EJECUCIÓN PRESUPUESTAL

la fase de ejecución del presupuesto consiste en el conjunto de normas y procedimientos

sistemáticos y ordenados de carácter técnico, legal y administrativo que -partiendo del
presupuesto institucional aprobado- se aplican para la recaudación o recibo de los recursos
estimados, cuyo el propósito es obtener bienes, servicios y ejecutar cualquier otro gasto, en
cantidad, calidad y oportunidad necesarios para el cumplimiento eficiente, efectivo y
económico de los objetivos y metas establecidos en los planes y programas presupuestarios.

Es a través de esta fase del proceso presupuestario que la Administración atiende la función
pública que le compete y logra avanzar en una mejor prestación de bienes y servicios a sus
usuarios o clientes. Para ello participa activamente en transacciones financieras que le
permiten obtener los recursos económicos necesarios y utilizarlos en la compra de bienes y
servicios para sus procesos productivos o trasladarlos a otros agentes, según sea la misión
institucional.

La ejecución del presupuesto refleja la recaudación de los ingresos (por ejemplo la venta de
servicios de telecomunicaciones y energía en el ICE), así como la realización de los gastos por
salarios, los aportes a la contribución social, la compra servicios y materiales para su operación
y el desarrollo proyectos de inversión física (construcción de obra e instalaciones de redes),
entre otros.

Desde esta perspectiva, es clara la importancia de conocer en forma oportuna el

comportamiento de la ejecución de ingresos y gastos de la institución y en que se ha invertido,
en particular al considerar los principios que rigen la Administración Pública – el de: legalidad,
eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de la organización y la función administrativa y el de
continuidad y regularidad del servicio público. Igualmente, es preciso conocer en cuanto dista
esa ejecución con respecto a lo previsto en el presupuesto, a efecto de poder re direccionar la
actuación institucional según los parámetros aprobados o en su defecto, ajustar el
presupuesto, para buscar lo más conveniente para el servicio que se presta a la sociedad.

El seguimiento de la ejecución del presupuesto sirve tanto como instrumento de control (pues
permite retroalimentar y ajustar el mecanismo de estimaciones de ingresos y gastos según el
comportamiento observado), sino también como fuente informativa para la formulación y
ejecución de presupuestos de períodos posteriores.

LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO

La liquidación presupuestaria es el cierre de las cuentas del presupuesto institucional que se

debe hacer al terminar el ejercicio económico, con el cual se obtiene el resultado global de la
ejecución del presupuesto, tanto a nivel financiero -déficit o superávit-, como de las
realizaciones de los objetivos y metas previamente establecidos para cada uno de los
programas presupuestarios.

Al 31 de diciembre de cada año, siguiendo el principio de anualidad del presupuesto, las

instituciones públicas, fideicomisos y los sujetos privados que reciben fondos públicos, deben
de hacer el cierre presupuestario y determinar el resultado de la ejecución. Usualmente se le
atribuye el nombre de liquidación al documento final que se obtiene de realizar ese proceso (y
que en el caso de las instituciones del sector descentralizado, fideicomisos y sujetos privados,
deben ser presentados a la CGR en los plazos establecidos en el ordenamiento jurídico). No
obstante la realización de una liquidación implica el desarrollo de todo un proceso, de cálculo,
revisión y ajuste de registro, así como de determinación de saldos de los recursos libres y los
específicos que se recibieron en el transcurso del año.

La finalidad de hacer la liquidación no corresponde al cumplimiento de la obligación jurídica de

presentar la liquidación a un órgano de control externo, como parece entenderlo algunos
sujetos. El liquidar el presupuesto debe ser insumo fundamental de la Administración para
conocer con certeza lo que se ha hecho con los recursos asignados y en qué medida, la
recaudación de los ingresos y la ejecución de los gastos, se han comportado conforme con lo
esperado y aprobado por los jerarcas. Todo ello, es relevante para cumplir con la
responsabilidad de los funcionarios públicos de rendir cuentas a los administrados.

REQUISITOS PARA LA CORRECTA EJECUCION

Algunos Requisitos Indispensables para la Correcta ejecución del Presupuesto.

En lo atinente con la afectación de las apropiaciones programadas en el presupuesto de

ingresos y gastos se debe tener en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos de desarrollo
permanente:

• No se puede recaudar contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni

hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de los gastos de acuerdo con
lo previsto en el artículo 345 de la Constitución Política. Respecto a esta prohibición, por
ejemplo, ha sido reiterada la ejecución de recursos provenientes de convenios
interadministrativos de Cofinanciación y de sus intereses, sin haberlos incorporados al
presupuesto.

• No ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte del Presupuesto departamental o
municipal hasta tanto se encuentre evaluado por el órgano competente y registrado en el
Banco de Programas y Proyectos de inversión.

Indica lo anterior que antes de asumirse un compromiso, sin excepción, todo proyecto de
inversión según su naturaleza debe estar previamente evaluado técnica, ambiental, social y
económicamente, a fin de identificar de manera planeada la prioridad, necesidad y población a
atender, así como garantizar su ejecución

• Todo acto administrativo que afecte las apropiaciones presupuestales deberá contar con
certificado de disponibilidad previo que garantice la existencia de apropiación suficiente para
atender el gasto. De igual manera, al compromiso se le debe efectuar el registro presupuestal
para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin.

• Las obligaciones, cualquiera sea su naturaleza, deben asumirse consultando siempre la

capacidad financiera para atender su pago a efectos de no incurrir en déficit fiscal, porque no
solamente basta con que exista apropiación presupuestal, si se carece de respaldo real. Por lo
tanto, cuando se esté en presencia de esta circunstancia, lo más prudente es no contratar. Ese
comportamiento puede dar lugar a la destitución del funcionario de acuerdo con lo previsto en
los artículos 44 y 48 numeral 25 de la Ley 734 de 2002. Es común en las entidades territoriales,
al cierre de la vigencia fiscal, el cúmulo de obligaciones que se constituyen como cuentas por
pagar en cientos y en miles de millones.

• El contrato o acto administrativo no legaliza aquellas obligaciones que se hayan adquirido

con antelación a su firma, por cuanto se encuentra proscrita “la legalización de hechos
cumplidos”. Por lo tanto, no se deben afectar las apropiaciones presupuestales del objeto
contratado irregularmente, en su defecto debe hacerse uso de la conciliación, sin que ello
exonere de responsabilidad a los funcionarios que actuaron con desconocimiento de las
normas que reglan la materia.

• Contra apropiaciones dispuestas para inversión no se deben asumir gastos de

funcionamiento, excepto que haga parte del componente de inversión del proyecto cuyas
exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y
operación, lo cual debe estar claramente definido en el estudio de viabilidad y factibilidad del
proyecto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 17 del Decreto 111 de 1996. 83

MODIFICACIONES DEL PRESUPUESTO

Las modificaciones presupuestales son el conjunto de cambios realizados mediante la

expedición de un acto administrativo, por medio del cual se aumentan, disminuyen y/o
transfieren en determinadas cuantías las apropiaciones, con el objeto de adecuar el
presupuesto a condiciones no previstas en la etapa de programación, previo concepto
favorable de la Secretaría de Hacienda respectiva; si se trata de modificar el presupuesto de
gastos de inversión se requerirá, además, el concepto favorable de la Secretaría,
Departamento u Oficina de Planeación según el caso y, en la mayoría de las veces, aprobación
por parte del Concejo Municipal o Asamblea Departamental, cuando cambia el monto de los
programas o subprogramas de inversión aprobados inicialmente, cuyo detalle aparece en el
ANEXO del Decreto de Liquidación.

Es importante precisar que toda adición presupuestal debe hacerse con autorización de la
corporación de elección popular (Concejo o Asamblea), independientemente del tipo de
recursos que se estén incorporando. En ocasiones, las corporaciones de elección popular,
facultan al ejecutivo para incorporar (adicionar) por decreto algunos recursos, en especial
cuando éstos provienen de la Nación o corresponden a recursos del crédito interno o externo
previamente aprobado y tienen el carácter de recursos con destinación específica; estas
facultades se aprueban al interior de las Disposiciones Generales del Presupuesto anual.

Los requisitos para realizar las modificaciones presupuestales son:

• Exposición de motivos

• Justificación legal, económica y financiera de la modificación presupuestal firmada por el

representante legal o el ordenar del gasto.

• Certificado de disponibilidad presupuestal original.

• Certificación de recursos adicionales expedida por el órgano competente, para el caso de

una adición.
• Presupuesto ajustado de ingresos y gastos

• Concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de Planeación respectivo,

cuando se trate de una modificación a la Inversión.

• Concepto previo y favorable de la Oficina o Dirección de Presupuesto.

• Cálculo o certificación del menor ingreso, para el caso de suspensión o reducción.

• Acta de liquidación de excedentes financieros y certificación de recursos disponibles en la

Tesorería a 31 de diciembre.

• Acta de fenecimiento de las reservas presupuestales

• Proyecto de Acto Administrativo: Ordenanza, Acuerdo, Decreto o Resolución, según proceda

la competencia de aprobación.

LIQUIDACIÓN, COBRO Y RECAUDO DE IMPUESTOS

La ejecución activa hace referencia al recaudo de ingresos en el presupuesto anual, de los

cuales son parte las rentas e ingresos de la administración central y los recursos administrados
de los establecimientos públicos. Se clasifican en ingresos corrientes, transferencias y recursos
de capital.

Una vez identificados los ingresos y clasificados de acuerdo a la tipología, se realiza el

reconocimiento de dichos ingresos mediante la liquidación de los impuestos, la estimación de
los recursos que ingresan como transferencias y los de capital. Los actos administrativos de
reconocimiento del derecho o de la obligación, derivados del hecho económico que los
produjo, son insumo para la causación y recaudo de los ingresos.

Los ingresos tributarios de las entidades territoriales, reglamentados en las disposiciones

legales, deben ser reconocidos una vez determinados en las declaraciones tributarias o en las
declaraciones oficiales en firme, para de esta manera generarse la causación en el ingreso. No
obstante, su ejecución real ocurre con base en el recaudo efectivo de este tipo de recursos, lo
que conoce con el nombre de sistema de “CAJA” en oposición al de “CAUSACIÓN”, el cual
aplica para la ejecución del presupuesto de gastos e inversión.

Para el caso de la Nación, los ingresos corrientes y aquellas contribuciones y recursos cuyo
recaudo y manejo no haya sido asignado por normas legales a otro órgano, deberán ser
consignados en la Dirección del Tesoro Nacional (DTN), por quienes estén encargados de su
recaudo.

ORDENACION DEL GASTO Y PAGO

La ejecución presupuestal de egresos, conocida como pasiva, es realizada mediante la

adquisición de compromisos y la ordenación del gasto y se puede concebir como la entrega
efectiva de bienes o prestación de servicios.

En este sentido se entienden como ejecutadas las apropiaciones incluidas en el presupuesto,

cuando se ha desarrollado el objeto de las mismas, cumpliendo el fin para el cual fueron
programadas en la respectiva vigencia fiscal. Dentro del proceso de afectación presupuestal
encontramos algunos instrumentos y mecanismos para llevar a cabo el registro de la ejecución
presupuestal, la cual debe estar reflejada en un informe que contenga como mínimo los
conceptos que aparecen en el cuadro que se inserta al final de este numeral.

• Certificado de Disponibilidad Presupuestal.

• Compromiso y Registro Presupuestal.

• Constitución de reservas y cuentas por pagar.

• En el caso de inversión los proyectos deben estar registrados en el Banco de Programas y

Proyectos.

• Igualmente para la ejecución presupuestal se tendrán en cuenta las modificaciones

presupuestales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras y la autonomía
presupuestal de cada entidad del presupuesto en desarrollo de la capacidad de ordenación del
gasto.

Como primera medida la apropiación hace referencia a la cantidad máxima con la que se
asumirán los compromisos cuyo objeto está determinado en los rubros presupuestales de
gasto o proyecto para la vigencia fiscal respectiva. Esto indica 89 que las apropiaciones están
condicionadas al cumplimiento de ciertos requisitos antes de afectarse.Con respecto a la
ordenación del gasto, el Certificado de Disponibilidad Presupuestal es el documento expedido
por el responsable del presupuesto mediante el cual se establece una intención de
compromiso y cuyo objeto es el de amparar la contratación de un bien o servicio.

Aunque el CDP garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible, suficiente y libre

de toda afectación, no representa un compromiso presupuestal, lo que hace que el
presupuesto se afecte solamente de forma previa y transitoria hasta la perfección del
compromiso y la realización del respectivo registro, razón por la que no da lugar a ejecución de
recursos.

Por último la ordenación del pago hace referencia al momento en que se realiza el giro. Se
entiende por pago, el acto por el cual la entidad pública habiendo verificado los requisitos
establecidos en acto administrativo o contrato, y en atención al reconocimiento de la
obligación, a la autorización del pago, a la liquidación de deducciones y al saldo en bancos,
desembolsa al particular el monto de la obligación con cheque o mediante consignación, para
de esta forma extinguir la obligación.

CUENTAS POR PAGAR Y RESERVAS PRESUPUESTALES

Las obligaciones que hasta el año 1996 se denominaban “reservas de caja”, hoy se denominan
“cuentas por pagar”, las cuales permiten la ejecución de los pagos previstos en el presupuesto
del año respectivo después del 31 de diciembre, sin vulnerarse de esta manera el principio de
anualidad presupuestal.

Las cuentas por pagar son obligaciones a cargo de la Administración, que a diciembre 31 de
cada año aparecen como pendientes de pago y obedecen al cumplimiento total o parcial del
objeto contractual, es decir que el mismo se ha ejecutado físicamente, pero hace falta su
ejecución financiera. Las cuentas por pagar, según el estado en que se encuentre el trámite
para su pago, se pueden clasificar en:

A. Cuentas por Pagar en poder del Tesorero: corresponden al valor de todas las
obligaciones, cuyas cuentas fueron presentadas y tramitadas por la Oficina de
Tesorería o quien haga sus veces, y cumplen con todos los requisitos legales para su
pago - incluido la Orden de Pago y sus respectivos registros (asientos contables y
presupuestales) - las cuales a diciembre 31 de cada año no alcanzaron a ser
efectivamente pagadas por parte de la Oficina de Tesorería, o quien haga sus veces, a
pesar de contar con la suficiente fuente de financiación para su cancelación.
El Inventario correspondiente a las Cuentas por Pagar en poder del Tesorero debe
incluir las cuentas por concepto de Anticipos de los contratos debidamente
perfeccionados y debe ser elaborado en forma conjunta por parte de las Oficinas de
Tesorería y Contabilidad del Ente Territorial. Estas obligaciones, deben ser registradas
en el cierre fiscal y la Contabilidad Financiera del respectivo ente territorial y pueden
ser canceladas por parte de la Oficina de Tesorería a partir de la expedición de la
Resolución por medio de la cual se constituyen las Cuentas por Pagar en poder del
Tesorero con cargo a los recursos disponibles en las Cuentas del Municipio o
Departamento que a 31 de diciembre de cada año estén destinadas para tal fin.

B. Cuentas por Pagar en poder del Ordenador del Gasto: corresponden a las
obligaciones a cargo de la Administración Territorial, cuyas cuentas de cobro o facturas
no hubiesen hecho tránsito para ordenar su pago, a pesar de haber recibido los bienes
o servicios a satisfacción (por ejemplo el bien que se recibe hasta el 31 de diciembre
del respectivo año o la firma del acta de recibo parcial o total de una obra o el recibido
a satisfacción de un servicio con corte a diciembre 31 de cada vigencia), siempre que
se cuente con los recursos necesarios para su cancelación; las Cuentas por Pagar en
poder del Ordenador del Gasto que no posean respaldo financiero para su cancelación,
harán parte del Déficit Fiscal a Diciembre 31 de la vigencia correspondiente.

Reservas Presupuestales Las Reservas Presupuestales corresponden al valor de todos los

compromisos debidamente perfeccionados, contraídos por la Administración Territorial que a
31 de diciembre de cada año aún no han sido ejecutados, es decir no presentan acta de recibo
a satisfacción de los bienes o servicios contratados, independientemente que se cuente o no
con los recursos necesarios para su cancelación; se incluye el saldo del valor de los contratos
perfeccionados (no incluye el valor de los anticipos que forman parte de los inventarios de las
Cuentas por Pagar en poder del Tesorero o del Ordenador del Gasto). Si existen los recursos
para su financiación, se incorporarán al Presupuesto de la siguiente vigencia fiscal, tanto en el
ingreso como en el gasto como una adición presupuestal; el saldo de las reservas que no
cuenten con fuente de financiación, se castigarán con cargo a las apropiaciones incluidas en el
Presupuesto de la siguiente vigencia fiscal, mediante traslados presupuestales requeridos para
financiar los rubros de gasto que se presenten deficitarios. Es importante, para efectos
informativos, llevar un registro de la ejecución de las reservas presupuestales de manera
separada con relación a los compromisos adquiridos para ejecutar en la vigencia en curso.
COMPROMISOS - OBLIGACIONES (pagos + cuentas por pagar) = RESERVAS PRESUPUESTALES

Las reservas presupuestales (anteriormente denominadas “reservas de apropiación”), son

obligaciones potenciales derivadas de compromisos legalmente adquiridos y que a 31 de
diciembre de cada vigencia fiscal no se hubiesen cumplido; esto es, bienes no recibidos, obras
no terminadas y servicios no prestados contraídos legalmente, que cuentan con su registro
presupuestal correspondiente y desarrollan el objeto de apropiación.

PROGRAMA ANUAL MENSUALIZADO DE CAJA - PAC –

El PAC es un instrumento de manejo financiero y de ejecución presupuestal, que tiene como

finalidad verificar el monto máximo mensual de fondos disponibles y regular los pagos
mensuales con el objeto de garantizar el cumplimiento de las obligaciones para alcanzar las
metas establecidas en el Plan Financiero Plurianial.

El PAC es una herramienta de planeación en la medida en que consiste en la programación del

recaudo efectivo de ingresos y de desembolsos en el tiempo, que se asemeja al flujo de caja de
las entidades privadas. El Programa Anual Mensualizado de Caja, sustituyó una herramienta
que utilizaban las entidades territoriales denominada “Acuerdo de Ordenación de Gastos”, ya
que, como su nombre lo indica, hacía referencia únicamente a la parte pasiva del flujo de caja,
además que separaba las funciones del Ordenador del Gasto y las del Ordenador del Pago; con
la creación del PAC, se unificaros estas dos funciones.

El PAC tiene dos componentes: PAC de Ingresos, que debe ser elaborado por el Tesorero con
el apoyo de las áreas de impuestos y presupuesto del Ente Territorial con base en el
comportamiento histórico del recaudo de cada tipo de ingresos y/o con base en eventos
ciertos de ocurrencia esporádica que afectan sustancialmente el recaudo efectivo de algún
renglón rentístico; el PAC de Gastos también debe ser elaborado por el Tesorero o quien haga
sus veces, pero con el apoyo y colaboración de los Jefes de las Unidades Ejecutoras, habida
cuenta que son ellas quienes conocen las fechas de vencimientos y pagos de los diferentes
contratos suscritos por la entidad territorial.

Con el fin de elaborar organizadamente el Programa Anual Mensualizado de Caja, se incluye a

continuación un formato que contiene los principales conceptos que deben ser tenidos en
cuenta, con el mayor detalle posible, con el fin de facilitar el control eficiente de los recursos
que la Tesorería recauda y administra para realizar los pagos de las obligaciones del ente
territorial en cumplimiento de su misión institucional.