Revista Mexicana de Investigación

Educativa
ISSN: 1405-6666
[email protected]
Consejo Mexicano de Investigación
Educativa, A.C.
México

Muñoz-Izquierdo, Carlos
Reseña de "Mejora de la calidad educativa en México: posiciones y propuestas" de F. Miranda
López, H. A Patrinos y Á. López y Mota
Revista Mexicana de Investigación Educativa, vol. 12, núm. 35, octubre-diciembre, 2007, pp. 1433-
1440
Consejo Mexicano de Investigación Educativa, A.C.
Distrito Federal, México

RMIE, OCTUBRE-DICIEMBRE 2007, VOL. 12, NÚM. 35, PP. 1433-1440

Reseña

Miranda López, F; H. A Patrinos y Á. López y Mota (coords.) (2007). Mejora de la calidad educativa en
México: posiciones y propuestas, México: COMIE/SEP/Banco Mundial/FLACSO.

UN PUNTO D E PA RTID A
PA RA EL A NÁ LISIS CRÍTICO
C A RLOS MUÑOZ-IZQUIERDO

Introducción n este libro se analizan, desde diversas perspectivas, las políticas

que el
E Banco Mundial recomienda poner en marcha en
México, con la finalidad de mejorar la calidad de la
educación básica y, de manera especial, la que reciben los sectores

Sistema de Información Científica

Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal
Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
mayoritarios de nuestra sociedad (World Bank, 2005). Sin lugar a dudas, esas
políticas se refieren a uno de los problemas más trascendentes para el futuro de
México. Sin embargo, a pesar de que el mismo ha estado presente durante
varios años en la agenda de quienes diseñan y ejecutan las políticas públicas
relacionadas con la educación, todavía no ha sido posible solucionarlo
cabalmente. Por esta razón, me parece que este libro atraerá el interés de todos
los sectores de la sociedad; y, en especial, el de quienes tienen una mayor
injerencia en el desarrollo educativo del país.
La principal sugerencia que hace el Banco en el informe citado consiste en
transferir a las escuelas que imparten educación básica, la facultad de
administrar los recursos que utilizan –a cambio de exigirles que rindan cuentas
por los resultados de su gestión. Creo que nadie puede negar, a priori, las
ventajas que podrían derivarse de llevar a la práctica esta propuesta. Sin
embargo, como la factibilidad técnica y la viabilidad política de ejecutarla en
un país como México no son tan nítidas, debemos analizarla detenidamente.
Algunos capítulos del libro que estamos reseñando y los comentarios que haré
en seguida, están dirigidos hacia ese fin.
Dividiré mi análisis en tres secciones. En la primera, mencionaré las
características y resultados de algunas experiencias (registradas en varios
países, incluido el nuestro) donde se han operado políticas similares a la

Carlos Muñoz-Izquierdo es director del Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educación de la

Universidad Iberoamericana. CE: [email protected]
mencionada. En la segunda, me referiré a las condiciones que, de acuerdo con
la literatura disponible sobre el tema, son necesarias para lograr que esa política
sea exitosa. Finalmente, presentaré mis conclusiones con algunas sugerencias,
dirigidas a distintos actores.

Características y resultados de algunas experiencias en las que se

ha transferido poder de decisión a las escuelas
Las experiencias que mencionaré en esa sección han sido registradas en varios
países centroamericanos. La primera se refiere al programa Educo (Educación
con participación de la comunidad), puesto en marcha en El Salvador. En
esencia, otorga facultades a las asociaciones de padres de familia para contratar
–y eventualmente despedir– a los maestros. También proporciona capacitación
a los padres de familia para administrar la escuela y para apoyar los

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 Muñoz-Izquierdo

aprendizajes de los niños A pesar de la rápida expansión que han

experimentador las escuelas integradas al programa, sus evaluadores han
demostrado que en ellas se imparte una educación de calidad comparable a la
de las escuelas tradicionales. También han encontrado que las acciones
impulsadas por el programa se relacionan con los resultados obtenidos
(Jiménez y Sawada, citados por Gertler et al., 2006:4).
Por otra parte, el programa de Autonomía Escolar, en Nicaragua, otorga a
los consejos escolares (integrados por maestros, alumnos y el voto mayoritario
de los padres de familia) la autoridad para determinar el destino del 100% de
los recursos de las escuelas, y para contratar y despedir a los directores. Los
evaluadores de ese programa encontraron que el número de decisiones tomadas
por esos consejos se relaciona con el mejoramiento de los resultados
académicos de las escuelas. (King an Ozler 1998, Ozler 2001, citados por
Gertler et al., 2006:4).

Análisis comparativo de varios programas implementados en esa región Un análisis

realizado con la finalidad de comparar el funcionamiento y resultados de varios
programas que han sido instrumentados en Centroamérica (incluyendo los que
acabo de mencionar), llegó a conclusiones de naturaleza diversa: por un lado,
sus autores detectaron que:

[…] los modelos de gestión en la propia escuela proporcionan tres elementos que
han sido identificados como necesarios para elevar la efectividad de esos
establecimientos: mayor participación de los padres en la gestión escolar, una
posible función de liderazgo por parte de los directores, y menor ausentismo
estudiantil.

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Un punto de partida para el análisis crítico

[Los autores también demostraron que] al contrario de lo que se podría esperar, los
padres muy pobres y relativamente incultos pueden dirigir escuelas si cuentan con la
asistencia adecuada (Di Gropello, 2005).

Sin embargo, las evaluaciones también descubrieron que, a pesar de que esas
escuelas aprovechan mejor a sus maestros (los cuales tienen, en términos
generales, menores calificaciones que los de las escuelas convencionales):

[…] esas escuelas van a la zaga en lo que se refiere a la adopción de metodologías

pedagógicas innovadoras. Además, ninguno de los programas evaluados
proporciona información sobre el desempeño escolar y, si bien las escuelas
producen cierta información sobre los flujos escolares, la envían a niveles
burocráticos superiores, sin utilizarla o compartirla con la comunidad (Di Gropello,
2005).)

Experiencias mexicanas
El programa conocido con el nombre de Apoyos a la gestión escolar (o
“AGES”), otorga subsidios en efectivo y proporciona capacitación a las
asociaciones de padres de familia para la gestión escolar, con el objeto de que
sus integrantes puedan elegir el destino del subsidio que reciben; pero tienen
que asumir el compromiso de invertirlo en pequeñas mejoras en la
infraestructura de las escuelas. En 2005 más de 45% de las escuelas primarias
del país participaba en este programa, las cuales están ubicadas en localidades
marginadas y obtienen resultados educativos inferiores al promedio nacional.
Al evaluar ese programa, Gertler et al. (2006) encontraron que entre los
ciclos escolares 1998-1999 y 2001-2002 hubo una reducción de casi medio
punto porcentual (equivalente a 4.4%) en la proporción de estudiantes
reprobados y repetidores que anteriormente había sido observada. Esos autores
no analizaron, sin embargo, el impacto que pudo haber tenido el programa en el
aprovechamiento escolar.
Otro experimento realizado en México con el fin de transferir el poder de
decisión a las escuelas, se llevó a cabo en el marco del programa conocido con
el nombre de Proyecto Escolar, que fue llevado a cabo por iniciativa de Sylvia
Schmelkes.1 Cabe señalar que, independientemente de las virtudes de ese
proyecto, su promotora encontró que únicamente una tercera parte de las

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 Muñoz-Izquierdo

escuelas involucradas en el mismo habían tomado algunas medidas

encaminadas a mejorar el rendimiento académico, mediante la adopción de
innovaciones; y los efectos de esas innovaciones no fueron sistemáticamente
evaluados.
El programa de Escuelas de Calidad ( PEC), iniciado en 2001, se ha
propuesto instituir en las escuelas que participan en el mismo una gestión
estratégica orientada a la mejora de los aprendizajes a través del
perfeccionamiento de las prácticas docentes; por lo que es muy evidente que su
diseño se apoyó en el del Proyecto Escolar, que mencioné con anterioridad
(SEP, 2003).
Durante los tres primeros años de operación del PEC, la SEP fijó una meta de
aumentar en cada escuela, a un ritmo de 10% anual, las habilidades tanto de
razonamiento lógico-matemático como lingüísticas. Sin embargo, ante la
evidencia de que esa meta era muy ambiciosa, ese propósito fue sustituido en
las reglas de operación del ciclo 2005-2006, por el de que los alumnos
demostraran, mediante la aplicación de pruebas estandarizadas, un incremento
(de magnitud indefinida) en sus habilidades de razonamiento lógico-
matemático y en las relacionadas con la comunicación (Loera y Cázares, 2005).
Hasta la fecha se han realizado tres evaluaciones de este programa. Una de
ellas fue conducida por Skoufias y Shapiro (2006); otra estuvo a cargo de
Loera y Cázares (2005) y la tercera fue realizada por investigadores de la
Universidad Harvard (Reimers, 2006).
Tanto Skoufias y Shapiro, como los investigadores de Harvard, sólo
observaron el impacto del programa en la reprobación (que, como sabemos,
depende del criterio de cada maestro); en la consecuente repetición de cursos y
en la deserción del sistema escolar. Una de varias estimaciones realizadas por
los autores citados en primer término, obtuvo como resultado que, durante los
primeros tres años del programa, la deserción disminuyó en 0.22 puntos
porcentuales, lo que equivale a una quinta parte del parámetro inicial. Ese
efecto puede ser atribuido (de acuerdo con mi criterio) a una reducción de 0.22
puntos porcentuales en la reprobación y de 0.28 puntos en el índice de
repetición, que también detectaron los investigadores citados. Ciertamente, la
magnitud de ese efecto no es muy importante, pero quienes lo observaron
demostraron que es diferente de cero. Sin embargo, esos resultados variaron
entre los diferentes tipos de escuelas que participaron en el programa: “Los

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Un punto de partida para el análisis crítico

[efectos] de mayor magnitud fueron observados en escuelas no indígenas y

[particularmente] en las localizadas en localidades urbanas. [Correlativamente],
el impacto no fue estadísticamente significativo en las escuelas indígenas”.
Loera y Cázares (2005) sí examinaron longitudinalmente el impacto del PEC
en el aprovechamiento escolar, con base en información generada por el
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación ( INEE). Sin embargo, sus
hallazgos no estuvieron a la altura de las expectativas de quienes diseñaron el
programa. En efecto, ellos reportan que durante los primeros cuatro años de
ejecución del PEC, el aprovechamiento escolar no cambió significativamente
en 88% de las escuelas observadas. Más aún, en 24 escuelas (equivalentes a 6%
de las observadas) se registró una disminución constante en el
aprovechamiento; y sólo en una cantidad semejante de establecimientos (26
escuelas, también equivalentes a 6% del total) hubo una mejoría académica
estadísticamente significativa.
Como estos hallazgos son complementarios de los obtenidos por y Skoufias
y Shapiro, quienes –como lo señalé anteriormente– detectaron un leve descenso
en el índice de reprobación, me parece pertinente mencionar que coinciden con
los obtenidos por otros autores (Collins y Hanson, citados en Gertler et al.,
2006), los cuales han proporcionado evidencias en el sentido de que la
disminución en la deserción puede ocurrir sin que necesariamente se registen
mejoramientos en los aprendizajes (cursivas del autor). Conviene hacer notar
que ese hallazgo arroja dudas sobre la validez de las conclusiones de quienes
han evaluado este tipo de programas sin analizar el impacto de los mismos en
el rendimiento escolar, bajo el supuesto de que los índices de eficiencia –que
no proceden de mediciones estandarizadas– son representativos de los
resultados que se habrían obtenido si se hubieran medido objetivamente los
resultados académicos de las escuelas.

Condiciones necesarias para asegurar la efectividad de estas experiencias Aunque

no existe un solo modelo para transferir el poder de decisión a las escuelas, hay
evidencias de que la mayoría de los países que obtuvieron resultados
satisfactorios en las pruebas del Programa Internacional para la Evaluación del
Estudiante (PISA), las autoridades locales y las escuelas gozan de una
autonomía sustancial para adaptar los contenidos educativos y/o para distribuir
o administrar los recursos. En esta situación se encuentran Inglaterra, Corea,

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 Muñoz-Izquierdo

Finlandia, Japón, y Holanda. Sin embargo, ésta no es una regla general, porque
Australia y otros países cuyos sistemas educativos son centralizados, también
obtuvieron puntajes superiores al promedio del PISA (Guichard, 2005). Ello
significa que existe una variable interviniente entre el modelo de gestión y los
resultados académicos de las escuelas; relacionada, seguramente, con los
niveles de competencia y el desempeño profesional de los maestros.
Conviene señalar que las escuelas de los países que obtuvieron los mejores
resultados en las pruebas del PISA (en particular las de Finlandia, que alcanzó el
primer lugar entre todos los participantes) han aprovechado su autonomía para
impedir que ningún estudiante que esté obteniendo rendimientos inferiores se
quede rezagado (Guichard S. 2005:24).
En cambio, en los experimentos que se han realizado en México, sólo se ha
otorgado a las escuelas una autonomía relativa –que les ha permitido
administrar una proporción muy pequeña de sus recursos– pero no se les han
cedido las facultades necesarias para seleccionar, evaluar –y eventualmente
despedir– al personal que trabaja en ellas. En esas condiciones, no creo que se
justifique el exigir a los directores y maestros de esas escuelas que respondan
por los resultados académicos de las mismas.
Me parece que entre las causas de esta situación se encuentran las
disposiciones del artículo 12 de la Ley General de Educación (que, por cierto,
Andrés Lozano cita en el capítulo que aportó al libro que nos ocupa), la cual
reserva al gobierno federal: “determinar para toda la República los planes y
programas de estudio para la educación básica […]; establecer el calendario
escolar aplicable en toda la República […] y elaborar y mantener actualizados
los libros de texto gratuitos […]”. Como consecuencia de esa legislación, la
enseñanza está dirigida en nuestro país al “estudiante promedio”; por lo que
nuestros profesores no toman en cuenta las múltiples diferencias que existen
entre nuestros estudiantes. No sería nada difícil, por tanto, que esas
disposiciones se encuentren entre los principales factores que explican los
bajos niveles de éxito que han obtenido los experimentos que hasta ahora se
han realizado en el país para transferir cierto poder de decisión a las escuelas.

Conclusiones y sugerencias
La primera conclusión que se desprende de lo anterior está dirigida a los
legisladores y a quienes tienen la facultad de someter iniciativas de ley a la

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Un punto de partida para el análisis crítico

consideración del Congreso de la Unión. Ella se refiere a la necesidad de

revisar la Ley General de Educación, con la finalidad de que la unidad del
sistema escolar en todo el país quede asegurada solamente mediante el
establecimiento de estándares nacionales de rendimiento académico –es decir,
de objetivos que deben ser alcanzados por todas las escuelas en las que se
imparte la educación básica. Utilizo el adverbio “solamente”, porque la ley
deberá ceder a cada escuela la facultad de elegir los contenidos pedagógicos,
los materiales didácticos y, sobre todo, los métodos que considere más
adecuados para alcanzar los estándares mencionados.
Si se hiciera lo anterior, la educación básica seguiría siendo socialmente
relevante –por cuanto estaría dirigida a lograr dichos estándares–; pero al
mismo tiempo sería culturalmente pertinente –ya que los procesos pedagógicos
y administrativos de cada centro escolar estarían adaptados a las posibilidades
de sus educandos y partirían de las experiencias y situaciones de los mismos
(como lo aconseja la pedagogía constructivista). Por supuesto, las escuelas
contarían con la asistencia técnica y la capacitación necesaria para realizar
estas funciones.
La segunda conclusión se refiere a la metodología en que se basa el informe
del Banco Mundial que originó el libro que estamos reseñando. Está dirigida a
los investigadores que estén interesados en descubrir –y proponer–
procedimientos que contribuyan a mejorar la calidad de la educación. Como
todos sabemos, el método que ha prevalecido en la literatura sobre este tema
(incluyendo el informe citado), se propone detectar los “factores
determinantes” del rendimiento escolar, o bien, los “factores asociados” con
dicho rendimiento, sin tomar en cuenta las sinergias que seguramente existen
entre los mismos. Por eso me parece que los futuros estudios sobre este tema se
deben distinguir de los anteriores, en dos sentidos:

1) Por un lado, deberán sustituir los diseños transversales (o sincrónicos)

por otros de naturaleza longitudinal (o diacrónicos). De este modo, no
generarán información acerca de los niveles de rendimiento que se
asocian estáticamente con determinados factores –como lo han hecho los
estudios hasta ahora dominantes–, sino que permitirán avanzar hacia la
explicación de los cambios que experimente el rendimiento de los
alumnos a través del tiempo, como respuesta a los procesos que hayan

Revista Mexicana de Investigación Educativa 1439

 Muñoz-Izquierdo

sido observados durante el periodo en cuestión. En otras palabras, esos

estudios se propondrán medir lo que se conoce como “valor agregado”.
Como es sabido, esa medición permite eliminar los efectos en el
aprovechamiento escolar que puedan ser atribuidos a los antecedentes
sociales, culturales, económicos y educativos de los alumnos.
2) Por otro lado, en los diseños de los nuevos estudios será necesario
sustituir los “factores” del rendimiento por los procesos pedagógicos y
administrativos que, mediante la utilización de determinados
insumos, en circunstancias claramente delimitadas, producen
determinados resultados. Sólo de este modo, los administradores del
sistema escolar estarían en condiciones de replicar las “buenas prácticas”
que, a través de los estudios, hayan sido detectadas.
En síntesis, me parece que la recomendación del Banco Mundial que ha sido
comentada en esta reseña, sólo podrá ser exitosamente implementada en
México después de que los investigadores de la educación hayan identificado
los insumos y procesos (educativos y administrativos) que deben acompañarla
–en los distintos entornos geográficos, económicos, sociales y culturales en que
se encuentran nuestras escuelas– para que esa propuesta pueda generar los
efectos deseados. Por otra parte, para lograr ese propósito también será
necesario modificar la Ley general de Educación, con el fin de dotar a las
escuelas de la autonomía que necesitan para poder desarrollar currículos
adecuados a las diferentes características de los alumnos que asisten a las
mismas.

Nota
1 Concretamente, ese programa se propuso específicamente impiden obtener rendimientos
“ensayar [o poner a prueba] una estrategia de satisfactorios en sus escuelas, a desarrollar un
entrenamiento orientada a promover el trabajo en proyecto escolar encaminado a resolver tales
equipo en las escuelas. [Para lograrlo], los problemas y a evaluar los resultados obtenidos.
equipos de maestros, bajo el liderazgo de su Un equipo de técnicos (que funciona a nivel
director, son motivados para analizar la realidad estatal) fue entrenado específicamente para
educativa de la enseñanza primaria que se imparte apoyar a las escuelas en la realización de estas
en el país, identificar los problemas que actividades” (Schmelkes, 2001:577).
Referencias bibliográficas
Di Gropello, E: (2005). “Análisis comparativo de la gestión centrada en la escuela en
América Central”, En breve (Banco Mundial), núm. 72, junio.
Gertler, P.; H. Patrinos y M. Rubio-Codina (2006) Empowering parents to improve
education:

1440 Consejo Mexicano de Investigación Educativa

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Reimers, F. (ed.) (2006). Aprender más y mejor: Políticas, programas y oportunidades de
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SEP (2003). Qué es el PEC, disponible en http://basica.sep.gob.mx/dgdgie/escuelasdecalidad/
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Program: The pitfalls of using nonexperimental data, World Bank Policy Research
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Schmelkes, S. (2001). “School autonomy and assessment in Mexico”, Prospects (UNESCO),
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Revista Mexicana de Investigación Educativa 1441