INSTITUTO DE FORMACIÓN TÉCNICA SUPERIOR

N° 12

El perjuicio que genera

en las políticas pú blicas
[ESCRIBA EL TÍTULO
la
DELineficiencia
DOCUMENTO]en los
procedimientos
[Escriba aquí una descripción breve del documento. Una descripción breve es un resumen
corto del contenido del documento. Escriba aquí una descripción breve del documento.
Una descripción breve es un resumen corto del contenido del documento.]

administrativos”
Gustavo Fernández

Hernán Blanco

Jesús Trujillo

2018

1
2
Contenido
CAPÍTULO I. Planteamiento del problema..............................................................................4

INTRODUCCIÓN................................................................................................................. 4

I.1 Objetivos de la presente investigación........................................................................4

Generales:....................................................................................................................... 4

Específicos:..................................................................................................................... 4

I.2 Hipótesis..................................................................................................................... 5

I.3 Administración Pública Nacional y el Instituto Nacional del Teatro.............................5

I.4 Acerca del Presupuesto..............................................................................................7

CAPÍTULO II. Estado del arte...............................................................................................12

Introducción....................................................................................................................... 12

II.1 Max Weber............................................................................................................... 12

II.2 Oscar Oszlak........................................................................................................... 14

III.3 Burocracia Estatal Argentina...................................................................................16

CAPÍTULO III. Metodología de la investigación....................................................................24

III.1 Metodología................................................................................................................ 24

III.2 Circuito Administrativo................................................................................................24

ETAPA I......................................................................................................................... 24

ETAPA II........................................................................................................................ 25

ETAPA III....................................................................................................................... 25

CAPÍTULO IV. Análisis de datos...........................................................................................34

CAPÍTULO V. Conclusiones.................................................................................................36

BIBLIOGRAFÍA..................................................................................................................... 38

ANEXO................................................................................................................................. 40

3
Índice de cuadros y gráficos
Organigrama………………………………………………………………………………………..6
Estructura de funcionamiento………………………………………………………………………8
Distribución del presupuesto ejecutado durante el año 2017……………………………….10
Presupuesto del INT (2012-2019)………………………………………………………………10
Dotación de Personal……………………………………………………………………………..11
Becas y subsidios. Total Pais…………………………………………………………………….27
Resumen por subsidio promedio……………………………………………………………….29
Resumen por provincias promedio…………………………………………………………….30
Resumen por subsidio moda…………………………………………………………………….31
Resumen por provincias moda………………………………………………………………….32
Cuadro datos. ……………………………………………………………………………………..33

4
CAPÍTULO I. Planteamiento del problema.

INTRODUCCIÓN.

“El descrédito de la burocracia pública en estos tiempos que vivimos, es una

percepción ampliamente generalizada. Es muy común escuchar hablar de ineficiencia
y corrupción como características que definen la esencia de la administración
pública…” Este extracto pertenece a la Tesis “La administración pública en el estado
moderno: Enfoques teóricos para el análisis de la administración pública” de la Lic.
Evangelina Pérez Aramburu, y gráfica claramente una idea colectiva instalada acerca del
funcionamiento del estado en la administración de los recursos públicos para la
implementación y ejecución de las políticas públicas.

La finalidad de esta investigación es tomar como objeto de estudio un organismo de la

Administración Pública Nacional como lo es el Instituto Nacional del Teatro, dependiente de
la Secretaría de Cultura de la Nación, encargado de la promoción y apoyo de la actividad
teatral independiente, y observar los extensos plazos que transcurren entre la solicitud de un
subsidio y la otorgación del mismo y el perjuicio que se genera en los beneficiarios de los
mismos.

En el Capítulo I del trabajo se establecen los objetivos generales y específicos de la

Investigación, se elabora una hipótesis teórica del problema y se realiza una breve
descripción del Instituto Nacional del Teatro, como es su estructura, cuáles son sus políticas
públicas, como se financia y se distribuye su presupuesto.

En el Capítulo II, haremos un recorrido teórico de diferentes autores los cuales han
estudiado la administración pública.

El Capítulo III de la investigación se presentará los datos recolectados, haciéndose especial

hincapié en los tiempos administrativos de los subsidios.

En el Capítulo IV, analizaremos los resultados de los datos obtenidos

Por último, en el Capítulo V se desarrollan las conclusiones al que se arribaron en el trabajo

de investigación.

I.1 Objetivos de la presente investigación.

Generales:
 Realizar un breve recorrido por diferentes definiciones acerca de la Burocracia y la
Administración Pública en el Estado.
 Producir un relevamiento de las políticas de acción que lleva adelante un organismo
del estado, cómo se financia, cómo está compuesto su presupuesto y su distribución.

5
Específicos:
 Observar, de acuerdo a los datos recabados, el porqué de los extensos plazos que
transcurren entre la solicitud y el otorgamiento de los subsidios y cómo impacta en
los beneficiarios de los mismos.

I.2 Hipótesis

Si bien el objeto de estudio en particular será el Instituto Nacional del Teatro y los plazos
que transcurren entre el otorgamiento y el pago de los subsidios, podría ser, indirectamente,
una investigación acerca del funcionamiento de la Administración Pública Nacional en
general, entendida como órgano de ejecución de determinados programas políticos,
atravesada por una gran cantidad de conflictos. Por otro lado, pero siguiendo la misma línea,
se considera que la calidad del desempeño de las organizaciones gubernamentales
determinará exactamente la manera en que la política gubernamental es experimentada por
los ciudadanos. No sólo la política sino también la producción son esenciales para un
trazado de políticas públicas exitoso.

I.3 Administración Pública Nacional y el Instituto Nacional del Teatro.

Del Poder Ejecutivo Nacional dependen los organismos que componen la APN
(Administración central, la administración descentralizada e instituciones de la
seguridad social).

La administración presupuestaria de aquellos recursos y gastos de la APN, se rige por la ley

24.156 de administración financiera y sistemas de control,

La administración central básicamente, está conformada por los ministerios, encabezados

por ministros designados por el Presidente de la Nación. De cada ministerio dependen las
llamadas secretarías, que a su vez se ramifican en subsecretarías. Hasta ese nivel, queda
comprendida la conducción política del Gobierno.

La administración descentralizada comprende a los organismos descentralizados,

autárquicos y autónomos.

6
Organigrama
Dentro de ella se ubica el Instituto Nacional del Teatro, organismo descentralizado
dependiente Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, es el rector de la
promoción y apoyo de la actividad teatral en todo el territorio del país. Las amplias
facultades que otorga la Ley Nacional del Teatro Nº 24.800 al Instituto permiten la
elaboración, ejecución y seguimiento de una política teatral en todo el territorio del país, y su
carácter federal hace de las provincias las principales beneficiarias de la promoción y apoyo
que realiza este Instituto. El Instituto Nacional del Teatro otorga preferente atención a las
obras de autores nacionales y a los grupos que las representen, impulsando la actividad
teatral, favoreciendo su más alta calidad artística y posibilitando el acceso de la comunidad
a esta manifestación de la cultura. Asimismo, se fomentan las actividades teatrales a través
de concursos, certámenes, muestras y festivales; se otorgan premios y becas, se respetan
las particularidades locales y regionales y se estimula la conservación y creación de
espacios teatrales, a la vez que se difunde el conocimiento del teatro, su enseñanza, su
práctica y su historia.

La Ley Nacional del Teatro entiende como actividad teatral a toda representación de un
hecho dramático, manifestada artísticamente a través de distintos géneros interpretativos
según las siguientes pautas:

 Que constituya un espectáculo público y sea llevado a cabo por trabajadores de

teatro en forma directa y real (no a través de sus imágenes).
 Que refleje alguna de las modalidades teatrales existentes o que fueren creadas,
tales como la tragedia, comedia, sainete, teatro musical, leído, de títeres, expresión
corporal, de cámara, teatro danza y otras que posean carácter experimental, o sean
susceptibles de adaptarse en el futuro.
 Asimismo forman parte de las manifestaciones y actividad teatral las creaciones,
investigaciones, documentaciones y enseñanzas afines al quehacer descripto.

A partir de la sanción de la Ley N° 24.800, en el año 1998 se crea el INSTITUTO NACIONAL

DEL TEATRO, tomando las funciones de la ex Dirección Nacional del Teatro, dependiente
de la entonces Secretaría de Cultura de la Presidencia de la Nación, empezando a funcionar
en el año 1998, cumpliendo en la actualidad veinte años de existencia, como organismo
rector de la promoción y apoyo de la actividad teatral en todo el territorio del país.

La ley Nacional del Teatro N° 24.800 es la que otorga las atribuciones fundamentales del
INT, pero, asimismo, al ser un órgano público, su acción se inscribe bajo las prerrogativas
de la Ley de Procedimientos Administrativos N° 19.549, la Ley de Administración Financiera
y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional N° 24.156. La Ley 24.800 está
reglamentada por el Decreto N° 991 de fecha 24 de septiembre de 1997.

El INT está conducido por un Consejo de Dirección, compuesto de representantes del

quehacer teatral elegidos por concursos públicos de antecedentes y oposición. Asimismo,
uno de los integrantes de dicho consejo es el Director Ejecutivo, designado por el PEN, y un
representante del Ministerio de Cultura de la Nación.

7
Cuenta con cuatro Direcciones (Dirección de Fomento y Promoción de Actividades
Teatrales, Dirección de Fiscalización, Dirección de Administración y Finanzas y Dirección de
Asuntos Jurídicos); y dos coordinaciones (Coordinación de Comunicación y prensa, y
Coordinación de Recursos Humanos y Organización).

En tanto, cuenta con una representación por cada una de las provincias del país, y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, conducidas por un representante del quehacer teatral
provincial.

Estructura de funcionamiento.

I.4 Acerca del Presupuesto.

El Instituto Nacional del Teatro destina todo su presupuesto (a excepción de los gastos
propios del funcionamiento) al otorgamiento de subsidios, becas y aportes para cumplir su

8
función que es la de fomentar la actividad teatral independiente. Lo hace a través concursos,
certámenes, muestras y festivales; se otorgan premios y becas, se respetan las
particularidades locales y regionales y se estimula la conservación y creación de espacios
teatrales.

Los recursos del INT están expresados en la Ley Nacional del Teatro 24.800 que garantiza
la recaudación del organismo a través de diversos recursos. Los principales son: el 10% del
total de las sumas recaudadas en concepto de gravámenes por La Ley de Servicios de
Comunicación Audiovisual No 26.522. Art. No 97, inc. “b”, y el 1% del impuesto que se
aplica sobre los premios ganados en juegos de azar. Como conclusión, los recursos del
organismo están garantizados por la misma Ley que lo crea. No dependen de la voluntad
política del gobierno de turno.

El INT cuenta en su estructura orgánica con una Dirección de Administración y Finanzas

(dependiente de la Dirección Ejecutiva), que se compone de un área de Presupuesto, entre
otras. Es importante destacar que las fechas y los pasos del proceso presupuestario los
determina el órgano rector en materia presupuestaria, que es la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONP) al inicio del año anterior.

El primer paso del proceso es el Presupuesto Preliminar, que se inicia con la estimación de
la recaudación. En base a los recursos que se estiman recaudar se establecen las políticas
presupuestarias, cuantificando las mismas para determinar las metas físicas (cantidad de
subsidios a grupos, salas, cantidad de becas a otorgar, etc.). Este paso es el escenario de
máxima que proyecta el organismo y generalmente su presentación ante la ONP se realiza
entre los meses de marzo y mayo. Durante el mes de julio, se produce el segundo paso: la
ONP envía al INT los techos presupuestarios (límites de gastos que establece dicha ONP),
para que a partir de ellos el organismo realice su Anteproyecto de Ley de presupuesto, lo
que constituye el tercer paso, y que se presenta en el mes de agosto. El Poder Ejecutivo
Nacional lo presenta en septiembre al Congreso de la Nación, para su tratamiento y
posterior aprobación. Cuando el Congreso aprueba la Ley de Presupuesto, queda
conformado el presupuesto del organismo para el año siguiente.

La diferencia entre el límite del gasto aprobado en el presupuesto, y la recaudación

estimada, se expresa en el Presupuesto del INT como Activos Financieros. Son recursos
que se estima que podrán recaudarse por encima del gasto aprobado, y que dependerán de
cuánto finalmente se recaude en el año de ejecución del presupuesto.

9
Distribución del presupuesto ejecutado durante el año 2017

Presupuesto del INT (2012-2019)

10
Dotación de Personal.

11
12
CAPÍTULO II. Estado del arte

Introducción

Los principales enfoques analíticos con los cuales se ha estudiado a la burocracia pública,
parten de resaltar diferentes variables al momento de su análisis, a raíz de las cuales se
obtienen como resultantes visiones poco integrales de la misma. En cuanto al nivel de
estudio de la administración pública que remite a las propuestas elaboradas con respecto al
qué y cómo hacer en la misma, se considera que frecuentemente se conforman doctrinas al
estilo de “recetas” con débiles fundamentos teóricos y fácticos.

Una burocracia son niveles de dirección que requiere muchas aprobaciones para la toma de
cualquier decisión. La burocracia es el control de todo lo que sucede. Y para hacer algo
tienes que pasar por varios procedimientos pidiendo permiso para hacerlo. La burocracia
hace que todo sea difícil y costoso y que por ultimo termine sin hacer nada. Es carácter legal
los estatutos y reglamentos. Todo lo que se hace en la administración, está respaldado por
una normatividad escrita de mayor o menor rango. Ningún funcionario puede actuar
arbitrariamente.

Entonces, se define por ser una estructura administrativa y de personal de una organización.
Las entidades empresariales, laborales, religiosas, docentes y oficiales exigen unos
abundantes recursos humanos, ordenados según un esquema jerárquico para desempeñar
unas tareas especializadas basadas en reglamentos internos. El término se utiliza
principalmente al referirse a la Administración pública pero hoy por hoy se usa
peyorativamente para denotar pérdida de tiempo, ineficacia y papeleo. Buscando el término
burocracia, nuevamente en el diccionario, dice lo siguiente: “Importancia excesiva a los
empleados públicos: La burocracia es la plaga de los Estados modernos// Clase social
formada por esos empleados”1

II.1 Max Weber

Este concepto hoy instalado fue pensado por Max Weber 2 como la cima de una organización
eficiente. La definió como la forma más eficiente de organización teniendo en cuenta la
complejidad de los aparatos estatales, de las dependencias gubernamentales y pensando
en las necesidades de sociedades cambiantes y dinámicas

Weber, al hablar sobre la administración burocrática, hacía referencia a la eficacia y

precisión con la cual desempeña su trabajo. Evidentemente, hoy por hoy esta concepción
quedó alejada del pensamiento de las personas que viven en sociedad.3
1
Diccionario Larrouse Ilustrado, Op. Cit. Pág. 167.
2
Max Weber (1864-1920) fue un economista y sociólogo alemán, quien a través de su estudio de las
civilizaciones desarrolló  el concepto moderno de Burocracia
3
Jorge Barenstein nos alerta sobre la concepción común que se tiene con respecto a lo que Weber consideraba
la burocracia: “…Weber no era de ninguna manera un defensor acérrimo de la burocracia…Por el contrario,

13
como exponente del liberalismo europeo, se preocupaba por los crecientes avances del absolutismo burocrático
sobre la libertad individual…. Weber dijo, con evidente pesimismo lo siguiente: [ “es espantoso pensar que estas
ruedecillas dentadas puedan invadir algún día el mundo entero: hombres minúsculos aferrándose a sus
minúsculos empleos y pugnando por alcanzar otros mayores…..Esta pasión por la burocracia es para
desesperar. Es como si en política nos estuviéramos transformando, deliberadamente en hombres que
necesitan orden y nada más que orden…]. En suma, para Weber la burocracia no es buena sino inevitable. Jorje
Barenstein “El marco analítico weberiano” en El análisis de la burocracia estatal desde la perspectiva
Weberiana. (Cap. 1 y 2) CIDE, col. Ensayos, México 1981. )

Weber consideraba que las burocracias constituidas de esta manera eran especialmente
eficaces para cumplir con sus funciones, y por ello confiaba en que la burocratización se
extendiera por todo el mundo moderno. Según el autor, la norma, la finalidad, y la
impersonalidad “objetiva” dominan la conducta racional de la misma y la burocratización
creciente implicarán por lo tanto el reemplazo de formas de dominación no basadas en
formas racionales, como por ejemplo en la dominación patriarcal donde “...su esencia no se
basa en el deber de servir a una “finalidad” impersonal y objetiva y en la obediencia de
normas abstractas, sino justamente en lo contrario: en la sumisión en virtud de una devoción
rigurosamente personal”4. Las críticas posteriores a las ideas de Weber señalaron que
pocas burocracias encarnan todos estos ideales y que a menudo pueden ser menos
eficaces que otros tipos de organización.

Podemos decir que para Max Weber, es la organización eficiente por excelencia, la
organización llamada a resolver racional y eficientemente los problemas de la sociedad y,
por extensión, de las empresas.

El modelo de la burocracia de Max Weber es ciertamente controversial, sobre todo si se le

analiza a la luz de las nuevas condiciones que marcan el signo de los tiempos
empresariales: los mercados abiertos y globalizados.

Las críticas al modelo de la burocracia según Max Weber son:

 Que las organizaciones no son sistemas cerrados sino abiertos.

 Que la institución se mueve en ambientes altamente dinámicos. El papel de la

institución es medir, evaluar y prever los riesgos y las incertidumbres.

 Que la institución deben prever los cambios, adaptarse a ellos y, mejorar aún, para el futuro.

 La finalidad de la institución está creada por su misión, y la misión es diseñada a

partir de las necesidades de la comunidad estudiantil, que es quien finalmente
“conduce” a la institución.

 Que el factor más importante en la institución no es el trabajo, sino quienes lo

realizan: la gente.

 El modelo burocrático posee ciertas características estructurales y normas que se

utilizan en la institución.
4
Max Weber, Op. Cit. Pág. 753.

14
  La burocracia es la forma más eficiente que podían utilizar de manera efectiva en la
institución surgida de las necesidades de la sociedad moderna.

 La forma burocrática es el instrumento más eficiente en la administración.

II.2 Oscar Oszlak

No podemos dejar de mencionar fragmentos de los estudios que fue realizando Oscar
Oszlak, que nos ayudará a entender aún más toda la problemática que afecta al Estado
Nacional y sus dependencias, como así también entender la importancia de las políticas
públicas.

La burocracia pública es un resultado de la política y está determinada por la naturaleza de

los contenidos de las políticas públicas que implementa. No es un tipo ideal de organización
que realiza o no tareas. Es la expresión material del Estado, y el brazo ejecutor que
implementa sus políticas. Es uno de los atributos del Estado y su instrumento principal para
conseguir y mantener sus atributos de estatidad.

La burocracia interviene como actor en el proceso político y en los arreglos institucionales

establecidos para implementar políticas públicas y alcanzar sus objetivos.

Por ejemplo, considera que el poder de las burocracias deriva principalmente de dos fuentes:
“(1) la habilidad para crear y satisfacer a grupos de votantes); y (2) las habilidades técnicas
que controlan y pueden aplicarse a resolver complejas cuestiones de política pública”.

Es un resultado de la política y está determinada por la naturaleza y los contenidos de las

políticas públicas que implementa. Por lo tanto, la burocracia estatal puede ser concebida
como la cristalización institucional de las políticas públicas y la actividad estatal manifestada
mediante agencias burocráticas que, a lo largo del proceso de implementación, acaban
definiendo la naturaleza del Estado que materializan.

De forma general, la burocracia pública ha sido definida como “la totalidad de agencias o
departamentos gubernamentales que constituyen el gobierno permanente de un Estado…
(Se) refiere a todos los funcionarios públicos del gobierno, de alto y bajo rango, elegidos y
designados”

Pueden observarse similitudes básicas entre estas definiciones, pero en términos de sus
arreglos estructurales, la conceptualización de Max Weber sobre burocracia se mantiene
como una caracterización más abstracta y convincente. Su tipo ideal se construye a partir de
un número de características bien conocidas:

1 los burócratas están organizados en una jerarquía claramente definida;

2 se encuentran obligados por los deberes impersonales de sus cargos;

3 las agencias y puestos están organizados en una cadena de mando;

4 sus funciones están claramente especificadas por escrito, creando así una
especialización de tareas y una determinada esfera de competencia; y

15
 5 el comportamiento burocrático está sujeto a control sistemático5

Podemos caracterizar a la burocracia, el aparato institucional estatal, como un sistema de

producción formalmente investido con la misión de satisfacer ciertos objetivos, valores,
expectativas y demandas sociales. En sintonía con su esquema normativo, la burocracia
emplea recursos (humanos, materiales, financieros, tecnológicos) y los combina de diversas
formas para producir una variedad de resultados o productos expresados en forma de
bienes, regulaciones, servicios o incluso símbolos de alguna forma relacionados con sus
metas y objetivos.

Oszlak creía que la burocracia desempeña diferentes roles en el marco de una sociedad
global, uno de los cuales es el rol sectorial, donde la burocracia tiende a satisfacer intereses
propios, sin pensar por ello en la burocracia como instrumento de la clase dominante. Otro
de los roles que desempeña es el rol mediador donde se observa una actividad dedicada a
satisfacer las necesidades de la clase dominante, legitimando tanto la dominación como el
carácter capitalista del Estado. Por último desempeña el rol que Oszlak define de
infraestructural que está relacionado con la producción de bienes, regulaciones o servicios
donde se materializa el carácter de representativa del interés general.

Oscar Oszlak al referirse a la transformación Estatal Argentina en la década de los 90,

realiza dos acotaciones: por un lado insinúa que es un programa de mera aplicación de
instrumentos y por otro que el alcance del término, que parece ser tan grande (reforma del
Estado), solo tiene alcances parciales, ya que con el arsenal disponible para llevarla a cabo
no podría pretenderse alcanzar cambios más globales y duraderos.6 Oszlak plantea que las
Leyes de Emergencia económica (23.697) y Reforma del Estado (23.696) implementadas en
el año 1991 fueron medidas coyunturales, destinadas a recuperar la capacidad fiscal del
Estado y otorgar mayores poderes al gobierno para redefinir las reglas del juego y los límites
en diversos planos de su intervención social. Acota que los criterios de racionalidad que
guiaron estas iniciativas estuvieron inspirados en una necesidad de resolver la crisis fiscal
del Estado y producir un ajuste estructural de la economía, y que esto, no tiene que ver
precisamente con criterios basados estrictamente en requerimientos de modernización de la
gestión pública. Inclusive afirma que medidas globales e inespecíficas tienden a crear serias
rigideces y distorsiones en el funcionamiento de los organismos estatales, sin resolver
precisamente problemas de organización y gestión. Utiliza por lo tanto el término reforma o
modernización del Estado7 en el sentido de “transformación tecnológica y cultural de la
gestión pública”.
5
Podemos observar una tensión característica entre la referencia y el significado del concepto de burocracia.
Por un lado, si se considera obvio que “burocracia” se refiere a las entidades organizacionales existentes en el
sector público, entonces se explica que casi no exista una teoría que distinga catisfactoriamente las
características definitorias de tales entidades. Por otro, si partimos de un concepto especifico de burocracia,
entonces debemos intentar espicificar cual es su rango de aplicación. Podría darse el caso en que las diversas
propiedades no son de aplicación general a las nurocracias existentes. (Lane, 1999).

6
Oscar Oszlak, La Reforma del Estado en la Argentina. Documento CEDES/36. Bs. As. 1990. Pág 2.

7
Según Guillermo F. F. Schweinheim “La modernización puede ser un factor que contribuya a la innovación. De
hecho, la modernidad en los países centrales tiene como una de sus características principales el aumento de

16
las opciones de los actores, el crecimiento de la creatividad y las tasas de innovación del Estado, las empresas y
la sociedad civil, y el desarrollo de instituciones y sistemas que favorecen el cambio, el aprendizaje y la creación
original. Sin embargo, dado el contexto en que se han producido los cambios estructurales en Latinoamérica
(crisis, emergencia, disminución de márgenes de maniobra), el aprendizaje tuvo en una primera etapa y en gran
medida un carácter desorganizado del potencial de innovación y creatividad organizacional. Op. Cit. Pág. 39.

III.3 Burocracia Estatal Argentina

Con el fin de seguir aportando información a nuestra investigación hemos resaltado

fragmentos de un trabajo de investigación que permitirá comprender y contextualizar la
Burocracia Estatal Argentina desde su regreso a la democacia

Título de la ponencia: “Estado de la cuestión sobre la Burocracia Estatal argentina (1983-2015)”

Trabajo preparado para su presentació n en el XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.”

Autoras:

 Carolina Foglia: Investigadora-Docente del Instituto del Conurbano, Universidad

Nacional de General Sarmiento. [email protected]

 Gabriela Mansilla: Investigadora-Docente del Instituto del Conurbano, Universidad

Nacional de General Sarmiento. [email protected]

Área temática sugerida: Estado, Administració n y Políticas Pú blicas

Resumen: En este trabajo realizamos un estado de la cuestió n del aná lisis de la burocracia
nacional argentina entre 1983 y 2015. Buscamos dar cuenta de la producció n má s
representativa en el campo, considerando los diferentes abordajes y recortes temá ticos
realizados, como también los momentos en que se llevó a cabo la producció n y el período de
gobierno trabajado.

En los casos en que fue posible se revisaron todos los documentos disponibles en las bases
seleccionadas y, en otros cuando el volumen de informació n existente lo tornaba dificultoso, se
utilizó el buscador aplicando filtros a partir de los siguientes criterios: burocracia, servicio civil,
empleo pú blico, Estado y/o Estado argentino, estructura estatal y/o estructura estatal argentina
y administració n pú blica.

A partir de este relevamiento se ha construido una matriz en la cual se volcaron los documentos
obtenidos considerando la fuente de donde se extrajeron, referencias institucionales y autorales
de la publicació n, añ o de la misma.

Asimismo, para ordenar el relevamiento realizado se clasificaron los documentos obtenidos en

funció n de las dimensiones de aná lisis propuestas por el proyecto de investigació n a saber:
Estructura Estatal, Empleo Pú blico, Burocracia-Política, Burocracia-Burocracia, Burocracia-

17
Sociedad.

La dimensió n Estructura estatal refiere a un conjunto de trabajos que abordan el “sistema

interrelacionado de roles oficialmente sancionados que forman parte del organigrama y de la
definició n de funciones y responsabilidades.

En tanto, en la dimensió n “Empleo Pú blico”, cuya caracterizació n también es un aspecto clave

para el estudio de las mutaciones sufridas por la administració n pú blica, los documentos giran
en torno al cuá nto, có mo y quiénes caracterizan esta dimensió n de la burocracia y refieren a la
organizació n/distribució n cuantitativa del empleo pú blico; sus modalidades salariales,
contractuales y laborales; y las características qué tienen o han asumido determinados agentes
pú blicos a partir de experiencias fundamentalmente de profesionalizació n.

Observan a la burocracia estableciendo distintos tipos de vinculaciones, las cuales son:

burocracia-poder político o administració n-poder político donde se observa la vinculació n con el
escenario autorizante (clientelism o/patronazgo burocracia- sociedad, en relació n con el
escenario co- productor no estatal, el territorio y los destinatarios de las políticas (nivel de
incorporació n de las demandas ciudadanas, captura empresaria, entre otros aspectos) y
burocracia-burocracia, en relació n al escenario coproductor estatal (articulació n con otros
organismos pú blicos nacionales.

En lo que respecta a la estructura estatal 8 se pueden primeramente observar dos grandes grupos
de trabajos: aquellos publicados a partir de mediados de los añ os 90’ que se proponen analizar
los procesos de reforma del Estado llevados a cabo desde comienzos de la mencionada década,
indagando en el impacto de las mismas sobre la estructura estatal y, otro conjunto de trabajos
que indagan sobre los procesos de reforma del Estado y de la Administració n Pú blica en el
contexto de recuperació n econó mica que ha experimentado la Argentina con posterioridad a la
crisis de 2001-2002.

Primeramente, expondremos los trabajos de carácter descriptivo que buscan exponer las
principales políticas llevadas a cabo durante los añ os 90’ en el marco de los procesos de Reforma
del Estado que impactaron en la estructura institucional estatal.

Entre ellos se destacan: el trabajo de Gustavo Blutman (1994) en donde se caracterizan los ejes
centrales del proceso de Reforma del Estado en Argentina desde 1989 hasta 1992 un estudio del
Instituto Nacional de la Administració n Pú blica (2000), coordinado por Norberto Zeller, que
recupera las principales medidas de reforma estatal originadas a partir de la denominada
Segunda Reforma del Estado (Ley Nº 24.629/96) y los posteriores cambios relacionados con la
creació n de Secretarías y organismos y con la dependencia funcional de algunas unidades; el
Mapa del Estado Argentino (2000, 2001 y 2003) elaborado por grupo de Organizaciones no
Gubernamentales9 y; por ú ltimo un trabajo de Cagnoli (2003) que plantea algunas reflexiones en
relació n a la reforma administrativa y que incluye en su aná lisis el problema de las estructuras
organizacionales.
8
En este análisis se incluyen también los trabajos que fueron clasificados en la dimensión “Estructura-
Empleo Público” en lo que respecta al abordaje de la primera cuestión.
9
Las organizaciones son: Asociación Conciencia, la Fundación Gobierno y Sociedad, el Grupo Sophía y el

18
Grupo de Análisis y Desarrollo Institucional y Social.

En relació n a la organizació n jurídico-política del Estado y la administració n pú blica nacional de

los ú ltimos añ os, se ubica un trabajo elaborado por el Círculo de Legisladores de la Nació n
Argentina y la Asociació n Argentina de Administració n Pú blica en el añ o 2014 en donde
describen cada uno de los poderes estatales explicitando el mandato legal y las competencias
delegadas a cada uno de ellos, determinando a su vez sus estructuras organizativas, los créditos
presupuestarios (por finalidad, funció n y objeto del gasto) y las dotaciones de personal
asignadas por el presupuesto nacional para el cumplimiento de sus funciones.

Se observa asimismo un trabajo de Cagnoli (2007)- Presidente de la Asociació n Argentina de

Administració n Pú blica al momento de su publicació n –quien realiza un aná lisis de la Reforma
del Estado de los añ os 90’ efectuando una revisió n de las normativas que sustentaron estas
reformas, centrá ndose en el Programa de Reforma Administrativa (PRA) que tenía por objeto
lograr el Estado “mínimo” mediante el recorte de funciones y reducció n de la estructura
organizacional y del personal estatal. El autor presenta diferentes ejemplos concretos en
relació n a los resultados de la reforma que dan cuenta que las mismas eran principalmente
argumentos retó ricos cuyo ú nico fin era la progresiva desarticulació n del sector pú blico. A partir
del aná lisis realizado plantea la necesidad de encarar una Reforma Administrativa de segundo
grado que, en relació n a la estructura organizacional, implica determinar los excesos o faltantes
de personal para la determinació n de las estructuras internas y eliminació n de la superposició n
de funciones, la retirada de las unidades ejecutoras de programas con financiamiento externo y
el traspaso de sus funciones al sector pú blico, la definició n en cada organismo de los niveles de
conducció n y direcció n necesarios, la cantidad de puestos de trabajo con especificació n de las
tareas a realizar, entre otras medidas relevantes.

Por otra parte, nos encontramos con un estudio de Pedro Andrieu (2007) que realiza una
revisió n de las reformas del Estado en Argentina entre los añ os 1990 y 2001, estableciendo
algunas bases para lograr la modernizació n organizacional del sector pú blico. Entre ellas se
destacan la necesidad de: constituir un nú cleo central, organizacional y funcional del sector
pú blico que debería tener como cabeza un ú nico organismo; de que los Ministerios o Secretarias
tengan a su cargo las funciones globales y sobre todo sectoriales de políticas y regulaciones
bá sicas; que la operació n y prestació n de servicios se descentralice tanto como fuere posible
hacia entes locales y regionales y hacia organizaciones sociales sin fines de lucro, que el control
de las regulaciones que afecten al sector privado y al social esté a cargo de entes independientes
con participació n de usuarios, entre otras medidas mencionadas.

Por ú ltimo, es posible distinguir algunos trabajos de cará cter analítico, que como indica su
nombre, no só lo describen los procesos, sino que principalmente tratan de reflexionar sobre sus
impactos, consecuencias y resultados y, discutir acerca de algunos conceptos teó ricos
subyacentes a los mismos.

En este sentido se ubican los trabajos de Bozzo, Ló pez y Zapata (1999) que focalizan en la
revisió n de la segunda etapa de la reforma del Estado, a partir de mediados de los añ os 90’, la
cual titulan como “Cró nica de un Fracaso Anunciado”. Analizan las diferencias en el gasto de
personal entre el presupuesto del añ o 1996 y de 1999, exploració n que les permite dar cuenta
de una reducció n global del mismo, pero también de una heterogeneidad en su interior al

19
desagregarlo por jurisdicció n (crecimiento de las á reas de Presidencia, Interior y Relaciones
Exteriores y, disminució n en Defensa y Salud).

En términos jurídicos, el empleo pú blico es la relació n laboral en la que el Estado es el

empleador, cuyas normas está n encuadradas en el Derecho Administrativo. En este documento,
los trabajos analizados dan cuenta de los procesos y movimientos internos al aparato estatal en
torno a las políticas y/o acciones de personal. De esta manera, la dimensió n Empleo Pú blico se
refirió a aspectos como el Cuá nto, Có mo y Quién.

En primer lugar, los estudios sobre Empleo Pú blico, de índole má s cuantitativa (Cuá nto),
también describen su distribució n segú n niveles jurisdiccionales (nacional, provincial y
municipal); poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial); y pertenencia a la
administració n central o descentralizada. En este punto ademá s puede incluirse la relació n
empleo pú blico y gasto, en términos de personal y transparencia del gasto.

En segundo lugar, se encuentran aquellos que describen y analizan las diversas modalidades
laborales, salariales y contractuales (Có mo) imperantes en el sector pú blico como: tipos de
contratació n (permanente y no permanente); sistemas de carrera; regímenes de empleo
diferenciados y específicos denominados regímenes laborales o escalafonarios (SINAPA, PECIFA,
etc.); estructura de las remuneraciones en el sector pú blico (brechas entre funcionarios de
carrera, sueldos de organismos de la Administració n Central y la descentralizada).

En tercer lugar, respecto del Quién, se ubican los trabajos que hacen menció n a las
características de ciertos tipos de agentes pú blicos (en términos generales), fundamentalmente
a partir de experiencias de bú squedas de profesionalizació n como la creació n del Cuerpo de
Agentes Gubernamentales y la incorporació n de tecnó cratas financiados por organismos
internacionales de crédito

Como ya expusimos, a partir de los relevamientos realizados, hallamos que la mayor cantidad de
los estudios sobre empleo pú blico se focalizaron durante el período 1990-1999, siendo
contextualizados en la reforma del estado y administrativa de la década de inicio, período en el
que se ubican los mayores cambios cualitativos y cuantitativos en torno al empleo pú blico.

Estos trabajos se han focalizado en captar los impactos laborales, salariales y contractuales de
las reformas administrativas llevadas a cabo en la APN durante el período 1983-2001,
dividiéndose a partir de los diversos gobiernos.

Este un período caracterizado por procesos de reducció n, ampliació n y fortalecimiento de

organismos pú blicos que se plasmaron en los distintos lineamientos normativos (Blutman,
1994); regímenes escalafonarios del PEN; políticas sobre salarios; un régimen de cargos con
funciones ejecutivas que procuraba jerarquizar los puestos de conducció n, y la implementació n
del Sistema Nacional de la Profesió n Administrativa (SINAPA) tendiente a profesionalizar la
funció n pú blica a través de un nuevo escalafó n administrativo

Empleo público y capacidades estatales

La relació n entre los recursos humanos con que cuenta la administració n pú blica y las
capacidades estatales ha sido pensada basá ndose en los cambios acontecidos sobre el régimen

20
de empleo pú blico a partir de la creació n del SINAPA. Ademá s de detectar las principales
restricciones políticas y dificultades para su implementació n debido a factores omitidos, se
analizó có mo este cambio ha impactado sobre las capacidades del estado argentino. Uno de esos
factores es el conflicto, alrededor de las estrategias de recursos humanos, entre los roles que
desempeñ an los funcionarios políticos (responsables ante el pú blico) y los funcionarios de línea
(objetividad técnica)

En esta línea, Britos, García Puente y Nakano (2001) trabajaron sobre la cuestió n de la relació n
entre la profesionalidad y la calidad de la gestió n en la Administració n Pú blica 10. Justamente la
profesionalidad de la gestió n pú blica apela a la articulació n entre la técnica y la política, como
condició n de posibilidad de realizació n de dicha gestió n.

Bonifacio (2003a) establece la relació n entre crisis de la política y funció n pú blica. El lugar má s
comú n del cuestionamiento al sistema de relació n entre políticos y administradores lo aportan
el padrinazgo y el clientelismo. Justamente uno de los factores que contribuye a la imagen crítica
de la política (especialmente de los partidos políticos y los parlamentarios), puede atribuirse al
mal desempeñ o de la funció n pú blica, por ejemplo, a las inercias burocrá ticas.

Salas (2006) trabaja sobre la vinculació n directa y positiva entre la calidad de los desempeñ os
laborales de los funcionarios pú blicos, la gobernabilidad en clave democrá tica, y el desarrollo
sociocultural y econó mico. Es decir que la clave del éxito de la reforma del servicio civil se
encuentra en el aporte que hace a la mejora de la gobernabilidad democrá tica, o a la capacidad
de gestionarnos como sociedad organizada. Aquí Salas introduce un aspecto adicional: no es só lo
una cuestió n de expertos, gremios o de gobiernos; sino es una cuestió n societaria que también
depende de los valores, las actitudes y los modelos mentales prevalecientes en la sociedad civil,
es decir del capital social o cultura cívica de los individuos y de sus organizaciones.

La Relación Burocracia-Burocracia

En cuanto a esta dimensió n que busca analizar la relació n burocracia -burocracia se observa una
producció n académica bien escasa. El relevamiento efectuado nos ha permitido identificar
solamente un trabajo que trabaja las relaciones entre las burocracias del Estado Argentino. El
trabajo relevado es el de Noemí Pulido, del Cuerpo de Administradores Gubernamentales,
presentado en Segundo Congreso Argentino de Administració n Pú blica en el añ o 2003. La autora
analiza las relaciones interburocrá ticas en el contexto de crisis social y econó mica que la
Argentina venía de atravesar por aquellos añ os. Ella comprende que uno de los factores claves
para la viabilidad de las políticas pú blicas se encuentra en la superació n por parte de amplios
sectores del cuadro administrativo de sus propias restricciones para integrarse a un diálogo
productivo entre jurisdicciones, sectores y niveles de gobierno. Considera particularmente, las
asistencias técnicas realizadas desde el Estado Nacional para la transformació n organizacional
del sector pú blico remarcando que se requiere establecer un mayor vínculo entre las
burocracias del nivel federal y las burocracias provinciales y sus comunidades a fin de evitar que
la aplicació n de métodos e instrumentos resulten ajenos a los verdaderos problemas a los que
las burocracias provinciales deben dar respuesta.
10
Los autores se interrogan acerca de la distribución efectiva del poder en la gestión de un programa de
capacitación institucional en un organismo nacional: la capacitación ¿versará exclusivamente en la

21
transmisión de saberes meramente técnicos? ¿O acaso esa profesionalización y esa capacitación deberán
transmitir un saber-operar que conjuga lo técnico con lo político para responder a una necesidad y a una
misión?

La Relación Burocracia-Sociedad

En relació n a esta dimensió n encontramos, al igual que en lo que refiere a la relació n Burocracia-
Burocracia, una escasa producció n de trabajos académicos que la abordan. Por un lado, se
identificó un trabajo de José Luis Tesoro de fines de la década del 80 publicado por el INAP. Este
aná lisis lo efectú a considerando la riqueza de la informació n que la burocracia proyectó sobre la
sociedad lo que permitió que emergieran a la luz pú blica un conjunto de aspectos que durante
má s de un siglo trataron de ocultarse al cuerpo social. Plantea en este sentido cuatro casos
paradigmá ticos: una embestida contra la corrupció n administrativa; emergencia y agonía de
proyectos de desestatizació n, privatizació n y desmonopolizació n de empresas pú blicas; una
embestida contra los regímenes jubilatorios de privilegio y, el estallido de la crisis financiera.
Trata de demostrar que, a través del conocimiento sistemá tico e interdisciplinario de la realidad
de la Administració n Pú blica, es posible elaborar modelos comprensivos y eficientes para
cubrirse y hasta obtener beneficios globales (para la sociedad).

En segundo término, aparece a comienzos de los 2000 un trabajo de Raú l Maná incluye líneas
como el control má s estricto de los costos de los servicios, la desregulació n, la privatizació n y la
bú squeda de eficiencia, las cuales busca aplicar al aná lisis del sector salud en la provincia de
Có rdoba dando cuenta de las diferentes interacciones con el nivel nacional y municipal y con
otros actores sociales (universidades, empresas, ONGs). Plantea una revalorizació n del
management pú blico como respuesta a uno de los grandes dilemas del sector pú blico de nuestra
época enfrentarse a má s y nuevos problemas, en entornos complejos, con responsabilidades
crecientes y con recursos limitados. En lo que respecta al management pú blico incluye
incentivos por buen desempeñ o, adoptando retribuciones por productividad en formas diversas
o concediendo mayor flexibilidad y capacidad de decisió n a los managers operacionales y, la
mejora en la relació n con los usuarios, considerá ndolos como clientes de un servicio pú blico, lo
que supone un cambio en las actitudes y en los servicios. Para esto, es necesario que exista una
competencia suficiente entre los distintos oferentes, y del control de calidad de los servicios por
la parte gubernamental y por los usuarios que dispongan de informació n suficiente. Esto supone
pasar de un concepto de eficacia centrado en objetivos establecidos a otro de tipo
organizacional, adoptando valores de innovació n, adaptabilidad, aprendizaje organizacional y
capacidad para gestionar el cambio. Aplicando conceptos de eficiencia y management vigentes
en las organizaciones privadas en las organizaciones pú blicas.

Consideraciones finales

El análisis efectuado nos ha permitido contar con un mapa del estado de la cuestió n en torno al
abordaje de la cuestió n de la burocracia argentina desde el retorno la democracia hasta la
actualidad. Los principales hallazgos de este relevamiento son los siguientes:

a) intensa producció n en el campo del empleo pú blico, versus escasos trabajos sobre las
temá ticas vinculadas con las relaciones intra-burocrá ticas y las relaciones entre la burocracia y

22
la sociedad;

b) el período de gobierno má s estudiado corresponde a las presidencias de Carlos Menem,

durante las cuales tuvo lugar la reforma del Estado;

c) los momentos de mayor intensidad en la producció n académica corresponden al período

inmediatamente posterior a esa reforma del Estado; y

d) la mayor riqueza analítica se advierte en el campo del empleo pú blico y de la relació n entre
política y administració n.

23
24
CAPÍTULO III. Metodología de la investigación

III.1 Metodología

Al ser un trabajo de descriptivo, la Investigación tuvo, como vimos en el capítulo anterior, un

enfoque cualitativo, utilizándose el método de análisis de textos, el cual se apoya en
estudios teóricos sobre la Administración Pública. Luego para entender el funcionamiento
interno del organismo, se indagaron los registros de los procesos administrativos de los
expediente.

Durante la realización de este trabajo no hemos encontrado con algunas dificultades en la

recolección de datos, como por ejemplo, un manual de procedimientos administrativos de
Expedientes formal, que dé cuenta del recorrido del circuito de tramitación de los mismos. Si
bien se realiza uno por defecto, no hay uno aprobado y puesto en funcionamiento. Es por
ello, que hemos reconstruido a base de los registros encontrados en los programas
informáticos, para luego poder detectar en qué etapa se presentan las mayores demoras.

Para ello, hemos dividido en el Circuito administrativo en 3 etapas. En la primera etapa,

participan las Representaciones Provinciales, el área de Mesa de entradas, la Dirección de
Fomento y Promoción de Actividades Teatrales, la Dirección de Fiscalización y el Jurado
Calificador de Proyectos. Está etapa se caracteriza por la recepción de la documentación, la
clasificación y posterior evaluación.

En la Segunda etapa, participan la Dirección de Fomento y Promoción de Actividades

Teatrales y el Consejo de Dirección. En esta etapa es donde se aprueban los subsidios.

En la tercera y última etapa intervienen las Representaciones Provinciales, las Direcciones

de Fiscalización, Fomento y Promoción de Actividades Teatrales, La dirección de Asuntos
Jurídicos, las áreas de Presupuesto y Patrimonio, Mesa de Entradas, el Director Ejecutivo,
Contabilidad y Finanzas y Tesorería. En esta etapa se inicia el recorrido para el pago del
subsidio.

III.2 Circuito Administrativo

ETAPA I.
Ingresa la solicitud de subsidio a la Representación Provincial correspondiente y es enviada
por correo a la sede central del Instituto.

Se da ingreso por Mesa de Entradas y se deriva a la Dirección de Fomento y Promoción de

Actividades Teatrales.

La Dirección de Fomento y Promoción de Actividades Teatrales registra la documentación y

la deriva con el pedido de apertura de expediente al Área de Mesa de Entradas, Despacho y
Archivo, quien realiza la caratulación del mismo, le asigna un número y lo remite
nuevamente a la Dirección de Fomento.

25
La Dirección de Fomento controla si la presentación del subsidio cumple con todos los
requisitos para continuar con su trámite, de ser así, se remite el Expediente a la Dirección de
Fiscalización para controlar el estado de los integrantes que solicitan el subsidio.

La Dirección de Fiscalización, una vez chequeado que ningún integrante del proyecto se
encuentro inhabilitado para percibir subsidios, dirige el expediente al área de jurado para la
evaluación del subsidio correspondiente.

Una vez evaluado el subsidio, de ser subsidiable de acuerdo a la opinión del Jurado de
Calificación de proyectos, lo remite a la Dirección de Fomento para que sea elevado al
Consejo de Dirección para su aprobación.

ETAPA II
De ser aprobado por el Consejo de Dirección el mismo sale publicado en Actas. Con esta
aprobación la Dirección de Fomento está en condiciones de solicitarle al beneficiario el
envío del Convenio de Concertación (contrato de partes entre el Instituto y el beneficiario
donde se establece los términos y las obligaciones que asumen ambas partes) como último
requisito para la tramitación del subsidio. Mientras tanto el expediente queda a la espera en
la Dirección.

ETAPA III
Una vez recibido el convenio, que es presentado por el beneficiario en la Representación
Provincial correspondiente, el Expediente es remitido hacia la Dirección de Fiscalización
para nuevamente chequear el estado de los integrantes del Proyecto.

De estar todo correcto, la Dirección de Fiscalización informa que se encuentra en

condiciones de percibir el subsidio y remite el Expediente a la Dirección de Asuntos
Jurídicos para que elabore un dictamen.

De ser favorable el dictamen el Expediente se dirige al Área de Presupuesto y Patrimonio

para la su afectación Presupuestaria, luego pasa al Área de Mesa de Entradas, despacho y
archivo para el control del proyecto de resolución (acto administrativo que autoriza el gasto),
de no tener errores se pasa a la firma del Director Ejecutivo.

Una vez firmada y protocolizada (asignación de número) la resolución, el Expediente se

remite al área de Contabilidad y ejecución presupuestada para que el subsidio sea
comprometido y devengado; una vez realizado esto se pasa al Área de Tesorería para el
pago del subsidio.

Otro aspecto que se consideró pertinente realizar, para aproximarnos al resultado de la

investigación, fue un análisis cuantitativo de datos. Esto lo constituye el uso de un método
descriptivo para caracterizar el proceso de la tramitación de los subsidios en el organismo
estatal. La pertinencia metodológica se fundamenta considerando que este nivel de
investigación consiste en identificar y mostrar aspectos específicos del tema elegido. En
dicho marco, es que se recurre a la técnica de indagación de los registros, para realizar las
observaciones y consideraciones acerca de la gestión de los Expedientes. Para realizar el
relevamiento de campo se confeccionaron instrumentos de recolección de datos, en una
primera instancia se consultaron a los datos que son públicos y se pueden encontrar en los

26
canales de comunicación y en una segunda instancia, realizándose entrevistas con
funcionarios del organismo, teniendo en cuenta su posición en la estructura u organigrama o
su grado y lugar de participación en la organización pública, para tener acceso a informes
realizados por las áreas técnicas del Instituto Nacional del Teatro.

En primera medida, nos es importante detallar como fue distribuido y ejecutado el

presupuesto del año 2017 (no se realizó en base al año 2018 por estar aún en ejecución).
Para ello utilizamos las estadísticas publicadas por el organismo en el Informe
presupuestario que se puede observar en la página web del organismo
(www.inteatro.gob.ar).

En el transcurso del año 2017 el INT mantuvo dos modalidades de convocatorias para el
otorgamiento de subsidios y becas, las llamadas “convocatorias permanentes”, con el objeto
de apoyar y fomentar la actividad teatral en todo el país, y las convocatorias específicas,
llamadas “convocatorias cerradas”, con fechas determinadas de apertura y de cierre,
destinando subsidios y becas a todos los entes contemplados en la Ley Nacional del Teatro.

Becas y subsidios. Total Pais.

27
Una vez obtenidos estos números, indagamos con las Direcciones técnicas intervinientes en
los procedimientos administrativos, sobre si se tenía información certera de cuánto tiempo
se demoraba la tramitación de los expedientes por área. A partir de esta consulta, la
Dirección de Fomento y Promoción de Actividades Teatrales nos brindó 2 cuadros con el
PROMEDIO de meses que un expediente tardaba en tramitarse desde su inicio hasta el
pago.

Sobre un UNIVERSO de 1125 Expedientes aprobados en el año 2017, la Dirección de

Fomento elaboro dos cuadros, de acuerdo a sus registros, del PROMEDIO de tiempo de
tramitación de los Expedientes, desde su inicio hasta su pago.

28
Resumen por subsidio promedio
CONVOCATORIA 2017 -
Subsidios y Becas
TODO EL PAIS
Resumen por Tipo de subsidio
(PROMEDIO; en meses)

  Cantidades Etapa I Etapa II Etapa III Total

Subsidios Aprobación - Inicio Caratulación

Otorgados Caratulación Recepción Circuito - - Cobro 1º
Tipo de subsidio Tramitados - Minuta de Convenio 1º cobro Cuota)
Funcionamiento de Sala 201 2 2,3 2,1 6,4
Equipamiento de Grupo 1 2 1,8 2 5,8
Producción de obra 314 1,5 2,4 3 6,9
Asistencia Técnica para
Grupo 31 2 3 3 8
Gira de Espectáculo 92 1,8 3,4 4 9,2
Evento 167 2,5 2,6 4 9,1
Publicación Periódica 7 1,8 2,2 2,1 6,1
Beca de Investigación 24 1,2 2,3 2,1 5,6
Actividad de Grupo 30 1,9 2,1 3,5 7,5
Equipamiento de Sala 1 3,3 1,2 3 7,5
Beca de Estudio
Perfeccionamiento en rubro
artístico 80 1,1 2 2 5,1
Beca de Estudio
Perfeccionamiento en rubro
gestión 14 1 2,2 3,4 6,6
Beca Internacional 10 1,5 1 2 4,5
Asistencia Técnica para
Evento 6 1,3 1 2 4,3
Publicación Eventual 21 1,6 2 5,1 8,7
Teatro Vocacional 4 1,5 1 6 8,5
Circulación internacional de
Elencos 36 0,8 2,7 2,6 6,1
Adecuación para Habilitación
de Sala 2 3,2 1 2 6,2
Actividades
Complementarias 12 2,7 2,1 2 6,8
Asistencia Técnica para Sala 3 1,6 1 3 5,6
Compra de Sala 2 1,1 1,8 3 5,9
Compra de Inmueble y
Acondicionamiento de Sala 9 1,4 1 3 5,4
Construccion de Sala o
Espacio Teatral 7 1,6 1,5 3,5 6,6

29
Ampliación, Remodelación
y/o Refacción de Sala 21 0,5 1,4 3,6 5,5
Sostenimiento en cartel 19 1,8 2 4 7,8
Incentivo al Estreno Teatral 11 1 2,3 3,5 6,8
Totales 1125 1,7 1,9 3 6,6

Resumen por provincias promedio

CONVOCATORIA 2017 - Subsidios y
Becas
Plazos por Provincia (PROMEDIO; en
meses)

    Etapa I Etapa II Etapa III Total

Subsidios Aprobación -
Otorgados Caratulació Recepción Inicio Circuito - Caratulación -
Provincia/Región Tramitados n - Minuta de Convenio 1º cobro Cobro
Buenos Aires 139 2,7 2,9 2,6 8,2
C.A.B.A. 168 1,4 1,6 2,3 5,3
Región Centro 307 2 2,2 2,4 6,7
Entre Ríos 31 2,2 3,2 2,9 8,3
Córdoba 122 1,6 2,3 2,7 6,6
Santa Fe 94 1,6 2,1 2,6 6,3
Región Centro
Litoral 247 1,8 2,5 2,7 7
Chaco 37 1,2 2 3 6,2
Corrientes 25 1,6 2,8 3,8 8,2
Formosa 18 0,7 3 2,5 6,2
Misiones 42 1,6 2,7 2,8 7,1
Región NEA 122 1,2 2,6 3 6,9
Catamarca 17 1 3,2 2,2 6,4
Jujuy 30 1,3 1,8 2,5 5,6
Salta 25 1,7 2,8 3 7,5
Santiago del
Estero 17 3,1 1,8 2,2 7,1
Tucumán 40 1,8 2 2,4 6,2
Región NOA 129 2,2 2,9 3 8,2
La Rioja 26 2,6 2 3,8 8,4
Mendoza 59 2,4 2 2,4 6,8
San Juan 45 1,1 1,1 2,6 4,8
San Luis 32 1,4 1,7 2,5 5,6
Región Nuevo
Cuyo 162 1,9 1,7 2,8 6,4
Chubut 24 2,6 2,5 1,5 6,6
La Pampa 20 1,4 2,6 2,3 6,3

30
Neuquén 28 2,4 4,4 1,8 8,6
Río Negro 42 2 2,4 1,8 6,2
Santa Cruz 27 1,5 2,5 2,4 6,4
Tierra del Fuego 17 2,6 4,1 2,2 8,9
Región
Patagonia 158 2 3 2 7,2
Totales 1125 1,8 2,5 2,6 7

Luego de observar estos datos, elaboramos un cuadro similar para establecer la MODA.
En estadística, la moda es el valor con mayor frecuencia en una distribución de datos.

Resumen por subsidio moda.

CONVOCATORIA 2017 - Subsidios y
Becas
TODO EL PAIS
Resumen por Tipo de subsidio (MODA; en meses)

  Cantidades Etapa I Etapa II Etapa III Total

Aprobación
-
Subsidios Recepción Inicio Caratulación
Otorgados Caratulación de Circuito - - Cobro 1º
Tipo de subsidio Tramitados - Minuta Convenio 1º cobro Cuota)
Funcionamiento de Sala 201 1 2 2 5
Equipamiento de Grupo 1 2 0,5 2 4,5
Producción de obra 314 1 2 2 5
Asistencia Técnica para Grupo 31 1 2 2 5
Gira de Espectáculo 92 1 2 2 5
Evento 167 1 2 2 5
Publicación Periódica 7 1 1 2 4
Beca de Investigación 24 1 2 3 6
Actividad de Grupo 30 2 2 2 6
Equipamiento de Sala 1 2 2 4 8
Beca de Estudio
Perfeccionamiento en rubro
artístico 80 1 2 2 5
Beca de Estudio
Perfeccionamiento en rubro
gestión 14 1 2 2 5
Beca Internacional 10 1 1 2 4
Asistencia Técnica para Evento 6 1 2 2 5
Publicación Eventual 21 1,5 1 6 8,5
Teatro Vocacional 4 1 4 3 8
Circulación internacional de
Elencos 36 2 1 2 5
Adecuación para Habilitación 2 3 3 2 8

31
de Sala
Actividades Complementarias 12 1 0,5 2 3,5
Asistencia Técnica para Sala 3 1 2 3 6
Compra de Sala 2 2 3 3 8
Compra de Inmueble y
Acondicionamiento de Sala 9 2 2 2 6
Construccion de Sala o
Espacio Teatral 7 1 1 2 5
Ampliación, Remodelación y/o
Refacción de Sala 21 1 2 2 5
Sostenimiento en cartel 19 2 2 2 6
Incentivo al Estreno Teatral 11 1 2 2 5
Totales 1125 1 2 2 5

Resumen por provincias moda.

CONVOCATORIA 2017 - Subsidios y Becas

Plazos por Provincia (MODA; en meses)

  Etapa I Etapa II Etapa III Total

Aprobación -
Provincia/Re Caratulación Recepción de Inicio Circuito - 1º Caratulación -
gión - Minuta Convenio cobro Cobro 1º Cuota)

Buenos Aires 3 2 2 7

C.A.B.A. 1 1 2 4
Región
Centro 3 2 2 7

Entre Ríos 1 1 1 3

Córdoba 1 2 2 5

Santa Fe 1 2 2 5
Región
Centro
Litoral 1 2 2 5

Chaco 1 2 2 5

Corrientes 1 2 3 6

Formosa 1 3 3 7

Misiones 1 2 2 5

Región NEA 1 2 3 5

32
Catamarca 1 4 2 7

Jujuy 1 2 1 4

Salta 1 1 2 4
Santiago del
Estero 1 2 3 6

Tucumán 1 2 1 4

Región NOA 1 2 1 4

La Rioja 1 0,5 2 3,5

Mendoza 1 0,5 2 3,5

San Juan 1 0,5 4 5,5

San Luis 1 0,5 2 3,5

Región
Nuevo Cuyo 1 0,5 2 3,5

Chubut 1 3 1 5

La Pampa 1 2 2 5

Neuquén 1 2 1 4

Río Negro 2 2 2 6

Santa Cruz 2 0,5 2 4,5

Tierra del
Fuego 2 5 2 9
Región
Patagonia 2 2 2 5

Totales 1 2 2 5

Ya con estos datos procesados, se elaboró otro cuadro para realizar un resumen de la
información recolectada.

Cuadro datos.
CONVOCATORIA 2017 - Subsidios y Becas

Los subsidios para Funcionamiento de Sala, Producción de Obra y Evento

representan el 61% del total de las subsidios otorgados tramitados:

Cantidad de Porcentaje con respecto al

Otorgados total de subsidios
Subsidios Tramitados otorgados
Funcionamiento de Sala 201 18%

33
Producción de obra 314 28%
Evento 167 15%
Total 682 61%

Tiempo de tramitación obtenido (desde su caratulación hasta el cobro) en 2017:

PLAZOS OBTENIDOS (en

meses) Según PROMEDIO Según MODA
Funcionamiento de Sala 6,4 5
Producción de obra 6,9 5
Evento 9,1 5

34
CAPÍTULO IV. Análisis de datos.
La unidad de análisis son los meses que tarda un expediente en ser tramitado.

Como podemos observar en el cuadro Nº 1 del capítulo anterior, el PROMEDIO de

tramitación de un Expediente desde que comienza hasta su pago es de 6,6 meses.

A su vez, el tipo de subsidio que más se demora en tramitarse es de Gira de Espectáculo

que tarda en promedio 9,2 meses.

Otro dato observable de acuerdo al cuadro Nº 2, los expedientes de la región NOA son los
que más se demoran en ser pagados, con un promedio de 8,2 meses.

Si tomamos en cuenta los datos agrupados según la MODA, el valor con más frecuencia
que se repite es 5 meses.

Un dato clave que se desprende de estos cuadros, es en que parte de la tramitación se

genera un nudo en la tramitación. El promedio de tramitación en la etapa Nº 3 (ver cuadro Nº
1) es el más alto de todos y es de 3 meses promedio. Teniendo en cuenta el circuito
administrativo que elaboramos en el capítulo anterior, esta etapa es el inicio del trámite de
pago, es donde interviene la mayor cantidad áreas y direcciones previas al pago. Muchas
veces el Instituto Nacional del Teatro, al no ser un organismo Autártico financieramente, es
decir que no tiene autonomía financiera ni tampoco es un organismo recaudador de su
propio presupuesto, está atado al ingreso del crédito y cuota para el pago de los subsidios
que proviene del Ministerio de Hacienda en cuotas trimestrales. Por lo tanto, de no tener
crédito o cuota vigente para el pago, los expedientes quedan a la espera del mismo.

A su vez, al intervenir diferentes áreas se observan procedimientos burocráticos repetitivos

dentro de las mismas, además de detectarse mucha carga laboral en algunas direcciones y
poca dotación de personal en las mismas.

Otro dato destacable es que tres subsidios (Funcionamiento de Sala, Producción de Obra y
Evento), de los más importantes de acuerdo a la cantidad de solicitados y tramitados,
abarcan el 61 % de todos los subsidios otorgados. Se observan exagerados plazos de
rendición y por lo tanto se generan un perjuicio a sus beneficiarios importante. En el caso de
un Evento, el mismo tiene estipulado un inicio y una programación que generalmente no
concuerdan con el pago debido a estas dilaciones en la tramitación. Lo mismo que las
producciones de obra que tiene una fecha estipulada para su estreno y ni que hablar de las
Salas que necesitan cobrar el subsidio para mantenerse en funcionamiento,

35
36
CAPÍTULO V. Conclusiones.
Se entiende por Políticas públicas a “un conjunto de decisiones y acciones emprendidas por
el gobierno para influir sobre un problema al cual se le ha dado prioridad de solución” Desde
este punto de vista, las políticas públicas se pueden entender como un proceso que se inicia
cuando un gobierno o directivo público detecta la existencia de un problema que por su
importancia, merece su atención y termina con la evaluación de los resultados que han
tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema. Por otro lado,
es sumamente necesario, que las acciones emprendidas por el gobierno en el momento de
solución de los problemas sean adecuadamente eficaces, tratando de alcanzar en alguna
medida algún grado de eficiencia.

El Instituto Nacional del Teatro surge como respuesta del Estado Nacional a una necesidad
manifiesta por los hacedores de teatro independiente a lo largo de casi cinco décadas. La
Ley 24.800 define al teatro como una expresión que afianza nuestra cultura y determina
además, que debe ser apoyado y promovido a través de recursos públicos. Establece que a
través de su accionar, el INT deberá impulsar la actividad teatral, favoreciendo su más alta
calidad y posibilitando el acceso de la comunidad a esta manifestación de la cultura. No
ponemos en discusión si la cultura juega un papel social fundamental, influyendo
significativamente en las vidas de las personas y en sus actividades. La Ley Nacional del
Teatro asigna recursos desde 1997 para posibilitar el acceso de todos los argentinos a la
valiosa y transformadora experiencia del contacto con una expresión artística que hace de lo
colectivo su fundamento esencial.

Podemos concluir, al observar que de los 3 subsidios más importantes (Funcionamientos de

Salas, Producciones de Obra y Eventos) que brinda el Instituto Nacional del Teatro y
resultan el 61 % del total de todos los subsidios, tardan hasta 9 meses en cobrarse, que las
políticas públicas que lleva adelante el INT no son del todo eficientes, dado que las
dilaciones en la tramitación les genera un gran perjuicio a los beneficiarios.

Una muestra de ello son los Funcionamientos de Salas, subsidio que fue creado para el
apoyo a las Salas y Espacios de Teatro Independiente estables, contribuyendo a solventar
costos de su funcionamiento. Es de público conocimiento la situación actual del país, donde
el costo de los servicios públicos (Luz, gas, impuestos municipales, etc) se han encarecido
enormemente, sumados a una inflación galopante, la demora en el pago del subsidio es un
“golpe letal” para la supervivencia de las Salas Independientes. La actividad teatral
independiente no persigue un fin económico, dado que, si bien algunas lo logran, no se
pueden financiar solo con los ingresos por taquilla (como máximo se considera Sala de
teatro independiente a un espacio con 300 butacas), sino que es fundamental la presencia
del estado para ello. En el transcurso del año 2017 y lo que transcurrió del mismo muchas
de estas salas han tenido que cerrar sus puertas.

Estos problemas se refieren a la posibilidad real de los Estados de alcanzar los objetivos
propuestos desde el punto de vista de la disponibilidad de recursos humanos, materiales y
financieros para poder llevarlos a cabo. Por otro lado, esto se encuentra relacionado

37
directamente con la forma en que un gobierno organiza los recursos de su sistema, con qué
economía, eficacia y eficiencia los maneja. A lo largo del trabajo, al momento de recolectar
datos, nos hemos encontrado con ausencia de un soporte informático eficiente por parte del
organismo y de una ausencia total de un manual de procedimientos administrativos internos
de expedientes aprobado.

Por lo tanto, concluimos que los funcionarios que tienen poder de decisión del Instituto
Nacional del Teatro, deberían llevar adelante un análisis de su organización en función del
cual se observan debilidades que dificultaban el logro de sus objetivos (demoras en las
tramitaciones, realización de varios procesos por agente, escasa comunicación entre el
personal, falta de especialización en las funciones, información descentralizada y dispersa).
Esta reestructuración debería tener como objetivo la optimización de los circuitos
administrativos y una mayor eficiencia en sus acciones de control de los recursos del
Estado, a través de una nueva dinámica de organización de tareas.

La misma se debería fundar en un cambio en la distribución de las tareas, a la división de

tareas por procesos. Esta nueva organización permitiría mayor eficiencia en los
procedimientos, reduciendo los tiempos de tramitación, una comunicación más fluida al
interior del organismo. A su vez especializar sus funcionarios de escalafones inferiores para
lograr una mayor eficiencia en los circuitos administrativos. Además todos los agentes
deberían disponer de información completa y uniforme de cada trámite, gracias a la
utilización de un documento informático único.

De todas maneras, no se podría afirmar que existen “recetas” o propuestas perfectas para la
administración pública, con respecto al qué y cómo hacer en la misma, todo intento de
reforma de la Administración Pública deberá, en lo general, enmarcarse en un determinado
estadio de desarrollo, y en lo particular, enfrentar un debate profundo de alternativas (viables
de hecho y tratando de conllevar el menor costo) que no podrá escapar al conflicto de
grupos de interés y las consecuentes presiones políticas, lo que hará del cambio de la
cultura organizacional en que se desarrolla la vida misma de la burocracia Estatal una
cuestión de Estado de ardua resolución.

Para finalizar, es imprescindible recalcar que cada administración pública se encuentra

inmersa dentro de un particular sistema sociopolítico, cultural y económico que la hace
diferente del resto de las administraciones.

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BIBLIOGRAFÍA

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ANEXO

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