LIBRO Organización Internacional y Sistema Político Mundial - Dr. Juan Carlos Velázquez Elizarrarás - UNAMFCPyS - CRI - México - 2011

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TEORÍAS, TEMAS Y PROPUESTAS PARA

EL ESTUDIO CRÍTICO DE LA ORGANIZACIÓN
INTERNACIONAL
HEGEMONÍAS, DEPENDENCIA Y COOPERACIÓN EN EL SISTEMA
POLÍTICO MUNDIAL
CENTRO DE RELACIONES INTERNACIONALES
PROYECTO PAPIME PE300307 APLICACIÓN DE LA POLÍTICA COMPARADA AL

ESTUDIO Y ENSEÑANZA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES: SISTEMAS
POLÍTICOS Y ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL
2
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

"
Rector JOSÉ NARRO ROBLES
"
Secretario General EDUARDO BÁRZANA GARCÍA
Secretario Administrativo " ENRIQUE DEL VAL BLANCO
Abogado General " LUIS RAÚL GONZÁLEZ PÉREZ
Director General de Publicaciones y Fomento Editorial " DAVID TURNER BARRAGÁN
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
Director " FERNANDO CASTAÑEDA SABIDO
Secretario General " ROBERTO PEÑA GUERRERO
Secretario Administrativo " JOSÉ LUIS CASTAÑÓN ZURITA
Coordinadora de Extensión Universitaria " CONSUELO DÁVILA PÉREZ
Jefa del Departamento de Publicaciones " FLOR SUGEY LÓPEZ GAMBOA
FACULTAD DE CIENCIAS
POLÍTICAS Y SOCIALES
3
TEORÍAS, TEMAS Y PROPUESTAS PARA

EL ESTUDIO CRÍTICO DE LA ORGANIZACIÓN
INTERNACIONAL
HEGEMONÍAS, DEPENDENCIA Y COOPERACIÓN EN EL SISTEMA
POLÍTICO MUNDIAL
EN HOMENAJE A EFRÉN GUSTAVO MARQUÉS RUEDA
JUAN CARLOS VELÁZQUEZ ELIZARRARÁS
UNIVERSIDAD NACIONAL
AUTÓNOMA DE MÉXICO
México 2011
4
Esta investigación arbitrada por especialistas en la materia se privilegia con el aval

de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM.
Teorías, temas y propuestas para el estudio crítico de la Organización

Internacional. Hegemonías, dependencia y cooperación en el sistema político
mundial
Programa de Apoyo a Proyectos Institucionales para el Mejoramiento de la Enseñanza

(PAPIME) núm. PE300307, Aplicación de la Política Comparada al Estudio y Enseñanza
de las Relaciones Internacionales: Sistemas Políticos y Organización Internacional,
auspiciado por la Dirección General de Asuntos del Personal Académico (DGAPA)
© 2011
Universidad Nacional Autónoma de México
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales
Circuito Exterior Mario de la Cueva
Ciudad Universitaria
México, D. F. C.P. 04510
ISBN: 978-607022654-2
Impreso y hecho en México

Primera edición, octubre de 2011
Cuidado de la edición
Domingo Cabrera Velázquez
Esta publicación no puede ser reproducida ni en todo ni en parte, ni registrada en, o

transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún
medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electro-óptico, por fotocopia o
cualquier otro sin el permiso previo por escrito de (l) (los) autor (es) y de la Universidad
Nacional Autónoma de México.
5
MENCIÓN ESPECIAL de los Miembros activos del Seminario de Estudios de Política

Comparada en Relaciones Internacionales (SEPCRI) del Centro de Relaciones
Internacionales (CRI) de la FCPS-UNAM, y sus áreas principales de especialidad.
Todos ellos son prominentes académicos y profesionales sin cuya calificada
participación, la presente obra y otros productos esenciales del Proyecto PAPIME
que nos sustenta, no hubieran alcanzado el alto nivel que les han reconocido nuestros
pares nacionales y extranjeros:
Dr. José Antonio Murguía Rosete (Decano),

Derecho Internacional, Política Comparada y Teoría del Estado
Dra. Lucía Irene Ruíz Sánchez (Decana),
Derecho Diplomático y Negociación Internacional.
Mtro. Efrén Gustavo Marqués Rueda (RIP),
Derecho Internacional e Instituciones Internacionales.
Dr. Juan Manuel Portilla Gómez,
Derecho Internacional Humanitario y Relaciones Internacionales.
Mtro. Pedro Medina Rodríguez,
Derecho Internacional y Tratados Internacionales.
Profra. Olga Irene Ramírez Hurtado,
Organismos Internacionales y Temas Selectos de Educación.
Mtra. Lidia Huguette Hernández Gómez,
Economía Política Internacional, Prospectiva y Organismos Económicos
Prof. Agustín Vargas Arce,
Sociedades Mercantiles, Comunicación Internacional y Países Árabes.
Prof. Jorge Alberto González Maya,
Toma de Decisiones y Administración Internacional.
Mtro. Roberto Tenorio Navarro,
Política Comercial, Aduanas y Economía Política Internacional.
Mtro. Rubén Castillo Morales,
Planeación Económica y Análisis de Coyuntura Internacional.
Mtro. Miguel Ángel Velázquez Elizarrarás,
Solución y Manejo de Conflictos Internacionales, y Derecho Económico
Dra. María de Lourdes Sánchez Mendoza,
Política Exterior, Gobiernos de América Latina y Política Comparada.
Mtro. Alejandro Federico Mérigo Ramírez,
Política Internacional y Asuntos Estratégicos Globales, y Militarismo.
Dr. Adrián García Saisó,
Unión Europea, Seguridad Atlántica y Geopolítica.
Mtra. Andrea Campos Bedolla,
Comercio Internacional y Alianzas Regionales.
6 TEORÍAS, TEMAS Y PROPUESTAS PARA EL ESTUDIO CRÍTICO DE LA ORGANIZACIÓN ...
Mtra. Consuelo Dávila Pérez,

Relaciones Internacionales, Política Exterior y Estudios Regionales.
Mtro. Héctor Prado Martínez,
Partidos Políticos, Derecho Político y Asuntos Electorales.
Mtro. Omar Tecalco Alquicira,
Sistemas Políticos Comparados, Política Exterior y Organización Internacional.
Dra. María del Rocío Avendaño Sandoval,
Administración Pública, Estado y Tecnocracia.
Dr. Paulino E. Arellanes Jiménez,
Relaciones Internacionales y Sistema Político Mundial.
Profra. Pamela Angulo Olvera,
Paradiplomacia, Estudios del Federalismo y Gobierno Internacional.
Mtro. Ignacio Martínez Cortés,
Negociación Internacional, Planeación y Geoeconomía.
Dr. Gabriel Gutiérrez Pantoja,
Teoría Política y Social y Metodología de Investigación Avanzada.
Profra. Edith González Calderón,
Estudios Asiáticos, China y Potencias Emergentes.
Dra. Elsa María Fernández Andrade,
Sistemas Políticos Comparados y Teoría Sociológica.
Mtra. Ana María del Carmen Méndez Piña,
Organización Internacional y Sistema de Naciones Unidas.
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ÍNDICE
Presentación ...........................................................................................................11
Prólogo ....................................................................................................................21
Klaus Theodor Müeller Uhlenbrock
PRIMERA PARTE
DESARROLLOS TEÓRICOS
DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL
Capítulo 1
Conceptualización y epistemología de la Organización Internacional
como disciplina de las Relaciones Internacionales
1.1. Precisión terminológica de la organización internacional .................................30

1.2. Precisión histórico-conceptual de la organización internacional ......................33
1.3. Concepción sistémica de la organización internacional ....................................36
1.4. Características y tipologías ...............................................................................41
Capítulo 2
La teoría de la toma de decisiones en la organización internacional
2.1. Aproximación a la construcción de una teoría

general de la toma de decisiones .....................................................................57
2.2. La toma de decisiones y las relaciones de poder .............................................62
2.3. La toma de decisiones en las organizaciones internacionales .........................67
2.4. Tipología básica de las decisiones que toma la organización
internacional actual ...........................................................................................76
2.5. Clasificación elemental de los principales tomadores
de decisiones en la organización internacional actual .....................................79
Capítulo 3
Funcionalismo e integracionismo en la organización internacional
3.1. Las bases del funcionalismo y el integracionismo .............................................84

3.2. El Enfoque de David Mitrany ...............................................................................86
3.3. La perspectiva de Karl Deustch .........................................................................89
3.4. Funcionalismo e integracionismo en una visión crítica y sinóptica ...................90
3.5. Críticas a la teoría de la integración ...................................................................94
3.6. Referencia breve a la integración de América Latina en el contexto
de la organización regional ...............................................................................97
8 ÍNDICE
Capítulo 4
Visiones teóricas de la globalización y su influencia
en la organización internacional de la sociedad global
4.1. Algunos significados conceptuales y políticos

del término ‘Globalización’ .............................................................................102
4.2. Retos, oportunidades y tendencias de la sociedad
globalmente organizada .................................................................................110
4.3. La proyección global frente a la nueva agenda ciudadana:
la organización civil internacional ....................................................................115
4.4. Referencia breve sobre la soberanía frente a la sociedad
globalmente organizada .................................................................................118
Capítulo 5
La teoría de los regímenes internacionales y las
visiones ético-normativas de la organización internacional
5.1. Evolución, concepto y contenido general de la teoría de los
regímenes internacionales en la organización internacional ..........................125
5.2. Principales visiones ético-normativas de la organización internacional ..........134
5.3. Nuestra postura ético-normativa sobre la organización internacional ..................144
SEGUNDA PARTE
TEMAS ANALÍTICOS DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL
Capítulo 6
Concepciones occidental, socialista y tercermundista de la organización
internacional en el orden bipolar del Siglo XX: su contribución actual
6.1. La interpretación occidental de la organización internacional ........................152
6.2. La interpretación socialista de la organización internacional ............................157
6.3. La concepción tercermundista de la organización internacional .....................166
Capítulo 7
Las grandes transformaciones del sistema político mundial y su impacto
en la organización y la cooperación internacionales
7.1. Algunos factores inmediatos de los cambios cualitativos
de la sociedad internacional ...........................................................................176
7.2. Enunciado de las grandes transformaciones de la sociedad
internacional ....................................................................................................181
7.3. Importancia de la cooperación en las relaciones internacionales ...................184
7.4. Principales corrientes teóricas, definiciones y categorías de la
cooperación en la organización internacional ..................................................186
7.5. Elementos centrales de la cooperación internacional
y repunte de los mecanismos interinstitucionales ............................................193
TEORÍAS, TEMAS Y PROPUESTAS PARA EL ESTUDIO CRÍTICO DE LA ORGANIZACIÓN ... 9
Capítulo 8
La organización internacional y el sistema político mundial: binomio
de coordinación para un gobierno internacional
8.1. La organización internacional como fenómeno político y
subsistema de las relaciones internacionales .................................................201
8.2. La organización internacional como subsistema del sistema
político mundial ...............................................................................................207
8.3. La organización internacional como escenario de coordinación y
técnicas de gobierno internacional .....................................................................217
Capítulo 9
La organización internacional como productora de soft law:
una perspectiva de teoría jurídica y política
Efrén Gustavo Marqués Rueda
9.1. Precisiones terminológicas y elementos básicos

para la identificación del soft law ...................................................................232
9.2. El soft law en los debates teóricos del Derecho Internacional
y las Relaciones Internacionales ...................................................................238
9.3. El soft law y las fuentes del derecho internacional .........................................245
9.4. Principales manifestaciones del soft law:
tipologías o clasificaciones .............................................................................250
9.5. La aplicación práctica del soft law: las resoluciones
de organizaciones internacionales .....................................................................254
TERCERA PARTE
PROPUESTAS PARA LA CONCEPCIÓN CRÍTICA
Y LA TRANSFORMACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL
Capítulo 10
Pensamiento y política en la evolución de la organización internacional:
una visión historiográfica
10.1. La crisis internacional y los procesos histórico-políticos actuales ...............264

10.2. El fenómeno de la guerra y la organización internacional ............................270
10.3. El derecho internacional, el Estado y la organización internacional .............273
10.4. Fases principales del desarrollo histórico de la organización
internacional ...................................................................................................277
10.5. Organizaciones internacionales de importancia histórica ............................283
10.6. La Liga o Sociedad de Naciones: Primer esfuerzo de organización
internacional de tendencias universalistas ...................................................287
10 ÍNDICE
Capítulo 11
Supranacionalismo, poder y conflicto en la organización internacional
11.1. Perfil general del supranacionalismo en la organización
internacional económica y política .................................................................298
11.2. Concepción del supranacionalismo a través del poder y el conflicto
en el sistema de relaciones internacionales ..................................................301
11.3. Supranacionalismo, poder y conflicto en el caso de la Organización
del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) .........................................................309
Capítulo 12
Régimen jurídico y función legislativa general
de las organizaciones internacionales
12.1. Introducción al derecho de las organizaciones internacionales ....................325
12.2. La subjetividad de la organización internacional en el derecho
internacional público ....................................................................................327
12.3. El derecho constitucional o fundacional de las organizaciones
internacionales ..............................................................................................331
12.4. El derecho derivado o reglamentario de las organizaciones internacionales .....336
12.5. La responsabilidad internacional de las organizaciones internacionales .....340
12.6. Las resoluciones de las organizaciones internacionales como
fuente autónoma del derecho internacional contemporáneo ..........................344
Capítulo 13
Los organismos no gubernamentales (ONG) como fuerza transnacional
y correlato de la sociedad civil internacional
13.1. Acercamiento a la naturaleza de las fuerzas transnacionales ......................360
13.2. Definición, clasificación y estructura de las ONG ..........................................363
13.3. Objetivos, organización y papel actual .........................................................365
13.4. Las ONG en el ámbito funcional de las Naciones Unidas:
el rol central del PNUD ................................................................................369
Capítulo 14
Propuestas, consensos y obstáculos a la transformación política
y estructural del sistema de las Naciones Unidas
14.1. Las convergencias políticas necesarias para la transformación sistémica .....379
14.2. El consenso internacional sobre los grandes temas de la reforma
al sistema de las Naciones Unidas ..............................................................381
14.3. Fortalecimiento de la Secretaría y del rol político del Secretario General .......399
14.4. La reforma al sistema judicial internacional: la Corte Internacional
de Justicia ....................................................................................................403
14.5. Aspectos fundamentales de la reforma financiera del sistema de
Naciones Unidas ...........................................................................................408
14.6. Los cambios significativos en el eje supranacional del Sistema:
el Consejo de Seguridad .............................................................................413
Fuentes de consulta .............................................................................................423

11
PRESENTACIÓN
La presente contribución se da a conocer en México en el marco conmemorativo del
LX Aniversario de la creación de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la
UNAM, la más importante en América Latina. Busca recuperar y reconsiderar la esencia
de las propuestas teóricas y las formulaciones empíricas de los grandes pensadores
que han elevado a la Organización Internacional a la categoría de disciplina de las
Relaciones Internacionales y subsistema del Sistema Político Mundial. Su hipótesis
principal advierte que los cambios mundiales de la era global conllevan a una creciente
interdependencia entre las naciones que se refleja en la amplitud y extensión de las
relaciones internacionales contemporáneas, y la rapidez con que ellos se dan
demanda, también, una transformación del concepto tradicional que se emplea de
organización internacional para situarla como vertiente disciplinaria y objeto de estudio
de las ciencias políticas y sociales, en especial de las Relaciones Internacionales. Se
trata entonces de traer al primer plano su importancia como campo de conocimiento
y dimensión institucional empírica para todos aquellos individuos y actores cuya vida
profesional y académica gira en torno de la fenomenología internacional del mundo
moderno en su más amplio espectro. Observamos así que la Organización
Internacional forma parte integral del área disciplinaria de política internacional en los
planes de estudio de licenciatura y posgrado en Relaciones Internacionales en la
mayoría de las Escuelas, Institutos y Facultades de las más pretigiosas universidades
de vanguardia en el plano mundial, y prácticamente en todos los casos se le considera
como una materia que tiene la característica toral de ser de las que más sentido dan
a los mapas curriculares para la enseñanza y aprendizaje del universo de lo
internacional.
Con frecuencia advertimos que al hacerse referencia a la organización
internacional, se sobreentiende o se piensa en organizaciones internacionales
específicas, como la ONU, la OEA, la OTAN o la Unión Europea, por mencionar las
más conocidas en nuestro ámbito nacional, sin embargo, es necesario hacer hincapié
en que el fenómeno comprende un vasto campo que incluye todo tipo de relaciones
entre Estados, instituciones, empresas privadas de diversa naturaleza, organizaciones
no gubernamentales (ONG), iglesias, foros, agencias, federaciones, movimientos
políticos y sociales o en general, cualquier interrelación entre entidades e individuos
de distintas procedencias, estadios y nacionalidades.
En este sentido, establecer los límites para este trabajo académico que hoy
ofrecemos al público, no ha sido nada fácil, pues la organización internacional como
tal, nos refiere al principio de interrelación de cualquier sociedad que desde tiempos
remotos haya intentado establecer lazos con grupos sociales y políticos distantes de
su lugar de origen (visión historiográfica), al tiempo que es la forma en que buscan
integrarse las naciones y los Estados en la actualidad para abarcar coordinadamente
todo género de actividades en las dimensiones política, económica, comercial, so-
cial, jurídica, científica, tecnológica, cultural e ideológica, pero en el escenario de un
sistema político mundial crecientemente complejo, anárquico y descentralizado, con
fuerzas centrífugas y centrípetas, visibles e invisibles, en constante enfrentamiento
dialéctico, producto y necesidad de una comunidad humana cada vez más consciente,
abierta e interconectada, donde el proyecto de un verdadero gobierno internacional,
12 JUAN CARLOS VELÁZQUEZ ELIZARRARÁS
más allá de la organización universal que son las Naciones Unidas, todavía se
encuentra en ciernes.
Hasta ahora parece no haber duda en que el concepto original de la organización
internacional ha cambiado y así lo revelan los últimos ensayos y textos sobre el tema
en los institutos y academias especializados de todo el orbe, pero donde la cuestión
central se plantea en términos de esclarecer si tal mutación se ha dado en cuanto a
forma o en cuanto a fondo, o en ambos niveles. Y esta interrogante nos presenta,
como advertían Rosenau y Abi-Saab, un panorama difícil de definir, con peligro de
conducir al investigador a una teorización que excedería el alcance de un estudio
general y orientado al mejoramiento de la enseñanza, aunque sin perder nunca su
sustentación comprensiva y analítica, razón por la cual hemos organizado nuestra
contribución en tres partes precisas (teorías, temas y propuestas), para estar en
posibilidad de determinar objetivamente si la organización internacional se ha
transformado sólo hacia afuera, en su exterior y en su contexto global, o si tal cambio
implica sólo o además, un tono distinto hacia su interior, en su dinámica estructural y
funcional interna que afecte, entre otros hitos, el equilibrio y los procesos de poder
que conducen a la toma de decisiones, en un complejo de interrelaciones e
interpenetraciones de los elementos que actúan y conjugan en todo sistema u
organización que se halla por encima del sistema estatal soberano.
El nuestro, no es un libro de organismos o instituciones internacionales, que las
enliste o enumere, que las compendie o resuma, pues este enfoque ha perdido utilidad
analítica y sólo apela a un vano ejercicio de memorización sin comprensión, que
extravía todo sentido práctico en estos tiempos de alta exigencia heurística y de
reflexión científica sobre el cómo opera el mundo político y las formas de organización
de la sociedad internacional, que nos rodean y confunden constantemente. Este tipo
de obras recopilatorias que fue muy necesario en el pasado, con su respectivo enfoque
tradicional y un carácter sustantivamente jurídico-legal, ha quedado ampliamente
rebasado por los sistemas de información y consulta electrónica, donde abundan la
búsqueda y obtención inmediatas de datos por Internet o la apertura de páginas
oficiales de casi todos los organismos internacionales existentes, que circulan en
todas direcciones en estas y otras redes de datos, estudios, estadísticas, monografías,
citas, numeralias, resúmenes históricos, e incluso artículos y análisis bien respaldados,
que integran lo que hoy identificamos claramente como la sociedad del conocimiento
y de la información.
Es obvio que en un panorama informativo así, resulta poco útil, ocioso y quizás
hasta riesgoso elaborar recopilaciones, almanaques, directorios, enciclopedias,
tratados o “surveys” de organizaciones internacionales y que ya pocos se dan a la
tarea de formular, como antes lo hicieron los maestros Erick Frattini, Edmund
Osmañczyk, Andreu Nin, entre otros más, dado que hoy quedan rápidamente
desactualizados –como la tecnología– y requieren por tanto de una constante adición
y ampliación de datos y referencias. Luego entonces, se trata precisamente, de hacer
teoría, construir paradigmas nuevos, encuadrar análisis críticos, comparar debates
doctrinales y visiones praxeológicas, y en suma, elaborar herramientas que permitan
al estudioso y al lego mismo, entender, comprender y aprender el comportamiento
del fenómeno de los organismos, agencias e instituciones que conforman la realidad
extraordinariamente vital de las relaciones internacionales y el sistema político mundial
del siglo XXI.
PRESENTACIÓN 13
Esta problemática y la identificación de necesidades y sus posibles soluciones,

que son en esencia la razón de ser del presente texto que creemos único en su
género en habla hispana, fue planteada seriamente en el Centro de Relaciones
Internacionales de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, en 1974-
1976, como parte de las discusiones que se llevaron a cabo entre académicos y
autoridades de la Especialidad, para reformar el Plan de Estudios de la misma. Uno
de los resultados obtenidos apuntó al área disciplinaria de política internacional donde,
entre otros, se generaron dos cambios centrales en el mapa curricular que aplicaría
de 1976 a 1997, y consistieron en que la asignatura de Gobierno Comparado dejaría
de ser optativa y cambiaría su contenido y denominación por la de Sistemas Políticos
Comparados,* mientras que la de Organismos Internacionales pasaría de llamarse
Organización Internacional, para atender a las nuevas tendencias disciplinarias de la
época, principalmente en Europa y los Estados Unidos. Pero el problema de ambas
materias es que simple y llanamente cambiaron de nomenclatura, pero no de programa
y menos aún de contenido, esto es, permanecieron estudiándose igual, sin cambios
atentos a su epistemología y sin responder metodológicamente a la reforma académica
que animó los ajustes necesarios para adecuarlas, en el aula, al aprendizaje y a su
práctica profesional y profesionalizante.
Incluso, en tiempos actuales se puede constatar que estos cambios en la disciplina
y sus fronteras ontológicas, no se han hecho presentes en la mayoría de los casos.
De ahí que, insistimos, hayamos dedido elaborar el libro que el lector tiene ante sí, el
cual asume que estamos en presencia de una rama del conocimiento de la realidad
internacional que es dinámica, compleja y existencialmente mutante, con paradigmas
propios y leyes particulares, y ante la evidencia de que los estudios analíticos de
fondo se producen con mucha menor frecuencia en comparación con los de corte
oficial, monográfico, descriptivo y superficial.
Algunas hipótesis que sustentan el contenido de la obra pueden aclararnos el
panorama antes descrito. Así, afirmamos que son ostensiblemente escasas las
propuestas de reflexión profunda sobre el tema de la Organización Internacional,
como ciencia y objeto de estudio y que nadie ha llegado a cuestionarse, por ejemplo,
más allá de los regímenes internacionales, si no resultaría más apropiado sustituir el
término de organización por el de ‘reorganización internacional’. De cualquier forma,
la sociedad internacional tiene una tarea histórica e intrínseca: organizarse para
organizar y, al mismo tiempo, un quehacer cotidiano: reorganizarse, cambiar,
adecuarse, reestructurarse, pues en las relaciones internacionales lo único permanente
es el cambio y lo continuo la renovación constante.
Hoy ya nadie parece dudar que disciplinas como las Ciencias Políticas y Sociales
y las relativamente recientes como la Economía y las propias Relaciones
Internacionales han salido de sus marcos tradicionales de referencia para el análisis
de la problemática nacional y mundial, mostrándose claramente insuficientes. De ahí
que se hable de crisis de las ciencias, crisis de los valores, crisis de las instituciones,
crisis del derecho y de las organizaciones internacionales. Sin embargo, el imperio
* Problemática que ya planteamos ampliamente en dos de nuestros últimos textos UNAM-

PAPIME, Sistemas Políticos Comparados (2009), y La Política Comparada ante las Grandes
Pugnas Modélicas (2010), cuyas fichas de enuncian con detalle más adelante.
de tales disciplinas y estructuras no quiere ceder ante las nuevas realidades del
mundo ni ante las necesidades actuales de conocimiento y de la edificación de nuevas
ciencias de su enseñanza, de su investigación, de sus procesos institucionales. Estas
circunstancias y demás, han propiciado que diferentes instituciones y especialistas
de los principales centros y universidades del mundo entero, se dediquen al estudio
de nuevos problemas como la teorización general, la epistémica, la lógica crítica, la
interdisciplinariedad, o bien a la investigación de nuevos parámetros y a la exploración
de otras vertientes cognoscitivas como la Organización y las Relaciones
Internacionales, disciplina ésta que se sigue confundiendo o queriendo circunscribir
indebidamente al estudio de la política exterior, la política internacional, el derecho
internacional y la diplomacia.
A la presente entrega le preceden dos libros, uno publicado en 2009 “Sistemas
Políticos Comparados. La organización política del Estado y su inserción en las
relaciones internacionales”, y el otro en 2010 “La Política Comparada ante las Grandes
Pugnas Modélicas. Crisis y Transformación de los Sistemas Políticos Modernos”,
que han tenido una gran recepción y alta calificación dentro y fuera de la comunidad
universitaria, particularmente en otros centros de investigación y enseñanza en el
interior de la República Mexicana y diversas universidades del extranjero que sería
prolijo mencionar.
La obra que ahora presentamos lleva por título: “Teorías, temas y propuestas
para el estudio crítico de la Organización Internacional. Hegemonías,
dependencia y cooperación en el sistema político mundial”, y está dedicada como
un merecido homenaje póstumo al profesor e investigador universitario Efrén Gustavo
Marqués Rueda, el más ilustre de nuestros discípulos, entre otros muy valiosos que
prosiguen en el camino, seguidor y contribuyente fiel de nuestras obras anteriores, a
quien consideramos el perfil más acabado del joven internacionalista mexicano. Vaya
para él nuestra perenne admiración y alta estima por verternos las mieles del lazo
académico y fraternal.
Esta y las tres obras anteriores, se inscriben en el Proyecto PE300307 Aplicación
de la Política Comparada al Estudio y Enseñanza de las Relaciones Internacionales:
Sistemas Políticos y Organización Internacional, dentro del Programa de Apoyo a
Proyectos Institucionales para el Mejoramiento de la Enseñanza (PAPIME), que
persigue el fomento de la excelencia en investigación, calidad académica, difusión
extensiva, elevación sustancial de los niveles cualitativos del proceso de enseñanza-
aprendizaje, y la formación de nuevos cuadros de profesores e investigadores, en
todos los campos del conocimiento que son materia, ciencia y esencia de nuestra
Alma Mater. El libro de hoy, es un producto con el que culmina el Proyecto y se
intenta responder con creces a estos altos propósitos académicos, amén de constituir
un esfuerzo de reflexión colectiva del núcleo de investigación del Seminario de Estudios
de Política Comparada en Relaciones Internacionales (SEPCRI) del Centro de
Relaciones Internacionales (CRI) de nuestra Facultad.
El texto está dividido en tres Partes principales. La Primera, se intitula Desarrollos
teóricos de la organización internacional, y consta de cinco capítulos; la Segunda,
se denomina Temas analíticos de la organización internacional, y está integrada
por cuatro capítulos; y la Tercera, lleva por nombre Propuestas para la concepción
crítica y la transformación de la organización internacional, compuesta de cinco
apartados. Cada uno de los catorce capítulos incluidos contiene un preámbulo y una
PRESENTACIÓN 15
reflexión final, con la finalidad de facilitar al lector la introducción y salida de cada

contenido principal. El Prólogo corre por cuenta del profesor e investigador alemán
Klaus Theodor Müeller Uhlenbrock, un reconocido teórico de la Filosofía Política, la
Organización Internacional y el Sistema Político Mundial, doctorado por la Universidad
Libre de Berlín –una segunda Alma Mater del autor de la obra— y quien se desempeña
afanosamente en la Facultad de Estudios Superiores “Acatlán” de la UNAM.
Finalmente, se dispone un amplio y actualizado conjunto de Fuentes de consulta,
que muestra una selecta bibliografía, hemerografía, documentos y convenciones, y
ciberografía que fueron básicas para la investigación de gabinete.
Toca abrir la Primera Parte, al Capítulo 1, Conceptualización y epistemología de

la Organización Internacional como disciplina de las Relaciones Internacionales, donde
se confirma que el término de ‘organización internacional’ nos remite, por lo menos, a
dos significados concretos: el primero, se refiere al estudio (disciplina científica) de la
forma y la manera en que la sociedad internacional está organizada y busca
reorganizarse, esto es, el sistema estructural-funcional general que adopta dicha
comunidad; en tanto que el segundo, se explica como la referencia a un organismo
internacional determinado (objeto), que puede adoptar distintas estructuras y
presentaciones, como una institución, agencia o entidad específica, gubernamental
o no gubernamental. Para demostrar y convalidar esta premisa se proponen cuatro
apartados precisos: precisión terminológica de la organización internacional, precisión
histórico-conceptual de la organización internacional, concepción sistémica de la
organización internacional, para finalizar con las características y tipologías principales
del fenómeno organizativo internacional.
El Capítulo 2, La teoría de la toma de decisiones en la organización internacional,
confirma que este proceso es de las actividades más recurrentes en la vida cotidiana
y, a la vez, una de las más difíciles y conflictivas de realizar en determinadas
situaciones, como cuando se le traslada a campos más especializados con
consecuencias más trascendentales, en la política internacional, la organización o
las relaciones internacionales. Al decidir se debe considerar siempre el proceso de
racionalización, en muchos casos inmediata, ante situaciones que sugieren una
disyuntiva o un dilema de elección sobre cuál es la decisión correcta, la más
convincente o que brinde los mejores resultados. Así, el capítulo comprende los
siguientes tópicos: aproximación a la construcción de una teoría general de la toma
de decisiones, la toma de decisiones y las relaciones de poder, la toma de decisiones
en las organizaciones internacionales, tipología básica de las decisiones que toma la
organización internacional actual, y clasificación elemental de los principales tomadores
de decisiones en la organización internacional de nuestros días.
El Capítulo 3, Funcionalismo e integracionismo en la organización internacional,
contempla esencialmente seis niveles de análisis: el primero, puntualiza las bases
principales del funcionalismo y el integracionismo; el segundo, recupera el núcleo
duro del enfoque clásico de David Mitrany; el tercero, hace lo propio con la perspectiva
del pensador y politólogo Karl Deustch; el cuarto, proporciona una visión crítica y
sinóptica del funcionalismo e integracionismo; el quinto, hace un breve recorrido crítico
acerca de la llamada teoría de la integración; y finalmente el sexto, hace también una
referencia breve a la integración de América Latina en el contexto de la organización
regional. Al inicio del apartado se advierte que todos los epígrafes son sólo invitaciones
a la reflexión que merecen mayor tratamiento y profundidad por parte de los

especialistas en la organización internacional, principalmente por aquellos que están
involucrados en su manejo práctico.
El Capítulo 4, Visiones teóricas de la globalización y su impacto en la organización
internacional de la sociedad global, subraya que no obstante ya se han hecho múltiples
referencias al fenómeno de la globalización y a su influencia en el comportamiento
actual de la organización, la sociedad y las relaciones internacionales, se considera
conveniente tratar de lograr un primer acercamiento a la complejidad de este proceso,
desde una perspectiva multidisciplinaria, partiendo de algunas precisiones
conceptuales de “lo global”, para continuar después con la explicación general de su
contenido y algunas de las diversas interpretaciones que sobre su naturaleza e
influencia en la organización internacional se han planteado en las últimas tres
décadas. Consta de cuatro partes, iniciando con la primera que ofrece una serie de
significados conceptuales y políticos del término ‘Globalización’; la segunda, incursiona
en los retos, oportunidades y tendencias de la sociedad globalmente organizada; la
tercera, plantea la proyección global de la organización civil internacional (la sociedad
internacional civilmente organizada); y la cuarta, hace una breve reflexión sobre el
paradigma de la soberanía frente a la sociedad globalmente organizada. Se afirma
que con estos apartados temáticos, es posible disponer de mayores elementos de
análisis para la mejor comprensión del contenido general de la obra y de los contenidos
subsecuentes.
El Capítulo 5, La teoría de los regímenes internacionales y las visiones ético-
normativas de la organización internacional, pretende recuperar la esencia de dos
vertientes teóricas del pensamiento político moderno de la organización internacional,
que están constituidas por la teoría de los regímenes internacionales por un lado, y
algunas de las principales visiones ético-normativas que han tenido impacto en el
espectro de la investigación en Relaciones Internacionales y en sus vertientes
disciplinarias, y a las cuales se ha incorporado un apunte sumario sobre la postura
ético-normativa del autor en el contexto de la disertación general expuesta. Se hace
hincapié en que los regímenes internacionales constituyen uno de los temas más
analizados en las relaciones internacionales durante los últimos treinta años y más
recientemente en el campo de conocimiento de la Organización Internacional, lo cual
ha permitido entender y explicar muchos de los fenómenos que no eran atendidos
por las teorías racional-positivistas.
La Segunda Parte, se inicia con el Capítulo 6, Concepciones occidental, socialista

y tercermundista de la organización internacional en el orden bipolar del Siglo XX: su
contribución actual, donde se revisan de manera rápida y puntual tres diferentes
tendencias globales que buscan interpretar desde sus enfoques particulares el
fenómeno complejo de la organización internacional, tomando como punto de partida
sus propias raíces ideológicas, políticas y económicas. Colindando en ciertos puntos
del análisis con los apuntes de Marcel Merle y otros autores de la sociología histórica
como el propio Raymond Arón, las interpretaciones occidental, socialista y
tercermundista, nos sitúan en el corazón del mundo de la segunda posguerra y del
sistema bipolar mundial que colapsó en 1991, permitiéndonos apreciar no sólo la
inminente controversia que surge de ponderar los fenómenos internacionales desde
diferentes puntos de observación sino, lo más importante, identificar algunas
PRESENTACIÓN 17
constantes que se mantienen influyentes en el convulso escenario de la actualidad y

que coadyuvan a su mejor entendimiento.
El Capítulo 7, Las grandes transformaciones del sistema político mundial y su
impacto en la organización y la cooperación internacionales, señala que las primeras
transformaciones de las relaciones internacionales como ciencia y práctica de la
sociedad internacionalmente organizada, se perciben con mayor claridad a partir del
Tratado de Versalles de 1919, cuando comienza la preocupación por entender las
causas de la primera conflagración y el fracaso del modelo de equilibrio de poderes,
como lo constatan diferentes estudios internacionales que, además de centrarse en
el análisis de los hechos histórico-diplomáticos más relevantes, se enfocaban al estudio
del Derecho Internacional y de la Política Mundial, en al ámbito más o menos previsible
de las conferencias y las organizaciones internacionales. En este orden, para situar
el tema en su dimensión comprensiva se desarrollan cinco acápites, dos específicos:
algunos factores inmediatos de los cambios cualitativos de la sociedad internacional,
y las grandes transformaciones de la sociedad internacional, y tres de contenido ge-
neral sobre el fenómeno de la cooperación internacional que comprenden tanto su
importancia en las relaciones internacionales, sus principales corrientes teóricas,
definiciones y categorías, como los componentes básicos del fenómeno cooperativo
internacional y el posicionamiento de los mecanismos interinstitucionales.
El Capítulo 8, La organización internacional y el sistema político mundial: binomio
de coordinación para un gobierno internacional, propone la premisa de que la
organización internacional es un fenómeno eminentemente político porque su origen,
desarrollo, proceso de toma de decisiones, estructura, actuación y complejo funcional,
están íntimamente ligados con el fenómeno del poder, particularmente del poder
político. Por ello, se argumenta que su existencia no puede concebirse fuera de la
acción del Estado, la política internacional y el sistema político mundial, además de
que el proceso de institucionalización de la sociedad internacional obedece a la
distribución del poder, los intereses de coordinación y cooperación, el juego de la
gran potencia, al reacomodo constante de las soberanías, las necesidades de solución
a los problemas comunes, la consecución del desarrollo de los componentes, la
capacidad de negociación y concertación, así como el posicionamiento en el sistema
de estímulos y recompensas. A la luz de los elementos antes expresados que
introducen a la organización internacional en sus roles políticos básicos, el capítulo
se divide en tres apartados centrales que conciben a la organización internacional
primero, como fenómeno político y subsistema de las relaciones internacionales;
segundo, como subsistema del sistema político mundial; y tercero, como escenario
de coordinación y técnicas de gobierno internacional.
El Capítulo 9, La organización internacional como productora de soft law: una
perspectiva de teoría jurídica y política, elaborado por el finado profesor Efrén Gustavo
Marqués Rueda, parte del supuesto de que hoy en día la revisión teórica y doctrinal
de los lineamientos y características generales del denominado soft law o derecho
suave, constituye un tema de obligada referencia en cualquier trabajo enfocado al
estudio de los nuevos horizontes temáticos del derecho internacional, así como de la
organización y las relaciones internacionales. La actualidad y relevancia de este tópico
es evidente, aunque en estos momentos no existen los consensos doctrinales
necesarios para superar los vacíos e imprecisiones teóricas en torno a la verdadera
naturaleza normativa, alcances y límites del soft law en el campo de las relaciones
internacionales contemporáneas. Para su estudio integral, en esta contribución se

realiza una revisión teórica jurídico-política internacional de la naturaleza del
denominado soft law y su importancia en el derecho internacional y las ciencias políticas
y sociales, y ha sido dividida en cinco apartados precisos que, yendo de lo general a
lo particular, revisan los debates teóricos más importantes relativos a la naturaleza,
alcances, tipología y aplicación práctica de este instituto jurídico-político.
La Tercera Parte, abre con el Capítulo 10, Pensamiento y política en la evolución

de la organización internacional: una visión historiográfica, cuya exposición la hemos
dispuesto abarcando puntos centrales del debate sobre la crisis internacional y los
procesos histórico-políticos actuales, para pasar después a la revisión del fenómeno
de la guerra y su relación directa con la organización internacional, tanto en la
antigüedad como en los tiempos presentes. Subsecuentemente, se lleva a cabo una
cuidadosa comparación entre los niveles cognitivos del derecho internacional, el Estado
y la organización internacional, como base necesaria para entender las fases
principales del desarrollo histórico de la organización internacional, las organizaciones
internacionales de importancia histórica (UPU, UIT y OMI, como las principales), para
terminar con el balance ponderado de la Liga o Sociedad de Naciones, ubicándola,
con sus logros y desaciertos, como el primer gran esfuerzo de la sociedad de Estados
para edificar una organización internacional de tendencias universalistas y que sería,
con el paso infausto de los desacuerdos que desembocan en una segunda
conflagración mundial, la simiente del sistema de la Organización de las Naciones
Unidas.
El Capítulo 11, Supranacionalismo, poder y conflicto en la organización
internacional, pone en relieve que en la perspectiva multidisciplinaria e integral que
nos han brindado varios años de estudio en Relaciones Internacionales, no tenemos
duda en afirmar que el supranacionalismo (o proceso de supranacionalidad), el poder
y el conflicto, han llegado a constituirse en sólidas y verdaderas categorías analíticas
que facilitan la comprensión de la organización internacional como fenómeno
eminentemente político y de naturaleza caótica, por lo que ameritan ser abordadas
con un carácter apegado a los criterios y paradigmas de las ciencias sociales e
históricas, con miras a mejorar tanto la construcción teórica y los niveles de análisis y
explicación, como la elevación de la calidad del desempeño de su enseñanza-
aprendizaje. Tres componentes básicos integran esta contribución: el perfil general
del supranacionalismo en la organización internacional económica y política, la
concepción del supranacionalismo a través del poder y el conflicto en el sistema de
relaciones internacionales, y el supranacionalismo, poder y conflicto en el caso de la
Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
El Capítulo 12, Régimen jurídico y función legislativa general de las organizaciones
internacionales, tiene la finalidad de desahogar los asuntos principales que tienen
que ver con el enunciado principal, para lo cual el contenido capitular discurre a
través de siete epígrafes colocados en el siguiente orden: una breve introducción al
derecho de las organizaciones internacionales, para continuar con la subjetividad de
la organización internacional en el derecho internacional público, el derecho
constitucional o fundacional de las organizaciones internacionales, y el derecho
derivado o reglamentario de las organizaciones internacionales. Subsecuentemente,
se analizan los temas concernientes a la responsabilidad internacional de las
PRESENTACIÓN 19
organizaciones internacionales, las resoluciones de las organizaciones internacionales

como fuente autónoma del derecho internacional y culminando el análisis con el
tratamiento de los actos y resoluciones de las organizaciones internacionales como
fuente indirecta del derecho internacional convencional y consuetudinario.
El Capítulo 13, Los organismos no gubernamentales (ONG) como fuerza
transnacional y correlato de la sociedad civil internacional, precisa en su inicio que al
estudiar a los organismos no gubernamentales (ONG), surge la inquietud de encontrar
escasas referencias en los textos de política, economía, o derecho internacional,
materias que no conceden a este tipo de organización la importancia que le
corresponde; o bien se habla de ellas en un puro nivel enunciativo o con intenciones
meramente periodísticas, superficiales, que no intentan penetrar en el fondo explicativo
del fenómeno. Propone así, que a fin de lograr una mayor compenetración en el
estudio de las ONG, como fuerza transnacional y correlato de la sociedad civil
internacional, es necesario ubicarlas dentro del contexto internacional-global y a su
vez, en el marco de la cooperación e integración económica y política al lado de las
empresas multinacionales y de la opinión pública internacional, en la base del
fenómeno del transnacionalismo. A tal efecto, el contenido del capítulo se explica en
cinco apartados: un acercamiento a la naturaleza de las fuerzas transnacionales;
definición, clasificación y estructura de las ONG; objetivos, organización y papel ac-
tual de las mismas; y, las ONG en el ámbito funcional de las Naciones Unidas,
destacando el rol capital que en ello juega el PNUD de la propia organización univer-
sal.
Y finalmente, el Capítulo 14, Propuestas, consensos y obstáculos a la
transformación política y estructural del sistema de las Naciones Unidas, es el más
extenso y de los más propositivos de toda la obra, respondiendo así a una añeja
inquietud que se ha mantenido viva en nuestras expectativas intelectuales y
profesionales. Su contenido es amplio y ha sido dividido en siete apartados, que
guardan entre sí una estrecha relación: 1) las convergencias políticas necesarias
para la transformación sistémica; 2) una semblanza general de los puntos de consenso
internacional sobre los grandes temas de la reforma al sistema de Naciones Unidas;
3) los cambios que desde varios niveles de la arena mundial se discuten a efecto de
lograr que la Secretaría del Sistema y su cabeza formal el Secretario General,
recuperen su vocación diplomática activa; 4) la generación de un nuevo proceso
legislativo internacional, a efecto de consolidar el soft law y las resoluciones colectivas
como fuentes del derecho internacional moderno; 5) el funcionamiento, problemática
y reforma de la Corte Internacional de Justicia, para elevar su nivel operativo; 6) la
crisis financiera y la reforma administrativa de la ONU para reforzar su influencia en
los asuntos relativos al desarrollo económico, político y social; y, finalmente 7) la
reforma del llamado eje gravitacional del complejo, el Consejo de Seguridad, haciendo
un balance real de sus fallas, desajustes y aciertos para encaminar su transformación
y adecuación a la realidad democrática mundial de nuestra época.
Hemos terminado el presente libro y con él una etapa muy fructífera, con grandes
logros y múltiples satisfacciones en todos los ámbitos de nuestra vida académica
universitaria. Al amparo de los Seminarios Permanentes de Derecho Internacional y el
de Estudios de Política Comparada en Relaciones Internacionales, y de los Proyectos
PAPIME-UNAM que hemos encabezado, se ha forjado y promovido con éxito toda una
pléyade de jóvenes profesores, investigadores y profesionistas, la mayoría de ellos
encaminados al inagotable campo de ejercicio profesional que es la Organización

Internacional, de creciente interés y atractivo para los juristas e internacionalistas de
los nuevos tiempos. Sangre nueva que le da sentido a la República Académica que
es nuestra comunidad universitaria. Decenas de tesis de licenciatura y posgrado,
varias de ellas defendidas con réplica de mención honorífica, dan plena cuenta de
ello. Numerosos congresos, foros, conferencias y reuniones nacionales e
internacionales atendidas por nosotros y nuestros colegas y alumnos, son también
fiel testimonio de la productividad incomparable de estos esfuerzos promovidos y
auspiciados por la Universidad de México. Es verdad que lo que bien comienza, bien
termina, y con esta entrega hemos culminado una etapa de nobles atributos y grandes
experiencias que siempre dejará profunda huella en nuestro espíritu de docencia e
investigación críticas.
Sólo nos resta esperar que todos estos textos para mejoramiento de la enseñanza,
cinco para derecho internacional público y privado, y cuatro más para política
comparada, política mundial y relaciones internacionales, cumplan a plenitud con los
objetivos para los que fueron creados y que continúen siendo utilizados, estudiados y
mejorados, tanto por docentes como alumnos, en los diferentes cursos de las cinco
especialidades que se imparten en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, y en
los demás centros de estudios y universidades, nacionales y extranjeros, donde se
enseñan y debaten el derecho internacional y las ciencias políticas y sociales.
El libro concluye con una aseveración categórica: que es indispensable para el
futuro de las relaciones internacionales, entender que la agenda del cambio institucional
universal es ardua, cada vez más complicada y susceptible de ser desahogada
únicamente con el alto compromiso y la voluntad política a toda prueba de todas las
soberanías, principalmente de las grandes potencias, en un contexto de planeación
de acciones a corto, mediano y largo plazo. Es una tarea colosal donde no se trata de
escatimar, ni es asunto que se resuelva por decreto o a través de promesas y catálogos
de esperanzas fallidas. Es una jornada titánica que nos pone a prueba a todos, en
especial a la organización multilateral y a la convivencia armónica, con desarrollo
compartido y equilibrado de la comunidad mundial. Es difícil esperar mejores resultados
y cambios profundos en tanto la sociedad internacional decaiga por sí misma y continúe
trabajando a la sombra de los intereses de las grandes potencias.
Una última reflexión de la obra sostiene que en el plano de la alta política mundial
y de la organización internacional como entidad superior que aglutina a Estados,
naciones e individuos de todo el orbe, la situación de mayor preocupación estriba en
las numerosas dificultades y delicados aspectos controversiales que se ciernen sobre
el uso de la fuerza y el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, de tal
suerte que, por ejemplo, el tema toral de la reforma del sistema de las Naciones
Unidas, siempre ha acabado en los hechos, por debajo de cualquier otro planteamiento,
a pesar de su prioridad para el bienestar de la Humanidad. Por todo ello, se nos invita
a levantar la mirada y llegar más allá de las declaraciones de alcance político, más
retóricas que efectivas, que no constituyen más que reiteraciones de lo que todos ya
sabemos, con más elementos regresivos que progresivos. En realidad, por buenas
intenciones nadie escatima, ni pueblos ni gobiernos ni organismos. Es, sin duda, en
el terreno de los hechos concretos, donde el género humano y la sociedad
internacionalmente organizada parecen titubear o dar constante marcha atrás.
Juan Carlos Velázquez Elizarrarás

21
PRÓLOGO
Me ha pedido el colega Juan Carlos Velázquez Elizarrarás del Centro de Relaciones

Internacionales de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, un fiel
contribuyente de mi Alma Mater la Universidad Libre de Berlín, en Alemania, la
elaboración de unas breves notas prologares a su último libro en homenaje a su
discípulo Efrén Gustavo Marqués Rueda, intitulado: Teorías, temas y propuestas para
el estudio crítico de la Organización Internacional. Hegemonías, dependencia y
cooperación en el sistema político mundial, a lo cual he accedido gustoso por la
importancia capital que tiene el tema de la Organización Internacional como disciplina
de las Relaciones Internacionales y subsistema del sistema político mundial
contemporáneo, amén de su inserción obligada en los terrenos cognoscitivos del
derecho internacional público.
De toda la obra, en sus tres partes y catorce capítulos, son de gran interés y
relevancia para su análisis y comentarios varios temas, propuestas y premisas, entre
las que me parecen más atractivas las relacionadas con el poder y el conflicto, pues
considero de especial significado en el estudio de las relaciones internacionales los
análisis de las convulsiones del sistema mundial de Estados y la teoría del
institucionalismo, sobre los cuales pretendo hacer una serie de puntualizaciones que
engarzan muy a modo con las hipótesis y propósitos esenciales del trabajo que he
decidido prologar.
De entrada, es válida la premisa del autor en el sentido de que la organización
internacional es un fenómeno eminentemente político porque su origen, desarrollo,
proceso de toma de decisiones, estructura, actuación y complejo funcional, están
íntimamente ligados con el fenómeno del gran poder, particularmente del poder político
en sus manifestaciones nacional e internacional. Por ello, él argumenta con razón
que su existencia no puede concebirse fuera de la acción del Estado, la política
internacional y el sistema político mundial, además de que el proceso de
institucionalización de la sociedad internacional obedece a la distribución del poder,
los intereses de coordinación y cooperación, el juego de la gran potencia, el reacomodo
constante de las soberanías, las necesidades de solución a los problemas comunes,
la consecución del desarrollo de los componentes, la capacidad de negociación y
concertación, así como el posicionamiento en el sistema de estímulos y recompensas,
entre otros factores más.
En efecto, el poder y el conflicto, así como el desorden del orden imperante y el
institucionalismo, han llegado a constituirse en sólidas categorías analíticas que
facilitan la comprensión de la organización internacional como proceso esencialmente
político y de naturaleza caótica, por lo que ameritan ser abordadas con un carácter
apegado a los criterios y paradigmas de las ciencias sociales e históricas, con el
objeto de afianzar tanto la construcción teórica y los niveles de análisis y explicación,
como la elevación de la calidad del desempeño de su transmisión-comprensión. En
este sentido, el libro cumple a cabalidad con sus objetivos de mejoramiento de la
enseñanza-aprendizaje en su calidad de producto de investigación avanzada de los
22 PRÓLOGO
programas PAPIME que en ciencias políticas y sociales promueve la Universidad

Nacional Autónoma de México.
Expresado lo anterior, pasaré a plantear algunas consideraciones sobre la teoría
y el orden de las relaciones internacionales que se inscriben precisamente en las
convulsiones del sistema mundial de Estados y la teoría del institucionalismo, a que
ya me he referido.
La disciplina académica denominada relaciones internacionales fue instaurada
como un campo propio de estudios el día 30 de mayo de 1919, cuando representantes
de las delegaciones estadounidense y británica acordaron, durante la conferencia de
paz en París, fundar en ambos países un instituto científico con el fin de investigar las
circunstancias históricas y contemporáneas de la política internacional, marcada en
la primera mitad del siglo XX como la más sanguinaria del que la historia tenga me-
moria.
De acuerdo a su origen, la disciplina investiga relaciones entre soberanos que
representan colectivos sociales organizados en el marco político del Estado territo-
rial, dilucidando variables y constantes del sistema político internacional, explicando
factores de conflictividad y de cooperación inherentes al sistema internacional y
concibiéndolos, con respecto al uso de la fuerza, como un conflicto militar causado
por Estados que ejercen su soberanía. Al mismo tiempo, se evalúan opciones para
superar el estado de conflicto apuntando de manera particular condiciones de
pacificación, entendidas como un fin político intencional orientado a restaurar la
seguridad internacional amenazada y, con eso, las precondiciones generales del
bienestar de colectivos sociales e individuos.
Tomando en cuenta cuestiones ideológicas vigentes, el análisis de las relaciones
internacionales investiga condiciones empíricas del sistema estatal como la ubicación
geográfica, el estado demográfico o la situación económica; reflexiona acerca de las
instituciones derivadas del sistema estatal, del vínculo entre la política y el derecho
internacional, de los modelos de cooperación para mantener la paz y de los conflictos
generados por las diversas invenciones políticas experimentadas durante las etapas
de la estatalización a nivel nacional e internacional; finalmente construye el objeto de
la política internacional elaborando paradigmas teóricos como el realismo, idealismo
y el institucionalismo que fungen como tipos ideales y tienen como fin entender los
desafíos de una política que requiere actores y disposiciones. Es en este panorama,
que se va constituyendo como vertiente analítica la disciplina de la Organización
Internacional como contribuyente de las relaciones internacionales y del sistema
político mundial.
Por lo que respecta a los enfoques de las relaciones internacionales, tenemos en
primer lugar que el término ‘realismo’ se aplica a la doctrina que afirma la existencia
de objetos independiente de la percepción, y como tal resulta ser producto y
consecuencia de una larga tradición filosófica historiográfica (Tucídides, Hobbes).
No obstante, el realismo político (Morgenthau) surge en el siglo XX como una
peculiaridad de las relaciones internacionales. Sus representantes declaran la lucha
por el poder como una constante de la política estatal; consiguientemente, interpretan
el ámbito internacional como un modo de interacción de actores que manifiestan el
interés nacional como la base que subyace al poder. Los Estados persiguen el poder
como un fin intrínseco con fines de racionalidad, es decir, el egoísmo estatal domina
en el sistema internacional caracterizándolo por la anarquía, dado que no existe una
autoridad jerárquica superior al soberano. La estructura anárquica del sistema

internacional provoca la inseguridad existencial como atributo inherente a cada Estado
que procura aumentar su poder con base en la mejor utilización de sus recursos
tecnológicos, militares, económicos y culturales.
Las condiciones anárquicas del sistema internacional provocan el dilema de la
política internacional: la ausencia de un poder centralizado coloca a todos los Estados
formalmente en la misma situación; como actores principales pueden perjudicarse
mutuamente, entonces impulsan la carrera para maximizar la acumulación de su
poder. La desconfianza y la competencia entre los Estados asigna condiciones para
amenazar con el uso de la fuerza bruta; las grandes potencias deciden aplicar el
“primer golpe” contra otros que organizan la defensa hasta que son capaces para
propinar el “segundo golpe” como respuesta. Todos los Estados refuerzan en sus
territorios ideologías nacionalistas con el propósito de independizarse de las influencias
exteriores, convirtiendo los acuerdos internacionales en instrumentos funcionales a
intereses nacionales y a las organizaciones transnacionales e instituciones
internacionales en dependencias de actores políticos particulares. La suspensión de
normas implica la renuncia al derecho internacional como expresión de la coexistencia
de los Estados en el ámbito internacional.
A diferencia, como se plantea en el libro de Juan Carlos Velázquez, el idealismo
político proyecta un tipo de relaciones internacionales basadas en la concepción
altruista tanto de personas como de representantes soberanos. Con referencia a la
racionalidad humana promueve la fe en construir un mundo mejor, en el cual los
actores resuelven conflictos e intereses opuestos dando la preferencia a la negociación,
al compromiso y a la compensación racional. Consecuentemente afirman un modelo
de interacción que favorece la cooperación en lugar del enfrentamiento. Desde esta
perspectiva la guerra resulta ser evitable en la medida de promover una socialización
institucionalizada a nivel internacional lo cual incluye la opción de construir un Estado
global. La creación de órganos, organismos e instituciones internacionales posibilita
el bienestar de las naciones, la democracia mundial y el respeto por los derechos
humanos. Desde la perspectiva del idealismo, el estado del sistema internacional
anárquico y la inseguridad inherente sólo se supera a través de programas educativos
institucionalizados por organizaciones internacionales que reemplazan la
concentración del poder en manos de soberanos particulares.
Por su parte, la concepción teórica del institucionalismo se puede entender como
un modelo alternativo que media entre realismo e idealismo. El institucionalismo re-
duce la práctica de soberanos de actuar exclusivamente con base en intereses
nacionales lo que favorece el estado anárquico del sistema internacional. Con base
en instituciones se puede estructurar un sistema en el cual los Estados actúan
reconociendo la función normativa de las instituciones. En este sentido la decisión no
depende únicamente del soberano, dado que éste tiene que tomar en cuenta los
principios y normas de entidades no estatales. Las instituciones promueven un campo
de actividades a nivel internacional con base en regímenes que definen redes de
reglas y de procedimientos. Con el apoyo de instituciones internacionales e
intergubernamentales se pueden reducir las tendencias hegemónicas inmanentes al
sistema estatal que producen factores de riesgo y amenazan con la irrupción de
conflictos destructivos. El régimen institucional aumenta la disposición de cooperar y
contribuye a civilizar el sistema de Estados soberanos. Como el autor lo subraya,
24 PRÓLOGO
según su hipótesis nuclear, el institucionalismo acentúa la interdependencia de

relaciones estatales, propaga que los actores gubernamentales se identifiquen con
organizaciones que institucionalizan la cooperación y incrementan con eso la
probabilidad de instituir y patrocinar relaciones duraderas de pacificación.
Es en este punto preciso que cobra particular relevancia el papel de la organización
internacional. Según la teoría de las relaciones internacionales, las organizaciones
transnacionales son asociaciones conformadas por el derecho internacional público.
Como tal ocupan un rol importante dado que favorecen condiciones de cooperación
en materia política, económica y social, evitan la irrupción de brotes violentos y
contribuyen para resolver conflictos a nivel internacional. Dentro de los límites y
fronteras territoriales, el poder del Estado se entiende como la capacidad de organizar
y regular los asuntos sociales de un modo cualitativamente diferente al que se hubiera
manejado sin su existencia. Como tal el Estado representa un actor autónomo con
intereses nacionales dentro de un sistema, en el cual los agentes políticos ejecutores
reconocen su contraparte, es decir, un soberano identifica a otros soberanos como
condición de su propia existencia. Del reconocimiento mutuo emergen las instituciones
internacionales, de las cuales surgen imperativos del sistema político internacional,
concretizados como hábitos de cooperación. Estos hábitos relativizan las relaciones
de anarquía y con eso las predicciones del modelo realista, que concibe la
desconfianza y la inseguridad existencial como condiciones irrenunciables del sistema
político.
El institucionalismo determina la relevancia y la proliferación de las organizaciones
internacionales que abren espacios para la aceptación del derecho internacional por
parte de los Estados que persiguen por un lado el poder, pero por otro también la
prosperidad económica de los colectivos administrados por ellos. El institucionalismo
promueve la versión de que existen objetivos comunes compartidos por soberanos
estatales, sociedades y ciudadanos. Por tanto las instituciones y organizaciones
internacionales exigen esquemas basados en intereses convergentes entre todos
los actores del sistema mundial.
Para alcanzar una coordinación adecuada entre actores se requiere diversos
estudios calificados sobre la constitución contemporánea de las relaciones
internacionales que se legitiman con base en principios de civilización. Un ejemplo
de investigación de fondo en este sentido está representada por el trabajo del profesor
Juan Carlos Velázquez Elizarrarás, con quien comparto varias de sus propuestas,
afirmaciones y descubrimientos puesto que contribuyen a discernir la manera en que
se constituyen y operan en el mundo político las múltiples formas de organización y
reorganización que adopta la sociedad internacional, tanto gubernamentales como
no gubernamentales.
En su obra con volumen de más de 400 páginas, que se desarrolla a través de 14
Capítulos bien estructurados, el autor reflexiona puntualmente sobre el papel de la
organización internacional, enfatizando en la primera parte los desarrollos teóricos y
epistemológicos lo cual incluye la toma de decisiones, el funcionalismo, la
globalización, el integracionismo, los regímenes internacionales y las visiones ético
normativas de la organización internacional. En la segunda parte, hace mención a
diferentes temas analíticos derivados de interpretaciones occidentales, socialistas y
tercermundistas. Haciendo hincapié en las transformaciones del sistema político
mundial, describe la organización internacional como fenómeno y subsistema político
de las relaciones internacionales, entendiendo las organizaciones como escenario

de coordinación y técnicas de gobierno internacional. En la tercera parte, menciona
las fases principales de la organización internacional, revisa los fenómenos del
supranacionalismo, el poder y el conflicto, analiza el papel de la sociedad civil
internacional a través de las ONG y el régimen jurídico y la función legislativa de los
organismos internacionales, terminando su investigación con una serie de reflexiones
actuales sobre los núcleos problemáticos del sistema organizacional de la organización
universal, todo ello para fundamentar sus propuestas, consensos y obstáculos a la
transformación política y estructural del sistema de las Naciones Unidas.
En suma, el autor contribuye con una obra muy importante, que aclara la
problemática de la Organización Internacional como ciencia y objeto de estudio,
poniendo en relieve la constitución contemporánea de las relaciones entre actores
que participan a nivel internacional en el nuevo escenario global.
Dr. Klaus Theodor Müeller Uhlenbrock

Universidad Libre de Berlín, Alemania
Facultad de Estudios Superiores “Acatlán”, UNAM
26
26BLANCA
27
PRIMERA PARTE
DESARROLLOS TEÓRICOS
28
28 BLANCA
29
CAPÍTULO 1
CONCEPTUALIZACIÓN Y EPISTEMOLOGÍA
COMO DISCIPLINA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES
SUMARIO
Preámbulo. 1.1. Precisión terminológica de la organización internacional. 1.2. Precisión
histórico-conceptual de la organización internacional. 1.3. Concepción sistémica de la
organización internacional. 1.4. Características y tipologías . Reflexión final.
PREÁMBULO
El mundo moderno y las instituciones que lo conforman son parte de un sistema

dinámico que se encuentra en continuo cambio cualitativo y cuantitativo, cuyo
desarrollo, en un medio cada vez más complejo e interdependiente, determina la
importancia y comprueba la proliferación de la organización internacional, que se
constituye como elemento indispensable para lograr la coordinación adecuada entre
los Estados, las naciones y los individuos, en una red enlazada mediante la cooperación
y la identificación de intereses comunes. Por ello, su estudio y discernimiento constituye
uno de los temas más apasionantes de las ciencias políticas y sociales, las relaciones
internacionales y el derecho internacional mismo.
Algunos de los más notables representantes de la escuela española de las
Relaciones Internacionales –Truyol, Del Arenal, Medina, Nin, Tamames–, han llegado
a afirmar que la materia de Organización Internacional es la “cenicienta” entre las
disciplinas dedicadas al estudio de los asuntos internacionales. Otros estudiosos
norteamericanos y europeos han señalado que, en resumidas cuentas, existen dos
caminos diferentes pero complementarios para abordar el gran fenómeno de la
organización de la sociedad internacional: el tradicional-escolástico y el analítico-
integral, según lo expresan en sus textos y cátedras. Para los internacionalistas
latinoamericanos de renombre, entre ellos los mexicanos Cuevas Cancino, Rabasa,
Castañeda, Soberanis, Vallarta, sin omitir a demás exponentes de gran valía, la
organización internacional es una vertiente de las Relaciones Internacionales que,
junto con ésta, también se halla en búsqueda de su cientificidad y reconocimiento
pleno como disciplina autónoma y de naturaleza inter y multidisciplinaria.
En América del Sur –el argentino Peñas Esteban y el peruano Alejandro Deustua–
se ha se ha llegado a afirmar que, al resultar de la convergencia de varias
especialidades de las ciencias políticas y sociales, ello ha sido la causa de la
ambigüedad de ambos campos de conocimiento de lo internacional, como género

autónomo y falto de especificidad.
Los investigadores africanos –Tenaille, Battacharya, Adonon, Odimba, etc.–, y
asiático-árabes –Abi Saab, Balassa, Al Fatik, Morosov, entre otros–, parecen coincidir
grosso modo en que hoy se está desarrollando rápidamente una sub-disciplina
contribuyente de las Relaciones Internacionales encargada de ubicar y discernir las
formas, procesos, actores y variables más importantes que intervienen en la acción
organizativa de la sociedad internacional.
Por nuestra parte, los especialistas universitarios mexicanos en rubros del derecho
de gentes y de la organización internacional, seguimos la tendencia que inició a
principios de los ochentas de establecer un criterio mínimo común para su enseñanza
y aprendizaje, en el sentido de que el término de ‘organización internacional’ nos
remite, por lo menos, a dos significados concretos: el primero, se refiere al estudio
(disciplina científica) de la forma y la manera en que la sociedad internacional está
organizada y busca reorganizarse, esto es, el sistema estructural-funcional general
que adopta dicha comunidad; en tanto que el segundo, se explica como la referencia
a un organismo internacional determinado (objeto), que puede adoptar distintas
estructuras y presentaciones, como una institución, agencia o entidad específica,
gubernamental o no gubernamental.
1.1. Precisión terminológica de la organización internacional
A lo largo de nuestra experiencia de tres décadas en la enseñanza e investigación de

este apasionante campo, hemos atestiguado cómo los estudios más recientes en
materia de organización internacional han coadyuvado sobremanera al entendimiento
del fenómeno organizativo de la sociedad internacional como una totalidad: la disciplina
y el objeto de estudio como un todo indisociable. A la vez hemos constatado el hecho
de que la investigación analítica de un fenómeno con tantas aristas y modalidades
como lo es la organización internacional, requiere necesaria e ineludiblemente de la
interdisciplinariedad como una herramienta científica unificada e integral; en este
sentido, cualquier ciencia política y social o humanidades estaría llamada a estudiar
los actores y procesos de la organización internacional que resultaran de su particular
interés (económicos, políticos, sociales, culturales, jurídicos, filosóficos, etc.), pero
correspondería precisamente a las Relaciones Internacionales su concepción holística
e integradora. De esta suerte, la Organización Internacional (con mayúscula) pasaría
a constituirse como una vertiente disciplinaria especializada en el estudio de la
organización internacional (con minúscula) o de los organismos internacionales, como
objeto específico.
El término contemporáneo de ‘organización internacional’ es de origen
relativamente reciente, y ha venido sustituyendo poco a poco en la literatura
especializada y en la academia principalmente, al de instituciones u organismos
internacionales. En su forma actual, es el resultado de una rápida evolución práctica
que comenzó hace varias décadas de desarrollo de distintas definiciones que se
fueron acuñando al amparo de diferentes escuelas de pensamiento, principalmente
en Estados Unidos y Europa, y que no siempre se caracterizaron por su concisión,
amén de que nunca lograron abarcar el fenómeno en su complejidad real ni en todas
CAPÍTULO 1 CONCEPTUALIZACIÓN Y EPISTEMOLOGÍA DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL ... 31
sus facetas. En realidad, hay más puntos de partida que resultados efectivos en la
búsqueda de una sola definición de organización internacional, que sea
omnicomprensiva del fenómeno que busca describir.
En los planes de estudio de las Licenciaturas de Ciencias Diplomáticas (1953-
1968) y de Relaciones Internacionales (1969-1976), en la Facultad de Ciencias
Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, la asignatura
se denominó “Organismos Internacionales”, y a partir del Plan de Estudio de 1976-
1997 adquirió la designación de “Organización Internacional”, pasando así a ubicarse
dentro del Área disciplinaria de Política Internacional, posición y nombre que conserva
en el Plan de Estudio que arrancó en 1997 y que continúa vigente (con una revisión
parcial en 2005). Dentro de los argumentos que sustentaron estos cambios
terminológicos y de contenido de la materia que nos ocupa, se manejaron algunos de
los criterios que estamos recuperando en el presente epígrafe y que se presentaron
a la Comisión Revisora a mediados de los setentas.
Es tan amplio el espectro de las llamadas entidades no territoriales, cada una de
ellas diferente de las demás, variedad infinita de estructuras, funciones, atribuciones,
desempeños e importancia real y formal, que los múltiples términos que se han
elaborado para describirlas no han logrado sustituir al actual de ‘organización
internacional’, como tampoco a los tradicionales de ‘institución’ u ‘organismo’
internacional. Incluso, en la actualidad, al amparo de las tendencias globalísticas,
algunos autores se han empeñado en promover y difundir términos que a su entender
son más “modernos”, con un nivel superior de descripción del fenómeno y con mayor
apego a su manifestación en la realidad presente; surgen así, por ejemplo, los
siguientes nombres: regímenes internacionales, actores colectivos internacionales,
colectividades mundiales, movimientos transnacionales, integraciones internacionales,
entre otros.
Al respecto, consideramos que muchas veces se trata de meros pruritos de
innovación, o de definiciones sui generis” o “atípicas”, que no cumplen con su objetivo
de dar mayor claridad y comprensión al término, o bien se refieren más bien a otros
fenómenos o estructuras internacionales que quedan mejor comprendidas en la
denominación general de “organización internacional’. Nos parece que estos ejercicios
para imprimir novedad a la terminología aceptada no están correctamente cimentados
y pretenden, guardadas proporciones, tanto como querer sustituir el término
‘internacional’, por otros afines como ‘transnacional’ o ‘supranacional’, mismos que,
como veremos en el presente libro, son niveles bien diferenciados de manifestación
de las relaciones internacionales, convergentes y no excluyentes, pero que no deben
ser confundidos por el analista y el estudiante de lo internacional.1
Sin dejar de lado el valor que tienen todos los esfuerzos heurísticos y de teorización
que se vienen dando en la profesión y la academia para afinar el término y el concepto
de esta joven disciplina, nos parece que lo verdaderamente importante es que el
estudio científico de la organización internacional ya se ha convertido en un
prerrequisito para aprender la manera en que se manifiestan, conducen y operan
todas las formas que adopta la sociedad internacional al organizarse, formal e
1
MERLE, Marcel, Sociología de las Relaciones Internacionales, Alianza Universidad, 1980,
capítulo III, Las Fuerzas Transnacionales.
informalmente, lícita o ilícitamente incluso –crimen organizado, redes terroristas–, y

obtener ventajas para el desarrollo nacional en un orden internacional por naturaleza
anárquico y asimétrico, que requiere mecanismos de nivelación. Ello implica retomar
la máxima que reza: conocer para organizar y organizarse para organizar, que son
los propósitos esenciales de la organización internacional, como ciencia y como objeto
de estudio. Adicionalmente, cabe advertir que es a través de la reflexión y la
concertación de acciones que las instituciones internacionales, gubernamentales y
no gubernamentales, se transforman en instrumentos necesarios para lograr un sistema
mundial más equilibrado, justo y compartido.
Reiteramos que como materia de estudio, la organización internacional ha sido
calificada por Manuel Medina, como la cenicienta entre las disciplinas que analizan y
explican los asuntos internacionales.2 Como antecedentes, el maestro señala que
los estudios de economía internacional han repuntado con la diseminación de las
instituciones de cooperación económica y con la expansión de las organizaciones de
integración supranacional, destacando nombres como los de Myrdal, Balassa,
Tinbergen, Kindleberger, Triffin, Machlup, Meade, Tamames, entre otros. Y agrega
algo relevante: que en el último tercio del siglo XX, varios profesores estadounidenses
como Kaplan, Deustch, Singer, Rosenau y otros, y europeos como Czempiel, Meynaud,
Sidjanski, Galtung y demás, al poner orden en “los anárquicos estudios de política
internacional”, han contribuido a la creación de una genuina ciencia de las Relaciones
Internacionales y, por consiguiente, de la Organización Internacional, como una de
sus vertientes de mayor relevancia e interés. En efecto, con los estudios sobre la
integración política y económica, las teorías de las Relaciones Internacionales han
comenzado a abarcar el fenómeno de las organizaciones, llegando a conformar una
auténtica subdisciplina encaminada a la revisión crítica de la organización de la
comunidad internacional, atendiendo a todas sus variables, formas y presentaciones.
Antes de finalizar este breve espacio de reflexión terminológica, merece observar
que otros autores como Michael Haas y Minerva Etzioni, amén de otros colaboradores
de la revista International Organization, han buscado aplicar razonamientos
behavioristas en la materia, con el ánimo de contribuir a su precisión nominativa y
conceptual, pero hasta ahora no se ha logrado el consenso ni el impacto requeridos.
Por ello es que, entre otras razones, hemos querido entregar al lector la presente
obra, que busca no sólo darle actualidad a las discusiones en el rubro, sino elaborar
una propuesta que facilite el encuadre teórico y metodológico de la disciplina para el
mejoramiento de su enseñanza y aprendizaje, promoviendo así nuevas líneas de su
investigación y desarrollo. Esto se justifica plenamente, si además tomamos en
consideración que, por lo general, a los estudios de organización internacional les
continúa distinguiendo un alto grado de juridicismo y formalismo.
La gran mayoría de las obras que se han escrito sobre organización internacional
se caracterizan por su perspectiva formalista tradicional, aunque hay que reconocer
que este tipo de trabajos resulta aún necesario, si se considera, sobre todo, que la
bibliografía y otras fuentes de consulta existentes en idioma español son en extremo
limitadas. Es cierto, en muchas ocasiones se requiere recurrir a obras general de
2
MEDINA, Manuel, Las organizaciones internacionales, Alianza Universidad, Madrid, 1976,
pp.13.14.
derecho internacional para obtener información en la materia, sin embargo es de

advertir que han aparecido en los últimos lustros algunas obras dedicadas, total o
parcialmente, a las organizaciones internacionales, pero casi todas dedicadas
exclusivamente a la exposición y descripción enumerativa de estas instituciones o
agencias, sin ir más allá.
Por su parte, a partir de los noventa y en la primera década del siglo XXI, han visto
la luz otro tipo de publicaciones, principalmente conmemorativas de los 50 y 60 años
de fundación de las Naciones Unidas y al tenor de su pretendida reforma, con carácter
colectivo y evaluatorio del devenir de algunos organismos internacionales
seleccionados con antelación. Pero no ha habido, hasta el momento, en el escenario
bibliográfico nacional e internacional, una producción atendible de estudios teóricos y
analíticos –salvo algunos artículos en revistas especializadas–, que coadyuven al
conocimiento científico del paradigma sustantivo que representa la organización
internacional.
En conclusión, son importantes las precisiones terminológica y conceptual de la
organización internacional para lograr un acercamiento analítico a su naturaleza como
ciencia y objeto de estudio, por lo que ya no debe ser considerada ni abordada desde
la exclusiva perspectiva formalista y tradicional. No debe ser concebida –como hace
treinta años en Europa y EUA o en los estudios de posguerra que hemos mal here-
dado–, al estilo de un listado oficial, recopilación o enumeración simple y llana de
organismos e instituciones de cooperación interestatal, o intergubernamental, como
si se tratara de un almanaque, un directorio, o un “survey” a la usanza sajona, con
ausencia absoluta de teorización y análisis crítico. Y confirmamos que no debe seguir
siendo así, pues estamos ante una nueva rama del conocimiento de la realidad
mundial, de naturaleza dinámica, compleja y en constante evolución, con procesos y
paradigmas propios y leyes particulares. Debe revertirse la tendencia de continuar
construyendo enfoques superficiales, descriptivos y reduccionistas que no van al
fondo explicativo, porque se pierden en la forma y en los datos duros. Es evidente,
ante todo, que en cualquier parte del mundo actual, los estudios analíticos de rigor y
convalidados científicamente, se producen con muy poca frecuencia en comparación
con los de corte oficial, informativo, monográfico y transcriptivo.
1.2. Precisión histórico-conceptual de la organización internacional
Como todos los conceptos, el de organización internacional ha evolucionado desde

tiempos remotos, en que aparecen rastros de cooperación institucional. Krippendorff
plantea la tesis que compartimos, sosteniendo que ya en tiempos prehistóricos existían
las relaciones internacionales entendidas como resultado de la delimitación de
sociedades entre el interior y el “exterior”.3 Al entablar las tribus relaciones con sus
vecinos o cuando sus antiguos imperios se comunicaban entre sí o aún cuando las
ciudades-repúblicas griegas establecían relaciones recíprocas, aparecían ya formas
básicas de organización internacional. Según la escuela estadounidense de Holsti,
3
KRIPPENDORFF, Ekkehart, Las relaciones internacionales como ciencia, FCE, México,
1985, p. 24.
en principio es posible comparar el comportamiento externo de las tribus nómadas,

con la política exterior de los jefes de Estado contemporáneos.4 Este planteamiento
constituye además, una de las bases para justificar la validez de las Relaciones
Internacionales como ciencia, al mostrar un instrumento de experimentación y
comprobación que conduce al establecimiento de conductas regulares que pueden
convertirse en leyes.
Por otra parte, Krippendorff señala que en el sentido de la interdepencia mundial y
la globalización de los conflictos, las relaciones y las organizaciones internacionales
sólo existen a partir de las guerras mundiales. Se dan como formas de extensión
universal de los conflictos entre sociedades, y en realidad cuentan con un origen
histórico específico que nace en la “era de los descubrimientos”, junto con la revolución
industrial, resultado a su vez de la revolución capitalista, que hoy tiene como máxima
y precisa expresión a la denominada cuarta revolución industrial, de carácter científico
y tecnológico.5
Al revisar los antecedentes de las relaciones internacionales como disciplina
científica, Del Arenal señala una diferencia temporal entre la teoría o teorías en la
materia que existen desde tiempos antiguos y las relaciones internacionales como
disciplina científica y académica, que se inicia después de la Primera Guerra
Mundial.6 La teoría internacional se gesta con las primeras manifestaciones del
mundo internacional desde tiempos remotos y lejos del mundo occidental en
muchas ocasiones, al surgir problemas de convivencia y de guerra entre distintos
pueblos.
Por supuesto, dado que toda ciencia debe sustentarse en una teoría que de sentido
y contenido a su desarrollo y perspectivas de análisis, la teoría y la ciencia de las
relaciones internacionales, y por extensión de la organización internacional se hallan
estrechamente vinculadas, produciéndose una relación directa entre la teoría que se
adopta como válida y el enfoque que se da al estudio de las relaciones internacionales
o de las distintas estructuras organizativas de la sociedad internacional.
Los antecedentes de la disciplina de las relaciones internacionales, son mucho
más antiguos que los de la organización internacional y se encuentran en el propio
derecho internacional, primera disciplina científica que se configura ya en el siglo
XVI, en la esfera de las relaciones internacionales –Niklas Luhmann refería al derecho
internacional y a las relaciones internacionales, como las dos ciencias de lo
internacional. Al mismo tiempo se desarrolla la historia diplomática, paralelamente a
la diplomacia entendida como ciencia, que incluye la historia de los tratados, ciencia
auxiliar del derecho internacional que se especializa en casos concretos de las
relaciones internacionales. Es sólo hasta 1918 que aparece la disciplina científica de
4
Holsti señala que existen relaciones internacionales cada vez que un “número múltiple de
entidades políticas independientes –tribus, ciudades-repúblicas, naciones o imperios- se trata
de ver entre sí con considerable frecuencia y de un modo reglamentado”. Ver Krippendorff, E.,
Ibídem
5
KRIPPENDORFF, Ekkehart, El Sistema Internacional como Historia, FCE, México, 1985,
p. 21.
6
DEL ARENAL, Celestino, Introducción a las Relaciones Internacionales, Tecnos, Madrid,
1984, p. 23.
las relaciones internacionales, con la pretensión de estudiar los fenómenos de forma

global conformándose como la ciencia de la sociedad internacional de la actualidad.
De su lado, la organización internacional que nace como disciplina en los primeros
años de la segunda posguerra, seguirá la misma línea para abocarse al estudio
específico de la conformación de la sociedad internacional en organismos
internacionales.
Esta idea de estudiar la sociedad internacional globalmente, además de resaltar
al punto de vista internacional, rompe con la perspectiva de la teoría internacional
existente hasta principios del siglo XX, de considerar predominantemente al paradigma
del Estado, lo que convertía a la teoría internacional en una extensión de la teoría
política. La ciencia política y la sociología son también ciencias que han influido en la
formación de una disciplina de las relaciones internacionales y de una subdisciplina
de la organización internacional, aun cuando no son estrictamente internacionales.
En esta corriente aparecen algunos autores y doctrinarios que han establecido las
bases de una especie de sociología internacional, como Bertrand Badie, Marie-Claude
Smouts y Guy Hermet.7
En el desarrollo de la disciplina científica de las Relaciones Internacionales, du-
rante de los años veinte y treinta, cambia la concepción en el estudio de la realidad
internacional, para pasar de un punto de vista formal descriptivo, a uno socio-político
que descubre la necesidad de considerar las aportaciones de otras ciencias, como la
economía, la geografía, la sociología, la ciencia política, la psicología, la historia y
otras. Es así que surge el carácter interdisciplinario de las relaciones internacionales,
afirmando la validez de la definición de ciencia que estudia más que un sector autónomo
de la realidad, al cubrir una variedad de campos que son objeto de consideración de
otras ciencias sociales de manera particular y más limitada que de las relaciones
internacionales.8
Este mismo carácter de interdisciplinariedad es transmitido a la organización
internacional al gestarse ésta como disciplina derivada y contribuyente de las relaciones
internacionales, pero con un objeto de estudio mucho más definido: la organización
de la sociedad internacional.
El concepto contemporáneo de la organización internacional, concebida como
rama y objeto de estudio de la ciencia de las Relaciones Internacionales, es igualmente,
de origen relativamente reciente, resultado de la rápida evolución en la práctica y en
las ideas de la revolución industrial, la crisis general, la política y la guerra. A través
del impacto sobre las estructuras de la producción, la comunicación y el comercio, se
establecieron las bases para la división internacional del trabajo y por ende, de una
interdependencia entre las regiones del mundo, formando una red de relaciones
internacionales y abriendo al mismo tiempo, el paso a los antagonismos y con ello, a
la guerra, fenómeno que, estimula y favorece el crecimiento de la organización
internacional.
7
BADIE, Bertrand y SMOUTS, Marie-Claude, Los operadores del cambio de la política
mundial. Sociología del escenario internacional, Editorial FNCP-Dalloz-Publicaciones Cruz,
México, 2000.
8
Del Arenal, op. cit., pp. 66-71.
La revolución industrial que como ya dijimos resultó de la revolución capitalista,

estableció las bases del sistema internacional que prevalece hoy en día. En el nivel
de las relaciones internacionales, se sentaron los principios para las modificaciones
en la distribución del poder, el económico y el político exterior adquiriendo un significado
semejante, al producirse cambios profundos en la ciencia, la tecnología, la economía,
el crecimiento económico, la movilización de recursos y el avance en el campo de la
seguridad y los armamentos.
Con estos cambios en las estructuras del poder y con los sucesos bélicos que se
sucedieron, las organizaciones internacionales contemporáneas fueron la respuesta
a los cambios políticos y sociales que acompañaron a esta evolución tecnológica y
económica. La creación de una organización internacional institucionalizada, en el
concepto tradicional del término, se da como una necesidad de los Estados para
asociarse y pactar la paz, en paz. Así, en la búsqueda de un concepto moderno de
organización internacional, asociado al de su innovación terminológica que antes
vimos, esta idea de utilizar a las instituciones internacionales como instrumento de
coexistencia pacífica adquiere plena actualidad, ya que sea en el sentido económico,
político, cultural, jurídico, social o ideológico incluso, se dirige hacia un desarrollo
más ordenado y equitativo de las relaciones entre los Estados y las naciones del
mundo. En este punto, es pertinente recordar de nueva cuenta a Krippendorff, cuando
señala que el hombre no ha sido creado para que el sistema internacional funcione,
sino por el contrario, es el sistema internacional el que ha sido creado para servir al
hombre.9
Para cerrar este breve apartado y continuar en el siguiente con el estudio de la
naturaleza sistémica de la organización internacional, enfatizamos que en el proceso
de formación de un concepto nuevo de la misma, es recomendable utilizar el método
sociológico-histórico para derivar una teoría de las relaciones internacionales enfocada
al estudio de la sociedad internacional y, a la vez, una teoría de la organización
internacional centrada en el estudio de las formas, actores y procesos que intervienen
en la conformación de la sociedad en grupos y estructuras internacionales, tarea para
la cual será imprescindible considerar las circunstancias históricas como el marco
necesario para situar investigaciones del tipo que nos proponemos.
1.3. Concepción sistémica de la organización internacional
Hasta la creación de las Naciones Unidas, existía poca diferencia entre los órganos
de una organización y la organización en sí misma. Algunos autores consideran a los
primeros como órganos comunes de los Estados Miembros, desconociendo una
identidad propia en la organización como tal. En la literatura legal y política encontramos
algunas definiciones que se fueron dando en la búsqueda de soluciones prácticas y
de un análisis científico. De estas definiciones se identifican tres elementos:
1) La base fundacional, que es un tratado que funciona como una constitución

desde el punto de vista legal, representado una voluntad política de cooperar
en ciertas áreas desde este punto de vista.
9
Kirpperdorff, E., op. cit., p. 23.
2) Una estructura, que se refiere al aspecto institucional y que garantiza cierta

permanencia y estabilidad en el funcionamiento de la organización.
3) Los medios y métodos empleados por la organización, que son las funciones,
poderes y esferas de competencia que reflejan el grado de autonomía en las
acciones de la organización con respecto a sus miembros. Desde un punto de
vista legal, existe un proceso de toma de decisiones que permite la expresión
de una “voluntad” autónoma de la organización, que no es necesariamente
igual a la voluntad de cada miembro, justificando su existencia legal propia, es
decir, su personalidad jurídica. Desde un punto de vista político, las esferas de
competencia o poderes legales no cuentan, ya que es su aspecto práctico el
que hace de la organización un actor relativamente autónomo en el sistema
internacional.
Las definiciones legales se limitan a las organizaciones compuestas básicamente

por Estados, una vez cumplido el requerimiento de un tratado constitutivo.10 Las
definiciones políticas van más allá, incluyendo entidades transnacionales –organismos
de todo tipo y género– instauradas por encima de fronteras y gobiernos. Los juristas
consideran a las organizaciones internacionales como entidades secundarias, que
los Estados crean en su papel de actores principales en el sistema internacional; los
analistas a su vez, consideran el carácter no territorial de las organizaciones
internacionales como su esencia, que se acentúa según es el tamaño y alcance de la
organización, de miembros y funciones, a partir del sistema estatal. Aquí, la autonomía
de la organización no se mide en relación al Estado o sistema territorial.11
Las definiciones son generalmente, demasiado concisas y representan sólo un
punto de partida para estudiar el fenómeno en todas sus facetas. Entre los métodos
de aproximación utilizados para describir el marco institucional de las organizaciones
y sus actividades, se recurre con frecuencia a los llamados métodos analíticos. En
realidad se trata de mecanismos de acercamiento a la conceptualización abierta de
la organización internacional y que esquemáticamente pueden ser clasificados en
tres amplias categorías: el análisis jurídico-legal, el análisis histórico, y los métodos
analíticos de la ciencia política y la sociología –Raymond Aron y Marcel Merle, hablarían
de un enfoque de la sociología histórica.12 Veamos brevemente en qué consisten:
a) El análisis jurídico-legal, donde la estructura y funciones de la organización

pueden ser descritas en los términos del tratado constitutivo que las originó. El
método consiste en el estudio de su ley constitucional, cuyo contenido depende
de la extensión de poderes concedidos a la organización por los Estados
10
VIRALLY, Michel, El devenir del derecho internacional. Ensayos escritos al correr de los
años, FCE, México, 1998, Cap. XVIII El papel de las organizaciones internacionales en la
atenuación y solución de las crisis internacionales, pp. 413 y ss.
11
GALTUNG, Johan, “Towards a typology of international organizations”, en The Concept of
International Organization, Editado por George Abi-Saab, UNESCO, París, Francia, 1981, p.67
12
Existen otros métodos como los de la filosofía o los de la ciencia económica, pero éstos
suelen ser más enriquecedores en los casos de organizaciones de corte financiero, comercial y
monetario, que en situaciones relativas a las instituciones más numerosas como las de carácter
político, militar, cultural, religioso, científico o las dedicadas a las materias primas o a la energía.
miembros, así como de la distribución de estos poderes entre los organismos

que la conforman. Algunos de los problemas que surgen se relacionan con los
métodos para revisar la legalidad de los actos de la organización y de sus
miembros, con la extensión y distribución de poderes, el efecto legal y jurídico
de las decisiones y resoluciones, al igual que las adiciones y reformas de los
tratados constitutivos.
Otros problemas legales, de naturaleza externa, surgen de relación con el “sta-
tus” legal de la organización como entidad, su personalidad legal bajo la ley
interna de los Estados miembros y bajo el derecho internacional, así como sus
consecuencias, privilegios e inmunidades, su poder de negociación de tratados
(jus ad tractatum), y los campos de su responsabilidad internacional. Una
tendencia nueva está surgiendo hacia un enfoque legal que analice,
comparativamente, las leyes constitutivas de diferentes organizaciones, en
relación con un problema particular,13 sin embargo, no existe todavía una ley
aplicable a todas las organizaciones vigentes.
b) El análisis histórico, proporciona un enfoque político o histórico descriptivo de
las circunstancias en que se originó la organización internacional, describiendo
las vicisitudes de su desarrollo y las crisis que ha atravesado. Considerada
como arena diplomática, la organización internacional es examinada en el
contexto de una investigación histórica más amplia aunque, por otro lado, se
puede escribir la historia diplomática de la organización (la Sociedad de Naciones
es el caso histórico prototípico). Los primeros trabajos generales sobre
organizaciones internacionales se limitaron a una descripción legal, política e
histórica, sintetizando los dos métodos antes mencionados, los cuales por lo
general se caracterizaron por un escaso o nulo nivel analítico-crítico.
c) Los métodos analíticos de la ciencia política y la sociología, parten consciente o
inconscientemente, del análisis de sistemas y se sitúan en dos niveles: el
macroanálisis y el microanálisis.
Primero, el macroanálisis, se esfuerza por explicar las alteraciones que se suceden

en las estructuras y funciones de las organizaciones internacionales ocasionados
por los cambios en el propio sistema internacional. En este punto se aprecia que la
organización internacional puede ser considerada como un sistema en el entorno
que representa el sistema internacional, o bien que la organización es considerada
como elemento, actor o subsistema, de un grupo más amplio, el sistema internacional.
El estudio de esta interacción puede realizarse en forma global, por un período largo,
desde el Congreso de Viena hasta el presente por ejemplo, lo que permitiría mostrar
la forma en que cada sistema internacional derivado de Viena, Versalles o de la
Segunda Guerra Mundial, crearon sus instituciones y dejaron su huella en sus
estructuras y en su funcionamiento.14
Este método ha dado origen a estudios explicativos de las alteraciones en las
organizaciones internacionales universales de la posguerra, y especialmente de
13
ABI-SAAB, George, “The Concept of International Organization: a synthesis”, en Abi-
Saab, op. cit., p.13
14
Abi-Saab, G., op. cit., p.14.
Naciones Unidas, en términos de los cambios sufridos por el sistema internacional.

Basadas en un sistema internacional pos-conflicto, estas organizaciones se fundaron
sobre una alianza entre los vencedores, lo que más tarde cambiaría al arribar a un
sistema internacional rígidamente bipolar, producto de la guerra fría, que adquirió
cierta flexibilidad hacia la década de los cincuentas del siglo XX, dando lugar a la
aparición del mal llamado tercer mundo. El sistema se reconfiguró después de la
crisis cubana de 1962, distinguiéndose por la búsqueda de una mayor détente entre
los grandes poderes y por el intento de restablecer su control al encarar el nacimiento
del mundo en desarrollo; se originó entonces el conflicto Norte-Sur. Un cambio más
se dio en el sistema internacional con la crisis energética de 1973, que reflejó la
rebelión de los entonces denominados países periféricos, ocasión en que trataron de
afirmarse dos visiones radicalmente diferentes: una, la del mundo subdesarrollado
en busca de un nuevo orden económico internacional, un nuevo orden político, menos
jerárquico, más equitativo e igualitario; y el otro punto de vista, la visión de las
superpotencias, en su afán de consolidar su dominio y extender sus zonas de influencia
a través del ajuste del sistema jerárquico vigente, que lo preservaría a pesar de la
transición, de una bipolaridad flexible a una multipolaridad limitada, lo cual significa
regresar al supuesto original de las Naciones Unidas.15
Y las transformaciones del sistema político mundial continúan, desde la irrupción
de la globalización en la economía planetaria hasta llegar a las más importantes
mutaciones políticas del siglo anterior, mismas que habrán de perfilar la fisonomía
del sistema internacional contemporáneo y que discurrirán a través del fin de la guerra
fría a fines de los ochentas, la reunificación de las Alemanias, el colapso de la Unión
Soviética, la balcanización en Europa, el surgimiento del unipolarismo con bloques,
el reajuste de las organizaciones internacionales económicas y políticas de cobertura
mundial, el surgimiento de las potencias emergentes, el reacomodo de las alianzas
de seguridad colectiva del pasado bipolar, la guerra contra el terrorismo internacional,
las crisis financieras de alcances universales de 2008-2009, y las crisis políticas en
los países árabes de 2011. Estas alteraciones han dejado su huella en el sistema
internacional, en cuanto a calidad y número de miembros, estructuras orgánicas y
funcionamiento de las organizaciones internacionales de todo género y nivel, así
como en los roles desempeñados por éstas y su importancia relativa dentro del propio
sistema.
Segundo, el microanálisis, considera a la organización internacional en sí misma,
por lo que su estudio se concentra en las interacciones dentro del sistema para
descubrir las categorías específicas y sus correlaciones. La organización internacional
como sistema puede analizarse desde un punto de vista institucional, describiendo
sus estructuras formales e informales y su manera de funcionar como elementos de
un sistema, en su interacción recíproca y desde un enfoque político, basado en el
concepto utilizado por David Easton en términos de recursos y medios (inputs),
productos y resultados (outputs) y de la fusión de conversión que transforma los
recursos y medios en productos o resultados (inputs-outputs).16
15
Los primeros antecedentes de estas tendencias se encuentran, por cierto, en el seno de
una organización internacional, la primera UNCTAD, en 1964.
16
EASTON, David, The Political System, Chicago, 1953; A Framework for Political Analysis,
Englewood Cliffs, N.J., 1965.
Los “inputs” son los intereses y las demandas de los Estados miembros y
específicamente, la influencia que utilizan para promoverlos y darles efecto dentro de
la organización o a través de su intermedio. El derecho al veto es el aspecto formal
de esta influencia que también implica los medios que un Estado posee para hacer
que otros voten en un sentido determinado, por persuasión, presión y otro medio.
Aquí se sitúa también el fenómeno de los grupos dentro de las organizaciones
internacionales, sobre todo las de tipo universal como la ONU, cuya meta es llevar al
máximo la influencia de sus miembros.
El “output” es una resolución o decisión formal de la organización; su importancia
reside en su contenido. En el sistema político interno, la decisión se relaciona con el
ejercicio de alguna función gubernamental, que puede ser un acto legislativo, ejecutivo
o judicial. En el nivel internacional, las funciones son diferentes y no se distinguen
con claridad, empero es posible establecer diferencias entre dos niveles: uno de
carácter legislativo y judicial, y otro que pertenece al ámbito de la acción, con las
acciones ejecutivas. De aquí que el “output” de la organización internacional
comprende, al menos:
1) Una acción colectiva: la organización decide lo que debe hacerse con sus
recursos, implicando el uso de haberes materiales colectivos y capacidades
legales y políticas; recursos legales y políticos; es el máximo que un Estado o
grupo de Estados, que hayan confirmado sus demandas mediante una
resolución, pueden obtener de una organización.
2) La legitimización colectiva: de la que aparece una separación entre la decisión
y su ejecución. Al presentarse una demanda, sea de carácter general o normativo,
o sobre una cuestión específica y concreta, la resolución se inclina por la posición
de la organización, sin que por ello se comprometan sus recursos propios para
ejecutar la decisión. En este caso, si el Estado o Estados interesados cuentan
con los recursos materiales requeridos, actúan directamente, apoyados por la
legislación colectiva, librando las diversas interpretaciones gracias a esta misma
fuerza colectiva.
3) La censura, que consiste en la forma negativa de la legitimización colectiva,
que se utiliza como presión moral cuando los Estados involucrados no poseen
los recursos necesarios para llegar a cabo la acción apoyada por la legitimización
colectiva.
La función de transformación cubre el análisis del proceso de cambio de inputs en

outputs institucionales. Como lo veremos más adelante, este análisis se ha utilizado
para escudriñar en el proceso de toma de decisiones en las organizaciones
internacionales, considerando los mecanismos formales descritos en los estatutos
de las diferentes organizaciones y los factores que influyen directa o indirectamente
en el propio proceso y que pretenden demostrar su trascendencia dentro del mismo.17
Otro método para analizar los sistemas políticos internos parte de las funciones
que se desarrollan. Aplicándolo al Sistema de las Naciones Unidas, adaptando el
17
COX, Robert y JACOBSON, Harold, “The Anatomy of Influence: Decision Making in Inter-
national Organization”, Londres, 1974, en Abi-Saab, G., op. cit., p. 24.
método a las organizaciones internacionales, se consideran seis funciones básicas:

a) articulación y suma de intereses; b) comunicación; c) socialización y reclutamiento;
d) manejo del conflicto; e) redistribución y, f) integración.18 Este análisis del sistema
político aplicado a la organización internacional no es incompatible con el realizado
mediante términos de inputs y outputs, ya que este último considera las tres primeras
funciones como “funciones de input” y las tres restantes como “funciones de output”.
De igual modo, el análisis de la organización internacional como sistema no excluye
la interacción-intercambio entre el sistema mismo y su entorno ambiental, ya que al
menos una parte del input proviene del entorno y a su vez, el output es deseado al
menos en parte, por el medio ambiente, aunque por retroalimentación pueda una y
otra vez, ejercer su influencia en el sistema como input.
El estudiar la organización internacional conceptualizándola como sistema, permite
ver su integración en el contexto global del sistema internacional y determinar la medida
en que aquélla juega el papel de actor o de arena en el sistema. Si nos enfocamos
hacia el esquema inputs y outputs, se llega a la posición de los Estados en que la
organización es, en esencia, una arena de interacción. Pero en los procesos de toma
de decisiones, se hace énfasis en el papel de la voluntad autónoma de la organización
como actor en el sistema internacional. De ahí que sea válido afirmar que los dos
métodos de análisis son complementarios y ambos contemplan, a su vez, los dos
roles posibles de la organización internacional ya mencionados.
Una organización internacional se convierte en actor en la medida en que posea o
desarrolle la habilidad para influir en el medio ambiente, como es el caso cuando el
output institucional de la organización afecta al sistema internacional en lugar de
reflejarlo dentro de la organización. No obstante, aun como arena, la organización
internacional afecta las interacciones que se suscitan en su interior. Por un lado, el
contexto multilateral de la organización cambia invariablemente las dimensiones de
sus asuntos que pueden ser de origen bilateral. Por el otro, este contexto ejerce su
influencia sobre la posición de los miembros y el contenido de sus demandas, al
grado de que éstas deberán formularse según los términos de referencia establecidos
en los estatutos de la propia organización.
Los métodos descritos, aunados a los mecanismos interpretativos tratados en los
siguientes capítulos del presente libro, y los diferentes enfoques utilizados para explicar
la realidad del fenómeno de la organización internacional, a los que también hemos
dedicado un espacio de reflexión, nos proporcionan la base epistemológica que
fundamenta el conocimiento científico de la organización internacional. Esta es la
idea central de nuestra contribución al discernimiento del fenómeno.
1.4. Características y tipologías
No existe una definición aceptada de manera universal de la organización internacional.

Sin embargo, a pesar de las diferencias en la formulación, existe un consenso
generalizado respecto a los elementos que tal definición debe incorporar y aunque
algunos omiten un elemento u otro en su concepción, lo toman nuevamente en sus
18
Abi-Saab, G., op. cit., p. 17.
análisis subsecuentes. Así, las características de la organización internacional según

se desprende de la definición que nos proporciona Michel Virally,19 desde un enfoque
legal, son tres: a) la organización internacional es una asociación de Estados; b) se
establece con el acuerdo de sus miembros; y, c) posee un sistema permanente o
grupo de órganos cuyo objetivo es la cooperación entre los miembros que la integran.
Esta definición distingue cinco puntos que a su vez, especifican el contenido de
las organizaciones internacionales: a) su base interestatal; b) su base voluntaria; c)
su posesión de un sistema permanente de órganos; d) su autonomía; y e) su función
cooperativa. De estos elementos, sólo el último es objeto de controversia.
a) Base interestatal. Aunque existen organizaciones internacionales que no reúnen

Estados propiamente, sino grupos sociales diferentes y hasta individuos, se
reconoce la fuerza social de las organizaciones no gubernamentales, que toman
parte directa en la operación de las organizaciones internacionales como las
uniones de trabajadores y patrones, en la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) por ejemplo. Al constituirse como fenómenos sociales, estos grupos no
gubernamentales traen consigo problemas difícilmente comparables con los
de organizaciones de Estados, lo cual justifica la realización de estudios
separados y la distinción legal entre organizaciones interestatales o
gubernamentales y organizaciones no gubernamentales (ONG). Con todo,
pueden establecerse paralelismos en ciertos aspectos, como los métodos de
administración y las estructuras administrativas.
b) Base voluntaria. Es evidente que todas las organizaciones internacionales que
existen actualmente se han constituido sobre la base de la voluntariedad.
Participan todos los Estados que expresan su deseo de ser miembros y en la
práctica, permanecen los que no expresan un deseo de retirarse. Esta
característica queda en evidencia legalmente, partiendo de que cada
organización internacional se establece sobre un tratado.20 La resolución,
conforme al derecho, adquiere en forma simplificada, la fuerza de un tratado.
Algunos sistemas de órganos se han establecido por una resolución de un órgano
existente, como es el caso de la UNCTAD en 1964 y la ONUDI en 1965, creadas
en base a resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Aun cuando la estructura de tales sistemas se asemeje en mucho a la de una
organización internacional, son, de facto y de jure, solamente órganos
subsidiarios, ya que fueron el resultado orgánico de la organización que los
instauró. Esta posición inferior repercute en su autonomía en los niveles
operativos y financieros. Este aspecto resulta ser fundamental para comprender
el funcionamiento efectivo y suficiente de determinadas organizaciones
internacionales de preponderancia técnica y especializada.
19
VIRALLY, Michel, Definition and classification of international organizations: a legal ap-
proach, en The concept of international organization, Abi-Saab, op. cit., p. 50.
20
Existen casos excepcionales en los que una resolución adoptada por una conferencia
internacional ha dado lugar al establecimiento de una organización, como la Organización de
Países Exportadores de Petróleo (OPEP), por ejemplo; otro caso fuera de serie lo constituye la
Commonwealth o Mancomunidad de Naciones, creada mediante un decreto real de Su Majestad
británica.
c) Sistema organizacional permanente. Todas las organizaciones internacionales

tienen evidentemente, un sistema de órganos permanentes. Por más compleja
que sea una organización, no puede considerarse verdaderamente internacional
si no cuenta con un sistema tal, quedando acaso en el nivel de conferencia
internacional, a pesar de contar con otras características comunes a la
organización internacional con respecto a los procesos o procedimientos de
toma de decisiones.
d) Autonomía. Ésta resulta de la existencia de un sistema de órganos diferente al
de sus Estados miembros y que depende de la naturaleza particular del proceso
de toma de decisiones. La autonomía existe en tanto el propio procedimiento
permita a la organización tomar decisiones que no son idénticas a la suma de
las decisiones individuales de sus miembros. De aquí que, desde el punto de
vista legal, sea válido y común hablar de la “voluntad individual” de la
organización. Esta voluntad puede conseguirse tanto a través de los Estados
miembros al tomar parte de la toma de decisiones (aplicación del sistema de
mayoría existencia de órganos pequeños en los que no todos los miembros
toman parte de manera simultánea), como a través de la instauración de órganos
de toma de decisiones que son al menos, relativamente independientes de los
gobiernos. De esta manera, la autonomía permite a la organización internacional
operar como un agente distinto de sus Estados miembros. Con fines legales,
esta situación se refleja en la adquisición de un status legal propio por parte de
la organización.21
e) Función cooperativa. Es comúnmente aceptado que la cooperación interestatal
es la función esencial y razón de ser de la organización internacional, asignada
por el tratado fundacional o la constitución creada por los Estados fundadores,
que se constituye en elemento para el cumplimiento de su función. Desde el
punto de vista legal, a partir de esta función se determina su esfera de
competencia, y los poderes implícitos o tácticos.
1.4.1. Cooperación o integración
Sin pretender invadir nuestro planteamiento sobre funcionalismo e integracionismo

que desarrollaremos en un capítulo posterior, es importante adelantar que en la
perspectiva del derecho internacional, la función de la organización internacional en
realidad se divide en dos líneas radicalmente diferentes en sus propósitos y métodos:
la cooperación y la integración.
a) Las organizaciones cuya función es la cooperación, tratan solamente con los

Estados (Gobiernos), aunque mantienen relaciones directas de trabajo con ONG
y hasta con ciudadanos u otros grupos sociales no estatales. Tomando la forma
de “superestructuras”,22 en el más preciso sentido del término, su papel es
fomentar y promover la armonización y coordinación de las políticas y líneas de
21
Sobre este particular, profundizaremos en el Capítulo 12 de nuestra investigación, intitulado:
Régimen jurídico y función legislativa general de las organizaciones internacionales.
22
Virally, M., Ibid., p. 54
conducta de los Estados que las integran, en la medida en que puedan establecer
tareas conjuntas (esto sucede excepcionalmente hoy en día). Aun cuando las
organizaciones puedan por sí mismas emprender diversas operaciones usando
sus propios recursos, lo hacen, en todos los casos, en cooperación con los
gobiernos interesados. Estas organizaciones cooperativas no afectan la
estructura básica de la comunidad internacional actual, compuesta por los
Estados soberanos, facilitándoles la mejor ejecución de sus funciones sociales
en las esferas en donde sus poderes individuales de acción son insuficientes.
Se constituyen así como instrumentos de los Estados miembros, al no actuar
como agentes autónomos.
b) La segunda línea referida a la integración como función de la organización
internacional, actúa en sentido contrario, acercando entre sí a los Estados
miembros al hacerse cargo de algunas de sus funciones, fusionándolos en un
todo compuesto en la substitución de la organización, como una entidad legal,
por sus miembros, al efectuar tratos con terceras partes (como en negociaciones
económicas y comerciales por ejemplo). En paralelo, algunas funciones
esenciales de los Estados como la legislación o las regulaciones estatutarias,
serán ejercidas por los órganos de la organización para y en nombre de los
órganos de los Estados. Las organizaciones de integración, poseen ciertas
peculiaridades en común con los Estados, ya que tienen una población y un
territorio, aun cuando sólo es desde un punto de vista estrictamente funcional.
La distinción entre cooperación e integración es ampliamente aceptada por la

doctrina legal, aunque no por ello deja de existir controversia al respecto. Para algunos
autores, tanto las organizaciones promotoras de la cooperación como las de la
integración, son únicamente de una sola categoría que es, simple y llanamente, la
organización internacional. Pero para otros, como el recordado maestro Michel Vi-
rally, debe hacerse una distinción radical entre las organizaciones de cooperación y
las de integración, ya que las disparidades mencionadas son básicas y concretas.23
Para otros más, las organizaciones de integración pueden ser asimiladas a las
llamadas supranacionales, en contraposición a las organizaciones internacionales de
orden común, lo cual lleva a un problema de definición.24 El punto sería determinar si
los dos tipos de organización originan los mismos problemas, en cuyo caso podrían
considerarse como iguales, o si presentan problemas sustanciales diferentes, con lo
cual se justificaría su estudio separado. Por ello, en un primer momento, desde el
punto de vista legal, los dos tipos de organización deben estudiarse separadamente,
dado que los problemas legales acarreados por la operación y actividades de las
organizaciones supranacionales difieren en mucho de los surgidos en las
organizaciones internacionales. Es difícil sin embargo, en un segundo momento,
señalar en la práctica dónde comienza y dónde termina la cooperación de las
23
Virally, M., Ibid., p. 55
24
En nuestro Capítulo 11 “Supranacionalismo, poder y conflicto en la organización
internacional”, desarrollamos nuestra hipótesis en el sentido de que todas las organizaciones
internacionales son supranacionales en principio, variando únicamente el nivel o grado de
supranacionalidad existente entre una organización y otra.
organizaciones supranacionales, por lo cual debe existir un juicio crítico al clasificarlas.

Para lograr una buena clasificación, debe partirse el conocimiento exhaustivo de
los fenómenos que permitan captar las características esenciales, proporcionando
claves de validez universal. La clasificación debe establecer tipos basados en una
sistematización, más que una descripción de los fenómenos observados, que aun
cuando no logren la exactitud de las ciencias físicas y naturales, ponga de relieve las
principales características de una organización internacional.
1.4.2. Apreciación de la doctrina legal
Las clasificaciones más utilizadas en la doctrina legal se basan en la composición de

las organizaciones internacionales, el propósito de sus actividades y ocasionalmente,
en sus poderes. Con base en su composición, se distingue entre organizaciones de
carácter universal o vocación universal y organizaciones regionales. Las primeras
son difíciles de definir en tanto que al sustentarse en la base de la voluntad, no se da
una organización internacional totalmente universal al existir la posibilidad de que un
Estado miembro pueda retirarse si lo desea. Por ello, se prefiere el término “vocación
universal”, aunque resulta difícil encuadrar al Grupo Banco Mundial (con el BIRF a la
cabeza) o al Fondo Monetario Internacional (FMI) dentro de esta definición, puesto
que los Estados que quieren participar deben aceptar los principios económicos que
la organización impone. Las segundas, las organizaciones regionales, son más fáciles
de definir en términos de su composición. Pero existe también una tercera categoría
en cuanto a la composición de la organización, es decir, comprende las que no tienen
vocación universal ni se establecen sobre una base regional, como la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la Organización de Países
Exportadores de Petróleo (OPEP), así como varios consejos y juntas encargados de
las materias primas y los energéticos (por ejemplo, el Consejo Internacional de Países
Exportadores de Cobre, CIPEC).25
Por lo que se refiere al propósito de la actividad de la organización internacional,
se distingue entre organizaciones políticas y organizaciones técnicas, es decir, ge-
nerales o especializadas, aunque hay autores que hacen énfasis en otros puntos. Es
pertinente también considerar el aspecto de la esfera de competencia, con la que se
distingue entre organizaciones políticas, económicas, financieras, sociales, culturales,
administrativas, militares, etc., en una lista descriptiva sin límite.
Finalmente, en lo referente a los poderes de la organización, se distingue inter alia
entre organizaciones consultivas, normativas y ejecutivas, dependiendo de su
capacidad de tomar decisiones obligatorias para sus miembros y de ejecutarlas. Desde
el punto de vista legal, esta clasificación es la más promisoria. Sin embargo, se plantea
la cuestión respecto a la fuerza obligatoria de las decisiones. Por ejemplo, según esta
clasificación, la Asamblea General de las Naciones Unidas podría considerarse un
cuerpo consultivo puesto que sus resoluciones son únicamente recomendaciones,
en tanto que el Consejo de Seguridad sería un cuerpo normativo al tomar decisiones
obligatorias. Nótese que esta antítesis resulta engañosa porque no refleja la realidad
25
WITKER, Jorge, El régimen jurídico de los productos básicos en el comercio internacional,
UNAM, México, 1981.
de las funciones de los dos órganos. Se concluye que los poderes legales de las
organizaciones internacionales, por su debilidad en términos generales, limitan el
interés de tal clasificación.
1.4.3. Tipología estructural o funcional
Una clasificación más sistemática o científica se basa en las características

estructurales y funcionales de la organización. De acuerdo a los tipos de estructura,
es decir de los órganos que componen su sistema, se observa que casi todas las
organizaciones internacionales existentes hoy día siguen un modelo que opera en
tres niveles, casi siempre presentes: un órgano plenario intergubernamental en el
más alto nivel, un secretario administrativo en el nivel más bajo y un órgano plenario
intergubernamental (en organizaciones compuestas por un pequeño número de
Estados) o un órgano intergubernamental limitado (en organizaciones de alcance
mundial), en un plano intermedio. Este patrón general se complica por un sinnúmero
de aspectos accesorios que a menudo son de variable duración y que probablemente
se explica por el carácter relativamente reciente del fenómeno de las organizaciones
internacionales que se forman para enfrentar circunstancias y necesidades particulares,
sin un plan preestablecido y con gran diversidad de funciones asignadas.
En cuanto a las funciones de una organización, que como ya dijimos antes es
razón de su existencia, observamos que la propia estructura se establece para cumplir
con ellas, es decir, para capacitar a la organización a cumplir con la meta asignada,
modificándose según los requerimientos funcionales.
La clasificación en base a las funciones de las organizaciones internacionales
puede considerarse desde tres puntos de vista: la extensión de la cooperación, el
rango cubierto por la misma, y los medios utilizados para la realización de acciones y
el tipo de relaciones instituidas entre la organización y sus miembros. Veamos en qué
consisten:
a) Extensión de la cooperación como misión nuclear a realizar por la organización.

Aquí se distingue entre organizaciones universales o mundiales y organizaciones
con membresía restringida. Las primeras pretenden la unificación real y formal
de la comunidad internacional agrupando a todos los Estados que la integran o
que al menos juegan un papel prominente en ella; buscan resolver problemas a
nivel mundial que afecten a la comunidad internacional como un todo. Las
segundas, en contraste, buscan promover la cooperación entre un grupo par-
ticular de Estados definidos restrictivamente sobre la base de intereses
específicos compartidos y que los hace diferentes del resto de la comunidad
internacional.
Las organizaciones de carácter universal se fundan sobre el principio de la
inclusión, a pesar de que la admisión de nuevos miembros está sujeta al acuerdo
de los miembros existentes. Las organizaciones de membresía limitada se basan
en el principio de exclusión, toda vez que los Estados que no pertenecen al
grupo en las bases instauradas por la misma organización se excluyen en el
centro de su propia constitución. Muchas de estas organizaciones tienen base
geopolítica por la cercanía geográfica que genera intereses comunes, siendo
así regionales, subregionales e interregionales surgidas bajo la denominación
genérica de “organizaciones regionales”. Sin embargo, son los intereses

comunes a su vez, otro factor que vincula a Estados que, geográficamente
separados, no forman una organización estrictamente regional, sino que se
basa en intereses bien definidos, por ejemplo económicos como la OCDE, la
OPEP, la Agencia Internacional de Energía (AIE) y la OPAEP.
Las organizaciones de membresía limitada pueden ser más o menos abiertas
al mundo exterior, ya que su principal propósito puede consistir en proteger a
sus miembros de influencias externas. Además, puede fortalecer la influencia
del grupo y sus miembros en las relaciones mundiales y prepararlos a una
participación activa dentro de un proceso de cooperación que incluya a otros
grupos. Este tipo de organización tiene particularidades que la distinguen de la
organización mundial, aun cuando esta última descentralice sus actividades y
aun cuando se establezca una colaboración de complementariedad entre ambas.
Representan dos modelos contrastantes que no necesariamente son conflictivos
en la práctica y que estructuran la comunidad internacional.26
La distinción entre organizaciones mundiales y limitadas es la clasificación de
mayor alcance, ya que concierne no solamente al número de miembros y las
reglas relativas a su admisión, sino también porque involucra una amplia serie
de factores en cuanto al establecimiento del sistema de órganos, sus relaciones
con los Estados miembros, el propósito de su trabajo y la totalidad de sus
actividades.
b) Rango cubierto por la cooperación, que engloba a los sectores que beneficia o
restringe. Proporciona también una variable para clasificar la organización
internacional. Algunas organizaciones se establecen para favorecer la
cooperación entre sus miembros en todos los campos, sin limitaciones, o
excluyendo sectores bien definidos. Las organizaciones generales se establecen
sobre una base mundial, como las Naciones Unidas, o sobre una base regional,
como la Unión Europa, la Liga Árabe, la Unión Africana o la Organización de
Estados Americanos. Las organizaciones sectoriales tienen una función limitada
a un sector de actividad o al menos a una gama de sectores definidos. De aquí
se desprende una diferenciación entre funciones especializadas y generales,
tradicional en el derecho interno.
Las consecuencias derivadas del principio de especialización, estudiadas con
frecuencia por los jus-internacionalistas, pueden en cierta medida, transformarse
en derecho internacional. Sin embargo, la teoría funcionalista proporciona la
razón más ventajosa de esta clasificación. En particular, cuando el campo de
cooperación no se delimita en un principio, la determinación de su tamaño real
tiende a elevar las tensiones dentro de la organización al cambiar los balances
entre sus miembros o al aparecer nuevas necesidades en cooperación que no
todos comparten. Además la expansión o contradicción del campo de
26
La Carta de las Naciones Unidas dedica su Capítulo VIII a los Acuerdos Regionales y
comprende los artículos 52 al 54, donde se estipula expresamente que: “Artículo 52. Ninguna
disposición de esta Carta se opone a la existencia de acuerdos u organismos regionales cuyo
fin sea entender en los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales
y susceptibles de acción regional (…)”.
cooperación repercutirá directamente sobre la estructura del sistema de órganos

y en su operación, lo cual ocasionará resistencia de los miembros. Por último,
las coaliciones y conflictos de intereses que ocurren en algunas áreas de
actividad repercuten a su vez sobre otras áreas o provocan choques entre las
mismas.
Las organizaciones de competencia general, por lo dicho serán llevadas hacia
áreas políticamente sensibles respecto de una línea política delineada según la
conducta de sus miembros. Como resultado, su manera de operar y la naturaleza
de los problemas a enfrentar diferirán en gran medida de las organizaciones
sectoriales que se limitarán a preocupaciones de naturaleza técnica. En este
punto, cabe observar la existencia de una sub-clasificación en ciernes que
corresponde a los sectores de calidad especializada abiertos a las
organizaciones internaciones que presentan diversas oportunidades y grados
de sensibilidad política y por lo tanto difieren en su operación (OIEA, OMPI,
OACI, OMS, y otras de nuevo cuño).
c) Medios utilizados para la realización de acciones y tipo de relaciones instituidas
entre la organización y sus miembros. Considerando los métodos de
coordinación, se distingue entre organizaciones normativas que se dedican a
lograr la armonía y orientar actitudes de los miembros y organizaciones
operativas, que se involucran específicamente en actividades operacionales.
La distinción parte de la naturaleza de las relaciones entre la organización y
sus miembros y la naturaleza de los medios empleados por la organización,
que son dos aspectos demasiado interdependientes. Los medios tienen efectos
sobre la estructura, métodos de operación y trabajos de sistema de órganos,
así como sobre la competencia y relaciones mutuas de los órganos que lo
componen.
En el caso de las organizaciones normativas, que persiguen el evitar conflictos o

terminarlos, favoreciendo la consecución de objetivos comunes a través de la
coordinación de esfuerzos, se utilizan varios métodos. Algunos de ellos no entrañan
toma de decisiones por parte de la organización a excepción de los asuntos de
procedimientos. Su acción puede limitarse a la adopción de medidas necesarias para
consultas, negociaciones o debates públicos, según la importancia que la organización
conceda a estos procesos.
Otra manera de orientar las actividades de los Estados miembros se efectúa a
través de las decisiones tomadas por la misma organización, que contienen directrices
o que instituyen medidas para presionar a los propios miembros a cumplir compromisos
contraídos previamente. Este tipo de medidas pueden ser una forma de supervisión
de ejecución y las decisiones resultado de debates públicos o consultas privadas,
pueden ser obligatorias en la medida en que sean solo invitaciones o recomendaciones,
o bien que sean legalmente impuestas a quienes van dirigidas. En la práctica sin
embargo, se observa que son excepcionales las ocasiones en que una organización
puede tomar decisiones obligatorias y generalmente se restringen a la esfera técnica
a excepción del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, que ha utilizado
moderadamente este poder.
La cooperación resultado de estas decisiones, puede ser limitada a una
armonización de políticas y actitudes de los Estados miembros mediante la definición
de reglas generales de cumplimiento obligado, tratándose en este caso de una

cooperación positiva diseñada para asegurar el enfoque de las líneas individuales de
acción en el logro de objetivos específicos; es lo que se llama estrategia internacional
para el desarrollo. Asimismo puede conducir a operaciones conjuntas por las que los
Estados comprometidos proporcionen recursos cuya utilización se coordine a través
de la organización.
Las organizaciones operativas, por su parte, constituyen un paso adelante porque
toman por sí mismas la acción utilizando sus propios recursos o los recursos disponibles
que los Estados miembros les reservan, pero en cuya utilización tienen el manejo
operacional, sin injerencia de los gobiernos. Aunque en la mayoría de los casos los
recursos de las organizaciones internacionales provienen de los Estados miembros,
la situación difiere considerablemente cuando los mismos son definitivamente
transferidos como en el caso de las contribuciones financieras, o cuando son
suministrados con una base ad-hoc, como en el caso de contingentes militares o
apoyo de tipo logístico.
Cabe observar que las actividades a las que se dedican algunas organizaciones
internacionales son casi operacionales por entero, en particular las instituciones
financieras y, especialmente, los bancos internacionales (que además pueden poseer
recursos propios como el BIRF, la AIF y la CFI). Las actividades en otras organizaciones
se combinan con los elementos normativos y operativos, como es el caso de las
Naciones Unidas y de la mayoría de los organismos especializados. Empero, la
importancia cada vez mayor que asumen las actividades operacionales ha provocado
profundas modificaciones en sus funciones con cambios estructurales y de estilo, lo
cual en consecuencia, ha repercutido en su desempeño actual.
1.4.4. La tipología del continente invisible
El sociólogo y matemático noruego Johan Galtung, nos abre una visión distinta en el
intento de establecer una tipología de las organizaciones internacionales con su
propuesta denominada del continente invisible, es decir, el de los actores no territoriales.
Se trata de las organizaciones internacionales que tienen en su propia esencia la
característica de no territorialidad, en un sistema que posee su propio derecho sui
generis, con una lógica, contradicciones y estructura propias.27
A diferencia de los actores territoriales que se organizan sobre las bases de la
contigüidad de “unidades” territoriales en una vecindad dada por su organización
geográfica, los actores del sistema no-territorial se organizan sobre las bases de
similitud o la interacción en un espacio socio-funcional. En un actor territorial, por
ejemplo un Estado, existen organizaciones y asociaciones como los partidos, las
uniones comerciales, las granjas, industrias y empresas, en tanto que en un actor no-
territorial se encuentran Estados, que a su vez pueden formar organizaciones o
asociaciones de Estados. Así, a fin de analizar más a detalle en esta línea de no-
territorialidad, el maestro Galtung evita referirse a la clasificación tradicional de
organizaciones intergubernamentales, no gubernamentales, etc., partiendo entonces
27
GALTUNG, Johan, “Non-Territorial actors: the invisible continent”, en The Concept of In-
ternational Organization, op. cit., p. 67.
de una escala de no-territorialidad creciente, que va de acuerdo a la naturaleza de las

unidades pertenecientes a la organización internacional: a) los miembros son gobiernos
nacionales y la organización es intergubernamental (OIG); b) los miembros son
organizaciones nacionales o asociaciones diferentes a gobiernos, en cuyo caso la
organización es inter-no-gubernamental (OING); y c) los miembros son individuos y la
organización es una asociación transnacional (no gubernamental) (OTRANGU) en la
que no hay capítulos “nacionales” o arreglos similares, sino una relación entre
individuos.
Galtung no utiliza el término internacional ya que desde su punto de vista, solamente
denota un sistema de naciones como sistema de Estados o países en cooperación y
en conflicto, sin implicar ninguna organización o actor en absoluto.
Existe otro caso especial de gran importancia, que constituyen las organizaciones
inter-no-gubernamentales de negocios en varios países, conocidas como
corporaciones multinacionales. Sobre este último concepto existen discrepancias que
deben anotarse, siendo la primera de ellas referida al término multi, que denota la
participación de más dos naciones cuando en realidad a menudo son solamente dos
y en cuyo caso el término “cross-national” sería más apropiado; la segunda, remite al
término “multinacional”, que oculta la asimetría de estas corporaciones al ser
generalmente dominadas por un solo país; finalmente, la tercera apunta al propio
termino “corporación”, que no abarca todos los medios de organizar los negocios
internacionales los cuales, por supuesto, podrían también ser gubernamentales, como
los OIG, lo que daría origen a un tipo diferente denominado organización inter-
gubernamental de negocios (OIGUN).
El significado de esta tipología se encuentra en un plano situado entre los sistemas
territorial y no territorial expresado en dos importantes fenómenos: la isomorfia y la
homología. Las propuestas son simples: 1ª los actores no territoriales tienden a ser
isomorfos con el sistema territorial; 2ª los actores no territoriales tienden a inducir la
homología entre los actores territoriales; y, 3ª las proposiciones anteriores son válidas,
generalmente y en primer término, para las organizaciones intergubernamentales;
después, en menor medida para las organizaciones inter-no-gubernamentales y casi
invalidas para las organizaciones transnacionales. También son bastante válidas para
las corporaciones transnacionales.
El sistema territorial se reproduce de alguna manera en el sistema no territorial,
dado que siendo el antecedente único que le precedió, sin duda dejó su sello en él.
Respecto a la primera propuesta, se observa que la isomorfia presenta dos problemas:
1) determinar si los componentes territoriales, o sea los países, se encuentran
presentes en el actor no territorial, y 2) si las relaciones territoriales se reflejan en el
actor no territorial. El grado de isomorfismo que una organización internacional tiene
con el sistema territorial, por lo tanto, distingue tres tipos que dependen del nivel en
que se reproducen los elementos territoriales y las relaciones dentro de la organización
internacional, solamente los elementos, o ninguno de ellos. De aquí se desprende
que los actores no territoriales del futuro serán muy probablemente las organizaciones
transnacionales, que como verdaderos actores no territoriales, son actores globales
al basarse en relaciones interindividuales y de alcance global.28
28
Galtung, J., op. cit., p. 71.
En lo que se refiere a la homología, el problema se enfoca sobre las organizaciones

no territoriales como mecanismos gigantes que pugnan porque todos los Estados
sean tan similares como sea posible, con la misma disposición de elementos y el
mismo parecer, organizando a todos los de su clase y creándolos si es necesario. Es
aquí que la membresía activa en una OIG, OING o una OTRANGU, puede entenderse
como el indicador del grado de inserción de un país en el sistema mundial sin importar
quien inicie las organizaciones, sus bases sociales y su propósito e imagen; igualmente
en el nivel regional, las regiones más débiles imitan a las más fuertes e importan su
maquinaria de OIG a OING.
Las conferencias internacionales se convierten en mercados gigantes de
reproducción de mecanismos en los que pueden igualarse la isomorfia y la homología,
la primera en las relaciones inter-estatales y la segunda en las relaciones intra-estatales.
Las relaciones de poder en una organización no territorial se comparan con las de un
sistema territorial de modo que puede verse en qué medida se refleja el sistema
territorial y el no territorial. Asimismo, puede compararse la medida en que una
organización no territorial se refleja en su parte del sistema territorial, si es que está
presente en él y si su gobierno le presenta atención en términos de subsidios y
deferencias como hacen otros gobiernos.
Las organizaciones internacionales vinculan elites gubernamentales y no
gubernamentales, lucrativas o no, alrededor del mundo. Una primera distinción aparece
entre gobiernos horizontales (centro-centro o periferia-periferia) y organizaciones
verticales (centro-periferia). Una segunda distinción se da entre organizaciones
universales (abiertas a todas las de su clase) y regionales (restringidas a una región
geográfica). Las OIG conectan las relaciones entre los Estados de diversas maneras,
mientras que las ONG, no conectan solamente a los gobiernos de los países sino
también vinculan elementos periféricos.
Los actores no territoriales, incluyendo a los transnacionales, tienen la tarea de
eslabonar esencialmente a gobiernos y otros grupos elitistas. En este sentido, se
observan cuatro tipo de organizaciones internacionales: a) las que se conectan a los
países centrales, b) las que conectan a países centrales y periféricos en el mismo
bloque c) las que conectan a países periféricos en el mismo bloque y en diferentes
bloques; y d) organizaciones universales.
Las primeras tres son regionales refiriéndose a la distinción entre regiones
horizontales y verticales y no son realmente actores no territoriales, siendo importante
a este respecto señalar que dada la complejidad de la realidad internacional de nuestro
tiempo, es muy difícil clasificar a una organización en esta tipología de clases. De
hecho, el sistema mundial es una combinación de los sistemas territorial y no territo-
rial, que son interdependientes. En efecto, puede hablarse de actores “menos no
territoriales” y “más no territoriales”, proponiendo como principio en contra de cada
uno de ellos, un primer orden de OIG que refleje el sistema territorial y vincule a
países centrales y un segundo orden con una OTRANGU que reúna a individuos de
todo el mundo.
En términos de no territorialidad la primera está muy cerca del nivel territorial y la
segunda demasiado alejada. En tal virtud es posible afirmar que los tipos del medio
son los portadores de los aspectos más dinámicos e interesantes de los procesos de
cambio en el sistema no territorial, y por tanto del mundo entero. Las organizaciones
internacionales se insertan así en el contexto político actual, como agentes de lucha
hacia un nuevo orden económico, político, militar, cultural y social, al participar en los
procesos de penetración del continente invisible no territorial.
Estas afirmaciones pueden quedar más claras al abordar con mayor detalle el
estudio de los organismos no gubernamentales (ONG) como fuerzas transnacionales
y entidades de manifestación concreta de los intereses, deseos y expectativas de la
sociedad internacional civilmente organizada.29
REFLEXIÓN FINAL
Hasta ahora ha quedado en evidencia que el sistema de relaciones internacionales

de la modernidad y las organizaciones transestatales que lo integran, bajo la gran
cobertura del sistema político mundial, conforman un complejo variado y dinámico
que se encuentra en transformación permanente y cuyo devenir, en un escenario
crecientemente caótico e interdependiente, determina la relevancia y comprueba la
proliferación de las instituciones internacionales como elementos indispensables para
lograr la coordinación adecuada entre los Estados, las naciones y los individuos, en
una red enlazada mediante la cooperación y la identificación de intereses comunes.
Por esta razón de fondo, su estudio y análisis crítico abarca uno de los temas más
apasionantes y desconocidos a la vez, de las ciencias políticas y sociales, las relaciones
internacionales y, por supuesto, la ciencia jurídica internacional.
La enseñanza y aprendizaje de la organización internacional como parámetro y
campo de conocimiento especializado de las Relaciones Internacionales, y como
término mismo, remite al estudioso por lo menos a dos significados concretos: el
primero, se refiere al estudio (disciplina científica) de la forma y la manera en que la
sociedad internacional está organizada y busca sistemáticamente reorganizarse, esto
es, el sistema estructural-funcional general que adopta dicha comunidad; en tanto
que el segundo, se explica como la referencia a un organismo internacional
determinado (objeto de estudio), que puede adoptar distintas estructuras y
presentaciones, como una institución, agencia, movimiento o entidad específica,
gubernamental o no gubernamental.
A lo largo de nuestra experiencia en la enseñanza e investigación de esta área
cognoscitiva, hemos constatado cómo los estudios más recientes en esta dúctil mate-
ria han coadyuvado al entendimiento del fenómeno organizativo de la sociedad
internacional como una totalidad, es decir, la disciplina y el objeto de estudio como un
todo indisociable; al tiempo que advertimos que la investigación analítica de un
fenómeno con tantas aristas, dimensiones y modalidades como lo es la organización
internacional, requiere necesaria e ineludiblemente de la interdisciplinariedad como
una herramienta científica unificada e integral. Surge así la Organización Internacional,
como una vertiente disciplinaria de las Relaciones Internacionales, enfocada al estudio
de los organismos e instituciones internacionales, y de cualquier otra presentación o
forma posible de organización de la sociedad internacional, como objeto directo y
específico.
29
Al respecto, remítase al contenido del Capítulo 13 de la presente obra: Los organismos no
gubernamentales (ONG) como fuerza transnacional y correlato de la sociedad civil internacional.
Insistimos, como lo hemos hecho en el aula los últimos treinta años, que el término
contemporáneo de ‘organización internacional’ es de origen relativamente reciente, y
ha venido sustituyendo, poco a poco y con discreción en la literatura especializada y
en la academia principalmente, al de ‘instituciones’ u ‘organismos internacionales’.
Tal como hoy aplicamos el concepto, es el resultado de una rápida evolución práctica
que comenzó hace varias décadas de desarrollo de distintas definiciones que se fueron
acuñando al amparo de diferentes escuelas de pensamiento, principalmente en
Estados Unidos y Europa, y que no siempre se caracterizaron por su concisión, sin
olvidar que en realidad, nunca lograron abarcar el fenómeno en su complejidad real ni
en todas sus facetas. En verdad, aun en la actual sociedad global, hay más intenciones
iniciales que resultados efectivos en la búsqueda de una sola definición de organización
internacional, que sea omnicomprensiva del fenómeno que busca describir.
Proliferan en el actual panorama académico y profesional muchas denominaciones
como las de regímenes internacionales, actores colectivos internacionales,
colectividades mundiales, movimientos transnacionales, integraciones internacionales,
entre otros más, pero las más de las ocasiones se trata de meros intentos de innovación
superficial, o de definiciones “únicas”, “sui generis” o “atípicas”, que no cumplen con
su objetivo de dar mayor claridad y comprensión al término, o bien se refieren más
bien a otros fenómenos o estructuras internacionales que quedan mejor comprendidas
en la denominación general de “organización internacional’.
Empero, las ciencias de lo político y lo social, como las relaciones internacionales,
continúan siempre adelante y aprovechan para su desarrollo y consolidación todas
las oportunidades históricas que hay en su camino, con sus avances, dilemas,
desacuerdos y retrocesos incluso. Por ello, sin pasar por alto el valor que tienen
todos los esfuerzos heurísticos y de teorización que se vienen dando en todos los
niveles para afinar el término y el concepto de esta joven disciplina, lo indiscutible y
relevante es que el estudio científico de la organización internacional ya se ha
convertido en un prerrequisito para aprender la manera en que se manifiestan,
conducen y operan todas las formas que adopta la sociedad internacional al
organizarse, formal e informalmente, oficial o extraoficialmente, y obtener ventajas
para el desarrollo nacional en un orden internacional anárquico y asimétrico, que
requiere mecanismos de nivelación y conformación. Adicionalmente, no debe ignorarse
que es sólo a través de la reflexión y la concertación de acciones que las instituciones
internacionales, gubernamentales y no gubernamentales, se transforman en
instrumentos necesarios para lograr un sistema mundial más justo, seguro, compartido
y equilibrado.
54
54 BLANCA
55
CAPÍTULO 2
LA TEORÍA DE LA TOMA DE DECISIONES
EN LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL
SUMARIO
Preámbulo. 2.1. Aproximación a la construcción de una teoría general de la toma de

decisiones. 2.2. La toma de decisiones y las relaciones de poder. 2.3. La toma de
decisiones en las organizaciones internacionales. 2.4. Tipología básica de las
decisiones que toma la organización internacional actual. 2.5. Clasificación elemental
de los principales tomadores de decisiones en la organización internacional actual.
Reflexión final.
PREÁMBULO
La toma de decisiones podría resultar para muchos de nosotros una de las actividades
más recurrentes en nuestra vida cotidiana y, a la vez, una de las más difíciles y
conflictivas para determinados casos. Así, el trasladar esta usual tarea a campos más
especializados, puede traer consigo consecuencias mucho más trascendentales, tal
es el caso de la toma de decisiones dentro de la política, la organización o las relaciones
internacionales. Por ello, es importante conocer algunos rubros básicos puntuales de
la teoría general de la toma de decisiones, también conocida como teoría de la decisión,
antes de centrar nuestro estudio en el campo específico de las organizaciones
internacionales.
La toma de decisiones es un proceso del cual no se puede hablar sin tomar en
cuenta el proceso de racionalización, en muchos casos inmediata, del individuo ante
situaciones que sugieren una disyuntiva. La idea general que nos planteamos al
encontrarnos con un dilema de elección es la de tomar la decisión correcta, más
convincente o que nos dé mejores resultados. La toma de decisiones es por demás
un tema tan genérico que varias disciplinas han enfocado parte de su contenido a su
estudio mediante diversos métodos, por ejemplo, los planteamientos filosóficos,
matemáticos, de lógica, psicológicos, estadísticos, sociales, entre otros, que de una
u otra manera tratan de las decisiones que toma el individuo racional, actuando de
manera aislada o en grupo.
A nuestro entender, la toma de decisiones abarca diferentes espacios desde lo
cotidiano hasta labores especializadas; es por tal razón, que no se puede hablar de la
toma de decisiones sin considerar el contexto en que se encuentre la problemática
planteada. De tal manera que, se trata de un ámbito muy especial, que requiere, ante
todo, ser analizado no sólo desde sus rasgos más generales, sino también adecuar el
análisis a las especificidades propias de la materia o campo en que se están tomando

las decisiones. Además, no debe ignorarse que, por su propia complejidad, el fenómeno
debe situarse en un contexto determinado de la vida de los individuos, los Estados y,
en nuestro caso, de las organizaciones internacionales, en virtud de que se trata de
entidades ontológicamente diferenciadas, esto es, no son iguales ni corresponden a
las mismas condiciones de existencia y desarrollo. Aunque suelan ser similares o
presentar formas parecidas, no es posible problematizarlas de la misma manera por
el científico social.
Para entender la génesis de una teoría como la que advertimos, la cual está
íntimamente relacionada a aspectos meramente cotidianos, es posible tomar como
punto de partida la definición que Raymond Aron hace sobre teoría en el proscenio
de las Relaciones Internacionales, la cual define al texto como “un sistema hipotético-
deductivo constituido por un conjunto de proposiciones, cuyos términos están
rigurosamente definidos, y las relaciones entre los términos (o variables) se revisten
a menudo de forma matemática.”30 El esfuerzo de Raymond Aron por explicar en
términos generales ¿Qué es una teoría de las Relaciones Internacionales?, resultó
una justificación hacia la reivindicación en general, de las Ciencias Sociales (y, en
particular, de las Relaciones Internacionales) precisamente como ciencias con
capacidad de teorizar, no pudiendo de ninguna manera comparar estas teorías con
las generadas en las llamadas ciencias duras, debido a los diversos factores e
influencias que enmarca la dinámica social.
En este punto, recordamos que Celestino del Arenal señalaba que una primera
aproximación a las teorías modernas relacionadas con la toma de decisiones, mismas
que comenzaron a cobrar auge a partir de la década de los cincuentas, se encuentra
en la obra del matemático y estadístico holandés Daniel Bernoulli, titulada “Exposición
de una nueva Teoría sobre la Medida del Riesgo”, publicada en el año 1738.31 Y
desde aquel tiempo a nuestros días, la utilización práctica de la teoría de la decisión
va desde asuntos domésticos y habituales que pueden alcanzar resultados de diversas
dimensiones hasta mecanismos especializados para la resolución de diferentes
problemas cuyo propósito o consecuencia puede derivar en resultados relevantes
que afectan en mayor grado el entorno del que estemos hablando. Según Mario
Bunge, la idea básica de la teoría de la decisión “se ha publicitado a menudo como
una guía para la acción en condiciones de incertidumbre”.
La idea básica es que la vida está llena de incertidumbres y que éstas pueden ser
domesticadas identificándolas con probabilidades, habida cuenta de que éstas
obedecen una teoría matemática.32 Sin embargo, el mismo autor hace notar que la
idea misma de probabilidad nos sugiere un resultado que no se cumplirá de manera
obligatoria por más que ésta se acerquen a una estimación matemática lo más rigurosa
posible. De esta suerte, dentro de las Ciencias Sociales, esto último es acertado en
virtud de la dinámica constante que prevalece en la vida política y social y la gran
cantidad de elementos que intervienen en la realización de un hecho. Merced a ello,
30
ARON, Raymond, Estudios políticos, FCE, México, 1997, p. 360.
31
DEL ARENAL, Celestino, op. cit., p. 250.
32
BUNGE, Mario, Emergencia y convergencia. Novedad cualitativa y unidad de conocimiento,
Editorial Gedisa, Barcelona, España, 2004, p. 289.
CAPÍTULO 2 LA TEORÍA DE LA TOMA DE DECISIONES EN LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL 57
por más que retomemos métodos matemáticos y estadísticos que nos indiquen la
amplitud de las posibilidades de éxito, todo ello será un asunto incierto hasta el
momento de su realización.
2.1. Aproximación a la construcción de una teoría general de la toma

de decisiones
A nivel del proceso de formulación de la política, la adopción de decisiones comenzó

a tener gran importancia a partir de la década de los cincuentas, aunque debe
distinguirse bien entre ambos conceptos. Existen diferencias de fondo entre la
elaboración de políticas, la adopción de decisiones y la solución de los problemas. La
política es un comportamiento o un camino escogido por la adopción de decisiones
en tanto que ambas implican la elección entre diferentes opciones; de esta manera se
explica el papel central que el proceso de decisiones tiene en la elaboración de la
política.33 Los actores que intervienen en la adopción de decisiones son menos que
los que participan en la definición de una política y es un hecho que una política se
hace de múltiples decisiones concomitantes y acumuladas. Luciano Tomassini atribuye
como rango central de la adopción de decisiones que la importancia del proceso se
extiende a su contenido y resultados. Utilizando la frase de White, “El cómo es, en
mayor o menor medida, determinante con respecto al qué”.34
En el análisis del proceso de decisiones se plantean algunos puntos importantes,
como el saber si el protagonista del proceso es el Estado como actor único que
adopta las decisiones de manera racional considerando las alternativas y optimizando
los resultados, o se trata de un conjunto de individuos y organizaciones en interacción
para lograr una decisión. Entre estas dos situaciones se presenta una gama de
posibilidades o visiones, alrededor de las cuales varios autores han construido un
análisis del proceso de adopción de decisiones, que se verán más adelante y de
cuya elección depende la definición de los demás elementos o categorías de análisis.
Una de estas perspectivas habla del marco interno y externo de la decisión. El primero,
es el conjunto de actores que se involucran directamente y la forma como se estructura
su interacción, considerando las instancias individuales, colectivas e institucionales
con sus variables psicológicas y organizativas. El segundo, el marco externo, con
forma más vaga, en algunas ocasiones, es el conjunto de personalidades y
organizaciones que participan en una decisión con su influencia, pero que no
intervienen directamente ni son parte de la agencia donde se realiza el proceso y en
otros casos, son factores todavía más alejados vinculados a los elementos del sistema
político interno o al contexto internacional en que se toma la decisión.
La forma en que los actores perciben una situación también determina el
comportamiento que desarrollará una decisión, por lo que se utilizan otras categorías
33
TOMASSINI, Luciano, Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica, Proyecto de
Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, PNUD/CEPAL, Documento de
Trabajo No. 2, Santiago, Chile, 1988, 148-149
34
White, B.P., “Decision-Making Analysis de Approaches and Theories in the International
Relations”, Londres, 1978, pp. 51-152, en Tomassini, L., op. cit., p. 152.
de análisis que incluyen el concepto de “definición de la situación por el actor”. De

aquí que las imágenes y las percepciones, es decir, los elementos subjetivos del
proceso de decisiones tienen gran relevancia, sin olvidar que la visión elegida por el
analista también influye en la decisión. En esta línea, la perspectiva del estudio de la
toma de decisiones, que se inició como línea de análisis a partir de los años sesenta,
se inserta dentro del movimiento “behaviorista”, representando un intento por aplicar
los métodos de esta corriente a las relaciones internacionales. Encontramos tres
características en esta nueva óptica:
1) Su propósito, como la identificación de las variables claves que definan las

respuestas nacionales en una situación dada y en comparación con la posición
tradicional de las relaciones internacionales consideradas como la interacción
de Estados en función de intereses y reglas relativamente generales; a partir
de entonces, se apoyó más el énfasis en las decisiones en cuanto a la atención
del plano de respuestas nacionales, permitiendo estudiar la actuación
internacional de los Estados de manera más realista y desagregada,
favoreciendo un análisis más sistemático de las relaciones internacionales.
2) La visión de las relaciones internacionales se enfocó hacia los agentes concretos
que toman las decisiones en nombre del Estado, en lugar de en el Estado como
actor racional unitario, posición sostenida por el enfoque realista o clásico de
las relaciones internacionales.
3) La influencia en forma global en el estudio de las relaciones internacionales
que además favoreció el análisis científico de la política exterior, característica
que partió de una obra escrita con la intención de ser el núcleo o marco de
referencia para estudiar la política internacional.35
La perspectiva centrada en la adopción de decisiones constituyó un desafío a la

escuela realista o clásica, estatocéntrica, en la que el Estado es un actor racional y
unitario que posee autonomía y que se desarrolla en un medio de anarquía del sistema
internacional y en donde la seguridad y el poder son los elementos más importantes.
Hay otros factores que contribuyeron de manera importante al desarrollo de la
visión de toma de decisiones:
a) el surgimiento de la “revolución behaviorista” como ya se mencionó;

b) la incorporación de académicos en las esferas oficiales y su regreso posterior
a las academias, fenómeno llamado de los in-and-outers; y,
c) la proliferación de situaciones críticas vinculadas sobre todo a la guerra fría, así
como la cantidad enorme de estudios de casos que se elaboraron con el prpósito
de analizar las decisiones tomadas en ellas y que incorporaron un elemento
empírico al análisis de las políticas.
El primer factor se refiere al enfoque del “behaviorismo” que, recordemos, sostuvo

una posición centrada en las conductas más que en de las instituciones: Para entender
35
SNYDER, R. C., BRUCK, H. W. y SAPIN, B. (eds.), Foreign Policy Decision-Making: An
Approach to the Study of International Politics, New York, Free Press, 1966, p. 2.
la realidad internacional esta corriente afirma que son más útiles la observación del
comportamiento efectivo de los agentes que protagonizan esa realidad y el buscar
regularidades o elementos repetitivos en esos comportamientos, que estudiar a las
instituciones y los conceptos abstractos como Estados, interés nacional, soberanía y
organización internacional. Este enfoque llevó de las generalizaciones del realismo al
empleo de información cuantitativa metodológicamente y desde el macro al
microanálisis, buscando no sólo la descripción de los fenómenos sino su explicación
y la posible predicción de lo que seguiría en consecuencia.
En cuanto al segundo factor, el gobierno de los Estados Unidos principalmente
propició, durante la posguerra, el fenómeno de los in-and-outers, grupo de científicos
políticos especialistas en relaciones internacionales contratados para ayudar en las
funciones gubernamentales en una serie de situaciones críticas internacionales
surgidas a raíz de la Segunda Guerra Mundial. Estos estudiosos regresaron más
tarde a las instituciones académicas para continuar el análisis de las situaciones que
habían ayudado a resolver. En este grupo se encuentra William Yaendell Elliot, que
fue uno de los primeros “analistas practicantes”, como los llama Tomassini y que llevó
a la Universidad de Harvard a un grupo de figuras ahora muy conocidas como Mc
George Bundy, Henry Kissinger, Zbigniew Brzezinski, Samuel Huntington y Stanley
Hoffman. Una década más tarde, Huntington, junto con Richard Neustadt, hicieron lo
mismo en la Universidad de Columbia, formando un grupo en el que participaron
Graham Allison y Morton Halperin, quienes más tarde serían dos críticos importantes
de la visión realista estato-céntrica y creadores de un modelo para explicar la política
exterior llamado “enfoque burocrático”; de esta misma línea, siguió Charles E. Lindblom
de la Universidad de Yale, utilizando la irracionalidad como base de la toma de
decisiones, frente a un actor racional unitario.
El tercer factor referido a la toma de decisiones, lo constituye el estudio de gran
cantidad de casos que se analizaron en los años sesentas y parte de los setentas,
alrededor de la política exterior.
Tenemos así que el estudio de la toma de decisiones en este enfoque behaviorista
por lo tanto, considera a los actores concretos que participan en la adopción de
decisiones en nombre del Estado, lo cual permite la observación científica de su
comportamiento, ofrece las explicaciones respectivas y el establecimiento de
regularidades y predicciones sobre el futuro; se estudia el comportamiento del Estado
en relación a factores internos y no sólo imperativos subjuntivos, definiendo el interés
nacional –y su proyección a la política exterior– a través de la percepción de los
actores que toman las decisiones. En la misma tónica, el análisis de la toma de
decisiones resalta la importancia del proceso a través del cual se llega a la decisión
sin limitarse a su contenido o resultados solamente; además, contempla la posibilidad
de tomar en cuenta tanto a actores gubernamentales como no-gubernamentales en
el análisis de las relaciones internacionales y de las organizaciones
intergubernamentales, de manera mucho más amplia que en la visión realista o clásica.
El enfoque disminuye la división entre “alta y” baja” política internacional, en la que
sólo la primera constituía la expresión del Estado y la posibilidad de vincular las
fuentes internas y externas de la política exterior, y por lo tanto de influir en la toma de
decisiones en las relaciones y organismos internacionales.
Al trasladarse el punto focal del análisis de los actores que la ejercitan al marco
en que se mueven, las influencias que los rodean y las relaciones entre ellos, la
consideración de los elementos internos toma gran relevancia, formándose un

segmento continuo que va del ámbito nacional al sistema internacional en constante
interacción, pero que conserva la dicotomía del “marco interno” y “marco externo” del
proceso de toma de decisiones. Es pues este proceso donde convergen los factores
internos y externos, en un mecanismo que los filtra, combina y convierte en
decisiones.36 Medítese lo siguiente: es claro que hasta entonces, se apreciaba a los
factores externos como campo natural de las relaciones internacionales, mientras
que los internos eran dominio exclusivo de la ciencia política; empero, la nueva
articulación de los factores internos y externos logrados por este enfoque con no
pocos problemas, llevó a la inclusión de los factores internos en el diseño de la política
exterior, examinando su influencia en el proceso de toma de decisiones, cruzando
los límites entre política interna y política internacional. Proliferaron también a partir
de entonces, las vinculaciones entre sociedades nacionales, concepto que se vio
favorecido por la inclusión de actores gubernamentales y no-gubernamentales en el
análisis del proceso de toma de decisiones, todo lo cual, aunado a una sectorialización
de la política exterior, hizo aparecer un proceso de transnacionalización y de
interdependencia completamente nuevos.
Para ir más al fondo explicativo, debe subrayarse que el proceso de toma de
decisiones posee ciertas características, elementos y condiciones que deben tomarse
en cuenta al realizar su análisis, siendo las principales las siguientes:
1) Se trata de un proceso colectivo que lo caracteriza como mecanismo de adopción

de decisiones, coma ya se dijo antes; involucra a representantes de diferentes
agencias del gobierno, así como organizaciones no-gubernamentales,
parlamentos, partidos políticos, instituciones militares, opinión pública y aún
grupos de presión; como proceso colectivo no persigue siempre el consenso,
que es en realidad sólo una manera de llegar a una decisión y aun si se llega al
consenso, éste puede referirse al contenido de la decisión o a los objetivos
generales, dejando un margen de discrepancia al elegir la solución o los medios,
o en cuanto a los aspectos procedimentales como la definición de los actores
que intervendrán en la decisión o las condiciones en que ésta será adoptada.
2) Es un proceso continuo, ya que toda decisión es resultado de la interacción
entre individuos y organizaciones y se explica por todas las acciones anteriores
que al final determinan la línea de acción a seguir.
3) En el proceso continuo y colectivo se da una interacción constante entre
organización e individuo, entre factores personales y organizativos; las fuentes
de legitimidad en el proceso son muy variadas, yendo de la organización al
individuo, según los casos; en ocasiones la autoridad jerárquica, las esferas de
competencia o la tradición institucional determinan una decisión, mientras que
en otros momentos del mismo proceso son la influencia individual y las relaciones
interpersonales las que tienen el papel principal; esta interacción implica que el
equilibrio entre ambos grupos es inestable, haciendo que la preponderancia
caiga a veces en la organización y a veces en el individuo, sin que esto quiera
decir que la racionalidad está vinculada a la primera y la irracionalidad al segundo.
36
Tommasini, L., op. cit., p. 165.
4) La tendencia de que el proceso decisorio sea gradual y desarticulado, surgiendo

diferencias constantes en la apreciación de situaciones y definiciones de los
problemas, así como en cuanto a metas y medios para enfrentarlos; el proceso
es caracterizado como un flujo y no como una solución definitiva y completa;37
los problemas internacionales son generalmente, gradual y probabilísticamente
manejados; a efecto de modificar posiciones anteriores se requiere
negociaciones arduas y complejas, siendo más fácil en este sentido llegar a
decisiones sobre una situación nueva que no requiera modificar el consenso ya
existente sobre un problema.
5) El proceso tiene un carácter abierto, susceptible de influencias por agentes o
factores que trascienden el círculo de actores que participan formalmente en la
decisión, formando parte de su contexto externo o del sistema en el que se
inserta la decisión.
6) El proceso es de naturaleza incierta o indeterminada debido al conocimiento
incompleto del marco interno y externo del proceso decisorio; en toda decisión
se da cierto grado de ambigüedad intrínseca, dependiendo de la percepción de
los agentes que participan, además de que es imposible prever todas las
posibilidades para una situación; más aún, las decisiones se toman con base
en una cierta información, implicando la posibilidad de que surjan nuevos
elementos o circunstancias imprevistas que puedan hacer inadecuada la decisión
tomada.
7) Derivada de la anterior, otra característica del proceso es que tiene a dar
decisiones según el cómo los problemas son percibidos, limitándose a reaccionar
frente a ellos; esta característica implica una visión del proceso como medio
para resolver problemas, más que como proceso encaminado a lograr ciertas
metas y objetivos, la cual es bastante cercana a la situación en el mundo real.
8) La tendencia a trasladar la responsabilidad desde las instancias inferiores e
intermedias a las más altas, lo cual se debe en parte, a que los funcionarios
menores prefieren traspasar los riesgos a sus superiores jerárquicos.
9) Finalmente, el proceso se caracteriza también por la complejidad que adquiere
a través de la propia complejidad de las relaciones internacionales en la
actualidad, misma que constituye el rasgo principal del sistema político mundial
contemporáneo.
Por otra parte, con relación a la interacción existente entre los elementos personales
y organizativos, psicológicos e institucionales del proceso de decisiones, existen tres
subsistemas desde el punto de vista organizativo, que son: individual, de grupo, e
institucional.38 Su papel varía de acuerdo con las condiciones en cada país, en cada
etapa y en cada caso y con la naturaleza, carácter y estilo de comportamiento de
cada esfera y las relaciones entre ellas.
La primera esfera, engloba a los sujetos que participan a título individual en el
proceso de toma de decisiones, con la influencia lógica de su personalidad, experiencia
y formación, y en la manera como perciben los problemas y adoptan una decisión.
37
Tommasini, L., op. cit., p. 171.
38
Ibid., pp. 181-187.
Una tipología de este subsistema contiene tres partes: a) los actores pasivos que
dejan que las situaciones se resuelvan por sí mismas; b) los actores que intentan una
definición o solución partiendo de paradigmas preestablecidos; y, c) los que tienden a
utilizar y evaluar toda la información disponible para fundamentar o modificar un
diagnostico y la solución. Tomassini señala con tino, que la diferencia entre estos tres
aspectos se encuentra en la cantidad de información no tomada en cuenta; así, la
actitud pasiva evita voluntariamente o de manera no deliberada el procesar nueva
información de manera selectiva para confirmar sus ideas preestablecidas, en tanto
que la actitud analítica centra su atención en la información, evaluando constantemente
y revisando sus conclusiones con cada nueva evidencia.
La segunda esfera, la colectiva o de grupo, interviene en los procesos decisorios
a través de los grupos que asesoran a los que toman decisiones, cumpliendo con
tareas de ampliar información, ofrecer opciones y posibilidades en una situación dada
estimando los riesgos y oportunidades desde un punto de vista pluralista, utilizando
su potencialidad para crear consenso y para actuar frente a una autoridad personalista
o elitista; todo ello redunda en la reducción de la incertidumbre dentro del proceso.
Las ventajas de esta esfera con respecto a la primera, radican en la capacidad para
acumular y procesar información, establecer una división del trabajo eficaz, y atacar
problemas complejos de manera interdisciplinaria –como lo hacemos los
internacionalistas–, estimando los riesgos en una perspectiva más amplia e
identificando un número mayor de opciones.
El tercer nivel del proceso, el institucional, corresponde a la dinámica organizacional
y a la política burocrática. Del primer concepto de “organización burocrática”, en que
se consideraba la capacidad para distribuir tareas y establecer una buena división del
trabajo con la aplicación de la racionalidad para el desempeño del mismo, se ha
pasado al concepto de “política burocrática”, cargado de nuevas connotaciones menos
positivas; el jerarquizar, especializar y centralizar actividades, se considera como
fuente de distorsión en la recopilación de información, obtención de asesoría y
adopción de decisiones, características negativas que probablemente se deben al
propio crecimiento de las organizaciones burocráticas, tanto en el plano nacional
como internacional, formándose una verdadera red de instituciones burocráticas en
los dos niveles.39
2.2. La toma de decisiones y las relaciones de poder
Para Cox y Jacobson,40 el proceso de toma de decisiones se inscribe dentro del marco
las relaciones de poder, sin mostrar el poder en sí mismo. En realidad, la toma de
39
En cuanto a la dinámica organizacional, es decir, la dinámica interna de cada institución,
la tendencia es aplicar sus propias tradiciones, experiencias, valores, objetivos, estilos y
procedimientos. La aplicación de una política organizacional y burocrática puede implicar el
peligro de que las decisiones tomadas respondan a intereses de la organización en primer
término y a la naturaleza de los problemas a resolver después, lo cual puede significar una
política o de conducta débil o errática y sin fuerza efectiva.
40
COX, Robert W. y JACOBSON, Harold, K., “The Decision-Making: An Approach to the
Study of International Organization”, en The Concept of International Organization, op. cit., p. 79.
decisiones revela influencia, es decir, la traducción del poder en acción. Las acciones
influyentes ocultan el poder que se maneja entre fuerzas contendientes. Este concepto
de toma de decisiones nos explica que el individuo o la colectividad que decide se
basa en las relaciones de poder prevaleciente en el momento de la toma de la decisión,
y las circunstancias iniciales que determinan el proceso son las que definen la estructura
del poder. Dentro del concepto de decisión, se influye la “no-decisión”, que se presenta
cuando un grupo, individuo, gobierno o institución internacional se abstiene de llevar
a cabo una acción al prever que su iniciativa seria infructuosa o aun dañina para sus
objetivos, anticipando una oposición demasiado fuerte para ser superada. De este
modo se eliminan acciones en el propio proceso de toma de decisión. Por ello, se
entiende que la mecánica tiene dos ángulos, uno que lo describe como una prueba
de las relaciones de poder al principio de una acción y otro como el medio para cambiar
esas relaciones de poder.
Las decisiones pueden transformar las relaciones de poder cambiando los recursos
disponibles de los actores o también los procedimientos que utilizan y que otorgan a
los actores posiciones más o menos ventajosas. Por lo tanto, el estudio de la toma de
decisiones es al mismo tiempo, el estudio de la dinámica de las relaciones de poder
que se inicia con el análisis de la estructura de las relaciones de poder existentes y
que pretende entender los mecanismos mediante los cuales el proceso de decisiones
sostiene o cambia esa estructura. Las relaciones de poder y la toma de decisiones se
dan dentro de diferentes contextos, algunos más amplios y significativos que otros y
que van desde la esfera de la sociedad local hasta el Estado grande y moderno con
una política económica compleja y, por supuesto, aun más allá situándose en el nivel
de las organizaciones internacionales, entidades complejas compuestas de Estados
soberanos.
Cuanto más complicado es el contexto en que se da una decisión, por ejemplo en
política económica a nivel nacional o internacional, más acciones implica el proceso;
éstas son de hecho decisiones tomadas y en ocasiones superpuestas o duplicadas
por diferentes grupos, en diferentes grados de importancia y efectividad. El concepto
de decisión se hace menos preciso y pierde especificidad en relación directa con el
aumento de complicación del proscenio en que se da. Los tipos de acciones que dan
origen a una política se clasifican en categorías generales: declaraciones simbólicas,
programación estratégica, situaciones tácticas, etc. Entre más grande es el contexto,
se pierde en mayor grado la especificidad de las decisiones dentro del proceso de
decisión.
Las relaciones de poder pueden considerarse, por lo tanto, en dos grandes niveles:
el global, y el nacional o local. La visión global puede ser utilizada para analizar
cambios profundos y definitivos dentro del sistema mundial de relaciones de poder
en el que encajan las instituciones separadamente. El contexto nacional o local,
refiriéndonos a una visión limitada en alcance pero más o menos bien definido en
términos de límites, implica una estabilidad de factores de la política mundial que
contemplan las decisiones especificas y es utilizado para entender el funcionamiento
interno de determinadas instituciones.
Hasta 1991, con el colapso de la bipolaridad, las relaciones de poder a nivel mundial
se dieron en términos de la dicotomía Este-Oeste al principio de la guerra fría en la
década de los cuarentas, Norte-Sur al surgir el debate sobre las relaciones económicas
internacionales durante los sesentas y los setentas incluso, y nuevamente Este-Oeste
durante casi toda la década de los ochentas. Y aquí lo interesante es que los maes-
tros Cox y Jacobson proponen un modelo de sistema mundial partiendo de las
relaciones de producción, que va más allá de estas dicotomías. 41 La
internacionalización de la producción se convierte en el proceso histórico que une
estos segmentos del mundo y determina su relación dentro de un solo sistema mundial.
Esta internacionalización de la producción trae consigo una división global del
trabajo en la que el desarrollo tecnológico se concentra en una sola área central o
núcleo, mientras que la producción física de las mercancías es cada vez mayor en las
áreas periféricas; estas dos áreas están enlazadas por mecanismos de control situados
en el centro. Las corporaciones multilaterales se conciben, por lo tanto, como
mecanismos tecnológicos y de control. Entre las áreas centro y periferia de localizan
áreas intermedias o semi-periféricas que pugnan por obtener el status de centro.
Este sistema mundial, que prevalece en esencia hasta nuestros aciagos días del
siglo XXI, se define en términos de posiciones fundamentales dentro de las relaciones
de producción, entendidas como actividades dominantes que a su vez determinan la
posición de los Estados en el sistema mundial. Los conceptos “centro” y “periferia”
son al mismo tiempo funcionales y geográficos, por lo que podemos trasladar los
términos y hablar de posiciones funcionales o de países. Continuando y para abundar
en el análisis del poder, Cox y Jacobson señalan que es este un concepto cuya
definición no puede limitarse a términos físicos o materiales que tienen una contraparte
en las ideas. La ideología, que consiste en los parámetros de las relaciones de poder
existentes, se orienta al comportamiento y a la ciencia aplicada y sostienen la estructura
del poder inclinando la opinión en su favor y dirigiendo los esfuerzos a la solución de
problemas que surgen en las propias relaciones de poder.
Ni duda cabe que históricamente la ideología ha jugado un papel por demás
relevante. El funcionalismo de los años cuarenta marcó su influencia en la estructura
y políticas de las instituciones internacionales de esa época, sentando sus bases en
la sociedad más que en la voluntad de los Estados. Hacia la década de los sesentas,
surgió el desarrollismo, definido como la promoción del crecimiento económico en los
países pobres a través de la expansión de una economía mundial liberal, con la creación
de condiciones para la inversión privada directa y fomentando el capitalismo
dependiente. Estas tres primeras corrientes ideológicas tienden a mantener el status
quo de las relaciones sociales de poder y las estructuras de la economía mundial en
un marco y un espacio temporal determinado.
Siguieron después las ideologías del transnacionalismo en los setentas y del
globalismo en los ochentas hasta nuestro momento. El primero no partió del
desarrollismo radicalmente, sino que cambió el énfasis de los servicios públicos
orientados al crecimiento y la política pública hacia las corporaciones multinacionales
como supuestas máquinas de autocrecimiento. El globalismo por su parte, introduce
una nueva perspectiva de carácter ecológico, con la noción de los límites a la
contaminación y a la población total del mundo, así como la necesidad de vigilar y
mantener el ecosistema. El globalismo encierra una contradicción al exponer que las
políticas anteriores que no consideraban el crecimiento, en realidad ponen al mundo
en un grave peligro, que sólo podría evitarse si los pobres del mundo tuvieran menos
41
Cox y Jacobson, op. cit., p. 89.
hijos y se olvidaran de la industrialización rápida. Latente con la noción del crecimiento

limitado se encuentra el concepto de compartir y las ideologías orientadas al
crecimiento se apoyan precisamente en dividir los incrementos como medio de solución
de problemas y reducción de tensiones; sin crecimiento, se plantea el problema de la
redistribución. El globalismo, concebido como una preocupación entre las minorías,
se convierte de pronto en un ataque a sus privilegios, adquiridos gracias a la
apropiación desproporcionada de los recursos del mundo.
La demanda de un nuevo orden económico internacional en los años setenta,
parte del Tercer Mundo como una nueva ideología revisionista de la organización
internacional. Además, expresa una fuerza contra-hegemónica en la forma del
consenso de un buen número de países subdesarrollados. Los aspectos materiales e
ideológicos del poder se unen en el concepto de hegemonía, que nos permite explicar
la naturaleza del consenso mencionado. La hegemonía de un nuevo grupo social
determinado refleja la dominación del grupo sobre los componentes materiales del
poder, tomando en cuenta los intereses de grupos subordinados sin arriesgar su propia
posición de dominación, incluyéndolos en programas que aparentemente son de interés
universal.42 Estos programas pueden ser de expansión bajo las relaciones de poder
existentes, que aun cuando no contemplan una distribución equitativa, tengan algo
para todos los grupos participantes.
La organización internacional aparece entonces como un proceso dentro de las
relaciones de poder mundial, en el que la hegemonía se institucionaliza, 43 al
establecerse una institución intergubernamental formal, se presenta un consenso
hegemónico en un momento dado y en relación a una tarea global o un conjunto de
tareas globales determinados. De aquí que la hegemonía introduce las variables del
ambiente relativo a la toma de decisiones dentro de la organización internacional,
reemplazando las tres variables utilizadas para describir el entorno general: a) la
estratificación de los Estados, en términos de poder; b) la distribución de los Estados
y territorios no independientes según sus características políticas y económicas; y, c)
el modelo de conflictos y alineaciones.
La hegemonía se da por tanto, como una fuerza histórica en movimiento, que se
reajusta con los cambios materiales e ideológicos que se suceden en las relaciones
de poder mundial. Las mismas instituciones engendradas por la hegemonía en un
momento dado, se enfrentan al problema del ajuste de la hegemonía alterada en un
momento posterior. Las instituciones son visibles pero la hegemonía es invisible; es
una fuerza latente que solo puede medirse en el plano intelectual, pero que es también
el secreto de la vitalidad de las instituciones. Algunas instituciones se adaptan con
éxito a los cambios en la hegemonía, lo que lleva a la conclusión de que la efectividad
de una organización internacional está precisamente, en su adaptación a la hegemonía
prevaleciente. En opinión personal, esto tiene que ver con los intereses políticos que
mueven las actividades internacionales y con la decisión de estar o no del lado del
42
El concepto de hegemonía deriva de GRAMSCI, Antonio, Cuadernos de la Cárcel, Ediciones
Era, México, 1984.
43
Recordemos que Vajruschev menciona en su libro El Neo-colonialismo y sus Métodos,
op. cit., pp. 143-144, que la organización internacional surge como un proceso que institucionaliza
la dependencia.
ganador en la contienda, ya que es claro que las instituciones que prevalecen son
aquellas que no crean conflictos y aceptan las condiciones establecidas por la
organización impuesta por las fuerzas hegemónicas.44
Debe también considerarse que los cambios que ocurren en una institución están
en un segundo plano con respecto a los que se dan en la hegemonía. Este cambio en
la hegemonía puede ser resultado de la aparición de una fuerza contra-hegemónica
que, tomando en cuenta la naturaleza dual del poder en sus elementos materiales e
ideológicos, resultara de la combinación de dos factores: 1) un aumento en los recursos
materiales disponibles a un grupo subordinado, y, 2) una articulación coherente y
persistente de las demandas del grupo subordinado que desafía la legitimidad del
consenso vigente. La primera respuesta de un grupo hegemónico, una vez que se
percibe la presencia de una fuerza contra-hegemónica, es tratar de infiltrar su influencia
en ella, dando a sus principales elementos la facilidad de ocupar un puesto importante
en el sistema sin cambiar realmente el mismo. Así se restablece la antigua hegemonía
sin hacer cambios radicales en el sistema global. La segunda respuesta consiste en
lograr el establecimiento de un compromiso histórico, una negociación para
reestructurar las relaciones de poder sin llegar al extremo de una revolución violenta
para cambiar el sistema.
Volviendo a nuestro ejemplo, la demanda por un nuevo orden económico
internacional, tanto ayer como hoy, representa una genuina fuerza contra-hegemónica
precisamente, porque impone un desafío efectivo representado por el consenso en-
tre un gran número de países subdesarrollados (170 a la fecha), difícil de lograr en un
mundo en que las economías de esos países son relativamente competitivas. Es un
consenso entre gobiernos con diferentes políticas, desde los que buscan un aumento
en las inversiones externas hasta los que defienden la autosuficiencia, desde los que
buscan movilizar a la población nacional y ampliar la participación popular, hasta los
que utilizan la coacción para obstaculizar este tipo de movimientos. En un consenso
efectivo porque se mantiene y fortalece con las manifestaciones de los cambios en el
poder mundial, tales como los que hemos enunciado detalladamente en el capítulo 7
de nuestra investigación.
Los elementos más radicales que sustentan el consenso de los países en
desarrollo, aun con sus fracturas internas más visibles en el siglo XXI, pretenden un
compromiso histórico que les permita una mayor participación en el control de los
recursos reales. Por su parte, los poderosos del sistema hegemónico responden como
ya vimos, tratando de atraer a algunos elementos del consenso del mundo en
desarrollo, ofreciéndoles una satisfacción atractiva dentro del orden ya existente, pero
siempre cuidándose de no perder el control; esta oferta resulta atrayente sobre todo
a países temerosos del surgimiento de presiones populares.
Por su parte, en lo que toca a la reforma o reconstrucción de las organizaciones
internacionales, que debe enfocarse desde la perspectiva de las relaciones inter-
institucionales, observamos que el objeto inicial del estudio a que se somete la
institución sujeta a cambio –más aún si se trata de la organización universal–, con-
44
VELÁZQUEZ, Elizarrarás, Juan Carlos, Sistemas Políticos Comparados. La organización
política del Estado y su inserción en las relaciones internacionales, FCPS, UNAM, México,
2009, ver Capítulo 11, pp. 321-358.
duce a la problemática más amplia de la hegemonía. Al considerar por ejemplo un

asunto especifico de tipo institucional como la reforma a los derechos de voto en el
FMI, debe tomarse en cuenta todas las actividades, el total de ellas, no unas cuantas.
El proceso de decisión mediante el cual se institucionaliza una nueva hegemonía
contempla tanto a las organizaciones internacionales existentes como las llamadas
cuasi-instituciones en las que se incluyen foros ad hoc para diversas negociaciones.
El proceso se extiende más allá de los sitios centrales de reunión, incluyendo las
redes de grupos de interés público y privados que son los que forman la política
internacional desde el interior de los Estados. En resumidas cuentas, el proceso de
decisión de las organizaciones internacionales es, eminentemente inter-institucional
y trasciende por tanto, a las instituciones existentes, debiendo incluir la explicación
de la reforma o la creación de nuevas instituciones.45
2.3. La toma de decisiones en las organizaciones internacionales
El proceso de toma de decisiones, visto como proceso global y en su contexto más

amplio, es el generador de nuevas y mejores formas de organización internacional.
Cox y Jacobson,46 nos brindan una interesante tesis hacia fines de los setentas que
nos permite entender el proceso de toma de decisiones partiendo de las siguientes
afirmaciones:
a) las instituciones internacionales deben ser consideradas dentro de un gran

sistema mundial de relaciones de poder;
b) la estructura de las relaciones de poder es el punto de partida para el proceso
decisorio;
c) los puntos de conflicto dentro del sistema representan el potencial para la
transformación estructural; y,
d) el papel de la organización internacional puede darse en dos sentidos, uno
como organización tendiente a la estabilización o transformación de las
relaciones de poder existentes y otro, que abarca los factores que determinan
al desarrollo de la organización internacional propiamente dicho.
El primer paso para diseñar un modelo del proceso es definir la naturaleza del
poder, que en términos puramente abstractos no es sino la capacidad de influir sobre
la acción de otros y lograr que la autonomía de las acciones propias no vaya demasiado
lejos. Históricamente se observa que la clase de poder a que nos estamos refiriendo
es tradicionalmente, el que se da en la esfera del Estado y de las relaciones
interestatales. Esta visión centrada en el Estado cuyo poder es el único proveedor de
hechos trascendentes en el estudio de la política mundial, sigue el modelo de los
Estados europeos con su sistema de balance de poder, durante la etapa del Concierto
de Europa en el siglo XVII y que se extendió hasta el XIX incluyendo a Norteamérica,
45
Estos parámetros son cuidadosamente observados al analizar el tema de la refundación
del Sistema de las Naciones Unidas, mismo que abordamos en el Capítulo 14 de la presente
obra.
46
Rusia y Japón. La visión centrada en el Estado hace referencia implícita a una minoría
privilegiada entre el grueso de entidades jurídicamente reconocidas como Estados.
Las relaciones centradas en el Estado se encuentran en tres niveles, uno estatal
y otros dos en el nivel transnacional, entendiéndose este término como el conjunto
de factores no estatales entre los pueblos en cuanto a relaciones económicas y
movimientos de personas y de ideas. En el primer nivel de relaciones de poder, en la
esfera de la política-seguridad, se habla de alta política. En el segundo nivel de las
relaciones de poder, en la esfera económica-bienestar, o de baja política, se permanece
dentro de la esfera del Estado, pero solamente como formador y canalizador del
desarrollo de la sociedad o en respuesta a la presiones de la sociedad; en este segundo
nivel, la política financiera en Estados capitalistas modernos ha jugado un papel par-
ticular, actuando como enlace entre las políticas nacionales de economía-bienestar
de los Estados individuales y sus relaciones económicas internacionales. Conviene
señalar que la primacía recién adquirida de los ministros de finanzas en el mundo
capitalista, consolidados en los últimos tres lustros, se debe a que las políticas
nacionales están seriamente determinadas por las condiciones económicas externas,
siendo este ministerio el lazo entre las economías externas e internas.47 El tercer
nivel de las relaciones de poder, surge conceptualmente desde fuera de la esfera del
Estado, en el seno de la sociedad, como el nivel del poder social o de las relaciones
dominantes o subordinadas de las clases y grupos sociales. El poder social se expresa
en términos de producción y consumo.
Es claro que en las relaciones de producción unos grupos controlan a otros y con
la internacionalización de la producción, estas relaciones de control progresivamente
aumentan su acción entre grupos sociales de diferentes países. De aquí que exista
una estructura internacional de relaciones de producción, así como una estructura de
control de la economía mundial, implícita en la noción de la interdependencia y explicita
en las teorías de la dependencia, entendiéndose esta última como el concepto
relacionado con el poder social en las relaciones transnacionales. Este poder social
y estructura de control de la economía mundial se componen en realidad, como
estatales y no estatales a la vez, sin que pueda determinarse exactamente hasta
dónde llega la diferencia; los Estados dedican recursos para alentar, apoyar o modificar
el comportamiento de actores no estatales, mientras que los grupos sociales o intereses
no estatales pueden influir las políticas estatales en los mismos asuntos.
Si se considera la producción como el aspecto determinante del poder social, el
consumo es su contraparte. En el capitalismo, producir es consumir, nos decía en
sus clases allá por 1970 el estimado maestro Juan Brom48 (recientemente fallecido).
47
La nueva primicia de los ministros de finanzas en los modernos Estados capitalistas
surge de forma en que las políticas económicas de bienestar nacionales son condicionadas por
las condiciones económicas externas, convirtiendo a los ministros de finanzas en el lazo entre
la economía externa e interna. Nota de Erhard Friedberg en “L’Internalisation de l’Economie et
Modalités d´Intervention de L’Etat: la “Politique Industrielle”, citado por Cox y Jacobson, op. cit.,
p.100.
48
El maestro Juan Brom O., impartió durante muchos años la cátedra de Teoría Económica
y Social del Marxismo, en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Fue autor,
entre otros, del libro Para Comprender la Historia. Murió recientemente en marzo de 2011. Sus
alumnos y colegas le rendimos un merecido homenaje, al pensador infatigable y crítico
permanente del imperialismo.
Cuando se habla de países ricos y países pobres, en realidad se dice que algunos
países cuentan con más grupos sociales poderosos, capaces de controlar la mayor
proporción de la producción mundial, en tanto que otros países ricos tienen más
grupos sin poder, incapaces de hacerlo. Aunque existe gente rica en países pobres y
gente pobre en países ricos, el poder social no puede medirse mediante variables
como el PNB per cápita, ya que el hecho de que las cuentas se hagan sobre una base
nacional no es razón para justificar estos parámetros.
Las relaciones de poder a nivel mundial, pueden ser definidas en la práctica como
el puente que une Estado y sociedad. En términos conceptuales, el sistema político
mundial debe tomar en cuenta:
a) La estructura de las relaciones internacionales de producción, partiendo del

control de la producción;
b) las consecuencias de las políticas de política-seguridad de los Estados sobre
sus políticas economía-bienestar; y,
c) las consecuencias de las políticas economía-bienestar sobre las relaciones
internacionales de producción.
Así, las relaciones de producción se convierten en un tronco común al que pueden

reducirse otros niveles de poder y el sistema mundial es visto entonces, en términos
de poder social.
En otro orden paralelo de ideas, al hablar de toma de decisiones en la organización
internacional, deben considerarse algunos factores que permiten aproximarnos al
proceso de decisiones, especialmente porque juegan un papel crucial en la manera
en que se institucionalizan las relaciones de poder mundiales y en consecuencia, la
forma en que se reajusta una hegemonía en cambio. Estos factores los constituyen
individuos y grupos que divididos en cuatro categorías según su injerencia en la toma
de decisiones, son los siguientes:
1) Una primera categoría, integrada por los dirigentes de la política exterior de los
Estados poderosos, individuos que ejecutan su misión revestidos de una dotación
de hegemonía como base de todas sus acciones. Los funcionalistas incluyen
en esta categoría a burócratas de nivel medio de oficinas externas y ministros
en funciones que participaron en la toma de decisiones dentro de las
organizaciones internacionales. Este nivel de negociación es adecuado en
tiempos de estabilidad, lo cual significa que existe un marco de acción
establecido para los funcionarios de nivel medio. En tiempos de cambio en la
estructura de las relaciones de poder, por el contrario, es necesario considerar
la forma en que los jefes de gobierno y secretarios del exterior ven el papel y el
potencial de las instituciones internacionales, ya que su intervención puede
cambiar los limites de acción de los oficiales de nivel medio. Por lo tanto, la
primera categoría de factores aproximativos debe incluir solamente a los más
altos niveles de creadores de política exterior nacional, los que tienen la autoridad
para fijar un marco de la política a los oficiales de niveles más bajos.
2) La segunda categoría, incluye a los grupos con intereses especiales cuyas
actividades trascienden las fronteras nacionales, incluyendo grupos de interés
privados o no gubernamentales, así como segmentos de las burocracias
gubernamentales que sirven a intereses especializados particulares. Las

actividades de grupos privados y de interés público que atraviesan las fronteras
estatal-nacionales, son conocidas como trans-gubernamentales
respectivamente. Las organizaciones intergubernamentales son foros
privilegiados para las relaciones trans-gubernamentales.49 De su lado, las
relaciones transnacionales de tipo no-gubernamental se dan a través de una
variedad de grupos de interés internacional, como por ejemplo la Cámara
Internacional de Comercio, o asociaciones religiosas, de caridad o científicas,
“instituciones invisibles” y clubs, como el Caritas, los Rotarios, el Club de Roma,
el WWF, la IUCN o el Pugwash. Esta categoría difiere de la anterior en que su
conciencia característica es de tipo económico-corporativo relacionado con la
solidaridad de intereses de grupos particulares, mientras que en la primera
categoría se piensa en términos de hegemonía de la estructura total del poder
mundial. Los intereses económico-corporativos tienen un lugar asignado dentro
de una hegemonía dada, pero la construcción de la hegemonía es analíticamente
separada del logro de los intereses económico-corporativos. Generalmente, la
acción de los grupos de interés especial tiende a mantener el status quo en una
hegemonía, en la medida que la satisfacción por alcanzar intereses particulares
se convierta en una hegemonía.50
3) La tercera categoría, es llamada “empatético neutral”, y consiste en los lazos
que se establecen entre los niveles de acción económico-corporativo y el
hegemónico. Los primeros componentes identificados en esta categoría son
los jefes ejecutivos de las organizaciones internacionales, capaces de jugar un
papel científico en el desarrollo de sus instituciones. Su papel en tiempos de
cambio de las relaciones de poder sería ayudar a reajustar la hegemonía, en
una tarea mediadora entre los complejos intereses económico-corporativos y
los creadores de la política exterior de los Estados más poderosos. Ayuda a
alcanzar un compromiso histórico o a lograr la infiltración en la fuerza contra-
hegemónica, reformulando el consenso hegemónico y el programa mismo.
4) La cuarta categoría, finalmente, es denominada “opinión pública”.51 Aunque en
el caso de la organización internacional no se ha presentado una participación
popular en sus procesos, debe contemplarse esta posibilidad, guardando la
proporción en relación a qué tipo de opinión publica seria trascendente. Esta
puede ser un medio de movilizar nuevos recursos políticos detrás de la posición
de los países desarrollados, dado que es en éstos donde la opinión pública es
más factible de convertirse en fuerza política. En realidad, para los países
subdesarrollados en general, la opinión pública podría ser una desventaja si
fuera considerada como factor en el proceso de decisión de las organizaciones
internacionales, por la desarticulación que prevalece entre ellos. La razón para
considerar la opinión pública como un factor de aproximación a la toma de
49
KEOHANE, Robert O. y NYE, Joseph, S., “Transgovernmental Relations and Interna-
tional Organizations, World Politics, Vol. 27, No. 1, oct.1974, pp. 39-62, en Cox y Jacobson, op.
cit., p. 103.
50
Aquí pueden resultar ilustrativos los conceptos vertidos en el libro de SIRVENT, Carlos
(coord.), Gramsci y la política, UNAM, México, 1980, 177 pp.
51
Cox y Jacobson, op. cit., p.78.
decisiones en las organizaciones internacionales, podría encontrarse en el hecho

de que éstas son burocracias erigidas sobre las burocracias nacionales; por lo
tanto, los procesos políticos normales de las organizaciones internacionales
son procesos inter-burocráticos y los intereses no-gubernamentales que influyen
en estas instituciones se expresan a través de los intereses de grupo de las
burocracias. De esta manera se logra conjuntar la opinión de base más amplia
que pueda imaginarse.52
En suma, es importante analizar la manera como estos cuatro tipos de factores de

aproximación a la toma de decisiones en la organización internacional interactúan
con la hegemonía prevaleciente, es decir, el medio ambiente o entorno y saber en
qué grado estas interacciones mantienen el status quo o promueven el cambio en la
estructura de las relaciones de poder existentes. Al respecto, varios politólogos e
internacionalistas coincidimos al afirmar que la organización internacional es uno de
los mecanismos mediante el cual se expresan las normas universales de una
hegemonía a nivel mundial. La organización internacional es precisamente, el proceso
a través del cual se desarrollan las instituciones que detentan la hegemonía y su
ideología se incluye en este proceso.
Entre las características de la organización internacional que determinan este papel
hegemónico encontramos:
a) que constituye el conjunto de reglas que facilitan la expansión de un orden

mundial hegemónico;
b) que es en sí misma, el producto de un orden mundial hegemónico;
c) que ideológicamente, legitima las normas que rigen el orden mundial;
d) que coopta las elites de los países periféricos; y,
e) que absorbe las ideas contra-hegemónicas.
Los organismos internacionales forman las reglas y legislaciones que facilitan la

expansión de las fuerzas económicas y sociales dominantes, pero paralelamente
también permiten que intereses subordinados logren los reajustes necesarios con el
mínimo de dificultades. Por ejemplo, son particularmente significativas las leyes que
gobiernan las relaciones monetarias y comerciales del mundo, que se enmarcan
principalmente para proveer la expansión económica; al mismo tiempo, aceptan
excepciones y derogaciones para enfrentar situaciones problemáticas; pueden ser
revisadas a la luz de circunstancias cambiantes.53 Las organizaciones internacionales
52
Según Marcel Merle, en su Sociología de las Relaciones Internacionales (las Fuerzas
Transnacionales) la factibilidad de utilizar la opinión pública y su utilidad, radicaría en la medida
en que la movilización del interés de las masas en ciertos asuntos mundiales afectara la
reformulación de una hegemonía y proporcionara una base política para una acción internacional.
53
Las instituciones de Bretton Woods proporcionaron mayor seguridad a las preocupaciones
sociales nacionales como el desempleo, que el patrón oro, en condiciones en que las políticas
nacionales perseguían una meta de economía mundial liberal. El sistema posterior de tipo de
cambio flotante, de la misma manera, reflejaba las acciones nacionales en tanto que mantenía
el principio de un compromiso previo de armonizar las políticas nacionales con los intereses de
una economía liberal a nivel mundial.
y por ende sus regulaciones, se formulan por lo general a instancias del Estado que
establece una hegemonía, o al menos cuentan con el apoyo estatal. El Estado
dominante se encarga de asegurar el consentimiento de otros Estados de acuerdo
con una jerarquía de poderes dentro de una estructura interestatal de la hegemonía.
También se consulta a algunos países menos importantes, de segundo plano,
asegurando su apoyo y se solicita por lo menos, la aprobación de algunos de los
países más periféricos. La participación formal se pondera en la medida de las
potencias dominantes como sucede en el FMI o el Banco Mundial, o también puede
calcularse sobre la base de un voto por Estado, como en la mayoría de los organismos
internacionales. Existe una estructura informal de influencia que refleja los niveles
diferentes del verdadero poder político y económico y que sirve de base a los
procedimientos formales de la toma de decisiones.
Los organismos internacionales desempeñan de igual manera un papel ideológico,
ayudando en la definición de los lineamientos de la política de los Estados y dando
legitimidad a ciertas instituciones y prácticas a nivel nacional. Reflejan enfoques que
favorecen a las fuerzas sociales y económicas dominantes. La OCDE por ejemplo, al
recomendar el monetarismo,54 apoyó todo un consenso predominante de pensamiento
político en los países centrales y reforzó a aquellos que pretendían combatir la inflación
de esta manera, frente a otros Estados que se preocupaban más por el desempleo.
La OIT por si parte, al evocar el “tripartismo” (obreros, patronos y gobiernos), da
legitimación a las relaciones sociales surgidas de los países centro, como el modelo
a seguir.
El talento de las elites de los países periféricos es captado dentro de las
instituciones internacionales mediante el llamado “transformismo”. Los individuos
de países periféricos, a pesar de llegar a un organismo internacional con la idea de
trabajar desde dentro para cambiar el sistema, son condenados a hacerlo dentro
de las estructuras de una especie de revolución pacífica. Así, lo más que lograrán
será ayudar a transferir elementos de “modernización” a las periferias pero ello solo
en la medida que sean consistentes con los intereses de las potencias locales
establecidas. Robert Cox compara a la hegemonía con una almohada que absorbe
los golpes hasta que el agresor en potencia encuentra, más temprano que tarde, un
punto en que descansar.55 Sólo cuando la representación en una organización
internacional está basada firmemente sobre un reto social y político articulado a la
hegemonía, con base en un naciente bloque histórico y contra-hegemónico, podrá
construir una verdadera amenaza. La cooptación de individuos dentro de las
periferias desmerece estos esfuerzos.56
54
FRIEDMANN, Milton y Rose D., Libertad de elegir, Ediciones Grijalvo, México, 1983, Cap.
9 El remedio a la inflación, pp. 345-389
55
Cox, Robert W., “Gramschi Hegemony and International Relations: An Essay in Method”,
Millenium: Journal of international Studies, Vol. 12, No. 2, pp. 162-175
56
El transformismo también absorbe las ideas contra-hegemónicas en potencia y las convierte
a la doctrina hegemónica. La noción de la autosuficiencia, por ejemplo, comenzó como un reto
a la economía mundial al implicar un desarrollo autónomo determinado de manera endógena.
El término fue más tarde traducido como apoyo que las agencias proporcionaban a los países
periféricos dentro de un programa de bienestar social de hágalo-usted-mismo, que tienden a
capacitar a las poblaciones rurales para alcanzar la autosuficiencia, para detener el éxodo rural
De esta manera, una táctica para cambiar la estructura del orden mundial deviene
en una completa quimera, amén que sería muy difícil pensar que los representantes
del mundo en desarrollo lograrán un cambio radical en la superestructura de una
organización internacional y, desafortunadamente, aun cuando pudieran lograrlo, se
encontrarían con que esa superestructura no está adecuadamente conectada a una
base política popular, sino por el contrario, con las clases hegemónicas en los Estados-
centro en tanto que en las periferias se conecta solamente con la revolución pasiva.
Por otro lado, para entrar más en materia de la toma de decisiones en la
organización internacional, recurriremos de nueva cuenta a un estudio realizado por
Cox y Jacobson,57 precisamente en este rubro, que abarca ocho organismos
internacionales de carácter universal o semi-universal: UIT, OIT, UNESCO, OMS, OIEA,
FMI, GATT y UNCTAD, a los cuales dieron seguimiento directo y continuo durante
una década para observar su comportamiento y obtener las constantes necesarias
para convalidar su investigación y brindarnos un producto acabado que hasta ahora,
en nuestra opinión, no ha sido superado.58
En contraste con el sistema mundial de relaciones de poder, estas organizaciones
especializadas proporcionaron una muestra de contextos en que se dan decisiones
relativamente limitadas y especificas. El estudio se ocupa del periodo 1945-1970,
que fue una etapa de relativa estabilidad en el marco de las relaciones de poder en el
mundo, a pesar de que de hecho algunos sucesos cambiaron este esquema. Estados
Unidos y la Unión Soviética fueron las potencias dominantes en esa época y aunque
la Unión Soviética caminó hacia un nivel semejante al de Estados Unidos en algunos
aspectos (hasta su derrumbamiento en 1991), ambas naciones declinaron en poder
ante otros Estados. Las principales modificaciones fueron el aumento de poder y
potencial de autonomía de la entonces Europa occidental y la creciente articulación
de los intereses del mundo subdesarrollado. Las ocho organizaciones estudiadas
mostraron la estructura de poder mundial y se adaptaron a las modificaciones más
sobresalientes del esquema de relaciones de poder. El estudio político dedica espe-
cial atención a la interacción entre los individuos que participaron en estos organismos
seleccionados, dada la estabilidad reinante del entorno en que se produce. El objetivo
fue explicar la manera como adquirieron y ejecutaron la influencia en la organización
internacional, a través del análisis de las decisiones tomadas; también se pretendía
descubrir la presencia de patrones y estructuras persistentes de influencia.
Asimismo, se utilizaron varias escalas de medida para determinar la influencia de
los diferentes actores y categorías de actores. Una técnica utilizada fue la de examinar
a las ciudades y para alcanzar un grado más elevado de estabilidad social y política entre la
población, cuestión que la economía mundial es incapaz de integrar. La autosuficiencia en su
significado transformado, se convierte en un complemento y apoyo a las metas hegemónicas
de la económica mundial.
57
58
Aunque este estudio pudiera parecer obsoleto para la época actual, nos parece muy útil
porque nos brinda una explicación de la que algunos autores consideran la primera fase de la
organización internacional como tal, enmarcada como objeto de la ciencia de las Relaciones
Internacionales. Además, como ya se advirtió, no ha habido hasta ahora, un trabajo de esta
naturaleza que nos acerque a la toma de decisiones en los organismos internacionales de 1990
o 2000 a la fecha.
simplemente la estructura formal de autoridad; por supuesto, los individuos que tenían
posiciones de autoridad en una organización, eran determinantes para las decisiones.
Otra técnica de análisis fue la de interrogar individuos con mayor influencia general
en una organización particular. También se intentó constatar índices de conducta en
cuando a influencia o nivel de individuos en algunas organizaciones sobre la base de
logros alcanzados al iniciar u obstaculizar propuestas. Finalmente, se utilizaron
estudios de caso de las interacciones observadas en una decisión particular, a fin de
determinar el nivel de influencia en varias instancias.59 A pesar de que cada técnica
contemplaba algunas limitaciones, con la utilización de diversas lecturas de medidas
se obtuvo un conocimiento amplio y razonable de la influencia relativa de los individuos
que, de manera directa, participaron en la toma de decisiones en las ocho
organizaciones objeto de estudio.
En su trabajo, Cox y Jacobson se mostraron más interesados en conocer las
características generales de la influencia que en identificar los actores que resultaron
ser más influyentes. Por ende, buscaron determinar el modo en que algunos atributos
generales con respecto a la posición y a la personalidad, contribuyeron a hacer más
incluyentes a diferentes individuos. El concepto de posición comprendía el papel
desarrollado dentro de la estructura formal de autoridad y en el caso de representante,
el poder de la oficina que representaban. En este sentido, se buscó la referencia a la
cambiante estratificación del poder de los Estados Unidos en el sistema global. Los
atributos personales tomaron en cuenta factores como el carisma, la experiencia, el
grado de conocimiento del experto, la tenacidad y la habilidad para negociar.
El interés fue más allá de la medida estática, la comparación y el análisis de la
influencia de actores individuales, sino que también se determinó cómo la influencia
se sumaba a otras orientaciones políticas particulares. Las ideologías de las
organizaciones fueron investigadas asimismo como medio de legitimar las metas y
estrategias particulares utilizadas en su instrumentación. Se observaron en igual tono
los grupos persistentes de actores, formales como el caso de los grupos de camarillas
políticas o informales como en los repetidos modelos de votación.
Se investigó también al exterior de los procesos de interacción interna dentro de
las organizaciones internacionales, considerando el entorno en que se presentaba el
marco para las políticas de cada una de ellas. Este entorno o medio ambiente de las
agencias se concebía en dos aspectos: uno era el entorno general de la política
mundial que afectaba a todas las organizaciones intergubernamentales, y el otro, el
entorno específico de cada institución en términos de condiciones directas a sus
tareas particulares. A su vez, cada uno de estos entornos podía concebirse como una
estratificación de las capacidades de los Estados, patrones distintivos de la
organización o ideología y configuración de alineamientos o escisión de intereses
entre los Estados. Este tipo de análisis fue definitivamente “estato-céntrico”, ya que
tomó a los Estados como entidades básicas coordinadoras de los intereses expresados
a través de los organismos internacionales, pero además, se tomaron en cuenta
59
VELÁZQUEZ, Elizarrarás, Juan Carlos, El estudio de caso en las relaciones jurídicas
internacionales. Modalidades de aplicación del derecho internacional, FCPS, UNAM, México,
2007, ver Marco Teórico-Conceptual, pp. 29-58.
factores no-estables en el aspecto del entorno y actores no-estatales que participaron

en el proceso de adopción de decisiones.
En síntesis, se buscaron explicaciones sobre cómo se mueve la influencia dentro
de la organización internacional, cómo se gana o se pierde y cómo se utiliza, en dos
niveles: a) el de los actores individuales que participaron directamente en la toma de
decisiones, y b) el del entorno. Se puso énfasis en los procesos internos de las
organizaciones y el entorno se convirtió en el punto de arranque que estableció el
marco de acción y por lo tanto, en el punto de explicación de gran parte de los
resultados; así, lo que no podía ser discernido con base al entorno, se entendía como
resultado de los procesos internos de toma de decisiones.
Una conclusión principal a la que arribaron ambos autores es que las ocho
organizaciones internacionales observadas cayeron en dos amplias categorías: una,
en la que predominaron los “subsistemas representados” en la toma de decisiones y,
la otra, en la que destacaron los “subsistemas de participantes” en el proceso. Los
primeros, se componen de los individuos de diferentes Estados cuya interacción, que
se realiza principalmente en sus propios países, determina la política seguida por los
representantes de ese mismo país a través de la organización de que se trate. El
segundo, comprende las interacciones que se ejecutan sobre todo, en la sede de la
organización, entre los representantes que son altos oficiales de la misma y de otros
funcionarios directamente involucrados en sus procesos internos. La primera categoría
de los subsistemas representativos dominantes, incluye al GATT, FMI, UIT y OIEA; y
la segunda, comprende a la OIT, UNCTAD, OMS y UNESCO.
Las políticas seguidas por las organizaciones de la primera categoría fueron
determinadas y controladas de cerca por los Estados miembros más poderosos de
cada una, y su representantes, obviamente, constituyen una oligarquía dentro de
estas organizaciones. Sin embargo, estos individuos no gozaban de una gran
autonomía pues eran requeridos solamente para adherirse a instrucciones detalladas
formuladas por los subsistemas de representantes (se limitaban a decir ad referéndum,
es decir, “previa consulta de mi gobierno”). Estos mismos representantes tenían
influencia en las organizaciones dentro de la segunda categoría, pero más allá de
establecer límites amplios, los gobiernos de los Estados miembros más fuertes
permitían considerable autonomía a estas organizaciones.
Dentro de esos límites, las políticas eran determinadas por quienes participaban
directamente en la toma de decisiones dentro de las organizaciones, las que a su
vez, consecuentemente ofrecían un campo considerable para jefes ejecutivos,
miembros de las burocracias internacionales y representantes de Estados miembros
menos poderosos. Una diferencia esencial encontrada entre las dos categorías de
organizaciones fue que las actividades del GATT, FMI, UIT y OIEA tuvieron
consecuencias importantes en los gobiernos de los Estados miembros más poderosos,
en tanto que las actividades de OIT, UNCTAD, OMS y UNESCO resultaron de menores
consecuencias para los mismos gobiernos fuertes. El estudio de la toma de decisiones
en este nivel de contextos relativamente limitados condujo a una cuestión que salió
fuera del marco del estudio y que consiste en la manera como se relacionan las
decisiones de diferentes organizaciones internacionales, así como las decisiones
tomadas en el marco de un escenario más amplio como es el de las relaciones de
poder mundial que ya hemos mencionado en el apartado anterior.
2.4. Tipología básica de las decisiones que toma la organización

internacional actual
Sin olvidar que el primer intento conocido para estudiar científicamente la toma de
decisiones en los organismos internacionales, fue de Robert Cox y Harold Jacobson,60
que comprendió el periodo 1945 a 1970 y ocho instituciones internacionales
especializadas, por nuestra parte, en el Centro de Relaciones Internacionales de la
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, hemos continuado y ampliado
trabajos de esta misma naturaleza en dos fases precisas, la primera de 1978 a 1995
cuando se celebraron los primeros cincuenta años de vida de las Naciones Unidas, y
la segunda, de 1996 a nuestros días, pasando por la Declaración del Milenio hasta
llegar al plan de reforma de la ONU propuesto por el Secretario general, Ban Ki-moon
en 2010 e iniciado por sus antecesores Bouthros Gali y Kofi Anan.
Nuestros estudios han quedado plasmados en programas curriculares para la
impartición de la disciplina de Organización Internacional, dentro de los planes de
estudio de la licenciatura y posgrado de Relaciones Internacionales, desde 1982
para ser precisos. De hecho, cuando tuvimos en las manos los trabajos de Cox y
Jacobson, Morosov, Abi Saab, Galtung, Virally y otros más, ya habíamos comenzado
a intercambiar informes y experiencias sobre las nuevas tendencias en la asignatura,
con maestros de la escuela española de organización internacional como Manuel
Medina, Manuel Diez de Velasco, Ramón Tamames y el propio mentor Modesto Seara
Vázquez, autor del Tratado General de la Organización Internacional, el primero en
su género en México y que, no obstante su enfoque tradicional y juridicista, no ha
sido superado hasta el momento.
También hemos realizado en las últimas tres décadas diversos artículos de fondo,
capítulos en libros, textos para mejoramiento de la enseñanza como el presente, así
como disertaciones, ponencias y conferencias básicamente, que nos han permitido,
entre otras ventajas importantes, ampliar el espectro de observación marcado por
Cox y Jacobson, pues nuestro análisis y crítica se han centrado en otros organismos
del Sistema de Naciones Unidas, como la ONUDI, la OMC (1995 a la fecha), el Grupo
Banco Mundial (con el BIRF, la AIF, la CFI, el OMGI y el CIADI), la OMPI, el ACNUR,
el UNIFEM, la OMI, la OACI, la OMPI y la Organización Mundial de Aduanas, al igual
que otros fuera del sistema de Naciones Unidas como la Liga de Estados Árabes, la
OEA, la Unión Africana, la ANSEA, la OPEP y la OCDE (México es miembro desde
1989). Además, se han realizado al amparo de nuestros seminarios especializados,
de 1982 a lo que va de 2011, más de medio centenar de tesis sobre variados aspectos
teórico-doctrinales y empíricos de la organización internacional, varios de cuyos autores
se encuentran laborando incluso en los organismos sobre los que realizaron su
investigación.
Combinando estos y otros esfuerzos, procuraremos a continuación exponer, al
menos de manera escueta, el abanico de formas en que se manifiestan los variados
procesos decisorios característicos de organizaciones universales, regionales,
militares, sui generis, atípicas o altamente supranacionales, y que el trabajo de Cox y
60
Cox, Robert W. y Jacobson, Harold K., “The Decision-Making Approach to the Study of
International Organization”, en Abi-Saab, op. cit.
Jacobson no abarcó en su tiempo.61 En este sentido, son diez los tipos de decisiones
que hemos detectado y analizado en la práctica internacional de los últimos años:
1. Decisiones representativas o de representación. Son las que afectan a los

miembros de una organización y se refieren a la representación en los cuerpos
internos. Incluyen decisiones referentes a admisión y exclusión de miembros,
validación de credenciales, determinación de representación en órganos
ejecutivos y comités y la manera como se compone el secretariado,
especialmente en el nivel más elevado.
2. Decisiones simbólicas. Son, en principio, pruebas de cómo se obtienen las
opiniones; no se origina ninguna acción o consecuencia práctica de este tipo
de decisiones, por lo cual les denominamos “buscapiés”, coloquialmente
hablando. La intención es simbólica, sólo para probar la aceptación de las metas
o ideologías expuestas por un grupo de actores o la legitimidad de normas de
grupos dominantes por largo tiempo aceptadas. En algunos casos estas metas
pueden relacionarse con aspectos de política internacional y en otros, con
asuntos específicos del ámbito de la organización internacional de que se trate.
3. Decisiones de límite o fronterizas. Se refiere a las relaciones externas de la
organización con otras estructuras internacionales y regionales en: a) sus
enfoques respectivos; b) la cooperación entre organizaciones; y c) las iniciativas
tomadas en la organización para provocar una actividad en otra institución
internacional. En este rubro encajan perfectamente la firma y concertación de
tratados con otras organizaciones internacionales, al amparo de la Convención
de Viena de 1986 que les concede amplia competencia para la celebración de
estos instrumentos (jus ad tractatum).
4. Decisiones programáticas. Se refiere a la situación y distribución estratégica de
los recursos de la organización entre diferentes tipos de actividad.
5. Decisiones presupuestales. Son aquellas decisiones de amplia gama que se
adoptan en relación con la captación de recursos, obtención de apoyos de todo
género, realización de actividades “remuneradas”, ampliación de fondos
ordinarios o realización de extraordinarios y, en general, todos aquellos medios
factibles de contribuir a reforzar la estructura presupuestal de la organización
internacional.
6. Decisiones reordenadoras. Esta categoría se refiere a aquellas decisiones que
son adoptadas dentro, o al margen de las disposiciones reglamentarias internas
de la organización, con el objeto de reordenar funciones, acciones y programas,
así como reestructurar órganos, atribuciones o facultades tácitas o expresas.
7. Decisiones legislativas o reglamentarias. También conocidas en el argot
anglosajón como “creadoras de leyes”, son las que definen las reglas o normas
que regulan asuntos o relaciones dentro del marco sustantivo de la organización.
El resultado de estas decisiones puede consistir en instrumentos formales como
61
VELÁZQUEZ, Elizarrarás, Juan Carlos, Reestructuración y toma de decisiones en la
organización internacional, Ponencia presentada en el XX Coloquio Internacional de Primavera,
CRI-FCPS-UNAM, México, 1995. Un trabajo de temática similar pero más completo y actualizado,
se sustentó en el XXIII Congreso Anual de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales
(AMEI), realizado en la Ciudad de Veracruz, Veracruz del 7 al 10 de octubre de 2009.
convenciones, acuerdos o resoluciones. Las reglas también se crean de manera

menos formales, por ejemplo, partiendo de discursos del jefe ejecutivo o de
otros funcionarios que aunque no sean sujetos de voto, están en posición de
articular normas o metas con las que se identifique el organismo internacional
de conformidad con el sentir de la mayoría de sus integrantes. Tales acciones
pueden ser consideradas como decisiones generadoras de mecanismos
regulatorios o leyes modelo en diferentes materias.62
8. Decisiones supervisoras de leyes. En términos llanos, son las decisiones que
se refieren a la vigilancia y seguimiento puntual de la aplicación de reglas por
aquellos que son los sujetos de las mismas. Pueden involucrar varios
procedimientos según sea su grado de estructuración.
9. Decisiones operativas. Son aquellas concernientes a la provisión de servicios
por parte de la organización o al uso de sus recursos de acuerdo con las reglas,
políticas o programas aprobados. Este género de directrices puede conducir de
manera acumulativa a una decisión programática.
10. Decisiones coyunturales o de ponderación estratégica. Son las decisiones que
se adoptan de manera voluntaria y con propia iniciativa o de manera inducida,
para dar respuesta pronta y eficiente a una problemática fortuita, extraordinaria
o no prevista en la agenda de actividades ordinarias de la organización
internacional.
Es pertinente advertir que esta taxonomía de decisiones no descarta la posibilidad

de que éstas se combinen de varias maneras y bajo diferentes circunstancias, dando
lugar en ese caso a una variedad más amplia de decisiones, lo cual también va a
depender, como siempre, del tipo de organización internacional que se esté estudiando
u operando. Además, la toma de decisiones a que se aboca cada una de estas
categorías muestra patrones propios de cada organismo y comunes a la mayoría de
las instituciones intergubernamentales existentes. Las decisiones simbólicas son
relevantes por ejemplo, en la OIT y en la UNCTAD, pero relativamente intranscendentes
en la OIC-GATT y el FMI. Por otra parte, mientras que estas cuatro organizaciones se
involucraron en la creación de leyes, las consecuencias prácticas de sus propias
reglas fueron mayores en el FMI y la OIC que en la OIT o en la UNCTAD, lo que
indicaría en algún sentido que se adoptaron diferentes modos de tomar las decisiones
en cada caso.
Conforme a los resultados del estudio de Cox y Jacobson, las organizaciones
internacionales universales se involucran de manera amplia y creciente, aunque en
diferentes grados, en actividades dirigidas a los países en desarrollo, mientras que
algunos individuos que reflejan los valores asociados con las sociedades opulentas,
industriales, no socialistas, retuvieron su influencia dominante. En este sentido, se
observa que las organizaciones se convirtieron en entidades de un tipo claro de
colonialismo colectivo, como lo denunció repetidamente el profesor Vajruschev de la
ex Unión Soviética, en su tesis del neocolonialismo y sus métodos a través de las
organizaciones internacionales.
62
Para mayor explicación de este proceso legislativo consúltese: VELÁZQUEZ Elizarrarás
Juan Carlos, Reestructuración general del Nuevo Derecho Internacional, México, FCPS, UNAM,
1994, pp. 29-32.
Al mismo tiempo, los gobiernos de estas sociedades occidentales cuyos nacionales

dominaron los patrones y estructuras de influencia en las organizaciones analizadas,
utilizaron crecientemente las organizaciones separadas de membresía limitada –grupos
o conventículos– para manejar los asuntos de mayor interés mutuo para todos ellos,
por ejemplo el grupo de los Diez paralelamente con el FMI, y el Comité de Asistencia
para el Desarrollo (CAD) de la OCDE paralelo a la UNCTAD.
2.5. Clasificación elemental de los principales tomadores de decisiones

en la organización internacional actual
Con base en las aportaciones de Cox y Jacobson y nuestras propuestas de estudio,

por lo que concierne a los actores de la adopción de decisiones, es decir, a los
individuos que se involucran directamente en el proceso decisorio en las
organizaciones internacionales, se podrían clasificar en nueve categorías:
1) Representantes de los gobiernos nacionales.

2) Representantes de asociaciones privadas nacionales e internacionales.
3) Jefes oficiales y otros miembros de la burocracia de cada organización
internacional.
4) Altos oficiales y otros miembros de la burocracia de cada organización
internacional.
5) Enviados Extraordinarios o Delegados Especiales de carácter gubernamental y
no gubernamental.
6) Individuos o grupos de individuos que trabajan por su cuenta, formal o
informalmente, como asesores o consejeros.
7) Individuos o grupos de individuos que operan como enlaces comerciales o
intermediarios político-comerciales entre empresas trasnacionales, gobiernos
y organizaciones internacionales. Son de aparición relativamente reciente en el
campo de los asuntos internacionales, y se les conoce también como
“emprendedores” o “entrepreneurs”.63
8) Altos burócratas y medianos funcionarios representantes de otras organizaciones
internacionales.
9) Empleados y ejecutivos de los medios de comunicación masiva, generadores
de opinión pública internacional.
Los actores clasificados en las primeras cuatro categorías son muy activos en la
toma de decisiones en todas las organizaciones conocidas y actuantes en los últimos
30 años. Los de categorías 5, 6 y 8 se muestran generalmente activos únicamente en
algunas organizaciones y de manera esporádica. Los correspondientes a la categoría
7, no figuraban en el panorama en los sesenta y setenta; siendo a partir del periodo
1985-1995 que comienzan a tener un papel dinámico en la organización internacional,
63
Tiene ya algunos años que la empresa editora Entrepreneur Group USA publica la revista
Entrepreneur (“para el éxito del emprendedor”); en México se publica traducida al español por
Impresiones Aéreas, S.A. de C.V. (el número en mis manos es el 9 del volumen III).
principalmente los de carácter especializado como la OMPI y la Organización Mundial

del Comercio (OMC). La categoría 9 figura poco en los años setenta por ser mínima la
atención que la opinión pública dedicó a las agencias internacionales, excepción hecha
de la ONU; empero, en los ochenta hay un repunte importante y en los noventa hasta
nuestros días, se advierte una marcada preeminencia de estos decisores en las
negociaciones internacionales y en la diplomacia parlamentaria. Los generadores de
opinión pública internacional, hoy se consideran verdaderos actores transnacionales
y entidades activas de la sociedad del conocimiento y de la información.
Como resultado de la observación de su desempeño a lo largo de los últimos 15
años, podemos afirmar que las diferentes clases de actores de la decisión tuvieron
influencia determinante en los diversos tipos de decisiones. Por ejemplo, los
representantes de los gobiernos nacionales influyeron directamente en las decisiones
simbólicas, representativas y las de creación de leyes. Los jefes ejecutivos fueron de
particular protagonismo en las decisiones frontera, presupuestales, programáticas y
coyunturales. Por su parte, los miembros de las burocracias internacionales, los
asesores, emprendedores (entrepreneurs), y empleados al servicio de la opinión
pública, ejercieron su influencia sustancial en decisiones operacionales, reordenadoras
y programáticas, notándose también su injerencia en otros rubros de la toma de
decisión estratégica.
Hasta ahora, la totalidad de los estudios de toma de decisiones se ubica en niveles
contextuales relativamente limitados, por lo que varias cuestiones importantes no han
sido abordadas, por ejemplo, la manera como se relacionan las decisiones de diferentes
organizaciones internacionales, así como las decisiones tomadas en un marco más
amplio como el de las relaciones de poder mundial al que ya hemos aludido en el
apartado anterior. Esto será tarea imprescindible de investigaciones a futuro en México
y América Latina, así como en institutos americanos y europeos principalmente.
REFLEXIÓN FINAL
La toma de decisiones representa uno de los grandes temas de las relaciones

internacionales, de la política mundial y de la organización internacional, que
difícilmente puede ser agotado en su totalidad y que por su propio carácter dinámico
y cambiante, debe ser puesto al día constantemente echando mano de una necesaria
visión interdisciplinaria y comprensiva por parte de los estudiosos de las ciencias
políticas y sociales. Como paradigma total, la toma de decisiones abarca diferentes
espacios desde lo cotidiano hasta las tareas más complicadas y especializadas, por
lo que no se puede hablar de ello sin considerar el contexto en que se encuentre la
problemática planteada. De tal manera que, se trata de un ámbito muy especial, que
requiere, ante todo, ser analizado no sólo desde sus rasgos más generales, sino
también adecuar el análisis a las especificidades propias de la materia o campo en
que se están tomando las decisiones.
Además, ha quedado claro en este breve repaso que, por su complejidad intrínseca,
el fenómeno debe situarse en un contexto determinado de la vida de los individuos,
los Estados y, en nuestro caso, de las organizaciones internacionales, en virtud de
que se trata de entidades ontológicamente diferenciadas, esto es, no hay dos iguales
ni que correspondan a las mismas condiciones de evolución y existencia. Es un proceso
que está presente en todos los momentos de la vida individual y social, cuya importancia
deriva, entre otras razones, del reconocimiento de que a toda acción corresponde
una reacción y que cada una de ellas es producto de una decisión.
Como lo hemos podido apreciar en las anteriores líneas, desde las más elevadas
esferas hasta las intermedias e inferiores, todo lo que la organización internacional
hace o refleja es resultado de un proceso de decisión. Por ello, resultan muy
interesantes los mecanismos que gobiernan estos procesos, que entre otros aspectos
son prueba de la existencia de un equilibrio de poder, en el que los conceptos como
hegemonía, poderío, regímenes y decisión, se vinculan estrechamente para conformar
un sistema en el que las decisiones afectan a todos los Estados e instituciones
internacionales; tanto a los que participan en él directamente como a los que de manera
indirecta reciben sus efectos.
Las decisiones inciden radicalmente en la elaboración de la política exterior de
gobiernos y de los organismos internacionales –es obvio que éstos también la tienen,
aunque no sean entidades soberanas como el Estado–, que depende enteramente
de la manera como cada uno se inserte en el sistema internacional, de sus relaciones
con los otros actores internacionales y de la voluntad política que exista al interior
para establecer los límites tanto de la jurisdicción y competencia como de la seguridad
nacional e internacional.
De todo lo antes expuesto se infiere igualmente que cada una de las decisiones
es adoptada de diferente manera según la organización y el sujeto que la lleve a
cabo. Es decir que en cada una de las instituciones tienen características propias, y
por tanto, un tipo de decisión puede tener múltiples y variados impactos. Además,
cada una de las decisiones es el resultado de alguna otra decisión que derivó en un
marco determinado de acción o en una base de elección, por lo que se debe tomar en
cuenta también que el estudio de la toma de decisiones es continuo y se limita por
supuesto a los niveles contextuales de que se trate. En todo caso, siempre hay que
reconocer el comportamiento preciso de los factores y elementos que inciden y
condicionan las formas, estructuras y actuaciones de las organizaciones
internacionales, pues éstas son el resultado de múltiples tipos de decisiones que
tendrán diversos impactos y características propias según la institución que la tome y
cómo decida llevarla a cabo.
Hasta el momento se han elaborado muy pocos estudios en materia de toma de
decisiones en la organización internacional, además del clásico de Cox y Jacobson,
por lo que no debe quitarse el dedo del renglón y continuar trabajando en ello, en
estrecha coordinación y comunicación con otros estudiosos interesados en el tema.
Hasta ahora, parece que la mayoría coincidimos en que la lógica de las relaciones de
poder mundiales son perfectamente visibles en la estructura y funcionamiento de la
organización internacional moderna, y son los procesos definitorios como la toma de
decisiones los que determinan su transformación, el rumbo, la forma y la influencia
que continúen teniendo las hegemonías en su devenir, razón por la cual la construcción
de nuevas teorías y el involucrarnos para formar parte de los procesos, hará
seguramente más factible la construcción de las mejores soluciones a los problemas
planteados al sistema de organismos internacionales prevaleciente.
Y no olvidemos, finalmente, que la toma de decisiones mediante la cual se
institucionaliza una nueva hegemonía contempla tanto a las organizaciones
internacionales existentes como a las llamadas cuasi-instituciones en las que se
incluyen foros ad hoc para diversas negociaciones. El proceso se extiende más allá
de los sitios centrales de reunión, incluyendo las redes de grupos de interés público
y privados que son los que forman la política internacional desde el interior de los
Estados. Así, en suma, el proceso de decisión de las organizaciones internacionales
es, eminentemente inter-institucional y trasciende por tanto, a las instituciones
existentes, debiendo incluir la explicación de la reforma o la creación de nuevas
instituciones.
83
CAPÍTULO 3
FUNCIONALISMO E INTEGRACIONISMO
SUMARIO
Preámbulo. 3.1. Las bases del funcionalismo y el integracionismo. 3.2. El Enfoque de

David Mitrany. 3.3. La perspectiva de Karl Deustch. 3.4. Funcionalismo e
integracionismo en una visión crítica y sinóptica. 3.5. Críticas a la teoría de la
integración. 3.6. Referencia breve a la integración de América Latina en el contexto
de la organización regional. Reflexión final.
PREÁMBULO
Los estudios sobre integración y funcionalismo resultan de gran importancia para el

estudio de la organización internacional, constituyendo las atribuciones más
significativas del último medio siglo para determinar el impacto potencial del crecimiento
de las organizaciones que trascienden las fronteras nacionales, así como las
consecuencias de los patrones de vinculación entre múltiples y complejas instituciones
internacionales y de éstas con el sistema político mundial. Por tal razón, en el presente
apartado analizaremos brevemente el desarrollo de estas dos corrientes que, sin duda,
constituyen un tema de actualidad en los estudios internacionales relevantes.
Los términos integración o integracionismo y funcionalismo son, como la misma
organización internacional, sujetos de muy diversas definiciones en un amplio campo
de la investigación. Chadwick Alger,64 relaciona la integración internacional como el
proceso mediante el cual las decisiones individuales adoptadas por funcionarios de
diferentes Estados, se transforman en decisiones emitidas por operadores y burócratas
de un nuevo centro que es, precisamente una organización internacional. El
funcionalismo internacional por otra parte, se relaciona como el proceso mediante el
cual las actividades específicas o funciones de las autoridades de los Estados
individuales, son llevadas a cabo por las organizaciones internacionales en las que
se refleja la voluntad de un grupo de Estados.
Como resultado de la necesidad de extender las relaciones en todas las áreas,
tales como alimentos, energía, ecología, recursos naturales, seguridad, tecnología,
64
ALGER, Chadwick, F., “Funcionalismo e integración como aproximación a la Organización
Internacional”, en The concept of international organization, op. cit., p. 222.
salud, comunicación, empleo y aun inflación en un plano internacional, es decir, por

encima de las fronteras de los Estados-nación, el número de organizaciones
internacionales se ha incrementado en proporción geométrica, con los inherentes
cambios en la estructura del sistema internacional, y con ellas se han extendido
paralelamente los límites naturales y los alcances por supuesto del universo de las
funciones y las integraciones.
Con estas premisas, el presente capítulo comprende seis niveles de disertación
que son básicamente los siguientes: el primero, puntualiza las bases principales
del funcionalismo y el integracionismo o integración sólo para abreviar; el segundo,
recupera la esencia del enfoque clásico de David Mitrany; el tercero, hace lo propio
con la perspectiva del pensador Karl Deustch; el cuarto, proporciona una visión
crítica y sinóptica del funcionalismo e integracionismo; el quinto, hace un breve
recorrido crítico acerca de la llamada teoría de la integración.; y finalmente el sexto,
hace también una referencia breve a la integración de América Latina en el contexto
de la organización regional. Cabe advertir que todas estas son sólo invitaciones a
la reflexión que merecen mayor tratamiento y profundidad por parte de los
especialistas en organización internacional, principalmente por aquellos que están
involucrados en su operación práctica.
3.1. Las bases del funcionalismo y el integracionismo
La organización internacional es producto de una siempre dinámica organización de

la propia humanidad; se produce como un diálogo entre la forma territorial y la manera
en que funciona la organización internacional en sí misma. Los procesos por los que
los pueblos se vincularon en diversas empresas –ciencia, religión, comercio,
diplomacia, etc.–, de hecho se iniciaron aún antes de la aparición de los Estados-
nación y por supuesto, continuarán aunque este sistema se transforme. El concepto
Estado-nación resulta de gran relevancia para los procesos de integración y
funcionalismo ya que nacionaliza o utiliza subsistemas, al mismo tiempo que se ve
afectado por el proceso de transnacionalización, sea que pueda controlarlo o no.
Pero no debe considerarse al Estado-nación como el centro de origen de la integración
y el funcionalismo, ya que la propia dinámica del cambio histórico impone alternativas
que surgen del patrón en el que se ha centrado los estudios internacionales durante
las últimas cinco o seis décadas. Factores como la revolución científica y tecnológica
en áreas como los intercambios y las comunicaciones y el aumento geométrico de
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, reflejan un movimiento
de transnacionalización que hace necesaria una integración y por ende, la división de
funciones necesaria en toda estructura que pretenda seguir cierta línea de orga-
nización. No se olvide la máxima: organizarse para organizar.
Existe ahora una nueva tendencia del sistema internacional que hace imprescindible
la resolución de los problemas pasando por encima de las fronteras del Estado indi-
vidual, en un sistema formado por naciones que buscan el beneficio general a través
de corporaciones multinacionales o de ONG, sin que esto signifique que estas últimas
sean atributos del Estado-nación. Así, el funcionalismo y la integración determinan
las relaciones entre grupos como un juego de interacción y de lucha entre ambos
aspectos, enriqueciendo a las organizaciones internacionales al dirigir su atención a
CAPÍTULO 3 FUNCIONALISMO E INTEGRACIONISMO EN LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL 85
los contextos sociales nacionales y transnacionales de los que surgen las

organizaciones internacionales y a las relaciones que se dan entre esos contextos
sociales y sus formas especificas de organización.
Además, el funcionalismo y el integracionismo han dirigido también el estudio de
los procesos de crecimiento de las organizaciones a lo largo de la historia y han
logrado situar en una perspectiva más balanceada, las inquietudes respecto a la fuerza
militar, tanto relativa a las causas de la guerra como a la utilización de instrumentos
que garanticen la paz; asimismo, han utilizado de hecho, a regiones enteras como
laboratorios, permitiendo la realización de análisis anticipados de los fenómenos de
organización a nivel mundial, extendiendo su campo de investigación a áreas del
conocimiento de la ciencia social que no tenían vinculación con la organización
internacional, tales como la sociología, la psicología social, el aprendizaje, el
comportamiento organizacional y de actitudes. Lo anterior en conclusión, ha llevado a
considerar a la organización internacional como un dominio único y no como una
institución en que se manifiesta el comportamiento humano con las similitudes que
se encuentran en cualquier otro tipo de institución.65
Funcionalismo e integracionismo surgieron del debate del balance de fuerzas, de
la seguridad colectiva y de una forma mundial de gobierno que sucesivamente se
presentaron en la búsqueda de la paz y seguridad internacionales. Fue el fracaso en
lograr un balance de fuerzas con base en las alianzas entre las líneas militares y los
agresores en potencia, lo que condujo a la idea de la seguridad colectiva vista como
una necesidad de un grupo de Estados-nación por resistir a los ataques de algunos
de los miembros. El balance de fuerzas y la seguridad colectiva, son formas diferentes
de organización que utilizan el mismo recurso a la fuerza militar. En cuanto a lograr
un gobierno mundial, el problema radica en que no hay recetas escritas de lograrlo
con éxito, ya que un grupo de naciones que no logran tener un sistema de seguridad
colectiva, difícilmente logrará un gobierno común aceptado por todos.
Los europeos en particular dan fiel testimonio de que la ideología de la integración
política tiene su justificación en la teoría del mercantilismo y su análogo político, el
absolutismo. La idea de la unificación política se basa en el mercantilismo y la necesidad
de conectar el poder y la fuerza económica rompiendo las barreras locales para el
comercio, en un primer colonialismo interno que utilizaban las colonias para proveerse
de materias primas y de consumidores de artículos manufacturados. El gobierno se
inició como regulador de la industria y el comercio, apareciendo internacionalmente
el proteccionismo y el imperialismo.66 Asimismo, la unificación política resulta un
producto de la necesidad de los gobiernos menos fuertes para enfrentar a las potencias
mediante la integración territorial. El propio desarrollo desigual de las naciones propició
la integración nacional para equilibrar fuerzas con los más desarrollados, en su proceso
de creación de instituciones políticas estatales, tanto a nivel nacional como
internacional, con el fin de extender las funciones del Estado sobre áreas territoriales
progresivamente mayores.
En el caso de la integración entre Estados, el marco de referencia para preparar,
realizar e instrumentar las decisiones políticas va desde lo nacional a lo multinacional,
65
Alger, op. cit., p. 125.
66
COCKS, Peter, “Toward a Marxist Theory of European Integration”, en International Orga-
nization, Review, No, 34, Universidad de Wisconsin, EUA, 1980, pp. 17-19.
nivel en el que participan los gobiernos, los actores y las organizaciones

internacionales. Es como ya dijimos, un proceso dinámico en el que la integración
interactúa y participa en la toma de decisiones, combinando la relación
intergubernamental con la burocracia y los actores sociales. En el tipo ideal de política
multinacional, la teoría de la integración se evalúa en un contexto amplio, como un
sistema de integración que sobrepasa las fronteras nacionales; indudablemente, en
la realidad política, la integración, la toma de decisiones multiburocráticas –como la
que es habitual en la organizaciones internacionales– y la política transnacional se
entrelazan, se superponen e interactúan, de la misma manera que sucede en la teoría
de conjuntos.67
3.2. El Enfoque de David Mitrany
En el estudio de las relaciones internacionales el funcionalismo como enfoque teórico

se inserta dentro de las concepciones “científicas”, así como el neo-funcionalismo es
también considerado como producto de un planteamiento científico. Sin embargo, el
fundador del funcionalismo, David Mitrany, escribe su obra dentro de la corriente
“clásica” y es considerado por Del Arenal como el “colofón” de las concepciones
clásicas.68 Mitrany, en su postulado central en que sustenta el funcionalismo, señala
que la unidad dominante del sistema internacional, constituida por el Estado, va
alcanzando un nivel de incapacidad de satisfacción de los requerimientos de su
población al circunscribirse a un territorio, cuando se impone la necesidad de traspasar
las fronteras. De esta manera, se da un enfrentamiento ante la concepción realista en
que el Estado es algo irreductible y el conflicto es inherente a las relaciones
internacionales.
El funcionalismo tiende a describir y analizar el desarrollo histórico y predecir el
futuro anticipando cómo se desarrollará. El desarrollo tecnológico y la intensificación
del deseo de mejores niveles de vida son dos tendencias básicas de la historia moderna
que disminuyen el dominio político-estatal. De aquí que los gobiernos persiguen
fomentar la cooperación internacional y por supuesto, crear organizaciones
internacionales funcionales para ello, mismas que se generan sobre todo, en los
aspectos técnicos más que en los políticos y, sin enfocarse directamente a las
cuestiones de la guerra y la seguridad, el funcionalismo las lleva hacia la lucha por la
paz. Este es un rasgo que no debe pasarse por alto principalmente para evitar confu-
siones sobre los alcances del funcionalismo.
Los procesos de desarrollo de las organizaciones internacionales se han
beneficiado con el funcionalismo y la integración. Estudios como el de Mitrany que
conocemos en su obra titulada “Un Sistema que Trabaja por la Paz”, publicado en
67
KAISER, Karl, “Transnational Politics: Toward a Theory of Multinational Politics”, en Inter-
national Organization, Review, Universidad de Wisconsin, EUA, 1980, pp. 798-801.
68
MITRANY, David, A Working Peace System. An Argument for the Functional Devlopment
of International Organization (1943), 4a. edic., Londres, 1946. Para la concepción de este autor
Celestino del Arenal (op. cit., p. 202), recomienda consultar a THOMPSON, Kenneth W., Mas-
ter of International Thought. Major Twentieth-Century Theorist and the World Crisis, Baton Rouge/
Londres, 1980, pp. 202-215.
1943 y cuyo planteamiento se explica probablemente por los acontecimientos que

ocurrían en los treintas y cuarentas, establecieron por primera vez el vínculo entre la
investigación y el pensamiento sobre las organizaciones nacionales e internacionales,
rompiendo las barreras que se habían formado entre la teoría y la práctica.
La tesis subyacente en su obra es el principio de que la forma sigue a la función,
es decir, que la propia comunidad deberá adquirir un cuerpo vivo pero no mediante un
acto de fe escrito, sino a través del desarrollo orgánico real. De esta manera, se
deduce que el principio esencial en una organización funcional de las actividades
internacionales es su selección específica y organización según su naturaleza,
condiciones de operación y las necesidades que satisfará según las circunstancias
históricas. Así, se lograría también una libertad plena para variar de forma práctica las
diversas funciones de una organización. Todo el proceso persigue la superación de
las divisiones políticas al crear una red de actividades y operaciones internacionales
que producirá una integración progresiva entre las naciones, distinguiendo dos fases:
una que maneja el desarrollo de procesos de cooperación funcional a nivel social,
económico y cultural, y una segunda, subsecuente, que se ocupará del proceso de
cooperación funcional en cuanto a seguridad colectiva.
Aquí cabe destacar que con la influencia de la experiencia que representó la
Sociedad de Naciones y la Segunda Guerra Mundial que entonces se desarrollaba, el
maestro Mitrany no establece una teoría de las relaciones internacionales realmente;
sino que elabora una serie de consideraciones prácticas que apoyadas en postulados
filosóficos, se convertirán en el medio útil para superar las diferencias internacionales.
En esta lógica, logra plantear las bases del funcionalismo sobre las causas de la
guerra y la paz. Partiendo de la idea de que la fuerza militar es necesaria para impedir
la guerra, se dan cuatro supuestos del funcionalismo que representan el punto de
partida del balance de fuerzas, de la seguridad colectiva y del pensamiento de un
gobierno mundial, mismos que son: primero, las causas de la guerra son los desajustes
económicos y sociales; y, segundo, el bienestar social y económico son precondiciones
para la paz.
De estas dos afirmaciones, derivan otros dos supuestos: tercero, el sistema de
Estado-nación no puede resolver problemas económicos y sociales, dado que la
sociedad se divide de manera arbitraria en unidades territoriales, sin tomar en cuenta
los problemas que deben ser resueltos, lo cual lleva al cuarto, las instituciones basadas
en las funciones, más que en los territorios son el tipo apropiado para la resolución
de los problemas sociales y económicos básicos.
Estos cuatro supuestos subrayan el dilema planteado por la posibilidad de que la
fuerza militar de cada nación que se ponga a la disposición de la seguridad colectiva
pueda ser utilizada para la guerra, así como el temor de que las fuerzas militares
lleven al gobierno mundial que se propone, hacia un dominio de igual magnitud.
Además, estas afirmaciones cuestionan la utilidad de los Estados-nación, sugiriendo
el desarrollo de unidades complementarias. En ese dilema se incluye el de la seguridad
que señala que muchos de los medios por los que un Estado trata de aumentar su
seguridad, disminuye la seguridad de otros Estados.69
69
JERVIS, Robert, “Cooperation under the Security Dilemma”, en World Politics, Princeton
University Press, 1978, p. 169.
Para Mitrany, el funcionalismo también presupone la presencia de medios para

superar las sospechas y desconfianza que han impedido el establecimiento de
sistemas de paz. Al respecto, menciona dos supuestos adicionales, que son
continuación de los anteriores: quinto, la cooperación funcional puede derivarse de
problemas de carácter técnico, sin visos políticos; y, sexto, la experiencia obtenida
en cooperación en un área funcional puede transferirse a otra área. No debe
soslayarse, empero, que estas dos últimas proposiciones han levantado gran de-
bate. En la quinta, se discute la existencia de funciones no políticas, interpretándose
como señala Mitrany, como el intento de iniciar una cooperación en problemas de
menor controversia. Aun cuando esta aseveración parece obvia, la realidad es que
en el caso de la seguridad colectiva cuya colaboración inicial consiste en una de las
funciones más discutidas, el uso de la fuerza militar, resulta cierta. En el sexto supuesto,
se encuentra implicado el concepto de “desbordamiento”,70 que consiste en un conjunto
de procesos sociales y psicológicos.
En primer lugar, se asume que un patrón de cooperación utilizado en una función,
puede ser repetido en otros sectores. En segundo lugar, se asume que las funciones
sociales y económicas como el comercio y la banca por ejemplo, no son independientes
y que la cooperación funcional en una de ellas generará la necesidad de la cooperación
en la otra. Un tercer lugar, ocupa la noción de que los participantes de la cooperación
funcional ejecutarán acciones que disipen las sospechas y desconfianza por parte de
sus contrapartes en otros Estados-nación, desarrollando aún nuevos lazos con las
nuevas instituciones con las que trabajan, extendiéndose este proceso a todos los
que reciben beneficios de las instituciones funcionales.
La interpretación de Mitrany expresa dos supuestos más, que van a enfrentar al
funcionalismo con los esquemas del gobierno mundial, rechazando la propuesta de
establecer un orden mundial y de instrumentarlo a través de cartas y actas constitutivas:
séptimo, la cooperación se extenderá cada vez a mayor número de funciones, al
grado que se formará una verdadera “tela de araña” con las actividades internacionales
y que las agencias sobrepasarán por mucho las divisiones políticas; y, octavo, en
consecuencia, estas agencias requerirán de órganos controladores que necesitaran
de agencias planificadoras, que a su vez se convertirán en la autoridad general de
coordinación.
Al estudiar la experiencia que ya revisamos de los órganos públicos internacionales
que se formaron en el siglo XIX sobre salud, transporte y comunicaciones, así como
la actividad funcional al interior de los Estados-nación donde el entusiasmo con las
constituciones y la autoridad central impidieron procesos más fuertes de integración
nacional, Mitrany encontró que existe un lazo conceptual entre el conocimiento científico
social y los problemas de la organización internacional, actitudes, compromisos de
lealtad, socialización, aprendizaje, comunicación, grupos de membresías coincidentes,
entre otros más. Debe advertirse que el estudio de estos lazos, su identificación y
exploración, que pertenecen al campo de la integración regional no fue abordado por
Mitrany, quien se limitó sólo a establecer su existencia.
70
Alger se refiere al concepto de “derramamiento” o mejor dicho “desbordamiento” de Mittrany,
como “spillover”, para dar una idea funcional de la coparticipación en la utilización de las
experiencias en cooperación, op. cit. 127.
3.3. La perspectiva de Karl Deustch
Buscando dentro de la ciencia social los conceptos y métodos de investigación para

comprender el funcionalismo, Karl Deutsch abrió un camino de enlace entre la ciencia
social y las cuestiones siempre presentes del orden mundial. 71 Ignorando la
interpretación de Mitrany, Deutsch extendió su perspectiva a las comunidades políticas
internacionales, enfocando su análisis a las condiciones que permiten la ausencia o
la presencia de acciones organizadas para preparar la guerra o la violencia en gran
escala; en su interpretación, el reconocido checoslovaco define la comunidad de
seguridad como aquella en que tales condiciones se encuentran ausentes. Para este
autor la integración es la creación de las prácticas y la maquinaria, es decir, los
hábitos y las instituciones que propician el establecimiento de una comunidad de
seguridad.
Analizando ocho casos de intentos de integración en Norte América y Europa
entre 1707 y 1921, Deutsch descubrió doce condiciones esenciales que deben existir
para hablar de una comunidad de seguridad consolidada, como sería por ejemplo en
el caso de un gobierno central. Estas condiciones son distintas con respecto a los
elementos emanados de las ciencias sociales –especialmente la comunicación– y al
hecho de que se refieren no solamente a los lazos entre las unidades nacionales, a
sus características internas y a las similitudes y diferencias entre estas unidades,
variables que también utiliza Ernest Haas y que presentamos en el inciso 3.4. de
nuestro trabajo.
Los lazos entre unidades nacionales se refieren tanto a la movilidad de las perso-
nas como de los mensajes, al rango de los temas objeto de las comunicaciones, al flujo
balanceado en ambos sentidos y a la mutua capacidad de predicción que se puede
obtener con esos lazos de comunicación. La similitud de las unidades se refiere a la
compatibilidad de los valores principales y al hecho de compartir una manera diferente
de vida. Las características internas incluyen factores tales como el crecimiento
económico, el aumento en la capacidad política administrativa, el ensanchamiento de
las elites políticas y la expectativa de una ganancia económica producto de la integración.
Este conjunto de variables conforma un rico contexto de interrogantes sobre el desarrollo
de las organizaciones internacionales. Deutsch y aquí coincide con Mitrany, ofreció un
antídoto a las preocupaciones sobre las estructuras concretas de las organizaciones
internacionales, pero además, contribuyó con una generosidad conceptual pocas veces
vista en la literatura de la ciencia social.
Karl Deutsch descubrió además una distinción entre las comunidades de seguridad
pluralista y las amalgamadas. Señaló tres condiciones esenciales de la comunidad
de seguridad pluralista, demostrando en sus estudios que este tipo de comunidad
puede lograrse sin unión, mediante la compatibilidad de los valores más importantes,
la capacidad de respuesta a las necesidades, mensajes y acciones de los demás, así
como a la mutua capacidad de predicción. Esta afirmación representa un reto para
aquellos que aseguran que la paz mundial únicamente puede alcanzarse a través de
un gobierno mundial.
71
El maestro Alger proporciona un amplio análisis de la postura de Deutsch, op. cit., pp.
128-129.
3.4. Funcionalismo e integracionismo en una visión crítica y sinóptica
Generalmente se considera al funcionalismo como una clase de integración, o un

aspecto de la integración, pero a pesar de la discusión en torno al tema, en realidad
no existe una definición generalmente aceptada. Todas las definiciones tienen como
base la descripción del diccionario, que señala la integración como el proceso en que
todas las partes forman un todo. Sin embargo, debe aclararse que la unión de naciones
por la fuerza, de ninguna manera puede considerarse como integración. Al respecto,
Karl Deutsch subraya acertadamente que es necesario obtener un “sentido de
comunidad” y crear instituciones y prácticas fuertes para asegurar un cambio pacífico
a largo plazo. Para ello se requiere algún tipo de organización internacional cuyo
énfasis se encuentre en la obtención de algún tipo de condiciones específicas que no
incluyen el recurso a la fuerza de ninguna manera y cuyo punto de partida se centre
en la creación de una nueva unidad de toma de decisiones. Es decir, que la integración
puede lograrse mediante la colaboración, que solamente se hace conflictual cuando
las partes están en desacuerdo con la distribución de los beneficios.72 Se necesita
pues, una reglamentación para la independencia que genera la integración, a fin de
superar los conflictos.
Por su parte, el polítólogo germano-americano Ernst B. Haas (fallecido en
2003), define la integración como el proceso mediante los actores políticos de distintas
esferas nacionales aceptan intercambiar sus compromisos, expectativas y actividades
políticas por una relación con un nuevo centro más grande cuyas instituciones poseen
o demandan una jurisdicción por encima de los Estados nacionales ya existentes.
Haas aplicó, con Philippe Schmitter,73 los resultados de su estudio de las uniones
económicas europeas en América Latina, resaltando su esfuerzo por utilizar una
dimensión del tiempo, dividiendo las variables en condiciones antecedentes,
condiciones al momento de la unión económica y condiciones dadas durante el
proceso. Estas condiciones las reconocemos también en el planteamiento de Deutsch,
aunque difieren en cuanto a que Deutsch coloca las variables en un marco temporal,
con la posibilidad de que se presenten en diferentes secuencias, pero siempre y
cuando todas ellas tengan lugar y sean efectivas. Las condiciones divididas como
proponen Haas y Schmitter son:
1) Condiciones de antecedentes:
a) similitud en el poder de las unidades que unen su fuerza económica;
b) nivel de las transacciones que incluyen el comercio, la movilidad de fuentes
de trabajo, los movimientos de capital y el intercambio de personas;
c) pluralismo en cada país, dentro de los grupos importantes y dentro del país
como un todo; y,
d) élite complementaria, asemejando élites en cuanto a su valor, por ejemplo
militar y de trabajo.
72
HAAS, Ernst, B., “Why Collaborate? Issue-Linkage and International Regimes”, World
Politics, Princeton University, 1980, p. 362.
73
HAAS, Ernst, B. y SCHMITTER, Phillipe, C., “Economics and Differential Patterns of
Political Integration: Projections about Unity in Latin America”, International Organization, No. 4,
pp. 705 -737.
2) Condiciones en el momento de la unión económica:

a) propósitos de los gobiernos, con similitud de puntos de vista sobre la unión
política y el carácter eventual de la unión económica; y,
b) fuerzas de la unión.
3) Condiciones de proceso:
a) tipo de toma de decisiones;
b) nivel de transacciones; y,
c) adaptabilidad de los gobiernos.
Al igual que en el enfoque de Deutsch, esta lista incluye tres variables que se
refieren a: 1) los tipos de lazos entre las unidades nacionales; 2) sus características
internas; y, 3) similitudes y diferencias entre las unidades.
Como es posible advertir, la diferencia entre el enfoque de Haas y Schmiter y el de
Deutsch es pues, la temporalidad que estiman necesaria. Para los dos primeros, la
presencia de las condiciones se divide en tres momentos, mientras que Deutsch opina,
como ya hemos apreciado, que el orden puede transformarse sin alterar el resultado
si todas las condiciones están presentes y son efectivas. Haas y Schmitter afirman
que para lograr una verdadera integración, es necesario determinar las condiciones
dadas durante el proceso dentro de las organizaciones internacionales.74
Otra diferencia en el propósito de Haas y Schmitter y Deutsch, es que mientras
este último se refiere a una “comunidad de seguridad”, los primeros se refieren a la
evaluación de las “oportunidades de la politización automática”. La politización implica
una respuesta de los actores ante los errores y contratiempos respecto de los
propósitos iniciales en el sentido de ampliar el espectro de recursos estimados para
obtenerlos. La politización implica también que los actores tienden a resolver sus
problemas de manera que se tome en cuenta el interés común y que en el proceso se
delegue una mayor autoridad al centro. En este razonamiento, la politización constituye
una de las propiedades de la integración, la variable que une a la economía y la
política, junto con el desarrollo de nuevas expectativas y compromisos de parte de
los intereses organizados en los estados miembros. Aquí cabe resaltar que la creación
de nuevas uniones políticas fue el interés primordial de Haas y Schmitter, en tanto
que Deutsch y Mitrany trabajaron para lograr una comunidad en que no se pensara en
la guerra. Mientras que la politización se construyó con base en la esencia del
“desbordamiento” (“spillover”) de David Mitrany, se aplicó con fines diferentes o hacia
variables dependientes, de manera que este enfoque se calificó en su momento como
neo-funcionalista.75
Otro autor, Joseph Nye,76 en la búsqueda de una definición para el concepto de la
integración, utilizó un número de variables con el desarrollo de medidas para cada
una de ellas, dejando la relación dada entre las mismas variables, a la verificación
empírica. Nye propuso medidas separadas para la integración económica, para la
integración social y para la integración política, cuyas características explica a detalle
74
Haas y Schmitter, en Alger, op. cit., p. 130.
75
Ibidem, p. 131.
76
NYE, Joseph, Peace in Parts, Boston, Mass., Little Brown & Co., 1971, en Alger, op. cit.,
p. 142.
en sus investigaciones. Para él, por ejemplo, las variables económicas se cuantifican
en relación con: 1) las transacciones regionales, y 2) los porcentajes de las
transacciones económicas y de los gastos para los servicios conjuntos como
porcentajes del PNB. También considera que la integración social se mide a través
de: 1) las transacciones de masas, y 2) el intercambio de estudiantes y viajes aéreos.
Y respecto a la integración política, considera que ésta sigue cuatro senderos precisos:
primero, la integración institucional y la medida de supranacionalidad de las decisiones;
segundo, la interdependencia en la formación política, sobre todo respecto al espacio
que entrelaza los ministerios; tercero, la identidad mutua y la obligación, como se
refleja en las elecciones de elite y populares y en el comportamiento de las
negociaciones; y, cuarto, el grado de comunidad de seguridad, por ejemplo las
expectativas de relaciones no violentas.
Prácticamente, Nye aplica este marco analítico para diferenciar tres estrategias
de la integración europea: el federalismo, el funcionalismo y el neo-funcionalismo.
Así, el federalismo se inicia haciendo énfasis en la integración institucional, como un
prerrequisito para alcanzar la integración política, la integración de actitudes y la
comunidad de seguridad. El funcionalismo arranca del reforzamiento del esfuerzo de
colaboración en asuntos políticos específicos de interés común, lo que repercutirá en
otras áreas políticas. Por su parte, el neo-funcionalismo, que se apoya en la integración
política y de manera intermedia en la integración política institucional, se reconoce
como una estrategia para atacar la soberanía nacional a través de los “mercenarios”
políticos y tecnócratas que se ocultan en el interior para actuar. Nye describe a los
neo-funcionalistas como federalistas disfrazados de funcionalistas que persiguen fines
de naturaleza federal a través de los que aparentemente son medios funcionalistas.77
Desde otra perspectiva, de acuerdo con Jean Monnet 78 y sus seguidores, la postura
de David Mitrany sobre el “desbordamiento”, no es aceptable; debiendo recurrirse en
cambio, a la estrategia deliberada de utilizar la integración económica como base
sobre la cual el funcionalismo se utiliza para llenar el espacio entre el pensamiento
del gobierno mundial y el federalista, lo cual puede lograrse especificando los medios
a utilizar al inducir a un grupo independientemente de naciones a aceptar en cierto
grado a un gobierno común central.
Esta síntesis del funcionalismo y de la integración es el resultado de los logros
alcanzados por los practicantes de la integración europea, desde la Comunidad
hasta la actual Unión, quienes desarrollaron esquemas analíticos para entender los
sucesos y, con diferentes grados de experimentación práctica intentaron probar y
mejorar la teoría funcional. En una época clave de la integración regional europea,
Nye trabajó para lograr niveles comparativos del comportamiento de los mercados
comunes y de las organizaciones políticas regionales en África y América Latina;
para ello hizo cuatro modificaciones al enfoque neo-funcional, refiriéndose
explícitamente, al esquema de Haas y Schmitter. Primero, Nye encontró la politización
automática como una variable dependiente determinante del eurocentrismo,
reflejando el interés de los neo-funcionalistas más que de las elites de los países
menos desarrollados; en su lugar, propuso la toma de decisiones colectiva en las
77
Alger, op. cit., p.133.
78
MONET, Jean, Les Etat-Unis d’Europe ont Commencé, en Alger, Ch, op., cit, pp.133 y 142.
políticas para alcanzar una unión económica. Segundo, incluyó entre los actores a
los opositores de la integración, más allá de los tecnócratas integracionistas y los
grupos de interés que trataban de persuadir a los gobiernos de no crear
organizaciones económicas regionales. Tercero, enumeró, las condiciones para la
integración a la luz del trabajo comparativo realizado en los procesos de integración
de las áreas menos desarrolladas, agregando de manera específica a los actores
ajenos a la región, a la idea regional, a la identidad regional y a la socialización de
una elite. Cuarto, identificó otras fuerzas potenciales en el proceso, por encima de
las tareas semi-técnicas, que conducen a la unión política. En una palabra Nye
adaptó el reto de la comparación regional de la misma manera que los investigadores
de la integración europea aceptaron el paradigma de los neo-funcionalistas europeos
con respecto a la variable dependiente, los actores a examinar, las variables neo-
funcionales y la exclusión de los factores extra-regionales.79
La versión revisada del esquema del neo-funcionalismo de Joseph Nye, es claro
al indicar que el potencial de integración en el punto de partida, presenta, al menos,
cuatro condiciones estructurales: a) igualdad económica o simetría de las unidades;
b) el valor complementario de la elite; c) la existencia del pluralismo (grupos asociados
modernos); y d) capacidad de los Estados miembros para adaptarse y dar una
respuesta. Igualmente, el potencial de integración supone tres condiciones que deben
ser fielmente atendidas: a) una distribución equitativa de los beneficios; b) la percepción
de una dependencia o dominación externa; y, c) costos bajos de exportación. Bajo
circunstancias adecuadas, los gobiernos de las organizaciones regionales (UE,
ANSEA, UA) determinan el grado de aumento o disminución de sus actividades, y se
ponen en marcha una serie de mecanismos: 1) el impacto en actores externos; 2) el
levantamiento de transacciones; 3) el enlace funcional; y, 4) la vinculación deliberada
más allá de los lazos funcionales iniciales, formación de grupos regionales no-
gubernamentales, socialización de elites participativas y un atractivo de identidad
creado por el nuevo centro de actividad.
Estos mecanismos del proceso producen en su momento, cuatro posibilidades
de resultados: a) politización, b) redistribución, c) externalización, y d) reducción de
alternativas. La politización, implica una controversia y resulta de la divergencia
de interpretaciones que se da al involucrar varios grupos y aumentar la visibilidad de
las instituciones centrales. La redistribución, es resultado del impacto diferencial
de la organización sobre los grupos dentro de los Estados y a través de éstos. La
externalización, aparece según como se da la integración y los gobiernos miembros
son forzados de manera creciente a apoyar una posición externa colectiva frente a
terceras partes que no participan. Por último, la reducción de alternativas, se refiere
precisamente al estrechamiento del margen de maniobra y opciones a los que toman
las decisiones políticas en la medida en que avanza la integración. Estos resultados
sirven de retroalimentación al potencial de integración, estableciendo el ciclo en un
proceso continuo.
79
Ver a VELÁZQUEZ, Elizarrarás, Sistemas Políticos Comparados, Capítulo VI las
aportaciones de Todd Landman, op. cit., pp. 195-232.
3.5. Críticas a la teoría de la integración
A lo largo del desarrollo de la investigación sobre el complejo tema de la integración

en el ámbito de la organización internacional, se han presentado diversas críticas a
los estudiosos de esta teoría, sobre todo en el contexto regional, que vale la pena
retomar para establecer un criterio objetivo al respecto pues, al margen del resultado
de dicha crítica, es un hecho que los procesos de integración han tomado un nuevo
giro e impulso al calor de la globalización y el neoliberalismo galopante que han
irrumpido en el escenario político-económico mundial del siglo XXI. Así, en Mitrany,
por ejemplo, se reconoce, su propuesta de crear instituciones con base en funciones
y no a territorios, en que las actividades funcionales traspasarían las fronteras
territoriales y disminuirían los conflictos generados por la fragmentación de la solución
de problemas por causa de las fronteras nacionales. No obstante, al presentarse las
estrategias europeas integracionistas, el neo-funcionalismo propició la creación de
nuevos Estados territoriales. De esta manera, se creó un centro único de soberanía
de una región.80
En este punto, según señala Chadwick Alger, al referirse Ernst Haas a los alcances
y problemas de la investigación en materia de integración regional, en 1970, aportó
una re-conceptualización fundamental y profunda de lo que es una “variable
dependiente”, cambiando su definición expuesta ya en 1958. Esta definición se refiere
a la integración como un proceso en el que los actores políticos de diversos campos
políticos son llevados a cambiar sus compromisos, expectativas y actividades políticas
hacia un nuevo y gran centro cuyas instituciones tienen o demandan jurisdicción
sobre los Estados nacionales ya existentes.81
En su nuevo planteamiento, Haas señala que la integración regional se refiere a la
manera cómo y cuando los Estados dejan de ser totalmente soberanos, cómo y por
qué los Estados se mezclan, surgen y se unen con sus vecinos hasta perder sus
atributos de soberanía a cambio de nuevas técnicas para resolver los conflictos entre
ellos mismos. De esta manera se da la creación de un nuevo y gran centro, al cambio
de autoridad y legitimidad de los centros anteriores.
Haas propone tres variables dependientes como elementos de un “concepto maes-
tro”: autoridad, legitimidad y transferencia. Estas tres variables dependientes, ilustran
los resultados provisionales de los procesos que al sumarse, llevarán a la integración
regional y que permiten imaginar el futuro. Dichas variables dependientes se aprecian
en los procesos que se explican a continuación:
1) Estado regional, en el que la autoridad política se concentra en el centro y los

recursos son distribuidos y vigilados desde ahí. La autoridad centralizada es
legítima ante los ojos de los ciudadanos, de los grupos voluntarios y de las
estructuras subordinadas.
2) Coincidencias asimétricas, que se explican por el empalme o traslape de la
autoridad que se extrae de las unidades preexistentes y son asimétricas porque
80
Ver como otro ejemplo el caso de la Organización de Estados Americanos y la instalación
de los Estados Unidos como hegemonía regional soberana.
81
Alger, Ch, op., cit, pp.136-139.
esta nueva autoridad no se distribuye proporcional o simétricamente en el nuevo

centro, sino de manera desigual entre varios centros de los cuales ninguno es
dominante aunque se pueden observar sub-tipos de esta variable dependiente
referidos a grados de autoridad centralizada. En cuanto a la legitimidad aceptada,
por los ciudadanos, se imagina como una serie infinita de niveles de lealtad.
3) Comunidad regional, que supone una clase de interdependencia entre los
Estados participantes que no permite la identificación de un centro único de
autoridad o quizá de ningún centro, en un conjunto de numerosas unidades con
grandes diferencias en sus funciones que las llevan a la interdependencia. La
autoridad se percibe en su trasferencia efectuada de centros ya existentes hacia
otro lugar no identificado. La legitimidad, sin embargo, no tomará los rasgos de
lealtad en el nacionalismo.
La crítica que se hace a este planteamiento de Haas es la vaguedad para la

variable de la comunidad regional que tiende a ser una categoría residual de las otras
dos. Haas describe al Estado-nación como lo opuesto al Estado regional, alejándose,
se dice, de su intento por imaginar el futuro. En 1975, Haas definitivamente critica la
teoría de la integración regional, llamándola obsoleta para Europa occidental y
anticuada para el resto del mundo. En ese mismo año la Comunidad Europea no
había logrado resolver asuntos de espacio y jurisdicción respecto a las funciones de
interdependencia económica con sus socios comerciales, fuera de Europa. Estos
asuntos incluían la fuga de cerebros, la energía, la investigación norteamericana y
los retos del desarrollo, así como la incapacidad europea para producir sus propias
armas sofisticadas, construir reactores nucleares, lanzar sus propios satélites, controlar
la inflación, reducir el desempleo, modernizar la agricultura sin subsidios y manejar
las monedas de los Estados miembros sin perder la unión aduanera. Claro está, hoy
sabemos que todos estos obstáculos han sido superados (en Europa sí pero no en
América Latina, por ejemplo) y la actual Unión Europea ha logrado un alto grado de
integración que le permite constituirse en una potencia regional y mundial. Pero en la
época en que Haas hizo su planteamiento –que en realidad no es tanto tiempo—, los
beneficios de la Comunidad procedía de transacciones con Estados encaminandos a
la acción colectiva hacia otros canales de la organización internacional, así como
hacia el logro de arreglos bilaterales.
Haas critica la teoría de la integración, además, porque su obsolescencia se debe
a que no es capaz de incluir los problemas de mayor presión en la agenda global de
la política y la investigación. Viendo una Europa cuya Comunidad tendía a ser, más
bien, un conjunto de lazos fragmentados en foros regionales y extrarregionales, no
veía cómo podría lograrse una verdadera integración europea. Alger y otros estudiosos
coinciden al señalar que Haas basa su estudio de la integración regional en la
normatividad relacionada con tareas, transacciones, percepciones y aprendizaje, pero
sin ocuparse de la soberanía, la capacidad militar y el balance de poder. Al utilizar la
teoría de la integración de Europa, Haas considera a la región como un laboratorio
donde se dan los conocimientos que pueden aplicarse a otras regiones, de igual
manera que se observan los procesos de traslapación de regiones, pero reconoce
que Europa no se encuentra fuera del poder de interacción del mundo, por lo que los
procesos de integración de regiones y las pruebas de esta teoría no pueden hacerse
sin tomar en cuenta los factores externos. Su laboratorio en realidad sirve para conocer
el juego entre los esfuerzos simultáneos por resolver problemas en el contexto de

unidades territoriales, de lo nacional a lo subnacional y de las unidades regionales
con diversas fronteras, a lo global. Su crítica relativa a lo obsoleto de América Latina,
se basa en la intensificación de las interdependencias interregionales, lo que impide
que el laboratorio de Haas brinde los resultados esperados por su autor. Al respecto,
Chadwick Alger sugiere que si la teoría no es necesariamente obsoleta, lo que sucede
es que el laboratorio no es el adecuado.82
Otra de las críticas atribuidas a la integración regional se refiere a la intención de
crear nuevos tipos de comunidades humanas en un nivel muy alto de organización,
tema tratado también por Ernst Haas. El Estado-nación una vez más, es el modelo
que mide la actividad regional; asume que éste tiene centros únicos de autoridad,
centros de inteligencia única de donde fluye la coordinación y la planeación, así como
claras líneas jerárquicas. En lugar de conseguir nuevos tipos de comunidades, la
integración regional tiende a la búsqueda de nuevas unidades territoriales con
características de Estados-nación, lo cual lleva a los investigadores de la integración
regional precisamente a lo contrario, es decir, a no percibir la aparición de esos nuevos
tipos de comunidades.
A la luz de todo lo antes visto, la contribución más significativa de la literatura
sobre el funcionalismo y el integracionismo, ha sido el intento de desarrollar conceptos
que sitúen a las organizaciones internacionales en el contexto de los procesos
nacionales y transnacionales y de las investigaciones extensivas empíricas de estas
relaciones. Todo ello ha contribuido a la comprensión de la dinámica de enlace de las
organizaciones internacionales con su entorno, ampliando el conocimiento del proceso
de toma de decisiones en las organizaciones internacionales.
Empero, la falla principal de estos estudios reside en que se ha tratado de investigar
el surgimiento de nuevas uniones federales. La utilización de regiones como
laboratorios, que propone Haas, no tenía por qué centrarse en la aparición de centros
únicos, ni la investigación y construcción de un modelo tenía que estar limitada a
organizaciones internacionales con fronteras mediante la definición de regiones, ya
que se ignoró el juego dinámico que existe entre las organizaciones territoriales y la
actividad funcional que se establece a través de sus fronteras. La región sólo puede
usarse como laboratorio para examinar la dinámica de integración de una diversidad
de organizaciones funcionales, sub-nacionales, nacionales, regionales y, por supuesto,
globales.
Así, el reto que ha de superarse para comprender la teoría de la integración y que
aun no se ha salvado, es el desarrollo de modelos globales que muestren una variedad
de funciones gubernamentales y no-gubernamentales, junto con una variedad de
fronteras territoriales y que desarrollen vínculos con otras unidades territoriales a fin
de resolver una creciente gama de problemas de alcance mundial. Estos modelos
deben pues, resolver dificultades como el traslape o empalme funcional de las unidades
territoriales que provocan conflictos de administración; la correcta interdependencia
de funciones para evitar el desperdicio de recursos; la colaboración para igualar en la
medida de lo posible la riqueza de los estados y por último, deben tratar de suavizar
la existencia del Estado-nación en cuanto componente territorial en la formación de
82
Alger, Ch, op., cit, p. 140.
los futuros sistemas globales, con miras a evitar las fronteras de actividades y jerarquías
en las relaciones externas de sus actividades funcionales, lo que inhibe la colaboración
de unidades nacionales y la concatenación de unidades sub-nacionales.
3.6. Referencia breve a la integración de América Latina en el contexto

de la organización regional
Al inicio de la segunda década del siglo XXI, la integración latinoamericana se enfrenta

ya a un panorama complejo y dinámico con procesos y retrocesos similares a los que
se están gestando y desarrollando en otras regiones del mundo, como América del
Norte y América del Sur, Europa, Asia-Pacífico, África y Oceanía, por lo que es urgente
alcanzar un marco de referencia común ante el futuro. Es el nivel regional en el que
se ha visto crecer una integración que ha favorecido la consolidación de grupos de
poder y todo ello ha llevado a la readecuación de las estructuras productivas leales,
institucionales, tecnológicas, educativas y de información.
La integración regional se encuentra en la etapa de replanteamiento de los
objetivos, plazos y mecanismos que le den congruencia frente a la crisis, que tiene
una nueva faceta financiera y económica mundial en 2008. Las decisiones políticas
de los últimos tiempos han revitalizado el proceso, desde la Carta de Quito, las
Declaraciones de Esquipulas, el Consejo de Cartagena, el de Nassau, el Compromiso
de Acapulco del Grupo de los Ocho y sus reuniones subsecuentes, hasta los foros de
la llamada Iniciativa de las Américas, el nuevo Pacto Andino, la constitución del
Mercosur, la recuperación inconclusa de la ALADI, los lances infructuosos del ALCA,
el empuje del ALBA y por supuesto, otros acuerdos bilaterales y regionales que se
han llevado a cabo en los tiempos modernos del siglo que recién inicia.
Recordemos que el interés por la integración económica surgió a partir de los
sesentas, cuando el agotamiento del proceso de sustitución de importaciones llevó a
la búsqueda de una nueva estrategia de desarrollo. En el aspecto comercial se hizo
evidente el éxito del proceso a nivel nacional, pero en el sector externo, los países
debieron enfrentar una nueva situación en su estrategia productiva con la apertura de
su comercio al extranjero. De esta manera, la integración que se inició para fortalecer
la sustitución de importaciones, se volvió en contra de la nueva estrategia, participando
de la situación de la crisis generalizada, justamente cuando el mundo propende a la
conformación de grupos económicos y financieros integrados.
En esta dinámica, América Latina se ve ante la necesidad de instrumentar una
nueva estrategia de integración hacia afuera, basada en el fortalecimiento de la
eficiencia productiva, de la capacidad tecnológica, de los mecanismos financieros y
de la capacidad de negociación. La deuda externa es un factor que no puede dejarse
de lado al tratar el tema de la integración latinoamericana, ya que ha sido en verdad
devastadora, afectando el comercio intrarregional por encima del global y
constituyéndose en una razón más para la causa de la integración. Por ello, estimamos
que la integración latinoamericana, además de ser un instrumento económico, debe
convertirse en una forma de supervivencia colectiva; en la búsqueda del camino de
regreso al multilateralismo, como medio efectivo de coordinar las acciones de los
gobiernos a nivel regional. Así puede apreciarse también en organismos internacionales
como la ALADI y la ANSEA que, en la actualidad pugnan por hacer validas las
recomendaciones de lograr la colaboración multilateral entre las naciones y por la

reestructuración de la integración sostenida y equilibrada.
La ALADI, continuación de la ALALC, formada por el Tratado de Montevideo en
1980, aun en contra de las acres críticas que se le imputan por su falta de efectividad,
no representa una obligación para participar en el proceso de integración, pero si
implica la posibilidad de lograr acuerdos parciales suscritos entre dos naciones o
entre grupos de países, comprometidos a aceptar una clausula obligatoria de
convergencia. Por su parte, el Grupo Andino, el Mercado Común Centroamericano,
el CARICOM, y aun el Mercosur, son todas organizaciones internacionales
intergubernamentales que han sufrido los reveses de la crisis económica, tecnológica,
financiera, social y aun legal, que enfrenta la región latinoamericana de 1980 a la
fecha.
Se ha comprobado ya que el proceso de integración en América Latina, como en
otras regiones, es afectado por factores endógenos que afectan su vulnerabilidad
externa. Es por ello que los países deben elegir, si desean obtener resultados positivos,
los perfiles en que se insertarán en los procedimientos en cuanto a comercio y
producción en el exterior. De no participar en el mercado internacional, los países de
la región limitarán definitivamente los logros de una integración. Sabemos bien que
una unidad regional eficaz es la meta que se persigue a través de la acción de los
gobiernos de la región ante los desafíos contra su soberanía, desarrollo y seguridad,
sin embargo, vemos cómo ante los repetidos escollos en el camino de la integración,
países importantes de la región como Brasil, han preferido encaminar su voluntad y
política y amplios recursos hacia la formación de nuevos bloques, no regionales,
como en el caso representativo del Grupo BRICS, junto con Rusia, India, China y,
recientemente, Sudáfrica.83
REFLEXIÓN FINAL
Recuperando la idea que expresamos al iniciar el presente capítulo, debe hacerse

especial énfasis en la realización y actualización de más estudios de Relaciones
Internacionales que, desde la perspectiva multidisciplinaria, coadyuven al
entendimiento comprensivo de los procesos del funcionalismo y el integracionismo, o
de las funciones y la integración, dada la enorme importancia que tienen para el análisis
crítico, teórico y empírico de la organización internacional contemporánea. Ambos
parámetros constituyen, sin duda, dos de las atribuciones más significativas del último
medio siglo para determinar el impacto potencial del crecimiento de las organizaciones
que trascienden las fronteras nacionales, así como las consecuencias de los patrones
de vinculación entre las múltiples y complejas estructuras de cooperación internacional
de ayer y de hoy, y de éstas con el sistema político mundial.
La revisión analítica y comparativa del funcionalismo y el integracionismo nos es
muy útil también para comprender la dinámica que se da entre las organizaciones
83
VELÁZQUEZ, Elizarrarás, Juan Carlos, La política comparada ante las grandes pugnas
modélicas. Crisis y transformación de los sistemas políticos modernos, FCPS, UNAM, México,
2010. Revisar los Capítulos VI India, pp. 259-367, y VII China, pp. 369-506.
internacionales y su entorno, lo cual nos permite ahondar en el conocimiento del

proceso de toma de decisiones, del cual ya nos ocupamos en un capítulo especial.
La integración se impone como requisito necesario para intentar resolver desde la
perspectiva de la unificación geopolítica de esfuerzos combinados de varias
soberanías, la situación política y económica del mundo actual. El funcionalismo a su
vez, resulta de una necesidad creada por la propia integración, que requiere de
mecanismos de control y organización para obtener los resultados esperados.
En efecto, el funcionalismo y la integración se aprecian como requisitos sine qua
non, que se alimentan e influyen recíprocamente. La teoría de conjuntos con la que
se equipara la red de organización internacional, nos permite explicar que la integración,
aunada a la toma de decisiones y al fenómeno del transnacionalismo, requiere de
una serie de reglamentaciones aceptadas por todos los participantes, con funciones
bien delimitadas y aceptadas, ya que sólo de esta manera se podrá organizar y obtener
los mejores éxitos del proceso.
El funcionalismo y el integracionismo han dirigido también el estudio de los procesos
de crecimiento de las organizaciones a lo largo de la historia y han logrado situar en
una perspectiva más equilibrada, las inquietudes respecto a la fuerza militar, tanto
relativa a las causas de la guerra como a la utilización de instrumentos que garanticen
la paz; asimismo, han utilizado de hecho, a regiones enteras como laboratorios,
permitiendo la realización de análisis anticipados de los fenómenos de organización
a nivel mundial, extendiendo su campo de investigación a áreas del conocimiento de
la ciencia social que no tenían vinculación con la organización internacional, tales
como la sociología, la psicología social, el aprendizaje, el comportamiento
organizacional y de actitudes. Ello nos lleva a concluir que la organización internacional
puede ser considerada como un dominio único, un campo de acción exclusivo, y no
como una institución en que se manifiesta el comportamiento humano con las simili-
tudes que se encuentran en cualquier otro tipo de institución.
La integración y las funciones compartidas entre Estados, constituyen el marco de
referencia para preparar, realizar e instrumentar las decisiones políticas que van desde
lo nacional a lo multinacional, nivel en el que participan los gobiernos, los actores y
las organizaciones internacionales. Ambos son procesos dinámicos, que se desarrollan
conforme a sus propios contextos políticos y condiciones históricas, que participan y
actúan en la toma de decisiones, combinando la relación intergubernamental con la
burocracia y los actores sociales.
Finalmente, cabe advertir que a pesar de las más de cinco décadas que han
transcurrido en el desarrollo de estas teorías, el funcionalismo y el integracionismo se
mantienen entre los estudios y prácticas más actuales y recurrentes de las relaciones
internacionales. El tema común es aceptar que la integración es la forma más civilizada
de unir fuerzas sin perder soberanía y que el funcionalismo es, como ya dijimos, la
condición necesaria para que la integración tenga buen éxito. Así, las entidades
gubernamentales y no gubernamentales, deben beneficiarse cada día más de los
frutos de la integración, ejerciendo las funciones necesarias y asegurando su propia
condición como entes individuales que se incorporan a una organización por el bien
común.
100
100BLANCA
101
CAPÍTULO 4
VISIONES TEÓRICAS DE LA GLOBALIZACIÓN Y SU INFLUENCIA
EN LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE LA SOCIEDAD GLOBAL
SUMARIO
Preámbulo. 4.1. Algunos significados conceptuales y políticos del término

‘Globalización’. 4.2. Retos, oportunidades y tendencias de la sociedad globalmente
organizada. 4.3. La proyección global frente a la nueva agenda ciudadana: la
organización civil internacional. 4.4. Referencia breve sobre la soberanía frente a la
sociedad globalmente organizada. Reflexión final
PREÁMBULO
Aunque ya se han hecho múltiples referencias al fenómeno de la globalización y a su

influencia en el comportamiento actual de la organización, la sociedad y las relaciones
internacionales, consideramos conveniente tratar de lograr un primer acercamiento a
la complejidad de este proceso, desde una perspectiva multidisciplinaria, partiendo
de algunas precisiones conceptuales de “lo global”, para continuar después con la
explicación general de su contenido y algunas de las diversas interpretaciones que
sobre su naturaleza e influencia en la organización internacional y en el Sistema
Político Mundial (SPM), se han venido planteando a lo largo de los últimos 30 años.
Ciertamente, la llamada globalización impacta en los Estados-nación, en sus
economías y sociedades, en sus sistemas políticos y jurídicos, y en las organizaciones
que forman, de modos y con efectos directos e indirectos; y tales impactos se dan en
el doble marco de referencia de las relaciones con el interior y con el exterior, y el
grueso de sus entrelazamientos.
Este proceso mundial a que ingresamos desde fines de los setentas a la fecha, se
caracteriza por la superación progresiva de las fronteras nacionales en el marco del
mercado mundial, en lo que se refiere a las estructuras de producción, circulación y
consumo de bienes y servicios, así como por alterar la geografía política, el derecho,
la organización y las relaciones internacionales, la estructura social y política, las
escalas de valores y las configuraciones ideológicas propias de cada Estado-nación.
Así, se trataría de una nueva etapa histórica, cuyos resultados apenas comienzan a
ser vislumbrados y de modo ciertamente insuficiente, dejando todavía fuera de alcance
a la mayoría de la población de continentes enteros como el africano, porciones
considerables de Asia e incluso parte importante de América Latina. Empero, en su
movimiento envolvente, ha establecido ya avanzadas en todo el planeta.84
84
Un interesante enfoque marxista del fenómeno nos lo brinda MARINI, Ruy, Mauro, “Proceso
y tendencias de la globalización capitalista”, en La Teoría Social Latinoamericana. Cuestiones
Contemporáneas, Ruy Mauro Marini y Margara Millán (coord.), UNAM y El Caballito, México,
1996, pp. 49-68.
En este tenor, el presente capítulo lo hemos diseñado en cuatro partes que

permitirán al lector acercarse a algunas visiones teóricas de la globalización
destacando su impacto en la organización internacional de la sociedad global. La
primera, ofrece una serie de significados conceptuales y políticos del término
‘Globalización’; la segunda, incursiona en los retos, oportunidades y tendencias de la
sociedad globalmente organizada; la tercera, plantea la proyección global de
la organización civil internacional (la sociedad internacional civilmente organizada); y
la cuarta, hace una breve reflexión sobre el paradigma de la soberanía frente a la
sociedad globalmente organizada. Con estos apartados temáticos, podremos dis-
poner de mayores elementos de análisis para la mejor comprensión del contenido
general de la obra y de los capítulos subsecuentes.
4.1. Algunos significados conceptuales y políticos del término

‘Globalización’
Aunque hoy disponemos de una concepción generalizada acerca de la

globalización, en realidad existen numerosas y variadas interpretaciones sobre
la misma. Por ello se considera que una de las necesidades más apremiantes de
las ciencias sociales es en la actualidad la de definir y precisar este concepto.
Las referencias a la globalización se han convertido en parte de una especie de
lenguaje compartido por los especialistas de algunas disciplinas como la economía,
la mercadotecnia, la informática y la teoría sobre los medios de comunicación.
Sin embargo, en otros campos del conocimiento como la sociología, la ciencia
política, las relaciones internacionales, el derecho internacional y, especialmente,
la organización internacional, su significado es poco preciso. En realidad, existen
diversas connotaciones que comúnmente se vinculan a esta terminología y en
gran parte de la literatura académica reciente, las referencias son obscuras y
ambivalentes. Esta situación produce obstáculos atendibles para el avance de
nuestras disciplinas ya que para ello sería necesario contar con un aparato con-
ceptual básico que permita un acuerdo entre las comunidades científicas; amén
de que los diferentes “usos conceptuales” suelen asociarse con fuertes acepciones
ideológicas y políticas.
El primer punto sobre el que se hace necesario reflexionar es el de la distinción
entre la globalización y otros conceptos que aparentemente se utilizan para caracterizar
el mismo tipo de fenómenos. Por ejemplo, debe diferenciarse entre globalización y
mundialización, globalización y transnacionalización, globalización e
internacionalización, entre los principales. En este sentido es necesario analizar hasta
qué punto los distintos autores emplean una terminología diferente para el estudio de
realidades aparentemente afines. ¿Puede equipararse la concepción de “política glo-
bal” (Held),85 con la de “transnacionalización de la política” (Kaiser; Keohane y Nye;
85
HELD, David, “Sovereignity, National Politics and the Global System”, en Political and the
Modern State, Polity Press, Oxford, 1989.
CAPÍTULO 4 VISIONES TEÓRICAS DE LA GLOBALIZACIÓN Y SU INFLUENCIA ... 103
Lander),86 con la de “internacionalización de la política” (Chalmers)87 y de la política

“postinternacional” (Rousenau)88 con la de “desafíos de la mundialización” (Samir
Amin)89 o, por el contrario, se trata de términos distintos que también aluden a contextos
diferentes y que como tales conviene distinguir conceptualmente. A la luz de esta
tarea intelectual, también debe distinguirse entre las organizaciones internacionales
en un caso y los actores individuales y grupales en el otro; los representantes
gubernamentales frente a los integrantes de la “sociedad civil”; los alcances mundiales
de una acción frente a los regionales, la acción política abierta frente a la encubierta,
entre otros parámetros.
La respuesta a esta cuestión nos conduce necesariamente a otras más que aluden
a cómo se relacionan estos conceptos con otros como “sociedad transnacional”,90
“interdependencia”,91 “dependencia” 92 o “sistema político mundial”,93 que se concibieron
en las ciencias sociales desde hace varios lustros. O cuáles son los puntos de
continuidad y ruptura de las propuestas actuales frente a las de décadas pasadas. Lo
cual nos lleva a plantear otras interrogantes como la de las relaciones entre el concepto
de globalización y las tendencias hacia una pretendida “homogenización” del mundo,
lo cual tendría repercusión directa con la concepción del modelo presente y futuro de
la organización de la sociedad internacional.
En la medida en que al hablar de globalización se hace referencia al impacto del
acelerado desarrollo de la tecnología, la comunicación y los mercados mundiales, se
asume que esto irremediablemente provocará una especie de unificación de los
fenómenos culturales, de supremacía y adhesión a modelos de comportamiento
(jurídico, político y social) que no responden a una pertenencia territorialmente
delimitada. En este sentido –y esto es particularmente notorio en el campo de la
organización internacional–, se han rescatado nuevamente algunos conceptos como
el de “humanidad” que suele vincularse con la idea de un “destino universal común”
(globalización de los procesos, globalización de las decisiones, globalización de las
normas, globalización de las resoluciones, etc.).
Al debatir sobre la globalización como una tendencia a la homogenización cultural
86
KAISER, P., “Transnational Relations as a Threath to the Democratic Process”, en
Transnational Relations and World Politics, Keohane y Nye (eds.), Harvard University Press,
1981. También ver: KEOHANE, Robert y NYE, Joseph, Power and Interdependence in World
Politics, Little Boun and Company, Boston, 1977. Destaca asimismo: LANDER, Edgardo,
Modernidad y Universalismo, Rectorado de la Universidad Central de Venezuela, UNESCO,
Editorial Nueva Sociedad, Venezuela, 1991.
87
CHALMERS, Douglas: An End to Foreign Policy: the U.S. and Internationalized Politics,
The Columbia University Press, 1991.
88
ROUSENAU, James: “Turbulence and Sovereignity in World politics: Expalining the Relo-
cation of Legitimacy in the 1990s an Beyond”, en Globalization and Territorial Identities, Princeton,
Princeton University Press, 1990.
89
AMIN, Samir, Los Desafíos de la Mundialización, Siglo XXI-UNAM, México, 1997.
90
ARÓN, Raymond, Peace and War: a Theory of International Relations, Doubleday, Nueva
York, 1966.
91
Keohane y Nye, 1977, op. cit.
92
CARDOSO, E., y FALETO, E., Dependencia y Desarrollo en América Latina, Siglo XXI,
México, 1971. También IANNI, Octavio, Dialéctica de la Dependencia, ERA, México, 1973.
93
Wallerstein, Immanuel, The Modern World System, Academic Press, Nueva York, 1974.
y político-jurídica se suele introducir las teorías sobre los medios de comunicación

masiva y las cuestiones vinculadas con llamada “unidimensionalidad” de la comunidad
internacional actual. Se considera que, de alguna manera en la sociedad moderna,
los gustos culturales y las tendencias jurídicas y políticas se unifican, y desde esta
perspectiva se ha señalado que la globalización conlleva una tendencia a la
homogenización mundial que se produce privilegiando la “cultura, la política y el
derecho dominante” a costa de la distorsión o el menosprecio de otras civilizaciones
y formas de pensar.94
En este sentido, algunos autores latinoamericanos han denunciado cómo la
transnacionalización económica se produce paralelamente a un proceso de hegemonía
sociocultural y de dominación político-militar de Estados Unidos. Incluso se ha llegado
a considerar que el pretendido “universalismo” que se busca en la organización
internacional y en las ciencias sociales no es más que una manifestación de la negación
de “lo otro”, o bien se ha argumentado toda una refutación de la “falsa ideología de la
globalización”.95
94
ROUDEMETOF, Víctor, “Globalization Analyses and the theory of the Civilizing Process”,
Paper presented at The World Congress of Sociology, Bielifeld, Alemania, 1994.
95
Vale la pena citar algunas reflexiones que a este respecto hace el investigador mexicano
Carlos M. VILAS, en su ponencia “Seis Ideas Falsas sobre la Globalización (Argumentos desde
América Latina para la refutación de una ideología)”, que presentó en el XXII Coloquio
Internacional de Primavera, CRI-FCPS-UNAM, mayo de 1997. Planteadas de manera muy
resumida estas proposiciones son las siguientes:
"
La globalización es un fenómeno nuevo. (De hecho es un proceso de desarrollo multisecular
y añejo).
"
Se trata de un proceso homogéneo. (En realidad involucra desenvolvimiento desigual en
sus diferentes niveles y dimensiones, actores o sujetos y está sometido a numerosas
tensiones y presiones).
"
Conduce a la homogenización de la economía mundial, superando a la larga las diferencias
entre desarrollo y subdesarrollo, y entre países y regiones pobres y ricos. (La evidencia
muestra que no disminuyen las desigualdades ni las contradicciones, por el contrario,
reproduce y acentúa, en escala mundial, el desarrollo desigual y combinado de las
relaciones y producciones materiales y culturales).
"
La globalización encamina al progreso y al bienestar universal. (Al respecto el Banco
Mundial señaló en 1995 que: “La desigualdad, tanto entre las distintas regiones como
dentro de los países, sigue siendo una característica significativa de la economía mundial
(…) Es muy probable que en los próximos decenios la disparidad entre ricos y pobres
aumente y se agudice la pobreza”).
"
La globalización de la economía lleva a la globalización de la democracia. (La idea de la
funcionalidad de la globalización económica con la democracia es típica de una concepción
vulgar de una y otra, notoriamente auspiciada, difundida y financiada por algunos ‘think
tanks’ del stablishment político conservador de los Estados Unidos y recogida por
organismos financieros internacionales como el FMI, el BIRF y el BID. De hecho, lo que
se observa es la capacidad de la globalización capitalista para imponerse en una gran
variedad de contextos institucionales en los que la característica común es el carácter
restringido de la participación popular, o su mediatización por una red de mecanismos
institucionales o de facto).
"
La globalización acarrea la desaparición progresiva del Estado, o al menos una pérdida
de importancia del mismo. (Esta idea revela el parentesco directo entre la ideología
ligera de la globalización y el neoliberalismo, y es expresada de manera maniquea: la
expansión global de los mercados tiene como contracara la retracción de los Estados; la
En la medida en que lo dominante se convierte en lo único, el proceso de

occidentalización conlleva a la pérdida de especificidad de otras culturas o tradiciones
jurídicas y políticas.
Esta concepción de la globalización como una “universalización” vinculada al
predominio económico-político e ideológico de los Estados Unidos, se ha desarrollado
ampliamente en el ámbito de la literatura sociológica latinoamericana. Sin embargo,
en otras latitudes, los académicos parecen haber asumido una lectura distinta que
vincula el proceso de globalización a la “intensificación de las diferencias”. Desde
esta perspectiva se argumenta que es demasiado simplista asumir que el proceso de
globalización se produce de manera unidireccional y unilateral en función de una
pretendida integración o universalización; y que resulta demasiado convincente seguir
aferrándose a una relación “suma- cero”, donde el incremento de poder de una unidad
territorial se produce necesariamente a costa de la pérdida de poder de otra a menudo
más pequeña. Estos pensadores parten de la premisa de que la globalización se
asocia de forma casi inevitable a una tendencia aparentemente contradictoria que
produce una diversificación cada vez más acentuada de ciertos aspectos de la vida
política y social. Así, los distintos nacionalismos locales que se han dado en Europa
y en otras regiones no pueden explicarse si no es a la luz del proceso de globalización
que responde a lo que algunos autores han caracterizado como una etapa de
“modernidad radicalizada”.96
Los cambios en las acciones individuales y grupales desde una orientación
eminentemente nacional a una de carácter transnacional, son parte de la misma
dinámica que conlleva la proliferación de luchas étnicas y reivindicaciones regionales
al interior del Estado. La integración económica y política, el desarrollo de relaciones
sociales transnacionales, el impulso a las organizaciones sociales internacionales y
la comunicación masiva a nivel mundial, son factores que han vulnerado o transformado
las identificaciones nacionalistas vinculadas al Estado-Nación dando lugar a formas
alternativas para la expresión de identidades particulares por parte de grupos étnicos,
lingüísticos, regionales o religiosos.97 Algunos de los escritores que proponen esta
línea de interpretación critican la pretendida posmodernidad con que frecuentemente
se asocian estas manifestaciones argumentando que, aunque paradójicamente
parezcan tener un carácter meramente local, en realidad son facetas del propio proceso
de globalización y producto de la “modernidad radicalizada” propia del mundo
contemporáneo. Desde esta perspectiva, las distintas reivindicaciones “locales” y
movimientos contemporáneos no se explicarían si no es por la rapidez con la cual
nos enteramos de sucesos que tienen lugar en partes distantes del planeta, por la
proximidad de otras culturas, por la multiplicidad de estilos de percibir la vida política
y social y de las opciones políticas a que tenemos acceso.
economía, los negocios, la cultura, el derecho, la política, el consumo se “desterritorializan”

y en consecuencia en principio de la autoridad soberana estatal tiende a desvanecerse).
96
GIDDENS, Anthony, The Consequences of Modernity, Stanford University Press, Stanford,
California, 1990.
97
LAROCHELLE, Gilbert, “Interdependence, Globalization and Fragmentation”;
STRASSOLDO, Raimondo, “Globalism and localism: Theoretical reflections and some evidence”;
WILLIAMS, H. Collin, “Identity, autonomy and the ambiguity of technological development”; todos
en Globalization and Territorial Identities, Edited by Mlinar, Avebury, Gran Bretaña, 1992.
Así entendida, la globalización es un proceso dialéctico, en la cual los sucesos

que se generan en un extremo del mundo no determinan de forma unívoca los
acontecimientos que se producen en el otro, sino que muchas veces pueden dar
lugar a fenómenos distintos –y hasta opuestos– a los ocurridos en el lugar de origen.98
A nivel individual, la revolución en la comunicación masiva, permite establecer una
multiplicidad de contactos y crear las posibilidades para decidir en torno al propio
“ambiente informativo” y trascender el antiguo orden jerárquico que aferraba al individuo
a su comunidad local y a su orden político-jurídico territorial. En este sentido, se
considera que la centralización y la descentralización, las reformas estructurales a
las instituciones, las transformaciones a nivel macro y micro social, la integración y la
fragmentación en la política, en la organización internacional, el derecho y las relaciones
internacionales se producen de manera simultánea como partes de un mismo
proceso.99
Las circunstancias que inducen a ceder parte de la autonomía de los Estados a
través de sus gobiernos a favor de las organizaciones internacionales y de las llamadas
fuerzas transnacionales (en la acepción de Marcel Merle), también fomentan el
relajamiento de la estructura piramidal de la autoridad estatal en favor de
reivindicaciones de otra índole que pueden tener un carácter supranacional o
subnacional. En esta medida se podría afirmar que el escenario de las relaciones
internacionales y por ende de la organización internacional, se ha convertido en un
campo de batalla de continuo conflicto entre lo local y lo universal. Esta polémica en
torno a la “homogenización” o intensificación de las diferencias en el mundo globalizado
se relaciona estrechamente con la tendencia hacia la “occidentalización” del mundo
como ya lo apuntaba Huntington y apreciaremos en los siguientes argumentos.
Al llegar a este punto de nuestro análisis habrá quedado más o menos claro que la
diversidad de significados que adopta el término globalización se hace más evidente
cuando se maneja tanto académica como políticamente, en relación con las nuevas
circunstancias vinculadas con el fin de un mundo bipolar a partir del ocaso del bloque
soviético. Muchos autores engarzan el proceso de globalización a una
“occidentalización” del mundo debido a lo que consideran como una hegemonía política
y económica de Estados Unidos. En este sentido se afirma que la democracia y el
mercado se han convertido en ideales universales compartidos por una diversidad de
países. En nuestro medio, como se ha señalado previamente, esta concepción suele
estar unida a la preocupación por la dominación del modelo norteamericano sobre
los países de América Latina. Actualmente, cuando se hace referencia a una creciente
e inevitable occidentalización, se parte de la idea de que el mundo está pasando por
un proceso de “sincronización cultural”, sin precedente histórico.
98
ZABLUDOVSKY, Gina, “Los retos de la Sociología frente a la globalización”, en Perspectivas
y Problemas Teóricos de Hoy, Sociológica, Año 7, No. 20, UAM, México, 1992, p. 34.
99
Para analizar las recientes transformaciones de las relaciones internacionales y de la
organización internacional, DiMuccio y Rousenau (op. cit., 1992) proponen el enfoque de la
“teoría de la turbulencia”. De acuerdo con ella, cualquier sistema internacional es considerado
“turbulento” cuando sus parámetros pasan por cambios sustantivos en el número de los actores
y sujetos, en la extensión de sus diferencias y en el rango, profundidad y complejidad de las
interdependencias. Estas circunstancias afectan a su vez las propias acciones, metas y los
actores y sujetos.
Concatenadamente, la “nueva teoría de la modernización”–lo que algunos autores

han llegado a llamar “neomodernización”–, se vincula100 a la aspiración de llegar a ser
como las sociedades más desarrolladas y la disposición de adoptar los patrones
occidentales como medios y prerrequisitos para la emancipación social general o por
lo menos como un símbolo de avance civilizatorio. De ahí que, por supuesto, sea el
modelo “occidental” de organización internacional prevaleciente, el que se pretende
deba pautar las expectativas e iniciativas del resto del mundo no occidental en esta
importante materia (por ejemplo, la Carta y la ONU, como estereotipos a seguir). Sin
embargo, en el lado opuesto, y en contraposición a esta interpretación, otros estudiosos
consideran que el proceso de globalización conlleva más bien una “des-
occidentalización del mundo” y ejemplifican que tanto la supremacía económica de
Japón y de otros países asiáticos como China e India en menor medida, como la
emergencia de luchas étnicas nacionales y de fundamentalismos religiosos con
estrategias extraterritoriales, han llevado a la conformación de nuevos bloques
económicos y polos culturales. En este sentido, se afirma que esta tendencia
“policéntrica” podría ser una manifestación de “el principio del fin” de la supremacía
occidental.
Por otra parte, en el ámbito académico durante los últimos años, algunos científicos
sociales –y particularmente internacionalistas y politólogos de países en desarrollo–
han tratado de desarrollar “un verdadero enfoque global” capaz de mantener el equilibrio
en relación a las diversas culturas y civilizaciones y rebasar así el eurocentrismo
(compartido también por amplios sectores estadounidenses) de perspectivas de
quienes consideraban al Estado-Nación como su unidad básica de análisis y para los
cuales la concepción de la “historia mundial” había sido en gran medida la “historia de
Occidente”.101 Esta polémica nos lleva a tratar de explicar los tópicos relacionados
con los distintos niveles de la globalización y la forma de estudiarlos, pues somos de
la opinión de que solamente de esta manera, se podría estar en posibilidad científica
para analizar críticamente y comprender la complejidad de su naturaleza y la variedad
de su influencia en las relaciones internacionales y en la organización internacional
contemporánea.
100
FURTADO, Celso, El Capitalismo Global, FCE, México, 1999. // ALEXANDER, T., Fien
de Siecle Social Theory, Verso, London, New York, 1995, p. 11. // STOMKA, Piotr, The Sociol-
ogy of Social Change, Blackwell, Publisher, London, 1993, p. 92. Según opinión que comparten
estos tres autores, en años recientes la situación descrita se observa en la transición “del
comunismo al capitalismo”, esto es, se considera que muchas de las sociedades poscomunistas
se han caracterizado por una prevaleciente actitud “pro-occidental” y poco crítica que se expresa
como el deseo de ser considerados como “parte de Europa” y de negar toda su relación con el
mundo “pre-occidental” o “pre-civilizado”.
101
MAZLICH, Bruce: “An Introduction to Global History”, en Conceptualizing Global History,
Westwiev Press, 1993, pp. 2-9. Uno de los debates que quizá sean más ricos dentro de los que
adoptan esta perspectiva es la que llevan a cabo los historiadores en torno a la definición de
distintas concepciones sobre la “historia universal”, “historia internacional, “historia mundial
contemporánea” e “historia global”. Preocupados por esta cuestión, los científicos sociales han
llamado la atención sobre una serie de preguntas que todavía no parecen tener una respuesta
definitiva: ¿A partir de cuando se inicia la “historia global”?; ¿es la “historia global” sinónimo de
“historia contemporánea”? o ¿se trata más bien de una perspectiva de análisis de los fenómenos,
o de ciertos temas o problemas que se adoptan en la investigación social independientemente
de la época que se estudie?
Como se ha señalado previamente, en términos generales, se concibe a la

globalización como una serie de cambios multidireccionales y de procesos que han
llevado a la interdependencia a nivel mundial a una diversidad de aspectos, sean
éstos políticos, jurídicos, económicos, culturales, o sociales. Empero, en la medida
en que las distintas perspectivas analizan diferentes dimensiones de la realidad, la
globalización tiende a interpretarse enfatizando alguno de los aspectos de la misma.
Así, en nuestro medio –tanto en el ámbito periodístico como en el académico, político
y jurídico– lo más frecuente es que el término globalización se asocie fundamentalmente
con la nueva realidad económica que ha llevado a la mundialización de los mercados
y a una división del trabajo de alcance internacional. Esta óptica no sólo es la
predominante entre los economistas sino que es compartida por sociólogos, juristas,
internacionalistas e incluso politólogos que consideran que dentro de las dimensiones
de la internacionalización lo fundamental es la transformación de la esfera económica.
Esta a su vez tiende a dividirse en varias subdimensiones: 1) la creciente
internacionalización de la economía mundial a través del comercio; 2) la
internacionalización de la producción que ha hecho que las partes de la mercancía
final sean producidas y ensambladas en distintos países; 3) la creciente
internacionalización del capital, las finanzas y las instituciones crediticias; y 4) la
inmigración que se produce como consecuencia de las fuerzas económicas según
las oportunidades que se presenten en los cambiantes patrones de oferta de empleo
a nivel planetario.
Sin embargo, no todas las interpretaciones en torno al fenómeno privilegian los
aspectos económicos. Por el contrario, si se revisa el pensamiento de algunos
teoréticos sociales contemporáneos se puede observar la existencia de literatura en
la materia en la cual el centro de análisis está puesto en la esfera propiamente cul-
tural. En este contexto, ciertos doctrinarios llegan incluso a proponer la visión de la
“teoría de la globalización” en oposición y como una crítica a la propuesta de la “teoría
del sistema mundial” o del “sistema mundo”, desarrollada por Immanuel Wallerstein
por considerar que sus explicaciones son demasiado reduccionistas por enfatizar en
el rubro económico privilegiándolo sobre las otras variables de las relaciones
internacionales.
Bajo esta perspectiva R. Robertson102 denuncia “el excesivo economicismo” que
llevó a muchos científicos sociales influidos por Wallerstein a tratar el problema de la
cultura en una forma demasiado simplista como si la variedad de las culturas nacionales
y étnicas que confluyen en el sistema mundial pudiesen explicarse por la propia división
internacional del trabajo. En oposición a la teoría del sistema mundial cuyo sustento
es el análisis económico, lo que debiera ser focal para la teoría de la globalización es,
precisamente, la categoría de “cultura”. La globalización que se produce a partir del
siglo XVI no se da únicamente como una expansión en la economía capitalista sino
que involucra transformaciones en una amplia diversidad de áreas (internacionalistas
y politólogos comprendemos hoy a la globalidad como un fenómeno integral y
102
ROBERTSON, R., “Globality, Global Culture and Images of World Order”, en Social Change
and Modernity, Edited by Hanz Hakerkaf and Neil J. Smelser, University of California Press, pp.
298-399, 1992. Este autor considera que además del “sistema mundial” el científico social
interesado en los fenómenos globales tiene que tomar en cuenta al “individuo”, las sociedades
como tales y la “humanidad”.
comprensivo). Se trata de un proceso inacabado que debe entenderse en relación

con el acomodo permanente de las identidades locales y que debe discernirse
considerando las mutaciones en algunas ideas como la de “Estado”, “nación”,
“soberanía”, “institución”, “organización internacional”, “jurisdicción”,
“supranacionalidad”, “etnicidad”, “cooperación”, entre otras.
Al llegar a este punto, tomemos en cuenta que esta polémica en torno al peso de
los distintos factores en el proceso de globalización es tan abundante y compleja que
sin duda requeriría de un trabajo específico y profundo sobre la misma, lo cual rebasa
en mucho las posibilidades del presente epígrafe cuyo fin es presentar una
aproximación conceptual al fenómeno. No obstante, independientemente del factor
que se privilegie para definir la “globalización”, las ciencias sociales e incluso las
humanidades como el derecho internacional tienen la apremiante necesidad de analizar
la interrelación de las distintas dimensiones de los procesos locales y globales. Y
como resultado de lo que ocurre en las distintas áreas de conocimiento se abren una
serie de preguntas que invitan a la reflexión: ¿Cómo diferenciar los procesos materiales
y funcionales de la globalización de los marcos interpretativos mediante los cuales
éstos son apropiados por los individuos? ¿Qué relación existe entre la realidad político-
social, la identificación política y las variables económicas? ¿Hasta qué punto coin-
cide el espacio de la integración político-económica con el de la identificación social?
O bien, ¿Hasta dónde es viable relacionar la globalización con la desaparición de los
contenidos de identidad conformados territorial y extraterritorialmente incluyendo aquí
a las organizaciones internacionales como actores no territoriales?
El siglo XX fue testigo de cómo, en forma gradual, muchos grupos y personas han
dejado de sentir que sus identidades y sus vidas estaban determinadas esencialmente
por su lugar de nacimiento, su descendencia familiar y su “residencia permanente”.
En los tiempos actuales, caracterizados por grandes flujos migratorios, en que los
lugares de residencia pueden ser producto o bien de una decisión libre o bien de una
inmigración forzosa, el individuo los considera siempre en comparación con otras
alternativas. El proceso de erosión de ciertas identidades regionales y étnicas, se
produce paralelamente con una identificación de los movimientos regionales de otro
tipo. Al respecto, algunos autores han señalado la necesidad de diferenciar entre el
“viejo” y el “nuevo” localismo (entre viejas y nuevas organizaciones locales y regionales).
Mientras que el primero es excluyente puesto que considera que el estrechamiento y
el fortalecimiento de los vínculos internos se logra a costa del aislamiento del mundo
exterior, el segundo no puede concebirse sin los contactos y enlaces supranacionales
que a menudo se establecen de manera selectiva. Como se puede advertir, esta
diferenciación resulta fundamental para entender y proyectar la influencia que ejerce
la globalización sobre los sistemas políticos en sus dimensiones nacional e
internacional. En nuestra materia, es referirse al viejo localismo político y el nuevo
localismo político como disyuntivas y características que pueden incluso coexistir en
la organización internacional.
En esta tesitura, pensamos que otras nociones de las ciencias políticas y sociales
tradicionales deben ser reformuladas. En un tiempo en el cual las fronteras nacionales
no siempre coinciden con los límites del sistema político, muchos de los conceptos
clave de estas disciplinas ameritan una reflexión detallada: la diferenciación y/o
simbiosis entre lo internacional, lo transnacional y lo supranacional; entre política
doméstica y política exterior; entre política interna y política internacional; entre lo
público y lo privado; entre legalidad y legitimidad, entre organización nacional y

organización internacional, para mencionar sólo algunos.
De esta suerte, la forma en que construyamos los nuevos conceptos –que es uno
de los propósitos del presente libro– y en que respondamos a los cuestionamientos
aquí formulados seguramente nos llevarán a respuestas de amplia diversidad y con
carácter altamente polémico. Nos pueden conducir por ejemplo a la discusión en
torno a los agentes del cambio global, a las propias concepciones de modernidad y a
la forma más adecuada de dividir el trabajo científico. En la lógica de este razonamiento,
convendría escudriñar también por ejemplo, sobre el peso que tienen en la
transformación mundial las elites políticas y económicas y en cuanto al papel que en
ello juegan los distintos movimientos sociales y las distintas manifestaciones de
organización de la sociedad internacional; o también, sobre la manera como se vin-
cula el proceso de ‘globalización’ con las teorías de las Relaciones Internacionales y
de la Organización Internacional en los tiempos modernos.
4.2. Retos, oportunidades y tendencias de la sociedad globalmente

organizada
Como hemos observado hasta ahora, la globalización, la sociedad global y la

organización internacional constituyen un tema ubicuo en las discusiones actuales
de las ciencias políticas y sociales, y uno de los más incomprendidos. Tanto
historiadores, como economistas, sociólogos, internacionalistas y politólogos se han
aproximado al fenómeno de la globalidad desde perspectivas parciales y limitadas,
que mucho se beneficiarían de tomar más en serio las aportaciones de los otros.
Esta es la clave de la interdisciplinariedad que distingue, como método científico, a
las Relaciones Internacionales y a la Organización Internacional y que debiera permear
a los demás campos de conocimiento.
Por citar un ejemplo, la principal limitación que observamos en los colegas
economistas se relaciona con el modelo filosófico subyacente que comparten, en el
cual se entiende a la sociedad como un conjunto contractual de individuos
culturalmente homogéneos, que no da cabida a la diversidad multicultural. Por su
parte, la limitante más evidente en la aproximación de las ciencias políticas y sociales
radica en la incomprensión del poder explicativo del enfoque económico y una falta
de atención a la evidencia empírica sobre los procesos económicos que están
estudiando. Existen buenas razones para que los economistas tengan una visión
relativamente pobre sobre la globalización y una concepción simplista que les hace
perder de vista complejos fenómenos culturales, sociales, políticos o jurídicos que la
han acompañado. Los mitos de lo que Ulrich Beck llamaría el “globalismo”, son
compartidos por la mayoría de los economistas porque la matriz filosófica de la que
provienen resalta aspectos de la realidad relacionados con el libre intercambio y el
interés material propio. No obstante, esto no es necesariamente negativo, pues la
selectividad de la visión filosófica de los economistas les permite enfocar los problemas
que les interesan con gran efectividad. Generalmente utilitaristas, sus concepciones
de cómo se construye una sociedad o una organización económica o comercial
internacional, colocan en un lugar central la idea de consenso mutuo al que se puede
llegar por la vía racional de la negociación y las decisiones egoístas de los individuos.
Por el contrario, los científicos sociales se caracterizan por un fuerte rechazo al

individualismo metodológico, tan preciado por los economistas, lo cual los coloca en
marcos teóricos prácticamente ininteligibles para un economista. Por ello, una buena
respuesta sociológica a la globalización debe empezar por un entendimiento claro y
preciso de lo que la ciencia económica ofrece. Recordemos que Max Weber entendía
los avances más recientes de la economía marginalista y las discusiones de su tiempo,
y aceptaba sus explicaciones para “entender procesos de racionalidad instrumental”.
Su crítica radicaba en que esa racionalidad era insuficiente para discernir los procesos
sociales. Su pensamiento era incluyente desde un punto de vista teórico. En este
sentido, los sociólogos, politólogos e internacionalistas actuales tendrían mucho que
aprender de los economistas neoclásicos, siempre y cuando estén dispuestos a
reconocer que la explicación económica tiene sus limitaciones.
Pero existe un segundo problema más serio de los análisis sociológicos de la
globalización, que son hasta el momento los más críticos, incisivos e interesantes.
Paradójicamente para una profesión en que se tiende generalmente a la inducción y
la observación en detalle, muchos de los estudiosos son poco cuidadosos con el uso
de datos macroeconómicos o las tendencias de la información estadística que usan
para apoyar sus argumentos. Los ejemplos más típicos de un mal manejo de la
evidencia por parte de los sociólogos son la manera en que se combinan flujos y
acervos al hacer comparaciones, en el cómo se continúa analizando la distribución
funcional del ingreso, cuando la desigualdad es fundamentalmente por salarios, no
por ingresos de capital; o cuando se afirma que la base fiscal de un Estado está en
las empresas. El punto de este comentario no es poner en entredicho estos análisis,
que en otros sentidos son sumamente lúcidos, sino resaltar que para hacer un buen
estudio de la globalización se tiene forzosamente que empezar por disponer de datos
sólidos y un análisis económico sofisticado, independientemente que seamos
sociólogos, politólogos, juristas o internacionalistas.
Con esta advertencia y con el fin de ir perfilando la idea de este epígrafe, se debe
advertir que los fenómenos transfronterizos de índole económica, política y social,
plantean nuevas exigencias a las sociedades nacionales, a los Estados, a la
organización internacional y a la política mundial. Los problemas planetarios de la
sociedad globalmente organizada rebasan las posibilidades de actuar de las naciones
y comienza a ponerse en duda y a replantearse el concepto clásico de soberanía.
Entrados ya en el siglo XXI no es posible seguir afirmando, como lo hacen los
defensores a ultranza del pensamiento único, que este nuevo esquema en el que los
procesos económicos, sociales y políticos sólo pueden concebirse como fenómenos
globales es fatal e irreversible y que los espacios y actores nacionales, regionales y
locales, o el propio Estado nacional, tienen cada vez menos importancia.
No olvidemos que la caída del muro de Berlín y del socialismo soviético despertaron
enormes expectativas con relación a la apertura de una etapa de paz y progreso para
esos países y para el resto del mundo. Los primeros signos fueron, efectivamente,
alentadores: naciones como Polonia, Hungría, Checoslovaquia, adoptaron
voluntariamente la democracia liberal con todos sus elementos, en otras palabras, el
constitucionalismo, la división de poderes, el sistema plural de partidos políticos, la
libre asociación de los grupos civiles y la incorporación libre a las organizaciones
internacionales. Pero luego la esperanza y el entusiasmo disminuyeron: resurgen los
tribalismos agresivos cuyos ejemplos más conocidos, pero no los únicos, son los
casos gravísimos de Yugoslavia y Ruanda. Hay muchos signos contradictorios, por

un lado, la reincorporación al modelo de las repúblicas democráticas inspirado en las
tesis de la ilustración y la modernidad y por el otro, la disolución anárquica con base
en la reivindicación de pertenencias étnicas que históricamente han buscado un
oponente para confrontarse y autoafirmarse. Así, podríamos afirmar que las posiciones
en tensión, o sea, la de la recuperación de las instituciones y valores de la modernidad
político-jurídica y la del viraje hacia las identidades sociales más elementales y
belicosas están personificadas, respectivamente, por Vaclav Havel y Slobodan
Milosevic.103
Lo cierto es que el proscenio creado a raíz de la terminación de la segunda guerra
mundial, basado en el equilibrio del terror atómico, y la desenfrenada y encubierta
carrera armamentista de la posguerra fría, no han dado lugar a un nuevo orden
internacional sino más bien a un gran desorden en el que es cada vez más difícil
encontrar salida y donde la organización internacional, aunque inmersa en una fase
de expansión y diversificación, parece perder efectividad y capacidad de influencia
en su entorno político mundial. Este nuevo “desorden internacional” es el marco
propicio en el cual la sociedad globalmente organizada ha sentado sus reales y donde
germina rápidamente la necesidad de un sistema de organización internacional glo-
bal que contribuya con eficacia a poner “orden en el desorden”, a “organizarse para
organizar”; tarea que hoy comparte más cercana y abiertamente con la política mundial,
la diplomacia multilateral-parlamentaria y las políticas exteriores de los Estados.
La sociedad global de nuestro tiempo es una configuración histórico-social amplia,
que convive con las más diversas formas sociales de vida y de trabajo, pero también
que señala condiciones y posibilidades, encerramientos y perspectivas, dilemas y
horizontes. Tan es así que en el ámbito de la globalización emergen o resurgen
localismos, provincialismos, nacionalismos, regionalismos, colonialismos,
imperialismos, etnicismos, fundamentalismos y racismos; asimismo, se reavivan los
debates, las investigaciones y las preocupaciones sobre la identidad y la diversidad,
la integración y la fragmentación. La sociedad globalmente organizada es, por principio,
el ámbito en el que se mueven los individuos y las colectividades, o las naciones y las
nacionalidades, incluyendo grupos sociales, clases sociales, pueblos y etnias, con
sus formas sociales de vida y de trabajo, con sus instituciones, sus patrones y sus
valores. Junto con las peculiaridades de cada colectividad, nación o nacionalidad, se
manifiestan las configuraciones y los movimientos de la globalidad. En efecto, se
trata de realidades sociales, económicas, políticas, culturales y jurídicas que emergen
y adquieren dinamismo con la globalización del mundo, o la formación de la sociedad
global.104
103
En efecto, el político checoslovaco se convirtió en un líder de talla mundial para las
aspiraciones más genuinas de llevar a cumplimiento los ideales marcados por pensadores
como Montesquieu, Locke y sobre todo Kant. En contraste, el ex dictador serbio fue tomado
como el prototipo de las tendencias más retrógradas en el intento de introducir criterios étnicos
en los asuntos políticos a semejanza de lo ejecutado por el nazismo inspirado en las ideas de
Hitler y Rosenberg.
104
Sin pecar de reiterativos, señalaremos que la sociedad global es un fenómeno que requiere,
por su enorme complejidad, de un estudio mucho más cuidadoso y profundo que lo que aquí
hemos apenas esbozado. Tratando de sistematizar un asunto tan abundante en determinaciones,
Las transformaciones que están ocurriendo desde la segunda mitad del siglo an-
terior, pueden ser percibidas como las manifestaciones de una ruptura histórica más
o menos drástica y general, con implicaciones teóricas y prácticas fundamentales.
Son mutaciones repentinas y lentas, parciales y totales, visibles e invisibles,
sorprendiendo a unos y a otros en todos los lugares y que están marcando la pauta a
seguir en la organización internacional de la sociedad global. Como lo enfatiza Octavio
Ianni,105 la geografía y la historia parecen haber entrado en un nuevo ciclo donde han
adquirido movimientos inesperados y dimensiones sorprendentes. Realidades
geográficas e históricas que parecían estables o superadas resurgen de pronto, al
mismo tiempo que diseñan nuevos mapas del mundo y nuevos marcos de referencia
para el sistema de relaciones internacionales y del propio subsistema de la organización
internacional. Se sacuden también los contextos mentales, sociales y las normas de
referencia, generando contratiempos y preocupaciones, o crisis y conflictos, tanto
como perspectivas y horizontes. Se inicia otro ciclo de la historia, otros modelos de
organización de la sociedad internacional y nuevas concepciones de lo que debe ser
una institucionalización verdaderamente universal de las relaciones internacionales,
amén que se están gestando nuevos escenarios para las fuerzas y las luchas sociales
como el combate frontal a la pobreza, la marginación y las graves asimetrías que
produce y exacerba a diario el modelo global en turno y frente a las que poco han
podido hacer la cooperación y los organismos internacionales.
Son muchas las dudas y las interrogantes sobre los significados, tendencias y las
implicaciones de la sociedad global que nos ha tocado vivir. Algunas veces los
cuestionamientos están basados en el parámetro representado por la sociedad
Anthony McGREW, en su ensayo “A Global Society?” (en Stuart Hall, et. al., Modernity, Polity
Press, Cambridge, 1995, pp. 466-503), presenta una clasificación muy ilustrativa de los enfoques
sobre el rubro. Allí se expresa que los análisis sobre la sociedad global se pueden dividir en dos
grandes vertientes: los que ponen el acento en una sola causa como determinante de la acción
y los que enfatizan el carácter multicausal del fenómeno. Obviamente se trata de una ordenación
inicial y esquemática que, sin embargo, ha sido considerada útil para estructurar un acercamiento
a la discusión sobre la materia. En la línea monocausal, McGrew resalta los trabajos de tres
autores: Wallerstein, Rosenau y Gilpin. Wallerstein (Historical Capitalism, 1983) introdujo en el
seno de las ciencias sociales el concepto de sistema mundial y ha puesto el acento en la
importancia del capitalismo en el proceso de la sociedad global. Rosenau (The Study of Global
Interdependence, 1980) asocia la existencia de la sociedad global con el proceso tecnológico y
en especial con la expansión de las compañías transnacionales. Gilpin (The Political Economy
of International Relations, 1987), por su lado, destaca los aspectos politico-militares de la
integración internacional, su perspectiva se centra en el auge y descenso de los poderes
hegemónicos en el sistema interestatal. Por cuanto a la vertiente multicausal, se ubican dos
pensadores: Giddens y Robertson. Conforme al primero (The Consequences of Modernity, 1990)
se pueden reconocer al menos cuatro factores que inciden en la conformación de la sociedad
global: el sistema económico capitalista, el sistema interestatal, el complejo militar y el proceso
de industrialización. Robertson (Mapping the Global Condition, 1990) expresa que el mayor
desafío de la teoría social hoy en día es considerar la trayectoria de la sociedad global en un
sentido plural para ir más allá de los modelos establecidos en cuanto a política, la economía y
el derecho internacional.
105
IANNI, Octavio, La Era del Globalismo, Siglo XXI, México, 1999. Se recomienda la lectura
del capítulo 8 (La Idea del Globalismo), pp. 155-181.
nacional, o el Estado-nación. Ciertos sectores de opinión destacan las implicaciones

perjudiciales de la sociedad global, en lo que se refiere a la creación o agravamiento
de los problemas sociales, incluyendo el desempleo estructural, el etnocentrismo, el
racismo, el aumento de la delincuencia, el fundamentalismo y otras manifestaciones
de intolerancia o de prejuicio y piensan que así se niega la globalización. Nada más
falso. También están los que se engañan con la idea de que la sociedad global implica
integración y homogeneización, organización internacional más homogénea e inte-
gral, incluyendo la disolución de las diversidades o identidades. Otros más apuntan
que se trata tan solo de una expresión del imperialismo de esta o de aquella nación
más poderosa, por medio de sus empresas, corporaciones o conglomerados.106
Y están asimismo los que imaginan que la sociedad global es mera fabulación del
neoliberalismo, “como si la ideología fuese suficiente para engendrar la historia”,
según expresión categórica de Octavio Ianni. Al respecto, nuestro pensamiento es en
el sentido de que la sociedad global no se reduce al neoliberalismo y mucho menos
se expresa apenas en esa ideología. De hecho, como lo podemos constatar, Incluye
tanto al neoliberalismo como al socialismo. Es, en realidad, el escenario de otras
tendencias ideológicas, tales como la socialdemocracia y el nazismo. Se trata de una
formación social global, desigual y problemática, pero global; una configuración geo-
histórica, social, económica, política, cultural y jurídica contradictoria, aunque poco
conocida en su anatomía y en su dinámica.107
La sociedad mundial en su actual definición global está engendrando e imprimiendo
dinamismo tanto al derecho, la organización y las relaciones internacionales, como a
los entrelazamientos, de integración y fragmentación en todo el orbe. Tanto es así,
que está provocando muy graves tensiones, antagonismos, crímenes y delitos,
conflictos, diferendos, revoluciones y guerras de agresión, al mismo tiempo que propicia
la creación de movimientos sociales de varias tesituras, destinados a recuperar,
proteger o desarrollar las condiciones de vida y de trabajo de las más diversas
categorías sociales y minorías, por encima incluso de localismos, provincialismos,
nacionalismos y regionalismos. Por cierto, estos fenómenos no han sido correctamente
dimensionados por las organizaciones internacionales regionales, como la Unión
Europea, la Unión Africana y la Liga Árabe, habiendo tenido que pagar las
consecuencias de esta miopía con el agravamiento de los problemas sociales y una
merma sensible en el ritmo y calidad de la integración económica y política en sus
respectivos contextos. En la misma medida en que la sociedad global puede concebirse
como una vasta e intrincada formación social, que incluye naciones y nacionalidades,
pueblos y etnias, religiones y lenguas, culturas y civilizaciones, también puede ser
vista como el escenario de las diversidades socioculturales, del desarrollo desigual,
combinado y contradictorio de las múltiples perspectivas. La misma dinámica de la
globalización, en términos sociales, económicos, políticos, jurídicos y culturales, ge-
nera y desarrolla las condiciones de la diversificación y la fragmentación. Y aquí es,
106
Como vimos en nuestro Capítulo 2, lo cierto es que las transnacionales pierden sus
raíces progresivamente, planeando y concretando sus actividades en términos de geoeconomías
propias, muchas veces ajenas a las peculiaridades e idiosincrasias de los gobiernos nacionales
y de las organizaciones internacionales, principalmente las de naturaleza y funcionamiento
económicos.
107
Ianni, Ibidem, p. 173.
precisamente, donde se inscribe la evolución y transformación, con toda su amplia

gama de manifestaciones y desafíos, la organización internacional contemporánea.
Como científicos sociales e internacionalistas universitarios, hoy entendemos que
tan pronto se habla de sociedad global, inmediatamente se cuestiona al imperialismo,
cuando en la realidad uno y otra se contraponen, se complementan, se activan o se
empalman, según la sinergia de las relaciones, procesos y estructuras que constituyen
el capitalismo como modo de producción mundial. No se trata de discernir que uno
niega o anula a la otra, sino de reconocer que ambos se determinan recíprocamente.
Mientras tanto, como lo enfatiza el agudo Ianni,108 la sociedad global subsume histórica
y teóricamente al imperialismo. Aunque se trata de dos configuraciones históricas y
teóricas diferentes, que pueden percibirse como dos totalidades disímbolas, una abarca
al otro; es decir, la sociedad global puede contener a varios imperialismos, así como
diferentes regionalismos, muchos nacionalismos y una infinidad de localismos y de
organismos internacionales de distintos tintes y niveles. Nos encontramos pues, frente
a una totalidad más amplia y comprensiva. Y más que esto, es en el ámbito de la
globalización donde se mueven los individuos y las colectividades, las naciones y las
nacionalidades, los grupos sociales y las clases sociales, del mismo modo que ahí se
mueven las organizaciones multilaterales, gubernamentales y no gubernamentales,
las corporaciones transnacionales y los entes supranacionales.
En fin, el estado de cosas no parece tener vuelta de hoja y sólo se requiere
profundizar el estudio crítico de todos los componentes del fenómeno global para
determinar con mayor exactitud los alcances de su impacto en la organización de la
sociedad internacional moderna, con todos sus cortes y límites. Así, para concluir
esta exposición de ideas generales en torno a los retos, oportunidades y tendencias
de la sociedad global, invitamos al lector a meditar en torno a algunas reflexiones
sobre la proyección global de la organización civil internacional y el dilema de la
soberanía frente a la sociedad globalmente organizada.
4.3. La proyección global frente a la nueva agenda ciudadana:

la organización civil internacional
A reserva de que dedicaremos un Capítulo posterior y por entero de nuestra

investigación a los organismos no gubernamentales (ONG) como fuerza transnacional
y correlato de la sociedad civil internacional, es pertinente dedicar este breve espacio
de análisis al fenómeno, pero pensándolo exclusivamente como proyección del proceso
de globalización de la vida nacional e internacional que venimos revisando. Dicho
esto, cabe subrayar que, hasta ahora, parece haber quedado claro que la globalización
pone en relieve la existencia de un amplísimo conjunto de temas y problemas de
108
IANNI, Octavio, La Sociedad Global, Siglo XXI, México, 1998. Del mismo Ianni, consultar:
Teorías de la Globalización, México, Siglo XXI, 1996. Indica el autor en este último trabajo, que
el globalismo desafía tanto a las naciones y a las nacionalidades como a las más diversas
corrientes teóricas de las ciencias sociales, las cuales se enfrentan a los desafíos de la sociedad
global, por la originalidad como objeto de reflexión y por la urgencia de su interpretación. Son
tantos y tales los retos así generados que en todo el mundo las ciencias sociales buscan y
rebuscan conceptos, categorías e interpretaciones.
proyección universal que sólo pueden ser encarados de manera eficaz reconociendo
esa proyección, y adoptando acciones y estrategias también de proyección global, o
por lo menos internacional o regional. Es, por supuesto, el caso de los temas centrales
de la nueva agenda político-social internacional, como el medio ambiente y la paz y
seguridad individual y colectiva. A esto podemos agregar la problemática que
representa una organización internacional desorganizada y fraccionada, de un derecho
internacional mediatizado, al igual que múltiples problemas sin resolver en materias
de derechos humanos, migración, desarrollo, desarme, endeudamiento externo y las
condiciones leoninas de pago impuestas a los países deudores. En conjunto, estos
temas y problemas, y otros muchos más que dificultan y obstruyen el progreso colectivo,
diseñan lo que podría denominarse –en lenguaje de Carlos M. Vilas– una “agenda
hacia una ciudadanía global” o “agenda para una conciencia global de la ciudadanía”,
que busca convocar a la acción por encima de las fronteras nacionales y de las
organizaciones intergubernamentales de corte tradicional.
En efecto, junto con el desarrollo progresivo de tal agenda, y bajo el embate
persistente de la globalización, tienden a intensificarse amplias redes de expresiones
asociativas, genéricamente denominadas ONG, o “sociedades civiles
internacionalmente organizadas”, que abarcan una enorme variedad de casos –-hoy
se cuentan más de 4000 de ellas–: locales, nacionales, transnacionales; orientadas
hacia temas específicos o sectoriales o hacia cuestiones globales. En el devenir de
la actual sociedad global, la eficacia de estas organizaciones, su autonomía efectiva
respecto del Estado soberano y las corporaciones, el tipo de relaciones que mantienen
con las colectividades humanas, son extremadamente variadas y han motivado
intensas e inacabadas discusiones en todos los ámbitos del conocimiento social,
económico, político, jurídico, cultural e ideológico.
Muchas de ellas han probado ser simples fachadas de los grandes actores de la
globalización financiera y de la penetración neocolonial de las grandes potencias
–cuando no una forma simulada de beneficencia o de “ayuda no oficial al desarrollo”.
Pero en otros casos, afortunadamente la mayoría y que son los que nos interesa
rescatar en esta percepción humanista de la sociedad global, esas ONG han probado
ser de un valor estratégico para la introducción y la promoción de muchos de los
temas que integran el contenido de los programas de la organización internacional
general y que se incorporan a una agenda global alternativa, de inusitada importancia
para los hombres y los pueblos que pugnamos por un “orden en el desorden imperante”,
incluyendo la lenta pero progresiva sensibilización de algunas organizaciones e
instituciones políticas respecto de dicha agenda de la asociativa global.
Además, un aspecto relevante, en especial para la dimensión que hoy están
adquiriendo las relaciones internacionales y la organización internacional, se explica
en el hecho de que a pesar del sesgo y de los efectos desequilibrantes y asimétricos
que involucra la construcción de la sociedad global, esta situación está ayudando,
contradictoriamente, al progresivo desarrollo de lo que algunos autores como el propio
Vilas (1994) han denominado “globalización de la idea de justicia”. La desregulación
de innumerables actividades de las sociedades nacionales e internacional, es como
los medios de comunicación o la Internet, permiten por un lado el tráfico de mucha
chatarra informativa e incluso su utilización con fines ilícitos y atentatorios a la dignidad
y la libertad humanas; mientras que, por el otro, facilitan la socialización de información
alternativa, o de confrontación con los poderes autoritarios del Estado y de las firmas
transnacionales, que ya no pueden ser censurados por aquél o por éstas. Claro está,
es incuestionable que no todo lo que circula por estas vías puede interpretarse como
proveniente de los ámbitos más democráticos o progresistas de la sociedad, pero
buena parte de lo que se transmite cuestiona seriamente las fuerzas que impulsan el
uso irrestricto del poder, el control de la producción y el consumo, incluidas las ideas,
o la globalización financiera del capital y sus efectos más denostables. Es atendible
después de todo, que esta actividad, ahora aún desregulada, ha incrementado y
acelerado el acceso de información entre los nuevos actores de la agenda global.
Hay pues una relación directa e innegable, entre la construcción de la sociedad de la
información y la construcción de la sociedad civil internacionalmente organizada.
En suma, todo lo expuesto explica por qué la sociedad global es captada no nada
más como un conjunto de sesgos e inercias negativas, sino como el desafío para
encontrar vías de oposición y de alternativa a tales impulsos y desviaciones. Por
supuesto, los avances en el conocimiento y en la gestación de una conciencia
de identidad y ciudadanía global son todavía mucho mayores que en términos de
capacidad para generar impactos en las políticas estatales y en el comportamiento
de los súper-monopolios depredadores. Pero sin el desarrollo de esta conciencia, es
imposible pensar en avanzar al terreno de los resultados concretos, especialmente
en los de un nuevo orden político internacional. Y es que, precisamente, esta idea de
ciudadanía global no emerge espontáneamente o por el simple desarrollo inercial
de la sociedad globalizada; como toda ciudadanía, es el producto de la resistencia a
la opresión y de la lucha por un mundo mejor. De otra manera, como lo reafirma Vilas,
“Sin una voluntad de confrontación a lo presente, hasta la idea de futuro carece de
sentido”.109
Por otro lado y en el mismo orden de ideas, también es cierto que el desarrollo
descansa, antes que nada, en factores endógenos, tales como la modernización del
Estado, la estabilidad institucional, el estado de derecho, la justicialidad de la vida
social, la transparencia en el manejo de la cosa pública, el respeto a los derechos
ciudadanos, los equilibrios macroeconómicos, los incentivos para la inversión nacional
y el ahorro interno, y la capacitación de los recursos humanos. En la sociedad global,
que concebimos desde la perspectiva emancipara de la ciencia social crítica, nada
de esto puede importarse de afuera ni delegarse en el liderazgo de los agentes
transnacionales. Como lo ratificara Aldo Ferrer (1997), el desarrollo no es posible sin
respuestas viables al dilema del crecimiento integral en un mundo global. Este dilema,
a nuestro parecer, sigue descansando en el ejercicio de la libertad de maniobra con
que cuenta cada país; y, el hecho de que esa libertad se asuma para aceptar
incondicionalmente las reglas del juego establecidas, adoptar estrategias inviables o
iniciar caminos alternativos de desarrollo, depende más de los factores internos que
de las restricciones del contexto externo. Y como bien lo enfatiza el estimado mentor
Enrique Ruíz García, hay que tener cuidado con la visión fundamentalista de la
globalización ya que indudablemente se trata de una versión moderna del absolutismo
109
VILAS, Carlos, M., “Participation, Inequality, and the Whereabouts of Democracy”, en D.
Chalmers, C.M. Vilas, et.al. (eds.), The New Politics of Inequality In Latin America, Oxford,
Oxford University Press, pp. 3-42. De Vilas también están: Violencia Política, Legitimidad y
Fragmentación Social, Foro Internacional, y Violencia y Políticas Públicas en América Latina,
Caracas, CENDES, Universidad Central de Venezuela, 1996.
118
y un desafío a la tradición liberal de las democracias occidentales.

En este sentido, el cambio de rumbo es necesario para dirigir la globalización en
beneficio de la organización nacional e internacional, incluyendo a la sociedad civil
en todos sus niveles de actuación. Implica, en primer lugar, un debate amplio y profundo
sobres las opciones que confronta la sociedad en un mundo globalizado. Requiere,
además, la reconstrucción de los medios de acción pública para compatibilizar la
capacidad creadora de riqueza de los mercados con los equilibrios sociales que son,
en sí mismos, nuevas fuentes potenciales de crecimiento, empleo y bienestar.
Reclama, asimismo, una organización y cooperación internacionales amplias y
extensas para resolver cuestiones globales, como la protección al medio ambiente y
los derechos humanos, la lucha contra el crimen organizado y la impunidad, y la
seguridad individual y colectiva. Pero la viabilidad de esta organización internacional
cooperativa descansa, sobre todo, en las decisiones de los centros de poder mundial
y estos parecen estar lejanos de establecer un compromiso con la construcción de un
nuevo orden político y económico mundial. Mientras tanto, cada país, como nuestro
lastimado México, deberá enfrentar su propia realidad y reconocer que, en definitiva,
es el responsable de su propio destino, de construir una sociedad civil fuerte y
desafiante, y de resolver el dilema del desarrollo en una sociedad global. No hay
marcha atrás.
4.4. Referencia breve sobre la soberanía frente a la sociedad

globalmente organizada
No quisiéramos terminar este apartado sin antes compartir algunas reflexiones en

torno a lo que, desde la óptica de la ciencia social, pudiera expresarse como una
primera aproximación a los fundamentos sociológicos y culturales de la soberanía
estatal frente a la nación y los procesos de la globalización. El punto de partida será el
mismo que ya antes hemos semblanteado, esto es, que la presencia y fuerza de
actores e instituciones internacionales, transnacionales, supranacionales o globales
está transformando radicalmente al Estado, principalmente en sus facultades,
funciones, espacios y territorios en los que concentra su actividad; lo cual a estas
alturas, lejos de lo que sostenían algunas previsiones apresuradas (Ohmae, 1990;
Fukuyama, 1992), indicaría que los Estados no sólo no desaparecen sino que se
transforman y siguen siendo actores que influyen decisivamente en muchos terrenos,
a niveles nacional e internacional, considerándose inclusive, conforme a la sociología
latinoamericana, entre las fuerzas más activas y comprometidas de la globalización.
Sin embargo, su estatus soberano se debilita en varios campos: se vuelve incapaz,
por ejemplo, de regular los flujos financieros y comerciales, los derechos de propiedad
y autoría, los crímenes y delitos internacionales, los derechos humanos universalmente
sancionados y otras transacciones económicas, sociales y culturales transfronterizas.
De la misma manera, la autoridad del Estado pierde eficacia para reglamentar y aplicar
sanciones a los OIG de carácter militar y de seguridad como la OTAN, o a organismos
intervencionistas como el FMI, e incluso a varias ONG que actúan ultra vires; replantea
su relación con las comunidades e identidades que desbordan las fronteras nacionales,
y rearticula los nexos entre lo local, lo nacional y lo global, perdiendo así capacidad
reguladora en ciertos ámbitos al tiempo que se fortalece en otros. Conforme lo plantean
119
Scholte (1998) y Held (1995), en el marco de la globalización, los aparatos estatales

no sólo sobreviven sino que crecen, se fortalecen y penetran nuevos ámbitos de la
sociedad; en cambio la soberanía, como control supremo y exclusivo, deja de operar,
porque la capacidad reguladora del Estado se erosiona frente a los mecanismos
emergentes de regulación y gobernación en el nivel global.
Como ya se apuntó cuartillas atrás, en el marco de la sociedad global, la soberanía
pierde fuerza porque los Estados deben compartir la tarea de gobernar con organismos
internacionales públicos, no gubernamentales, privados y cívicos, a la vez que
someterse a un derecho internacional que cobra de manera creciente una real
dimensión supranacional y estatura transnacional. A la vez, hacia adentro, enfrentan
nuevas formas de reagrupamiento de la sociedad civil, de participación política indi-
vidual y colectiva, y de construcción y reconstrucción de la ciudadanía. Todo ello
impone esfuerzos de redefinición y precisión en torno a los conceptos de ‘comunidad’,
‘soberanía global’, ‘Estado global’, ‘ciudadanía’, ‘violencia’, ‘orden y desorden’, lo
‘público y lo ‘privado’, así como al complejo de las relaciones entre sociedad civil y
Estado. En esta línea, las nuevas posibilidades de convivencia se dan hoy de manera
especial en los márgenes de Estados nacionales sometidos a presiones derivadas
de lo que Beiner (1995) ha definido como la dialéctica entre globalismo y localismo, y
se atienden las tendencias simultáneas y contradictorias de integración y
recomposición de los Estados.
Ya manifestamos también que al enfrentarse con la globalización y el afianzamiento
la emergencia de la sociedad global, las ciencias sociales, la política y la disciplina
de la organización internacional, son desafiados a repensar su objeto, que es
movedizo, dinámico y cambiante. Parece que siempre es el mismo, pero se modifica
constantemente; en ocasiones de manera visible, otras imperceptible, dando la
apariencia de que permanece, pero se transfigura. Frecuentemente los estudios e
interpretaciones extrapolan provincias, naciones y organizaciones, pero el núcleo de
la problemática tiende a ser la sociedad o el individuo, a veces uno subsumiendo al
otro. Mientras tanto, lo que ha predominado en el devenir del saber sociopolítico son
los cuestionamientos sobre la sociedad nacional, el Estado-nación, el proyecto
nacional, las condiciones de soberanía, o las posibilidades de la hegemonía. En ge-
neral, bajo diferentes enfoques teóricos, las ciencias políticas y sociales han realizado
estudios e interpretaciones destinados a esclarecer estos dilemas, o algunos de sus
aspectos. Empero, ocurre que la sociedad nacional, en sus diferentes significaciones
y connotaciones, se transforma; y, en la medida en la que se verifica la globalización,
cuando se desarrolla la sociedad global, en ese contexto la soberanía nacional también
cambia de figura, tanto empírica como metodológicamente, tanto histórica como
teóricamente.
Al fracturarse por la globalización mucho de lo que ha sido en la tradición el Estado-
nación, como realidad y como imagen, se plantea de inmediato el desafío para las
ciencias sociales. El paradigma clásico, cuyo distintivo ha sido la sociedad nacional
simbolizada en el Estado-nación soberano, está en entredicho. Indudablemente,
continuará siendo vigente, pero subordinado a la globalización, porque el mundo ya
no es sólo, o principalmente, un almanaque de Estados nacionales y las naciones se
transforman en espacios, territorios o eslabones de la sociedad global. Ésta es la
nueva totalidad en movimiento, problemática y contradictoria y, a medida que se
desarrolla, confiere nuevos significados a la soberanía estatal y a la sociedad nacional,
como un todo y en sus partes. En esta lógica, cuando lo observamos desde una
perspectiva amplia, de largo plazo, el Estado-nación se revela también como un proceso
histórico problemático, contradictorio y transitorio que, en una época, se definía por la
soberanía, real o anhelada, amplia o limitada; en tanto que en los tiempos actuales se
vuelve a modificar, pero ahora radicalmente: de manera progresiva, ahora lentamente,
a veces de modo repentino, esto es, se transforma en provincia de la sociedad glo-
bal; del mismo modo que las organizaciones interestatales se convierten en conjuntos
de provincias de esa misma sociedad global. La soberanía cobra pues, otro sentido
histórico.
En el lenguaje social actual es común advertir que las condiciones para la
formulación e implementación de proyectos nacionales soberanos son drásticamente
afectadas por la globalización, o bien únicamente se hacen posibles cuando
contemplan las poderosas determinaciones y designios externos, transnacionales y
propiamente globales. A partir de la época en que este proceso se constituye como
una nueva realidad, conformando una nueva totalidad histórica, cuando las fronteras
son anuladas o modificadas, la soberanía se transforma en figura retórica. Al debilitarse
el Estado-nación, inmediatamente surgen provincialismos, nacionalismos,
regionalismos, etnicismos, fundamentalismos, o sea, nuevos surgimientos que
expresan tanto reivindicaciones e identidades antiguas como la decadencia del Estado-
nación como instituto de soberanía. De ahí que entonces, hablar, por ejemplo, de
“transferencia” de soberanía del Estado a las organizaciones internacionales para
darles vida y sustentación de poder de decisión autónomo pase a ser, más que antes,
un enunciado retórico sin ningún fundamento.
Desde otra arista, paulatinamente los actores clásicos de las relaciones
internacionales, los Estados-nacionales, son empujados a organizarse alrededor de
un “actor” nuevo y diferente: la “comunidad” regional, es decir, son varias las
constelaciones de países en los que el Estado-nación aparece subordinado, tal y
como está sucediendo en Europa, América, Rusia, Sudeste de Asia y en el Pacífico.
Así, quienes ven en la globalización un conjunto de variadas y poderosas fuerzas
que hacen anacrónico el Estado-nación y quimérica a la soberanía, al mismo tiempo
que se crean exigencias de ordenamiento político mundial, no dudan en afirmar la
insuficiencia del paradigma de las relaciones internacionales que da prioridad al
Estado-nación como figura principal, actor de la soberanía. En este ambiente, se
considera, surgen otros actores, diferentes estructuras de poder, distintas
polarizaciones de intereses, nuevas condiciones de convergencia y antagonismos
entre Estados soberanos, grupos sociales, clases sociales, fuerzas transnacionales,
movimientos de opinión pública, organizaciones supranacionales, fundamentalismos,
corrientes de pensamiento.
Este es el contexto en el que el susodicho paradigma tradicional de las relaciones
internacionales comienza a ser superado, o subordinado por el nuevo. Uno que
corresponde a la dinámica de la sociedad nacional, del Estado-nación, en el que
sobresale el supuesto de la soberanía. Otro, ligado a la dinámica de la sociedad
global, que incluye relaciones, procesos y estructuras de dominación y apropiación
peculiares, implica movimientos de integración y antagonismos originales, y hace
posible –no se olvide– soberanías y hegemonías desconocidas. En un mundo
globalizado, cuando se modifican, transforman, recrean o anulan fronteras reales o
imaginarias, los individuos nos movemos en todas direcciones, cambiamos de país,
trocamos lo local por lo global, diversificamos nuestros horizontes, pluralizamos

nuestras identidades.
A este ritmo, es claro que todas las personas se “desterritorializan” y
“reterritorializan”, en el escenario del “cosmopolitismo promovido por la globalización”.110
El Estado-nación, las organizaciones internacionales y el sistema político mundial, ya
no son lo mismo, aun cuando todavía se pueda utilizar la retórica de la soberanía, e
incluso hablar de hegemonía, pues todo está cambiando radicalmente de forma y
fondo. La sociedad global es y continuará siendo un todo poblado de provincias y naciones,
pueblos y etnias, lenguas y dialectos, sectas y religiones, comunidades y sociedades,
instituciones y organismos, culturas y civilizaciones.
REFLEXIÓN FINAL
La globalización impacta en los Estados-nación, en sus economías y sociedades, en

sus sistemas políticos y jurídicos, y en las organizaciones internacionales que forman,
de múltiples formas y con distintas intensidades, en el doble marco de referencia de
las relaciones con el interior y con el exterior, y todos sus entrelazamientos. El proceso
es omnicomprensivo y se caracteriza por la superación progresiva de las fronteras
nacionales, así como por alterar la geografía política, el derecho, la organización y las
relaciones internacionales, la estructura social y política, las escalas de valores y las
configuraciones ideológicas propias de cada país. Es, sobre todo, una nueva etapa
histórica, cuyos efectos apenas se vislumbran, dejando todavía fuera de alcance a la
mayoría de la población de continentes enteros, pero que en su movimiento envolvente
ha avanzado en todo el orbe.
Con estos apuntes pudimos observar que la globalización, la sociedad global y la
organización internacional, constituyen un tema ubicuo en las discusiones actuales
de las ciencias políticas y sociales, y uno de los más incomprendidos; que tanto
historiadores, como sociólogos, internacionalistas, economistas y politólogos nos
hemos aproximado al fenómeno de la globalidad desde perspectivas parciales y
limitadas, que mucho se beneficiarían de tomar más en serio las aportaciones de los
otros. Por ello, destacamos que la clave del estudio integral del fenómeno es la
interdisciplinariedad que distingue, como método científico, a las Relaciones
Internacionales y a la Organización Internacional, debiendo moverse transversalmente
y discurrir a los demás campos de conocimiento.
Al igual que la sociedad global puede concebirse como una extensa e intrincada
formación social, que incluye Estados, naciones y nacionalidades, pueblos y etnias,
religiones y lenguas, culturas y civilizaciones, también puede ser vista como el
escenario de las diversidades socioculturales, y del desarrollo desigual, combinado y
contradictorio de las múltiples perspectivas. La misma dinámica de la globalización,
en términos sociales, económicos, políticos, jurídicos y culturales, genera y desarrolla
las condiciones de la diversificación y la fragmentación, un contexto crítico en el que,
precisamente, se inscribe la evolución y transformación, con toda su amplia gama de
manifestaciones y desafíos, del subsistema de la organización internacional.
110
ARNAIZ, Amigo, Aurora, Soberanía y Potestad, DGPFE, UNAM, México, 1999.
Siguiendo este mismo comportamiento, junto con el desarrollo progresivo de la

agenda de la organización internacional y bajo el embate persistente de la globalización,
tienden a intensificarse amplias redes de expresiones asociativas, genéricamente
denominadas ONG, que hoy se cuentan por más de cuatro mil y abarcan una enorme
variedad de casos locales, nacionales, transnacionales y se orientan a temas
específicos o sectoriales o hacia cuestiones globales. En el devenir de la actual
sociedad global, la eficacia de estas organizaciones, su autonomía efectiva respecto
del Estado soberano y las grandes corporaciones, el tipo de relaciones que mantienen
con las colectividades humanas, son extremadamente variadas y han motivado
intensas e inacabadas discusiones en todos los ámbitos del conocimiento social,
económico, político, jurídico, cultural e ideológico.
La globalización de los procesos políticos y sociales reclama una organización y
cooperación internacional amplias y extensas para resolver cuestiones globales, pero
la viabilidad de esta organización internacional cooperativa descansa, sobre todo, en
las decisiones de los centros de poder mundial y estos parecen estar lejanos de
establecer un compromiso con la construcción de un nuevo orden político y económico
mundial. Mientras tanto, cada país, deberá enfrentar su propia realidad y reconocer
su responsabilidad de construir una sociedad civil fuerte y combativa, y de resolver el
dilema del desarrollo en una sociedad global.
Por otra parte, observamos cómo la presencia y fuerza de actores e instituciones
internacionales, transnacionales, supranacionales o globales está transformando
radicalmente al Estado, principalmente en sus facultades, funciones, espacios y
territorios en los que concentra su acción, pero la institución estatal no sólo no
desaparece sino que se transforma y continúa siendo un actor central de las relaciones
internacionales que influye decisivamente en muchos terrenos, en todos los niveles,
considerándose inclusive entre las fuerzas más activas y comprometidas de la
globalización. Sin embargo, su estatus soberano se desdibuja en varios campos,
esto es, pierde capacidad para regular y controlar muchos asuntos esenciales de la
agenda mundial. Igualmente, la autoridad del Estado pierde eficacia para reglamentar
y aplicar sanciones a las organizaciones internacionales que actúan ultra vires, como
el Consejo de Seguridad de la ONU o la OTAN, al tiempo que replantea su relación
con las comunidades e identidades que desbordan las fronteras nacionales, perdiendo
así capacidad y control en ciertos ámbitos mientras que parece fortalecerse en otros;
no obstante, la soberanía, como control supremo y exclusivo, deja de operar, porque
la capacidad reguladora del Estado se difumina frente a los mecanismos emergentes
de regulación y gobernación en la sociedad globalmente organizada.
Por todo ello, hoy estamos convencidos de que la soberanía del Estado-nación se
está reconfigurando en sentidos opuestos, es dialéctica e inaprensible, toda vez que
los horizontes abiertos por la globalización comportan en sí mismos la
homogeneización y la diversificación, la integración y la contradicción, que son a su
vez parámetros de comportamiento político de la organización internacional y del
sistema político mundial (SPM) de nuestro tiempo.
123
CAPÍTULO 5
LA TEORÍA DE LOS REGÍMENES INTERNACIONALES
Y LAS VISIONES ÉTICO-NORMATIVAS DE LA ORGANIZACIÓN
INTERNACIONAL
SUMARIO
Preámbulo. 5.1. Evolución, concepto y contenido general de la teoría de los regímenes

internacionales en la organización internacional. 5.2. Principales visiones ético-
normativas de la organización internacional. 5.3. Nuestra postura ético-normativa
acerca de la organización internacional. Reflexión final.
PREÁMBULO
El presente capítulo pretende recuperar la esencia de dos vertientes teóricas del

pensamiento político moderno de la organización internacional, que están constituidas
por la teoría de los regímenes internacionales por un lado, y algunas de las principales
visiones ético-normativas que han tenido impacto en el espectro de la investigación
en relaciones internacionales, y a las cuales hemos incorporado un apunte general
sobre nuestra postura ético-normativa en la materia. Los regímenes internacionales
constituyen uno de los temas más analizados en nuestra disciplina durante los últimos
cinco lustros y más recientemente en el campo de conocimiento de la organización
internacional, lo cual ha permitido entender y explicar muchos de los fenómenos que
no eran atendidos por las teorías racional-positivistas. Por lo tanto, desde la perspectiva
de las instituciones normativas que efectivamente regulan las interacciones sociales,
los regímenes no necesitan una autoridad central como un pre requisito,111 por lo que
resulta posible la “gobernabilidad sin gobierno”.
Los regímenes internacionales se conforman por un conjunto variado de creencias,
expectativas y pautas de comportamiento comunes con un trasfondo político
determinado y fuertes connotaciones ético-normativas y morales acordes con una
época y objetivos específicos, que pueden quedar formalizados a través de
instrumentos vinculantes que den vida a determinados mecanismos operativos de
111
MAYER, P., RITTBERGER, V. y ZÜRN, M., “Regime Theory. State of Art and Perspec-
tives”, en V. Rittberger (ed.) Regime Theory and International Relations, Oxford University Press,
New York, 1997, p. 398.
cooperación internacional. 112 Estos regímenes se fundamentan en una idea

constructivista encaminada a que los Estados aprendan a cooperar unos con otros a
fin de alcanzar metas comunes, sin la necesidad de normas jurídicas rígidas que
castiguen el incumplimiento. Además, poseen la ventaja de poderse adaptar a los
rápidos cambios que tienen lugar en el ámbito de las relaciones internacionales, sin
tener, por ello, que someterse a la pauta de grandes rondas de negociación y adopción
de instrumentos jurídicos formales. En otras palabras, los regímenes constituyen un
mecanismo novedoso de socialización internacional en el que se busca incentivar la
cooperación, premiar el cumplimiento y reducir la desconfianza mutua a través del
aprendizaje, en oposición al modelo tradicional en el que la norma jurídica de carácter
obligatoria, bilateral y coercible, desanimaba el incumplimiento mediante la amenaza
de una sanción.
El dinamismo de la realidad social durante los últimos treinta años y más
precisamente al final del siglo XX, ha llevado a un avance significativo de las relaciones
internacionales, como ciencia y como disciplina. Y como es de esperarse, uno de los
ámbitos más turbulentos dentro del dinamismo de la realidad mundial es el político,
es decir, los grandes cambios experimentados dentro de la política internacional en
un período de guerra fría y de conflictos bélicos sucesivos suscitaron una renovación
total del orden internacional, que ha dado la pauta para que nuestro campo disciplinario
expanda su espectro de análisis orientándolo a la comprensión y explicación de los
nuevos procesos y actores o agentes internacionales que emanaron de esas grandes
mutaciones del SPM, destacando por encima de todos ellos, precisamente las
Las necesidades de interacción dentro del orden internacional desde la posguerra
fría hasta nuestros días, han sido el motivo central de que la organización internacional
haya tenido una extraña combinación de grandes desarrollos con grandes retrocesos
en diferentes campos de actuación dentro de la política mundial, lo cual ha hecho
pensar a muchos operadores y doctrinarios de la misma, en una probable sustitución
a futuro de dichas instituciones y en la necesidad de desarrollar más a fondo y buscar
un campo propicio para la aplicación y práctica de la teoría de los regímenes
internacionales, pero con una cuidadosa visión ético-normativa de las actuaciones
de los grandes y pequeños actores en el escenario de las relaciones internacionales.
Pero con ello no se está afirmando nada del todo nuevo, pues las organizaciones
internacionales entendidas como fenómenos políticos han visto la transición de
diferentes regímenes a nivel internacional, y que han sido explicados a través de la
teoría, a la cual estamos dedicando estas breves reflexiones buscando demostrar
que en los regímenes internacionales han tenido una constante participación las
organizaciones internacionales ya sea directa o indirectamente.
En tal virtud, también se busca pensar sistemáticamente acerca de la ética, la
norma y el arte de gobernar, lo cual significa formular conclusiones lógicamente válidas
a partir de premisas éticas sobre el propio curso de acción de las organizaciones y de
otros actores internacionales. La concepción de normas y reglas en términos del
112
MARQUÉS, Rueda, Efrén Gustavo, La solución pacífica de controversias en la agenda
jurídico-política de las relaciones internacionales contemporáneas. Alcances y límites de la
Corte Internacional de Justicia, FCPyS-UNAM, México, 2011, p. 24. Tesis de doctorado.
CAPÍTULO 5 LA TEORÍA DE LOS REGÍMENES INTERNACIONALES Y LAS VISIONES ... 125
derecho y la justicia es también evidente en el estudio disciplinario de la ética, como

el caso del análisis de lo que se entiende por régimen internacional. Al respecto, nos
quedamos con la bien conocida definición de régimen del profesor Krasner, como
“principios implícitos o explícitos, normas, reglas y procedimientos de toma de
decisiones con expectativas de actores que convergen en una área determinada de
las relaciones internacionales”.113 Igualmente significativa es la precisión de este teórico
sobre principios y normas como “creencias de rectitud y estándares de conducta
definidos en términos de derechos y obligaciones”. Entremos en materia.
5.1. Evolución, concepto y contenido general de la teoría de los

regímenes internacionales en la organización internacional
5.1.1. Los orígenes y motivación de la construcción teórica
El concepto de régimen hace su aparición en las relaciones internacionales a mediados

de los setentas y de la mano de la aproximación sistémica. Las condiciones históricas
del momento motivan la aparición de este instrumento teórico que introduce novedades
respecto del paradigma del realismo, basado en la lucha por el poder, dominante en
las relaciones internacionales a lo largo de toda la guerra fría. En este sentido se
puede afirmar que los usuarios del régimen como instrumento de análisis parten de la
noción de organización internacional frente a la concepción de los realistas clásicos,
como Hans Morgenthau o Raymond Aron, de anarquía internacional. La figura se
difunde rápidamente, al menos en los países anglosajones, gracias a las condiciones
cambiantes de la realidad internacional y por la necesidad de poder explicar una
situación para la que no existían instrumentos adecuados, pues el impacto de los
acontecimientos internacionales durante los setentas, ochentas y más adelante, se
produjo de un modo para el que no se disponía de explicaciones elaboradas de
antemano.114
La doctrina existente en la materia estima que son varios los factores que posibilitan
su nacimiento y su mantenimiento en el tiempo. Se han propuesto varios acercamientos
teóricos para explicar el origen de los regímenes internacionales y en su diferenciación
se suele recurrir a diversos criterios clasificatorios con sus variados rótulos para la
identificación de cada uno de ellos. Por ejemplo, algunos autores afirman que de
acuerdo a las variables explicativas que esas teorías enfatizan, pueden clasificarse
en aproximaciones basadas en el poder, aproximaciones basadas en el interés, y
aproximaciones basadas en el conocimiento. En realidad, se refieren a tres escuelas
de pensamiento dentro del estudio de los regímenes internacionales: realistas, que
113
KRASNER, Stephen D., “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as
Intervening Variables”, en S. Krasner, ed., International Regimes, Ithaca, N.Y., Cornell Univer-
sity Press, 1983, p. 2.
114
De esta suerte, la realidad internacional comienza a interpretarse en términos de globalidad
y la teoría de las relaciones internacionales genera un nuevo paradigma de interpretación, el
globalista, que surge frente al modelo estatocéntrico del realismo dominante durante el bipolarismo
y a partir del fracaso de las teorías de la integración regional, motivadas por el fenómeno comunitario
de los años sesenta.
se centran en las relaciones de poder; neoliberales, que basan su análisis en las

constelaciones de intereses; y cognitivistas, que enfatizan la dinámica del
conocimiento, la comunicación y las identidades.
Generalmente la oposición entre diferentes enfoques tiende a presentarse bajo la
forma de un debate central entre corrientes de corte racionalista (incluyendo al
neorrealismo y al neoliberalismo) frente a corrientes de corte sociológico, entre las
que se presentan al cognotivismo, al constructivismo, o al propio institucionalismo
sociológico. Aunque sean varias las aproximaciones, cada una de estas perspectivas
aporta elementos interesantes a la hora de analizar la génesis de un régimen
internacional. De hecho no resulta difícil encontrar autores que, más preocupados por
un análisis empírico de un régimen particular que por respetar las pretendidas fronteras
cerradas entre las diferentes aproximaciones, recurren a varios elementos explicativos
destacados por cada una de ellas para arribar a una comprensión cabal del origen de
los regímenes internacionales.
A modo de ejemplo, De Nevers plantea que varios factores son importantes en
la formación de los regímenes, dependiendo en cómo se conciba la naturaleza del
sistema internacional. Primero, un acuerdo en la necesidad y el valor de los
regímenes debe preceder la formación de cualquier régimen; si los Estados/actores
no aceptan la importancia de los regímenes, la cooperación es poco probable.
Segundo, está generalmente aceptado que un poder hegemónico puede ayudar en
la formación de regímenes, tanto introduciendo la creación del régimen como
asumiendo la mayoría de los costos; el poder hegemónico tomará esta carga porque
espera beneficiarse sustancialmente del régimen. Tercero, shocks o crisis empujan
a los Estados a alcanzar acuerdos a través de regímenes, desde que los mismos
les ayudan a centrarse en sus intereses comunes. Similarmente, la incertidumbre
acerca del futuro de los propios intereses, así como el de los otros Estados, puede
ser un incentivo para establecer un acuerdo aceptable para Estados con un amplio
rango de intereses. Esto impulsa a la formación de regímenes y puede también
hacerlos más efectivos una vez que son establecidos. Cuarto, los esfuerzos de las
comunidades epistémicas pueden ser decisivos, porque las comunidades
epistémicas ayudan a promover normas y valores o al aprendizaje en un área par-
ticular, ayudando al establecimiento del régimen.
5.1.2. El concepto integral del instrumento
El concepto de régimen internacional responde a una visión amplia y tradicional de

los estudios internacionales a partir de un análisis interdisciplinario y normativo acerca
de problemas y fenómenos de la realidad mundial. Un régimen puede ser definido
según la expresión de Krasner antes citada, donde: 1) las normas son conductas
estándares definidas en términos de derechos y obligaciones; 2) las reglas, son
prescripciones específicas para la acción; 3) los procesos de decisión son prácticas
prevalecientes para formular e implementar una opción colectiva; y, 4) los intereses,
el poder, las normas difusas, costumbres y el conocimiento pueden todos jugar un
papel en la formación del régimen internacional. Estos factores causales pueden ser
manifiestos a través de la conducta de los individuos, burocracias particulares y
organizaciones internacionales, como así también los Estados y las naciones
organizadas.
Dicho de manera más explícita, los principios son un conjunto coherente de

afirmaciones de cómo funciona el mundo, las normas especifican los estándares
generales de conducta, mientras que las reglas y los procedimientos de toma de
decisiones se refieren a las prescripciones específicas de conducta en áreas
claramente definidas. Por ejemplo, un régimen internacional liberal para la economía,
los derechos humanos o el medio ambiente, se basa en un conjunto de principios
neoclásicos que demuestran que la utilidad global se maximiza por medio del flujo de
productos y servicios. Aquí, las reglas específicas y los procedimientos de toma de
decisión se especificaban en las organizaciones internacionales respectivas y/o
competentes. Los principios, en cierta medida por su grado de abstracción, constituyen
el componente al que se le ha dado menos atención. Incluso autores, como Robert
Keohane, los consideran implícitos en el concepto de reglas. No obstante, los
principios, al igual que las normas, forman parte de las creencias e intereses de los
actores, y les permite a éstos expresar esas creencias.115
Situación muy distinta ocurre en el caso de las normas, consideradas como
esenciales en la constitución de regímenes, puesto que son creencias compartidas o
expectativas colectivas que en la praxis se convierten en estándares de conducta
para actores con una identidad. Por lo tanto, las normas son una especie de estándares
colectivos de conducta, que son constituidas en una interacción específica y en un
contexto determinado, y esa construcción continua conduce casi siempre a la
formulación de “conjuntos de normas” independientes de otros grupos normativos,
que al interrelacionarse llegan a instaurar “sistemas normativos”. Éstos, según el
grado de coherencia y de legalización se tornan en instituciones en el ámbito de una
comunidad, nacional o internacional. Ahora bien, es necesario reconocer que existen
normas externas al régimen que inciden en sus procedimientos de toma de decisiones,
y por consiguiente, los regímenes no son estructuras cerradas; por el contrario, la
estructura sistémica en la que están insertos y los outputs de los sistemas domésticos
que los componen inciden en su comportamiento. Además, sobre las normas externas
debe considerarse que la dinámica comunicativa del régimen se ve influenciada por
factores extra contextuales como el poder estatal y por actores domésticos, que no
deben ser ignorados; es decir, existe “una relación potencialmente importante a ser
explorada”.116
Por lo tanto, visto desde una posición inversa las reglas “convierten las normas
del régimen en prescripción y proscripción concretas”.117 De ahí que el régimen posea
una dimensión regulativa que facilita “la toma de decisiones conjunta y alienta la
reciprocidad y confianza entre los participantes”, al garantizar el intercambio de
información dentro de los parámetros implementados por las reglas.118 En igual tono,
los regímenes internacionales pueden ser incorporados a los acuerdos o tratados
115
SCOTT, J., Small States and Security Regimes. The International Politics of Nuclear Non
-proliferation in Nordic Europe and the South Pacific . University of Press of America, Maryland,
1995, p. 12.
116
KRATOCHWIL, F. y RUGGIE, J. G., “International Organization: A State of the Art or An
Art of the State”, en International Organization, vol. 40, No. 4, 1986, p. 768.
117
HASENCLEVER, A., MAYER, P., y RITTBERGER, V., Theories of International Regimes,
Cambridge University Press, Cambridge, 1999, p. 9.
118
J. Scott, op cit., p. 16.
internacionales, lo cual denota que aquéllos pueden ser formales y amplios, o

informales y parciales, que su eficacia varía según el área de conflicto y tiempo, y
que pueden ser selectivos, regionales, o globales. Como sostienen Keohane y Nye:
“Los regímenes internacionales proporcionan el entramado político dentro del que
ocurren los procesos económicos internacionales”.119
En el plano de las relaciones internacionales se puede entender por régimen a la
reglamentación que cubre temas de interés ya sea nacional o internacional. En palabras
de Keohane los regímenes pueden tener dos definiciones, una estrecha o precisa y
otra elástica. La primera se refiere a “reglas explícitas, por lo general acordadas por
los gobiernos en conferencias internacionales y a menudo asociadas con
organizaciones internacionales formales”.120 La segunda en cambio, no se centra en
instituciones ni en el desarrollo de las reglas, más bien el autor las centra en “el
comportamiento cooperativo regularizado en la política mundial”,121 de ahí que él parta
de esta definición para hacer referencia a la teoría de los regímenes internacionales.
En la concepción de Keohane esta construcción teórica demarcará los cambios
suscitados dentro de la reglamentación de la política internacional, sin embargo cabe
aclarar que dentro de ella el profesor percibe los cambios de los regímenes
internacionales en tres vertientes específicas, que mucho ya han cambiado: 1)
relaciones monetarias, 2) comercio internacional, y 3) relaciones petroleras
comerciales.
Sostiene también que para que se den los cambios debe haber, al menos dos
razones precisas: primera, que los regímenes anteriores se tornen débiles, y segunda,
que se destruyan viejas normas y emergan otras nuevas. Pero a nuestro entender,
habría una tercera razón, que es la dada por las necesidades propias que emanan
del contexto en el que se desarrolla la sociedad internacional. Keohane también
visualiza como factor de cambio de los regímenes internacionales la estabilidad
hegemónica, es decir, sostiene la premisa de que las potencias hegemónicas tienen
la capacidad para mantener los regímenes internacionales y por consiguiente para
cambiarlos. En estricto, este razonamiento tiene sentido sólo si lo enfocamos en el
contexto en que el doctrinario lo aplica, o sea, que la estabilidad hegemónica dependerá
del ámbito, del contexto y de la aplicación de cualquier régimen internacional.
Keohane no ha sido el único teórico que ha desarrollado la ideología de los
regímenes internacionales, sino que hay otros más que vale la pena considerar como
el maestro Richard Little,122 quien realizó una clasificación de regímenes internacionales
con base en una percepción vertical y otra horizontal. En la primera, se van a encontrar
los regímenes internacionales de carácter formal, los cuales pueden estar asociados
a una organización internacional; en la segunda, aparecen los regímenes informales,
los cuales según su concepción se asientan entre Estados considerando una base
119
KEOHANE Robert y NYE, Joseph, Poder e Interdependencia. La política mundial en
transición, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1998, p. 59.
120
KEOHANE, Robert, Instituciones Internacionales y poder estatal: Ensayos sobre teoría
de las relaciones internacionales, CEI, Argentina, 1993, p. 111 (ver capítulos 4 y 5).
121
Ibidem, p. 112.
122
LITTLE, Richard, “International Regimes”, en John Baylis y Steve Smith, ed., The Global-
ization of World Politics. An introduction to International Relations, Oxford University Press,
1997, pp. 231-247.
procedente para su desarrollo. La diferencia encontrada en esta clasificación se basa

en la expectación que crean las reglas, es decir, qué tanto proyectan al desarrollo de
la sociedad internacional. Asimismo, Little nos presenta otra clasificación de los tipos
de regímenes: a) régimen inexistente, aquel que carece de un acuerdo, así como de
la voluntad de los participantes de cumplir con el régimen; b) el régimen de letra
muerta, donde existen acuerdos entre los participantes, pero se sigue presentando la
inexistencia de voluntad, c) el régimen tácito, que carece de acuerdos, pero no de la
existencia de voluntad, y, d) régimen desarrollado, el cual cuenta tanto con acuerdos
como con voluntad entre los participantes.
Los elementos constitutivos de un régimen muestran por sí solos que se trata de
algo más que de un mero conjunto de instituciones o acuerdos y que, en consecuencia,
pueden presentarse bajo manifestaciones tanto explícitas como implícitas. Visto así,
el concepto de ‘regímenes internacionales’ es un intento de capturar la noción de que
la normatividad en un determinado dominio viene de algo más difuso que de una
organización internacional concreta que puede o no estar en su centro, y que el
estudio de los tratados y organizaciones formales no nos dice demasiado respecto
de la vida en un área temática específica. Esto significa, entre otras tareas, que
debemos estar en condiciones de ver a las organizaciones formales enclavadas en
una compleja red de interacciones sociales. Por lo mismo, debe entenderse que el
análisis de cualquier régimen internacional debe tener en cuenta, por principio, dos
dimensiones. La primera, sus características observables, como la densa red de
acuerdos, mecanismos e instituciones explícitas consensuados por los Estados frente
a la problemática en cuestión; y la segunda, las prácticas concretas que devienen de
tales acuerdos o que provienen de prácticas anteriores y posteriores. En tal sentido,
al analizar un régimen internacional debemos observar tanto sus manifestaciones
explícitas como sus prácticas implícitas con miras a poder detectar una dimensión
formal y una dimensión material en el desenvolvimiento de las mismas.
Es evidente que las manifestaciones formales de los regímenes es una cuestión
mucho más simple de observar. Se componen de una densa red de instituciones,
mecanismos y acuerdos interestatales, que pueden ir desde meras declaraciones de
compromiso hasta complejos mecanismos de evaluación mutua. Eventualmente
pueden llegar a contemplar la aplicación de sanciones. Sin embargo, esta dimensión
formal es la que menos aporta en la comprensión global de su funcionamiento. En
cambio, la dimensión material de los regímenes, es decir, sus prácticas concretas, es
mucho más compleja de analizar y exige un detallado análisis empírico en cada caso
particular, para el que el acceso a la información no siempre es suficiente y confiable.
Sin embargo, es posible establecer a priori una serie de consideraciones a partir de
las manifestaciones explícitas y que sirven de guía al momento de discernir sus
expresiones puntuales. En primer lugar, todo régimen se presenta bajo una cierta
forma de ambigüedad.123 En segundo lugar, se concibe que los Estados pueden
enfrentar limitaciones en su capacidad de llevar a cabo los compromisos asumidos.
Es por eso que la mayoría de las veces se buscan redacciones propositivas que
123
Se dice que aun cuando se busca precisión, puede siempre agregar detalles sin resolver,
cuestiones avanzadas de interpretación que surgen cuando los actores aplican el lenguaje legal
a la vida real.
impliquen aplicaciones progresivas de lo pactado o la instauración de períodos de

transición para su cumplimiento. En tercer lugar, la práctica inevitablemente conduce
a un pacto implícito entre los Estados soberanos de aceptación de márgenes de
variación tolerados, que se traducen en una suerte de “incumplimientos consentidos”.
Conforme a todo lo antes dicho, el concepto de régimen internacional permite un
análisis coherente de los cambios en la política mundial y en las organizaciones
internacionales. Más que en la explicación de acontecimientos particulares, el foco
de atención se centra en un modelo de acontecimientos, no en resultados particulares
de negociación, sino en lo que revela un modelo de resultados de negociación acerca
de normas y reglas implícitas en la política mundial.124 Es un concepto útil para analizar
las relaciones internacionales en un mundo cada vez más complejo, en el cual los
actores no toman fácilmente decisiones independientes en temas de su especial
interés. En este contexto, los regímenes internacionales, es decir, los sistemas que
entrañan la existencia de normas, principios y reglas, sientan las bases de gran parte
del actual engranaje mundial, que obliga a los actores internacionales a renunciar a
parte de su soberanía y autonomía.
Así, tras haber identificado el régimen internacional y de observar cómo ha
cambiado, podemos entonces proceder a dilucidar estos cambios en términos de
fuerzas políticas y económicas más profundas. Este ordenamiento internacional y
sus potestades en constante crecimiento, nos impulsan a plantear nuevas y modernas
concepciones sobre el papel del Estado y de los organismos internacionales, donde
la toma de decisiones en ambos niveles debe seguir teniendo como meta el desarrollo.
En efecto, los procedimientos para la toma de decisiones constituyen la parte más
operativa del régimen y se refieren, en esencia, al cómo la colaboración/participación
es ejecutada, entendiendo que es la parte más susceptible de cambio, pues en
definitiva cada régimen implementa los procedimientos, al igual que las normas y
reglas, de manera particular, aun cuando utilicen mecanismos similares para alcanzar
las metas.
5.1.3. Las principales aproximaciones teóricas para la explicación del fenómeno
Hasta ahora se han desarrollado numerosos intentos de explicación teórica al tema

que nos ocupa, entre los que destacan el globalístico, el institucionalista, el liberal y el
realista, con una serie amplia de derivaciones y actualizaciones que conviene conocer
pero que sería prolijo abordar en el breve espacio del que disponemos. A tal efecto,
con el ánimo de simplificar y ordenar el universo teórico abocado al análisis de los
regímenes internacionales, nos unimos a la tendencia a diferenciar, en general, dos
grandes posturas: el enfoque racionalista y el enfoque sociológico. Robert Keohane,
por ejemplo, diferencia entre ópticas racionalistas y ópticas reflexivas en el análisis
de las organizaciones internacionales. Desde su punto de vista, las teorías realistas y
neorrealistas son auto-reconocidas como racionalistas.
El enfoque racionalista: “supone la escasez y la competencia tanto como la
racionalidad por parte de los agentes. En consecuencia, parte de la premisa de que si
no hubiera ganancias potenciales que pudieran obtenerse de los acuerdos en la política
124
Keohane, op. cit., p. 112.
mundial (...) no habría necesidad de instituciones internacionales específicas”.125 Por

su parte, el enfoque sociológico: “(…) subraya el papel de las fuerzas sociales
impersonales tanto como el efecto de las prácticas, normas y valores culturales que
no se derivan del cálculo de intereses”.126 Por su parte, Hasenclever, Mayer y Rittberger,
presentan con mayor claridad la diferenciación entre ambas perspectivas. Para ellos,
el racionalismo en la teoría de las relaciones internacionales supone que los Estados
son actores que buscan metas de acuerdo a su propio interés y cuyo comportamiento
puede explicarse en términos de maximización de beneficios individuales. De acuerdo
al racionalismo, las políticas exteriores así como las organizaciones internacionales
son el producto de cálculos de beneficios realizados por las unidades de toma de
decisiones nacionales. Estos cálculos, a su vez, están informados, aunque no
determinados, por las preferencias de los Estados. Los racionalistas suponen que
las preferencias de los actores exhiben un alto grado de estabilidad a través del
tiempo. En realidad, la versión más dura del racionalismo supone que las preferencias
no sólo son estables en el tiempo sino también entre actores.127 Para estos y otros
pensadores, en definitiva, los regímenes internacionales serían creados y mantenidos
por Estados racionales y egoístas simplemente porque de alguna u otra manera son
útiles para la consecución de lo que es percibido como su interés nacional.
El enfoque sociológico, en cambio, entiende que los regímenes internacionales
están enclavados en estructuras normativas de la sociedad internacional más amplias
y que esas estructuras escapan a la teorización realista porque el racionalismo fracasa
en problematizar las pre-condiciones que deben reunir los agentes racionales para
involucrarse en un comportamiento optimizador. En particular, los racionalistas son
cuestionados por ignorar que la racionalidad individual siempre presupone sociabilidad,
y que no hay optimización sin socialización previa. Para el institucionalismo sociológico
el comportamiento de los Estados, como cualquier otro comportamiento social,
presupone estructuras normativas que deben ser analizadas en sí mismas.
Ahora bien, debemos cuidarnos de no caer en híbridos o eclecticismos intentando
simplificar la tarea analítica, al pretender optar exclusivamente por una u otra
perspectiva, pues se dificulta en lugar de esclarecer el análisis de un régimen
internacional en particular. En efecto, como lo previenen estos tres autores, citando
al investigador inglés Kenneth Boulding: “(…) teniendo en cuenta que el poder, los
intereses y el conocimiento interactúan en la producción de regímenes internacionales,
continuar invirtiendo grandes cantidades de los recursos intelectuales de cada escuela
en demostrar diferencias tajantes y demostrar superioridad por encima de los
competidores oscurece en lugar de profundizar nuestra comprensión de las
instituciones internacionales”.128 El mismo Boulding afirma con toda razón que ninguna
de las tres escuelas por sí solas (se refiere al neorrealismo, al neoliberalismo y al
cognitivismo) tiene la capacidad de poder capturar todas las dimensiones esenciales
de los regímenes internacionales.
125
KRASNER, Stephen. Conflicto estructural: el Tercer Mundo contra el Liberalismo Global,
Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1989.
126
A. Hasenclever, op. cit., p. 18.
127
Ibidem.
128
BOULDING, Kenneth, Ecodynamics, A new theory of social evolution, Londres, Sage De
Nevers, Renée, 1978.
Admitiendo lo anterior, repasar algunos elementos centrales de cada enfoque

puede ser altamente útil para abordar, por ejemplo, el análisis del régimen internacional
en materia de prevención y control del lavado de dinero. Sin una conjunción de tales
elementos, ese análisis sería casi imposible y seguramente incompleto. De acuerdo
al neorrealismo, la posibilidad y la naturaleza de la cooperación institucional entre
Estados está altamente condicionada por la distribución de poder y la configuración
de intereses prevalecientes. La cooperación institucional se considera más factible
en condiciones hegemónicas, cuando un Estado dominante puede crear y reforzar
las normas del sistema internacional, y los Estados dominantes tienden a crear y
mantener aquellas instituciones que profundizan sus intereses y maximizan su poder.
Es decir, detrás de este enfoque subyace la idea de que necesariamente en el origen
de cualquier iniciativa de cooperación internacional, dentro y fuera de la organización
internacional, existe uno o más soberanías que cuentan con la capacidad de imponer
acuerdos conducentes a la realización de lo que perciben como sus intereses.
Sin descartar la naturaleza anárquica del sistema internacional, la naturaleza auto-
interesada de los Estados, o la importancia del poder, el neoliberalismo argumenta
que las instituciones facilitan los acuerdos elevando los costos de violar los derechos
de propiedad de otros estados, alterando los costos de transacción a través del
encapsulamiento de temas, y proveyendo información confiable a sus miembros. Los
neoliberales afirman además, que las organizaciones internacionales desempeñan
una significativa influencia en las relaciones internacionales, permitiendo a los Estados,
como actores racionales, resolver sus problemas cooperativos y realizar las metas
que la autonomía y la auto-ayuda no puede proveerles.
Desde una perspectiva opuesta al racionalismo, se argumenta que la demanda
de regímenes internacionales depende de las percepciones sobre los problemas
internacionales de los actores internacionales, que, en parte, es producida por sus
creencias causales y normativas. Es decir, antes de que las elecciones que involucran
la cooperación puedan ser hechas, las circunstancias deben darse e identificarse
bien los intereses. A su vez, la interpretación se supone dependiente del cuerpo de
conocimiento que los actores tienen en un tiempo y espacio determinados. Este cuerpo
de conocimiento moldea la percepción de la realidad e informa a los tomadores de
decisiones respecto de las vinculaciones entre causas y efectos y entre medios y
fines. Así, una perspectiva sociológica destaca el papel de las creencias causales y
normativas en la propia definición de intereses y presenta con claridad que, para dar
inicio a una actividad cooperativa, debe existir una circunstancia particular que
enmarque la percepción de un problema.
Otros estudiosos del tema destacan en este punto la importancia de los significados
intersubjetivamente compartidos tanto para la formación como para la posterior
depuración y mejoramiento del régimen. Como afirma Peter Haas: “Antes de que los
Estados puedan concordar en cómo enfrentar colectivamente un problema específico,
deben alcanzar algún consenso sobre la naturaleza y alcance del problema y también
sobre la manera en la que el problema se vincula con otras preocupaciones en la
misma y otras áreas”.129 En esta lógica, se requiere de un mínimo de comprensión
129
Adler, Emanuel y Haas, Peter (1997) “Conclusion: epistemic communities, world orders,
and the creation of a reflective research program”, Columbia University, N.Y., 1997.
colectiva concerniente a los temas en cuestión como condición indispensable para la

elección de un cuerpo de reglas sustantivo; es decir, que para que el conocimiento
tenga un impacto en la formación del régimen, deber ser ampliamente compartido por
los tomadores de decisiones centrales, tanto en el nivel de los Estados como de las
organizaciones internacionales, según sea el caso o ambos si es preciso. Debe haber
un conocimiento compartido tanto de la naturaleza del problema a ser resuelto por la
cooperación internacional (aquí pensamos que es muy importante el papel de las
comunicaciones modernas y el relativamente libre flujo de información a través de
redes epistémicas que a menudo operan transnacionalmente). Para muchos autores,
cuando los Estados formulan, mantienen y redefinen las normas, reglas y principios
que facilitan la cooperación internacional se involucran en un proceso de acción
comunicativa.
Por otra parte, al hacer un balance serio entre la aproximación racionalista y la
sociológica, debemos tener muy presente que el peligro de las aproximaciones de
corte sociológico es desvalorizar la importancia del poder en la construcción de
regímenes internacionales, sin embargo, aceptemos que esta cuestión subyace, se
quiera o no, en cualquier tipo de planteamiento. El neorrealismo y el neoliberalismo
suponen que el poder material, ya sea militar o económico, es la fuente más importante
de influencia y autoridad en la política global. El constructivismo afirma que tanto el
poder material como el poder discursivo son necesarios para la comprensión de los
asuntos mundiales. La noción de que las ideas son cierta forma de poder, que el
poder es más que la fuerza bruta, y que los poderes material y discursivo están
vinculados, reconcilia a estas perspectivas con la noción de poder.
En esta perspectiva, los procesos de construcción de significado no son separables
de las relaciones de poder ni de las urdimbres de intereses en el sistema político
mundial, en la organización internacional y en los regímenes internacionales.
Previamente al nacimiento de un régimen es necesaria la identificación de
circunstancias e intereses, y en esta identificación siempre hay Estados generadores
y Estados receptores. De facto, la percepción de un problema internacional nace de
determinados Estados y la fuerza con la que el régimen que en consecuencia surja
dependerá de la capacidad que esos Estados tengan de imponer sus creencias
causales y normativas al resto de los actores del sistema. Por tal motivo, detrás de
todo régimen hay uno o más Estados que lo impulsan de acuerdo a su propia
identificación de intereses apoyados en su capacidad de imponer iniciativas que
probablemente materialicen construyendo significados. Por su parte, los Estados
receptores pueden compartir las creencias causales y normativas de los Estados
generadores, o simplemente participar en búsqueda de una reducción de
incertidumbres o tan sólo por la percepción de la posibilidad de sufrir mayores costos
por su exclusión del régimen de que se trate.130
130
J. Scott, op. cit. p. 21. De este modo un análisis completo de los orígenes de los regímenes
internacionales deberá transitar el triple camino de las relaciones de poder, las constelaciones
de intereses y la construcción de significados. Las relaciones de poder nos permitirán diferenciar
Estados generadores y Estados receptores e identificar para cada uno de ellos los intereses en
juego. Y esta comprensión nos permitirá abordar los procesos de construcción de significado
en dos instancias analíticas: la creación de significados que subyace a la definición de los
intereses de los estados generadores y la creación de significados intersubjetivos que luego se
derraman entre todos los actores del sistema.
Observando todas las aproximaciones teóricas semblanteadas, es posible afirmar

que todas ellas, en mayor o menor medida, están sujetas al dinamismo de la política
mundial y de la organización internacional sin excepción alguna, y que no contemplar
ambas dinámicas puede conducir a una especie de estatismo social internacional, el
cual no permite renovar la ideología, estancando ésta en una sola relación espacio-
tiempo, la cual no permitirá explicar los cambios y el surgimiento de nuevos regímenes
internacionales en un orden mundial en asombrosa mutación y donde lo único
permanente es el cambio. Por ello, es importante arribar a una serie de postulados
que nos auxiliarán en el discernimiento de estos y otros problemas de la política
internacional: 1) la teoría de los regímenes internacionales contempla los cambios
dentro de la política mundial, ya sea vista desde la ideología institucional liberal, realista,
globalística, racional o sociológica; al mismo tiempo que está sujeta a los cambios
percibidos dentro de ella misma en un contexto y tiempo determinado; 2) los cambios
dentro de los regímenes internacionales, así como las nuevas necesidades del orden
internacional han propiciado la creación de nuevas organizaciones internacionales
con estructuras cada vez más complejas, pero que pueden dar explicación a la realidad
social presentada; 3) la globalización forma parte fundamental dentro de los cambios
en los regímenes internacionales y por consiguiente dentro de la política internacional,
lo cual hace efectiva la visión que tienen Keohane y Little, respecto al desarrollo de
los regímenes internacionales; 4) la ideología Institucional liberal se fundamenta en
tres corrientes ideológicas de contextos distintos, pero que convergen en la necesidad
de cooperación ante un sistema anárquico internacional contando con un Estado
hegemónico; y, 5) la ideología realista y neorrealista, se fundamenta en la lucha por el
poder, entendido éste bajo una visión de rol crucial en el cual existe un dinamismo
hegemónico dentro de la política internacional y, en consecuencia, de la organización
internacional.
En síntesis, los regímenes internacionales constituyen estructuras del sistema
internacional que gobiernan diferentes áreas de las políticas públicas internacionales
y que convocan a actores estatales y no gubernamentales bajo principios y normas
de aceptación universal. Aun cuando los regímenes internacionales tienden a reflejar
los intereses económicos y políticos de los miembros dominantes de la sociedad
internacional, los factores morales y culturales no relacionados con ventajas políticas
o económicas de los más poderosos también juegan roles importantes en su creación
y evolución.
5.2. Principales visiones ético-normativas de la organización internacional
La definición de la ética internacional siguiendo la teoría de los regímenes

internacionales tiene importantes consecuencias para la teorización normativa en el
ámbito de la organización y las relaciones internacionales; especialmente, en un
contexto en que aparece como evidente que el ejercicio teórico normativo sobre la
política internacional debe ser concebido como una teoría del derecho, los compromisos
de una aproximación orientada hacia lo jurídico pueden soslayarse, y el contenido
normativo de una teoría del derecho puede quedar sin examinar. Para ilustrar esta
idea, a continuación se hará breve referencia al trabajo de cinco estudiosos cuyos
esfuerzos representan una significativa contribución a la ética internacional, en términos
de sus prescripciones para mejorar la visión ético-normativa que nos interesa: Terry
Nardin, Klaus-Gerd Giesen, Crhis Brown, Seyom Brown y Hans Kung.
5.2.1. Terry Nardin
El texto de Nardin Law, Morality and the Relations of States,131 y la secuela de

argumentos que de ahí se derivan, han tenido un gran impacto en el desarrollo del
campo de la ética internacional. Sus reflexiones alrededor de la naturaleza de las
asociaciones “propositivas” y “prácticas” ha despertado muchos comentarios y
discusiones, y proveído uno de los primeros esfuerzos para construir tanto un destacado
legado organizacional para la argumentación ética en el dominio internacional, como
una defensa de una tradición particular superior a otros. La dimensión crucial de su
trabajo radica en la distinción entre asociaciones “propositivas” y “prácticas”. Su punto
inicial es una sociedad pluralista de Estados, todos buscando sus propios objetivos
de acuerdo con sus diferentes concepciones de lo bueno. Dichos Estados pueden
unirse y perseguir metas comunes en términos de asociaciones “propositivas” –tales
como alianzas militares y defensivas u organizaciones internacionales de libre
comercio. Sin embargo, por definición, dicha unión puede ser sólo de naturaleza
contingente, por lo que ellas no pueden nunca constituir bases de moralidad. En
contraste, las denominadas asociaciones “prácticas”, se presentan como el propio
sujeto material de la ética internacional, y son compatibles tanto con la pluralidad
inherente de la sociedad internacional como con la capacidad de proveer una base
estable de reglas de conducta.
Nardin usa la palabra “práctica” refiriéndose a “prácticas de autoridad”, entendidas
como un conjunto de consideraciones que deben ser tomadas en cuenta para la
decisión y la actuación, así como para la evaluación de decisiones y acciones. Aquí
se incluyen la diplomacia, el derecho y la organización internacional cooperativa. Al
enfocarse sobre las reglas de acción, y atendiendo su compromiso para establecer la
naturaleza de la obligación a nivel internacional, este autor pretende aproximarse a la
construcción de una teoría ético-normativa de las relaciones internacionales, aunque
sus formulaciones no escapan a las críticas de sus contemporáneos.132
Paralelamente, se plantean una serie de distinciones cualitativas sobre lo bueno,
empero donde se tiende a negar un espacio discursivo para una crítica razonada a
ese respecto. Por ejemplo, Mark Hoffman concentra su visión sobre el postulado
“pluralista” nardiniano, en un cuestionamiento principal: qué clase de sociedad y de
organización internacional son las deseables? A lo que Nardin responde –en el buen
131
NARDIN, Terry, Law, Morality and the Relations of States, Princetton University Press,
Princetton, New Jersey, USA, 1983.
132
Así, se afirma que la primera dificultad con las teorías del derecho internacional, es la
manera en que ellas caen en contradicciones con relación al bien o a lo recto, es decir, por una
parte, postulan un primer orden no justo de valores, entendido como deseos y necesidades
individuales de los Estados, y por la otra, un orden de valores más alto que se establece
cualitativamente en el nivel del pluralismo de la sociedad internacional en el que cada Estado
puede tener el derecho de perseguir sus propios fines y su propia concepción de lo bueno y de
lo recto, sin más límite que el derecho y las concepciones de los demás sujetos de derecho
internacional.
sentido ontológico– que el argumento de dicha pregunta busca reducir lo moral a lo

“deseable”.133 Como lo señala Taylor, la afirmación ontológica del derecho por encima
de lo bueno, que caracteriza esta réplica a Hoffman, tiene valor solamente cuando es
confrontada con argumentos como el siguiente: cuando lo “bueno” se ubica como la
meta principal de una teoría consecuencialista, cuando el derecho es decidido
simplemente por su instrumental significativo para este fin, entonces cabría afirmar
que el derecho puede anteponerse a lo bueno; sin embargo, donde lo bueno en
cualquier caso se establece en posición más alta por distinción cualitativa, entonces
se presenta el caso inverso, o sea, lo bueno siempre está antepuesto al derecho. Y
en este último caso, la articulación de lo bueno proporciona el punto de apoyo de las
reglas que definen el derecho.
Como podemos observar, la pregunta de Hoffman queda sin respuesta porque no
existe un espacio para el debate razonado acerca de tales distinciones cualitativas y,
lo que resulta más importante aún, en esta dimensión crucial, la teoría del derecho
propuesta por Nardin se mantiene, lamentablemente, inarticulada, sin podernos
proporcionar herramientas analíticas útiles para los propósitos de nuestra búsqueda
de un argumento sostenible que nos permita articular disciplinariamente el derecho
internacional, la organización internacional y las relaciones internacionales a partir
del paradigma ético-normativo.
5.2.2. Klaus-Gerd Giesen
La fuerza del trabajo de Giesen sobre la ética internacional radica en su enfoque

sobre la aplicación de la “sociología del conocimiento” en la disciplina de las relaciones
internacionales –estudiar la manera en que las relaciones de poder y los intereses
pueden combinarse para delimitar el discurso académico en apoyo de proyectos
políticos particulares; así como el modo en que las prácticas disciplinarias pueden
servir para delimitar en un discurso aceptable el razonamiento convencional aislándolo
de la interrogación crítica. Particularmente resulta observable su crítica a la forma en
que el dominio del Realismo ha servido para conducir la reflexión ética como una
conducta compatible con la denominada razón de Estado (concebida ésta tanto como
una conducta utilitario-consecuencialista, como una conducta empírica). 134
Cabe observar que el realismo también se ha resistido y marginado de la
aproximación ontológica de la ética, por el potencial “subversivo” de ésta en relación
con estructuras de poder y privilegio, además que por la propia naturaleza de ambas
visiones es poco factible cualquier forma de cooperación entre la ciencia y el poder
político. Y esto ocurre así en virtud de que la ética provee criterios para formular
normas que deben ser respetadas de manera incondicional (esencialmente, los
derechos de los individuos al margen del contexto de que se trate). De hecho, cualquier
teoría ontológica busca delimitar un campo de acción moral donde la inviolabilidad de
133
HOFFMAN, Mark, “States, Cosmopolitanism and Normative International Theory”, Para-
digms: The Kent Journal of International Relations, Vol. 2, 1988, p. 66.
134
GIESEN, es citado por Mark NEUFELD (profesor de la Universidad de Trent en Canadá),
en varios de sus trabajos, principalmente en la Conferencia que impartió en junio de 2002 en la
División de Estudios de Posgrado, FCPS, UNAM, México, sobre “La ética internacional crítica
en las Relaciones Internacionales”.
los derechos y garantías individuales tienen ascendente sobre cualquier otra

consideración.
El énfasis que pone el autor en la sociología del conocimiento es un valioso
correctivo de cualquier forma de razonamiento que intente interpretar la teorización
ética en términos ideales, divorciada de la realidad del campo disciplinario. Además
cabe agregar que, desde nuestra perspectiva, hoy se manejan con mayor apertura
las orientaciones críticas que piensan al realismo como una ortodoxia disciplinaria,
amén de que las actuales tendencias humanistas y normativas buscan encontrar
caminos efectivos para defender la dignidad humana en una fase dominada aún por
agendas políticas deshumanizadas. Empero, como toda propuesta teórica, la de
Giesen ha sido criticada y hasta “superada” según la apreciación de sus propios
detractores. Así, se arguye que, aunque exitosa, la estrategia de fortalecer el
razonamiento ontológico basado y centrado en el individuo, tiene un uso limitado en
la ética internacional, en virtud de que ofrece simplemente una expansión de la
orientación dominante en la teorización ética, es decir, contribuye a la fijación de la
tendencia que pondera al derecho por encima y en contra, incluso, de lo bueno.
Aunque no compartimos del todo esta posición, sí habría que reconocer que la
aportación del autor es insuficiente para romper con la teorización dominante, en el
sentido de que se nos propone una visión desarticulada y parcial del problema que es
el bien, el derecho, la justicia y el ordenamiento ético-normativo de la sociedad
internacional, como un todo, incluyendo por supuesto el complejo de la organización
y las relaciones internacionales.
5.2.3. Chris Brown
La obra de Chris Brown, International Relations Theory: New Normative Approaches,135

ha sido bastante influyente porque proporciona un estado del arte de la ética
internacional. Junto con sus otras contribuciones,136 este trabajo presenta una
compilación de casos importantes en la materia que, a nuestro modo de ver, pueden
ser manejados como elementos de vinculación disciplinaria de las relaciones
internacionales, la organización internacional y el derecho internacional. En el centro
de su propuesta se establece la distinción entre aproximaciones a la ética internacional,
llamadas cosmopolitas y comunitarias. La diferencia entre ellas se enfoca hacia tres
puntos: a) el concepto de sujeto humano (pre-social versus socialmente constituido);
b) la significación ética de Estado (relevancia de lo no normativo versus un contexto
necesario para la acción ética); y c) la visión de juicio o enjuiciamiento ético
(universalismo versus localismo).
En opinión de varios especialistas, esta manera de presentar el problema está
mejor organizada, permitiendo la concurrencia de aproximaciones teóricas a la ética
internacional y ser comparadas en una amplia variedad de direcciones. Además,
permite un espacio para el tratamiento de lo bueno. Por una parte, las categorías por
sí mismas –especialmente la del comunitarismo– facilitan la posibilidad de la teorización
135
BROWN, Chris, International Relations Theory: New Normative Approaches New York,
Columbia University Press, 1992.
136
BROWN, Chris, “International Theory and International Society: the Viability of the Middle
Way?”, Review of International Studies, Vol. 21, Columbia University Press, Nueva York, 1995.
ética orientada más a lo bueno que precisamente al derecho; por la otra, podría
argüirse que las formulaciones de Brown tienden más a reordenar o acomodar las
diferentes proposiciones teóricas de otros pensadores que a desarrollar suposiciones
convencionales acerca de la ética en el derecho y en las relaciones internacionales. Y
como ejemplo, es importante destacar la aceptación que el autor hace de la muy
problemática distinción –hasta hoy no resuelta de manera consensada y convalidada–
entre teoría “normativa” y “no normativa”.
Otra aportación destacable en Brown es la de llamar la atención sobre el problema
de la delimitación de la ética a los procedimientos de la moralidad, sin ir más allá, es
decir, separada de las discusiones acerca de las distinciones cualitativas de lo bueno.
A este respecto, recordemos que una noción más amplia de ética no separa, sino
más bien vincula lo justo y lo bueno, permitiendo así mayor margen de acción al
derecho. La ética determina de esta manera, al situar el bien por encima de lo correcto,
el tipo y la calidad del derecho internacional que la sociedad va a disponer y,
consiguientemente, del sistema de relaciones internacionales e interacciones
organizativas que se van a desarrollar.
El contraste entre la teoría moral que surge orientada al derecho y la que parece
oponerlo a lo bueno desafía muchas de nuestras presunciones básicas sobre la ética
internacional. Si es cierto que la mayor teorización acerca de la ética internacional se
realiza sobre alguna variante de la teoría del derecho, entonces esto sitúa los de-
bates establecidos entre liberales-kantianos y realistas-utilitarios en un nuevo
escenario: el de la convergencia y la complementariedad. De manera específica, ello
nos invita a pensar este debate en términos ambivalentes, o sea, tan real como limitado,
como real y limitada aparece hoy ante nuestro entendimiento, la polémica que se da
entre neoliberales y neorealistas y que define en buena medida el actual discurso
norteamericano de las Relaciones Internacionales. En otras palabras, los esfuerzos
intelectuales de nacionales y extranjeros, deben encaminarse a retomar el discurso
teórico-empírico de la disciplina de las Relaciones Internacionales, y por supuesto de
la Organización Internacional, empero orientándolo paralelamente al campo de la
ética internacional y del derecho universal. Coincidimos con un sector la expansión
del discurso ético para crear un escenario de encuentro de articulaciones en pugna
sobre lo bueno, resulta ser un imperativo si de lo que se trata es no incurrir en la
desarticulación en que generalmente ha caído la teoría normativa.
5.2.4. Seyom Brown y su teoría de la Comunidad Mundial (World Polity)
Ahora nos referiremos brevemente al trabajo de Seyom Brown International Relations

in a Changing Global System. Toward a Theory of the World Polity,137 pues a pesar de
haber sido escrito hace cuatro lustros se conserva sumamente vigente y útil para la
tarea que nos proponemos de establecer los rasgos generales de la inserción de la
teorización normativa en el tema directriz del libro acerca de una teoría de la comunidad
mundial (World Polity) y su aplicación en la organización y las relaciones
internacionales.
137
BROWN, Seyom, International Relations in a Changing Global System. Toward a Theory
of the World Polity, Westview Press, Oxford, U.K., 1992.
Compartimos su hipótesis principal que sostiene la alta necesidad de contar con

el desarrollo de una teoría de la comunidad mundial, distinta de una teoría de la
política internacional o, más ampliamente, de las relaciones internacionales, que
coadyuve a resolver el dilema central de la especie humana: el fracaso para desarrollar
sistemas de gobierno capaces de mantener la paz ante el incremento desmesurado
del poder del hombre para alterar el mundo de la naturaleza. Contra lo que pudiera
suponerse, la literatura teórica convencional sobre relaciones internacionales es poco
generosa en sugerencias para que la humanidad pueda contrarrestar el predicamento
de un modelo inadecuado de gobernación.
Más bien, la premisa nodal parece ser la anarquía, la ausencia de autoridad para
el sistema internacional como un todo, aun con la presencia de la organización
internacional universal y regional. Brown acusa con preocupación que la mayoría de
los estudiosos de las relaciones internacionales ortodoxas se conforman ellos mismos
con explicar cómo opera la anarquía en el sistema internacional, pero sin plantear
propuestas concretas para contrarrestarla.
Por ejemplo, la estructura anárquica del sistema del Estado-Nación constituye el
punto de partida, y también circunscribe, la influencia de Kenneth Waltz en su Teoría
de la Política Internacional,138 cuyo propósito es solamente delinear las características
esenciales de la estructura anárquica y mostrar cómo esta estructura presumiblemente
inalterable determina los patrones conductuales y los procesos de cambio en las
relaciones entre los Estados-nación. Waltz denomina su aproximación como “realismo
estructural”, y como lo advierte Brown, si bien dicho enfoque es estructural, lo de
realista es del todo debatible. Pero no todos los realistas sostienen que el sistema
anárquico evite la cooperación internacional o el establecimiento de regímenes
internacionales de coordinación institucionalizada en campos particulares.
Precisamente, un reflejo de lo que hoy se está realizando, se ve en el crecimiento de
la literatura especializada sobre cooperación, organización internacional y regímenes
de construcción y mantenimiento bajo la premisa de un persistente mundo anárquico.139
Empero, aun estos de los denominados “neo-realistas”, por el contenido reflejado
en sus estudios sobre las relaciones entre actores soberanos en un sistema
básicamente anárquico, evitan con especial escrúpulo la fundamentación histórica y
las interrogantes normativas dentro de las fuentes de la anarquía internacional, las
razones de su persistencia, y las posibilidades para estructuras alternativas de la
comunidad mundial que sustituyan dicho estado de anarquía. Para Brown, cualquier
teoría que pretenda contribuir significativamente al desarrollo humano poniendo es-
pecial énfasis en el rescate del buen gobierno, deberá responder con rigor a los
siguientes problemas globales: anarquía, cooperación, guerra, salud y pobreza,
ecología, y derechos humanos; debiéndose evitar la trampa analítica del enfoque
realista de la política internacional, esto es, no asumir que la comunidad mundial es
esencial e inevitablemente un sistema de Estados-nación soberanos. Y es que
138
WALTZ, Keneth N., Theory of International Politics, Menlo Park, Addison-Wesley, 1979.
139
Ejemplos de estudiosos interesados en la cooperación internacional y regímenes de
coordinación son, además de los ya mencionados: AXELROD, Robert M., La Evolution de la
Cooperación, Nueva York, Basic Books, 1984; KEOHANE, Después de la Hegemonía:
Cooperación y Conflicto en la Política Económica Mundial, Princeton University Press, 1984; y,
OYE, Kenneth A., ed., Cooperación bajo Anarquía, Princeton University Press, 1986.
reconocer el predominio del sistema Estado-nación dentro de la comunidad mundial,

no es lo mismo que igualar la comunidad mundial con el sistema Estado-nación,
pues aquélla va más allá de la política entre los denominados Estados-nación. Las
entidades subnacionales y transnacionales de todos los tipos (corporaciones, grupos
etno-culturales, movimientos ideológicos, iglesias y movimientos religiosos,
asociaciones laborales, sociedades profesionales, grupos de interés especial a nivel
nacional e internacional), también actúan y juegan roles políticos únicos y específicos
en la escena mundial.
En contraste, la propuesta del autor aborda el sistema del Estado-nación como un
subsistema de la comunidad mundial, visto como un subsistema de la sociedad
mundial. Y aquí nos interesa destacar su marco conceptual. Él define el régimen o
gobierno mundial como: el patrón o modelo de estructuras y procesos para conducir
y resolver conflictos y formular e implementar reglas. El régimen, es un aspecto es-
pecial de la sociedad que comprende tanto reglas sociales y relaciones sociales
respetables, como el proceso por el cual dichas reglas y relaciones son formuladas e
implementadas. En suma, el régimen mundial puede precisarse como la configuración
panorámica mundial de sistemas de enlaces sociales respetables u observables. Y
es a partir de esta definición que parece importante revisar lo que este y otros autores
entienden por rol de los conceptos normativos, pues es perfectamente aplicable a
nuestra tarea de intentar una conexión disciplinaria entre las disciplinas del derecho
internacional, la organización internacional y las relaciones internacionales a partir
de un referente común que sería el paradigma ético-normativo.
Así como los conceptos de legitimidad y justicia son esenciales en muchas teorías
sobre la política doméstica y materia central de gran parte del discurso en filosofía
política, resultan también muy apropiados en la construcción de una teoría del gobierno
mundial, en dos sentidos básicos, analítico (Relaciones Internacionales) y prescriptivo
(Derecho Internacional). Un criterio explícito del buen gobierno provee un rico
fundamento para una evaluación comparativa de las configuraciones históricas de
las relaciones internacionales y para una medición de los costos y beneficios de la
conducción y desarrollos políticos contemporáneos. Más todavía, el debate y el diálogo
especializados acerca de la validez ética y práctica de estructuras y normas alternativas
como las que sugiere la teoría de la world polity, puede proveer importantes
explicaciones para hombres de Estado, internacionalistas, juristas, oficiales de
organizaciones internacionales, y los interesados en avanzar en el conocimiento y
manejo de intereses nacionales y mundiales.
La estructura y normas de la sociedad internacional son productos de políticas
escogidas por los Estados y otros actores que operan en el sistema mundial y en sus
diferentes subsistemas; al mismo tiempo, la estructura y normas del sistema político
mundial influyen en la conducta de los subsistemas comprendidos en él. Se pueden
generar cambios a cualquier nivel en la comunidad mundial, pudiendo tal cambio o
generación de fuerzas estabilizadoras provenir o ser consecuencia de estructuras y
campos conductuales no comprendidos por el sistema político: lo étnico-cultural-
religioso, lo económico, lo ecológico-ambiental, el universo psíquico, lo ético-crítico,
lo valioso, lo sano, lo bueno, etc.
Además, indudablemente, los desarrollos en estos campos “no-políticos” afectan,
algunas veces de modo profundo, las condiciones de vida, percepciones, y valores,
de los propios individuos que construyen, operan y transforman el sistema político
mundial y el sistema de relaciones y organismos internacionales. Al llegar a este

punto, cabe reflexionar que la sociedad internacional dispone ya de una base tan-
gible para adoptar consideraciones centralmente normativas, en la siguiente tarea de
teorización: discernir qué y cómo las presentes configuraciones alternativas del sistema
político mundial favorecen, o inhiben, la realización de condiciones y resultados
evidentemente morales; y la manera en que tal discernimiento podría indicar dónde
sería más deseable y factible reformar el sistema político mundial y su subsistema de
organización internacional.140
5.2.5. Hans Küng y su visión teórica de una ética mundial para las relaciones políticas
internacionales
No debe desaprovecharse la oportunidad de expresar una opinión personal acerca

de las reflexiones que nos camparte el filósofo, teólogo y politólogo alemán Hans
Küng (1928) en su más reciente obra Una ética mundial para la economía y la política,141
pues vienen muy al caso para complementar y comparar con esta su nueva visión
europea, la posición que hemos asumido a lo largo del presente capítulo sobre la
visión ético-normativa de la organización y las relaciones internacionales. Él comienza
afirmando que la vida espiritual y ética de la sociedad internacional actual parece
caracterizada por la incertidumbre, la desorientación y un angustioso vacío: no se
dispone en todos los sentidos de una visión objetiva que esclarezca el porvenir. Y no
podemos esperarla de los representantes de las grandes ideologías que se han
presentado hasta ahora como interpretaciones “científicas totales”, pero que ya
perdieron vigencia. Ante la recurrencia e intensificación de las grandes crisis
económicas, ambientales, jurídicas y políticas –y el rotundo fracaso de las recetas
salvadoras de los organismos internacionales y las fórmulas preestablecidas–, no
hay una visión constructiva y socialmente convincente de lo que al mundo depara, ni
140
Estamos convencidos de que existe un asentimiento generalizado por demandar modelos
de organización política que sean prácticos y a la vez justos y éticos. A pesar de las diferencias
culturales, muchos individuos en el mapa mundial percibimos vías para reconciliar nuestros
intereses inmediatos con los de la colectividad, para anteponer la búsqueda del bien común al
mero logro del beneficio personalizado. Mucha gente desea ser tratada éticamente y hacer lo
mismo con los semejantes; deseo que comparten muchos actores y sujetos del escenario glo-
bal. En diferentes campos y niveles, hay actitudes de individuos y grupos que propenden a la
legitimidad política y jurídica que debe subyacer a toda autoridad gubernamental nacional e
internacional.
141
KÜNG, Hans, Una ética mundial para la economía y la política, FCE, México, 1a. edición
en español, 2000. El autor divide su contribución en dos grandes partes, la primera se refiere a
la política mundial entre política real y política ideal; y la segunda, a la economía mundial entre
Estado de bienestar y neocapitalismo. Sin demérito de la importancia que tiene esta última para
la vida del mundo actual, me referiré a la primera parte la cual recomiendo ampliamente para su
discusión y análisis. Él la subdivide en cinco apartados principales íntimamente ligados: i) ¿Otra
vez la vieja política real? Política mundial al viejo estilo: Kissinger. ii) Contra la política-ideal
moralizante. Ensayo de una nueva política: Wilson. iii) Política de responsabilidad. Rasgos
generales de un nuevo paradigma de política. iv) Etica mundial como fundamento de la sociedad
mundial. Retos y propuestas. Y, v) Paz mundial. Reto para las religiones del mundo ¿Colisión o
paz entre civilizaciones?
siquiera por parte de aquellos que beatificaron la ideología tecnológico-evolutiva del

progreso de Occidente. Los tomadores de decisiones políticas y los jerarcas de la
economía y de las finanzas se han limitado frecuentemente a impartir soluciones
banales olvidando los problemas verdaderamente urgentes. Sin embargo, la
problemática subsiste y se recrudece, pues en la agenda política, especialmente de
Europa y los Estados Unidos, y más actualmente en Asia, no sólo se discuten ya
cuestiones sobre el destino nacional, sino auténticos problemas globales que afectan
a la supervivencia de la humanidad como un todo.
Por esta razón, surgen iniciativas escritas, como la de Küng, que intentan un
redescubrimiento y una nueva valoración de la ética en la política y la economía, e
igualmente persiguen –como lo hacen el neo-idealismo y el neo-normativismo– el
rescate de una moral (en sentido positivo). Ciertamente, se puede abogar por la moral,
estando simultáneamente en contra del moralismo (moral en sentido negativo). En
este punto, citando a Touraine, el moralismo, la acción de moralizar, supone una
sobrevaloración y exageración de la moral, pues el pensamiento moralista (más aún
en el derecho y en las relaciones internacionales) la convierte en la única medida del
comportamiento humano, entre los individuos como entre las naciones; amén de que
ignora la relativa independencia de los diversos ámbitos de la vida nacional e
internacional, como el derecho, la economía, la justicia y la política. De ahí que tienda
a hacer absolutos normas y valores, en sí justificados (paz, justicia, solidaridad,
concordia, libertad, vida buena), e incluso a instrumentarlos a determinados intereses
de una institución (Estado, organización internacional, federación, parlamento, partido,
iglesia, ONG, sindicato, agencia regional, etc.). No se olvide, además que el moralismo
internacional, se manifiesta particularmente en la insistencia unilateral y avasallante
sobre determinadas posiciones morales (por ejemplo, en relación con la pobreza, la
injusticia, la diferencia étnica, la violencia, el crimen, la agresión, el coloniaje), lo que
imposibilita un diálogo inteligente con representantes de otras convicciones.
Por otra parte, para Küng la ética es una cuestión irresuelta, tanto en la política
como en el derecho internacional y en las relaciones internacionales. Y para
demostrarlo analiza la obra de los ‘realistas’. Sobre Hans J. Morgenthau, por ejemplo,
nos dibuja una faceta distinta, por supuesto muy poco tomada en consideración por
los politólogos e internacionalistas, y cuyo descubrimiento le es muy útil para avanzar
en el análisis de su temática. Hay un trabajo muy poco conocido del llamado padre
del realismo político denominado ‘La realité des normes’,142 que al igual que otras
investigaciones sobre la precaria realidad del derecho, las costumbres y la moral,
solo le permite a fin de cuentas constatar el ocaso de estos sistemas normativos
(visión que, por desgracia, ha tenido una gran influencia en el pensamiento político e
internacionalista hasta nuestros días). En otros términos, afirmaba que en lugar de
un orden objetivo de valores, lo único que quedaría es la política como medida de
todas las cosas y la regulación racional del poder como único comportamiento político.
Compartimos con el autor la consideración de que lo preocupante en la obra de
Morgenthau, Politics among Nations, no es la acentuación del poder y el interés, sino
esa constante devaluación, relativización y subordinación política de lo ético y lo
142
MORGENTHAU, H. J., “La realité des normes; en particulier des normes du droit interna-
tional”, París, 1934.
normativo, que tiende a descalificar como “abstractas” a las normas éticas

universalmente vinculantes y como “irrealista” a la moral política, mientras no parece
reconocer valores supremos ni principios morales generales. Esto significa, sin lugar
a dudas, la eliminación, casi positivista, de la moral del campo de la política, es decir,
de todo lo relativo al poder. Quizá en este punto –como lo ratifica Küng– Morgenthau
haya sido demasiado influenciado por la teoría “pura” del derecho de Hans Kelsen,
en la que al egregio jurista sólo le resultan atendibles las cuestiones jurídicas.
Recordemos que el nacional-socialismo redujo ad absurdum esta teoría “pura” del
derecho libre de toda moral, al igual que una teoría “pura” del poder y del interés sin
moral.
Así llegamos a lo que parece ser la parte medular de este encuadre teórico que es
la referida al decisivo ámbito de la responsabilidad, una política de responsabilidad
que trata de realizar el siempre precario equilibrio entre ideales y realidades. Es plau-
sible, en principio, su intención de buscar establecer los rasgos generales de un nuevo
paradigma de la política, advirtiendo de su no pretensión de exponer una teoría
minuciosamente elaborada de las relaciones internacionales con todas sus vicisitudes
de cambio y continuidad, tal como lo ha hecho el politólogo estadounidense James N.
Rosenau.143 Él parte del supuesto de que desde el trasfondo de una situación mundial
libre de grandes conflictos de dimensiones universales y en la que se han ido
configurando diversos centros de poder con intereses parcialmente diferenciados, es
posible concentrarse en la estructura ética y normativa fundamental del nuevo
paradigma de la política, que tiene también múltiples consecuencias para la praxis
política. Desde esta perspectiva, efectivamente, una ‘new global politics’ no es real-
izable, en su opinión, sin una ‘new global ethics’.
En otros términos, se trata de arribar a una determinación de intereses éticamente
responsable. Pero mientras algunos internacionalistas califican los intereses como
puramente subjetivos, y otros, en completo antagonismo, como totalmente objetivos,
hay otros estudiosos de la realidad política internacional que, desconcertados, han
abandonado el concepto por “indefinible e impracticable”. Empero, la realidad política
muestra que los intereses nacionales no dejan de desempeñar un papel relevante en
la política, la organización y las relaciones internacionales. En efecto, en esta época
de plena globalización y creciente multiculturalismo, multilateralismo, de
organizaciones internacionales, transnacionales y supranacionales, de una sociedad
civil hiperactiva, de un sistema jurídico con tendencias universales, de búsqueda por
la internacionalización de la justicia, y de creciente interdependencia, determinar los
intereses nacionales de modo relativamente objetivo sólo es posible mediante
procedimientos bastante complicados. Por tanto, creemos que los intereses nacionales
no pueden invocarse de un modo ingenuo y menos aún demagógico. Deben ser
éticamente responsables, pero no únicamente en el nivel de los mandos gerenciales
de la política, sino también dada la importancia de la opinión pública, ante el foro de
la sociedad nacional e internacional.144 De hecho, cualquier observador de las
143
ROSENAU, J. N., Turbulence in World Politics. A Theory of Change and Continuity,
Princeton, N. J., 1990.
144
Destaca Küng que también en la ciencia política ‘realista’ se presta cada vez más atención
al problema de la responsabilidad ética global. Como ejemplo, le admira que un politólogo como
John C. Garnett (Universidad de Gales), en su informe intitulado “El interés nacional a examen”,
relaciones políticas internacionales conoce de la dificultad para los gobiernos de

subordinar intereses nacionales muy tangibles y a corto plazo en favor de “intereses”
globales menos palpables y a más largo plazo.
En otra contribución paralela, cabe subrayar que entre los estudiosos y neo-
idealistas estadounidenses de nuestros tiempos, ninguno ha luchado tanto por crear
conciencia de valores y normas globales en la organización y las relaciones
internacionales, como Richard Falk, quien ha elaborado un impresionante World Or-
der Models Project, que compendió en una síntesis en 1995.145 Falk desarrolla diez
dimensiones globales concretas en su Essential Vision para un “gobierno humano”:
mitigar las guerras, suprimir la guerra, responsabilizar a los individuos, paz y seguridad
colectiva, imperio de la ley y la justicia internacional, política revolucionaria no violenta,
derechos humanos, tutela de la naturaleza, ciudadanía positiva, y democracia
cosmopolita. Conforme a esta agenda y a la propia visión de Kúng y de otros neo-
idealistas y teóricos normativistas de las relaciones internacionales, es verdad que
una ética internacional de responsabilidades, no significa, como pudiera suponerse,
una moderna “vida internacional sin normas”, pero tampoco una “vida internacional
según normas” al estilo del oscurantismo medieval. Se trata, más bien, de la “vía
media de una razón responsable”.
En este sentido, es de resaltar que en determinadas circunstancias, el imperativo
ético en las relaciones internacionales de la globalidad puede ser realmente categórico,
un deber de conciencia sin pretexto alguno, no hipotético, sino incondicional. Sólo en
un determinado orden de cosas político, se concreta un deber moral y el imperativo
ético-normativo (en esto tienen razón los realistas); pero, en un determinado orden
de cosas político, que únicamente puede juzgar el sujeto interesado, el deber puede
convertirse en totalmente incondicional (y aquí tienen razón los idealistas).
5.3. Nuestra postura ético-normativa sobre la organización

internacional
Al llegar a este momento, parece cierto que ni siquiera la ciencia y la tecnología

pueden crear el consenso sobre la ética mundial en la organización y las relaciones
internacionales, pero lo requieren si no han de verse desbordadas en su propia
dinámica. Como puede ser fácilmente constatado, los grandes problemas económico-
tecnológicos de la actualidad se convierten cada vez más en problemas político-mo-
rales que parecen superar toda construcción jurídica, psicológica, sociológica, política
y, en ocasiones, hasta la misma filosofía. Un primer grupo de filósofos de las relaciones
internacionales consideran que en materia ética es imposible un consenso básico
global, por lo que sólo existirían éticas regionales.146 Un segundo conjunto de
concluya que uno de los “inconvenientes principales” de la postura que orienta la política exte-
rior desde el interés nacional es que “acentúa más el ‘recibir’ que el ‘dar’,” y tiene muy poco en
cuenta “que los Estados, además de intereses, tienen también responsabilidades y obligaciones”.
145
FALK, Richard, On Humane Governance. Toward a New Global Politics. The World Order
Models Project Report of a Global Civilization Iniciative, Cambridge, EUA, 1995.
146
Por ejemplo A. MacIntyre, R. Rorty, M. Focault y R. Bubner, en Hans Küng, Proyecto de
una ética mundial, Madrid, 1991, 1998, pp. 62-64.
pensadores defienden un pluralismo radical que parece conformarse

“postmodernamente” con una cierta “verdad plural, justicia-humanidad”.147 Y finalmente,
un tercer grupo, se pregunta si no puede existir entre los hombres de diferente nación,
cultura, y religión una coincidencia que ubicada en un referente común, haga las
veces de estándares éticos universales.148 Y sobre este consenso ético en la
organización y las relaciones internacionales, cabe hacer dos precisiones: 1ª. Las
diferencias no sólo de naciones, culturas y religiones, sino también de formas de
vida, de concepciones científicas, de sistemas económicos, de modelos sociales y de
comunidades creyentes son tan grandes que no cabe pensar en una coincidencia
total en cuestiones de actitudes éticas: por lo tanto, es imposible un consenso ético
global. 2ª. Pero por múltiples y variadas que sean las diferencias apuntadas, en todas
partes se trata de personas y de sociedades humanas, que, con los modernos medios
de comunicación electrónica y redes sociales principalmente, comparten intereses y
preocupaciones, siendo aquí donde se plantea la pregunta de si no puede, si no debe
darse un mínimo en valores, reglas y actitudes comunes a todos los seres humanos:
por tanto, un mínimo consenso ético.
En este orden de ideas, sería prudente seguidamente compartir algunas reflexiones
sobre los deberes jurídicos y los deberes morales, para tratar de esclarecer la pregunta
de cómo concebir una política internacional con Estados y organizaciones
internacionales en plena interacción, sin moral internacional. Los derechos implican
ciertos deberes, los deberes jurídicos, pero no todos los deberes son consecuencia
de derechos. Existen también deberes éticos originarios. Esta diferenciación entre
deberes jurídicos y éticos es importante para distinguir en términos más precisos
entre el ámbito del derecho, la política y de la ética, en los niveles tanto nacional
como internacional, lo cual tiene notable implicación precisamente para la realización
de los derechos humanos y sociales. Sabemos bien que los ámbitos del derecho
internacional y de la ética internacional mantienen una múltiple correlación: tanto el
surgimiento como la realidad y el funcionamiento del derecho presuponen una actitud
ética. Además, “la ética de ningún modo se agota en el derecho”. Hay que distinguir,
por tanto, entre el escenario del derecho, de la política y de la ética, por las importantes
implicaciones que ello tiene para los derechos del hombre y de los pueblos,
principalmente en el contexto de una sociedad internacional global.
La diferenciación entre derecho y actitud ética tiene otras consecuencias notorias,
principalmente porque ambos comienzan por no ser idénticos, sino que incluso pueden
colisionar, pues con frecuencia el derecho no funciona en lo absoluto, o lo hace con
grandes dificultades. Y esto es válido también para la política.149 Como se sabe, el
147
Como en el caso de J. F. Lyotard y W. Welsch.
148
Estándar (originalmente “estandarte”, “bandera” oficial) significa hoy día algo que se
toma como modelo por el que puede regirse otra cosa; esto es, directriz, regla, norma. Aquí nos
referimos a estándares éticos, o sea, valores, normas, actitudes morales. Ethos, es la actitud
ética fundamental de una persona o de un grupo, mientras que ‘ética’ -aunque no siempre se
hace tal precisión- sugiere la doctrina (filosófica o teológica) de los valores, las normas y las
actitudes morales. En la lengua inglesa, el término griego ethos es poco usual y se traduce
preferentemente por ethic. A su vez, ethics se usa como actitud moral básica y también como
sistema ético, y lo mismo ocurre con el término alemán Ethik.
149
Cuando los miembros de un tratado, por ejemplo en la reciente guerra de Yugoslavia, no
tienen desde el principio la voluntad político-ética (desgraciadamente ni verificable ni requerible)
cumplimiento del principio fundamental del derecho internacional pacta sunt servanda
(los pactos han de cumplirse), depende decisivamente de la voluntad político-ética
de las partes. Basta con una cláusula secreta (imposible de controlar) como la famosa
de Bismarck rebus sic stantibus, para que el tratado más solemne resulte “armado
con cartón”, de modo que, al cambiar la situación, puede ser declarado unilateralmente
como no vigente y totalmente inaplicable. Al respecto, Max Huber (1874-1960) ya
reivindicaba la relevancia de la distinción entre derecho y actitud ética, en su concepto
de una “ética internacional” que, a su parecer, estaría en el trasfondo del derecho y,
sobre él, lo trascendería, y por tanto no podría fundarse en el derecho mismo.150 Este
y otros internacionalistas destacan enfáticamente y con toda razón, que ni el derecho
ni las costumbres, pueden mantenerse a la larga sin la autoridad de una actitud ética
que los respalde y proceda de otra instancia superior, “una actitud ética que eleve las
costumbres a la categoría de moralidad”.
Por ello, reiteramos nuestra convicción en los valores éticos y normativos
universales, y en su recuperación crítica y dialéctica, para reafianzar el compromiso
que tienen el derecho internacional y las relaciones internacionales para lograr el
orden, progreso y bienestar de la comunidad internacional, a contracorriente de una
dinámica global desprovista de valores humanos y principios naturales supremos. Y
es que ante un derecho internacional, que deja todavía a los Estados soberanos un
amplio margen de maniobra en la organización y las relaciones internacionales, la
actitud ética habrá de tener permanentemente el cometido de ofrecer criterios e
imponer límites a este vasto margen de maniobra y actuación política.
Para nosotros, lo ético y lo normativo, resurgen hoy día con singular empuje y
tienden a ubicarse en lugares privilegiados de la sociedad global y en el vértice de la
argumentación central del pensamiento político de los individuos, los pueblos, los
Estados, las organizaciones internacionales y de las fuerzas transnacionales
representadas por una sociedad civil que se construye a diario con el discurso de la
emancipación y el humanismo ético como distintivo universal. La libertad y la igualdad
son dos valores que luchan por su predominio en el ámbito de la realidad política
mundial, por tanto, la forma como estos valores se consoliden y equilibren en los
marcos axiológicos de la comunidad política internacional, reflejará la tendencia o
ausencia de una ética democrática que humanice las relaciones internacionales y
legitime a la organización internacional de nuestra caótica era.
La teoría internacional, la teoría normativa y la teoría ética internacional, confluyen
necesariamente en el diseño y en la práctica habitual de la política y del poder, donde
las relaciones internacionales son también, en su infinita complejidad, eminentemente
políticas, no obstante que la lógica económica nos muestre la otra cara de la moneda,
el lado más visible y publicitado de las estructuras y los contenidos de la agenda
planetaria. Por tal razón, las aproximaciones teóricas sobre lo moral, lo ético, lo
de respetar el armisticio pactado, de nada sirven los pactos de armisticio suscritos con las
grandes potencias, y tampoco sus garantías jurídicas. Tan pronto como se ofrece ocasión para
ello, se vuelve de nuevo a las armas, bajo los más variados pretextos tanto políticos como
jurídicos (Küng, op. cit., p.145).
150
HUBER, Max, “Prolegomena und Probleme eines internationalem Ethos”, en Die Friedens-
Warte, vol. 53 (1955-1956), No. 4, pp. 305-329 (citado por Küng, op. cit., p. 147).
normativo y lo justo, se inscriben en el terreno de la política internacional porque ésta,

precisamente, encarna y traduce la esencia del pensamiento y la actuación de los
Estados y las organizaciones internacionales.
REFLEXIÓN FINAL
A lo largo del capítulo abordamos dos vertientes teóricas de la organización

internacional, que son los regímenes internacionales y las visiones ético-normativas
que han tenido un mayor impacto en la investigación en relaciones internacionales, y
a las cuales añadimos un breve apunte sobre nuestra postura ético-normativa en este
campo de conocimiento. Advertimos que en éste, los regímenes internacionales
constituyen uno de los temas más analizados y más recientemente en el universo de
las instituciones internacionales, lo cual ha permitido entender y explicar muchos de
los fenómenos que no eran atendidos por las teorías racional-positivistas. Se trata,
ante todo, de un conjunto variado de creencias, expectativas y pautas de
comportamiento comunes con un trasfondo político determinado y fuertes
connotaciones ético-normativas y morales acordes con una época y objetivos
específicos, que pueden quedar formalizados a través de instrumentos vinculantes
de los que emanan determinados mecanismos operativos de cooperación internacional.
Constituyen una herramienta novedosa de socialización internacional por la que se
busca incentivar la cooperación, premiar el cumplimiento y reducir la desconfianza
mutua a través del aprendizaje, en oposición al modelo tradicional en el que la norma
jurídica de carácter obligatoria, bilateral y coercible, desanimaba el incumplimiento
mediante la amenaza de la coacción.
Los elementos constitutivos de un régimen muestran por sí solos que se trata de
algo más que de un mero conjunto de instituciones o acuerdos y que, en consecuencia,
pueden presentarse bajo manifestaciones tanto explícitas como implícitas; y por tal
razón, son un intento de aprehender la noción de que la normatividad en un
determinado dominio viene de algo más difuso que de una organización internacional
concreta que puede o no estar en su centro, y que el estudio de los tratados y
organizaciones formales no nos dice demasiado respecto de la vida en un área
temática específica. Pero su valor principal estriba, a nuestro modo de ver, en que los
regímenes internacionales conforman estructuras del sistema internacional que
gobiernan diferentes áreas de las políticas públicas internacionales y que convocan
a actores estatales y no gubernamentales bajo principios y normas de aceptación
universal; y aun cuando tienden a reflejar los intereses económicos y políticos de los
miembros dominantes de la sociedad internacional, los factores morales y culturales
no relacionados con ventajas políticas o económicas de los más poderosos también
juegan roles importantes en la creación y evolución de los mismos.
Por su parte, la definición de la ética internacional siguiendo fielmente el desarrollo
de la teoría de los regímenes, tiene importantes consecuencias para la teorización
normativa en el ámbito de la organización y las relaciones internacionales;
especialmente, en un contexto en que aparece como evidente que el ejercicio teórico
normativo sobre la política internacional debe ser concebido como una teoría del
derecho, donde los compromisos de una aproximación orientada hacia lo jurídico
pueden soslayarse, y el contenido normativo de una teoría del derecho puede quedar
sin examinar. Para ilustrar esta concepción se revisó en sus líneas generales el
conjunto de contribuciones capitales de cinco estudiosos de la ética internacional y
de los enfoques normativos básicos aplicables a la política, la organización y las
relaciones internacionales: Nardin, Giesen, los dos Brown y Hans Küng, a los que
incorporamos nuestra visión personal del problema.
Con base en ésta, afirmamos que las instituciones de las relaciones internacionales
requieren de un sólido fundamento ético-normativo, pues un nuevo orden mundial no
es excluyentemente jurídico, económico o político, sino integral y total, y no puede
crearse ni estructurarse sólo con leyes, tratados, convenciones, reglamentos y aun
con regímenes. Asimismo, el compromiso en favor de los derechos humanos
presupone una conciencia de la responsabilidad y los deberes, y ello concierne por
igual al pensamiento y al sentimiento de los hombres. En consecuencia, a largo plazo,
la política, las organizaciones y las relaciones internacionales no tienen, ni tendrán
consistencia alguna sin una actitud ética, por lo que difícilmente habrá un nuevo orden
jurídico y político mundial sin una actitud ética mundial.
149
SEGUNDA PARTE
TEMAS ANALÍTICOS DE LA ORGANIZACIÓN

INTERNACIONAL
150
150 BLANCA
151
CAPÍTULO 6
CONCEPCIONES OCCIDENTAL, SOCIALISTA Y TERCERMUNDISTA
DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL EN EL ORDEN BIPOLAR
DEL SIGLO XX: SU CONTRIBUCIÓN ACTUAL
SUMARIO
Preámbulo. 6.1. La interpretación occidental de la organización internacional. 6.2. La

interpretación socialista de la organización internacional. 6.3. La concepción
tercermundista de la organización internacional. Reflexión final.
PREÁMBULO
El estudio de la organización internacional se enriquece al analizar algunas

concepciones e interpretaciones que nos revelan el punto de vista contemporáneo.
Marcel Merle, en su libro “Sociología de las Relaciones Internacionales”, que contiene
un capítulo completo sobre las concepciones de las relaciones internacionales, las
ordena en tres grandes divisiones: una de corte clásico, una marxista y otra llamada
sociológica de inspiración anglosajona.151 En realidad, el autor nos introduce al estudio
de las relaciones internacionales con la recomendación de que no se debe omitir en
esta materia el estudio de los hechos en que se sustenta, tomando en cuenta que
existe una relación entre las representaciones individuales y colectivas de los
fenómenos y su interpretación didáctica. Es por ello, que el conocimiento de los diversos
enfoques para estudiar las relaciones internacionales y de la misma manera, la
organización internacional, cobra su especial cuota de relevancia e interés para el
científico social.
Estas concepciones a que se refiere Merle incluyen los sistemas de pensamiento
y los métodos de investigación utilizados para percibir y analizar los hechos
internacionales; que además constituyen visiones globales y coherentes de los
fenómenos que estudian, aunque por supuesto, parten de postulados diferentes,
arribando con frecuencia a conclusiones contradictorias que producen fructíferas
confrontaciones que enriquecen el conocimiento de la ciencia de las Relaciones
Internacionales y de la subdisciplina de la Organización Internacional.
Limitándonos al propósito heurístico central de nuestro trabajo, a continuación se
revisan de manera rápida y puntual tres diferentes tendencias globales que buscan
151
Merle, Marcel, op. cit., pp. 27-31.
interpretar desde sus enfoques particulares el fenómeno complejo de la organización

internacional, tomando como punto de partida sus propias raíces ideológicas, políticas
y económicas. Colindando en ciertos puntos del análisis con los apuntes de Merle y
otros autores de la sociología histórica como el propio Raymond Aron, las
interpretaciones occidental, socialista y tercermundista, nos sitúan en el corazón del
mundo de la segunda posguerra y del sistema bipolar mundial que colapsó en 1991,
permitiéndonos apreciar no sólo la inminente controversia que surge de ponderar los
fenómenos internacionales desde diferentes puntos de observación sino, quizás lo
más importante, identificar algunas constantes que se mantienen como impacto en el
convulso escenario de la actualidad y que coadyuvan a su mejor entendimiento.
6.1. La interpretación occidental de la organización internacional
A partir de 1945, se dio una tendencia en Occidente a la explicación de temas que

revelan las tensiones subyacentes en las organizaciones internacionales, de grande
y menor influencia en el sistema político de la bipolaridad. Las controversias más
profundas se han dado en el contexto de la ONU, como prototipo de la organización
internacional, donde prevalece la interrogante básica sobre cuál es su verdadera
naturaleza, llevando a que muchos estudiosos de las Naciones Unidas como
organización política universal, tiendan a encasillarla en una tipología absoluta.
Asimismo, numerosos análisis se han dedicado a las actividades de las organizaciones
internacionales como generadoras, reguladoras o creadoras de leyes y poniendo en
relieve su capacidad para llevar a cabo negociaciones para el mantenimiento de la
paz y seguridad internacionales.
Como parte activa de las corrientes occidentalistas, en opinión de Rosalyn
Higgins,152 estos temas y los debates que han ocasionado, tienen en común el hecho
de representar puntos angulares en el desarrollo de las organizaciones internacionales,
como cuerpos estructurados legalmente, dejando atrás la imagen de vehículos
utilizados por los Estados para conferenciar. Una buena parte de los doctrinarios
occidentales se han mostrado abiertamente en desacuerdo entre sí para determinar
en qué medida las Naciones Unidas y sus agencias pueden o deben obligar o presionar
a un Estado miembro para cumplir con sus decisiones. Aun cuando de manera ge-
neral se ha aceptado que las resoluciones del Consejo de Seguridad no son
obligatorias para los miembros, según el Artículo 25 y el Capítulo VII de la Carta de la
ONU que se refiere a la aceptación de cumplir con las decisiones del Consejo de
Seguridad sobre las acciones que amenazan la paz o que se refieren a actos de
agresión y aún más, que la Asamblea General puede de manera excepcional, hacer
que se cumplan conforme a la ley decisiones de tipo presupuestal bajo el Artículo 17
de la Carta, el desacuerdo permanece como un elemento real que divide a los autores
de este lado del mundo. Una tendencia conservadora occidental apoya la soberanía
de los Estados miembros, cuya limitación sólo puede darse por expresa adherencia
de los mismos a los términos de la propia Carta, que mostrará el acuerdo subsecuente
152
HIGGINS, Rosalyn, “Western interpretations of international organization as reflected in
scholary writings”, en The Concept of International Organization, op. cit., p. 193.
CAPÍTULO 6 CONCEPCIONES OCCIDENTAL, SOCIALISTA Y TERCERMUNDISTA ... 153
y que impedirá la presencia de poderes posteriores en busca de crear nuevas leyes o

medidas impositivas obligatorias.
Esta tendencia también señala que la soberanía de los Estados sólo puede ser
traspasada con su propio consentimiento, argumentación que se relaciona directamente
con las fuentes del derecho internacional. De esta manera, algunos miembros han
consentido anticipadamente, con base en decisiones del Consejo de Seguridad
apoyadas en el Capítulo VII mencionando y en el Artículo 25, en permitir actos de un
órgano internacional que pasan por alto sus soberanías. Esto puede suceder debido
a que las decisiones y resoluciones de las organizaciones internacionales aún no se
encuentran plenamente reconocidas –por la doctrina ortodoxa principalmente–, entre
las fuentes del derecho internacional, mismas que se encuentran enumeradas –de
manera restrictiva y discutible– en el Artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional
de Justicia.153 Estos estudiosos clásicos distinguen entre las prácticas de las
instituciones internacionales y el derecho internacional consuetudinario, afirmado
además que los cuerpos políticos no pueden crear leyes y que las naciones pueden
ser obligadas a cumplir por medio de principios y leyes, pero no por debates y
resoluciones.154
A través de estos estudios se trató de colocar el nuevo impacto de los cuerpos
internacionales en el marco legal tradicional, apoyándose en posiciones simpatizantes
con Estados minoritarios dentro de las Naciones Unidas para quienes no les es
agradable la idea de ser obligados a cumplir cualquier decisión. Países como Sudáfrica
se beneficiaron con este debate intelectual ya que la calidad de legalidad de algunos
actos de Naciones Unidas con respecto a sus políticas raciales fue discutida como
aspecto crucial.
Ante este enfoque tradicionalista, surgieron debates sobre la práctica de los Estados
como fuentes de derecho; se asumía que las Naciones Unidas era el foro apropiado
para discernir la práctica de los Estados, dado que el mundo de la postguerra se
conducía con base en la dinámica de relaciones multilaterales. El antes tradicional
campo de intercambio diplomático fue suplantado por la práctica de los Estados, lo
que se comprobaba con diferentes actos colectivos tales como votaciones y
manifestaciones públicas realizadas en los órganos internacionales, que adquirían
significado legal como evidencias de la ley de la costumbre. Los actos colectivos de
los Estados dentro de las organizaciones internacionales aumentaron al grado que la
marcada repetición y aceptación por parte de los miembros en número y frecuencia
les dieron prácticamente el estatus de leyes.
Por supuesto, se dieron además otros planteamientos respecto a la naturaleza y
calidad de la práctica estatal dentro de las organizaciones internacionales como base
de creación de derecho por costumbre. Algunos grupos más conservadores señalaron
153
El artículo 38 del Estatuto de la Corte se refiere a las aplicaciones por parte de ésta, de
convenciones internacionales, costumbre internacional, principios generales de derecho,
decisiones judiciales y enseñanzas de la mayoría de los publicistas altamente calificados.
154
En los últimos treinta años se observa un amplio consenso en la doctrina moderna en el
sentido de que las decisiones o resoluciones de organismos internacionales y de órganos políticos
como la Asamblea General de la ONU, son fuentes de derecho internacional. Para mayor detalle
ver los Capítulos de la presente obra relativos a la producción del Soft Law, y a la función
legislativa general de las organizaciones internacionales.
que muchas de las decisiones y votos en los órganos internacionales se tomaban

con base en razones políticas más que legales y por lo tanto, sin mostrar un sentido
de obligatoriedad. Otros estudios respondieron a esta postura señalando que la
motivación política se presenta en la diplomacia bilateral y multilateral no-
institucionalizada y que por lo tanto no implica que la práctica del Estado sea
descalificada como una costumbre fuente de derecho. También se ha señalado que
la existencia de una creencia del requerimiento legal, llamada opinio juris es muy
difícil de encontrar en la práctica dentro de las instituciones internacionales; es decir,
un Estado determinado puede votar a favor de una resolución por razones distintas,
sea para no aceptar la postura política de los que votan en contra, sea para no atraer
el rechazo de un voto negativo, o también expresando reservas respecto a la validez
legal de la resolución. Algunos estudios occidentales se basan en esa última afirmación
para negar la posibilidad de un papel en el que las organizaciones internacionales
funjan como creadoras de leyes.155 Otros consideran el problema como real pero sin
diferencia del que se refiere al valor de la práctica estatal fuera de las instituciones
multilaterales.
Definir los límites de una resolución de la organización internacional en cuanto a su
significado legal no ha sido fácil, ya que los escritores occidentales dedicados al tema
encuentran dificultades para determinar si la acción de una mayoría es factor suficiente
para dar legalidad a una resolución; elementos como la composición de esa mayoría
son importantes, por ejemplo, cuando las grandes potencias no se encuentran dentro
de ella. Se ha tratado de resolver estos problemas poniendo énfasis en el cambio de
los métodos de la adopción de decisiones en las organizaciones internacionales. Otros
autores lo han hecho examinando más a fondo los elementos que componen una
“mayoría relevante”, arguyendo que aun cuando en asuntos gene-rales dentro de un
esquema normal de propósitos y principios de una institución, ninguna potencia puede
individualmente ejercer un veto (a menos que así se haya previsto) al desarrollo de
leyes mediante la costumbre, la realidad es que se requiere la aprobación de todos los
Estados que participen activamente. Así sucede sobre todo cuando se trata de áreas
nuevas y especializadas, como en el caso suscitado por la necesidad que surgió en el
pasado para los Estados Unidos y la ex URSS de apoyar los textos de las resoluciones
que perseguían regular las actividades del espacio exterior.
Algunos doctrinarios occidentales se han limitado sólo a señalar la competencia
legislativa tan limitada en las instituciones internacionales contemporáneas, aunque se
ha reconocido como excepción el caso de la Unión Europea, cuyos Estados miembros
han logrado emitir regulaciones y directrices que cuentan con la fuerza legal necesaria
para ser cumplidas. Pero otro grupo de autores señalan que, es precisamente porque
los miembros de las organizaciones actúan en su capacidad como Estados más que
como componentes de cuerpos internacionales, que se presentan las condiciones
necesarias para crear el derecho internacional consuetudinario.
Otro aspecto se refiere al hecho de que los actos de las organizaciones
internacionales operan funcionalmente como leyes sin que sean formalmente
obligatorios, es decir, existen evidencias de que las instituciones internacionales
155
Para tener una visión más amplia y actual de esta cuestión, se recomienda revisar los
Capítulos antes citados del presente libro.
conducen acciones que tienen efectos de decisiones legalmente obligatorias, aunque

esta última característica carezca de formalidad. Por ejemplo, puede mencionarse el
caso de los gastos de Naciones Unidas que se presentó a la Corte Internacional de
Justicia en 1962,156 en el que el máximo tribunal se enfrentó al dilema de las dos
proposiciones: una, que el Consejo de Seguridad y la Asamblea General solamente
eran capaces de emitir recomendaciones sobre las actividades de Naciones Unidas
para el mantenimiento de la paz, y otra, que la Asamblea podía emitir decisiones
obligatorias sobre asuntos de presupuesto y de participación de los miembros. Surgió
entonces la disyuntiva de que el presupuesto podía contener decisiones de autorización
para gastos a favor del mantenimiento de la paz que no contaran con la aprobación
de los miembros individualmente. La CIJ se enfrentó al hecho evidente de que la
Asamblea podía efectivamente, emitir decisiones presupuestales obligatorias. Así, la
efectividad operacional en una institución se demostró a pesar de la limitación legal
para “obligar” a sus miembros a aceptar una decisión.
Por otra parte y en torno a este mismo tópico, ya en 1966 se concluyó que la
operación funcional como ley de una norma caracterizada como formalmente
obligatoria, no está necesariamente interconectada.157 Un punto sumamente
importante, es que se observó que en los cuerpos internacionales comenzaron a
surgir reclamaciones apoyadas en resoluciones no obligatorias, lo que abría el camino
para decisiones internacionales subsecuentes en ese sentido.
En este marco occidental surgieron también estudios encaminados a dilucidar el
aspecto de la competencia de la organización internacional. Un estudio realizado por
Ingrid Detter,158 señala que la competencia de la organización va más allá de su
documento constitutivo y de la teoría de los poderes implicados, así como de las
revisiones formales en las bases de la competencia. Observando el impacto de la
aplicación de reglas administrativas, esta autora proporcionó datos sustentando el
establecimiento de órganos subsidiarios con todos sus poderes delegados como base
para que los miembros de los organismos especializados de las Naciones Unidas
pudieran ser objeto de decisiones obligatorias, sin que hubiera existido un consentimiento
en términos formales. Después de estudiar algunas organizaciones, el estudio concluyó
que existe una serie de actos operativos que conllevan consecuencias legales, sin que
por ello se hayan otorgado poderes para “obligar” a los miembros de la organización.
Por su lado, sentando las bases para la perspectiva funcionalista de las organizaciones
internacionales, Detter construyó un modelo basado en los efectos de su observación
en el que los actos primarios se distinguen de los asuntos operativos cuando los Estados
persiguen un mayor control de los aspectos operativos de la institución.
La perspectiva funcionalista se hizo evidente en otros estudios basados en el poder
organizacional de las instituciones. Edward Yemin realizó un estudio sobre los poderes
legislativo de las Naciones Unidas y sus agencias especializadas,159 rechazando la
relación obligación vis a vis organización como de carácter contractual. Su argumento
156
Cita de la Corte Internacional de Justicia sobre gastos de Naciones Unidas, Informes de
la Corte, 1962, citado por Rosalyn Higgins, op. cit., p. 203.
157
FALK, Richard, AJIL, Vol. 60, 1966, citado por Higgins, op. cit., p. 203.
158
DETTER, Ingrid, Law Making by International Organizations, 1965, citado por Higgins,
op. cit, p 203.
159
Introducción de Michel Virally a la obra de E. YEMIN, Legislative Powers in the United
Nations and Specialized Agencies, Sijthoff, 1969, p. 67.
fue que los Estados no pueden siempre evitar una obligación legal respecto de las
leyes que no han aprobado. Tanto en Francia, como en Suecia y en Estados Unidos
se manifestó la posibilidad práctica de que un Estado evite el impacto de tales reglas
al participar en un organismo; además, aun cuando los Estados utilicen el término
“poderes regulatorios”, son los poderes legislativos los que se hacen efectivos.
En otro orden paralelo de ideas, dentro de las interpretaciones occidentales de la
organización internacional, se da una discusión sobre el papel que desempeñan, las
oficinas del Secretario General. Hasta hoy se ha logrado un consenso sobre el papel
de un secretariado internacional en el aspecto funcional. De la misma manera, se ha
dado un gran debate respecto a los poderes de operación de la organización
internacional. En forma directa se habla de su capacidad de crear leyes, a la que se
refieren los académicos y estudiosos en la materia; de manera indirecta y en relación
del mantenimiento de la paz, los estudios se han centrado en las actitudes políticas
tomadas por los Estados miembros. Por ejemplo, está la cuestión del fracaso del
Consejo de Seguridad en su afán por hacer cumplir el Articulo 43 de la Carta de las
Naciones Unidas, el cual se refiere a la obligación de los Estados a proporcionar
fuerzas armadas, ayuda y facilidades en el momento en que sea requerido por el
Consejo para mantener la paz y seguridad internacional.
En la guerra fría, las divisiones políticas e ideológicas entre los países occidentales
y orientales impidió repetidamente que los arreglos que llevarían a la formación de
esta obligación, fueran llevados a la práctica. A pesar de todo, aun en la actualidad,
las Naciones Unidas han tenido que tomar decisiones en casos específicos que han
requerido su apoyo en cuestiones militares. La visión occidental, en general, sobre
las actividades militares de las Naciones Unidas, apoya lo establecido en los Artículos
40 y 41 de la Carta, que se refieren a la utilización temporal de medidas o acciones
diplomáticas y económicas de apoyo por parte del Consejo de Seguridad.
Existe un punto de discusión que permanece sobre la mesa y que por supuesto,
crea divergencia de opiniones, y es el dilucidar para no continuar con la confusión, si el
Consejo de Seguridad tiene autoridad suficiente delegada a través del Artículo 24 al
imponer como responsabilidad principal el mantenimiento de la paz, aun cuando los
acuerdos para hacer efectivo el Artículo 43 mencionado no se han llevado a la práctica.
Por otra parte, si es el Consejo de Seguridad el único órgano que tiene esta
responsabilidad, surge también la necesidad de definir si la Asamblea General participa
o no de esta autoridad. Sin duda, se concluye al respecto que el Consejo de Seguridad
puede recomendar medidas para mantener la paz con fundamento en las leyes, pero
es indispensable que exista el acuerdo expreso de los países para llevar a efecto sus
recomendaciones. De aquí se deduce entonces que la Asamblea General ejerce un rol
en el ejercicio de la autoridad, aunque la mayoría de los autores de occidente no se han
detenido a esclarecer a fondo el contenido del artículo 12 de la Carta.160
La relación existente entre la organización internacional y el Estado en cuyo territorio
se lleva a cabo la operación de un grupo militar, resulta ser bastante delicada. Existe un
juego interno que se maneja entre el Estado y las necesidades manifestadas por el
160
El Artículo 12 de la Carta dice en su párrafo 1 que “Mientras el Consejo de Seguridad
esté desempeñando las funciones que le asigna esta Carta con respecto a una controversia o
situación, la Asamblea General no hará recomendación alguna sobre tal controversia o situación,
a no ser que lo solicite el Consejo de Seguridad”.
interés internacional, cuestión que en la realidad siembra la semilla de la desconfianza

y la necesidad de reafirmar la libre determinación del Estado. Para el entrenamiento del
personal militar de Naciones Unidas, se han instrumentado programas nacionales de
capacitación, haciendo énfasis en la relación de su tarea con el establecimiento de un
orden en los conflictos, además de regulaciones para el personal, uniformidad en el
pago de salarios y nivel de disciplina comparable en los distintos sitios.
Al respecto, la interpretación occidental se pronuncia por conceder el poder de
discreción a la Secretaria General de la ONU a fin de decidir la composición de los
grupos de paz, tanto en método como en sustancia. La tendencia se enfoca en principio,
a incluir las contribuciones de todos los países, incluidos los socialistas, cuando sea
posible, así como a dar especial atención a los puntos de vista del país en el que se
requiere la ayuda. La crítica que se hace es que en el aspecto del mantenimiento de
la paz por parte de las Naciones Unidas no se han utilizado las técnicas metodológicas
más recientes, tales como el análisis de sistemas, la teoría cuantitativa y la teoría de
la vinculación. De hecho se ha seguido un patrón clásico que tanto en asistencia
técnica como en cooperación, se ubica en la teoría funcionalista.
El enfoque occidental también se ha ocupado de las formas de financiamiento de
las organizaciones internacionales y al respecto, han determinado que se trata de un
asunto técnico con profundas implicaciones políticas y administrativas. En general, este
enfoque apoya la posición de favorecer operaciones autorizadas legalmente para
mantener la paz, de la misma manera que se apoya en un presupuesto regular basado
en una membresía. Sin embargo, esta preferencia ha ido disminuyendo por razones
políticas, al surgir divergencias de opinión en otros aspectos del financiamiento como el
tipo de control presupuestal que se debe ejercer en las áreas económicas y de ayuda.161
El lograr acuerdos para resolver un conflicto y el asunto de la votación, son dos
aspectos que, según se observa en las interpretaciones occidentales, han llevado a
la organización internacional a la búsqueda de técnicas contemporáneas en enfoques
diferentes a los métodos clásicos establecidos en el propio Capítulo VI de la Carta de
organización universal. Los académicos se han ocupado cada vez de alcanzar un
marco más amplio para el arreglo de los conflictos, utilizando la teoría de la resolución
de controversias, en una interrelación entre la teoría internacional y la solución de
conflictos. La forma de votación es un asunto que subyace bajo estas controversias,
existiendo una amplia literatura sobre los procedimientos políticos, legales y de
seguridad que se siguen dentro de una organización internacional.
6.2. La interpretación socialista de la organización internacional
Para analizar una visión socialista clásica de la organización internacional, se pueden

tomar los enfoques de V. Vajruschev y de Grigorii Morozov, el primero de la Universidad
Lomonosov del Estado y el segundo de la Academia de Ciencias de Moscú,162 centrado
éste en los principios que Lenin expresó en su Almanaque sobre la política exterior.
161
Higgins, op. cit., p. 201.
162
MOROSOV, Grigorii, “The Socialist Conception of International Organization”, en Abi
Saab, op. cit., p. 173.
Por estar más directamente vinculado con el concepto de la organización internacional

que más nos interesa, revisaremos los postulados principales del pensamiento del
maestro Morosov mismos que, no obstante tuvieron su mayor cuota de aplicación
durante el período de la guerra fría, son valiosos auxiliares en el entendimiento de la
interpretación que hoy tienen los países ex socialistas, con Rusia a la cabeza, acerca
del fenómeno de la organización internacional y el sistema político mundial.
De entrada, observamos que una vez más Lenin aparece como el ideólogo por
excelencia, sentando los principios y bases que dan fuerza al socialismo y de hecho,
a las relaciones económicas en su devenir histórico. La URSS y otros países socialistas
siempre participaron activamente en el marco de acción de las Naciones Unidas y de
otras organizaciones internacionales, posición que fue reiterada en su momento por
el destacado líder Mikhail Gorbachov y su nueva política de la perestroika.
El enfoque socialista sostiene que las organizaciones internacionales han adquirido
un papel cada vez más relevante y con mayor grado de responsabilidad, logrando
mejores posiciones para desarrollar sus potencialidades. La ex URSS y los países
socialistas instrumentaron el llamado “Programa para la Lucha Continua por la Paz y
la Cooperación Internacional y para la Libertad e Independencia de las Naciones”,
aprobado en 1976 por el 25º Congreso del Partido Comunista de la Unión Soviética.163
De aquí que para los estudiosos de las organizaciones internacionales en los países
socialistas, el criterio central que rige la utilidad de una organización en particular, es
precisamente, su contribución a los objetivos enunciados es este Programa.
6.2.1. Las organizaciones internacionales y las relaciones internacionales
Para la interpretación socialista, las organizaciones internacionales no ejercían un

papel determinado antes de la Segunda Guerra Mundial, limitándose solamente a
algunas áreas especializadas como el transporte y la salud. Para la doctrina socialista
la Sociedad de Naciones (SDN), fuera del Sistema de Versalles, en realidad fue un
fracaso en su intento por mantener la paz, y niega el vínculo que se ha adjudicado a
las Naciones Unidas como continuación de la Liga. Para estos autores la ONU
constituye la primera organización internacional en la historia que ha tenido la
capacidad genuina de mantener la paz, creada como resultado de la victoria de los
aliados contra el nazismo.
Desde la posguerra se dieron características cualitativas, además de un crecimiento
cuantitativo, que dieron a la organización internacional un papel importante en las
relaciones internacionales. El sistema se alteró de hecho, al aparecer en un mundo con
un sistema capitalista de Estado dominante, un sistema mundial socialista. Surgieron
entonces las organizaciones internacionales intergubernamentales que congregan
Estados de los sistemas sociales principales, así como organizaciones internacionales
que, atravesando las líneas divisorias entre estos sistemas, integraron a Estados con
sistemas sociales diferentes y hasta opuestos. Estas organizaciones contemporáneas
establecieron la pauta de la coexistencia de los Estados con diferentes sistemas sociales.
Las Naciones Unidas ocupan el lugar central entre estas instituciones políticas.
163
BREZHNEV, Leonid, I., Report of the CPSU, XXV Congress, Moscú 1976, en Morozov,
op. cit., p.191.
Asimismo, se aprecia la aparición de las organizaciones internacionales en los

países en desarrollo, favorecida por el colapso del colonialismo y el surgimiento de
nuevos Estados libres. Los movimientos sociales lograron un progreso tal que se
fomentó la creación de organizaciones no gubernamentales. La interpretación socialista
atribuye la revolución científico-tecnológica gracias al progreso de las organizaciones
internacionales contemporáneas. El cúmulo de problemas de carácter global hace
necesaria una mayor cooperación internacional, principalmente en materias como el
cese a la carrera de los armamentos, la protección del medio ambiente, la conquista
pacífica del espacio, así como para resolver los problemas de alimento, energía y
materias primas.
Amén de ello, para los estudiosos de los países socialistas, las organizaciones
internacionales brindan las mejores posibilidades para la cooperación entre Estados
en áreas definidas y conceden a las Naciones Unidas y a las organizaciones regionales,
la calidad de ser un medio eficaz para resolver conflictos entre Estados. El estudio de
estas instituciones implica considerar los factores políticos y sociales que subyacen
en los principios fundamentales y tendencias del desarrollo de las relaciones
internacionales, factores determinantes de las fuerzas políticas y de clase que
aparecen en la escena internacional, aunados a elementos que determinan las
relaciones inter-estatales dentro de los principales sistemas sociales y entre los
Estados que pertenecen a sistemas distintos y que incluyen las actitudes ante
problemas fundamentales políticos, económicos y jurídicos, empezando por los
concernientes a la guerra y la paz.
Al estudiar las organizaciones internacionales de los países capitalistas, el enfoque
socialista percibe la aparición de nuevos fenómenos en el desarrollo del capitalismo,
que han favorecido la consolidación de los bloques militares y políticos y de poderosos
grupos económicos. Morozov define a la organización internacional en su forma más
general, como un instrumento claramente estructurado de cooperación internacional,
establecido libremente por sus miembros para la solución conjunta de los problemas
comunes y para unir esfuerzos dentro de los límites establecidos por sus propios
estatutos.164 Las organizaciones internacionales como regla, están formadas por un
mínimo de tres miembros representados por gobiernos, organizaciones oficiales o no
gubernamentales y se establecen sobre el acuerdo de metas, órganos con términos
de referencia adecuados y con características institucionales específicas como
estatutos, reglas de procedimiento, membresía y otras. Las metas y actividades de
una organización internacional deben concordar con los principios universalmente
aceptados del derecho internacional, que se encuentran contenidos en la Carta de
las Naciones Unidas, sin carácter comercial y sin pretensiones de lucro, lo cual refleja
una visión ideal de la situación que no se percibe fácilmente en la realidad cotidiana.
6.2.2. Las organizaciones internacionales intergubernamentales (OIG)
La importancia de las organizaciones intergubernamentales parte del hecho de que

están formadas por Estados, así como de la variedad de tareas que desarrollan como
instrumentos que extienden su actividad por encima de las relaciones políticas entre
164
Morozov, op. cit., p. 176.
los Estados, hacía otras esferas y sin limitarse a la diplomacia multilateral. Creadas
para solucionar conjuntamente los mayores problemas mundiales, las OIG buscan la
paz y la realización de los deseos genuinos de las naciones por establecer lazos
económicos y culturales con otros Estados, aun en contra de los obstáculos de la
discriminación económica impuesta por los países accidentales, según lo sostienen
estos autores.
Aparece aquí la aplicación del principio leninista que señala que en la política
exterior es esencial considerar tanto los esquemas agresivos de los círculos capitalistas
como las actitudes de una burguesía política pensante y las oportunidades de lograr
acuerdos con los Estados capitalistas. Lo anterior explica la participación de los Estados
socialistas en las OIG, en las que se congregan Estados de sistemas sociales opuestos
y cuyas actividades se caracterizan por la cooperación, pero sobre todo, por la
contención, dado que la coexistencia pacífica no implica de ninguna manera un
compromiso ideológico. En la concepción socialista, el papel de los Estados jóvenes
dentro de las OIG adquiere gran importancia por su participación en el proceso de
consolidación de su soberanía y de su independencia nacional, así como para
solucionar sus problemas de presión económica y de otra índole.
La influencia de las organizaciones internacionales mundiales varía en gran medida
de acuerdo con su naturaleza, composición y forma como se manejan las fuerzas
políticas en su interior. La concepción socialista sostiene que las OIG al igual que los
Estados, son parte de un sistema de relaciones internacionales con un papel
específico, aunque con un rol secundario como miembros de la organización en
relación al papel de miembros de primera clase que ejercen los Estados que poseen
derechos completos bajo el régimen legal internacional. Las OIG se clasifican dentro
del sistema de relaciones internacionales tanto por su importancia real como por su
relación con un criterio formal; por ejemplo, algunas OIG forman parte del sistema
general de relaciones internacionales como componentes del propio sistema y de
uno de sus subsistemas, por su relación con una organización más grande que forma
tal subsistema.
Abundando, las Naciones Unidas tienen relaciones con sus agencias
especializadas dentro de un sistema, que es de hecho, el subsistema y con
organizaciones no gubernamentales sobre una base de consulta únicamente. Así, la
UNESCO y la OIT pueden considerarse como parte del subsistema de Naciones
Unidas y como elementos autónomos del sistema general de las relaciones
internacionales. Pero los subsistemas, es decir, los grupos formados por un número
de organizaciones internacionales mediante lazos formales, no constituyen
organizaciones internacionales nuevas; verbigracia, las familias de las Naciones
Unidas no constituyen un elemento independiente dentro del sistema general, aunque
sus componentes si lo sean.
El papel que ocupa una organización internacional dentro de la jerarquía de las
relaciones internacionales, depende de un número de factores como la clase de
actividad que desarrolla, la naturaleza y tamaño de su membresía, entre otros. La
influencia de las organizaciones internacionales en las políticas de los Estados y por
ende en las relaciones internacionales como un todo, resulta un fenómeno complejo
dentro de un proceso con dos caras: la situación de las organizaciones internacionales
determinada en gran medida por los procesos generales que se desarrollan en la
esfera internacional, en tanto que su actividad en turno es una parte integral de las
relaciones internacionales globales. Esta actividad tiende a transformar los problemas

internacionales mostrando la manera de resolverlos o demostrando que no existe
una solución posible. De esta suerte, es de gran valor la utilización de formas
institucionales específicas que provean a los miembros de oportunidades adicionales
para conferencias, investigación conjunta, esfuerzos para solucionar problemas y en
fin, alternativas de solución. Entre estas formas de actividad se encuentran los acuerdos
internacionales, convenciones y regulaciones, la codificación de elementos de derecho
internacional y los intentos para utilizar formas tradicionales de mediación en los
conflictos internacionales.
La doctrina socialista rechaza la posibilidad de que las OIG se transformen en
federaciones supranacionales del tipo de un gobierno mundial, parlamento universal
o instituciones similares, reconocidas en su importancia pero asumiendo que no son
la solución de los problemas internacionales. Las federaciones universales
todopoderosas que persiguen cambios reales mediante la solución de problemas
sociales y políticos complejos, se enfrentan en realidad ante las fronteras de lo posible
en el campo de la organización internacional. El lugar que las organizaciones
internacionales ocupan en las relaciones internacionales está limitado por objetivos
determinados por las leyes del desarrollo social y por los intereses, enfoques y
soberanía de los Estados. Aunque las OIG ejercen cierto grado de independencia,
dado que cuestiones como la guerra y la paz solamente se resuelven mediante la
acción de los Estados y la interacción y cooperación entre fuerzas políticas mayores,
las OIG no son consideradas autosuficientes y por lo tanto, no pueden determinar el
desarrollo mundial; su rol se limita a reforzar la paz y la cooperación entre los Estados,
otorgando un papel principal a los intereses de los miembros que las componen y
cuidando de no afectar la soberanía de cada uno de ellos en un Estado mundial.165
Tanto Vajruschev como Morozov nos presentan una interpretación socialista que
podemos calificar como realista al afirmar que la política exterior de la ex Unión
Soviética apoyaba la postura de que el progreso de la seguridad internacional debería
llevar al desmantelamiento de organizaciones como la OTAN y el Pacto de Varsovia,
vislumbrando transformaciones profundas en las OIG e incluso suponiendo su
desaparición. Igualmente, en su óptica, las OIG se revisten de una personalidad
legal específica que se basa en su alcance limitado en comparación con los Estados,
que son entidades autónomas en lo que se refiere al derecho internacional. Sin
embargo, se reconoce un marco más amplio a la personalidad legal de las Naciones
Unidas, de algunas de sus agencias especializadas y de algunas organizaciones
especificas. Las OIG reflejan el principio fundamental del derecho internacional
moderno que garantiza la paz, que es la igualdad soberana de los Estados,
establecido en la Carta de la ONU y en los estatutos de muchas OIG, las cuales
encuentran su razón de ser en la acción conjunta de los Estados para cumplir
intereses comunes, mismos que a su vez, se consideran entidades jurídicamente
iguales en el intercambio internacional; en esta tónica, la responsabilidad y la
contribución individual en la solución de los problemas dependen de las
oportunidades que disponga cada OIG en términos reales.
El principio del derecho internacional de la igualdad jurídica de los Estados no se
165
Vajruschev, op. cit., p. 384.
ve afectado por los factores que marcan una desigualdad en cuanto a fuerza económica
y militar, tamaño de la población, recursos naturales disponibles, etc. De hecho, los
mismos principios de derecho internacional protegen este orden en las OIG al adherirse
al principio de “un país, un voto”. El sistema de voto por unanimidad en el Consejo de
Seguridad de la ONU es una expresión de la responsabilidad que asumen las potencias
por el destino del mundo, aplicando el principio de igualdad entre dos sistemas sociales
diferentes y opuestos, capitalismo y socialismo, que requiere de soluciones de
consenso para los problemas internacionales. Así, es claro que el éxito del ejercicio
de las OIG depende sobre todo, de la voluntad de sus Estados miembros y de los
esfuerzos que éstos realicen por la cooperación y la paz. De igual manera, la eficiencia
funcional de la maquinaria de una OIG por ejemplo, la calidad del servicio civil
internacional, dependerá de los mismos factores.
Para la concepción socialista, las concesiones mutuas y los compromisos
contraídos son elementos importantes en la cooperación internacional entre los
Estados, en tanto no interfiera con los aspectos ideológicos que separan los sistemas.
Las decisiones que se toman en las OIG reflejan su posición respecto al mantenimiento
de la paz y la soberanía y contemplan los intereses de todos los miembros en la
medida de lo posible. Estas decisiones pueden influir en las políticas de los Estados,
por lo que no se acepta el punto de vista que sostiene que las organizaciones
internacionales desarrollan una voluntad jurídicamente independiente de la de sus
Estados miembros y aun superior, posición que sólo puede aplicarse al periodo de la
guerra fría, en que un grupo de países tomaron en ventaja de su llamada mayoría
automática de votos a fin de imponer su voluntad sobre otros países a través de una
OIG.
Los intentos para afirmar que las decisiones de las OIG son de carácter legalmente
obligatorio al derivar de una voluntad suprema, se enfrentan de hecho a la contradicción
irreconocible del carácter universal aceptado de esta categoría de la organización
internacional, ya que estando compuesta una OIG por Estados con diferentes sistemas
sociales y de estructura de clases, no pueden reflejar una sola voluntad general o
suprema en el sentido clásico. Los intereses opuestos de clase no pueden obviamente,
producir una voluntad sintética de esta naturaleza, puesto que en el mismo nivel resulta
esencial considerar los intereses de los Estados opuestos en actitudes sociales si
realmente se desea alcanzar resultados justos con una actividad de respeto a la
soberanía y a los intereses de todos los Estados miembros.
De lo anterior deducimos que las decisiones de las OIG deben seguir un
procedimiento en que se refleje la interacción del conflicto y la cooperación entre las
fuerzas políticas que participan en la organización; solo así se podría hablar de una
base verdadera en el sentido legal, que considere también a las regiones individuales
y las posiciones adoptadas por grupos de Estados. La voluntad combinada de las
OIG resulta distinta de las voluntades individuales de sus miembros, tanto en esencia
como en naturaleza, puesto que resulta de un conjunto de decisiones tomadas por la
vía del compromiso; esta voluntad combinada se convierte en una fuerza dinámica al
aplicarse a la solución de los problemas, puesto que propicia un enfrentamiento de
las voluntades de diferentes Estados para acordar una posición determinada. Las
diferentes voluntades se presentan individualmente y de manera independiente o
dentro de un grupo socio-político homogéneo, por lo que una voluntad combinada de
una OIG representa la expresión compleja de las posiciones de los Estados miembros.
La concepción socialista rechaza la afirmación de Stanley Hoffman,166 cuando

concluye que las organizaciones internacionales no tienen poder alguno al disertar
sobre la ambigüedad del concepto de ‘organización internacional’, al no representar a
una comunidad entre sus propios miembros. Para esta corriente no occidental, se
trata a todas luces de una afirmación pesimista, que puede ser fácilmente desmentida
si se toman en cuenta las numerosas contribuciones positivas que muchas
organizaciones internacionales han brindado a la cooperación internacional y al
desarrollo de muchos Estados miembros. Por supuesto, no se puede ignorar que el
desarrollo pleno de la actividad de las OIG es posible solamente cuando el entorno de
las relaciones internacionales y las condiciones políticas dadas son propicias para
ello. Es difícil pensar en organismos internacionales desplegados a plenitud bajo
circunstancias adversas (recordar a la SDN).
6.2.3. La concepción socialista de las Naciones Unidas
Este es un punto interesante, ya que poco hemos escuchado y advertido sobre la

opinión socialista acerca del desempeño de la ONU. Recordemos que en su tiempo,
muchos autores soviéticos consideraron a las Naciones Unidas y a sus agencias
especializadas como parte integral de las relaciones internacionales contemporáneas,
reconociéndole el carácter de organización internacional única tanto por su membrecía
como por su competencia en los asuntos mundiales, con base en su universalidad y
sobre todo, en el hecho de que congregan países con sistemas sociales opuestos.
Este enfoque reconoce que la Carta de la Organización reafirma los principios
democráticos del derecho internacional que son la base de la coexistencia pacífica;
asimismo, resistiendo la prueba que impone el cambio en el tiempo, el instrumento
contiene los medios necesarios para asegurar la paz y la cooperación internacional.
Su principio clave, que se refiere al voto unánime obligatorio en las decisiones del
Consejo de Seguridad, asegura la cooperación entre los miembros permanentes del
órgano, previniendo acciones que puedan ir en contra de la paz y de los países más
jóvenes y pequeños, carentes de la capacidad de influir en la solución de los conflictos.
Asimismo y a pesar de la crisis del multilateralismo que se ha presentado en los
últimos años y que apenas empieza a superarse, las Naciones Unidas se reconocen
como un organismo importante al proporcionar un foro internacional de discusión
multilateral sobre cualquier asunto, siendo el centro de acción por excelencia para la
defensa de la paz y el instrumento idóneo para desarrollar proyectos de cooperación
internacional. Para el punto de vista socialista, las Naciones Unidas no han logrado
todavía alcanzar su máxima realización y, como lo enfatizaban los viejos líderes
soviéticos,167 más allá de ser una potencia autosuficiente o un súpergobierno univer-
sal, el organismo universal refleja la existencia del balance de fuerzas entre los Estados,
es decir, la corriente prevaleciente en la vida internacional. Según estos autores, la
afirmación es válida si se analiza el estado actual de la organización internacional en
166
HOFFMAN, Stanley, “An Evaluation of the United Nations en The Strategy of the World
Order”, Vol. III, The UN, World Law Pund, Nueva York, 1966, pp. 79 y 795.
167
BREZHNEV, L., I., “Following Lenin’s Course”, Vol. III, pp. 148-149, Politizdat, 1972, en
Morozov, G., op. cit., p.182.
el contexto de la ONU, constatando cómo varían los resultados de sus trabajos y su

relación con la Carta, en las diferentes etapas de su existencia, según sea el balance
de fuerzas en cada momento.
Los cambios en el balance de poder mundial han condenado a cambios correlativos
en la disposición de fuerzas dentro de las Naciones Unidas, resultado en decisiones
necesarias en áreas vitales, como en la descolonización, el desarme, el medio ambiente
y los derechos humanos. Al respecto, podría discutirse largamente sobre la realización
de tales decisiones, ya que de hecho, a pesar de las resoluciones emitidas para la
solución de conflictos internacionales y el establecimiento de la paz en diversas
regiones, son muy relativos los logros conseguidos en la realidad y muy largos los
procesos para alcanzarlos.
Los autores del enfoque socialista argumentan siempre su pretensión de apoyar
sistemáticamente la actividad constructiva de la ONU, misma que, según ellos, se ha
visto amenazada por la actitud de las potencias occidentales que ante el debilitamiento
de su posición como resultado del nuevo balance de poder que se va dando en el seno
de la Organización, han tomado medidas en represalia contra la “tiranía de la mayoría”.
Estas medidas, que van en contra de la propia Carta, incluyen por ejemplo la retención
de contribuciones a las Naciones Unidas, tan característica durante el “reaganismo”,
las intenciones declaradas de suspender la asistencia a países no alineados con las
medidas impuestas por los países occidentales, el uso del veto en el Consejo de
Seguridad a fin de bloquear las propuestas inconvenientes para los países capitalistas
fuertes, y otras. Por ello, se reconoce que las Naciones Unidas tienen todavía un camino
largo para convertirse en un instrumento confiable para preservar la paz y justificar las
esperanzas puestas en ellas por las sociedades nacionales.
Es indudable que el papel de la ONU en la cooperación internacional demuestra la
necesidad de conceder prioridad a su actividad conectada con el aspecto político y su
relación al mantenimiento de la paz internacional. Esto no significa que su participación
en la cooperación económica, científica y tecnológica sea menos importante, sino
que por el contrario, la solución de los problemas políticos puede hacer más por otros
tipos de cooperación, particularmente por ejemplo, por lograr en tan comentado nuevo
orden económico internacional. Finalmente, cabe destacar que la doctrina socialista
apoya las demandas de tipo económico de los países en desarrollo para la reestructura
de las relaciones económicas internacionales, afirmando la prioridad de las funciones
políticas de la ONU. Apoya también la posición de los países en desarrollo de de-
fender su soberanía sobre los recursos naturales y su derecho de nacionalizar la
propiedad, aplicando el principio de igualdad de derechos en cooperación económica
entre los pueblos.
6.2.4. Las organizaciones internacionales gubernamentales (OIG) en los países

socialistas
En el sistema socialista, el significado de las organizaciones internacionales de los

Estados yace en el papel de cooperación de los países socialistas y en las
características especiales que definen las relaciones internacionales de estos países.
La base de éstas se encuentra en el principio del internacionalismo proletario, basado
en la ayuda mutua, la igualdad genuina de derechos y la independencia de los países
involucrados. Según los representantes de esta corriente, las relaciones internacionales
de los países socialistas se caracterizan por la presencia de la ayuda mutua

desinteresada, la amistad y la cooperación y la conjunción voluntaria de fuerzas a fin
de conseguir la victoria del socialismo. Las relaciones entre los países socialistas
reflejan principios democráticos del derecho internacional, como son el respeto por la
soberanía de los Estados, la igualdad de derechos y la autodeterminación de los
pueblos, con beneficios mutuos y sin interferencias externas.
Las organizaciones internacionales más importantes de los países socialistas son
la Organización del Tratado de Varsovia (Pacto de Varsovia), y el Consejo de Ayuda
Económica Mutua (COMECON). El primero, creado en 1955, sentó las bases para la
defensa de los Estados socialistas europeos ante el establecimiento de la Organización
del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), creada por los países occidentales para
“amenazar a los Estados socialistas con medios militares”. Conteniendo los principios
enunciados en la Carta de la ONU, el Pacto de Varsovia ha pugnado por medidas que
garanticen la seguridad internacional, la cooperación para el desarme y el desarrollo
de lazos políticos y económicos, proponiendo repetidamente a la OTAN se considere
la posibilidad de disolver simultáneamente ambas organizaciones. El COMECON,
por su parte, es una organización internacional de los países socialistas que trabaja
por la cooperación económica, científica y técnica, fundada en 1949, a fin de establecer
las bases para el ejercicio de una división socialista internacional del trabajo con el
principal interés de construir el socialismo y el comunismo en los países miembros,
así como asegurar la paz duradera en el mundo. Los autores socialistas no dejan de
subrayar que, en su época, el COMECON mantiene relaciones con organismos
especializados de la ONU, celebrando tratados bilaterales y multilaterales con los
países socialistas y trabajando por expandir su acción en otras regiones como África,
América Latina y el Sudeste asiático.
6.2.5. Las organizaciones internacionales no-gubernamentales (ONG)
En el enfoque que se analiza, las ONG que forman el grupo más numeroso de
organizaciones internacionales (más de dos mil en 1984), posee una naturaleza es-
pecial que parte de la influencia que el público ejerce en la política exterior de un país,
del impacto de la opinión pública en las relaciones internacionales y de la importancia
del factor ideológico en tales relaciones. Asimismo, la revolución científica y tecnológica
que se está desarrollando ha propiciado la creación de gran número de ONG
especializadas. La concepción socialista analiza a las ONG desde dos aspectos: el
primero se refiere a los factores sociales y el segundo a las actitudes de estas
organizaciones hacia el mantenimiento de la paz. Se reconocen como canales
importantes para expresar la opinión pública y su influencia en el clima internacional
y por ende, en la toma de decisiones a nivel de los gobiernos. Las actividades de las
ONG contribuyen al desarrollo del derecho internacional, emitiendo convenciones
que posteriormente son examinadas por los Estados o por organizaciones
intergubernamentales y que finalmente influyen en la elaboración de lineamientos del
propio derecho de gentes. Un aspecto importante del papel de las ONG en las
relaciones internacionales es su posición de consulta con las OIG, especialmente con
las Naciones Unidas, UNESCO, OIT y otros organismos. Esta relación prueba que
sus actividades, la información que proporcionan y los recursos que manejan, son
útiles para la cualquier tipo de organización internacional.
La visión socialista también se caracteriza por el modo en que enlaza las actividades
de las organizaciones internacionales con los asuntos prácticos, buscando la
combinación de los principales aspectos del problema con la teoría, sin perder de
vista el significado de la organización en sí misma. Esta concepción es resultado del
estudio multidisciplinario de las organizaciones internacionales, abarcando la ciencia
del derecho internacional, de la política internacional y de otras ramas del conocimiento,
en un contexto orgánicamente unificado que permite un examen comprensivo de los
problemas básicos de las organizaciones internacionales con base en una metodología
marxista-lenista. Para autores como Tunkin, Konstantínov y Arkadi Altshuler,168 el punto
de vista socialista resalta la gran importancia de la cooperación científica entre los
estudiosos de las relaciones y las organizaciones internacionales que representan
otras corrientes y escuelas, como una forma de interacción avanzada que favorecerá,
sin duda, el desarrollo sostenido de estas apasionantes disciplinas científicas.
6.3. La concepción tercermundista de la organización internacional
Pasemos ahora a revisar en sus rasgos generales la posición frente a la organización

internacional de los llamados en el siglo pasado países del Tercer Mundo, la cual está
determinada centralmente por su concepción del papel de estas instituciones y de
órganos-foros políticos mundiales como la Asamblea General de la ONU,
considerándolas como el espacio ideal para la transformación de orden económico
internacional y el desarrollo de los pueblos. Para el grueso de los autores
“tercermundistas”, las Naciones Unidas, por encima de las demás organizaciones,
representa el contexto perfecto para la discusión de los problemas mundiales, a pesar
de la posición privilegiada que ostentan los países desarrollados en las organizaciones
internacionales, de la existencia de cuerpos con un número limitado de miembros y a
pesar de la práctica de las votaciones premeditadas. Los también llamados en esos
años países subdesarrollados o periféricos, intentaban participar en las organizaciones
internacionales reconociéndolas como lugares favorables para la discusión y creación
de lineamientos que condujeran los intereses de la comunidad internacional, que
finalmente es la única forma viable de conseguir las mayores ventajas para su
desarrollo.169
Sin embargo, se ha planteado en los últimos tiempos un problema, reflejo de la
relación paradójica entre el poder y el número de miembros, situación originada por el
aumento de Estados incorporados, que de 51 en 1945, al fundarse la ONU, eran en
1989, un total de 155,170 y 192 en los inicios del siglo XXI. Este aumento que se
presentó desde la posguerra no puede ser considerado solamente en términos
168
ALTSHULER, Arkadi, Derecho monetario internacional, Editorial Progreso, Moscú, 1988,
ver la Introducción, pp. 3-10.
169
BEDJAOUI, Mohammed, “A Third World View of the International Organizations. Actions
Towards a New International Economic Order”, en Abi-Saab, op cit., p. 206.
170
Mapa de las Naciones Unidas, No. 3105, Rev. 9 (S), Naciones Unidas, 1988, en “África-
Recuperación, Desarrollo y las Naciones”, publicada para el Día de las Naciones Unidas, 24
de octubre de 1988.
cuantitativos; de hecho, al triplicarse el número de Estados se planteó la necesidad

de un nuevo orden económico internacional y un nuevo orden legal, en los que la
“membresía” debería eclipsar el “liderazgo de las oligarquías dominantes, concediendo
un lugar preponderante a la idea de “sociedad”. De manera que al plantearse la
necesidad de establecer las reglas del juego internacional para el futuro, en el que
participarían todos los Estados miembros, viejos y nuevos, surgió una revocación en
el orden de la mayoría que favoreció a los Estados más recientes, formulando el
problema de definir la “mayoría” y la “minoría”, en un conflicto de número contra fuerza.
Hasta 1960, Europa proyectó su ley y su poder sobre el orbe y el tercer mundo de
hecho no existía, pero en el último tercio del siglo XX se comenzó a dar un cambio
que hace necesaria la transferencia del poder y la riqueza tanto entre los Estados
como dentro de ellos, llevando a una situación en que las naciones rechazan el ocupar
el liderazgo. La mayoría como tal ha pasado de los países occidentales en los años
50 y 60, al tercer mundo en los años posteriores, por lo que el problema no se centra
en la transferencia de la mayoría. La esencia del conflicto se basa, según los teóricos
de esta corriente, en que por primera vez en la historia de la humanidad, la ley
internacional no está del lado de la fuerza o del poder. La novedad es que ahora
existe de hecho un divorcio entre ley y fuerza,171 que no ocurría cuando los países
occidentales poseían la fuerza material e imponían su ley proteccionista basada en el
derecho internacional universal. La fuerza y el derecho se encontraban del mismo
lado.
A partir de los setentas-ochentas, y más aún al resquebrajarse el sistema socialista,
la mayoría se encuentra del lado del tercer mundo en las instituciones internacionales;
este grupo posee un margen decisivo y decisorio de votos dentro de la Asamblea
General de la ONU y las Conferencias Generales de OIT y de UNESCO, por citar un
ejemplo. Por primera vez, el poder del número de miembros se opone al poder mate-
rial y el poder real político y económico del mundo que aun se asienta en los países
desarrollados, ya no encuentra una expresión jurídica como la tuvo hasta ahora. Los
países tercermundistas pueden por fin intervenir, o al menos eso parece, con su
derecho a crear leyes, gracias a que forman un grupo numeroso y a pesar de que no
poseen poder económico o fuerza militar. En esta postura, es su fuerza moral la que
ha dado un nuevo enfoque a los ideales de la Carta de las Naciones Unidas.
En el nuevo mapa, las organizaciones internacionales se enfrentan al surgimiento
de una nueva mayoría, que ha dado un viraje al núcleo de la toma de decisiones,
centrándolo en los países más pequeños, más pobres y más débiles, resultando del
juego abierto de las fuerzas de la democracia y de la existencia de una mayoría y una
minoría y en el que se produce el fenómeno llamado de la “mayoría automática”,172
como lo llamaban y aún lo hacen, los oponentes del nuevo grupo. Este ultimo concepto
fue defendido en una época por los propios fundadores de la ONU, cuando con el
voto mayoritario hacían valer su fuerza y cuando se tomaba como regla que la mayoría
de miembros presentes y votantes y la mayoría de los tercios para “cuestiones
importantes” (Artículo 18, párrafo dos de la Carta), así como la mayoría calificada del
Consejo de Seguridad donde el voto afirmativo de nuevo de 15 miembros decidía la
suerte de todos.
171
Bedjaoui, M., op. cit., p. 207.
172
Ibidem, p. 209.
No obstante, debemos advertir que los creadores y protectores del viejo orden
continúan actuando en las organizaciones internacionales como Estados que han
sido injustamente privados de su derecho a la supremacía sobre una minoría que ya
es mayoría, y al mismo tiempo alimentan contradicciones adhiriéndose a principios
de democracia y universalidad en esas organizaciones. Los autores de esta corriente
asumen que, de hecho, gracias a la “regla de la mayoría”, de la cual se benefician a
pesar de todo los países desarrollados, los países periféricos abrieron una brecha
sustancial en la estructura legal creada para cimentar la dominación de los primeros y
actualmente están pugnando por transformar el orden establecido para lograr su propio
desarrollo. Debe admitirse, sin embargo, que los esfuerzos de estos países todavía
son una esperanza frágil y difícil de asegurar, aunque representan sin lugar a dudas
un factor en el balance de fuerzas ante el poder real de los países industrializados
que ponen en juego todas las presiones a su alcance para dominar la situación mundial.
Por supuesto que las actividades del mundo en desarrollo son criticadas con
severidad por las potencias, que no han dudado en llamar a la nueva mayoría
“mecánica” y a sus decisiones “arbitrarias”, como si las organizaciones internacionales
hubieran sido convertidas en sujetos de un nuevo imperialismo. De ninguna manera
reconocen o aceptan que el establecimiento de un nuevo orden económico
internacional sea en realidad una legítima defensa ante los Estados más fuertes. Los
teóricos advierten que los países en desarrollo son acusados de sufrir una excesiva
politización de los problemas dentro de las organizaciones internacionales, con un
alto grado de irresponsabilidad en el estudio de los mismos y que, básicamente, son
criticados por haber descubierto que las fallas de la organización parten de la existencia
de un Consejo de Seguridad en el que el veto de los Estados victoriosos de la gran
conflagración de 1939-1945, determinó el derecho internacional, en contradicción
con la tan defendida idea de que las Naciones Unidas fueron creadas como una
organización de todas las naciones del mundo, con iguales derechos para todos.
A este respecto, Mohammed Bedjaoui, uno de los exponentes más conspicuos de
esta corriente, afirma categóricamente que ello es falso, ya que la sola existencia de
un Consejo de Seguridad con miembros permanentes que gozan el derecho de veto
y miembros que no son permanentes, demuestra que la Organización se creó como
un club de victoriosos que pretendían sentar las leyes para el mundo. Así lo demuestra,
confirma Bedjaoui, el hecho de que a los dos años de su creación, el diálogo terminó
y dio paso a la oposición entre el Este y el Oeste y el principio de la guerra fría, con las
dos grandes potencias pugnando por imponer su hegemonía.173 Al crearse una nueva
minoría formada precisamente por esos países triunfantes, que aun reteniendo la
riqueza y el poder militar ya no pudieron continuar un dialogo ventajoso con las naciones
que antes controlaban, se produjo un claro ambiente de descontento por parte de los
países poderosos al tener que aceptar su nueva oposición minoritaria.
Este ataque de los países desarrollados de calificar de excesiva politización a los
tercermundistas, parece no tener sentido si se analiza la realidad de política de los
problemas dentro de las organizaciones internacionales. Un caso que podemos
apreciar en un ejemplo subrayado por Amadou-Mahtar M´Bow, Director General de
UNESCO en la década de los setentas, permite apreciar esta afirmación, refiriéndose
a la admisión de la República Popular China en la Organización, detenida durante 20
173
Ibidem, p. 211.
años por mayoría de votos, solamente por razones políticas, al no existir ninguna
razón técnica por la que 800 millones de chinos no pudieran considerarse como
contribuyentes a la educación, la ciencia o la cultura, propósitos nucleares de ese
organismo.174 Además, considérese que no obstante las Naciones Unidas en su historia
han visto pasar varios grupos dominantes, ninguno ha planteado tan claramente
cuestiones ligadas a la dignidad del hombre, a la justicia y la equidad como el de los
Estados tercermundistas, al reclamar un nuevo orden económico internacional entre
las naciones.175
La acusación de politización exagerada en realidad refleja la inconformidad de
países que una vez fueron mayoría entre la “mayoría automática” formada por las
naciones aparentemente diferentes en condiciones como Argelia, Chile e India, pero
que persiguen ese tan buscado nuevo orden económico internacional. El complejo
balance debe ir más allá de las críticas a la supuesta “mayoría automática” y lograr
una realidad semejante para todos los países. El fenómeno llamado del “Estado cliente”
que se refiere a la situación de compromiso entre los menos desarrollados y las
potencias, que limitan la libertad de acción de los primeros, en realidad ha
desaparecido. A pesar de que con la descolonización y la aparición de muchos Estados
pequeños pareció surgir un mundo más libre de las esferas de influencia Este-Oeste
en cuanto a cuestiones ideológicas y Norte-Sur en aspectos económicos, además de
todo un movimiento de países no-alineados que se enfrentan a los países
desarrollados, se ha comprobado por algunos intentos de los investigadores que los
“clientes” por crear una solidaridad en defensa de los principios de igualdad, no han
dado los frutos esperados. Por ejemplo, al analizar la votación en los organismos, se
ha comprobado que sus puntos de vista difieren en mayor medida que los puntos en
que convergen sus opiniones.176
Los países desarrollados han utilizado toda clase de presiones económicas,
financieras, culturales o militares y aun utilizando los alimentos como arma para lograr
asegurar la mayor cantidad de votos a su favor, yendo desde la diplomacia secreta
hasta la amenaza abierta, como sucedió en el caso del entonces secretario de Estado
Henry Kissinger cuando declaró que los países que recibían ayuda de su país tenían
que mantener una posición moderada en las organizaciones internacionales, a fin de
cuidar sus relaciones bilatelares.177 Nótese que con la persistencia de este fenómeno,
174
Citado por VIDAL, Miyamoto, Pilar, El concepto moderno de la organización internacional,
parámetro de las relaciones internacionales, Tesis de Licenciatura dirigida por el autor de este
libro que contiene parte importante de sus apuntes personales, FCPS, UNAM, México, 1990, p.
241.
175
Resolución 3201 (S. VI) de la Sesión Especial de la Asamblea General de la ONU, Mayo
1, 1974, que contiene la Declaración del Establecimiento de un Nuevo Orden Económico
Internacional.
176
Al utilizar datos computarizados para establecer los tres pasos principales en la formación
de una resolución en la Asamblea General de las Naciones Unidas, es decir, la elaboración de
la agenda con los demás temas a decidir, las bases para las decisiones y los resultados de
votación, se ha concluido que sólo un número limitado de países pueden realmente influir en la
resolución y son precisamente aquéllos que combinan la política como ciencia, con la dirección
de una política internacional de mayor alcance, lo cual favorece la supremacía de las grandes
potencias.
177
Le Monde, periódico francés, febrero 1976, en Bedjaoui, M., op. cit., p. 249.
que ha sido la causa y el efecto del mantenimiento y la cooptación de las divergencias

entre los países del tercer mundo, la mayoría de estos últimos permanece en situación
desventajosa; aun cuando los países desarrollados reconocen su vulnerabilidad
económica ante problemas como el de las organizaciones internacionales.
De esta manera, la vituperada “mayoría automática” es, en realidad, un asunto
secundario y falso dilema, merced que las potencias continúan ejerciendo su impunidad
en la vida económica y política de muchos Estados, interfiriendo militarmente si es
necesario, en sus asuntos internos, influyendo por ende en su política exterior y sus
votos en las organizaciones internacionales. Esto ha quedado comprobado por hechos
que en los últimos tiempos comprueban que los Estados más poderosos tratan de
contrarrestar esa mayoría mediante las presiones económicas y políticas que agravan
la situación de los países en desarrollo, al punto de desestabilizar sus regímenes
políticos, como ha sucedido en Centro y Sudamérica, África, Asia y Oriente Medio.
A estas alturas, se preguntan los teóricos de esta línea de reflexión, qué es lo que
hace el derecho internacional para evitar que todo suceda y concluyen que éste es
realmente incapaz de garantizar la defensa de los Estados débiles cuando se trata de
proteger la soberanía, cuestión que teóricamente se refiere a aspectos políticos con
exclusión de los económicos. De esta manera, la propia Carta de la ONU únicamente
puede sancionar hechos que perjudiquen la soberanía en términos de violación de
obligaciones políticas, lo cual permite que los imperialismos actúen minando la
economía de los países evitando una acción directa sobre los aspectos políticos de la
soberanía.178
En un orden paralelo de acción, se señala que los Estados fuertes tienen otra
forma de inclinar la balanza dentro de las organizaciones internacionales, tal como ha
quedado demostrado por las suspensiones de pago que han llevado a cabo algunos
países en sus cuotas a los organismos; por ejemplo, Estados Unidos, Francia, Reino
Unido y Suiza se han retirado de UNESCO en alguna ocasión, o el pago condicionado
que ha realizado Estados Unidos a la propia Secretaria General de las Naciones
Unidas. Con esta posición se amenaza la cooperación internacional, lo que puede
llegar a ser lamentable, dado que el reconocimiento de un mundo absolutamente
internacional en el que la cooperación es un punto clave, es inminente. En efecto,
parece ser que los países más ricos que utilizan este medio de presión, en realidad se
están perjudicando a sí mismos, ya que el ser miembros de una organización
internacional es además de una ventaja, un privilegio. La credibilidad de las
organizaciones internacionales además, depende de que las decisiones tengan el
peso necesario para lograr cambios en un mundo interdependiente. Por el juego de
178
Para contrarrestar esta situación, los países del movimiento de no-alineados trataron de
formar un equipo solidario de asistencia mutua en casos de agresión económica o
desestabilización política. Las organizaciones internacionales se han ocupado por atender esta
preocupación de defensa de los derechos de los pueblos y los Estados a proteger sus recursos
naturales, trabajando por prohibir la interferencia de los países desarrollados, tanto en asuntos
internos como en los económicos, por ejemplo prohibiendo el uso de la fuerza y la coerción de
cualquier tipo en las relaciones económicas internacionales. Los teóricos tercermundistas arguyen
que el nuevo orden económico internacional progresará, por lo tanto, cuando se logre un conjunto
de normas que impidan, si es posible, la agresión económica.
estos Estados es que continúan teniendo una mayoría similar a la de los países
chicos en algunas instituciones internacionales, poseen el poder de veto en otras y
pertenecen a “clubes” exclusivos –la OCDE, por ejemplo– a través de los que dirigen
la formación del nuevo orden.
Nos enfrentamos así a lo que Bedjaoui llama “sindicato de Estados”,179 que es
un número limitado de Estados con gran poder, que continua haciendo y proclamando
el derecho para todos con la política del “club exclusivo” de grandes potencias,
como el Grupo de los Diez o de los Ocho Países más industrializados. Estos últimos
grupos se reúnen periódicamente para discutir los problemas monetarios mundiales
y deciden de hecho las políticas monetarias en todo el orbe. Los países
industrializados han mantenido el control de instituciones como el FMI y el Grupo
Banco Mundial, por fuera de otras instituciones internacionales, a fin de evitar
contratiempos. Aun cuando se ven obligados a aceptar a países en desarrollo en
sus clubes –ahí esta México en la OCDE desde 1989– los países industrializados lo
hacen con la mira de obtener una mayoría de su parte, evitando una crisis en el
sistema mundial sin contribuir en realidad al surgimiento del nuevo orden económico
internacional con mayor grado de equidad. Aquí cabe resaltar también la
extraordinaria ventaja que la Carta otorga a los miembros del Consejo de Seguridad,
con el derecho de veto del Artículo 27, a fin de prevenir la adopción de decisiones
que pudieran afectar sus intereses individuales. Este poder de veto acentúa los
defectos en la operación de la maquinaria de las organizaciones internacionales,
reflejada en un desbalance institucional que existe entre los órganos principales, lo
que afecta sensiblemente la credibilidad y confianza en la Organización.
Por otra parte y en relación nuevamente a la mayoría automática de los países
en desarrollo, es muy interesante referirnos a una aclaración de lo que significa el
poseer un derecho y el ejercerlo.180 Como lo apuntan Badjaoui, Amín, Franck y Marini,
entre otros autores de esta corriente, teóricamente existe una gran diferencia entre
ambas cuestiones, pues por un lado, el mundo subdesarrollado posee un derecho
que la ONU y otras organizaciones internacionales le otorgan, pero, por el otro, no
dispone de la capacidad real e institucional para ejercerlo; siendo aquí precisamente
donde aparece el factor del subdesarrollo. En el proceso de toma de decisiones que
se efectúa en las Conferencias internacionales de los países del tercer mundo se
encuentran condicionados a una limitada representación, si la tienen, ya que pocos
países tienen los recursos humanos necesarios cualitativamente, para ser
representados. La enorme cantidad de comités, subcomités, “burós”, comités
preliminares, unidades de coordinación y tantos otros pequeños grupos, hacen que
un Estado en desarrollo necesite una delegación extensa para cubrir todos los
puestos y actuar en todos los encargos. De esta manera, el supuesto predominio en
número de los países en desarrollo, es en realidad ficticio para los efectos de la
“mayoría mecánica” y los países industrializados obtienen los votos que requieren
dominando la situación en el aspecto práctico de la desigualdad en el diálogo.
179
Bedjaoui, op. cit., p. 220.
180
Ibidem, p. 224.
REFLEXIÓN FINAL
De todo lo expuesto en el presente capítulo se infiere que, no obstante que las visiones
teóricas de la organización internacional analizadas se desarrollan en el corazón de
un contexto ideológico y político de guerra fría y de una vacilante distensión entre dos
sistemas sociales antagónicos, socialismo y capitalismo, es claro que aportaron nuevas
nociones del fenómeno en su tiempo que tienen importantes repercusiones en la
configuración del sistema político mundial a partir de los noventas del siglo XX y la
disposición del armazón institucional internacional que prevalece en la actualidad.
Pero también surge la reflexión sobre el hecho de que sea cual fuere el enfoque
adoptado en esos tiempos de compleja transición, como en el que hoy vivimos, sea
occidental, socialista o tercermundista, la importancia de la organización internacional
es claramente aceptada por todos los autores y doctrinarios. Varían las perspectivas,
pero hay consenso respecto del rol fundamental que juega la organización internacional
en la cooperación para la paz y el desarrollo mundial, y la regulación posible del juego
en el que se ven fuertemente involucradas las hegemonías, los intereses y los poderes
en pugna. En nuestra opinión, este factor es definitivo para estudiar científicamente la
organización de la sociedad internacional, en esquemas y estructuras gubernamentales
y no gubernamentales, ya que desde este punto de vista, pasa a un segundo término
y cobra relativa importancia la discusión sobre la concepción a la cual deban adheririse
el estudioso o el operador de la política internacional, esto es, queda por encima del
debate ideológico el factor de la realidad fundamental que representa la organización
internacional en cualquier concepción elegida: occidental, socialista o tercermundista.
Pero a nuestro entender, esta última es la que mejor nos asienta al revelarse como
la defensa de las naciones menos afortunadas, una posición que sin duda resulta la
más razonablemente comprendida para quienes vivimos en Estados periféricos que
luchan por superar el subdesarrollo histórico y la herencia del colonialismo, y que, en
este sentido, tiene importantes coincidencias con la línea de interpretación socialista
de la organización internacional, con la que hay una interesante correspondencia en
metas y contenidos. Aparece entonces, la vertiente interpretativa occidental, como la
antítesis natural de estas dos líneas de pensamiento de las relaciones internacionales
contemporáneas.
Sin embargo, en cualquiera de las posiciones se observan preocupaciones que
son comunes, aunque son claras las diferencias en las soluciones planteadas a los
problemas propios del fenómeno de la organización internacional, principalmente en
lo referente al funcionamiento de las Naciones Unidas y su reforma. En esta lógica,
los autores de todas las corrientes –la occidental en menor medida– conceden que la
credibilidad de la organización internacional se ve fuertemente afectada por la falta
de una obligación forzada a fin de que se cumplan las resoluciones de la Asamblea
General. Esta característica de las resoluciones de no ser forzosas, ubicándose en el
terreno más propio de las recomendaciones, permiten a los países de vanguardia
material y política poseer una arma poderosa contra los esfuerzos para establecer un
nuevo orden internacional en todos los niveles, económico, político, social y jurídico.
Ha existido una fuerte controversia sobre los aspectos obligatorios de las
resoluciones de las organizaciones internacionales vigentes y la determinación del
límite de fuerza que puede aplicarse a su operación, misma que afecta la confianza
puesta en las Naciones Unidas por un gran número de Estados. Sobre todo, se hace
patente una incapacidad de las instituciones internacionales para hacer efectivas sus
resoluciones, manteniéndose así en un bajo perfil de supranacionalidad, impacto y
eficiencia. Sin embargo, para los tercermundistas y socialistas de ayer y de hoy, los
organismos y sus resoluciones resultan ser el instrumento que permite la cooperación
internacional y los cambios necesarios en el orden económico y político mundial,
aunque también suele neutralizar sus esfuerzos en la organización internacional.
Finalmente, todos parecen coincidir en que la ONU es quien debe encabezar la
elaboración democrática de las decisiones internacionales para la paz y el desarrollo,
como marco principal de las relaciones internacionales, a través de su propia
democratización de carácter universal y la representación igualitaria de los Estados
en todos sus órganos y organismos. Sólo así podrá alcanzar la mayoría de Estados
una participación definitiva en la construcción de un sistema internacional más justo,
equilibrado e incluyente.
174
174 BLANCA
175
CAPÍTULO 7
LAS GRANDES TRANSFORMACIONES DEL SISTEMA POLÍTICO
MUNDIAL Y SU IMPACTO EN LA ORGANIZACIÓN
Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONALES
SUMARIO
Preámbulo. 7.1. Algunos factores inmediatos de los cambios cualitativos de la sociedad

internacional. 7.2. Enunciado de las grandes transformaciones de la sociedad
internacional. 7.3. Importancia de la cooperación en las relaciones internacionales.
7.4. Principales corrientes teóricas, definiciones y categorías de la cooperación en la
organización internacional. 7.5. Elementos centrales de la cooperación internacional
y repunte de los mecanismos interinstitucionales. Reflexión final.
PREÁMBULO
Vivimos ostensiblemente una época de transición, precisamente en el tiempo y el

espacio donde se conjugan el fin de un siglo caótico, la conclusión de un milenio
desconcertante con enormes avances y grandes retrocesos, y el inicio de un tercer
milenio que amenaza ser incierto, paradójico y a contracorriente del ideario de unas
relaciones internacionales encaminadas al desarrollo, la justicia y la cooperación
basada en el fomento de un sistema de organismos internacionales más democráticos,
abiertos y eficientes, donde la lucha por el poder y el dominio quede supeditada, no a
los intereses de los Estados y las hegemonías siempre insaciables, sino a los principios
e ideales que animaron la creación de las Naciones Unidas. Quizá nunca como ahora,
sumidos en este amplio espectro de la denominada era de la globalidad, se habían
mostrado tan patentemente los vínculos que ligan los problemas de la organización
internacional, como ciencia y objeto de estudio, con los del derecho, la economía, la
política y las relaciones internacionales, situadas éstas en una dicotomía dialéctica
que ya ha cobrado a la humanidad una factura sumamente costosa: cooperación y
conflicto.
Las primeras transformaciones de las relaciones internacionales como ciencia y
práctica de la sociedad internacionalmente organizada, se perciben con mayor claridad
a partir del Tratado de Versalles de 1919, cuando comienza la preocupación por
entender las causas de la primera conflagración y el fracaso del modelo de equilibrio
de poderes, como lo constatan los llamados Estudios Internacionales formulados por
diferentes instituciones europeas y estadounidenses que, además de centrarse en el

análisis de los hechos histórico-diplomáticos más relevantes, se enfocaban al estudio
del Derecho Internacional y de la Política Mundial, en un ámbito más o menos previsible
de las conferencias y las organizaciones internacionales. A partir de 1945 las relaciones
internacionales cobran mayor importancia y sus enfoques comenzaron a contemplar,
además de la Historia y el Derecho Internacional, la Economía y la Política.181
Respecto al paradigma de la cooperación internacional es también, sin duda, uno
de los productos de la transformación del sistema político mundial de las últimas
décadas. Hoy vivimos un escenario complejo caracterizado por un alto nivel de
interdependencia entre los Estados y de éstos con otros actores de las relaciones
internacionales, lo cual ha generado el impulso y ampliación de la cooperación en
múltiples y diversos aspectos de la agenda de la comunidad internacional, como un
instrumento ideal para alentar el desarrollo mundial y erradicar los problemas globales
que nos aquejan. La cooperación internacional en su amplia connotación histórica y
conceptual es una práctica con múltiples aplicaciones, características, concepciones
y vertientes que han variado según el lugar, el tiempo y la cultura, siendo así como se
ha adaptado a las necesidades de cada período histórico.
En el presente Capítulo hemos dedicado tres acápites de contenido general al
estudio del fenómeno y que comprenden su importancia en las relaciones
internacionales, sus principales corrientes teóricas, definiciones y categorías, así como
los componentes básicos del fenómeno cooperativo internacional y el posicionamiento
de los mecanismos interinstitucionales.182 Entremos en materia.
7.1. Algunos factores inmediatos de los cambios cualitativos

de la sociedad internacional
Ya situados en la penúltima década del siglo XX, cuando la sociedad internacional

empieza a mostrar cambios y crisis de dimensiones nunca antes conocidas o
imaginadas, el problema del estudio de la realidad mundial por la ciencia de Relaciones
Internacionales y de la disciplina de Organización Internacional, no sólo se complicó
para ambos campos del conocimiento, sino que los ámbitos o las fronteras de las
181
En la década de los cincuenta surgió la necesidad de teorizar y aparecieron los primeros
teóricos de las Relaciones Internacionales en los países anglosajones, destacando Hans J.
Morgenthau, Quincy Wright, Norman J. Padelford, George A. Lincoln, George Schwanzenberger,
entre otros. En Francia y España, destacaron pensadores como Raymond Aron, Antonio Truyol
y, en los años sesenta, Marcel Merle, Celestino del Arenal y Manuel Medina. En tiempos más
recientes, descuellan Karl J. Holsti (International Politics), John A. Vásquez (El poder de la
política del poder), Kenneth N. Waltz (Teoría de la política internacional), Charles Zorbibe (Les
organisations internationales), Henry Kissinger (La Diplomacia), Seyom Brown (ATheory of the
World Polity), Robert Cox, Robert O. Keohane, Mark Neufeld, Alvin Tofler, por mencionar sólo a
algunos.
182
El autor agradece sobremanera la calificada participación de las profesoras e
investigadoras universitarias, la Doctora Karla Bonilla Aranda y la Licenciada Estela Edith Limón
Vela, en la formulación de los epígrafes relacionados con el estudio general de la Cooperación
Internacional que aquí presentamos.
CAPÍTULO 7 LAS GRANDES TRANSFORMACIONES DEL SISTEMA POLÍTICO MUNDIAL Y SU ... 177
otras ciencias políticas y sociales fueron igualmente convulsionados y desbordados;

de tal modo que, contra lo previsto, emerge la necesidad de reubicar o redimensionar
el alcance de las diferentes disciplinas, lo que llevó de entrada a una doble perspectiva,
situación que para muchos autores se ha traducido en una crisis de las ciencias sociales
en general.183 En nuestra opinión, esto se debe esencialmente a que para las ciencias
sociales consideradas como clásicas, el objeto tradicional de estudio, el Estado con
sus características y atributos –soberanía, instituciones, independencia–, y la sociedad
enmarcada dentro de sus límites, han sido desbordados por una serie de procesos de
diferente naturaleza: las innovaciones tecnológicas, los sistemas productivos, las
finanzas, las comunicaciones, la desintegración del sistema socialista, la fragmentación
de unidades estatales, el resurgimiento de las reivindicaciones nacionales con
etnicismos y xenofobias, los movimientos migratorios, el desempleo, la violencia, la
marginación y empobrecimiento de las mayorías, la ruptura del equilibrio ambiental
mundial, entre otras manifestaciones de lo que se ha dado en llamar globalización, y
que constituyen motores de una verdadera revolución social de dimensiones planetarias
que exigen respuestas y compromisos también de carácter global, transnacional y
supranacional.184
Desde la óptica de las Relaciones Internacionales, lo que ocurre es una aceleración
en la dinámica internacional y una gran mutación en el papel y en el carácter de los
actores, entre los cuales las organizaciones internacionales, las naciones y los
individuos están reclamando un derecho original. Y esto está conllevando a un nuevo
conflicto entre las disciplinas, que se manifiesta también a nivel de las instituciones y
de los regímenes internacionales, entre especialistas y, por consiguiente, en el marco
de los mapas curriculares académicos. Paralelamente, diferentes visiones del mundo
contemporáneo como las que exponen pensadores como Samuel Huntington y Francis
Fukuyama,185 han irrumpido vertiginosamente en el debate teórico, político y social
confirmando la existencia de una compleja interacción de elementos y fenómenos
que están reconfigurando la estructura y composición de las relaciones y las
organizaciones internacionales. Así observamos que la caída del Muro de Belín y la
fragmentación del bloque soviético, han dado lugar a la proliferación y popularización
183
Como bien lo asienta la internacionalista mexicana Graciela Arroyo Pichardo (infra), las
teorías de estos autores se aplican a las relaciones internacionales y a la organización
internacional, pudiendo ser clasificadas en realistas, socio-históricas, funcionalistas, sistémicas,
del conflicto, marxistas, de la integración, de la dependencia, de la interdependencia,
normativistas, neorrealistas, neo-idealistas, etc. y dan cuenta particularmente de las relaciones
entre las grandes potencias en cada etapa histórica, en términos del poder político y económico,
del juego de las alianzas y de los liderazgos. Es decir, en las relaciones y la organización
internacionales hay actores con poder de acción y decisión y actores sobre quienes se decide.
Consecuentemente, las interpretaciones o teorizaciones dominantes provienen generalmente
de los mismos centros de poder, esto es, de donde provienen la mayoría de los grandes
doctrinarios.
184
ARROYO, Pichardo, Graciela, “Las Relaciones Internacionales y la dinámica local glo-
bal”, en Relaciones Internacionales, No. 83 Mayo-Agosto, 2000, CRI-FCPS-UNAM, México, pp.
37-44.
185
FUKUYAMA, Francis, “The end of the History”, International Security, Summer, 1989,
EUA. Él plantea que el proceso “fin de la historia”, se ha visto confirmado en los últimos años
dada la constante convergencia hacia prácticas del mercado e instituciones democráticas.
de diversos diagnósticos acerca de cuáles serían algunas características básicas del

nuevo contexto mundial, dentro de los que puede incluirse el análisis propuesto por el
propio Fukuyama y el denominado clivaje civilizatorio de la tesis interpretativa de
Huntington.186 Aunque no se esté siempre de acuerdo con ambos autores, en ambos
se evidencia la mezcla de principios básicos del derecho y las relaciones
internacionales, tales como el dilema de la soberanía estatal, las controversias
jurisdiccionales, las disputas por los atributos de poder entre los Estados, la influencia
del posicionamiento en la estructura internacional, la diseminación de las
organizaciones y los regímenes internacionales, el avance hacia la formación de
regionalismos flexibles, así como también los análisis neo-gramscianos sobre el rol
de las clases sociales, los nuevos sujetos jurídicos transnacionales y los actores
supranacionales (como los organismos internacionales de integración).187
Empero, al mismo tiempo, parecen omitir la revisualización del individuo en su
cualidad de sujeto pleno del derecho internacional y actor calificado de la política
mundial, tanto como una fuente de oportunidades y desarrollo (por ejemplo en lo
referente al impacto de una mejor educación y condiciones de vida sobre la
productividad de las economías nacionales y la paulatina reducción de las tasas de
desempleo, los actores empresariales y financieros o en la misma intervención
internacional en casos de emergencia humanitaria), como en su posición de amenaza
(tal como es el caso de la comisión de delitos y crímenes materia del derecho
internacional penal, las migraciones, el deterioro ambiental y la radicalización
ideológica, política y religiosa).188
Sea cual fuere nuestra apreciación personal sobre los diferentes pensadores del
mundo de hoy, lo central es la propuesta que hace cada uno de ellos para ampliar
nuestra percepción sobre lo que está ocurriendo y la manera en que impacta los
procesos de organización de la sociedad internacional. En esta tónica, parece que el
razonamiento de Huntington nos acerca una visión atendible, aunque no por ello
incuestionable. Por ejemplo, la hipótesis central de su obra citada, es el hecho de
que la cultura y las civilizaciones culturales, que en su nivel más amplio son identidades
186
HUNTINGTON, Samuel P., El Choque de Civilizaciones y la reconfiguración del orden
mundial, Paidós, Barcelona, 1997. Sin lugar a dudas este libro de Huntington representa una de
las grandes contribuciones del pensamiento crítico de los noventas para la comprensión del
mundo de la posguerra fría. Su antecedente data de 1993 cuando fue publicado en la revista
Foreign Affairs el artículo “The Clash of Civilizations” que, a decir de los expertos, desató más
debate que cualquiera publicado desde los años cuarenta.
187
COX, Robert, “Social Forces, States and World Orders: Beyond International Theory”,
Millenium, vol. 10. No. 2, 1981, Reino Unido.
188
Raymond Aron nos alertó sobre los peligros que esconden las fracturas culturales y
civilizatorias. Por ello, rechazaba los debates entre neorrealistas e institucionalistas, pues
consideraba que de estas teorías se desprendían los orígenes de la “hostilidad absoluta” y, por
lo tanto, de la negación del derecho internacional y de la política internacional y de algunos de
sus principios básicos como la regulación, la moderación, el equilibrio de poder, la autoayuda,
la posibilidad de avanzar hacia un sistema internacional más homogéneo, con organismos
internacionales mejor diseñados. Este “roll back” a un neodarwinismo lo alarmaba por el dilema
irresoluble que contenía, excepto que se recurriera a la violencia extrema y al exterminio de lo
“distinto”.
civilizacionales, están configurando las pautas de cohesión, desintegración y conflicto

en el mundo de los noventa del siglo XX a la fecha. Esta proposición principal la
desagrega en los siguientes corolarios:
"
Por primera vez en la historia, la política global es a la vez multipolar y
multicivilizacional; la modernización económica y social no está produciendo ni
una civilización universal en sentido significativo, ni un sistema político
estrictamente universal, ni la occidentalización de las sociedades no
occidentales.
"
El equilibrio de poder entre civilizaciones está cambiando: Occidente va
perdiendo fuerza relativa, las civilizaciones asiáticas están aumentando su fuerza
económica, militar y política, el Islam experimenta una explosión demográfica
de consecuencias desestabilizadoras para los países musulmanes y sus vecinos,
y las civilizaciones no occidentales reafirman por lo general el valor de sus
propias culturas; y todo este orden es enteramente contextual al ámbito de las
"
Está surgiendo un orden mundial basado en la civilización; las sociedades que
comparten afinidades culturales cooperan entre sí; los esfuerzos por hacer pasar
sociedades de una civilización a otra resultan infructuosos; y los países se
agrupan en torno a los Estados dirigentes o centrales de sus civilizaciones. De
nueva cuenta, esta realidad impacta la concepción política y jurídica
occidentalista y los propios alcances de una teoría general de las relaciones
internacionales.
"
Las pretensiones universalistas de Occidente le hacen entrar cada vez más en
conflicto con otras civilizaciones, en tanto que, en el plano local, las guerras en
las líneas de fractura, generan la solidaridad de los países afines, la amenaza
de escalada y, por tanto, los esfuerzos por parte de los Estados centrales para
detener dichas guerras.189
"
La supervivencia de Occidente depende de que los Estados Unidos, como
núcleo hegemónico, reafirme su identidad occidental y los demás países
occidentales acepten su civilización como única y no universal, así como de
que “se unan para renovarla y preservarla frente a los ataques procedentes
de sociedades no occidentales. Evitar una guerra mundial entre civilizaciones
depende de que los líderes mundiales acepten la naturaleza de la política
global, con raíces en múltiples civilizaciones, y cooperen para su
mantenimiento”.190
189
En este punto disentimos con lo expresado por Huntington, pues ha resultado evidente
en las últimas décadas que, aunque se afirme lo contrario, los Estados centrales desempeñan
roles y conductas ambivalentes pues, por un lado, se auto-designan como conservadores de la
paz y seguridad internacionales, mientras que por el otro, promueven los conflictos y los
desórdenes, locales y regionales, y manipulan a los organismos internacionales competentes,
como el Consejo de Seguridad de la ONU, amén de que mantienen el control de la producción,
distribución y comercialización de todo tipo de armamentos. Al respecto, Henry Kissinger llegó
a afirmar que “en nuestro sistema (capitalista) es dable que las crisis sean temporales y se
curen con las guerras y los conflictos”. Periódico El Día, editorial, septiembre 3 de 1973, p.2.
190
Huntington, op.cit., p. 21.
Por y para ello, a la vez será indispensable la convergencia de la cultura política

occidental y la no occidental para lograr la reestructuración y reorientación del
derecho, las relaciones y la organización internacionales, que deben prevalecer
entre todos los Estados y todas las civilizaciones, esto es, un sistema jurídico-político
de naturaleza y contenido genuinamente universales. Y a efecto de convalidar la
exposición de estas ideas que nos ayudan a definir las grandes transformaciones
del sistema de relaciones internacionales contemporáneas, podemos afirmar que
la modernización por lo general ha incrementado el nivel material de civilización en
todo el mundo, empero, no se puede afirmar que haya elevado también sus
dimensiones éticas, normativas y culturales, aunque en algunos aspectos parece
que sí ha sido posible. La imposición irrestricta de grandes contra pequeños, las
amenazas directas, la institucionalización de la dependencia y la mediatización de
las organizaciones internacionales por los más poderosos, el boicot de los objetores
persistentes a los grandes tratados multilaterales de interés universal, así como la
presión indebida a las organizaciones internacionales a través de los cortes
presupuestales y retiros caprichosos de sus Estados miembros, son en otras más,
prácticas cada vez menos aceptables en las relaciones internacionales de la
globalidad.
Al respecto, empero, cabría preguntarse en esta perspectiva huntingtoniana, si
en efecto todo esto se debe simplemente a la influencia de la civilización occidental
en las demás culturas y, por lo tanto, se producirá un retroceso político y económico
en la medida en que el poder occidental decaiga. El problema es de fondo mucho
más complejo. Lo evidente es que a partir de los años noventa y al término del
primer decenio del siglo XXI, existen muchas pruebas de un quebrantamiento del
orden político a escala mundial, de numerosos Estados debilitados y de una anarquía
cada vez mayor en muchas partes del mapa planetario, de organizaciones
internacionales crecientemente empalmadas y disminuidas, de una sociedad civil
internacional titubeante y de una opinión pública mundial insensible y poco penetrante
en los cambios de actitud de los individuos y las instituciones, de un debilitamiento
generalizado de la familia, de un descenso de la confianza y la solidaridad social en
muchos países, y del imperio de las armas, el caos y la violencia que predominan
en gran parte del orbe.191
191
Sobre esta situación Huntington, op. cit. p. 385, comenta adicionalmente que “En una
ciudad tras otra (...) el crimen parecía estar extendiéndose rápidamente, y los elementos básicos
de la civilización, desvaneciéndose. La gente hablaba de una crisis planetaria de autoridad. El
desarrollo de empresas internacionales productoras de bienes económicos se vio igualado cada
vez más por el de organizaciones internacionales como mafias criminales, cárteles de drogas y
bandas terroristas que atacaban violentamente la civilización. Ley y orden es el primer requisito
para que la civilización exista, y en gran parte del mundo (...) parecía estar esfumándose, al
tiempo que se veía sometida a serios ataques en China, Japón y Occidente. A escala mundial,
parecía que, en muchos aspectos, la civilización estaba cediendo ante la barbarie, lo cual
generaba la imagen de un fenómeno sin precedentes, el de una Edad Obscura universal que
podía caer sobre la humanidad.
7.2. Enunciado de las grandes transformaciones de la sociedad

internacional
En la lógica de todo este razonamiento, en su libro Metodología de las Relaciones

Internacionales, la profesora Graciela Arroyo Pichardo señala que en los últimos años
comenzaron a manifestarse y hacerse sensibles una serie de cambios en el ámbito
de las relaciones internacionales, y de la propia organización internacional,
particularmente los factores y las condiciones que desde inicios de la segunda
posguerra dieron cierta estabilidad al sistema internacional. Estas mutaciones
ocurrieron algunas de manera paulatina otras irrumpieron de manera súbita y drástica,
ambas con la característica común de que afectan al sistema en su conjunto llegando
a modificar su estructura.192 Y esto resulta ser así porque el sistema internacional se
nos presenta simple y llanamente como historia.
A este respecto, Ekkehart Krippendorff en su texto El sistema internacional como
historia, parte de la suposición de que sólo es posible comprender ese sistema —sus
transformaciones actuales, su patología, sus conflictos y contradicciones—
analizándolo desde un punto de vista histórico. El sistema de relaciones internacionales
tiene una génesis precisa, y asimismo representa la suma de las experiencias
obtenidas en el curso de los varios cientos de años de su existencia. Él lo expresa
afirmando que “Estos antecedentes se materializan en la forma de estructuras
establecidas. La historia. Todos cargamos la historia de la propia vida, que al fin y al
cabo rebasa por mucho nuestras experiencias individuales y está vinculada también
con los antecedentes de nuestro grupo étnico y clase social”.193 De la misma manera,
la sociedad internacional, la política y las organizaciones internacionales y la
cooperación entre Estados y demás actores en todo tiempo constituyen el producto
de su historia.
Aunque diferimos de la opinión de que hasta la fecha no se ha realizado una
sistematización de los grandes cambios ocurridos en las relaciones y la organización
internacionales –pues existen varios esfuerzos encaminados en ese sentido–, resulta
evidente que la transformación orgánica y estructural del sistema internacional ha
dado lugar a concepciones e ideas acerca de la naturaleza de la dinámica activada
en términos como: etapa de transición, reestructuración, anomia, crisis y desorden
internacional, incertidumbre, caos, conflicto, violencia, nuevo orden, violación
sistemática, renovación significativa, entre otros más.
Sobre el particular, retomando los señalamientos de M. Godelier,194 cabría afirmar
que el cambio como sucesión de procesos interrelacionados ha dado lugar a una
reconfiguración de la estructura mundial en términos tales que ésta, percibida ya
entrado el siglo XXI, es bastante diferente de la prevaleciente en 1985-1995.
Consecuentemente, la gama de relaciones, acciones e interacciones en la estructura
–al mismo tiempo causa de los cambios mencionados– también se transformó. Esto
192
ARROYO, Pichardo, Graciela, Metodología de las Relaciones Internacionales, Oxford
University Press, México, 1999, pp. 1-3.
193
Krippendorff, op. cit., pp. 48-64.
194
GODELIER, M., “Los procesos de transición y las ciencias sociales”, en Revista
Internacional de Ciencias Sociales, num.113, UNESCO, París/Barcelona, 1988, pp. 5-9.
nos conduce necesariamente a enunciar al menos, los cambios más notables

registrados en este período en el sistema de relaciones internacionales y que habrán
de impactar a su subsistema político operativo que es la organización internacional
como un componente infaltable del sistema político mundial contemporáneo. Se trata,
principalmente, de los siguientes:
1) Modificación paulatina de la estructura jerárquica de la economía mundial centro-

periferia.
2) Imposición del sistema económico sobre el político-militar.
3) Elevación a un rango mayor del subsistema sociocultural.
4) Flujo y reflujo (aumento y disminución) del papel normativo y mediador de las
organizaciones internacionales y del derecho internacional público.
5) Incremento e internacionalización de los delitos de todo género, el tráfico ilegal,
el crimen organizado, las conductas contra la paz y seguridad internacionales,
los crímenes y violaciones a los derechos humanos y a los tratados
internacionales fundamentales.
6) Transformación de la división internacional del trabajo.
7) Surgimiento y consolidación de procesos de integración económica y regional.
8) Desintegración del sistema de países socialistas de Europa y modificaciones
en los sistemas socialistas de países no europeos (África, Asia y América Latina).
9) Crisis de las alianzas militares tripartitas y subregionales (ANZUS, CENTO,
SEATO), desintegración del Pacto de Varsovia-COMECON, y reestructuración
y expansionismo de la alianza norte-atlántica (OTAN), con la posible inclusión
de Rusia como Estado miembro.
10) Desintegración de Estados multinacionales (URSS, Yugoslavia, Checoslovaquia).
11) Reforzamiento y ampliación de movimientos nacionalistas, y de secesión o de
separatismo nacional.
12) Reaparición de guerras y conflictos geopolíticos y geoestratégicos (materias
primas, petróleo, rutas comerciales, diferendos territoriales, vías de navegación
internacional), entre otros.
13) Integración de Estados nacionales (Alemania, Vietnam, Yemen, Corea, otros).
14) Crisis, adaptación y reposicionamiento de diferentes organizaciones
internacionales eclesiales, iglesias en general y religiones universales.
15) Surgimiento de nuevas minorías poblacionales y de grupos étnicos y culturales,
dando lugar a lo que varios especialistas llaman “Explosión de los nacionalismos”,
y que llega a afectar seriamente a los organismos supranacionales de
integración, como es el caso de la Unión Europea, amén de otros de carácter
regional como la Liga Árabe y la Unión Africana.
16) Divulgación y concreción de las propuestas tendientes a una reforma general
e integral a la Carta y al Sistema de Naciones Unidas (principalmente a los seis
órganos de su estructura central).
17) Expansión de procesos de democratización política, en los Estados y los
organismos internacionales.
18) Disolución y reacomodo del sistema bipolar político-militar.
19) Diseminación del sistema económico general de libre mercado.
20) Crecimiento exponencial de los conflictos y controversias políticas y comerciales
internacionales.
21) Replanteamiento de los términos y alcances de la carrera armamentista nuclear.

22) Surgimiento y agravamiento de problemas relacionados con el medio ambiente,
la biósfera y los ecosistemas planetarios, así como planteamiento del dilema
mundial del desarrollo humano y sostenible.
23) Replanteamiento de las tesis soberanas y disminución del papel de la política
como poder nacional (Estado) en favor de la economía internacional.
24) Aparición y difusión internacional de fuerzas y de formas nuevas de organización
transnacional (no gubernamentales), como son las ONG, las empresas
multinacionales y la opinión pública internacional.
25) Disminución de la presencia política y recomposición de muchas organizaciones
civiles (laborales y políticas) en los niveles interno e internacional.
26) Aumento de los fenómenos migratorios en todas las regiones del mundo.
27) Internacionalización de problemas sociales (pobreza, marginación, desempleo,
desamparo y explotación infantil, desintegración familiar, violencia, drogadicción,
desvalorización, crisis existenciales, improductividad, etc.).
28) Desconcierto y empobrecimiento del pensamiento social en general y del estudio
crítico de las relaciones internacionales en particular.
29) Recurrencia de la crisis del capitalismo mundial e intensificación de sus
características básicas que la definen como: cíclica, estructural, orgánica, ge-
neral, internacional y global.
30) Incremento sustancial de los tratados, acuerdos, convenciones y reuniones
internacionales en todos los ámbitos del quehacer humano, pero con un lento
ritmo de ratificación y cuyos resultados prácticos e impacto en el desarrollo de
la sociedad mundial no son del todo tangibles.195
31) Aparición del terrorismo internacional en gran escala, con grandes atentados a
centros neurálgicos del gran capitalismo, conllevando diferentes formas de
respuesta que afectan directamente a los procesos de organización de la
sociedad internacional.
32) Recrudecimiento de las agresiones imperialistas de gran alcance, con el
consecuente realineamiento y recomposición del sistema de alianzas posguerra
fría.
Hasta ahora resulta claro que el sistema internacional como objeto de estudio de
las Relaciones Internacionales y como ámbito natural de actuación de las
organizaciones internacionales, es intrínsecamente inestable. Como armazón o
entramado resultante del desarrollo histórico del conjunto de sus componentes
originales –los Estados, sujetos primarios del derecho internacional– en permanente
interacción y con el medio geográfico y biótico en el que se sustenta, es una estructura
cambiante. Los grandes giros en la organización del sistema internacional registrados
a través del tiempo son ostensibles, principalmente por la recomposición de los
espacios geográficos y por el ascenso y descenso de potencias hegemónicas, así
195
De 1945 a 1955 se registraron y publicaron por la Secretaría de la ONU 225 volúmenes
que comprendían 3633 tratados. En 1965 ya había 6450. En 1985 se rebasó la cantidad de
10,000 tratados. Y en estos momentos, entrados prácticamente en el siglo XXI, existen alrededor
de 12 500 tratados que ocupan cerca de 1035 volúmenes. Información proporcionada por la
Biblioteca de la ONU en México, agosto de 2005.
como por las alianzas entre los Estados existentes en cada época. Ya en tiempos
más actuales, el establecimiento de organismos interestatales –sujetos del derecho
internacional cada vez menos atípicos o sui generis– añade a esta estructura
mecanismos que la hacen más estable y funcional.196 Sin embargo, organizaciones
como la Liga de las Naciones y la ONU, agencias especializadas como el Grupo
Banco Mundial (BIRF, AIF, CFI y OMGI), el FMI, la OMC, la OMI, etc., siempre han
sido dominados por un determinado grupo de Estados que deciden de acuerdo con
reglamentos establecidos, básicamente por ellos mismos, para tal efecto.
Pero la existencia de estas organizaciones es resultado de procesos históricos
que configuraron el sistema político mundial en su conjunto y sus características en
cada etapa de la historia. Es en esta misma dinámica que se va a insertar la
cooperación internacional como uno de los rasgos sustantivos del fenómeno de la
institucionalización de las relaciones internacionales, en constante mutación y
acoplamiento.
7.3. Importancia de la cooperación en las relaciones internacionales
En la actualidad estamos sumergidos en un alto nivel de interdependencia entre los

Estados y de éstos con otros actores de las relaciones internacionales, lo cual ha
generado el impulso y ampliación de la cooperación en múltiples y diversos aspectos
de la compleja agenda actual de la sociedad internacional, como un mecanismo idóneo
para alentar el desarrollo mundial y erradicar los problemas globales que nos aquejan.
La cooperación internacional en su amplia connotación histórica y conceptual es una
práctica que data de la antigüedad y que ha estado presente en todas las épocas del
devenir de la humanidad, por lo que sus aplicaciones, características, concepciones
y vertientes han variado según el lugar, el tiempo y la cultura, siendo así como se ha
adaptado a las necesidades de cada período histórico. La práctica de cooperar al
interior y al exterior de cada unidad política fue adaptándose a la transformación del
mundo, la evolución de las comunidades nacionales y las necesidades de los Estados
soberanos y aun los de capacidad de obrar limitada.
Como vimos en los epígrafes anteriores, nuestra época ésta definida por las
grandes transformaciones políticas, económicas y sociales provocadas por las dos
guerras mundiales, la guerra fría y el colapso del esquema bipolar, y encuentra los
primeros esfuerzos para consolidar la cooperación internacional con la creación de la
Organización de las Naciones Unidas en 1945. Con la firma de la Carta de la ONU,
las cincuenta naciones fundadoras, entre ellas México, reconocieron a la cooperación
internacional como un principio y práctica fundamental para la solución de los
problemas planetarios de carácter económico, social, cultural, educacional y
humanitario, y para estimular el respeto de los derechos humanos y las libertades
fundamentales (artículos 55-60 de la Carta). Progresivamente, la cooperación ha
ocupado una posición relevante en los organismos y foros multilaterales de carácter
196
VELÁZQUEZ, Elizarrarás, Juan Carlos:”La Organización Internacional como subdisciplina,
subsistema y paradigma de las relaciones internacionales contemporáneas. Aproximaciones
teóricas, interdisciplinariedad y reestructuración general”, en Revista Relaciones Internacionales,
No.68, Oct-Dic.1985, UNAM-FCPS, México, pp. 5-39.
gubernamental y se han creado instituciones encargadas de coordinar las políticas

de cooperación entre los países. Tal es el caso del Comité de Asistencia al Desarrollo
(CAD) de la OCDE, en la que México participa desde 1994, y cuyos principios de
asociación, planeación estratégica y sistematización complementan y fortalecen la
teoría y la práctica de los procesos de desarrollo.
Tradicionalmente, en el seno de los organismos internacionales, la denominada
cooperación internacional para el desarrollo se vincula con el mantenimiento de la
paz y la seguridad internacional y el fomento del desarrollo económico y social de los
pueblos bajo diversos sistemas y subsistemas de intercambio no comercial. Desde
esta óptica, la cooperación internacional implica el encomio conjunto de dos o más
Estados en beneficio de sus respectivas poblaciones mediante el intercambio de
recursos humanos y materiales, básicamente científicos y tecnológicos, para
complementar los esfuerzos y las capacidades nacionales, contribuir a su desarrollo
económico y social y superar estadios de pobreza, desigualdad y marginación
internacional. De ahí que hoy en día los teóricos y la mayoría de los gobiernos buscan,
entre otras visiones estratégicas, asociar los índices de desarrollo humano (IDH) con
el ejercicio de la cooperación internacional en todas sus formas y manifestaciones,
aun con sus debilidades y sus fortalezas probadas.
La acción conjunta y las respectivas aportaciones que se realizan a través de los
distintos esquemas de cooperación que se han utilizado en el escenario mundial del
último siglo, desembocan en beneficios comunes y en el logro de metas compartidas
entre los actores involucrados. Así, puede afirmarse que el flujo de recursos que se
destinan a la cooperación internacional tiene como resultado el predominio de estados
concretos de bienestar, y dada su naturaleza asociativa y de integración, es tan antigua
como la humanidad misma, pero tal y como hoy la conocemos puede ser ubicada a
partir de su aplicación formal precisamente con la creación del sistema de cooperación
de la organización internacional universal y regional en los años cuarenta,
evolucionando y ensanchándose hasta el presente; haciéndose más variada y
compleja, para adquirir un papel relevante y una notable difusión en los sistemas de
convivencia internos y en una comunidad internacional cada vez más unida por el
conocimiento, la información y la convergencia de intereses y problemáticas comunes.
De esta suerte, hoy no es posible concebir el desarrollo de las relaciones
internacionales y de la organización internacional separado del ejercicio y práctica de
la cooperación entre actores y sujetos en todas o cualquiera de sus variedades
conocidas.
En los esquemas modernos de cooperación internacional –que no todos los
Estados como México y sus instituciones logran aprovechar con éxito–, están los
desarrollados por nuevos grupos de actores que ha adquirido cada vez mayor
importancia dentro de la política y las relaciones internacionales, en asuntos
relacionados con el medio ambiente, el combate a las enfermedades, y toda una
gama de temas técnicos como los vinculados con la biotecnología y el genoma humano,
y son las llamadas comunidades transnacionales de expertos o comunidades
epistémicas.197 Estos nuevos conglomerados, que son considerados por muchos
197
MINGST, Karen, Fundamentos de las Relaciones Internacionales, CIDE, México, 2006,
pp. 463-471.
autores y operadores como componentes indispensables de los regímenes

internacionales más influyentes–, están compuestos por expertos y especialistas
técnicos pertenecientes a organismos internacionales, a las ONG, universidades e
institutos y agencias estatales y subestatales; verdaderas comunidades que comparten
sus conocimientos y todo un conjunto de prácticas y creencias, y que tienen en común
sus conceptos de validez y un corpus de prácticas diseñadas para la solución de
determinados problemas. Lo interesante de su actuación es que los miembros de las
comunidades epistémicas forman redes muy eficaces de cooperación internacional
que influyen en la conducta de los Estados y de las instituciones internacionales, lo
cual ha quedado plenamente demostrado con su tratamiento y propuestas de solución
de los problemas relacionados con la política, el derecho, la economía y el desarrollo
social.
7.4. Principales corrientes teóricas, definiciones y categorías de la

cooperación en la organización internacional
7.4.1. Principales visiones y corrientes teóricas
Desde la óptica las relaciones internacionales, es posible encontrar tantos

acercamientos sobre el origen, razón de ser y evolución de la cooperación internacional,
como teorías hay para analizar los fenómenos internacionales. Por ello, ante este
universo de amplia variedad y manifestación, en este breve espacio de reflexión nos
limitaremos a destacar las principales visiones y corrientes teóricas que parecen tener
una vinculación más directa con el objeto de análisis del presente capítulo.
En el campo de las relaciones internacionales, la cooperación internacional ha
contado con diversos enfoques, pensadores y doctrinarios, pocas veces coincidentes,
que a través de sus disertaciones han tratado de explicar las motivaciones de los
Estados, los organismos internacionales y de los diversos actores no estatales para
crear y fomentar estructuras de cooperación, destacando los que se resumen en el
paradigma clásico realismo-idealismo. El realismo político concibe que la cooperación
es poco posible más no imposible, puesto que al estar centrada en el Estado, en la
seguridad y en la importancia del ámbito militar sólo se puede referir la cooperación
en esos tópicos y bajo esos términos. En cambio, para la contraparte realista, es
decir el idealismo, la cooperación es perfectamente factible, pues al considerar otros
actores además del Estado, las problemáticas y los retos demandan respuestas
conjuntas y esquemas colectivos que sólo se pueden implementar bajo la cooperación
internacional ampliada. Aquí, una clase de idealistas, los denominados liberalistas
institucionales,198 conciben que la cooperación internacional puede llevarse a cabo
en todos los niveles y bajo todas las formas, siendo una de ellas la que se da a través
de las instituciones. Es claro entonces, que con la preeminencia de las visiones liberales
198
MARQUÉS, RUEDA, Gustavo, La cooperación Internacional en materia penal: El derecho
extradicional y el combate a la criminalidad, Tesis de Maestría, FCPS, UNAM, México, 2006,
p.1.
y neoliberales en los procesos globales, se ha ido consolidando paralelamente la

tendencia a privilegiar –en demérito de otras vías como las altermundistas–, la
cooperación interinstitucional en las organizaciones internacionales.
A diferencia del realismo, el institucionalismo liberal concibe que las relaciones
internacionales están reguladas por acuerdos, negociaciones, convenciones,
regímenes y organizaciones internacionales. Esta es la tendencia que han seguido
en los últimos lustros los países en vías de desarrollo, encabezados en un primer
momento por América Latina y México, y después por África y Asia-Pacífico. En efecto,
las teorías liberales de relaciones internacionales se distinguen por desplegar fuertes
enunciados sobre la cooperación internacional, donde se comparte, en general, el
deseo de que el comportamiento y el entendimiento sean constitutivos, es decir, que
tengan poder para que se establezcan leyes –aquí son relevantes las visiones
normativistas–, con el fin de lograr el éxito de las interacciones. En esta línea, que ha
privilegiado el Estado mexicano, las instituciones internacionales establecen las reglas
de juego en las políticas internacionales fijando normas comunes sobre el
comportamiento apropiado; empero, estas instituciones cambian porque cambian las
prácticas de los actores y las prácticas se ven también transformadas por una variedad
de razones, como la mutación dialéctica de las ideas y los sistemas de valoración,
junto con los recursos de poder y las tecnologías.
Entonces, el punto crítico es que no todos los Estados (y por añadidura los
organismos internacionales que forman) logran percibir con claridad esas
transformaciones y reaccionan con lentitud frente a ellas o tardan mucho en adaptarse
a las nuevas realidades y, cuando llegan a hacerlo, ya están presentes otros cambios
y situaciones diferentes a las previstas. En otras palabras, las visiones liberales
institucionales no tienen una noción preconcebida sobre las causas subyacentes del
cambio en las políticas internacionales, y para poder explicar la transformación de
las prácticas de los actores, entonces se tienen que hacer suposiciones adicionales
de políticas nacionales o estrategias de cooperación al interior y hacia el exterior del
Estado y sus instituciones.199
Por otra parte, posteriormente y en aras de que el paradigma clásico se adaptara
al llamado nuevo orden internacional, surgieron los neos o neoteorías para captar y
explicar la nueva realidad política mundial, donde tanto el realismo como el idealismo
gracias a las transformaciones comerciales y la globalización de los procesos
económicos y sociales van a coincidir engañosamente al concebir y sostener que la
cooperación de nuevo cuño abarca básicamente los temas económicos y técnicos,
situación que ha provocado el surgimiento de diversos tipos, estructuras y niveles de
cooperación internacional que tienen a la economía, y no a la política, como centro
gravitacional de su razonamiento y proposiciones teóricas y empíricas.
199
El liberalismo institucional da énfasis al desarrollo de convenciones, las cuales, excluyen
ciertas áreas de la competición internacional, y privilegia la interconexión entre los cambios
nacionales e internacionales. Las prácticas de los actores configuran organizaciones
internacionales que por lo general afectan a los actores en su modo de percibir y definir sus
propios intereses y preferencias. El acercamiento consiste, por tanto, en abrirse a todo tipo de
explicaciones incluyendo las históricas, culturales e iguales cuentas de base de poder, con tal
de que estén mediadas por normas internacionales.
Estas construcciones teóricas que continúan girando en derredor de la pugna

clásica se remontan al final de la Guerra Fría, y sus simpatizantes pretenden detectar
y explicar los puntos de origen del comportamiento cooperativo entre los Estados
pero en el escenario de la era global, sobre todo en los campos de la seguridad, la
democracia, los derechos humanos, la salud y el combate a la criminalidad. En efecto,
estas neo-teorías de cooperación internacional, todavía adoptan inclinaciones realistas
y liberales en sus argumentos, de tal suerte que muchos realistas nuevos y estructurales
afirman que dado que persiste la naturaleza anárquica del sistema internacional y la
lucha de los Estados por sobrevivir, la cooperación tiende todavía a ser poco auténtica,
escasamente sostenida, esto es, esporádica, discontinua y precaria en el convulso
mundo político de nuestros días, con sus crisis recurrentes, rupturas críticas y abruptos
cambios tecnológicos.
Así, mientras los realistas más intransigentes enfatizan los obstáculos a la
cooperación internacional en un mundo todavía anárquico y descentralizado, con
organismos internacionales “desorganizados”, otros entendidos aceptan la parte más
importante de las suposiciones del paradigma realista, pero ablandan la proposición
que afirma que la cooperación estable entre Estados es virtualmente imposible en la
ausencia de una imposición hegemónica.200 Ello explicaría, por ejemplo, la visión
unívoca e impositiva que los Estados Unidos despliegan a través de sus agencias
transnacionales –DEA, FDA, CIA, FBI, AID, CSN, entre otras más– al negociar y
cooperar, bilateral, regional y multilateralmente, en materias relacionadas con la
migración, la salud, las barreras no arancelarias, los energéticos, la alta tecnología,
las inversiones y el combate al terrorismo y el narcotráfico, las que consideran
prioritarias en su agenda estratégica de seguridad nacional y, por extensión, extrate-
rritorial.
Otro enfoque importante a tener en cuenta es la denominada teoría del Sistema-
Mundo o estructuralismo, para el cual la cooperación internacional es posible pero
bajo ciertas condiciones, es decir, al establecer que existen características desiguales
entre los países y dividirlos por ello en centro y periferia, concibe a la cooperación
internacional en los mismos parámetros, los cuales con la transformación del sistema
internacional se fueron convirtiendo en cooperación norte-sur o cooperación entre
países en desarrollo y desarrollados, que tiempo después derivaría en la corriente
conocida bajo la denominación de cooperación internacional para el desarrollo.
Sin duda, este es otro nivel de cooperación que sigue siendo importante y que,
desafortunadamente, ha sido descuidado por muchos Estados como el mexicano,
impidiendo su reforzamiento y evolución hacia nuevas formas de integración y
vinculación en sus niveles bilateral, regional y multilateral, como lo constituye la llamada
diplomacia cooperativa parlamentaria que en el último tercio del siglo XX diera tan
excelentes resultados bajo la dirección de organismos internacionales como la OMS,
la OMM, la UNCTAD, la OMPI, la UIT, la FAO, la OIT y la propia Asamblea General,
por citar sólo algunos ejemplos de instancias que deben recuperarse y combinarse
200
En abono a esta premisa, la versión de la opción racional de la teoría de sistemas, por
ejemplo, sostiene que los Estados actores deberían embarcarse en un comportamiento
cooperativo para solventar los “dilemas de los intereses comunes así como de la hostilidad
común”.
para potencializar los efectos de las estrategias cooperativas internacionales en

diversas disciplinas, en nuestro caso las relacionadas con la organización internacional
para el desarrollo, la protección y el mantenimiento de la paz.
En este orden de ideas, la teoría de regímenes o de los regímenes internacionales
es otra vertiente teórica que considera a la cooperación internacional como un
parámetro nodal del sistema de relaciones internacionales, refiriendo que el mundo
es un complejo régimen internacional articulado perfectamente, en donde coexisten
diversos regímenes en áreas sustanciales, como la salud, el bienestar y los derechos
humanos, la paz, la energía, el comercio mundial y el medio ambiente. Dicho enfoque,
que tiene a su vez distintas vertientes,201 comienza su génesis y aplicación en los
años ochenta, aunque debe reconocerse que desde mediados del siglo XIX aparecen
las primeras manifestaciones de un régimen o regímenes internacionales, que ya
refieren a una estructuración mundial que se gesta por condiciones políticas y
económicas especificas bajo momentos históricos determinados, y que aparecen bajo
los embates metodológicos del realismo y el liberalismo, amén que ven la luz para
responder a situaciones o ambientes caóticos que requieren de soluciones mediante
la organización internacional, lo cual presupone que todos los Estados coincidan
para llevar a cabo una cooperación voluntaria que los congregue sobre un interés
común y específico.202 En este orden de tareas, también se destaca la importancia de
las instituciones para la creación de redes de cooperación que coadyuven a la
resolución y tratamiento de temas particulares.
Dicho en otros términos, para lograr su objetivo los regímenes aluden a las
instituciones internacionales, razón por la que sobresale la importancia de la
cooperación como medio para dar respuestas conjuntas en ámbitos y temáticas
específicas, convirtiéndola así en una condición sine qua non al igual que la
reciprocidad para la estructuración y funcionamiento de los regímenes, sin los cuales
evidentemente no podría continuar el sistema.
Por ello, una parte de la doctrina política anglosajona sostiene con razón que: “un
régimen es más que una serie de reglas, supone un alto nivel de institucionalización,
hace referencia a la idea de una organización internacional que en ocasiones denota
la ausencia de acuerdos formales entre Estados para establecer una base de
precedencia, se centra en anticipar o esperar el comportamiento de los Estados en
acuerdos implícitos o explícitos, es un régimen tácito no formalizado ni obligado”.203
En este punto, es interesante observar que la globalización de los procesos trajo
aparejada una mayor y más persistente necesidad de aplicación de los regímenes
internacionales. De hecho, en los rubros del desarrollo político, económico, jurídico y
social, la cooperación internacional tiende a ser cada vez más estudiada y abordada
en las Relaciones Internacionales desde un enfoque de Teoría de Regímenes. 204
201
Keohane, Instituciones internacionales (…), op. cit., Capítulo 4 y 5.
202
BONILLA, Aranda, Karla, La Salud como factor esencial para la paz y la seguridad re-
gional en América del Norte 2006-2010, Tesis Doctoral, FCPS, UNAM, México, 2010, p. 37.
203
BAYLIS, John y SMITH, Steve, The Globalization of World Politics, Oxford University
Press, Londres, UK, 1997, p. 238.
204
KRASNER, Stephen, Conflicto estructural: el Tercer Mundo contra el Liberalismo Global,
Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1989, pp. 36 y ss.
En resumen, todos estos enfoques teóricos –y otros más que no se tratan por
razones de espacio–, han puesto de manifiesto que las constantes transformaciones
que se han dado en la escena mundial en los últimos años, generan nuevas
necesidades, temas y tipos de cooperación que resuelvan las demandas de la sociedad
internacional no sólo bajo los esquemas clásicos, sino a través de categorías del
paradigma cooperativo cada vez más eficientes y expeditas que integren el marco de
acción y de toma de decisiones más adecuado para responder a los grandes desafíos
que enfrenta el orbe, principalmente en materias clave del desarrollo social
internacional.
7.4.2. Definiciones y categorías más importantes
Al tenor de lo antes expuesto, es claro que el tópico del desarrollo ha alcanzado gran
relevancia en el escenario contemporáneo, sobre todo para los países postergados
en torno a la idea de incremento del bienestar de los pueblos, siendo precisamente la
noción de un interés colectivo, lo que ha dado la pauta a una acepción concreta y
formal de lo que es la cooperación, concibiéndola como la expresión de una
preocupación que debe ser general para la comunidad de naciones, dadas las
crecientes brechas de bienestar que existen entre los casi 200 Estados del mapa
mundial (y que son más notorias al interior de los países), deviniendo así en uno de
los pilares más sólidos en los que se sostienen las grandes iniciativas del diálogo y el
entendimiento internacional.
La cooperación es un mecanismo clave “que es reconocida como un importante
elemento de cohesión en las relaciones internacionales”, y definida como “uno de
los factores centrales en la construcción tanto de instituciones multilaterales como
de vínculos de carácter bilateral, subregional y regional”, que han permitido la
resolución conjunta a problemáticas compartidas en diversos ámbitos del quehacer
internacional. En un sentido amplio, el paradigma de la cooperación en las relaciones
internacionales debe entenderse como “la interacción creativa entre los Estados, la
promoción del diálogo y el acercamiento para resolver problemas comunes a partir
del entendimiento y no del enfrentamiento”.205 Es en este sentido, que se extiende
la cooperación internacional hacia muchos ámbitos, áreas y niveles que pretenden
dar un tratamiento colectivo para afrontar retos y desafíos generales. Bajo esta
tónica, también se alude a que en el plano internacional, sobre todo en el área de la
organización política, la cooperación se ha destinado al mantenimiento de la paz y
a la seguridad internacional, para lo cual los diálogos políticos han sido los medios
más útiles para este fin.
En nuestra perspectiva, al tenor del presente estudio, el término cooperación
internacional es amplio y multifactorial, pero refiere en esencia al conjunto de
acciones que derivan de los flujos de intercambio que se producen entre sociedades
nacionales diferenciadas en la búsqueda de beneficios compartidos en los ámbitos
del desarrollo político-económico y el bienestar social, o bien, que se desprenden
de las actividades que realizan tanto los organismos internacionales que integran
205
PÉREZ BRAVO, Alfredo, et al., La cooperación técnica internacional. La dinámica
Internacional y la experiencia Mexicana, SRE/PNUD, México, 1998, pp. 19 y ss.
el sistema de las Naciones Unidas como aquellos de carácter regional,

intergubernamentales o no gubernamentales, en cumplimiento de intereses
internacionales particularmente definidos. La cooperación internacional así descrita,
se entiende como la movilización estratégica –y no simplemente asistencial– de
recursos humanos, materiales, financieros, técnicos y tecnológicos para promover
el desarrollo internacional.206
Actualmente muchas cuestiones se afirman y sostienen en torno del paradigma
cooperativo: “la cooperación internacional debe constituir un complemento al esfuerzo
de desarrollo del país en concordancia con las prioridades del gobierno”, debe ser
“una relación de a dos”, “un apoyo para mejorar nuestra infraestructura y nuestros
equipos”, “un aporte importante de dinero”. Y una definición clásica nos precisa que,
es ante todo: “un conjunto de actuaciones y herramientas de carácter internacional,
orientadas a movilizar recursos e intercambiar experiencias entre los países
desarrollados y los países en vías de desarrollo para alcanzar metas comunes
estipuladas en la agenda mundial y basadas en criterios de solidaridad, equidad,
eficacia, sostenibilidad, corresponsabilidad e interés mutuo”.207 Lo cierto es que,
después de una amplia revisión terminológica, se concluye que todas las definiciones
de cooperación internacional tienen aristas comunes, y que esencialmente sus
elementos constitutivos son: el desarrollo, los esfuerzos nacionales y las fuentes
cooperantes.208 Es claro también que el paradigma se presenta en todas las áreas
del quehacer humano.
Por otra parte, no existe una clasificación plenamente consensuada en torno a las
diversas manifestaciones que puede revestir el fenómeno cooperativo internacional
(existen medio centenar de ellas); sin embargo, conforme a la práctica, la mayoría de
los doctrinarios suelen clasificarlo de la siguiente manera:
1) Por las áreas en que se devuelve, la cooperación puede ser política, económica,
social, técnica, educativa, jurídica, cultural, etc.
2) Por el número de las partes involucradas, puede ser bilateral, trilateral, regional
o subregional y multilateral.
3) Por la naturaleza de los actores presentes, puede ser de tipo gubernamental,
no gubernamental o mixta.
4) Con base en los costos de las acciones de colaboración previstas, proyectadas
o desplegadas, puede ser reembolsable y no reembolsable.
5) Tomando en cuenta el nivel de desarrollo de las partes, puede ser vertical y
horizontal.
206
Al respecto checar: Secretaría de Relaciones Exteriores, Dirección General de Cooperación
Técnica y Científica, http://dgctc.sre.gob.mx/html/coop_int_mex.html, fecha de consulta 26/02/
2011.
207
Keohane, Ibid., p. 112.
208
Con ellos se conforma una especie de “triángulo de los elementos de la cooperación
internacional”, en el que se comprende a ésta sobre una clara concepción de Desarrollo de un
país y los esfuerzos propios que como tal, se hacen por lograrlo bajo la dinámica propia de cada
fuente cooperante.
Ahora bien, por el impacto que representa para los intereses del Estado, puede
clasificarse en tres grandes modalidades:209
a) La cooperación internacional deseable. Este tipo de cooperación se enmarca

en una visión idealista donde todos los Estados desean cooperar en todas las
áreas de la actividad humana. Se refiere a anteponer la paz, seguridad,
estabilidad y progreso del sistema mediante la cooperación internacional, sobre
el conflicto y la ejecución de acciones unilaterales. Esta modalidad es
fomentada en la actualidad por los movimientos y redes sociales de alcance
global, que van desde las pequeñas comunidades hasta las grandes
organizaciones no gubernamentales, y que buscan un mundo pacífico, estable,
seguro y donde respeten los derechos humanos, el medio ambiente, la salud
individual y colectiva, se eviten los riesgos y se garantice el desarrollo de los
pueblos.210
b) La cooperación internacional factible. Básicamente es aquella en la que el Estado
obtiene mayores beneficios de un accionar multilateral que de la ejecución de políticas
unilaterales. Asimismo, en este tipo de cooperación, el Estado no pone en riesgo su
soberanía y supremacía al interior de la nación, pero si maximiza beneficios y logra la
consecución de sus intereses particulares. En este nivel cooperativo, se encuentran
áreas estratégicas como la alimentación, la educación, la salud, la pobreza, la cultura,
el comercio, y otras igualmente importantes correspondientes a la economía, la ciencia
y la tecnología. Sin embargo, no debemos olvidar que actividades como la agricultura,
la innovación científica y tecnológica son fuertemente protegidas por las naciones,
ya que representan polos de desarrollo, progreso y riqueza, por lo que, en muchas
ocasiones, la cooperación en tales áreas es muy difícil de concretar.211
c) La cooperación internacional necesaria. Este tipo de cooperación se refiere a
aquellas áreas donde el Estado, por si solo, no puede hacer frente a los
procesos y fenómenos internacionales que lo aquejan. En temas como las
grandes pandemias, los grandes riesgos a la salud, los desastres naturales,
la protección y conservación del medio ambiente, el terrorismo, y el crimen
organizado transnacional, los Estados se ven en la necesidad de cooperar,
ya que, por un lado, no tienen la capacidad para hacerles frente de forma
unilateral, y por el otro, a futuro, la consolidación y propagación de tales
fenómenos representarían costos muy altos no sólo para las entidades
soberanas, sino para la comunidad internacional en su conjunto.
209
VILLEGAS, Cedillo, Aline, La Cooperación internacional en salud: evaluación, seguimiento
retroalimentación y restricciones financieras en la aplicación de la Estrategia de Salud para
todos en México (1980-2000), Tesis, FCPS, UNAM, México, 2004, pp. 8 y 9.
210
VELÁZQUEZ, Elizarrarás, Juan Carlos, Estudios avanzados de derecho internacional
público en ciencias políticas y sociales, FCPS, UNAM, México, 2008, ver específicamente
Capítulo VI, pp.199-246.
211
Tal es el caso de las políticas proteccionistas aplicadas por los países desarrollados a
sus sectores agrícolas, y los contratos desiguales y de adhesión a través de los cuales se
acuerda la transferencia de tecnología desde los países industrializados hacia los Estados en
vías de desarrollo.
7.5. Elementos centrales de la cooperación internacional y repunte

de los mecanismos interinstitucionales
7.5.1. Elementos fundamentales de la cooperación internacional y su delimitación
Dentro de los elementos fundamentales de la cooperación internacional que pueden

coadyuvar a su delimitación y que resulta recomendable considerar al momento de la
toma de decisiones cooperativas por parte de los gobiernos, están los siguientes:
1º El grado de interés común. Entre mayor sea el número de intereses comunes,

mayores son las posibilidades de cooperación y del establecimiento de enlaces
exitosos. Existirán mayores probabilidades de cooperación entre actores con
metas, concepciones, objetivos, preferencias y creencias similares y
complementarias, que entre actores con preferencias parcial o totalmente
diferentes.
2º La sombra del futuro (visión prospectiva). Para Axelrod y los neoliberal-
institucionalistas, la cooperación se ve favorecida y consolidada en la medida
en que los acuerdos sean de larga duración y donde todos los actores
participantes resulten beneficiados. Algunos de ellos no se beneficiarán a corto
plazo, empero, cooperan como parte de una estrategia a mediano y largo plazo,
es decir, prevén beneficios futuros como producto de la cooperación actual o
de la que se pueda concretar en otras áreas. Los neorrealistas como Waltz y
Grieco, sostienen que la incertidumbre del futuro es un obstáculo a la
cooperación, puesto que los Estados y las instituciones gubernamentales
principalmente, no tienen conocimiento de cuáles serán las preferencias y
estrategias futuras de sus contrapartes. Así, la cooperación sólo puede
concretarse en el corto plazo, ya que los aliados y amigos de hoy pueden ser
los enemigos del mañana. De esta suerte, mientras que para los neoliberales
institucionalistas la sombra del futuro es el incentivo para cooperar, para los
neorrealistas, la incertidumbre del futuro, inhibe la voluntad de cooperar a largo
plazo.212
3º El número de actores. Entre menor sea el número de actores, mayores son las
posibilidades de cooperación, puesto que se facilita la negociación y distribución
de ganancias, así como que se facilita la conciliación de intereses divergentes.
En medida en que crece el número de actores, la conciliación, negociación, y
distribución de ganancias tiende a hacerse más compleja y diversa, ya que
todos los participantes quieren salir igualmente beneficiados.
4º La distribución de ganancias. La cooperación internacional no debe ser entendida
como una reparación igualitaria de las ganancias, es decir, si A obtiene 1, por lo
tanto B debe obtener 1. Esto es un ideal, o lo que la teoría de juegos denomina
‘óptimo de Pareto’. Es un hecho que la cooperación internacional significa la
obtención de ganancias para todos los participantes, empero, es claro e
inobjetable que algunos actores se verán más beneficiados que otros, ya sea
212
MARTIN, L., Lisa, “Fundamentos para una cooperación internacional”, en Peter H. Smith
(compilador), El combate a las drogas en América, FCE, México, 1993, p. 321.
porque resultan más afectados por un determinando problema o porque reciben

ganancias inmediatas del esquema cooperativo. Mientras tanto, otros Estados
se verán beneficiados a largo plazo, o bien mediante el derrame de la
cooperación actual a otras áreas de interés común. En el terreno fáctico también
es inexorable que la distribución de ganancias influye de manera determinante
en el éxito o fracaso de la cooperación debido a que cada Estado busca
incrementar sus ganancias individuales en un marco de colaboración, sin em-
bargo, coincidimos con los neoliberales institucionalistas cuando afirman que
la cuestión en torno a la distribución de ganancias se centra en la satisfacción
de cada Estado con lo que está recibiendo, y no, como sostienen los
neorrealistas, en el temor con respecto a lo que un Estado obtiene con relación
a las ganancias obtenidas por las demás partes.
5º La comunicación. Tradicionalmente y más ahora en el contexto de una sociedad
del conocimiento global, el establecimiento de las redes comunicativas y de
información entre los participantes de la cooperación internacional es de suma
importancia para reducir las posibilidades de engaño, abandono, desconfianza
y malos entendidos. Además, la comunicación permite conocer lo que realmente
desean los actores, el estado de la cooperación, los costos y beneficios de la
misma, así como las acciones consensuadas que resulta necesario implementar.
6º La capacidad para cumplir acuerdos. La teoría y la práctica internacional de la
época actual convalidan que para que la cooperación sea duradera y exitosa,
los Estados deben garantizar a sus contrapartes que cuentan con la capacidad
para implementar y cumplir con los acuerdos adquiridos. Esto supone la
sensibilización al interior de las estructuras administrativas y ejecutivas estatales
e instituciones en general, acerca de la importancia que tiene para el Estado el
cumplimiento de los compromisos adquiridos en las relaciones internacionales.
La inestabilidad y carencia de control interno aumentan la incertidumbre de que
un Estado pueda cumplir satisfactoriamente con sus obligaciones; por lo tanto,
se hace patente la posibilidad de fracaso, pesimismo, abandono o disolución
de la cooperación internacional.
7º La institucionalización de los acuerdos. Una serie de autores encabezados por
Axelrod, son de la opinión que “las instituciones internacionales mejoran las
posibilidades de cooperación al ofrecer información acerca de la conducta y las
preferencias de los miembros, reduciendo así la posibilidad de un engaño”.213
Asimismo, cabe advertir que la institucionalización de los acuerdos permite
reforzar la cooperación, establecer una vinculación jurídica y normativa, asegurar
la distribución de las ganancias y la reciprocidad entre las partes, evitar y
sancionar conductas perniciosas, así como, influir en otros Estados para que
se sumen a la cooperación, y que todos los actores participantes se mantengan
abiertos a los cambios en los escenarios y con la voluntad de ajustar
oportunamente el esquema a las nuevas y dinámicas realidades de la actualidad.
En resumen, de todo lo antes expuesto en este breve apartado, el punto esencial

en cuanto a distribución de ganancias, reside en que cada Estado, dentro o fuera de
213
Ibidem, p. 323.
una organización internacional, debe sentirse beneficiado de la cooperación que está

realizando. En efecto, coincidimos con Keohane, en que “cada Estado persigue su
propio interés, pero negocia que los beneficios del acuerdo sean para todos, aunque
no estén distribuidos de forma equitativa”.214 Así, la repartición de ganancias producto
de la cooperación se da en un esquema de subordinado de Pareto, es decir, todos
ganan pero no en la misma proporción. La distribución de ganancias constituye el
principal punto de debate entre la interpretación neorrealista y neoliberal institucionalista
de la cooperación internacional. Los primeros se preocupan por las ganancias relativas
que están obteniendo con base en su participación en la cooperación, pero temen
que las ganancias relativas que están recibiendo las demás partes sean mayores a
las suyas, lo que a futuro, significaría, tanto una pérdida, como un desplazamiento en
la posición internacional del Estado. Por su parte, los segundos, se enfocan a las
ganancias absolutas con relación al todo, es decir, no importa cuánto gane cada
Estado mientras se sienta satisfecho con sus ganancias; en la medida en que aumente
la cooperación, las ganancias de cada una de las partes se incrementarán.
7.5.2. Despegue de los mecanismos interinstitucionales como alternativas comunes

de cooperación internacional
En un breve recuento histórico se observa que durante décadas se han desarrollado

distintas formas de colaboración entre actores de la política mundial, como la
propiamente denominada cooperación internacional, la regional, la norte-sur, la
orientada al desarrollo y la asistencialista, dando las pautas para la evolución del
concepto y el establecimiento de sus categorías principales, identificando de paso
algunos de sus componentes infaltables: la asociación entre países que ofrezcan y
demanden beneficios de reciprocidad, que se compartan efectivamente los objetivos
e intereses por los que se desea cooperar, así como las formas, los tipos y los medios
en los que se está dispuesto a comprometerse, conllevando así formas especiales de
cooperación que han derivado en acciones específicas y en contextos determinados.
Aparecen así formas actuales como las que, atendiendo a su composición, responden
a la cooperación bilateral, trilateral o multilateral; las que considerando la condición
de los socios resultan en esquemas simétricos o asimétricos; las que partiendo de
sus campos de interés o acción generan cooperación general o específica; o las que
por el nivel de sus miembros son oficiales o no oficiales, institucionales o informales.
De igual manera, cuando se toma en cuenta el contenido temático, se habla
habitualmente de un marco de cooperación abierta o para el desarrollo. A este respecto,
la alta burocracia de las Naciones Unidas y otras instancias regionales afines,
subdividen la cooperación para el desarrollo en tres vertientes: cooperación técnica y
científica, cooperación económica-financiera y cooperación educativa-cultural. Cabe
señalar que en cualquiera de las formas señaladas, la cooperación va íntimamente
ligada tanto carácter de los recursos disponibles como a las modalidades de acción,
lo cual cobra mayor importancia en tratándose de campos relacionados con la
seguridad en general, la salud, los energéticos, la alimentación y la protección contra
desastres naturales. Asimismo, debe hacerse una clara distinción con las llamadas
214
Keohane, Ibid., p.104.
formas asistencialistas o de un solo sentido, pues la cooperación de asistencia siempre

es unidireccional y, por tanto, no posibilita ni promueve la retroalimentación del proceso
ni su evolución hacia formas más integrales de colaboración, como la multilateral
propia de los organismos internacionales.215
Es interesante observar que, en los últimos veinte años, los temas del desarrollo,
centrados en el ámbito social, han comenzado a significar un campo idóneo para el
florecimiento de la cooperación internacional, especialmente la cooperación técnica,
donde los rubros del desarrollo integral han venido a cobrar especial relevancia, tanto
en sus modalidades oficial y extraoficial,216 institucional o no, como general o particu-
lar, pero que han requerido para su realización de esquemas estatales e
internacionales, donde lo más frecuente ha sido encontrar y operar mecanismos de
cooperación institucional y oficial. Este concepto de cooperación técnica internacional
fue el que encontró mayor cabida en los organismos internacionales y en las
actividades que éstos demandaban, lo que imprimió características muy específicas
a las acciones que se desprendían de este tipo de cooperación la cual, por cierto, si
bien tiene una tradición de décadas y por ello ha sido empleada y aceptada en la
generalidad de los países, se ha adaptado con rapidez a las nuevas necesidades,
actores y circunstancias internacionales.217
Una de las variantes florecientes de la cooperación técnica es precisamente la
denominada cooperación interinstitucional internacional que ha cobrado preeminencia
a partir del siglo XXI sobre los demás mecanismos de colaboración y que hace
referencia a los vínculos que se establecen entre agencias especializadas o
instituciones homólogas, así como dependencias gubernamentales que se articulan
para abordar necesidades, tópicos y prioridades que involucran a dos o más Estados
–o que vinculan a éstos con agencias e instituciones internacionales o a éstas con
sus homólogas–, quienes se comprometen a establecer transferencia de ayuda,
insumos, especialistas, recursos, o medios que confluyan para el mejoramiento y
tratamiento de ámbitos muy específicos; de igual manera, involucra el mantenimiento
efectivo y sistemátcio de la coordinación con áreas sustanciales, a través del contacto
permanente con dependencias cuya actividad forma parte crucial de la agenda
215
VELÁZQUEZ ELIZARRARÁS, Juan Carlos, El derecho internacional público en la agenda
política de las relaciones internacionales, FCPS, UNAM, México, 2005, pp. 77 y ss.
216
Las ayudas que brindan los cooperantes internacionales pueden ser de carácter oficial
cuando la cooperación es ofertada por un país o una institución multilateral, o no oficial cuando
la ofrece un organismo no gubernamental (ONG), entidades e instituciones de cooperación
internacional sin fines de lucro y constituidas en el extranjero (ENIEX) o instituciones privadas
sin fines de lucro receptoras de donaciones de carácter asistencial o educacional provenientes
del exterior (IPREDA). Ambos flujos de cooperación transitarán entonces por dos grandes
senderos: el de la cooperación no reembolsable (CTI) y el de la cooperación reembolsable.
217
La cooperación técnica internacional puede ser definida como “el flujo de recursos técnicos,
pericias, información especializada, innovaciones científicas, tecnología, experiencias y
conocimientos que coadyuvan a resolver problemas específicos del aparato productivo y a
fortalecer las capacidades nacionales científicas y tecnológicas dentro de la estrategia de
desarrollo económico y social de cada país. El enfoque centrado en el conocimiento y la
innovación es compartido por la cooperación técnica con su disciplina afín, la cooperación
científica”, Pérez Bravo, op. cit., p.22.
internacional en la materia a tratar. Es la modalidad más utilizada actualmente por los

organismos especializados de la ONU, entre las que destacan la OMS, la OIT, la
ONUDI, el PNUD, el OIEA, la OMM, la OMPI y la UIT.
REFLEXIÓN FINAL
Desde la perspectiva de las Relaciones Internacionales, hoy nos enfrentamos a

grandes transformaciones, a una aceleración inusitada en la dinámica internacional y
a la mutación cualitativa del papel y carácter de los actores del sistema político mundial,
entre los cuales las organizaciones internacionales, los Estados, las instituciones y
los grupos sociales están reclamando un derecho original y un reposicionamiento en
la nueva escala de poderes y valores. Pero el problema es mucho más complejo y va
más allá, pues existen muchas pruebas de un quebrantamiento del orden político a
escala mundial, de numerosos Estados debilitados y de una anarquía cada vez mayor
en muchas partes del mundo, de organizaciones internacionales en duplicidad y cada
vez más disminuidas, de una sociedad civil internacional medrosa y de una opinión
pública mundial insensible y con reducida influencia en los cambios de juicios y
actitudes de los individuos activos y las instituciones protagónicas, todo lo cual ha
acarreado un drástico descenso en la confianza y solidaridad social en la mayoría de
los Estados-nación.
La globalización de los procesos que nos ha tocado vivir ha insertado al mundo en
una modernización caótica que implica, entre otras cuestiones, reordenar el sistema
de relaciones internacionales y el subsistema de organizaciones internacionales
heredado del fin de la bipolaridad de posguerra, así como ajustar las relaciones de
los distintos niveles de gobierno entre sí y con la sociedad civil, de forma que las
administraciones públicas puedan concentrarse en aquellas funciones donde resultan
irremplazables, asegurándose que las cumplen con eficiencia, especialmente en áreas
que son fundamentales para asegurar un desarrollo humano integral, como la
sostenibilidad del medio ambiente, la educación, la economía, la salud, la alimentación,
el bienestar social y la calidad de vida de las poblaciones.
Por eso resultan prioridades para el progreso sostenido de la humanidad los
organismos internacionales y la cooperación entre Estados e individuos.
Tradicionalmente, en el seno de las organizaciones la cooperación internacional para
el desarrollo se vincula con el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional y
el fomento del desarrollo económico y social de los pueblos bajo diversos sistemas y
subsistemas de intercambio no comercial. Se trata de conjugar esfuerzos para obtener
beneficios comunes y resolver problemas que afectan a todos de una manera ordenada
y eficiente, usando el intercambio de recursos humanos y materiales, básicamente
científicos y tecnológicos, a fin de complementar los esfuerzos y las capacidades
nacionales, contribuir a su desarrollo económico y social y superar estadios de pobreza,
desigualdad y marginación internacional. De ahí que la mayoría de los organismos
internacionales y gobiernos propugnen, entre otras visiones estratégicas, por la
vinculación de los índices de desarrollo humano con el ejercicio de la cooperación
internacional en todas sus formas y manifestaciones, aun con sus debilidades e
inconsistencias por razones propias o ajenas.
Por ello, con este análisis hemos querido demostrar que además, la cooperación
internacional es amplia y multifactorial, y puede evolucionar al interior o al margen de
las instituciones nacionales e internacionales, empero, refiere en esencia al conjunto
de acciones que derivan de los flujos de intercambio que se producen entre sociedades
nacionales diferenciadas en la búsqueda de beneficios compartidos en los ámbitos
del desarrollo político-económico y el bienestar social, o bien, que se desprenden de
las actividades que realizan tanto los organismos internacionales que integran el
sistema de la ONU, como aquellos de cobertura regional o materia especializada,
intergubernamentales o no gubernamentales, abiertos o cerrados, en cumplimiento
de intereses internacionales particularmente definidos. La cooperación internacional,
es extensa y compleja, variada y cambiante, sensible a los cambios que pauta la
política y el interés económico, pero es muy necesaria y muchas veces insustituible,
más aún si se le concibe como la movilización estratégica –y no simplemente
asistencial— de recursos humanos, materiales, financieros, técnicos y tecnológicos
para promover el desarrollo interno e internacional de las sociedades y los individuos
que las componen.
199
CAPÍTULO 8
LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL Y EL SISTEMA POLÍTICO
MUNDIAL: BINOMIO DE COORDINACIÓN PARA UN GOBIERNO
INTERNACIONAL
SUMARIO
Preámbulo. 8.1. La organización internacional como fenómeno político y subsistema

de las relaciones internacionales. 8.2. La organización internacional como subsistema
del sistema político mundial. 8.3. La organización internacional como escenario de
coordinación y técnicas de gobierno internacional. Reflexión final.
PREÁMBULO
La organización internacional es un fenómeno eminentemente político porque su

origen, desarrollo, proceso de toma de decisiones, estructura, actuación y complejo
funcional, están íntimamente ligados con el fenómeno del poder, particularmente del
poder político. Su existencia no puede concebirse fuera de la acción del Estado, la
política internacional y el sistema político mundial. Además, el proceso de
institucionalización de la sociedad internacional obedece a la distribución del poder,
los intereses de coordinación y cooperación, el juego de la gran potencia, al reacomodo
constante de las soberanías, las necesidades de solución a los problemas comunes,
la consecución del desarrollo de los componentes, la capacidad de negociación y
concertación, así como el posicionamiento en el sistema de estímulos y recompensas.
Una manera idónea de resolver la interrogante principal sobre cuáles son los roles
políticos esenciales que juega el número considerable de organizaciones
internacionales gubernamentales y no gubernamentales, en el montaje de intercambios
del sistema político mundial contemporáneo, es tratar de definir el papel que todas
ellas desempeñan en cuatro niveles concretos bien identificados: como instrumento,
como escenario, como actor y como medio de control.218
Como instrumento, las organizaciones son usadas por sus miembros para un fin
político particular, procurando conservar su soberanía y el poder de limitar sus acciones;
en este sentido, las instituciones cobran importancia como herramientas de
218
ARCHER, Clive, Organizaciones Internacionales, Universidad de Aberdeen, Londres y
Nueva York, 2ª edic., 1983.
consecución y ampliación de las políticas nacionales y medios confiables para los

objetivos políticos de los gobiernos. En este sentido, las Naciones Unidas en sus
primeros años de existencia se caracterizaron comúnmente por ser un instrumento
de la diplomacia norteamericana, pero es innegable que la utilización de las
organizaciones internacionales como adjuntos de las políticas de sus miembros afecta
sus constituciones y desarrollos y hace de sus propios poderes de decisión, según
expresión de Gunnard Myrdal, “una noción ficticia”. La descripción de las agencias
en su funcionamiento como instrumentos de los Estados miembros no significa que
cada decisión hecha debe ser explicable en términos de servir a los intereses de
cada uno y de todos los miembros, pues un instrumento demuestra su propósito si
muestra su utilidad en un periodo de tiempo a aquellos que lo han puesto en servicio.
Así, su satisfacción no debería ser agotada cuando otro hace uso del instrumento,
siempre que no se vuelva un arma en contra de ellos.
Como escenario, las organizaciones internacionales se constituyen en
verdaderas arenas o foros dentro de las cuales las acciones toman lugar. En este
caso, las organizaciones proveen lugares de encuentro para reunirse, discutir,
argumentar, cooperar o estar en desacuerdo. Las arenas por sí mismas son
neutrales, por lo que pueden ser usadas para los juegos, los encuentros y el
allanamiento de las controversias. En este punto, recordamos que Stanley Hoffman,
examinando los roles centrales y diversos de la ONU, escribió al respecto en 1970:
“Como una arena y un juego ha sido útil para cada uno de los grupos competentes
deseosos de tener no sólo un foro para sus puntos de vista sino también para el
reforzamiento diplomático para sus políticas, en la guerra fría como también en
las guerras por la descolonización”.219 Tradicionalmente las organizaciones
internacionales han provisto a sus miembros con la oportunidad de avanzar en
sus propios puntos de vista y sugerencias en un foro más público y abierto que en
uno provisto por la diplomacia bilateral. No es sorprendente encontrar que un
estudio de cuarenta y un publicaciones académicas escritas durante el periodo de
1970-1977, mostró que el 78% retrataron a las Naciones Unidas como un proscenio
o arena de debate y cooperación.
También se considera en general como actor, independiente y protagónico, a los
organismos internacionales en el sistema político mundial. En su papel de actor de
la política mundial, la palabra crucial aquí es “independiente”, pues significa que las
agencias (o al menos algunas de ellas) pueden actuar en la escena mundial sin ser
afectadas significativamente por fuerzas externas, entonces unas pocas son las
que satisfacen a plenitud este requisito. Ahora bien, si la independencia fuera usada
para referirse a la autonomía, en el sentido en que Karl Deutsch la usa según aquello
de que las respuestas de las organizaciones no son predecibles aun desde el más
cuidadoso conocimiento del ambiente, o bien que poseen una maquinaria de toma
de decisiones propia, estable y coherente, entonces varias de ellas encajan
perfectamente en esta descripción. En realidad, hay varios casos de entidades no
estatales, incluyendo a las organizaciones Internacionales, capaces de afectar el
curso de los movimientos mundiales y cuando esto ocurre se vuelven actores en la
arena internacional y competidores de los Estados-nación; de hecho, su habilidad
219
ARCHER, op. cit. p. 187.
CAPÍTULO 8 LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL Y EL SISTEMA POLÍTICO MUNDIAL:... 201
para operar como actores internacionales o transnacionales se debe, en buena

medida, a que los individuos se identifican a sí mismos y a sus intereses con
corporaciones diferentes al Estado-nación. Claro está, esta identificación es más
fuerte y directa en al caso de las organizaciones no gubernamentales, como lo
veremos más adelante, aunque no hay que olvidar que, invariablemente, la capacidad
de actor de una institución internacional depende de las resoluciones,
recomendaciones, directrices u órdenes que emanen de sus órganos, llevando a
los gobiernos de los Estados miembros a actuar de manera diferente a la que lo
harían por cuenta propia; y ello es así porque las entidades deben ser claramente
distinguibles de sus Estados miembros para ser consideradas actores verdaderos y
autónomos del sistema político mundial.
Como medio de control, las organizaciones internacionales se comportan de
diferentes y muy variadas maneras, siendo determinante para definir sus alcances
como medios de control tanto su estructura de poder interna como el grado de
supranacionalidad e independencia que tengan respecto de los Estados miembros y
no miembros y de otras dependencias internacionales. Este es uno de los temas más
controversiales y debatidos de los últimos años de la teorización en relaciones
internacionales y en política mundial, por lo que habremos de dedicarle especialmente
un estudio posterior, pues por ahora rebasa las expectativas de la presente obra.
Baste señalar como ejemplo, que en el caso del mantenimiento de la paz de las
Naciones Unidas, la institución que ha intentado repetidamente acciones
independientes fue el secretariado, sin pasar por alto las iniciativas de control por los
Estados miembros de la ONU expresados a través de la Asamblea General o el
Consejo de Seguridad o unilateralmente por miembros individuales.
Por lo que toca al contenido del presente capítulo y a la luz de los elementos
antes expresados que introducen a la organización internacional en sus roles políticos
básicos, lo hemos dividido en tres apartados centrales que la ubican: primero, como
fenómeno político y subsistema de las relaciones internacionales; segundo, como
subsistema del sistema político mundial; y, tercero, como escenario de coordinación
y técnicas de gobierno internacional. Invitamos al lector a recorrer el tema.
8.1. La organización internacional como fenómeno político y

subsistema de las relaciones internacionales
Existe un sistema de relaciones políticas en la sociedad internacional, que los actores

principales han formado, y que aun cuando no se conforma como gobierno central
mundial, está regido por principios tales como el equilibrio de poderes. Esta falta de
gobierno formal, que se califica como anarquía internacional, ve reducidos sus efectos
con el desarrollo de la organización internacional, que introduce elementos de tipo
gubernamental en el sistema político mundial. Sin embargo, y a pesar del beneficio
que significaría para la sociedad internacional la existencia de un control central, la
organización internacional moderna ejerce de manera rudimentaria las funciones
semejantes a las de un Estado en el derecho constitucional, de carácter legislativo,
ejecutivo y judicial.
Las organizaciones internacionales se configuran, por su significado y funciones,
como subsistema del sistema político mundial o como sistema político independiente
susceptible de ser afectado por el entorno político internacional.220 La naturaleza del

sistema político internacional entendido como el conjunto de interacciones entre actores
independientes, como señala Manuel Medina, debe estudiarse identificando los
modelos teóricos de la sociedad internacional con ejemplos reales de sistemas
políticos. Para ello, se distinguen cinco modelos: el sistema de equilibrio de poder, el
sistema de bipolaridad rígida, el sistema bipolar flexible, el sistema jerárquico
internacional y el sistema universal internacional, todos ellos determinados por el tipo
de interacción que se da entre los Estados y las organizaciones políticas
internacionales.
Algunos de estos modelos contemplan la actuación de las organizaciones
internacionales en mayor o menor medida. Pensamos que aun el inexistente sistema
universal internacional, modelo ideal en el que los actores políticos anteponen la paz
y estabilidad del sistema a sus intereses individuales y que constituye el último objetivo
de la Carta de las Naciones Unidas por lograr un sistema o federación mundial para
el control de los conflictos internacionales, requeriría de una organización internacional
universal con poderes efectivos.
La razón para considerar a la organización internacional como subsistema de las
relaciones internacionales es, ante todo, su presencia activa e influyente en el sistema
político mundial, sea ésta en el sistema jerárquico con las organizaciones
supranacionales, creadas por las potencias hegemónicas para legitimar sus posiciones
y presencia económica y militar en otros países, o bien, en los modelos bipolares y de
equilibrio como elementos integradores de bloques de poder o comunicación entre
Estados contrincantes.
De hecho, es reconocido que la organización internacional como tal, y
concretamente la ONU, constituyó el foro único de comunicación entre las grandes
potencias en el periodo de la guerra fría. Aquí nos viene a la memoria la curiosa y
folkórica figura del entonces líder de la URSS, Nikita Jruschev, quitándose el zapato
y golpeando con él la palestra de la Asamblea General, para llamar la atención de los
delegados estatales y asambleístas, principalmente de los representantes de los
Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña, que parecían distraerse cuando él pretendía
dar un mensaje. Y es que, en efecto, había que aprovechar las oportunidades de
dirigirse directamente a los “contrarios”, utilizando el único canal posible para hacerlo
–la Asamblea General, principalmente–, en los primeros años de intensidad de la
bipolaridad política e ideológica que parecía no dar marcha atrás..
La organización internacional se integra como subsistema del sistema político
mundial, cumpliendo las exigencias impuestas por el sistema y aportando y recibiendo
apoyo del propio sistema en el que se inscribe.
Estas exigencias se resumen según Almond y Coleman, en cinco funciones
básicas: articulación, agregación, socialización, reclutamiento y transacción,221 a las
que hemos incorporado otras seis funciones adicionales que son: normatividad;
elaboración, aplicación y adjudicación de reglas; información; y, operación.
1) de articulación, formulado peticiones o exigencias a un sistema político como
220
Medina, Manuel, op. cit., pp. 67-68.
221
Almond, Gabriel y Coleman, James, en Medina, M., op. cit., p. 74.
en el caso de los debates generales de la Asamblea General de las Naciones

Unidas;
2) de agregación, combinado y armonizando las peticiones presentadas en forma
de paquetes por varias unidades como las ejercidas por las organizaciones
regionales (Unión Europea, ANSEA, OEA, Liga Árabe, Unión Africana), la OTAN
y la OCDE;
3) de socialización, con el aprendizaje de los roles o modelos de comportamiento
social adecuados a fin de lograr una convivencia que idealmente logre paz y
armonía entre los Estados;
4) de reclutamiento, para seleccionar dirigentes, aunque su acción en esta línea
se limita a proporcionar los foros diplomáticos para que los Estados ejecuten la
acción; en este marco, la organización participa también, tal vez de manera
más práctica, facilitando las actividades de los jefes de organizaciones
internacionales, ya que solo el hecho de pertenecer a una organización
reconocida, les reviste de prestigio y les otorga una jerarquía especial;
5) de transacción, intercambiando símbolos, bienes o personas entre distintas
unidades del sistema político; en actividades económicas se puede mencionar
al FMI, al Banco Mundial y al GATT; en intercambio de personas, al Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), y
especialmente en símbolos e ideas, como lo demuestra la propia ONU, que
reúne sistemas sociales y políticos diversos;
6) de normatividad, haciendo una contribución considerable como instrumentos,
foros y actores de las actividades normativas del sistema político internacional;
el establecimiento de normas en las relaciones internacionales se ha vuelto
ahora un complejo proceso con un amplio rango en el que OIG y ONG
contribuyen, aunque es de notar que un número de estos valores son justamente
débiles y muchos son también contradictorios.
7) de elaboración de reglas, dado que, a diferencia del sistema político doméstico,
el sistema internacional no tiene una institución formal de elaboración de reglas
central como la de un gobierno o un parlamento, es obvio que las fuentes de las
reglas sean más diversas en el campo internacional con la ausencia de un
gobierno mundial; éstas pueden estar basadas en la aceptación de prácticas
pasadas o en arreglos ad hoc o pueden ser fundadas en arreglos bilaterales
legales entre los Estados o pueden emanar de organizaciones internacionales.
8) de aplicación de reglas, en virtud de que en el sistema político internacional, la
aplicación de reglas es dejada principalmente a los Estados soberanos porque
no hay una autoridad central mundial con agentes que emprendan esta labor,
bajo ciertas circunstancias, las organizaciones internacionales toman aspectos
de aplicar reglas generalmente aceptadas y su supervisión ha sido la labor de
aquellas agencias que han participado en el monitoreo de la aplicación
internacional de reglas por los gobiernos; su mejor mecanismo de “imposición”
es la publicidad y las presiones morales, pero cuando falla la aplicación de
reglas a través de las súplicas, la persuasión y la presión, la imposición real es
necesaria.
9) de adjudicación de reglas, considerada una función de alta importancia aunque
este proceso a nivel internacional carece de suficientes instituciones extensivas
y de naturaleza compulsoria como las que posee el Estado, siendo las
organizaciones internacionales jurisdiccionales las encargadas de esta vital

labor, como la Corte Internacional de Justicia y los demás tribunales que integran
el actual sistema judicial internacional;
10) de información, ciertas actividades dentro del sistema político internacional
que eran útiles pero no directamente involucradas en la función de convención
del sistema o en su mantenimiento y adaptación, ahora son invaluables en
materia de comunicación e información; tradicionalmente, las ideas y mensajes
eran transmitidas en el sistema a través de gobiernos nacionales con la ayuda
de sus servicios diplomáticos, pero con el crecimiento de las organizaciones
internacionales junto con el uso más fácil y difundido de los medios de
comunicación e información, los Estados ya no pueden establecer su dominio
único en el intercambio de información internacional.
11) de operación, asumiendo un gran número de funciones operacionales, amplias
y variadas, siguiendo en buena medida las pautas empleadas por los gobiernos;
estas actividades operativas, no están cubiertas por otros mandos como la
aplicación de reglas y pueden incluir a una o varias organizaciones
internacionales, actuando por separado o coordinadamente.
A la vez que cumplen con estas exigencias, las organizaciones internacionales

realizan aportaciones al sistema político mundial que consisten, como ya se apuntó,
en promulgar diferentes normativas y regulaciones, vigilando su aplicación y
supervisión, sea mediante resoluciones y declaraciones formales, como la Declaración
Universal de los Derechos del Hombre, o la del Genoma Humano, es decir, a través
de reglas tácitas practicadas en el juego internacional. Por supuesto, los Estados
recurren preferentemente al arreglo bilateral o directo de los conflictos, por lo que la
acción de las organizaciones internacionales por lograr que se apliquen y supervisen
las reglas establecidas resulta difícil en la práctica, aunque no imposible. La
organización internacional también aporta al sistema político mundial un aparato
importante formado por tribunales internacionales como la CIJ, la Corte Permanente
de Arbitraje de La Haya, el Tribunal Internacional de Derecho del Mar, la Corte Penal
Internacional y los tribunales regionales en materias de derechos humanos y de los
pueblos como los que operan actualmente en Europa, América Latina y África.
Por otro lado, las organizaciones internacionales requieren del apoyo y buena
voluntad de los Estados, ya que al no contar con poder propio territorial o económico,
dependen de las contribuciones, obligatorias o voluntarias que se les otorgan. Los
Estados miembros de las organizaciones proporcionan contingentes militares como
en el caso de las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz de la ONU, y la
OTAN, aunque es claro que lo hacen cuidando sus intereses; además facilitan la
actuación de las organizaciones al brindarles inmunidades y privilegios especiales.
Las aportaciones y el apoyo que se brindan recíprocamente las organizaciones
internacionales y los Estados, se relacionan estrechamente, de manera que la toma
de decisiones resulta difícil en cuestiones de conflicto, ya que lo que puede ser benéfico
para una nación, puede ir en detrimento de los intereses de otra, con lo cual el Estado
descontento tomará represalias sobre la organización internacional.222
222
Medina, M., op. cit., pp. 74-78.
En lo que respecta a la organización internacional identificada como fenómeno

político en la realidad internacional, se afirma que el calificativo es plenamente
justificado ya que constituye un producto de las necesidades de los gobiernos por
resolver sus múltiples problemas, en una época en que éstos son cada vez más
transfronterizos e internacionales. Los gobiernos reconocen que la acción conjunta
internacional es el único camino válido para resolverlos.223 Por ello es que las
organizaciones internacionales han proliferado de manera espectacular, al grado que
los gastos que los Estados dedican a ellas van en aumento constante; cada año más
recursos son destinados al desempeño de las actividades de las organizaciones
internacionales, en las que los gobiernos participan.
Asimismo, la organización internacional se revela como fenómeno político al
organizar, a nivel internacional y mundial, una serie de servicios que la mayoría de los
países participantes acuerdan como necesarios, conformándose a programas y
decisiones impuestos por la misma organización. Evan Luard, señala que al
presentarse un esqueleto de gobierno dentro de una organización internacional, éste
se conforma con las medidas acordadas por las naciones participantes, razón que
anima su idea de la creación de un gobierno internacional, que si bien parece todavía
imposible en la práctica, a nivel de poder bien puede aceptarse que algo de esta
naturaleza existe ya en el ambiente internacional.
Los gobiernos, como parte de una comunidad internacional y del sistema político
mundial, se ven obligados a establecer las instituciones que los propios problemas
sociales, de comunicación, recursos, salud, comercio, desarrollo y derechos humanos,
que cada vez son más internacionales, hacen necesarias. Y al estar la política en
relación directa con los intereses que en la interdependencia mundial encuentran un
campo creciente común a todos los países del orbe, observamos que la propia política
se hace cada vez más internacional y mundial a la vez.224
A partir del nuevo siglo, las organizaciones internacionales se ven orientadas,
después de una época en que parecían haberse estacionado en una ineficacia elegante
y elitista, hacia una transformación estructural y objetiva que ha conducido a una
renovación, o incluso a una refundación, como en el caso de la OUA que muta a la
Unión Africana. La organización internacional adquiere un valor diferente al que puede
considerarse como puramente ideológico, debido al hecho principal de que está
dedicada a la eliminación de las desigualdades entre los Estados, erigiéndose como
instrumento de desarrollo para lograr una mejor distribución de la riqueza y del
bienestar, con los elementos de certeza que brindan la disposición de voluntad política
y la capacidad necesaria para contrarrestar los efectos negativos de una economía
internacional globalizada, que a su vez son causa de la desigualdad y las asimetrías
que impactan el equilibrio de todo el sistema.
Una prueba de que los países menos afortunados pueden aspirar a lograr mejores
condiciones a través de la organización internacional, se da en el hecho indiscutible
de que se conceden aumentos cada vez mayores en los presupuestos y gastos de la
organización internacional, dirigidos a esas naciones. Sin embargo, es muy importante
mencionar que existen conflictos creados con esta redistribución de recursos, en
223
LUARD, Evan, Organismos Internacionales. El Marco Naciente de la Interdependencia,
Ed. El Manual Moderno, México, 1989, pp. 1-4.
224
Luard, supra, pp. 5-9.
relación a los países desarrollados, los que ya sabemos, aportan la mayor cantidad
de recursos. En el sistema de gobierno propuesto por Luard, que otros autores han
apoyado y que no resulta tan utópico si se habla de balance de fuerzas, queda de
manifiesto como tema central, que el conflicto consiste en decidir dónde debe llegar
un gobierno internacional y hasta qué punto es aceptable la intervención para el
otorgamiento de servicios públicos a expensas de los países más ricos. En este punto,
se observa que la administración se vuelve política al ubicarse como parte activa de
la toma de decisiones en una organización internacional y ejercer el papel estratégico
que implica determinar y justificar la distribución de recursos encaminados a la
eliminación, en la mayor medida posible, de la desigualdad entre los Estados.
Estos y otros factores determinan la posición que tiene la organización internacional
como fenómeno político y subsistema del sistema de relaciones internacionales. La
vida política internacional se conforma por la interacción de los elementos que integran
dicho sistema, entre los que destacan las organizaciones internacionales, que en un
mundo de Estados soberanos, surgen como el conjunto de fuerzas que condicionan
la actuación de los gobiernos nacionales a nivel internacional. El sistema internacional
se compone de entidades gubernamentales y no gubernamentales, que nos revelan
su creciente complejidad al asumir diferentes formas de organización, pero no existe
un gobierno que se equipare en el sistema internacional al Estado como se da en los
sistemas políticos nacionales.225 En realidad, como ya dijimos antes, la sociedad
internacional por carecer de un gobierno estrictamente hablando, es anárquica por
definición y sólo podría convertirse en sociedad estatal, nacional o centrada, si se
crearan los órganos de poder centrales necesarios para ello.
A pesar de que no existe tal gobierno central, se observa, abundando en lo dicho,
la presencia de un sistema de relaciones políticas entre los actores de la sociedad
internacional, donde la organización internacional surge como mecanismo de reducción
de la anarquía internacional al introducir elementos gubernamentales en el sistema
político internacional, conformándose así como fenómeno y proceso político en sí
misma. Además, consideremos de nueva cuenta que las funciones que desarrollan
las instituciones internacionales de tipo legislativo, ejecutivo y judicial, al no existir un
gobierno internacional stricto sensu, conducen al menos a una etapa primaria de las
tareas de un gobierno propiamente dicho. La organización internacional se presenta
entonces, como subsistema del propio sistema político mundial y como parte de la
fenomenología política global, por tal razón y siguiendo la línea de pensamiento de la
escuela hispana de las Relaciones Internacionales, la organización internacional se
considera como un sistema político independiente, que se mueve bajo los efectos de
un ambiente político internacional en una interacción recíproca.
Conviene aquí recordar que la Organización Internacional (con mayúsculas) como
disciplina académica es, epistemológicamente, una rama, una vertiente científica de
las Relaciones Internacionales, con un objetivo centrado en el estudio detallado de
todas las formas y presentaciones en que se organiza la sociedad internacional, es
decir, las organizaciones internacionales en su amplia y compleja connotación, a través
de la red de relaciones políticas y de cualquier índole, de carácter internacional-mundial,
entendidas como relaciones entre entidades políticamente independientes.
El número de organizaciones internacionales ha crecido ininterrumpidamente, a
225
Medina, M., Ibidem, p. 67.
pesar de las críticas a su efectividad, al considerarse a los organismos de esta

naturaleza como la expresión más acabada de un orden mundial fundado en el respeto
al derecho, la paz y la cooperación. Hasta 1976 existían cerca de 300 organizaciones
gubernamentales y 3000 organizaciones no gubernamentales, número que sigue en
aumento y que forma una verdadera red de negociaciones y cooperaciones.226 En
2010, tal incremento era sostenido y el panorama cuantitativo era ya de casi 400 OIG
y alrededor de 4000 ONG. La política mundial de ninguna suerte puede pasar por alto
esta realidad avasallante.
Como fenómeno político y subsistema de las relaciones internacionales, la
organización internacional no sólo puede desempeñar papeles clave en cada uno de
los niveles de análisis de las Relaciones Internacionales, sino que en el sistema
internacional contribuye al surgimiento de hábitos cooperativos y de coordinación
política sostenida y sistemática. Desempeña un papel toral en las negociaciones
políticas internacionales, ya que funge como escenario de conciliación y consolidación
de alianzas. Igualmente, facilita la formación de redes transnacionales e
intergubernamentales compuestas tanto de actores subnacionales como no
gubernamentales. Es vanguardia también en la creación y mantenimiento de los
principios y reglas que en conjunto se conocen como regímenes internacionales,
amen que es el foro político idóneo donde se negocian los cambios más importantes
en la distribución del poder mundial.227
La organización internacional proporciona el mecanismo de seguridad de las
naciones y de estabilidad del orden internacional que, mediante el uso de medios
pacíficos y la cooperación, orientan y encaminan la voluntad política de los Estados a
la resolución de los conflictos y al logro de un mayor desarrollo y bienestar universal.
La organización internacional tiene como función, para decirlo con claridad, la de
servir como vehículo de cooperación oficial y extraoficial y como instrumento político
entre los Estados. Por ello, la comunidad internacional debe abocarse, por encima de
las vicisitudes y desaciertos del fenómeno, a fortalecer la organización internacional,
como agente político para equilibrar la convivencia entre las naciones.
8.2. La organización internacional como subsistema del sistema

político mundial
8.2.1. Parámetros críticos de la evolución reciente del sistema político mundial
En opinión que compartimos con el especialista Alberto Rocha Valencia,228 el Sistema

Político Mundial (SPM), integrado por el sistema mundo moderno y el sistema político
internacional se encuentran en crisis, habiéndose incorporado ambos a un escenario
226
GERBERT, Pierre, “Rise and Development of international organization: a synthesis, en
The Concept of Internacional Organization, op. cit., p. 27.
227
MINGST, Karen, Fundamentos de las Relaciones Internacionales, CIDE, México, 2007,
pp. 277-279.
228
ROCHA, Valencia, Alberto, Configuración política de un nuevo mundo: dimensiones
políticas de lo global, lo supraregional, lo posnacional y lo local, Ed. Universidad de Guadalajara,
Guadalajara, México, 2003.
histórico transicional. En este proceso en curso se encuentran imbricados, por un

lado, un sistema mundo moderno en declinación y un sistema mundial en despegue,
y, por otro lado, un sistema político internacional declinante y un sistema político mundial
emergente, es decir el llamado sistema político internacional de posguerra fría. Este
es pues uno que ya no es solamente internacional sino una realidad híbrida, combinada,
que bien puede discernirse como un sistema político internacional-regional-global.
Respecto al sistema mundo moderno declinante, vivimos una transición histórica
en que éste declina y un sistema mundo nuevo surge. Esta situación, que viene
produciéndose de tiempo atrás, se comienza a percibir con claridad en 1989 con el
derrumbe del Muro de Berlín, y el fin de la guerra fría (oficialmente hasta 1994) con el
colapso de la URSS. Es claro que las transformaciones son impulsadas, básicamente,
por los procesos de globalización, regionalización, pos-nacionalización y localización,
donde ambas realidades mundiales, la declinante y la emergente, se concatenan, por
lo que los problemas mundiales se presentan en toda su complejidad. El mundo nuevo
emergente tiende a configurarse a partir de cuatro niveles espaciales: lo global, lo
regional, lo pos-nacional y lo local; impulsados por los procesos de globalización, de
regionalización, de pos-nacionalización y de localización, respectivamente, situación
que bien puede llamarse de pos-modernidad.
Ahora bien, en cada uno de estos cuatro niveles espaciales se plantean problemas
de gobierno y de gobernabilidad totalmente nuevos: un gobierno global, un número
importante de gobiernos regionales y así sucesivamente. En el devenir histórico de la
regionalización en el mundo, es posible observar cuatro etapas:229
1) El período clásico (1957-1975), se caracteriza por la constitución de sistemas

que implementaron políticas integracionistas de corte funcionalista y neo-
federalista;
2) Estancamiento (1976-1989), cuando los sistemas de integración regional son
muy cuestionados por las críticas oficialistas derivadas del realismo político,
insertándolos en crisis profundas que pusieron en duda su continuidad;
3) Nuevo Regionalismo (1990-2000), aquí son reformuladas antiguas propuestas
en un obvio neo-funcionalismo que permitió superar los cuestionamientos
gubernamentales con el impulso de nuevos modelos y representaciones político-
sociales supranacionales regionales, nuevas normas jurídico-institucionales
internacionales y, sobre todo, nuevos derroteros económicos que harían hecho
evolucionar a los sistemas de integración regional;
4) Nueva etapa a partir del 2000, cuando en un ambiente sin precedentes los
sistemas de integración subregionales han comenzado, por un lado, a flexibilizar
sus objetivos y plazos para dar cabida a la participación e incorporación de
nuevos Estados pero, por otro lado, están acercándose a otros sistemas de
integración subregionales fortaleciendo sus vínculos entre si, con miras a una
posible fusión.
229
MORALES, Ruvalcaba, Daniel Efrén, “El proceso histórico de la integración regional: de
la gobernabilidad mundial al regionalismo supranacional”, en Revista México y la Cuenca del
Pacífico, vol. 10, no. 30, Universidad de Guadalajara, México, 2007, pp. 61-70.
Se afirma entonces que el mundo ha ingresado en un proceso de mutaciones

inéditas y los Estados juegan a reposicionarse estructuralmente en el sistema
mundo moderno declinante y en el sistema mundo emergente. Los Estados han
emprendido una carrera de largo plazo en ambos sistemas, por lo tanto, juegan en
el primer sistema para jugar mejor en el segundo sistema, juegan en el nivel
internacional para hacerlo mejor en los niveles de la regionalización y de la
globalización. Un juego que no deja de ser políticamente real, pero terriblemente
desconcertante.
En efecto, el SPM de posguerra fría que comenzó a delinearse hace prácticamente
25 años, se encuentra cambiando rápidamente debido a los impactos que recibe de
los procesos de regionalización y de franca globalización, y como consecuencia las
relaciones políticas internacionales se mezclan con los procesos globales y regionales
que se despliegan en el mundo. El SPM de posguerra fría que estamos viviendo es
también una imbricación entre el sistema político internacional que declina y el sistema
denominado global-regional que despega. De esta suerte, como lo asienta el colega
Rocha Valencia, se puede afirmar que el SPM actual es un sistema político
internacional-global-regional, que se ha desplegado a lo largo de un período de
intensos cambios y constituido a su vez, por tres etapas históricas concretas: la primera,
es de transición de la guerra fría a la posguerra fría; la segunda, es llamada por
Rocha y Morales pos-westfaliana; y la tercera, es denominada por ellos retro-
westfaliana. Pero, antes de proseguir, debe advertirse que hay dos tendencias que
se han instalado en el seno del SPM vigente: la tendencia pos-westfaliana y la (con-
tra) tendencia retro-westfaliana, mismas que están contrapuestas formando una
verdadera dicotomía, dado que la cuestión central de la disputa es la del nuevo orden
político mundial y la del nuevo equilibrio de poder, es decir la estabilización del sistema
político internacional-global-regional.230
En la primera etapa, de tránsito de la guerra fría a la posguerra fría, todo el
sistema político mundial entra en conmoción por una serie de razones entre las que
destacan: la terminación de la división de los Estados en dos bloques, y la unificación
del sistema interestatal internacional; la conclusión de la bipolaridad mundial pues
un polo, la URSS, decae, y, el otro polo, los Estados Unidos, se conserva, y aun se
fortalece; el finiquito de la confrontación ideológica entre capitalismo y comunismo
y se pone en tela de juicio todo lo que ello implicó en términos de doctrinas políticas,
estrategias de seguridad y alianzas (OTAN-Pacto de Varsovia, por ejemplo), tratados,
convenios, despliegue de tropas y equipos bélicos, entre otros. Los Estados Unidos
no sólo claman victoria sino que reivindican su condición de hegemón mundial y su
rol de hegemonía mundial por medio del liberalismo que se expande en el planeta.
Es cierto que este triunfalismo no duraría mucho tiempo, pues se presenta la paradoja
de que en el momento en que Estados Unidos perciben allanada toda la vía para
ejercitarse como hegemón del mundo, en ese mismo momento se iniciaba el de-
clive de su hegemonía mundial, por un efecto de retroactividad en el sistema político
mundial.
230
En este sentido, se pregunta con razón Alberto Rocha, si lo que habrá de prevalecer es
un orden político pos-westfalíano, un orden político retro-westfaliano, o bien, una presentación
híbrida.
De esta suerte, el gran Estado oligarca queda convertido en una superpotencia

militar y una superpotencia, como bien se dice, ejerce supremacía y no hegemonía.231
Pero ejercer supremacía era como volver a los viejos tiempos de Westfalia –para
edificar un neo-imperialismo–, razón por la cual se hacía necesario realizar un ensayo
general (en el mundo) y particular (en el continente americano) de refundación de la
hegemonía. En este punto, advierte Rocha que en primer término se va a intentar
refundar la hegemonía y subsecuentemente se experimenta el fortalecimiento de la
supremacía. Ahora bien, los problemas que se le presentaban a la superpotencia
estadounidense eran todavía mucho más complicados, puesto que ya había
comenzado su incursión en el SPM de posguerra fría, que es, como ya se dijo, un
sistema político internacional-global-regional. Es decir, los desafíos se encuentran en
el proscenio del SPM y en los escenarios de la globalización y de la regionalización.
La segunda etapa, que corre de 1993 a 2001, es de tendencia pos westfaliana en
el SPM y va de la mano con la lógica de la posmodernidad ya vigente en el orbe. Esto
implicaba crisis y cambios en el SPM forzados por los procesos de globalización y de
regionalización. En este período se hace más patente la crisis del SPM, al ser
seriamente cuestionados sus elementos fundamentales:
1) crisis del Estado-nación, que bajo los embates de la globalización y la

regionalización por primera vez comienza a perder centralidad;
2) el principio de efectividad, que establecía la supremacía de un Estado sobre
otros y además introducía la regla informal de “poder crea derecho”;
3) el sistema interestatal internacional, con las organizaciones internacionales al
frente, entra en crisis y adopta nuevas fronteras interiores acordes a los procesos
de regionalización;
4) el sistema de Naciones Unidas, entra también en crisis y la gobernabilidad que
ofrece queda notoriamente rebasada al no atender las demandas de la
globalización y de la regionalización;
5) aparecen en la nueva escena una serie de instituciones de carácter global, que
no pudieron ver la luz antes, como la OMC, la OMPI, la OMA, la OMI, la Corte
Penal Internacional, entre otras, así como de sistemas políticos regionales
incipientes;
6) el derecho internacional inicia una serie de cambios en su estructura y contenido,
acusando una extensión vertical y horizontal, amén que comienza a mutar en
derecho transnacional, global y regional;
231
BRZEZINSKI, Zbigniew, El gran tablero mundial. La supremacía estadounidense y sus
imperativos geoestratégicos, Paidós, Madrid, 1998, p. 33. Para actualizar estas tesis, Alberto
Rocha recomienda del mismo BRZEZINSKI, El dilema de E.U. ¿Dominación o liderazgo glo-
bal?, Paidós, 2005. Para Brzezinski, “los Estados Unidos tienen la supremacía en los cuatro
ámbitos decisivos del poder global: en el militar su alcance global es inigualado; en lo económico
siguen siendo la principal locomotora del crecimiento global, pese a que en algunos aspectos
Japón y Alemania (que no disfrutan del resto de los atributos del poder global) se les acercan;
en el tecnológico mantienen una posición de liderazgo global en los sectores punta de innovación;
y en el cultural, pese a cierto grado de tosquedad disfrutan de un atractivo que no tiene rival,
especialmente entre la juventud mundial. Todo ello da a los Estados Unidos una influencia
política a la que ningún otro Estado se acerca. La combinación de los cuatro ámbitos es lo que
hace de los Estados Unidos la única superpotencia global extensa”.
7) las directrices del gobierno demócrata estadounidense que se instaló a raíz de

la recesión económica en que ingresó Estados Unidos a inicio de los noventas,
se extienden al resto del SPM y repercuten directamente en su comportamiento:
a) el multilateralismo, como negociación para abrir fronteras y formar un mercado
global; b) la multipolaridad, pero al margen del viejo enfoque estatocéntrico
(síntoma del declive de la hegemonía de Estados Unidos), sino ahora enfocada
a las regiones (Unión Europea, OTAN ampliada, TLCAN, APEC, ANSEA, etc.);
8) el eje de las relaciones internacionales va a estar ahora centrado en la economía
y el comercio, utilizando como estrategia la firma de tratados comerciales;
9) se va a poner especial énfasis en las cuestiones relativas a democracia
representativa, derechos humanos y derechos nacientes regional y global;
En síntesis, los Estados Unidos buscan en esta etapa redefinir su hegemonía

apostando por un proyecto económico global de naturaleza neoliberal, donde las
trasnacionales serían el principal motor de la economía, pero también se apuesta por
la regionalización (TLCAN y ALCA). Todo este conjunto de factores parece indicar
que el comportamiento de la política exterior norteamericana en esta etapa sigue el
curso de la tendencia pos-westfaliana y además la impulsa y dinamiza.
La tercera etapa, que Alberto Rocha denomina acertadamente retro-westfaliana y
que abarca casi una década (2001-2009), se instala a contracorriente de la tendencia
posmoderna que tiene lugar en los años recientes. En el SPM actual esta tendencia
retro se instala a contracorriente de la pos-Westfalia, pues busca obstaculizar los
avances y desenvolvimiento de ésta. En el centro del hegemón, la gestión republicana
que se inicia en 2001, irá en dirección opuesta de la gestión demócrata tanto en la
política económica, como en la política social y la política exterior. George W. Bush
llega al poder con una legitimidad cuestionada y con un proyecto neoconservador
resumido en el PNAC232 (Project for the New American Century, nacido en 1997), que
hasta antes del 11 Septiembre no se aplica por falta de condiciones propicias. En
efecto, el 11-S (2001) legitima el proyecto neoconservador de los republicanos y de
Bush junior en los Estados Unidos, lo que va a tener consecuencias inmediatas en el
SPM de nuestros tiempos convulsos.
De ese momento en adelante, la política exterior estadounidense pasa a fundarse
en directrices teóricas de corte realista, a la usanza del viejo SPM westfaliano, entre
las que destacan las siguientes:233
1) el Estado-nación es la pieza fundamental del SPM, por lo que, la globalización

y regionalización son considerados procesos secundarios.234
232
PNAC (2007), “Project for the New American Century”, consultado a través del sitio web
en línea: http://www.newamericancentury.org (Última consulta en enero de 2011).
233
ROCHA, Valencia, Alberto y MORALES, Rubalcaba, Daniel Efrén, “El sistema político
internacional de post-Guerra Fría y el rol de las potencias regionales mediadoras. Los casos de
Brasil y México, Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad, vol. XV, No. 43, sep.-dic. de 2008,
pp. 37-40.
234
Los republicanos no consideran importantes los proyectos de regionalización, lo cual
explica en buena medida el estancamiento y fracaso del ALCA.
2) en el sistema interestatal-internacional sólo son importantes los Estados grandes

y se fomenta la competencia abierta entre éstos;
3) hay un viraje en serio hacia el ejercicio de supremacía entre los Estados, vía la
reactivación del principio de efectividad (poder crea derecho, de nueva cuenta);
4) el derecho internacional y la ONU son puestos seriamente en entredicho (“ha
muerto el derecho internacional”); las Naciones Unidas se encuentran bajo
fuertes presiones y condicionamientos: si es proclive a los intereses
estadounidenses es útil, si no, es inútil (“el que no está conmigo, está contra
mí”: Doctrina Bush).
Sobre la base de estas directrices teóricas, se reformula la política exterior y el

comportamiento estadounidenses en el SPM de posguerra fría, el cual, según
expresión de Rocha y Morales, es concebido cual si se tratara del viejo SPM de
Westfalia. Así lo convalidan las conductas que despliegan los Estados Unidos en
esos años aciagos:235
a) unilateralismo: significa que la superpotencia impone su orientación y dinámica

en el SPM vigente, amén que sus intereses nacionales pasan a ocupar el primer
lugar de la agenda en todos los foros internacionales;
b) unipolaridad: se entiende que los Estados Unidos buscan fortalecerse como
superpotencia (fundamentalmente militar) y se trabaja en la construcción de un
SPM de carácter unipolar, en alianza con viejos y nuevos Estados “amigos”
(Reino Unido y España, respectivamente);
c) la seguridad es el eje fundamental de la dinámica de las relaciones
internacionales,236 la cual no necesariamente implica la búsqueda de paz sino
la implementación de la guerra a los Estados del llamado “eje del mal”
(Afganistán, Irak, Irán, Corea del Norte, principalmente) y al grupo Al Qaeda
dirigido por Osama bin Laden;237
d) la guerra preventiva: también entendida como el “derecho de guerra anticipada”
ante la supuesta posesión de “armas de destrucción masiva” por algunos Estados
del “eje del mal”, que como lo asientan los teóricos mexicanos, puede ser
entendida como la expresión más nefasta del neo-imperialismo.
Todo este abanico de conductas que impactaron directamente en el SPM, quedó

plasmado en un documento estratégico de la política exterior de los Estados Unidos:
la Estrategia de Seguridad Nacional (septiembre de 2002);238 cuyos postulados
235
Rocha y Morales, op. cit, pp. 38-39.
236
DALLANEGRA, Pedraza, Luis (2003). “¿Hacia un nuevo orden mundial estratégico-militar?
El mundo después del 11 de septiembre de 2001”, documento de trabajo No. 10, consultado en
su versión electrónica en el sitio web oficial de la Universidad del Salvador: http://
www.salvador.edu.ar/csoc/idicso/docs/sdti010.pdf. (consulta personal en febrero de 2011).
237
En este punto resalta una gran paradoja: el gobierno neoconservador de los republicanos
se enfrasca en combatir frontalmente una “red terrorista”, pero inicia una guerra convencional y
sostenida, contra Estados nacionales (Afganistán e Irak).
238
BUSH, George Walker (2002), “The National Security Strategy of the United States of
America”. Documento en línea rescatado por Rocha y Morales del sitio oficial de The White
repercutieron en la política nacional estadounidense con la creación del Departamento

de Seguridad Nacional y la promulgación de la llamada Ley Patriótica.
En el segundo mandato republicano (2004-2008), se modifica parcialmente la política
exterior del hegemón, en virtud de algunas acciones como la resistencia de un grupo
importante de potencias mundiales (encabezadas por Francia y Alemania), el retiro de
la alianza de España e Italia, la crítica de la opinión pública mundial, las bajas militares
en sus filas, el esclarecimiento de la verdad sobre la posesión de “armas de destrucción
masiva” por parte de Irak, quedando en evidencia el teatro-farsa de Bush-Blair-Aznar
para justificar la invasión, entre otras. En realidad, hay algunos cambios pero básicamente
continuidad en la política exterior estadounidense, por ejemplo: a) el unilateralismo,
será moderado, pues los Estados Unidos acudirán a los foros internacionales en busca
del apoyo de sus antiguos aliados; b) la unipolaridad militar, se mantiene y se permite la
multipolaridad económica, es decir el ensayo para una unipolaridad general se revela
imposible; c) la seguridad (entendida como puramente militar), no puede ser sostenida
como punto central y exclusivo en las agendas internacionales, por tanto, se practica
una combinación entre comercio y seguridad.
En suma, en los años previos al arribo al poder de Barack Obama (2008-2012), se
llega a la práctica de una política exterior “uni-multilateral”, que bien puede ayudar a
definir al SPM del momento, precisamente como “uni-multilateral”. En esta lógica, por
tal concepto se va a entender que hay unilateralismo en cuestiones de seguridad, y
multilateralismo en asuntos de naturaleza económica y comercial. Este criterio es
congruente con aquella primera expresión de Samuel Huntington,239 quien sostiene
la existencia de una la “uni-multipolaridad” de los Estados Unidos en el SPM actual.
Además, los sucesos que se han desencadenado en el último lustro parecen
corroborarlo con claridad: la amenaza de guerra contra Corea del Norte e Irán, el
proyecto de instalación de una base de misiles en Polonia y República Checa, y la
competencia abierta con China, India y Rusia por la supremacía mundial.240
House-President George W. Bush: http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html. Hasta antes del S-

11 las tendencias globales se manejaban básicamente dentro del eje económico, por encima
del estratégico-militar, pero después de S-11, EUA trastocó el modelo dándole el predominio al
eje estratégico-militar.
239
HUNTINGTON, Samuel P., “The U. S.- Decline or Renewal”, en Foreign Affairs, invierno
1988/89; consultado por Rocha y Morales en su versión electrónica a través del sitio web oficial
de Foreign Affairs: http://www.foreignaffairs.org/19881201faessay7927/samuel-p-huntington/the-
u-s-decline-or-renewal.html (Ultima consulta septiembre de 2010).
240
Durante los dos gobiernos de George W. Bush, los Estados Unidos se comportan como
una superpotencia político-militar que busca reconquistar la hegemonía mundial en las
tradicionales relaciones internacionales, esto es exacerbando la competencia y rivalidad entre
los Estados. Como contrapartida, la (contra) tendencia retro-westfaliana subordina a la tendencia
pos-wesfaliana, que apuesta por un orden geopolítico global y regional. Rocha y Morales anotan
con razón, que “mientras post-Westfalia implicaba la apuesta por un mundo postmoderno y por
la globalización y por la regionalización, es decir una apuesta por un movimiento hacia delante
y lo nuevo; retro-Westfalia, en cambio, era la apuesta por un mundo retromoderno,
retronacionalista, retroestatista y retroimperialista. Post-Westfalia y retro-Westfalia se han opuesto
y confrontado y, en la actualidad, la primera sigue su curso pero con las marcas infligidas por la
segunda. Esto es, se habría producido una suerte de síntesis entre ambas tendencias: post-
Westfalia llevaría en su seno a retro-Westfalia”, Rocha y Morales, op. cit., p. 40.
Por otra parte, ya se ha iniciado una cuarta etapa, en el SPM de estos momentos,
con el mandato del presidente Barack Obama, que en política internacional retomó la
línea de su antecesor de una política exterior que podríamos denominar “pos-retro-
westfaliana”, donde la cuestión del fortalecimiento de la supremacía y el
restablecimiento de la hegemonía de los Estados Unidos se mantiene en la práctica
del SPM, donde, por cierto, el problema del orden internacional-global-regional no ha
sido resuelto y se mantiene como una cuestión abierta.
Hoy, dos grandes fenómenos ponen en entredicho la capacidad hegemónica de
Estados Unidos para conducir las riendas del SPM: la crisis financiera mundial de
2008, provocada por las propias oligarquías estadounidenses (y tan impune como
que varios de sus artífices ocupan hoy puestos clave en el gobierno del señor Obama),
y el reacomodo del mapa geopolítico en los países árabes con las crisis políticas en
Túnez, Egipto y Libia, más todo lo que reste por venir.
Así, cabe recordar que para Joseph S. Nye Jr., en el SPM, “el poder se distribuye
entre los países con una pauta semejante a una compleja partida de ajedrez tridimen-
sional. En el tablero superior, el poder militar es generalmente unipolar. Como hemos
visto, Estados Unidos es el único país […], y una potencia global. Pero en el tablero
del centro, el poder económico es multipolar […]. Estados Unidos no es el país
hegemónico y a menudo debe negociar como homólogo de Europa. Esto ha llevado a
algunos observadores a denominarlo un mundo híbrido unimultipolar. Pero la situación
es incluso más complicada y difícil de captar en la terminología tradicional del equilibrio
de poderes. El tablero inferior es el reino de las relaciones trasnacionales, que rebasan
las fronteras, quedando fuera del control gubernamental […]. En este tablero inferior
el poder está muy disperso y en él no tiene sentido hablar de unipolaridad,
multipolaridad o hegemonía”.241
Finalmente, cabe confirmar que, como lo han expresado diferentes especialistas,
el SPM y el mundo posmoderno son sistemas híbridos; no tienen rasgos distintivos
únicos que los diferencien clara y objetivamente de los demás. El mundo actual es un
mundo de mezclas, lo cual le imprime a la organización internacional también una
naturaleza híbrida y compleja que empaña su verdadera identidad. En el SPM, la
unipolaridad con los Estados Unidos al frente se ha visto seriamente disminuida, por
lo que hoy se configura una multipolaridad y estaría en ciernes un orden multipolar
cerrado, esto es, limitado a un grupo selecto de potencias: Estados Unidos, la Unión
Europea y los nuevos BRIC (Brasil, Rusia, India y China).242 En la fase de transición
hacia este nuevo orden multipolar limitado, no hay nada concluido ni definitivo. Al
menos de momento, el hegemón estadounidense se ve disminuido y el BRIC demuestra
bríos; el G-7 se encuentra en descenso, sube y baja, y el BRIC asciende con rapidez.
Como lo enfatizan los propios teóricos brasileños, se está produciendo un empate
tripolar geoeconómico entre la Unión Europea, Estados Unidos y el BRIC; y se está
dando una bipolaridad geoestratégica entre Estados Unidos y Rusia, que implica una
especie de bipolaridad nuclear bilateral, como en el pasado, con China en tercer
lugar. Así las cosas, el SPM y el resto del mundo dentro, nos movemos hacia un
mundo multipolar cerrado, concatenado con fuertes regionalismos.
241
Citado por Rocha y Morales, op. cit., p. 49.
242
Velázquez Elizarrarás, La política comparada (…), op. cit., p. 353. Adicionalmente, se
sugiere revisar los sistemas políticos actuales de India y China, como miembros del BRIC.
8.2.2. Relaciones y requerimientos mutuos entre la organización internacional y el

sistema político mundial
Podríamos entender el SPM como un conjunto de interacciones entre actores y sujetos

independientes. Así, es posible reducir a un modelo determinado los sistemas históricos
internacionales, tal y como lo plantea el profesor norteamericano Morton Kaplan.
Aunque los modelos que él propone son abstractos, y pueden ser concebidos con
independencia de toda realidad política o sociológica, es útil identificar los modelos
teóricos de sociedad internacional con sistemas políticos reales existentes ayer y
hoy. La organización internacional históricamente ha jugado un papel importante en
los sistemas de equilibrio de poder, de bipolaridad rígida, bipolar flexible y unipolar
jerárquico internacional. Aunque el sistema de Naciones Unidas tiende a la
universalidad, el sistema universal internacional nunca ha existido, sin embargo, éste
no es concebible sin una organización internacional de ámbito universal dotada de
poderes efectivos. El sistema unipolar jerárquico o multipolar cerrado con fuertes
regionalismos que hoy vivimos, también parece requerir de un sistema de
organizaciones supranacionales, aunque es concebible su existencia a través de la
hegemonía de una superpotencia. Incluso en los sistemas bipolares y de equilibrio de
poder, las organizaciones internacionales pueden jugar un papel esencial como
elemento de integración de bloques de poder o de comunicación entre los polos.
Recordemos de nueva cuenta, que la ONU, durante la guerra fría, fue prácticamente
el único foro disponible para las comunicaciones entre los Estados Unidos y la Unión
Soviética. Esta omnipresencia de la organización en el sistema político mundial justifica
su conceptualización como subsistema de este último.243
Ahora bien, si pretendemos discernir en líneas generales las relaciones nodales
entre la organización internacional y el SPM, cabría plantear y responder tres grandes
cuestionamientos:
Primero. ¿Qué requiere el sistema político mundial de la organización internacional?

Existen varias vías de respuesta, como las planteadas por el profesor Michael
Hass o el politólogo Deutsch. Otros autores, tomando como base los trabajos de
Gabriel Almond y James Coleman quienes afirman que el gobierno debe estar en
condiciones de asumir funciones que le demanda el sistema político en que se
desarrolla, han adaptado las funciones de articulación, agregación, socialización,
reclutamiento y transacción a la teoría de las organizaciones internacionales. Así, la
articulación sería la formulación de peticiones o exigencias al sistema político. La
agregación, la combinación y armonización de peticiones de varias unidades del
sistema, que se presentan como una posición unificada y defendida por las unidades
realmente comprometidas. La socialización, el proceso de aprendizaje de roles o
modelos de comportamiento social. Aunque es innegable que la organización
internacional es muchas veces forzada o manipulada por las grandes hegemonías
para utilizar la fuerza en el proceso de socialización internacional, también ha sido el
243
VIRALLY, Michel, La notion de fonction dans la théorie de l’organization international,
PEDONE, París, Francia, 1973, pp. 265-273.
amortiguador más eficaz contra tales actitudes. El reclutamiento, se explica por el

proceso de selección de dirigentes; empero, en la actual estructuración del poder
internacional, esta función casi escapa a las organizaciones internacionales. Sin
embargo, los últimos 30 años han visto aparecer cada vez con mayor frecuencia altos
burócratas y expertos surgidos y formados en instituciones de este género, las cuales,
como ya vimos, proporcionan una arena especializada para ejercicio de la alta
diplomacia y de la toma de decisiones, algunas de alcances planetarios. Por su parte,
la transacción consiste eminentemente en el intercambio de símbolos, mercancías o
personas entre las unidades del sistema político. Los cientos de organizaciones abiertas
y especializadas, humanitarias, económicas, técnicas, políticas que hoy actúan
internacionalmente, son un ejemplo palpable de cómo se responde a este requerimiento
del sistema político mundial.244
Segundo. ¿Cuáles son las aportaciones de la organización internacional al sistema

político mundial?
Las anteriores funciones son verdaderas aportaciones pero, sin lugar a dudas, es
la de constituir una fuente del derecho internacional contemporáneo y la de ser la
institución coordinadora del mismo, la aportación más relevante. Las organizaciones
internacionales producen reglas de derecho, equidad y justicia, reglas de cortesía e
incluso normas morales, aplicables a ellas mismas y a la regulación de las relaciones
internacionales. Las organizaciones promulgan reglas internacionales, en virtud de
resoluciones, declaraciones y recomendaciones adoptadas con un procedimiento
formal. Son de alguna manera la evidencia de que el proceso político es fuente de
derecho y que el derecho internacional es el más político de todos los derechos,
incluso el constitucional.
Tercero. ¿Qué apoyos brinda el sistema político mundial a la organización

internacional?
Por el lado que se le observe es claro que el sistema se sirve del subsistema y le
exige; éste parece estar concebido para servirle y aportarle a aquél. Pero para dar
hay que recibir; luego entonces, cuáles son los apoyos reales, las facultades soberanas
y las autonomías de acción con que cuenta la organización para poder hacer las
cosas, y hacerlas bien. En realidad, el sistema no proporciona algo fuera de lo
estrictamente necesario: “otorgamiento” de un territorio a través de acuerdos de sede;
contribuciones, obligatorias y voluntarias; contingentes militares puestos
temporalmente a su servicio; inmunidades y privilegios, entre otros.
Resumiendo: la enorme dependencia del apoyo de los Estados y del sistema
político es, muchas veces para la organización internacional, más lastre que ayuda, y
provoca que las instituciones intergubernamentales sean muy cautas en sus
aportaciones a la sociedad internacional y al SPM. Las organizaciones internacionales
constituyen un fiel reflejo del estado de ánimo, voluntad política y disposición real del
Estado, del SPM y de la propia sociedad mundial actual.
244
ALMOND, Gabriel, A. y POWELL, G., Bingham, Comparative Politics: Development Ap-
proach, Boston 1973. Ver también a HAAS, Ernst, A functional Approach to International Orga-
nization, Collierd Mac Millan, Londres, 1975, pp. 131 a 141.
8.3. La organización internacional como escenario de coordinación y

técnicas de gobierno internacional
El connotado investigador Evan Luard en su obra International Agencies: The Emerg-

ing Framework of Interdependence (1977), comienza preguntándose qué es un
“gobierno” a nivel internacional, y la respuesta evidente es que, por su propia naturaleza
y ambiente, el gobierno internacional tiene características muy diferentes a las del
gobierno nacional. Aun cuando existe en la comunidad internacional una estructura
administrativa relativamente elaborada, una gran variedad de instituciones políticas y
muchos servicios públicos, la organización internacional no posee la sanción final de
la autoridad, el poder para imponer decisiones que, a fin de cuentas, pueden ejercer
los gobiernos nacionales y que muchos consideran como rasgo definitorio esencial
de todo gobierno.
En lugar de ello, se toman decisiones, se inician programas y se aprueban
erogaciones mediante la aceptación voluntaria de los Estados nacionales soberanos.
Pero esta diferencia no es tan grande como puede parecer a primera vista. El papel
que desempeña la coacción, incluso en las sociedades nacionales, está muy limitado.
El ciudadano no obedece más por estar consciente de la importancia de su cooperación
para el funcionamiento eficaz de su sociedad, que por temor a la fuerza policiaca o al
encarcelamiento. En su mayor parte, los gobiernos nacionales cooperan con las
organizaciones internacionales, precisamente por las mismas razones.245
Hay un hecho que destaca sobre los demás, la obediencia no es universal. Los
individuos en las sociedades nacionales y los gobiernos en la sociedad internacional
se rebelan a veces. Casi siempre, una mayoría suficiente se conforma a los programas
y las decisiones de las organizaciones internacionales, lo que hace posible organizar
a nivel internacional los servicios que decide la mayoría. En la medida en que las
naciones cooperan realmente con las proposiciones que se presentan y las decisiones
tomadas, hay cuando menos, un bosquejo de gobierno. Como lo afirma Johan Galtung,
es posible que el gobierno consista esencialmente en la capacidad para obtener la
conformidad de los gobernados. En este sentido, en forma aún limitada y en campos
cada vez menos restringidos, se da el mismo fenómeno en el ámbito del gobierno
internacional (técnicas y coordinación gubernamental internacional).246
La principal diferencia entre el nivel de gobierno nacional y el internacional radicaría
no tanto en el grado de conformidad ni en el sentido de la comunidad, como en la
escala de actividades. Hoy, instalados ya en la segunda década del siglo XXI, los
gastos de las organizaciones internacionales representan una mínima parte de los
gobiernos nacionales; en consecuencia, el gobierno internacional se encuentra
actualmente en una etapa a la que llegaron los gobiernos nacionales hace 100 años.
El hecho de que haya niveles crecientes de cooperación y que las organizaciones
internacionales hayan llegado a desarrollarse del modo espectacular como lo hemos
constatado en el presente libro, es resultado de la cuestión simple de que los problemas
de gobierno son cada vez más internacionales que nacionales. Considérese también
que en ambos niveles, el cambio se produce inevitablemente a partir de las
245
Luard, Evan, op. cit., pp. 273 a 296.
246
Galtung, Johan, “Non-territorial actors (…)”, op. cit., p. 63.
modificaciones tecnológicas y los medios de comunicación que han aumentado

exponencialmente la escala de organización.
Dicho en otros términos, el gobierno se ha ocupado siempre de resolver problemas
y la problemática que hoy debe resolverse es mundial, por lo que la sociedad
internacional está obligada a establecer instituciones gubernamentales internacionales
que permitan encararlos con eficiencia. Un gobierno internacional verdaderamente
integrado. No obstante, aunque la escala de gobierno a nivel internacional ha
aumentado y se han hecho más fuertes los retos políticos a los que se enfrenta, su
estructura ha cambiado muy poco. De hecho, en muchos aspectos, esta estructura
quedó muy atrás, no corresponde ya a las tareas que se le confían.
8.3.1. Organización internacional y la coordinación del gobierno internacional
El principio básico de organizaciones separadas y autónomas para desarrollar ramas

sustanciales, en el que se basa el sistema de relaciones internacionales desde 1945
e incluso desde antes, no ha sufrido modificaciones, al menos en un nivel apreciable.
Se ha visto muy poco alterado por la búsqueda interminable pero inconsistente de
una mejor coordinación. La independencia real de cada organismo ha aumentado
constantemente, conforme crece en tamaño y se van incrementando sus
responsabilidades. Hoy más que antes aumentan los problemas de superposición de
la jurisdicción competencial y administrativa, amén que el control central es cada vez
más inadecuado. Estas dificultades representan una de las principales debilidades
de la estructura existente de la administración internacional.
De igual manera, al interior de cada organización, aun cuando se han efectuado
cambios importantes en algunas de ellas, la estructura no se ha apartado mucho de
lo que era en sus comienzos, hace más de noventa años (SDN, 1919). Los mecanismos
básicos de toma de decisiones no han cambiado. Dice bien Evan Luard al señalar
que los defectos de la burocracia excesiva, la concentración de actividades en las
centrales, el control insuficiente y el manejo arbitrario de los presupuestos, la calidad
irregular del personal, los métodos aleatorios de formulación de programas, así como
los debates interminables y mal encausados, entre otros más, siguen caracterizando
la actual etapa del gobierno internacional.
A continuación pasaremos a enumerar algunos problemas específicos cuya
adecuada solución redundará en una mejor coordinación entre las unidades del
gobierno internacional:
i) Falta de orden en los programas de las diferentes dependencias, cada una de

las cuales tiene tendencias independientes, pero trabajan en campos que se
yuxtaponen con las de las otras.
ii) El concepto de autonomía de cada unidad refleja la teoría “funcionalista”, bajo
la que no se podía imponer la cooperación internacional mediante una
organización mundial universal; sino que tiene que constituirse mediante las
experiencias de cooperación en campos individuales, entre Estados con
intereses comunes.247
247
Alger, Chadwick, op. cit., p.122.
iii) No existe una filosofía bien establecida o normas bien definidas de coordinación
en los principales cuerpos de toma de decisiones.
iv) Muchas disposiciones de coordinación en el sistema de Naciones Unidas se
han convertido en letra muerta, por ejemplo en materia de planeación,
programación y presupuesto: los acuerdos adoptados son más formas de
consulta que rubros de coordinación, y por ello, en todo caso, sirven para reforzar,
en lugar de modificar, la autonomía esencial de los organismos.
v) Han sido bastante insuficientes los esfuerzos de coordinación de instancias
como el Comité Asesor de la ONU sobre Asuntos Administrativos y de
Presupuestos (CAAAP); el Comité Administrativo sobre la Coordinación (CAC);
la Junta Asesora de Servicios Públicos Internacionales (JASPI); el Comité
Consultivo sobre Información Pública; o el propio Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD).
vi) No operan correctamente las reformas al ECOSOC ni las restructuraciones a la
Secretaría General de la ONU, tendientes a reforzar su capacidad para influir
en la coordinación y entre organizaciones internacionales inscritas y separadas
del sistema de Naciones Unidas.
vii) Actualmente cuando se habla insistentemente de la reforma a la maquinaria
del gobierno internacional encabezado por la ONU a pocos parece interesarles
el dilema que todavía presenta su errático sistema de coordinación. Ciertamente
se han logrado avances con la planeación a largo plazo, los presupuestos por
programas y otras reformas; sin embargo, la coordinación sigue siendo tan
deficiente como cuando Evan Luard resaltó este problema en 1977.248
viii) No se ha comprendido del todo que la coordinación del gobierno internacional
no es simplemente el evitar yuxtaposiciones y duplicaciones entre las
dependencias, o el establecimiento de servicio y normas comunes. Esto es
relativamente fácil de resolver, de hecho ya se hubiera resuelto. La dimensión
de la coordinación va mucho más allá. Implica un intento para establecer un
orden consciente y deliberado y relaciones apropiadas entre las diversas
actividades del gobierno, con el fin de asegurar que no haya gastos excesivos
en ninguna de ellas o que no se preste atención adecuada a algunas. Esto es,
implica un intento para obtener un patrón de prioridades entre una multiplicidad
de programas. El objetivo central es el de constituir un plan general para todo el
sistema.
ix) La coordinación sólo se iniciará en un sentido real en el momento en que las
decisiones o las recomendaciones de algún cuerpo exterior afecten directamente
los presupuestos, recursos y programas de una organización internacional, de
modo que se conformen a un orden deliberadamente establecido de prioridades
para el sistema, más que a metas auto-impuestas.
Finalmente, debe quedar bien asentado que los cambios institucionales por sí
solos no pueden ser suficientes para establecer un sistema más eficiente de
coordinación entre las numerosísimas organizaciones internacionales dentro y fuera
del sistema de Naciones Unidas. En la práctica pura, se requiere además de un
248
Luard, Evan, op. cit., p. 283.
mayor sentido de lealtad entre los servidores públicos internacionales hacia el sistema
en su conjunto, en lugar de su fidelidad a cada unidad individual. Debe considerarse
a los “otros” organismos como socios más que como rivales o incluso como enemigos,
como sucede en la actualidad con mucha frecuencia.249 Es por demás obvio advertir
que estas necesidades de coordinación eficiente y de ajustes estructurales y
funcionales para lograr sentar las bases de un gobierno internacional, incipiente pero
eficiente, se tornan más complejas cuando salimos del sistema de Naciones Unidas y
nos instalamos en el complejo de la totalidad de organismos internacionales que operan
en el escenario mundial contemporáneo, de su relación ordenada de unos con otros
y de su capacidad de respuesta a las demandas de la comunidad internacional-global
de nuestra era.
8.3.2. Organización internacional y técnicas de gobierno internacional
Sabemos que algunas organizaciones tienen una autoridad considerable; pero muchas
la poseen de manera limitada, o bien, carecen de poder (supranacionalidad baja o
caasi nula). Los gobiernos nacionales se comprometen regularmente a cooperar de
modo general con estos cuerpos; pero normalmente no se les puede obligar a hacerlo
así en casos específicos. Por ello, las organizaciones internacionales tendrán que
ampliar y perfeccionar la variedad de técnicas que utilizan para inducir la cooperación
y la coordinación.
Algunas de las técnicas señaladas a continuación resultan de la práctica cotidiana
y son más o menos conocidas, pero han sido insuficientemente estudiadas:
i) La Negociación multilateral. Aquí las dificultades a sortear son la denominada

crisis del multilateralismo, la tiranía de las mayorías, la paralización de los de-
bates y la “bilateralización” de las relaciones internacionales actuales. Se requiere
recuperar la negociación multilateral y el trato parlamentario de los asuntos de
interés general, que son rasgos esenciales de la organización internacional
desde sus orígenes.
ii) La Regulación técnica. Ha sido de las técnicas más productivas e influyentes
en el derecho internacional general y especializado. Aquí participan
representantes expertos, gubernamentales y no gubernamentales, para negociar
y llevar a cabo tareas técnicas, aunque controversiales, tratando de evitar en lo
posible los conflictos y roces políticos, que son habituales en el tratamiento de
estas materias.
iii) La Legislación internacional. Organizaciones de vanguardia como la Marítima
Internacional (OMI), la del Trabajo (OIT) y la de Aviación Civil Internacional
(OACI), han utilizado durante largo tiempo esta técnica con excelentes
resultados: por ejemplo, el derecho internacional marítimo, el nuevo derecho
del mar, la legislación internacional laboral (extensa y precisa) y el derecho
internacional aéreo. Aquí el reto es cambiar la tradicional oposición de cada
gobierno y su cuerpo constitucional de ratificación por acciones más directas y
249
NIN, Andreu, Organizaciones obreras internacionales, Fontamara, España, 1983, pp.
72-76.
pragmáticas, encaminadas a la expedita formulación y observancia de los

Tratados-Ley y Tratados-Contrato internacionales.
iv) La Aplicación. Esta técnica tiende a reforzarse y generalizarse de manera
ampliada a partir de los años noventa. Consiste en la práctica de procedimientos
de presiones sistemáticas, presiones regulares, presiones sociales difusas,
medidas coercitivas “tenues”, inspecciones y, a veces, ayuda especial, para
asegurar que se mantengan las normas prescritas. También se considera la
utilización de “prácticas recomendadas” en lugar de convenciones en casos
apropiados. La OACI, la OMI y la UIT han logrado un éxito considerable con
estas medidas, más que otras dependencias de dentro y fuera del sistema de
Naciones Unidas, obteniendo una conformidad extendida con sus regulaciones.
v) La Coordinación. Todas las organizaciones aplican la coordinación, pero con
distintos grados de intensidad y eficacia. La OMM, la UPU, la OMS y la OMPI,
por ejemplo, resaltan particularmente por su alto nivel de coordinación. Una
organización internacional no debe ser una asociación de servicios nacionales
separados, que cooperen para unos cuantos fines especificados e intercambian
información entre ellos, sino una gerencia unificada e integrada, que organice y
coordine las actividades de los numerosos servicios nacionales para proporcionar
un servicio para beneficio del mundo en su conjunto.
vi) El Servicio público. Las organizaciones internacionales gubernamentales deben
encaminarse más al servicio público para obtener mayor consenso e injerencia
en su relación con los gobiernos nacionales. Debe extenderse la autoridad y el
poder de la dependencia internacional incrementando su capacidad para realizar
inspecciones con poderes de examinar proyectos, obras, instalaciones,
desarrollos agrícolas y urbanos, complejos industriales y energéticos, etc., y
proponiendo pautas de reencauzamiento, mejoramiento o solución. El OIEA
principalmente, la OMS y la OMM realizan una especie de servicio público,
comparable al de los inspectores de sanidad al interior de los Estados. Se busca,
ante todo, garantizar la seguridad de toda la comunidad.
vii) La Confrontación organizada. Es una técnica más delicada y sutil que ha
explotado magistralmente la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Su
manejo no ha sido del todo valorado y es muy útil para organizaciones cuya
finalidad primordial no es puramente material, sino que trasciende a lo político
o, incluso, a la ética y la moral: o sea, la elevación de las normas de los derechos
humanos adoptadas por los gobiernos en las leyes correspondientes a cada
caso. La OIT ha desarrollado procedimientos y capacidades únicas, que podrían
copiar y adaptar con provecho algunas de las otras organizaciones. La
confrontación organizada, en gran escala, entre los patrones, los trabajadores
y los gobiernos, y en pequeña escala, en los comités de aplicación, se ha
convertido en el arma principal de la OIT para inducir más que hacer obligatorias
las decisiones que adopta, mismas que son esenciales porque conforman un
todo coherente que es la legislación internacional laboral vigente. La
confrontación puede mejorar las comunicaciones y la comprensión y asegurar
que la organización no tome decisiones sin conocer plenamente las
consecuencias y las reacciones posibles.
viii) Servicios comunes. Algunas organizaciones internacionales –OMS, FMI, BIRF,
AIF, CFI, CIADI, OMC, etcétera– han incrementado su autoridad estableciendo
servicios comunes, cuya universalidad es evidente para todos los actores lo-
cales, transnacionales y mundiales. Se trata de ciertas tareas de un efectivo
beneficio colectivo, cuya realización es mejor de manera conjunta y coordinada.
Es entonces quehacer esencial de la organización el identificar, orientar, conducir
y proporcionar estos servicios requeridos por los demás sujetos: gobiernos
nacionales y organizaciones internacionales de todo género.
ix) Las negociaciones periódicas intergubernamentales. Estamos hablando de una
técnica moderna que no ha arrojado los números positivos de ella esperados
(en términos de soluciones democráticas), pero que cada vez está siendo más
requerida en organismos de conformación y funcionamiento complejos, como
lo fue el GATT durante 46 años de existencia, o la actual OMC que, hasta este
momento, tres lustros después de su creación, comienza a desempeñar una
vida protagónica e influyente en las relaciones económicas internacionales. En
la actualidad se desarrollan en el mundo múltiples técnicas de negociación
sobre todo comercial, financiera y monetaria que deben ampliarse y difundirse
a todos niveles y para todos los actores Las reuniones periódicas entre gobiernos
son útiles pero lo serían más si éstos no guardaran tan cuidadosamente su
independencia de acción en este campo en particular: negocian
independientemente y el organismo sólo influye en ellos de modo marginal,
sirviendo únicamente de foro para las negociaciones multilaterales.250
x) La negociación de grupos o conventículos. Técnica de eminente política
internacional de agregación. Surgida y desarrollada en el seno de la Asamblea
General y en el centro de los debates de la Conferencia de Naciones Unidas de
Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Funciona por la confrontación directa entre
diferentes conjuntos de gobiernos, con el grupo más numeroso, el de los países
subdesarrollados, que presentan sus demandas a los países desarrollados, en
una amplia variedad de campos. Cuando las organizaciones internacionales,
como la UNCTAD, no pueden establecer políticas por votación mayoritaria como
lo hacen otras dependencias en campos menos contenciosos, deben realizarse
tratos generales entre grupos –como el del sistema generalizado de
preferencias–, ejerciendo fuertes presiones sobre los gobiernos para que los
apliquen. En resumen, se puede afirmar que el comercio internacional es una
disciplina en las que fuertes presiones internas hacen que los gobiernos
devengan renuentes a conceder mucha autoridad a cualquier organización
internacional, por lo tanto, la ruptura de este candado será tarea técnica y política
fundamental a resolver en el futuro inmediato.
xi) Vigilancia multilateral. Se trata de una interesante técnica común de gobierno
internacional que ofrece contrastes muy llamativos en los campos monetario y
financiero mundiales. En virtud de que sólo las medias internacionales pueden
permitir superar los problemas generales de pago, los gobiernos están más
dispuestos a conceder gran autoridad al cuerpo pertinente y capacitado que es
el FMI. Los gobiernos han aceptado una divisa internacional, el DEG y, más
aún, le han concedido al Fondo un papel considerable en la administración del
250
COGORNO, Eduardo, Guillermo, Teoría y técnica de los nuevos contratos comerciales,
Ediciones MERU, SRL, Argentina, 1980, pp. 17-18.
sistema monetario internacional. Bajo todo esto subyace el método de vigilancia

multilateral; por eso hay que estudiarlo a fondo, desentrañarlo y aplicarlo
correctamente en las negociaciones. El modo en que el FMI ha acumulado su
autoridad ha dependido de la capacidad y la diplomacia de sus funcionarios, de
la eficiencia de las normas generadas y de su influencia en los sistemas
monetarios de los gobiernos nacionales. Las “Misiones del Fondo” son
verdaderos “panzer” monetarios que se imponen –principalmente a los países
débiles– con su ruda apariencia neoliberal y el convencimiento a través de sus
sólidos e “irrebatibles” argumentos y recetas de balanza de pagos. La clave de
la alta supranacionalidad del FMI también radica en que ha organizado un
sistema de supervisión verdaderamente internacional y a su estructura autoritaria
centralizada, con mayor poder delegado en el Director Ejecutivo.251
xii) Ayuda multilateral. Es una técnica muy utilizada y difundida en los foros que
representan básicamente los intereses de los países en desarrollo, pero también
ha sido utilizada, con regular éxito, por organizaciones internacionales que
aglutinan a países industrializados, como es el caso del Comité de Asistencia al
Desarrollo (CAD) de la OCDE.252 Las tendencias actuales muestran que el
desarrollo se ha ido convirtiendo cada vez más en una actividad pública multi-
lateral; por consiguiente, esta técnica es esencialmente un medio para
amalgamar los puntos de vista del “centro” y la “periferia”, aunque hasta cierto
límite. El desarrollo es un problema orgánico y estructural que el gobierno
internacional debe abordar con cambio de visión, un modo distinto de concebir
las contradicciones. El desarrollo, en esa forma, es un problema de todos, no
de otros o de unos cuantos. El desarrollo es un ejemplo vivo de que sólo mediante
el derrumbamiento gradual de las barreras que se dan entre los temas
considerados como nacionales y los internacionales, será posible ampliar y
afianzar el nivel de la autoridad internacional, con la disminución gradual del
poder del Estado-nación.
Expuestas estas técnicas de gobierno internacional en sus rasgos generales,
sólo resta señalar nuestro convencimiento de que el siglo XXI será época de la
consolidación de un verdadero gobierno internacional, conformado por un
sistema armónico y unificado de organizaciones internacionales. Esa es la
tendencia histórica, aunque es cierto que habrán de superarse las enormes
dificultades del camino hacia la universalización del hombre y su sociedad. Y
en este proceso, será determinante el rol que habrán de jugar los Estados sin
fronteras y la organización internacional. Pero para lograrlo se requiere algo
más que voluntad política. El éxito del complejo de organizaciones
internacionales depende eminentemente de su poder, habilidad y capacidad
para obtener la cooperación de los gobiernos nacionales.
251
Vajruschev op. cit., pp. 155-213 (consúltese el capítulo relativo a las instituciones
financieras internacionales encabezadas por el FMI).
252
MENDE, Tibor, ¿Ayuda o recolonización? Lecciones de un fracaso, Siglo XXI Editores,
México, 1974. Epílogo 224-235.
REFLEXIÓN FINAL
Al llegar a este punto de nuestra investigación, resulta evidente la afirmación

contundente que hiciera Clive Archer hace veinte años, en el sentido de que las
organizaciones internacionales juegan papeles relevantes y asumen funciones
particulares en el sistema político mundial, que ningún otro actor puede desempeñar
o suplir. En efecto, es difícil imaginar el mundo de nuestra desafiante época sin ellas,
y en tal supuesto, los Estados soberanos seguramente sólo podrían contactarse en-
tre sí por las vías tradicionales de la diplomacia, con las consecuencias de rispidez,
pugna y desafío constante que tiene el trato crudo y directo que se despliega entre
poderes soberanos e intereses dominantes. Asimismo, sin instituciones internacionales
de por medio, las agrupaciones nacionales e individuos podrían tener buen contacto
con aquellos que comparten intereses comunes en otras partes del mundo, pero esta
relación no sería formalizada ni sistematizada dentro de una estructura continua con
miembros de diferentes Estados y naciones. Por su parte, los foros para la discusión
e intercambio serían menos frecuentes y constituirían ocasiones únicas sin certeza
de continuidad alguna, mientras que los gobiernos y las agrupaciones, tratando de
fomentar sus propios fines internacionalmente, tendrían menos instrumentos para
usar, y es claro que esas herramientas disponibles tendrían un carácter estrictamente
nacional, evitando por ello el arduo proceso de las negociaciones colectivas y la presión
por llegar a un acuerdo, es decir, pasando por alto el juego vital de la socialización
que viene con la membresía de una organización que no controla en su totalidad. En
suma, no habría organizaciones internacionales actuando con un papel autónomo e
independiente, cuerpos dispuestos a realizar tareas habitualmente rehusadas por los
Estados soberanos y los grupos nacionales.
En lo que toca al SPM, es muy probable que éste se mantuviera funcionando
todavía, pero seguramente con mucha menor eficacia e influencia en los
acontecimientos políticos mundiales que la que tiene al disponer de organismos
internacionales a su servicio prácticamente. Y en cuanto a las demandas de
agrupaciones nacionales, serían articuladas y agregadas a una base más ad hoc y
los recursos del sistema serían menos visibles y probablemente distribuidos con
base en criterios menos imparciales. Más que ahora, tenderían a prevalecer los
recursos de poderes regionales dominantes o de una o dos superpotencias. Por
ello, se afirma con apego a la realidad política actual que, sin una organización
internacional firme y activa con un juego de roles y demandas equilibrados con el
SPM, el futuro de la humanidad no puede ser más que la continuación de los
desórdenes que aún prevalecen y que amenazan con proyectarse a lo largo del
siglo que inicia pero a mayor escala. Los gobiernos débiles abrumados por la falta
de recursos y extendidos retos, no tienen mayor opción que la de canalizar sus
demandas e intereses a través del medio parlamentario que ofrecen las
organizaciones internacionales y que, no obstante la presión de que son objeto por
parte de las potencias y los círculos desarrollados, pugnan a diario por democratizarse
y llegar a convertirse en la base de una gobernación verdaderamente global de
asuntos internacionales. La mayor parte de las agencias internacionales vigentes
buscan ser más genuinas y correspondientes con los principios que les dieron origen
y alejarse del estigma que las supone como simples medios de institucionalización
de la dependencia.
En este nuevo giro, el desarrollo integral de los pueblos, la búsqueda de técnicas

de cooperación de gobierno internacional y entendimiento común en foros y
organismos internacionales y, ante todo, la paz internacional, deben descansar en
un compromiso por integrar la sobrevivencia en lugar de amenazar con la destrucción
mutua y de imponer a la mayoría del mundo condiciones que no serán soportables
por siempre. De ahí que los gobiernos que se han especializado en resolver
problemas deben hacerlo ahora pero a nivel mundial, recurriendo a las instituciones
gubernamentales internacionales que permitan encararlos con mayor eficiencia.
No sólo se requiere disponer de organismos internacionales que se comporten como
subsistema de las relaciones internacionales y del SPM –una realidad macropolítica
compleja y extensa–, actuando dinámicamente en todos los sectores del quehacer
humano, sino de un gobierno internacional verdaderamente integrado. Y al respecto,
aunque la escala de gobierno a nivel internacional ha aumentado y se han hecho
más fuertes los retos políticos a los que se enfrenta, su estructura prácticamente
no ha cambiado en lo que va de la posguerra fría, siendo entonces imprescindible
superar una estructura que se quedó muy atrás y que ya no corresponde a las
tareas que la sociedad internacional le demanda.
226
226 BLANCA
227
CAPÍTULO 9
LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL COMO PRODUCTORA DE SOFT
LAW: UNA PERSPECTIVA DE TEORÍA JURÍDICA Y POLÍTICA
Efrén Gustavo Marqués Rueda*
SUMARIO
Preámbulo. 9.1. Precisiones terminológicas y elementos básicos para la identificación

del soft law. 9.2. El soft law en los debates teóricos del Derecho Internacional y las
Relaciones Internacionales. 9.3. El soft law y las fuentes del derecho internacional.
9.4. Principales manifestaciones del soft law: tipologías o clasificaciones. 9.5. La
aplicación práctica del soft law: las resoluciones de organizaciones internacionales.
Reflexión final.
PREÁMBULO
Hoy en día la revisión teórica y doctrinal de los lineamientos y características ge-

nerales del denominado soft law constituye un tema de obligada referencia en cualquier
trabajo enfocado al estudio de los nuevos horizontes temáticos del derecho
internacional, así como de la organización y las relaciones internacionales. La
actualidad y relevancia de este tópico es evidente; en estos momentos, no existen los
consensos doctrinales necesarios para superar los vacíos e imprecisiones teóricas
en torno a la verdadera naturaleza normativa, alcances y límites del soft law o “derecho
suave” en el campo de las relaciones internacionales contemporáneas.
El fenómeno del soft law aparece en la agenda del derecho internacional en la
década de los años setenta del siglo pasado, mientras que los principales debates en
*Trabajo póstumo del reconocido licenciado, maestro y doctorante en Relaciones

Internacionales por la FCPyS-UNAM, Efrén Gustavo Marqués Rueda, joven y sobresaliente
discípulo del autor de este Libro y a quien le dedica el mismo In Memoriam. Fue profesor
adscrito al área de Derecho Internacional del Centro de Relaciones Internacionales (CRI) de la
FCPS-UNAM. Miembro de los Seminarios Permanentes de Derecho Internacional (SEPDI) y
de Estudios de Política Comparada en Relaciones Internacionales (SEPCRI), del CRI-FCPS-
UNAM. Efrén Gustavo, siempre será recordado como un internacionalista fuera de serie, docto,
sencillo y de pensamiento emancipador.
228 EFRÉN GUSTAVO MARQUÉS RUEDA
la materia se han desarrollado en el contexto de los estudios académicos relativos a

las nuevas fuentes del derecho de gentes. La doctrina prevaleciente adjudica la
acuñación del término soft law a Lord McNair, quien trató de describir cómo
determinados enunciados formulados como principios abstractos podían devenir en
operativos como producto de su aplicación judicial.
Aunque no existe una posición univoca, el término soft law se emplea, de manera
general, para hacer referencia a ciertos “fenómenos jurídicos caracterizados por
carecer de fuerza vinculante pero que poseen al menos cierta relevancia jurídica”.253
Para un sector de la doctrina, estrechamente vinculado a las nuevas fuentes del
derecho internacional, el soft law constituye una manifestación de creación normativa
novedosa y alternativa. Otro sector de la doctrina, vinculado a la visión clásica del
derecho internacional, niega toda validez jurídica al soft law, al argumentar que no
puede existir un derecho no obligatorio. La característica básica con que ha sido
dotado el derecho (hard law, también llamado derecho duro) es la obligatoriedad, por
tal motivo, todo aquello que no posee un carácter vinculante no puede ser considerado
derecho. A lo sumo, reconocen la posibilidad de que el soft law puede convertirse en
hard law, por lo que su enfoque analítico se fundamenta en una relación binaria hard
law-soft law.
El problema en torno al soft law rebasa algunas de las categorías teórico-
explicativas clásicas de la Ciencia del Derecho Internacional. Los iusinternacionalistas
se han sumergido en debates inacabados a fin de confirmar o refutar exclusivamente
la validez jurídica del soft law como medio de creación de obligaciones jurídicas,
cuando dicho fenómeno es parte integrante, y fiel reflejo, de la dinámica cooperativa
e interdependiente de las relaciones internacionales contemporáneas. El estudio del
soft law obliga a adentrarse a los terrenos de la inter y multidisciplinariedad, más aún
cuando dicho fenómeno forma parte de un proceso de grandes magnitudes que
pretende premiar e incentivar el cumplimiento de compromisos y obligaciones, más
que castigar y responsabilizar la violación del derecho internacional. Por esta razón,
de manera paralela al soft law, algunos doctrinarios ponen atención en conceptos
tales como soft liabity (o responsability), para referirse al incumplimiento, y soft en-
forcement, para aludir a mecanismos novedosos y flexibles de ejecución de normas
y solución de controversias o diferencias entre sujetos reconocidos.
Políticamente, los Estados no desean, y nunca lo han deseado, ser catalogados
como violadores, infractores u objetores persistentes del derecho internacional, y
sujetos a responsabilidad internacional. El derecho internacional fundamentado en el
clásico nexo de imputabilidad y la visión tradicional de la responsabilidad internacional,
fue de gran utilidad en el momento clave en que las relaciones internacionales se
circunscribían a un reducido número de asuntos, principalmente, en materia de paz,
seguridad y coexistencia pacífica entre los Estados.
Hoy en día, la naturaleza cooperativa del derecho internacional y las relaciones
internacionales obligan a reconsiderar ciertos parámetros básicos sobre los cuales
se desarrolló el Jus Gentium clásico, tales como: los relativos a las fuentes de este
253
DEL TORO HUERTA, Mauricio Iván, “El fenómeno del soft law y las nuevas perspectivas
del derecho internacional”, en Anuario Mexicano de Derecho Internacional, IIJ-UNAM, México,
vol. VI, 2006, p. 159.
LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL COMO PRODUCTORA DE SOFT LAW: ... 229
derecho, a la responsabilidad internacional y, sobre todo, a la solución pacífica de

controversias internacionales. En el ámbito internacional la tendencia es clara: en
lugar de desperdiciar considerables recursos y someterse a exhaustivas negociaciones
para celebrar grandes convenciones internacionales, los Estados adoptan
Convenciones Marco amén de otros instrumentos multilaterales, bastante generales
y ambiguos, mismos que posteriormente son interpretados y desarrollados, en cuanto
a su contenido, por los propios Estados a través de la práctica internacional o la
adopción de documentos secundarios como declaraciones, resoluciones, memoranda
de entendimiento o códigos de conducta.
En lugar de encargar la supervisión de las convenciones y tratados a las
organizaciones internacionales públicas, en la actualidad se delega dicha función a
las denominadas Conferencias de las Partes (reuniones periódicas de los Estados
Parte), las cuales no sólo vigilan el cumplimiento de los acuerdos, sino además,
emiten documentos en los cuales se interpretan y adicionan las cláusulas del tratado
o la convención. Finalmente, en lugar de consagrar mecanismos de solución de
controversias clásicos, se prevén mecanismos de supervisión y facilitación del
cumplimiento de los compromisos adquiridos.
El estudio integral del soft law obliga, al académico y al estudioso de los asuntos
internacionales, a comprender una serie de realidades que hasta hace algunas décadas
hubieran sido imposibles de aceptar; en primer lugar, que el derecho internacional
contemporáneo ya no sólo constituye un límite a la competencia espacial del Estado
soberano en el ámbito internacional, sino que, más bien, este ordenamiento jurídico
formaliza la interdependencia entre los actores de las relaciones internacionales, es
decir, es una herramienta de cooperación, coordinación y colaboración internacional.
En estos tiempos globales, los problemas que aquejan a la comunidad internacional
son atendidos mediante la cooperación internacional y la conformación de regímenes
internacionales, formales o informales, y no únicamente, como sucedía antaño, con
regímenes jurídicos internacionales encarnados en una organización internacional
intergubernamental (OIG). Los regímenes internacionales constituyen, sin duda, una
de las principales manifestaciones de la organización internacional moderna;254 en
ellos tienen cabida tanto los sujetos clásicos del derecho internacional como los nuevos
actores de las relaciones internacionales como son las empresas transnacionales, la
opinión pública mundial, las organizaciones no gubernamentales (ONG), y el propio
individuo.
Los regímenes internacionales se conforman por un conjunto de creencias,
expectativas y pautas de comportamiento comunes con un trasfondo político
determinado y fuertes connotaciones ético-morales acordes a una época y objetivos
específicos, que pueden quedar formalizados a través de instrumentos vinculantes
que den vida a mecanismos operativos de cooperación internacional.255 Estos
regímenes se fundamentan en una idea constructivista encaminada a que los Estados
aprendan a cooperar unos con otros a fin de alcanzar metas comunes, sin la necesidad
254
Me refiero a la organización internacional en su sentido sociológico, es decir, como formas
en las que se estructura la sociedad internacional, y no, como lo marca la literatura clásica, a
instituciones internacionales como la ONU, la OMC, etc.
255
Marqués, Rueda, Tesis Doctoral, op. cit., p. 24.
de normas jurídicas rígidas que castiguen el incumplimiento. Además, poseen la ventaja

de poderse adaptar a los rápidos cambios que tienen lugar en el ámbito de las
relaciones internacionales, sin tener, por ello, que someterse al régimen a grandes
rondas de negociación y adopción de instrumentos jurídicos formales. En otras
palabras, los regímenes constituyen un mecanismo novedoso de socialización
internacional en el que se busca incentivar la cooperación, premiar el cumplimiento y
reducir la desconfianza mutua a través del aprendizaje, en oposición al modelo
tradicional en el que la norma jurídica de carácter obligatoria, bilateral y coercible,
desanimaba el incumplimiento mediante la amenaza de una sanción.
En un segundo nivel de razonamiento, debe reconocerse que el fenómeno ‘soft’
no es exclusivo del derecho internacional. En materia de política internacional y política
exterior se ha comenzado a propagar el uso de la expresión soft power para referirse,
como lo sostienen Richard Armitage y Joseph Nye Jr. para el caso estadounidense, a
la habilidad de una nación para atraer la simpatía de los demás Estados hacía sus
objetivos particulares, sin tener que recurrir a la amenaza o al poder económico y
militar.256 Se trata, en cierto modo, de un cambio de concepción en torno al ejercicio
del poder en las relaciones internacionales pues, como bien señalan estos autores,
las capacidades económica y militar se han convertido en instrumentos débiles para
combatir las ideas.257 El derecho internacional no es ajeno a lo que sucede en el
ámbito de la política internacional; esta afirmación se constata tomando en cuenta
que en la actualidad la naturaleza coercitiva de la norma jurídica resulta insuficiente
para asegurar su cumplimiento por parte de los Estados, los cuales observan el derecho
internacional no sólo por así convenir a sus intereses y a su prestigio internacional,
sino además, porque tienen la necesidad social, inherente a la humanidad, de contar
con un mínimo de normas y principios que regulen la conducta y el comportamiento
en las determinadas áreas del quehacer internacional.
En tercer lugar, el soft law demuestra que el derecho internacional se encuentra
en una etapa de reinvención producto de los cambios radicales acontecidos en las
relaciones internacionales tras el fin de la Guerra Fría y la disolución del sistema
internacional bipolar rígido. La doctrina clásica hace referencia a esta realidad
reconociendo la ampliación, extensión y diversificación,258 y jurídificación de las
relaciones internacionales;259 sin embargo, no se trata única y exclusivamente del
surgimiento de un cada vez mayor número de normas o ramas del derecho
internacional que se corresponden linealmente con un mayor número de asuntos
internacionales de variada naturaleza. Por el contrario, estamos ante una verdadera
transformación del derecho internacional, una tendencia que apunta hacia el
reconocimiento de nuevos sujetos jurídicos, nuevas fuentes, nuevos mecanismos de
solución de controversias y, principalmente, de formas novedosas de surgimiento y
ejecución de obligaciones en el ámbito internacional. Es, sin duda alguna, la
256
ARMITAGE, Richard y NYE, Joseph, Jr., CSIS Commission on smart power. A smarter,
more secure America, CSIS, Nueva York, 2007, p. 6.
257
Idem.
258
Véase: FRIEDMANN, Wolfgang, La nueva estructura del derecho internacional, Trillas,
México, 1967.
259
Véase: BECERRA, Ramírez, Manuel y Klaus MÜLLER Uhlenbrock (coords.), La
juridificación de las relaciones internacionales. Un análisis plural, IIJ-UNAM, México, 2008.
confirmación fáctica de que el derecho internacional es una de las ramas de la Ciencia

Jurídica que más influencia recibe de la realidad social que pretende regular.
En cuarto lugar, y partiendo del razonamiento del párrafo anterior, el soft law permite
identificar con claridad los límites del positivismo jurídico como corriente teórica y
metodológica encaminada a explicar la creación y validez de las normas jurídicas en
el ámbito internacional. Por un lado, el derecho internacional no aspira a ser un reflejo
del derecho nacional, en el que existe centralización y órganos facultados para la
creación, aplicación e interpretación del derecho. El derecho de gentes es único, en
razón de las peculiares características de la sociedad internacional. Por otro lado, las
fuentes del derecho internacional contemporáneo rebasan las clásicas fuentes
consagradas en el artículo 38, párrafo 1, del Estatuto de la Corte Internacional de
Justicia. De ahí que, negar la naturaleza normativa de algunas formas de soft law
sería tanto como rechazar la realidad misma, más aún, cuando la propia práctica y
experiencia internacionales más recientes demuestran la naturaleza ‘soft’ de, por
ejemplo, el Derecho Internacional del Medio Ambiente, los efectos jurídicos y
vinculantes de algunas resoluciones de organizaciones internacionales, o que las
pautas de comportamiento adoptadas al amparo de reuniones bilaterales o
multilaterales son observadas por los Estados como si se tratara de normas rígidas
emanadas de los tratados o la costumbre internacionales.
Las anteriores reflexiones no implican que el soft law pretenda destronar al hard
law de su tradicional papel de mecanismo por excelencia en la regulación de la conducta
humana y, en este caso, de las naciones. A la doctrina jurídica clásica le preocupa
sobremanera que se pueda otorgar carácter jurídico a aquellas obligaciones o normas
que no han pasado por el proceso de creación normativa fuertemente arraigado en el
imaginario de los positivistas. Sin embargo, el soft law y sus defensores no pretenden
desplazar al hard law, sino más bien, optimizar la eficiencia y eficacia del derecho
internacional con un conjunto de normas complementarias que permitan a este derecho
adaptarse a los cambios de las relaciones internacionales y presentar una normatividad
congruente y a la par con la realidad social que pretende regular. Las relaciones
internacionales se transforman de manera por demás acelerada, razón por la cual, el
propio derecho internacional no puede esperar a que los Estados adopten normas
jurídicas por amplio consenso o unanimidad, o bien, a que se formulen hipótesis
normativas con impecable técnica jurídica, pero que no toman en cuenta la realidad
social en que serán aplicadas.
El derecho es, ante todo, una ciencia social y de esta matriz no puede ni debe
desprenderse, bajo el riesgo de perder su sentido ontológico. No olvidemos que,
como lo destaca el profesor Velázquez Elizarrarás, los juristas y jus-internacionalistas
demasiado celosos de su disciplina y encerrados en la interpretación normativa, acaban
por no entender nada, o muy poco, de lo que ocurre en el entorno y por consiguiente
despojan al sistema jurídico su contenido real.260
En esta tesitura, el soft law permite además, atraer al imperio del derecho
internacional a actores internacionales (empresas, organizaciones no gubernamentales
260
VELÁZQUEZ, Elizarrarás, Juan Carlos, El derecho internacional público en la agenda
política de las Relaciones Internacionales, FCPS, UNAM, México, 2005, p. 5. (Prólogo del Dr.
Modesto Seara Vázquez).
e individuos) cuya personalidad y capacidad jurídica siguen siendo un asunto pendiente

en la agenda temática del derecho de gentes clásico. Finalmente, el trinomio soft law,
soft liabity y soft enforcement constituyen una alternativa para explicar el surgimiento
de obligaciones internacionales, su cumplimiento, ejecución y su rol en la solución
pacífica de controversias en un mundo complejo, globalizado e interdependiente.
Así, en la presente contribución se realiza una revisión teórica jurídico-política
internacional de la naturaleza del denominado soft law y su importancia en el derecho
internacional y las relaciones internacional contemporáneas. El trabajo se encuentra
dividido en cinco apartados que, yendo de lo general a lo particular, revisan los de-
bates teóricos más importantes relativos a la naturaleza, alcances, tipología y aplicación
práctica en materia de soft law.
9.1. Precisiones terminológicas y elementos básicos para la identificación

del soft law
El término soft law ha sido ampliamente cuestionado por la doctrina en razón de sus
imprecisiones y de las múltiples acepciones de que ha sido objeto. El término en
cuestión ha sido definido atendiendo, por lo menos, a tres grandes criterios, a saber:
1) las definiciones que se centran en los efectos legales del soft law, 2) las que le
otorgan una naturaleza política, social o moral, y 3) aquellas que lo definen con relación
a las fuentes clásicas del derecho internacional consagradas en el artículo 38, párrafo
1, del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia (CIJ).
Atendiendo al primer criterio de clasificación, algunos doctrinarios señalan que el
término soft law se usa para “describir principios, reglas, estándares o directrices que
carecen de efecto vinculante aunque no dejan por ello de producir determinados efectos
jurídicos”.261 Una buena parte de la doctrina emplea el término para referirse a aquellos
instrumentos que tienen un carácter jurídicamente no vinculante, pero que poseen
cierta relevancia jurídica, siendo su espacio natural de producción el derecho
internacional.262 Para Jan Klabbers, este término alude a los instrumentos que son
considerados como dotados de efectos legales, pero sin ser elevados al rango de
verdadero derecho.263 Dentro de este sector, destaca la concepción de Thürer, para
quien, el soft law es definido específicamente como: “un fenómeno de las relaciones
internacionales que abarca todas aquellas reglas sociales generadas por los Estados
y otros sujetos de derecho internacional que no son obligatorias o vinculantes pero
que, sin embargo, tienen una relevancia legal especial”.264
261
DEL TORO HUERTA, Mauricio Iván, op. cit., p. 533. Se refiere a autores como Jerzy,
Sztucki y Ramberg.
262
ALARCÓN GARCÍA, Gloria, “El soft law y nuestro sistema de fuentes”, en Libro-Homenaje
del Profesor Alvaro Rodríguez Berejio, [en línea], España, versión pre-print, [citado el 15 de
noviembre de 2010], Formato pdf, disponible en: http://digitum.um.es/xmlui/bitstream/10201/
10423/1, p. 9.
263
KLABBERS Jan, “The redundancy of soft law”, en Nordic journal of International Law,
Kluwer Law International, The Netherlands, n°65, 1996, p. 168.
264
Citado por DEL TORO HUERTA, Mauricio Iván, op. cit., p. 534.
Con base en una pretendida naturaleza política, algunos doctrinarios han definido
al soft law como aquellos “estándares y principios de conducta no obligatorios”,265 o
bien, como acuerdos vinculantes política y moralmente, pero sin ningún efecto jurídico.
Por otra parte, para aquellos que definen este término con relación a las fuentes del
derecho internacional, el soft law se encuentra conformado por normas, principios y
procedimientos internacionales, que están fuera del sistema formal de fuentes del
artículo 38, párrafo1, del Estatuto de la CIJ y carecen del carácter normativo requerido
para crear derechos y obligaciones, pero, sin embargo, son capaces de producir ciertos
efectos legales.266 Van Hoof afirma que el término soft law es utilizado “para englobar
instrumentos que no se acomodan a las ‘fuentes’ tradicionales de Derecho
Internacional, si bien concurren en ellos elementos característicos de las reglas de
Derecho por lo que no merecen ser considerados no-Derecho”.267
Finalmente, es importante señalar las tres principales acepciones que, de acuerdo
con Julio Barberis, se han otorgado al término soft law, a saber:
a) las normas que se encuentran en proceso de formación y aún no han adquirido

validez jurídica;
b) las normas jurídicas de contenido difuso o vago en las que es difícil precisar si
sus disposiciones han sido o no cumplidas debidamente;
c) las normas que se hallaban en las resoluciones de la Asamblea General de las
Naciones Unidas y de algunas organizaciones regionales, en acuerdos políticos,
en ‘gentlemen’s agreements’, en códigos de conducta, en declaraciones
conjuntas, en directivas adoptadas por consenso en conferencias
internacionales, etc., que en conjunto formarían un orden jurídico intermedio.268
Las acepciones antes transcritas demuestran que el soft law no posee el rango de
fuente formal del derecho internacional debido, por un lado y con base en una posición
exegética, a que no se encuentra previsto en el artículo 38 del Estatuto de la CIJ y, por
otro lado, a que en su formación no concurren los elementos necesarios y aceptados
por la doctrina para que se materialice el proceso formal de creación normativa. No
obstante estas carencias inherentes al soft law, la doctrina reconoce que este fenómeno
es capaz de generar ciertos efectos legales. No se niega que esta peculiar figura del
derecho internacional pueda crear compromisos y pautas de comportamiento, por tal
motivo, el problema en torno al soft law comienza a trasladarse al ámbito particular de
su obligatoriedad y de la capacidad de los sujetos jurídicos internacionales para exigir
el cumplimiento de tales compromisos.
265
KARMEL, Robert S. y Claire R. KELLY, “The hardening of soft law in securities regula-
tion”, en Brooj J. Internacional Law, 2009, vol. 34, p. 884.
266
FRANCIONI, Francesco, “International ‘soft law’: a contemporary assessment”, en LOWE,
Vaughan y Malgosia FITZMAURICE (eds.), Fifty years of the International Court of Justice.
Essays in honour of Sir Robert Jennings, Cambridge University Press, Estados Unidos, 1996,
p.168.
267
Citado por MAZUELOS, Bellido, Ángeles, “Soft Law: ¿Mucho ruido y pocas nueces?”, en
Revista Electrónica de Estudios Internacionales, REEI, 2004, n°8, p. 21. www.reei.org
268
Cfr. BARBERIS, Julio, Formación del derecho internacional, Buenos Aires, de Palma,
1994, pp. 281 y ss.
En este sentido, y con base en la más estricta técnica jurídica, el soft law no
puede ser considerado como verdadero derecho, ya que no puede exigirse su
cumplimiento por parte de los sujetos internacionales. El problema no pasa por la
obligatoriedad, puesto que muchas normas jurídicas son obligatorias y no por ello se
cumplen, sino más bien, por la cuestión relativa a su exigibilidad. Esta aparente
naturaleza imperfecta del soft law ha llevado a la doctrina a concebirlo como un ‘derecho
flexible’, ‘derecho blando’, ‘derecho suave’, ‘pre-derecho’, ‘derecho en agraz’269, o
bien, ‘derecho programa o programático’.270 Esta concepción posee un carácter
eminentemente excluyente y un tanto simplista, puesto que se limita a definir al soft
law en oposición al hard law, y a sus efectos legales como no obligatorios en oposición
a obligatorios.
Desde una perspectiva más amplia, Riphagen mencionaba que el derecho no es
el único sistema normativo que regula la conducta humana, por lo que es necesario
identificar los diferentes niveles que conforman el mundo jurídico, mismo que se
encuentra dividido en por lo menos cuatro niveles representados en la fórmula non-
law / soft law / law / ius cogens, en donde el soft law y el ius cogens representan los
dos extremos del derecho.271 De acuerdo con Van Hoof y Baxter, el soft law se ubicaría
en una zona gris entre el blanco derecho y la negrura del no-derecho. Este sector de
la doctrina descarta la posibilidad de ignorar la naturaleza jurídica del soft law, aunque
lo ubica en una posición intermedia con respecto al hard law, lo que conllevaría a
identificar al ‘derecho suave o blando’ como una manifestación primaria o transitoria
del verdadero derecho.
Aunque la posición doctrinal antes mencionada asume una visión más integral del
mundo jurídico, no resuelve los problemas relativos a la obligatoriedad y exigibilidad
del soft law, puesto que, a menos que se convierta en hard law en razón de una
relación lógica de continuidad, no es obligatorio y exigible. Por este motivo, el soft law
tiene ciertos efectos jurídicos sólo en la medida en que genera expectativas de
cumplimiento de ciertos compromisos, constituye una prueba de una práctica estatal
o de una convicción jurídica (opinio iuris), o bien, ayuda a interpretar instrumentos
jurídicos internacionales cuyo carácter vinculante es plenamente aceptado.
Las dos posiciones doctrinales antes mencionadas presentan razonamientos
aceptables. Sin embargo, el problema en torno a la naturaleza jurídica del soft law
radica en una desafortunada denominación de un fenómeno internacional. El soft law
surgió de la necesidad de la sociedad internacional por encontrar nuevas formas de
alcanzar acuerdos, consensos y compromisos en un cada vez mayor número de
rubros y asuntos internacionales de variada naturaleza. Asimismo, refleja las
tendencias de la sociedad internacional en la regulación de materias o áreas
determinadas. Los Estados adoptaron compromisos políticos, económicos y sociales
al margen de los canales clásicos de conformación de obligaciones, empero, su
intención nunca fue crear un mecanismo de creación normativa antagónico o
contrapuesto a las fuentes clásicas del derecho internacional. La práctica internacional
269
Derecho en formación o en maduración.
270
Como lo concibiera Dupuy en su conocido trabajo Droit programmatoire: de la coutume
sauvage á la <<soft law>>.
271
Cfr. Del Toro Huerta, op. cit., p. 524.
comenzó a otorgar cierto efecto jurídico a dichas pautas y directrices debido,

principalmente, a que sirvieron de base para adoptar verdaderos instrumentos jurídicos
internacionales vinculantes y, lo más importante aún, como herramienta para la
interpretación de dichos instrumentos. A falta de un mejor término, se adoptó y propagó
la expresión soft law.
La doctrina clásica está acostumbrada a que todo compromiso adquirido es regido
por el derecho; si no puede asociársele al ordenamiento jurídico se descarta, ipso
facto, su naturaleza obligatoria y exigible. Esta realidad se magnifica en el ámbito de
las relaciones internacionales puesto que el cumplimiento de los acuerdos y
compromisos se sustenta en el principio de la buena fe (pacta sunt servanda). La
posibilidad de incumplir con la palabra dada es tentadora en el ámbito internacional,
por esta razón, es entendible la diferenciación que se realiza entre el soft law y el hard
law, como forma de deslindar al derecho internacional clásico de cualquier
responsabilidad en materia de no observancia o incumplimiento de normas emanadas
del soft law.
A la complejidad para definir el término soft law debe añadírsele la dificultad para
identificar los elementos característicos básicos de este fenómeno y de los instrumentos
en que queda consagrado. De acuerdo con Christine Chinkin, para que un instrumento
sea calificado como soft law es necesaria la concurrencia de los siguientes
presupuestos:
a) que sean formulados en términos no obligatorios de acuerdo a los procesos

tradicionales de creación de derechos;
b) que contengan términos vagos e imprecisos;
c) que procedan de órganos carentes de autoridad para dictar normas
internacionales;
d) que estén dirigidos a actores no estatales;
e) que sean ajenos a cualquier teoría de la responsabilidad internacional; y,
f) que estén basados exclusivamente en la adhesión voluntaria y no existan
mecanismos para su exigibilidad.272
Para Thürer, el fenómeno del soft law puede ser identificado atendiendo a cuatro
aspectos, a saber:
1. es un instrumento tendente a regular relaciones internacionales que tiene lugar

en el marco de la actuación de las organizaciones internacionales;
2. versa sobre cuestiones de derecho internacional;
3. no ha pasado por todas las fases previstas por el ordenamiento internacional
para convertirse en hard law; y,
4. pese a carecer de efectos jurídicos vinculantes, está próximo a la ley por su
capacidad para producir ciertos efectos legales.273
272
CHINKIN, Christine, “Normative development in the international legal system”, en
SHELTON, D. (ed.), Commitment and compliance. The roles of non binding norms in the inter-
national legal system, Oxford University Press, Nueva York, 2000, pp. 30 y 31.
273
THÜRER, D., “Soft Law”, en Bernhardt, (ed.), Encyclopedia of Public International Law,
2000, p. 454.
En algunos de los elementos antes señalados se hace patente la necesidad de la

doctrina por asociar el soft law con categorías y figuras jurídicas de amplia tradición y
arraigada aceptación en el campo del derecho internacional y la ciencia jurídica en
general. Por ejemplo, se menciona que los instrumentos de ‘derecho suave’ están
formulados en términos no obligatorios, es decir, sus normas y principios no están
redactados en forma imperativa, por lo que no puede, prima facie, desprenderse la
existencia de derechos y obligaciones en un sentido clásico o tradicional.
Una parte de la doctrina señala que el soft law se compone esencialmente de
obligaciones de comportamiento propias de una sociedad interdependiente y
cooperativa, en oposición “al periodo clásico donde predominaban las obligaciones
de resultado, las prohibiciones y los deberes de abstención […] La asunción de
obligaciones vagas o con gran flexibilidad se debe a la estructura de la propia sociedad
internacional. Cuando los Estados asumen ‘hacer todo lo posible’ asumen en definitiva
obligaciones, que hay que cumplir de buena fe”.274 Ana Peyró Llopis encuentra que,
en el caso específico de los mecanismos de control del cumplimiento de las
obligaciones previstas en el Protocolo de Kioto, se hace uso de una diplomacia
lingüística que “recurre a numerosas perífrasis para evitar un vocabulario demasiado
sancionatorio. Así pues, no se refiere a la “violación del tratado” sino que prefiere
hablar de cuestiones de “aplicación” o de “incumplimiento”. Pero va mucho más lejos
en ese sentido puesto que, en las disposiciones relativas al incumplimiento, no habla
–como era de esperar– de “Estado que incumple” sino que prefiere referirse a la
“parte interesada”. De la misma manera, el término “sanción” es cuidadosamente
evitado para preferirle uno más suave, el de “medida correctiva”.275
Como se puede observar de lo anterior, el carácter vago y flexible de las normas,
reglas y principios de soft law puede constituir un elemento para su identificación,
pero por ningún motivo puede considerársele un criterio determinante para negar su
obligatoriedad y exigibilidad. Aunado a esto, no puede afirmarse que sean ajenos a
cualquier teoría de la responsabilidad internacional, ya que se basan en una
concepción explicativa novedosa del cumplimiento de obligaciones; por tal motivo,
sería más oportuno afirmar que son ajenos a cualquier teoría de la responsabilidad
internacional clásica. Asimismo, no puede sostener que única y exclusivamente estén
dirigidos a actores no estatales o que se fundamenten en la adhesión voluntaria. La
práctica es clara, son los propios sujetos del derecho internacional, principalmente
los Estados, los que adoptan las normas de soft law, y la diferencia con respecto al
derecho internacional clásico es que el denominado ‘derecho suave’ también incorpora
pautas de comportamiento para actores internacionales cuya personalidad y capacidad
jurídica no ha sido reconocida por el derecho de gentes. Es decir, el soft law permite
atraer al imperio de las normas internacionales a actores tales como las empresas
transnacionales y las ONG, actores que juegan un papel de suma importancia en la
dinámica de las relaciones internacionales y en el desarrollo actual del derecho de
gentes. Por su parte, la cuestión relativa a la voluntad no puede tomarse como criterio
274
Mazuelos, op. cit., p. 35.
275
PEYRÓ, Llopis, Ana, “Los mecanismos de control del cumplimiento de las obligaciones
previstas en el Protocolo de Kioto”, en BROTÓNS, Antonio y Rosa María FERNÁNDEZ EGEA
(eds.), El cambio climático en el derecho internacional y comunitario, Fundación BBVA, España,
2009, pp. 79 y 80.
distintivo del soft law, puesto que el propio derecho internacional es producto, en
gran medida, de la voluntad de los Estados.
Con base en todas las reflexiones antes expuestas, considero que el soft law
constituye una forma novedosa de adoptar compromisos, pautas de comportamiento
y directrices generales en torno a las problemáticas actuales de la sociedad
internacional. No se restringe a los instrumentos adoptados por las organizaciones
internacionales, aunque el marco de tales instituciones es que ha tenido un mayor
grado de aplicación. Sin embargo, actualmente, el soft law también es adoptado por
los Estados en el ámbito de sus relaciones bilaterales y multilaterales, así como en
diversos foros, reuniones y conferencias informales, tales como, y por citar un ejemplo,
el Foro Económico Mundial de Davos y las reuniones cumbre que desde 1964 realiza
cuatrienalmente, la Conferencia de las Naciones Unidas como Comercio y Desarrollo
(UNCTAD).
El soft law, dentro de ciertos límites bien establecidos, constituye una nueva fuente
del derecho internacional. Además, puede servir de base para la posterior adopción
de normas jurídicas en su sentido clásico, o bien, como herramienta interpretativa del
derecho internacional vigente. En este sentido, y en total acuerdo con Karl Zemanek,
la dicotomía obligatorio/no obligatorio realmente no ayuda a determinar la naturaleza
ni los alcances del soft law.276
No obstante lo anterior, la desconfianza imperante entre los actores internacionales
y la constante posibilidad de incumplir con lo acordado, ubican a la sociedad
internacional en un estadio en el que es casi imposible concebir el surgimiento y
cumplimiento de obligaciones sin la necesidad de que existan mecanismos formales
de exigibilidad o normas imperativas que constriñan la conducta de los actores
internacionales. Por esta razón, es entendible que la doctrina del derecho internacional
se empeñe en asociar el soft law con el hard law en una relación lógico-jurídica de
subordinación; sin embargo, esta perspectiva, por un lado, tergiversa la verdadera
naturaleza del primero y, por otro lado, intenta reafirmar y defender a ultranza el valor
histórico del segundo como principal mecanismo de regulación de la conducta humana.
Partiendo de esta reflexión, considero que los elementos característicos básicos
del soft law son:
1) se compone de directrices y valores sociales emergentes que conforman pautas

de comportamiento en áreas en las que no existen, debido a su carácter
novedoso o con fuertes connotaciones políticas, normas jurídicas rígidas;
2) refleja la tendencia y práctica de los Estados en la regulación de la conducta en
determinadas áreas;
3) es adoptado tanto por los sujetos clásicos del derecho internacional como por
otros actores internacionales;
4) los procesos de creación del soft law sólo se diferencian de los del hard law en
la medida en que estos últimos se encuentran previstos en una norma positiva
preexistente que otorga plena validez a la nueva norma;
5) se fundamenta en una nueva concepción del cumplimiento de compromisos
(obligatoriedad); y, finalmente
276
Cfr. ZEMANEK, Karl, “Is the term ‘Soft Law’ convenient?”, en Lieber Amicorum Professor
Seidl-Hohenveldern, Kluwer Law International, 1998, pp. 845 y ss.
6) no existen mecanismos formales para su exigibilidad, ya que se busca premiar

y facilitar el cumplimiento de los compromisos adquiridos.
El soft law permite superar la falta de voluntad y reticencia de los Estados para
adoptar normas rígidas en áreas o campos sensibles para los intereses nacionales,
así como los tecnicismos propios de la ciencia jurídica. Es una forma de regular la
conducta de los sujetos y actores internacionales a través de principios, reglas y normas
de comportamiento que reflejan la tendencia internacional en una determinada área,
así como los intereses, necesidades y valores sociales coyunturales imperantes en la
sociedad internacional. En el siguiente apartado se estudiarán las principales
posiciones teóricas en torno al fenómeno del soft law a fin de confrontarlas e identificar
sus categorías o postulados básicos.
9.2. El soft law en los debates teóricos del Derecho Internacional y

las Relaciones Internacionales
Antes de revisar las principales posiciones teóricas existentes en torno al soft law, es
necesario plantear algunas reflexiones sobre las características básicas del actual
sistema internacional a fin de ubicar en su contexto social al fenómeno jurídico
estudiado en esta contribución. Como en su momento fue señalado, el debate en
torno al soft law aparece en las agendas temáticas del derecho internacional y las
relaciones internacionales en la década de los años setentas del siglo pasado. Cuatro
décadas han pasado desde entonces, en las cuales el sistema internacional se ha
transformado de manera radical, principalmente, como resultado del fin de la Guerra
Fría y la expansión del capitalismo a nivel mundial a través del proceso o fenómeno
de la globalización.
Las relaciones internacionales y el derecho internacional pasaron de ocuparse
únicamente de la coexistencia pacífica entre los Estados, a temas de variada
naturaleza, tales como: el medio ambiente, la democracia, los derechos humanos, la
ciencia y la tecnología, el desarrollo, el comercio internacional, entre otros más.
Asimismo, como sostiene la corriente teórica del neoliberalismo institucional en
Relaciones Internacionales, los temas clásicos de la high politics (coexistencia,
armamentismo, paz y seguridad en sus sentidos clásicos) fueron desplazados por la
denominada low politics (temas de naturaleza más social, cultural y económica) de la
agenda actual de las relaciones internacionales como producto de la desaparición de
la amenaza nuclear entre las dos grandes potencias hegemónicas de la Guerra Fría.
Esta realidad permitió afirmar tanto a los neorrealistas277 como a los neoliberal
institucionalistas,278 que hoy en la sociedad internacional las posibilidades de
cooperación internacional son mayores en razón de la existencia de una
interdependencia entre las naciones dados los lazos comerciales existentes, los cuales
obligan a los Estados a cooperar a fin de no ver afectados sus propios intereses
nacionales. Además, el surgimiento de fenómenos de magnitudes mundiales puso
277
Autores como Grieco, Mearsheimer y Waltz.
278
Por ejemplo: Keohane, Nye, Krasner, entre otros.
de manifiesto la necesidad de la cooperación internacional en aquellas áreas en que

las acciones unilaterales resultan ineficaces y estériles para la atención de tales
problemáticas.
Para los neoliberal institucionalistas, la cooperación internacional, a través de los
denominados regímenes internacionales, puede disminuir la desconfianza entre
Estados, la anarquía internacional, y asegurar el cumplimiento de los acuerdos
contraídos. La cooperación es benéfica en la medida en que los actores internacionales
se sientan satisfechos con las ganancias obtenidas y sean conscientes de que tal
colaboración es a largo plazo y de la posibilidad de ramificarla a otras áreas de
preocupación internacional.279 Por su parte, los neorrealistas, aunque aceptan que
existen mayores posibilidades de cooperación, reconocen que tal colaboración se
encuentra limitada a ciertas áreas en las que no se pone en riesgo la supervivencia e
intereses primordiales de los Estados. Además, este sector de la doctrina
internacionalista, se preocupa más por las ganancias relativas obtenidas por las
contrapartes como producto de la cooperación, ya que tales beneficios, a largo plazo,
pueden representar una amenaza para el Estado. Por tal motivo, siempre estará
presente la posibilidad de incumplimiento de los acuerdos adquiridos y la tentación
de abandonar los canales formales de cooperación internacional.280
La posibilidad de concretar una cooperación internacional formal más amplia se
ha visto frenada por dos grandes factores, a saber: el unilateralismo estadounidense
tras la desintegración de la Unión Soviética y el crecimiento exponencial del número
de Estados que, desde la década de los años sesenta del siglo pasado, se han ido
sumando a la sociedad internacional. En este contexto, la posibilidad de adoptar
mecanismos de cooperación internacional a través de los canales formales del derecho
internacional se torna algo complejo, difícil y problemático, debido a la falta de acuerdos
y consensos entre las distintas soberanías. Los gobiernos pueden paralizar los
procesos de negociación de instrumentos jurídicos multilaterales formales, así como
conformar alianzas para desvirtuar tales negociaciones y ocasionar la adopción de
instrumentos favorables a sus intereses particulares.
La sociedad internacional no puede paralizarse en la atención de muchas de las
problemáticas que la aquejan. Por este motivo, los Estados han optado por formas
alternativas de organización internacional (tal como los regímenes internacionales) y
mecanismos flexibles de creación normativa y cumplimiento de obligaciones (soft
law, leyes modelo, etc.). Ante la imposibilidad de adoptar normas rígidas, los Estados
concluyen instrumentos internacionales vagos, generales, imprecisos, en cuya
redacción no se consagran abstenciones o prohibiciones, sino más bien, se busca
incentivar la participación estatal y la adopción de pautas u obligaciones de
comportamiento.
Es en este contexto socio-político en el que se gesta y desarrolla el fenómeno del
soft law como mecanismo alternativo de surgimiento de obligaciones y adopción de
279
KEOHANE, Robert O., “Cooperation and International Regimes”, en LITTLE Richard and
Michael SMITH (eds.), Perspectives on World Politics, Routledge, USA, 1991, Second edition.
280
Cfr. GRIECO, Joseph, “Anarchy and the limits of cooperation: A realist critique of the
newest liberal institutionalism”, en KEGLEY W., Charles, Controversies in International Rela-
tions Theory. Realism and the Neoliberal Challenge, University of South Carolina, USA, 1995.
pautas de comportamiento en el ámbito internacional. La doctrina ha intentado explicar

la razón de ser del soft law desde diferentes perspectivas. Así, para un sector de la
misma, esta peculiar figura del derecho internacional es benéfica en la medida en
que la adopción de un acuerdo o compromiso ‘suave’ siempre será preferible a no
contar con acuerdo alguno. No hay bien más preciado que el que no se posee. Desde
esta perspectiva, el contar con pautas de comportamiento, por más generales y vagas
que estás sean, constituye un avance en materia de regulación de la conducta
internacional. El denominado ‘derecho suave’ permite superar la reticencia política de
los Estados para adoptar normas rígidas cuyo cumplimiento puede ser exigible a
través de mecanismos formales.
Para otro sector de la doctrina, la tesis del soft law se fundamenta en dos
presupuestos básicos, en primer lugar, se asume que no existe un sólo orden jurídico
internacional, sino que existen varios órdenes jurídicos internacionales que pueden
ser aplicados a voluntad. Este presupuesto descansa en la idea de que los Estados
pueden adoptar a voluntad tanto el hard law como el soft law. En segundo lugar, se
fundamenta en una concepción subjetiva del proceso de creación normativa. Así, los
Estados pueden adoptar lo que deseen adoptar; si ellos desean asumir un instrumento
de soft law, entonces un instrumento de esta naturaleza será concluido. Si los Estados
pretenden estar ‘suavemente obligados’, entonces está dentro de su poder adoptar
instrumentos jurídicos suavemente vinculantes. Como lo sostiene Jan Klabbers,
parafraseando a Pierre Michel Eisemann, esta tesis del soft law tiene su fundamento
en la máxima que a la letra dice: el que puede lo más puede lo menos.281
De acuerdo con Gregory Shaffer y Mark A. Pollack, la literatura jurídica y social
existente en materia de soft law puede dividirse en tres grupos, a saber: los positivistas
jurídicos, los racionalistas282 y los constructivistas.283 En los tres casos, se ha estudiado
al soft law en comparación con el hard law a fin de dilucidar si constituyen figuras
alternativas o complementarias. Los positivistas jurídicos tienden a favorecer el hard
law y a concebir al soft law en términos binarios con respecto al denominado ‘derecho
duro’. Para ellos, el hard law se refiere a obligaciones jurídicas de naturaleza
formalmente vinculante, mientras que el soft law se refiere a aquellas que no siendo
vinculantes, pueden convertirse en hard law. El racionalismo, en cambio, afirma que
el hard law y el soft law poseen cualidades distintas que permiten a los Estados
aplicarlos a contextos diversos. Además, encuentran que el hard law y el soft law, a la
luz de sus distintas cualidades, pueden edificarse uno sobre el otro. Estos autores
racional institucionalistas afirman que el término ‘acuerdo obligatorio’, en relaciones
internacionales, constituye una especie de hipérbole engañosa. No obstante, aunque
encuentran que dicho término sí importa, ya que a través de él los Estados demuestran
281
Cfr. KLABBERS, Jan, op. cit., pp.168 y 169.
282
Se refieren a los enfoques teóricos derivados o vinculados al Rational Choice. En
Relaciones Internacionales, tal enfoque predominó la visión explicativa de neorrealistas y
neoliberal institucionalistas durante el tercer debate paradigmático de esta disciplina, y del cual
se desprendió la denominada neo-síntesis entre los dos grandes enfoques explicativos de las
Relaciones Internacionales.
283
SHAFFER, Gregory y Mark A. POLLACK, “Hard vs. Soft Law: Alternatives, Comple-
ments, and Antagonists in International Governance”, en Minnesota Law Review, n°94, 2010,
p.707.
la seriedad de sus compromisos, asumen una posición pragmática tendente a

demostrar la aplicación casuística o temática del soft law. Finalmente, los
constructivistas sostienen que los intereses de los Estados se forman a través de los
procesos de socialización producto de la interacción con otros Estados. Este sector
de la doctrina, frecuentemente favorece los instrumentos de soft law por su capacidad
para generar normas, objetivos e identidades comunes entre los entes estatales. Por
último, se centran menos en la naturaleza obligatoria del derecho en su etapa de
adopción, y lo hacen más en la efectividad del derecho en la aplicación práctica,
encontrando que la distinción binaria entre hard law obligatorio y soft law no obligatorio,
resulta ilusoria.284
Cuadro 1. Teorías del hard y del soft law y su interacción
Posición Favorece al: Interacción entre el Fortalezas y debilidades del hard

teórica hard y el soft law y del soft law
Positivismo Hard law. El soft law puede Hard law.- Es preciso, obligatorio y exi-
jurídico convertirse en hard law. gible.
Soft law.- Es problemático, difuso, no
obligatorio y no exigible. Además, al no
pasar por las etapas del proceso de
creación normativa, se corre el riesgo
de generar antinomias jurídicas entre
normas ‘duras’ y ‘suaves’.
Rational choice Hard law y soft law se Los Estados deciden a Hard law.- Mayor credibilidad y
institucionalismo aplican en diferen- voluntad, y con funda- seriedad de los compromisos adqui-
tes contextos. mento en las caracte- ridos. Además, permite el estableci-
rísticas particulares de miento de mecanismos de vigilancia
cada tema, si adoptan del cumplimiento de los compromisos.
normas ‘duras’ o ‘sua- Soft law.- Reduce los costos de
ves’. Empero, reconocen negociación en áreas sensibles para
la importancia del hard los intereses estatales. Es reflejo del
law como medio para deseo de los Estados por contar con
probar la seriedad de los mayor flexibilidad. Puede llegar a
compromisos adquiridos. convertirse en hard law.
Constructivismo Aceptan la impor- El soft law se inscribe en Soft law.- Es útil para la creación de
tancia tanto del hard una nueva forma de nuevas normas. Además, facilita la
law como del soft socialización en que los identificación de objetivos comunes. Es
law, pero reconocen Estados aprenden a producto de la aplicación práctica del
la utilidad e impor- cooperar y a hacer derecho y no sólo de la teoría jurídica.
tancia del soft law. converger intereses parti-
culares. El soft law allana
el camino para el hard law.
Fuente: Elaboración propia con base en: SHAFFER, Gregory y Mark A. POLLACK, op. cit., p. 723.
284
Ibíd., pp. 707 y ss.
Las tres posiciones teóricas antes mencionadas presentan argumentos aceptables

y por demás interesantes. No se puede rechazar de tajo ninguna de estas posiciones
puesto que, desde mi particular punto de vista, son más los puntos de acuerdo
existentes entre ellas, que aquéllos que las confrontan y alejan. En los tres casos, ya
sea de forma implícita o expresa, se reconoce la complementariedad entre el soft law
y el hard law; la diferencia radicaría en la particular forma en que conciben la realidad
internacional y, por ende, la naturaleza e importancia del soft law.
Así, para el positivismo jurídico, dicho fenómeno podría restringirse a una mera
manifestación de la lege lata y de la lege ferenda, o bien, como una lex in status
nascendi. Así, el soft law constituiría tanto una variable a ser tomada en cuenta al
momento de interpretar y modificar el derecho vigente, como una manifestación primaria
e inacabada de una norma de derecho, cuyos efectos jurídicos plenos se dejarán
sentir hasta que se convierta en hard law. Mientras tanto, sólo reflejará una tendencia
jurídica internacional cuyas consecuencias de derecho se limitan a comprobar la
existencia de un elemento objetivo (práctica estatal) o un elemento subjetivo o
psicológico (convicción jurídica) en relación con una determinada área de las relaciones
internacionales.
Por su parte, la posición teórica del racionalismo asume una posición pragmática
en torno a la relación existente entre hard law y soft law. Aunque reconocen la
importancia del hard law como prueba de la seriedad de los compromisos adquiridos
por los Estados, son conscientes de la naturaleza política y de los intereses estatales
en juego en el campo de las relaciones internacionales. En este sentido, como bien
sostienen Abbott y Snidal, los instrumentos de hard law o de soft law se deben
seleccionar dependiendo de las características particulares del tema y del contexto
institucional y de negociación que en cada caso se trate (especificidad). El soft law
puede ser concebido algunas veces como una escala hacia una legislación más
rígida, y otras veces es preferible en sus propios términos como una alternativa.285
De acuerdo con los racionalistas institucionales, el hard law presenta las siguientes
ventajas, a saber:
1. Los instrumentos de hard law son más creíbles porque tienen efectos jurídicos
directos en los ordenamientos legales nacionales y porque requieren su
recepción en el derecho interno.
2. Los instrumentos de hard law posibilitan la resolución de los problemas
inherentes a una creación normativa incompleta al contemplar mecanismos de
interpretación y elaboración de compromisos jurídicos en un cierto plazo.
3. Los instrumentos de hard law permiten a los Estados un mejor monitoreo para
hacer cumplir sus compromisos, incluyendo los diferentes mecanismos de
solución de diferencias, tales como las cortes.286
Por su parte, los defensores del soft law argumentan que esta peculiar figura del
derecho internacional presenta ventajas significativas sobre el hard law, a saber:
285
Cfr. ABBOTT, Kenneth W. y Duncan SNIDAL, “Hard and Soft law un International Gover-
nance”, en International Organization, n°54, 2000.
286
SHAFFER, Gregory y Mark A. Pollack, op. cit., pp. 717 y 718.
1. Los instrumentos de soft law son más fáciles y menos costosos de negociar.
2. Los instrumentos de soft law imponen costos más bajos a la soberanía estatal.
3. Los instrumentos de soft law proporcionan mayor flexibilidad para que los Estados
hagan frente a la incertidumbre.
4. Los instrumentos de soft law permiten que los Estados sean más ambiciosos y
se comprometan a una cooperación más profunda.
5. Los instrumentos de soft law permiten hacer frente de mejor manera a la
diversidad.
6. Los instrumentos de soft law están disponibles para los agentes no estatales,
incluyendo las agencias administrativas del Estado, asociaciones comerciales
y organizaciones no gubernamentales.287
Esta posición teórica se encuentra sumamente preocupada por el prestigio

internacional de los Estados, por tal motivo, concibe dos momentos en el proceso de
creación normativa, por un lado, el soft law, en el que se logran alcanzar acuerdos
reduciendo los costos de negociación y los peligros para la soberanía estatal y, por
otro lado, el hard law, en el que se comprueba la seriedad de los Estados por asumir
compromisos obligatorios que puedan ser exigibles a través de mecanismos formales.
El cumplimiento de la palabra dada es proporcional al prestigio de los Estados; si un
Estado incumple, no es de fiar, por esta razón, los demás Estados serán reacios a
incluirlo en nuevas concertaciones y formas de cooperación internacional.
Desde esta perspectiva, sería fácil asumir que el soft law es aplicable a aquellas
áreas en las que es difícil adoptar acuerdos vinculantes en razón de los intereses
políticos en juego. El medio ambiente podría ejemplificar esta realidad; los Estados,
celosos de la soberanía permanente sobre sus recursos naturales y los altos costos
que significaría transformar una economía basada en la energía fósil, han recurrido a
todos los medios a su alcance para evitar contraer compromisos vinculantes en esta
materia. Empero, al ser el deterioro ambiental un asunto urgente y de primer orden en
la agenda de las relaciones internacionales, esta imposibilidad ha sido más o menos
paliada a través de la adopción de normas e instrumentos ‘suaves’, permitiendo, de
esta manera, el surgimiento de un conjunto de reglas, normas y principios mínimos
aplicables a la protección y conservación del medio ambiente. La voluntad de los
Estados será determinante para decidir si el soft law se convierte en hard law, o bien,
si se mantiene como tal en razón de los bajos costos que representa para la soberanía
nacional.
De aceptar esta posición doctrinal se corre el riesgo, como bien lo ha sostenido la
doctrina clásica del derecho internacional, de encasillar al soft law como un instrumento
de la política exterior de los Estados a fin de evitar la adopción de compromisos
obligatorios y pasar por alto los mecanismos formales del derecho internacional.
Concomitantemente, al no ser producto de un proceso formal de creación normativa
previsto en una norma jurídica preexistente, el soft law puede ser utilizado por las
naciones hegemónicas para influir en los intereses de los demás Estados y en la
configuración de un orden jurídico internacional estrechamente vinculado a sus
intereses particulares.
287
Ibíd., p. 719.
Ante este posible escenario, resultaría tentador asumir y defender el hard law. Sin
embargo, la experiencia internacional reciente demuestra que el fenómeno ‘soft’ rebasa
considerablemente los efectos pragmáticos que pretende otorgarle el racionalismo.
El derecho al desarrollo y el medio ambiente son claros ejemplos de que el soft law se
inscribe en un proceso o fenómeno socio-internacional de mayores alcances. Por un
lado, el derecho al desarrollo se ha logrado edificar sobre principios de justicia social
e igualdad al amparo de la labor de la UNCTAD, de naturaleza eminentemente ‘soft’,
y al margen de las instancias formales dominantes como el FMI y el Grupo Banco
Mundial. Por otro lado, el Derecho Internacional del Medio Ambiente que, a través de
instrumentos que en su mayoría pueden ser calificados como soft law, ha logrado
conformar un corpus iuris aplicable a la protección y conservación del medio ambiente
y en la conformación de un régimen internacional sobre cambio climático que, aunque
ha querido ser desvirtuado por Estados Unidos y otros países, ha presentado grandes
avances como lo fue la entrada en vigor del Protocolo de Kioto y la adopción de un
mecanismo de cumplimiento de sus obligaciones.
Defender el hard law resulta tentador debido a que la ciencia jurídica es precisa al
señalar las técnicas del proceso de creación normativa y los criterios que debe cubrir
una norma jurídica para ser válida. Además, esta perspectiva es de gran utilidad para
rechazar la existencia de nuevas fuentes del derecho internacional que, respondiendo
a demandas históricas de la sociedad internacional tales como: justicia, igualdad,
pluralidad y universalidad, puedan poner en riesgo el statu quo y los intereses
predominantes en las relaciones internacionales. Caso sintomático de esta realidad
son las resoluciones de organizaciones internacionales, las cuales han sido
fuertemente criticadas por las potencias hegemónicas, pese a que tales
organizaciones, por su vocación universal y especificidad temática, cuentan con los
elementos necesarios para asumir una función cuasilegislativa. En temas como el
desarrollo, las potencias se han limitado a calificar tales resoluciones como el producto
de una “tiranía de las mayorías”.
Finalmente, considero que el constructivismo defiende una posición más mesurada
y coordinadora. Reconoce la importancia tanto del hard law como del soft law, pero
posee la virtud de fundamentar su análisis en una idea que no es ajena ni para el
jurista ni para el internacionalista, a saber: la socialización. A través de ésta, los Estados
aprenden a identificar preocupaciones y objetivos comunes, a reducir la desconfianza
mutua, a moldear su conducta, y a cooperar. “Los constructivistas afirman
expresamente como los regímenes internacionales pueden llevar a los Estados a
cambiar la percepción sobre sus intereses a través de un proceso transnacional de
interacción, deliberación y persuasión”. Aunque se afirma que el soft law allana el
camino al hard law, considero que esta posición teórica va más allá, ya que producto
del aprendizaje y la socialización el denominado ‘derecho suave’ no tiene la necesidad
de aspirar a convertirse en ‘derecho duro’, puesto que el cambio de conducta de los
actores internacionales tendrá como resultado inmediato que se asuman como
‘normales’288 los compromisos y obligaciones, por lo que, en cierto sentido, resulta,
288
Me refiero a normales como sinónimo de habitual o cotidiano. El objetivo de la norma
jurídica es crear una normalidad o conducta normal que sea realizada por el individuo de forma
natural y habitual sin necesidad de tener presenta la naturaleza coercitiva y coactiva de la
norma.
como bien sostienen los constructivistas, irrelevante la naturaleza obligatoria o no

obligatoria de la norma, regla, principio o pauta de comportamiento.
Hard law y soft law no son figuras alternativas aplicables a diferentes contextos.
Tampoco puede señalarse categóricamente que son prueba de la existencia de varios
órdenes jurídicos internacionales. El derecho internacional es uno sólo; el soft law es
una realidad jurídica que comprueba la existencia de fuentes de creación normativa
novedosas que responden a una sociedad internacional más universal y plural que
no se restringe a un cierto número de Estados soberanos. El hard law, debido a su
longevidad y desarrollos teórico y disciplinario, puede ser calificado como preciso,
obligatorio y exigible; sin embargo, no es infalible, ni suficiente, mucho menos en una
sociedad internacional en la que los Estados asumen posiciones irreconciliables y
son reacios a adoptar normas rígidas, o en su defecto, si las llegan a adoptar, cuentan
con una variedad de recursos para introducir excepciones, tales como las reservas y
las declaraciones interpretativas, que restringen considerablemente los efectos y
objetivo inicial de tales normas.
Tanto el hard law como el soft law forman parte del mundo jurídico internacional,
se complementan y retroalimentan. El soft law constituye una fuente en aquellas áreas
en que no existe hard law, y una fuente subsidiaria en las que sí se cuenta con
regulación jurídica rígida. Además, y aunque no sea su objetivo último, “el soft law
debe ser considerado como un paso en el desarrollo progresivo de las normas
internacionales; una fase en la creación normativa de reglas internacionales y un
paso inicial hacia la creación futura del hard law”.289 En el siguiente acápite se revisará
la naturaleza del soft law en tanto fuente del derecho internacional, así como su
interrelación con las demás fuentes de esta importante vertiente del Derecho.
9.3. El soft law y las fuentes del derecho internacional
El fenómeno del soft law se inscribe en los debates doctrinales relativos a las
denominadas nuevas fuentes del derecho internacional, dentro de las que suelen
identificarse por lo general a las resoluciones de las organizaciones internacionales,
los actos unilaterales de los Estados y los acuerdos ejecutivos. La naturaleza jurídica
plena de estas manifestaciones de creación de obligaciones internacionales ha sido
duramente criticada debido a la existencia de una visión dominante, pero restringida,
de las fuentes del derecho internacional.
Tradicionalmente, las fuentes del derecho internacional han sido definidas como
“los modos de formación o manifestación de ese derecho, o los modos de su realización,
y de los cuales dimanan directamente los derechos y las obligaciones de las perso-
nas internacionales.290 Buena parte de la doctrina se ha enfocado en el estudio de los
procesos a través de los cuales se crean las normas jurídicas en el ámbito internacional,
289
SINDICO, Francesco, “Soft law and the elusive question for Sustainable Global Gover-
nance”, en Leiden Journal of International Law, n°19, 2006, pp. 835 y ss.
290
ACCIOLY, Hildebrando, Tratado de derecho internacional público, Instituto de Estudios
Políticos, Madrid, 1958, tomo I, p. 50.
es decir, en las denominadas fuentes formales. Esta tendencia ha llevado a identificar

al artículo 38, párrafo 1, del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) como
el precepto al que se recurre por antonomasia al momento de estudiar y conocer
cuáles son las fuentes del derecho internacional. Dicho artículo consagra a la letra
que:
1. La Corte, cuya función es decidir conforme al Derecho Internacional las

controversias que le sean sometidas, deberá aplicar:
a. las convenciones internacionales, sean generales o particulares, que establecen
reglas expresamente reconocidas por los Estados litigantes;
b. la costumbre internacional como prueba de una práctica generalmente aceptada
como derecho;
c. los principios generales del Derecho reconocidos por las naciones civilizadas;
d. las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia
de las distintas naciones, como medio auxiliar para la determinación de las
reglas de Derecho, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 59.
Existe consenso entre la doctrina para afirmar que el párrafo 1 del artículo 38 no
realiza una enumeración exhaustiva de las fuentes del derecho internacional, y que
su redacción no establece una jerarquía entre tales fuentes. Estos argumentos han
sido confirmados por la propia labor judicial de la CIJ, en la que dicho órgano ha
tenido que analizar y aplicar manifestaciones jurídicas no previstas en el artículo 38,
tales como: el derecho nacional, los efectos de algunos actos jurídicos unilaterales y
las resoluciones de organizaciones internacionales.
El artículo 38 del Estatuto de la CIJ ha sido rebasado por las nuevas tendencias
del derecho internacional. Como afirma Manuel Becerra, “de un examen detenido
sobre todo de la práctica internacional es posible advertir que la normatividad
internacional tiene formas de manifestación mucho más amplias y en algunos casos
más sofisticadas”.291 Alf Ross, “ve en la limitación de las fuentes en un solo artículo el
peligro de que frecuentemente sea incompleto o que sea inadecuado a la realidad
[…] la práctica internacional es la importante, ya que es mucho más rica y compleja
que la simple expresión de un artículo en un documento internacional”.292 Por este
motivo, como acertadamente señala Becerra Ramírez y otros especialistas en la ma-
teria, el artículo 38 del Estatuto de la CIJ sólo debe ser visto como una referencia o
punto de partida en relación con las fuentes del derecho internacional.
Ante la insuficiencia explicativa del enfoque tradicional que limita el proceso de
creación normativa en el ámbito internacional a las fuentes formales enunciadas en el
artículo 38 del Estatuto de la CIJ, la doctrina ha desarrollado enfoques explicativos
alternos que, desde una visión más integral del derecho internacional y las relaciones
internacionales, permiten reconocer la existencia de nuevas manifestaciones de
creación normativa. Por ejemplo, Ian Brownlie, señala que la distinción entre fuentes
materiales y formales en el derecho internacional es difícil de mantener, por tal motivo,
291
BECERRA, Ramírez, Manuel, La recepción del derecho internacional en el derecho interno,
IIJ-UNAM, México, 2006, p. 1.
292
Citado por Becerra, ibíd., p. 4.
la existencia de las normas jurídicas debe realizarse mediante la comprobación de

consensos y acuerdos entre los Estados con respecto a ciertas reglas particulares o
prácticas.293 De la misma opinión es Baxter, para quien, el proceso de creación de
derechos y obligaciones internacionales reposa en el consentimiento de los Estados
y, por tanto, existe una infinita variedad de manifestaciones de derecho internacional
que no se constriñe al texto del artículo 38".294 Este enfoque llevaría a afirmar, como
lo hace una parte de la doctrina, que la autoridad de las normas internacionales debe
buscarse en la propia conducta de los sujetos internacionales y en lo que ellos
consideran como normativo y obligatorio.
Más importante aún es el hecho de que doctrina moderna del derecho internacional
tiene mucho cuidado al momento de referirse al término ‘fuentes’ debido a las
discusiones académicas que genera y a su estrecha vinculación con teoría clásica
del propio derecho internacional. Hoy en día, una parte de la doctrina prefiere referirse
a ‘procesos o procedimientos de creación normativa’, ‘manifestaciones jurídicas’ o
‘law-making’ en lugar de emplear el término ‘fuentes’.
La naturaleza del soft law en cuanto a fuente del derecho internacional ha sido
estudiada desde dos posiciones doctrinales predominantes, a saber: la doctrina clásica
de las fuentes del derecho internacional y la doctrina que defiende la existencia de
nuevas fuentes o manifestaciones jurídicas de este derecho. Para los primeros, el
soft law no constituye una nueva fuente del derecho de gentes, sino más bien, una
forma en que se recoge y comprueba la existencia de una norma consuetudinaria, o
bien, como un principio general de derecho encaminado a constituir un parámetro
interpretativo del hard law. El soft law es evidencia de una práctica internacional, de
una convicción jurídica (opinio iuris) o una herramienta interpretativa de normas jurídicas
internacionales cuyo carácter vinculante es plenamente reconocido.
El soft law no posee una naturaleza normativa per se, sino en la medida en que
constituye una prueba de que los elementos objetivo y psicológico de la costumbre
internacional se han configurado. El soft law participa de los procesos de creación
normativa puesto que genera la adopción de normas nacionales, convencionales o
consuetudinarias; sin embargo, su “participación en la formación de normas y
obligaciones internacionales sólo puede constatarse ex post facto”,295 es decir, una
vez que ha sido creada la norma jurídica a través de los procedimientos clásicos. En
este sentido, la función del soft law se reduce a ser una manifestación primaria o
emergente del hard law, una herramienta interpretativa del hard law destinada a llenar
las lagunas o vacíos de este derecho, y la evidencia de una costumbre internacional.
La solidez del derecho se fundamenta en su capacidad de otorgar y garantizar
certidumbre jurídica a los actos realizados por sus sujetos. La validez de los procesos
de creación normativa se sustenta en la existencia de normas preexistentes y
reconocidas que aseguran a los sujetos jurídicos que las normas que les serán
aplicadas han pasado por una serie de etapas ciertas, formales y conocidas que
impiden el surgimiento arbitrario de normas jurídicas. Para la doctrina clásica, el soft
law constituye una forma de evadir los canales formales de creación normativa y una
293
Cfr. BROWNLIE, Ian, Principles of Public International Law, Oxford University Press,
Oxford, 2003.
294
BAXTER, R., op. cit., p. 566.
295
Mazuelos, op. cit., p. 22.
seria amenaza para la estabilidad y coherencia del derecho internacional. En el peor

de los casos, el soft law puede erosionar, fragmentar y debilitar al derecho internacional,
así como generar un potencial conflicto de leyes entre normas rígidas y normas suaves.
La creación normativa en el campo del derecho internacional ha sido facultad
exclusiva de los Estados, quienes, a través de su libre voluntad y consentimiento,
deciden comprometerse y otorgar efectos vinculantes a sus actos internacionales. El
carácter obligatorio de las resoluciones de organismos internacionales, los actos
unilaterales o cualquier otra manifestación del soft law, está estrechamente vinculada
y es proporcional, como lo sostienen los defensores del derecho suave en cuanto
fuente de derecho internacional, a la convicción jurídica (opinio iuris) manifestada por
los Estados al momento de adoptar compromisos internacionales y a la plena
observancia del principio de la buena fe.
La obligatoriedad de los instrumentos de soft law no debe buscarse únicamente
en la forma en que se redactan y adoptan tales mecanismos; por el contrario, la opinio
iuris y la práctica estatal o internacional se convierten en requisitos sine qua non para
desprender efectos normativos vinculantes de un instrumento de soft law. La convicción
jurídica demuestra la intención del sujeto internacional al momento de adoptar el
instrumento ‘soft’, mientras que la práctica confirma dicha convicción en el terreno
fáctico.
El soft law constituye un nuevo procedimiento de creación normativa o fuente del
derecho internacional. El hecho de que posteriormente pueda quedar consagrado en
un tratado, una costumbre o una jurisprudencia, es una posibilidad, más no una regla.
En este sentido, considero que el soft law reviste las siguientes particularidades:
1. Es una fuente nueva del derecho internacional.

2. Puede servir de base para crear normas de hard law.
3. Puede convertirse en hard law, aunque no es su objetivo único y último.
4. Puede ser complementado y precisado mediante la adopción de otras normas
suaves o de normas rígidas consagradas en los tratados y la costumbre.
5. Puede complementar a las fuentes clásicas del derecho internacional en aquellas
áreas en que existan lagunas y vacíos (aplicación infra legem).
6. Puede moderar o corregir el derecho internacional (aplicación supra legem).
7. Coadyuva a llenar lagunas jurídicas o vacíos de derecho y facilita la respuesta
pronta del derecho a necesidades novedosas o no previstas en la realidad so-
cial.296
8. No puede contravenir las normas imperativas de observancia universal (ius
cogens).
La relación soft law-fuentes clásicas del derecho internacional no debe ser vista
como problemática o conflictiva, sino como una interrelación dinámica en la que ambas
manifestaciones jurídicas se complementan y retroalimentan mutuamente. El soft law
proporciona un conjunto de normas jurídicas que refleja las tendencias actuales de la
296
Ver: Velázquez E., El derecho internacional público en la agenda política (…), op. cit.,
revisar el Capítulo V Avances del Derecho Internacional Constitucional: régimen jurídico y
capacidad normativa general de las organizaciones internacionales, pp. 147-191.
sociedad internacionales en ciertas áreas determinadas y su necesidad por contar

con un mínimo de pautas de comportamiento que regulen las interrelaciones entre
sus miembros. Además, es un conjunto de normas diferentes y aisladas de las
provenientes de los tratados y la costumbre destinadas a optimizar el derecho
internacional contemporáneo. La interrelación del soft law con las otras fuentes del
derecho internacional debe ser armónica, es decir, el ‘derecho suave’ es fuente
autónoma allí donde no existe tratado o costumbre, y es fuente subsidiaria o auxiliar
en aquellos casos en que existan vacíos o lagunas en el derecho convencional o
consuetudinario (es esta precisamente, la esencia de dicha complementariedad).
A la doctrina que rechaza el soft law le preocupa, no sin razón, cuáles son las
reglas aplicables ante un potencial conflicto de leyes entre normas soft y hard en una
misma materia. Para ellos, el problema no se limita a la mera aplicación de los principios
lex posterior derogat priori y lex specialis derogat legi generali, ya que sería tanto
como otorgar el mismo valor al soft law y al hard law.297 La propia práctica internacional
confirma que el soft law sólo ha sido invocado como medio interpretativo del hard law,
pero no como norma jurídica específica o posterior cuya validez pueda fundamentar,
por ejemplo, la resolución de una controversia.
Desde un punto de vista razonado, considero que el problema relativo a la existencia
de un potencial conflicto de leyes entre normas suaves y normas rígidas, pasa más
por una cuestión en torno a la pretendida carencia de validez jurídica del soft law, que
a un verdadero problema de orden técnico jurídico. Si se niega la validez jurídica del
soft law, es lógico que se rechace la posibilidad de que sus normas puedan, con base
en los principios lex posterior y lex specialis, predominar sobre las disposiciones de
un tratado o la costumbre. Si, por el contrario, se reconoce la validez jurídica del
‘derecho suave’, en tanto manifestación de la voluntad de los sujetos internacionales
o producto de las facultades conferidas a una organización internacional, no hay razón
para negar la aplicabilidad de tales principios. La cuestión se restringe, por un lado, a
la falta de precedentes en la materia y, por otro lado, a que los tribunales internacionales,
principalmente la Corte Internacional de Justicia, a pesar de haber tenido la oportunidad
de analizar e interpretar instrumentos de soft law (resoluciones del Consejo de
Seguridad o de la Asamblea General de las Naciones Unidas, por ejemplo), no ha
fundamentado jurídicamente ninguna de sus decisiones en instrumentos o normas de
carácter eminentemente suaves.
Este aparente problema es similar al que ocurre con los principios generales de
derecho consagrados en el inciso ‘c’ del párrafo 1 del Estatuto del máximo Tribunal;
es decir, los principios generales y el soft law son una realidad y una manifestación
jurídica, empero, ni los Estados ni la Corte han tenido la disposición para fundamentar
sus demandas, los primeros, y sus decisiones, la segunda, en tales fuentes del derecho
internacional. Por ejemplo, en el caso relativo a las Papeleras en el Río Uruguay
(Argentina c. Uruguay, fallo del 20 de abril de 2010),298 el juez Cançado Trindade, en
su opinión separada al fallo, lamenta que la Corte haya realizado un análisis exhaustivo
de componentes químicos y no lo haya hecho, en cambio, en relación con los principios
de derecho internacional del medio ambiente, considerados como fuente autónoma
297
KLABBERS, Jan, op. cit., p.177.
298
ICJ, Judgment, 20 april 2010. http://www.icj-cij.org/docket/files/135/15877.pdf
del Derecho Internacional y aplicable a la resolución de las controversias sometidas

a la CIJ. Para el juez Cançado Trindade, la Corte dejó pasar la oportunidad de realizar
una contribución importante al desarrollo de esta disciplina jurídica, al no hacer una
mención expresa en torno a principios del derecho ambiental, tales como: el principio
de prevención, el principio de precaución, el principio de equidad intergeneracional y
el principio de desarrollo sostenible.299
Aunque no existe razón para no aplicar los principios lex posterior y lex special a
los conflictos de leyes que puedan suscitarse entre normas de hard y de soft law, lo
cierto es que, como sucede con los tratados y la costumbre, las normas e instrumentos
de soft law no puede contravenir el ius cogens y sólo deben tener efectos jurídicos
para aquellos sujetos que hayan manifestado su consentimiento para otorgarle carácter
obligatorio. Sucede lo mismo que con la costumbre, se debe demostrar la práctica
estatal y la convicción jurídica a fin de poder comprobar el carácter obligatorio y
aceptación de una norma ‘suave’.
En el siguiente apartado se revisarán las principales tipologías y clasificaciones
que se han elaborado en torno al soft law, para identificar la gran variedad de
manifestaciones que puede revestir en el ámbito de las relaciones internacionales
contemporáneas.
9.4. Principales manifestaciones del soft law:

tipologías o clasificaciones
La falta de consensos en torno al significado y elementos básicos del denominado

soft law repercute de manera ostensible al momento de identificar las principales
manifestaciones o tipologías que puede revestir este fenómeno. La posición doctrinal
que se asuma también es determinante, ya que influirá en el académico y el estudioso
de los asuntos internacionales ante la necesidad de identificar la naturaleza ‘suave’ o
‘rígida’ de un instrumento, norma, principio, instituto, etc.
La cuestión no es sencilla. Si se adopta la posición que promueve la relación
binaria soft law/hard law, podrán identificarse como manifestaciones de ‘derecho suave’
aquellas que en su conformación no hayan seguido las fases formales del proceso
normativo y aquellos instrumentos de difícil clasificación mediante las categorías
tradicionales del derecho internacional. Por otro lado, si se asume una posición más
integral y multidisciplinaria podría corroborarse que incluso las formas más modernas
de organización internacional, tal como los regímenes internacionales informales, son
producto directo del desarrollo del fenómeno ‘soft’ en el ámbito de las relaciones
internacionales.
La visión tradicional asocia al soft law única y exclusivamente con las resoluciones
de algunas organizaciones internacionales. Aunque esta postura es cierta, la tendencia
299
BORRÁS, Susana, “El desenlace del conflicto de la celulosa: Argentina vs. Uruguay”, en
revista Catalana de Dret Ambiental, Cataluña, Vol. 1, n° 1, p. 33 y ss. También: Separate Opi-
nion of Judge Cançado Trindade to the Judgment in the case conserning Pulp Mills on the River
Uruguay, párrafos 52 y ss., disponible en http://www.icj-cij.org/docket/files/135/15885.pdf
actual demuestra que el fenómeno ‘soft’ también es aplicable al campo de los actos
jurídicos unilaterales estatales,300 así como en foros y reuniones informales entre
Estados. Así, algunos señalan que el soft law en el ámbito internacional puede
agruparse en cuatro grandes categorías, a saber:
1) las resoluciones no obligatorias de los organismos internacionales;

2) las resoluciones de actores no estatales;
3) los acuerdos interestatales no normativos; y,
4) el soft law material.301
De esta clasificación destaca el denominado soft law material conformado por

aquellas disposiciones incorporadas en instrumentos jurídicos internacionales cuya
naturaleza vinculante no es cuestionable. Esta manifestación del soft law se refiere a
disposiciones vagas, imprecisas o generales; por ejemplo, “un tratado internacional
puede contener disposiciones indeterminadas, establecer obligaciones de carácter
programático o también declaraciones generales y, por tanto, tener un contenido
materialmente soft que no establezca obligaciones para las partes”.302
La inclusión de este tipo de disposiciones se debe a la imposibilidad de los sujetos
jurídicos internacionales de llegar a los acuerdos necesarios para adoptar normas
más precisas y rígidas; sin embargo, este hecho no implica que los tratados
internacionales sean menos efectivos u obligatorios, ya que el contenido ‘soft’ es de
gran utilidad para, en primer lugar, establecer el espíritu, sentido y objetivo funda-
mental del tratado; segundo, para interpretar las disposiciones rígidas de dicho
instrumento internacional; y para, en tercer lugar, servir de base para la posterior
adopción de normas rígidas, claras y precisas.
Un segundo modelo de clasificación de los instrumentos de soft law se basa en la
relación que guarda con las correspondientes del hard law, a saber:
1) soft law explicativo o interpretativo del hard law;

2) hard law emergente en la forma de soft law;
3) soft law como evidencia de obligaciones jurídicas;
4) soft law paralelo al hard law; y
5) soft law como fuente de obligaciones internacionales.303
Los primeros tres criterios clasificatorios excluyen toda posibilidad de que exista
un soft law autónomo, puesto que se le asigna un papel de pre-derecho o de
herramienta auxiliar para la interpretación del hard law. El cuarto criterio permite ubicar
al soft law como complementario al hard law, mientras que el quinto le otorga autonomía
300
VELÁZQUEZ, Elizarrarás, Juan Carlos, “Construyendo una teoría internacional general
de los actos jurídicos unilaterales del Estado”, en el libro del mismo autor: Estudios avanzados
de derecho internacional público en ciencias políticas y sociales, FCPS, UNAM, México, 2008,
pp. 15-48.
301
Cfr. BAXTER, R., “International law in her infinite variety”, International and Comparative
Law Quartely, vol.48, 1980. También, ALARCÓN GARCÍA, Gloria, op. cit.
302
Del Toro, Huerta, op. cit., p. 536.
303
Ídem.
como fuente de obligaciones internacionales.

Una tercera clasificación indica que puede distinguirse entre “el soft law que
contiene normas generales o principios de aquél que se conforma por reglas
específicas. A este respecto hay que señalar que si bien, en su origen, el soft law se
identificaba con normas programáticas cuyo contenido era esencialmente formulado
a través de principios y cuyo objetivo era promover la práctica de los Estados en una
determinada dirección, su evolución ha permitido que algunos instrumentos alojen
contenidos normativos específicos, pudiendo llegar a ser estos incluso más fuertes
que otros instrumentos jurídicos convencionales”.304 Con base en este concepto
preciso, puede distinguirse la existencia de principios de soft law y de reglas de soft
law. Los primeros son de carácter vago e impreciso puesto que sólo constituyen
máximas generales que pretenden establecer grandes pautas de comportamiento en
una determinada área. Por su parte, las reglas son verdaderas normas claras y
precisas. Tanto en el caso de los principios como en de las reglas de soft law su
cumplimiento es de grado, es decir, se busca más el surgimiento de obligaciones de
comportamiento que, como sucede en la visión clásica, obligaciones de resultado,
prohibiciones o deberes de abstención.
Cuadro 2. Listado de las principales manifestaciones del soft law
en el campo de las relaciones internacionales
* Resoluciones no obligatorias de organizaciones y organismos internacionales.

* Recomendaciones.
* Memoranda de entendimiento.
* Pautas de comportamiento.
* Instrucciones.
* Planes.
* Circulares.
* Declaraciones.
* Normas técnicas.
* Cartas de servicio.
* Códigos de conducta.
* Códigos de buen gobierno.
* Directrices.
* Programas.
* Estrategias.
* Tratados y Convenciones no ratificados.
* Opiniones individuales y disidentes de jueces internacionales.
* Actas.
* Actos unilaterales de los Estados.
* Acuerdos ejecutivos.
* Acuerdos interinstitucionales.
Fuente: elaboración propia.
304
ALARCÓN, García, Gloria, op. cit., p. 10.
Finalmente, existe una cuarta tipología, más enfocada en el soft law nacional, que
distingue entre soft law público ad intra y ad extra y soft law público-privado. En su
carácter público ad intra, el soft law constituye una forma de regulación adoptada por
un poder público en el ejercicio de sus potestades, para la ordenación de su
organización interna, mientras que en su carácter público ad extra, tiene como finalidad
una regulación que afecta a terceros. El soft law público ad intra es adoptado de
forma unilateral, mientras que el soft law público ad extra comúnmente es pactado o
acordado entre dependencias, instituciones o sujetos públicos a fin de regular ciertas
relaciones entre ellas. El soft law público-privado “es una expresión normativa
depositada en manos de entes privados. En este caso, una persona física o jurídica
ejerce una potestad normativa por delegación, pero con la importante característica
de que los efectos jurídicos de las normas aprobadas sólo surten efectos entre un
grupo reducido de personas. Así, el poder público se desprende de una competencia
reguladora, dando paso a que sea el sector privado el responsable de adoptar tales
normas”.305 Un caso sintomático de soft law público-privado lo podría constituir la lex
mercatoria ampliamente estudiada por la doctrina del derecho internacional privado
como medio para resolver los denominados conflictos de leyes.
El soft law público ad intra y ad extra también puede ser extrapolado al ámbito de
las relaciones internacionales. El ejemplo más claro sería el de las resoluciones de
organizaciones intergubernamentales (OIG). Estas instituciones internacionales, con
base en su tratado constitutivo, pueden auto-organizarse y regir su actividad interna
mediante la adopción de resoluciones cuyo contenido material puede ser catalogado
como ‘soft’. Nada impide a estas organizaciones regular su funcionamiento interno y,
mucho menos, adoptar las medidas necesarias, cualquiera que sea su naturaleza,
para optimizar su accionar. Asimismo, pueden emitirse resoluciones para establecer
pautas de comportamiento y colaboración con otras organizaciones internacionales a
fin de atender asuntos comunes. La única limitante que se podría encontrar al ejercicio
de esta facultad por parte de las organizaciones internacionales, radica en el hecho
de que las disposiciones de carácter ‘soft’ no pueden contravenir el objetivo funda-
mental para el cual fue creada la organización ya que, de lo contrario, se le estaría
atribuyendo al soft law una naturaleza contra legem, es decir, la capacidad de poder
derogar el hard law.
Atendiendo al carácter integral y multidisciplinario de este trabajo, considero que
una tipología del soft law no puede realizarse tomando en cuenta única y
exclusivamente criterios mecánicos como los relativos a la formalidad propia con que
se crean las normas jurídicas clásicas. El soft law es un fenómeno internacional, por
tal motivo, sus manifestaciones son tan variadas que sería en realidad imposible
presentar una relación pormenorizada de todas ellas. En este sentido, y cualquiera
que sea su manifestación material (resoluciones, códigos, memoranda, etc.), destaco
y adopto la clasificación que distingue entre un soft law general (principios de soft
law) y un soft law especial (reglas de soft law), puesto que permite ubicar a este
305
El tema relativo al soft law público y al soft law público-privado es ampliamente estudiado
por Daniel Sarmiento en su trabajo intitulado: La autoridad del derecho y la naturaleza del soft
law, [en línea], Universidad Complutense de Madrid, Madrid, [citado el 19 de noviembre de
2010], Formato pdf, disponible en: http://www.danielsarmiento.es/pdf/soft_law.pdf
fenómeno en su justa dimensión, es decir, como una forma novedosa, flexible,

cooperativa y alternativa de incentivar a los actores internacionales a adquirir
compromisos y a cumplirlos sin la necesidad de que exista una norma rígida o un
mecanismo formal de exigibilidad.
En este sentido, se puede establecer la siguiente premisa: los principios del soft
law encarnan los valores sociales emergentes en la actual comunidad internacional,
mientras que las reglas de soft law constituyen una versión más acabada, práctica y
aterrizada de tales principios.
El soft law internacional puede ser público, privado o público-privado. El primero
restringiría su aplicación al ámbito personal de los sujetos jurídicos internacionales
clásicos, es decir, los Estados y las organizaciones internacionales. El segundo
abarcaría las relaciones entre entes particulares transnacionales, mientras que el
‘público-privado’, abarcaría las relaciones entre los sujetos clásicos y los nuevos actores
de las relaciones internacionales. El soft law público puede ser visto como un
complemento al clásico hard law; sin embargo, el soft law privado y el público-privado
son prueba clara, en primer lugar, de la importancia de los entes privados en las
relaciones internacionales contemporáneas; en segundo lugar, de un reconocimiento
de que estos entes interactúan de manera constante con los sujetos clásicos del
derecho internacional y de que es necesaria una regulación, aunque sea flexible, de
estas interrelaciones; y, en tercer lugar, de que la línea entre lo público y lo privado en
el ámbito internacional es cada vez más delgada y difusa. El soft law es fiel reflejo de
que hoy, más que nunca, resulta relativo hablar de derecho internacional público y
derecho internacional privado, cuando en realidad debería reconocerse la unicidad
del derecho internacional como un todo.
En el siguiente acápite se revisará la aplicación práctica de que ha sido objeto el
soft law en el campo de actuación de las organizaciones internacionales y la jurisdicción
internacional, poniendo especial atención en las resoluciones de la Asamblea Ge-
neral de Naciones Unidas y la labor judicial de la Corte Internacional de Justicia.
9.5. La aplicación práctica del soft law: las resoluciones de organizaciones

internacionales
A lo largo de varias décadas, el soft law estuvo supeditado al debate doctrinal en

torno al papel e importancia de las resoluciones de las organizaciones internacionales
en el surgimiento de obligaciones jurídicas en un sentido clásico. Dos posiciones
teóricas predominaron al respecto. Por un lado, la que niega que las resoluciones de
organizaciones internacionales puedan ser consideradas una fuente autónoma de
derecho internacional y, por el otro, aquel sector de la doctrina que otorga a tales
resoluciones la capacidad de producir nuevas normas jurídicas.
Para algunos pensadores, vinculados a las fuentes clásicas del derecho de gen-
tes, la imposibilidad para reconocer una naturaleza normativa per se a las resoluciones
de ciertas organizaciones internacionales se fundamenta, en el caso de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, en que dicho órgano “no está facultado para crear
hard law”.306 Las resoluciones, recomendaciones o declaraciones de organizaciones
306
Klabers, op. cit., p. 171.
internacionales “no constituyen una nueva fuente de derecho internacional [;] de

reputarse obligatorias para los Estados miembros por su contenido, deben reconducirse
a algunas de las fuentes reconocidas del derecho internacional, principalmente los
tratados o la costumbre internacionales [Tales resoluciones,] despliegan una actividad
normativa indirecta o exhortativa, por cuanto proponen una conducta no obligatoria
pero deseable”.307
Las resoluciones de organizaciones internacionales únicamente constatan la
existencia de una práctica estatal y convicción jurídica que puede desembocar en la
adopción de un tratado internacional o el surgimiento de una norma consuetudinaria.
Weil afirma que “no constituyen fuentes formales del derecho internacional, aunque
no por ello deben ser ignoradas […] las resoluciones de organizaciones internacionales
no suponen la existencia de una nueva categoría de normas, sino la constatación de
un proceso de producción normativa basado en la distinción entre lex lata y lege
ferenda”.308
En este sentido, la Declaración Universal de los Derechos Humanos,309 la resolución
1514 (XV) sobre la concesión de la Independencia a los países y pueblos coloniales,310
o la resolución 3314 (XXIX) sobre la Definición de la Agresión,311 a pesar de su
importancia para el derecho internacional, no poseen una naturaleza normativa y
obligatoria per se, sino en la medida en que desarrollan principios y normas plenamente
reconocidos e insertos en la Carta de las Naciones Unidas, por ejemplo, los relativos
a los derechos humanos, la autodeterminación de los pueblos y la prohibición de la
amenaza y el uso de la fuerza en las relaciones internacionales.
Max Sorensen señala que las resoluciones se encuentran en un punto intermedio
entre una convención y la costumbre. Como convención, es la expresión de una
voluntad o de una opinión común de parte de los Estados, pero no exige la declaración
de compromiso de cada uno de ellos. Como costumbre, constituye ciertos puntos de
unión con la práctica anterior, pero su valor jurídico es independiente de una prueba
formal de su conformidad con la práctica. Por su parte, César Sepúlveda sostiene
que “una declaración, una resolución o una recomendación resulta útil para definir el
alcance de una norma establecida de otra manera o puede constituir en sí misma una
nueva norma. Contribuye, en ocasiones, a la cristalización de una norma en formación,
que sólo se ha manifestado vagamente en la práctica. En otras, puede constituir un
acto preparatorio de un tratado. Equivale, otras veces, a un acto de cuasi-legislación,
a la formulación de una norma in fieri”.312
Los promotores de la naturaleza normativa y obligatoria de las resoluciones de
organizaciones internacionales sostienen que “en el derecho que rige [a las
organizaciones internacionales] existe la tendencia en atribuir carácter cuasi-legislativo
a las recomendaciones y declaraciones de dichas instituciones. Los Estados miembros
deben examinar seriamente y de buena fe las resoluciones; la obstinada negativa a
307
Mazuelos, op. cit., pp. 5 y 6.
308
Citado por Del Toro Huerta, op. cit., pp. 519 y 520.
309
Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948.
310
311
312
SEPÚLVEDA, César, Derecho Internacional, Porrúa, México, 2002, 23ª edición, pp.110 y 111.
cumplir con ellas puede significar, y de hecho lo es, una violación a las obligaciones
que impone el ser miembro”.313 Para este sector de la doctrina, la discusión en torno
al carácter obligatorio de algunas resoluciones de las organizaciones internacionales
es de carácter eminentemente político, más que fundamentarse en verdaderos
razonamientos técnico-jurídicos.
En el caso de las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas se
ponen en juego intereses políticos nacionales antagónicos, como son, por citar sólo
un ejemplo, los de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad con respecto
a los de los miembros de la Asamblea General. Las resoluciones de la Asamblea
reflejan el sentir de la mayoría de sus miembros, más aún en una época en que se ha
trabajado por la democratización, universalización y pluralidad de dicho órgano político;
a las potencias les preocupa que la Asamblea General pueda convertirse en una
suerte de legislador internacional que, concomitantemente, adopte nuevas normas
jurídicas contrarias a los intereses de una minoría. Por este motivo, como bien señala
Becerra Ramírez, “se sostuvo la idea de que las resoluciones de la Asamblea Ge-
neral no tienen carácter obligatorio y [se intentó] explicar la gran autoridad jurídica
que tienen algunas resoluciones […] vía el mecanismo de creación de la costumbre
internacional. Muchas de estas resoluciones, se sostiene, recogen el derecho
consuetudinario, o bien son el punto de partida de creación de la costumbre
internacional”.314
“Las resoluciones de la Asamblea General, sin ser originalmente fuentes de derecho
internacional, pueden convertirse en una fuente de derecho”.315 No cabe duda que las
resoluciones adoptadas conforme a los artículos 16 y 17 son obligatorias, en razón de
que su ámbito material de validez se circunscribe a facultades expresamente conferidas
a la Asamblea General.316 Por tal motivo, el problema en torno a la validez de las
resoluciones de la Asamblea General se traslada a aquellas en las que es difícil
determinar si dicho órgano político está facultado para emitir o adoptar resoluciones
obligatorias para sus miembros.
De acuerdo con la doctrina, las resoluciones del máximo foro de la ONU, como las
emitidas por otras organizaciones internacionales, pueden hacer las veces de meros
pronunciamientos317 o captar una norma jurídica y sólo reiterar una posición,318 en
cuyos casos no serían consideradas fuentes de derecho; sin embargo, también es
claro que pueden establecer situaciones jurídicas de carácter normativo, en cuyo
caso sí podría calificárseles de verdaderas fuentes de derecho. De acuerdo con Jorge
Castañeda, pueden identificarse tres categorías de resoluciones que constituyen algo
313
VELÁZQUEZ, Elizarrarás, Juan Carlos, “Reestructuración general del nuevo derecho
internacional. Perspectivas hacia el siglo XXI”, en Temas selectos del nuevo derecho internacional,
FCPS, UNAM, México, 1994, p. 24.
314
Becerra, Ramírez, op. cit., p. 5.
315
Méndez, Silva, Ricardo, “La soberanía permanente de los pueblos sobre sus recursos
naturales”, en GÓMEZ-ROBLEDO, Verduzco, Alonso (compilador), La soberanía de los Estados
sobre sus recursos naturales, IIJ-UNAM, México, 1980, p. 72.
316
Cuestiones en materia de presupuesto, gastos y administración fiduciaria.
317
Becerra, op. cit., p. 7.
318
Méndez Silva, op. cit., p. 74.
más que una recomendación o una simple invitación, a saber:

1. Resoluciones que determinan la existencia de hechos o situaciones legales
concretas, y que bien pueden ser calificadas como obligatorias en aquello que
específicamente “determinan”, ejemplo, la resolución 2145 (XXI) del 27 de
octubre de 1966 por la cual la Asamblea General revocó el mandato de África
del Sur sobre el Sud-Oeste Africano.
2. Resoluciones que tienen como fin principal expresar un acuerdo no formal en-
tre los diferentes Estados miembros, y que en el fondo pueden considerarse
similares a los acuerdos multilaterales en forma simplificada, ejemplo, la
Resolución (XVIII) aprobada por unanimidad el 13 de diciembre de 1963.319 El
carácter obligatorio de dicha resolución se debe sobre todo al hecho de que
varios representantes han manifestado su voluntad de quedar obligados por el
documento en cuestión.
3. Resoluciones que comprenden “declaraciones” de carácter “general”, y aunque
no sean creadoras de derecho, pueden probar o precisar la existencia de reglas
jurídicas, o aún más la inexistencia de una opinio iuris en el seno de la comunidad
internacional, ejemplo, la resolución 95 (I) del 11 de diciembre de 1946 por la
cual la Asamblea General confirma los principios de derecho reconocidos por
el Estatuto del Tribunal de Nüremberg y por la sentencia de éste.320
Las resoluciones pueden ser fuente de derecho en la medida en que cumplan con
dos requisitos: uno cuantitativo, destinado a comprobar el número de Estados que
han votado a favor de una resolución, y uno cualitativo, encaminado a desentrañar el
objeto de la resolución y los alcances que pretendieron dársele. Algunos doctrinarios
señalan que las resoluciones adoptadas por unanimidad pueden, dependiendo de su
objeto, ser consideradas como fuente derecho, pero que aquellas que son el resultado
de una votación mayoritaria presentan dificultad para comprobar sus efectos
vinculantes.
La creación de un derecho, la confirmación de uno existente, o la mera enunciación
de pronunciamientos dentro de una resolución, debe buscarse, en primer lugar, en el
propio texto y redacción de la resolución; en segundo lugar, en la convicción jurídica
de los Estados al momento de votar a su favor; en tercer lugar, en la práctica
internacional subsecuente tanto de los Estados como de la propia organización
internacional; y, en cuarto lugar, del número de Estados que votaron a favor de tal
resolución. No obstante lo anterior, ante la dificultad actual para adoptar resoluciones
por unanimidad, la obligatoriedad de una resolución debe encontrarse en la convicción
jurídica de los Estados y en la práctica internacional.
A la luz de la práctica actual, no se puede negar la naturaleza normativa de algunas
resoluciones de organizaciones internacionales, que por su vocación universal y plu-
ral como la Asamblea General de Naciones Unidas o por su especialización temática
en un área determinada, poseen una naturaleza cuasi-legislativa inherente. Para
319
Declaración de los principios jurídicos que rigen las actividades de los Estados en mate-
ria de exploración y utilización del espacio extra-atmosférico.
320
Esta clasificación de Jorge Castañeda es citada por Alonso Gómez-Robledo Verduzco
en: “Significación jurídica del principio de la soberanía permanente sobre los recursos natu-
rales”, mismo autor, op. cit., p. 46.
autores como Velázquez Elizarrarás, resulta inobjetable que el sistema de Naciones

Unidas, a través de su Asamblea General, los organismos especializados y los
regionales, en menor medida, puede funcionar como agentes de creación de normas
jurídicas internacionales. No es que se trate de un proceso legislativo directo o
estatuario como afirman ciertos publicistas, sino que frente a un vacío legal o laguna
de derecho, y ante la insuficiencia o lentitud, este proceso de características políticas
que algunos denominan ‘diplomacia parlamentaria’, tiene un considerable valor, por
ejemplo, para:
a) Refinar conceptos jurídicos, a través del examen general de ellos;

b) Introducir con precisión el elemento de la opinio iuris;
c) Clarificar problemas jurídicos;
d) Estimular la reglamentación de nuevas funciones internacionales;
e) Interpretar y aplicar la Carta de las Naciones Unidas o las cartas constitucionales
de otros organismos;
f) Revelar o introducir nuevos principios;
g) Depurar y mejorar la labor que tienen a su cargo todos los cuerpos cuasi-
legislativos de la escena mundial; y,
h) Elaborar el trabajo preparatorio de una auténtica legislación internacional propia
del siglo XXI.321
REFLEXIÓN FINAL
El término soft law ha sido empleado de forma imprecisa y, muchas veces, oportunista
y tendenciosa. Así, en sus origines, McNair lo utilizó para diferenciar las proposiciones
de lege lata de las de lege ferenda. Posteriormente, fue estrechamente vinculado a la
importancia y trascendencia jurídica de algunas resoluciones de la Asamblea Ge-
neral de las Naciones Unidas. Finalmente, en la actualidad, se le utiliza para hacer
referencia a todas aquellas manifestaciones jurídicas que sin ser obligatorias, tienen
ciertos efectos legales. Asimismo, dicho término ha sido dotado de connotaciones
políticas destinadas a comprobar su utilización como un mecanismo de los Estados
para evadir los canales formales del derecho internacional y del derecho nacional.
Para algunos autores, el soft law constituye una forma efectiva de evadir los pesos y
contrapesos constitucionales que impiden al Poder Ejecutivo comprometer
internacionalmente al Estado, sin antes haber pasado por el análisis y aprobación del
Poder Legislativo.322
El soft law tiene su mayor cuota de aplicación en los ámbitos de las organizaciones
internacionales y los actos jurídicos unilaterales del Estado. Indistintamente pueden
ser calificados como soft law las resoluciones, recomendaciones, declaraciones,
directrices, programas, códigos, etc., adoptados en el marco de una organización
internacional, lo mismo que los acuerdos ejecutivos, memoranda o bases de
321
Velázquez Elizarrarás, op. cit., pp. 30 y 31.
322
Cfr. También, KLABBERS, Jan, “The Undesirability of Soft Law”, en Nordic Journal of
International Law, Kluwer Law International, The Netherlands, n°67, 1998, p. 384.
entendimiento, comunicados conjuntos, cartas reversales, etc., adoptados por los

Estados en sus relaciones bilaterales o multilaterales. Las manifestaciones actuales
del soft law son tan variadas que, incluso, puede otorgársele dicha naturaleza a las
opiniones disidentes o separadas de un juez internacional o a las opiniones consultivas
de un tribunal internacional. Así, por ejemplo, nadie puede negar el cumplimiento
espontáneo, por parte de sus miembros, de las recomendaciones o declaraciones
adoptadas por la OCDE, o que los Estados observan con disciplina los lineamientos,
directrices y reglas elaborados por el FMI y el Grupo Banco Mundial (BIRF, AIF, CFI,
OMGI y CIADI).
Asimismo, no puede negarse el cumplimiento estatal de las políticas económicas
dictadas por esos organismos financieros internacionales en el denominado Consenso
de Washington, tales como: la disciplina fiscal, reducción del gasto público, reforma
impositiva, liberalización de tipos de interés, privatizaciones, desregulaciones,
promoción de la inversión extranjera, tipos de cambio, liberalización comercial, etc.
Finalmente, y a pesar de no ser obligatorias, no puede negarse el efecto jurídico de
opiniones consultivas como las emitidas por la CIJ con motivo de las Reservas a la
Convención del Genocidio y el Sahara Occidental, por citar algunos ejemplos.
La extensión y aplicación actuales del soft law son asombrosas. Algunas normas
e instrumentos ‘suaves’ gozan de amplio consenso y de plena observancia, por lo que
continuar negando la importancia y trascendencia de esta tendencia del derecho y las
relaciones internacionales, sería tanto como negar la realidad misma de las relaciones
jurídicas internacionales. No obstante, una de las principales críticas realizadas en
torno al soft law radica en la aparente imposibilidad de exigir el cumplimiento de las
obligaciones contraídas a través de este tipo de instrumentos.
La comprensión cabal del fenómeno soft en los ámbitos del derecho internacional,
las organizaciones y las relaciones internacionales, obliga a superar visiones
decimonónicas que de manera artificial separaban y aislaban la realidad social en
estancos y disciplinas. El denominado soft law es prueba clara de la naturaleza inter
y multidisciplinaria del derecho internacional, la organización internacional y las
relaciones Internacionales. De asumir un enfoque eminentemente jurídico, se corre
el riesgo de ignorar la gran multiplicidad de manifestaciones que puede revestir el
proceso de creación normativa y el mundo de la ley y la justicia internacionales. De
aferrarse a una perspectiva política y social, se afirmaría que el soft law responde a
los intereses políticos y económicos de los Estados, cuando, por el contrario, es un
claro ejemplo de los inimaginables caminos que la sociedad internacional, en calidad
de conglomerado compuesto por seres humanos y entidades complejas, puede adoptar
para crear obligaciones y normas que regulen eficaz y eficientemente la conducta de
los sujetos y actores de las relaciones internacionales, Estados y organizaciones
principalmente, del tiempo convulso que hoy vivimos.
260
260 BLANCA
261
TERCERA PARTE
PROPUESTAS PARA LA CONCEPCIÓN CRÍTICA

Y LA TRANSFORMACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN
INTERNACIONAL
262
262 BLANCA
263
CAPÍTULO 10
PENSAMIENTO Y POLÍTICA EN LA EVOLUCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN

INTERNACIONAL: UNA VISIÓN HISTORIOGRÁFICA
SUMARIO
Preámbulo. 10.1. La crisis internacional y los procesos histórico-políticos actuales.

10.2. El fenómeno de la guerra y la organización internacional. 10.3. El derecho
internacional, el Estado y la organización internacional. 10.4. Fases principales del
desarrollo histórico de la organización internacional. 10.5. Organizaciones
internacionales de importancia histórica. 10.6. La Liga o Sociedad de Naciones: Primer
esfuerzo de organización internacional de tendencias universalistas. Reflexión final.
PREÁMBULO
El presente marco historiográfico de la evolución del fenómeno político de la

organización internacional se basa en el análisis histórico-descriptivo de los principales
procesos críticos que se han dado en este campo de las relaciones internacionales y
está centrado en el desarrollo que ha observado durante las últimas cuatro décadas,
dado que se trata de una época de grandes cambios marcada por la constante de una
crisis generalizada, con todas sus características e intensidades, entre las que destacan
la distensión entre los dos grandes bloques de poder mundial y de sus organismos
internacionales gravitacionales, la transformación radical del mundo socialista y, por
supuesto, los cambios estructurales en el sistema capitalista orbital.
Las interpretaciones sobre la crisis general del capitalismo que ha impactado la
configuración de los organismos internacionales que se habían mantenido inmutables
desde su creación durante la guerra fría, incluyendo a las Naciones Unidas, son muy
variadas y los autores que la estudian sólo parecen coincidir en que se trata de un
fenómeno de naturaleza cíclica y estructural, generalizado, orgánico, internacional y
global. Un estado de cosas ya conocido en las relaciones internacionales del pasado,
en el que ahora irrumpen y potencian mutaciones estructurales significativas en los
sistemas de producción y de consumo, en la aplicación de la ciencia y la tecnología,
en el intercambio económico-comercial, en las relaciones políticas internacionales y,
por supuesto, en el diseño de un sistema político mundial que no termina de articularse.
Para un adecuado dimensionamiento historiográfico y prospectivo de lo que
denominamos pensamiento y política en la evolución de la organización internacional,
hemos dispuesto su exposición abarcando puntos centrales del debate sobre la crisis
internacional y los procesos histórico-políticos actuales, para pasar después a la

revisión del fenómeno de la guerra y su relación directa con la organización
internacional, tanto en la antigüedad como en los tiempos presentes.
Subsecuentemente, nos involucramos con la comparación entre los niveles cognitivos
del derecho internacional, el Estado y la organización internacional, como base
necesaria para entender las fases principales del desarrollo histórico de la organización
internacional, las organizaciones internacionales de importancia histórica (UPU, UIT
y OMI, como las principales), para terminar con el balance ponderado de la Liga o
Sociedad de Naciones, ubicándola, con sus logros y desaciertos, como el primer
gran esfuerzo de la sociedad de Estados para edificar una organización internacional
de tendencias universalistas y que sería, con el paso infausto de los desacuerdos
que desembocan en una segunda conflagración mundial, la simiente del sistema
prevaleciente de la Organización de las Naciones Unidas.
10.1. La crisis internacional y los procesos histórico-políticos actuales
La crisis es generalizada, porque ningún país ha escapado a su acción, e incluso los

más desarrollados sufren sus efectos. Es internacional y global, porque se manifiesta
en todas las naciones y en todas las esferas de actividad, tanto social, política,
económica, jurídica, cultural o financiera. De hecho no es un fenómeno de nuevo
cuño, por el contrario, desde 1825 se ha presentado cíclicamente, como resultado de
las contradicciones del propio sistema de economía capitalista mundial. Por ello, para
comprenderla como un proceso continuo que impacta a las relaciones y los organismos
internacionales hasta el fin de la bipolaridad, con efectos al presente, es útil considerar
nuestra perspectiva neo-marxista,323 que le atribuye, al menos, cinco etapas definidas:
La primera, corre desde la gran conflagración de 1914-1918 hasta fines de los
años treinta, un período en que el capitalismo deja de ser un sistema universal al
aparecer el socialismo, detectándose profundas inestabilidades y una inflación que
desequilibra el mercado y los precios, con los consiguientes cambios producidos por
una creciente monopolización del capital que favorece las crisis de sobreproducción.
El fascismo, la guerra y la militarización acelerada dan una dimensión mundial a la
crisis, afectando a todos los países capitalistas, entrelazando la crisis industrial con la
agraria al golpear la producción agropecuaria; los monopolios detienen la caída de
los precios impidiendo una natural salida a la crisis.
La segunda etapa, se da como resultado de la actividad fascista y su carrera
armamentista que libera al capitalismo de la crisis y la depresión de los años treinta.
La II Guerra Mundial, considerada producto de un conflicto interimperialista y con una
proyección fundamentalmente antisoviética, inicia esta segunda fase que se prolonga
hasta la mitad de la década de los cincuenta. El rasgo principal de este lapso crítico lo
constituye la consolidación de un bloque socialista configurado como un nuevo sistema
mundial, que en unos años se extiende desde Europa Central hasta el Sur y Sureste
323
AGUILAR, Monteverde, Alonso, La Crisis del Capitalismo, Editorial Nuestro tiempo, México,
1979, pp. 212-219.
CAPÍTULO 10 PENSAMIENTO Y POLÍTICA EN LA EVOLUCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ... 265
de Asia, reflejando la crisis del sistema colonial del imperialismo. La guerra proporciona
al capitalismo la posibilidad de resurgir de una economía bélica a una de paz, ante la
necesidad de proporcionar a los países devastados los medios para su reconstrucción
y de cubrir las demandas de consumo de todo tipo de bienes y medios de producción
que habían dejado de producirse. En 1948-1949, dentro de esta segunda etapa, se
vislumbra un nuevo surgimiento de la crisis, que no estalla realmente, gracias otra
vez, a una guerra, la de Corea, que reclama gran actividad para el rearme. En 1953-
1954, al terminar este conflicto, y caer la producción, aparece la tendencia al
estancamiento en Reino Unido y Estados Unidos, aunque países como Alemania y
Japón, intensifican su actividad productiva.
La tercera etapa de la crisis general, se inicia a mediados de los cincuenta con la
característica distinta de no ser esta vez ocasionada por una guerra. El sistema colo-
nial se desploma intensificándose la rivalidad entre los dos sistemas, socialista y
capitalista. A pesar de la política del Estado Benefactor y el keynesianismo de la
época, a partir de 1967 se inicia esta nueva fase de profunda crisis. Se da por una
militarización de la economía, una revolución científico tecnológica y el desarrollo del
capitalismo monopolista del Estado, un fuerte desempleo, inflación severa y desajustes
monetarios comerciales y financieros. Este nivel de análisis, nos permite apreciar el
proceso histórico de la crisis actual: los años previos al comienzo de la era global
capitalista a fines de los setentas y comienzo de los ochentas, son tiempos de una
mayor concentración de capitales y de internacionalización de la producción,
observándose una gran diversificación de la división internacional del trabajo con la
formación de empresas transnacionales y consorcios multinacionales, y una fuerte
presencia de los organismos internacionales políticos y económicos, de dentro y fuera
del sistema de las Naciones Unidas. Se pusieron en práctica técnicas anticrisis por lo
general altamente inflacionarias, y una política de expansión monetaria auspiciada
por el FMI que trajo aparejada una inflación acelerada y universal, que llevó al derrumbe
del sistema monetario internacional, proclamando la inconvertibilidad del dólar
norteamericano con relación al oro. Se creó así una nueva situación coyuntural que
generalizó la idea de reestructurar en serio tanto las reglas como las instituciones
económicas y financieras internacionales, pero éstas permanecieron prácticamente
sin cambios apreciables.
La cuarta etapa, arranca a partir de la primera mitad de los setentas y se prolonga
hasta mediados de los ochentas, y se caracteriza por el surgimiento de fuertes barreras
proteccionistas que cambiaron el esquema prevaleciente, debido a las condiciones
depresivas de la demanda, deteniendo la apertura del comercio exterior con una mayor
competitividad entre los mercados internacionales. Irrumpe con gran fuerza en la
escena la globalización de los procesos y la economía internacional capitalista acusa
un trayecto de recesión generalizada, junto con una crisis de sobreproducción, que
contrariamente a lo esperado, agravó la inflación. A partir de 1974 y hasta la subida al
poder de Mijail Gorbachov en 1985, el comercio mundial se mantuvo hasta cierto
punto dinámico, con expansión en el mercado de capitales, pero, a partir de entonces,
las recesiones de la acumulación de capital real van a aparecer en adelante
combinadas con la crisis financiera internacional, tal y como quedó plenamente
demostrado en el colapso financiero mundial de 2008 y cuyos efectos se están
prolongando a la segunda década de este tercer milenio.
La organización internacional financiera y monetaria, en estrecha relación con los

procesos observados, adquieren máxima importancia y se instituyen en mecanismos
manipuladores de la economía. Los Estados comienzan a endeudarse hasta niveles
nunca antes vistos e inician negociaciones con los organismos financieros
internacionales como el Banco Mundial y el FMI, para reestructurar sus deudas a
partir de los acuerdos de Bretton Woods de 1944. Las organizaciones internacionales
se convierten en financiadoras y cooperadoras de recursos económicos, que son
otorgados por medio de ellas y bajo sus condiciones. Las bases del Fondo provocan
severas críticas del grueso de los países en desarrollo al considerarse que reflejan,
únicamente los intereses de los más fuertes. El propio sistema de votaciones dentro
de los organismos internacionales indica, ayer como hoy, que no puede haber
imparcialidad, en tanto que los países que aportan mayores contribuciones son
precisamente, los más desarrollados, manejando un 65-75 por ciento del capital so-
cial y ejerciendo un derecho de veto y de elección.
Las medidas sugeridas por el FMI han sido muy controvertidas y en la práctica
han demostrado resultados inesperados. La polémica se centra en la posibilidad de
conjugar la democracia y desarrollo económico con políticas de ajuste interno que
implican altos costos sociales. La manera como se desarrolló la crisis generalizada
del sistema capitalista exigió una modificación del sistema financiero internacional
establecido en Bretton Woods, como única posibilidad de detener el endeudamiento
externo progresivo de los países de menores recursos, Como señala Vajruschev, lo
más grave de la situación es que la dependencia se ha intitucionalizado por medio de
todos estos organismos financieros internacionales, haciendo patente la superioridad
de los Estados que detentan el poder político y económico.324
La quinta etapa crítica, se inicia con el fin del bipolarismo de posguerra y la caída
del socialismo en la URSS y llega prácticamente hasta nuestros días con cambios
sustanciales en la economía y la política internacionales, en una lógica global que
parece no dará marcha atrás, involucrando la presencia de nuevas potencias
emergentes y bloques de integración supranacional que le imprimen una fisonomía
altamente descentralizada al fenómeno de la organización internacional en todos los
niveles del sistema político mundial prevaleciente. En efecto, la crisis actual en la
economía, la ciencia, la política, la cultura y el derecho y lo social, con nuevos cambios,
distintos esquemas, hegemonías que prevalecen, instituciones internacionales que
no se ajustan a las nuevas condiciones, órganos supranacionales manipulados por
las potencias, guerras y conflictos, han puesto también en crisis al sistema multila-
teral, principio esencial de la organización internacional como entidad total. Las
negociaciones tradicionales y las renegociaciones a la usanza de los grandes decisores
con los organismos financieros internacionales, son ejemplos de la vuelta a la
bilateralidad, en su papel de vigilantes y reguladores de las poíticas financieras
planetarias. El FMI prácticamente se autonomiza del sistema de Naciones Unidas y
se comporta como una organización macroeconómica que maneja sus asuntos de
manera estrictamente discrecional y bilateral, con cada uno de los Estados con los
324
VAJRUSCHEV, V., El neocolonialismo y sus métodos, Editorial Progreso, Moscú, 1974.
Ver en especial el Capítulo II.6. Utilización de las organizaciones internacionales y regionales,
pp. 143-144.
que establece lazos, asumiendo en la realidad el papel de un intermediario pragmático

entre acreedores y deudores, y entre grandes, medianas y pequeñas potencias.
Desde fines de los noventas, más aún a partir de las guerras del Golfo Pérsico en
sus ediciones 1991 y 2003, la organización internacional se mueve en la dicotomía
multilateralización versus bilateralización de las relaciones internacionales. El mundo
actual vive una peligrosa crisis del multilatarismo, que se refleja en el tratamiento
sectorizado de los problemas económicos y políticos de naturaleza mundial, que
reclaman por lo mismo, soluciones globales. Las organizaciones multilaterales
gubernamentales reflejan mejor que nadie los efectos de la crisis contemporánea, al
ver reducido su número y seriamente mermada su capacidad de respuesta a las
demandas de la comunidad internacional, mientras que, por su parte, las estructuras
no gubernamentales crecen en términos cuantitativos pero también ven drásticamente
reducido su margen de maniobra y su poder de solución sobre los grandes desafíos
de un escenario donde priva la desorganización y la pugna de intereses particulares.
Empero, en las ONG los intereses en colisión encuentran respuestas y salidas prontas
gracias al arreglo más inmediato entre los individuos que las conforman, en tanto
que, en las organizaciones intergubernamentales, el desencuentro se refleja con más
fuerza dado que los intereses son nacionales e involucran choques de soberanías,
más que una cooperación sistemática y ordenada, siendo más difícil lograr el consenso
entre Estados y poderes.325
La multilateralidad es la esencia del parlamentarismo que da sentido a toda
organización internacional moderna y su origen se encuentra en la búsqueda de la
solución a los problemas mundiales, con base en perspectivas más racionales y más
ambiciosas que las previstas en los acuerdos bilaterales y subregionales.326 Sus causas
pueden situarse en la necesidad de sentar acuerdos entre un número mayor de
Estados, al reconocerse la importancia de los compromisos documentados en tratados
o concertaciones jurídico-normativas, con el fin de atender asuntos en los que se
conjuntaron intereses de un grupo amplio de naciones. En los tratados multilaterales,
por ejemplo, es de singular interés la aplicación de reglas especiales, en cuanto a la
entrada en vigor, las reservas, el acceso de otras Partes y su aplicación y terminación.327
Estas normas adquieren vital importancia dado que en toda empresa internacional,
pueden surgir divergencias de la contradicción de intereses entre los países que
participan.
De este ejemplo podemos inferir algunas conclusiones para redondear la
explicación de la crisis del multilateralismo, que no sólo se da en el nivel de la ONU,
sino que está presente en casos de instituciones internacionales específicas, donde
es tangible que los intereses encontrados de las naciones en el nivel bilateral, amenaza
325
Las crisis, capitalistas o de otra índole que impactan a las OIG, han favorecido la
proliferación de las ONG, pero en un grado en que sólo pueden clasificarse por su naturaleza.
No existe un régimen jurídico para ellas, sino que su reglamentación sólo queda supeditada a
los lineamientos de las Naciones Unidas y su reconocimiento al estatus consultivo que las
vincula al Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la Organización y a otros organismos
especializados del sistema.
326
SEARA, Vázquez, Modesto, Tratado General de la Organización Internacional, FCE,
México, 1986, p. 896.
327
SORENSEN, Max, Manual de Derecho Público, FCE, México, 1ª edic. 1973, 6ª reimp.
1998, pp. 266-270.
regularmente la efectividad de los acuerdos y las transacciones multilaterales. En

este sentido, la afirmación de Edward Luck,328 respecto a la necesidad de delimitar
los alcances de la organización universal resulta válida al señalar que no deben
esperarse milagros de una institución que opera en un medio tan difícil como el
internacional, en permanente acoso de las crisis del sistema capitalista y en el que
las prioridades y políticas de los países que participan no concuerdan en un nivel
multilateral y sobre todo, el bilateral con las grandes potencias, especialmente con
Estados Unidos, cuya injerencia en la Organizacón es extremadamente persistente
merced a las proporciones en las aportaciones económicas, tan dispares respecto de
las que cubren la generalidad de Estados miembros..
Sin embargo, debe considerarse cuidadosamente la cuestión de ligar la crisis del
multilateralismo, reflejada en esta calificación atribuida a la ONU, con el asunto de si o
no es una organización de utilidad. Así lo señala Kurt Waldheim, en su último informe
anual como Secretario General de la entidad,329 afirmando que la pregunta a plantearse
sería si la humanidad en conjunto se beneficia o no con su existencia. Es evidente que
la respuesta no acepta dudas, ya que gracias a la ONU como foro político universal se
ha evitado y contenido la violencia internacional en numerosas ocasiones, enfrentándose
a problemas internacionales que no podrían haberse resuelto en otro nivel.
No se olvide que son las propias naciones que critican a la Organización y que
ocasionan su falta de efectividad, las que confirman y aceptan su misión de mantener
la paz y seguridad internacionales, pero que al mismo tiempo, defienden el principio
de igualdad soberana; de aquí que, sin ánimo de defender la creación de una autoridad
supracionacional que ya desde Yalta y Postdam se veía como única posibilidad de
evitar las guerras, debe aceptarse que es el propio modo y el carácter con que se
establece el sistema multilateral, el factor que determina que periodicamente, caiga
en un proceso de crisis, que a semejanza de los ciclos económicos, se presenta de
manera cíclica y emergiendo cada vez con nuevas perspectivas de renovación y
promesas de arribar a una época en que las propias naciones impongan colectivamente
su buena voluntad y la hagan efectiva. Esta proyección es la que nos permite apreciar
la necesidad de que la organización internacional, con la ONU a la cabeza y como
ejemplo a seguir, retome el camino del multilateralismo para fomentar la cooperación
y resolver los conflictos, cuestión que depende enteramente de que todos los países
que las integran las hagan medios eficaces de colaboración y desarrollo compartido
en un sistema de relaciones internacionales que tiende bilateralizar los vínculos entre
sus actores principales.
Se confima entonces que la crisis actual se refleja en todos los ámbitos, económico,
político, social y jurídico del quehacer internacional, resaltando una aguda parálisis
del multilateralismo, que a pesar de los esfuerzos de la propia organización
internacional y aun contra lo que se afirma en los círculos oficiales, no se ha logrado
superar. A ello hay que agregar el flagelo de la crisis presupuestaria en la gran mayoría
de las organizaciones internacionales, derivada principalmente de la falta de confianza
de los Estados donantes que exigen por un lado, mejores resultados en el uso de los
328
LUCK, Edward, C., “The U.N. at 40: a supporters’s lament, Foreign Policy”, invierno
1984-85, pp. 143-159, en Contextos, No. 47, Año 2, SSP, México, 15 marzo 1985, pp. 17-24.
329
WALDHEIM, Kurt, The United Nations: the tarnished image, foreign affairs, Otoño 1984,
p.p. 93-107, en Contextos, No. 47, Año 2, SSP, México, pp. 3-10.
recursos, mientras que por el otro, escatiman voluntades políticas para parlamentar
las decisiones orientadas a producir los efectos idóneos. Aquí, otro aspecto de la
crisis del multilateralismo se aprecia en la insuficiencia de la propia organización
internacional para controlar el fenómeno supranacional, haciendo que los problemas
de alcance global se vean bilateralizados, como ya antes se apuntó.
Pero hay que hacer notar que con la entrada del nuevo milenio, la crisis del
capitalismo ha provocado que este sistema económico-político esté dejando de ser
una oligarquía tripartita internacional para dar paso a una más equitativa distribución
del poder con la cual la organización internacional está dejando de servir sólo a los
intereses del mundo industrializado. Resurgen ahora, a la par de los grandes procesos
de la organización de integración regional, diferentes e inesperados problemas sociales
como la explosión de los nacionalismos, los desajustes económicos de deuda externa,
inflación y descapitalización, así como políticos de alta preocupación como el
neocolonialismo, la explotación intensiva de los recursos naturales y la degradación
del medio ambiente del orbe, junto con los reclamos de nuevos sujetos internacionales,
la creación de movimientos de protesta organizados y un cambio del rol hacia el
protagonismo real de una sociedad transnacional laica.
En los últimos veinte años, la crisis ha producido cambios inusitadamente rápidos
que permiten apreciar el peligro latente de una revolución del mundo en desarrollo
(175 Estados), que de manera paulatina ha tomado fuerza, imponiendo su presencia
en casi todos los organismos internacionales, aun los de carácter cerrado como la
OCDE y los de estricto alcance regional y aun los de seguridad como el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, y la OTAN (la evidencia del cambio está en la
presencia de Rusia en la nueva Alianza Atlántica).
No puede negarse por otro lado, que la globalización y los nuevos métodos de la
contienda posguerra fría, dentro y fuera de la égida de la organización internacional,
le han dado otro perfil a la crisis general y han favorecido la integración de diferentes
bloques y grupos organizados internacionalmente, como los formados en América
del Norte y América del Sur, el nuevo esquema de cooperación trilateral Canadá-
Estados Unidos-Europa, los Foros como el Asia-Pacífico-APEC, los nuevos países
industrializados-NICS, la Comunidad de Estados Independientes (CEI) encabezada
por Rusia y otras once ex repúblicas soviéticas, la que a su vez, conforma el sistema
BRIC de las llamadas potencias emergentes junto con Brasil, China e India, con la
posible incorporación de Sudáfrica al concierto.
Pero en el fondo, persiste un contexto de crisis profunda para la cual no se
vislumbran todavía soluciones democráticas y definitivas en un nuevo orden
internacional que no acaba de edificarse, ya que existe una represión abierta para
contener los cambios, y, donde gracias a que todos los Estados pretenden la mayor
ventaja, principalmente las hegemonías, la eficacia de las organizaciones
internacionales, OIG y ONG, se torna más débil y las negociaciones internacionales
se complican aún más. Surge entonces, la posibilidad de la guerra, un recurso
recurrente en la historia política de la sociedad internacional, como un medio más
eficaz para resolver las crisis y continuar la política aun por medios violentos. Así, se
percibe una clara relación entre la guerra y la organización internacional, como lo
apreciaremos en el siguiente epígrafe.330
330
CLAUSEWITZ, Karl Von, De la Guerra, Colofón, S.A., México, 2006.
10.2. El fenómeno de la guerra y la organización internacional
El concepto de guerra es uno de los más antiguos y controvertidos en materia de

estudios internacionales. Las definiciones han cambiado desde las propias de un
diccionario que las define como “agresión y resultado de la conquista de un país
extranjero y crímenes de guerra”,331 hasta las que señalan que el término guerra deriva
del vocablo germánico werra que significa “toda desavenencia y rompimiento de paz
entre dos o más potencias” y en una segunda acepción, es la “lucha armada entre
dos o más naciones”.332
El derecho internacional público tradicional dedica por lo regular un apartado espe-
cial al Derecho de Guerra (jus belli),333 principalmente en los textos que vieron la luz en
los años inmediatos siguientes a la segunda gran guerra y que continuaron hasta los
años setenta, considerándolo por separado o clasificándolo en ocasiones como parte
del derecho internacional humanitario (DIH), el cual tiene por objetivo nuclear la protección
de las personas afectadas por conflictos armados y por extensión, de los bienes que no
tienen relación directa con actos militares. Más adelante, a partir de los ochentas, los
juristas internacionales van dejando de tratar en sus obras el capítulo del derecho de
guerra para situar en su lugar temas de derecho internacional de “mayor actualidad” o
mejor encaminados a los derechos humanos, la solución pacífica de controversias y al
propio DIH. Va quedando atrás entonces, el criterio de dividir los grandes tratados de
derecho internacional en sus clásicas dos partes centrales: el Derecho de la Paz, y el
Derecho de la Guerra. Esta tendencia se observa con mayor claridad en los autores de
los noventas y del presente siglo, dando la impresión de que el tema de la guerra en el
derecho es para ellos cada vez menos importante en la medida en que las actuales
generaciones se van alejando de la conflagración mundial de 1939-1945 y de sus efectos.
Pareciera, en otros términos, que la memoria histórica de las sociedades debiera pasar
por alto una experiencia de terribles consecuencias que otros vivieron y que los de
ahora debieran olvidar y no repetir.
Empero, quienes vinimos al mundo poco después de concluido aquel ejemplo
supremo de violencia generalizada, pensamos que la mejor manera de precaver la
guerra es conociendo primero su contenido y efectos, para después instrumentar las
medidas más eficaces para mantener la paz y seguridad internacionales. Y es que la
guerra es, ante todo, una realidad política inobjetable y no debe soslayarse su
naturaleza de ser una constante en la historia de las relaciones internacionales, que
siempre ha acompañado a la humanidad en su devenir y que, como lo expresaba
Lenin, es una manera habitual de continuar la política por medios violentos y un
mecanismo productor de diversas formas de organización de los combatientes, an-
tes, durante y después del conflicto. Así ocurrió, por ejemplo, en la Grecia antigua con
331
OSMANCZYK, Edmund, Jan, Enciclopedia Mundial de Relaciones Internacionales y
Naciones Unidas, FCE, México, 1976, p. 2091.
332
REAL Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, Espasa-Calpe, S.A., 19ª
ed., Madrid, 1970, p. 685.
333
No debe confundirse bajo ninguna circunstancia, al Jus Belli o derecho de la guerra, con
el Jus ad Bellum o derecho a la guerra, este último proscrito como recurso válido de los Estados
en sus relaciones internacionales, por virtud del Tratado Briand-Kellog de 1928.
las Ligas, Anfictionías y Confederaciones –organizaciones que vinculaban a las

Ciudades-Estado griegas para la defensa y el combate–, y volvió a ocurrir al final de
la Primera Guerra Mundial con la creación de la Sociedad de Naciones a partir del
Tratado de Versalles de 1919 y, por supuesto, con el establecimiento de las Naciones
Unidas al término de la Segunda Guerra Mundial por virtud de las grandes reuniones
cumbre de las potencias aliadas y la Conferencia de San Francisco de la que deriva
la Carta, un documento de alcances universales producto puro del juego de relaciones
de poder y de un conflicto que trastocó el orden planetario. Es evidente pues, que
existen una serie de interacciones complejas del fenómeno político de la guerra, el
paradigma del poder y el conflicto entre Estados, con la existencia y desarrollo de la
organización internacional y, ante todo, con la configuración de un sistema político
mundial determinado.
También es cierto que actualmente el término guerra ya no se utiliza como en el
pasado; se habla ahora simplemente de conflictos armados. El latín bellum se aplica
en el derecho internacional en dos sentidos: el jus ad bellum, como el derecho a
hacer la guerra y el jus in bello, concepto que contiene las reglas para cumplir en una
guerra y en el cual se apoya el DIH. Desde el Contrato Social de Juan Jacobo
Rousseau, a partir del Renacimiento, se sientan las bases de este derecho humanitario,
en el sentido de considerar a la guerra como un combate entre militares sin involucrar
a la población civil ni a los bienes fuera del dominio castrense.
Las consecuencias reales de la guerra en el sistema internacional, surgen con los
problemas del derecho de las naciones al espacio que van conquistando, desde las
ventajas militares y estratégicas comunes hasta la explotación de los minerales de
los polos terrestres y de la luna y otros cuerpos celestes. Se ha ido generando una
destructiva e inverosímil fuerza militar que no cesa de aumentar a lo largo de la historia,
desde la época de Alejandro, César y Aníbal hasta los demenciales misiles neutrónicos
que hoy son nuestra perenne preocupación y la razón de ser de los organismos
internacionales puestos al cuidado de la paz y la contención de las hostilidades.
Mientras tanto, las organizaciones militares, los Pactos y las Alianzas, tanto de la
Guerra Fría como del unipolarismo de la era global, consideran seriamente el hecho
de que ya no existen las guerras locales y que todo conflicto localizado tiende a
regionalizarse o internacionalizarse invariablemente.
El proscenio de la guerra y de la organización internacional se han estrechado al
extremo por mérito de los procesos globales y de las ambiciones territoriales. La
guerra, en la práctica internacional, considerada como medio normal de la política
llevada por vías distintas, se define también como “el instrumento principal de la
adaptación del derecho positivo a las circunstancias cambiantes del medio
internacional”.334 Las modificaciones en la distribución del poder han afectado
estructural y funcionalmente a las relaciones internacionales. Con el progreso de la
ciencia, la tecnología y la economía, han avanzado los armamentos, el poder
económico y la política exterior, en un grado tal que pueden considerarse condiciones
sine que non unas de otras. Al aparecer un “desequilibrio del poder”,335 entre naciones
334
TRUYOL y SERRA, Antonio, La sociedad internacional, Alianza Universidad, Madrid,
1981, p. 36.
335
Kripperdorff, El sistema internacional (…), op. cit., p. 20.
grandes y pequeñas, fuertes y débiles, desarrolladas y en vías de desarrollo,

observamos un nuevo fenómeno de tipo meta-histórico que nos presenta a la guerra
como factor de desarrollo de las propias organizaciones internacionales.
Ya en el siglo XVII se utilizaban conceptos tales como imperio universal, hegemonía
mundial, gobierno del mundo, lo que nos nuestra que se iniciaba ya una conciencia
del desarrollo de las relaciones internacionales, en la guerra y en la paz. Sin em-
bargo, fue dentro del marco de la interdependencia universal que las guerras dieron
origen a las relaciones internacionales como formas “bajo las cuales se presenta la
extensión universal de los conflictos entre las sociedades”.336 A pesar de ello,
transcurrieron casi trescientos años para que esa conciencia de la problemática
internacional tomara la forma de teoría.
Las relaciones internacionales, y con ellas las organizaciones entre Estados, tienen
pues, un origen histórico específico como realidad empírica y vinculaciones entre
entidades políticas independientes; empero, el estudio sistemático de la realidad
internacional, en el marco de una disciplina científica, sólo se inició alrededor de la
Primera Guerra Mundial. Es verdad que ya antes de ésta se había desatado un
movimiento idealista de pacificación, que se vio coronado con las conferencias de
paz de La Haya y de Ginebra, al tiempo que se habían creado instituciones
internacionales para luchar contra el armamentismo creciente, como la Fundación
Carnegie para la Paz Internacional y la Fundación de la Paz Mundial en el año de
1910.
Ernst-Otto Czempiel fijó el nacimiento de las relaciones internacionales como
ciencia el día 30 de mayo de 1919, día en que las delegaciones inglesa y
estadounidense acordaron fundar una serie de instituciones científicas para
investigación de las relaciones internacionales de sus respectivos países.337 La
intención de la nueva ciencia atrajo un punto más a la ciencia de la sociedad
internacional: “La intención de ayudar a la política en la realización de la paz (…)”.338
La tarea de la ciencia de las Relaciones Internacionales se definió como el impedir el
desarrollo de las guerras, a través de una codificación o “parlamentarización” de los
intereses de la sociedad internacional. Se crearon entonces la Sociedad de Naciones
y la Corte Permanente de Justicia Internacional, con la finalidad de resolver conflictos,
demostrando la existencia de la conciencia ya creada de que la guerra como fenómeno
social, político y económico, constituía una amenaza, al mismo tiempo que propiciaba
la creación de la Organización Internacional como rama recién aceptada de la ciencia
de las Relaciones Internacionales.
Además debe subrayarse que las guerras proporcionaban un estímulo poderoso
para la creación de organismos internacionales de distintos cortes, ya que aquello
que en tiempos de paz toma tiempos amplios y largos procesos, se acelera en tiempos
de guerra al requerir los Estados formar coaliciones en las que se comprometan a
una cooperación internacional inmediata a fin de protegerse en las partes enemigas
o que les permita asegurar y mantener la paz una vez obtenida la victoria. De hecho,
las coaliciones de 1815, 1918 y 1945 favorecieron la causa de la organización
336
Kripperdorff, Las relaciones internacionales (…), op. cit., p. 26.
337
CZEMPIEL, Ernst-Otto, Fragmento de libro, 1965, pp. 279-290.
338
Ibidem, p. 277.
internacional y una prueba de ello, como ya se ha mencionado, fue la creación del

Concierto de Europa, de la Liga de las Naciones y de la Organización de las Naciones
Unidad sucesivamente.
10.3. El derecho internacional, el Estado y la organización internacional
La base del derecho internacional “clásico”, en vigor hasta la Primera Guerra Mundial
fue el derecho público europeo llamado también “derecho de gentes europeo”. Este
derecho público fue iniciado por la Paz de Westfalia en 1648, fecha en que se considera
oficialmente que surgió el Estado moderno. A partir de ese año, se crearon tratados
como los de Menester y Osnabruck, que convirtieron la constitución del Imperio en
asunto europeo, y que fueron los primeros en una larga lista que formó un verdadero
corpus iuris gentium europeo.339 Este derecho público europeo fue la matriz del derecho
internacional mundial que rige en la actualidad. Su principio fundamental se fincaba
en la “legitimidad”, aunque hechos tales como el reparto de Polonia demostraron que
su aplicación fue menos estricta en el plano internacional que en el orden interno de
los Estados. Después del Congreso de Viena, el impacto de las ideas revolucionarias
y del bonapartismo reforzaron el principio de legitimidad como base del orden
internacional, aunque Gran Bretaña no lo aceptó totalmente.
La efectividad de las situaciones se antepuso a la legitimidad en la práctica
internacional, realidad interpretada por Voltaire al afirmar que los reyes, la conveniencia
y el derecho del más fuerte hace las veces de la justicia y que “son las victorias las
que hacen los tratados”.340 La efectividad del derecho público se observa como
constante de la sociedad internacional a lo largo de su desarrollo expansivo y este
carácter individualista del derecho internacional clásico no puede ser limitado sino en
el marco de una sociedad internacional organizada. En este punto asoma ya la
importancia de la interrelación que se va a dar hasta nuestros días, entre el derecho
de gentes y la organización de la sociedad internacional.
La Europa moderna, diferenciada de la Cristiana medieval por ser producto de
una pluralidad de Estados soberanos,341 que pugnaban por mantener su independencia
unos respectos a otros, puso en el tapete el problema fundamental de conciliar esa
pluralidad con las necesidades de cooperación producto de cualquier lazo que se
quisiera establecer con otras entidades. Esta realidad dio su fisonomía a la Europa
política que daría forma a la sociedad y a la organización internacional del presente.
Esta Europa política, fundamentada en la unidad dentro de la diversidad, que florece
en los siglos XVII y XVIII, lleva hacia la utilización del término “sistema”. El “sistema
de Estados europeo” o “sistema político de Europa”, en un plano universal del derecho
natural,342 está ligado por una red de relaciones e intereses de las naciones que lo
integran. La Europa moderna se percibe como una república, con miembros
independientes, que al reunirse en la búsqueda de un interés común y del orden y la
339
Truyol y Serra, op. cit., p. 35.
340
VOLTAIRE, Le Siécle de Louis XVI, Capítulo VIII, Francia, p. 696.
341
342
VATTEL, E. de, en Truyol y Serra, op. cit., p. 33.
libertad, producen la idea de la balanza política o del equilibrio del poder, que establece
que ningún gobierno predominará abiertamente o impondrá su ley a los demás. Nótese
que aquí se sientan las bases de la futura organización internacional.
De esta “república” europea se desprenden tres elementos esenciales: 1) un
derecho público común, 2) un equilibrio del poder como principio de funcionamiento,
que más tarde se transformaría en organización, y 3) una diplomacia permanente
como instrumento de la cooperación. Sin embargo, el sistema de Estados europeo,
monárquico de naturaleza, no alentó la participación de los pueblos y las naciones en
las relaciones internacionales, al predominar el interés dinástico como del Estado y
la solidaridad de los soberanos por encima del sentimiento nacional o del nacionalismo
que surgió en los siglos XIX y XX. El derecho internacional europeo se alteró por
primera vez con la secesión de las trece colonias inglesas de América que consiguieron
su independencia mediante un tratado de paz firmado en Paris en 1783. Bajo el título
de confederación, se inició un Estado soberano que más tarde se llamaría Estados
Unidos de América, poniendo en vigor su constitución en 1787 y cambiando la historia
de las relaciones internacionales, ya que a partir de entonces el sistema europeo
perdió su carácter continental. Este hecho va a impactar sobremanera en la
configuración del derecho internacional, del Estado y de la organización internacional.
En efecto, el derecho internacional se transformó con la revolución americana
que proclamó el derecho de los pueblos a su legitimidad democrática, basada en el
libre consentimiento del pueblo a disponer de su destino, es decir, a la
autodeterminación. La propia Declaración de Independencia, con su fundamento
intelectual de la teoría del contrato social de John Locke, formulada en el espíritu del
liberalismo, invocaba las doctrinas de los derechos del hombre, de la soberanía popular
y del derecho de revolución. Una segunda aportación de la revolución americana fue
la adopción de la forma republicana de gobierno, que aunada al principio democrático,
cambiaron definitivamente el curso y contenido del derecho internacional. Asimismo,
un nuevo rasgo surgió con las repúblicas americanas, el federalismo, que se instauró
en varios Estados a lo largo del continente americano. El federalismo, como forma
particular de organización del Estado moderno, va a incidir también en la mística de
creación y materialización de subsecuentes formas de organización internacional.
El sistema europeo de Estados se transformó en un sistema europeo y americano,
con una civilización cristiana en común. Truyol plantea la cuestión de la existencia de
un derecho internacional “americano” y al respecto, en el plano político enlaza la
cuestión del “panamericanismo” o idea del hemisferio occidental.343 El insigne maes-
tro español, al citar a un historiador latinoamericano, nos aclara de hecho esta
interrogante, cuando señala que como América: “no existe un continente que haya
hecho más por aportar a los conflictos internacionales soluciones del derecho, que
haya estudiado con tanta pasión las cuestiones de derecho internacional”.344
La noción de un derecho internacional americano emergió lentamente de América
Latina, estudiando a fondo como consecuencia de las conferencias panamericanas
que desembocarían en la Unión Panamericana y en la IX Conferencia Internacional
Americana de Bogotá, a la Organización de Estados Americanos. Sin embargo, es
343
Truyol y Serra, Antonio, op. cit., p. 52.
344
CHAUM, P., en Truyol, Ibidem, p. 51.
cierto que la unanimidad en este derecho americano es muy relativa. La doctrina

Monroe, que lleva el nombre del Presidente de Estados Unidos que la emitió en 1823,
protege a un sistema regional americano en el marco de un derecho internacional
amplio. Inicialmente existió una comunidad de pensamiento y acción en la América
anglosajona y la hispánica ante Europa, pero con el desarrollo de nuevas y complejas
situaciones sociales y económicas, la evolución política y la aparición del mundo en
desarrollo, así como la adquisición por parte de Estados Unidos de la hegemonía con
carácter universal, dejó de existir una “comunidad panamericana”, para dar cabida a
una comunidad latinoamericana. Observamos entonces, que la doctrina Monroe, que
en un principio tendió a proteger a los Estados americanos contra la intervención de
los países europeos y hasta prevenir la injerencia de Estados Unidos en los asuntos
europeos, cambió después de un período aislacionista, al convertirse en Imperio y
específicamente tras la guerra con España (1898). A partir de entonces se favoreció
la injerencia de la nueva potencia en los asuntos de todos los Estados americanos.
En el plano mundial, y con respecto al establecimiento de relaciones internacionales
dadas con la expansión imperialista, entre naciones del Oriente y Occidente, el derecho
internacional “experimentó un proceso de formalización, convirtiéndose en un derecho
adaptado a las necesidades del pionero industrial y del capitalista en la búsqueda de
inversiones”.345 En este derecho internacional hegemónico, se mencionan como rasgos
característicos la “puerta abierta” y las “zonas o esferas de influencia”. El primer
concepto se refiere a una generalización de la cláusula de nación más favorecida,
que apareció en los tratados firmados después de la guerra anglo-china de 1840-
1842. Puerta abierta se refiere a la igualdad de oportunidades para todos los países
de una región en su comercio. Por definición, puerta abierta significa que un grupo
que se disputa la dominación directa o indirecta de un territorio, permite a las potencias
rivales una libertad de movimiento, pero con una autoridad local independiente que
beneficia a todos. El segundo rasgo, el de la zona o esfera de influencia, aparece
cuando el grupo interesado en la dominación es muy reducido o no quiere imponerse.
Truyol las define, citando a J.A. van Houte como “parte de un Estado, formalmente
independiente, en donde otros Estados, generalmente tras un acuerdo previo, aspiran
al monopolio de la explotación económica, que no tarda en imponer medidas de
carácter netamente político”.346
El derecho internacional se encaminó hacia una organización internacional en la
que los criterios de la civilización cristiana occidental se impusieron en el plano mundial,
en el curso del siglo XIX, especialmente en sus implicaciones económicas y tácticas.
En la formación de una organización internacional, el derecho internacional es la
piedra angular que rige las acciones, ya que son sus principios de lineamientos los
que delimitan y distribuyen los límites de las relaciones internacionales. Como señala
Max Sorensen, el “derecho internacional” denominación de carácter técnico, trata
sobre el sistema jurídico que regula las relaciones entre los Estados.347 Conforme los
Estados instauraron las organizaciones internacionales, este derecho internacional
se dedicó también a su regulación, diferenciándose del derecho interno nacional por
345
SCHWARZENBERGER, K., en Truyol, ibidem, p. 67.
346
VAN HOUTE, en Truyol, ibídem, p. 66.
347
Sorensen, Max, op. cit., p. 53.
el alcance de su jurisdicción en las relaciones internacionales. El especialista danés

también define el término “relaciones internacionales” como un concepto menos técnico
que incluye el intercambio oficial entre los Estados pero que al mismo tiempo abarca,
por encima de las fronteras nacionales, los movimientos nacionales, la política y los
objetivos de repercusión internacional.348
Debe quedar bien claro, sin embargo, como señala el mexicano Héctor Cuadra,
que el derecho internacional no es la contrapartida de las relaciones internacionales.
Aunque los objetos de estudio de ambas disciplinas son colindantes y pueden
superponerse o combinarse, el primero se ocupa del deber ser o conducta ideal de
los Estados y de las organizaciones internacionales, mientras que la disciplina de las
relaciones internacionales estudia la conducta real de los Estados y de los organismos
que integran, que da origen a la política internacional como su objeto de conocimiento,
a fin de establecer principios válidos que sustenten las razones de una conducta o
conductas de un Estado u Organismo, a la medida permitida por la naturaleza de las
ciencias sociales y sin ocuparse de conceptos de valor propios de la política.349
Por su parte, el Estado, considerado en su época pre-disciplinaria como el único
“actor” de las relaciones internacionales y más tarde como el actor principal, se ha
apoyado, citando al recordado colega Luis González Souza, en tres concepciones
distintas en apariencia, pero que por lo mismo, resultan superficiales: 1) el “Estado-
soberano”, en la etapa juridicista de la disciplina; 2) el “Estado-bola de billar”,
interpretación simplista del realismo político; y 3) el “Estado-nación”, producto del
enfoque sociológico que en el intento de unir a la nación con las relaciones sociales
de producción, llega a este concepto dual que comprende lo nacional y lo estatal en
lo que se refiere a la organización de una sociedad.350
El criterio sociológico define las relaciones internacionales como relaciones “en-
tre grupos territorialmente organizados de poder que poseen el monopolio del uso
legal de la fuerza”.351 Estos grupos son definitivamente, los Estados y junto a ellos,
las organizaciones internacionales. Esta exposición nos explica la situación del
individuo en la sociedad internacional, ya que siendo el hombre el sujeto último de las
relaciones internacionales, sólo puede participar en ellas a través del Estado como
sociedad política particular, pero también puede hacerlo hoy a través de las
organizaciones no gubernamentales (fuerzas transnacionales que actúan como
sociedad civil internacional), las cuales cada día ganan más terreno en el camino de
su reconocimiento pleno como sujetos del derecho internacional y actores de la política
mundial.
La sociedad es internacional cuando el poder descentralizado se distribuye entre
grupos monopólicos en sus propios territorios. La sociedad es estatal cuando el poder
centralizado, es monopolizado por una instancia suprema impuesta a los sujetos.
348
Ibidem, p. 54.
349
CUADRA y Moreno, Héctor, “La teoría de las Relaciones Internacionales, Estudio Preliminar
a la Teoría General de las Relaciones Internacionales”, Estudios 31, FCPS, UNAM, 2ª ed, 1986,
pp. 15-18.
350
GONZÁLEZ, Souza, Luis F., “Estado, Clase y Nación en las Relaciones Internacionales
(Algunas Reflexiones Críticas)”, en La Cuestión Nacional en el Estudio de las Relaciones
Internacionales, No. 2, CRI-FCPS, UNAM, México, 1985, pp.19-22.
351
Truyol, op. cit., p. 19.
Así, podemos distinguir las uniones de Estados de derecho político como la federación
y el Estado federal, y las uniones de derecho internacional, como la confederación.352
En la actualidad, todos los Estados mantienen relaciones exteriores, aunque no siempre
son reconocidos. Es indispensable que todos los grupos de decisión autónoma y aun
los miembros de esas sociedades políticas, mantengan relaciones entre sí, aunque
cabe aclarar que en el caso de estos últimos, se trata de relaciones interindividuales
que se efectúan a la sombra de los Estados mismos, construyendo el elemento más
rico y activo de la sociedad internacional y su principal factor de progreso. Son parte
de una organización internacional, pero no considerados como organismos en sí
mismos.
Para establecer las diferencias entre el derecho internacional y el derecho interno,
deben considerarse los siguientes puntos:
1) que la sociedad internacional como sociedad de Estados, está formada por un

número limitado de miembros de relativa estabilidad;
2) que los sujetos que componen la sociedad internacional son de gran diversidad
superficie, población, cultura, poderío económico y militar, sumamente
individualizados y concretos, difíciles para aceptar la imposición de normas
comunes y generales; y
3) que los Estados son sujetos y órganos de la sociedad internacional, ejerciendo
una doble función, puesto que esta sociedad carece de órganos plenamente
desarrollados.
Al tenor de todo lo antes expuesto, es claro que el derecho internacional, el Estado

y la organización internacional están evolucionando y para su progreso, es necesario
que la sociedad internacional supere la fase de autotutela en que se encuentra sumida
todavía, compuesta esencialmente, como sociedad de Estados, es decir, entes
jurídicos soberanos. Bajo esta premisa, cobra sentido el contenido del presente libro
que pretende llevarnos por las distintas vías que deben recorrerse para arribar a un
nuevo concepto de organización internacional que nos permita, entre otras facilidades,
sentar las bases de un sistema político mundial más abierto, democrático y equilibrado
que, a su vez, dé entrada a las posibilidades de crear un gobierno internacional más
desarraigado del Estado y su juego de intereses políticos particulares y de poderes
soberanos en pugna constante.
10.4. Fases principales del desarrollo histórico de la organización

internacional
No existe un acuerdo general entre los autores dedicados al estudio de las relaciones
internacionales para distinguir las fases históricas del desarrollo del derecho
internacional y por lo tanto de la organización internacional. La mayoría de los autores
352
modélicas. Crisis y transformación de los sistemas políticos modernos, FCPS-UNAM, México,
2010. Ver la Pugna Modélica Estatismo Unitario-Estatismo Federal, pp. 117-148.
del siglo XIX se inclinaron por situar el inicio del estudio del derecho internacional a
partir del siglo XVII con el surgimiento del Estado soberano, mientras que autores
más recientes prefieren la tesis de que dicho comienzo tuvo lugar en 1815 al amparo
del Congreso de Viena. Para tomar una posición al respecto, conviene considerar los
puntos de vista concretos de algunos doctrinarios que nos permitan hacer un
comparativo dialéctico acerca de la división en el tiempo que ellos asumen para
establecer los principales períodos históricos del desarrollo del fenómeno que nos
ocupa. Pero antes conviene adelantar que, desde nuestra perspectiva historiográfica,
es precisamente el nacimiento del Estado moderno el criterio más importante para
definir si la organización internacional fue un hecho conocido desde la edad antigua o
si por el contrario, es un fenómeno de cuño más reciente que ve la luz después de
1648, de 1789 o de 1815, y no antes, como varios estudiosos han llegado a postular.
En este sentido, destacan dos posturas, la estatocéntrica y la histórica-abierta; la
primera, no reconoce la existencia de la organización internacional antes del nacimiento
del Estado y sin la presencia de Estados miembros en su seno, mientras que la
segunda, la remonta a la presencia y actuación de otros actores políticos anteriores al
Estado, propios de cada época, como los reinos, los imperios, o las ciudades-estado
que tuvieron un perfil singular en la vieja Grecia.
En añadidura, debe reconocerse que el Jus Gentium y la organización internacional
modernos, se van a dar efectivamente a plenitud con el reconocimiento de la pluralidad
de Estados al establecer sus derechos y obligaciones recíprocos, como ocurría en el
pasado con otros sujetos diferentes del Estado poswestfaliano, por lo que no es difícil
apreciar la existencia de constantes y similitudes entre las instituciones arcaicas y las
modernas, como entre las formas de organización internacional del siglo XVI y las
actuales.
Aclarado esto, comencemos por mencionar que Marcel Merle considera una primera
etapa diplomática, que inicia el cambio en el siglo XIX con las revoluciones de 1830 y
1848, y el movimiento de las nacionalidades en Italia y en Alemania, época en la que
se confundía la historia diplomática con el estudio de la política exterior de los
gobernantes y el de las relaciones internacionales. Una segunda etapa, modifica la
perspectiva histórica con el choque de la primera guerra mundial y sus consecuencias,
trayendo un nuevo enfoque que distinguió las relaciones internacionales de las
combinaciones diplomáticas. La aparición de nuevos actores internacionales asiáticos
y americanos, así como nuevos tipos de Estado con diferente ideología como la
revolucionaria de la URSS y la nacionalista de Alemania que cambiaron el juego
diplomático internacional. A partir de este período se da el cambio del nombre de
“Historia Diplomática” a “Historia de las Relaciones Internacionales”,353 y dentro de
ésta la historia de los organismos internacionales.
Por su parte, Max Sorensen nos proporciona una clasificación que es adoptada
por la mayoría de los autores, tomando como parteaguas el citado Congreso de Viena
de 1815, línea divisoria del desarrollo de la organización internacional prolongando
hasta 1914 la primera etapa de su desarrollo. El fenómeno de la organización
internacional, como cuerpo de instituciones para la cooperación de los Estados data
de la segunda mitad del siglo XIX durante la cual se dieron movimientos de
353
MERLE, Marcel, op. cit., pp. 59-67.
independencia y unificación en muchas partes del mundo, así como el inicio del
movimiento hacia la interdependencia y la cooperación internacional. La comunidad
desorganizada de Estados se transformó en una asociación mundial con un orden
social relativamente organizado. El jurista danés señala que a pesar de que las
instituciones permanentes sólo se desarrollaron en esa segunda mitad del siglo XIX,
el desarrollo histórico de las organizaciones internacionales puede esquematizarse
en tres espacios temporales concretos:
1) el periodo entre el Congreso de Viena, 1814-1815 y el inicio de la Primera

Guerra Mundial en 1914;
2) el periodo de entre-guerras, durante el cual se creó la Liga de las Naciones y la
OIT, en virtud del Tratado de Versalles; se fundó también la Corte Permanente
de Justicia Internacional, terminando esta etapa con el inicio de la Segunda
Guerra Mundial;
3) el tercer periodo que parte de la fundación de las Naciones Unidas en 1945,
fase que llega a la época contemporánea, con una continúa evolución y la
creación de numerosas organizaciones como son: FMI, BIRF, OACI, FAO,
UNESCO, OMS, etc.
Respecto a esta última etapa, se destacan como características sobresalientes el

universalismo, el regionalismo y el funcionalismo, que son a su vez rasgos del nuevo
estilo adoptado en la organización internacional. Además las barreras de la soberanía
nacional se ven amenazadas por la creciente interdependencia y el
internacionalismo.354
En otra postura, aparece el recientemente fallecido Carlos Arellano García,
mexicano prístino e invaluable amigo, quien define claramente dos tendencias en la
interpretación del origen del derecho de gentes y de la organización internacional:
una que considera su inicio desde los tiempos más remotos cuando los Estados
antiguos iniciaron instituciones internacionales, y otra que se pronuncia por situar
este arranque en el siglo XVI, con la formación de los Estados europeos.355 Siguiendo
este criterio histórico, nuestra postura coincide con la del maestro Arellano García
cuando se pronuncia por la primera tendencia, dado que el derecho internacional y,
por ende, la organización internacional, se inicia con las primeras relaciones jurídicas
entre dos o más entidades socio-políticas o “Estados antiguos”. El hecho es que las
legislaciones jurídicas y diplomáticas aparecieron mucho antes del siglo XVI, en las
civilizaciones sumeria, hitita, babilónica, hebrea, china, india, griega y romana,
desarrollándose a lo largo de la Edad Media en Italia, Francia, España y el Este de
Europa, y más tarde durante el descubrimiento de América, la paz de Westfalia, los
tratados de Utrecht y la Revolución francesa, para al fin llegar al Congreso de Viena,
considerado por la mayoría como el punto divisorio en el desarrollo del derecho
354
Sorensen, Max, op. cit., pp. 98-107.
355
ARELLANO, García, Carlos, Derecho Internacional Público, Vol. I, Porrúa, México 1983,
p.13. El autor señala algunos autores partidarios de la primera tendencia: Charles G. Fenwick,
V.M. Potemkin, César Díaz Cisneros, Adolfo Miaja de la Muela, M. Bluntschi, y L. Oppenheim.
De la segunda tendencia, destaca, entre otros más, a César Sepúlveda, Franz Von Liszt, Charles
Rousseau, y a Alfred Verdross.
internacional y la organización internacional propiamente. A partir de entonces el

derecho y los organismos se fueron transformando en las distintas etapas históricas
que siguieron: la independencia de los estados americanos, el Tratado de Paris en
1856, las Conferencias de La Haya y la Primera Guerra Mundial, hasta la Segunda
Guerra Mundial, a partir de la cual se estableció el orden internacional que prevaleció
hasta la década de los setentas.
Pasando ahora al profesor Manuel Medina,356 con quien coincidimos en buena
medida, él observa también la existencia de cierto tipo de organizaciones en la Grecia
clásica, en formas de alianza que se realizaban para las ciudades (polis), aunque
eran de carácter transitorio. En la fase de los helénicos reconoce el desarrollo de la
polis griega con forma de confederación permanente formada por la koiné de las
Ligas Aquea y Etolia, así como que ante esta organización se formaron los imperios
centralizados como Egipto, Persia y Roma, que aunque reconozcan una cierta
autonomía a las entidades que abarcan (Persia, Roma), parten del principio de
proyección unitaria del poder político hacia el exterior. En la Edad Media, considerada
por Medina como el periodo más parecido al actual por su estructuración política
internacional y la producción de organizaciones internacionales, existía una política
feudal basada en la coexistencia de poderes independientes, locales o regionales
como ciudades libres, las marcas y ducados independientes, los dominios eclesiásticos
y los señoríos feudales, con los reinos más extensos en territorio y con entidades ya
consideradas supranacionales como lo eran el Papado y el Imperio; al final de la
Edad Media, se consolida el Estado moderno en Europa, como la forma política por
antonomasia. Paralelamente, se continúan formulando proyectos de organización
internacional para responder a los requerimientos de implantar un sistema de
cooperación interestatal, con lo cual aparece la organización internacional como
instrumento para el mantenimiento de la paz.
Sin embargo, la posición central de este autor radica en que el desarrollo de las
organizaciones internacionales, propiamente dichas, tiene su inicio hasta el siglo XIX,
por supuesto beneficiándose de las experiencias de lo que el autor llama “movimiento
doctrinal, pacifista e internacionalista”, previo a las formas de organización
internacional.357 La razón argüida para partir del siglo XIX, se explica en que hasta la
356
357
Ibidem, p. 35. Para Medina y otros autores, las primeras organizaciones internacionales
fueron las comisiones fluviales iniciadas a partir del Congreso de Viena de 1815, formadas para
atender la necesidad de controles permanentes que se ocupan de la administración de los
intereses comunes de los Estados y que constituyeron el primer experimento de cooperación
internacional. También a partir de entonces se sentaron las bases para la “diplomacia de
conferencias”, ejercida mediante conferencias y congresos internacionales multilaterales en la
que los gobiernos producían legislación internacional y que fue efectiva hasta la Primera Guerra
Mundial. En la segunda mitad del siglo XIX surgió otra forma de organización con fines de
cooperación, las uniones administrativas internacionales, que fueron el modelo para las
organizaciones internacionales del siglo XIX, contando ya con una estructura tripartita. El siguiente
paso en el desarrollo de las organizaciones internacionales, se da con la creación de la Sociedad
de Naciones al término de la Primera Guerra Mundial en 1918, saltando después a la etapa
posterior de la Segunda Guerra Mundial, con el inicio del Sistema de las Naciones Unidas y el
orden establecido por las Conferencias de Dumbarton Oaks, Bretton Woods, Yalta, Postdam y
San Francisco. En esta etapa surgen también las organizaciones regionales que forman hasta
hoy una verdadera red de cooperación internacional.
Revolución Francesa de 1789, sólo existía un orden basado en el equilibrio y los

lazos dinásticos y el tipo de organización no garantizaba la paz y la estabilidad del
sistema. Por ello fue necesario establecer un orden internacional sólido con
organizaciones basadas en el reconocimiento de la independencia y de la coexistencia
de la soberanía de los Estados y con una unidad relativa en diversas cuestiones
como la defensa y la política exterior.
Por su lado, nos parece interesante la posición de los doctrinarios que como Pierre
Gerbert, subrayan con tino que algunos factores como la naturaleza del propio sistema
internacional prevaleciente y cobertura geográfica del propio sistema, afectan la
manera como se establece una organización internacional. En su opinión, la historia
proporciona pocos ejemplos de organizaciones internacionales, por ello, no debemos
ser demasiado estrictos al analizar históricamente a la organización internacional, ya
que la cuestión sería preguntarnos cuantos ejemplos se necesitan de cada fenómeno
para afirmar o aceptar su existencia.358 A pesar de lo que él señala al afirmar que las
primeras civilizaciones crecieron en aislamiento y renuentes a comunicarse con otros
pueblos que consideraban “barbaros”, es un hecho que estos grupos en los que se
incluían grandes Estados, trataban a sus vecinos en base de igualdad o fuerza relativa
y, de alguna manera, establecían lazos entre naciones, lo que estrictamente puede
considerarse como relación internacional o forma incipiente de asociación extramuros.
Aunque el autor afirma que no podía hablarse de organizaciones internacionales,
las que no eran ni necesarias ni posibles, de hecho se formaban ligas de defensa. En
este sentido se citan como ejemplo de organización a los pequeños Estados chinos,
entre los siglos VII y V a.C., que celebraban asambleas para discutir la organización
de su fuerza militar. Asimismo, en la Grecia antigua existieron antecedentes en mate-
ria internacional como las anfictionías (término que significa “los que viven alrededor”),
que eran asociaciones religiosas formadas al lado de un templo por diferentes grupos
sociales que vivían a su alrededor.359 Fueron las primeras instituciones internacionales,
con una estructura formada por un órgano supremo o asamblea general, que se
reunía dos veces al año y tomaba acuerdos obligatorios para todos los anfictiones,
ocupándose de cuestiones comunes y estableciendo normas internacionales. Las
anfictionías no podían intervenir en el derecho interno de las polis involucradas.360
En este sentido, puede compararse esta institución como las ligas que más tarde
se conformaron como organizaciones internacionales, con la diferencia de no tener
lazos religiosos, pero semejante en cuanto a los fines de cooperación internacional
en materias específicas y a través de otros órganos de competencia limitada.361 Los
griegos instituyeron además el arbitraje para resolver problemas fronterizos, de
358
GERBERT, Pierre, Rise and development of international organizations: a synthesis, en
The Concept of International Organization, op. cit., p. 27.
359
Eran a la vez, consejos de arbitraje entre ciudades y confederaciones políticas que
utilizaban los mismos santuarios, organizadas como consejos con poder para tomar decisiones
mayoritarias y que se reunían en fiestas comunes en las que definían acuerdos y opiniones.
Durante estas fiestas se prohibían las guerras, que se suspendían con treguas llamadas la “paz
de Dios” y que de ser violadas, sentenciaba al infractor a una declaración en su contra de
“guerra santa”.
360
Arellano García, op. cit., pp. 32-35.
361
Seara Vázquez, op. cit., pp. 661-662.
aprovechamiento de manantiales y ríos y problemas de derecho público, encontrado

en este medio, una resolución pacífica a las controversias internacionales. La formación
de las polis griegas, concebidas como ciudad-estado, se debió a las comunidades
pequeñas pero unidas entre sí. Su característica principal era la de no formar parte de
un reino o unidad mayor, sino ser en sí mismas un estado independiente. De aquí que
se formaran grupos de estados griegos contrarios que utilizaban la diplomacia como
medio de negociación en materia de guerra.
Este autor reconoce que a lo largo de la Italia antigua existieron ligas de ciudades
antes de que el Imperio Romano se extendiera; que en la Europa medieval se formaron
coaliciones fuera de los grandes Estados monárquicos; que entre los siglos XIV y XVI
se formó la Liga Hanseática con unas cincuenta poblaciones del norte de Europa; y
que en el siglo XIV se formó también la Liga de los Cantones Suizos que se transformó
en confederación, ejemplos todos con características comunes con las organizaciones
internacionales actuales, es decir, con una estructura integrada por una asamblea,
un consejo, voto por importancia o por mayoría, contribuciones financieras. Advierte,
sin embargo, que a pesar de ello, no contaban con la conformación necesaria para
un proceso continuo, por lo que la mayoría desapareció con la expansión de los
grandes imperios o con la constitución de los Estados centralizados. Gerbert también
destaca que desde el siglo XVII se desarrolló la idea de la “sociedad de naciones”
como un grupo organizado de Estados abiertos a los grandes descubrimientos,
surgiendo a partir del Renacimiento, la visión de una sociedad humana universal,
fundada sobre leyes naturales y con normas dictadas por la razón y de validez ge-
neral.362
Después, con la aparición de las concepciones maximalistas de la organización
internacional, como las decisiones por mayoría y la federación, se considera además
a la soberanía de los Estados como factor permanente en el desarrollo de la
organización internacional, obligando a limitar las acciones a consultas y la cooperación
voluntaria. Gerbert, al igual que Medina, afirma que las verdaderas organizaciones
internacionales surgieron en el siglo XIX con las uniones internacionales, con las que
apareció una verdadera administración internacional, que facilitó la puesta en marcha
de la actividad institucional en el contexto de los tratados multilaterales para la
cooperación técnica, específicamente en el área de las comunicaciones
internacionales. La paz y el progreso se veían como resultado de la participación
igualitaria de los Estados en las organizaciones internacionales. El surgimiento de
poderes como Estados Unidos y Japón, al final del siglo XIX extendió el campo de
362
Ya en 1623, con el francés Emeric de Crucé se hablaba de formar una asamblea mundial,
y en el siglo XVIII las relaciones internacionales se fundaban en la soberanía de los príncipes y
el mantenimiento del balance del poder, con una cantidad tal de conflictos, que hacían ver la
paz como una meta utópica. Juan Jacobo Rousseau y después Emmanuel Kant tuvieron la
visión de que un congreso de delegados de Estado no sería viable y terminaría en desacuerdo,
aun cuando se pensaba en un congreso europeo. Rousseau consideraba que las relaciones
pacificas eran imposibles a menos que desaparecieran los príncipes dominados por la avaricia
y el afán bélico. Kant por su parte, en 1795, proponía que para lograr la paz, los Estados
tendrían que ser repúblicas, recomendando una federación europea basada en una constitución
que debería surgir del modelo de la confederación de Estados Unidos de América; que se
transformo después en federación.
acción de la organización internacional, aunque existían condiciones desfavorables

como la fuerza creciente de los Estados-nación y el desarrollo del nacionalismo. Sin
embargo, los Estados importantes para las relaciones internacionales fortalecieron
sus estructuras políticas y administrativas y su capacidad militar. Las leyes
internacionales coadyuvaron a la definición de conceptos como jurisdicción territo-
rial, soberanía e independencia, pero aun así prevaleció el movimiento nacional y
hasta chovinista que puso a pueblos enteros unos contra otros, creando rivalidades
entre los mayores poderes industriales y por ende, tensiones económicas.
Como lo señalamos en el epígrafe anterior, en tiempos de paz, iniciar un proceso de
organización internacional era largo y tortuoso, pero por desgracia con las guerras se
estimula fuertemente su desarrollo, forzando a grupos de Estados a comprometerse en
ciertas formas de cooperación internacional a fin de defenderse del enemigo o para
mantener la paz una vez lograda la victoria. Así, es posible explicar que las tres
coaliciones victoriosas de 1815, 1918 y 1945, que condujeron a la creación del Concierto
de Europa, la Liga de las Naciones y la Organización de las Naciones Unidas
respectivamente, hicieran avanzar la causa de las organizaciones internacionales.
Como conclusión, estamos ciertos que la división histórica no es en sí importante
ya que, desde un punto de vista o de otro, el análisis incluye todas las etapas; pero lo
que cobra importancia es precisamente, que el estudio de la evolución histórica y el
desarrollo de la organización internacional debe incluir, desde luego, los orígenes
completos de cualquier tipo de organización. Comenzar su devenir sólo a partir del
Congreso de Viena de 1815, sería tanto como ignorar que todo efecto tiene una causa
y que en la historia esta afirmación es específicamente relevante.
10.5. Organizaciones internacionales de importancia histórica
Existen algunas actividades que por su naturaleza, han revestido de importancia a la

incipiente organización internacional que desde tiempos antiguos se gestó para
entender y responder a las necesidades comunes a todos los pueblos y naciones.
Como resultado, en el pasado se crearon organizaciones relacionadas básicamente
con el intercambio y las comunicaciones, lo cual va a repetirse siglos después en los
casos de las que denominamos organizaciones internacionales de importancia
histórica, y que son: la Unión Postal Universal, la Unión Internacional de
Telecomunicaciones y la Organización Marítima Internacional. Cabe incluir también a
la Organización Internacional del Trabajo (OIT), pero sus antecedentes son
relativamente más recientes remontándose al Tratado de Versalles de 1919.
10.5.1. La Unión Postal Universal (UPU)
En aquellos años de mediados del siglo XIX una de las primeras tareas que enfrentaron
los gobiernos fue la organización de las comunicaciones, imprescindibles para lograr
el progreso.363 Así, las organizaciones interestatales más antiguas son precisamente
las que comprenden el correo y el telégrafo, que hicieron posible los contactos a
través de las fronteras nacionales. Los servicios postales, hace ya unos 2,500 años,
363
LUARD, Evan, Organismos internacionales, op. cit., pp. 12-27.
aparecieron en el Imperio Persa, con un sistema complicado de mensajería, estaciones

postales y servicios a lo largo de todo su territorio. Igualmente, el Imperio Romano
estableció un servicio muy desarrollado llamado cursus publicus, que contaba con
muchas estaciones de enlace hacia Cartago, Macedonia, España, Alemania e
Inglaterra. En la Edad Media, existía un enorme servicio de mensajería en Europa, a
través del cual los monarcas se enlazaban, manteniéndose enterados de todos los
sucesos a su alrededor.
Las comunicaciones son desde siempre, un punto de interés común alrededor del
cual se hace indispensable establecer acuerdos internacionales, reconocidos por
todos y que aseguren la distribución y recaudación de los franqueos. Desde 1505 se
iniciaron los acuerdos internacionales sobre los servicios postales y diversos
instrumentos de concertaron para establecer tarifas y regular los correos. Largo tiempo
después, con la aparición de nuevos medios de transporte como los barcos de vapor
y los ferrocarriles, aumentó el volumen de la correspondencia internacional y cada
vez nuevas asociaciones postales iban apareciendo. En 1862, el Director de correos
de E.U.A. convocó a una conferencia internacional para simplificar el sistema
internacional de correos, misma que tuvo lugar en París al año siguiente, en la que se
adoptaron medidas bilaterales que resultaron insuficientes para la internacionalización
del servicio. Se creó entonces un comité postal internacional, con la adopción de un
código aceptado por 13 países europeos y dos americanos. En 1874, representantes
de 22 países en el Congreso de Berna formaron la Unión Postal General y la Primera
Convención Postal Internacional, por medio de un Tratado basado en principios
revolucionarios que aún continúan vigentes y que redujeron costos y simplificaron el
sistema de correos:
a) que los territorios de todos los Estados miembros se consideran como “un
territorio postal simple”, con un pago simple e igual para cada artículo y sólo
aumentando la tarifa cuando se implica gastos de transportes marítimos;
b) todos los miembros aceptan dar un trato al correo internacional semejante al
otorgado a su correspondencia interna, asegurando el cuidado en el intercambio;
y,
c) se acepta como método de pago la cancelación mutua de los costos.
En 1878, el nombre de la organización cambió por el que ostenta actualmente,

“Unión Postal Universal”, que creció gradualmente con base en la libertad absoluta
de los miembros para ingresar de manera voluntaria. La UPU se creó en base al acta
constitutiva llamada Convención Postal Universal, que ha sido revisada frecuentemente
y que contiene las obligaciones y derechos de carácter mandatorio para los países
que la ratifican. Esta Convención afirma que los países miembros constituyen un
territorio único para fines de distribución de correspondencia. Ello no significa, sin
embargo, que los países miembros renuncien a su soberanía en materia postal, ni
que se haya establecido una organización postal supranacional, sino que básicamente
se comprometen a realizar la distribución de correspondencia bajo observancia de
las reglas establecidas de común acuerdo.364
364
Sorensen, op. cit., p. 600.
Al establecerse la ONU, en 1945 y formarse el sistema administrativo internacional,

la UPU como entidad internacional independiente, que no había formado parte de la
Liga de las Naciones, aceptó participar como dependencia especializada del Sistema
a pesar de la oposición de muchos de sus miembros; con este fin firmó un “acuerdo
de relación” para integrarse a la ONU. La UPU es una organización antigua y eficiente
que se ha dedicado a resolver problemas técnicos de importancia internacional. Los
aspectos políticos e ideológicos que ha tratado se han limitado a la membresía, la
representación de los países divididos y otros asuntos semejantes.
10.5.2. La Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT)365
Aun antes de los servicios postales, los servicios telegráficos se organizaron a nivel
internacional, ya que en cuanto fue preciso el intercambio de telegramas cruzando
las fronteras nacionales, se hizo patente la necesidad de establecer acuerdos para la
interconexión de líneas. En 1837 se estableció la primera línea telegráfica conocida y
en 1844, Samuel Morse presentó un telégrafo público entre Washington y Baltimore
que se imitó en toda Europa de manera inmediata. En 1849 se extendió la red telegráfica
en muchos países de Europa y al año siguiente se tendió el primer cable submarino
entre Inglaterra y Francia.
En 1864 Napoleón III convocó a una reunión con representación de los países
principales en Europa, dado que el problema de la distribución de pagos se había
resuelto hasta entonces mediante acuerdos bilaterales. En esta conferencia se
establecieron las bases para un sistema internacional, bajo el principio revolucionario
adoptado por la organización postal de la uniformidad de tarifas, tomándose asimismo
una moneda para todas las cuentas, el franco francés en oro. Se creó una escala de
pagos y un método de ajuste de cuentas, y sobre todo, se fundó la Unión Telegráfica
Internacional, que a partir de 1885 se hizo cargo también de los asuntos del recién
aparecido teléfono con la serie consecuente de aspectos que era imprescindible regular
a nivel internacional regular a nivel internacional. Más tarde, al parecer la telegrafía
inalámbrica, surgieron nuevos problemas técnicos. En 1906 la Primera Conferencia
Internacional de Radiotelegrafía se llevó a cabo y en ella se firmó un convenio para
fundar la Unión Radiotelegráfica Internacional.
Después de la Primera Guerra Mundial se establecieron tres comités separados
para cada tipo de comunicación, ya que por la naturaleza distinta de los aspectos
técnicos, requerían diferentes regulaciones. En 1924 se estableció el Comité Consultivo
Internacional sobre el Teléfono; en 1925 el Comité Consultivo Internacional del
Telégrafo y en 1927, a raíz de la aparición de los primeros servicios de radiodifusión,
el Comité Consultivo Internacional de la Radio. De la fusión de las dos Uniones
anteriores, se formó en 1932, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU),
abarcando las tres formas de comunicación bajo una convención simple. Con la
aparición de nuevas formas de comunicación como la televisión y el radar, se hizo
una reconstitución de la Unión. Después de la Segunda Guerra Mundial, la UIT se
estableció como organismo especializado de la ONU durante una conferencia
celebrada en Atlantic City en 1947.
365
Luard, Evan, op. cit., pp. 28-44.
Al igual que la UPU, la UIT tiene carácter técnico y no político. Sin embargo, no
puede negarse que existen problemas de tipo político como los que atañen a
membresía, derechos de votación y tamaño de los problemas. La UIT desarrolló una
técnica propia para obtener la cooperación de los gobiernos, utilizando especialistas,
expertos no políticos y resolviendo las controversias sin depender de las negociaciones
multilaterales. Es gracias a este sistema que la UIT tiene una reputación de experiencia
y libertad de desviaciones políticas, al establecer un grado de autoridad entre los
gobiernos dentro de su propia esfera de competencia técnica.
10.5.3. La Organización Marítima Internacional (OMI)366
Dada la naturaleza internacional del sector marítimo cuando la navegación sobrepasó

las aguas nacionales, se impuso la necesidad de una regulación aceptada de manera
común. A pesar de ello y aun cuando el carácter internacional de la navegación es
innegable, este es un campo en el que la cooperación internacional no se ha
desarrollado de manera óptima. Para solucionar problemas internacionales, se ha
recurrido a conferencias diplomáticas ad hoc, a la aplicación de medidas impuestas
por las legislaciones de los países marítimos más importantes o a la acción conjunta
de organizaciones navieras privadas.367
Desde épocas tempranas hubo una colaboración ocasional entre gobiernos sobre
asuntos de navegación, desarrollándose acuerdos sobre contratos comerciales,
derechos portuarios y faros. Los griegos desarrollaron principios elementales de leyes
comerciales y de navegación, que ponían en práctica entre sus ciudades-estado. En
la Edad Media se estableció un código de reglas marítimas, solamente aceptado en
países o puertos particulares sobre bases ad hoc. En el Siglo XIX, al incrementarse la
actividad marítima, se hizo necesario implantar ciertas reglas de navegación como
las de circulación por carreteras, a efecto de que no variaran en cada ocasión y se
evitaran colisiones al desconocerse las maniobras de los barcos.
En 1897 se formó el Comité Marítimo Internacional, cuerpo no gubernamental que
se ocupa de las conexiones legales sobre navegación. En 1909 se creó la Federación
Internacional de Navegación Marítima, mediante la cual los armadores de barcos
hacían consultas sobre navegación y se fundó una Oficina Hidrográfica Internacional
para coordinar los trabajos de cartografía de los océanos. En 1912, con la pérdida del
buque Titanic, se redactó la primera convención sobre la seguridad de la vida en el
mar, estableciendo lineamientos sobre equipos de seguridad, ayudas de radio y otras
medidas de este tipo. Sin embargo, esta convención no se ratificó debido al estallido
de la Primera Guerra Mundial. En 1929 se estableció una segunda convención, fijando
normas más estrictas y completas sobre construcción de barcos de pasajeros, equipos,
entre otras. En 1948 se redactó una tercera convención que entró en vigor hasta
1952, cubriendo una gama más amplia de navegación, con medidas de seguridad
tales como el uso de cascos herméticos al agua, mejor disposición de equipos contra
incendios, etc.
En 1946 se estableció un Consejo Consultivo Provisional Marítimo en vías al
establecimiento de una organización más permanente y en 1948, el Consejo
366
Ibidem, pp. 48-64.
367
Sorensen, op. cit., p. 596.
Económico y Social de la ONU (ECOSOC) invitó a una Conferencia Marítima en

Ginebra, en la que 36 gobiernos acordaron formar una dependencia especializada
para agentes marítimos, la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental
(OCMI), el primer organismo internacional dedicado exclusivamente a asuntos de
navegación marítima, con sede localizada en Londres.368
La Convención firmada en 1948 formando la OCMI, entró en vigor hasta 1958
debido a retrasos en el procedimiento de ratificaciones; durante esos diez años se
estudiaron otros problemas relacionados con la seguridad, como la amenaza de
contaminación en el mar a causa de los buques, especialmente los transportadores
de hidrocarburos. El 22 de mayo de 1982, la OCMI tomó el nombre de Organización
Marítima Internacional (OMI) y desde sus inicios, los objetos se enfocaron a la
seguridad marítima y a la prevención de la contaminación del mar. La estructura
institucional de la Organización corresponde a la de los organismos especializados,
con una Asamblea, un Consejo y una Comisión de Seguridad Marítima, órganos
subsidiarios y una secretaría, todo lo cual permite que los asuntos que anteriormente
se trataban en conferencias ad hoc como se dijo antes, ahora pueden ser desahogados
dentro de un marco institucional permanente.
10.6. La Liga o Sociedad de Naciones: Primer esfuerzo de organización

internacional de tendencias universalistas
El enfoque idealista que dominó la política internacional en el periodo de entre-guerras

y que prevalecía antes de estallar la primera conflagración mundial, es el marco en el
que se desarrolló la Sociedad de Naciones. Dentro de esta corriente idealista, el
Presidente de los Estados Unidos, Woodrow Wilson, exigía la renuncia a la guerra
como instrumento de política exterior y el remplazo de la búsqueda del balance de
poder –enfoque predominante durante la existencia del Concierto de Europa– por la
adopción de mecanismos de seguridad colectiva y el establecimiento de un orden
internacional respaldado en la creación de instituciones multilaterales con facultades
para salvaguardarlo. Se iniciaron así una serie de negociaciones basadas en las
siguientes presunciones:
a) Que el fortalecimiento de la autodeterminación nacional,369 llevaría a la

eliminación de las causa principales de las guerras, lo que se lograría al organizar
a los grupos nacionales europeos que hasta entonces se habían visto oprimidos
dentro de organizaciones políticas mayores, bajo una forma de Estado
independiente; de esta manera, en realidad se estaba cumpliendo con uno de
los objetivos fundamentales del Tratado de Versalles.
b) Que otra de las causas de la guerra era la diplomacia secreta, los tratados
secretos entre los Estados; para ello, se proponía una mayor participación pública
para la conducción de los asuntos internacionales.
368
Medina, Manuel, op. cit., pp. 48 y 110.
369
El concepto de “autodeterminación nacional” fue, es y seguirá siendo por mucho tiempo
punto de desacuerdo y controversia dentro y fuera de las organizaciones internacionales y de la
política mundial.
c) Que se adoptara un sistema internacional de seguridad colectiva en contra de

una política de balance de poder, reduciendo el poderío militar de los Estados a
su mínima expresión y estableciendo una capacidad militar conjunta de la
comunidad internacional como garantía efectiva para la seguridad en caso de
agresión de algunos de sus miembros.
Para lograr llevar a efecto estos postulados, se hizo evidente la necesidad de

crear un organismo político mundial que cristalizó en la Liga o Sociedad de Naciones
(SDN), en la que todas las naciones estarían representadas, los problemas se
discutirían pública y multilateralmente y se adoptarían medidas para lograr la paz y la
seguridad internacionales mediante medidas colectivas en el caso de sufrir alguna
agresión grave. Poniendo énfasis en este último punto, el organismo mundial debería
contar con facultades para determinar el surgimiento de una agresión y para coordinar
las medidas para contenerla, aglutinando las voluntades de los Estados.370 De aquí,
se puede inferir que una de las causas por las que entró en crisis la Sociedad de
Naciones fue precisamente, la imposibilidad de hacer coincidir voluntades políticas
de los Estados vencedores de la Primera Guerra Mundial para oponerse en forma
colectiva a los desafíos que lanzara la Alemania derrotada. Puesto que mucho se ha
escrito y polemizado los orígenes, desarrollo y resultado de la Sociedad de Naciones,
bastará un breve recuento historiográfico de la realidad en que surgió y finalizó este
importante intento de la comunidad mundial para establecer un organismo de vocación
parlamentaria y universal.
Tiempo antes de que se concibiera la SDN, se habían logrado algunos adelantos
en materia de técnicas de las organizaciones internacionales, gracias a la cooperación
que los aliados desplegaron durante la guerra. Un gran número de reuniones entre
estadistas y militares se concretaron por encima de los canales diplomáticos. En 1916
se integró una Comisión Inter-Aliados para coordinar los esfuerzos para la guerra, la
cual emitía opiniones que tenían que ser aprobadas por los gobiernos, lo cual sucedía
en mayoría de los casos por estar compuesta por los personajes de alto nivel político
interesados en que así fuera. El Primer Ministro de Gran Bretaña, Lloyd George, apoyó
este sistema y pugnó porque las reuniones entre los dirigentes gubernamentales
estuvieran complementadas por un grupo permanente de personal inter-aliado
responsable de desarrollar una estrategia general. Los aliados formaron un Supremo
Consejo de Guerra, que contaba con un secretario permanente y ejercía su autoridad
sobre diferentes organizaciones especializadas inter-aliadas. En el aspecto militar,
se creó un Consejo Naval Inter-Aliado, un Consejo Militar, un Consejo de Transportes,
un Consejo de Bloqueo, un Comité de Propaganda y un Consejo Inter-Aliado de
Municiones. En la esfera económica, se instauró una organización, ya que al preverse
una guerra tenían que tomarse medidas para controlar la economía de mercado, que
de no ser vigilada podría conducir a la competencia entre los propios aliados por
comprar alimentos y materias primas, para aumentar los precios y los cargos por
traslados y hasta por el uso inapropiado de los embarques marítimos, ya de por sí
370
TOMASSINI, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, Proyecto de
Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina PNUD/CEPAL, Documentos de
Trabajo No. 2, Santiago de Chile, Noviembre 1988, pp.11-12.
reducidos. Se instalaron Comisiones Ejecutivas para el trigo, aceites y grasas, carne

y azúcar, todas ellas bajo la autoridad del Consejo Inter-Aliado de Aprovisionamiento.
Se creó también un Consejo Aliado de Transporte Marítimo. Uniendo esfuerzos y
recursos, los aliados, a partir de la primavera de 1918, controlaron los movimientos
de alimentos, regulando el flujo de provisiones a fin de conseguir el mayor número de
embarcaciones para transportar tropas americanas.
Este Consejo Supremo de Guerra constituyó un verdadero órgano internacional,
controlando cada esfera de actividad de los Aliados. Los Consejos a nivel ministerial
podían compararse con un gabinete ministerial y las Comisiones formadas como un
departamento ministerial también. Las Comisiones tenían la autoridad para negociar
cualquier asunto o llevarlo a nivel del ministerio si sobrepasaba su rango de acción.
En el caso de problemas de alto nivel político, éstos eran negociados directamente
con el Consejo Supremo Inter-Aliado. De esta manera, los aliados lograron unificar
su poder en los campos económico y militar.
Una organización como el Consejo Supremo dominaba todas las esferas, podía
dejar de existir en tiempos de paz y de hecho así fue, pero sólo en parte. En el nivel
político la organización creada en tiempos de guerra se convirtió en el núcleo de la
Conferencia de Paz. El Consejo Supremo de Guerra cambió su nombre a Consejo de
los Diez y bajo esta denominación discutió las cláusulas militares de los tratados de
Alemania y Austria. El secretariado fue transferido de Versalles a París y anexado al
secretariado general de la conferencia de Paz, lo cual confirmó el carácter multinacional
del secretariado de las conferencias internacionales. Por razones de eficacia y
prudencia, el Consejo de los Diez se convirtió en el Consejo de los Cuatro, como un
cuerpo directivo a escala mundial, pero desapareció finalmente después del Tratado
de Versalles. Pero a pesar de todo, el Consejo Supremo de Guerra continuó sus
reuniones para discutir otros tratados hasta enero de 1920, fecha en que sus sesiones
permanentes cesaron para dejar pasó a una serie de reuniones ocasionales hasta el
mes de noviembre, con el objeto de resolver los problemas que surgieron para hacer
efectivos los tratados.
Estas circunstancias favorecieron la organización de la Liga de Naciones en Ginebra
Suiza, evitando la necesidad de tomar decisiones sobre la aplicación de los tratados
e interviniendo únicamente en cuestiones menores. A excepción de Estados Unidos,
el grupo de grandes potencias victoriosas se unificó en el Consejo de la Liga. A pesar
de que en un periodo de reconstrucción era evidente la necesidad de una organización
en asuntos económicos, la Liga no continuó con los trabajos de la organización inter-
aliada de los tiempos bélicos. Entre agosto y septiembre de 1920, durante una reunión
internacional llevada a cabo en Bruselas, Bélgica, el Consejo de la Sociedad decidió
crear la Organización Económica y Financiera, que debería regir la cooperación
internacional en éstas áreas. Todas las comisiones del consejo habían sido agrupadas
al principio de 1919, bajo la autoridad de un Consejo Supremo Económico. En el caso
de las materias primas, por ejemplo, eran distribuidas por una de las comisiones y
que además estaba apoyada por el presidente Wilson, surgiendo el descontento de
los economistas americanos, que habían sido presionados para aceptar controles
impuestos durante las hostilidades y se opusieron a un control general de materias
primas en tiempos de paz. Optando por el libre comercio, este Consejo Económico
dejó de existir en ese mismo año de 1919, pero la experiencia fue fructífera ya que
abrió el camino al desarrollo de la cooperación económica y financiera.
La economía mundial estaba regida por cuatro órganos principales: a) Un Comité

Financiero, con carácter de órgano consultivo para cuestiones financieras generales
y problemas que requerían de la cooperación internacional; b) un Comité Técnico, en
cuestiones económicas tales como política comercial, tarifas, solución amistosa de
conflictos económicos internacionales, tratamiento a extranjeros, arbitraje comercial
y elaboración de proyectos de convenios internacionales. También contemplaba la
formación de subcomités de expertos ad hoc en cuestiones agrícolas, de turismo,
entre otros; c) un Comité Fiscal, dedicado a evitar el pago doble de tributación y la
evasión fiscal, mediante la publicación de convenios y disposiciones de derecho
interno; y, d) un Comité de Expertos Estadísticos que unificó en primer término, las
estadísticas del comercio exterior y más tarde elaboró estadísticas en diversas
actividades económicas como el comercio, los precios y la producción. La Organización
Económica y Financiera se abocó principalmente a trabajos sobre relaciones
económicas internacionales, ciclos económicos, acceso a las materias primas,
reconstrucción financiera, patrón oro, simplificación de formalidades aduaneras y
abolición de restricciones al comercio internacional, elaboración de convenios para
la unificación de ciertas instituciones del derecho mercantil (como la letra de cambio,
los billetes a la orden y los cheques), problemas agrícolas y publicación de estudios
económicos.371
Como organismo político internacional, la SDN fue producto de una coalición de
ganadores, respondiendo a una corriente de opinión pública en los países aliados y
neutrales durante la guerra, incorporando las ideas tan conocidas de la limitación de
armamentos, el desarrollo del arbitraje y la posible aplicación de sanciones y en
suma, de una organización al servicio de la paz. Sin embargo, la Liga fue como ya
dijimos, la creación de un solo hombre, el presidente estadounidense Wilson quien
convencido de que el papel de los Estados Unidos era imponer la moralidad e
imparcialidad concibió la idea de una organización piloteada por éste para posibilitar
el finiquito del sistema de equilibrio armado en el que se generaban guerras y se
forzaba a las pequeñas naciones a aceptar la dominación de las más grandes. No
nos extraña que esta situación prevalezca todavía en la actualidad, en una realidad
en que las potencias con mayor potencial militar como el hegemón americano, siguen
la misma política que Wilson combatió, obligando a los gobiernos a la guerra cuando
conviene a sus intereses.372
El Convenio de la SDN se adoptó el 28 de abril de 1919, pero el éxito del Presidente
Wilson fue efímero, ya que el Congreso no lo apoyó y su país quedó fuera de la
nueva organización debilitándola; un cambio en la balanza de poder entre los
demócratas wilsonianos y los republicanos aislacionistas representados por los
senadores Hughes, Lodge y Borah,373 hizo prevalecer la postura de Estados Unidos
371
Seara, Vázquez, Tratado general (…), op. cit., pp. 73-74.
372
El Presidente Wilson buscaba la asociación de naciones fundada sobre el principio del
derecho de los pueblos a la libre determinación, del derecho al respeto por su independencia y
su integridad territorial, garantizando por garantías reciprocas. Los famosos 14 puntos de Wil-
son emitidos en enero de 1918 consideraban que el establecimiento de una organización mundial
sería indispensable para una paz permanente, intención que demostró ser loable pero que no
consiguió los fines propuestos al crear una organización cuya efectividad se diluyó en el concierto
internacional por su misma naturaleza esencialmente europea.
373
Medina, M., op. cit., p. 43.
que permaneció al margen de la Sociedad siguiendo su práctica de aislacionismo

frente a una Europa despótica y belicosa. Fue hasta que logró el nivel de imperialismo
y sólo durante la Segunda Guerra Mundial, que se incorporó activamente en el sistema
internacional asumiendo la responsabilidad que le confería su situación de gran
potencia, cuya esencia se encuentra precisamente en esa capacidad para tomar parte
activa en la política mundial.374
Para nosotros la SDN siempre estará presente porque constituyó un adelanto en
materia de organización internacional, sobre todo por contar con una estructura
institucional que fue base e inspiración del sistema de las Naciones Unidas. Aunque
no adoptó la idea del Concierto de Europa de establecer un pequeño consejo en que
las grandes potencias tenían sitios permanentes, las potencias menores contaron
también con un lugar como miembros no-permanentes. Cuando su número aumentó,
el Consejo en el que todos los países tenían un voto cesó de ser un cuerpo directivo.
La influencia de las grandes potencias continuó siendo preponderante, junto con sus
grupos seguidores. La Asamblea fue la más notable innovación en la nueva
organización, constituyendo una garantía de la democratización de la vida
internacional; se reunía en otoño en Ginebra y todos sus miembros participaban en
pie de igualdad con un voto, proveyendo, a todos los países con un foro en el que
exponían sus asuntos y se escuchaba la opinión mundial.
También se creó un secretariado internacional heredado de la experiencia de los
cuerpos inter-aliados, que se dedicó a los asuntos administrativos y que por su carácter
de permanente, las calificaciones de sus miembros y el hecho de que se trataba de
gobiernos independientes, jugó un papel muy importante. El servicio civil internacional
se desarrolló de manera considerable. En materia judicial, en 1922 se iniciaron los
trabajos de una corte permanente Internacional de Justicia, con sede en La Haya,
compuesta por quince miembros nombrados por el Consejo y la Asamblea de la Liga
de manera independiente de los Estados. La Corte tuvo una actuación limitada, como
la tiene ahora todavía en su forma actual, ya que su papel restringido no le permitía
intervenir realmente en los asuntos políticos, que son los trascendentales, ocupándose
sólo de las disputas legales en las que no se involucraban intereses vitales. Por otra
parte no se le concedió a la Corte una jurisdicción obligatoria.
A la SDN se le atribuyen algunas deficiencias que seguramente contribuyeron a
su desaparición, como es el hecho de que durante su primera década de existencia
no prohibió el recurso a la guerra en las relaciones internacionales, lo cual sólo fue
posible a partir del Tratado de Briand-Kellog de 1928. Otros ejemplos son, que los
campos de competencia de la Asamblea y el Consejo no estaban bien definidos.
Además, lejos de respetar la soberanía nacional de los países, las decisiones del
Consejo se tomaban por unanimidad, a excepción de los casos de cuestiones de
procedimientos, lo cual condujo a la parálisis del organismo, el cual fue en un principio
universal, aceptando entre sus filas a todos los países y territorios emancipados del
sistema colonial; de ser 45 en 1919, el número de miembros se incrementó a 60 en
1934. Pero ya en el Pacto preveía la posibilidad de retiro previa notificación, y así los
países totalitarios se retiraron más tarde. En 1939 quedaban solamente 44 miembros,
con la Unión Soviética expulsada por su ataque a Finlandia y antes lo había sido Italia
374
Truyol y Serra, op. cit., pp. 49, 70, 82 y 120.
por su agresión a la entonces Abisinia. Por último, la ausencia de los Estados Unidos
en la Liga causó un desequilibrio dentro de la institución que no pudo salvarse.
La propia concepción de la organización fue defectuosa. Desde el principio se dio
un enfrentamiento entre Francia e Italia y los ingleses unidos a los americanos y a los
países latinoamericanos. Los primeros defendían una Liga fuerte, capaz de controlar
a Alemania y asegurar la aplicación de los tratados de paz mediante una fuerza militar
para la seguridad colectiva. Los segundos, en contra de un “militarismo internacional”
y una Liga coercitiva y seguros de que Alemania no constituía un peligro, querían una
organización de buena voluntad cuyos miembros utilizaran la mediación internacional
sólo en caso de surgir una disputa, así como que la Liga utilizara la presión moral de
la opinión pública internacional para mantener la paz.
De aquí parte la contradicción del pacto de la Sociedad en relación con la seguridad
colectiva. El uso de la fuerza no se prohibía y solamente se regía por algunas reglas
no muy bien definidas. El citado Pacto de 1928, que condenaba el recurso de la
guerra, sólo era un compromiso legal, demasiado vago y carente de garantías de los
mecanismos institucionales que le hubieran dado efectividad. Igualmente, el Acta
General de Arbitraje, en el mismo año, contenía los procedimientos pacíficos que
debían utilizarse para no recurrir a la guerra pero no eran obligatorios. La propia
palabra “guerra” no estaba bien definida, con lo que los países que cometían una
agresión se disculpaban llamándole simplemente “incidente”. El Consejo tenía que
decidir las sanciones a aplicar, siendo su intervención incierta sin que nadie pudiera
tomar cartas en los asuntos. Por último, el desarme resultó imposible, las numerosas
comisiones y conferencias con ese fin no llegaron a nada y el retiro de Alemania de la
Liga fue la señal del regreso a la carrera armamentista.
Los defectos estructurales aludidos se exacerbaron por el hecho de que la Liga
no tuvo la oportunidad de trabajar dentro de un sistema internacional homogéneo.
Los países vencedores y vencidos, conservadores en busca del mantenimiento del
status quo y revisionistas que perseguían cambios en los tratados imperialistas sin
respeto por ninguna ley e incluso los pacifistas, todos se encontraban en conflicto,
unos con otros.
El papel político de la Liga demostró ser nulo, resolviendo solamente problemas
de minorías, pero sin lograr enfrentarse a una gran potencia; no fue capaz de encarar
a Italia ante la orden de Mussolini de bombardear Corfú; tampoco pudo penalizar a
Japón cuando invadió Manchuria en 1931, aunque al ser moralmente condenado,
Japón se retiró de la Liga en 1933 y después atacó a China en 1937. La SDN no fue
capaz de impedir que Italia conquistara a Etiopía en 1935-36, ni aún aplicar sanciones
en su contra cuando se declaró como agresor. El fracaso de las sanciones, debido a
la complicidad franco-británica para pasar por encima de las sanciones militares y a
la entrega de petróleo americano a Italia, marcó el cambio diametral en la historia de
la organización. Muchos países la abandonaron y la ilusión de la seguridad colectiva
se esfumó. Turquía solicitó que se diera término a la desmilitarización de los Estrechos;
Suiza regresó a su neutralidad absoluta; Italia dejó la organización en 1927 y atacó a
Albania en 1939. La Liga fue incapaz de impedir el surgimiento de la Alemania de
Hitler, que se habría retirado de ella en 1933, procediendo a romper el Tratado de
Versalles y cometiendo agresión contra Austria, Checoslovaquia y Polonia. Asimismo,
la Organización que había admitido a la Unión Soviética en 1934, no pudo impedir
que dividiera a Polonia o que atacara a Finlandia en 1939, y para entonces, había
explotado ya la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, la actuación política de la

Liga, como actor propio del sistema, fue un reflejo de la política internacional durante
los años críticos en que surgió.
Por supuesto que la falta de afinación del sistema interno de la primera organización
universal constituyó un factor importante en toda esta serie de defectos, pero sobre
todo, la falta de firmeza de parte de las grandes democracias, incluyendo a Estados
Unidos, por su ausencia determinó su fin. Sus miembros principales adoptaron una
actitud de debilidad convirtiendo a la organización internacional en una institución
débil y sin poder real.
Por otra parte, y en contraste con su fracaso en el nivel político, la Liga logró
importantes éxitos en otras esferas. Se estableció la OIT, a solicitud de las uniones
empresariales y cuya constitución, como el Pacto de la SDN, se incluyó en los Tratados
de Paz, considerando a todos los miembros de la Liga, y cuya estructura fue
innovadora, contando con delegados de los trabajadores y de los patrones tanto como
de los gobiernos. De esta manera se representaban además de los Estados, los
grupos sociales interesados, obteniendo importantes logros en el campo de la
legislación social.
La propia SDN, de la cual la OIT era independiente, se enfocó también hacia
acciones económicas, financieras y humanitarias. El General Smuts de la Unión de
África del Sur, hablaba de una Organización que trabajara también en los tiempos de
paz para coordinar las actividades internacionales y no solamente de un medio para
evitar guerras. Concebía a la SDN como una institución esencialmente política, en la
que la cooperación económica y social eran menos importantes que la seguridad
colectiva.375 Además, muchas de las uniones administrativas que continuaron con
sus actividades, se negaron a seguir la dirección del alto organismo a pesar de que
estaba previsto en el Pacto, debido a la oposición de Estados Unidos y de ciertos
gobiernos que temían que la organización con sede en Ginebra pudiera convertirse
en un súper-Estado.
La Liga adquirió órganos especializados para responder a las necesidades de un
mundo recién salido de la guerra, a fin de desarrollar la cooperación internacional en
los campos de la salud, la economía y las finanzas, las comunicaciones y el transporte.
Proporcionó un ímpetu decisivo a la ayuda para los refugiados y al trabajo para combatir
las epidemias. Contribuyó a la recuperación de algunas naciones que habían sido
fuertemente golpeadas por la guerra, como es el caso de Austria.
En el aspecto económico, la SDN buscó remedios para los desórdenes de la
economía mundial y organizó conferencias internacionales con ese propósito, aún
en contra de la mala disposición de algunos Estados que se oponían a su acción
económica y al crecimiento compartido de la economía mundial, en particular después
de la crisis de 1929, con prohibitivas tarifas arancelarias, control de cambios y cuotas
de inmigración. De hecho, una parte muy considerable del comercio internacional
estaba controlada por corporaciones privadas (carteles) y se concluyeron acuerdos
internacionales entre países productores de materias primas como aluminio o hule, o
de productos alimenticios como trigo y azúcar, para reducir la producción. Asimismo,
a pesar de los obstáculos, los órganos técnicos de la Sociedad realizaron trabajos
375
Gerbert, op. cit., p. 44.
provechosos apoyando los inventos para que un gran número de Estados se

suscribiera a convenciones generales y aumentando el número de estudios sectoriales
y regionales dirigidos por expertos independientes.
REFLEXIÓN FINAL
El presente Capítulo pretendió hacer un recorrido historiográfico de los hechos capitales

y del pensamiento político que determinaron la evolución del fenómeno apasionante
de la organización internacional, tomando como base el análisis histórico-descriptivo
de los principales procesos críticos que se han dado en este campo de las relaciones
internacionales y el desarrollo mostrado en el último medio siglo, poniendo en relieve
que se trata, ante todo, de una época de grandes cambios marcada por la constante
de una crisis internacional generalizada, con todas sus características e intensidades,
entre las que destacan la distensión entre los dos grandes bloques de poder mundial
y de sus organismos internacionales gravitacionales, la transformación radical del
mundo socialista y una serie de cambios cualitativos, orgánicos y estructurales,
ocurridos en el corazón del sistema capitalista orbital.
En lo personal, como estudiosos permanentes de las relaciones internacionales y
en especial del fenómeno de la organización internacional, siempre hemos sentido
un gran interés, atractivo y vocación por conocer la época y la existencia misma de la
Sociedad o Liga de las Naciones, de penetrar en sus entrañas históricas y de atestiguar
la evolución intrincada de la que consideramos el producto del primer gran esfuerzo
de la humanidad para crear, después de una conflagración mundial, una organización
internacional de tendencias universalistas. Pero, sin ignorar el inicio en el siglo XIX
de las primeras organizaciones modernas como la UPU, la UIT y la OMI, y teniendo
presente el hecho capital de que, sin la experiencia de la SDN, seguramente no
hubiera sido posible la construcción y afinación del sistema de las Naciones Unidas.
No olvidamos tampoco el enfoque idealista que dominó la política internacional
en el periodo de entre-guerras y que prevalecía antes de estallar la primera guerra
mundial, que fue el marco en el que se desarrolló la Sociedad de Naciones, donde
se exigía la renuncia a la guerra como instrumento de política exterior y el remplazo
de la búsqueda del balance de poder por la adopción de mecanismos de seguridad
colectiva y el establecimiento de un orden internacional respaldado en la creación de
instituciones multilaterales con facultades para salvaguardarlo.
La crisis internacional, ayer como hoy, hizo mella en los proyectos de la tendencia
idealista que animó la agenda de la SDN, como hoy la de la ONU, y que, al margen
de cualquier crítica en contrario, siempre la hemos concebido como el motor de la
historia política del mundo. En contraste con el fracaso político de la SDN como tozudo
esfuerzo organizativo internacional, sus actividades técnicas constituyeron un éxito,
fincando sus logros en la condición de la universalidad. Esta característica era muy
difícil de alcanzar en los niveles políticos, pero en cuanto a la economía y aspectos
sociales, se dio muchas veces en la medida que los Estados que la habían
abandonado, junto con Estados Unidos, participaban en sus actividades técnicas.
El Comité encargado de evaluar a la SDN, dirigido por un austriaco, Stanley Bruce,
emitió el Informe Bruce, en el que recomendó se estableciera un comité central sobre
cuestiones económicas y sociales, a fin de asumir la responsabilidad del Consejo y la

Asamblea en asuntos económicos y sociales y específicamente en actividades
técnicas. El Informe Bruce anticipó la idea de separar las actividades económicas y
sociales de manera centralizada y bajo la autoridad de un comité especializado, con
la introducción de la mayoría de votos y la presencia de expertos independientes
dentro del órgano directivo, siendo estas actividades un fin en sí mismas, separadas
de los objetivos políticos. Aunque el Informe Bruce que se publicó en agosto de 1939
fue olvidado ante la guerra que se desencadenó unos días después de su publicación,
contribuyó en gran medida a cimentar el camino para la creación del Consejo
Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC), actual órgano en ese campo
de actividad.
Además, hemos podido constatar que hay una relación directa y no suficientemente
estudiada, entre la guerra y la organización internacional, que ésta tiene sus orígenes
desde la antigüedad y que nace antes y al margen de la existencia del Estado moderno,
y que hay sobre todo, una permanente vinculación y retroalimentación entre el derecho
internacional y las categorías históricas de Estado y de organización internacional.
Así, al llegar al final de este breve recuento historiográfico, sólo queda retener en
la memoria que la Sociedad de Naciones se disolvió en abril de 1946 traspasando
sus bienes a la ONU y, especialmente, heredando sus recursos más importantes,
esto es, los países miembros que participaban en ella, pero manteniendo el privilegio
de haber sido, con todas sus fallas y aciertos, el primer impulso del género humano
para edificar un organismo internacional de cooperación y desarrollo universales, sin
cuyas rudas experiencias y notables vicisitudes, no hubiera sido posible diseñar la
ONU de nuestro tiempo, ni armar el sistema de relaciones internacionales ni el sistema
político mundial, que la sociedad global se empeña en refundar hasta ahora sin
éxito.
296
296 BLANCA
297
CAPÍTULO 11
SUPRANACIONALISMO, PODER Y CONFLICTO
SUMARIO
Preámbulo. 11.1. Perfil general del supranacionalismo en la organización internacional

económica y política. 11.2. Concepción del supranacionalismo a través del poder y el
conflicto en el sistema de relaciones internacionales. 11.3. Supranacionalismo, poder
y conflicto en el caso de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
Reflexión final.
PREÁMBULO
En la perspectiva multidisciplinaria e integral que nos han brindado varios años de

estudio en Relaciones Internacionales, no tenemos duda en afirmar que el
supranacionalismo –o supranacionalidad–, el poder y el conflicto, han llegado a
constituirse en verdaderas categorías analíticas que facilitan la comprensión de la
organización internacional como fenómeno eminentemente político y de naturaleza
caótica, por lo que ameritan ser abordadas con un carácter apegado a los criterios de
las ciencias sociales e históricas, con miras a mejorar tanto la construcción teórica y
los niveles de análisis y explicación como la elevación de la calidad del proceso de su
enseñanza-aprendizaje. Y todo esto es posible lograrlo, principalmente a la luz de los
supuestos y recomendaciones que ya hemos compartido en el capítulo primero de la
presente obra, y que debemos asumir con relación a la conceptualización y
epistemología de la Organización Internacional como disciplina de las Relaciones
Internacionales, y no como un campo de estudio del derecho internacional público
como tradicionalmente fue concebida.
En sentido amplio, consideramos que todas las organizaciones internacionales
son supranacionales; pues todas poseen, al menos, un cierto grado de
supranacionalismo. En una escala o gradiente de “supranacionalidad” se encuentran
precisamente semejanzas y diferencias de niveles entre unas dependencias y otras,
es decir: hay organismos más supranacionales que otros. En un sentido más estricto,
el supranacionalismo, por el contrario, sería la característica que adquieren algunas
instituciones internacionales en la medida en que son hábiles, diestras y capaces de
ejercer una autoridad indiscutible y un poder coactivo al interior y al exterior de la
dependencia, es decir, un poder para imponer políticas, iniciativas y decisiones
dándoles un rango de obligatoriedad indiscutible. Este carácter endógeno y exógeno

del supranacionalismo constituye, sobre todo, su contexto histórico y político. Refleja
en primer término, un poder interno de la propia organización internacional que se
manifiesta hacia afuera y que le permite una posición determinante, amén de dis-
poner de atributos “supranacionales” como son: personalidad jurídica propia,
autonomía real y funcional, independencia política, presupuesto “auto-controlable”,
recursos propios de todo orden (económicos, técnicos, logísticos, humanos, etc.), un
régimen jurídico obligatorio por consentimiento de los miembros, mecanismos
persuasivos, medios de apercibimientos y coacción para mantenimiento del orden, y
capacidad de aplicar sanciones.376
11.1. Perfil general del supranacionalismo en la organización

internacional económica y política
Todo este contexto se relaciona directamente con el poder soberano, mismo que le
es “transmitido” a la organización internacional por los Estados que la integran. Es
decir, ese poder, para ser efectivo, tiene que proveerse de cierto grado de “soberanía”,
pudiendo afirmarse que, en cierto modo, los Estados “transfieren” a la organización
una parte de su propia soberanía con la finalidad de hacer de aquélla un ente fuerte,
capaz, permanente y efectivo. En la medida en que esta soberanía, producto de la
suma de las partes otorgadas por las distintas unidades políticas, es mayor, más
grande será el poder que ejerce la organización internacional hacia adentro y hacia
afuera de su ámbito de acción y de toma de decisiones.
A nuestro entender, el supranacionalismo es también un fenómeno histórico
asociado al grado de desarrollo integral de los Estados. Revela las características de
una organización con un grado avanzado de madurez que agrupa, con base regional
o no regional, a países que comparten un alto nivel de desarrollo económico y de
participación en el comercio internacional, así como un sistema de gobierno
constitucional democrático, estable y distributivo. Esto no excluye, por supuesto, uno
o dos ejemplos históricos de organizaciones supranacionales integradas por Estados
socialistas, pero cuyo motor fue más la fuerza y el sometimiento por parte de un
hegemón, que el convencimiento social que, se afirma, sólo es posible encontrar en
las sociedades liberales y autodenominadas democráticas. Claro está, esta
aseveración es relativa y no se trata, en todo caso, de pretender ideologizar el
fenómeno que ahora nos ocupa. Los ejemplos referidos del pasado socialista lo
constituyen el COMECON o CAME y el Pacto de Varsovia. Del lado del sistema
capitalista, tenemos también ejemplos de otras organizaciones internacionales que
podríamos calificar de altamente supranacionales, como serían: a) con base regional:
Unión Europea, ANSEA, Benelux, etc.; y, b) con base no regional o general: FMI,
BIRF, OTAN, OCDE, OIEA, la ex Comisión Trilateral, entre otros.
376
VELÁZQUEZ, Elizarrarás, Juan Carlos y URUCHURTU, Gustavo, “El supranacionalismo
en una sociedad internacional y transnacional”, Ponencia presentada en el VIII Congreso Nacional
de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (AMEI), Tlaxcala, UAT, octubre 28 de
1994.
CAPÍTULO 11 SUPRANACIONALISMO, PODER Y CONFLICTO EN LA ORGANIZACIÓN ... 299
En otra perspectiva, es posible afirmar que una organización internacional es

supranacional también en la medida en que sea capaz de imponer políticas locales o
regionales. Además, entendemos al supranacionalismo, no como una figura jurídica,
ya que este aspecto queda cubierto por la formalidad constitucional y la personalidad
detentada. El supranacionalismo es, ante todo, ejercicio pleno de poder político. Por
ello, es poco útil y no basta con que la Carta fundacional de una organización
internacional le consigne supranacionalidad en el texto, si ésta no se expresa y
convalida en el terreno de los hechos influyentes y de la política real. Es de observarse
que en ciertos organismos, el supranacionalismo se manifiesta con base en la
existencia de un fundamento ideológico común, pero este no es requisito sine qua
non para todos los casos, tal y como lo muestran las organizaciones de vocación
universal, como la ONU, o regionales como la OEA, la Unión Africana o la ANSEA,
que poseen un sistema más o menos coherente en el que no se requiere de una
cohesión ideológica.
Como lo vimos en el capítulo 3, las organizaciones regionales de tipo supranacional
se distinguen por responder a la necesidad de coexistencia aunada a una aspiración
por lograr la integración, que le permitirá borrar las fronteras nacionales. Las
comunidades supranacionales de la Unión Europea son el caso que ejemplifica este
tipo de organizaciones con finalidad interactiva general,377 que pretende establecer
una unión política o federalización europea. Asimismo, la Liga de Estados Árabes, la
Organización de Estados Centroamericanos y, en cierta medida, la Unión Africana
parecen seguir esta línea, al menos en el nivel de los instrumentos jurídicos que les
dieron origen. Las organizaciones regionales supranacionales pretenden dar cohesión
a un grupo de países en un frente común ante otros grupos o bloques de Estado
como la OCDE, la OEA, la OTAN o los viejos Pacto de Varsovia y CAME.
Con el objeto de discernir con mayor amplitud el significado del término
supranacionalismo, es conveniente hacer una breve introducción al fenómeno de la
multinacionalidad, que ubicado en el contexto del mundo de la gran economía, ayuda
a aclarar el concepto. Así, a nuestro entender, el término “multinacional” denota que
las corporaciones, firmas o compañías que caen dentro de este rubro, se dedican a
actividades que se extienden a más de una nación, y que bien pueden ocuparse de
ventas, producción de empleo o beneficios en las empresas formadas como filiales
en el extranjero. El nombre de “empresa multinacional” se prefiere para referir con
más claridad a una red de entidades en diversos Estados y con un sentido de propiedad
común. Las filiales extranjeras son empresas que funcionan bajo la dirección de una
entidad matriz y pueden ser de dos tipos: subsidiarias o asociadas, según la proporción
en que la matriz influye en ellas; en el primer caso con una mayoría de acciones, o al
menos el 25% con derecho al voto; en el segundo caso, con un mínimo de 10% de
las acciones con derecho al voto.
Estos conceptos pueden variar de acuerdo a las características y objetivos de las
corporaciones multinacionales, pero destaca el hecho de que, además del crecimiento
de las actividades en el exterior, éstas pueden orientarse al beneficio del país de
origen que tiene actividades externas, como es natural, prefiriendo clasificarse como
“internacionales” o “transnacionales”. Todas estas corporaciones pueden clasificarse
377
en esta tónica en: “etnocéntricas”, cuando se orientan al país de origen; “policéntricas”,

cuando se dirigen al país receptor; y “geocéntricas”, enfocadas hacia el mundo de
manera general. Es cuando este carácter internacional se acentúa, que aparecen las
corporaciones “anacionales”, llegando a la definición que nos interesa en este capítulo,
de las corporaciones “desnacionalizadas” o “supranacionales” y aún mas, a la formación
de las llamadas “cosmo-corporaciones”.378
Para definir a las firmas supranacionales, y por ende redondear un concepto práctico
del supranacionalismo, podemos utilizar la definición de Richard Robinson, por demás
clara, que las define como empresas en las que la adopción de decisiones se da de
manera libre estructural, psicológica o jurídicamente asignando los recursos conforme
a los objetivos de la corporación, sobre una base mundial y manteniendo una armonía
con el régimen político internacional dominante de la corporación.379 La corporación
supranacional aparece entonces como resultado de los esfuerzos de las corporaciones
multinacionales para ampliar la propiedad, el control y la gestión en un nivel
internacional verdadero, lo que lleva a la empresa a utilizar métodos nacionales e
internacionales que se enfoquen a los objetivos y prioridades de los países receptores.
Aun cuando en teoría siguen existiendo como entidades jurídicas nacionales, la realidad
es que la propia concentración de propiedad, control y gestión se convierte en un
proceso supranacional al internacionalizar las corporaciones.380
Por otra parte, las corporaciones globales son las que ejecutan acciones tan
extensas que escapan al alcance de las políticas nacionales de un país y que, de no
existir una política supranacional, pueden adoptar decisiones para el logro de sus
intereses exclusivos.381 Y las denominadas “cosmo-corporaciones”, son corporaciones
mundiales que prácticamente actúan como ciudadanas del mundo, implicando el
establecimiento de una ley internacional de sociedades mediante tratado, bajo la
administración de un órgano supranacional formado por representantes de varias
partes; este órgano ejerce la supervisión local al tiempo que aplica la legislación
antimonopólica y administra las garantías en casos de expropiación sin
indemnización.382
Estas cosmo-corporaciones, que son esencialmente corporaciones
supranacionales, se dan al formalizarse la internacionalización o desnacionalización
de las multinacionales, para lo cual se dictan leyes de sociedades internacionales,
cuyo cumplimiento es vigilado por un organismo formado por los propios países
signatarios. Ejemplos de corporaciones supranacionales son el BIRF, la Unión Europea,
el FMI, la OCDE, la OTAN, la ANSEA, la OACI y algunas autoridades internacionales
que hacen cumplir sus reglamentos, como la Autoridad encargada de regular la
378
NACIONES UNIDAS, Las Corporaciones Multinacionales en el Desarrollo Mundial,
Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, Nueva York, 1973, p. 4.
379
ROBINSON, Richard D., “Beyond the Multinational Corporation, Monografia”, en Las
Corporaciones Multinacionales en el Desarrollo Mundial, op. cit., p. 116.
380
Ibidem, p. 89.
381
GRUPO DE TRABAJO ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA CANADIENSE, “Foreign
Ownership and the Structure of Canadian Industry”, Ottawa, 1968, p. 33, en Las Corporaciones
Multinacionales en el Desarrollo Mundial, op. cit., p. 116.
382
BALL, George W., “Cosmocorp: The importance of being stateless”, en Courney C. Brown,
World Business, Nueva York, 1970, p. 337.
exploración y explotación de los fondos marinos fuera de la jurisdicción nacional o la

de los acuerdos para los sistemas de comunicaciones comerciales por satélite y que
tiene participación pública y privada.
11.2. Concepción del supranacionalismo a través del poder y el conflicto

en el sistema de relaciones internacionales
En nuestra perspectiva teórica, las organizaciones internacionales pueden clasificarse

grosso modo en tres niveles de supranacionalidad: a) alto (Unión Europea, OCDE,
FMI, OMC-GATT, OTAN, ANSEA, OIEA, etc.); b) medio (OEA, Unión Africana, Liga
Árabe, Comunidad de Estados Independientes, UNESCO, OIT, OMPI, OPEP, etc.); y,
c) bajo (varios organismos subregionales, ALADI, SELA, MERCOCEN, CARICOM,
OECO, etc.). En el caso de las organizaciones regionales de alta supranacionalidad,
éstas se distinguen por responder de manera planeada y eficaz a la necesidad de
coexistencia aunada a una aspiración por lograr la integración, económica y política,
que les permitirá lograr difuminar las fronteras nacionales. Las comunidades
supranacionales de la Europa Unificada, son el caso que ejemplifica con mayor fidelidad
este tipo de organización con finalidad integracionista general, y que parece ser la
línea que están siguiendo en la última década, instituciones internacionales como
la Unión Africana, el Mercosur, el Pacto Andino y, por supuesto, la ANSEA.383
Atendiendo a estos ejemplos y conforme a su naturaleza política, el fenómeno del
supranacionalismo es, ante todo, un agente activo, dinámico y complejo dentro
del fenómeno del poder y el conflicto en el sistema de relaciones internacionales
y del sistema político mundial. En este sentido, constituye una categoría y el elemento
de poder más importante que posee la organización internacional, a través del cual
tiene la capacidad de imponer políticas y decisiones, no sólo a los Estados miembros
sino, incluso, a otras organizaciones o actores del escenario político general. De ahí
que, el amplio fenómeno del poder no puede entenderse únicamente como elemento
endógeno que da origen e impulsa la vida de una organización internacional, sino
además como un factor que la nutre y posiciona, pues son el poder mundial y el
conflicto mismo, las constantes históricas que conforman el contexto exógeno en
que se desarrolla y transforma toda institución internacional, las cuales también
determinan la naturaleza, contenido y madurez de su maquinaria política y por tanto,
su grado de supranacionalidad.
Las organizaciones internacionales han reflejado siempre la estructura del poder
mundial en los diferentes períodos históricos. Aún más, algunos autores afirman que
son precisamente las potencias predominantes, las que han promovido y dado origen
a las organizaciones internacionales a fin de consolidar sus posiciones y asegurar las
relaciones de dependencia y dominación hacia los países menos afortunados. Por
tanto, se plantea por principio la cuestión de definir el significado de ‘poder’ en el
contexto de las relaciones internacionales. Hans Morgenthau, en su teoría del realismo
político, sostiene que la política internacional, como toda clase de política, es una
383
CARCAÑO, Patricia, La Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ANSEA), Tesis
Licenciatura, FCPS, UNAM, SUA, 1992, pp. 12-28.
lucha por el poder; el fin primero y último de la política internacional es el poder y los
gobernantes lo utilizan para lograr hacer de ella, su instrumento de éxito.384 El
reconocido teórico bávaro señala que el poder es el fin principal de la política y el
motivo determinante de cualquier acción de esta naturaleza, pero también aclara que
el poder constituye al mismo tiempo una relación y un medio para alcanzar un fin.
Otro teórico político, K.J. Holsti, define el poder en términos de actos de capacidad de
influencia y la respuesta a esos actos.385 Por su parte, Karl Deutsch, abundando al
respecto, describe el poder como la capacidad de cambiar las probabilidades de
obtener resultados o hacer que las cosas sucedan de manera dirigida.386
En la política internacional, según se deduce de las definiciones de estos y otros
doctrinarios –Brucan, Carrington, Rosenau, Nin, Little, Sidjanski–, el poder se relaciona
directamente con la idea del Estado-nación como actor principal en el sistema político
mundial; pero existen, como antes vimos, formas o manifestaciones de poder que
tienden a transgredir las fronteras de los Estados, como es el caso de las corporaciones
internacionales y de las fuerzas transnacionales. Empero, aun este tipo de
organizaciones internacionales requiere de la existencia del Estado como marco de
referencia para dar sentido a sus actividades que se expresan en formas de poder y
que influyen en los gobiernos a fin de lograr sus metas. Además las organizaciones
internacionales fincadas sobre el principio de la soberanía de los Estados, expresan
la relación actual entre el poder y el Estado-nación.
11.2.1. El parámetro del poder
Para las organizaciones internacionales, la faceta más relevante del poder es la

administración del mismo en el sistema internacional y dado que en éste no existe
una autoridad central como el Estado en los niveles nacionales, son precisamente las
organizaciones internacionales las que centralizan el poder a fin de imponer un orden
y coordinar e integrar las funciones de los Estados, e incluso de ellas mismas.387
Otros ejemplos de estas formas de organización supranacional son los modelos
hegemónicos como la Pax Británica, la Paz Americana o la Pax Romana –en el pasado
imperial– y los diferentes esquemas de balance de poder como el Concierto de Europa,
la Liga de las Naciones, la Alianza Atlántica y por supuesto, la Organización de las
Naciones Unidas.388
A lo largo de la historia, desde sus orígenes con las ligas, las anfictionías y las
confederaciones establecidas en la antigua Grecia, las organizaciones internacionales
han manejado la dinámica de las relaciones de poder, hasta llegar al sistema más
descentralizado de la época contemporánea. Las organizaciones reflejan un deterioro
gradual del componente militar de la época de la guerra fría para favorecer los cam-
pos económico, tecnológico, social y político-diplomático. De la confrontación se pasó
384
MORGENTHAU, Hans, La política entre las naciones, A. Knopf, 3ª ed., New York, 1965,
p. 27.
385
HOLSTI, K., J., The concept of power in the study of International Relations. Politics of
the International System, Platzgraff, Ed. Philadelphia, 1969, p. 134.
386
DEUTSCH, Karl, Política y Gobierno, Houghton Miffin, Boston, Mass. 1970, p. 24.
387
Consúltese a BRUCAN, Silviu, La disolución del poder, Siglo XXI, México, 1985.
388
Brucan, supra, 1985.
a la negociación. La interdependencia aparece en el entorno internacional como

regla,389 dado que la propia tecnología y el crecimiento del comercio mundial imponen
un sistema distinto en el que se interrelacionan las comunicaciones, los transportes,
el comercio mismo y las desreguladas e influyentes redes sociales de nuestro tiempo.
Y son precisamente el comercio internacional y la llamada sociedad de la información,
los rubros que mejor llegan a limitar la aparición de conflictos,390 ya que las propias
naciones, los individuos y las asociaciones evitan la difusión de la guerra y otras
formas de violencia para no afectar sus actividades económicas. Empero,
desafortunadamente, la guerra sigue siendo el gran negocio de las oligarquías
nacionales e internacionales y la receta más recurrente para enfrentar las crisis cíclicas
y orgánicas del capitalismo global.
Este nuevo tipo de poder que no se basa en un Estado-nación, en una fuerza
militar o en un potencial económico, se define en términos de relación dentro de un
sistema, como es el llamado Norte-Sur por ejemplo, en el que su efectividad para
modificar el comportamiento del sistema deriva de su capacidad de provocar disturbios
en su funcionamiento. Saúl Bruckner, mejor conocido como Silviu Brucan –extra-
ordinario politólogo y teórico rumano, fallecido en 2006–, denomina a este poder
sistémico, para indicar que sólo actúa dentro de un sistema determinado aislado del
total del marco internacional. Empero, crisis como la energética actual y la financiera
mundial de 2008, nos revelan que la dependencia no se da solamente en un sentido
ya que a raíz de ella aparece un sistema global de interdependencia en el entorno
internacional. Este sistema global requiere de un nuevo orden internacional, sin el
cual el mercado mundial y el sistema monetario internacional, no podrían funcionar
por las marcadas desigualdades que privan entre las naciones.391
Adicionalmente, para redondear la idea del poder en la política internacional, Brucan
identifica lo que a nuestro entender es la base del intercambio de fuerzas en el sistema
internacional, es decir, que es el tamaño, la debilidad o fuerza, el nivel de desarrollo y
la riqueza de los países, es lo que propicia el juego del poder y lo convierte en un
factor de alta relevancia en la organización de la sociedad internacional.392 Ello nos
permite afirmar que los componentes del poder son, a su vez, los parámetros para
medirlo en el sistema de organizaciones internacionales de cualquier naturaleza, a
saber: las bases naturales, económicas y tecnológicas, la cultura incluyendo la ciencia
y tecnología, la fuerza y armamento militar, la cohesión moral y política, el prestigio
internacional y la capacidad diplomática, y otros elementos que se pueden reconocer
también como equivalentes a la geografía, los recursos naturales, la tecnología, la
población, la ideología, la moral y la capacidad de liderazgo de cada Estado. En política
internacional, los componentes del poder en sí no son determinantes, como sí lo son
389
Recomiendo la revisión del término en RICO, Carlos, “Los mitos de la interdependencia”,
en Foro Internacional, El Colegio de México, México, septiembre de 1979.
390
Lo cierto es que los movimientos de las redes sociales también pueden provocar o
exacerbarlos conflictos, como en el caso de las revueltas sociales y políticas que tuvieron lugar
en Túnez, Egipto y Libia en los primeros meses de 2011, y que devinieron en la caída de
gobiernos dictatoriales como el de Ben Ali, Hosni Mubarak y de Muammar Kaddafi,
respectivamente.
391
BRUCAN, Silviu, Power and Conflict is the Study of International Organizations, en Abi-
Saab, UNESCO, op. cit., pp. 145-148.
392
Brucan, supra, p. 147.
la evaluación del poder nacional por parte de quienes toman las decisiones y la
eficiencia en el uso del poder para alcanzar las metas previstas. El poder nacional es
el potencial cuyo valor depende de la capacidad de usarlo y el grado en que se utilice.
En este sistema global que hoy vivimos los problemas que derivan de la revolución
científica tecnológica combinada con las revoluciones sociales y nacionales, los
diferentes niveles de desarrollo, los recursos planetarios, alimentos, seguridad,
derechos humanos, contaminación de mares y degradación del medio ambiente,
adquieren tal dimensión que el uso de la fuerza se convierte en un instrumento
ineficiente y peligroso. Esta problemática no puede de ninguna manera, resolverse
en forma aislada por un grupo u otro de naciones, sino que requiere de soluciones
globales a nivel mundial. Es aquí donde radica la nueva tarea histórica de las
organizaciones internacionales: ser producto y respuesta al conflicto y las relaciones
de poder.
11.2.2. El parámetro del conflicto
La politóloga argentina Alejandra Durán Sáenz, nos invita a definir el conflicto en los
términos que lo plantea su coterráneo el especialista Fernando Milia, ante todo, como
“un enfrentamiento, choque o desacuerdo intencional entre dos entes o grupos de la
misma especie que manifiestan, unos contra otros, una intención hostil, en general a
propósito de un derecho y quienes por mantener, afirmar o restablecer el derecho
intentan quebrar la resistencia del otro, eventualmente recurriendo a la violencia, que
llegado el caso puede tender al aniquilamiento físico del otro”.393 En este punto,
recordamos que para Raymond Aaron, no sólo la lucha de clases explica el
comportamiento conflictivo de un estado, sino que hay variables de orden socio-cul-
tural, ideológico que también desempeñan un papel importante en la gesta y desarrollo
del conflicto.394
A nuestro entender, en un breve análisis estructural, el conflicto presenta caracteres
distintivos: a) en todos los casos se le define como un fenómeno social que se hace
extensivo a las naciones, b) es propio del dinamismo de las sociedades, c) la
comunicación juega un papel fundamental, d) se trata de la contraposición de intereses
por el cual se genera situaciones de tensión, e) tiene, en la actualidad, un sentido
globalizante ya que entran en juego variables de orden socio-cultural, económico,
político, jurídico, etc., f) existe un enfrentamiento intencional específico, y g) tiene, al
menos, tres factores comunes que son: hay intención hostil, se disputa un derecho y
existen demostraciones de violencia y agresividad.
Aparece entonces la necesidad de arribar a un concepto de conflicto más propio
de las relaciones internacionales, que surge justamente cuando la dominación y
dependencia entre las naciones y entre grupos de naciones provoca un gran
diferendo internacional. Los conflictos aparecen precisamente, cuando todas las
condiciones de desigualdad entre los países, aunados al uso de capacidades, se
393
MILIA, Fernando, El conflicto en un análisis estructural, Instituto de Publicaciones Navales,
Argentina, 1985, p. 3.
394
ARÓN, Raymond. Paz y Guerra entre Naciones, Editorial Gallimard, Buenos Aires, Ar-
gentina, 1962.
agudizan y contraponen para imponer la fuerza de los más poderosos. Pero debe
comprenderse que el concepto de fuerza, es diferente del de poder y no debe
confundirse. El poder se refiere a la esfera política principalmente, en tanto que la
fuerza, en el sentido físico de la violencia, debe ser la última instancia del poder en
un conflicto.
El maestro Brucan nos brinda una tipología inicial de los conflictos internacionales
que él atestiguó, a la que nos hemos permitido adicionar otras propuestas precisas
producto de nuestra observación de las desavenencias de los últimos años, que
nos ayuda a esquematizar el panorama actual en el que se mueven el poder y las
controversias internacionales, y que impactan a la organización internacional.395
a) Conflictos generados por el juego de la gran potencia, con grandes rivalidades

estratégicas, participación en fases sustantivas de la carrera armamentista,
control del mercado mundial de armamentos, etc.
b) Conflictos que surgen de las diferencias notorias entre las naciones en cuanto
a tamaño territorial, población, recursos de todo tipo, fuerza militar, entre otros.
c) Conflictos que surgen y arraigan a partir de modelos por largo tiempo
establecidos de dependencia y dominación, como resultado de los desniveles
económicos y tecnológicos de desarrollo.
d) Conflictos entre sistemas socioeconómicos e ideologías antagónicas.
e) Conflictos causados por el cambio social o la guerra civil, con la intervención de
potencias extranjeras –en tiempos actuales, casi todos los conflictos internos
tienden a internacionalizarse.
f) Conflictos internacionales que emergen de una determinada cuestión bilateral
en algunas contingencias, conflictos instantáneos, estados de necesidad o de
emergencia, diferendos territoriales, violación militar de fronteras, etc.
g) Conflictos derivados de disputas entre naciones por la posesión, control o
usufructo de territorios de importancia geopolítica y estratégica planetaria
(estrechos, istmos y canales; las regiones polares terrestres (el Ártico y la
Antártica); penínsulas, mares, golfos e islas, en otros más).396
h) Conflictos resultado de la tirantez y enfrentamientos entre Estados-nación
por la disposición, beneficio y control de recursos y materias primas –prin-
cipalmente no renovables y/o no sustituibles por sintéticos–, de importancia
central para la producción moderna y la fabricación de armamentos a escala
mundial (por ejemplo, guerra del petróleo de 1973, guerra del Golfo Pérsico
de 1991, guerra contra Irak y Afganistán de 2003, guerra contra Libia en 2011,
y entre otros más).
i) Conflictos derivados de la explotación subrepticia e ilegal de los espacios
geográficos jurídicamente internacionalizados –como el Alta Mar y la Zona de
fondos marinos y oceánicos, por ejemplo–, por naciones industrializadas
principalmente, y por la comisión de delitos internacionales contra el medio
395
Brucan, Power and Conflict (…), op. cit., p. 147.
396
Son interesantes los conceptos del profesor GONZÁLEZ, Aguayo, Leopoldo, acerca del
tema de la Geopolítica de los océanos, Programa de la materia de Geopolítica, CRI, FCPS,
ambiente y el equilibrio ecológico –contaminación oceánica, piratería dirigida,

sobreexplotación de recursos naturales, realización de pruebas nucleares, a
guisa enunciativa.
j) Conflictos que surgen por la lucha contra el colonialismo o bien de pueblos
oprimidos para la obtención de un territorio propio y que, por la intervención de
terceros Estados –potencias por lo general–, tienden a internacionalizarse con
rapidez y casi en automático (casos ilustrativos serían el de la lucha histórica
de Palestina, la del Kurdistán o también llamado Estado sin fronteras o la de la
República Árabe Saharaui Democrática (RASD), o incluso la de gobiernos en
el exilio como lo encarna la causa del Tibet en China.
k) Conflictos que tienen lugar al ocurrir la desintegración, extinción y sucesión de
Estados con gran peso específico mundial, como sería el caso de potencias y
superpotencias (el colapso de la ex-URSS y la balcanización en Europa, son
ejemplos actuales muy ilustrativos).
Por supuesto, la organización internacional no considera estos tipos de conflictos

de modo aislado, ya que en la mayoría de los casos se influyen mutuamente e
interactúan entre sí y lo normal es que un conflicto real sea la combinación de dos o
tres de dichas controversias. Además, se da cierta relación entre los niveles
conflictuales, su intensidad y frecuencia. Al llegar a este punto, es evidente que la
tarea principal de las organizaciones internacionales, es la eliminación de la violencia
y el mantenimiento de la paz, para lo cual deben dedicar toda su efectividad y
competencia, trabajando por evitar que los conflictos se violenten. Su rol es vital en la
atenuación y resolución de los conflictos, pero existe una diferencia de grado y de
naturaleza entre estas dos categorías de objetivos. La atenuación, es decir, la
disminución de la tensión engendrada por la crisis, requiere, antes que nada una
acción sobre los medios comprometidos por los protagonistas; poner fin a las
operaciones armadas, si las hostilidades han sido declaradas, detener los preparativos
o las demostraciones militares, retomar las relaciones económicas normales,
interrumpir las campañas de prensa, las emisiones de propagandas y otras
demostraciones hostiles. La pacificación, por su lado, exige una acción mucho más
radical para la eliminación de las causas de la crisis; es lo que significa en muchos
casos convencer a los protagonistas, o a algunos de ellos de renunciar a sus objetivos
al menos parcialmente, si no los han alcanzado aún, gracias a la crisis y,
eventualmente, en esta última hipótesis de abandonar ciertas ventajas, también
alcanzadas o para los otros protagonistas resignarse a no recuperar íntegramente lo
que han perdido.397
No existe sin embargo una frontera bien definida entre los dos tipos de acción, en
razón de la ambivalencia de medios y fines: una ventaja obtenida sobre el plan de
objetivos, por ejemplo, puede ser determinante para provocar una baja en la intensidad
del conflicto. De manera inversa, la renuncia a ciertos medios (los militares) equivale
muchas veces al abandono de objetivos que no pueden ser alcanzados de otra manera.
No es posible entonces establecer una distinción rígida desde el punto de vista de
397
DURÁN, Sáenz, María Susana, Programa de Teoría de las Relaciones Internacionales,
Centro Argentino de Estudios Internacionales (CAEI), www.caei.com.ar.
roles de la organización internacional. Aquí, utilizamos un término único: el de pacificar

para terminar con la hostilidad. Desde el punto de vista de los protagonistas, se trata
siempre de la intervención de un tercero extranjero.
Para tal efecto, la organización internacional es un tercero interviniente, es decir,
un elemento externo cuya acción está destinada a perturbar el desarrollo del conflicto,
en contra de lo que pasaría si los protagonistas estuvieran frente a frente. Esta
intervención puede ser profundamente deseada por algunos contendientes, en posición
de debilidad, pero en un enfrentamiento más equilibrado, la tendencia de todo Estado
comprometido en un conflicto es la de protegerse de las intervenciones casi siempre
animadas por cuestiones de interés nacional muy diferente de las suyas cuando no
opuesta a éstas.
En esta perspectiva concreta, es claro entonces que el poder y el conflicto son el
fundamento-causa y también el motor del desempeño primordial de las organizaciones
internacionales modernas. La ONU es producto de una guerra de donde surgió con el
propósito de coadyuvar a un reordenamiento del mundo de la posguerra, y
paralelamente con la meta rectora de evitar otra conflagración más; poder y conflicto
antes, durante y después en el proceso histórico de la más importante organización
universal. La experiencia acumulada por el sistema de Naciones Unidas a lo largo de
casi siete décadas de esfuerzos para promover el desarme, precaver la guerra y
asegurar la paz y seguridad internacionales demuestra que, contra lo que muchos
aún piensan, las organizaciones internacionales deben trabajar más por contrarrestar
las iniciativas de conflicto que puede producir un enfrentamiento bélico, que por conocer
las causas del conflicto y su posible solución.
Es importante aclarar que para la organización internacional de esta era global,
los conceptos de paz y conflicto son opuestos, así como el contrario de la paz lo es la
guerra entendida ésta como la manifestación violenta del conflicto. Pero los conflictos
pueden no ser violentos, es decir que no degeneran en una guerra necesariamente;
aunque el riesgo nunca podrá soslayarse. En realidad, existen muchas controversias
y conflictos de la política mundial contemporánea que no se resuelven por la fuerza ni
por la guerra.
Así, para concluir este epígrafe, cabe señalar que la impetuosa internacionalización
de la vida económica, política y social del Estado moderno, que adquiere cada vez
más un carácter de supranacionalidad real, imponen la necesidad de que las
sociedades y gobiernos nacionales coordinen, entre sí, sus acciones y recursos si lo
que pretenden es mantener un status determinado que privilegie la cooperación y la
negociación efectivas y benéficas. Y la mejor inversión política para lograr esta meta
lo es, sin lugar a dudas, la organización internacional como negocio político colectivo
encaminado al desarrollo, el bienestar y la seguridad comunes. No se trata por supuesto
de un gran juego en el que la organización internacional en aras de la globalización
pretenda eliminar de facto al Estado, ni que éste pretenda hacer por su parte lo mismo
con las instituciones que ha constituido junto con otros Estados, o que busque en el
fondo manipularlas y utilizarlas a su antojo y conveniencia. La misión es más compleja
aún, pues se trata de un problema de sobrevivencia de ambos actores, Estados y
organismos; donde quedan en juego su permanencia y protagonismo en el largo plazo
y su capacidad de adaptarse a los cambios históricos para continuar existiendo y
perfeccionándose.
11.3. Supranacionalismo, poder y conflicto en el caso de la Organización

del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)
La OTAN es el ejemplo clásico moderno de un organismo supranacional de tipo

estratégico militar, creado como resultado de la desconfianza y la pugna por el poder
que se gestó durante el desarrollo de la segunda guerra mundial y que se concretó en
1949, un lustro después del fin de la conflagración y en pleno despegue de la guerra
fría. Con la división del mundo de la posguerra, se formaron varios bloques por medio
de acuerdos y alianzas militares; en el bloque occidental por ejemplo, se formalizaron
el Tratado franco-inglés de Dunkerque en 1946, el Tratado Interamericano de Asistencia
Reciproca de Rio en 1947 y el Tratado de Bruselas de 1948; en el bloque oriental se
estableció la Cominform. Sin embargo, los países occidentales buscaron el apoyo
militar del Estados Unidos ante el expansionismo de la Unión Soviética. Aunada a la
asistencia para la reconstrucción, propuesta por el presidente Truman y otorgada
como estrategia del Plan Marshall en 1947, Estados Unidos favoreció a Europa con la
doble intención de lograr un desarrollo económico para detener el avance del
comunismo y lograr el fortalecimiento de los países para que formaran una defensa
común.398
11.3.1. De los orígenes de la OTAN al colapso de la URSS
Alegando el derecho de legítima defensa individual o colectiva contemplado en el

Articulo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, Estados Unidos se apoyó en la
necesidad de establecer acuerdos regionales de legítima defensa y promovió la
creación del Tratado de Bruselas,399 reuniéndose en Washington en 1948 para redactar
un proyecto de instrumento vinculante. En marzo del año siguiente se adhirieron
Dinamarca, Noruega, Islandia, Portugal e Italia, para formar un grupo de doce países
en total,400 y a pesar de las protestas de la Unión Soviética, el Tratado se firmó el 4 de
abril de 1949, entrando en vigor el 24 de agosto de ese año al ratificarse por la totalidad
de los signatarios. Las condiciones establecían una duración de veinte años, con una
cláusula de reconducción tácita y con derecho de denuncia después de ese tiempo.
Más tarde se sumaron Grecia y Turquía en 1952 y la República Federal de Alemania
en 1955. Grecia se retiró en 1974 al reactivarse el conflicto de Chipre.401
Los Estados miembros firmaron el Pacto del Atlántico con su calidad de tratado
internacional para la defensa mutua en caso de ataques armados contra los territorios,
naves, aeronaves o fuerzas militares de cualquiera de ellos y localizados
exclusivamente en la zona del Atlántico Norte en sus territorios o sobre ellos, que
abarca la entonces Europa Occidental hasta Turquía, el Mar Mediterráneo,
Norteamérica y las islas y espacios marítimos al norte del Trópico de Cáncer.402
398
Seara, Vázquez, op. cit., pp. 749-751.
399
Reino Unido, Países Bajos, Luxemburgo, Bélgica y Francia
400
Estados Unidos, Canadá y diez países de Europa Occidental: Dinamarca, Gran Bretaña,
Islandia, Italia, Noruega , Portugal, Luxemburgo, Bélgica, Francia y Países Bajos.
401
Seara, Vázquez, Ibidem.
402
Medina, Manuel, op. cit. p. 119.
El tratado de la OTAN establece como condiciones de membresía que los países

se rijan por principios de democracia, libertad individual y derecho, definiendo así su
carácter político y limitando la admisión a los gobiernos con estas características. Las
condiciones para entrar en la OTAN son dos: una, que se trate de un Estado Europeo
y dos, que pueda promover los principios del Tratado y contribuir a la seguridad de la
zona del mismo; esta ultima condición excluye a países con organización política
opuesta. Sin embargo, casos como el de Grecia que estuvo bajo una dictadura militar,
demuestra que esta limitación no se cumple al pie de la letra y hace evidente que la
OTAN defiende por encima de la ideología, los intereses de Estado. Uno de los rasgos
que revela su carácter de organización supranacional es el procedimiento de entrada,
que requiere de la unanimidad de todos los miembros para aceptar uno nuevo y que
sólo puede lograrse mediante invitación seguida de la aceptación del Estado europeo
solicitante. Una vez que se formaliza el documento de aceptación, éste se deposita
en Estados Unidos, cuyo gobierno se ocupa de comunicarlo a los demás miembros.
El acuerdo señala que previniendo la necesidad de la legítima defensa, los países
se comprometen a renunciar al uso o amenaza de la fuerza según estipula la propia
Carta de la ONU, así como al arreglo pacifico de los conflictos internacionales. En
nuestra opinión, las obligaciones dimanantes del tratado son vagas y no imponen en
realidad el establecimiento concreto de una organización militar o de instituciones
políticas permanentes. Al respecto, pensamos que como toda organización de tipo
político, resulta comprensible esta vaguedad, ya que al considerarse la participación
de la voluntad de varias naciones, no todos los aspectos quedan cubiertos, existiendo
siempre la posibilidad abierta para enfrentar una disensión.
La OTAN ejerce un mecanismo institucional que trabaja en dos sentidos, el político
y el militar. En el sentido político, las pretensiones de la OTAN surgieron de la reunión
en Paris, en mayo de 1956, de un comité de tres ministros llamado de los tres sabios,
que determinó la consulta política de discusiones colectivas sobre las decisiones
individuales de los miembros en el futuro, a fin de prevenir efectos perjudiciales para
los otros países y la necesidad de rectificar que pusiera en riesgo el prestigio nacional.
También se recomendó un examen político anual por parte del Consejo de la OTAN y
la solución pacifica de las controversias entre los miembros utilizando procedimientos
de buenos oficios.
En el aspecto militar, los miembros se comprometen en dos sentidos: a) obligación
de reunirse para celebrar consultas en materia política cuando exista una amenaza
contra la integridad territorial, política o de seguridad a una de las partes con el propósito
tácito de estudiar el caso y decidir las medidas a aplicarse; y si es el caso, b)
proporcionar asistencia en caso de ataque armado considerando el ataque contra
una de las partes como ataque contra todos los miembros, pero reservando a cada
Estado la discreción de decidir si existe o no en su opinión el ataque. Respecto a este
ultimo punto, nos parece que el pacto de la OTAN tiene un valor declaratorio únicamente
como acuerdo defensivo, ya que enuncia intenciones sin establecer la obligación
jurídica de la asistencia, permitiéndole a los miembros decidir si deben actuar o
permanecer al margen del conflicto, según lo establece el Articulo 5 del Tratado.403
Sin embargo, como señala Seara Vázquez, no se debe subestimar la cooperación
403
MÁXIMO, Salvador, La Comunidad del Atlántico Norte, EUDEBA, Buenos Aires, 1958.
que se ha forjado alrededor de la OTAN, que se rige sobre concepciones e intereses

políticos comunes y que ha rendido frutos también como instrumento de negociación
de problemas económicos, y geoestratégicos, además de que permanece abierta la
probabilidad de que los países decidieran libremente proporcionar la asistencia ar-
mada si fuera necesario.
La estructura de la OTAN se encuentra conformada para el doble enfoque ya
mencionado, el político y el militar. El mecanismo institucional está encabezado por
un Consejo como órgano fundamental, que dos veces al año reúne a los ministros de
asuntos exteriores y con periodicidad de una semana, a los representantes
permanentes y que se ocupa de cuestiones de intereses comunes económicos, político,
militares y de otra índole, tomando siempre decisiones por unanimidad.
En materia política, la OTAN cuenta con: a) Comités del Consejo para la Revisión
de la Defensa, los Planes de Urgencia Civiles, Presupuestos Civiles y Militares, Asuntos
Políticos, Directores de Armamentos, Asuntos de Seguridad, Infraestructura, Asuntos
Económicos, Retos de la Sociedad Moderna, Ciencia, Coordinación del Espacio Aéreo
Europeo y Comunicaciones;404 b) la Secretaria General como órgano administrativo,
y, c) los organismos subsidiarios civiles para problemas específicos.
En el rubro de los asuntos militares se conformaron los siguientes órganos que no
han tenido cambios visibles en los últimos años: en materia militar se formó: a) un
comité militar que formula recomendaciones al Consejo y al Comité de Planeación de
la Defensa; b) los comandos militares del Atlántico (SACLANT), Europeo (SACEUR)
y del Canal de la Mancha (CINCHAN), responsables cada uno de la defensa de sus
regiones;405 c) un grupo de planeación regional Estados Unidos-Canadá cuya función
es estudiar problemas de defensa de Norteamérica y presentar planes y
recomendaciones; y, d) organismos subsidiarios militares bajo la dirección del comité
militar.
Esta dualidad o doble identificación política y militar que caracteriza a la OTAN
desde su gestación, se refleja en la doble función que ejecutan sus representantes;
un ejemplo lo constituye el funcionario más alto que es el Secretario General y quien
es, a la vez, el presidente del Consejo, del Comité de Planificación de la Defensa, y
del Comité de Asuntos de la Defensa Nuclear.
Resulta evidente que la OTAN ha probado su efectividad al no recurrir a su propio
sistema defensivo para solucionar los conflictos, trabajando por medio de la disuasión
antes que el uso de la fuerza. Su actividad se ha visto directamente relacionada con
las crisis que han amenazado la paz, especialmente en sus zonas de influencia, pero
sin duda ha contribuido al mantenimiento del status quo en Europa, aunque es cierto
que en el pasado lo hizo cuidando de no interferir en los conflictos internos del bloque
soviético pero sin permitir la constante expansión del mismo.
La coexistencia pacífica y la distensión Este-Oeste que se dio en el último tercio
del siglo XX, permitió replantear los objetivos de la OTAN y ya desde 1973 comenzaron
a celebrarse conversaciones a iniciativa de Henry Kissinger para reformarla. Ante la
404
SOHN, Louis B. (comp.), International Organization and Integration, Martinus Nijhoff Pub.,
Países Bajos 1986, p. 919.
405
En tiempos de paz, las fuerzas armadas permanecen disponibles bajo la autoridad de
sus propios gobiernos nacionales, pero pueden ser comisionados para servir en la OTAN.
política de deshielo entre las superpotencias de la época, la OTAN entró en una crisis
interna al perderse en cierto grado la conciencia de la necesidad de la organización
–como ocurriría de nueva cuenta a raíz del colapso de la URSS en 1991. A pesar de
que gracias a su existencia se logró mantener una coalición geopolítica entre Estados
Unidos y la entonces Europa Occidental, existía en ambos lados del Atlántico la
sensación de que la estructura de la OTAN ya era obsoleta, haciéndose necesaria su
reforma radical a la luz de la presencia en sus filas de personajes de Estado retirados
como el propio Kissinger, Zbigniew Brzezinski y Helmut Schmidt.
Ayer como hoy, la verdadera clave del problema no radica en saber si la OTAN
debe cambiar sino cómo lo hará. Las propuestas de reforma han caído en tres
categorías,406 todas ellas críticas para la OTAN y para la política exterior de Estados
Unidos y son, en general, las siguientes: a) el compartir la carga, lo cual se refiere a
que Estados Unidos ha llevado el liderazgo de la defensa europea más que los propios
países europeos y se propone un cambio en sentido inverso; b) la devolución vendría
con ese cambio, al ocuparse los países de Europa de su defensa con la participación
de EUA; y, c) el rompimiento de los compromisos, que plantea la posibilidad de que
Estados Unidos abandone la OTAN.
Con frecuencia sucede que una propuesta individual del cambio se considera en
una de estas categorías, pero cae finalmente en otra. Lo que no puede negarse es
que el cambio sustancial de recursos de América a Europa desde la década de los
cincuentas sugiere un cambio paralelo en la responsabilidad central por la defensa
europea y el interés nacional de Estados Unidos en la independencia y prosperidad
del viejo continente es cada vez mayor, por lo que las reformas de la OTAN deben ir
más allá del compartir la carga y todavía más lejos que el rompimiento de los
compromisos.
El debate sobre estas reformas debe enfocarse desde el contexto del llamado
“Problema Americano”, surgido desde la debacle ocasionada en Estados Unidos con
la guerra de Vietnam, que evidenció el declive de la habilidad de ese país para dominar
los asuntos mundiales. Este descenso es relativo y no absoluto y es resultado del
éxito de la política estadounidense desde la posguerra, con treinta años posteriores
que vieron la recuperación de Europa occidental y Japón, el desarrollo del tercer
mundo y las pretensiones de paz en la URSS, todas ellas metas centrales de la
política norteamericana que, sin embargo, redundaron en una disminución inexo-
rable de la preponderancia política, económica y militar de ese país. Bajo la bandera
de la “Pax Americana”, la riqueza mundial y el poder llegaron a crecer de una manera
más plural.
En esos años se decía que la tendencia no llevaba hacia una nueva hegemonía,
ya que los soviéticos no eran los principales beneficiarios puesto que la URSS se
veía amenazada por otros países más que por Estados Unidos mismo. El peligro no
era la “Pax Soviética”, sino una anarquía global, dado que las instituciones de
postguerra habían dependido tanto del predominio de Estados Unidos, que todo el
sistema parecía colapsarse sin este país.407 Así, se estimaba que el escape más
406
CALLEO, David, P., “NATO’S Middle Course”, en Foreign Policy, Num. 69, Carnegie
Endowment for International Peace, Invierno 1987-1988, pp. 135-136
407
Las últimas administraciones del gobierno norteamericano, hasta antes de Ronald Reagan,
práctico para Estados Unidos y especialmente para aquéllos que en ese país todavía
deseaban la hegemonía o nada, condenando al hegemón al aislamiento y el
agotamiento, lo representa la reforma de la OTAN. En efecto, ayer como hoy, esta
organización revela hasta qué grado la hegemonía norteamericana se ha hecho
inmanejable, pero también indica los prospectos más prometedores para crear un
patrón más adecuado de relaciones, todo lo cual incluye riesgos, pero obviamente,
los beneficios esperados son mayores que el deterioro acelerado de la situación que
prevalece en el presente siglo XXI.
Los problemas particulares de la OTAN han cambiado poco en los últimos 40
años, pero los asuntos del medio ambiente complicaron las cosas en los ochentas.
Militarmente, la OTAN había sido siempre un protectorado nuclear norteamericano
por lo que, más que tratar de adaptarse al poder convencional soviético en Europa,
Estados Unidos eligió seguir como el protector continental hegemónico por medio de
la amenaza de usar armas nucleares para detener una invasión soviética. Esta política
de disuasión fue un principio de que la “hegemonía barata”, ideal mientras Estados
Unidos era más o menos invulnerable, pero insatisfactoria cuando las fuerzas soviéticas
comenzaron a crecer enormemente hasta alcanzar a las norteamericanas. Con Estados
Unidos en riesgo, la OTAN llegó a convertirse en una alianza enredada, alejándose
de las ideas de su concepción.
La estrategia americana ha sido ajustar a la nueva estrategia del medio ambiente,
pasando desde la doctrina de la “represalia masiva” de las ciudades soviéticas, a la
de la “respuesta flexible”, que consiste en respuestas graduadas diseñadas para limitar
la destrucción nuclear al mínimo necesario para detener un ataque. Además, la doctrina
de la “contrafuerza” se enfocó a limitar a las armas nucleares intercontinentales para
ir en contra de los objetivos militares del enemigo. Es obvio que estos cambios
transformaron la hegemonía barata en una cara carrera armamentista que llevó a
Estados Unidos y a la URSS hacia una etapa de desenfrenada producción de armas
nucleares. Pero con las conversaciones sobre el desarme ambas naciones se
comprometieron a reducir el arsenal nuclear y así por ejemplo, Estados Unidos llegó
a desmantelar varios cientos de misiles nucleares en territorio de la entonces Europa
Occidental.
Es un hecho que los países europeos occidentales deseaban la comodidad de
estar defendidos por el escudo nuclear norteamericano, sirviendo como base
estacionaria la potencia de ese país, preparándose siempre para presiones
diplomáticas y económicas o para expediciones militares más allá de la región de la
OTAN. Por su parte, Europa occidental estaba extendiendo sus lazos económicos a
la URSS y haciendo sus arreglos propios con países del Medio Oriente.
se rehusaban a aceptar la pérdida del poder de su país, tratando de jugar el papel geopolítico
que desarrollaron en los cincuentas. Durante la mayor parte de los setentas, la política
norteamericana procuró ocultar la evidencia por medio de la reducción de costos o su
transferencia a otros. En los ochentas, Estados Unidos se esforzó para reafirmar su predominio,
pero sólo consiguió inciertos beneficios militares y un asombroso crecimiento de la deuda,
llevando la situación a consecuencias financieras y comerciales poco favorables a la posición
del país con relación a la economía mundial.
11.3.2. Previo al derrumbamiento soviético y el fin de la guerra fría a nuestros días
Con este panorama previo al derrumbe de la guerra fría en 1991, la relación de la

OTAN, central en la estructura de la posguerra, llegó a ser gradualmente un mecanismo
crítico para su desintegración. Sin embargo, los países europeos occidentales se
mostraban cada vez más insatisfechos y su seguridad militar era incierta, por lo que
trataron de ejercer una forma de disuasión diplomática para convencer a la URSS y a
los países del Este de Europa, de establecer una relación de beneficios y restricciones
que harían que una guerra pareciera poco benéfica y que promoviera la evolución
interna de los países europeos del otro lado de la cortina de hierro.
Paralelamente, también surgió en esos años una divergencia con respecto a las
relaciones con el mundo en desarrollo ya que los países de Europa occidental
dependían más de Estados Unidos que de esta región en cuestiones de comercio y
materias primas, por lo que los países europeos buscan establecer relaciones
económicas y políticas directas con los países subdesarrollados, aun en competencia
con los intereses norteamericanos.408 Pero en teoría, se buscaba que con el pago de
Europa por su propia defensa y no haciéndola recaer más en los Estados Unidos, se
constituyera un medio seguro para resolver los problemas de la OTAN y Estados
Unidos pudiera retirarse, aceptando que Europa puede hacer su propia defensa.
Además, la devolución –vía la manipulación del sistema monetario internacional–,
resolvería la carga fiscal que pesaba sobre el hegemón norteamericano y sobre la
economía mundial. La búsqueda por un balance global diferente debía distinguir en-
tre la devolución y la liberación de compromisos. Se buscaba hacer entender que no
se pretendía el rompimiento total de Estados Unidos con Europa occidental, sino la
disminución de su influencia y actividad, ya que se consideraba que esa región era
perfectamente capaz de proteger su libertad económica y política. Militarmente Europa
occidental tenía dos potencias nucleares y tres de los más grandes ejércitos modernos,
pero unida con la URSS formarían un balance global diferente.
Lo cierto es que tres décadas de deterioro de la OTAN provocaron antes del colapso
soviético un cambio de dirección de la política americana y era ya indudable que aun
cuando fue creada para contener el expansionismo soviético como factor decisivo en
una situación de un inexistente conflicto bélico mundial, el organismo se constituyó
en el símbolo más fehaciente de la hegemonía norteamericana.409 El gran dinamismo
del desarrollo internacional a mediados de los ochentas, que se manifiestó con los
cambios que Mikhail Gorbachov imprimió a la sociedad soviética y su disposición a
408
En efecto, desde mediados de la década de los sesentas, Europa occidental había tenido
también diferencias con Estados Unidos en relación con la política económica general, ya que
la economía norteamericana con su inestabilidad había complicado la administración europea,
cuyos funcionarios culpan a la política económica nacional de Estados Unidos y resienten la
posición adoptada por ese país. Pero los europeos no pueden ignorar el lazo entre el presupuesto
nacional de Estados Unidos y su déficit comercial y los costos de la protección militar en Europa
Occidental. De esta manera se aprecia cómo una justicia sistemática permite que Estados
Unidos manipule el sistema monetario mundial de manera que los aliados paguen al menos en
parte, por los gastos militares de su propia defensa.
409
FERNÁNDEZ DE CASTRO, Rafael, “Hondas diferencias entre EU y Alemania en la OTAN”,
especial para “La Jornada”, México, 3 de junio de 1989, p. 29.
reducir el armamento nuclear, los movimientos estudiantiles en China, las rebeliones

en Centroamérica contra el intervencionismo norteamericano y la reunificación de las
Alemanias previa su disensión sobre los misiles en Europa, obligaron a Estados Unidos
a cambiar su política para continuar conservando cierto grado de hegemonía.
En tal virtud, la OTAN, como coalición crítica para formar el sistema de la posguerra,
debió iniciar también su renovación,410 bajo la premisa de que sólo un gran esfuerzo
de su parte rompería la inercia y renovaría su política de manera efectiva.411 Las
diferencias en los puntos de vista de los miembros de la OTAN, por ejemplo entre
Estados Unidos y Alemania Occidental que se expresaron en cuanto a la modernización
de los misiles de rango corto estacionados en Europa, fueron uno de los síntomas
que en ese tiempo ya sugerían el inicio de la desintegración de la organización.412
Pero la OTAN no sólo no se desintegró sino que salió fortalecida y con nuevos
argumentos tras el derrumbamiento de la URSS. En enero de 1994 se creó la importante
Asociación para la Paz, un programa de cooperación política y militar con terceros
países, en respuesta al nuevo orden internacional poscomunista. En la práctica, la
Asociación supone un periodo de transición hasta la adhesión de los nuevos aliados.
Paralelamente, Polonia, Hungría y la República Checa fueron los primeros países ex
comunistas en ingresar al organismo en su cuarta ampliación, que pasó en 1999 a
contar con 19 miembros. En la Cumbre de Praga, el 21 de noviembre 2002, denominada
“cumbre de la transformación”, la OTAN invitó a siete países ex comunistas (Rumanía,
Bulgaria, Eslovenia, Eslovaquia, Estonia, Letonia y Lituania) a adherirse, lo cual se
formalizó el 29 de marzo de 2004. En la actualidad (mayo de 2011) la integran 28
Estados miembros independientes.413
El secretario General de la OTAN es el presidente en funciones del Consejo a
todos los niveles. La presidencia honorífica es asumida, en rotación anual, por un
representante de cada país miembro. Al Consejo le corresponde decidir las líneas
maestras de actuación de los comités militares, políticos y económicos. Las decisiones
se toman por consenso y no por mayoría de votos. Se afirma que al menos en el nivel
formal, no hay ningún elemento supranacional en la organización y los veintiocho
miembros tienen el mismo derecho para expresar sus puntos de vista en el Consejo;
asimismo, las decisiones se toman sobre la base del consenso y común acuerdo.
Los gobiernos no siguen políticas específicas, y las consultas políticas entre ellos
desempeñan un papel fundamental. Éstas abarcan todos los campos de la política
exterior, no estando limitadas a la zona geográfica de la OTAN. Los únicos temas
exclusivos corresponden a los asuntos internos de las naciones miembros. Cada
410
Calleo, D.P., op. cit., pp. 137-147.
411
BETTS, Richard K., “NATO´S Mid Life Crisis”, Foreign Affairs, Councils of Foreign Rela-
tions, Inc., New York, Primavera 1989, pp. 37-52. Hoy Alemania como la nueva potencia europea,
está reclamando el liderazgo ya que considera que, teniendo el mejor ejército de Europa, está
pagando el precio más alto con el menor poder de decisión, además de soportar el riesgo de
saber que si un conflicto bélico se desatase, probablemente sería en su territorio.
412
Fernández de Castro, R., ibidem.
413
En orden alfabético los Estados miembros de la OTAN son los siguientes: Albania, Bélgica,
Bulgaria, Canadá, Croacia, República Checa, Dinamarca, Estonia, Francia, Alemania, Grecia,
Hungría, Islandia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Noruega, Polonia, Portu-
gal, Rumanía, Eslovaquia, Eslovenia, España, Turquía, Reino Unido y Estados Unidos.
delegación nacional está encabezada por un representante permanente con el rango

de embajador, a quien ayuda un número variable de personas. Todos actúan siguiendo
las instrucciones de sus capitales y representan los puntos de vista de sus gobiernos
en los foros de la OTAN.
En términos oficiales, estamos ante una alianza comprometida con la defensa
colectiva de los Estados miembros, como base para mantener la paz y garantizar la
seguridad futura, y que a raíz de los cambios transcendentales que ocurrieron en
Europa en los años noventa, se ha convertido en un agente catalizador para ampliar
la seguridad y la estabilidad a toda Europa. La transformación de la OTAN, al terminar
la guerra fría y la división de Europa, busca generar un mayor grado de cooperación
y confianza mutua, de las que se beneficiará toda Europa. El núcleo de la Alianza lo
constituyen sus países miembros. Se enfatiza en que los gobiernos de esos países
reunidos representan la autoridad política suprema de la Alianza.414
La crisis de Kosovo fue el tema principal del programa de la Cumbre de Washing-
ton, en abril de 1999. Los dirigentes de la OTAN evaluaron la situación, para reforzar
la determinación de la comunidad internacional de llegar a un arreglo político duradero
y establecer las condiciones para la restauración de la paz y la protección de la
seguridad futura de la región. En la Cumbre también se conmemoró el cincuentenario
de la OTAN y sus dirigentes reiteraron, con cierto dejo de retórica, el valor permanente
del vínculo transatlántico y determinados propósitos esenciales de la Alianza, como
la protección de la libertad y la seguridad de sus miembros, su compromiso con los
principios de la Carta de la ONU, la defensa de la democracia y el esfuerzo constante
por la resolución pacífica de las controversias.
La Cumbre de Washington también fue una ocasión para consolidar los cambios
que tuvieron lugar en la OTAN en los años noventa, como resultado de su adaptación
a las exigencias del mundo actual, las cuales incluían el proceso de ampliación; la
nueva configuración de la estructura militar de la Alianza que le permitirá asumir nuevas
funciones en la gestión de crisis, mantenimiento de la paz y apoyo de la paz en la
zona Euroatlántica, y el fortalecimiento del papel europeo en cuestiones de seguridad.
Así, como parte de esta transformación, la organización se da a la tarea de forjar una
asociación práctica con muchos países no miembros, con objeto de hacer a Europa
más transparente y reducir así el margen para los equívocos y la desconfianza. El
elemento central de esta idea es el programa “Asociación para la Paz”, que promueve
la cooperación entre los aliados de la OTAN y 26 países asociados en una gran
variedad de actividades relativas a la seguridad.
Aquí cobra sentido el Consejo de Asociación Euroatlántica, integrado por 46 países,
entre los que se cuentan los miembros de la OTAN, que tiene la importante tarea de
proporcionar la estructura política del programa Socios para la Paz y un foro para el
debate de cuestiones relacionadas con la seguridad. Los jefes de Estado y de Gobierno
de los 46 países se reunieron en la sesión de la Cumbre del Consejo en Washington,
el día siguiente a la cumbre de la OTAN.
414
Es interesante advertir que las potencias militares dentro de la OTAN insisten mucho en
este aspecto del mando igualitario y democrático de la Alianza, lo cual en primer término tiende
a contrarrestar la característica de alta supranacionalidad que la identificó en sus primeros
cuarenta años de vida. Sin embargo, esto habría que ser demostrado en el terreno de los
hechos.
Por otra parte, ante la pregunta de cuál es el papel que ha venido jugando Rusia
en el nuevo concierto aliancista, una vez que fue totalmente liquidado el esquema del
Pacto de Varsovia, debe resaltarse que durante los últimos años, Rusia y Ucrania han
mantenido relaciones independientes especiales con la Alianza que les han permitido
establecer, en distintas formas, programas cooperativos sobre una gran variedad de
cuestiones prácticas relacionadas con la seguridad y que les han resultado benéficos
lo mismo que para Europa en general. Ambos Estados son miembros del Consejo de
Asociación Euroatlántica, pero a raíz de la decisión de la OTAN de intervenir
militarmente para poner fin al conflicto de Kosovo, Rusia suspendió su participación
en varios de estos programas. Sin embargo, pese a las diferencias en relación con el
uso de la fuerza militar, los países miembros han trabajado en estrecha colaboración
con representantes del gobierno ruso en el marco de las actividades diplomáticas
para dar solución política definitiva al conflicto de Kosovo.
Rusia y la OTAN se han mantenido en un perfil medio de cooperación en una
esfera que ha arrojado ciertos resultados dignos de atención, como las actividades
desarrolladas conjuntamente primero en la Fuerza de Ejecución (IFOR) y más tarde
en la Fuerza de Estabilización (SFOR) en Bosnia y Herzegovina, al igual que en otros
sectores. Sobre todo, consideramos que se están logrando avances que tienen por
antecedente tres fechas importantes que conviene retener: 1) en 1995, Rusia se
adhiere a la Asociación para la Paz; 2) a fines de 1996, el entonces secretario general
de la OTAN, Javier Solana, recibe el mandato de negociar una nueva relación con
Rusia que elimine sus reticencias a la ampliación; y 3) en 1997, se firma el Pacto
OTAN-Rusia, que crea el Consejo Permanente Conjunto y pone fin formalmente a la
Guerra Fría.
En otro orden de actuación, también se lleva a cabo un programa de cooperación
especial en el marco del Diálogo Mediterráneo de la OTAN, con siete países
mediterráneos no miembros (Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Mauritania, Marruecos
y Túnez).415 El propósito del Diálogo Mediterráneo es mejorar la seguridad y estabilidad
de la región mediterránea, estrechamente vinculadas a la seguridad y estabilidad de
Europa. Dentro de la OTAN misma, los comités están encargados de elaborar con
anticipación planes en aspectos relativos a consultas políticas, planificación y
operaciones de defensa, cooperación en materia de armamentos y otros. Los comités
presentan sus recomendaciones al Consejo del Atlántico Norte, órgano ejecutivo
supremo de la Alianza, o al comité de planificación de la defensa, que en lo central se
encarga de cuestiones relativas a la estructura militar integrada de la OTAN. También
se hacen consultas sobre cuestiones económicas concernientes a la seguridad, como
el gasto de defensa y la conversión de industrias de defensa a fines civiles.
La OTAN también ofrece un foro para la cooperación activa ente sus estados
miembros y sus países asociados en lo que respecta a planificación de actividades
en casos de emergencia civil, socorro en casos de catástrofe y programas científicos
415
Será muy revelador analizar a detalle el papel desempeñado por la OTAN en los
movimientos sociales y principalmente, políticos, que han estallado en los primeros meses de
2011 en Túnez, Egipto y, posteriormente, en Libia, teniendo como fin el derrocamiento de
dictadores empiternos y como entretelón la captura y asesinato del líder terrorista de Al Q’aeda,
Osama Bin Laden, a inicios de mayo del mismo año.
y ambientales. Aunque cada país es responsable de su propia planificación para

casos de emergencia, la OTAN procura que sus recursos puedan ser utilizados con
la máxima eficacia cuando la situación lo exija, siendo de coordinación su papel en
estos casos.416
Asimismo, dirige una serie de programas internacionales de intercambio que
atienden problemas científicos y ambientales de interés para los países miembros y
los asociados. Con estos programas se presta apoyo para la investigación científica
de alto nivel, se alienta el desarrollo de recursos científicos y tecnológicos nacionales
y se facilita la reducción de costos gracias a la colaboración internacional. Algunas
de estas actividades están diseñadas para abordar problemas ambientales
relacionados con la defensa, que afectan a países vecinos y que sólo se pueden
resolver mediante la cooperación.
La Alianza del Atlántico Norte ha tenido siempre funciones tanto políticas como
militares, y sigue teniéndolas, si bien éstas han cambiado enormemente. Incluso si la
OTAN tuviese que desaparecer (o quizás especialmente en tal caso), algunas de sus
funciones tendrían que seguir conservándose. Lo importante es tener claro cuáles de
ellas, y por qué. Las últimas Cumbres no han ayudado mucho a ese respecto, pues
una tras otra (de Praga 2002 a Lisboa 2010), emiten comunicados que hacen referencia
al denominado Concepto Estratégico de 1999, y que, como la mayoría de los
documentos de este tipo, abarca casi cualquier función concebible y opinión posible.
Ahora bien, el hecho de que aún siga siendo probable encontrar en la OTAN una
amplia gama de funciones no es ninguna sorpresa; lo que no resulta fácil discernir es
qué es realmente la organización, más ahora que ya no se percibe enemigo visible al
frente como lo había en la guerra fría. Empero, parte del problema radica en que,
evidentemente, la OTAN es importante para diferentes Estados por cuestiones bien
distintas, sin que todas éstas puedan expresarse abiertamente con facilidad.
Por ejemplo, hoy en día la OTAN es importante para Estados Unidos porque le
ayuda a mantener su influencia sobre las políticas exteriores y de seguridad europeas;
es relevante para algunos pequeños Estados europeos porque limita la influencia
sobre ellos de Estados más grandes; para los países de reciente ingreso en la Unión
Europea de la otrora Europa del Este lo es porque puede seguir suponiendo una
garantía de defensa territorial. Esta diversidad de intereses hace difícil el poder alcanzar
abiertamente y de manera centrada acuerdos en torno a lo que la OTAN debería ser
realmente.
Pasemos ahora a revisar rápidamente el tema de las Cumbres de la OTAN. Éstas
son consideradas las reuniones de más alto interés e importancia del organismo, y
son una oportunidad periódica para los jefes de Estado y los jefes de Gobierno de los
países miembros para evaluar y proporcionar direcciones estratégicas para las
actividades de la Alianza. No se trata de encuentros regulares, como las más frecuentes
416
En noviembre de 1998, el Centro Euro-atlántico de Coordinación para Respuesta a
Catástrofes, inaugurado en junio anterior, coordinó las operaciones de socorro a regiones de
Ucrania occidental devastadas por las inundaciones. Después del deterioro de la situación en
Kosovo y la zona circundante, el Centro también desempeñó una función esencial en la
coordinación de la ayuda humanitaria de los países de la OTAN y sus asociados para aliviar la
situación de los refugiados kosovares y ayudar a los países vecinos.
reuniones ministeriales, sino de carácter coyuntural de gran importancia en el proceso

de toma de decisiones al más alto nivel. Las cumbres a menudo se usan para introducir
nuevas políticas, invitar nuevos miembros a la Alianza, lanzar nuevas y grandes
iniciativas y construir asociaciones con países no miembros de la misma. Desde su
fundación en 1949 hasta la fecha, se han celebrado veinticinco cumbres de la OTAN.
Sólo las cumbres tradicionales han recibido un número oficial, excluyendo de ese
modo las cumbres excepcionales de 1997, 2001 y 2002. La totalidad de estas grandes
reuniones del organismo son las siguientes: 1) París 1957, 2) Bruselas 1974, 3)
Bruselas 1975, 4) Londres 1977, 5) Washington 1978, 6) Bonn 1982, 7) Bruselas
1985, 8) Bruselas 1988, 9) Bruselas 1989, 10) Bruselas 1989 (fin de año), 11) Londres
1990, 12) Roma 1991, 13) Bruselas 1994, 14) Madrid 1997, 15) Washington 1999,
16) Praga 2002, 17) Estambul 2004, 18) Cuartel General 2005, 19) Riga 2006, 20)
Bucarest 2008, 21) Estrasburgo 2009, y, 22) Lisboa 2010.
En lo que respecta a la estructura renovada, el 12 de julio de 2003, los Ministros
de Defensa de la Alianza, aprobaron el diseño de una nueva estructura de mandos
de menor tamaño, de carácter funcional, y con mayor capacidad para la conducción
de todo el espectro de misiones aliancistas. En el nivel más alto se sitúan dos Mandos
estratégicos, el Mando de Operaciones de la Alianza y el Mando de Transformación.
La estructura del Mando de Operaciones, se integra por cuarteles generales
multinacionales establecidos permanentemente en diferentes niveles de mando,
estratégico, operacional y de mandos componentes, distribuidos geográficamente y
financiados de forma común.
En esta nueva estructura de carácter funcional, el mando Aliado para las
Operaciones (ACO-Allied Command Operations), cuyo cuartel general está situado
en Mons (Bélgica), tiene toda la responsabilidad de la conducción de las operaciones
de la OTAN en la zona euroatlántica. El ACO dispone, en un segundo nivel, de dos
mandos de Fuerza Conjunta (JFC-Joint Force Command) uno, el Norte, en Brunssum
(Países Bajos) y otro, el Sur, en Nápoles (Italia) y del Cuartel General Conjunto (JHQ-
Joint Headquarters) situado en Oeiras(Portugal). Estos Mandos pueden desempeñar
su misión desde su ubicación permanente o desplegando un cuartel general terrestre
de fuerzas conjuntas combinadas (CJTF HQ, Combined Joint Task Force Headquar-
ters). Para ello disponen en plantilla de un elemento específico que sirve de base
para la generación del cuartel general que desplegaría. Estos cuarteles generales
están diseñados de forma que sean capaces de dirigir operaciones en las que
participen un importante volumen de fuerzas (entidad superior a cuerpo de ejército).417
Además, la nueva estructura de mandos contempla la organización del denominado
Mando Aliado de Transformación (ACT), cuyo cuartel general está situado en
Norkfold (EUA), y cuya misión es la supervisión de la transformación de las capacidades
417
El tercer nivel está compuesto por los denominados mandos componentes (CC-Compo-
nent Command), dos de carácter terrestre, dos marítimos y dos aéreos. Del JFC de Brunssum
dependen el CC terrestre de Heidelberg (Alemania), el CC marítimo de Northwood (Reino Unido),
y el CC aéreo de Ramstein (Alemania); el JFC de Nápoles dispone del CC terrestre de Madrid
(España), del CC marítimo de Nápoles (Italia) y del CC aéreo de Izmir (Turquía). El JHQ no
dispone de mandos componentes, siendo su principal capacidad la de proporcionar un cuartel
general de fuerzas conjunto combinadas (CJTF HQ) embarcado.
militares de la OTAN como un proceso continuo. Para ello, se ocupa de potenciar el

adiestramiento, mejorar las capacidades, desarrollar la doctrina de empleo, promover
la inter-operatividad entre ejércitos aliados e introducir nuevos conceptos. El ACT
incluye el Centro de Guerra Conjunta de Stavanger (Noruega), el Centro de
Adiestramiento de Fuerzas Conjuntas de Bydgoszc (Polonia), el Centro de Análisis y
Lecciones Aprendidas de Monsanto (Portugal) y supervisa las actividades del Centro
de Investigación Submarina de La Spezia (Italia). Asimismo, el ACT mantiene
comunicación con diversas agencias y comités de la OTAN y a su finalidad contribuyen
de forma importante los denominados Centros de Excelencia (COE-Centres of
Excelence), centros de formación de distintos países que lideran la transformación en
aspectos militares concretos.
Por lo que toca a la Fuerza Operativa Combinada Conjunta, tiene dimensión
operativa multinacional (combinada) con elementos de los ejércitos de Tierra, de la
Armada y del ejército del Aire (conjunta), que se organiza para un cometido concreto.
Están concebidas para poder hacer frente a cualquiera del amplio espectro de misiones
militares de la Alianza, y requieren un cuartel general adecuado en volumen y
preparación, que sea capaz de desplegar en la zona de operaciones, así como un
complejo sistema de mando y control. El concepto implica que cuando unas fuerzas
operativas combinado conjuntas tienen que llevar a cabo operaciones en una zona
alejada, en la que el ejercicio del mando resulta difícil desde un cuartel general de la
estructura de mandos, sea posible destacar un cuartel general que despliegue en la
zona y sea capaz de controlar una fuerza de este tipo.418
Están también la fuerza de respuesta, la fuerza naval y la fuerza aérea de la
OTAN. En la cumbre de Praga de 2002, se aprobó el primer concepto (NRF, NATO
Response Force) que consiste en un conjunto de fuerzas terrestres, aéreas y
marítimas, tecnológicamente avanzadas, flexibles, con capacidad de despliegue y
sostenibles, listas para desplazarse rápidamente donde sea necesario tras una
decisión del Consejo Atlántico. De esa fuerza definida inicialmente, se utilizará lo
necesario para adecuarla a las necesidades de dicha misión. Después de la primera
conferencia para su organización en julio de 2003, se realizó una primera experiencia
piloto. Estas fuerzas, designadas por turnos rotatorios entre las aportaciones de los
aliados, alcanzaron la capacidad operativa completa en octubre del 2006.
Como consecuencia de la integración de las “standing naval forces” en la NRF, el
418
En cuanto a la estructura de fuerzas, ésta se compone de fuerzas nacionales y
multinacionales, así como sus cuarteles generales asociados, puestos a disposición de la Alianza
de forma temporal o permanente y según determinados criterios de disponibilidad. Está basada
en tres principios, la disponibilidad, la sostenibilidad y la multinacionalidad. Se consideran dos
tipos de fuerzas, las fuerzas de despliegue y las fuerzas aéreas. Las fuerzas de despliegue, en
diferentes grados de disponibilidad, están organizadas en conjuntos. Así se dispone de un
conjunto nacional y multinacional de cuarteles generales, otro de unidades de combate, de
unidades de apoyo al combate y de unidades de apoyo logístico. El proceso de organización de
las fuerzas está concebido para la construcción de cada organización operativa de acuerdo con
las necesidades específicas de cada operación. De este modo para una operación determinada
se elegirá el cuartel general más adecuado y unidades de combate, de apoyo al combate y de
apoyo logístico de cada conjunto.
01 de enero de 2005, a los grupos navales permanentes se les ha asignado nuevos

nombres y misiones. Cuando no se requiera para acontecimientos específicos de la
NRF, estos grupos permanentes llevarán a cabo las mismas actividades que realizaban
con anterioridad, por ejemplo, llevar a cabo diplomacia de defensa, visitas a puertos,
mantener presencia marítima de la OTAN, proporcionar la verificación de los actuales
procedimientos navales, tácticas y efectividad. Por último, está la NAWF Fuerza
Aerotransportada de Detección Avanzada de la OTAN), la cual depende de SACEUR
ya en tiempo de paz y dispone de Bases de operaciones avanzadas en Turquía,
Grecia, Italia y Noruega.
REFLEXIÓN FINAL
Como se marcaba al inicio de nuestra investigación, el poder y el conflicto, son

auténticas categorías analíticas que facilitan la comprensión de la organización
internacional como fenómeno político, caótico y complejo, lo que exige su estudio
crítico con estricto apego a los criterios de las ciencias políticas y sociales, a fin de
afianzar tanto la construcción teórica y los niveles de análisis y explicación como la
elevación de la calidad del proceso de su enseñanza-aprendizaje. Para ello, se debe
tener en cuenta las bases conceptuales y la epistemología de la Organización
Internacional como disciplina de las Relaciones Internacionales.
Lato sensu, todas las organizaciones internacionales son supranacionales, pues
todas poseen, en cualquier nivel, un grado determinado de supranacionalismo. En la
escala o gradiente de “supranacionalidad” se encuentran precisamente semejanzas
y diferencias de niveles entre unas dependencias y otras, es decir, hay organismos
más supranacionales que otros. Stricto sensu, el supranacionalismo, por el contrario,
sería la característica que adquieren algunas instituciones internacionales en la medida
en que son hábiles, diestras y capaces de ejercer una autoridad indiscutible y un
poder coactivo al interior y al exterior de la dependencia, es decir, un poder para
imponer políticas, iniciativas y decisiones dándoles un rango de obligatoriedad
indiscutible. Es claro entonces, situar la estrecha relación que existe entre el poder y
el supranacionalismo, a la que se incorpora generalmente el fenómeno del conflicto
como parámetro contextual de la organización internacional.
En general los analistas políticos coinciden en que el momento más oportuno y
productivo para abordar un conflicto es antes de que surja la guerra. Después los
actores están definitivamente enfrentados y la solución se complica demasiado. Por
ello, la opción realista es la prevención de la violencia en los conflictos. Cualquier
esfuerzo que no se haya hecho en esta fase se tendrá que abordar, necesariamente,
con posterioridad y con mucho mayor gasto económico, social, político y cultural.
Antes de que surja el conflicto bélico, hay una fase en la que se incuban las
características del conflicto (odio, violencia, dogmatismo, intereses locales, prejuicios,
intereses internacionales en juego, etc.), que luego, tras una escalada conflictual más
o menos compleja, estallarán al unísono, de manera violenta, impidiendo comprender
las causas de la hostilidad.
Los gobiernos y la mayoría de las organizaciones internacionales, incluidas las
ONG, están poniendo el énfasis en la detección de los primeros síntomas del conflicto
para dar una alerta temprana. Este podría ser el único punto en el que los esfuerzos
se han concentrado con verdadero éxito: muchos conflictos bélicos y humanitarios

están previstos con suficiente antelación (se saben sus causas, sus implicaciones,
las posibles actuaciones que los limitarían o pondrían en vías de solución). Sin em-
bargo lo que falla es la “reacción inmediata” ante esas primeras señales de alerta.
Para que el conflicto no degenere en guerra, las instituciones internacionales requieren
de dar, al menos, tres pasos concretos: a) actuar preventivamente sobre las causas
estructurales directas que provocan el conflicto bélico; b) promover la generación de
acciones de política exterior y de solidaridad, así como potenciar el uso nacional e
internacional de cauces de diálogo, negociación, participación y compromiso de todos
los actores sociales a todos los niveles para lograr procesos de cambio en los conflictos;
y, c) aplicar acciones específicas de desmilitarización, asumiendo que constatar la
dificultad de cualquier iniciativa en un país en guerra no es una excusa, es una realidad
de la que hay que ser consciente para que la acción política de la organización
internacional sea eficiente.
En el mundo uni-multipolar del presente, una estrategia de disuasión nacional se
acerca más a la realidad y aunque un mundo con varias potencias nucleares es más
preocupante, no es de esperarse que los países deseen su propia destrucción. Aun
cuando las nuevas potencias como Francia, Gran Bretaña y la República Popular
China tengan poder nuclear, no es factible que provoquen una conflagración que los
destruiría. El nuevo balance estratégico múltiple es mucho más estable que un sistema
que descansa solamente en la disuasión extendida. En este sentido, se ha dado una
separación de opiniones entre los líderes de la OTAN, un prototipo de organización
altamente supranacional aunque hoy se diga lo contrario, en cuanto al peligro que
representa el liderazgo militar exagerado de cualquiera de los Estados miembros y
asociados como Rusia. Por un lado, Estados Unidos y Gran Bretaña, que mantienen
una “relación especial” en el seno de la OTAN, siguen considerando ahora que Rusia
pretende dominar Europa mediante la superioridad bélica argumentando la reducción
de las armas nucleares en primer término y dejando los armamentos convencionales
para la fase posterior, con lo cual un vez lograda la reducción nuclear, podrían todavía
conservar un liderazgo militar convencional; por otra parte, la mayoría de los
representantes encabezados por Alemania opinan que el Occidente debe aprovechar
la oportunidad de negociar con los países del ex Pacto de Varsovia –hoy reunidos en
la Comunidad de Estados Independientes–, para reducir el armamento nuclear, que
en caso de los misiles de corto alcance está dominado por la Federación de Rusia y
no aceptan como amenaza principal la posible dominación convencional rusa.
El futuro de la OTAN verá un cambio especialmente en la actuación de Europa
que deberá ejercer un mayor papel en cuestiones de seguridad, manteniendo una
asociación permanente con Estados Unidos en el contexto del Tratado. Las condiciones
que los más de sesenta años atrás propiciaron la creación de la OTAN han cambiado,
y de manera radical, por lo que se espera que Europa propicie una distribución más
equitativa de los gastos con Estados Unidos y trabajando por su propia defensa y
seguridad podrá entablar relaciones más satisfactorias con Rusia.
Así, las perspectivas de la OTAN aun cuando son bastante inciertas principalmente
para los Estados que no formamos parte del concierto, plantean alternativas para que
esta organización trabaje eficazmente por mejorar las relaciones internacionales de
seguridad, limitar los armamentos y preservar la seguridad mundial, amén de continuar
ofreciendo recursos y mecanismos de cooperación para mantener el orden y garantizar
el desarrollo, junto con las Naciones Unidas y otros organismos internacionales

competentes. En este contexto, la OTAN está llamada a afianzar su carácter
supranacional, probablemente incluir a Rusia, pero sin la mediatización de Estados
Unidos y de otras potencias aliadas, y a la vez, conseguir la unidad entre sus miembros
reforzando su poder endógeno y exógeno con miras a controlar el desborde del poder
y del conflicto, para mantener la paz y seguridad de todos en los niveles local, re-
gional y mundial.
323
CAPÍTULO 12
RÉGIMEN JURÍDICO Y FUNCIÓN LEGISLATIVA GENERAL
DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
SUMARIO
Preámbulo. 12.1. Introducción al derecho de las organizaciones internacionales. 12.2.

La subjetividad de la organización internacional en el derecho internacional público.
12.3. El derecho constitucional o fundacional de las organizaciones internacionales.
12.4. El derecho derivado o reglamentario de las organizaciones internacionales. 12.5.
La responsabilidad internacional de las organizaciones internacionales. 12.6. Las
resoluciones de las organizaciones internacionales como fuente autónoma del derecho
internacional contemporáneo. Reflexión final.
PREÁMBULO
A lo largo de los últimos años se ha venido desarrollando un bien definido campo de

estudio del derecho internacional y de las relaciones internacionales, que se encarga
directamente de la ubicación disciplinaria y discernimiento de todos los temas y de-
bates relacionados con el régimen jurídico y la función legislativa general de las
organizaciones internacionales, y que es precisamente el contenido que hemos
reservado para el presente capítulo, mismo que de varias maneras y en distintas
aristas, está vinculado con el capítulo 9 de nuestro libro, referido en especial a la
organización internacional como productora de soft law, en una perspectiva teórica
jurídico-política, y cuya elaboración corrió por cuenta de nuestro inolvidable discípulo
el internacionalista universitario, Efrén Gustavo Marqués Rueda.
Comencemos por puntualizar que un rasgo histórico de la comunidad internacional
organizada es que su estructura constitutiva no está articulada en un conjunto de
reglas jurídicas coherentes, como en caso del Estado soberano, sino por el contrario,
esta estructura es la suma de múltiples ordenamientos jurídicos yuxtapuestos y en
relación recíproca, cada uno de los cuales se encuentra incorporado en lo que
generalmente denominamos una organización internacional. Estas entidades, pueden
ser clasificadas de acuerdo con tres criterios principales: la calidad de miembros, las
funciones, y los poderes. Conforme al primer criterio, pueden clasificarse como
universales, por una parte, y regionales o limitadas, por otra. Desde el punto de vista
jurídico, lo importante es si la institución se encuentra abierta a todos los Estados
para asumir la calidad de miembro o si lo está sólo a Estados pertenecientes a grupos
determinados, definidos de acuerdo, con un criterio geográfico, ideológico, económico

o similar. Así, las Naciones Unidas y los diferentes organismos especializados del
sistema son potencialmente universales; empero, aunque la Carta de San Francisco
contiene un capítulo intitulado “Acuerdos regionales”, allí no se encuentra definición
alguna de los organismos regionales, pero se les puede definir indirectamente al
mencionarlos como Unión Europea, Unión Africana, OEA, ANSEA o Liga de Estados
Árabes. Estas organizaciones tienen las mismas características de las instituciones
universales, excepto, claro está, en cuanto a sus miembros, los que quedan limitados
a Estados de determinada región o que mantienen lazos comunes de una u otra
clase.
Por cuanto al criterio de clasificación relacionado con las funciones de las
instituciones, éstas pueden ser generales o especializadas. Las primeras desarrollan
múltiples funciones y actividades, en tanto que la institución especializada se limita,
en su propósito y funciones, a ciertos objetivos específicos. Los organismos
especializados de las Naciones Unidas, junto con gran número de organizaciones
regionales caen en esta categoría. Por lo que concierne a sus poderes, las entidades
pueden clasificarse en formuladoras de política, reguladoras, o supranacionales.
Conforme lo señala el jurista Max Sorensen, la entidad formuladora de política es la
que opera mediante la adopción de resoluciones y recomendaciones dirigidas a sus
miembros, y depende totalmente de éstos para la adopción complementaria de su
política. Esta categoría incluye a organizaciones internacionales generales, tanto
universales y regionales como de carácter limitado. La entidad reguladora, por su
parte, tiene capacidad de ejecución que es independiente de la de sus Estados
miembros. Este es el caso de muchos de los organismos especializados. Finalmente,
la noción de la organización supranacional no significa que ésta deje de ser una
asociación de Estados creada por éstos o que se desprenda de ellos; sus órganos
poseen poder legislativo, ejecutivo o judicial directo sobre los pueblos y los territorios
de los Estados miembros. En este punto, merece resaltar nuestro desacuerdo con
las opiniones de algunos pensadores como Sorensen, Verdross, Akehurst o Reuter
en el sentido de que, en la actualidad, no existen organizaciones verdaderamente
supranacionales, salvo la Unión Europea que presenta, según ellos, algunos elementos
esenciales de este tipo.
Con la finalidad de desahogar los asuntos principales que tienen que ver con la
delimitación capitular que nos hemos planteado, hemos dispuestos los epígrafes en
el siguiente orden: una breve introducción al derecho de las organizaciones
internacionales, para continuar con la subjetividad de la organización internacional
en el derecho internacional público, el derecho constitucional o fundacional de las
organizaciones internacionales, arribando al derecho derivado o reglamentario de las
organizaciones internacionales. Subsecuentemente, se analizan los temas
concernientes a la responsabilidad internacional de las organizaciones internacionales,
las resoluciones de las organizaciones internacionales como fuente autónoma del
derecho internacional y llegando al cierre con el tratamiento de los actos y resoluciones
de las organizaciones internacionales como fuente indirecta del derecho internacional
convencional y consuetudinario. Las reflexiones finales que se presentan buscar hacer
una suma consecuente de los principales hallazgos que fue posible identificar a lo
largo de la investigación.
CAPÍTULO 12 RÉGIMEN JURÍDICO Y FUNCIÓN LEGISLATIVA GENERAL DE LAS ... 325
12.1. Introducción al derecho de las organizaciones internacionales
Las clasificaciones como la antes referida son útiles como medio de orientación ge-
neral, pero no tienen mayor relevancia. En el estudio del derecho internacional se
deduce que las clasificaciones responden muchas veces a las circunstancias o al
capricho de quien las elabora. Algunas suelen ser demasiado simples y otras, por el
contrario, son complicadas e inexactas. Las organizaciones internacionales no son
de hecho un engarzamiento ideal y teórico de los Estados y órganos que las integran,
por lo cual es difícil distribuirlas en grandes tipologías a las que todas pueden ser
aproximadas, como las variedades a las especies y las especies a los géneros en las
clasificaciones biológicas. Cada organización internacional es original en gran medida:
es el producto de la historia, de la geografía, de la política internacional, de la estructura
socioeconómica, de la cultura, de la ideología, de la actitud del Estado frente al entorno
mundial; es, en suma, el resultado de un conjunto de elementos que engendran un
estatus único en un tiempo y espacio definidos. No obstante, tenemos que reconocer
que existen situaciones que generan analogías más o menos grandes, y que se
producen influencias y contaminaciones, es decir, ciertas organizaciones se edifican
sobre el modelo de sistemas organizacionales prevalecientes, de una manera voluntaria
y deliberada, mientras que en otras la imitación es menos consciente, pero profunda
(en este punto preciso, el ejemplo actual que vemos más claro es el del modelo imitativo
de la Unión Africana respecto del modelo más original de la Unión Europea).
Las organizaciones internacionales son sumamente complejas en sus funciones,
estructuras, decisiones, gestiones y poderes, como para tolerar categorías herméticas
por compartimientos, y las clasificaciones principales que podemos utilizar, como lo
hacen los diferentes doctrinarios, juristas y politólogos, trascienden los límites de
muchas de esas entidades. Por lo tanto, debemos prevenir y estar alertas en cuanto
al cuidado extremo que debe tenerse antes de atribuir un significado legal a tales
clasificaciones.
Las organizaciones internacionales constituyen el signo de identidad más
característico y significativo de la sociedad internacional contemporánea. Emanadas
de la voluntad soberana de los Estados, que son sus miembros constituyentes,
responden a la necesidad de hacer frente de modo permanente e institucionalizado a
los problemas que plantea la coexistencia y, más aún, la cooperación exigida por la
creciente interdependencia. La proliferación de organizaciones y, con ella, la creciente
diversificación de sus estructuras y medios de acción es fuente de numerosos
problemas, que abarcan desde los costos (presupuestarios y diplomáticos) que los
Estados miembros han de afrontar al participar en múltiples y diversas organizaciones
hasta las medidas que a nivel internacional se han de articular para la adecuada
coordinación operativa entre entidades afines y concurrentes, medidas que chocan
con la tendencia de cada una de ellas al poner su autonomía y margen de maniobra
por encima de cualquier otra consideración. Esta tendencia arrastra incluso a los
Estados miembros cuando las distintas organizaciones son pantallas de estrategias
políticas enfrentadas o su representación descansa en departamentos sectoriales
con intereses que se hallan en conflicto.
Contra lo que se ha dicho en la doctrina dominante, las organizaciones no
transforman la estructura interestatal de la sociedad internacional; antes al contrario,
la presuponen y hasta cierto punto la salvaguardan, en la medida que han sido
concebidas por los Estados para ordenar y regular sus actividades colectivas y no
como centros de poder superiores a ellos o como un ‘super-Estado’, según expresión
de la CIJ (reparaciones de daños sufridos al servicio de las NU, 1949; interpretación
del acuerdo entre la OMS y Egipto, 1980). Abundan los ejemplos para confirmar esta
aseveración, pero lo más destacable radica en que el fenómeno organizativo apunta
al objetivo central de institucionalizar parcialmente a la comunidad internacional ac-
tual. La mera existencia de la organización proporciona un marco multilateral que
propicia una dinámica de actuaciones colectivas y suscita hábitos de negociación y
acuerdo que a la larga provocan una evolución expansiva de las competencias e
intereses comunes.
Por esta vía, las instituciones internacionales han sido el instrumento que más ha
contribuido a la evolución y transformación del derecho internacional actual, tanto por
lo que hace a su elaboración y aplicación como a la realización y desarrollo de sus
funciones y valores. Efectivamente, tienden a configurarse como el principal foro de
debate y gestación de los métodos de producción normativa, coadyuvando al tiempo
a su interacción y, en su caso, a la formación de normas generales; asimismo, ellas
son las que dispondrán –principalmente si son sus patrocinadoras– los mecanismos
para el control de la observancia de las normas y compromisos internacionales,
mediante los medios de arreglo de las controversias institucionalizados, y las que
decidirán las condenas ante su infracción, mediante la adopción de amonestaciones,
apercibimientos, recomendaciones o sanciones.
A las organizaciones se debe también el avance experimentado en las funciones
del derecho de gentes, en la medida que: 1) han proporcionado un marco institucional
a las relaciones entre Estados que regula el tradicional ‘derecho de la coexistencia’,
2) son la espina dorsal de los nuevos campos abiertos por el ‘derecho de la cooperación’
y, 3) son requeridas, en particular, para mejorar y robustecer el ‘derecho al desarrollo’.
Como lo enfatizan Remiro Brotóns y Diez de Velasco,419 también han enriquecido el
perfil del derecho internacional general dando origen al nuevo derecho internacional
constitucional, al introducir en ambas disciplinas ciertas dosis de: 1) democratización,
consintiendo la participación de todos los Estados en los procesos de elaboración y
aplicación de las normas internacionales; 2) socialización, potenciando la actuación
en la escena internacional de otros actores sociales y acentuando al tiempo el
“polimorfismo” de la subjetividad internacional; y, 3) humanización, siendo una matriz
de afirmación de los derechos y libertades fundamentales y de los mecanismos para
su garantía y control y confiriendo dimensión internacional a todo el espectro de
relaciones humanas que se instrumentan mediante la cooperación en todos los cam-
pos del quehacer humano de la contemporaneidad. En este orden argumentativo, ha
señalado el maestro Antonio Truyol y Serra y lo ha confirmado Manuel Medina, que es
concebible históricamente la existencia de una organización internacional –como
entidad política– que funcione al margen de todo ordenamiento jurídico, sobre la base
419
Reconocidos juristas e internacionalistas de la Escuela española de Derecho Internacional,
a quienes he dedicado un capítulo en una de mis obras anteriores. Aprovecho esta oportunidad
para rendir un merecido homenaje póstumo a don Manuel Diez de Velasco, fallecido
recientemente en 2010. Quede en pie nuestro testimonio de gratitud y admiración por sus grandes
contribuciones al estudio del Jus Gentium..
de la pura voluntad arbitraria de un soberano o grupo oligárquico.420 Pero, es el modelo

del Estado democrático de derecho el que ha servido de base para el desarrollo del
régimen jurídico de las organizaciones, que también encuentran su fundamento en el
reconocimiento de la legitimidad de diferentes centros del poder.
Como ya lo apuntamos, los Estados que participan en ellas están dispuestos a
una relativa autolimitación y a transferirles ciertos ‘poderes soberanos’, pero les exigen
en contrapartida un control rápido de sus actividades para prevenir e impedir, en su
caso, que sus medios y recursos sean de mal modo utilizados en beneficio de intereses
particulares o exclusivistas. Y la mejor garantía que al efecto tienen los Estados consiste
en que la actividad de las organizaciones intergubernamentales, esté clara y
eficientemente controlada por el derecho. En esta suerte, tanto las reuniones de sus
órganos colectivos, como sus presupuestos económicos y los derechos y obligaciones
de sus funcionarios están sometidos a la regulación jurídica, especialmente la derivada
del derecho internacional público, a través de su “rama constitucional”, la cual ha
dado origen al denominado derecho internacional constitucional o de las
organizaciones internacionales.421 Sabemos que a pesar de que los ordenamientos
de las organizaciones son tan variados como los fines y estructura de las mismas, es
posible señalar la existencia de elementos comunes a los distintos tipos de estas
dependencias interestatales.
12.2. La subjetividad de la organización internacional en el derecho

internacional público
Si adoptamos la definición de organización internacional como una asociación

voluntaria de Estados establecida por acuerdo internacional, dotada de órganos
permanentes, propios e independientes encargados de gestionar los intereses
colectivos, y capaz de expresar una voluntad jurídicamente distinta a la de sus
miembros, es claro que el último elemento de esta noción pone precisamente el acento
en uno de sus rasgos fundamentales, esto es, su autonomía jurídica, es decir, el
disfrute de una personalidad jurídica internacional distinta a la de los Estados que la
integran y necesaria para el cumplimiento de los fines para los que fue establecida.
Aunque su acción se vea influida por la presencia en su seno de éstos, tiene capacidad
para elaborar y manifestar una voluntad autónoma en los ámbitos en los que goza de
competencias. De tal forma que, cualquiera que sea el órgano que adopte la decisión,
ésta se imputará a la organización y no a los propios Estados miembros. En otros
términos, la institución va a participar autónomamente en el entramado mundial y
420
Manuel Medina en su libro Las Organizaciones Internacionales, Alianza Editorial, España,
1976, p. 57, afirma que la concentración de poder que se produce en el Estado permite que, en
determinadas condiciones, un gobernante absoluto pueda regir por tiempo indefinido los destinos
de una nación. La monarquía absoluta de la edad moderna, las dictaduras recientes y los
totalitarismos demuestran en qué medida es posible que el aparato estatal sea gobernado con
criterios no jurídicos o, incluso, antijurídicos.
421
FRIEDMANN, Wolfgang, La nueva estructura del derecho internacional, Trillas, México,
1967, pp. 190-197. El maestro Friedmann le llama “derecho constitucional internacional”.
global, pudiendo relacionarse con otros sujetos de derecho de gentes, atribuyéndoseles

derechos y deberes internacionales, así como la facultad para hacer valer
internacionalmente dichos derechos y responder a las obligaciones.
A las organizaciones intergubernamentales se les ve en esencia como elementos
formadores del marco constitutivo de la comunidad internacional, pero no debe
perderse de vista que cada una disfruta de personalidad jurídica dentro del sistema
tradicional del derecho internacional. Tal personalidad de jure es, hasta cierto punto,
un requisito previo de sus funciones constitucionales. La cooperación organizada
entre Estados se facilita de muchas maneras mediante la técnica jurídica de considerar
a aquéllas como entidades que poseen derechos y deberes frente a los Estados. En
este sentido, su capacidad para celebrar convenios con éstos y con otras instituciones
internacionales, es básica para implementar las atribuciones y la autoridad que le han
sido concedidas por su instrumento constitutivo; y su responsabilidad por los actos
ilícitos en que sus órganos puedan incurrir, sirve para proteger los derechos de los
Estados que les dan vida. También la capacidad procesal, cuando se confiere, puede
aumentar las posibilidades de una reafirmación recíproca de derechos entre ambos
tipos de sujetos de derecho internacional.422
A diferencia de los Estados, sujetos soberanos y jurídicamente iguales, que poseen
una personalidad jurídica plena y general, la personalidad legal de los organismos
internacionales va a estar afectada por el principio de la especialidad que inspira todo
su régimen jurídico. Ello significa que esta personalidad va a estar limitada al logro de
los objetivos y funciones que les fueron atribuidos tal y como aparecen enunciados en
su Tratado constitutivo y han sido desarrollados en práctica. Pero además, constituyen
entidades muy individualizadas, diferenciándose unas de otras por sus funciones y
por sus competencias, de manera que no es posible referirse a una personalidad
jurídica de igual alcance para todas, pues se deben examinar las reglas particulares
de cada organización para poder determinar el grado de subjetividad internacional
del que gozan en cada caso.423 La doctrina internacional, se ha ocupado del problema
desde que aquéllas surgen a la vida internacional y se plantean las primeras dificultades
jurídicas en orden a la atribución de los derechos y obligaciones que nacen como
consecuencia de su participación en las relaciones internacionales.
Tres grandes corrientes de pensamiento se han perfilado al respecto. La primera,
las asimila a los Estados, reconociéndoles una personalidad internacional plena y la
422
En resumen, la personalidad jurídica internacional, en sus diversos aspectos, es funda-
mental para el funcionamiento cabal de la organización internacional. Y relacionado con ello,
destaca el tema de la sucesión entre organizaciones internacionales, con la particularidad de
que, como éstas no ejercen soberanía territorial, estos casos por lo general constituyen ejemplos
de traspaso de poderes jurídicos cuando una institución cesa de existir (verbigracia, Sociedad
de Naciones y ONU, en 1945-1946).
423
Hoy en día, conforme a la práctica, la jurisprudencia y la doctrina, no existe la duda inicial
por cuanto a que las organizaciones internacionales son sujetos de derechos y obligaciones
internacionales. Es cierto, el derecho internacional por su origen y evolución histórica ha tendido
a aceptar como únicos sujetos internacionales a los Estados soberanos; no obstante el desarrollo
de la cooperación internacional y el papel creciente que en la misma desempeñan las
organizaciones internacionales, fue posibilitando que a partir de la Segunda Guerra Mundial, y
en especial como consecuencia de las creación de la ONU, se fuera abriendo progresivamente
paso al reconocimiento de subjetividad.
competencia internacional para realizar todo tipo de actos internacionales; se trata de

una postura radical que no pondera adecuadamente el hecho de que solamente los
Estados gozan de soberanía y que las organizaciones internacionales son sujetos
derivados, por lo que sus competencias están limitadas por el principio de la
especialidad. La segunda, es contraria a la precedente, al rechazar la subjetividad
internacional de las organizaciones internacionales a las que considera meras formas
de actuar colectivamente de los Estados; esta posición fue definida por los juristas de
los países socialistas hasta los años sesenta y también por un grupo de juristas italianos
de la escuela de Nápoles. Finalmente, la tercera postura asume que estas entidades
poseen personalidad jurídica internacional, pero diferente a la de los Estados, en
tanto que circunscrita al cumplimiento de los objetivos que le han sido fijados por sus
fundadores; sus seguidores se basan en el análisis comparado de los tratados
constitutivos, en el desarrollo de los mismos a través de la práctica de las propias
organizaciones y en la interpretación jurisprudencial que los tribunales internacionales,
como la CIJ, han dado a la praxis contemporánea en cuestión.
La jurisprudencia internacional en la materia, surge como resultado del desarrollo
ampliado de las organizaciones que comienza a plantear controversias internacionales
que acaban por movilizar los mecanismos jurisdiccionales establecidos
internacionalmente. El primer caso se da después de la creación de la ONU, cuya
vocación universal y objetivos la hacían especialmente activa en la escena
internacional, por lo que pronto se suscitó la cuestión de que si esta organización
disfrutaba en realidad de una personalidad jurídica internacional propia.424 Esta duda
fue transmitida a la CIJ el 3 de diciembre de 1948, quien para resolverla se planteó en
su Dictamen del 11 de abril de 1949, la cuestión de si las Naciones Unidas poseían
realmente personalidad jurídica internacional, respondiendo afirmativamente, después
de examinar los caracteres generales de la organización, sus propósitos y principios
y de estimar textualmente que:
“La Organización está destinada a ejercer funciones y a gozar de derechos que
no pueden explicarse más que si la organización posee en amplia medida personalidad
internacional y la capacidad de obrar en el plano internacional. Actualmente constituye
el tipo mas elevado de organización internacional, y no podría responder a las
intenciones de sus fundadores si está desprovista de la personalidad internacional.
Se debe admitir que sus miembros le han revestido de la competencia necesaria para
permitirle cumplir efectivamente esas funciones.”425
424
Los sucesos que desencadenaron este interrogante fueron la muerte en 1948 en un
atentado terrorista del diplomático sueco Conde Folke Bernadotte, como mediador de las
Naciones Unidas en Palestina y de otras personas que lo acompañaban. Como consecuencia
de ello, el Secretario General de las Naciones Unidas tuvo que abonar en concepto de
indemnización unas sumas considerables de dinero, suscitándose en la Asamblea General la
duda de que si la ONU tenía la capacidad para presentar una reclamación internacional contra
el gobierno responsable de los daños sufridos por ella, así como por los causados por las
víctimas o sus causahabientes. También en el ámbito de las organizaciones regionales se ha
presentado este tipo de problemas, como en la Liga de Estados Árabes en 1952.
425
Coincidimos con Sorensen cuando señala que el análisis efectuado por la CIJ para
determinar la existencia de la personalidad internacional de la ONU es, en buena medida,
transferible a la generalidad de las organizaciones internacionales, pues aunque no se puede
Tres años después el Tribunal al retornar acerca de la cuestión de la personalidad

internacional de las organizaciones, en el asunto sobre la interpretación del Acuerdo
de 25 de marzo de 1951 entre la Organización Mundial de la Salud y Egipto, afirmó
categóricamente que: “La Organización internacional es un sujeto de Derecho
internacional vinculado en tanto tal por todas las obligaciones que le imponen las
normas generales del Derecho Internacional, su acta constitutiva o los acuerdos
internacionales de los que es parte”.426
La práctica internacional, por su parte, muestra que los tratados constitutivos de
las organizaciones anteriores a la Segunda Guerra Mundial no hacían ninguna
referencia expresa a la personalidad jurídica internacional de las mismas,
encontrándose los primeros indicios en textos colaterales y en interpretaciones
jurisprudenciales de los mismos. Años después al redactarse la Carta de Naciones
Unidas, durante la Conferencia de San Francisco de 1945, se presenta una propuesta
por la delegación belga favorable a la incorporación en el futuro texto de una disposición
conteniendo una referencia expresa de la personalidad jurídica de la ONU. Pero tal
propuesta no llegó a prosperar y en su lugar se logró una redacción, bastante ambigua
de los artículos 104 y 105.1 de dicha Carta donde se dispone que: “la Organización
gozará en el territorio de cada uno de sus miembros de la capacidad jurídica que sea
necesaria para el ejercicio de sus funciones y la realización de sus propósitos”,
añadiéndose que también “(…) gozará de los privilegios e inmunidades necesarios
para la realización de sus propósitos”. El examen de la práctica muestra cómo este
modelo fue el seguido en numerosos instrumentos constitutivos de organizaciones
internacionales, tanto de aquellas que en esa época, se estaban creando o
remodelando, como en otras mucho más recientes.
A partir de la jurisprudencia de la Corte y, junto a esos instrumentos donde sólo de
manera indirecta se hace referencia a la personalidad internacional de las
organizaciones, surge una nueva generación de tratados constitutivos de las mismas,
así como de otros textos convencionales internacionales, donde ya se menciona
expresamente esta personalidad.
Existen en la praxis numerosos ejemplos de esta nueva realidad jurídica.427
desconocer que la CIJ al analizar este problema lo hace en relación con la ONU, por lo que la
extensión, por pura analogía sólo sería posible respecto de una entidad similar, lo cierto es que
la referencia continua a la personalidad internacional de naturaleza funcional permite pensar
que otras organizaciones también poseen, para el desempeño de sus funciones de tal
personalidad, aunque puedan ser diferentes.
426
En relación con la cuestión de la disponibilidad de esta personalidad frente a terceros,
varios autores expresan que el instrumento por el que se crea una organización suele ser un
tratado, y por tanto está sujeto al efecto relativo de éstos (res inter alios acta) no obliga más que
a las partes, y no a los terceros, que pueden no reconocerla. Pero vale la pena advertir que la
intensa participación de las organizaciones en la vida internacional es cada día mayor, unida al
principio de la efectividad que inspira el derecho internacional, postulando un valor más político
que jurídico, más declarativo que constitutivo de su existencia.
427
Tal es el caso del instrumento constitutivo del Organismo Multilateral de Garantía de
Inversiones (OMGI) de 1988; la Convención relativa a la constitución de un fondo común sobre
las materias primas, abierta a la firma el 1 de octubre de 1980; la Convención de Naciones
Unidas sobre derecho del mar de 1982, que en lo relativo a la autoridad internacional de fondos
marinos, afirma en su art. 176 que “tendrá personalidad jurídica internacional y la capacidad
Recordemos que a diferencia de los Estados que disfrutan de la plenitud de las

competencias internacionales, las organizaciones debido a su naturaleza funcional y
al principio de especialidad que define su personalidad internacional, únicamente
van a poseer aquellas competencias que son necesarias para ejercer funciones y
alcanzar los objetivos que les fueron fijados por sus creadores, tal y como aparecen
enunciados o se deducen de las reglas pertinentes de cada organización. La
consecuencia de esto es que las competencias internacionales van a variar
necesariamente de una entidad a otra, lo que requiere el estudio particularizado de
cada una en concreto para saber qué competencias internacionales es capaz de
ejercer y cuál es el grado de efectividad que ha alcanzado en la vida internacional.
Empero, la doctrina actual identifica claramente un estándar de derechos y
obligaciones internacionales que conforman el contenido mínimo de su personalidad
internacional y que se despliegan, entre otras, en las siguientes capacidades –que no
todas las organizaciones gozan con igual intensidad: demandar y ser demandas,
celebración de tratados internacionales, producción de legislación internacional,
establecimiento de relaciones internacionales, participación directa e indirecta en los
procedimientos de solución de controversias internacionales, involucramiento en
relaciones de responsabilidad internacional, ejercicio administrativo general, o bien,
disfrute de ciertos privilegios e inmunidades internacionales.
12.3. El derecho constitucional o fundacional de las organizaciones

internacionales
Cuando se inició el estudio de las entidades internacionales era comúnmente aceptado

que las reglas que regían su constitución y funciones formaban parte del derecho
internacional general. Aunque se reconoció que surgían nuevos problemas jurídicos,
generalmente se daba por supuesto que éstos caían dentro de los conceptos
tradicionales del jus gentium. Realmente, aquéllas fueron establecidas por tratados o
convenios celebrados entre Estados de conformidad con los procedimientos
tradicionales, y la nueva problemática legal de mayor relevancia dependía para su
jurídica necesaria para el desempeño de sus funciones y el logro de sus fines”. Tal vez los
ejemplos más evidentes son los de la Comunidad Andina y el MERCOSUR, en efecto, el art. 48
del Protocolo de Trujillo del 10 de marzo de 1996, por el que se modifica el Acuerdo de Cartagena
y se crea la Comunidad Andina, dispone que dicha comunidad: “es una organización subre-
gional con personalidad jurídica internacional”; mientras que el art. 34 del Protocolo de Ouro
Preto del 17 de diciembre de 1994, no puede ser más explícito al respecto al señalar que el
MERCOSUR “tendrá personalidad jurídica de Derecho Internacional”. Respecto de las
Comunidades Europeas, el punto de partida de la afirmación de su personalidad internacional
se encuentra en una breve declaración contenida en el art. 281 de su texto fundacional al tenor
del cual “La comunidad tendrá personalidad jurídica”. No obstante, la generalidad de la doctrina
deduce de la comparación del citado art. 281 con el art. 282 relativo a la capacidad jurídica
interna de la Comunidad que la fórmula contenida en la disposición examinada, en lugar de
limitar su alcance al orden interno, persigue el reconocimiento de dicha personalidad en la
esfera del Derecho Internacional.
solución de la adecuada interpretación y aplicación de estos tratados constitutivos.

Situado en primerísimo lugar, el ordenamiento fundamental de cada organismo suele
estar recogido en un documento escrito, que recibe el nombre de Carta, Estatuto,
Constitución, Tratado fundacional, Convenio constitutivo, Convención original, etc.
que puede ser definido, más o menos correctamente, como ‘Constitución de la
organización’. Claro está, es viable que existan organizaciones internacionales sin
estatuto fundacional escrito. Este es el caso de la Commonwealth o Mancomunidad
Británica de Naciones que, siguiendo el ejemplo del desarrollo constitucional del Reino
Unido, ha evolucionado de una estructura imperial y centralizada a una auténtica
organización intergubernamental, pero sin que sus miembros hayan creído necesaria
la adopción de un documento constitucional formal. Guardadas proporciones, este es
también el caso de la Francommunité o Comunidad Francesa de Naciones y Territorios
de Ultramar. Algunas organizaciones se han iniciado también sin un documento
completo, aunque luego hayan ido evolucionando hacia una organización formalizada.
Así, el Consejo de Ayuda Económica Mutua (CAME) promovido por la ex URSS fue
conocido primero por un comunicado de prensa del periódico oficial soviético Izvestia
el 25 de enero de 1949, sin que se adoptara ningún documento jurídico hasta 1959,
cuando se aprobaron los estatutos de la organización. Por su parte, el Pacto del
Atlántico que crea la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), fue
concebido en un principio como un simple tratado de alianza militar; el mando unificado
y los distintos órganos fueron establecidos con posterioridad, en sucesivas conferencias
de ministros de los gobiernos miembros. Caso parecido fue el de la respuesta que al
proyecto OTAN de ‘contención al comunismo’, emitió el Presidium soviético para
constituir el Pacto de Varsovia.
Volviendo al punto inicial, es válido afirmar que el documento constituyente
establece el derecho constitucional o fundamental de la organización al que han de
ajustarse los órganos y los Estados miembros. Desde el punto de vista normativo
ofrece la peculiaridad de ser un tratado internacional, es decir, una fuente de derecho
internacional. La constitución de toda organización internacional ha de interpretarse,
por ello, de acuerdo con los principios del derecho de gentes y el derecho internacional
constitucional juega el papel de derecho supletorio fundamental para las organizaciones
internacionales. Las normas constituyentes de una organización pueden modificar el
derecho internacional general cuando la organización está compuesta por la
generalidad de los Estados miembros de la comunidad internacional. Así, parece que
ciertas disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas, como la prohibición del
empleo de la fuerza, han derogado normas anteriores de derecho internacional, en
cuanto “práctica generalmente aceptada como derecho”.
Las organizaciones internacionales son realmente creadas pues mediante
verdaderas constituciones políticas celebradas por el poder constituyente de los
Estados, convencidos de que la instauración de un marco permanente e
institucionalizado de cooperación es el mejor medio para la realización de objetivos
comunes en un marco que rebasa lo estrictamente relacional. Es por eso que sus
miembros son principalmente Estados que participan en los órganos de la entidad a
través de sus respectivos gobiernos. Son bastante inusuales las organizaciones
constituidas por acuerdos entre Estados distintos al tratado fundacional. Pero ese
fue el caso, por ejemplo, del Consejo Nórdico, cuya creación tuvo por fundamento
una concatenación de normas internas aprobadas (1952) por los Parlamentos de
Dinamarca, Islandia, Noruega y Suecia (Finlandia se adhirió en 1956). Sin embargo,

la terminología adoptada en un momento dado puede resultar harto engañosa. En
ocasiones, han sido declaraciones internacionales de representantes estatales las
que han dado origen a una Organización. Así, por ejemplo, la Declaración de Bangkok
de los Ministros de Asuntos Exteriores de Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y
Tailandia creó la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia (ANSEA) y una
declaración de Jefes de Estado y de Gobierno de los países exportadores de petróleo
dio vida constitucional a la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP);
lo mismo ocurrió con la OPAEP de los países árabes. Ello significa que tales
declaraciones van más allá del simple enunciado de voluntades, pues se trata de
verdaderos tratados constitución que incorporan la voluntad expresa de los signatarios
de instaurar a plenitud una organización interestatal.
Otros supuestos aparentemente excepcionales confirman la regla de que la agencia
ha de contar con una base convencional, tal como la requirió la Organización de
Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) para pasar de órgano subsidiario
autónomo de la ONU (ress. 2089-XX y 2152-XXI de la AG) a Organismo especializado
(Tratado de 8 de abril de 1979, en vigor desde el 21 de junio de 1985).428 Conviene
precisar, de todos modos, que si bien un tratado es necesario para crear una
organización intergubernamental, no basta por sí solo. Ha de identificarse una voluntad
de las partes al respecto. Ejemplo paradigmático es el del Tratado de la Unión Europea
(TUE) que, a pesar de su cabecera, no ha concebido a la Unión, carente de la
personalidad internacional, como una organización, ni plena ni semiplena. La Unión,
entonces, se configura como un proyecto que se asienta en las tres Comunidades
Europeas (CE, CEEA y CECA), dotadas de personalidad jurídica internacional en
virtud de sus respectivos tratados constitutivos, y en dos ámbitos de cooperación
intergubernamental, a saber: la política exterior y de seguridad común y la cooperación
en los asuntos de justicia y del interior (CAJI).
Retomando el punto central pensamos que, en tanto que instrumentos
convencionales, los tratados constitutivos de organizaciones internacionales están
sometidos a las reglas del Derecho de los Tratados codificado en las Convenciones
de Viena de 1969 y 1986; y en ellos se observan ciertas singularidades propias de su
naturaleza, esto es que: a) desempeñan un papel constitucional y que, invariablemente,
b) conforman una unidad que debe ser aceptada en su integridad. Respecto de la
primer función, se advierte que a veces en la misma denominación del instrumento
(Constitución para la OIT, la FAO, la UNESCO, la OMS, etc., Carta para la ONU, la
428
Resoluciones No. 2089-XX y 2152-XXI de la Asamblea General. Otro caso es el de la
Unión Internacional de Organismos Oficiales de Turismo, nacida como ONG, para transformarse
en OIG en virtud del Tratado adoptado en 1970 por la Asamblea General de la Unión en la
Organización Mundial del Turismo (con sede en España). Aquí lo interesante es advertir que la
ausencia de tratado constitutivo denuncia un problema de falta de efectividad, como le ocurre al
G-8, al Grupo de Río o a la misma Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE),
a la que los Estados participantes decidieron llamar Organización (OSCE) desde el 1 de enero
de 1995, tal vez para compensar –según expresión del maestro Remiro Brotóns— “(…) con una
pasada semántica la inconmovible determinación de la mayoría de seguir negando su
formalización mediante tratado para mejor combatir la futura afirmación de una personalidad
internacional”.
OEA, la OUA hoy UA, etc., Estatuto, para el Consejo de Europa, la CIJ, la CPI, el
TRIDEMAR, etc.) se manifiesta la prioridad de sus estipulaciones sobre: a) otros
compromisos contraídos por los miembros (art. 103 de la Carta de Naciones Unidas
al que expresamente remite el artículo 30.1 de la Convención de Viena) y b) las
decisiones adoptadas por la misma organización en el ejercicio de sus competencias,
se expresen éstas en resoluciones o en acuerdos concluidos con terceros.
La eficaz protección de este bloque de constitucionalidad (intrínseca o material y
extrínseca o formal) en gran medida dependerá de si se han dispuesto o no medios
jurisdiccionales para su control. En cuanto a la segunda función de los tratados
constitutivos, ésta se infiere de que: a) las reservas formuladas al tratado constitutivo
exigen, salvo otra disposición, “(…) la aceptación del órgano competente de esa
Organización”, según establece el artículo 20.3 de la Convención de Viena, y b) los
efectos de la enmienda del tratado fundacional se prevén erga omnes una vez
aceptada.429 Otras funciones de los tratados constitutivos invocan las relaciones de
la organización con los Estados miembros y no miembros.
Precisamente la base jurídica de la relación ‘organización-Estado miembro’ es el
instrumento constitutivo. En primer lugar, a menudo se establecen disposiciones
destinadas a consagrar deberes específicos que los Estados miembros están obligados
a cumplir como partes contratantes del instrumento constitutivo. Algunos de los
organismos especializados de la ONU en el campo económico presentan ejemplos
importantes de este sistema. Pero hay un elemento verdaderamente constitucional,
a saber, los poderes atribuidos a la institución, mediante la actuación de sus órganos
principales, para tomar decisiones que de varios modos imponen nuevas obligaciones
a los Estados miembros o les confieren ciertos derechos. En cuanto a la naturaleza y
el alcance precisos de dichos poderes, los tratados constitutivos presentan grandes
diferencias.
Tal es el caso de aquellas entidades que por lo general no poseen facultades
legislativas, y aquellas que sí tienen importantes atribuciones para crear normas ge-
nerales de conducta para los Estados, habitualmente en campos especializados.
Sobre problemas específicos, las hay con facultades para dictar decisiones que
jurídicamente obligan a las partes interesadas, si bien ésta es la excepción antes que
la regla. La muestra más importante es el del poder que el Consejo de Seguridad
puede ejercer de acuerdo con el capítulo VII de la Carta, en casos de amenaza a la
paz mundial, quebrantamiento de la paz o un acto de agresión. Otros ejemplos de tal
429
Tal aceptación de la enmienda no es por unanimidad (como excepcionalmente exige el
Tratado de la Unión Europea, en su art.1), sino por una mayoría calificada de los miembros
(normalmente de dos tercios, verbigracia, los arts. 146 y 147 de la Carta de la OEA, XIX de la
Constitución de la FAO, XII de la UNESCO, 41 del Consejo de Europa, etc.), modulada a veces
porque en la mayoría prescrita han de estar ciertos miembros, identificados nominalmente,
como hace la Carta de la ONU (arts. 108 y 109.2) al requerir entre los dos tercios exigidos para
la entrada en vigor de su reforma la ratificación de los cinco miembros permanentes del Consejo
de Seguridad o en atención a determinadas condiciones como, por ejemplo, su cuota de
participación económica en la organización (arts. VIII del BIRF y XVII del FMI) o su importancia
industrial (por ejemplo el art. 36 del tratado de la OIT). La minoría reacia a consentir la enmienda
se ve así en la disyuntiva de aceptarla o retirarse del tratado, un derecho que particularmente le
asiste en estas circunstancias y a cuyo ejercicio puede verse incluso forzado (como en el caso
de la OACI, artículo 94.2).
capacidad se encuentran en algunos de los organismos especializados –catalogados

como altamente supranacionales como el FMI y el OIEA– y en las organizaciones
regionales de Europa Occidental, particularmente las que operan en los campos
económico, monetario y financiero, donde funcionan las denominadas decisiones
permisivas; aquí la organización puede –en ciertas circunstancias– autorizar a un
Estado a tomar medidas que le estarían prohibidas sin dicha autorización.430
Cualquiera que sea el carácter jurídico de los poderes atribuidos a una organización
internacional, son específicos en el sentido de que sólo pueden ser ejercitados en
relación con determinada materia prevista por su ‘constitución política’. Esto es así en
cuanto a los organismos especializados y a casi todas las organizaciones regionales,
y hasta en instituciones de competencia general como la ONU donde, aunque
caracterizado como general, el campo de su competencia nunca es tan amplio como
el del Estado todo competente.
En otros términos, las limitaciones inherentes a este sistema quedan relativamente
debilitadas mediante el recurso a la doctrina de los poderes implícitos, la cual, tomada
de la práctica constitucional de ciertos Estados federales como los Estados Unidos y
Alemania, ha sido aplicada a las Naciones Unidas por la CIJ, en los siguientes términos:
“De acuerdo con el derecho internacional, se debe considerar que la Organización
tiene los poderes que, aunque no expresamente señalados en la Carta, le han sido
conferidos por inferencia necesaria al ser esenciales para el cumplimiento de sus
deberes”.431 La CIJ se refirió a la aplicación de la misma doctrina por la Corte
Permanente de Justicia Internacional en una Opinión Consultiva de 1926, en la cual
declaró que la OIT, aunque establecida únicamente para la protección de los
trabajadores, tenía competencia para redactar y proponer legislación laboral que, con
el objeto de proteger realmente a ciertas clases de trabajadores, pudiera también
regular, incidentalmente, el mismo trabajo cuando se lleva a cabo por el propio
patrono.432
430
En el texto de LANDY, O., The Effectiveness of Internacional Supervisión. Thirty years of
ILO Experience, ILO Publications, France, 1980, se señala que los efectos prácticos de las
recomendaciones varían con las circunstancias, de acuerdo con las medidas especiales de
vigilancia internacional que puedan aplicarse. Sin embargo, fundamentalmente tales medidas
implican el cumplimiento de obligaciones jurídicas dentro de tratados o fallos obligatorios. Un
grupo de medidas de ‘supervigilancia’ contiene, como elemento esencial, la obligación de informar
con respecto a la acción nacional aunque ha sido tomada para cumplir una decisión o
recomendación internacional. Entonces dichos informes pueden ser analizados por la institución
y sometidos a debate público. Éste es un elemento esencial del sistema de la OIT. Dentro del
OIEA tales arreglos se encuentran en operación, aunque en escala limitada.
431
Consúltese Corte Internacional de Justicia: Reparation for Injuries Suffered in the Ser-
vice of the United Nations, Rep. 182, 1949 y 1952.
432
El maestro Max Sorensen hace referencia a que en la Comunidad Europea del Carbón y
del Acero (CECA), la misma doctrina parece haber sido aceptada en una oportunidad (Cour de
Justice, Recuiel, Vol. ii, p. 305 (1955 – 1956), aunque en ocasiones posteriores la Corte ha sido
más reticente. Sin embargo, en líneas generales, afirma que la doctrina ha merecido aprobación.
En toda materia en que el derecho internacional no impone obligaciones a un Estado éste
queda en libertad para actuar, y ninguna entidad internacional puede interferir, excepto con su
consentimiento. Esto aplica asimismo en el caso del denominado derecho de injerencia por
razones humanitarias, que ha suscitado acaloradas discusiones en los últimos años.
Por lo que concierne a la relación con los Estados no miembros, el instrumento

constitutivo de la organización se rige por el principio general de res inter alios acta,
es decir, éstos no adquirirán derechos ni están sujetos a deberes de acuerdo con las
disposiciones constitucionales; y cualquiera que sean los poderes que hayan sido
conferidos a sus órganos, ellos no pueden ejercitarse en relación con dichos Estados.
La Carta de las Naciones Unidas se mueve en este mismo sentido, y aunque en
ciertos aspectos puede considerarse que sus normas expresan principios que todos
los Estados están obligados a respetar, las decisiones tomadas por un órgano del
Sistema nunca tendrán efecto obligatorio para los Estados no afiliados, aun así se
trate de medidas de cumplimento que se adopten de acuerdo con el capítulo VII de la
Carta. No obstante, ello no debe sugerir que el derecho constitucional de una
organización carezca en absoluto de valor jurídico para los no suscriptores; y es así
porque su personalidad jurídica internacional generalmente es “objetiva”, en el sentido
de que no depende del reconocimiento por parte de los Estados no miembros.
Dicho en otras palabras, cualquier órgano que sea competente para actuar en
nombre de la organización –por ejemplo, para celebrar acuerdos internacionales–
tiene dicha autoridad en relación tanto con los Estados que no son miembros como
con los que lo son, salvo que el instrumento constitutivo disponga lo contrario. Sabemos
bien que a través del ejercicio de su capacidad para celebrar tratados, la mayor parte
de las instituciones internacionales ha establecido relaciones jurídicas de alcance e
intensidad variadas –algunas considerablemente íntimas, como el caso de las Naciones
Unidas y Suiza antes de que ésta se adhiriera a la Carta en 2003– con Estados sin
membresía.
Por su parte, en la constitución de la Comunidad Económica Europea está
contemplado que se pueden celebrar acuerdos con terceros Estados, asociándolos a
la Comunidad en relación jurídica de mutuos derechos y obligaciones (artículo 238).
Un ejemplo de nueva generación de esta disposición lo encontramos en el Tratado de
Libre Asociación Económica y Concertación Política celebrado entre México y la Unión
Europea de 2000.433 O también tenemos el acuerdo de libre comercio, concertación
política y derechos humanos que desde 2003 se comenzó a negociar entre la propia
Unión Europea y el MERCOSUR.
12.4. El derecho derivado o reglamentario de las organizaciones

internacionales
El derecho constitucional de las organizaciones internacionales involucra la formulación

de numerosas reglas subsidiarias tomadas de las disposiciones de los tratados, tales
como normas de procedimiento, disposiciones técnico-administrativas, regulaciones
433
El instrumento constitutivo también puede disponer que los Estados miembros tengan el
derecho a participar en las actividades de la organización, con sujeción a determinadas
condiciones. En uso de tal principio, el artículo 35 (2) de la Carta de las Naciones Unidas
permite al Estado no plantear la disputa, en la que se encuentre involucrado, ante el Consejo de
Seguridad o la Asamblea General, si admite por anticipado, para los efectos del litigio, las
obligaciones de solución pacífica contenidas en la Carta. Igualmente, el Estado que no es parte
del Estatuto de la CIJ puede tener acceso a la Corte de acuerdo con los requisitos exigidos por
el Consejo de Seguridad, según las disposiciones del artículo 35, numerales (2) y (3) del Estatuto.
financiero-presupuestales y reglamentación del personal. Desde hace algunos años,

este género de normas se considera una extensión del derecho internacional, contenida
dentro de sus límites tradicionales. Después de la Conferencia de San Francisco
había poca duda de que la expresión “derecho internacional” comprendía estas nuevas
categorías de reglas. De esta forma nunca se ha discutido que la CIJ tendría que
aplicar dichas reglas subsidiarias si así lo exigiesen las circunstancias del caso, no
obstante el hecho de que difícilmente podrían quedar comprendidas en cualquiera de
las fuentes que están enumeradas en forma expresa en el artículo 38 de su Estatuto.
En la medida que fue aumentando la importancia y el alcance de estas reglas
subsidiarias, ganó terreno la opinión de que sería más apropiado integrarlas en una
categoría separada, distinta de la de las reglas tradicionales de derecho internacional;
incluso, desde mediados de los años sesenta algunos doctrinarios imprimieron a ese
nuevo cuerpo la denominación de nuevo ‘derecho orgánico internacional’ (Katzenbach)
o ‘derecho constitucional y reglamentario internacional’ (Nussbaum) e incluso el jurista
Alfred Verdross formuló la expresión ‘el derecho interno de la comunidad de Estados’.
Pero antes de continuar en esta línea de reflexión, tratemos de aproximarnos a un
concepto general y sencillo de ‘derecho derivado o reglamentario’ de las organizaciones
internacionales. El profesor Manuel Medina nos refiere que junto al derecho
constitucional o fundamental de las organizaciones internacionales que incorpora el
tratado fundacional, éstas cuentan con un segundo ordenamiento, emanado de sus
órganos, que recibe el nombre de derecho derivado o reglamentario por contraposición
al derecho básico o fundamental. Este segundo tipo de derecho no procede ya de los
sujetos primarios del ordenamiento internacional (los Estados) sino de entidades
creadas por los Estados. La doctrina actual ubica este derecho en un nivel inferior al
derecho original; empero, consigna que es posible en algunos casos que el mismo
documento constituyente de una organización prevea su revisión por actos de sus
órganos, sin necesidad de acuerdo internacional entre los Estados miembros.434 Lo
contrario ocurre con el procedimiento de revisión de la Carta de las Naciones Unidas
donde participa la Asamblea General, con la exigencia de ratificación por las dos
terceras partes de los miembros, lo cual parece conferir a las enmiendas adoptadas
el carácter de acuerdo internacional, y no ya de simple derecho reglamentario interno
de la ONU. En general, este orden derivado no puede derogar al derecho constitucional,
y así serían nulas las disposiciones adoptadas por los órganos que violaran las normas
del texto fundamental. Sin embargo, se ha planteado la posibilidad de un tratado
constituyente de una organización internacional en virtud de la práctica de sus
órganos.435 La situación es relativamente confusa desde la perspectiva jurídica, no
434
Este es el caso de la llamada “pequeña revisión” del tratado constituyente de la CECA
(art. 95, párrs. 3 y 4), que entra en vigor sin necesidad de ratificación por los Estados miembros.
En otras situaciones, existe la posibilidad de modificación de un documento constituyente
mediante la ratificación por mayoría calificada de los Estados miembros, que obliga, sin em-
bargo, a los Estados que no le han ratificado (por ejemplo, la ONU según se estipula en los
artículos 108 y 109 de su Carta).
435
Medina, Manuel, op. cit., p. 60, destaca que en la práctica de las Naciones Unidas, se
estima que una resolución del Consejo de Seguridad es válida aunque haya sido adoptada en
ausencia o abstención de uno de los miembros permanentes, a pesar de que el articulo 27-3 de
la Carta requiere del voto afirmativo de los cinco miembros permanentes del Consejo para que
obstante la CIJ, en su dictamen de 1962 sobre ciertos gastos de las Naciones Unidas,
parecía inclinarse por una interpretación liberal de los preceptos de la Carta de la
ONU. En cambio el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en su sentencia
sobre el Acuerdo Europeo sobre Transportes por Carretera de 1971, limitó
considerablemente la facultad de los Estados miembros de disponer por acuerdo
informal del contenido de los tratados constituyentes de las comunidades.
Como lo reiteramos líneas arriba, la mayor parte de las normas creadas por los
órganos de una institución interestatal van dirigidas a regular la actividad de esos
mismos órganos: reglamentos de procedimiento o régimen interior, reglamentación
de funcionarios, normas presupuestarias, regulación laboral, prescripciones técnico-
administrativas, entre otras. Algunas de estas disposiciones imponen obligaciones a
los Estados miembros frente a la organización: normas sobre pago de contribuciones
o sobre requisitos de acreditación de los representantes gubernamentales. En uno u
otro caso, se trata de un marco legal común derivado que sólo surte efecto en el
interior de la organización, y que no se proyecta a las relaciones entre los Estados
miembros fuera del seno de la misma. Este corpus normativo se denomina
genéricamente como derecho interno de las organizaciones internacionales, y es
bastante similar a los sistemas normativos internos estatales de derecho administrativo.
Incluso, como lo expresa el especialista Wolfgang Friedmann, en el nivel internacional,
aún no es fácil distinguir con precisión los límites de contenido del derecho internacional
constitucional respecto de los del derecho internacional administrativo.436 Lo interesante
del caso es que en ciertas entidades se ha establecido, de manera más o menos
clara, un control jurisdiccional para la aplicación de este derecho interno de las
organizaciones, sobre todo en cuestiones de personal. Así los funcionarios de la
ONU pueden recurrir al Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas (TANU) con-
tra las decisiones de la Secretaría que perjudiquen sus derechos estatutarios.
Igualmente, los funcionarios de la OIT y de algunas otras organizaciones
especializadas de las Naciones Unidas con sede en Europa pueden recurrir ante el
Tribunal Administrativo de la OIT contra las decisiones de sus respectivas
administraciones internacionales que violen sus derechos laborales.437 Dentro del
mismo sistema de las Naciones Unidas, el procedimiento de los dictámenes u opiniones
consultivas permite un control indirecto de la legitimidad de los actos y decisiones de
órganos políticos como la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, y aunque
estos dictámenes se diferencian de las sentencias por no ser obligatorios, suelen ser
cumplidos en lo habitual por las instituciones de las Naciones Unidas y sus Estados
miembros.
éste pueda adoptar resoluciones que no sean de procedimiento. Por su parte, desde la firma de
los llamados “Acuerdos de Luxemburgo” de 1966, el Consejo de las Comunidades Europeas
sólo adopta decisiones por unanimidad, olvidando que los preceptos de los tratados autorizan
la adopción de decisiones por mayoría simple o calificada, según los casos.
436
Friedmann, op. cit., pp. 190-194.
437
El Tribunal Administrativo de la OIT es incluso, competente para entender los litigios
relativos a los contratos de suministros concertados entre la OIT y personas o sociedades
particulares. Por su parte, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, ha venido
asumiendo una amplia jurisdicción contenciosa administrativa sobre los actos de las instituciones
comunitarias.
De manera adicional, sobre las reglamentaciones relacionadas con la situación

jurídica de los miembros del personal de la organización, observamos que no sólo
regulan las condiciones de empleo y, generalmente, los derechos y deberes del per-
sonal, sino que también pueden establecer un sistema detallado –incluso juntas de
apelación y tribunales administrativos– para hacerse cargo de las disputas entre la
institución y un miembro del personal. Los poderes atribuidos a tales cuerpos son
verdaderamente judiciales. En su opinión Consultiva sobre los ‘Effects of Awards of
Compensation made by the United Nations Administrative Tribunal’, la CIJ declaró el
fallo dictado por el TANU como res judicata y teniendo fuerza obligatoria entre las
partes del litigio.438 La base jurídica para la creación de un cuerpo judicial con tales
poderes se encontró en el artículo 22 de la Carta, mismo que autoriza a la Asamblea
General para establecer los organismos subsidiarios que estime necesarios para el
cumplimiento de sus funciones. Esto señala otra característica del derecho
reglamentario de las organizaciones internacionales; esto es, con el título de
“organismos subsidiarios”, ha sido establecido un sistema muy detallado, no mediante
acuerdos suplementarios con los Estados miembros, sino por resoluciones de los
órganos principales. Es frecuente hallar ejemplos ilustrativos de ello en el complejo
sistema de asistencia técnica y en las Operaciones de las Naciones Unidas para el
Mantenimiento de la Paz (ONUMP).
Ampliando un poco más esta afirmación, es claro que existen reglas internacionales
–además de las que obligan a los individuos– que presentan una identidad estructural
con las reglas del derecho interno. Las llamadas reglas de procedimiento de un órgano
internacional son, en muchos sentidos, análogas a las de un parlamento nacional;
rigen las relaciones jurídicas entre los miembros de una asamblea, y entre la asamblea
en conjunto y su presidente, más bien que las relaciones entre Estados soberanos, y
establecen ciertas relaciones de subordinación al funcionario o cuerpo dotado de
ciertos poderes. De igual manera, las regulaciones financieras de la institución
internacional que ordenan el proceso presupuestario, la autorización de gastos, el
procedimiento de auditoria, entre otros rubros, presentan algunas analogías cercanas
a las reglas correspondientes dentro de los sistemas constitucionales y administrativos
nacionales.
En suma, todo el derecho reglamentario aborda las relaciones internas de la
organización internacional, a diferencia de las que existen entre ésta y el mundo exte-
rior, incluyendo a los Estados miembros considerados como personas jurídicas
separadas que tienen derechos y deberes frente a la misma.439 Esta doctrina tiene
ventajas obvias agrupando reglas que presentan rasgos característicos similares. Sin
embargo, no debe soslayarse el hecho de que la base jurídica de estas reglas tiene
438
Declaró, además, que las partes del litigio eran el miembro afectado del personal
administrativo y las Naciones Unidas. Por consiguiente, la Organización se encontró legalmente
obligada a cumplir el fallo del Tribunal y a pagar indemnización concedida al miembro del per-
sonal. Finalmente, la ONU, vinculada por el fallo y en el ejercicio de su función presupuestaria
tuvo que destinar la cantidad de dinero necesaria para cubrir la indemnización (1954).
439
Cahier, Philippe, “Le Droit interne des organisations internationales”, 67 RGDIP, 563,
Paris, France, 1963. Además del profesor Cahier hay otros autores que mantienen la opinión de
que puede ser útil agrupar todas estas reglas de derecho derivado como parte de lo que se
llama la ley interna de las instituciones internacionales.
que encontrarse en el instrumento constitutivo de las respectivas instituciones. Por

lo tanto, el derecho reglamentario sólo debe ser considerado precisamente como
derivado del derecho constitucional de la organización internacional y como vertiente
particular de estudio del derecho internacional constitucional el cual es, a su vez, una
rama del derecho internacional general.
12.5. La responsabilidad internacional de las organizaciones

internacionales
El presente tema –uno de los más debatidos e inacabados de la actualidad– se ins-

cribe en el terreno cognitivo del derecho internacional constitucional y deriva su
complejidad del tratamiento que le otorga el propio derecho internacional general.
Comencemos afirmando que hoy no parece haber duda respecto a la personalidad
reconocida de las organizaciones internacionales para actuar, como sujetos activos y
pasivos, en el amplio campo de la responsabilidad internacional. Empero, esta
equiparación genérica con los otros sujetos primordiales que son los Estados, no
permite una aplicación automática de todas las reglas de la responsabilidad
internacional pues éstas han sido concebidas en relación con las entidades soberanas.
En los diferentes proyectos de la Comisión de Derecho Internacional (CDI) en la ma-
teria, se han dedicado muy breves menciones a la incidencia de las organizaciones
en la responsabilidad internacional, sea, sólo a guisa de ejemplo, para no atribuir a un
Estado los ilícitos cometidos en su territorio por un órgano de una organización
internacional, sea para considerar hecho del Estado el comportamiento de un órgano
que haya sido puesto a su disposición por una institución internacional, siempre que
actúe en el ejercicio de prerrogativas del poder público de dicho Estado.
Empero, como lo enfatiza el maestro Remiro Brotóns,440 si bien no podemos hablar
de una aplicación automática, se advierte que la mayoría de las reglas de la
responsabilidad internacional de los Estados son aplicables a las organizaciones,
por serlo indistintamente a cualquier sujeto de derecho internacional, como sucede,
por ejemplo, con la determinación genérica de los elementos de la infracción
internacional, o de las consecuencias –la obligación de reparar o satisfacer– que
acarrea su comisión; otras necesitarán de especificaciones para responder a la pe-
culiar configuración de las organizaciones, como las que hacen a la atribución del
ilícito a la organización o a sus Estados miembros, y, finalmente, algunas habrán
emergido de la propia práctica institucional interestatal, por ejemplo la que genera el
incumplimiento de los denominados acuerdos mixtos –celebrados conjuntamente por
una Organización y sus Estados miembros con un tercer Estado o una tercera
organización. Aquí, una cuestión no debe pasarse por alto y es que si bien existe un
cierto grado de incertidumbre en la formulación y contenido de las normas sobre
responsabilidad de los Estados, mayor es la inseguridad de las relativas a las
organizaciones, debido al poco alcance de la práctica y, en este caso, a la lista de
440
REMIRO, Brotóns, Antonio, et. al., Derecho Internacional, McGraw-Hill, Madrid, 1997,
ver Capítulo V Las organizaciones interestatales, pp. 139-171.
espera en que se halla el tema en la agenda de pendientes de la CDI. Este problema

es aún más evidente y complejo en el campo de la responsabilidad internacional
penal, tanto estatal como asociativa interestatal.
Por encima del debate implícito, el tema que nos ocupa es importante porque
representa una de las manifestaciones principales de la subjetividad internacional de
las organizaciones, traducida como la facultad que éstas tienen para hacer valer
internacionalmente los derechos derivados de su participación en las relaciones
internacionales y de responder también internacionalmente en caso de violación de
las obligaciones surgidas de dicha participación. En otras palabras, las entidades
interestatales poseen aptitud general para participar activa y pasivamente en las
relaciones jurídicas de responsabilidad internacional que surgen de la inobservancia
injustificada de una obligación internacional de origen consuetudinario, convencional
u otro de naturaleza diferente. Cuando el hecho ilícito, consecuencia de tal
inobservancia, proceda del comportamiento de la organización, el tercero puede invocar
la responsabilidad de la misma. Y, a la inversa, ésta tiene capacidad para reclamar la
reparación del daño que sufra como consecuencia de la violación de la obligación
internacional por un tercero. Situados en el primer supuesto, cabe identificar una
pluralidad de hechos que podrían estar en el origen de la responsabilidad internacional
de una organización, como los derivados de sus actos normativos, de sus actividades
operacionales, de los actos cometidos por personas que actúan en su nombre en el
territorio del Estado huésped, de la violación de obligaciones convencionales o de
origen consuetudinario o, en fin, de hechos no prohibidos pero que generan daños.441
Frente a estas posibilidades, cabe reiterar que una parte importante de la doctrina
tiende a inclinarse a favor del reconocimiento a las instituciones sin la capacidad
para ser sujetos activos o pasivos de la relación jurídica de responsabilidad, y de la
aplicación, mutatis mutandis, a las mismas de las normas internacionales que regulan
la responsabilidad internacional de los Estados. Esta situación aparece también
tácitamente aceptada en el art. 74.2 del Convenio de Viena sobre el derecho de los
tratados de 1986, al señalarse que “las disposiciones de la presente Convención no
prejuzgaran ninguna cuestión que con relación a un tratado pueda surgir como
consecuencia de la responsabilidad internacional de la organización internacional
(…)”. En su comentario a esta disposición, que reproduce la que ya figuraba en el
Proyecto de artículos en la materia, la CDI ratificó que es indiscutible la existencia de
“(…) casos en los que una organización puede incurrir en responsabilidad internacional:
la práctica, especialmente convencional, ofrece ejemplo de ello”.442
441
DIEZ DE VELASCO, Manuel, Instituciones de derecho internacional público, Tecnos,
Madrid, pp. 181-193.
442
Por lo que se refiere al ejercicio activo, la CIJ en dictamen de abril 11 de 1949, afirmó el
derecho de la ONU a interponer una reclamación internacional por los daños sufridos, como
consecuencia de la violación de una norma internacional, por sus agentes en el ejercicio de la
función encomendada por ella. Mientras que la actividad operacional de la ONU ha provocado
situaciones en las que se ha visto reclamar la reparación de los daños causados por los mismos,
como los derivados de la intervención de las fuerzas de urgencia de NU en el Congo con
ocasión de la secesión de Katanga en los años sesenta; responsabilidad reconocida por las NU
que concluyeron sendos acuerdos de indemnización, uno con la República del Congo en
noviembre 27 de 1961 y, otro con Bélgica de febrero 20 de 1965.
Es innegable que en esta materia, la naturaleza derivada y funcional de la

personalidad jurídica de las organizaciones ha provocado ciertas incertidumbres, tanto
por lo que se refiere a su eventual situación como sujeto demandado como a su
situación como sujeto reclamante en las relaciones de responsabilidad. Como sujeto
pasivo, la cuestión esencial que se plantea al atribuir el hecho ilícito a la organización
será la del deslinde de responsabilidades entre ésta y sus Estados miembros. Esto
es, si la Organización es la única responsable, o si también lo son sus miembros, y en
este caso si lo son a título subsidiario o solidario. Este problema se da básicamente
en los supuestos de violación de obligaciones convencionales, donde el tercero
contratante del acuerdo puede dudar contra quien debe dirigir su reclamación. Al
respecto conviene distinguir entre los acuerdos mixtos y los acuerdos concluidos
exclusivamente por la organización y en su nombre. En este último caso, la organización
responderá directamente, tanto por los actos u omisiones de sus agentes como por
los realizados por alguno de sus Estados miembros, puesto que tanto éstos como
aquéllos estarían actuando en el ejercicio de “prerrogativas de poder público” de la
Organización.443
Si ahora nos ubicamos en el supuesto de los acuerdos mixtos, y dado que los
Estados miembros (todos o algunos) son también partes junto a la organización, es
necesario distinguir entre la responsabilidad exclusiva de aquéllos derivadas de la
violación de disposiciones convencionales que están cubiertas por sus competencias,
y de la responsabilidad de la institución surgida de inobservancia de disposiciones
convencionales que entran dentro de su ámbito competencial. Frente a tal situación,
los terceros contratantes se encuentran en una situación de clara incertidumbre, pues
al ignorar el derecho interno de la organización también ignorarán a quien deben
imputar la violación de la norma convencional. Para tratar de solucionar este tipo de
dificultades cada vez es más frecuente, sobre todo en los convenios multilaterales, la
incorporación de cláusulas precisas de deslinde de responsabilidades donde se
delinean sistemas de responsabilidad alternativa, conjunta solidaria o subsidiaria.444
En lo que concierne a aquellas posibilidades en las que la entidad aparece como
activa en la relación de responsabilidad internacional, conviene destacar que, sí se le
reconoce, más o menos abiertamente, capacidad para presentar reclamaciones
443
En este punto, el maestro Max Sorensen revela que puede ocurrir que la organización
carezca de los medios que le permitan hacer frente a esta responsabilidad, en tal caso el tercero
se sentirá naturalmente tentado a dirigirse directamente contra los Estados miembros
considerándolos solidariamente responsables por los perjuicios que ha sufrido. Para el tercero,
el Estado miembro sería una especie de “garante internacional” del cumplimiento de las
obligaciones de las que pueda derivar responsabilidad. La práctica nos ofrece varios ejemplos
relacionados con las dificultades financieras que conocen ciertas organizaciones internacionales
y que han llevado en algún caso a la suspensión de pagos por éstas y a la reclamación a sus
Estados miembros de las deudas contractuales que aquéllas habían asumido (ejemplos
elocuentes son los problemas financieros que han colapsado el Consejo Internacional del Estaño
o la Organización Árabe para la Industrialización).
444
Por ejemplo, el artículo 3 del Convenio sobre la responsabilidad internacional por daños
causados por objetos espaciales de 1972; el artículo 6 del anexo IX de la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (III CONVEMAR) de 1982; el artículo II, 5 de la
Constitución de la FAO de Quebec de 1945; o el artículo 16 de la Convención que establece la
Organización Marítima Internacional de 1959 (antes OCMI).
internacionales cuando sea necesario para el ejercicio de sus funciones, y exigir,

consiguientemente la reparación del daño. Éste puede haber sido sufrido por un
particular que actúa como agente al servicio de la organización o por un particular que
no actúa como tal. En el primer caso, como lo indica la jurisprudencia de la CIJ de
abril de 1949, la institución podrá aplicar la protección funcional, presentando una
acción por el daño sufrido por su agente. En la segunda hipótesis, cuando el daño
llegue a afectar a un particular que no actúa como agente institucional, se plantea una
nueva interrogante en determinadas organizaciones y en especial en la Unión Europea
donde se plantea la figura denominada “ciudadanía comunitaria”. Aquí, se trata de
dilucidar si la Comunidad puede llegar a ejercer la asistencia diplomática o una acción
de naturaleza similar. La doctrina actual no pasa por alto el hecho de que el ejercicio
de la protección diplomática está condicionado por una serie de requisitos, entre ellos
el de la nacionalidad (aunque hay ciertas excepciones: los refugiados, los desplazados
y los apátridas), por lo que en principio esta posibilidad se encuentra exclusivamente
reservada a las entidades soberanas, que son los Estados.
En un orden paralelo de ideas y antes de concluir el presente apartado, conviene
llamar la atención sobre algunos razonamientos complementarios en este interesante
campo. Por ejemplo, la jurisprudencia comunitaria europea parece haber tomado
posición en favor de la responsabilidad internacional autónoma de organizaciones
como Unión Europea frente a terceros cuando es parte en el acuerdo y no lo son los
Estados miembros. Sin embargo, conviene no olvidar que en los acuerdos mixtos,
donde tienen calidad de partes tanto la Unión como sus Estados miembros, se debe
hacer una necesaria separación entre ambos niveles de responsabilidad en caso de
incumplimiento.
Pero el asunto se torna más complicado si se pretende, en posición extrema,
aducir en todo caso la ausencia de responsabilidad complementaria de los Estados
miembros. Pensemos en que si uno o varios Estados miembros ejercen un control
efectivo de la organización, sea ésta universal o regional, sería muy conveniente
esclarecer el panorama y proceder a la atribución de responsabilidades. Meditemos
también en si el acto ilícito del órgano no es obligatorio para los Estados miembros,
dejándolos por consiguiente en libertad para aplicarlo, serán éstos, sin lugar a dudas,
responsables directos de sus propios actos. De igual manera, consideramos que
tampoco debe ignorarse la posibilidad que tienen los Estados parte de un órgano
intergubernamental –como lo sería el Consejo de Seguridad de la ONU– de excluir o
hacer excepcional su responsabilidad si demuestran su oposición a la adopción del
acto ilícito o ultra vires institucional.
A fin de cuentas, como se ha admitido en la doctrina, frente a concepciones que
defienden una responsabilidad exclusiva de la organización o de los Estados miembros,
pueden presentarse supuestos en los que la responsabilidad sea conjunta, concurrente
o alternativa, en función de los factores señalados y de otros que seguirá aportando
la práctica internacional. Ya hemos hecho referencia a otra de las particularidades de
la organización internacional que reside, precisamente, en el carácter limitado de sus
competencias, circunstancia que también tiene un importante significado en el ámbito
objetivo de la responsabilidad internacional. En términos llanos, tal limitación
competencial supone una restricción inicial del ámbito hipotético de sus posibles ilícitos,
en un sentido dual: a) podrá reclamar frente a un ilícito cometido por otro sujeto,
mientras afecte a sus derechos subjetivos, a los derechos propios de la organización,
en tanto que sujeto diferenciado de sus Estados miembros; y, b) los actos de los que
responda habrán de guardar conexión con el ámbito competencial de que goce la
propia institución, conforme a su derecho constitucional y reglamentario.
En similar razonamiento, las relaciones entre la organización y el Estado local,
revisten singular interés para la ubicación de la responsabilidad. Se entiende por
Estado local aquel en cuyo territorio una organización ha desplegado las actividades
que constituyen el hecho ilícito que se le imputa. Tengamos presente que la acción de
los órganos de las instituciones se ejerce por regla general en el territorio de un Estado
y en virtud de los llamados ‘Acuerdos de Sede’ concertados entre dicho Estado y la
organización en cuestión. Estos acuerdos señalan normalmente el principio por el
que se excluye la atribución del Estado del comportamiento ilícito observado en su
territorio por órganos de una organización. Al menos esa es la tendencia que se observa
en los trabajos recientes de la CDI, en la práctica de varios Estados como Francia,
España, Italia, Estados Unidos y Canadá, así como en diversos acuerdos celebrados
con la ONU, la Organización Mundial de Turismo, la Unión Africana o la Liga de
Estados Árabes donde, como regla general, se encuentran cláusulas en las que se
exonera a los Estados-Sede de responsabilidad internacional por acciones u omisiones
atribuibles a organizaciones internacionales o a sus agentes.445
12.6. Las resoluciones de las organizaciones internacionales como

fuente autónoma del derecho internacional contemporáneo
El reconocido jus-internacionalista francés Michel Virally dedicó un interesante estudio

al tema del valor jurídico de las recomendaciones de las organizaciones internacionales,
que aparece incorporado al libro intitulado ‘El devenir del derecho internacional’, una
obra general que ha tenido mucha influencia en la doctrina mexicana moderna en la
materia. En su apreciación, el término recomendación, que aparece por primera vez
en la práctica de las conferencias diplomáticas, ha llegado a tener un uso constante
en el derecho de las organizaciones internacionales. Su suerte parece obedecer
ante todo a su imprecisión, sobre todo jurídica, que tranquiliza a los gobiernos y permite
a los redactores de los tratados no tener que ser demasiado acuciosos.446 Según la
445
Al respecto, aclara Michael Akehurst, Derecho de las organizaciones internacionales,
Alianza Universidad, España, 1985, p. 34, que tales acuerdos no obligan a terceros Estados,
son para ellos res inter alios acta, con lo que nada impide que en caso de sufrir un ilícito
internacional por parte de una organización presenten directamente su reclamación contra el
Estado del territorio donde se ha celebrado el acuerdo. Esta circunstancia, aduce el maestro,
explica por qué en algunos de los acuerdos de sede, como el celebrado por España con la
Organización Europea de Investigaciones Espaciales (art. 3), se inserten cláusulas en las que
se explicita el derecho que asiste al Estado local de recurrir frente a la organización si un tercer
Estado ha cuestionado su responsabilidad internacional por el hecho ilícito de ésta acaecido en
su territorio.
446
VIRALLY, Michel, El devenir del derecho internacional. Ensayos escritos al correr de los
años, FCE, México, 589 pp. Consúltese el capítulo referido, pp. 190 a 220. También se recomienda
de este recordado autor (fallecido en 1999) el Capítulo XIV La ONU ante el Derecho, pp. 273-
311.
opinión más general, admitida sin discusión por numerosos autores y defendida en el
seno mismo de la ONU, la recomendación se define en forma negativa: por su ausencia
de fuerza obligatoria. A lo sumo se acepta reconocerle un valor político, o hasta moral.
Esta opinión no sólo es inquietante sino que causa preocupación en todos nosotros,
los estudiosos y operadores del derecho internacional, por la sencilla razón de que la
mayor parte de las decisiones tomadas por las organizaciones internacionales
adquieren, precisamente, la forma de recomendaciones. Y la primera muestra de ello
la representa la Asamblea General de las Naciones Unidas que no dispone de otro
medio jurídico para satisfacer sus responsabilidades, o el propio Consejo de Seguridad
que, salvo en las limitadas hipótesis –resoluciones ‘duras’– en las que actúa para
salvaguardar la paz y la seguridad internacionales, no puede recurrir más que a este
procedimiento.
Esta visión negativista de las recomendaciones ha hecho que se llegue a dudar
de estas y otras instituciones y a tener pocas esperanzas en su porvenir. Por ello, es
impostergable recuperar el espíritu de las recomendaciones y el valor jurídico de las
resoluciones, reconocerlas a beneficio de un buen inventario, revalorar su fundamento,
actualizar su conceptualización, recuperar su importancia en las relaciones jurídicas
internacionales y definir lo que verdaderamente representan en el orden del derecho
internacional. Una magna tarea, sin duda, que es responsabilidad compartida de todos
los agentes jurídicos y actores políticos de la sociedad global, en especial por los
teóricos y estudiosos de la organización internacional. Esta elemental comprobación
que resultó tan atractiva al maestro Virally demuestra que, ciertamente, un estudio del
derecho internacional constitucional o de la organización internacional no podría estar
completo sin un análisis profundo de la naturaleza jurídica de las recomendaciones y
las resoluciones, tomadas ambas como expresiones sinónimas, sólo para efectos
exclusivos de una aproximación general. Este tipo de análisis, hasta ahora muy
descuidado, debe permitirnos también comprender mejor el lugar, el papel y la función
de las organizaciones en las relaciones jurídicas internacionales.
12.6.1. La capacidad normativa y resolutoria de las organizaciones internacionales
Mucho se ha dicho que una de las características más sobresalientes de la sociedad

global actual es el desarrollo y crecimiento exponencial de organizaciones
internacionales cuyas actividades cubren prácticamente todos los campos de la
actividad humana. Su presencia, cada vez más intensa en la escena planetaria está
repercutiendo de manera cada vez más amplia y precisa en los procedimientos de
formulación del derecho internacional, bien sea directamente, al incorporar nuevas
técnicas centralizadas e institucionalizadas de elaboración de normas internacionales,
bien indirectamente, al incidir en los procedimientos tradicionales de conformación
del sistema de derecho internacional, esto es, la costumbre como práctica
consuetudinaria y el tratado como práctica escrita sistematizada.
A pesar de la importante evidencia de este fenómeno constatamos cómo el artículo
38 del Estatuto de la CIJ, al enunciar las fuentes del derecho internacional, no consigna
entre éstas a los actos resolutivos de las entidades internacionales. Este vacío
–verdadera laguna legal– no resulta sorpresivo si consideramos que en la fecha en
que se redacta la citada disposición la actividad normativa de las instituciones era
poco significativa y los legisladores de ese entonces estaban lejos de suponer el
desarrollo que posteriormente habría de tener tal actividad. Por esta razón, una
lectura actual del artículo 38 a la luz de las nuevas funciones y la realidad dinámica
del derecho internacional permite, a nuestro modo de ver, incorporar los actos jurídicos
y resoluciones de las organizaciones interestatales a las fuentes reconocidas del
ordenamiento jurídico internacional.447
Ahora bien, en el ámbito de las competencias que le han sido atribuidas, y de
acuerdo con los procedimientos establecidos, todas las organizaciones tienen la
facultad de expresar, mediante determinados actos de sus órganos, una voluntad
propia, jurídicamente distinta de la de los Estados miembros. Más aún, puede argüirse
que las entidades han sido establecidas con la finalidad esencial de adoptar actos
propios en el marco de la cooperación internacional institucionalizada para cuyo
fortalecimiento fueron creadas; y los términos empleados para calificar tales actos
son muy distintos y heterogéneos, como también lo son los efectos jurídicos que
despliegan. Dicho en otros términos, su actividad normativa es el reflejo de la capacidad
que gozan estos sujetos internacionales para elaborar y manifestar una voluntad
jurídica propia e independiente de la de sus propios componentes soberanos, indi-
vidual o colectivamente considerados. Recordemos que la naturaleza derivada y
funcional o atípica de la personalidad jurídica internacional de las organizaciones
explica, además, el que esta actividad normativa deba desplegarse, en un sentido,
con la finalidad de realizar los objetivos comunes fijados por sus Estados miembros.
Ello significa que para poder determinar en cada caso concreto el alcance de su
competencia normativa, será preciso examinar su derecho interno, sus reglas
funcionales, esto es, su instrumento constitutivo, sus decisiones y resoluciones
adoptadas de conformidad con éste y su práctica establecida, tal y como se consigna
en el artículo 2.1.j de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 21
de marzo de 1986.
Ciertamente, las organizaciones no son realidades unívocas, sino que existen
numerosas categorías de ellas cuyos fines, composición y competencias son distintos,
además no constituyen compartimientos estancados y excluyentes ya que están sujetas
a una evolución incesante, siendo frecuentes las transformaciones operadas en las
mismas lo que les lleva a transitar por diversas categorías. Su carácter particular
447
En nuestro libro, Nuevos desarrollos temáticos para el estudio del derecho internacional
público, FCPyS, UNAM, México, 2004, pp. 104 y 105, planteamos algunas ideas que pueden
esclarecer este punto concreto. En cuanto a sus alcances, la interpretación del artículo 38 del
Estatuto de la CIJ no es muy uniforme en la doctrina de derecho internacional, sobre todo en lo
que se refiere a dos aspectos: el carácter ejemplificativo o enumerativo en las fuentes señaladas
en dicha disposición y en la importancia jerárquica en que pudieran estar enumeradas las fuentes.
Al respecto, hay una corriente mayoritaria que considera que el artículo 38 in comento tiene una
terminología puramente descriptiva y “no tiene por objeto restringir en forma alguna la operación
de las fuentes que se describen”. La interpretación contraria, es decir, la que considera que no
hay más fuentes del derecho internacional que las señaladas en el precitado artículo 38 representa
un obstáculo importante al desarrollo del derecho internacional, tanto general como constitucional.
En efecto, la adecuación del derecho internacional a las relaciones internacionales en constante
transformación no sería posible con la existencia de un sistema cerrado de fuentes del derecho.
Por ello, dicho precepto no debe verse como una camisa de fuerza que reprima la manifestación
de la normatividad jurídica internacional, además de que se deben tomar en cuenta las
transformaciones cualitativas de la sociedad global.
hace muy necesario analizar el orden jurídico propio de cada una de ellas para poder
determinar precisamente cómo se forma en cada situación concreta y en el seno de
su estructura institucional su voluntad jurídica, qué órganos intervienen en los
diferentes supuestos, qué procedimientos de adopción existen y, finalmente, en qué
actos jurídicos se plasma dicha voluntad.448 A primera vista, de la lectura de los
instrumentos constitutivos de las organizaciones se puede deducir si éstas tienen o
no capacidad para crear unilateralmente normas jurídicas, de manera que, cualquiera
que sea el órgano que adopte el acto jurídico, éste se imputa a la institución como
sujeto internacional y no a sus Estados miembros, aunque ellos hayan podido contribuir
a su adopción a través del ejercicio del voto en el seno del órgano de que se trate. Si
la respuesta es afirmativa, el poder normativo ejercido por los órganos de la
organización podrá adoptar en la práctica una terminología muy variada e incierta
(excepción hecha del marco del derecho comunitario europeo), y así tenemos:
recomendaciones, dictámenes, resoluciones, directivas, declaraciones, votos,
estándares, decisiones, reglamentos, despachos, comisiones, prácticas, normas,
reglas, anexos, orientaciones, entre los principales.
Efectivamente, no existe una terminología única para calificar los actos propios o
unilaterales de las entidades internacionales. Hay un verdadero torrente de voces
empleadas en sus textos constitutivos. Hay que tener cuidado, por lo demás, al pensar
que la denominación del acto permite la identificación de sus efectos jurídicos; incluso
en el seno del mismo sistema institucional un mismo término puede ser empleado
para designar resoluciones de efectos jurídicos diferentes: este es el caso, por ejemplo,
de las recomendaciones de las Instituciones Comunitarias, que en el ámbito de la
CECA designan un acto obligatorio en cuanto al resultado (artículo 14 del TCECA),
mientras que en el sistema de la CE y de la CEEA reducen sus efectos al sentido
etimológico del término, no siendo por tanto vinculantes (artículos 189 del TCE y 161
del TCEEA). Es por ello que varios doctrinarios, principalmente españoles y franceses
aunque no tanto los italianos, prefieren hablar genéricamente de resoluciones. Al
respecto, nosotros somos de la opinión de que para superar el obstáculo de esta
imprecisión terminológica y para intentar agrupar las diferentes posibilidades, se puede
recurrir, con carácter general, al término resolución como expresión comprensiva
referida a todo acto emanado de un órgano colectivo de una institución, el de decisión
para referirse a los actos obligatorios, y recomendación para aquellos que, en principio,
al no vincular, no crean derecho.
Debemos reconocer que no es tarea fácil determinar los efectos jurídicos de las
resoluciones y, por consiguiente, apreciar si y hasta qué punto son capaces de crear
derechos y obligaciones para sus destinatarios, como tampoco lo es formular una
teoría general en este campo. Y es que no todas las resoluciones de las organizaciones
producen efectos jurídicos, de manera que sólo aquellas que establecen una regla de
448
Resalta el profesor Diez de Velasco que la participación directa de las instituciones como
sujetos internacionales en tratados bilaterales y multilaterales es una realidad cuya frecuencia
e importancia explica el que se haya dedicado a esta práctica convencional una Convención
internacional particular, a saber, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre
Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales de 21 de
marzo de 1986, y al que suelen referirse los publicistas al examinar el derecho de los tratados.
derecho en el orden jurídico internacional van a constituir una fuente autónoma del
derecho internacional. Sobre el particular, retomando nuevamente al maestro Virally,
cabría advertir que los efectos jurídicos de un acto no dependen de la denominación
que le ha sido dada por el órgano que lo ha adoptado, sino de su objeto y contenido
en relación con las definiciones que aporta el instrumento constitutivo.
Así, podemos encontrarnos ante “recomendaciones” que según el tratado
constitutivo producen efectos jurídicos obligatorios, como ocurre, por ejemplo con las
recomendaciones del antes citado CECA, que según su artículo 14 “(…) obligarán en
cuanto a los objetivos fijados en ellas, pero dejarán a sus destinatarios la elección de
los medios apropiados para alcanzar tales objetivos”. Y, a la inversa, es viable descubrir
“decisiones” que carecen de efectos jurídicos obligatorios, tal y como sucede con las
decisiones que adopta el Consejo de Administración del Fondo Monetario Internacional,
derivadas de las encuestas llevadas a cabo por sus ‘misiones de expertos’ sobre la
situación económica de un determinado país; aunque, claro está, no habría de
confundir tales medidas con las ‘decisiones’ que adopta el Fondo como cláusulas
compromisorias en las llamadas ‘Cartas de Intención’ que establece, por lo general y
a estricto nivel bilateral, con sus Estados miembros. Es verdaderamente necesario,
por consiguiente, examinar caso por caso los distintos supuestos para determinar su
particular alcance jurídico.
Adviértase nuevamente que como entidades tributarias de su subjetividad
internacional, secundaria y funcional, la capacidad de las organizaciones para adoptar
resoluciones jurídicamente vinculantes en el ámbito de sus competencias depende
de la voluntad de los Estados miembros, expresada originariamente en su Tratado
constitutivo y, por consiguiente, no todas disponen de la misma o de un mínimo común
de capacidad. Situándonos en los extremos, el acto de la organización puede ser
desde una mera recomendación, cuyos destinatarios son invitados pero no obligados
a seguir un determinado comportamiento, acción o abstención (por ejemplo, las
recomendaciones de la Asamblea General de la ONU, según los artículos 10 a 14 de
la Carta), hasta una norma directamente aplicable en los ordenamientos jurídicos de
los Estados miembros, incluso, con primacía sobre sus leyes internas (por ejemplo,
los reglamentos comunitarios, según el artículo 189 del TCE). Tal capacidad decisoria
podría ser establecida, por otro lado, como un poder implícito de la entidad, en atención
a las necesidades del ejercicio de sus funciones y la realización de sus propósitos, y
aun en virtud de su práctica establecida, esto es, las normas de derecho internacional
consuetudinario que haya originado su actividad, ya admitidas entre las reglas de la
entidad en instrumentos convencionales de marcada importancia.449
Es de subrayarse que, como en los demás aspectos que afectan su funcionamiento,
la facultad de las instituciones y la de sus diferentes órganos para adoptar actos
jurídicamente vinculantes, debe de dilucidarse y decidirse en el marco de cada
organización en concreto. En la medida en que tales facultades existan, las
resoluciones, actos unilaterales de la organización, pueden considerarse fuente
449
Tal afirmación se desprende de los artículos 1.34 de la Convención de 1975 sobre la
Representación de los Estados en sus Relaciones con las Organizaciones Internacionales, y,
2.1.j de la Convención de 1986 sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones
Internacionales o entre Organizaciones Internacionales.
autónoma del derecho internacional, aunque de carácter secundario o derivado, pues

se encuentran jerárquicamente subordinadas a las normas de las que proceden, esto
es, las reglas de la organización, en particular, las previsiones expresas o implícitas
en su derecho constitucional, sus decisiones y resoluciones adoptadas de conformidad
con ellas y su práctica establecida.450
12.6.2. Las resoluciones de las organizaciones internacionales en su ámbito normativo

interno
El derecho interno de la organización internacional se retroalimenta constantemente

y le atribuye, de manera tácita o expresa, un poder normativo interno destinado a
regular su propio funcionamiento y administración y a adaptarlo a la evolución de sus
actividades y del entorno internacional en la que ésta se desenvuelve. La gama de
destinatarios de este orden reglamentario es amplia y se compone, en principio, por
la propia entidad y los sujetos de su derecho interno, esto es, sus órganos, sus Estados
miembros en tanto elementos integrados a la misma, determinados particulares, como
sus agentes y funcionarios y, en algunas ocasiones, también, las personas físicas y
jurídicas que se relacionan con ella. La naturaleza de estas normas es constitucional,
administrativa o financiera, y por su conducto la organización suele establecer, entre
otros rubros, la competencia, composición y funciones de sus órganos, los
procedimientos a seguir en sus relaciones reciprocas e indica los órganos que son
competentes para representarla en las relaciones internacionales. Además son
utilizadas para fijar los derechos y obligaciones de sus funcionarios y agentes, esto
es, el régimen jurídico de la función pública internacional; para el establecimiento de
su régimen financiero-presupuestal o, inclusive, a efecto de fijar las condiciones de
utilización de sus locales en el Estado donde se encuentre su sede oficial. Otros
aspectos a los que se encaminan tienen que ver con admisión, suspensión y expulsión
de Estados miembros, reparto de las cuotas entre los miembros, la creación de órganos
subsidiarios y la delimitación de sus competencias y funciones, la elección de los
representantes de los órganos, principales y secundarios, de composición restringida,
la aprobación del estatuto del personal administrativo, e incluso, la aprobación, por
los órganos de la organización, de su propio reglamento.451
450
Siguiendo el ritmo de la actividad normativa de las organizaciones que es bastante
abundante y variada, es necesario establecer a modo meramente expositivo dos criterios
distintivos de tal actividad. Tenemos primero, aquellos actos que van a desplegar sus efectos
en el interior de su orden jurídico, creando normas auto-reguladoras que lo completen y adapten
y, segundo, aquellos otros actos que se orientan hacia el exterior de la organización estableciendo
normas que van a afectar a otros sujetos internacionales, ya sean éstos Estados miembros o no
de la misma u otras organizaciones. No se trata, por lo demás, de categorías normativas puras,
puesto que como lo consigna la doctrina y la práctica jurídica actual, algunos de estos actos
van a tener efectos mixtos, es decir, tanto ‘auto-normativos’ como ‘hetero-normativos’.
451
En suma, para el cumplimiento de sus propósitos y la eficaz ejecución de sus funciones
todas las organizaciones internacionales han sido capacitadas para adoptar por mayoría, simple
o calificada, diferentes tipos de resoluciones destinadas a reglamentar y armonizar su
funcionamiento interno e institucional, obligatorias en primer término para sus propios órganos
pero también para los Estados miembros en la medida que les conciernan.
Sobre el particular, refiere el profesor Remiro Brotóns que, normalmente, se presta

poca atención doctrinal a estos actos que por cierto, son los que concentran la mayor
parte de los poderes decisorios de las organizaciones y que forman el andamiaje que
facilita el cumplimiento de sus planes y programas de actividades. Por ejemplo, en el
caso de las Naciones Unidas, se estima que el 80 por ciento de sus resoluciones
incide sobre materias de orden interno o de carácter institucional. Al margen las
cuestiones que se refieren de modo exclusivo al régimen administrativo, como ciertas
elecciones y nombramientos, existen otros muchos aspectos cubiertos por este tipo
de resoluciones que, indudablemente, impactan de modo muy directo la consecución
de los objetivos de la ONU. Tal es la situación de los poderes conferidos a la Asamblea
General para aprobar el presupuesto y la fijación de cuotas entre los miembros con
base en el artículo 17.2 de la Carta, y por esta vía adoptar recomendaciones, como
serían las operaciones de mantenimiento de la paz que, frecuentemente, pueden
devenir en decisiones obligatorias para todos los miembros, incluidos los opuestos a
la misma, forzados a soportar los gastos generados.452
En terrenos de otros grupos normativos, el maestro Virally apunta que algunas de
las resoluciones de las instituciones internacionales presentan un alcance individual
o personal y tienen por objeto atribuir a una persona, Estado u otra institución
internacional un estatuto jurídico determinado o investirlo de alguna función, lo que
se concreta en la práctica con actos de terminología variada: admisión, suspensión,
exclusión, elección, designación, nominación, invitación, inscripción en una lista, etc.,
pudiéndose plasmar en ejemplos como el nombramiento de agentes y funcionarios,
la posibilidad de admitir nuevos miembros o de suspender la participación de algún
otro; mientras que otras resoluciones van a tener un alcance general, como en el
caso ya mencionado de la formulación de reglamentos internos de los diferentes
órganos, reglamentos financieros, estatutos de los órganos subsidiarios que se crean,
entre otros.
En este punto es de llamar la atención que, excepcionalmente, algunas
organizaciones modernas como la Unión Europea, la OTAN, la ANSEA y más
recientemente la Unión Africana, reciben el poder de modificar ellas mismas, con
efecto obligatorio para su Estados miembros, las normas de base de su funcionamiento,
tal y como están establecidas en sus pactos constitutivos, lo que nos sitúa ante
decisiones de ‘corte al interior’ susceptibles de crear normas jurídicas generales.
452
Otras resoluciones internas de esta clase se refieren a la posibilidad atribuida a los
órganos principales de la ONU para crear los órganos subsidiarios que estimen necesarios en
el desempeño de sus funciones (artículos 22, 29 y 68 de la Carta). Estas decisiones son de
gran importancia a la luz de los órganos creados por este medio, por ejemplo: el Tribunal
Administrativo de Naciones Unidas (TANU), encargado de resolver los litigios entre la
Organización y sus funcionarios y cuyas sentencias son obligatorias para ésta; el Comité de los
Veinticuatro, promotor esencial de la estimulación y control del proceso descolonizador; la
Comisión de Derechos Humanos, dotada de poderes para iniciar procedimientos públicos
especiales en los países que hayan vulnerado de forma masiva y reiterada tales derechos; o,
los relativamente recientes Tribunales penales internacionales para el enjuiciamiento de grandes
crímenes cometidos en la ex Yugoslavia (1993), en Ruanda (1994) y en Sierra Leona (2002),
creados por el Consejo de Seguridad en el marco del Capítulo VII de la Carta de ONU, y cuya
jurisdicción prevalece sobre los tribunales nacionales.
También son dignas de observación, por su carácter mixto o sea de efectos internos
y externos, las resoluciones presupuestales y financieras en tanto que éstas van a
establecer por un lado, los gastos que la organización puede efectuar, mientras que
por el otro, tienden a instaurar las cuotas que los Estados miembros deben aportar o
los gastos que deben soportar.
La actividad normativa interna de las organizaciones puede manifestarse por
medio de actos que no son, en principio, jurídicamente vinculantes o bien a través
de actos jurídicos obligatorios. Dentro del primer grupo aparecen las
recomendaciones y los dictámenes dirigidos por un órgano de la institución a otro
órgano de la misma tanto por propia iniciativa como a solicitud de este último.453
Dentro del segundo grupo, de actos jurídicos obligatorios, destacan de inmediato
las resoluciones que conciernen al funcionamiento de los órganos de la entidad
interestatal, siendo pertinente observar que la generalidad de los instrumentos
constitutivos de ésta, atribuyen expresa o implícitamente a sus órganos, competencia
para adoptar sus reglamentos de funcionamiento. En idéntica argumentación, van a
ser jurídicamente vinculantes las resoluciones relativas a la creación de los órganos
secundarios; siendo también importante referirse a otros dos supuestos de
resoluciones internas de carácter obligatorio: los reglamentos relativos a la función
y agentes de la organización, y los reglamentos financieros, y más concretamente,
aquellos que fijan los presupuestos de las instituciones, tanto de las que se nutren
de las contribuciones obligatorias y/o voluntarias de sus Estados miembros, como
de las que disfrutan de sus recursos propios (como el UNICEF y los Voluntariados
de la ONU).454
Podemos cerrar estas ideas afirmando que como resultado de las resoluciones de
normativa interna, obligatorias y no obligatorias, las organizaciones interestatales han
podido sentar las bases estructurales para el cumplimiento de los propósitos y objetivos
previstos en sus tratados constitutivos. Sin embargo, por numerosas e importantes
que sean para su desarrollo sostenido, la adopción de resoluciones internas o de
carácter institucional obligatorias no permite afirmar inequívocamente que una
organización cuente con poderes normativos. Debe quedarnos claro, por tanto, que
tales poderes existirán sólo cuando ésta sea capaz de adoptar resoluciones externas
o de carácter funcional de las que se deriven obligaciones jurídicamente exigibles a
los Estados miembros que sean sus destinatarios.
453
Diez de Velasco aduce que son numerosos los ejemplos que sobre este tipo de normas
nos ofrece la práctica. A título meramente ilustrativo, cita el artículo 10 de la Carta de la ONU,
donde se dispone que la Asamblea General podrá hacer recomendaciones al Consejo de
Seguridad sobre asuntos o cuestiones de su competencia; así como el artículo 62 de la propia
Carta donde se faculta al ECOSOC para hacer recomendaciones a la Asamblea General sobre
asuntos de carácter económico, social, cultural, etc. En otros ámbitos como el representado por
la Unión Europea, existen también actos de esta naturaleza, así los artículos 262 y 265 del TCE
establecen la posibilidad de que el Consejo Económico y Social y el Comité de las Regiones
eleven respectivamente, dictámenes al Consejo y a la Comisión.
454
Por ejemplo, el Estatuto de los Funcionarios de las Naciones Unidas, adoptado por la
Asamblea General el 2 de febrero de 1952; o, el Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades
Europeas, Reglamento número 259/68 del Consejo de 29 de febrero de 1968.
12.6.3. Las resoluciones de las organizaciones internacionales en su ámbito normativo

externo
Nos referimos a las resoluciones externas o de carácter funcional para aludir los
actos jurídicos que traducen el ejercicio de las funciones que desempeña una
organización internacional en el ámbito de su competencia sustancial o material. En
la medida en que ésta sea investida por sus creadores de poderes normativos, se
favorece y fortalece la cooperación internacional institucionalizada en el que se inscriba
su actividad. Pero hoy son realmente excepcionales –muy pocas en realidad– las
entidades con capacidad para adoptar actos jurídicos de contenido normativo. En
general, sus resoluciones de carácter externo o funcional son recomendaciones, por
las que regularmente se exhorta a los Estados miembros para comportarse en un
determinado sentido, dependiendo de la voluntad de éstos observar de buena fe lo
recomendado.455 Dicho en otros términos, ciertas organizaciones poseen un poder
normativo que trasciende su ámbito interno y afecta a otros sujetos internacionales e,
incluso, en algunos casos a los propios particulares. Estos actos adoptan, bien la
forma de decisiones obligatorias, bien la de recomendaciones carentes, en principio,
de efectos jurídicamente vinculantes. El primer supuesto, suele darse con mayor
frecuencia en las organizaciones regionales de integración (Unión Europea, Comunidad
Andina, ANSEA o MERCOSUR) y en los organismos técnicos o especializados (OACI,
FMI, UIT, OMPI, OIEA, OMS). El segundo, resulta más propio de las organizaciones
políticas de alcance tanto universal como regional (ONU, Consejo de Europa, OEA,
UA, UE, Liga Árabe), lo que no excluye que en las entidades integracionistas y en las
técnicas se adopten también recomendaciones y que, en algunas ocasiones, en las
asociaciones políticas se tomen igualmente decisiones. Un análisis general de am-
bos tipos de resoluciones podrá ilustrarnos mejor esta realidad normativa.
Veamos primero las recomendaciones. La generalidad de las organizaciones son
provistas por sus tratados constitutivos de la capacidad de adoptar actos de naturaleza
recomendatoria obteniendo una invitación dirigida a uno o varios destinatarios, para
que asuman un comportamiento determinado, sea éste una acción o una abstención.
Por su forma de invitación o exhortación no conllevan, en principio, la obligatoriedad
de su comportamiento, si bien en determinados supuestos pueden producir efectos
en el campo del derecho. Entonces, la regla general consiste en la no obligatoriedad
455
Estos son los limitados efectos que tienen, por ejemplo, las resoluciones externas de la
Asamblea General de la ONU. La voluntad de los miembros de la Organización de no conferir
a su órgano plenario competencia normativa autónoma (uno de los “candados” que le impuso la
Carta) quedó ya patente en la Conferencia de San Francisco (1945) cuando, con un solo voto a
su favor, fue derrotada una propuesta de la delegación de Filipinas en la que se defendía el
carácter obligatorio de las resoluciones de este foro mundial una vez que contaran con la
aprobación del Consejo de Seguridad. La Asamblea puede, sí, deliberar sobre cualesquiera
asuntos o cuestiones dentro de los límites de la Carta pero, salvo en lo que afecta al orden
interno de la Organización, sus resoluciones son recomendaciones (arts. 10 a 14 de la Carta).
No obstante, como lo enfatiza el maestro Remiro Brotóns, aun carentes de fuerza jurídica
obligatoria per se (efectos intrínsecos o inmediatos), estas resoluciones pueden desempeñar
un importante papel en otros procesos de producción normativa (efectos extrínsecos o mediatos).
de las recomendaciones.456 En relación con los Estados miembros, y eventualmente

con los Estados no miembros, una recomendación no se convierte en obligatoria sino
después de una aceptación expresa o tácita. Empero, es claro que si bien los Estados
pueden ejercer libremente su derecho a rechazar, lo harán con sumo cuidado si el
acto en cuestión ha recibido la aquiescencia de la mayoritaria de los otros Estados,
esto es, a pesar de su alcance jurídicamente limitado puede ser una adecuado medio
de presión social, evidente o difusa, según sea el caso.457
En otros casos, se observa como algunos tratados constitutivos internacionales
imponen a los Estados determinadas obligaciones respecto de las recomendaciones
que les son dirigidas como, por ejemplo la obligación de notificar a la organización el
curso y destino que se ha dado a la recomendación o, como es frecuente, explicar las
razones por las que ésta no se ha acatado o se ha retrasado su cumplimiento.458
Estas recomendaciones se diferencian de las decisiones vinculantes, en que los
Estados miembros no están obligados a ejecutar su contenido, puesto que las
obligaciones que establecen son de orden procedimental más que relativas al fondo
del asunto; aquí, los destinatarios se comprometen a cumplir la recomendación. En
este supuesto la recomendación adquiere un carácter obligatorio; en estos casos se
estima que ésta se transforma en acuerdo cuando es aceptada por los Estados
miembros. De manera que, en tanto que acto organizacional, seguirá siendo una
recomendación, pero, en tanto que acto de los Estados que dan su consentimiento,
va a constituir un acuerdo en forma simplificada.
Pasemos ahora a revisar las decisiones. Con ellas, el poder normativo externo de
las organizaciones adquiere una naturaleza legislativa o cuasi legislativa, sobre todo
en aquellos supuestos en los que son adoptadas según un sistema de mayoría
(calificada o absoluta), siendo obligatorias no sólo a los Estados que votaron
favorablemente, sino también a aquellos que lo hicieron en contra o se abstuvieron,
salvo en aquellas situaciones en las que las citadas decisiones son adoptadas según
el sistema denominado ‘contracting out’,459 pues según el mismo los miembros tienen
456
Por ejemplo, el artículo 249 del Tratado de la Comunidad Europea consigna claramente
lo siguiente: “Ningún Estado contratante será culpable de la infracción del presente convenio si
no pone en práctica tales recomendaciones”.
457
Debemos conceder sin embargo que, contra la opinión de una parte de la doctrina
imperante, la ausencia de fuerza obligatoria no significa que el acto recomendatorio carezca
de todo alcance, pues son del todo atendibles su impacto político (presión psicológica, opinión
pública) y su valor jurídico basado en el principio pacta sunt servanda ( los Estados están
obligados a examinar las recomendaciones de buena fe) y en los artículos 2, 5, 6 y 56 de la
Carta de las Naciones Unidas e, incluso, en el artículo 10 del Tratado de la Comunidad Europea.
458
El maestro Diez de Velasco cita por ejemplo, el artículo 11 del Instrumento Constitutivo
del Consejo Nórdico; el artículo IV. B. 4°. del tratado de la UNESCO; el artículo IV.2° del Tratado
de la FAO; el artículo 19.6° del Convenio constitutivo de la OIT; y el artículo 9.2 del Tratado del
CARICOM.
459
Según explicación textual que transcribimos del libro del maestro Remiro Brotóns, op.
cit., pp. 306-309, tenemos que en las Resoluciones ‘Contracting in’, algunas organizaciones de
fines específicos, particularmente de ámbito regional, han sido capacitadas para adoptar
resoluciones vinculantes a condición de contar con el acuerdo de todos sus Estados miembros.
A fin de evitar el efecto paralizador de la regla de la unanimidad prevista en sus tratados
constitutivos, la práctica de la organización ha corregido la regla permitiendo que las decisiones
el derecho de rechazar el carácter obligatorio de la decisión o el de hacer reservas o

declaraciones interpretativas. Cabe mencionar que este tipo de actos jurídicos
obligatorios no tienen siempre el mismo alcance; esto es, existen decisiones
individuales que conciernen a un determinado destinatario o un grupo de destinatarios
bien definidos, como en el caso de ciertas decisiones del FMI, del BIRF, del Consejo
de Seguridad o de la Comunidad Europea. En esta última hipótesis podemos pensar
en aquel tipo de decisiones que imponen una sanción a un determinado Estado o
conceden ayuda a un particular.
También es dable encontrar decisiones que tienen un alcance general,
diferenciándose entre sí por la naturaleza de las obligaciones que imponen; de este
modo, apreciamos ciertas decisiones que establecen una ‘obligación de resultado’,
dejando a su destinatario la elección de la forma y de los medios para lograrlo.460 De
igual manera constatamos la existencia de algunas, en realidad pocas, organizaciones
que disponen de la competencia para adoptar actos jurídicos unilaterales de carácter
general que imponen obligaciones tanto de resultado como de comportamiento. Esta
característica la poseen, por ejemplo, los reglamentos de la Comunidad Europea461 o
también por la naturaleza que detentan, las decisiones del Consejo y de la Comisión
Andina y de la resolución de la Secretaría General de la Comunidad Andina (artículo
3 del Protocolo de Cochabamba de 28 de mayo de 1996 por el que modifica el Tratado
de creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena).462
de sus órganos produzcan efectos jurídicos para los Estados que se hubiesen mostrado a favor
de su adopción, quedando por consiguiente el resto liberados de su aplicación. El espacio
europeo ofrece buenos ejemplos del empleo de esta técnica. En las Resoluciones ‘Contracting
out’: otras instituciones de fines específicos, especialmente de cooperación en los ámbitos
científico y técnico, sean universales o regionales, han recibido de sus tratados constitutivos la
facultad de adoptar por mayoría resoluciones jurídicamente vinculantes para todos los Estados
miembros que, en un plazo determinado, no hubiesen manifestado la imposibilidad de aplicar lo
ordenado en su Derecho interno, su objeción o reservas.
460
Casos ilustrativos de tal tipo de actos de ‘obligación por resultado’ los encontramos en
las directivas comunitarias previstas en el artículo 249 del Tratado de la Comunidad Europea;
también pertenecen a esta categoría las decisiones adoptadas por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en los artículos 5 y 6 de su Tratado constitutivo;
o también las tomadas por la EFTA, según se desprende del artículo 32.4 de la Convención que
la crea; o, incluso, las resoluciones dictadas por la OPAEP, al tenor del artículo 12 de su Acta
funcional.
461
Según dispone el artículo 249 del TCE, se trata de actos de alcance general, obligatorios
en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado miembro; lo que se dignifica,
dada además la peculiaridad del ordenamiento jurídico comunitario que sus destinatarios no
serán única y exclusivamente las instituciones y los Estados miembros, sino, que además,
afectarán los derechos y obligaciones de los particulares, quienes podrán invocarlos ante los
tribunales.
462
Como ya lo destacamos líneas atrás, junto a las organizaciones de integración, existen
otras que disfrutan también de la posibilidad de adoptar decisiones de alcance general obligatorias
en todos sus elementos. Es el caso aludido de las organizaciones de carácter técnico. De este
modo, la OMS puede establecer reglamentos sanitarios obligatorios y aplicables, en principio, a
todos sus Estados miembros (artículo 21); lo mismo ocurre con la OMM, cuyo órgano competente
puede adoptar reglamentos técnicos (artículo 7.d); es el caso, igualmente de la ISO respecto de
los denominados estándares internacionales (artículo 52); o, finalmente, de la Autoridad
Antes de concluir este argumento, merecen especial mención las decisiones del
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, tanto por el carácter universal de esta
organización como por el alcance jurídico de tales actos. En efecto, el artículo 25 de
la Carta de la ONU dispone que “Los miembros de las Naciones Unidas convienen en
aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad de acuerdo con esta Carta”.
El alcance universal de esta disposición se refuerza con lo establecido en el artículo
2.6° de la propia Constitución de San Francisco, al afirmarse que “la Organización
hará que los Estados que no son Miembros de las Naciones Unidas se conduzcan de
acuerdo con estos principios en la medida que sea necesario para mantener la paz y
la seguridad internacionales”. En efecto, es precisamente en el marco del
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales donde, en principio, se
despliegan, aunque no de manera exclusiva, las decisiones obligatorias del Consejo
de Seguridad. Al respecto, la CIJ, llamada a conocer e interpretar algunas decisiones
del Consejo de Seguridad sobre el Asunto del África Sudoccidental –hoy Namibia–
adoptadas sobre la base de los artículos 24 y 25 de la Carta, tuvo la ocasión de
afirmar su carácter obligatorio y general al concluir que éstas eran “obligatorias para
todos los Estados miembros de las Naciones Unidas, que están por lo tanto, obligados
a aceptarlas y cumplirlas”.463
REFLEXIÓN FINAL
Una vez expuestas las principales líneas de investigación y contenido del presente
capítulo, es posible constatar que en las últimas décadas, en efecto, se ha venido
desarrollando un bien definido campo de estudio del derecho internacional y de las
relaciones internacionales, que tiene por objeto principal abordar todos los aspectos
involucrados con el régimen jurídico-legal y la función legislativa general de las
organizaciones internacionales. Para ello fue necesario introducirnos primero al
derecho que les es aplicable, analizando los puntos sensibles y problemáticos de la
subjetividad, el derecho originario o constitucional, el derecho reglamentario, y la
responsabilidad internacional de las organizaciones internacionales, lo que nos permitió
arribar a buen puerto con el análisis crítico y actualizado de sus actuaciones,
decisiones, y resoluciones como fuente indirecta del derecho internacional
convencional y consuetudinario.
Pensamos que quedó ampliamente demostrado que las organizaciones
internacionales son entidades de muy alta complejidad en sus funciones, estructuras,
decisiones, gestiones y poderes, como para tolerar categorías herméticas por
compartimientos, y las clasificaciones principales que se utilizan, como lo hacen los
Internacional de los Fondos Marinos y Oceánicos, cuya asamblea puede aprobar reglamentos
en materias tales como el reparto de ventajas financieras obtenidas de las actividades
desarrolladas en la Zona, así como la regularización de la prospección, explotación y exploración
de dicha Zona (artículo 160.2°.,F. I. y F II, de la Tercera CONVEMAR, de 1982.
463
CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA, Naciones Unidas, Recueill, 1971, p. 53.
Consúltese también el texto: Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de
la Corte Internacional de Justicia, ONU, Nueva York, 1992, 287 pp.
diferentes doctrinarios, juristas y politólogos, trascienden los límites de muchas de

esas instituciones. Por lo tanto, debemos ser cautos al atribuir un significado legal a
tales clasificaciones, pues las organizaciones internacionales constituyen, ante todo,
el signo de identidad más característico y significativo de la sociedad internacional
actual y emanan de la voluntad soberana de los Estados, que son sus miembros
constituyentes, respondiendo así a la necesidad de hacer frente de modo permanente
e institucionalizado a los dilemas que plantea la cooperación, la coexistencia y la
creciente interdependencia, que convergen en esta sociedad globalizada.
En este sentido, a las organizaciones se debe también el avance experimentado
en las funciones del derecho internacional, en la medida en que: han proporcionado
un extenso marco institucional a las relaciones entre Estados que regula el tradicional
derecho de la coexistencia, son la columna vertebral de los nuevos campos abiertos
por el derecho de la cooperación, y que son requeridas particularmente para mejorar
y robustecer el derecho al desarrollo. Adicionalmente, a estos tres ámbitos del derecho
de gentes les han imprimido ciertas dosis de democratización, socialización y
humanización.
Se logra convalidar también que sí es concebible históricamente la existencia de
una organización internacional, como entidad política, que opere al margen de todo
ordenamiento jurídico, sobre la base de la pura voluntad arbitraria de un soberano o
grupo oligárquico, sin embargo, se evidencia que es el modelo del Estado democrático
de derecho el que ha servido de base para el desarrollo del régimen jurídico-legal y la
capacidad normativa general de las organizaciones internacionales, que también
encuentran su fundamento en el reconocimiento de la legitimidad de diferentes centros
del poder. A ellas se les percibe esencialmente como elementos formadores del marco
constitutivo de la comunidad internacional, pero sin perder de vista que cada una
disfruta de personalidad jurídica dentro del sistema tradicional del derecho
internacional. Tal personalidad es, en lo general, un requisito previo de sus funciones
constitucionales, amén que la cooperación organizada entre Estados se facilita de
muchas maneras mediante la técnica jurídica de considerar a aquéllas como entidades
que poseen derechos y deberes frente a los Estados, con capacidad para celebrar
convenios con éstos y con otras instituciones internacionales, y con responsabilidad
por los actos ilícitos en que sus órganos puedan incurrir, todo lo cual, sin duda, aumenta
las posibilidades de una reafirmación recíproca de derechos entre ambos sujetos del
jus gentium.
No se pasa por alto, que un rasgo histórico muy peculiar de la comunidad
internacional organizada es que su estructura constitutiva no está articulada en un
conjunto de reglas jurídicas coherentes, como en caso del Estado soberano, sino
que, por el contrario, esta estructura es la suma de múltiples ordenamientos jurídicos
yuxtapuestos y en relación recíproca, cada uno de los cuales se encuentra incorporado
en lo que generalmente llamamos una organización internacional. Por esta razón,
una de las funciones principales de estas instituciones, de las más atrayentes y
discutidas en la doctrina actual es, precisamente, el de su papel de contribuyentes y
formadoras del derecho internacional.
En esta misma lógica es pertinente reafirmar que las resoluciones y declaraciones
e incluso las recomendaciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas (lo
más cercano que existe a un parlamento mundial democrático), se constituyen en la
época actual en promotoras e importantes catalizadores de la opinio iuris, facilitando
la formación de normas consuetudinarias y adaptándolas a un vasto sistema de

relaciones internacionales en constante transformación. Dichas actuaciones,
enriquecen, amplían y hacen más objetivo el proceso consuetudinario. Además, las
organizaciones internacionales son per se, excelentes terrenos de intercambio de
acciones y posturas entre los Estados y a la vez, campos propicios a la experimentación
política que promueven nuevas prácticas y hábitos de los actores que en ellas
participan, lo que se traduce en decisiones que, antes de incidir en la sistematización
precisa de la norma jurídica, dinamizan visiblemente el derecho internacional
consuetudinario. Estos corpus resolutivos coadyuvan, de este modo, a acelerar la
formación de la costumbre internacional y a atenuar la dificultad de su prueba.
358
358 BLANCA
359
CAPÍTULO 13
LOS ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES (ONG)
COMO FUERZA TRANSNACIONAL Y CORRELATO
DE LA SOCIEDAD CIVIL INTERNACIONAL
SUMARIO
Preámbulo. 13.1. Acercamiento a la naturaleza de las fuerzas transnacionales. 13.2.

Definición, clasificación y estructura de las ONG. 13.3. Objetivos, organización y papel
actual. 13.4. Las ONG en el ámbito funcional de las Naciones Unidas: el rol central
del PNUD. Reflexión final: perspectiva de las ONG en las relaciones internacionales.
PREÁMBULO
Cuando se pretende estudiar a los organismos no gubernamentales (ONG), surge la

inquietud de encontrar escasas referencias en los textos de política, economía, o
derecho internacional, materias que no conceden a este tipo de organización la
importancia que le corresponde; o bien se habla de ellas en un puro nivel enunciativo
o con intenciones meramente periodísticas, superficiales, que no intentan penetrar
en el fondo explicativo del fenómeno. En el área de relaciones internacionales y por
ende de la organización internacional, no se pasa por alto este trascendental
componente de la red que compone el sistema internacional, pero en general, también
se observa en estos campos poco interés en su estudio crítico. Es por ello que al
buscar una aproximación teórica y empírica al nuevo concepto de la organización
internacional que hoy requerimos, resulta imprescindible para el estudiante de ciencia
política y de relaciones internacionales, el analizar, comprender y explicar conforme a
la metodología social estas importantes manifestaciones de la vida política
internacional.
A fin de adentrarnos en el estudio de las ONG, como fuerza transnacional y correlato
de la sociedad civil internacional, es necesario ubicarlas dentro del contexto
internacional-global y a su vez, en el marco de la cooperación e integración económica
y política al lado de las empresas multinacionales y de la opinión pública internacional,
en la base del fenómeno del transnacionalismo. En este orden, es claro que la fuerza
de las empresas transnacionales y concretamente de las multinacionales, no emana
directamente de los gobiernos de los Estados; se trata de una fuerza que no puede
ser controlada directamente por las autoridades gubernamentales, por lo que se ha
creado un código internacional de conducta para las sociedades transnacionales,
con el auspicio de las Naciones Unidas, organización que al efecto ha credo órganos
especiales para el control de las ONG. Además, éstas deben atenerse a los
ordenamientos jurídicos del país donde establecen su sede y pueden formar secciones
nacionales.
Este flujo de acciones transnacionales está formado por una red de desplazamiento
de personas, movimiento de capitales, intercambio de mercancías o circulación de
ideas, iniciativas realizadas por individuos o grupos que tienen movimiento y objetivos
propios. La influencia que ejercen los actores de esta red se deja sentir fuertemente
en el campo internacional,464 y es vigilada por los gobiernos que reconocen sus posibles
efectos en el equilibrio de la economía, la solidez de la moneda o aun el mantenimiento
del consenso nacional. Encontramos la razón de la transnacionalidad de estas acciones
en el hecho de que los gobiernos no influyen directamente en las actividades que
realizan los grupos con base en sus intereses individuales y específicos.
13.1. Acercamiento a la naturaleza de las fuerzas transnacionales
Marcel Merle, conforme a su visión “sociológico-histórica”, señala que debe entenderse

por fuerzas trasnacionales, “los movimientos y las corrientes de solidaridad de origen
privado que tratan de establecerse a través de las fronteras y que tienden a hacerse
valer o a imponer su punto de vista en el sistema internacional”.465 La definición incluye
fenómenos estatales e institucionales que el derecho internacional creado por los
Estados no considera de manera primordial. Las reglas jurídicas ayudan a distinguir
dos categorías de fuerzas trasnacionales, los organismos no gubernamentales (ONG)
con fines no lucrativos y de solidaridad, y las firmas multinacionales que persiguen
beneficios. Hay una tercera categoría que se menciona con frecuencia y que
corresponde a la opinión pública internacional, cuyo tratamiento merece por mucho,
un lugar aparte en el análisis. Los primeros no buscan la retribución económica, caen
dentro de la esfera del derecho internacional público y se benefician del reconocimiento
de las organizaciones intergubernamentales para ejercer una función consultiva, pero
en el segundo caso, un organismo internacional o persona moral o jurídica que persigue
algún beneficio, cae dentro del ámbito del derecho internacional privado que lo va a
tratar de acuerdo a los derechos nacionales que le correspondan.466
Richard Robinson define a las empresas transnacionales como sociedades
multinacionales dirigidas y poseídas por personas de orígenes nacionales distintos,
lo cual implica que las decisiones escapan de la óptica nacional.467 Las firmas
transnacionales no guardan lealtad a ningún gobierno en especial, por lo que el
464
MERLE, Marcel, Sociología de las Relaciones Internacionales, Versión española de
Roberto Mesa, Alianza Editorial, 3ª Ed., Madrid, 1982, pp. 345-353.
465
Merle, op. cit., p. 337.
466
VELÁZQUEZ, Elizarrarás, Juan Carlos, “Sujetos del tráfico jurídico externo. Persona
jurídica o moral”, en Nuria González (coord.), Lecciones de derecho internacional privado
mexicano. Parte Especial Derecho Civil Internacional, Porrúa, UNAM, México, 2008, pp. 401-
523.
467
ROBINSON, R.D., International Bussiness Policy, Holt Rinehart Wintson, Nueva York,
1964, en Merle, M., op. cit., p. 359.
CAPÍTULO 13 LOS ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES (ONG) COMO FUERZA ... 361
crecimiento no se ve obstaculizado por consideraciones económicas, excepción de

las impuestas por la ley.468 En realidad, esta definición nos permite vislumbrar una
confusión de orden técnico que hace que los conceptos se parezcan entre sí y sean
difíciles de delimitar. En el capítulo anterior ubicamos a las empresas multinacionales
como parte del fenómeno del supranacionalismo y aclaramos que la corporación se
torna supranacional como resultado de la acción de la corporación multinacional, en
su afán de internacionalizarse asignando recursos sobre una base mundial dentro de
sus objetivos estratégicos y en tanto puedan entrar en conflicto con el régimen político
internacional; es aquí precisamente, donde convergen los conceptos transnacional y
supranacional, sobre los que consideramos existe solamente una diferencia de grado
de injerencia en el entorno internacional.
Funcionan además, otras entidades transnacionales que no son, estrictamente
hablando, ni ONG ni consorcios corporativos, pero que suelen representar intereses
legítimos de la sociedad civil internacional, tales como las comunidades religiosas e
iglesias, confederaciones sindicales, mancomunidades de naciones (como la Com-
monwealth o la Comunidad francesa), internacionales de partido, asociaciones
profesionales y federaciones deportivas, grupos internacionales de presión y
movimientos internacionales de protesta organizados, inteligencias y policías
internacionales, entre otros. Quedan fuera de este rubro las organizaciones no
formalizadas, como los bloques de potencia o los movimientos ideológicos, que no
cuentan con una estructura orgánica relativa.469
Las ONG representan la institucionalización de la multiplicación de los intercambios
espontáneos y de los contactos personales, conformados como el índice de una
virtualidad social y humana.470 Las firmas multinacionales, por el contrario tienen por
objetivo el beneficio propio y son regidas como ya señalamos, por el derecho
internacional privado, o incluso por una sección especial del derecho internacional
económico (principalmente en su línea soft law), según las reglas de los derechos
nacionales donde ellas se localizan.
Abundando en la introducción de nuestro capítulo anterior y para distinguirlas de
las ONG, puede ampliarse la descripción de las empresas multinacionales
atribuyéndoles las siguientes características:
1) Cuentan con unidades de producción en varios países, de lo que resulta que

ninguna planta es decisiva.
2) Penetran en los mercados con su carácter multi-plaza y multi-producto, utilizando
la fuerza de trabajo ventajosamente, reduciendo los costos de transporte y
aprovechando el uso de la tecnología de base además de utilizar las fuentes
financieras locales y conseguir una política de insumos con costos mínimos.
3) Emplean sistemática y exhaustivamente las más modernas técnicas de
organización industrial, dirección de personal, gestión de stocks, marketing,
publicidad, promoción de ventas conforme a patrones normalizados a nivel
internacional y con la adaptación necesaria en cada país en donde operan.
468
ROBINSON, R.D, “Beyond the Multinational Corporation”, 1973, p. 27, en Las
Corporaciones Multinacionales en el Desarrollo Mundial, op. cit., p. 116.
469
Medina, Manuel, op. cit., p. 29.
470
4) Realizan inversiones en investigación, desarrollo y aplicación, convirtiendo la

tecnología en su base de expansión.
5) Desarrollan una política agresiva y ágil para colocar recursos líquidos en valores
industriales y activos financieros.
6) Se preocupan por conocer a fondo la estructura y el funcionamiento de los
mecanismos políticos de los países en donde trabajan, y en ciertos casos pueden
intervenir en la vida política de los países huéspedes abierta, legal o
subrepticiamente.
Esta descripción nos permite apreciar por qué estas empresas multinacionales,
que persiguen la unidad del mercado mundial con el máximo beneficio y un modo
de explotación y distribución de recursos basado en la racionalidad global, se colocan
al frente de importantes conglomerados y una estrategia bien cimentada. Este tipo
de organización les da una importancia relevante, como lo demuestra un ejemplo:
la Comisión Trilateral formada por Estados Unidos, Japón y Europa que en busca
de mayor cohesión dentro del mundo occidental, mantuvo el poder del capitalismo
(en los setentas y los ochentas) con base en las corporaciones transnacionales,
resistiendo la presión del mundo en desarrollo, de los países socialistas y del
eurocomunismo.471
Ahora bien, el distinguir entre organismos lucrativos y no lucrativos, no siempre es
tarea sencilla y establecer criterios de distinción en la práctica se vuelve más
complicado, pero la tarea es importante pues suele servir de marco de referencia
para analizar críticamente a las diversas fuerzas transnacionales; este parámetro las
distingue en cuanto a la influencia que tienen en relación con el Estado y la mayor o
menor capacidad que el mismo les atribuye en la disputa por el poder. Estas fuerzas,
lucrativas o no, son organizaciones que se distinguen en su operación, de las
espontáneas y no organizadas, que constituyen la opinión pública internacional,
conformada por manifestaciones y reacciones que parten del nivel nacional al
internacional al darse una de las tres condiciones siguientes: a) convergencia de
opiniones entre gobiernos, b) concordancia entre opiniones públicas nacionales, o c)
manifestaciones concertadas de grupos que actúan simultáneamente en varios países
para defender una causa determinada.472
Las asociaciones internacionales, conocidas como ONG constituyen un medio de
defensa y promoción de valores.473 Son fuerzas transnacionales que se han
consolidado como las más fieles representantes de los intereses, valores e inquie-
tudes de la sociedad civil internacionalmente organizada, que enarbolan la bandera
del altruismo, no lucrativas, cuyo objetivo central es la efectividad en las acciones
que emprenden y que le representan de manera general, una señal de esperanza y
un ideal de convivencia.
471
TAMAMES, Ramón, Estructura Económica Internacional, Alianza Editorial, 6ª ed. Madrid,
1980, pp. 319-324.
472
Merle, M., op. cit., pp. 379-387.
473
13.2. Definición, clasificación y estructura de las ONG
Las ONG responden a las necesidades que en ocasiones los gobiernos o las
organizaciones intergubernamentales no pueden satisfacer. Tienden a llenar los vacíos
que éstas van dejando en su desempeño y a cubrir los espacios donde aquéllas no
logran tener presencia, acciones o efectividad suficientes, un hecho que por demás
explica, en alguna medida, su proliferación exponencial característica de las últimas
décadas. De aquí que la definición de Marcel Merle es adecuada al señalar que una
ONG es “todo grupo, asociación o movimiento constituido de forma duradera por
particulares pertenecientes a diferentes países con la finalidad de alcanzar un objetivo
con fines no lucrativos”.474
Esta aseveración puede enfrentarse a la realidad que representan organismos
como la Federación Internacional de Futbol Asociación (FIFA), el Consejo o la
Asociación Mundial de Boxeo, la Federación Internacional de Automovilismo o la
Federación Internacional de Tenis, y otras más, que persiguen claramente beneficios
económicos o comerciales junto con la promoción de sus respectivos deportes. Es
verdad que en estos tiempos de globalidad económica todo tiende a mercantilizarse,
y el deporte no es la excepción, sin embargo debe tenerse en cuenta que para
mantener el rango de “no lucro” que debe identificar a toda genuina ONG, las
finalidades de las diferentes federaciones deportivas mundiales debieran estar
encausadas al fomento y desarrollo de las actividades que sostienen y de ninguna
manera al enriquecimiento personal de sus dirigentes. De otra suerte, habría que
excluirlas de la categoría de ONG e incluirlas, en consecuencia, en alguna de las
clasificaciones de empresas transnacionales o multinacionales, o en cualquiera otra
forma de organización internacional atípica o sui generis, pero no como ONG, pues
esto genera serias confusiones en varios niveles. ONG auténticas hay muchas,
como el CICR, Caritas o Amnistía Internacional, que no tienen nada que ver con
agencias como la FIFA o el propio Comité Olímpico Internacional (COI) que se han
convertido en verdaderos campos propicios para los negocios internacionales
deportivos, comportándose como verdaderos consorcios donde salen ganando,
preferentemente, empresarios, dirigentes y gobiernos. En este orden, se puede
apreciar claramente que este asunto merece una muy seria reconsideración por
parte de los analistas de las relaciones internacionales y, en particular, de los
especialistas en organización internacional.475
Abundando, tenemos la definición de Manuel Medina que entiende por ONG a
aquellas estructuras formadas por particulares, grupos o entidades que no constituyen
gobiernos nacionales y que son difíciles de identificar en relación con las
organizaciones formadas por gobiernos, que cuentan con un acta y unos órganos
permanentemente establecidos.476 Una definición más, expresada por una ONG
precisamente, señala que se trata de una organización privada, no lucrativa, solidaria,
474
Merle, M., Ibidem, p. 338.
475
VELÁZQUEZ, Elizarrarás, Juan Carlos, Programa de la materia de Organización
Internacional, Licenciatura en Relaciones Internacionales, FCPS, UNAM, México, 1982 (se
actualiza anualmente).
476
Medina, op. cit., p. 29.
con una misión relacionada con el desarrollo de los países, sostenida por donativos y
aportaciones y que a menudo tienen afiliaciones religiosas cercanas.477
Se consideran dos características principales de las ONG cuya combinación permite
que los particulares participen en la dinámica del sistema internacional, que son la
iniciativa privada y la solidaridad internacional. La iniciativa privada es la muestra de
la espontaneidad en el sistema internacional, que no obedece a iniciativas
gubernamentales o de carácter intergubernamental; existen sin embargo excepciones
y encontramos ONG creadas precisamente, a expensas de una organización
intergubernamental, que promueve y facilita el camino para su participación en
proyectos nacionales o internacionales, en una correspondencia mutua de intereses.
Un ejemplo lo constituyen las asociaciones científicas promovidas por la UNESCO; y
más aún, existen ONG que están financiadas por los gobiernos, aunque constituyen
una excepción.
La combinación de estas dos características resulta en la acción de los particulares
que forman las ONG en el contexto político internacional, en una red de interacciones
que pueden o no apoyar la armonía de las políticas nacionales, erigiéndose bien en
amortiguadores de polémicas o en generadores de tensiones. La clasificación de las
ONG obedece a factores como los objetivos, la implantación geográfica, la dimensión,
la estructura y la organización.
En términos geopolíticos, la distribución de las ONG es desigual en el plano
internacional encontrándose mayor concentración en Europa que en los otros
continentes, lo cual refleja que el fenómeno de las ONG es europeo básicamente y
de manera accesoria, americano.478 Las ONG han aumentado el alcance de la
cooperación privada, sobrepasando barreras ideológicas, por ejemplo el Oeste y el
Este, y beneficiando al continente africano y al asiático principalmente al vincularlos
más estrechamente en el plano global.
Las ONG pueden clasificarse en cuanto a su tamaño hablándose de “grandes” y
“pequeñas”. Ejemplos de grandes ONG son la Federación Sindical Mundial, la
Confederación Internacional de Sindicatos Libres y la Confederación Mundial del
Trabajo. Pero el tamaño no está relacionado con la influencia de las organizaciones,
ya que existen grupos pequeños como el movimiento Pugwash que aunque agrupa a
un número reducido de científicos de Oriente y de Occidente, ha realizado una labor
importante a través de las Conferencias de Pugwash sobre Ciencias y Asuntos
Mundiales ocupándose de problemas tan importantes como los aspectos científicos y
tecnológicos del desarrollo de nuevas armas y del desarme nuclear en comparación
con organizaciones intergubernamentales que no han tenido la eficacia de ellas
esperada.479
Al hablar de clasificación de ONG es conveniente señalar que la comunidad en
los países industrializados ha crecido muy rápidamente al existir hoy en día
477
ENTERPRISE Development in Africa and Latin America, The Technoserve Experience,
Technoserve, Occasional Papers in the Enterprise Development, Norwalk, Conn., EUA, 1989,
pp. 3-4.
478
Merle, op. cit., p. 341.
479
SIMPOSIO Pugwash sobre “Los aspectos científicos y técnicos del desarrollo de nuevas
armas, las cuestiones de verificación y la seguridad mundial”, Desarme, Revista periódica de
las Naciones Unidas, Vol. XI, No. 3. Nueva York, Otoño, 1988.
aproximadamente 4,000 organizaciones trabajando para el desarrollo y en el mundo

en desarrollo se ha dado un crecimiento aún más dinámico. Los donantes tanto de
agencias privadas multilaterales como bilaterales y muchas fundaciones privadas
han previsto resultados constantes derivados de la asistencia a través de las ONG
(los casos del WWF, la IUCN, Human Rights Watch, Oxfam y otros, son
significativos).480 En cuanto a la estructura de las ONG, nos encontramos ante una
gran diversidad de circunstancias ya que al no existir un patrón general de composición,
cada una de ellas se organiza independientemente, de acuerdo a su tamaño y al tipo
de actividad pero cumpliendo con el estatuto establecido por la ONU, lo que resulta
determinante si tiene interés en obtener o mantener el carácter consultivo de que
hablamos antes.
13.3. Objetivos, organización y papel actual
Por los objetivos perseguidos, las ONG demuestran la internacionalización de

necesidades y problemas, al participar en todos los sectores sociales y económicos,
a veces, con carácter humanitario o caritativo sin comprometerse con el orden
establecido y otras veces enfocadas a transformar el mundo en defensa de una
ideología. Es interesante advertir que en este último caso se engloba las ONG de
carácter político, confesional o sindical en las que prevalece el militantismo y el
mesianismo.481 En Estados Unidos por ejemplo, históricamente las ONG se han
enfocado a la asistencia en reconstrucción por inundaciones, terremotos, hambruna,
guerras y otros desastres, pero en los años sesenta comenzaron a dedicarse a otros
problemas como la injusticia política y económica, la salud, el analfabetismo, la sanidad
y el crecimiento demográfico. Se reconoció que la solución para todos estos problemas
es el desarrollo, que implica la adquisición de habilidades y conocimientos y periodos
que difieren de los necesarios para actividades de emergencia. Las ONG comenzaron
a dedicarse a la obtención de resultados sostenidos mediante proyectos que pudieran
ser autosuficientes una vez terminada la asistencia.482
Las actividades que realizan las ONG responden pues a diversas clases de
objetivos y misiones; además de las del tipo humanitario ya señalado, existen otras
que persiguen primordialmente la protección de los intereses de sus integrantes.
Estas diferencias en los objetivos hacen imposible una comparación entre ONG, unas
con otras, incluso dentro de un mismo “grupo”. Así es posible hallar apreciables
diferencias en dos ONG “hermanas”, como el citado Human Rights Watch y la
Federación Internacional de Derechos Humanos. También los grupos ideológicos y
algunos grupos de presión, se conforman como ONG, y esto habría que estudiarlo
480
Enterprise Development (…), op. cit., p. 3.
481
El “militantismo”, se refiere a la práctica política y religiosa en que predomina el elemento
militante que equivale a la manifestación de la defensa de una corriente como partidario y
luchador por ella. El “mesianismo”, es la corriente religiosa y política seguida por aquellos que
mantienen la esperanza infundada de solucionar los problemas mediante la intervención de una
sola persona.
482
Enterprise Development (…), op. cit., p. 3.
con más detenimiento. Lugar aparte merecen el Consejo Mundial de Iglesias, las
confederaciones misionales baptistas y la propia Iglesia Católica (hay infinidad de
iglesias internacionales en el mundo moderno), que se consideran como ONG, y esto
también habría que revisarlo metodológicamente al tenor de las circunstancias que
impone la sociedad global, el SPM y el nuevo concepto de la organización internacional
que asumimos en la presente investigación. Igualmente, partiendo de sus objetivos,
aparece otro tipo de ONG que son las confederaciones sindicales e internacionales
de partido, que han obtenido reconocimiento legal en la mayoría de los Estados y por
parte de las Naciones Unidas.
Las modalidades de organización y estructura distinguen también diferentes clases
de ONG. Algunas tienen una administración rígida y centralizada, mientras que la
gran mayoría presentan una descentralización de funciones expresada por la dificultad
en armonizar las diferentes tendencias que se presentan en un mismo grupo; en este
sentido, las ONG se asemejan a las organizaciones intergubernamentales que se
enfrentan a las tensiones surgidas entre los Estados. En añadidura, la dificultad misma
demuestra que la solidaridad internacional no es fácil de obtener aun dentro de la
iniciativa privada.
Las ONG suelen ser conocidas como ya mencionamos antes, como asociaciones
internacionales para distinguirlas de las organizaciones intergubernamentales, empero
para las ONG, el aspecto de organización ocupa un lugar secundario y su preocupación
principal es el desarrollo de una función eficaz en su campo de actividad.483 Algunas
ONG reclutan a sus adherentes directamente y en forma individual, mientras que
otras son federaciones nacionales con mayor autonomía que la propia dirección de la
ONG a la que pertenecen y en relación con la autonomía de los grupos individuales.
Estas modalidades de organización determinan o refuerzan los propios contrastes de
la estructura de las ONG en la sociedad globalmente organizada.
Los interlocutores naturales de las ONG son los Estados y las organizaciones
intergubernamentales, que las consideran sin tomar en cuenta las características
diversas que las rodean. Para los Estados, el papel de las ONG no ocupa un lugar
jurídico respaldado por un estatuto apropiado a su naturaleza y funciones, sino que
éstas tienen que someterse a la legislación del país donde fijan su sede, al no contar
con un acuerdo internacional que les de reconocimiento y libertad de acción en el
territorio ocupado por los Estados miembros, por encima de las fronteras. No se
olvide que las ONG no tienen reconocida la calidad de sujeto por el derecho
internacional público, al menos en la mayoría de la doctrina prevaleciente, sin em-
bargo, hay autores como los de la escuela española que consideran a algunas de
ellas, muy selectas, como el CICR, como sujetos “atípicos” o “sui generis”.484 Bélgica
es el único país que ha establecido una legislación especial para la implantación y el
funcionamiento de las ONG, a partir de 1919, pero persiste el problema del
reconocimiento inexistente de parte de otros países, de las leyes belgas que sólo
tienen validez en su territorio. En el caso de Francia, por ejemplo, las ONG se enfrentan
a un problema mayor todavía, al estar bajo el derecho común y ser consideradas
483
Medina, op. cit., pp. 28. 30.
484
DIEZ de VELASCO, Manuel, Instituciones de derecho internacional público, Tecnos,
Madrid, España, 13ª. ed., 2001, pp. 255-256.
como extranjeras, bajo un régimen de discriminación de la autoridad administrativa.485

Con todo, la ausencia de estatutos jurídicos y la necesaria adaptación a los derechos
nacionales, no impide que las ONG en general tengan buenas relaciones con los
Estados, y de hecho, esa misma ausencia de status jurídico impide que los gobiernos
tengan mayor injerencia en la operación de las ONG, como sucedería si pudieran
imponer reglas y mecanismos de control legalmente aceptados. En realidad las ONG
se mueven en un ámbito de libertad en relación con los Estados, siempre que no
amparen conductas sospechosas desde el punto de vista político, de seguridad, moral
o del orden público nacional, en cuyo caso son frecuentemente hostigadas o
perseguidas al considerarse que propician un conflicto entre la solidaridad nacional y
la internacional.
Por otra parte, el papel de las ONG ante las organizaciones intergubernamentales,
se encuentra comprendido bajo el denominado “estatuto consultivo”, que en realidad
se limita a una serie de reglas de las consultas que solicitan algunos organismos
especializados de las Naciones Unidas o de carácter regional a las propias ONG.
Entre estos organismos se cuentan la OIT, FAO, UNESCO, OACI, OMS, OMM,
UNCTAD, UIT, OIEA, ONUDI, CNUCED, ACNUR, OMI, UNICEF y cuatro
organizaciones regionales, la Unión Europea, la OEA, la ANSEA y la Unión Africana.
Las organizaciones intergubernamentales manejan la concesión o el retiro de este
estatuto consultivo a las ONG, de manera unilateral y discrecional y de ninguna manera
reconocen un carácter moral o capacidad jurídica fuera del mecanismo de consulta.
El valor de este estatuto reside en el favorecimiento de las relaciones entre los intereses
del Estado encarnados en las OIG y las ONG, que representan intereses e ideales
propios. El circuito de información y comunicación que se establece propicia los buenos
resultados y las ONG participan en los debates de las OIG y aun en las tareas
específicas de las mismas. Empero, es de hacer notar que las relaciones entre ONG
y OIG no son, de modo alguno, fáciles y de hecho se ha presentado, primero en los
ochentas y después a inicios del presente siglo, una crisis de confianza hacia algunas
ONG, al considerarlas representativas de la voluntad de Estados que llegan a utilizarlas
para ejercer su influencia en el ECOSOC de la ONU.
Para evitar este tipo de mediatización, se ha establecido un mecanismo de control
sobre el origen de los fondos de las ONG y se han determinado medidas que
condicionan el estatuto consultivo, el cual se pierde si se descubren presiones secretas
por parte de los gobiernos sobre estas entidades de la sociedad civil internacional,
proveyéndoles recursos financieros para que apoyen, por ejemplo, ciertas acciones
que vayan en contra de los principios de la Carta de Naciones Unidas, o bien si una
ONG llega a abusar de su calidad de consultora y realiza actos injustificados o políticos
en contra de dichos postulados. De esta situación se desprende claramente que la
libertad de acción de las ONG es en realidad limitada, ya que los gobiernos tratan de
evitar hasta donde pueden el crecimiento de una fuerza que pudiera rebasarlos, pero
el hecho concreto es que existen ONG con el poder suficiente para superar los límites
del gobierno y aún traspasar las fronteras nacionales, con lo cual se convierten en
verdaderas organizaciones transnacionales.486
485
Vidal, Pilar, op. cit, pp. 354-355.
486
VELÁZQUEZ, Elizarrarás, Juan Carlos, Estudios avanzados de derecho internacional público
en ciencias políticas y sociales, FCPS, UNAM, México, 2008, ver Capítulo VI, pp. 199-246.
En otro sentido, existe la tendencia por parte de las OIG a considerar a las ONG
como sus auxiliares, lo cual, por supuesto, daría al traste con el concepto de
colaboración igualitaria y se integrarían las ONG en el sistema de Estado-nación como
un elemento más. Por ello, cabe aclarar que en realidad los gobiernos se benefician
de la actividad de las ONG, aprovechando sus recursos, contactos y especialmente
sus posibilidades operativas para realizar proyectos que superan la capacidad del
aparato gubernamental. Como bien lo destaca Marcel Merle, el estatuto consultivo en
la práctica, se ha vuelto en contra de las mismas ONG, ya que deben estar de acuerdo
con las políticas gubernamentales del país donde residen y tienden así a insertarse
en una cooperación dirigida, consolidando un sistema que en realidad es opuesto al
que deseaban modificar.487
Las ONG no pueden competir con los Estados, debido a la dispersión de sus
centros de interés y a la dificultad que en algunos casos se ha dado de lograr ser
efectivas al unificar su acción, así como a las divisiones que se dan en los grupos
privados y al hecho de que han buscado el aval de los Estados y el padrinazgo de las
OIG en su labor de asociar a la iniciativa privada con el sector público en el nivel
internacional. Sin embargo, para resaltar el papel que actualmente desarrollan las
ONG, es importante aceptar la realidad de su injerencia cada vez mayor en la vida
internacional oficial y en la agenda de la sociedad global, mediante sus actividades
consultivas, aun cuando no tengan el reconocimiento jurídico internacional total.488
En otro orden de reflexión, y sin pretender salirnos del tema principal de las ONG
sino más bien complementarlo, es muy importante subrayar que un grupo ideológico,
político, o económico puede actuar en la esfera internacional aunque no esté constituido
como organización internacional; tal es el caso de los grupos nacionales que también
pueden ejercer su influencia a nivel internacional, voluntaria o involuntariamente, como
es el caso de la Bolsa de Nueva York, cuyas acciones repercuten en los asuntos
económicos de muchos Estados.489 Las sociedades multinacionales según señala
Medina, son la prolongación de estos grupos nacionales que a su vez están controlados
por un equipo de accionistas y administradores.
En el plano financiero y bursátil, tenemos un ejemplo de la repercusión internacional
del movimiento de las firmas multinacionales, que durante la década actual se han
asociado al proceso de la globalización de la economía.490 Esta globalización implica
la integración de mercados aislados hacia un mercado global mundial en el que se
comercia con todo tipo de instrumentos, mercancías, divisas, obligaciones, acciones,
futuros y opciones, que pueden arbitrarse o intercambiarse unos contra otros. El
proceso ha hecho cada vez más difícil para los gobiernos nacionales el establecimiento
de reglas de comportamiento para nuevos operadores en esos mercados. Además, el
mismo proceso se ha visto acompañado por una concentración de actividades en
algunas de las instituciones financieras de carácter multinacional, por lo que no es
fácil para las nuevas empresas acceder a esos mercados. Esta situación muestra
487
Merle, op. cit. pp. 350-352.
488
Truyol y Serra, op. cit., pp. 350-352.
489
Medina, Manuel, op. cit. pp. 28-29.
490
CASTAÑARES, Priego Jorge, El Auge y la Crisis Bursátil Internacional de los Años
Ochenta, El Mercado de Valores, No.14, México, Julio, 1988, pp. 14-16.
que si bien se da una fuerte presión para abrir los mercados nacionales a los grandes
conglomerados financieros, una vez que penetran localmente, éstos defienden un
predominio cerrado en el mercado, de manera que es sólo a través de asociaciones
entre conglomerados financieros que tengan intereses en varios mercados nacionales
que se les permitirá participar.491
13.4. Las ONG en el ámbito funcional de las Naciones Unidas: el rol

central del PNUD
Del crecimiento extraordinario de ONG, surgen muchas organizaciones que

representan intereses particulares y que al estar formadas por expertos de alta
calificación resultan de gran utilidad para el ECOSOC de la ONU, el cual les otorga el
carácter consultivo de acuerdo con el interés de los asuntos, en tres categorías:492
a) Categoría I. Son organismos con un mayor grado de compatibilidad con las

labores sustantivas de las Naciones Unidas. Se ocupan de la mayor parte de
las actividades de la competencia del Consejo y que pueden proponer cuestiones
para el orden del día provisional de las comisiones y conferencias internacionales
y al orden del día del propio ECOSOC, previa autorización del Comité del Consejo
para ONG. También tienen facultades para presentar verbalmente sus opiniones
al Consejo.
b) Categoría II. Se trata de organizaciones que poseen un grado de afinidad con
la ONU mediano o determinado, con competencia específica en ciertas esferas
de actividad del Consejo y que también pueden enviar declaraciones al Órgano
o a sus comisiones.
c) Lista de Registro. Incluye a las distintas organizaciones que pueden hacer
reportes ocasionales a los trabajos del Consejo, sus organismos subsidiarios u
otros organismos del sistema de la ONU. Pueden enviar observaciones a las
sesiones públicas del Consejo o sus comisiones y celebrar consultas con la
Secretaria general en asuntos de mutuo interés.
491
El proceso de reformas en los mercados financieros más importantes del mundo, originado
en Estados Unidos, repercutió en primer término en Nueva York y directamente en Londres y
Tokyo, influyendo también en otros mercados como Frankfurt, Zurich, Paris, Milán, Hong Kong
y Sidney. Cabe mencionar que excepto en los mercados bursátiles francés y británico, en los
Estados Unidos, Japón (compuesto por Nomura, Daiwa, Nikko y Yamaichi), Alemania y Suiza,
existen grupos reducidos de empresas que dominan las operaciones y que son instituciones
bien capitalizadas, de agresivas tendencias de ventas y que dados sus volúmenes de operación,
tienen la capacidad de crear sus propios mercados de compra y venta aun fuera de los mercados
ya establecidos. La clara intervención de las organizaciones bursátiles en este proceso de
globalización, reformas y ampliación de mercados financieros, combinada con un conjunto de
factores económicos, influyeron en el extraordinario crecimiento del mercado bursátil mundial,
demostrando así la influencia que pueden ejercer las organizaciones internacionales en la
dinámica del sistema.
492
Seara Vázquez, op. cit., pp. 183-184 y en ABC de las Naciones Unidas, Documento de
Información Pública, Naciones Unidas, Nueva York, 1988, pp. 11-12.
Por supuesto, no todas las ONG tienen el carácter consultivo que otorgan el
ECOSOC y algunos organismos especializados con base en lo preceptuado por el
Articulo 71 de la Carta de la ONU y que permite a diferentes grupos privados el
expresar sus intereses nacionales e internacionales con reconocimiento jurídico-
internacional limitado, y con el consecuente reconocimiento de su influencia en la
vida oficial de los gobiernos. Estos grupos corresponden a una esfera intermedia
entre el individuo y el Estado, así como también entre el individuo y la sociedad
internacional y de hecho atenúan y atemperan el carácter interestatal de esta última.493
Por otra parte, la ONU, reconociendo la labor y la importancia de las ONG en la
escena internacional ha creado, a través del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), una División de Organizaciones no Gubernamentales, así como
una red de coordinadores de las relaciones con las ONG en las direcciones regionales
y en las oficinas exteriores del sistema. Esta División especializada en ONG tiene la
tarea de examinar las propuestas importantes de proyectos y programas del PNUD,
tratando de asegurar que los beneficiarios de los mismos participen en su planificación
y ejecución, así como de averiguar si las ONG pueden intervenir en la ejecución de
las actividades propuestas; cuenta al efecto, con un amplio y detallado banco de
datos sobre ONG, mediante el cual proporciona información y asesoría a las
dependencias operativas del PNUD que se interesen en aprovechar los recursos para
sus proyectos. De igual manera, puede recomendar consultores con experiencia en
materia de ONG o de grupos de participación popular. El órgano en cuestión también
prepara materiales para uso del PNUD o de las ONG, que incluyen elementos de
capacitación de personal, monografías y boletín informativo periódico que presenta
ejemplos de la cooperación entre el PNUD y las ONG.
Téngase en cuenta que el PNUD es una organización intergubernamental que se
ocupa de canalizar la cooperación técnica dentro del Sistema de Naciones Unidas.
Partiendo de contribuciones voluntarias que otorgan los países interesados, el
Programa proporciona subsidios de asistencia técnica destinados a países en vías
emergentes, para proyectos que estimulen y logren las metas de desarrollo. El PNUD
es el organismo que proporciona mayor diversidad de servicios y aun mayor número
de beneficiarios, entre las instituciones que trabajan por el desarrollo. Sus recursos
alcanzaban aproximadamente un 1,000 millones de dólares anuales en los noventas,
y en la actualidad se han incrementado pero no de manera significativa.
Para desarrollar sus actividades, el PNUD cuenta con una red mundial de 140
oficinas en 170 países y territorios del mundo en desarrollo y es debido a su presencia
física en estos lugares, que el Programa ha descubierto que el desarrollo se alcanza
únicamente apoyando a los gobiernos y a su población, con sus propias metas y
enfoques y con base en sus propias decisiones. De esta manera se aprovechan las
técnicas locales para resolver problemas, creando un desarrollo auto-sostenido.494
Así, las actividades de la población, especialmente las provenientes de iniciativas
populares que verdaderamente alcanzan a los sectores más populares de las zonas
rulares, merecen la mayor atención por parte del PNUD. Estas actividades están en la
493
Truyol y Serra, op. cit., pp. 134-135.
494
NACIONES UNIDAS, ABC de las Naciones Unidas, Departamento de Información Pública,
ONU, Nueva York, 2006, pp. 48-49.
mayoría de ocasiones, organizadas por los grupos de ONG que, en combinación con
la ayuda internacional, y con el apoyo de los gobiernos, trabajan en los niveles micro
de la economía nacional.495
Las esferas de cooperación entre las ONG, el PNUD y los gobiernos incluyen
cuestiones políticas, intercambio de información, planificación, ejecución y evaluación
de programas, así como el fortalecimiento de las propias ONG. En la primera esfera,
que contempla el dialogo en asuntos de política, las ONG aportan experiencias
particulares en relación a las necesidades de la comunidad y los enfoques populares
para su desarrollo. De esta manera, el PNUD puede apoyar la participación de las
ONG en las Mesas Redondas que se organizan entre los países receptores y países
donantes, a fin de poner en marcha planes estratégicos y de desarrollo con asistencia
externa. En África, Asia y América Latina, el PNUD ha celebrado consultas especiales
con las ONG sobre políticas de desarrollo o cuestiones sectoriales, que promovidas
por el Representante Residente de cada oficina del PNUD, sirven para intercambiar
opiniones sobre estos tópicos.
La segunda esfera, referida al intercambio de información tiene una importancia
que no siempre es apreciada en el trabajo por el desarrollo. El esfuerzo colectivo de
los asociados a las ONG es básico, ya que reflejan el sentir popular en grupos
voluntarios de todas las zonas, aun las más remotas, y transmiten las necesidades
locales de la población. El PNUD promueve los intercambios de información con las
ONG, en una amplia red que le permite, a través de sus oficinas exteriores, conocer a
fondo los programas nacionales de desarrollo de cada país. Anualmente, el
Representante Residente elabora un informe sobre la cooperación técnica para el
desarrollo y una oficina exterior, en Addis Abeba, publica un boletín regular para informar
de las ONG de las necesidades locales de desarrollo y emergencia detectadas por el
Programa. Cada vez más, las oficinas exteriores del PNUD se interesan en reunir
información sobre las ONG en cada Estado donde operan, a fin de aumentar la
cooperación. En 1987, el PNUD, en combinación con “Agencias Privadas en
Colaboración (PACT), inició una misión especial en 10 países de África a fin de
promover actividades encaminadas a una mejor comunicación entre el PNUD y las
ONG de ese continente. A fines de los noventa estas iniciativas se incrementaron al
doble y en años recientes del presente siglo se han mantenido prácticamente en el
mismo nivel.
En una tercera esfera, de la planificación, ejecución y evaluación de programas, el
PNUD, a través de sus oficinas exteriores, y los gobiernos, utilizan cada vez más
recursos para diseñar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo. Las ONG de Europa
y África, por ejemplo, trabajan por lograr un programa financiado por el PNUD para
crear oportunidades de empleo en Ruanda y otros países africanos, para los jóvenes
que representan dos terceras partes de población con edad menor a los 25 años. Aun
cuando las ONG cumplen con un papel reducido en la ejecución de proyectos
patrocinados por el Programa, adquieren cada vez mayor importancia como recursos
para el propio PNUD, sus organismos de ejecución y de gobierno.
En una cuarta esfera de cooperación, el Programa se ocupa tradicionalmente del
fortalecimiento de las ONG locales, apoyando el desarrollo autónomo, a fin de que
495
PNUD-Asociación para el Desarrollo, Ayudar a la población, a ayudarse a sí misma,
Folleto Informativo de la División de ONGS, Naciones Unidas, Nueva York, Septiembre 1988.
logren realizar un papel eficaz y de largo alcance en el proceso del desarrollo. En

países como Guinea Bissau, Haití, Indonesia, Malí, Nepal, Senegal y otros más de
América Latina, Oceanía y el Caribe, el órgano apoya los esfuerzos de las ONG para
formar asociaciones que les permitan una mayor comunicación con sus gobiernos y
otros asociados en el desarrollo. Asimismo, favorecer el fortalecimiento de ONG que
participan en los proyectos que financia.
Por otra parte, la División de ONG del PNUD ha formalizado dos nuevos programas
especiales para apoyar a las ONG autónomas y a sus asociaciones:
a) El programa de Asociados para el Desarrollo, iniciado en 1988 y a través del

cual los Representantes Residentes del PNUD en 40 países otorgarán subsidios
por un total de 25,000 dólares por país para actividades destacadas de las
ONG; estos fondos se usan para sustentar proyectos innovadores en apoyo al
desarrollo popular, actividades de fortalecimiento de las ONG autóctonas y
proyectos de cooperación técnica.
b) La Red África 2000, que iniciada en marzo de 1988 en consulta entre PNUD y
algunas ONG en Nairobi, vincula a diferentes ONG autóctonas de África
subsahariana, con el propósito de combatir la sequía y la desertificación, fomentar
la producción de alimentos y de apoyar el desarrollo popular integrado a nivel de
aldeas. Esta Red se inicia con contribuciones de Canadá, Dinamarca e Italia.
En suma, el PNUD actualmente cumple con la recomendación de su Administrador

de buscar nuevas formas de colaboración con las ONG y a éstas se les exhorta a
buscar la cooperación de la oficina correspondiente en el país donde actúan, tanto en
el marco de los programas nacionales, como en el de los proyectos interregionales,
regionales y globales.496 El PNUD sigue una metodología ortodoxa de desarrollo, que
se ha desenvuelto a través de más de 60 años de existencia del Programa y que se
compone de la organización de los grupos productivos, su participación en la
identificación, instrumentación, evaluación y seguimiento de los proyectos y de
capacitación que los proyectos proporcionan a los nacionales. El punto focal de
metodología es lograr que el beneficiario se convierta en sujeto de desarrollo, para
lograr una autonomía e independencia que le permita seguir trabajando sin la ayuda
del PNUD. Recuérdese que éste no es un organismo ejecutor de proyectos; de manera
tradicional, tanto los proyectos nacionales, regionales o interregionales, son ejecutados
por algunos de los 30 organismos especializados de las Naciones Unidas o por la
Oficina de Servicios para Proyectos (OSP) del Programa. En ocasiones, los gobiernos
receptores designan a una de sus propios organismos bajo el rubro de ejecución por
el gobierno. Se infiere que la planificación y ejecución de los proyectos constituye un
proceso tripartito entre el PNUD, el organismo de ejecución y un organismo del gobierno
receptor.497
496
Los fondos que recauda el PNUD se distribuyen a los países beneficiarios, de acuerdo a
los programas nacionales. México por ejemplo, dispuso de un programa 1987-1991 que contó
con 12 mil dólares, distribuidos en proyectos de desarrollo que proporcionan asesoría de expertos
y consultores internacionales, apoyo administrativo, subcontratación de servicios, capacitación,
compra de equipo y fondos para gastos inherentes a la ejecución de los proyectos.
497
PNUD-Asociación, op. cit., p. 19.
Las ONG pueden también ser agencias ejecutoras bajo el régimen de ejecución
por el gobierno y su participación en la ejecución de los proyectos es creciente,
especialmente cuando se requieren subcontratos con un organismo especializado o
como organismos operativos designados por el gobierno receptor. Las ONG pueden
asociarse al PNUD en el inicio de identificación y diseño de un proyecto, pero existen
muchos casos en que es a iniciativa de las ONG que un gobierno se interesa en un
proyecto. Además, el Administrador del PNUD ha manifestado conveniencia de celebrar
subcontratos con ONG que puedan proporcionar servicios especializados en diseño,
ejecución y evaluación de proyectos.
Un factor importante que obstaculiza la acción de las ONG en cuanto a buscar la
cooperación del PNUD, radica en que las reglamentaciones de los organismos
multilaterales son demasiado complejas y onerosas. El PNUD actualmente continúa
trabajando –lleva 25 años en ello– para simplificar sus procedimientos, lo cual se
espera que redunde en una mayor confianza por parte de las ONG y llegue a facilitar
la cooperación.
El PNUD administra, fuera de su programa principal, otros fondos especiales en
cuya ejecución participan ONG, o proporciona apoyo a las actividades de los mismos.
Estos fondos son básicamente los siguientes cuatro:
a) Los Voluntarios de las Naciones Unidas, establecido en 1970, cuya función es

proporcionar personal técnicamente calificado en actividades para el desarrollo
a los gobiernos, las organizaciones bilaterales voluntarias, las organizaciones
de las Naciones Unidas y otras organizaciones. También promueve la
participación de organizaciones de desarrollo regional. Funciona en 50 países
de África, Asia y el Caribe, prestando apoyo directo a grupos autóctonos
gubernamentales y no gubernamentales, el cual incluye capacitación en el ex-
terior e intercambio de trabajadores de servicios de desarrollo.
b) La Oficina de las Naciones Unidas para la Región Sudanosaheliana (ONURS),
que se estableció en 1973 para combatir la sequía y la desertificación, trabajando
en 22 países desde Senegal hasta Somalia. Los proyectos de esta Oficina
incluyen la lucha contra la deforestación, la estabilización de dunas de arena y
el aprovechamiento de pasturas, así como la movilización de recursos en esas
actividades y la ayuda para ejecutarlas en combinación con otros organismos
de Naciones Unidas y con ONG interesadas en estos asuntos.
c) El Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM),
establecido en 1976 por la Asamblea General con dos finalidades: la primera,
prestar asistencia directa mediante cooperación técnica a proyectos innovadores
con participación femenina y que puedan repetirse en otros lugares, y segunda,
ayuda a asegurar la participación de la mujer en las actividades para el desarrollo
desde las etapas de pre inversión. UNIFEM ha facilitado varias decenas de
millones de dólares a más de 400 proyectos de asistencia a mujeres pobres en
zonas rurales y urbanas, en África, Asia, América Latina y el Caribe. Los temas
principales de esta cooperación son las necesidades económicas, los sistemas
de crédito, las tecnologías y la capacitación. Más o menos un tercio de los
proyectos de UNIFEM son ejecutados por organizaciones no gubernamentales,
organizaciones femeninas locales y nacionales y grupos populares.
d) El Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización
(FNUDC), que suministra subsidios y préstamos bajo condiciones

concesionarias para proyectos en pequeña escala. Persigue beneficios directos
a países menos adelantados, de manera que los grupos de bajos ingresos
reciban en forma rápida la asistencia. El FNUDC promueve activamente la
colaboración con las ONG y los grupos populares, encontrándose entre las
iniciativas recientes, proyectos de estimulación del desarrollo desde la base en
los que los grupos populares de la comunidad realicen actividades de autoayuda.
Como bien se puede aquilatar, el PNUD ha otorgado un carácter privilegiado al

trabajo a través de las ONG, señalando el camino para que los pueblos asuman las
tareas y responsabilidades del desarrollo en un plano sin fronteras que involucre a
toda la sociedad internacional. Para ello requiere de la solidaridad de los gobiernos a
fin de lograr una integración en el sentido más amplio, para compartir mercados,
tecnologías y recursos financieros. El Programa, que es una especie de secretaría
de programación y presupuesto de la ONU, se ha convertido en un símbolo del derecho
de los pueblos al desarrollo equitativo por encima de los montos financieros que
canaliza y es el organismo por excelencia que en el seno de las Naciones Unidas
impulsa a los países desarrollados a trabajar por lograr un desarrollo compartido con
los Estados más necesitados en el panorama de las relaciones internacionales
actuales.
REFLEXIÓN FINAL: PERSPECTIVA DE LAS ONG

EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES
Al concluir este apartado resalta en primer término que la búsqueda académica y

heurística de una aproximación teórica y empírica al nuevo concepto de la organización
internacional que se requiere en la actual sociedad del conocimiento, resulta vital
para el estudiante de ciencia política y de relaciones internacionales, para estar en
posibilidad de analizar, comprender y explicar conforme a la metodología social, estas
importantes manifestaciones de la política internacional que son las ONG.
A fin de adentrarnos en su análisis, ubicándolas como fuerza transnacional y
correlato de la sociedad civil internacional, es necesario ubicarlas dentro del contexto
internacional-global y a la vez en el marco de la cooperación e integración económica
y política al lado de las empresas multinacionales y de la opinión pública internacional,
y teniendo por base el desarrollo del fenómeno del transnacionalismo.
En efecto, bajo el embate persistente de la globalización, tienden a intensificarse
amplias redes de expresiones asociativas, genéricamente denominadas ONG, o
también llamadas sociedades civiles internacionalmente organizadas, que abarcan
una enorme variedad de casos y en niveles locales, nacionales y transnacionales,
con dedicación a temas específicos o sectoriales o hacia rubros de alcance mundial.
En el devenir de la actual sociedad global, la eficacia de estas organizaciones, su
autonomía real respecto del Estado soberano y las corporaciones, el tipo de relaciones
que mantienen con las colectividades humanas, son extremadamente variadas y han
motivado intensas e inacabadas discusiones en todos los ámbitos del conocimiento
social, económico, político, jurídico, cultural e ideológico.
Una de las características de nuestra época es el crecimiento acelerado en el
número de ONG, alcanzando hoy más de 4,000 de ellas en el orbe, obedeciendo este
fenómeno al desdibujamiento de las fronteras estatales que ocasiona que los grupos
de cooperación internacional a nivel institucional desarrollen un verdadero gobierno
invisible y paralelo al de Estados nacionales, teniendo por cimiento la cooperación
permanente de grupos sociales que actúan cruzando los límites territoriales y mutando
de asociaciones nacionales en sociedades internacionales organizadas.
Es cierto también que algunas ONG han probado ser simples fachadas de los
grandes actores de la globalización financiera y de la penetración neocolonial de las
grandes potencias, empero, en otros casos, afortunadamente la mayoría y que son
los que nos interesa rescatar, esas estructuras civiles han probado ser de un valor
estratégico para la introducción y la promoción de muchos de los temas que integran
el contenido de los programas de la organización internacional general y que se
incorporan a una agenda global alternativa, de inusitada importancia, incluyendo la
lenta pero progresiva sensibilización de algunas organizaciones e instituciones políticas
internacionales respecto de dicha agenda de la sociedad globalmente organizada.
El aspecto interesante de este tipo de organizaciones privadas, no sectoriales, no
lucrativas, es que realizan una labor de hormigas, fortaleciendo la capacidad de
desarrollo de los países en los que trabajan y favoreciendo el logro de la autosuficiencia
en sectores donde la acción gubernamental no es todo lo bueno que se requiere para
lograrla. Además, el carácter de no lucrativas no impide que las ONG obtengan
utilidades en las empresas que emprenden, ya que al destinar estos beneficios a
nuevos proyectos de desarrollo, es realidad no se enriquece a las organizaciones en
sí mismas, sino que se encauzan mayores cantidades de recursos financieros, técnicos
y materiales para cumplimentar con mayor eficacia e impacto los objetivos de asistencia
de la ONG de que se trate.
No hay duda que las ventajas que obtienen los grupos beneficiados con el flujo de
cooperación internacional que mueven las ONG permiten ver a futuro una perspectiva
en que la tendencia seguirá en ascenso, aumentando el número de grupos nacionales
que afianzarán su situación como asociaciones internacionales. La eficacia de las
ONG, que se ocupan en primer término de la obtención de sus objetivos antes que de
su propia organización como advierte Manuel Medina, lo cual no es precisamente un
defecto si se tienen las precauciones necesarias para su buena administración, permite
vislumbrar una mayor proliferación de ONG que conducirá al logro de mejores niveles
de cooperación internacional.
En estos momentos, ya transcurrida la primera década del siglo XXI, la proyección
de las ONG se aprecia profundamente vinculada al desarrollo de la política de los
gobiernos donantes y receptores de asistencia, ya que el apoyo de los sectores
gubernamentales representará una garantía de éxito para los proyectos de desarrollo
que se emprendan. Así pues, las ONG, como fuerzas transnacionales y correlato de
la sociedad civil internacional, permiten imaginar que las relaciones internacionales
se verán fortalecidas en el contexto de la cada vez mayor interdependencia entre los
Estados, la organización internacional y el sistema político mundial, donde las
decisiones tomadas en común redundarán en mayores beneficios para una creciente
mayoría de los individuos y pueblos del orbe.
376
276 BLANCA
377
CAPÍTULO 14
PROPUESTAS, CONSENSOS Y OBSTÁCULOS
A LA TRANSFORMACIÓN POLÍTICA Y ESTRUCTURAL
DEL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS
SUMARIO
Preámbulo. 14.1. Las convergencias políticas necesarias para la transformación

sistémica. 14.2. El consenso internacional sobre los grandes temas de la reforma al
sistema de Naciones Unidas. 14.3. Fortalecimiento de la Secretaría y del rol político
del Secretario General. 14.4. La reforma al sistema judicial internacional: la Corte
Internacional de Justicia. 14.5. Aspectos fundamentales de la reforma financiera del
sistema de Naciones Unidas. 14.6. Los cambios significativos en el eje supranacional
del Sistema: el Consejo de Seguridad. Reflexión final.
PREÁMBULO
Con casi siete décadas a cuestas, la organización internacional universal, se ha

convertido en el experimento más importante y duradero de cuantos ha desarrollado
la sociedad mundial a lo largo de su historia. Por ser un foro para todas las naciones,
esta macro-organización representa una doble dimensión: por un lado, la del idealismo
por lograr un nuevo orden internacional, un mundo libre de guerras, pobreza, represión
y hostigamiento y, por el otro, la de la certidumbre de que sólo se trata de un “diseño
de la política de poder” producto del caos y la violencia producto de la segunda gran
conflagración, un reflejo fiel y terriblemente objetivo, de las relaciones de poder
mundiales, la hegemonía y la lucha por la preeminencia indiscriminada y absoluta.
Reveladora dualidad y dicotomía del fenómeno organizativo de una sociedad
internacional anómica, imperfecta, inacabada y decadente que encarna en su esencia
un sistema de relaciones internacionales en crisis y en desacomodo permanente.
En estos tiempos convulsos, la sociedad internacional amorfa se vuelve a encontrar
en una verdadera encrucijada, en una hora decisiva como lo plantea nítidamente el
maestro Modesto Seara Vázquez,498 donde la credibilidad del complejo sistema de
498
SEARA, Vázquez, Modesto, La hora decisiva. Análisis de la crisis global, Porrúa, México,
1995, 417 pp.
Naciones Unidas se ha visto seriamente comprometida, pues los factores políticos,

económicos, sociales y ambientales que se encuentran en fase crítica han incidido
en el debilitamiento de su imagen y muchos de sus deturpadores han encontrado la
ocasión para formalizar su desprestigio. Por ello, el inicio del segundo decenio del
siglo XXI es clave, un buen momento para reflexionar y actuar sobre los necesarios
cambios que deberían llevarse a cabo, con el fin de dotar a toda la estructura de
nuevos impulsos, cambios en su dinámica y renovada capacidad de acción e influencia
en los acontecimientos mundiales.
Hace poco más de tres lustros, en su mensaje de Aniversario 50, el entonces
Secretario General de la ONU, Bouthros Bouthros-Ghali señaló: “El Cincuentenario
de las Naciones Unidas constituye la ocasión oportuna para proyectar en el futuro
nuestra visión de un mundo sostenible. Ahora es el momento de reavivar los ideales
de la Carta, extender el espíritu de cooperación entre los pueblos del mundo.
Debemos despertar el interés internacional para que las Naciones Unidas se vean
reforzadas y reestructuradas.499 Subsecuentemente, la Asamblea General del
máximo organismo multilateral estableció el Comité Preparatorio del Cincuentenario.
El programa de actividades de un año culminó allá por el 24 de octubre de 1995 con
una reunión conmemorativa especial de la Asamblea General a la cual asistieron
prácticamente todos los dirigentes del mundo –ocasión que bien pudo ser mejor
aprovechada para pedirles cuentas de sus pocos aciertos y muchos errores en la
no siempre fácil conducción política de pueblos y gobiernos. En este evento cumbre
de jefes de Estado, de gobierno, primeros ministros y cancilleres de 163 países, se
adoptó una declaración que reafirmó los principios de la Carta y donde se
establecieron directrices para su labor en los siguientes 10 años, esto es, hasta
llegar a 2005. Y aunque a la fecha realmente muy poco se ha logrado, principalmente
en materia de reformas al sistema multilateral, algo resulta innegable, que, por
buenos deseos, nadie ha escatimado.
El contenido del presente capítulo lo hemos dividido en seis apartados. El primero,
se refiere a las convergencias políticas necesarias para la transformación sistémica.
El segundo, presenta una semblanza general de los puntos de consenso
internacional sobre los grandes temas de la reforma al sistema de Naciones Unidas,
es decir, identifica las principales instituciones, actores y procesos sobre los que la
comunidad internacional ha logrado acuerdos básicos para orientar la reforma o
transformación del complejo organizacional. El tercero, se enfoca a los cambios
que desde varios niveles de la arena mundial se discuten a efecto de lograr que la
Secretaría del Sistema y su cabeza formal el Secretario General, trasciendan lo
meramente administrativo y se inserten en la dinámica actual recuperando su
vocación diplomática activa y de alta política mediadora. En el cuarto, se analiza el
funcionamiento, práctica y problemática que aqueja a la Corte Internacional de
Justicia, poniendo énfasis en las negociaciones, acuerdos, iniciativas y
planteamientos centrales de reforma que buscan elevar su nivel operativo, acrecentar
su jurisdicción obligatoria y ampliar su competencia. En el quinto, se revisan los
499
BOUTHROS, Bouthros-Ghali, Discurso-mensaje de Naciones Unidas por el cincuentenario
de la fundación de la ONU, New York, 24 de octubre de 1995, publicado en el Universal, 29
octubre de 1995.
CAPÍTULO 14 PROPUESTAS, CONSENSOS Y OBSTÁCULOS A LA TRANSFORMACIÓN ... 379
principales debates en torno a la crisis financiera y la reforma administrativa de

fondo que hoy se demanda desde distintos foros e instancias para que la ONU
refuerce su autonomía económica y logística, y extienda su cobertura global en
asuntos relativos al desarrollo económico, político y social. Finalmente, en el sexto
acápite, se enfoca la atención al llamado eje gravitacional del complejo, el Consejo
de Seguridad, haciendo un balance real de sus fallas, desajustes y aciertos para
encaminar objetivamente las propuestas más relevantes que hoy se manejan al
interior y exterior de la Organización con relación a su transformación y adecuación
a la realidad democrática mundial.
14.1. Las convergencias políticas necesarias para la transformación

sistémica
En el terreno de los propósitos oficiales, de 1995 a nuestros días se han abordado

dos temas principales:
a) reforma de la organización, cuya demanda primordial es la representatividad,

los órganos y mecanismos de toma de decisiones, las políticas supranacionales
comunes, la ratificación de tratados y convenciones generales para su
incorporación al rango de ius cogens internacional, la eliminación de los
“candados” formales de los órganos internos de vocación democrática e
igualitaria y, en general, las medidas consensuales para la racionalización
administrativa y funcional; y,
b) financiamiento del presupuesto regular y las operaciones para el establecimiento
y mantenimiento de la paz, ya que de acuerdo con las declaraciones de la alta
burocracia internacional, la organización se encuentra en bancarrota. Al
respecto, informes del Departamento de Prensa de la ONU en México señalaron
que a principios de 1995, los Estados miembros debían a la organización casi
500 millones de dólares del presupuesto regular y 1300 millones para el
mantenimiento de la paz, cantidades que aumentaron en 25% para 2005, esto
es, 625 millones de dólares del presupuesto regular y casi 1600 millones de
dólares para el mantenimiento de la paz, aproximadamente.500
Diez años después de esta declaración, en el mes de septiembre de 2005 se

celebró una Reunión Plenaria de Jefes de Estado y de Gobierno con el fin de evaluar
los resultados obtenidos en relación con los compromisos adquiridos en el marco de
la Declaración del Milenio (18 de septiembre de 2000).501 La reunión, se consideró
como la más importante cita en la “cumbre” que tuvo como fin concientizar al mundo
500
Para estar al día sobre estos datos se recomienda recurrir al Departamento de Prensa de
la ONU en México y al Boletín Mensual del Centro de Información de las Naciones Unidas
“Naciones Unidas México”.
501
Doc. A/Res/55/2 de 18 septiembre de 2000. Resolución adoptada por la Asamblea Ge-
neral: Declaración del Milenio.
sobre la necesidad de replantear el funcionamiento de la Organización. Poco antes,

en abril de 2005, se dio por finalizada la primera lectura de las diversas propuestas
de reforma contenidas en el Informe del Secretario General de la ONU titulado “Un
concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para
todos”.502 Después del debate, los Estados miembros se reunieron desde el 19 de
abril en el marco de cuatro grupos temáticos tales como el desarrollo, la seguridad
internacional, la promoción de los derechos humanos y la reforma institucional de las
Naciones Unidas. Estos grupos negociaron una serie de recomendaciones que fueron
sometidas para su aprobación en la “cumbre” de septiembre de 2005 y que coincidió
con el quinto aniversario de la Declaración del Milenio y el sexagésimo aniversario de
la creación de la ONU.
Sin embargo, no se dieron los resultados esperados y se generó un ambiente
poco propicio pues, como siempre, se trabajó a la sombra de los intereses de las
grandes potencias. El hecho es que hubo muchas dificultades, hartos aspectos
controversiales, especialmente en relación con el uso de la fuerza; así, el delicado
tema de la fórmula para la ampliación del Consejo de Seguridad acabó en los hechos
secuestrando cualquier otro planteamiento. En realidad, no se llegó más allá de una
nueva Declaración de alcance político, más retórica que efectiva, que no constituyó
más que una reiteración de la del Milenio, con más elementos regresivos que
progresivos.
El modelo y la estructura institucional diseñada hace casi 70 años, si bien no es
del todo obsoleta, si es inoperante como lo han demostrado los recientes
acontecimientos internacionales. Sin embargo, esta preocupación no es algo nuevo,
el entonces Secretario General Kofi Annan presentó en 1997 un Informe llamado
“Renovación de las Naciones Unidas: un programa de reforma”,503 en el que se
planteaba al inicio de su gestión una remodelación del esquema de administración
de la Organización en la que se detectaba un anquilosado sistema burocrático.
Esta necesidad de coordinación ya ha sido señalada, en particular, por aquellos que
han detectado contradicciones de fondo entre las políticas llevadas a cabo por el FMI,
el Banco Mundial y la OMC, y las exigencias del desarrollo humano a nivel universal
promovidas en la Carta de las Naciones Unidas. No en vano, ya en 1994, el Informe
sobre Desarrollo Humano del PNUD había propuesto la creación de un Consejo de
Seguridad Económica que podría convertirse en el órgano capaz de asumir esta función
de equilibrio entre los intereses y objetivos de las citadas organizaciones, y
representaría un nuevo paso hacia el fortalecimiento de la Organización en materia
de desarrollo humano sostenible.504
En su parte nuclear, en la última década la cuestión de la reforma al sistema de la
ONU descansa sobre la reforma del Consejo de Seguridad. En su Informe “Un concepto
más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos”,505 el anterior
502
A/59/2005, 21 de marzo de 2005. Quincuagésimo noveno periodo de sesiones.
503
Doc. A/51/950 (14/7/1997)
504
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano,
1994, p. 95.
505
Doc./A/59/2005 de 21 de marzo de 2005. Informe del Secretario General. Aplicación y
Secretario General recordaba que en virtud de su adhesión a la Carta de las Naciones

Unidas, todos los Estados miembros reconocen que el Consejo de Seguridad tiene la
responsabilidad primordial del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales
por lo que resulta de vital importancia, no sólo para la Organización sino para el mundo,
que el Órgano esté bien equipado y equilibrado para desempeñar esa responsabilidad
y que sus decisiones gocen del respeto mundial, y enfatiza la idea central de que
ninguna reforma de las Naciones Unidas estaría completa sin una reforma del Consejo
de Seguridad y por consiguiente apoyó la postura anunciada en el Informe del Grupo
de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, en relación con la
reconfiguración del Consejo.
14.2. El consenso internacional sobre los grandes temas de la reforma

al sistema de las Naciones Unidas
A guisa enunciativa, las siguientes representan áreas de interés primordial en las que
la comunidad internacional muestra consenso para lograr la reforma integral al Sistema:
14.2.1. Democratización y No Mediatización del Consejo de Seguridad
A reserva de lo que se expresará en el séptimo apartado de este Capítulo, vale recordar

que desde mediados de los setentas del siglo XX se ha venido repitiendo con insistencia
que el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, son cuestiones de alto
valor y demasiado importantes como para dejarlas en manos de unos cuantos actores
o potencias hegemónicas, como las que resultaron vencedoras de la Segunda Guerra
Mundial. Eliminación del derecho de veto, prácticamente en desuso, aumento del
número de miembros permanentes (de 5 a 10) y no permanentes (de 10 a 20), para
frenar el monopolio del ejercicio de la paz, son algunas de las muchas medidas que
se han venido proponiendo para democratizar y equilibrar al vital órgano.
Del lado de su mediatización, o velada manipulación, por los grandes actores de
la política mundial, resulta más que evidente que la propia ONU ha sido utilizada vía
Consejo de Seguridad por los Estados poderosos –a quienes se suman en automática
y oportunista alineación sus más fieles aliados–, para dar ropaje de legalidad y grotesca
“legitimidad” a sus intervenciones armadas y uso de la fuerza, satisfaciendo así sus
propios intereses y posiciones privilegiadas, aun a costa de la violación flagrante del
derecho internacional y los principios de la Constitución Mundial, que es la Carta de la
ONU. Las ya tristemente célebres operaciones “tormenta del desierto” o guerra del
Golfo Pérsico (1991), y “justicia infinita” o guerra contra Irak (2003) representan el
ejemplo más dramático de este modos operandi del novo-imperialismo.506 Ningún
seguimiento integrados y coordinados de los resultados de las grandes conferencias y cumbres

de las Naciones Unidas en las esferas económica y social y esferas conexas. Seguimiento de
los resultados de la cumbre del Milenio. Un concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad
y derechos humanos para todos.
506
GRANE, Russek, Berradette, La crisis del Golfo Pérsico y el papel de la Organización de
las Naciones Unidas, tesis profesional, CRI/FCPyS, UNAM, 1995, 98 pp.
Estado u organización internacional está ajeno al peligro que representa para la paz
mundial este tipo de desviaciones del propósito original que le asigna la Carta al
Órgano. La democratización y el “blindaje” del Consejo de Seguridad ante sus propias
fuerzas internas, es una necesidad impostergable y elemento central de la reforma
del conjunto organizacional universal.
14.2.2. Elevación de la calidad política de la Asamblea General para convertirla en un

auténtico foro o parlamento mundial
La Asamblea General es el principal órgano deliberante del sistema de Naciones

Unidas. En ella están representados todos los Estados Miembros, cada uno con un
voto. Aunque la Carta, como producto de relaciones de poder que es, le coloca una
serie de “candados”, como la determinación de que sus resoluciones tengan un carácter
eminentemente recomendatorio para los Estados –el clásico tómese o déjese de la
real politik–, dispone de una serie de atribuciones y funciones de gran importancia
que, en muchos sentidos, han tendido a estancarse y raramente a extenderse. Por
ejemplo, puede considerar los principios de cooperación en el mantenimiento de la
paz y seguridad internacionales, incluso los principios que rigen el desarme y la
regulación de los armamentos, y hacer recomendaciones al respecto; tomar medidas
(Unión pro paz, 1950) si el Consejo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus
miembros permanentes, no las toma en un caso en que parezca haber amenaza o
quebrantamiento a la paz, o acto de agresión; tratar y hacer recomendaciones sobre
cualquier cuestión dentro de los límites de la Carta o que afecte a los poderes o las
funciones de cualquier órgano de las Naciones Unidas; fomentar la cooperación política
internacional, impulsar el derecho internacional y los derechos humanos, y promover
la cooperación en todos los ámbitos del quehacer humano; recomendar cualesquiera
medidas para el arreglo pacífico de controversias. También está facultada para recibir
y considerar los informes de todos los órganos y organismos del Sistema, examinar y
aprobar el presupuesto de la Organización, y elegir a los miembros no permanentes
del Consejo de Seguridad y del ECOSOC y, junto con el Consejo de Seguridad, nombrar
a los magistrados de la CIJ y al Secretario General. Es claro pues, que dispone de
grandes prerrogativas pero no de la capacidad jurídica y política para proyectarlas y
hacerlas realmente extensivas y observables por la comunidad de soberanías estatales.
Una de las iniciativas de reforma que más resonancia han tenido en el actual
período del Secretario General Ban Ki-moon, apunta a la ampliación de seis a ocho
Comisiones Principales de la Asamblea (incluyendo una para derechos humanos y
de los pueblos, y otra para territorios y espacios del patrimonio común de la humanidad)
y la revisión detallada de sus atribuciones y agendas. En orden de asignación, las
seis Comisiones que actualmente funcionan son: Desarme y Seguridad Internacional;
Asuntos Económicos y Financieros; Asuntos Sociales, Humanitarios y Culturales;
Política Especial y de Descolonización; Asuntos Administrativos y de Presupuesto; y,
la Sexta, Asuntos Jurídicos.507
Por lo que respecta a las resoluciones de la Asamblea General y su carácter suave
(‘soft’), en cuanto a su obligatoriedad y observancia por parte de los Estados Miembros,
507
NACIONES UNIDAS, ABC de las Naciones Unidas, Nueva York, 2006, pp. 8-9.
cabe aclarar que a pesar de que los gobiernos no están obligados jurídicamente a
cumplir con sus decisiones, éstas tienen un valor ético y democrático importante,
amén que responden al peso de la opinión pública mundial y a la autoridad moral de
la comunidad internacional. Además, debe tenerse en cuenta –y esto es básico para
encaminar su reforma–, que la labor cotidiana de las Naciones Unidas es respuesta
primordial de los mandatos de la Asamblea General, que reflejan la voluntad de la
mayoría de los Miembros expresada en los resolutivos, resoluciones y
recomendaciones aprobadas por ella. Esta vasta labor es desempeñada por las
comisiones y los otros órganos establecidos por la Asamblea, las conferencias
internacionales convocadas por ésta, y la Secretaría de las Naciones Unidas, esto
es, el Secretario General y los funcionarios internacionales bajo su égida. De ahí,
que la susodicha reforma al máximo foro deba contemplar, necesariamente, los
cambios y ajustes necesarios en estos niveles de mando y decisión.
También es relevante asumir que los Estados miembros deberían realizar un es-
pecial esfuerzo para que este gran foro pudiese desempeñar su función de “principal
órgano deliberativo de las Naciones Unidas” y tener presente, dentro de lo que se ha
indicado como una apertura a la sociedad civil, la posibilidad de establecer mecanismos
que mejoren las relaciones sistemáticas con las ONG, tal como se ha indicado en el
Informe Cardoso.508 Por su parte, los Estados miembros deberían examinar la relación
entre la Asamblea General y la Secretaría, con la idea de dotar al Secretario General
de una mayor flexibilidad en la administración de su personal, sin que ello vaya en
detrimento de su obligación de rendir cuentas a la Asamblea .
Por último, haciendo eco de las principales tendencias presentes en las
conferencias del Sistema de la última década, cabe destacar algunos otros puntos
importantes para lograr la reorientación requerida a fin de agilizar y hacer más eficiente
la gestión de la Asamblea y su conjunto directo de instituciones: a) contrarrestar el
“mayoriteo”, y el “asambleísmo”, como vicios desgastantes e improductivos; b) disminuir
la burocratización excesiva y terminar con la producción desaforada de papel oficial
(se cuenta por toneladas); c) abrir los ‘candados’ impuestos a este foro mundial por la
propia Carta, que en tal virtud se limita a recomendar sin obligar a nadie; y, d) reducir
la sumisión al Consejo de Seguridad y llevar más de la mano con éste las tareas
relacionadas con la paz, la seguridad internacional, los regímenes de protección y la
supervisión de instancias jurisdiccionales especiales, como los tribunales penales ad
hoc, e incluso las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz (ONUMP).509
508
Doc.A/58/817 de 11 de junio de 2004, en el punto 64 se habla de reconocer la contribución
que pueden hacer las ONG u otros grupos especializados de la sociedad civil a los procesos de
la Asamblea General, permitiendo una participación debidamente planificada de agentes distintos
a los gobiernos centrales.
509
Sobre este último conjunto de tareas, y teniendo por antecedente importante los episodios
“negros” de la guerra del Golfo Pérsico en 1991 y la agresión de Estados Unidos y sus aliados
a Irak en 2003, somos de la opinión de que debe modificarse, haciéndolo más balanceado y
compartido, el contenido del artículo 12 de la Carta que deja sin posibilidad de intervenir a la
Asamblea General “Mientras el Consejo de Seguridad esté desempeñando las funciones que le
asigna esta Carta con respecto a una controversia o situación (…)”, no pudiendo, por tanto,
hacer ningún tipo de recomendación “(…) sobre tal controversia o situación, a no ser que lo
solicite el Consejo de Seguridad”.
14.2.3. Modificación de los mecanismos de votación y elección de ejecutivos
Después de haber funcionado de la misma manera y sin cambios de alguna índole,

es claro que hoy resultan obsoletos los métodos tradicionales de votación al interior
de los distintos órganos y organismos que integran el Sistema, básicamente porque
no guardan correspondencia histórica ni geográfica con los asuntos que se debaten y
negocian: mayoría simple, mayoría relativa y unanimidad. En respuesta a esta
problemática, muchos delegados ante la Organización y estudiosos de la materia se
han pronunciado por la modificación de los mecanismos de votación y elección de
ejecutivos de los distintos niveles y categorías. Así, se propone que debería adoptarse
y generalizarse, para muchos casos que se presentan a diario, las técnicas del
consenso y el disenso: identificar tendencias, homologar criterios y asimilar
contraposiciones.
Por otra parte, hay sectores que en las últimas administraciones de la Secretaría
consideran que sería muy saludable reducir el ‘cabildeo’ que se da entre potencias
para dirimir controversias previamente a la imposición de “sus” candidatos a los altos
puestos directivos de la Organización, y también para ejercer un monopolio legal de
los mismos. Ejemplos claros de esta situación se evidencian en los casos del GATT-
Organización Mundial del Comercio (OMC, con un europeo al frente), el Fondo
Monetario Internacional (con un europeo o un estadounidense), el Grupo Banco Mundial
(BIRF, AIF, CFI, OMGI y CIADI, con estadounidenses al mando), o bien la Organización
Marítima Internacional (OMI, con un europeo o un inglés a la cabeza).510 Es claro
pues, que las potencias son las principales beneficiarias de los sistemas de votación
impuestos desde las Conferencias Cumbre de Yalta y Postdam y que culminaron con
el diseño de la nueva Organización en San Francisco en 1945, lo que explica que
sean precisamente los grandes Estados quienes objetan persistentemente cualquier
cambio, ajuste o alteración a los mecanismos de votación y selección establecidos.
14.2.4. Reafirmación y consolidación de grupos o conventículos
Hoy en franco estancamiento que amerita urgentemente su reversión y

reposicionamiento sistemático, los llamados grupos o conventículos, se desarrollaron
a medida que las diversas regiones del mundo comenzaron a luchar para obtener una
parte equitativa en los órganos y organismos principales del sistema de Naciones
Unidas. Comenzaron a funcionar desde fines de los años cuarenta y prosiguieron
operando en los cincuentas del siglo anterior. Tuvieron su mejor época y resultados
tangibles a través del “Grupo de los 77” (que auspiciado por la UNCTAD, llegó a
reclutar a 125 Estados en desarrollo), del “Grupo de los 24” del FMI, de la “Sección de
los 20” del Banco Mundial, del movimiento de los “No Alineados” y de otros más, que
dieron lustre y vida al escenario de esa pujante etapa contestataria; pero después
comenzaron a decaer y de manera más acelerada con el derrumbamiento de la
bipolaridad, a principios de los noventas.
En sucesivas reuniones y conferencias internacionales realizadas de 1997 a la
fecha, muchas delegaciones acreditadas ante Naciones Unidas, han propugnado por
510
BEDJAOUI, Mohammed, A Third World View of International Organizations: Action to-
wards a New International Rconomicorder, en Abi-Saab, UNESCO, 1981 op. cit., pp. 207-245.
su restablecimiento y reimpulso. En efecto, se considera frecuentemente en el mundo

en desarrollo e incluso en algunos círculos de los países industrializados –como en el
caso de los afiliados a la OCDE– que, por la naturaleza de su acción multilateral
combativa, deben recuperarse estos espacios e intensificarse su apoyo para que
contribuyan a cambiar el proceso de decisión de la Asamblea General y demás
asambleas y consejos directivos de los diferentes órganos de la ONU y otros
organismos internacionales, de uno que comprende Estados soberanos individuales,
a otro que se asemeje a un Parlamento continental o mundial, con una especie de
“sistema de partidos múltiples”, sus fugaces coaliciones y la necesidad de compromiso
entre varios bloques de poder, para llegar a acuerdos rápidos y sostenibles. Por cierto,
el politólogo Francesco M. Bastagli, prologuista de nuestro último libro511 y consultor
político del actual Secretario General, Ban Ki-moon, es un apasionado defensor de
este mecanismo multilateral.
Esta mecánica es sencilla y productiva, pero requiere de la voluntad política de las
soberanías estatales y los gobiernos de instituciones internacionales, que deben ser
más receptivas para entenderla como un procedimiento estratégico que puede contribuir
a la conformación de regímenes internacionales ágiles y oportunos en materias de
interés colectivo como medio ambiente, seguridad regional, economía y finanzas,
energéticos, comunicaciones internacionales, desarrollo y bienestar, derechos humanos
y de los pueblos, cooperación científica y tecnológica, entre otras más.
14.2.5. Reducción gradual del enfoque militar y reforzamiento del manejo político de
las Operaciones de Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz. (ONUMP)
Como adelanto a lo que se consigna en el apartado sexto del presente capítulo relativo
a la reforma financiera del Sistema, cabe advertir que, aprovechando ciertos vacíos y
ficciones legales de la Carta e interpretándola a su conveniencia, los gobiernos que
monopolizan la tarea colectiva de mantener la paz y seguridad internacionales, dicho
en lenguaje de la Carta, resuelven la aplicación de las medidas sancionadoras a que
se refiere el Capitulo VIII del Instrumento, en vez de las conciliaciones y negociaciones
que comprende el Capitulo VI. Se afirma que son actualmente 16 las misiones de paz
a lo largo y ancho del mapa mundial, cuyo mantenimiento de casi 3,000 millones de
dólares en el período 1993-1995 y de 2,500 millones de dólares en el trienio 2001-
2004 –que se mantiene casi igual para el bienio 2008-2009–, resulta elevadísimo;
más todavía si consideramos los logros exiguos y los resultados-soluciones poco
definitivos alcanzados.
14.2.6. Consolidación del multilateralismo y la diplomacia parlamentaria
Prácticamente en todos los foros mundiales y como un producto político directo de las
relaciones internacionales actuales que son, incluyentemente, globales,
511
modélicas. Crisis y transformación de los sistemas políticos modernos, FCPS, UNAM, México,
2010, 575 pp. Ver el Prólogo de esta obra para conocer más de cerca el pensamiento político de
este destacado profesor de la Universidad de Milán y consultor del actual Secretario General de
la ONU.´
transnacionales y supranacionales, se está volviendo a la añeja discusión (1990-

1999) que se desató a raíz del colapso del socialismo y del llamado fin del sistema
político mundial bipolar, y que prevenía a la comunidad internacional de los peligros
del unipolarismo, la división y la preeminencia de la real politik, por la pérdida de los
importantes recursos de la diplomacia multilateral, la discusión general y la negociación
parlamentaria. Efectivamente, uno de los aspectos característicos del actual desajuste
de la organización internacional (que incluye organismos generales, regionales y
universales) es la crisis del multilateralismo y de la diplomacia colectiva e interactiva,
también denominada parlamentaria y que, por citar un ejemplo, rindiera grandes frutos
con la negociación y adopción final de la III Convención de las Naciones Unidas
sobre el Derecho del Mar (III CONVEMAR), en los años setenta y ochenta del siglo
XX.
Los sistemas de alianzas y las hegemonías que construyeron el sistema mundial
de posguerra y la propia Carta fundacional, concibieron la negociación multilateral
como algo no conveniente –divide et imperas–, pero al fin necesario, porque
garantizaba el funcionamiento “armónico” entre la igualdad jurídica y la desigualdad
política –real, no formal– de los Estados, estando ambos niveles interrelacionados y
‘equilibrados’ por la dinámica y el juego de poder interno de una Organización univer-
sal compleja. Nótese que al interior de la propia ONU, el “desequilibrio equilibrado
formalmente” al que nos referimos, se plasma en la conformación y funcionamiento
de los dos órganos principales del Sistema, de un lado, la Asamblea General (donde
todos los Estados son jurídica y soberanamente idénticos) y, del otro, el Consejo de
Seguridad (donde Cinco Miembros son permanentes y con derecho de veto
intransferible, y los 10 no permanentes –rotativos para dar la apariencia de movilidad
democrática–, no juegan de facto un rol determinante en la toma de decisiones ni en
el destino final de las resoluciones).
Así las cosas, actualmente, al calor de las diferentes iniciativas de reforma al
Sistema organizacional, es que se va perfilando y afianzando la opinión de muchos
Estados, principalmente en desarrollo, en el sentido de que la tendencia a la
bilateralidad o ‘bilateralización’ de las relaciones internacionales, es enteramente
contraproducente para los intereses de la mayoría, pues se origina en el conjunto de
intereses “vitales” de las potencias tradicionales –incluyendo hoy a las emergentes,
como las asiáticas– y puede en verdad desembocar indefectiblemente en la
preponderancia de un Estado-nación más radicalizado y vuelto sobre sí mismo, sobre
las dos fuerzas esenciales y motrices que son la razón de ser de la organización
universal: cooperación y negociación multilateral.
14.2.7. Reversión de la tendencia a hacer de la cooperación internacional un factor

de control político
La práctica de utilizar la cooperación como un instrumento de control político no es

nueva en absoluto. Tibor Mende, se preguntaba en 1974 si la ayuda oficial al desarrollo
no era otra cosa sino un sinónimo de recolonización. Este aspecto debe ser revisado
y discutido a fondo, si es que se requiere transformar verdaderamente el sustrato
social y cultural de las Naciones Unidas. El Comité de Asistencia al Desarrollo CAD
de la OCDE (y en alguna medida el PNUD de la ONU), por ejemplo, cuyo objetivo es
canalizar ayuda económica al mundo subdesarrollado, ha establecido un rígido con-
trol desde el momento en que es administrado por los países industrializados donantes,
imponiendo criterios de restricción de recursos para las naciones receptoras de los
flujos de ayuda si éstas no facilitan los intercambios o no eliminan factores poco
favorables para los primeros.512
14.2.8. Apoyo al subsistema de Organización Internacional No Gubernamental (ONG).

Revaloración del altermundismo y del rol protagónico de la sociedad civil internacional
Hemos dedicado a este tema el Capítulo 13 del presente libro, sin embargo, cabe
apuntar unas breves reflexiones al respecto. La sociedad civil ha legitimado con las
ONG un nuevo mecanismo de participación, más libre y directo, que se separa con
frecuencia de las formulas de acción gubernamental. Las corrientes privadas ensayan
novedosos canales de manifestación de sus intereses, rebasando el conducto
tradicional establecido: los gobiernos nacionales y la ONU. Se estima que alrededor
del 30 por ciento de las numerosísimas ONG existentes, ya no se preocupan por
contar con el reconocimiento formal de las Naciones Unidas, por conducto del
ECOSOC, que hasta hace una década era considerado como condición esencial para
actuar políticamente. Es Urgente entonces, la reforma de los medios e instrumentos
consagrados por las Naciones Unidas ONU en materia de organización no
gubernamental. Con esta reforma se busca recuperar una instancia de actuación que,
según expresión de Richard Falk, de puede definir como la ‘globalización de abajo
hacia arriba’.
En abono a esta postura, existe la sensación, cada vez más generalizada, de que
las Naciones Unidas funcionan como una enorme máquina burocrática, alejada de
los ciudadanos y de su entorno próximo. En su Informe ante la Asamblea General,513
Kofi Annan, preocupado por las relaciones entre la Organización y la sociedad civil,
manifestó su intención de establecer un Grupo de Personas Eminentes con el encargo
de examinar estas relaciones.
Este Grupo de Personas Eminentes,514 que se encargó de analizar las relaciones
entre las Naciones Unidas y la sociedad civil, redactó el Informe Cardoso, que tomó el
nombre en honor a su presidente Fernando Enrique Cardoso, ex presidente del Brasil.
Bajo su responsabilidad se elaboraron una serie de recomendaciones prácticas
dirigidas al Secretario General sobre cómo mejorar las relaciones de las Naciones
Unidas con la sociedad civil, así como con el sector privado y los parlamentos. Ante la
treintena de propuestas de reforma y mejora que contiene el Informe Cardoso, se
hace preciso fortalecer el sistema con el fin de facilitar esa interacción y también se
hace necesario que Naciones Unidas no se encierre sobre sí misma sino que pase a
512
MENDE, Tibor, op. cit., 247 pp. Para mayor detalle sobre este punto, se recomienda
revisar el Capítulo 7 de la presente obra y que se refiere a las grandes transformaciones del
sistema político mundial y su impacto en la organización y la cooperación internacionales.
513
Doc. A/57/387 y Corr. 1 (Fortalecimiento de las Naciones Unidas: un programa para
profundizar el cambio).
514
El Grupo presidido por Fernando Enrique Cardoso (Brasil) se integró por Bagher Asadi
(República Islámico de Irán), Manuel Castells (España), Birgitta Dahl (Suecia), Peggy Dulany
(USA), André Erdös (Hungría), Juan Mayr (Colombia), Malini Mehra (India), Kimi Naidoo
(Sudáfrica), Mary Racelis (Filipinas), Prakash Ratilal (Mozambique) y Aminata Traoré (Mali).
ser una organización “proyectada hacia el exterior”, con el fin de aprovechar más su
función de coordinadora a nivel mundial de los distintos grupos interesados. Incluso,
se destacó la importancia de aplicar la fórmula Arria,515 en el seno del Consejo de
Seguridad y se reconoció que este órgano, durante estos últimos años, había tomado
varias iniciativas en este sentido consultando a las ONG; recordando que en 2004 lo
había hecho en dos ocasiones.516
Al respecto, creemos que debería mejorarse el sistema de acreditación con el fin
de que las ONG acreditadas puedan participar en todos los foros de las Naciones
Unidas y la necesidad de asignar a un Comité de la Asamblea General la
responsabilidad de examinar todas las solicitudes de acreditación, ya que si bien el
artículo 71 de la Carta permite al ECOSOC hacer los arreglos adecuados para celebrar
consultas con ONG, la Carta no designa ningún mecanismo ni órgano concreto para
la acreditación de las mismas. Además, aunque de conformidad con la Resolución 3
(II) del Consejo Económico y Social (21 de junio de 1946), el Comité encargado de las
ONG es el órgano intergubernamental que se encarga de examinar las solicitudes de
reconocimiento por el Consejo como entidad de carácter consultivo, indica que la
Asamblea, si así lo decide, podría adoptar un sistema único de acreditación y asumir
la responsabilidad de éste.
Sin embargo, el actual Secretario General ha dejado bien claro que, en relación
con las obligaciones y responsabilidades de las ONG que han sido reconocidas por
las Naciones Unidas, un gran número de ellas no cumplen con el requisito de presentar
informes cuatrienales sobre sus actividades, ni concretan qué relación guardan con
las metas y objetivos generales de la sociedad internacional. De ahí, que se apunte la
idea de proponer a los Estados miembros la posibilidad de elaborar un código de
conducta como instrumento para asegurar que las ONG se comprometan con la
consecución de los objetivos de la Carta.
14.2.9. Desarrollo efectivo y aplicación del derecho internacional humanitario y del

derecho internacional de los derechos humanos
En estos dos grandes campos del derecho internacional, el esfuerzo desarrollado por
Naciones Unidas ha sido importante, pero palpablemente insuficiente por el gran atraso
histórico de los derechos fundamentales del hombre, todavía poco respetados, al
igual que el derecho de las naciones a disponer de ellas mismas y la autodeterminación
de los pueblos, como los palestinos, kurdos, vascos, bosnios, timores, serbios,
armenios, chechenios, croatas, catalanes, quebequenses, tutsis, hutus, y tantas otras
minorías y grupos étnicos que viven en condiciones de no reconocimiento y
515
La Fórmula Arria consiste en llevar a cabo reuniones oficiosas convocadas y acogidas
por uno de los miembros del Consejo de Seguridad en las que participan una o más ONG o
expertos pero en las que no se levanta acta.
516
Durante el año 2004 el Consejo de Seguridad ha invitado a representantes de ONG y del
sector empresarial a participar en dos debates abiertos: uno sobre la función de las empresas
en la prevención de conflictos, el mantenimiento de la paz y la consolidación de la paz después
del conflicto y otro sobre la función de la sociedad civil en la labor de consolidación de la paz
después del conflicto.
vulnerabilidad. Aquí la reforma debe ser total porque afecta al desarrollo y esencia
del hombre mismo, amén de que debe impulsarse, precisamente, los derechos políticos
y sociales de las minorías y grupos étnicos y llevar hasta sus últimas consecuencias
la Declaración Universal de los Pueblos Indios, recientemente adoptada por mayoría
en el seno de las Naciones Unidas (2007). También se debe recuperar la observancia
y aplicación del derecho internacional humanitario a todos los conflictos que ocurran
en el escenario mundial y promover, por todos los medios posibles, que los Estados
se apeguen a dicha normativa (leyes y costumbres) para la regulación y humanización
de las guerras y otro tipo de diferendos armados.
Por su parte, se deben revisar a fondo los métodos de trabajo de la Comisión de
Derechos Humanos. En efecto, como ha señalado el Grupo de Alto Nivel, la Comisión
de Derechos Humanos del Sistema ONU ha perdido credibilidad y profesionalismo, lo
que ha redundado en desmedro de su capacidad para desempeñar sus funciones. En
otros medios diplomáticos se insiste también en que no es posible que Estados que
carecen de un compromiso demostrado con la promoción y la protección de los
derechos humanos procedan a establecer normas para afianzarlos; se observa que
en los últimos años ha habido países que se han hecho partes de la Comisión no para
afianzar los derechos humanos sino para protegerse contra críticas o para criticar a
otros. Es claro entonces, que este órgano no puede ser creíble si se considera que
aplica dos medidas distintas cuando se trata de cuestiones de derechos humanos.
Ello implica, necesariamente, una reforma a fondo de la Comisión de Derechos
Humanos, donde uno de sus temas clave, es la de su composición, ya que la elección
como miembros de la Comisión de determinados Estados, que no cumplen con sus
obligaciones de garantizar la defensa y protección de los derechos humanos, ha
generado grandes tensiones de carácter político y que se hayan desvirtuado los
objetivos y funciones de la misma. Hoy existe consenso en cuanto a que la solución
para que exista un verdadero sistema de protección de los derechos humanos en el
marco de las Naciones Unidas, no está en modificar el modelo de la Comisión, ni
hacer que retorne a su original sistema de funcionamiento en el seno del ECOSOC,
sino por el contrario alejarlo de su férula e independizarlo convirtiéndolo en un Consejo
de los Derechos Humanos que logre funcionar a la par del ECOSOC y del Consejo de
Seguridad, avalado como tal por la propia Carta de la ONU.
14.2.10. Resolución de la controversia entre “derecho de injerencia” y “jurisdicción

interna” de los Estados
La doctrina del derecho de injerencia percibe a la jurisdicción soberana interna como

un ‘caparazón’, una maniobra o pantalla del Estado para sustraerse de su deber de
cumplir con su responsabilidad y obligaciones internacionales; mientras que la doctrina
de la jurisdicción interna, en cambio, percibe al derecho de injerencia, no como un
derecho sino como un acto de fuerza, una forma de intervencionismo –hegemónico o
no– encubierto de un ropaje de acción multilateral colectiva y legal. Al respecto, se ha
propuesto incluso reformar el Principio 7º Artículo 2 de la Carta que desautoriza a la
ONU a intervenir en asuntos internos de los Estados. El cambio sugerido radica en
que las Naciones Unidas no intervendrán en los asuntos que de acuerdo a la propia
Carta, según la interpretación que de ella den los órganos competentes de la
Organización, sean demostrablemente de la jurisdicción interna de los miembros. En
este sentido, conforme a este planteamiento, sólo la ONU tendría el derecho de injerir
en un Estado por razones humanitarias. Este debate apenas comienza.517
14.2.11. Inclusión de micro-Estados, minorías nacionales y organizaciones regionales

al sistema convencional
Durante muchos años apareció en la agenda de discusión de las Naciones Unidas el

tema de la inclusión en el Sistema de los llamados micro-Estados o Estados con
subjetividad jurídica internacional parcial, al igual que las minorías nacionales y las
organizaciones regionales. En el primer caso, sabemos que no deben ser confundidos
con los Estados con capacidad de obrar limitada (como las entidades federativas o
estados federados), pues eran Estados que gozaban de plena subjetividad jurídica
internacional, pero por razón de un tratado internacional, ésta se ve limitada. También
puede darse esta figura en el supuesto de los Estados protegidos, cuya capacidad
puede quedar limitada a favor de un tercer Estado. Quienes argumentaban a favor de
su incorporación formal a la ONU partían, entre otros criterios, del hecho de que en el
supuesto de los Microestados, la relación se da entre dos sujetos de derecho
internacional distintos pero con independencia diferenciada. Los casos históricos de
esta modalidad estatal son bien conocidos: San Marino, Liechtenstein, Mónaco, An-
dorra, Luxemburgo, Malta, entre otros. Lo interesante es que con el paso del tiempo
este asunto fue cobrando fuerza y, con el apoyo de los miembros permanentes del
Consejo de Seguridad, se logró que poco después del 50 Aniversario de la
Organización (1989), la Asamblea General comenzara a admitir a estos sujetos atípicos
del derecho internacional en calidad de miembros asociados.518
En lo que respecta a los demás sujetos, por un lado las minorías nacionales no
reconocidas como tales por el derecho internacional, y las organizaciones regionales
que sí gozan de tal reconocimiento jurídico, mismo que está consagrado en la propia
Carta de las Naciones Unidas, hasta ahora parece sobresalir la opinión de asociarlos
otorgándoles un status determinado (aun no aclarado), con derecho de presencia y
voz, pero no así de voto (Artículo 4 de la Carta).
14.2.12. Votación por representación proporcional
El actual artículo 18 de la Carta concede un solo voto a cada miembro de la Asamblea

General. Algunos estudiosos, como el maestro y colega Modesto Seara Vázquez,
han llegado a sugerir enmiendas que han suscitado polémica e inquietud en el ámbito
internacional: por ejemplo, él propone que cada miembro de la Asamblea General
tenga un numero de votos proporcional a su población, territorio y producto nacional
bruto; en concreto, un voto por cada 50 millones de habitantes o fracción, “más otro
voto por cada millón de kilómetros cuadrados o fracción, más un voto por cada mil
517
SEARA, Vázquez, Modesto, “La discusión ociosa: No Intervención o Derecho de
Injerencia”, en Velázquez Elizarrarás, Juan Carlos, coord., Nuevos Desarrollos Temáticos para
el Estudio del Derecho Internacional Público, FCPS, UNAM, México, 2004, pp. 13-30.
518
Micro-Estados tradicionales como Mónaco, Luxemburgo, San Marino y Liechtenstein
forman parte de las Naciones Unidas desde comienzos de la década de los noventa del siglo
pasado. Consúltese: Almanaque Mundial (2004 y 2005) y la Guía Mundial (2003 y 2005).
millones de PNB por fracción”. Cada diez años, la distribución de votos será objeto de
revisión por la Asamblea General.519 Al respecto, cabe señalar que distintos pensadores
y operadores de la política internacional consideran que, en la práctica, para muchas
poblaciones esta propuesta parece reducirse a que los Estados grandes tenderán así
a engrandecerse más y los pequeños siempre serán pequeños; pues, a fin de cuentas,
los que tendrían mayor privilegio ‘político-electoral’ internacional serían los Estados
más poblados, los de mayor extensión territorial y los económicamente más
desarrollados. En esta perspectiva, es evidente que la adopción de un sistema de
votación como el señalado, encaja a la perfección en las pretensiones, perspectiva y
posicionamiento político regional y mundial de las potencias emergentes, como China,
India y Brasil que aúnan enormes espacios territoriales y cuantiosas poblaciones.
14.2.13. Regulación de adeudos estatales al presupuesto de la ONU
La aguda crisis financiera de la organización es un asunto sumamente comentado.

Algunas fuentes hablan de una cartera vencida que oscila entre 3,500 y 4,500 millones
de dólares. La notoria estrechez económica está provocando el constreñimiento político
y la reducción del margen de maniobra real de todo el Sistema. El Artículo 19 de la
Carta es muy preciso en cuanto a la mora de pago de las cuotas para los gastos del
máximo organismo, pero desgraciadamente no se cumple ni se aplica. Ciertas
opiniones de los sectores gubernamentales anglosajones han llegado a proponer,
que se imponga al deudor la obligación de pagar los intereses correspondientes
aplicándose la tasa de interés en vigor, en el país de que se trate. En el punto 14.6
ahondaremos a este respecto.520
14.2.14. Solución definitiva al estatus de los territorios No Autónomos, Extinción del

régimen de administración fiduciaria y del órgano responsable (CAF) y su sustitución
por un régimen de protección internacional
La demanda universal es que la Organización finiquite el asunto de la

descolonización política que se inició hace cincuenta años. Concretamente se solicita
eliminar o modificar de fondo el artículo 73 de la Carta, introduciéndole conceptos
imprescindibles como la autodeterminación, la libre expresión de la voluntad de los
pueblos y el aseguramiento de esta libertad a través de la celebración de referendos
internacionales o procesos de consultas populares bajo los auspicios de Naciones
Unidas. Esto implicaría en la práctica extinguir jurídicamente el contenido de los
actuales Capítulos XII y XIII de la Carta (artículos del 75 al 91). Se presentan entonces
dos caminos alternativos o complementarios, según sea la voluntad política de los
actores y las circunstancias del momento: a) reorientación de los recursos que se
ahorrarían hacia metas del desarrollo y contingencias y, b) institucionalización de un
régimen de protección internacional. Tal protección favorecería a los Estados bajo
condiciones de desastre natural, guerra civil, hostigamiento a las poblaciones,
519
SEARA, Vázquez, Modesto, Una nueva Carta de Naciones Unidas, Editado por la
Universidad Tecnológica de la Mixteca (UTM), Oaxaca, México, 1993, p. 34.
520
Ver por ejemplo a: STOESSINGER, J., (ed.), Financing the United Nations System, The
Brookings Institution, Washington, 1964, p. 245.
destrucción de la infraestructura económica, quebrantamiento grave de la paz,

etcétera.521
Hay en efecto ciertos anacronismos que deberán eliminarse de la letra de la Carta,
como las disposiciones relativas al Régimen y al Consejo de Administración Fiduciaria
(CAF) o las referencias al Comité de Estado Mayor o la catalogación de “Estados
enemigos”, que denotan concomitancias con los finales de la Segunda Guerra Mundial
y que son una evidencia más de que la Carta debe actualizarse de manera seria y
puntual. En nuestra apreciación, los citados Capítulos XII y XIII deberán reformarse y
adaptarse a las nuevas circunstancias del mundo y las demandas ingentes de la
sociedad internacional, como una deuda pendiente del compromiso que se adquirió
desde 1960 con la Resolución 1560 sobre la descolonización, como prioridad de la
agenda política internacional. Así, además del régimen de protección internacional
que hemos sugerido, se debe dar un nuevo contenido a sendos Capítulos del
Instrumento de tal modo que el régimen de fideicomisos y el CAF fuesen sustituidos
por una serie de principios y normas sobre medio ambiente y desarrollo sostenible,
de un lado y, de otro, una estructura institucional con competencias en estas materias:
un Consejo de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo, por ejemplo.
14.2.15. Establecimiento de un verdadero sistema judicial internacional de carácter

integral
A reserva de que hemos dedicado el apartado quinto del presente Capítulo a la reforma
del sistema judicial internacional y de su cabeza la CIJ, baste señalar en este punto
que el proceso de cambio que se propone al sistema organizacional en general
implicaría, entre otras medidas, la restricción del uso arbitrario irracional de la cláusula
facultativa de jurisdicción obligatoria, la apertura de la competencia consultiva y
contenciosa a los organismos internacionales, el desarrollo doctrinal y afianzamiento
del derecho internacional jurisdiccional, la ampliación y representación equitativa de
20 jueces en lugar de 15, la creación de cuatro cortes regionales con cinco jueces
cada una y el reforzamiento y ampliación jurisdiccional de la Corte Penal Internacional
(CPI), junto con su Estatuto y reglamentos sustantivos, extendiendo su competencia,
por ejemplo, a los crímenes de narcotráfico y terrorismo.522
14.2.16. Reforma del sistema monetario internacional
La reforma al sistema monetario internacional ha constituido uno de los temas más

recurrentes en el ámbito de las Naciones Unidas, a partir de la década de los sesentas
cuando comenzaron a generalizarse las crisis del sistémicas y orgánicas del modelo
capitalista prevaleciente, en los rubros particulares –y altamente sensibles– de las
521
Seara Vázquez, Ibidem, pp. 35-36.
522
Aunque no precisamente como un logro de la reforma del sistema de Naciones Unidas,
esta propuesta ha sido felizmente realizada. La Corte Penal Internacional se constituyó como
un órgano autónomo de la ONU, con su propio Estatuto (Roma), sus Elementos de los Crímenes
y sus Reglas de Procedimiento y Prueba, en julio de 1998, entrando en funciones, una vez
depositada la ratificación número 60, en julio de 2002. México firmó el Estatuto en septiembre
de 2000 y lo aprobó por vía del Senado en junio de 2005.
monedas y las finanzas internacionales. Este largo proceso de remodelación del

sistema monetario fue cercanamente apoyado por la Conferencia de Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) desde su primera reunión en 1964. Además
han quedado involucrados los organismos creados en la determinante Conferencia
de Bretton Woods de 1944, comandados por el FMI, el Grupo Banco Mundial y los
bancos regionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
La amplitud de las reformas propuestas rebasa por mucho, tiempo y espacio
institucionales. En particular, la reestructuración general del FMI constituye un libro
aparte, cuyos principales capítulos serían: a) el inflexible y discriminatorio sistema gen-
eral de votación (‘censitaria’); b) las garantías estatales de convertibilidad monetaria; c)
las técnicas de supervisión multilateral y las Cartas de intención; d) la monopolización
de los instrumentos monetarios como los Derechos Especiales de Giro (DEG); e) la
adopción y aplicación de salvaguardas que protejan a los Estados subdesarrollados de
las crisis económicas; f) la negociación y manejo adecuado del excesivo endeudamiento
externo de los Estados de todos niveles; g) la democratización estructural y funcional;
h) la recomposición de las deudas públicas externas estatales; i) la falta de garantía de
convertibilidad de monedas duras como el dólar estadounidense; j) las negociaciones
colectivas; k) la revaloración del oro como activo de reserva de creciente aceptación,
entre otros aspectos torales más, como la reglamentación de moratorias y devaluaciones
en tanto que decisiones de Estado que se estimen necesarias para la estabilidad nacional
e internacional.523 Como se puede observar, se trata de uno de los procesos de
transformación más complejos y politizados de todos los que componen la reforma del
sistema de Naciones Unidas.
14.2.17. Provisión al Secretario General de la ONU de mayores facultades políticas,

autoridad real y margen personal de maniobra
Dada su importancia en el esquema general de la reforma a la ONU, hemos dedicado

el apartado tercero del presente Capítulo a revisar el fortalecimiento de la Secretaría
y la recuperación del rol político del Secretario General, como componentes básicos
de dicho proceso general. Sólo como adelanto, mencionaremos que el propósito de
estas iniciativas radica en elevar la calidad y protagonismo decisorio del máximo
funcionario internacional. Lo que se busca es mayor descentralización de sus
atribuciones administrativas para no distraerlo innecesariamente del ejercicio de su
vocación política primordial que es la de constituirse en un verdadero líder de consulta
y orientación y tomador de altas decisiones políticas de la sociedad internacional. El
Secretario debe ser también un formador y orientador de la opinión publica
internacional. Estamos ciertos que únicamente su autonomía e independencia respecto
de los hilos de poder político, la política de potencia y las hegemonías, podrá garantizar
su poder de convocatoria, su credibilidad y aceptación general.524
523
Informes Anuales del Fondo Monetario Internacional 1995 a 2004. Consúltese en biblioteca
del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM. Igualmente son útiles los informes
anuales del Banco de México (1999 a 2008) en la Biblioteca del propio cuerpo financiero-
monetario.
524
VIRALLY, Michel, “El papel político del secretario general de las Naciones Unidas”, en el
libro del mismo autor El devenir del derecho internacional, FCE, México, 1998, pp. 332-373.
14.2.18. Legislación internacional más completa y expedita
Este importante aspecto de la reforma sistémica lo abordamos con más detalle en el

apartado cuarto del presente Capítulo relativo al Sistema de Naciones Unidas frente
a la necesidad de un nuevo proceso legislativo internacional. Esta propuesta de
transformación está directamente relacionada con la edificación del nuevo orden
jurídico internacional. Los actuales mecanismos legislativos constituyen muchas veces
verdaderos lastres para la necesaria y permanente actualización del derecho
internacional, retardando seriamente su sincronización con la dinámica mundial. La
Naciones Unidas son responsables directas de esta magna tarea de codificación y
evolución progresiva de convenciones y tratados multilaterales. Se propone la apertura
de criterios clásicos para incorporar al soft law y a las resoluciones de organismos
internacionales como fuentes del derecho internacional moderno. Asimismo, se busca
la ampliación, vertical y horizontal, de la Comisión de Derecho Internacional y la
creación de unidades especializadas en el estudio y desarrollo de las diferentes
ramificaciones del derecho de gentes. La elaboración de la norma debe ser rápida,
consensual y directa para eliminar las siempre inconvenientes lagunas, vacíos e
inconsistencias de la ley internacional y de la norma consuetudinaria.
14.2.19. Reorganización del trabajo burocrático internacional, desburocratización

general y eficientización administrativa
Numerosas han sido las iniciativas que se han perfilado en este sentido. Los servidores
públicos internacionales reflejan, tarde o temprano, los vicios de las estructuras
burocráticas nacionales y en las últimas décadas han aumentado en número de manera
vertiginosa, aunque no en calidad y capacitación integral. Se requiere de una reforma
administrativa a fondo y de un uso racional y estratégico de los escasos recursos
disponibles. La ONU ha devenido un ente sobre-administrado –mal administrado en
realidad– pues en teoría, el número de los hombres de oficina y directivos debe ser
poco costoso y proporcional al tamaño e importancia de la organización de que se
trate. Los compulsivos criterios de contratación de personal han casi saturado la
capacidad de respuesta y racionalidad de casi todo el sistema de Naciones Unidas.
En este sentido, entre otros rubros a atender con prioridad, vale la pena mencionar la
recuperación y reorganización del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas
(TANU)
Paralelamente, aunque la Organización ha establecido una especie de derecho
internacional de los servicios civiles, es decir, de las condiciones jurídicas que rigen
los servicios del personal de organismos internacionales de dentro y fuera del Sistema,
falta aún mucho por hacer. Por parte de la OIT y de los tribunales administrativos de la
ONU, se han producido un buen conjunto de precedentes en materia laboral
internacional, pero los trabajos tienden a estancarse porque actualmente han dejado
de ser prioritarios. Se requiere un autentico régimen de protección a los empleados
internacionales contra bajos salarios, despidos o castigos injustos, impuestos a causa
de fuertes presiones políticas que ejercen los miembros principales de las Naciones
Unidas. Se debe instrumentar una mecánica que rescate y consolide los derechos
laborales consagrados, y que no disfrutan los burócratas internacionales: libertad de
asociación, derecho a la huelga, sindicalización, condiciones óptimas de trabajo,
sistemas de ahorro para el retiro, jubilación digna y bien remunerada, escalafón

profesionalizante, entre los principales.
Retrocediendo un poco, recordemos que entre las diversas medidas propuestas
en el Informe de 1997 está la aplicación de una reforma detallada de las políticas y
prácticas de recursos humanos (servicio público internacional), a fin de que todos los
funcionarios tuviesen las cualificaciones necesarias y disfrutasen de las condiciones
necesarias para desempeñar sus funciones de modo eficaz. Ante tan ambicioso
conjunto de medidas de renovación de las Naciones Unidas, la verdad es que la
Asamblea General lo recogió sin excesivo entusiasmo, limitándose a recibir el Informe
con beneplácito, exhortar de nuevo al Secretario General para que, al aplicar las
medidas, tuviese en cuenta las opiniones y observaciones de los Estados miembros,
y destacar que las medidas propuestas se aplicaran respetando plenamente los
mandatos y las resoluciones pertinentes de la Asamblea General. No podría faltar el
formalismo y en la resolución 52/12 A del máximo foro se iniciaba con la retórica de la
afirmación de la “determinación de fortalecer la función, la capacidad, la eficacia y la
eficiencia de las Naciones Unidas”. Aunque en 1998 el Secretario General presentó
un nuevo Informe sobre el estado de aplicación de las medidas propuestas, el impulso
político para la renovación de las Naciones Unidas perdía fuelle, más allá del que
pudiera aportar el propio Secretario General. Una nueva etapa y un nuevo impulso se
proyectaron en el año 2000 cuando el Secretario General presentó su Informe con
ocasión de la Cumbre del Milenio, cuya convocatoria, de otra parte, era colofón de las
propuestas formuladas por Kofi Annan en 1997.
Se puede entender que todo ello evidencia las realidades fácticas en relación con
los recursos humanos de la Organización y significa claramente que se sigue tratando
de un objetivo definido a alcanzar.525 En otras palabras, y a la luz de la experiencia
habida, debe reforzarse, a todos los niveles del personal, la utilización de verdaderos
métodos competitivos para el acceso a la función pública internacional. Pero, además
de recordar estos principios, el Secretario General debe reformular e insistir en una
recomendación concreta a la Asamblea, para que se le confiera “la autoridad y los
recursos necesarios para ofrecer a los funcionarios, a título excepcional, una
gratificación por retiro voluntario a fin de renovar y reorientar al personal para atender
las necesidades actuales”.526 En otras palabras, es el Secretario General el principal
encargado de expresar claramente la urgente necesidad de que se programe un relevo
generacional, serio, riguroso y a fondo, como único medio de mejorar la eficiencia del
personal y su adaptación a las nuevas necesidades, y quizás también de empeñarse
en buscar nuevos ímpetus, nueva sangre para la Organización que, sin duda, está
experimentado fatiga, acartonamiento, y distintas y variadas patologías organizativas
y de medios materiales y humanos.
Finalmente, cabe subrayar que en distintos documentos de la última década (2000-
2010), se acoge la propuesta de “aplicar una gratificación por retiro voluntario que se
aplicaría por una sola vez para modernizar y mejorar la estructura y la calidad del
525
Y así se indica en el Proyecto de documento final cuando se apoya “plenamente al
Secretario General en su objetivo de alcanzar el más alto grado de eficiencia, competencia,
integridad, comportamiento ético, transparencia y rendición de cuentas de la Secretaría”
(Documento A/59/HLPM/CRP.1, párr. 90).
526
Ibidem, parr. 93.
personal” y se requiere al Secretario General que prepare una propuesta para que la
Asamblea General adopte una decisión al respecto en sus períodos de sesiones,
aunque hasta ahora ha habido sólo silencio al respecto.
14.2.20. Recuperación e incorporación efectiva de la “variable ambiental” en la toma

de decisiones políticas y económicas
Como parte de un fenómeno creciente en los últimos lustros, numerosas deliberaciones

realizadas bajo el cobijo de diferentes reuniones internacionales auspiciadas por la
ONU, han concluido en que el insumo ecológico o variable ambiental debe aparecer
en los planes, proyectos, programas y en la toma de decisiones políticas, económicas
y sociales del Sistema de Naciones Unidas a todos sus niveles. En algunas de las
últimas grandes Cumbres patrocinadas por la ONU: Río de Janeiro sobre Medio
Ambiente y Desarrollo (1992), Viena sobre Derechos Humanos (1993), El Cairo sobre
Población Mundial (1994), Copenhague sobre Desarrollo Social (1995), Johannesburgo
sobre Ambiente Mundial (2002); las Cumbres económicas de Davos (2005 a la fecha),
la de Cancún, México sobre Cambio Climático (2010), entre otras, se ha hecho presente
la denuncia del agravamiento de los agentes destructores del medio ambiente
planetario y la urgente necesidad de elaborar un plan mundial de estrategias y acciones
inmediatas para contrarrestarlos.527
En los últimos años la introducción de este principio se ha hecho imprescindible,
debido a que los Estados toman cada vez mayor conciencia de los problemas
ecológicos e incluyen en sus agendas, tanto de política nacional como exterior, temas
de este tipo. En este principio está presente a su vez el mega principio de ubicuidad,
el cual instaura la comprensión amplia y ubicua de la protección ambiental, por lo que
debe ser considerado e incluido en todas las políticas, en todo momento y en todo
lugar. En la actualidad se considera que una legislación racional del medio ambiente
es una tarea de orden global que abarca a la sociedad entera, es decir, agencias
internacionales, Estados, gobiernos, ONG e individuos. El principio también significa
que toda decisión sobre cualquier asunto, tiene un sustrato ecológico o una repercusión
ambiental, por lo que la política ambiental debe ser considerada como parte de la
política general; en otras palabras, la variable ambiental es fundamental en la toma
de decisiones nacionales e internacionales.
En materia de Tratados, principalmente los multilaterales signados y registrados
ante la Secretaría de la ONU que son prácticamente todos, destacando los de contenido
económico como los de libre comercio, inversiones e integración económica y comercial,
tienen un acervo importante de disposiciones incluyentes de la variable ambiental.
14.2.21. Reestructuración de los organismos del Sistema establecidos para el

desarrollo económico y social internacional
Hace casi dos décadas, al inaugurar la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social, el
Secretario General Bouthros Ghali denunció la falta de un nuevo contrato social a
527
MAZA, Enrique: “El Neoliberalismo, el sistema de mercado y la deuda salieron ilesos de
Copenhague. Las ONG emergen ante la ONU y exigen centrar el desarrollo en la gente”, en
Proceso Internacional, Revista Proceso, núm. 960, 27 de marzo de 1995, pp. 52-55, México.
nivel global, por lo que se requirió a los jefes de Estado realicen compromisos firmes
que confronten verdaderamente los grandes problemas sociales (pobreza, desempleo,
marginación) con un desarrollo centrado en el hombre. Se trata asimismo de plasmar
en los hechos el rol que tiene la sociedad internacional civil en la promoción del
desarrollo social. Hoy es indubitable que las fuerzas del mercado, por sí solas, son
incapaces de promover el desarrollo económico y social; que la globalización de los
problemas afecta a todas las naciones, ricas, medianas y pobres; y, que, justamente,
se requiere la globalización de las respuestas. Resulta urgente pues, un
replanteamiento serio de las funciones y programas de los organismos encargados
del desarrollo económico y social internacional, partiendo del hecho de que el reto no
son los recursos, sino las prioridades y que, sin lugar a dudas, el excesivo consumo
de las naciones industrializadas, es una causa fundamental de la desviación del
desarrollo, tanto en los países pobres como en los ricos.
Como antes decíamos, no solamente se trata de plantear la reforma del Consejo
de Seguridad, ya que también existen otras cuestiones que deberían tenerse en
cuenta. Así, el ECOSOC deberá ser revisado y, también, fortalecido con el fin que
pueda cumplir con los cometidos que le asigna la Carta, ya que, en el marco del
actual fenómeno de globalización, un ECOSOC venido a menos no cubre las
expectativas que se le atribuyeron en su diseño original. Habrá que fomentar una
mayor interrelación entre este importante órgano de las Naciones Unidas, las
instituciones de Bretton Woods y la OMC con el fin de que se pueda apoyar con una
mayor eficacia a los países en vías de desarrollo. Hace más de tres lustros, con
ocasión de la celebración del quincuagésimo aniversario del Sistema, el profesor
Carrillo Salcedo, reflexionaba sobre las reformas de la Organización, y en relación
con el reforzamiento del ECOSOC apuntaba que a pesar de la escasa atención que
los gobiernos le dedican, este órgano principal e intergubernamental, podría ser
mejor que el G-7 y que las instituciones de Bretton Woods, como instancia de
negociación para defender los intereses comunes y adoptar concertadamente
políticas colectivas, capaces de resistir la arbitrariedad de los movimientos de
capitales y los abusos de las leyes del mercado.
No debe olvidarse que la Declaración del Milenio destaca que la tarea fundamen-
tal a la que hoy nos enfrentamos es conseguir que la mundialización se convierta en
una fuerza positiva para todos los habitantes del mundo, ya que, si bien ofrece grandes
posibilidades, en la actualidad sus costos y beneficios se distribuyen de forma muy
desigual. Por ello se reconoce que los países en desarrollo y los países con economías
en transición tienen dificultades especiales para hacer frente a este problema funda-
mental. De ahí que, entre las propuestas que circulan, está la de celebrar un Foro
bienal de Alto Nivel sobre la Cooperación para el Desarrollo. Estas y otras iniciativas
son las que deben apuntalar la reforma de Naciones Unidas en el rubro vital del
desarrollo internacional.
14.2.22. Erradicación de yuxtaposición de funciones y duplicidad de acciones de los

organismos especializados de Naciones Unidas.
Ya hemos dedicado algunas reflexiones a este problema en anteriores

contribuciones donde nos hemos referido a la precaria coordinación del incipiente
gobierno internacional, y las grandes dificultades para que éste se constituya y
consolide.528 Pero el asunto a resolver aquí no es tan solo evitar duplicaciones

desgastantes y derrochadoras, sino que la reforma apunta a obtener una definición
clara de la responsabilidad de cada organismo en campos particulares de su
competencia y consultas regulares destinadas a establecer un orden consciente y
deliberado y relaciones apropiadas entre las diversas actividades del gobierno
internacional, constituido por la organización universal. En otros términos, existen
hoy múltiples servicios comunes, pero no normas ni reglas comunes, ni un patrón de
prioridades mundiales entre una multiplicidad de programas. La meta básica será,
entonces, la de constituir un plan general de funciones y servicios para todo el sistema
de Naciones Unidas.
Pero lo cierto es que esta completa transformación tampoco se propone en ninguno
de los grandes Informes presentados hasta ahora por el Secretario General, y parece
estar muy lejos de ser realista su ejecución en el actual estadio de la Organización y
a la luz de lo que hemos analizado sobre las voluntades políticas de los Estados
miembros al respecto; lo cual, resulta especialmente relevante en relación con la
dimensión de la necesaria “coherencia” del sistema. A esta dimensión, que afecta a
toda la Organización, se dedicó un apartado específico del Informe de 2005 (antes
del primer quinquenio de la Declaración del Milenio), en el que el Secretario General
subraya que el Sistema, en su conjunto, no presta todavía servicios de la forma
coherente y eficaz que necesita y merece la ciudadanía mundial. A juicio del Secretario
General, aunque la Organización “cuenta con unas estructuras más racionales, unos
métodos de trabajo más eficaces y una mejor coordinación de sus distintos programas”,
debe lograrse todavía una mayor coherencia en el sistema de las Naciones Unidas
en su totalidad.
Además, consideramos, debe lograrse una mayor coherencia entre los distintos
representantes y las diferentes actividades de las Naciones Unidas en cada país, a
cuyo efecto se apunta el papel de liderazgo en el plano nacional de los coordinadores
residentes, que deberían contar con recursos y competencias suficientes; es decir,
pese a las numerosas ocasiones en que se ha planteado el tema, se evidencian de
nuevo las deficiencias y la necesidad de seguir fortaleciendo la función de los
coordinadores residentes, “otorgándoles más autoridad para que puedan mejorar su
labor de coordinación”.529 La coordinación de altura es esencial para todos los
componentes del Sistema, pero es particularmente relevante para el accionar de los
organismos regionales y los especializados.
Pero tal congruencia ha de proceder, sin duda, de varias direcciones y por ello los
dos últimos secretarios generales han pedido también a los Estados miembros que
coordinen a sus representantes ante los órganos rectores de los distintos organismos
del complejo, para asegurarse que las naciones sigan una política coherente al asignar
mandatos y recursos en todo el sistema. Ello, porque de alguna manera, desde esta
perspectiva de coherencia global del sistema, el problema tiene su origen en la
asignación de mandatos, más aún si no se dota de suficientes recursos a estos
528
Ver el Capítulo 8 del presente texto dedicado a la organización internacional y el sistema
político mundial: un binomio de coordinación para un gobierno internacional.
529
La administración del sistema de coordinadores residentes debe seguir siendo, a juicio
del Secretario General, responsabilidad del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
mandatos. En este sentido, es evidente que los Estados deberían evitar mandatos
duplicados o solapados, aprovechar las ventajas comparativas de cada organización
y buscar las sinergias y las varias complementariedades, lo que además de ser mucho
más racional en términos materiales, resulta también más eficiente en el manejo de
recursos financieros.
Ahora bien, frente a la importante dimensión de este doble problema –de mandatos
y de recursos–, la Secretaría evidencia las debilidades en la coordinación de todo el
sistema de las Naciones Unidas, con su multiplicidad de fondos, programas, entidades
y organismos especializados, al formular como única recomendación propuesta a los
Jefes de Estado y de Gobierno que “aseguren una mayor coherencia en todo el sistema
resolviendo coordinar a sus representantes en los órganos rectores de los distintos
organismos humanitarios y de desarrollo para cerciorarse de que sigan una política
coherente al asignar mandatos y recursos en todo el sistema”. 530
14.3. Fortalecimiento de la Secretaría y del rol político del Secretario

General
En lo esencial, las propuestas sobre la nueva arquitectura institucional se refieren a la

Asamblea General y a los “Consejos”, expresión bajo la que la Secretaría General
agrupa sus recomendaciones para la reforma tanto del Consejo de Seguridad como
del ECOSOC como, en su caso, respecto del propuesto Consejo de los Derechos
Humanos. Pero junto a estas dimensiones políticas e institucionales, de gran alcance
y que seguramente inspirarán algunas de la decisiones que podrían adoptar los Jefes
de Estado y de Gobierno en sus próximas reuniones de 2011-2015, hay otro aspecto
que por lo general se mantiene oculto, pero que tiene una importancia práctica y
política relevante, el cual está constituido por las propuestas sobre reformas en la
Secretaría que, indudablemente, han de servir para fortalecer y mejorar la eficacia y
la coherencia del conjunto del sistema de las Naciones Unidas. Se trata asimismo de
una necesidad ineludible, pues tanto Kofi Annan como Ban Ki-moon, continúan
arrastrando dinámicas y procesos que no facilitan la labor de las Naciones Unidas.
Aunque el primero, quizás el más activo de todos los secretarios generales hasta la
fecha (las bases las puso Bouthros Ghali), lo sintetizó en su Informe de 2005, al
señalar que “una Secretaría competente y eficaz es indispensable para la labor de las
Naciones Unidas”.
530
Informe del Secretario General, Kofi Anan, marzo de 2005, p. 12. Ante este doble problema
central, el Secretario General formula también sus recomendaciones de manera separada. Por
lo que respecta a los mandatos señala que “las diferencias en la estructura de gestión de las
numerosas partes del sistema, la superposición de mandatos y los mandatos que responden a
prioridades anteriores”, redundan en perjuicio de la eficacia de las Naciones Unidas. De ahí
que, como ya había hecho en anteriores ocasiones, el Secretario General pretenda asegurar
que “los mandatos de la Organización se mantengan actualizados” y, a tal fin, pide a la Asamblea
General que “examine todos los mandatos de más de cinco años para comprobar si las actividades
previstas siguen siendo en verdad necesarias y si los recursos asignados para su realización
pueden redistribuirse para responder a nuevos desafíos”.
Como es sabido, en el contexto de la Carta de las Naciones Unidas, uno de sus

seis órganos principales es la Secretaría, que está compuesta, según el artículo 97,
“de un Secretario General y del personal que requiera la Organización”. El Secretario
General “será el más alto funcionario administrativo de la Organización” (artículo 97,
in fine) y le corresponde nombrar al personal de la Secretaría de acuerdo con las
reglas establecidas por la Asamblea General. Siguiendo las recomendaciones de la
Comisión Preparatoria de las Naciones Unidas, la Asamblea General aprobó la
resolución 13 (I) de 14 de febrero de 1946 por la que se establecía el procedimiento
básico para dotar de personal a la Secretaría y para organizarla. En anexo a esta
resolución, el alto foro aprobó un Estatuto provisional del Personal que fijaba las
condiciones fundamentales del servicio y los derechos y obligaciones del personal.
Este Estatuto provisional sería posteriormente reemplazado por un Estatuto del Per-
sonal definitivo en 1952, que ha sido objeto, también, de posteriores modificaciones.531
Además del importante rubro del nombramiento y dirección del personal y de la
organización y gestión, lo cierto es que las funciones del Secretario General han
desbordado las meramente administrativas y tienen cada vez un mayor carácter político
y diplomático, aunque no estén totalmente afianzadas por los Estados ni reglamentadas
en la Carta y haya sido la propia práctica de la Organización la que las haya ido
poniendo de relieve en su extrema complejidad. Para entender mejor ésta en términos
de alta política, recordemos que la designación del Secretario General Kofi Annan
obedeció, de un lado, al veto de los Estados Unidos a la renovación en su cargo del
egipcio Bouthros Bouthros Ghali y, de otro lado, por las aceradas críticas de los mismos
norteamericanos respecto de la ineficiencia y el descontrol financiero de la
Organización. De alguna manera, lo que sucedió es que ante un Secretario General
políticamente molesto, se forzó la designación de un nuevo Secretario General que
pudiera resultar menos incómodo (a los intereses de Estados Unidos). Como es sabido,
fue el hegemón americano el que presionó para que el norteafricano no renovara su
mandato, cuando lo esperable y lo que constituía la tradición era un segundo mandato,
y quien impulsó la candidatura de Kofi Annan para el cargo. Del mismo continente
que su antecesor, Annan introducía además un componente nuevo en la historia del
alto puesto, ya que provenía de la propia ONU, era ya un alto funcionario de la
Organización, que culminaba así su carrera profesional en la cúspide con su
designación como Secretario General.532 Aunque el contexto en relación con la reforma
o renovación de las Naciones Unidas viene de algunos años atrás, con Kofi Anan se
articula claramente a partir de los importantes cambios políticos ocurridos a finales
de los años ochenta.
531
Cabe subrayar que ha habido en los últimos períodos una tendencia constante a examinar
propuestas conducentes a incrementar la capacidad de las Naciones Unidas para conseguir
sus propósitos y un funcionamiento más eficaz, sin que se requiera la introducción de reformas
a la Carta. Sin embargo, y pese a estos esfuerzos y tendencias, las críticas sobre la ineficiencia
del Sistema siguen siendo recurrentes y con notable credibilidad.
532
Desde 1962 fue funcionario del Sistema de Naciones Unidas. Se desempeñó a partir de
1987 como Subsecretario General (de Gestión de Recursos Humanos y Coordinador de Asuntos
de Seguridad entre 1987-1990, de Planificación de Programas, Presupuesto, Finanzas y Controles
entre 1990-1992 y de Operaciones de Mantenimiento de la Paz entre 1992-1993). Finalmente,
desde 1993 y hasta su designación como Secretario General, desempeñó el puesto de Secretario
General Adjunto.
En efecto, el desmoronamiento del bloque socialista y los importantes ajustes en

la sociedad internacional alteran también las relaciones entre Estados, regiones y
bloques políticos; en esta nueva situación, en la Asamblea General se ponen en
marcha iniciativas políticas encaminadas a la reconfiguración de los objetivos del
Sistema organizacional. En gran parte, fue Bouthros Ghali el motor de estas iniciativas
con importante dimensión estratégica y de alto contenido político, mismas que concretó
en sus importantísimos y conocidos Informes: un Programa de Paz, un Programa de
Desarrollo, y un Programa de Democratización. Cabe señalar, que aunque su mandato
introdujo también reformas en la Secretaría, particularmente en relación con los
sectores económico, técnico-comercial y social, reestructurando, fusionando y
separando distintos departamentos y unidades administrativas, con el objetivo de hacer
más coherente la acción y la actividad operacional de la Organización, sus grandes
Informes contienen mínima referencia a las cuestiones administrativas, organizativas
o de función pública internacional, que resultan inexcusablemente necesarias para
poder alcanzar los objetivos políticos que fije la Asamblea General.
Al respecto, cabe anotar que si bien es cierto que en la designación de Kofi Annan
se siguió el procedimiento previsto en la Carta –recomendación del Consejo de
Seguridad y decisión de la Asamblea General–, él inició su mandato con la consigna
de que había de reducirse el despilfarro, de abatirse los costos, de buscarse una
gestión mucho más congruente y eficaz; y que el nuevo Secretario General había
sido designado centralmente para cumplimentar todo ello. Y, en gran parte, las
propuestas iniciales de Kofi Annan son claramente de este orden, de mejora en la
gestión y de ahorro. De esta suerte, en su primer año de mandato, en julio de 1997, él
hizo público su primer Informe relevante titulado “Renovación de las Naciones Unidas:
un programa de reforma”, conteniendo medidas para renovar el Sistema con una
orientación de carácter más administrativo y de gestión, que claramente contrastaban
con las iniciativas estratégicas y políticas de Bouthros Ghali.533
En realidad, desde meses antes el nuevo Secretario General ya había tomado sus
primeras medidas respecto de la reorganización de la ONU para mejorar su eficiencia
administrativa. Lo más subrayable es que ya en enero de 1997, Kofi Annan reorganizó
el programa de trabajo de la Secretaría en torno a las cinco principales esferas de la
misión básica de las Naciones Unidas: paz y seguridad; asuntos económicos y sociales;
cooperación para el desarrollo; asuntos humanitarios; y derechos humanos. Se trató
de un proceso que abarcó a todos los departamentos, programas y fondos de la
Organización y que se concretó en el establecimiento de cuatro Comités Ejecutivos
para las cuatro primeras esferas, pues se consideró que los derechos humanos
abarcaban a todos los niveles y, por tanto, debían formar parte integrante de todas y
cada una de ellas. Se comenzó pues, con mucho entusiasmo pero la dinámica fue
menguando.
Para su Informe de 2000 el Secretario General apenas apunta algunos elementos
de la reforma central a la Secretaría y, por ende, del fortalecimiento de la función
533
Aunque, como decía el propio Secretario General en la carta de envío de su Informe,
las medidas propuestas en ese Informe “constituyen las reformas más extensas y de más
vasto alcance en los cincuenta y dos años de historia de esta Organización” (Documento A/
51/950, p. 2).
política de su propia cabeza, en escasamente diez párrafos. Claro está, se refiere al

proceso de renovación iniciado en 1997, que él mismo califica como “revolución
silenciosa”, señalando las mejoras en los procedimientos de gestión y en la
coordinación en el conjunto del Sistema. Acusa también, de manera recurrente, las
limitaciones presupuestarias y la presión que los Estados ejercen cuando se asignan
mandatos sin los correspondientes recursos, lo que resiente la actuación de las
Naciones Unidas. Empero, hay dos aspectos en este informe que merecen ser
destacados: de un lado, que el Secretario General insiste en que para evitar la inercia
institucional, cualquier iniciativa o mandato debe tener límites y plazos de expiración,
y a tal efecto insta a la Asamblea General a que acepte esta propuesta; del otro, que
aunque haya una opinión generalizada de que las Naciones Unidas deben ser una
organización más moderna y flexible, apunta Kofi Annan que si los Estados miembros
no están dispuestos a prever una verdadera reforma estructural, seguirán existiendo
estrictas limitaciones a las posibilidades de acción de la Organización. Estos dos
puntos son importantes porque siguen estando presentes en todos los informes de
Kofi Annan y en el primero de Ban Ki-moon, y porque la Declaración del Milenio y
otras posteriores, sólo los mencionan como formulaciones retóricas sobre el
fortalecimiento del complejo institucional.
Por ejemplo, el párrafo 29 de la Declaración del Milenio se refiere, entre otros
aspectos, a que los Jefes de Estado y de Gobierno decidieron “velar por que la
Organización cuente, de forma oportuna y previsible, con los recursos que necesita
para cumplir sus mandatos”; al tiempo que también decidieron “instar a la Secretaría
a que, de conformidad con normas y procedimientos claros acordados por la Asamblea
General, aproveche al máximos esos recursos en interés de todos los Estados
miembros, aplicando las mejores prácticas y tecnologías de gestión disponibles”. En
esta tendencia, Kofi Annan presentó un informe en 2002 titulado “Fortalecimiento de
las Naciones Unidas: un programa para profundizar el cambio”, en el que propone un
amplio conjunto de medidas que deben seguir implementándose para mejorar la
eficacia de la Institución. Entre sus elementos principales se recomienda proseguir
con la adaptación de las estructuras de la Secretaría a las nuevas expectativas y
problemas, pero mejorando la coordinación tanto a nivel de sede, como a nivel re-
gional y, de manera especial, sobre el terreno de la operación práctica. Estas
recomendaciones han sido asumidas en 2007-2010 por el actual Secretario Ban Ki-
moon, pero no con la fuerza ni la gestión política requeridas, amén de que ha tenido
como factor en contra la distracción de los Estados y el contexto de la crisis financiera
mundial que eclosionó en 2008 y sus graves consecuencias.
Volviendo al extenso e importante Informe de Kofi Annan, observamos sólo un
poco más de un par de páginas que se dedican a la Secretaría, en la quinta parte
encaminada al Fortalecimiento de las Naciones Unidas y donde se han abordado
previamente la Asamblea General y los Consejos. Como había sucedido en otros
Informes, aunque no en el Informe de 1997 ni en el de 2002, hay poca dedicación a
las cuestiones relacionadas con la eficiencia administrativa de la Secretaría,
contrastando con el detalle que brinda a las cuestiones de carácter político. El propio
Ban Ki-moon avala lo dicho por su antecesor señalando que se han introducido
importantes ajustes y modificaciones en materia de presupuestación, de adquisiciones,
de gestión de los recursos humanos y de apoyo a las misiones de mantenimiento de
la paz, pero que estas y otras reformas, a pesar de su empuje inicial, no han tenido la
continuidad, los alcances ni el impacto esperados. Hacia principios de la segunda

década del presente siglo, ambos secretarios generales coinciden en que “para que
las Naciones Unidas sean verdaderamente eficaces, la Secretaría debería ser objeto
de una completa transformación”.534
Por lo que se refiere a los recursos, se insiste en diversos foros y asambleas del
Sistema en que quienes tienen la facultad de adoptar decisiones, es decir, en esencia
la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, “deben asegurarse de que, cuando
asignen mandatos a la Secretaría, también proporcionen los recursos necesarios para
las tareas encomendadas”, vinculando esta dotación de recursos con el fortalecimiento
de los mecanismos de supervisión de los órganos intergubernamentales, de tal forma
que el Secretario General rinda cuentas fieles y oportunas de su gestión política, de
su estrategia puntual y de su labor directiva. Con miras a reforzar esta rendición de
cuentas y la labor de supervisión, se propone igualmente un examen a fondo de la
Oficina de Servicios de Supervisión Interna, con el objetivo de afianzar su
independencia y su autoridad, así como su marco de conocimientos y capacidad.
Por último, en relación con la gestión de la Secretaría, el Secretario General no
sólo debe informar, sino promover y exigir la creación de un mecanismo de adopción
de decisiones en forma de gabinete (con mayor poder ejecutivo que el actual Grupo
Superior de Gestión), con miras a mejorar el alto desempeño diplomático, la mediación
efectiva y oportuna, la formulación de políticas, los enlaces tácticos y la gestión
trascendente, con el pleno convencimiento de que en su calidad de el más alto
funcionario administrativo y representante legal de la Organización, debe tener más
autoridad y flexibilidad en materia de operación política y negociación estratégica
avalada por los Estados y otros actores vitales de la política mundial. A tales efectos,
el Secretario General debe continuar pidiendo a los Estados miembros que colaboren
para realizar un examen a fondo de las normas relativas a sus atribuciones políticas,
al presupuesto y los recursos humanos, que rigen las actividades de la Organización,
con la idea de que se le provea de suficiente poder, autoridad y flexibilidad para
cumplir sus funciones administrativas y directivas, como para que presente a la
Asamblea General un examen completo tanto de las normas presupuestarias y de
recursos humanos de todo el sistema, como de la situación política local, regional y
mundial, los problemas de agenda urgente y sus posibles soluciones, a propósito de
posibilitar y encaminar la recuperación del papel fundamental que debe jugar la
Secretaria, dentro y fuera del Sistema, y afianzar su reforma integral junto con la del
conjunto dinámico en que está inserta.
14.4. La reforma al sistema judicial internacional: la Corte Internacional

de Justicia
En varios de nuestros trabajos anteriores dedicados al tema de la renovación del

derecho de gentes y del paradigma político de la organización internacional,535
sostenemos, más allá de toda obviedad, que mientras el siglo XX se caracterizó por
534
Vid. el Informe, Documento A/59/2005, párr. 185.
535
Velázquez, Elizarrarás, El derecho internacional público en la agenda (…), op. cit., pp.
193-239.
la innovación tecnológica y la revisión de una buena parte de las posturas filosóficas

heredadas de siglos anteriores, la justicia internacional institucionalizada parece
haberse quedado estancada en los esquemas derivados del Tratado de Versalles.
Estemos o no de acuerdo con ello, lo cierto es que la institucionalización jurisdiccional,
así como los innegables avances que conoció la Corte Permanente de Justicia
Internacional (CPJI) de la Sociedad de Naciones, constituyeron una herencia tan
determinante para su sucesora, la CIJ de las Naciones Unidas, y que ésta no ha realizado
hasta la fecha cambios sustanciales y notorios en la materia. Parte importante de la
herencia recibida ha permanecido prácticamente igual, y no por falta de voluntad política
sino más bien porque no se han encontrado mecanismos que operen con mayor prontitud
y eficacia: la cláusula facultativa de jurisdicción obligatoria, los jueces ad hoc, la
competencia todo-comprensiva de asuntos, la estructura y formatos de sus sentencias,
y de manera general las fases de desahogo de sus etapas procedimentales. En esta
secuencia, la perspectiva futura ya es una realidad presente: la proliferación de tribunales
en el ámbito de los derechos humanos y de los pueblos, de competencia penal para
conocer de crímenes internacionales (CPI), de derecho marítimo (TRIDEMAR) e incluso
de cobertura financiera, comercial, propiedad intelectual y de inversión (CIADI), que
constituyen en su conjunto la muestra más evidente de que es necesaria una
especialización por materias para una Corte que ya resulta insuficiente para conocer de
un derecho internacional, inusitadamente extendido y complejizado, que opera en los
espacios abiertos que demanda la sociedad globalizada.
Por otra parte, es de extrañar la tibieza con la que el Secretario General, en su
Informe de 2005, trató el tema de la CIJ como garante de la legalidad internacional. En
efecto, si por un lado se reconoce en el Informe que ésta ocupa un lugar central en el
sistema internacional cumpliendo la función esencial de conocer y resolver sobre las
controversias entre los Estados y que se hace necesario estudiar el modo de fortalecer
su importante labor, por el otro no se habla en absoluto sobre las necesarias reformas
que aún están pendientes para que este órgano funcione en la medida de lo que se
puede esperar de él. La misma situación ha quedado consignada en las diferentes
intervenciones y discursos pronunciados por el actual Secretario General, Ban Ki-moon
quien, al igual que su antecesor, se ha limitado a instar a los Estados a que consideren
la posibilidad de reconocer la jurisdicción obligatoria de la Corte, como norma general
de ser posible o, de lo contrario, al menos en situaciones concretas, y que tengan
presentes las facultades consultivas de que dispone y hagan un mayor uso de ellas.
Pero el problema persiste, pues no se entra a valorar las verdaderas reformas que
deben operarse en el máximo tribunal que busquen subsanar una serie de deficiencias
funcionales, estructurales y procedimentales. En particular, nos llama la atención el
hecho de que, por ejemplo, las organizaciones internacionales no dispongan de
legitimación activa, en la vía contenciosa, aun cuando son sujetos del derecho
internacional a la par de los Estados, o la extensión de la jurisdicción de la Corte no
sólo a los conflictos entre Estados sino también a las diferencias entre Estados y
organizaciones internacionales, o la posibilidad destacada por el juez Gilbert
Guillaume,536 de que la CIJ pudiera convertirse en una suerte de jurisdicción superior
de los tribunales internacionales existentes.
536
GUILLAUME, Gilbert, “La Cour Internacional de Justice. Quelques propositions concrètes
En esta virtud, parece claro que en un contexto de reforma general a la ONU, el

verdadero reto del órgano jurisdiccional se está dando en dos sentidos, el primero se
centra en participar a fondo en la evolución del derecho internacional general y, el
segundo en agilizar el desenvolvimiento y la renovación del nuevo derecho
internacional jurisdiccional. Y la manera de trascender tal desafío puede darse por
varias vías, no excluyentes: abriendo su espectro competencial respecto de nuevos
agentes, resolviendo controversias sin la búsqueda de una clientela internacional
determinada, y sin temores respecto de la actuación de otros órganos principales de
la ONU. Evidentemente, el relativo inmovilismo de la Corte no se debe a la propia
actuación del órgano judicial, sino a la del conjunto orgánico en que ésta se inscribe.
Esto es vital y significa, sin más, que cualquier diagnóstico sobre su transformación
tiene que comprender por adelantado –insistimos en ello– la evolución, reforma y
actualización de la estructura orgánica y el funcionamiento del sistema de las Naciones
Unidas en su totalidad.
Sin lugar a dudas este es un tema toral a discernir y resolver. Sin duda, el estudio
de la CIJ siempre será apasionante jornada y experiencia alimentadora para el jurista,
el internacionalista, el historiador y el especialista en ciencias políticas y sociales. Y
es que por mucho, la CIJ es el principal órgano administrador de justicia internacional
de las Naciones Unidas que se inserta en la Carta como consecuencia de la propia
evolución histórica, jurídica y política del proceso de institucionalización de los medios
de solución pacífica de controversias en el derecho internacional general. Heredera
también de las convenciones de La Haya de 1899 y 1907, lo es también de la
jurisprudencia elaborada por la CPJI y sucesora directa de ésta en su calidad de
órgano de la Liga de Naciones. Pese a que formalmente la CPJI fue la primera instancia
jurisdiccional estricta del derecho internacional, una parte no despreciable de la doctrina
admite que su labor fue prácticamente la de un intérprete del Tratado de Versalles,
como parece sugerirlo su propia jurisprudencia.537
A lo largo de su devenir, la CIJ se ha venido consolidando como una instancia
judicial independiente encargada de la tutela jurisdiccional de los derechos e intereses
de sus Estados miembros, y eventualmente, bajo determinadas condiciones de los
Estados que sin serlo la soliciten, mediante la resolución de sus controversias
internacionales. Al igual que lo sostienen la mayoría de los doctrinarios modernos,
consideramos que la naturaleza del Órgano y las funciones que detenta en virtud de
su normativa constitutiva y reglamentaria, condiciona la correcta calificación de los
fenómenos procesales que lo han originado, así como la búsqueda de una solución a
á l’occasion du Cinquantenaire”, en Revue Générale de Droit Internacional Public, Vol. 100,

1996 (II), p. 33.
537
El rango de asuntos que le han sido sometidos a la CIJ ha variado desde problemas tan
distintos, como lo son la estructura de las sociedades anónimas o la nacionalidad de las perso-
nas morales en el derecho interno, hasta la delimitación de la plataforma continental o de fronteras
marítimas internacionales. “En rigor, que una sola instancia se pueda ver llamada a conocer de
asuntos de seguridad colectiva un día, y al siguiente enfrentarse a una controversia sobre liga
de nacionalidad de grupos de inversionistas, no deja de poner en evidencia que una división
competencial podría ser útil, sin fragmentar la Corte”.
los problemas que éstos plantean. Hasta hace poco tiempo fue bastante difícil,
principalmente para los estudiosos de países latinoamericanos y de otros en vías de
desarrollo, acceder de manera directa y oportuna a la información derivada de la
práctica jurisdiccional de la Corte y del desarrollo del proceso internacional. Los datos
precisos y actualizados se concentraban en muy pocos sitios y fuentes, por lo que era
habitual acudir a publicaciones especializadas de circulación restringida y a la
búsqueda directa en las universidades, institutos jurídicos y academias de derecho
internacional de Europa y los Estados Unidos, o en tribunales con sede en estos
lugares. Afortunadamente, con la apertura de fronteras y la irrupción de la sociedad
de la información (la Internet en particular), la situación ha cambiado, particularmente
en México, donde ya estamos desarrollando una avanzada escuela de pensamiento
jurídico, de lo cual dan testimonio fiel varias iniciativas, proyectos y líneas de
investigación en materia de jurisdicción, jurisprudencia y justicia internacionales.538
Más de seis décadas han pasado desde la primera audiencia celebrada por la
CIJ, tiempo en el que los criterios políticos, la representación cuasi-universal de la
Asamblea General y la por demás “pretensiosa espectacularidad” del Consejo de
Seguridad, han acaparado la atención de los más aventajados estudiosos del Derecho
Internacional y las Relaciones Internacionales, relegando al máximo tribunal –al igual
que a la Secretaría, como antes vimos–, a un plano secundario con respecto a los
demás órganos principales de las Naciones Unidas. Efectivamente, los debates en
torno a la reforma del completo institucional se han centrado, principalmente, en la
reestructuración y ampliación del ECOSOC y del Consejo de Seguridad (CS). Sin
embargo, la reforma al Estatuto de la CIJ, parte integrante de la Carta de las Naciones
Unidas, sólo ha sido objeto de trabajos académicos aislados en los que se plantean
algunas propuestas para modernizar y hacer más eficiente la labor del alto organismo
jurisdiccional.539
Como lo hemos discutido con el doctorante Efrén Marqués Rueda en distintos
coloquios de posgrado, la reforma al Estatuto de la CIJ encuentra dificultades políticas
y tecnicismos jurídicos que durante largos años han sido insalvables. En el ámbito
político, los Estados no están dispuestos a fortalecer las facultades de la CIJ y, mucho
menos, a aceptar su jurisdicción obligatoria de forma incondicional. Durante incontables
538
Marqués, Rueda, Tesis doctoral, op. cit., Hemos tomado del trabajo de este joven
internacionalista –recientemente fallecido– varios de los señalamientos sobre la reforma a la
CIJ aquí apuntados.
539
Para profundizar en el estudio de las propuestas de reforma a la CIJ, Efrén Marqués
Rueda recomienda la revisión de los trabajos: ROSENNE, Shabtai, The World Court. What it is
and how it Works, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2003, 6a edición; BOFFI BOGGERO,
Luis M., ¿Está en crisis la Corte Internacional de Justicia?, Editorial ASTREA, Buenos Aires,
1975; SCHEWEBEL, Stephen M., “Fifty years of the World Court: A critical appraisal”, en Are
international institutions doing their job? Proceedings of the 90th Annual Metting, American Soci-
ety of International Law, Washington, D. C., march 27-30, 1996; LOWE, Vaughan y
FITZMAURICE, Malgosia (eds.), Fifty years of the International Court of Justice. Essays in
honour of Sir Robert Jennings, Cambridge University Press, USA, 1996; ABILA Committee on
Intergovernmental Settlement of Disputes, “Reforming the United Nations: What about the In-
ternational Court of Justice?”, en Chinese Journal of International Law, Vol. 5, n° 1, 2006; GROSS,
Leo (ed.), The future of the International Court of Justice, Ocean Publications Inc., New York,
1976, vol. 1.
períodos, la cláusula convencional de jurisdicción obligatoria ante la CPJI y la actual

CIJ fue usualmente incorporada en los tratados internacionales celebrados por los
Estados.540 Hoy en día, debido a la desconfianza y severas críticas que se han realizado
al quehacer judicial de la CIJ, así como a la proliferación de un cada vez mayor número
de tribunales internacionales especializados, la incorporación de cláusulas
convencionales de jurisdicción obligatoria ante la CIJ ha disminuido de manera
apreciable; “(…) actualmente, sólo unos 280 tratados multilaterales o bilaterales, de
aproximadamente 34,000 registrados ante la Secretaría de la ONU, establecen la
competencia obligatoria de la CIJ para resolver controversias surgidas de la
interpretación o el cumplimiento de un tratado”.541
Los obstáculos políticos fueron formalizados a través de la incorporación en la
Carta de las Naciones Unidas y el Estatuto del alto tribunal de tecnicismos legales
(verdaderos candados) que dificultan la reforma expedita de este documento
constitutivo. Así, en su artículo 69 se estipula que las reformas a dicho documento se
efectuarán mediante el mismo procedimiento que establece la Carta de las Naciones
Unidas para su reforma, es decir, y de acuerdo con el artículo 108 de la misma, las
reformas entrarán en vigor para todos los Miembros de las Naciones Unidas cuando
hayan sido adoptadas por el voto de las dos terceras partes de los Miembros de la
Asamblea General y ratificadas, de conformidad con sus respectivos procedimientos
constitucionales, por las dos terceras partes de los Miembros de la Organización,
incluyendo a todos los Miembros permanentes del Consejo de Seguridad.
Este orden de cosas ha ocasionado una aparente parálisis y obsolescencia de los
documentos básicos que rigen la labor judicial de la CIJ con respecto a los radicales
cambios que se han presentado en los ámbitos del derecho internacional y las
relaciones internacionales. Ha sido la propia Corte, a través de reformas a su
Reglamento y de la adopción de prácticas o usos procesales,542 la que ha logrado
paliar, relativamente y en la medida de lo posible, el retraso en que la ha sumido la
vorágine que caracteriza el escenario sociológico y político mundial de la actualidad.
Empero, lo realmente importante es que en este marco se han venido generando una
serie de propuestas por parte de los Estados y especialistas de distintas
nacionalidades, en torno a la reforma del Estatuto del alto tribunal supranacional. En
540
MURTY, B. S., Solución de las controversias, en Max Sorensen Editor, Manual de Derecho
Internacional Público, FCE, México, 1998, 6ª. reimpresión, p. 651. Señala el autor: “En 1939
había sido prevista por 534 instrumentos internacionales”, teniendo su desarrollo más significativo
y ambicioso “en los artículos 31 del Pacto de Bogotá, y el artículo 1° de la Convención Europea
para la Solución Pacífica de Controversias de 1957, que confiere a la Corte, en cuanto a las
partes en los tratados respectivos, jurisdicción obligatoria sobre todos los conflictos de orden
jurídico, según se define en el artículo 36 (2) del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia.”
541
BERNAL, Carlos, “Hacia un mayor fortalecimiento de la Corte Internacional de Justicia”,
en Revista Mexicana de Política Exterior, IMRED-SRE, México, n°47, verano 1995, Nueva Época,
p.51. Este mismo autor señala (p.52) que en el caso de México, no ha sido práctica internacional
de nuestro país incluir la cláusula de aceptación obligatoria de la CIJ en tratados bilaterales. Sin
embargo, México sí ha llevado como práctica reiterada aceptar la jurisdicción de la Corte en
diversos tratados multilaterales.
542
“Practice directions”, Basic documents of the International Court of Justice, [en línea:
www.icj-cij.org] Consultada el 7 de febrero de 2010.
virtud de que en un trabajo posterior se desarrollarán a fondo y con mayor detalle, a

continuación sólo se enumeran las reformas a la CIJ que tienden a un mayor consenso,
incluyendo las que revisten mayor importancia y las que han sido elaboradas con
mayor seriedad por parte de la teoría, la doctrina y ciertos grupos de trabajo como la
Internacional Law American Society y la Internacional Law Association:
1) ampliación del número de magistrados; 2) modificación de los procedimientos
de elección de magistrados o jueces; 3) eliminación de la posibilidad de reelección
de los magistrados y, en su lugar, ampliación de su mandato a un periodo de doce
años; 4) establecimiento de límites a la edad de los magistrados; 5) incremento del
número de candidatas a magistradas y de magistradas; 6) ampliación de la
competencia consultiva; 7) ampliación de la competencia contenciosa; 8)
reconocimiento de las nuevas fuentes del derecho internacional como parte del
derecho aplicable por la CIJ; 9) especialización de los magistrados de la CIJ en
áreas novedosas y técnicas del derecho internacional; 10) habilitación a la CIJ para
realizar su función a través de Salas Regionales; 11) eliminación de toda
reminiscencia arbitral del funcionamiento de la CIJ, tal como los jueces ad hoc y las
Salas Especiales; 12) dotación a la CIJ de mecanismos que le permitan sancionar
la incomparecencia de los Estados ante ella y el incumplimiento de sus sentencias;
13) consagrar la jurisdicción obligatoria de la CIJ, en circunstancias graves o urgentes
que así lo ameriten.
Bajo esta apreciación, para concluir este apartado subrayamos que no hay
duda del importante papel que ha jugado y que, indudablemente, habrá de
desempeñar en el futuro la CIJ como agente formador y dinamizador del derecho
internacional y la justicia mundial, así como de su trascendente contribución a la
solución de controversias entre Estados y, con ello, a la salvaguarda de la paz y
seguridad internacionales. Es un hecho seguro que su estructura y funcionamiento,
como herencia fundamental del viejo Tratado de Versalles y de la Carta de San
Francisco, deben ser reformados junto con el resto del sistema de Naciones Unidas.
Mientras tanto, el máximo tribunal continuará siendo el principal recurso de la
comunidad internacional para impartir justicia y razonar e interpretar el derecho
de gentes, además de pautar la actividad jurisdiccional y los procedimientos
internacionales, no sólo de la propia CIJ, sino de la totalidad de los diferentes
órganos judiciales regionales e interestatales, que integran el aún desordenado
sistema judicial mundial.
14.5. Aspectos fundamentales de la reforma financiera del sistema de

Naciones Unidas
El déficit económico crónico de la ONU se ha extendido a todas sus actividades, y se

reproduce no sólo en lo inmediato, por retenciones de abonos al presupuesto ordinario,
impago de cuotas o exceso de gastos, tanto de administración como operacionales,
sino también en lo mediato, a causa de la acumulación de las deudas de los años
anteriores. La crisis financiera de Naciones Unidas viene provocada fundamentalmente
por la falta de voluntad de los Estados miembros en pagar íntegramente y a tiempo
sus cuotas, obligación jurídica que ha sido recordada innumerables veces tanto por el
Secretario General como por la Asamblea General y que resulta especialmente
importante con respecto a los principales contribuyentes.543 Entre otros motivos de

esta crisis persistente ha de señalarse tanto el incremento cuantitativo y cualitativo de
las Operaciones de Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz (ONUMP), con
la correspondiente elevación exponencial de los costos, como el mecanismo de
distribución de las cuotas estatales, los retrasos y falta de pagos en el abono de las
mismas y el mantenimiento de un juego de reglas de financiación un tanto
desfasadas.544
La financiación de las ONUMP, ha supuesto desde mediados del siglo XX un
problema de difícil o imposible solución, y ha devenido en el obstáculo más decisivo
para la consolidación definitiva de los cascos azules de Naciones Unidas como un
sistema estable y estructurado de reacción de la sociedad internacional ante los
conflictos armados existentes, con independencia de su naturaleza interestatal o lo-
cal. Todos sabemos de la precaria situación económica de Naciones Unidas, y por tal
razón no resulta extraña la dificultad que encuentran sus operaciones de mantenimiento
de la paz para lograr una base financiera suficiente y estable, si bien el costo de cada
ONUMP puede variar mucho, dependiendo de diversos factores aleatorios, como el
número de personas implicadas en la operación, las clases de material utilizado o la
duración de la misión.545
La mayor parte de los intentos de reforma de la financiación de la ONU se han
producido en medio de crisis financieras provocadas, no tanto por mala administración
de la Secretaría de la Organización, como por la negativa de algunos Estados
miembros a sufragar las cantidades monetarias a las que están legalmente obligados.
En este sentido, los gobiernos que realizan las mayores contribuciones financieras a
la ONU siempre han pedido que no crezca el porcentaje del presupuesto de la entidad
más allá de las previsiones de sus propias políticas internas. Sabemos bien que
desde su fundación y durante varios lustros, el presupuesto ordinario de la
Organización se ha multiplicado continuamente, debido al incremento del número de
Estados miembros, la aparición de nuevos programas y el crecimiento de los gastos
543
DURCH, W.J., “Paying the Tab: Financial Crises” en The Evolution of UN Peacekeeping:
Case Studies and Comparative Analysis, Henry L. Stimson Center, Washington, 1993, p. 51.
Así por ejemplo, en 1993 casi dos tercios de los 2,230 millones de dólares de cuotas impagadas
a Naciones Unidas eran debidas por Estados Unidos (834 millones) y Rusia (598 millones),
(doc.A/C.5/47/13/Add.1), mientras que en septiembre de 2000 Estados Unidos debía 1,900
millones en pagos atrasados y actuales (dos tercios de toda la deuda de los Estados Miembros
con la ONU) y, en cambio, Rusia había reducido su mora a las ONUMPs a sólo 75 millones de
dólares (DPI/1815/Rev.18, octubre de 2000). Véase también a E. CHILDERS & B. URQUHART,
Renewing the United Nations System, Dag Hammarskjold Foundation, Uppsala, 1994, pp.148-
149.
544
CODERCH PLANAS, J., “La financiación de Naciones Unidas: problemática actual” en
C. FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE y QUEL, F. J. (coord.), Las Naciones Unidas y el Derecho
Internacional, Ariel, Barcelona, 1997, p. 74 y ss.
545
El costo total estimado de todas las ONUMP desde su inicio en 1948 hasta junio de 2001
no superaba los 23,300 millones de dólares, pese a lo cual las cuotas pendientes de pago a
estas operaciones totalizaban a 1 de enero de 2002 los 1,900 millones de dólares (DPI/1634/
Rev.22, de 15 de enero de 2002). Para obtener información general se puede consultar a
STOESSINGER, J. G., Financing of UN Peace and Security Operations, The Brookings Institu-
tion, Washington, 2004.
administrativos,546 a pesar de que en los últimos años se ha producido un serio recorte

de personal en la Secretaría de Naciones Unidas y el presupuesto total institucional
no ha aumentado, sino que, por el contrario, ha disminuido sensiblemente.547
Como ya se apuntó, en general no puede atribuirse la permanente crisis financiera
de la Organización a una supuesta administración deficiente por parte de la Secretaría,
pues de manera periódica los sucesivos secretarios generales han avisado
insistentemente sobre el problema, han emitido solicitudes públicas para el pago de
las cuotas en tiempo y forma, y han dirigido recordatorios individuales a los Estados
deudores.548 Además, aquéllos han propuesto y acometido numerosas medidas para
agilizar, racionalizar y simplificar el funcionamiento y respuesta de la Secretaría de la
ONU a las nuevas y crecientes necesidades surgidas, con el objeto de evitar la
duplicación de esfuerzos y mejorar su productividad. Algunas de esas iniciativas
desarrolladas en este ámbito a lo largo de los años, son las siguientes:
En 1991, el entonces Secretario General, Javier Pérez de Cuellar, presentó una
serie de propuestas para mejorar la financiación del Sistema: sus cuotas por los
Estados miembros para presionar con cualquier motivo, por ejemplo, para que se
cambien las prácticas administrativas y presupuestarias de la Organización. En
términos generales, se trata de lo siguiente:
a) Un conjunto de medidas para enfrentarse a los problemas generados por el

nivel tan alto de falta de pago de contribuciones adeudadas, como el cobro de
intereses por las cuotas que no se satisfagan en su momento; adelantar las
peticiones de pago a los Estados miembros; elaborar una lista pública de los
Estados morosos; suspender la aplicación de algunas disposiciones del
Reglamento Financiero de las Naciones Unidas con el objeto de hacer posible
la retención de los eventuales excedentes presupuestarios que puedan
producirse; incrementar el Fondo de Operaciones hasta 250 millones de dólares
para que alcance la cuarta parte del volumen anual de las cuotas estatales al
presupuesto ordinario; crear un Fondo de Reserva para el mantenimiento de la
546
En 1946 su presupuesto regular era de 21,5 millones de dólares, mientras que en 1992
alcanzaba los 1,181.2 millones de dólares. SCHMIDT R. and KOSCHORRECK W., en B. SIMMA
y otros (ed.), The Charter of the United Nations. A Commentary, Oxford UP, Oxford, 1995, p.
297. Casi un 40 por ciento de este presupuesto se dirigió a las actividades operacionales de
emergencia del mantenimiento de la paz y la asistencia humanitaria.
547
El presupuesto bienal aprobado para los años 2000-2001 establecía un crecimiento nominal
cero, con una reducción de 100 millones de dólares con respecto al bienio 1994-1995, y el
consiguiente recorte en la plantilla de casi mil puestos, que ha quedado en unos 8,900 empleados
de los 12,000 que había a mediados de la década de los años ochenta del siglo XX, (DPI/1815/
Rev.18, octubre de 2000, en http://www.un.org/spanish/news/fsnlpk/crisisfinaciera.htm). Véanse
los informes del Secretario General de la ONU, K. ANNAN, Renovación de las Naciones Unidas:
Un Programa de Reforma (doc.A/51/959, de 14 de julio de 1997, para.32), y sus Memorias
anuales sobre la labor de la Organización de 1998 y 2001 (A/53/1, septiembre de 1998, para.7;
y A/56/1, 6 de septiembre de 2001, para.235); asimismo E. CHILDERS & B. URQUHART, Re-
newing the United Nations System, Dag Hammarskjold Foundation, Uppsala, 1994, p.143.
548
CHILDERS, E., y URQUHART, B., Renewing the United Nations System, Dag
Hammarskjold Foundation, Uppsala, 1994, p. 151.
paz de carácter temporal, con recursos de unos 50 millones de dólares, y la

función de satisfacer los costos iniciales de las ONUMP hasta que se reciban
las cuotas de los Estados miembros; y en caso necesario, autorizar al Secretario
General la contratación de préstamos comerciales.549
b) Otro tipo de medidas destinadas a proporcionar a Naciones Unidas un caudal
satisfactorio y constante de ingresos, por ejemplo, permitirle la contratación de
préstamos con el Banco Mundial y el FMI; establecer un gravamen sobre el uso
de los océanos, las actividades en la Antártica, la utilización de satélites y el
comercio internacional, con especial incidencia en la venta de hidrocarburos,
transferencias de armamento y los viajes aéreos y navales internacionales, cuya
seguridad depende en buena medida del mantenimiento de la paz; instituir una
exención general en los sistemas tributarios estatales respecto de las donaciones
aportadas por particulares a la ONU; crear una especie de lotería internacional
de las Naciones Unidas; establecer un Fondo de Dotación de las Naciones
Unidas para la Paz, con un monto inicial de 1,000 millones de dólares, incluyendo
contribuciones voluntarias de los distintos gobiernos, organismos interesados y
particulares;550 y modificar la fórmula empleada para calcular la gradación de
cuotas de los Estados participantes en las ONUMP.
En 1997 el entonces Secretario General de la ONU, Kofi Annan, propuso, dentro

del extenso y complejo programa de reforma que planteó para toda la Organización,
asegurar la solvencia financiera de Naciones Unidas mediante el establecimiento de
un Fondo Giratorio de Crédito de hasta mil millones de dólares, sufragado por
contribuciones voluntarias u otros medios que los Estados miembros desearan sugerir.
A partir de estas iniciativas, se han integrado tres departamentos de la Secretaría de
la ONU en un nuevo y más consolidado Departamento de Asuntos Económicos y
Sociales. Pero, sobre todo, Kofi Annan pretendía la transformación del presupuesto
por programas de la ONU desde un sistema de mera contabilidad de aportaciones
hacia una responsabilidad basada en los resultados obtenidos, que se convertiría en
el criterio decisivo tanto para determinar el volumen requerido de contribuciones
financieras como para evaluar el nivel de éxito alcanzado en la ejecución de los
programas de la ONU.
En general, se puede afirmar que la mejor opción consiste en combinar distintas
549
Véase el informe del Secretario General de Naciones Unidas, Mejoramiento de la situación
financiera de las Naciones Unidas, de 2 de noviembre de 1993 (A/48/565, para.5 y 32-34). Pero
esta última posibilidad era desaconsejada por el Grupo independiente de asesoramiento sobre
la financiación de las Naciones Unidas, pues la ONU no es una empresa comercial ni puede
compararse con las entidades estatales, sino que es una organización internacional
especialmente preocupada por el mantenimiento de la paz. Véase al respecto su informe
Financiación de unas Naciones Unidas eficaces (A/48/460, anexo, de 11 de octubre de 1993,
para.43-46).
550
FRANCK, M. Thomas, “The Role and Future Prospects of the Secretary-General”, en
BARDONNET, D. (ed.), The Adaptation of Structures and Methods at the United Nations, Work-
shop of the Hague Academy of International Law 1985, Nijhoff, Dordrecht, 1986, pp. 88-89. Este
autor ya había propuesto que la Asamblea General estableciera un fondo especial para iniciativas
sobre mantenimiento de la paz.
clases de iniciativas para solucionar la crisis financiera de las Naciones Unidas;551

algunas de tipo persuasivo, para conseguir el pago puntual por los Estados de sus
cuotas, y así a los que paguen por adelantado se les puede bonificar o disminuir el
importe de sus contribuciones, otorgarles certificados amortizables para el pago de
las ONUMP o darles preferencia en el reembolso de los costos de su participación en
una misión de cascos azules. Por el contrario, a los Estados que incumplan sus
obligaciones financieras con la ONU puede aplicárseles el artículo 19 de la Carta,
imponerles un interés de demora, congelar la contratación de personas nacionales
de esos países miembros, entre otras medidas. Por su parte, otras propuestas son
de carácter administrativo, como concentrar, sanear y fortalecer las cuentas de los
fondos para incrementar sus rendimientos, simplificar y acelerar el procedimiento
presupuestario.
Algunos autores han sugerido incluso otorgar a la ONU capacidad tributaria sobre
individuos, grupos y asociaciones, pero otros ponen en duda la viabilidad a corto o
mediano plazo de un sistema impositivo propio de Naciones Unidas. También se ha
propuesto instaurar un sistema de voto ponderado en el seno de la Asamblea Ge-
neral, otorgando más peso específico a los votos de los Estados que más contribuyan
a los gastos de la Institución, de modo que se fomentaría una mayor consolidación
del mecanismo de financiación hasta hoy en vigor. Pero tal proposición exigiría una
enmienda de la Carta de difícil aceptación para la mayor parte de los Estados
miembros. En todo caso, es evidente que el consenso de todos los miembros, y
sobre todo de los principales contribuyentes, resulta esencial para asentar un sistema
de financiación sólido y estable.
Con todo, resulta recomendable ajustar mejor las cuotas que cada Estado miembro
debe sufragar al presupuesto de mantenimiento de la paz por medio de un sistema
más justo y apropiado; así, en lugar de repartirse todos los países en cuatro grupos
(A, B, C y D), sería preferible que la cantidad económica correspondiente a cada
Estado miembro fuese fijada de forma individualizada tomando en consideración su
situación económica específica, según una serie de indicadores como el Producto
Interno Bruto (PIB), la renta per cápita y el volumen de población del país. Sin em-
bargo, mientras se mantenga el procedimiento existente de cuatro categorías de países,
sería recomendable la inclusión en el grupo B, correspondiente a los países
desarrollados, de todos aquellos Estados miembros cuyo PIB per cápita sea superior
a la media –exceptuando a los miembros permanentes del Consejo de Seguridad,
que pertenecen al grupo A–, con lo que pasarían de pagar a las ONUMP un porcentaje
del 20% de su cuota al presupuesto ordinario a un 100%, esto es, la misma tasa que
sufragan al presupuesto regular. Además, debería expandirse la autoridad del
Secretario General en esta materia, así como reestructurar el sistema financiero con
el fin de establecer un presupuesto unificado para las ONUMP y un mayor Fondo de
Reserva para Operaciones de Paz.
551
CODERCH PLANAS, J., “La financiación de Naciones Unidas: problemática actual” en
FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE, C. y QUEL, F .J. (coord.), Las Naciones Unidas y el Derecho
Internacional, Ariel, Barcelona, 1997, pp.77-78. Igualmente se puede consultar a LEE, J.M. y,
PAGENHARDT, R. von, To Unite Our Strength. Enhancing the United Nations Peace and Secu-
rity System, University Press of America, Lanham, 1992, pp. 117-122.
En conclusión, y a pesar de que Naciones Unidas viene demostrando en los últimos

años una elogiable disciplina presupuestaria, algunos de los países contribuyentes
más importantes continúan sin pagar las sumas que adeudan. Ello permite afirmar
que la financiación de las ONUMP constituye ante todo un problema político,
dependiente de la buena voluntad de los Estados miembros para fijar las bases de un
sistema consensuado, perdurable y asentado sobre los principios de transparencia,
simplicidad, estabilidad y responsabilidad.
14.6. Los cambios significativos en el eje supranacional del Sistema:

el Consejo de Seguridad
Diferentes investigaciones y consultas realizadas por especialistas en la Organización

han revelado en los últimos diez años que nuestra época se caracteriza por una relación
sin precedentes entre las amenazas a la paz y la seguridad internacionales y, si bien,
las Naciones Unidas han encarado las principales amenazas con una eficacia muy
superior a la que se le reconoce, se necesitan grandes cambios para que se pueda
garantizar la seguridad colectiva de todos en el siglo XXI de manera eficaz, eficiente
y equitativa. En este sentido y enfocados en el tema principal de las reformas del
Consejo de Seguridad, muchos analistas no se han puesto de acuerdo respecto a los
modelos de cambio propuestos, ya que algunos están convencidos de que sólo el
modelo que contempla un aumento del número de miembros permanentes, aunque
sea sin derecho a veto, permitirá al Consejo de Seguridad afrontar los problemas del
nuevo siglo; otros, sin embargo, parecen estar convencidos de que es preferible un
modelo alternativo, con miembros elegidos por periodos prolongados, pero no
miembros permanentes. Pensamos que ambas alternativas son atendibles, sin em-
bargo, sería un riesgoso error permitir que el debate necesario para escoger entre
ambas opciones desviara la atención de las decisiones que hay que adoptar respecto
de otras propuestas necesarias de cambio, cuya validez y viabilidad no dependen
únicamente del aumento del número de miembros del Consejo de Seguridad.
14.6.1. Las principales propuestas de reforma al Consejo y crítica a su viabilidad
Siguiendo este argumento central, recordamos que el anterior Secretario General,

Kofi Annan, promovió la constitución de un Grupo de Alto Nivel que, al profundizar en
el estudio de las transformaciones posibles al Consejo de Seguridad, sintetizó su
postura a partir de cuatro grandes ejes de análisis.
a) En primer lugar, habrá de tenerse en cuenta que, en cumplimiento del artículo

23 de la Carta, se debería dar mayor participación en el proceso de adopción
de decisiones a quienes más contribuyen con la Organización desde un punto
de vista financiero, militar o diplomático. Destacan en este sentido, la participación
en las cuotas para el presupuesto prorrateado de la ONU, la participación en
las operaciones de paz, las aportaciones a las actividades voluntarias de la
Institución en materia de seguridad y desarrollo, así como las actividades
diplomáticas en apoyo de sus objetivos y mandatos. Se remarca también la
necesidad, ineludible, de alcanzar la meta internacionalmente convenida de
asignar el 0.7 por ciento del producto nacional bruto a la ayuda oficial para el
desarrollo o de avanzar considerablemente hacia esa meta, que debe entenderse
como un criterio importante en relación con la aportación.
b) En segundo lugar, el Consejo debería incorporar en el proceso de adopción de
decisiones a países que sean más representativos de la composición general
de la Organización, en particular del mundo en desarrollo.
c) En tercer lugar, estas reformas no deberían afectar la eficacia del Consejo.552
d) Y en cuarto lugar, las reformas señaladas deberían convertir al Consejo en un
órgano más democrático y más transparente, haciéndole rendir cuentas de su
actuación.
De esta suerte, siguiendo al pie de la letra las recomendaciones del Grupo de Alto
Nivel, Kofi Annan ayer y Ban Ki-moon hoy, han planteado dos opciones determinadas
a través de dos modelos (a y b) que pueden permitir resolver, definitivamente, un
debate en el que se ha avanzado muy poco en las últimas dos décadas. En los dos
modelos, a y b, se distribuyen los puestos entre cuatro grandes regiones: África, Asia
y Pacífico, Europa y América, que como tales pueden resultar útiles para tomar y
aplicar decisiones sobre la composición del Consejo de Seguridad, pero sin que ello
vaya en detrimento de los grupos regionales al uso en la actualidad, en el marco de
las elecciones generales o para otros fines de la ONU. Además, en ambos modelos,
un método que ayudaría a alentar a los Estados a contribuir más activamente a la paz
y la seguridad internacionales, de acuerdo con el citado artículo 23 de la Carta, sería
que la Asamblea General, teniendo en cuenta las prácticas establecidas de consulta
regional, eligiera a los miembros del Consejo dando preferencia, en los puestos
permanentes o de mayor duración, a los Estados que se cuenten entre los tres primeros
en la aportación de contribuciones financieras al presupuesto ordinario en la región a
que pertenezcan o se encuentren entre los tres mayores contribuyentes voluntarios o
contribuyentes efectivos en su región a las ONUMP que correspondan.
Según el modelo a), se proponen seis nuevos puestos permanentes, en este
caso sin derecho a veto, y tres nuevos puestos no permanentes de dos años de
duración divididos entre las cuatro grandes regiones a que hacíamos referencia en el
párrafo anterior. Por tanto, en el cómputo total de miembros de las Naciones Unidas
(193 miembros a la fecha) se mantendrían los cinco actuales puestos permanentes,
se agregarían seis nuevos puestos permanentes y se proponen trece puestos con un
mandato de dos años no renovable. Con ello se establecería un total de veinticuatro
miembros para el Consejo de Seguridad en el que se lograría una distribución equitativa
de seis miembros por cada una de las cuatro regiones señaladas. La composición del
Consejo quedaría, entonces, conformada por once miembros permanentes y trece no
permanentes.
552
Los cambios propuestos en el seno del Consejo de Seguridad se argumentan sobre una
base numérica que quiere tener en cuenta una distribución geopolítica equitativa. En la actualidad,
de acuerdo con el artículo 23 de la Carta, como es sabido, son cinco los miembros permanentes
(República Popular China, Francia, Federación Rusa, Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda
del Norte y los Estados Unidos de América) y diez miembros no permanentes elegidos por un
periodo de dos años.
Por el contrario, el modelo b), no establecería la propuesta de nuevos puestos

permanentes, sino que se crearía una nueva categoría de ocho puestos con un
mandato renovable de cuatro años y un nuevo puesto no permanente con un mandato
de dos años no renovable. De tal modo que el Consejo de Seguridad quedaría
constituido por cinco miembros permanentes (los de siempre), ocho miembros con
mandato de cuatro años renovable (dos por cada una de las cuatro regiones) y once
con mandato de dos años no renovable (cuatro para África, tres América) lo que daría
un total de veinticuatro miembros manteniendo la distribución equitativa total de seis
miembros por cada una de las señaladas cuatro regiones.
Pero, a pesar de las buenas intenciones por mejorar el funcionamiento del Consejo
de Seguridad, en ninguno de los dos modelos se hace referencia a la supresión del
sistema del veto como fórmula anacrónica de un mundo controlado por los más fuertes
que clama contra la transparencia y el modelo democrático que pretenden ser los
criterios inspiradores de la reforma al Órgano. En realidad, los argumentos esbozados
mantienen la suficiente ambigüedad como para detectar las presiones que se han
manifestado en el seno del citado Grupo y de otras reuniones celebradas al efecto, e
incluso ambos secretarios generales, Annan ayer y Ki-moon hoy, nada dicen al
respecto. En nuestra opinión, en ninguno de los modelos discutidos se amplía el veto
ni se modifican las atribuciones que tiene el Consejo de Seguridad según la Carta, y
es que hay que reconocer, sin titubeos, que el derecho de veto sigue teniendo la
importante función de dar seguridades a los miembros más poderosos de las Naciones
Unidas de que sus intereses deben quedar protegidos; en este sentido, los diversos
grupos de análisis concluyen en que no ven forma práctica alguna de cambiar el veto
que tienen los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad.
Hasta aquí, observamos la imposibilidad de maniobrar que se tiene ante el peso
de las grandes potencias, acostumbradas desde el final de la Segunda Guerra Mundial
a imponer su hegemonía. Empero, no se puede dejar de enfatizar, con mayor fuerza
de denuncia, que, en general, la institución del veto es anacrónica y no es en ningún
sentido adecuada para las Naciones Unidas en una era de democracia cada vez
asentada y generalizada. Lo cierto es que, ante la imposibilidad de eliminarlo, la
reforma en este punto debe apuntar a que se le utilice el veto sólo en cuestiones en
que realmente estén en juego intereses vitales, por lo que debe requerirse a los
miembros permanentes que, a título individual, se comprometan a abstenerse de
utilizarlo, por ejemplo, en casos de genocidio y abusos a gran escala de los derechos
humanos, y otros que se considere relevantes. Además, se debe pugnar porque en
ninguna propuesta de reforma se prevea una ampliación del susodicho veto, sino su
regulación. En realidad, a estas alturas del debate, los insignes diplomáticos y
operadores de la ONU, han mostrado una manera poco enfática y tibia de intentar
acotar el uso del veto por parte de los miembros permanentes, lo cual deja sus
esfuerzos y discursos en no más de una buena desiderata en un contexto de relaciones
internacionales demandantes, complejas y caóticas.
Por otra parte, es importante señalar que en el plano académico y desde la
perspectiva del derecho internacional, diversos estudiosos de la Organización uni-
versal como el español Riquelme Cortado,553 apuntan que mucho de lo que ha decidido
553
RIQUELME, Cortado, R.: “La reforma del Consejo de Seguridad. ¿llegó su oportunidad?”,
Revista de la Asociación para las Naciones Unidas (ANUE), nº 30, junio 2005, p. 10.
y decide el Consejo de Seguridad carece de legitimidad, y que la reforma de las

Naciones Unidas presenta, por tanto, una serie de peligros por la presión de los
Estados Unidos que ha manifestado, recientemente, su preferencia por una reforma
del Consejo de Seguridad “modesta y limitada”. En efecto, en junio de 2005, el
responsable de los Asuntos Políticos del Departamento de Estado, Nicholas Burns,
anunciaba en una conferencia de prensa que los Estados Unidos son partidarios de
un Consejo de Seguridad de entre diecinueve y veinte miembros, de los cuales sólo
dos gozarían del privilegio de ser admitidos como miembros permanentes,
argumentando que un Consejo demasiado amplio sería inoperante. Quizás olvidó
agregar, que el Consejo de Seguridad se manifiesta inoperante cuando se esgrime
en su seno el paralizante derecho de veto. Como ha matizado la embajadora Anne
Patterson, los Estados Unidos estarían dispuestos a aceptar a Japón como miembro
permanente y algún otro país en vías de desarrollo, en ambos casos sin derecho a
veto, y agregar dos o tres países como miembros no permanentes.
Tanto Francia como Gran Bretaña apoyan la idea de ampliar en cuatro el número
de Estados como miembros permanentes para lo cual se postulan como candidatos
Alemania, India, Brasil y Japón (el llamado “grupo de los cuatro -G4-”), quienes con
la idea de alcanzar un consenso renunciarían a reclamar, durante un periodo de
quince años, su derecho de veto como miembros permanentes. Hay que aclarar
que estas candidaturas tampoco tienen el campo libre ya que, por ejemplo, China
se manifiesta hostil a cualquier ampliación que pueda dar cabida a sus “rivales”
asiáticos como miembros permanentes del Consejo y, además, se ha manifestado
en contra de la propuesta de Resolución, que han alentado los cuatro candidatos
citados con el fin de aumentar sus posibilidades de elección, argumentado que la
misma sería portadora de divisiones. En la misma línea de conducta se situarían,
por ejemplo, Pakistán, México o Italia que, cada uno por su cuenta, no vería con
buenos ojos la entrada de sus “competidores” regionales como son por ese orden
India, Brasil o Alemania.
Los países africanos tampoco se ponen de acuerdo, y no hay que olvidar que
poseen en la Asamblea General 53 votos sobre los 192 del total de miembros, lo
que les pone en una posición estratégica de bisagra y árbitros del dilema. El “Grupo
de los cuatro”, con la intención de ganar el apoyo de los países africanos, ha
propuesto tener en cuenta dos plazas para África entre los miembros permanentes
en el marco de la ampliación a veinticuatro miembros. Sin embargo, la posiciones
dentro de los países africanos no están aún claras, ya que si bien Sudáfrica parece
ser un candidato seguro, se presenta una disyuntiva entre Nigeria (el más poblado)
y Egipto, en tanto que este último ha dejado saber que si no se le apoya como
candidato presentaría a la Asamblea General su candidatura, de manera individual,
buscando, en ese caso, el apoyo de los países árabes. Por su parte, Senegal también
ha manifestado su interés, indicando que no vería bien que los candidatos africanos
sólo sean anglófonos.
Con todos estos criterios en juego y las ambigüedades en presencia, no puede
pasar desapercibido que la reforma del Consejo de Seguridad implica tener que
enmendar la Carta. En este sentido, para la reforma del Instrumento habrá que
atenerse a lo dispuesto en el Art. 108, que establece que las enmiendas entrarán
en vigor para todos los miembros de las Naciones Unidas “cuando hayan sido
adoptadas por el voto de las dos terceras partes de los Miembros de la Asamblea
General y ratificadas, de conformidad con sus respectivos procedimientos

constitucionales, por las dos terceras partes de los Miembros de las Naciones Unidas,
incluyendo a todos los Miembros permanentes del Consejo de Seguridad”.
Teniendo en cuenta el citado artículo se deduce, entonces, que la reforma del
Consejo de Seguridad, u otras reformas, deberán cumplimentar dos fases muy bien
definidas. La primera fase, en el seno de la Asamblea General donde habrá que
conseguir el voto de la mayoría de dos tercios de sus miembros, es decir de 128
sobre un total de 192 miembros. Luego, habrá que pasar a una segunda fase, ya
que la Carta, como tratado que es, exige que las enmiendas de sus disposiciones
sean ratificadas por los respectivos parlamentos nacionales en al menos dos terceras
partes de sus miembros (otra vez 128 Estados miembros, no necesariamente los
mismos). Ahora bien, si en la primera fase, el artículo 108 nada dice con respecto a
los Estados miembros permanentes del Consejo de Seguridad, por lo que puede
deducirse que no tienen posibilidad de vetar, sin embargo, para la segunda fase se
requiere la ratificación de los cinco Estados permanentes, lo que quiere decir que
en cualquiera de sus parlamentos se puede impedir una reforma de la Carta al no
ratificarla.
Recordemos que la única ampliación que se realizó en el Consejo de Seguridad,
como consecuencia del ingreso de nuevos Estados a la Organización, se produjo en
1965, cuando se aumentó de once a quince el número de miembros totales en el
Consejo de Seguridad, al incorporarse cuatro nuevos puestos no permanentes.554
Desde los 51 Estados originarios en 1945 hasta los 193 Estados miembros actuales,
se ha producido un aumento de 141 nuevos Estados miembros, a lo que hay que
añadir que la comunidad internacional ha sufrido importantes cambios, pues el conflicto
Este-Oeste y la Guerra Fría ya no son parámetros sobre los que se mide la tensión
internacional y además, Asia y América Latina tienen en el mundo un papel importante
donde ya no resulta aplicable la tensión Norte-Sur; por lo que en este nuevo marco es
comprensible que el “Grupo de los cuatro” haya hecho causa común. La Alemania
unida después de la caída del Muro de Berlín, Japón en Asia, o Estados emergentes
como Brasil o India se abren a las nuevas expectativas que les ofrece un mundo
globalizado que ya no puede analizarse ni medirse con los criterios de finales de la
segunda guerra mundial.
554
En 1963, al incorporarse los cuatro nuevos puestos de miembros no permanentes en el
Consejo de Seguridad y al plantearse la reforma del artículo 23, durante la primera fase, tal
como se determina en el artículo 108, de los cinco miembros permanentes sólo uno emitió su
voto favorable a la ampliación y, en cambio, un año y medio más tarde en 1965, durante la
segunda fase de ratificación por los parlamentos nacionales los cinco miembros permanentes
ratificaron la reforma. Desde su creación la Carta de la ONU se ha modificado en cuatro de
sus artículos. En 1965 se modifica el artículo 23 con el aumento de once a quince el número
de miembros del Consejo de Seguridad; y, también, el artículo 27, donde se aumentan de
siete a nueve el número de votos afirmativos necesarios para la adopción de decisiones,
incluso los votos afirmativos de los cinco miembros permanentes en todas las cuestiones de
fondo, pero no en las de procedimiento. También en 1965, se modifica el artículo 61, con el
aumento del número de miembros del ECOSOC de 18 a 27 y en 1973 se regula otro aumento
de 27 a 54. En 1968 se aumenta de 7 a 9 el número de votos necesarios en el Consejo de
Seguridad para convocar una Conferencia General con el fin de revisar la carta en el marco
del artículo 109.
14.6.2. La creación de una Comisión para la Consolidación de la Paz y el rol de los

Estados Unidos como objetor persistente
Otro asunto crucial de la reforma del Sistema de las Naciones Unidas lo constituye
sin duda la propuesta del Grupo de Alto Nivel,555 sobre un tema crucial como es la
creación de una Comisión para la Consolidación de la Paz. El artículo 29 de la Carta
permite al Consejo de Seguridad establecer los organismos subsidiarios que estime
oportunos para el desempeño de sus funciones, de tal modo que este órgano central,
en virtud del mencionado artículo de la Carta y previa consulta al ECOSOC, podría
establecer una Comisión para la Consolidación de la Paz. Esta Comisión buscaría
constatar cuáles son aquellos países que se encuentran en graves dificultades o al
borde de un colapso y organizar de forma proactiva y de acuerdo con el gobierno de
ese país la asistencia necesaria, con el fin de evitar que el proceso de deterioro avance
más y apoyar, durante el periodo que fuese necesario, la transición entre el conflicto
y la consolidación de la paz después de superado el mismo. Se ha propuesto también,
establecer una Oficina de Apoyo para la Consolidación de la Paz en la Secretaría, por
un lado para proporcionar a la Comisión el apoyo administrativo necesario y, por el
otro, asegurarse que el Secretario General pueda integrar estrategias y normas para
el mantenimiento de la paz en todo el Sistema y proporcionar apoyo a las operaciones
sobre el terreno.
Sobre el particular, la respuesta de los dos últimos Secretarios Generales Kofi
Annan y Ban Ki-moon, se inclina por favorecer el establecimiento de este nuevo órgano
intergubernamental, ya que ambos entienden que la consolidación de la paz después
de los conflictos resulta esencial pues los Estados en situación de pos-conflagración
requieren, ante todo, fortalecer la transición entre la fase inmediatamente posterior a
los conflictos y la fase de la reconstrucción. Este es precisamente el tránsito donde la
mayoría de los Estados enfrenta adversidades y condiciones poco propicias para
trascender la merma de capacidades y recursos que produce toda guerra,
independientemente de su intensidad y alcances.
Por otra parte, en lo concerniente al preocupante papel de los Estados Unidos
como “objetor persistente” de los intentos de reforma al Sistema, particularmente al
Consejo de Seguridad, es evidente que el papel de los delegados y diplomáticos de
los Estados en las distintas reuniones cumbre de las Naciones Unidas, resulta funda-
mental para pulsar los logros obtenidos, las deficiencias y los obstáculos principales,
Por ejemplo, en la Reunión Cumbre de 2005, no fue bien recibido por los optimistas
de la reforma de la ONU y otros países que se mantienen alertas, la designación de
John Bolton como el embajador en turno de los Estados Unidos ante la Organización,
pues, además de torpe e impulsivo, este “diplomático” se caracterizó por proferir una
serie de declaraciones atropelladas sobre la supuesta inoperancia del modelo de
Naciones Unidas. Todo esto cobra su verdadera dimensión, si se le considera en el
555
Doc/A/59/565 de 2 de diciembre de 2004, punto 261 a 269, pp. 78 y ss. Esta Comisión
para la Consolidación de la Paz debería tener un número razonablemente reducido de miembros
donde además de representantes del Consejo de Seguridad debería incluir representantes del
ECOSOC e invitar a que asistieran representantes del país cuya situación se estuviese
examinando.
marco del peso específico que tiene la gran potencia en el concierto internacional, el
desprecio al sistema ONU de mantenimiento de la paz y la seguridad internacional
manifestado en el curso de la guerra “preventiva” que desató en contra de Irak, así
como su voluntad hegemónica de controlar el proceso de reforma de la Organización
y del propio Consejo de Seguridad. Durante el mandato de George W. Bush las cosas
fueron así, y con Barck Obama (2008-2012), nada asegura que hayan cambiado,
para bien o para mal.
En la misma línea de “objeción persistente” que ha identificado a la diplomacia
estadounidense de los últimos años, las declaraciones de Rick Grenell, entonces
portavoz de la misión de los Estados Unidos, hablan por sí solas: “vamos a lograr un
documento que va a ser muy detallado en algunas cuestiones y extremadamente
simple en otras”, lo que sin duda preludiaba la voluntad de postergar determinados
temas de carácter sensible, entre los que estaba la reforma del Consejo de Seguridad
y donde la lucha contra la pobreza o el deterioro del medio ambiente ocuparon lugares
secundarios frente a otros temas como el terrorismo o la proliferación nuclear. El
Grupo de Trabajo (que reunía a treinta y dos Estados seleccionados según criterios
regionales) encargado de redactar un borrador de Documento para presentarlo a la
Asamblea, se encontró con setecientas enmiendas presentadas al texto por los
Estados Unidos. Otros Estados, también se manifestaron reticentes al documento,
cada cual con sus propios argumentos, como India, Venezuela, Egipto, Cuba, Irán,
Argelia o Rusia, por citar otros ejemplos.
Por todo ello, el resultado obtenido en la Reunión de 2005 –y en las posteriores
reuniones pro-reforma de la ONU ya en la era del coreano Ban Ki-moon– fue una
especie de “acuerdo de mínimos”, que alcanzó, al menos, una referencia al desarrollo,
el terrorismo, la consolidación y el mantenimiento de la paz, los derechos humanos,
la democracia y el imperio de la ley, el medio ambiente, la salud internacional, la
asistencia humanitaria, la reforma de la gestión, a la responsabilidad de proteger o la
actualización de la Carta. Quizás, podría afirmarse que entre las cuestiones más
importantes que se pudieron concretar, en un ambiente cargado de cortapisas, fue el
acuerdo para establecer un Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas,
la creación de una Comisión para la Consolidación de la paz, y si fuese real, el
compromiso firme e inequívoco, tanto de los países donantes como de los países en
desarrollo, de alcanzar los objetivos del desarrollo del Milenio para el año 2015,
prácticamente en puerta.
REFLEXIONES FINALES
El Sistema de Naciones Unidas se encuentra al límite, y no hay marcha atrás. Corre

ya con rumbo a sus primeros setenta años de existencia, encarnando todavía la forma
más elaborada de organización internacional universal que se ha logrado diseñar y
poner en marcha en la historia política de las civilizaciones humanas, aunque el precio
del producto ha sido enorme y de pérdidas irreparables, pues para ello fueron
necesarias dos guerras mundiales, la vida de millones de individuos y cuantiosísimos
recursos nacionales e internacionales. Con todo, atendiendo a sus fallas, obstáculos
y aciertos, la ONU se ha convertido en el experimento más importante y duradero de
cuantos ha desarrollado la comunidad de Estados a lo largo de su devenir, pero ahora
los tiempos han cambiado, las guerras ya no resuelven los grandes problemas del
mundo y el ritmo de vida de las sociedades se ha vuelto extremadamente dinámico,
caótico y cambiante. De ahí que la credibilidad del gran complejo institucional creado
en 1945 se haya visto seriamente comprometida, amén que los factores políticos,
económicos, sociales y ambientales que se encuentran en fase crítica han incidido en
el debilitamiento de su imagen y muchos de sus deturpadores han encontrado la
ocasión ideal para exculparse, y de paso pregonar y formalizar su desprestigio.
Por esta razón, hoy se presentan momentos idóneos para reflexionar y actuar
sobre los necesarios cambios que deben implementarse para dotar a toda la estructura
organizacional de nuevos impulsos, ajustes en sus decisiones, rediseño de sus
políticas y estrategias y, ante todo, renovada capacidad de acción e influencia en los
acontecimientos mundiales. No se trata, por supuesto, de continuar refrendando los
principios de la Carta y estableciendo directrices para los años siguientes, visualizando
el 2000, 2005, 2015 o 2020 como se ha venido haciendo hasta el cansancio, ni de
proseguir con el desgastante mecanismo de las Declaraciones, como la del Milenio,
o las de mediados y fines de siglo. Hoy los problemas son más graves y requieren de
decisiones tajantes e inmediatas, y las transformaciones institucionales y
programáticas deben ser efectivas y concretas. Queda ya muy poco tiempo y menos
espacio para continuar con la retórica y el egoísmo de las soberanías, ni con los
juegos perversos de la gran potencia. Pero aun así, las iniciativas y las voluntades
estatales y civiles se siguen viendo obtusas y hasta ahora han sido menos que tibias;
realmente muy poco se ha logrado, principalmente en materia de reformas al gran
sistema multilateral, en los planos gubernamental y no gubernamental, aunque algo
resulta innegable y a la vez muy desalentador, que, por buenos deseos, nadie ha
escatimado.
Las negociaciones de los últimos veinticinco años en torno a la ansiada reforma a
las Naciones Unidas, han puesto en evidencia una notable diferencia entre las
posiciones de las naciones desarrolladas con los países en vías de desarrollo. Empero,
la reforma institucional ha continuado suscitando un profundo debate. Y un hecho es
inobjetable: el proceso no se centra sólo en la representación insuficiente del Consejo
de Seguridad, o la recomposición del sistema financiero y monetario internacional, ya
que sin que se menoscabe el peso de este argumento, la Organización se ha
manifestado incompetente para poder resolver los desafíos de la seguridad
internacional como la lucha contra el terrorismo o la producción de armas de
destrucción masiva, o la prevención para que no se produzcan genocidios; o los
grandes dilemas del medio ambiente como el cambio climático o la diversidad biológica;
o los desafíos humanos y sociales, como la satisfacción de las necesidades
fundamentales del 70 por ciento de la población mundial.
El modelo y la estructura institucionales cuya ingeniería data de hace casi 70
años, si bien no son del todo obsoletos, sí han devenido inoperantes e insuficientes
como lo han demostrado los recientes acontecimientos planetarios. Por ejemplo, a
raíz de la crisis financiera mundial que sacudió al orbe en 2008 prolongando sus
efectos a 2010-2012, se retomó seriamente en los altos círculos de la Organización
la posibilidad de fortalecer el papel del ECOSOC con el fin de que las relaciones con
las instituciones de Bretton Woods, sean repensadas y revitalizadas. No obstante, se
ha hecho casi nada al respecto, y sólo se han planteado paliativos y las medidas
adoptadas afianzan y prolongan el modelo económico fracasado, no lo reconstruyen.
Aprovechando las circunstancias críticas actuales, el actual Secretario General

ha pedido para sí una reforma que eleve su calidad y protagonismo decisorio como
corresponde al más alto funcionario internacional. Y siguiendo las pautas marcadas
por su antecesor, reclama mayor descentralización de sus atribuciones administrativas
para evitar distraerse innecesariamente del ejercicio de su vocación política primor-
dial que es la de constituirse en un verdadero líder de consulta y orientación y tomador
de altas decisiones políticas de la sociedad internacional. En la reforma al sistema, la
cabeza de la burocracia debe ser mucho más que un administrador y representante
legal de la Organización, sino constituirse también como un formador y orientador de
opinión publica, pues únicamente su autonomía e independencia respecto de los
hilos del poder político y las hegemonías, podrá garantizar su plena capacidad de
convocatoria, su credibilidad y aceptación general.
A partir de estas premisas, en nuestra investigación hemos querido dejar bien
claro cuáles son los puntos finos de consenso internacional sobre los grandes temas
de la reforma al sistema de Naciones Unidas, es decir, identificar las principales
instituciones, actores y procesos sobre los que la comunidad internacional ha logrado
acuerdos básicos para orientar la transformación del complejo organizacional. Se
observa así, la necesidad impostergable de que la ONU contribuya, a partir de su
recomposición, a la generación de un nuevo proceso legislativo internacional, para
consolidar el soft law y las resoluciones colectivas como fuentes del derecho
internacional moderno. Se busca también poner énfasis en las negociaciones,
acuerdos e iniciativas centrales de reforma de la CIJ, encaminadas a elevar su nivel
operativo, acrecentar su jurisdicción obligatoria y su competencia. De igual modo, se
demanda en todos los foros la pronta solución a la crisis financiera y la reforma
administrativa de fondo para que la ONU refuerce su autonomía económica y logística,
amplíe significativamente sus márgenes de maniobra y extienda su cobertura global
en asuntos relativos al desarrollo económico, político y social. Igualmente, la comunidad
organizada de Estados ha puesto su atención en el llamado órgano elite o eje
gravitacional del complejo, el Consejo de Seguridad, destacando sus principales fallas,
desajustes y aciertos para lograr propuestas posibles con relación a su transformación
y adecuación a la realidad democrática mundial.
Por otra parte, en las diferentes rondas de negociación, opiniones calificadas de
delegaciones estatales y conferencias especializadas realizadas a partir de la
Declaración del Milenio hasta nuestros días, junto con los criterios vertidos por la
academia y la doctrina nacionales, se sostiene con firmeza que la recomposición del
Sistema debe abarcar invariablemente, otros ámbitos de cambio y ajuste como los
que se enumeraron a lo largo del Capítulo. Y en el plano de la alta política mundial, la
situación preocupante radica en las numerosas dificultades y delicados aspectos
controversiales, especialmente en relación con el uso de la fuerza y el mantenimiento
de la paz y seguridad internacionales, de tal suerte que, por ejemplo, el tema toral de
la fórmula para la ampliación del Consejo de Seguridad y la eliminación o regulación
del derecho de veto siempre ha acabado en los hechos, secuestrando cualquier otro
planteamiento, no importando su prioridad o interés para la humanidad. Por todo ello,
debemos levantar la mirada y llegar más allá de las Declaraciones de alcance político,
más retóricas que efectivas, que no constituyen más que reiteraciones de lo que
todos ya sabemos, con más elementos regresivos que progresivos.
Finalmente, reflexionemos juntos sobre lo que es evidente e indispensable para el
futuro de las relaciones internacionales: la agenda del cambio institucional universal

es ardua, cada vez más complicada y susceptible de ser desahogada sólo con el alto
compromiso y la voluntad política a toda prueba del conjunto de las soberanías
estatales, principalmente de las grandes potencias, en un contexto de planeación de
acciones a corto, mediano y largo plazo. Es una tarea colosal que requiere del con-
curso de todas las naciones y de un amplio criterio unificado de la Humanidad como
un todo. No se trata de escatimar, ni es asunto que se resuelva por decreto o a través
de promesas y buenas intenciones. Es una jornada titánica que nos pone a prueba a
todos, y con ella va también de por medio el destino del derecho de gentes, la
organización multilateral y la convivencia armónica, con desarrollo compartido y
equilibrado de la comunidad mundial. Hasta ahora, se ha intentado mucho para acceder
a un nuevo orden de las Naciones Unidas, pero no se han dado los resultados
esperados y se ha generado un ambiente poco propicio porque, como siempre, se ha
trabajado a la sombra de los intereses de las grandes potencias.
423
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432
Teorías, temas y propuestas para el estudio crítico

de la organización internacional.Hegemonías,
dependencia y cooperación en el sistema político
mundial , editado por la Facultad de Ciencias Políticas
de la UNAM, se terminó de imprimir el 28 de octubre
del 2011. La producción se realizó mediante el
sistema ofsset y estuvo a cargo de Comercial de
Impresos MB, Petróleos Mexicanos 11, Coyoacán.
La composición se hizo en Arial 9.5/11, la impresión
se realizó en papel cultural de 75 grs. La edición
consta de 1,000 ejemplares.

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TEORÍAS, TEMAS Y PROPUESTAS PARA

CENTRO DE RELACIONES INTERNACIONALES

PROYECTO PAPIME PE300307 APLICACIÓN DE LA POLÍTICA COMPARADA AL

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Secretario Administrativo " ENRIQUE DEL VAL BLANCO

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Secretario Administrativo " JOSÉ LUIS CASTAÑÓN ZURITA

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Jefa del Departamento de Publicaciones " FLOR SUGEY LÓPEZ GAMBOA

TEORÍAS, TEMAS Y PROPUESTAS PARA

EN HOMENAJE A EFRÉN GUSTAVO MARQUÉS RUEDA

JUAN CARLOS VELÁZQUEZ ELIZARRARÁS

Esta investigación arbitrada por especialistas en la materia se privilegia con el aval

Teorías, temas y propuestas para el estudio crítico de la Organización

Programa de Apoyo a Proyectos Institucionales para el Mejoramiento de la Enseñanza

Impreso y hecho en México

Esta publicación no puede ser reproducida ni en todo ni en parte, ni registrada en, o

MENCIÓN ESPECIAL de los Miembros activos del Seminario de Estudios de Política

Dr. José Antonio Murguía Rosete (Decano),

Mtra. Consuelo Dávila Pérez,

1.1. Precisión terminológica de la organización internacional .................................30

2.1. Aproximación a la construcción de una teoría

3.1. Las bases del funcionalismo y el integracionismo .............................................84

4.1. Algunos significados conceptuales y políticos

9.1. Precisiones terminológicas y elementos básicos

10.1. La crisis internacional y los procesos histórico-políticos actuales ...............264

Fuentes de consulta .............................................................................................423

Esta problemática y la identificación de necesidades y sus posibles soluciones,

* Problemática que ya planteamos ampliamente en dos de nuestros últimos textos UNAM-

reflexión final, con la finalidad de facilitar al lector la introducción y salida de cada

Toca abrir la Primera Parte, al Capítulo 1, Conceptualización y epistemología de

a la reflexión que merecen mayor tratamiento y profundidad por parte de los

La Segunda Parte, se inicia con el Capítulo 6, Concepciones occidental, socialista

constantes que se mantienen influyentes en el convulso escenario de la actualidad y

internacionales contemporáneas. Para su estudio integral, en esta contribución se

La Tercera Parte, abre con el Capítulo 10, Pensamiento y política en la evolución

organizaciones internacionales, las resoluciones de las organizaciones internacionales

encaminados al inagotable campo de ejercicio profesional que es la Organización

Juan Carlos Velázquez Elizarrarás

Me ha pedido el colega Juan Carlos Velázquez Elizarrarás del Centro de Relaciones

programas PAPIME que en ciencias políticas y sociales promueve la Universidad

autoridad jerárquica superior al soberano. La estructura anárquica del sistema

según su hipótesis nuclear, el institucionalismo acentúa la interdependencia de

de las relaciones internacionales, entendiendo las organizaciones como escenario

Dr. Klaus Theodor Müeller Uhlenbrock

El mundo moderno y las instituciones que lo conforman son parte de un sistema

ambigüedad de ambos campos de conocimiento de lo internacional, como género

1.1. Precisión terminológica de la organización internacional

A lo largo de nuestra experiencia de tres décadas en la enseñanza e investigación de

informalmente, lícita o ilícitamente incluso –crimen organizado, redes terroristas–, y

derecho internacional para obtener información en la materia, sin embargo es de

1.2. Precisión histórico-conceptual de la organización internacional

Como todos los conceptos, el de organización internacional ha evolucionado desde

en principio es posible comparar el comportamiento externo de las tribus nómadas,