativa a los municipios que en la actualidad se

encuentran adelantando procesos de restructuración de pasivos en el marco de la
Ley 550 de 1999, le comunicamos que puede acceder a esta información a través
de la página web de este Ministerio www.minhacienda.gov.co siguiendo el vínculo
“Gestión Misional” – “Asistencia a Entidades Territoriales” – “Ley 550”. De igual
forma puede consultarse en el link:
http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/asistenciaentidadesterritoria-
les/Ley550
De otra parte, en relación con la aplicación de los incentivos tributarios estableci-

dos por la Ley 1429 de 2010, esta Dirección se pronunció mediante Oficio número
014600 del 4 de mayo de 2012, a propósito de consulta efectuada por el doctor
Carlos Andrés de Hart Pinto - Viceministro de Desarrollo Empresarial del Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, en el siguiente sentido:
“[…] 1. Las exenciones tributarias en el nivel territorial
De conformidad con la Constitución Política de Colombia, nuestro Es-

tado está organizado en forma de República unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales, dentro de los límites de
la Constitución y la ley. (Artículos 1° y 287 C. P.-91).
En virtud de su autonomía, y dentro de los límites de la Constitución

y la ley, las entidades territoriales tienen el derecho de administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones. (Artículo 287 de la Constitución).
474
La facultad para establecer tributos radica en el Congreso, las asam-

bleas departamentales y los concejos distritales y municipales. No
obstante, ni las asambleas ni los concejos gozan de soberanía fiscal;
su poder tributario derivado les permite establecer los tributos del nivel
territorial y definir sus demás elementos, de conformidad con la ley
que crea el respectivo tributo1. (Artículos 300, 313 y 338).
En términos del artículo 362 de la Constitución, los bienes y rentas,

tributarias o no tributarias, de las entidades territoriales son de su pro-
piedad exclusiva y gozan de iguales garantías que los bienes de los
particulares. Adicionalmente, el artículo 294 constitucional prohíbe al
legislador conceder exenciones o tratamientos preferenciales o esta-
blecer recargos respecto de los tributos del nivel territorial, salvo lo
que con respecto a estos últimos prevé el artículo 3172.

En consecuencia, una vez la ley ha autorizado tributos en favor de
las entidades territoriales, “estas gozan de entera autonomía para ha-
cerlos efectivos o dejarlos de aplicar, y para realizar los actos de des-
tinación y de disposición, manejo e inversión”. (Sentencia C-219 de
19973). En la Sentencia C-506 de 19954 se pronunció la Corte sobre
el particular, así:
“Es decir, la facultad de las asambleas y concejos para imponer contri-

buciones no es originaria, sino que está subordinada a la Constitución
y a la ley; no obstante, las entidades territoriales gozan de autonomía,
tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de impues-
tos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como
para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de
sus propios recursos (artículos 287-3 y 313-4 C. N.)”.
(...)
A partir de lo anterior, la posibilidad de conceder exenciones a los

contribuyentes de los impuestos territoriales, es una atribución pro-
pia y exclusiva de las mismas entidades territoriales, que se enmarca
dentro de los límites constitucionales y legales de su autonomía y que
1
Sobre el particular, la Corte Constitucional se ha manifestado, entre otras, en las Sentencias C-335 y
C-486, ambas de 1996, C-1320 de 2000, C-172 de 2001, C-173 y C- 931 ambas de 2006, C-1042 de
2007 y C-1152 de 2008.
2
“Artículo 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para
que otras entidades impongan contribución de valorización.
La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las so-
bretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los
recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área
de su jurisdicción”.
3
M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
4
Sentencia C-506 de 1995, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
475
por supuesto debe observar los principios que rigen el sistema tribu-
tario nacional como son los de equidad, eficiencia, progresividad e
irretroactividad.
Adicionalmente, la exención debe observar criterios de racionalidad y

estimación del costo beneficio de la medida adoptada. Al respecto, la
Corte Constitucional señaló:
“La exención se refiere a ciertos supuestos objetivos o subjetivos que

integran el hecho imponible, pero cuyo acaecimiento enerva el na-
cimiento de la obligación establecida en la norma tributaria. Gracias
a esta técnica desgravatoria, con criterios razonables y de equidad
fiscal, el legislador puede ajustar y modular la carga tributaria –defini-
da previamente a partir de un hecho o índice genérico de capacidad
económica--, de modo que ella consulte atributos concretos del sujeto

gravado o de la actividad sobre la que recae el tributo. Se concluye que
la exención contribuye a conformar el contenido y alcance del tributo y
que no apareja su negación”. (Corte Constitucional, Sentencia C-511
de 1996, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
Sobre los límites legales a la potestad de las entidades territoriales

para el otorgamiento de exenciones tributarias, el artículo 258 del Có-
digo de Régimen Municipal, Decreto-ley 1333 de 1986, dispone:
“Artículo 258. Los municipios y el Distrito Especial de Bogotá solo po-

drán otorgar exenciones de impuestos municipales por plazo limitado,
que en ningún caso excederá de diez (10) años, todo de conformidad
con los planes de desarrollo municipal”.
De otro lado, dentro de las normas de disciplina fiscal impulsadas des-

de la Ley 819 del 2003, “por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se
dictan otras disposiciones”, el artículo 5° estableció la obligación de
los gobernadores y de los alcaldes de presentar anualmente a la res-
pectiva asamblea departamental o al concejo municipal o distrital, un
Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual, debe incluir, entre otros, la
estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en
la vigencia anterior. En el mismo sentido, el artículo 7° de la citada ley
ordena que el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza
o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, sea
explícito y sea compatible con ese Marco Fiscal de Mediano Plazo.
El texto de los mencionados artículos de la Ley 819 se transcribe a

continuación:
Artículo 5°. Marco fiscal de mediano plazo para entidades territo-

riales. Anualmente, en los departamentos, en los distritos y municipios
476
de categoría especial, 1ª y 2ª, a partir de la vigencia de la presente ley,

y en los municipios de categorías 3ª, 4ª, 5ª y 6ª a partir de la vigen-
cia 2005, el Gobernador o Alcalde deberá presentar a la respectiva
Asamblea o Concejo, a título informativo, un Marco Fiscal de Mediano
Plazo.
Dicho Marco se presentará en el mismo período en el cual se deba

presentar el proyecto de presupuesto y debe contener como mínimo:
a) El Plan Financiero contenido en el artículo 4° de la Ley 38 de 1989,

modificado por el inciso 5° de la Ley 179 de 1994;
b) ...

e) Una estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias exis-
tentes en la vigencia anterior;
f) Una relación de los pasivos exigibles y de los pasivos contingen-

tes que pueden afectar la situación financiera de la entidad territo-
rial;
g) El costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sanciona-

dos en la vigencia fiscal anterior.
Artículo 7°. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo mo-
mento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o
acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, debe-
rá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposi-

ción de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos
fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para
el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo du-

rante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá
rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso
anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco
Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta
del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un

gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la co-
rrespondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos
de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
477
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior

será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga
sus veces”.
(Se subraya).
En conclusión, la posibilidad de otorgar exenciones de impuestos mu-

nicipales y departamentales es de exclusiva competencia de la res-
pectiva asamblea o concejo y está limitada por los parámetros arriba
señalados y el cumplimiento de las disposiciones legales transcritas.
Dichas restricciones aplican por igual a aquellas entidades terri-

toriales que se encuentran en procesos de restructuración de pa-
sivos de Ley 550 de 1999, las que además deberán sujetarse a las
reglas establecidas en el respectivo acuerdo de reestructuración

de pasivos y al escenario financiero allí previsto.[…]”.
478

(febrero 21)
Consultante: MARINA MONTES ÁLVAREZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica
Superintendencia de Servicios Públicos Domicilia-
rios
Bogotá, D. C.
Subtema Acuerdo de Reestructuración
el doctor Luis Fernando Arregocés Julio – Gerente General EAAA de Manaure ESP,

presenta consulta respecto de la posibilidad de que esa empresa se acoja a un
acuerdo de restructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 de 1999.
Al respecto, toda vez que de conformidad con el artículo 69 de la Ley 617 de 2000,
que modificó al numeral 1 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, “En el caso del
sector descentralizado la promoción le corresponderá ejercerla a la superintenden-
cia que ejerza inspección, control o vigilancia sobre la respectiva entidad”, estamos
dando traslado de la consulta del doctor Arregocés Julio en los términos del artículo
21 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Por último, por tratarse de un tema de interés para esta Dirección le solicitamos
remitirnos copia de la respuesta ofrecida al peticionario.
Sin perjuicio de lo anterior, y dado que el doctor Arregocés Julio adjunta copia del
Oficio número 20136000029591 del 31-01-2013 suscrito por la doctora Arisalenis
Mosquera Bonilla – Directora de Entidades Intervenidas y en Liquidación- de esa
Superintendencia, en el que refiere al Concepto número 854 de 2008 de la Oficina
Jurídica de esa entidad, en el que, con fundamento en lo normado en la Ley 922
de 2004, en concordancia con el artículo 126 de la Ley 1116 de 2006, se concluye
que “… una empresa de servicios públicos domiciliarios no puede someterse a un
acuerdo de restructuración de pasivos de conformidad con la Ley 550 de 1999…”,
nos permitimos de manera respetuosa poner de presente que a juicio de esta Direc-
ción, sí es legalmente viable que una entidad descentralizada del orden territorial
se someta a un acuerdo de restructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 de
1999, para lo cual a renglón seguido efectuaremos el análisis de los artículos 125 y
126 de la Ley 1116 de 2006, y del artículo 2º de la Ley 922 de 2004 así:
“Artículo 125. Entidades territoriales. Las entidades territoriales,

las descentralizadas del mismo orden y las universidades es-
tatales del orden nacional o territorial de que trata la Ley 922
de 2004, podrán seguir celebrando acuerdos de reestructura-
ción de pasivos de acuerdo con lo dispuesto en el Título V y
demás normas pertinentes de la Ley 550 de 1999 y sus decre-
tos reglamentarios, incluidas las modificaciones introducidas a dichas
479
normas con posterioridad a su entrada en vigencia por la Ley 617 de

2000, sin que sea necesario constituir las garantías establecidas en el
artículo 10 de la Ley 550 de 1999.
A partir de la promulgación de esta ley, en relación con los acuerdos

de reestructuración de pasivos adelantados por las universidades es-
tatales de que trata el presente artículo, su nominación y promoción
corresponderá al Ministerio de Educación, el cual asumirá los proce-
sos en curso cuya promoción se encuentre adelantando el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
Parágrafo. Exceptúese de la prohibición consagrada en el parágrafo

2° del artículo 11 de la Ley 550 de 1999, por una sola vez, las enti-
dades territoriales que, con anterioridad a la entrada en vigencia de
la presente ley, hayan negociado un acuerdo de reestructuración, sin

haber llegado a celebrarlo.
Artículo 126. Vigencia. Salvo lo que se indica en los incisos anterio-

res, la presente ley comenzará a regir seis (6) meses después de su
promulgación y deroga el Título II de la Ley 222 de 1995, la cual estará
vigente hasta la fecha en que entre a regir la presente ley.
A partir de la promulgación de la presente ley, se prorroga la

Ley 550 de 1999 por seis (6) meses y vencido dicho término,
se aplicará de forma permanente solo a las entidades de que
trata el artículo anterior de esta ley.
Las normas del régimen establecido en la presente ley prevalecerán

sobre cualquier otra de carácter ordinario que le sea contraria”.
Del examen de las normas trascritas, se colige que a partir de la vigencia de la Ley
1116 de 2006, lo normado por la Ley 550 de 1999, puede ser aplicado en cualquier
momento, esto es sin ningún temporal por parte de “Las entidades territoriales, las
descentralizadas del mismo orden y las universidades estatales del orden nacional
o territorial de que trata la Ley 922 de 2004”.
Ahora bien, al parecer el análisis de la Oficina Jurídica de esa Superintendencia dio

un alcance extensivo a la expresión “de que trata la Ley 922 de 2004” incluyendo
dentro de esa referencia a las entidades descentralizadas, lo cual a juicio de esta Di-
rección no resulta acertado, pues la mención a la Ley 922 de 2004, debe entenderse
en el ámbito de aplicación de su artículo 2º, esto es de “las universidades estatales
del orden nacional o territorial”, de manera que cuando el artículo 126 remite a “las
entidades de que trata el artículo anterior”, debe entenderse que dentro de tales
están: las entidades territoriales, las descentralizadas de ese orden y las universida-
des de que trata la Ley 922 de 2004, es decir esa mención es aplicable únicamente
a aquellas (las universidades) y no a las entidades territoriales ni a sus descentra-
lizadas pues resulta claro que la Ley 922 de 2004, no se refirió a estas últimas. De
480
interpretarse la remisión a la Ley 922 de 2004, hecha por el artículo 125 de la Ley
1116 de 2006, como lo hace el Concepto 854 de 2008, de la Ofician Jurídica de esa
Superintendencia, implicaría que ni siquiera las entidades territoriales podrían hoy
día acogerse a un acuerdo de restructuración de pasivos en el marco de la Ley 550
de 1999, lo cual evidentemente no resulta hermenéuticamente sostenible, pues ello
vaciaría de contenido al artículo 125 de la Ley 1116 de 2006, tornándolo inocuo y
carente de efecto útil frente a las entidades territoriales y sus descentralizadas.
De esta manera, planteamos nuestra posición en relación con la posibilidad tempo-

ral de que una entidad descentralizada del nivel territorial se acoja a un acuerdo de
restructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 de 1999.
481

(marzo 7)
Consultante: WILMAR ANTONIO SANTIAGO CARRASCAL

Alcaldía Municipal de Ocaña
Ocaña-Norte de Santander
Subtema: Contratación
Recibimos su correo electrónico radicado conforme el asunto, en el cual formula el

siguiente interrogante: “es posible que se retenga un pago a una contratista que
debe al fisco municipal en el entendido que todo aquel que contrata con el estado
debe estar a paz y salvo con cualquier obligación”.
En relación con la limitación para contratar con el estado por presentar mora en
el pago de obligaciones tributarias, encontramos que las normas de contratación
estatal, Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007, no establecen puntualmente esta pro-
hibición. No obstante, revisemos el tránsito normativo en dicho sentido:
1. El parágrafo 3° del artículo 57 de la Ley 550 de 1999, señala lo siguiente:
Parágrafo 3°. Para participar en una licitación pública, presentación de ofer-

tas o adjudicación de contratos con alguna entidad del Estado, el licitante
deberá estar al día en sus obligaciones tributarias nacionales. Para tal efecto
la DIAN en el nivel nacional o la entidad que haga sus veces en los niveles
territoriales certificarán tal hecho.
Dicho aparte normativo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en

Sentencia C-1185 de 13 de septiembre de 2000, en la que se argumentó:
“En el caso presente se discute la inclusión dentro de una ley de rees-

tructuración de empresas en crisis, de una norma que exige, con miras
a contratar con el Estado, estar a paz y salvo con el tesoro nacional. La
Corte no encuentra en esta disposición la relación de conexidad que se
exige para no violentar el principio de unidad de materia: en efecto, la
disposición acusada es una norma tributaria aislada dentro del contexto
en el que está inscrita, en cuanto su redacción general la hace referente
no solo a aquellas empresas que son objeto de la ley bajo examen,
sino en general a toda persona que pretenda participar en una licitación
pública, presentación de ofertas o adjudicación de contratos con alguna
entidad del Estado. Con lo cual, como lo afirma la demanda, se rebasa
la materia propia de que trata la Ley 550 de 1993.
De otro lado, la disposición que se examina ahora parece contrade-

cir la filosofía de la Ley a la que pertenece, que busca ayudar a las
482
empresas en crisis con miras a lograr su reestructuración económica.

En efecto, lo apropiado a estos objetivos, sería facilitar la contratación
pública con dichas empresas, lo cual contribuiría a su reactivación
económica. La finalidad perseguida por la norma contradice entonces
los propósitos de la ley, por lo cual no acusa conexidad teleológica
con ella.
Por las razones anteriores, la Corte no encuentra que exista una co-
nexidad que haga que la disposición tenga una relación suficiente con
el contexto de la ley a la que pertenece, por lo cual, por este aspecto,
desconoce la Constitución y así se declarará, sin que sea necesario,
en consecuencia proceder a examinar los cargos adicionales formula-
dos en contra de la disposición en comento”.
2. El artículo 70 de la Ley 617 de 2000 dispone que “No podrá contratar con ningu-

na entidad estatal quien aparezca como deudor en mora en las bases de datos
de la DIAN y en aquellas que las entidades territoriales establezcan a través
de sus organizaciones gremiales”. No obstante, dicha disposición fue derogada
expresamente por el artículo 134 de la Ley 633 de 2000.
3. Posteriormente la Ley 901 de 2004 en la cual se estableció el boletín de deudo-

res morosos del Estado, que modificó y prorrogó la Ley 716 de 2001, señaló en
el inciso 2° del parágrafo 3° del artículo 2° que “Las personas que aparezcan
relacionadas en este boletín no podrán celebrar contratos con el Estado, ni to-
mar posesión de cargos públicos, hasta tanto demuestren la cancelación de la
totalidad de las obligaciones contraídas o acrediten la vigencia de un acuerdo
de pago”. Esta norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en
Sentencia C-1083 del 24 de octubre de 2005, de la que se reproduce el siguien-
te aparte:
“Dicho parágrafo contiene en el inciso 2º una prohibición en el sentido

de que las personas relacionadas en el Boletín de Deudores Morosos
del Estado no podrán celebrar contratos con este ni tomar posesión de
cargos públicos, hasta tanto demuestren la cancelación de la totalidad
de las obligaciones contraídas o acrediten la vigencia de un acuerdo
de pago, precepto que complementa el inciso 4º del mismo parágrafo
al disponer que la Contaduría General de la Nación expedirá certifi-
cados sobre el contenido del mencionado boletín a cualquier persona
natural o jurídica que los requiera y al señalar la cuantía del pago de
los mismos con referencia al salario mínimo legal mensual vigente.
Dicha prohibición es contraria al principio de igualdad establecido en

el artículo 13 superior, por desconocer el requisito de proporcionalidad
en sentido estricto que han señalado la doctrina constitucional y la
jurisprudencia de esta corporación, ya que el beneficio que se obtiene
con ella, esto es, la obtención del pago de los créditos a favor de las
entidades estatales y el saneamiento de su información contable y de
483
sus finanzas, es muy inferior a la afectación del derecho fundamental

de acceso a los cargos públicos consagrado en el artículo 40 de la
Constitución, del que son titulares los deudores relacionados en el
boletín, de suerte que se genera una ostensible desproporción, de
mayor significado si se tiene en cuenta que por los graves problemas
económicos y sociales del país son muchos los deudores que resultan
convertidos en víctimas de tal medida por circunstancias ajenas a su
voluntad.
En este sentido cabe señalar numerosos ejemplos, entre ellos los ca-
sos de las personas a quienes se ha impuesto una multa de tránsito
que no pueden cancelar en el plazo de seis (6) meses que prevé el
aparte normativo demandado, o de las personas que han obtenido la
prestación de servicios de salud para sí mismas o para sus familia-
res en hospitales públicos y no pueden efectuar su pago en el mismo

término, las cuales, por efecto de lo dispuesto en los incisos 2º y 4º
de dicho segmento, resultan privadas del ejercicio del citado derecho
fundamental sin justificación válida a la luz de la Constitución.
Adicionalmente, la indicada medida prohibitiva no es necesaria para

obtener el pago de las obligaciones a favor de las entidades del Es-
tado, puesto que estas pueden hacer uso del proceso ejecutivo regu-
lado en la ley, tanto por la vía de la llamada jurisdicción coactiva, en
las materias en que aquella la contempla, como por la vía jurisdiccio-
nal propiamente dicha, sin afectar los derechos fundamentales de los
deudores.
En consecuencia, el trato desigual otorgado por los incisos 2º y 4º

del parágrafo 3º del artículo 2º de la Ley 901 de 2004 a los deudores
morosos del Estado no tiene una justificación objetiva y razonable y
configura así una discriminación negativa de los mismos, contraria al
principio de igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución, en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 40 ibídem sobre el dere-
cho fundamental de acceso a los cargos públicos. Por ello, la Corte los
declarará inexequibles”.
Como se observa no existe en la normativa actual regla que impida a las personas
deudoras de obligaciones tributarias contratar con el estado. Considera esta Direc-
ción que de existir tal limitación en las normas de orden territorial o en los pliegos
de condiciones previos a la contratación, creemos no pueden vulnerar los derechos
fundamentales de la igualdad en los términos que expone la Corte Constitucional.
Ahora bien, pregunta usted si es viable retener el pago por concepto del contrato
si el contratista presenta mora en impuestos de la entidad territorial; considera-
mos que en materia de cobro y determinación de obligaciones tributarias de las
entidades territoriales, se aplica el procedimiento tributario del Estatuto Tributario
Nacional de conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002. Por consiguien-
484
te, en el cobro de obligaciones tributarias el municipio debe en principio agotar los

procesos de determinación, cobro persuasivo y cobro coactivo de conformidad con
lo establecido en el Estatuto Tributario Nacional y las normas propias mediante las
cuales se hayan adoptado los procedimientos, siempre gobernados por lo ordenado
en el ETN.
Cuando el municipio ha suscrito un acuerdo de reestructuración de pasivos, podrá

extinguir obligaciones tributarias mediante la figura del cruce de cuentas. Para tal
efecto, el artículo 59 de la Ley 550 establece:
“Artículo 59. Cruce de Cuentas con Entidades Departamentales y Mu-

nicipales. Previa autorización de la Asamblea o Concejo, los acreedores
de una entidad del orden departamental o municipal, podrán efectuar el
pago de sus impuestos, tasas y contribuciones administradas por estas,

mediante el cruce de cuentas contra las deudas a su favor que tengan con
dichas entidades.
Los créditos en contra de la entidad territorial y a favor del acreedor, podrán ser
por cualquier concepto, siempre y cuando su origen sea una disposición legal o
contractual”.
Así las cosas para hacer efectivo el cruce de cuentas como forma de extinción de
tributos territoriales se requiere:
1. Autorización previa del órgano Corporativo.
2. Reciprocidad de las obligaciones.
3. Que las obligaciones a cargo del acreedor y a favor de la entidad territorial sean
por concepto de impuestos, tasas y contribuciones administradas por estas.
4. Que las obligaciones en contra de la entidad territorial y a favor del acreedor

estén originadas en una disposición legal o contractual.
Cumplidos estos presupuestos, teniendo en cuenta que el modo de extinción de las

obligaciones tributarias es un asunto de competencia del municipio en ejercicio de
su autonomía territorial, corresponde a la administración municipal mediante acto
administrativo decidir si es procedente el cruce de cuentas, previa la revisión de los
saldos a cargo del contribuyente con lo cual se determina su estado de moroso por
impuestos municipales.
485

(junio 19)
Consultantes: CARMEN LUCÍA AGREDO ACEVEDO

JHAN CARLOS ALVERNIA V.
Concejales municipio Bucaramanga
Bucaramanga-Santander
Tema: Otorgamiento Facultades del Concejo al Alcalde
Subtema: Arrendamiento o Concesión Bienes Inmuebles
de Uso Público.
Consulta:
“1. ¿Es viable jurídicamente en un solo Acuerdo Municipal otorgar fa-

cultades para dar en arrendamiento, administración fiduciaria o en
concesión un inmueble de uso Público y que requisitos debe exigir el
Concejo Municipal en cada caso?
2. ¿Se requiere para ser aprobada dichas facultades conocer los estudios
económicos de rentabilidad mensual y anual del bien o servicio que se
entregara en concesión?
3. ¿Así mismo en el Acuerdo Municipal que solicita facultades para dar

en concesión el bien inmueble de uso público se debe establecer el
tiempo para el cual se otorga la concesión dentro del articulado del
Acuerdo?”
Respuesta:
Antes de resolver cada uno de los interrogantes planteados nos permitimos efectuar
las siguientes consideraciones:
- En relación con la posibilidad de celebrar contratos de arrendamiento

sobre bienes de uso público
El Consejo de Estado se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia, sobre la impo-

sibilidad de imponer limitaciones al bien común y al interés general sobre los bienes
de uso público. Mediante sentencia proferida por la Sección Tercera, Consejero Po-
nente, doctor Alier Eduardo Hernández Enríquez, el 16 de febrero de 2001, dentro
del proceso radicado bajo el número 16596 se pronunció en los siguientes términos:
“Estas premisas sirven de fundamento a la Sala para concluir que los

bienes de uso público no son susceptibles de ser arrendados por
las razones siguientes:
486
Por disposición constitucional dichos bienes son inembargables, im-

prescriptibles e inalienables, vale decir, se encuentran fuera del co-
mercio16, y se caracterizan por su afectación a una finalidad pública,
esto es, están destinados a ser usados y disfrutados por la comuni-
dad, sin ninguna discriminación, en forma directa, libre, impersonal,
individual o colectivamente y, en general, gratuita17.
Si bien el contrato de arrendamiento conlleva actos de administración

y no de disposición, por cuanto quien arrienda no transfiere el dominio
del bien, dicho acuerdo se caracteriza porque confiere al arrendatario
el derecho de uso y goce exclusivo, el cual se encuentra amparado
por la ley frente a cualquier clase de perturbación o impedimento, de
conformidad con los artículos 1988, 1989 y 1990 del Código Civil. De
manera que no es posible conferir a una persona el uso y goce

exclusivo de un bien de uso público, porque es contrario a su
propia naturaleza y finalidad, toda vez que por disposiciones consti-
tucionales y legales, los derechos a su uso y goce pertenecen a toda
la comunidad.
Ahora bien, la sociedad arrendataria apoya su oposición a la demanda

en el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional:
“En ese orden de ideas, los bienes de uso público son entendidos
por la legislación colombiana como inalienables, imprescriptibles e in-
embargables (artículo 63 de la C. P.), lo cual implica que en virtud de
su esencia son inapropiables, pues están destinados al uso público
y cualquier acto de comercio podría vulnerar el fin para el cual han
sido concebidos. La inalienabilidad nació en el siglo pasado y apare-
ció como una regla de origen consuetudinario o jurisprudencial. Ella,
junto con la imprescriptibilidad, son medios jurídicos a través de los
cuales se tiende a hacer efectiva la protección de los bienes de uso
público, a efectos de que ellos cumplan el “fin” que motiva su afecta-
ción (Marienhoff). Por las razones anteriores, ningún particular puede
considerar que tiene derechos adquiridos sobre los bienes de uso pú-
blico18 y tampoco podría alegar una posible prescripción adquisitiva de
dominio sobre ellos. En efecto, estos bienes están fuera de todas las
prerrogativas del derecho privado.19 En el mismo sentido, la entrega
en arrendamiento a personas naturales o jurídicas de carácter privado
de instalaciones públicas, destinadas por ejemplo, a la recreación o
deporte, no sustrae tales bienes de la calidad de “áreas de espacio
público20, ni de los límites que por ese motivo les atribuye la ley” 21.
En principio podría aceptarse que la Corte Constitucional estima viable

jurídicamente el arrendamiento de bienes de uso público destinados
a la recreación y el deporte; sin embargo en el mismo fallo en donde
unificó criterios en materia de tutela, expresó:
487
“Ahora bien, en el uso o administración del espacio público, las autorida-

des o los particulares deben propender, no solo por la protección de la
integridad del mismo y su destinación al uso común, sino también, –aten-
diendo el derecho a la igualdad de todos los ciudadanos–, por facilitar el
adecuamiento, diseño y construcción de mecanismos de acceso y trán-
sito, que no solo garanticen la movilidad general, sino también el acceso
a estos espacios, de las personas con movilidad reducida, temporal o
permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentra disminuida
por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad”22. (Se destaca y su-
braya).
En consecuencia, el denominado “contrato de arrendamiento” por la

Corte Constitucional, debe garantizar en forma efectiva el cumplimien-
to de las finalidades públicas a las cuales está destinado un bien de
uso público, esto es su incorporación al uso y goce de la comunidad,

finalidades que, sin duda, resultan contrariadas al entregar el bien en
arrendamiento, puesto que es de la esencia de dicho contrato la entre-
ga de la cosa para el uso y goce del arrendatario durante el tiempo que
dure el convenio, sin ninguna perturbación o interferencia; de allí que
algunos doctrinantes sostienen que el contrato de arrendamiento “no
es a la postre nada distinto a la venta temporal del uso de un bien”. 23
La posibilidad de garantizar la destinación del bien a su uso co-

mún, podría realizarse a través de acuerdos celebrados entre
el Estado y los particulares (como por el ejemplo el contrato de
mandato o representación y administración), siempre y cuando
no atenten contra la naturaleza e integridad de los bienes de uso
público, sino que por el contrario su objeto sea la realización de
los fines constitucional y legalmente asignados a dichos bienes.
En el caso sub judice, como bien lo estimó el a quo, el Contrato de

Arrendamiento número 295 de diciembre 20 de 1994 del Parque Ola-
ya Herrera de esta ciudad, suscrito entre el Instituto Distrital para la
Recreación y el Deporte y la Sociedad Hagamos Deportes y Eventos
Ltda., se encuentra viciado de nulidad absoluta. En efecto:
Está probado que el bien inmueble, objeto del contrato, es un bien de

uso público pese a lo cual, la administración lo entregó a un particular
a título de arrendamiento; en virtud del pacto, el arrendatario se en-
cuentra facultado para ejercer sus derechos civiles que emanan de su
condición, esto es usar y gozar del bien sin limitaciones, perturbacio-
nes o impedimentos.
Además, en la cláusula novena del convenio se dispuso:
“EL ARRENDATARIO podrá usufructuar los bienes dados en arrenda-

miento y sus mejoras útiles durante la vigencia del presente contrato.
488
Podrá, entre otras actividades licitas, subarrendar los bienes arrenda-

dos. Estos contratos no podrán tener vigencia superior al plazo previs-
to para la vigencia del presente contrato. En consecuencia, le pertene-
cerán al ARRENDATARIO los cánones que perciba por concepto de
subarriendo”. (Se subraya).
Si bien obran en el proceso diversos testimonios según los cuales la

entrada al parque es gratuita para la comunidad, esta liberalidad del
contratista, que bien puede ser modificada por él mismo, no tiene la
virtud de sanear el vicio que ostenta el contrato.
En consecuencia, es claro que el objeto del convenio es ilícito, lo cual

genera nulidad absoluta del negocio jurídico, en su integridad, de con-
formidad con el inciso 1° del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, que

remite a su vez al artículo 1741 del C. C., en el cual se prescribe:
“La nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad pro-

ducida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes
prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración
a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que
los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas”.
En conclusión, se impone la confirmatoria de la sentencia protestada

que declaró la […]” (Resaltado y subrayado fuera de texto).
En la sentencia proferida por la Sección Tercera Subsección B, Consejera Ponente

Ruth Stella Correa Palacio, el 30 de abril de 2012, Radicación número 21699, reiteró
la posición jurisprudencia frente a la improcedencia de la celebración de contratos
de arrendamiento sobre bienes de uso público, manifestando:
“6.3. La improcedencia del arrendamiento de un bien de uso pú-

blico
De acuerdo con las normas relativas a los elementos esenciales del

contrato de arrendamiento, se desprende la improcedencia del arren-
damiento de un bien de uso público, como así lo ha señalado reite-
radamente esta Corporación [53]2. En efecto, dado que una de las
características fundamentales de los bienes de uso público, es la
de que su goce y disfrute sea de toda la comunidad, resulta ilegal el
arrendamiento de un bien de uso público, toda vez que este tipo con-
tractual, como atrás se anotó, confiere la utilización exclusiva del bien
al arrendatario.
Con esta perspectiva, la Sala no ha dudado en decretar la nulidad ab-

soluta por objeto ilícito de un contrato de arrendamiento de bienes de
uso público, en tanto esta modalidad contractual afecta su destinación
al uso común:
489
[…]
También reitera la Sala que lo expuesto no implica el desconocimiento

de la potestad que tienen las entidades para convenir la administra-
ción o aprovechamiento de los bienes de uso público con los particu-
lares, mediante la utilización de figuras regladas, sino que insiste en
que tales finalidades no pueden lograrse por medio del contrato de
arrendamiento por las razones ampliamente explicadas en la citada
sentencia”.
[…]”
En consecuencia, no es posible que los concejos distritales o municipales otorguen

facultades a los alcaldes distritales o municipales para celebrar contratos de arren-
damiento sobre los bienes de uso público de que tratan los artículos 63 de la Cons-
titución Política y 674 del Código Civil, toda vez que una de las características de los
bienes de uso público es la de que su goce y disfrute sea de toda la comunidad y
al celebrar un contrato de arrendamiento sobre el bien de uso público que implica
la utilización exclusiva del bien por parte del arrendatario se restringiría el uso para
toda la comunidad.
- En relación con la posibilidad de celebrar contratos de concesión so-

bre bienes de uso público
El numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define el contrato de concesión,

así:
“4. Contrato de concesión
Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales

con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la
prestación, operación explotación, organización o gestión, total o par-
cial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conser-
vación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o
uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la
adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta
y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad
concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en
derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le
otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o
porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contrapresta-
ción que las partes acuerden”. (Resaltado fuera de texto).
“La Corte Constitucional y el Consejo de Estado han extraído en sus pronunciamien-

tos los elementos o características de la figura, así: i) Implica una convención entre
un ente estatal, concedente, y otra persona, el concesionario; ii) La entidad estatal
otorga a un particular la operación, explotación, gestión, total o parcial de un servi-
490
cio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial de una obra

pública; iii) Puede acudirse a ella también para la explotación de bienes del Estado o
para el desarrollo de actividades necesarias para la prestación de un servicio; iv) La
entidad pública mantiene durante la ejecución del contrato la inspección, vigilancia
y control de la labor a ejecutar por parte del concesionario; v) El concesionario debe
asumir, así sea parcialmente, los riesgos del éxito o fracaso de su gestión, y por
ello obra por su cuenta y riesgo; vi) El particular recibe una contraprestación que
consistirá, entre otras modalidades, en derechos, tarifas, tasas, valorización, partici-
pación en la explotación del bien; vii) Deben pactarse las cláusulas excepcionales al
derecho común, como son los de terminación, interpretación y modificación unilate-
rales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad; viii) El concesionario
asume la condición de colaborador de la administración en el cumplimiento de los
fines estatales, para la continua y eficiente prestación de los servicios públicos o la
debida ejecución de las obras públicas.[…]”1

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Con-
sejero Ponente, doctor Ramiro Saavedra Becerrra, en sentencia del 9 de diciembre
de 2004 Radicación número 25000-23-26-000-2002 (27921), se pronunció en los
siguientes términos sobre el contrato de concesión:
“a) La entidad estatal asume el carácter de cedente y otorga a un

particular quien ostenta la calidad de concesionario, la operación,
explotación, gestión total o parcial de un servicio público, o la
construcción, explotación gestión total o parcial de un servicio pú-
blico, o la construcción, explotación o conservación total o parcial
de una obra pública;
b) O el particular asume la gestión de un servicio público que correspon-

de al Estado sustituyendo a este en el cumplimiento de dicha carga;
c. El particular asume la construcción y/o mantenimiento de una obra

pública;
d) El particular obtiene autorización para explotar un bien destinado

al servicio o uso público;
e) La entidad pública mantiene durante la ejecución del contrato la

inspección, vigilancia y control de la labor a ejecutar por parte del
concesionario;
f) El particular a cambio de tal operación, explotación, construcción

o mantenimiento de la actividad concedida recibe una remunera-
ción que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización,
o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien o
en general en cualquier otra modalidad de contraprestación;
1
Sentencia C-068 proferida por la Corte Constitucional el 10 de febrero de 2009.
491
g) El concesionario asume la condición de colaborador de la admi-

nistración en cumplimiento de los fines estatales, para la continua
y eficiente prestación de los servicios públicos o la debida ejecu-
ción de las obras públicas.
Como lo ha sostenido la doctrina, esta definición es omnicompren-

siva, puesto que abarca una gran cantidad de diferentes opciones y
actividades, tal y como quedó señalado. Además, en este contrato y a
diferencia de lo que ocurre con el contrato de obra pública se confiere
amplia facultad a las partes para pactar la remuneración que se consi-
dera elemento esencial”.
Ahora bien, en el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 modificado por
el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, se estableció específicamente que en el caso
de celebración de contratos de concesión el concejo municipal debe decidir sobre la

autorización al alcalde para contratar.
En consecuencia, previa autorización expresa del concejo distrital o municipal, el

alcalde puede celebrar contratos de concesión para la explotación de un bien de uso
público, teniendo en cuenta para el efecto la normatividad vigente en el Estatuto de
Contratación Estatal (Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y sus decretos reglamenta-
rios) y los preceptos contenidos en la Ley 1474 de 2011.
- En relación con las competencias de los concejos distritales o munici-

pales en la tramitación de los procesos contractuales de los distritos y
municipios y de la autorización para contratar a los alcaldes distritales
o municipales
“I. Las competencias de los Concejos y los Alcaldes Municipa-

les en la Constitución y en la ley.
La Carta Política define el concejo municipal como “una corporación

político- administrativa”2 de elección popular; sus miembros, los con-
cejales, no son empleados públicos3, pero sí servidores públicos4.
2
Acto Legislativo número 1 de 2007 (junio 27), “por medio del cual se modifican los numerales 8 y 9
del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos
300 y 313 de la Constitución Política de Colombia”. Diario Oficial número 46.672 de junio 27/07.
Artículo 5º. “El artículo 312 de la Constitución Política de Colombia quedará así: En cada municipio
habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4)
años que se denominará concejo municipal… Esta corporación podrá ejercer control político sobre la
administración municipal.”. Artículo 7º “El presente acto legislativo empezará a regir el 1º de enero
del año 2008”.
3
Constitución Política, artículo 312, inciso 2°, parte final: “… Los concejales no tendrán la calidad de
empleados públicos. / …”. También, Ley 136 de 1994, artículo 21.
4
Constitución Política, artículo 123: “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones pú-
blicas… / Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán sus
funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento…”
492
El alcalde municipal es “el jefe de la administración local y represen-

tante legal del municipio”, de elección popular y tiene el carácter de
empleado público del municipio5.
Las características enunciadas: corporación político-administrativa,

servidores públicos, empleado público, denotan que las actuaciones
de una y otros están reguladas en la Constitución y en la ley y a estas
deben ajustarse; así mismo, que cumplen funciones públicas, siéndo-
les aplicable el artículo 209 constitucional, que señala como finalidad
de la función administrativa el servicio de los intereses generales, bajo
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad, publicidad, y de coordinación entre las autoridades
administrativas6.l

Los artículos 313 y 315 constitucionales establecen las competencias
de los concejos y los alcaldes respectivamente, y prevén que la misma
Constitución y la ley pueden asignarles otras. Su lectura atenta mues-
tra cómo las funciones de los concejos consisten fundamentalmente
en establecer, mediante decisiones de carácter general, el marco nor-
mativo local, en tanto que las funciones del alcalde son, en su esencia,
de ejecución porque su ejercicio requiere actuaciones y decisiones
concretas.
[…]
Tampoco se confiere a los concejos municipales la facultad de coad-

ministrar o participar en las diferentes etapas de los procesos contrac-
tuales de la administración municipal, respecto de lo cual el numeral
11 del artículo 25 de la Ley 80 de 19993, a la vez que se refiere a la
necesidad de que los concejos municipales autoricen a los alcaldes
para la celebración de contratos, establece expresamente que “Las
corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigi-
lancia no intervendrán en los procesos de contratación”. En ese senti-
do, como se verá más adelante, la función de los concejos de autorizar
al alcalde para contratar (artículo 313 C. P.), no puede utilizarse para
5
Constitución Política, artículo 314: “En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración lo-
cal y representante legal del municipio, que será elegido popularmente…”. Ley 136 de 1994, artículo
84: “Naturaleza del cargo. En cada municipio o distrito habrá un alcalde quien ejercerá la autoridad
política, será jefe de la administración local y representante legal de la entidad territorial. El alcalde
es la primera autoridad de policía del municipio o distrito y tendrá el carácter de empleado público
del mismo”.
6
Constitución Política, artículo 209: “La función administrativa está al servicio de los intereses genera-
les y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, cele-
ridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración
de funciones. / Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado…” También, Ley 136 de 1994, artículo 5º: “Principios rectores
de la administración municipal…”.
493
arrogarse atribuciones de control o de cogestión contractual que ni la

Constitución ni la ley han previsto.
[…]
2.1.Sobre las competencias en la contratación de los munici-

pios:
A) El marco normativo de la autorización para contratar de

los concejos municipales al alcalde:
Sobre las competencias para la contratación de los municipios, dispo-

ne la Constitución Política:
“Artículo 313. Corresponde a los Concejos: … 3. Autorizar al Alcalde

para celebrar contratos…”.
“Artículo 314. En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la adminis-

tración local y representante legal del municipio…”.
“Artículo 315. Son atribuciones del alcalde: … 3. Dirigir la acción ad-

ministrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones
y la prestación de los servicios a su cargo…/ 9. Ordenar los gastos
municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto…”.
Como puede verse en los textos transcritos, en materia de contrata-

ción la Carta establece que corresponde a los concejos autorizar al al-
calde para celebrar contratos, mientras que a este le asigna funciones
de ejecución, relacionadas de manera expresa con la responsabilidad
de la prestación de los servicios a cargo del municipio; esto último,
claro está, de acuerdo con los planes de inversión y el presupuesto
anual autorizado para el efecto.
Ahora, en relación con la autorización para contratar, la Ley 136 de

19947 estableció que los concejos deben reglamentar dicha facultad.
Así, el numeral 3 del artículo 32 señala:
“Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le seña-

lan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los Concejos las
siguientes:
(…)
7
Ley 136 de 1994 (junio 2), “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y
el funcionamiento de los municipios”, Diario Oficial número 41.377, junio 2 de 1994.
494
3. Reglamentar la autorización al Alcalde para contratar, señalando los

casos en que requiere autorización previa del Concejo”.
Por su parte, la Ley 80 de 1993 o Estatuto de Contratación, expedido

con base en el inciso final del artículo 150 de la Constitución Política8,
señala lo siguiente en relación con la capacidad de contratación de las
entidades territoriales:
Artículo 11. (…) 3°. Tienen competencia para celebrar contratos a

nombre de la entidad respectiva: (…) b) A nivel territorial, los goberna-
dores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos
capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y mu-
nicipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias,
las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones

de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales
que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.
(Se subraya).
Adicionalmente, el artículo 25 de la misma Ley 80 de 1993 señala

expresamente:
Artículo 25. Principio de Economía. En virtud de este principio:
(…) 11. Las corporaciones de elección popular y los organismos de

control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación,
salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la
adjudicación en caso de licitación.
De conformidad con lo previsto en los artículos 300, numeral 9 y 313,

numeral 3, de la Constitución Política, las asambleas departamentales
y los concejos municipales autorizarán a los gobernadores y alcaldes,
respectivamente, para la celebración de contratos”.
En este orden, la competencia general que el Estatuto de Contratación

le atribuye a los jefes de las entidades territoriales para contratar, debe
entenderse en armonía con el reparto de competencias entre concejos
y alcaldes, la cual, como se ha visto en las normas transcritas, prevé
la existencia de una autorización para contratar por parte de los pri-
meros.
Por tanto, frente a la primera pregunta de la consulta no puede enten-

derse que el inciso final del artículo 150 de la Constitución, que auto-
riza la expedición de un régimen general de contratación por parte del
Congreso, habilite por sí sola a los alcaldes municipales a contratar
8
“Compete al Congreso expedir el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública y
en especial de la administración nacional”.
495
sin la autorización del concejo municipal, exigencia esta que la misma

Carta establece en su artículo 313-3. Como ha dicho la jurisprudencia,
la interpretación de las normas constitucionales debe hacerse de ma-
nera sistemática y de acuerdo con un principio general de coherencia9,
de forma que se garantice una lectura integral y armónica de su texto.
[…]
En ese mismo contexto debe entenderse el artículo 110 del Decreto

número 111 de 1996, que al referirse a la capacidad de los represen-
tantes legales y jefes de las entidades del Estado para contratar y
ejecutar el presupuesto, señala expresamente que dichas facultades
se ejercerán “teniendo en cuenta las normas consagradas en el Es-
tatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las
disposiciones legales vigentes”, entre las cuales se encuentran, como

ya se vio, los artículos 313-3 de la Constitución y 32-3 de la Ley 136
de 1994, que exigen una reglamentación del concejo municipal de la
autorización para contratar por parte de los alcaldes10.
A) El alcance de la función de autorización y de reglamenta-

ción de los concejos municipales:
Sobre este particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil ya se pro-

nunció en Concepto 1371 de 200111, en el sentido que la autorización
del concejo municipal prevista en el artículo 313-3 de la Constitución
Política es necesaria para que los alcaldes puedan contratar:
“La autorización de que trata el artículo 313, numeral 3, de la Carta,

como ya se dijo, debe ser expresa, así sea general o para un deter-
minado tipo de contratos, temporal o indefinida, y ella no consta ni se
deduce del articulado de la normatividad presupuestal analizada.
El Plan de Desarrollo vigente, debido a su no aprobación por el con-

cejo dentro del mes siguiente a su presentación (Ley 152 de 1994,
artículo 40) no contiene autorización alguna para contratar, toda vez
que fue adoptado por el alcalde mediante decreto 354 de 2001. A su
vez el anterior Plan, contenido en el Acuerdo número 05 de 1998, que
9
“La interpretación sistémica con el conjunto de la Constitución, debe buscar en casos de duda, que
en la medida de lo posible no sean nugatorias las garantías otorgadas a las personas, sino que por el
contrario la norma jurídica sea interpretada “como parte de un todo cuyo significado y alcance debe
fijarse en función del sistema jurídico al cual pertenece” (Sentencia C-415 de 2002, que reitera a su
vez Sentencia C-032 de 1999).
10
En el mismo sentido, la Ley 136 de 1994 señala en su artículo 91 que corresponde a los alcaldes: “5.
Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desa-
rrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables”. (Se
subraya).
11
M. P. Augusto Trejos Jaramillo.
496
preveía en el artículo 22 expresas autorizaciones para celebrar contra-

tos tendientes a su ejecución, ante la adopción del nuevo, quedó sin
efecto en todas sus partes.
Por lo anterior, la Sala reitera que ante la inexistencia de facultades

para adelantar el Plan de Desarrollo, corresponde al alcalde ejercer
su facultad privativa de presentar el respectivo proyecto de acuerdo y
obtener las autorizaciones que estime necesarias, según lo dispone el
parágrafo 1º del artículo 71 de la ley 136 de 1994.
Pero no podrá el alcalde celebrar contratos sin la autorización corres-

pondiente de la corporación, puesto que ello da lugar a la nulidad ab-
soluta de los contratos, según el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, que
remite en su primer inciso a los casos previstos en el derecho común”.

Ahora bien, sobre este mismo punto cabe recordar lo dicho por la Cor-
te Constitucional al declarar la exequibilidad del numeral 3 del artículo
32 de la Ley 136 de 1994, según el cual, como ya se mencionó, co-
rresponde al concejo municipal reglamentar el ejercicio de la referi-
da autorización para contratar a que se refiere el artículo 313-3 de la
Constitución. Señaló la Corte12 :
“Pues bien, si una de las funciones propias de los Concejos es la de

autorizar al alcalde para contratar, tal y como lo dispone el artículo
313-3 Superior, es claro que la facultad de reglamentar lo relacionado
con tal autorización también forma parte de sus competencias consti-
tucionales, por virtud del numeral 1 del mismo canon constitucional. Es
decir, si los Concejos pueden reglamentar el ejercicio de sus propias
funciones, y una de sus funciones es la de autorizar al alcalde para
contratar, se concluye lógicamente que tales corporaciones cuentan
con la competencia constitucional para reglamentar el ejercicio de tal
atribución, y que no es necesario que el legislador haya trazado, con
anterioridad, una regulación detallada del tema. Así, en criterio de esta
Corporación, este último precepto constitucional es un fundamento su-
ficiente para que el Legislador haya confirmado que las Corporaciones
municipales de elección popular tienen la posibilidad de reglamentar
una de sus funciones constitucionales propias, cual es la de otorgar
al correspondiente jefe de la administración municipal autorizaciones
para contratar.
Esta función reglamentaria que, se reitera, cuenta con un fundamento

constitucional propio, habrá de ejercerse mediante el trazado de una
serie de normas puntuales y específicas sobre una determinada ma-
teria, a saber: el procedimiento interno que se deberá seguir ante
12
Corte Constitucional, Sentencia C-738-01 (11 de julio), Expediente número 3250, Norma demanda-
da, artículo 32-3 de la Ley 136 de 1994, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
497
los Concejos para obtener la autorización respectiva, los criterios

que debe seguir para otorgarla, así como los casos en los cuales
tal autorización es necesaria. La regulación de dicho procedimiento
interno habrá de estar referida, así, a las hipótesis en que tal autoriza-
ción es necesaria, a los criterios que se deberán aplicar al momento
de decidir sobre si se otorga o no dicha autorización, y a las etapas del
trámite a seguir en cada caso. Estas normas no serán de tipo legal,
sino de tipo administrativo, sin que sea necesario contar con una regu-
lación previa del tema por parte del Legislador.
(…)
Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la atribución otor-

gada en la norma bajo estudio, siendo como es una función adminis-
trativa, solo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las
limitaciones propias de su naturaleza. Así, cualquier reglamentación
efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbi-
to reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede
entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales
aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo
propio del Estatuto de Contratación. Igualmente, al constituir esta fun-
ción una manifestación de la colaboración armónica que, en virtud del
artículo 116 Superior, debe existir entre los distintos órganos del Esta-
do -tanto entre los pertenecientes a una misma rama del poder públi-
co, como entre las distintas ramas-, a ella es aplicable lo dispuesto por
esta Corte en cuanto al tema de las leyes de autorizaciones, en virtud
de las cuales podrá el Congreso autorizar al Ejecutivo para contratar
(artículo 150-9, C. P.).
(…)
El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autori-

zaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para
contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular
expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la nor-
ma acusada. Por lo mismo, no podrán los Concejos, so pretexto de
reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atri-
buciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente di-
cha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción
administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3
de la Carta. En otras palabras, la reglamentación que expidan estas
corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto
concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde
para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a
regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos
específicos a realizar, etc.
498
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en

tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma
que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada,
respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se
puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde
a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya
a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en
forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta
Política.
[…]”.
En consecuencia, en ejercicio de las competencias atribuidas a los concejos distrita-

les o municipales en la constitución política y en la ley, estos órganos corporativos

deben expedir internamente el reglamento para conferir a los alcaldes distritales o
municipales la autorización para contratar, la cual no puede invadir la órbita de las
competencias que constitucional y legalmente le corresponde a los alcaldes distrita-
les o municipales como jefes de la administración pública y representantes legales
de los distritos o municipios. Esa autorización debe ser expresa, así sea general o
para un determinado tipo de contratos, temporal o indefinida según se acuerde en
las sesiones respectivas.
Así las cosas, no es posible que los concejos distritales o municipales, so pretexto de
reglamentar las autorizaciones para contratar a los alcaldes, se extralimiten en sus
atribuciones e intervengan a través del reglamento de autorización de facultades
para contratar o de los acuerdos emitidos, en las etapas del proceso contractual,
puesto que el adelantamiento del proceso contractual le corresponde de manera
restrictiva al alcalde distrital o municipal de conformidad con lo prescrito en el artí-
culo 315-3 de la constitución política, en los artículo 11 y 25 numeral 11 de la Ley 80
de 1993. Tampoco es posible que en el reglamento del otorgamiento de facultades
o en los acuerdos respectivos, los concejales distritales o municipales, establezcan
condiciones o requisitos que no estén contemplados en el Estatuto General de Con-
tratación Pública (Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios).
De otra parte, es importante anotar que en la expedición de los acuerdos deberán

tenerse en cuenta los presupuestos contenidos en los artículos 71 a 82 de la ley 136
de 1994 y en los artículos 14 a 18 de la Ley 1551 de 2012.
Ahora bien, considerando que al tenor de lo previsto en el inciso 2° del artículo 72 de

la Ley 136 de 1994, los proyectos de acuerdo deben ir acompañados de una exposi-
ción de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que lo sustentan,
los concejos distritales o municipales, deberán verificar en el caso que los ocupe, si se
cumplen o no los presupuestos exigidos en la normatividad vigente para tramitar los
proyectos de acuerdo presentados por los alcaldes distritales o municipales.
Expuestas las anteriores consideraciones, nos permitimos colegir que para el otor-
gamiento de facultades al alcalde distrital o municipal para celebrar contratos, de-
499
berán tener en cuenta los concejos distritales o municipales el reglamento que

internamente hayan expedido y la normatividad vigente. No podrán otorgar autori-
zaciones para arrendar bienes inmuebles de uso público, toda vez que no es posible
conferir a una persona el uso y goce exclusivo de un bien de uso público, porque
es contrario a su naturaleza y finalidad, ya que los derechos de uso y goce de estos
bienes pertenecen a toda la comunidad.
Al tenor de lo previsto en el numeral 5 del parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136

de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el concejo distrital o
municipal, puede otorgar autorizaciones al alcalde para celebrar contratos de con-
cesión en los términos previstos en la Ley 80 de 1993, inclusive para concesionar
bienes de uso público, caso en el cual, deberán tenerse en cuenta las considera-
ciones de tipo económico que se hayan previsto en la correspondiente exposición

de motivos del proyecto de acuerdo presentado por el representante legal de la
entidad territorial y no podrá supeditarse el adelantamiento del proceso contractual
a requerimientos que no estén contemplados en el Estatuto General de Contrata-
ción Pública, ni a la intervención del órgano corporativo en el desarrollo del proceso
contractual.
500

(marzo 18)
Consultante: LUZ ELENA MEDINA RAMOS

Alcaldía Municipal de Girardot
Girardot-Cundinamarca
Subtema: Pago de servicios públicos

Consulta:
Solicita inicialmente en su oficio “se conceptúe, la viabilidad de pago en lo que con-

cierne al fondo de redistribución de ingresos, (…) para efectos del pago del servicio
de energía eléctrica, de los colegios Municipales, plazas de mercado, denotándose
de esta última deuda por el espacio de más de 10 años” (Sic). No obstante, para el
efecto señala como antecedentes lo siguiente:
El municipio no pagó en su oportunidad lo correspondiente a subsidios de los es-

tratos 1, 2, y 3, por los servicios de recolección de basura. En consecuencia, la
Empresa del Servicio Público de Aseo (ESP) radicó cuentas de cobro al municipio,
por los años 1999 a 2007.
Mediante el Acuerdo Municipal número 019 de 2009 se facultó al Alcalde Municipal

para negociar las deudas de los subsidios por el servicio de aseo público, con la
mencionada empresa y para realizar con esta cruces de cuentas. En virtud de esta
autorización, la alcaldía hizo la conciliación de algunas facturas y realizó cruce de
cuentas con el Impuesto de Industria y Comercio. A la fecha se conserva una deuda
a la empresa de aseo, correspondiente a las cuentas de cobro no canceladas y al
saldo del acuerdo celebrado con el municipio.
A partir de lo anterior, solicita finalmente “se conceptúe en favor de la Administra-

ción Municipal, la procedencia de cancelar la suma de dinero antes citada”. (Sic)
Debemos reiterar que no es competencia de esta dirección resolver casos particula-

res como el señalado en su consulta, como tampoco nos corresponde manifestarnos
en relación con la legalidad de los acuerdos municipales, ni de los actos administra-
tivos, ni acerca de su interpretación o aplicación.
En consecuencia, no es posible para esta Dirección emitir concepto acerca de la

procedencia de cancelar la suma de dinero a la que se refiere su consulta.
501
La administración municipal debe cumplir con sus obligaciones1 y dentro de estas

debe realizar los pagos que se originen en el cumplimiento de sus funciones, debien-
do para el efecto verificar previamente la existencia y exigibilidad de las mismas.
En consecuencia, será responsabilidad de la administración municipal dar cumpli-

miento a sus obligaciones referidas a la prestación de los servicios públicos domi-
ciliarios, entre ellas la de garantizar el oportuno pago de los subsidios y ante la
existencia de obligaciones pendientes de pago deberá verificar su exigibilidad para
proceder a su cancelación.
Ahora bien en términos generales podemos señalar:
Los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, deben ser constituidos por

los Concejos Municipales y Distritales y las asambleas; serán cuentas especiales
dentro de la contabilidad de los municipios, distritos y departamentos, a través
de las cuales se contabilizarán exclusivamente los recursos destinados a otorgar

subsidios a los servicios públicos domiciliarios. Los recursos de dichos fondos serán
destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social.
Para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo los fondos son municipales.
Para los servicios de energía, telecomunicaciones y gas los fondos son nacionales
administrados por los Ministerios de Minas y Energía y Telecomunicaciones.
Los recursos de los fondos provienen de los aportes solidarios, los recursos obte-
nidos de otros Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del orden muni-
cipal, distrital y departamental y los recursos presupuestales a los que se refiere el
artículo 89.8 de la Ley 142 de 1994 y tienen la destinación específica señalada en
la ley.
El artículo 99.8 de la Ley 142 de 1994 señala que para garantizar las transferencias
de los subsidios, los municipios y las empresas de servicios públicos firmarán con-
tratos. Cuando se autorice el pago de subsidios a través de las empresas, con des-
embolsos de los recursos que manejen las tesorerías municipales, la transferencia
de recursos se hará en un plazo de 30 días, contados desde la misma fecha en que
se expida la factura a cargo del municipio.
Ante el incumplimiento de los pagos de los subsidios a la empresa de servicios

públicos, consideramos que respecto de dicha obligación se deben observar las
reglas generales del Código Civil, según el cual todas las obligaciones prescriben,
de acuerdo con lo previsto en los artículos 2512 y 2517. En ese orden de ideas, la
1
Ley 734 de 2002 “Artículo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor público: Cumplir y hacer que
se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Huma-
nitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos
distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones,
las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las
órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este código”.
502
norma aplicable para determinar el término de la prescripción es el artículo 2536 del

Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002:
Artículo 2536. Prescripción de la acción ejecutiva y ordinaria. La acción

ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10).
La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años,

y convertida en ordinaria durará solamente otros cinco (5).
Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse

nuevamente el respectivo término.
503
Como indicamos atrás, le corresponde a la administración la verificación de las cir-

cunstancias particulares para establecer si se ha presentado o no la prescripción.

(abril 25)
Consultante: SILVIA CRISTINA GÓMEZ GARCÍA

Jefe Oficinas Asesora Jurídica
Contraloría Departamental del Huila
Neiva-Huila
Tema: Otros Temas territoriales.
Subtema: Fondo de Contingencias.
Consulta usted:
“1. ¿Puede la Contraloría Departamental del Huila crear el Fondo de Con-

tingencias? De ser afirmativa su respuesta, ¿cuál sería la fuente de
dichos recursos? Y
2. Dada la naturaleza presupuestal de las Contraloría Territoriales, y

en el entendido que a 31 de diciembre de cada año, los recursos que
no hayan sido ejecutados en su totalidad deben ser devueltos al ente
territorial respectivo, ¿puede el órgano de control girar a dicha fecha
(31 de diciembre) los mencionados recursos no ejecutados al Fondo
de Contingencias que se ha creado?, o por el contrario ¿podría crear-
se una subcuenta con este fin (Fondo de Contingencias – Contraloría
Departamental del Huila) en el departamento del Huila, para que sean
girados los mencionados recursos?”.
Antes de tatar el tema objeto de consulta, es necesario precisar que de acuerdo

con el numeral 9 del artículo 43 y numeral 8 del artículo 45 del Decreto número
4712 de 2008, entre algunas de las funciones que tiene asignadas esta Dirección,
se encuentra la de emitir conceptos jurídicos sobre la aplicación de normas y temas
Respecto a sus interrogantes, esta Dirección efectúa las siguientes consideraciones:
504

orgánicas de presupuesto Nacional.
En cuanto al manejo de las obligaciones contingentes por parte de las entidades

estatales, la Ley 448 de 1998, dispuso:
“Artículo 1°. Manejo presupuestal de las contingencias. De conformidad con

las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, la Nación, las Entidades

Territoriales y las Entidades Descentralizadas de cualquier orden deberán incluir
en sus presupuestos de servicio de deuda, las apropiaciones necesarias para
cubrir las posibles pérdidas de las obligaciones contingentes a su cargo.
El Gobierno Nacional reglamentará la metodología sobre los términos para la

inclusión de estas obligaciones en los presupuestos de las entidades a que
hace referencia el inciso anterior, pudiendo distinguir en su tratamiento las
obligaciones contingentes que se hubiesen adquirido con anterioridad a la
entrada en vigencia de esta ley y las futuras.
Así mismo, el Gobierno reglamentará los eventos en los cuales dichos re-
cursos deban ser transferidos al fondo que se crea de conformidad con el
artículo siguiente.
Parágrafo. Para efectos de la presente ley se entiende por obligaciones con-

tingentes las obligaciones pecuniarias sometidas a condición.
Artículo 2°. Fondo de contingencias de las Entidades Estatales. Créa-

se el Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales como una cuenta
especial sin personería jurídica administrada por la fiduciaria La Previsora.
Artículo 3°. Objeto del Fondo. El Fondo de Contingencias de las Entida-

des Estatales tendrá por objeto atender las obligaciones contingentes de las
Entidades Estatales que determine el Gobierno. El Gobierno determinará
además el tipo de riesgos que pueden ser cubiertos por el Fondo.
Artículo 4°. Régimen presupuestal. Para todos los efectos presupuestales,

el Fondo se regirá por las normas aplicables a las Entidades Estatales de
carácter financiero.
Los aportes realizados al Fondo se entenderán ejecutados una vez transferidos

al mismo y solo podrán ser reembolsados a las entidades aportantes cuando
se verifique en forma definitiva la no realización de los riesgos previstos.
505
Artículo 5°. Recursos del Fondo de Contingencias de las Entidades Es-

tatales. Los recursos del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales
serán las siguientes:
1. Los aportes realizados por las Entidades Estatales.
2. Los aportes del Presupuesto Nacional.
3. Los rendimientos financieros que generen sus recursos.
4. La recuperación de cartera.
Parágrafo. Previa incorporación al presupuesto del Fondo, los costos que

genere su administración, podrán ser cubiertos con cargo a los rendimientos
de los recursos aportados por las Entidades contribuyentes.
Artículo 6°. Aprobación y seguimiento de la valoración de las contin-

gencias. La Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacien-
da y Crédito Público, aprobará las valoraciones de las obligaciones contin-
gentes que realicen las Entidades Estatales que efectúen aportes al Fondo.
Igualmente, esta Dirección realizará un seguimiento periódico a la evolución
de los riesgos cubiertos por el Fondo y determinará el incremento o la dismi-
nución de los aportes que fueren necesarios, de conformidad con las dispo-
siciones presupuestales.
Artículo 7°. Sistema de colocación de los títulos de deuda pública de

la Nación. Para efectos de la colocación de sus títulos de deuda pública, la
Nación podrá utilizar a los establecimientos de crédito como intermediarios
de valores.
Artículo 8°. Protección de los tenedores de los títulos de deuda pública

de la Nación. En concordancia con las normas del Código de Comercio so-
bre la circulación de los títulos valores, en los procesos penales en los que se
investigue la comisión de hechos punibles relacionados con títulos inscritos
en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, las medidas previstas
en el artículo 14 del Código de Procedimiento Penal solo procederán contra
los autores o copartícipes del hecho punible o contra cualquier tenedor que
no sea de buena fe exenta de culpa.
En concordancia con las normas del Código de Comercio sobre la circula-

ción de los títulos valores, en los procesos penales por hurto de títulos de
deuda pública de la Nación expedidos a la orden o al portador, las medidas
previstas en el artículo 14 del Código de Procedimiento Penal solo procede-
rán contra los autores o copartícipes del delito o contra cualquier tenedor que
no sea de buena fe”.
Así mismo, el artículo 3° de la Ley 819 de 2003, señaló:
506
Artículo 3º. Pasivos contingentes. Las valoraciones de los pasivos con-

tingentes nuevos que resulten de la celebración de operaciones de crédito
público, otros contratos administrativos y sentencias y conciliaciones cuyo
perfeccionamiento se lleve a cabo con posterioridad a la entrada en vigencia
de la Ley 448 de 1998, serán aprobadas por la Dirección General de Crédi-
to Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se manejarán de
acuerdo con lo establecido en dicha ley. La valoración de los pasivos contin-
gentes perfeccionados con anterioridad a la vigencia de la citada Ley 448 de
1998, será realizada por el Departamento Nacional de Planeación, con base
en procedimientos establecidos por esta entidad.
Adicionalmente, la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedi-

miento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en el artículo 194 prevé:

“Artículo 194. Aportes al Fondo de Contingencias. Todas las entidades
que constituyan una sección del Presupuesto General de la Nación, deberán
efectuar una valoración de sus contingencias judiciales, en los términos que
defina el Gobierno Nacional, para todos los procesos judiciales que se ade-
lanten en su contra.
Con base en lo anterior, las mencionadas entidades deberán efectuar apor-

tes al Fondo de Contingencias de que trata la Ley 448 de 1998, o las normas
que la modifiquen o sustituyan, en los montos, condiciones, porcentajes,
cuantías y plazos que determine el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
con el fin de atender, oportunamente, las obligaciones dinerarias contenidas
en providencias judiciales en firme.
Esta disposición también se aplicará a las entidades territoriales y demás

descentralizadas de todo orden obligadas al manejo presupuestal de contin-
gencias y sometidas a dicho régimen de conformidad con la Ley 448 de 1998
y las disposiciones que la reglamenten.
Parágrafo transitorio. La presente disposición no se aplica de manera inmedia-

ta a los procesos judiciales que a la fecha de la vigencia del presente Código se
adelanten en contra de las entidades públicas. La valoración de su contingencia,
el monto y las condiciones de los aportes al Fondo de Contingencias, se hará
teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos y de acuerdo con las condicio-
nes y gradualidad definidos en la reglamentación que para el efecto se expida.
No obstante lo anterior, en la medida en que una contingencia se encuentre

debidamente provisionada en el Fondo de Contingencias, y se genere la obli-
gación de pago de la condena, este se hará con base en el procedimiento des-
crito en el artículo siguiente. Los procesos cuya condena quede ejecutoriada
antes de valorar la contingencia, se pagarán directamente con cargo al presu-
puesto de la respectiva entidad, dentro de los doce (12) meses siguientes a la
ejecutoria de la providencia, previa la correspondiente solicitud de pago.
507
Las entidades priorizarán, dentro del marco de gasto del sector correspon-
diente, los recursos para atender las condenas y para aportar al Fondo de
Contingencias según la valoración que se haya efectuado.
Artículo 195. Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trá-

mite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes re-
glas:
1. Ejecutoriada la providencia que imponga una condena o apruebe una

conciliación cuya contingencia haya sido provisionada en el Fondo de
Contingencias, la entidad obligada, en un plazo máximo de diez (10)
días, requerirá al Fondo el giro de los recursos para el respectivo pago.
2. El Fondo adelantará los trámites correspondientes para girar los recursos

a la entidad obligada en el menor tiempo posible, respetando el orden de
radicación de los requerimientos a que se refiere el numeral anterior.
3. La entidad obligada deberá realizar el pago efectivo de la condena al

beneficiario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de los
recursos.
4. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que imponga o liqui-

den una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intere-
ses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No
obstante, una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata
el inciso 2° del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días esta-
blecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad
obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente re-
conocido, las cantidades liquidas adeudadas causarán un interés mora-
torio a la tasa comercial.
La ordenación del gasto y la verificación de requisitos de los beneficiarios,

radica exclusivamente en cada una de las entidades, sin que implique res-
ponsabilidad alguna para las demás entidades que participan en el proceso
de pago de las sentencias o conciliaciones, ni para el Fondo de Contingen-
cias. En todo caso, las acciones de repetición a que haya lugar con ocasión
de los pagos que se realicen con cargo al Fondo de Contingencias, deberán
ser adelantadas por la entidad condenada.
Parágrafo 1°. El Gobierno Nacional reglamentará el procedimiento nece-

sario con el fin de que se cumplan los términos para el pago efectivo a los
beneficiarios. El incumplimiento a las disposiciones relacionadas con el re-
conocimiento de créditos judicialmente reconocidos y con el cumplimiento de
la totalidad de los requisitos acarreará las sanciones penales, disciplinarias
y fiscales a que haya lugar.
508
Parágrafo 2°. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se

puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así
como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de
estos recursos será falta disciplinaria”.
De acuerdo con lo señalado se infiere, que la Ley 448 de 1998 creó el Fondo de
Contingencias de las Entidades Estatales (la Nación, Entidades Territoriales y las
Entidades Descentralizadas de cualquier orden) como una cuenta especial sin per-
sonería jurídica administrada por la fiduciaria La Previsora, cuyo objeto es atender
las obligaciones pecuniarias sometidas a condición. Estas entidades deberán incluir
en sus presupuestos de servicio de deuda, las apropiaciones necesarias para aten-
der las posibles pérdidas de las obligaciones contingentes a su cargo. Los aportes
que se efectúen al Fondo se entenderán ejecutados una vez transferidos al mismo

y solo podrán ser reembolsados a las entidades aportantes cuando se verifique en
forma definitiva la no realización de los riesgos previstos.
Para efectos de lo manifestado, el Gobierno Nacional reglamentará la metodología

sobre los términos para la inclusión de las obligaciones contingentes en los presu-
puestos de estas entidades estatales, como los eventos en los cuales dichos recur-
sos deban ser transferidos al Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales.
La Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,

será quien apruebe las valoraciones de las obligaciones contingentes que realicen
las Entidades Estatales que efectúen aportes al Fondo. Así mismo, esta Dirección
efectuará un seguimiento periódico a la evolución de los riesgos cubiertos por el
Fondo y determinará el incremento o la disminución de los aportes que fueren ne-
cesarios, de conformidad con las disposiciones presupuestales.
De acuerdo con el artículo 3° de la Ley 819 de 2003, las valoraciones de los pasivos
contingentes se refieren a tres áreas, como son: contratos administrativos, opera-
ciones de crédito público y sentencias y conciliaciones.
509

(junio 19)
Consultante: LUIS GABRIEL FERNÁNDEZ FRANCO

Ministerio de Salud y de la Protección Social
Bogotá, D. C.
Tema: Tributos sobre Recursos de la Salud
Han sido recibidas en este Ministerio una serie de consultas relativas a la base
gravable de la cuota de fiscalización y en particular a la posibilidad de gravar con
aquella, los ingresos provenientes de la explotación del monopolio de juegos de
suerte y azar.
En este contexto, y toda vez que la Superintendencia de Salud en la Circular número

007 de 2013, ha señalado que “la reglamentación sobre el tratamiento tributario en
materia de destinación de recursos del régimen subsidiado de Seguridad Social en
salud, corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social por ser el máximo
ente rector de este sector”, solicitamos el concepto jurídico de esa cartera en punto
a definir una posición institucional al respecto.
Al efecto, a continuación ofrecemos el criterio de esta Dirección en torno al tema

frente al cual se solicita su concepto, planteado desde los siguientes aspectos: a)
Inicialmente el tema se desarrollará desde la literalidad de la Leyes 617 de 200 y
1416 de 2010; b) Posteriormente se integrarán al análisis las restricciones consti-
tucionales existentes para los recursos, que aquí diremos, con destino a la salud.
A. Análisis literal de las Leyes 617 de 2000 y 1416 de 2010
En relación con las cuotas de fiscalización a cargo de las entidades descentralizadas

del nivel departamental, los artículos 9°, parágrafo y 1°, respectivamente de las
Leyes 617 de 2000 y 1416 de 2010, establecen:
Ley 617 de 2000
Artículo 9°. Parágrafo. Las entidades descentralizadas del orden depar-

tamental deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto dos por
ciento (0.2%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la
respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito;
los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas
titularizados, así como el producto de los procesos de titularización.
Ley 1416 de 2010
Artículo 1º. Fortalecimiento del Control Fiscal de las Contralorías De-

partamentales. El límite de gastos previsto en el artículo 9° de la Ley 617 de
510
2000 para la vigencia de 2001, seguirá calculándose en forma permanente.

Las cuotas de fiscalización correspondientes al punto dos por ciento (0.2%)
a cargo de las entidades descentralizadas del orden Departamental, serán
adicionadas a los presupuestos de las respectivas Contralorías Departamen-
tales. Entiéndase como la única fórmula para el cálculo del presupuesto de las
Contralorías Departamentales.
Como se observa y bajo el supuesto de que las cuotas de fiscalización tiene una na-
turaleza tributaria, el parágrafo del artículo 9° de la Ley 617 de 200 define su base
gravable la cual está conformada así:
Ingresos ejecutados de la vigencia anterior - recurso del crédito –ingreso por venta
de activos fijos – inversiones y rentas titularizadas – producto de la titularización.
De esta manera, atendiendo exclusivamente la literalidad de la Ley 617 de 2000,

ningún otro ingreso, distinto de los identificados anteriormente podrían excluirse
para efectos de calcular la base gravable de la cuota de fiscalización, motivo por
el cual, en principio, los ingresos provenientes de la explotación del monopolio de
juegos de suerte y azar estarían gravados con la mencionada cuota.
No obstante lo anterior, y dada la destinación hacia los servicios de salud que tienen
las rentas provenientes de la explotación del monopolio, resulta pertinente completar
el análisis con el estudio de las normas constitucionales que regulan el tema, lo mismo
que con lo expresado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional cuando ha estu-
diado la constitucionalidad de normas tributarias dentro del régimen de monopolio (Ley
643 de 2001) y otras normas que imponen gravámenes a los recursos de la salud.
B. Restricciones constitucionales a la destinación de los recursos de la salud
A continuación se trascriben las normas constitucionales referidas a la destinación

de los recursos de la seguridad social y al monopolio de juegos de suerte y azar:
B.1. Artículo 48 de la Constitución Política
“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se

prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la ley.
(…)
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la

Seguridad Social para fines diferentes a ella”. (Negrillas nuestras).
Artículo 336 de la Constitución Política
“Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una
finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.
(…)
511
Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar

estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud”. (Negrillas
nuestras).
Entre otros aspectos, en las normas transcritas se observa un énfasis diferente res-
pecto a la destinación. En efecto mientras el artículo 48 hace énfasis en un aspecto
subjetivo, esto es, la restricción a la destinación de rentas de unos determinados
sujetos (las instituciones de la seguridad social en salud), por su parte el artículo
336 tiene un énfasis objetivo, pues se refiere a los recursos de una actividad en
particular, es decir, la explotación del monopolio.
Si se toma como referente el artículo 48 constitucional resulta pertinente indagar

sobre quienes son las instituciones de la seguridad social, para lo cual se debe re-
mitir a la Ley 100 de 1993. El artículo 155 de dicha ley establece:
“Artículo 155
Integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Sistema

General de Seguridad Social en Salud está integrado por:
1. Organismos de dirección, vigilancia y control:
a) Los Ministerios de Salud y de Trabajo;
b) El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, y
c) La Superintendencia Nacional en Salud.
2. Los organismos de administración y financiación:
a) Las Entidades Promotoras de Salud;
b) Las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud, y
c) El Fondo de Solidaridad y Garantía.
3. Las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o

privadas.
4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente ley,

estén adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo.
5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores

independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados.
6. Los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud en

todas sus modalidades.
512
7. Los comités de participación comunitaria “Copagos” creados por la Ley

10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsi-
dios de salud.
Parágrafo. El Instituto de Seguros Sociales seguirá cumpliendo con las fun-

ciones que le competan de acuerdo con la ley.
Dentro de la relación que se hace en el artículo trascrito, no se observa que figuren

las loterías o quienes las administran, motivo por el cual, solo en principio, y desde
una óptica literal orgánica, es decir, de la asociación de la categoría “institución”
como “sujeto”, la prohibición de artículo 48 superior no aplicaría a las loterías y por
lo mismo a los ingreso de estas.
No obstante lo anterior, como desde una perspectiva mucho más integral, la cate-
goría “institución” es posible entenderla como elemento integrante de un sistema1,

es necesario manifestar que, si conforme el artículo 1° de la Ley 100 de 1993, el
sistema de seguridad social en salud comprende, entre otros elementos o institu-
ciones “los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de
carácter económico, de salud y servicios complementarios, materia de esta ley, u
otras que se incorporen normativamente en el futuro”, entonces, preliminarmente,
podría decirse que los ingresos que perciben las loterías, son recursos de la seguri-
dad social en salud y, por lo tanto, estarían cobijados con la prohibición del artículo
48 constitucional.
B.2 Artículo 336 de la Constitución Política
Ahora bien, si se observa la prohibición del artículo 336 constitucional, la misma

tiene como destinatarios, entre otros, justamente a las loterías, bajo el supuesto
de que estas perciban las rentas generadas en el monopolio. En este sentido, para
efectos de determinar el alcance de la prohibición establecida en el artículo 336
supra y en particular, su extensión a la fijación de tributos en el sector salud, será
importante indagar, por un lado, cuáles son las rentas del monopolio, por el otro,
el régimen tributario del monopolio y finalmente lo que respecto a gravar dichos
recursos ha manifestado la Corte Constitucional.
Rentas de monopolio
El artículo 6° de la misma Ley 643 de 2001, referido en a la operación directa del

monopolio y a las rentas que se generan con ocasión del mismo expresa:
“[…] Artículo 6°. Operación directa. Aparte tachado INEXEQUIBLE. La

operación directa es aquella que realizan los departamentos y el Distrito Ca-
pital, por intermedio de las empresas industriales y comerciales, Sociedades
de Economía Mixta y sociedades de capital público establecidas en la pre-
sente ley para tal fin. En este caso, la renta del monopolio está constituida
por:
1
En http://lema.rae.es/drae/?val=instituci%C3%B3n.
513
a) Un porcentaje de los ingresos brutos de cada juego, que deberán ser

consignados en cuenta especial definida para tal fin, mientras se da la
transferencia al sector de salud correspondiente en los términos defini-
dos por esta ley;
b) Los excedentes obtenidos en ejercicio de la operación de diferentes jue-

gos, que no podrán ser inferiores a las establecidas como criterio mínimo
de eficiencia en el marco de la presente ley. De no lograrse los resulta-
dos financieros mínimos, se deberá dar aplicación al séptimo inciso del
artículo 336 de la Carta Política;
c) Para el caso de las loterías la renta será del doce por ciento (12%) de los
ingresos brutos de cada juego, sin perjuicio de los excedentes contem-
plados en el literal anterior. […]”
A partir de lo anterior, enfocando el análisis en el literal a) trascrito, sería posible

advertir que, en principio, las rentas del monopolio con motivo de la explotación
directa no son todos los ingresos que se perciben, sino apenas un porcentaje de los
mismos. Con esto, se abriría paso la tesis según la cual, los ingresos de las loterías
serían susceptibles de la cuota de fiscalización en los términos del artículo 9° de la
Ley 617 de 2000. Sin embargo, como se verá más adelante, esta tesis encontrará
una oposición a partir de un particular entendimiento de la dimensión de las restric-
ciones constitucionales a la destinación de rentas.
Régimen tributario del monopolio de juegos de suerte y azar
En relación con el régimen tributario, desarrollado en el Capítulo X, artículos 48 y 49

de la Ley 643 de 2001, se observa lo siguiente:
• Que la venta de loterías foráneas en la jurisdicción de los departamentos y del

distrito capital es posible gravarla con el impuesto de loterías foráneas, no obs-
tante la destinación que debe dársele hacia el sector salud, a los ingresos que
se perciban con ocasión del mismo.
• Que existe una prohibición de gravar el monopolio con nuevos gravámenes

territoriales.
• Que la explotación de juegos de suerte y azar no constituye hecho generador

del impuesto sobre las ventas.
Consideraciones jurisprudenciales respecto a gravámenes sobre recursos

de la salud
La Corte Constitucional mediante Sentencia C-587 de 1995 expresó lo siguiente

respecto al tema objeto de estudio
“[…] Correcto sentido de la destinación de ingresos a la salud, en los térmi-

nos del artículo 336 de la Constitución
514
Ahora bien, la norma plasmada en el artículo 336 de la Constitución debe

interpretarse de manera razonable, por lo cual resulta inadmisible sostener
que toda entidad cuyo objeto sea la explotación de los juegos de suerte y
azar, por el hecho de que las rentas obtenidas de esa actividad estén ex-
clusivamente destinadas a los servicios de salud, deba forzosamente es-
tar exenta del pago de impuestos a nivel nacional, departamental, distrital
o municipal. Tal beneficio no se deduce de la norma constitucional, que no
consagra exención alguna y que se limita, dentro de un criterio acorde con
los postulados del Estado Social de Derecho, a canalizar los ingresos que
se perciban por el aludido concepto hacia uno de los fines prioritarios en la
orientación de la economía, cual es el de satisfacer las apremiantes necesi-
dades de salud de los colombianos.
Debe recordarse, por otra parte, que la Constitución ha dejado en cabeza

del legislador –el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno– y
de las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales,
en sus respectivos ámbitos de competencia, la facultad de definir los casos
de exención en cuanto al cobro de tributos (artículos 150, numeral 12; 154;
300, numeral 4; 313, numeral 4, y 294 de la Constitución). A tales organismos
la Carta Política no les ha impuesto la obligación de exonerar de tributos a
las personas jurídicas que explotan monopolios, como los de suerte y azar
y de licores, o de plasmar excepciones a su favor en cuanto a la obligación
genérica, a todos exigida según el artículo 95, numeral 9, de la Constitución,
de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro
de los conceptos de justicia y equidad.
Tampoco puede sostenerse la tesis de que absolutamente todo lo que tales

entidades reciban por concepto de su actividad deba destinarse indiscrimina-
damente a la salud. Una concepción absoluta de esa destinación llevaría al
absurdo de que no les sería permitido atender, con los recursos provenien-
tes de su objeto, los gastos indispensables para su propio funcionamiento o
para el pago de los impuestos, tasas y contribuciones a su cargo. Obsér-
vese, por ejemplo, cómo en reciente sentencia de esta Corte se ha dejado
en claro que, según la Constitución, los sujetos pasivos del impuesto sobre
tiquetes, boletas y billetes de rifas y apuestas, que son precisamente instru-
mentos para la explotación de juegos de suerte y azar, son los empresarios
que organizan tales eventos, es decir, quienes explotan el monopolio corres-
pondiente (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-537 del 23 de
noviembre de 1995. M. P.: Doctor Hernando Herrera Vergara).
Resulta, entonces, al contrario de lo dicho por el Procurador General, que

la referencia del artículo 336 de la Constitución Política sobre destinación
exclusiva de tales rentas a los servicios de salud se entiende hecha a los in-
gresos netos de las entidades que exploten el monopolio y de ninguna
manera a los ingresos brutos, pues con criterio tan absoluto se frustraría
la operación misma de los señalados entes.
515
Por eso, no es posible suponer que la exclusividad de la destinación de in-

gresos a los fines indicados cercene automáticamente y de una manera ge-
neral la posibilidad de que el legislador, las asambleas departamentales o
los concejos distritales o municipales señalen a las entidades que explotan
el monopolio en juegos de suerte y azar como sujetos pasivos de cualquier
impuesto, tasa o contribución. […]”.
Posteriormente, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-316 de 2003, expresó:
“[…] 4.2. El Constituyente señaló de manera precisa (art. 336, inciso 4) que
“las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar es-
tarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud”. Así las cosas los
dineros que se obtengan por la explotación de esa actividad no pueden tener
una destinación diferente, so pena que se desconozca la Carta Fundamen-
tal. Pero, ¿todos los ingresos obtenidos como consecuencia de la explota-

ción de juegos y azar deben ser destinados al servicio de salud?
Para la Corte, la respuesta al anterior interrogante es negativa, pues es pre-

ciso tener en cuenta que no obstante todos los dineros percibidos por el
ejercicio de la actividad de juegos de suerte y azar constituyen renta, no por
ese solo hecho deben ser destinados al sector de la salud, toda vez que una
interpretación tan restrictiva desconocería la existencia de ciertos gastos,
tales como los relativos a operación, administración, el pago de tributos y
el valor de los premios que se entregan a los apostadores.
Lo dispuesto por el inciso 4° del artículo 336 de la Constitución debe interpre-

tarse de manera razonable, tal como esta Corporación lo ha sostenido, toda
vez que “una concepción absoluta de esa destinación llevaría al absurdo de
que no les sería permitido atender, con los recursos provenientes de su ob-
jeto, los gastos indispensables para su propio funcionamiento o para el pago
de los impuestos, tasas y contribuciones a su cargo. […]”.
Hasta aquí se ha citado jurisprudencia de la Corte Constitucional que toma como re-
ferente el artículo 336 constitucional y la prohibición que allí se establece. En seguida
se citará jurisprudencia producida con posterioridad a las dos sentencias ya citadas,
pero, que toman como referente la prohibición del artículo 48 constitucional.
Mediante Sentencia C-1040 de 2003 dicha alta corporación expresó lo siguiente:
“[…] Debido a la destinación específica que tienen los recursos de la seguri-

dad social en salud, los mismos no pueden ser objeto de impuestos, pues el
establecimiento de esta clase de gravámenes altera la destinación específi-
ca de dichos recursos desviándolos hacia objetivos distintos de la prestación
del servicio de salud.
Solo por excepción, no se opone a esa destinación especial la tasa que

deben pagar las entidades que se encuentran bajo la inspección y vigilancia
516
de la Superintendencia de Salud, pues conforme al artículo 48 de la Carta el

servicio público de seguridad social supone la vigilancia y control de las enti-
dades que lo prestan, de modo que dicho gravamen retorna el costo asumido
por el Estado en la prestación de este servicio público. […]”
Como puede observarse en esta última jurisprudencia citada de la Corte Constitu-

cional, esa alta corporación evoluciona y fija una nueva postura que se traduce en la
imposibilidad legal de fijar gravámenes sobre recurso de la salud, excepción hecha
de que dichos gravámenes, tengan la misma destinación hacia salud.
Conclusiones generales
1. Constitucionalmente existe una prohibición para darle una destinación diferente

a las rentas del sector salud.

2. Dicha prohibición tiene un alcance suficiente como para incluir dentro de la
misma los gravámenes que sobre las rentas puedan imponerse.
3. Más allá de la literalidad de las leyes que establecen los elementos estructurales
de la cuota de fiscalización es necesario incorporar al análisis de aquellos y en
particular de la base gravable, la última prohibición referenciada de la Corte
Constitucional.
Conclusión particular
• Los ingresos generados con motivo de la explotación del monopolio de juegos

de suerte y azar, no harían parte de la base gravable para efectos de determinar
la base gravable de la cuota de fiscalización.
En mérito de lo expuesto, reiteramos nuestra solicitud de emitir concepto al respec-

to con la finalidad de atender las consultas presentadas a esta Dirección en torno
al tema.
517
43
TRIBUTARIA Y FINANCIERA TERRITORIAL
L ibertad
y Ord en
518
43
TRIBUTARIA
Y FINANCIERA TERRITORIAL
519

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1

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

Ministro de Hacienda y Crédito Público

Directora General de Apoyo Fiscal

Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial

Luis Fernando Villota Quiñones

Subdirector de Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial

Elaboración de este documento

Segunda Edición Enero 2021

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

DIRECCIÓN GENERAL DE APOYO FISCAL

BOGOTÁ D. C., 2014

Mauricio Cárdenas Santamaría Elaboración:

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

Colombia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Apoyo Fiscal

1. Derecho fiscal 2. Conceptos fiscales 3. Impuestos locales 4. Entidades territoriales

CEP. Biblioteca “José María del Castillo y Rada”

Edición junio 2014

CAPÍTULO I CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS MUNICIPALES

1. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3

2. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

3. OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES

4 Ministerio de Hacienda y Crédito Público

3.2. Asesoría No. 006832. Contribución sobre Contratos de Obra Pública.

Sujeto Activo-Beneficiario ....................................................................... 162

CAPITULO II. CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS DEPARTAMENTALES

1. IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES

2. IMPUESTOS AL CONSUMO Y MONOPOLIOS

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 5

4. OTROS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

6 Ministerio de Hacienda y Crédito Público

5.10 Asesoría No. 008719. Procedimiento Tributario.

5.18 Asesoría No. 016920. Procedimiento Tributario. Notificaciones................... 318

CAPITULO III CONCEPTOS SOBRE TEMAS FINANCIEROS

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 7

1.9 Asesoría No. 014467. Normas Orgánicas de Presupuesto.

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

2. CONCEPTOS LEY 617 DE 2000, ENDEUDAMIENTO, REGALIAS,

8 Ministerio de Hacienda y Crédito Público

2.12 Asesoría No. 020743. Régimen Salarial y Prestacional Empleados Públicos

en el Patrimonio Autónomo Constituido para el Pago del Pasivo Pensional.

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

Al ser nuestros pronunciamientos de carácter general, pretendemos

Ana Lucía Villa Arcila

ASESORÍA NÚMERO 002580 DE 2014

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 15

y Comercio en cumplimiento de lo ordenado por el numeral 1 del artículo 7° del

de lo anterior, le comunicamos que hemos tenido conocimiento de la expedición de

En el segundo caso, esto es la obligación de registrarse ante las Secretarías de Ha-

“Artículo 7º. Los sujetos del Impuesto de Industria y Comercio debe-

1. Registrarse ante las respectivas Secretarías de Hacienda o

De tal manera, dicho registro se erige en un mecanismo de control dirigido a ga-

16 Ministerio de Hacienda y Crédito Público

ASESORÍA NÚMERO 004219 DE 2014

Consultante: MYRIAM VARGAS MONTEALEGRE

En su escrito hace referencia a la iniciación de procesos de fiscalización a los con-