Sentencia C-282/17

CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Recurso de

apelación en el “efecto devolutivo” en contra de orden de policía o medida
correctiva en desarrollo del proceso verbal inmediato/NORMA SOBRE
RECURSO DE APELACION EN EL EFECTO DEVOLUTIVO EN
CONTRA DE ORDEN DE POLICIA O MEDIDA CORRECTIVA EN
PROCESO VERBAL INMEDIATO CONTENIDA EN EL CODIGO
NACIONAL DE POLICIA-Garantía del debido proceso en lo que
corresponde al efecto útil de dicho recurso o medio de impugnación

Le corresponde a esta Corporación establecer si el efecto devolutivo en el que se

concede el recurso de apelación (CNPC, art. 222, parágrafo 1), cuando se impone la
medida correctiva de suspensión temporal de actividad, en desarrollo del proceso verbal
inmediato de policía, vulnera el derecho al debido proceso, en lo que corresponde al
efecto útil de dicho recurso o medio de impugnación (CP art. 29). Con miras a resolver
el problema planteado, la Corte inicialmente se pronuncia sobre la potestad de
configuración normativa del legislador en materia procesal, con énfasis en la
posibilidad de disponer sobre los recursos y sus efectos; luego de lo cual realiza una
breve referencia al contexto que rige el proceso verbal inmediato de policía.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,

específicas, pertinentes y suficientes

Este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo

concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada. En este contexto,
en la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte señaló que las razones presentadas deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Son claras cuando existe un hilo
conductor en la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y
las justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación recae sobre
una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida por el actor o
implícita. Son específicas cuando el actor expone las razones por las cuales el precepto
legal demandado vulnera la Carta Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean
argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o
de mera conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no sólo es formulada de
manera completa, sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda
razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.

DECISION INHIBITORIA PREVIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-

No impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir
de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley

NORMA SOBRE RECURSO DE APELACION EN EL EFECTO

DEVOLUTIVO EN CONTRA DE ORDEN DE POLICIA O MEDIDA
CORRECTIVA EN PROCESO VERBAL INMEDIATO CONTENIDA EN EL
CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Inhibición para realizar pronunciamiento de
fondo sobre el cargo por el supuesto desconocimiento de la libertad económica

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA

PROCESAL-Contenido y alcance

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 Sentencia C-282/17

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO

JUDICIAL-Recursos y medios de defensa

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA

PROCESAL-Límites

A pesar de la amplitud del margen de configuración normativa analizado, la

jurisprudencia también ha señalado que su ejercicio se encuentra sometido a límites
precisos, que, si bien son igualmente amplios, en todo caso permiten asegurar su
compatibilidad con los mandatos previstos en la Constitución. Estos límites pueden
agruparse en cuatro categorías: (i) la fijación directa, por parte del Texto Superior, de
precisas reglas de trámite respecto de un proceso, una acción o cualquier otra vía de
acceso a la administración de justicia; (ii) el respeto a los principios y fines esenciales
del Estado; (iii) la satisfacción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y
(iv) la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso. En cuanto al
primer límite, es evidente que el carácter vinculante del principio de supremacía
constitucional implica que, cuando el Constituyente ha definido de manera directa un
determinado procedimiento judicial o administrativo, no le es posible al legislador
modificarlo. (…) Respecto del segundo límite, esto es, en cuanto a los principios y fines
esenciales del Estado, la Corte ha señalado que los procedimientos judiciales o
administrativos no constituyen un fin en sí mismo, sino un instrumento para alcanzar la
primacía del derecho sustancial, conforme se deriva de lo previsto en el artículo 228 de
la Constitución. Ello significa que las formas procesales deben estar instituidas para (i)
cumplir con los fines del Estado y, particularmente, (ii) para garantizar los derechos,
bienes y libertades de todas las personas residentes en Colombia. En lo que atañe al
tercer límite vinculado con la necesidad de satisfacer los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, la Corte ha indicado que las normas procesales deben responder a un
criterio de razón suficiente, relacionado con la observancia de un fin constitucional
válido, a través de un mecanismo que se muestre adecuado y necesario para el
cumplimiento de dicho objetivo y que, a su vez, no afecte de forma desproporcionada un
derecho, fin o valor constitucional. (…) Finalmente, el cuarto límite que se relaciona con
la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso, busca que, en
cada trámite judicial o administrativo, a partir del modelo adoptado por el legislador, se
expresen, en mayor o menor medida, los principios de legalidad, defensa, contradicción,
publicidad y primacía del derecho sustancial (CP arts. 29, 209 y 228). Lo anterior, sin
perjuicio de la realización de otros mandatos específicos previstos en la Carta, como
ocurre con el deber de consagrar procesos sin dilaciones injustificadas (CP art. 29),
salvaguardar la igualdad de trato (CP art. 13) y garantizar el respeto de la dignidad
humana (CP art. 1).

APELACION O CONSULTA DE SENTENCIA JUDICIAL SALVO

EXCEPCIONES DE LEY-Consagración constitucional 

RECURSOS QUE PROCEDEN CONTRA DECISIONES QUE SE

ADOPTAN EN SEDE JUDICIAL O ADMINISTRATIVA Y
MODALIDAD DE EFECTOS-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
RECURSOS Y MEDIOS DE DEFENSA CONTRA ACTOS QUE
PROFIEREN LAS AUTORIDADES-Alcance

En lo que atañe al ejercicio de la potestad de configuración normativa del legislador en

materia procesal, la jurisprudencia ha resaltado que una de las áreas en donde esta

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 Sentencia C-282/17

atribución goza de una importante proyección, es en la definición de los recursos que

proceden contra las decisiones que se adoptan en sede judicial o administrativa y los
efectos en que ellos se conceden. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-1104 de 2001, la
Corte aclaró que “el legislador goza de libertad de configuración en lo referente al
establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades”. Es la ley, por regla
general, no la Constitución, “la que señala si determinado recurso –reposición,
apelación, u otro– tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la
encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal
recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente
y cuáles son los requisitos –positivos y negativos– que deben darse para su ejercicio”.
En materia procesal, los recursos se conciben como garantías que permiten a las partes
sometidas a una controversia o litigio discutir sobre las decisiones y someterlas a un
nuevo escrutinio, por parte de la misma autoridad o por un superior jerárquico, con el
objeto de obtener su revocatoria o modificación, acorde con los intereses de quien los
promueve y con miras a lograr la realización de los fines que se persiguen con cada
proceso.

RECURSO DE APELACION-Modalidades de efectos en la doctrina procesal

En materia de apelación, tema sobre el cual gira la demanda, se ha asumido por la

doctrina procesal tres modalidades de efectos, cuyo propósito es fijar las consecuencias
procedimentales que genera el uso del recurso y la forma en que se debe tramitar. Así,
en primer lugar, se encuentra el efecto suspensivo, a través del cual se interrumpe la
ejecución de una decisión, hasta tanto se notifique lo resuelto por el superior jerárquico,
quien puede confirmar, revocar o modificar lo decidido en primera instancia. En
segundo lugar, se halla el efecto devolutivo, el cual mantiene o preserva la ejecución de
una orden, mientras se surte el trámite del recurso. Y, en tercer lugar, se aprecia el
efecto diferido, que aparece como un sistema intermedio entre el devolutivo y el
suspensivo, pues aun cuando se suspende la ejecución de la providencia apelada, el
proceso continúa su curso ante el inferior jerárquico, en lo que no dependa
necesariamente de la decisión cuestionada.

RECURSOS QUE PROCEDEN CONTRA DECISIONES QUE SE

ADOPTAN EN SEDE JUDICIAL O ADMINISTRATIVA-Modalidad de
efectos es asunto sujeto a la libre disposición del Congreso, siempre que ello
se haga en términos de razonabilidad y proporcionalidad

La Constitución no consagra la modalidad de efecto en que se debe otorgar cada

recurso, destacando que el ámbito de regulación de este último, en dicho aspecto, es un
asunto sujeto a la libre disposición del Congreso, siempre que ello se haga en términos
de razonabilidad y proporcionalidad, y no se desconozcan otras garantías esenciales
que integran el debido proceso.

PROCESO VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Contenido y

alcance/PROCESO VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Autoridades
competentes para adelantarlo

CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Medidas correctivas

Las medidas correctivas que se pueden imponer son solamente aquellas que se
encuentran dentro del ámbito de competencia de las autoridades de policía previamente

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 Sentencia C-282/17

reseñadas, a saber: (i) amonestación; (ii) remoción de bienes que obstaculizan el

espacio público; (iii) inutilización o destrucción de bienes; (iv) disolución de reunión o
actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas; y (v) participación en
programas comunitarios o actividades pedagógicas de convivencia. De forma exclusiva,
se prevé en la ley como competencia de los comandantes de estación, subestación y de
Centros de Atención Inmediata de Policía, (vi) la aplicación de la medida correctiva de
suspensión temporal de la actividad.

MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Finalidad/PROCESO VERBAL

INMEDIATO DE POLICIA-Recursos/MEDIDAS CORRECTIVAS EN
PROCESO VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Recurso de apelación que
se otorga en el efecto devolutivo

Respecto de cualquiera de las medidas que se pueden imponer a través del proceso
verbal inmediato, se dispone la posibilidad de interponer el recurso de apelación, el
cual, según el texto censurado, se otorga en el efecto devolutivo, esto es, que no
suspende la ejecución de la orden, mientras se surte el trámite de la impugnación. La
segunda instancia se asigna al inspector de policía, para lo cual se debe remitir el
expediente dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, con el fin de que el recurso
sea resuelto dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la actuación. La
notificación frente a la determinación adoptada se hará por cualquier medio eficaz y
expedido.

MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Definición

Dentro de una lectura sistemática del CNPC, cabe señalar que las medidas correctivas
se definen como “las acciones impuestas por las autoridades de policía a toda persona
que incurra en comportamiento contrarios a la convivencia”, cuyo objeto es “disuadir,
prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”.
Para su imposición se aplica el trámite previamente expuesto o el proceso verbal
abreviado, con sujeción a los principios enunciados en el artículo 8 de la Ley 1801 de
2016. Entre ellos se destacan los principios de proporcionalidad, razonabilidad y
necesidad.

MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-No tienen carácter

sancionatorio/MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Prescripción

La ley precisa que las medidas correctivas “no tienen carácter sancionatorio” y advierte
que una vez impuestas se debe informar a la Policía Nacional “para que proceda a su
registro en una base de datos de orden nacional y acceso público”, regulada de acuerdo
con las garantías que se derivan del derecho al habeas data. En caso de incumplimiento
a la medida o de reincidencia en el actuar contrario a la convivencia, se dispone la
posibilidad de imponer una multa, mediante la aplicación del proceso verbal abreviado.
En todo caso, las medidas correctivas prescriben en un término de cinco (5) años,
contado “a partir de la fecha en que quede en firme la decisión de las autoridades de
policía en el proceso único de policía”.

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Herramienta argumentativa útil para

analizar las restricciones a los derechos fundamentales de las personas

Como lo ha admitido la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, es el juicio de

proporcionalidad la herramienta argumentativa útil para analizar las limitaciones o

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 Sentencia C-282/17

restricciones a los derechos fundamentales de las personas, en la medida en que

incorpora exigencias básicas de razonabilidad, medios-fines, y justificación de la
actividad estatal. En este sentido, la Corte ha dicho que la proporcionalidad “es un
criterio de interpretación constitucional que pretende impedir los excesos o defectos en
el ejercicio del poder público, como una forma específica de protección o de realización
de los derechos y libertades individuales.

MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Conductas que dan lugar a la

imposición de dichas medidas

La Corte observa que la Ley 1801 de 2016 previó a la medida correctiva de suspensión
temporal de actividad, como una acción de policía cuyo propósito desborda la
protección de intereses patrimoniales, vinculados con la censura a comportamientos que
se entiende afectan la actividad económica. (…) Su consagración incluye otros eventos
relacionados con el amparo a la seguridad y tranquilidad públicas, al medio ambiente, a
la salud, a la dignidad y a los derechos de los niños. Así, entre las conductas que dan
lugar a la imposición de la citada medida, se destacan las siguientes: (i) comercializar,
distribuir o usar sustancias prohibidas, elementos o residuos químicos o inflamables sin
el cumplimiento de los requisitos establecidos; (ii) permitir, auspiciar, tolerar, inducir o
constreñir el ingreso de los niños a lugares donde se realicen actividades sexuales o
pornográficas, o se ejerza la prostitución, o la explotación sexual; (iii) facilitar,
distribuir, ofrecer, prestar, alquilar o comercializar a niños, niñas o adolescentes
bebidas alcohólicas, cigarrillo, tabaco y sus derivados, o sustancias psicoactivas o
cualquier otra sustancia que afecte la salud; (iv) facilitar, distribuir, ofrecer,
comercializar, prestar o alquilar a niños, niñas o adolescentes armas, elementos
cortantes, punzantes, contundentes o sus combinaciones; (v) ejercer la prostitución sin el
cumplimiento de las medidas sanitarias y de protección requeridas; (vi) elaborar,
almacenar, poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar bienes ilícitos, drogas o
sustancias prohibidas por la normatividad vigente; (vii) tolerar, incitar, permitir,
obligar o consentir actividades sexuales con niños, niñas o adolescentes; (viii) generar
ruidos o sonidos que afecten la tranquilidad de las personas o su entorno; (ix)
comercializar en el establecimiento artículos de mala calidad, caducados o adulterados
que puedan constituir peligro para la salud pública; (x) arrojar sustancias
contaminantes, residuos o desechos a los cuerpos de agua; (xi) contaminar o envenenar
recursos fáunicos, forestales o hidrobiológicos; (xii) experimentar, alterar o mutilar
especies silvestres sin el permiso de autoridad ambiental competente; (xiii) realizar
explotaciones mineras sin contar con licencia ambiental; (xiv) vender derivados
cárnicos que no cumplan las disposiciones de inocuidad; (xv) vender alimentos para
consumo directo sin cumplir con los requisitos establecidos por las normas sanitarias; y
(xvi) demoler sin previa autorización o licencia inmuebles declarados de conservación e
interés cultural, histórico, urbanístico, paisajístico y arquitectónico.

PROCESO VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Efecto devolutivo, como

medio en que se concede el recurso de apelación cuando se impone medida
correctiva de suspensión temporal de actividad/RECURSO DE APELACION EN
PROCESO VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Finalidad

MEDIDA CORRECTIVA DE SUSPENSION TEMPORAL DE ACTIVIDAD-

Alcance

Este Tribunal resalta que la medida que se impone es de carácter temporal, lo que le
permite al interesado volver a realizar la actividad frente a la cual se dispuso el cese,

5
 Sentencia C-282/17

bajo la lógica de que acredite plenamente el cumplimiento de las normas de convivencia.

A ello se agrega que, incluso, desde la órbita procedimental, su imposición supone el
desarrollo de un proceso, en el que se dota al presunto infractor de la posibilidad de ser
oído, de realizar descargos e incluso de llegar a un acuerdo mediante el ejercicio de la
mediación policial, lo que reduce la posibilidad de que exista un actuar arbitrario, más
aún cuando para la imposición de la medida, la autoridad se debe sujetar a los
principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad, a los cuales refiere el
artículo 8 del CNPC.

Referencia: Expediente D-11667

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 222 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “por la
cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”

Demandante:
Juan Camilo Garrido Duque

Magistrado Sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá DC, tres (3) de mayo de dos mil diecisiete (2017)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En desarrollo de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241,

numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Juan Camilo Garrido Duque presentó
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 222 (parcial) de la Ley 1801 de 2016,
“por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”

En Auto del 7 de octubre de 2016, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la

demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De
igual manera dispuso comunicar la iniciación del presente proceso de
inconstitucionalidad al Ministerio de Justicia y del Derecho; al Ministerio de Defensa
Nacional; al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; a la Policía Nacional; a la
Federación Colombiana de Municipios; a la Confederación Colombiana de Cámaras de
Comercio; a la Federación Nacional de Comerciantes; a la Confederación Colombiana de
Consumidores; a la Red Nacional de Protección al Consumidor (RNPC); al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal; y a las Facultades de Derecho de las siguientes
Universidades: Rosario, Sabana, Externado, Sergio Arboleda, Libre y Nariño, para que,

6
 Sentencia C-282/17

si lo consideraban conveniente, intervinieran en el proceso con el propósito de impugnar

o defender la disposición acusada.

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación, se transcribe el texto del precepto demandado, conforme con su

publicación en el Diario Oficial No. 49.949 del 29 de julio de 2016, destacando y
subrayando el aparte cuestionado:

“LEY 1801 de 2016

(Julio 29)

Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA

Artículo 222.- Trámite del proceso verbal inmediato. Se tramitarán por el

proceso verbal inmediato los comportamientos contrarios a la convivencia, de
competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de
estación o subestación de policía, y los comandantes del Centro de Atención
Inmediata de Policía, en las etapas siguientes:

1.- Se podrá iniciar de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en
defensa de las normas de convivencia.

2.- Una vez identificado el presunto infractor, la autoridad de policía lo abordará

en el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuera posible o, en aquel donde lo
encuentren, y le informará que su acción u omisión configura un comportamiento
contrario a la convivencia.

3.- El presunto infractor deberá ser oído en descargos.

4.- La autoridad de policía hará una primera ponderación de los hechos y

procurará una mediación policial entre las partes en conflicto. De no lograr la
mediación, impondrá la medida correctiva a través de la orden de policía.

Parágrafo 1o.- En contra de la orden de policía o la medida correctiva, procederá

el recurso de apelación, el cual se concederá en el efecto devolutivo y se
remitirá al inspector de policía dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes. El
recurso de apelación se resolverá dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al
recibo de la actuación y será notificado por medio más eficaz y expedito.

Parágrafo 2o.- En caso de que no se cumpliere la orden de policía, o que el

infractor incurra en reincidencia, se impondrá una medida correctiva de multa,
mediante la aplicación del proceso verbal abreviado.

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 Sentencia C-282/17

Parágrafo 3o.- Para la imposición de las medidas correctivas de suspensión

temporal de actividad, inutilización de bienes, destrucción de bien y disolución de
reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas, se
deberá levantar acta en la que se documente el procedimiento señalado en el
presente artículo, la cual debe estar suscrita por quien impone la medida y el
infractor.”

III. DEMANDA

3.1. En criterio del accionante, el precepto acusado es contrario a los artículos 29 y 333
de la Constitución, referentes, en su orden, al debido proceso y a la libertad económica 1.
En cuanto al primer cargo, afirma que, si bien le asiste al legislador una amplia libertad
de configuración de las formas propias de cada juicio, no es menos cierto que dicha
atribución se limita por los principios de coherencia, razonabilidad y proporcionalidad,
cuyo propósito es el de lograr un diseño equilibrado de las normas procesales que permita
la efectiva aplicación del concepto de justicia, en un contexto acorde con la salvaguarda
de todos los intereses en conflicto.

Para contextualizar la acusación, se resalta que el aparte cuestionado se encuentra

comprendido dentro de una disposición que se refiere al proceso verbal inmediato de
policía, a través del cual se canalizan las acciones de varias autoridades que ejercen la
función de policía2, en relación con la existencia de comportamientos contrarios a la
convivencia. Precisamente, este proceso se aplica frente a las atribuciones de
competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, así como de los
comandantes de estación o subestación, y los comandantes del Centro de Atención
Inmediata de Policía3.

Como consecuencia del trámite del citado proceso, y sin perjuicio de la mediación
policial4, las autoridades previamente reseñadas podrán imponer las medidas correctivas
autorizadas5, a través de una orden de policía6. Dichas medidas son las siguientes: (i)
amonestación; (ii) remoción de bienes que obstaculizan el espacio público; (iii)
inutilización o destrucción de bienes; (iv) disolución de reunión o actividad que involucra
aglomeraciones de público no complejas; y (v) participación en programas comunitarios
1
“Artículo 29.- El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. // Nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio. // En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se
aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. // Toda persona se presume inocente mientras no se la haya
declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido
por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a
presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser
juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.”
“Artículo 333.- La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su
ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. // La libre competencia económica es
un derecho de todos que supone responsabilidades. // La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que
implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. // El
Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará
cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. // La ley delimitará el
alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.”
2
Según el artículo 16 de la Ley 1801 de 2016, la función de policía se cumple por medio de órdenes de policía.
3
Las facultades de cada una de estas autoridades se encuentran previstas en los artículos 209 y 210 de la Ley 1801 de 2016.
4
La mediación policial consiste en la apertura de un canal por parte de las autoridades de policía para que las personas en
conflictos decidan voluntariamente resolver sus desacuerdos armónicamente. Ley 1801 de 2016, art. 154.
5
Las medidas correctivas se identifican como las “acciones impuestas por las autoridades de policía a toda persona que
incurra en comportamientos contrarios a la convivencia o el incumplimiento de los deberes específicos de convivencia. Las
medidas correctivas tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la
convivencia”. Ley 1801 de 2016, art. 172.
6
El artículo 150 de la Ley 1801 de 2016 define a la orden de policía como el “mandato claro, preciso y conciso dirigido en
forma individual o de carácter general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de policía, para prevenir o superar
comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla”.
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o actividades pedagógicas de convivencia7. De forma exclusiva, en la misma ley se prevé

como competencia de los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención
Inmediata de Policía, (vi) la aplicación de la medida correctiva de suspensión temporal de
la actividad8.

En contra de estas medidas se dispone la posibilidad de interponer el recurso de

apelación, el cual, según el texto censurado, se otorga en el efecto devolutivo, esto es, que
no suspende la ejecución de la orden, mientras se surte su trámite. Para el actor, la norma
acusada vulnera el artículo 29 del Texto Superior, toda vez que la consagración del
aludido efecto es contraria a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, cuando
se trata de la apelación de la imposición de la medida correctiva de suspensión temporal
de la actividad, definida en el artículo 196 de la Ley 1801 de 20169.

Para explicar el cargo, el accionante señala que la medida de suspensión temporal tiene
una duración de entre (3) y diez (10) días, según la gravedad de la infracción. De ahí que,
si el recurso de apelación, como se señala en el artículo que incluye la norma acusada,
una vez presentado, debe ser remitido al inspector de policía dentro de las 24 horas
siguientes y éste debe resolverlo en el plazo máximo de tres (3) días hábiles, en el caso en
que se imponga el tiempo mínimo de permanencia de dicha medida correctiva, la
impugnación resultaría a todas luces irrazonable y desproporcionada, pues se convertiría
en una forma procesal ineficaz, en la medida en que la orden de policía ya se habría
ejecutado. Para el actor, en el mejor de los escenarios, el recurso de apelación podría
llegar a ser resuelto en el plazo de dos (2) días.

En conclusión, el texto censurado desconoce la garantía a impugnar dispuesta en el

artículo 29 de la Carta, en lo que corresponde a la medida correctiva de suspensión
temporal de la actividad, toda vez que, cuando se impone su mínimo de duración, se
anula la eficacia de la apelación, al tornar dicho recurso en nada distinto a un “saludo a
la bandera”.

3.2. En lo que respecta al segundo cargo, y bajo el mismo supuesto previamente

expuesto, el accionante señala que se impone una carga desproporcionada a la libertad
económica (CP art. 333), ya que en caso de que se revoque la orden de la autoridad de
policía, se habría mantenido suspendida una actividad que, por lo general, se desarrolla a
través de establecimientos de comercio, cuya consecuencia es la producción de perjuicios
económicos, circunstancia que puede evitarse a través de la consagración del “efecto
suspensivo”.

IV. INTERVENCIONES

4.1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho

4.1.1. La Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio
de Justicia y del Derecho solicita, por una parte, declarar la exequibilidad de la norma
7
Ley 1801 de 2016, arts. 209 y 210.
8
Ley 1801 de 2016, art. 209, literal f).
9
El precepto en cita dispone que: “Artículo 196. Suspensión temporal de actividad. Es el cese por un término de entre tres
(3) a diez (10) días proporcional a la gravedad de la infracción, de una actividad económica o sin ánimo de lucro, o que
siendo privada ofrezca servicios al público a la que está dedicada una persona natural o jurídica. El desacato de tal orden o
la reiteración en el comportamiento contrario a la convivencia, dará lugar a un cierre de tres (3) meses, en caso de
posterior reincidencia en un mismo año se impondrá la suspensión definitiva sin perjuicio de las acciones penales que
correspondan. Parágrafo.- La medida se mantendrá, aun en los casos de cambio de nomenclatura, razón social o de
responsable de la actividad o cuando se[a] traslada la actividad a lugar distinto en la misma edificación o en inmueble
colindante. Si se prueba que el cambio de razón social, de responsable o de lugar, es para evadir la medida correctiva se
impondrá suspensión definitiva.”
9
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acusada frente al cargo relacionado por el supuesto desconocimiento del derecho al

debido proceso y, por la otra, inhibirse de adoptar un fallo de fondo respecto de la
acusación por violación de la libertad económica.

4.1.2. En cuanto a la primera solicitud, la interviniente señala que el origen de la norma

acusada se remonta a la declaratoria de inexequibilidad de la expresión: “[c]ontra las
medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación no habrá ningún
recurso”, conforme se dispuso por la Corte en la Sentencia C-117 de 2006 10. Según se
explica, el fundamento de tal decisión fue que “la tajante exclusión que [hacía] el artículo
229 del Decreto 1355 de 1970[11], de cualquier recurso contra las medidas correccionales
impuestas por los comandantes de estación o subestación de policía, [era] violatoria del
artículo 29 de la Carta que consagra el derecho de impugnación, con específica referencia
a la sentencia condenatoria, aplicable de manera plena a las medidas correccionales de
policía”12.

En respuesta a dicha declaratoria, al momento de aprobar el nuevo Código Nacional de

Policía y Convivencia (en adelante CNPC), se decidió garantizar el derecho a impugnar
las medidas correctivas de policía que se dicten en desarrollo del proceso verbal
inmediato previsto en el artículo 222. Tal regulación se ampara en la amplia libertad de
configuración normativa del legislador, con miras a reforzar la eficacia del proceso
policivo.

Para la interviniente, siguiendo la doctrina procesal, el recurso de apelación puede

otorgarse en los efectos devolutivo, suspensivo o diferido. No obstante, tan sólo el
primero de ellos tiene la entidad necesaria para restaurar la convivencia ciudadana, como
objetivo al cual apunta la función de policía. En este sentido, se pregunta: cómo se podría
restaurar dicha convivencia, si las medidas dirigidas a su protección, en caso de ser
apeladas, no pudiesen ser ejecutadas en el momento preciso en que la situación causante
de la perturbación se manifiesta. Para ello, la respuesta que se brinda es que no sería
posible amparar ese bien jurídico, pues cuando se presente la acción estatal el daño o
afectación ya se habría causado.

En seguida, se resalta que la consagración del efecto devolutivo responde a la necesidad

de garantizar (i) el mantenimiento o la restauración de la convivencia ciudadana; (ii) la
dignidad humana ante conductas que puedan conducir a su afectación; (iii) la prevalencia
del interés general cuando el acto reprochable tiene un efecto colectivo; (iv) la
preservación de la convivencia pacífica y, en general, (v) el cumplimiento de la
obligación del Estado de preservar los derechos y asegurar la observancia de los deberes
de todas las personas (CP arts. 1, 2 y 218).

A partir de lo anterior, se enfatiza que el citado efecto devolutivo, dentro de la regulación

del proceso verbal inmediato, es necesario, proporcionado y razonable. Para ello, se
afirma que la necesidad surge del deber de garantizar una respuesta efectiva y oportuna
frente a la alteración o perturbación de la convivencia ciudadana, esto es, que la medida
se ejecute inmediatamente. La proporcionalidad se explica en la salvaguarda de los
bienes superiores arriba reseñados, cuya defensa prima sobre el interés particular de
quienes pueden verse afectados por las medidas correctivas. Finalmente, la razonabilidad
se concibe a partir de la certeza que se deriva sobre la inutilidad de las medidas, en caso

10
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
11
La norma de la referencia disponía que: “Artículo  229.- Contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes
de estación o subestación no habrá ningún recurso. Contra las impuestas por los alcaldes e inspectores, procede el de
reposición.” 
12
Folio 49.
10
 Sentencia C-282/17

de que se otorgue un efecto distinto, en especial, si se tiene en cuenta que la generalidad

del trámite respeta los mínimos del debido proceso, incluso al otorgar un alcance
eminentemente temporal a la orden inicial de suspensión de actividades. En
consecuencia, se solicita que se declare la exequibilidad del texto legal acusado, en la
medida en que no desconoce el artículo 29 de la Constitución.

4.1.3. En cuanto a la segunda solicitud, la interviniente manifiesta que la acusación

formulada respecto a la supuesta violación de la libertad económica desconoce la carga
de pertinencia, ya que la sustentación realizada “no se basa en la confrontación del texto
acusado frente al contenido de la norma superior presuntamente vulnerada” (CP art. 333),
sino en una “serie de hipótesis y conjeturas casuísticas enlazadas a conveniencia unas tras
otras”. En concreto, el accionante pretende sustentar el cargo, “sobre los eventuales
efectos que frente a hipotéticos casos concretos podría generar la eventual concesión del
recurso de apelación en el efecto devolutivo, cuando éste se enerve contra una medida
correctiva concreta de suspensión provisional de la actividad económica”13.

4.2. Intervención del Ministerio de Defensa Nacional

4.2.1. El apoderado designado por el Ministerio de Defensa Nacional para intervenir en la

presente causa, por una parte, solicita que la Corte se declare inhibida para proferir un
fallo de fondo respecto de la acusación por violación de la libertad económica y, por la
otra, que se declare la exequibilidad de la norma acusada frente a la supuesta violación
del derecho al debido proceso.

4.2.2. En la primera parte del escrito, se exponen las razones que justifican la pretensión
del fallo inhibitorio. Al respecto, se afirma que se desconocen las cargas de pertinencia y
suficiencia, porque el accionante se limita a señalar que se vulnera la libertad económica,
a partir de una mera comparación de los efectos en los que se suele conceder el recurso
de apelación, para concluir que el “efecto suspensivo” no causaría ningún perjuicio
económico, en el caso en que la medida correctiva sea revocada por el superior
jerárquico. Como se deriva de lo expuesto, no se realiza una acusación que se sustente en
la infracción de un mandato constitucional, ni que tenga la capacidad de poner en
entredicho la presunción de constitucionalidad que ampara al precepto acusado, pues el
cargo responde a una construcción subjetiva del demandante, sobre aquello que en
términos económicos es más beneficioso para el impulso de una actividad económica.

4.2.3. En la segunda parte de la intervención, se exponen los argumentos que defienden la

constitucionalidad del precepto demandado, a partir del cargo por la supuesta violación
del derecho al debido proceso. Para comenzar, el interviniente señala que el CNPC es una
regulación preventiva, cuya naturaleza se desliga del derecho sancionatorio, pues desde
su génesis guarda un derrotero de principios, finalidades, medidas y procedimientos,
diferenciados y autónomos, cuyo propósito superior es la conservación y
restablecimiento de la convivencia, a partir de la ejecución de los tres elementos que
identifican al derecho de policía, a saber: el poder de policía 14, la función de policía15 y la
actividad de policía16.
13
Todas las citas de este párrafo corresponden al folio 51
14
“Artículo 11.- poder de policía. El poder de Policía es la facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son
de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la
libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas
en caso de su incumplimiento.”
15
“Artículo 16.- Función de policía. Consiste en la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del
poder de Policía, mediante la expedición de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la
convivencia. Esta función se cumple por medio de órdenes de Policía.
16
“Artículo 20. Actividad de policía. Es el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con
las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para
11
 Sentencia C-282/17

Los fines que se buscan son los de preservar las libertades y derechos de las personas, así
como mantener una vida social armónica, pacífica y respetuosa, con énfasis en cuatro
categorías jurídicas definidas: seguridad, tranquilidad, ambiente y salud pública 17. A
partir de lo anterior, se insiste en que el derecho policivo no puede categorizarse como
parte del ius puniendi del Estado, ya que no busca proteger determinados bienes
jurídicos, sino reivindicar valores como el respeto y la convivencia pacífica de todos los
habitantes del territorio nacional.

Para lograr dicho objetivo, la Ley 1801 de 2016 consagra la aplicación de varios
mecanismos de respuesta que se van agotando de manera escalonada, iniciando con la
mediación policial y otras vías como la conciliación18, hasta llegar a la imposición de
medidas correctivas a través de la orden de policía. Lo anterior, se sujeta a la aplicación
del procedimiento único de policía, que se rige por los principios esenciales de debido
proceso, dignidad humana, proporcionalidad, razonabilidad y necesidad19.

En particular, en relación con la medida de suspensión temporal de actividad, el

interviniente resalta que su procedencia no se limita a los comportamientos que afectan la
actividad económica, sino que incluye otros eventos como los relacionados con la
seguridad y la tranquilidad, el medio ambiente y la salud pública, y las relaciones
respetuosas con grupos específicos de la sociedad. De esta manera, se mencionan
comportamientos como la comercialización de equipos terminales móviles sin la
respectiva autorización del MINTIC; la contaminación o el envenenamiento de recursos
fáunicos o hidrobiológicos; la explotación minera sin licencia ambiental; o constreñir a
los niños a ingresar a lugares en donde se realicen actividades sexuales o pornográficas, o
se ejerza la prostitución, o la explotación sexual.

Siguiendo esta argumentación, se concluye que el efecto devolutivo para que el inspector
de policía se pronuncie sobre la apelación de la medida correctiva de suspensión
temporal de actividad, no es contraria al debido proceso y, en concreto, al derecho a
impugnar la sentencia condenatoria, por las siguientes razones: (i) porque no se trata de
una respuesta novedosa del derecho de policía, pues dicho efecto viene siendo aplicado
en la ciudad de Bogotá, desde la expedición del Acuerdo Distrital 079 de 2003 20, el cual
concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las cuales está
subordinada. La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la
convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren.”
17
CNPC, art. 6.
18
“Artículo 232.- Conciliación. La conciliación en materia de convivencia procederá ante la autoridad de policía que
conozca del caso, en cualquier etapa del trámite del procedimiento o en el momento en que se presente el desacuerdo o
conflicto de convivencia. // Una vez escuchados quienes se encuentren en desacuerdo o conflicto, la autoridad de policía o el
conciliador, propondrá fórmulas de solución que aquellos pueden acoger o no. De realizarse el acuerdo, se suscribirá el
acta de conciliación, donde se consignarán las obligaciones a cargo de cada uno de los interesados, lo cual hará tránsito a
cosa juzgada y prestará mérito ejecutivo ante las autoridades judiciales competentes. // Las medidas correctivas de
competencia de los comandantes de estación, subestación o centro de atención inmediata de Policía, no son susceptibles de
conciliación. // No son conciliables los comportamientos que infringen o resultan contrarios a las normas urbanísticas,
ambientales, sanitarias, del uso del espacio público, del ejercicio de la actividad económica, de la libertad de circulación,
de las interacciones entre las personas y las autoridades, los que afectan la integridad de niños, niñas y adolescentes, del
ejercicio de la prostitución, y del derecho de reunión.”
19
Ley 1801 de 2016, art. 8.
20
Se menciona el artículo 206, cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 206.- Procedimiento verbal de aplicación
inmediata. Se tramitarán por este procedimiento las violaciones públicas, ostensibles y manifiestas a las reglas de
convivencia ciudadana, que la autoridad de policía compruebe de manera personal y directa. // Las autoridades de policía
abordarán al presunto responsable en el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuera posible, o en aquel donde lo
encuentren, y le indicarán su acción u omisión violatoria de una regla de convivencia. Acto seguido se procederá a oírlo en
descargos y, de ser procedente, se le impartirá una orden de policía que se notificará en el acto, contra la cual no procede
recurso alguno y se cumplirá inmediatamente. // En caso de que no se cumpliere la orden de policía, o que no fuere
pertinente aplicarla, o que el comportamiento contrario a la convivencia se haya consumado, se impondrá una medida
correctiva, la cual se notificará por escrito en el acto y, de ser posible, se cumplirá inmediatamente. // Contra el acto que
decide la medida correctiva procede el recurso de apelación en el efecto devolutivo, el cual deberá ser interpuesto
inmediatamente ante la autoridad que impone la sanción y será sustentado ante su superior dentro de los cinco (5) días
12
 Sentencia C-282/17

fue avalado en sede de tutela por la Corte Suprema de Justicia 21; (ii) porque el carácter
autónomo del derecho de policía permite diferenciar su regulación frente a lo que ocurre
en el ámbito penal, en el que el recurso de apelación procede en el efecto suspensivo, en
aras de proteger la libertad personal; circunstancia distinta a lo que se presenta con el
CNPC, en donde la necesidad de rescatar valores como el respeto y la convivencia mutua
hacen necesario que la medida opere plenamente, sin perjuicio de su revisión por el
superior jerárquico; (iii) porque los comportamientos que dan lugar a la medida
correctiva de suspensión temporal de actividad demandan una acción policiva inmediata,
dentro del carácter preventivo que tienen las normas de policía; (iv) porque el recurso de
apelación patentiza sólo una parte del debido proceso, para lo cual debe agotarse
previamente un conjunto de pasos que excluyen la posibilidad de que exista un actuar
arbitrario, incluyendo la etapa de la medicación policial; y (v) finalmente, porque el
legislador actuó dentro del marco de la potestad de configuración normativa que le
permite delinear el alcance de la doble instancia, siempre que, como ocurre en el caso
bajo examen, lo haga en términos de razonabilidad y proporcionalidad.

4.3. Intervención de la Policía Nacional

El Secretario General de la Policía Nacional presenta un escrito que, salvo algunos

aspectos de forma, reitera los mismos argumentos de fondo expuestos por el Ministerio
de Defensa Nacional, razón por la cual, en aplicación del principio de economía procesal,
no resulta necesario sintetizar de nuevo la misma intervención.

4.4. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios

El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios solicita que se declare

la exequibilidad del precepto legal acusado, con base en tres argumentos. En primer
lugar, sostiene que la determinación del efecto en que se concede un recurso, es un
asunto sometido al principio básico de autonomía legislativa, pues es el Congreso el que
debe definir la manera como se surten las formas propias de cada juicio. En segundo
lugar, la fórmula del efecto devolutivo responde a la significación social que tienen las
normas de policía, cuyo fin es recuperar valores vinculados con la convivencia y la
proscripción de la alteración social, sobre todo en un contexto en el que la sociedad ha
construido el paradigma de que “es posible infringir la ley mientras llega la sanción y es
posible también seguirlo haciéndolo en tanto no se decidan los recursos” 22. Por último, el
efecto consagrado tampoco es contrario al principio de proporcionalidad, ya que en caso
de revocarse la medida el ciudadano afectado tendrá las opciones que brinda el
ordenamiento jurídico para que le resarzan los daños cometidos, incluso el derivado de la
imposibilidad de ejercer de forma temporal una actividad económica de la cual se derivan
sus ingresos.

4.5. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal

El miembro designado por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal pide que la

Corte se declare inhibida para proferir un fallo de fondo, por los siguientes motivos: (i)
porque la argumentación del actor se enfoca en la medida correctiva de la suspensión
temporal de actividad, cuando existen otras órdenes que pueden expedirse por el personal
uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación, y los
comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía, frente a los cuales no se
hábiles siguientes.”
21
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 25 de agosto de 2009, radicación No. 25329, M.P.
Gustavo José Gnecco Mendoza.
22
Folio 32.
13
 Sentencia C-282/17

formuló reparo alguno; (ii) porque no se realizó un estudio serio sobre el impacto y los
beneficios que en el escenario constitucional se le ha otorgado de forma tradicional al
efecto devolutivo, como ocurre en el caso de las medidas cautelares; y (iii) porque no se
profundizó en el desarrollo del test de proporcionalidad, a pesar de que se invoca el
desconocimiento de dicho principio.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación solicita a esta Corporación declararse inhibida para

pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma acusada, por las razones que a
continuación se exponen. En primer lugar, sostiene que los cargos se formulan a partir de
meras deducciones interpretativas fundadas en suposiciones del actor, como lo son las
referentes a las consecuencias de la suspensión temporal de la actividad en el ámbito de
la libertad económica.

En segundo lugar, la demanda excluye los elementos fácticos de la aplicación de la

norma, pues para llegar a la imposición de una medida correctiva, en un primer
momento, el infractor es escuchado y la autoridad adelanta una mediación entre las
partes. Una vez agotada estas etapas, previa valoración de las pruebas, se adopta una
decisión, con fundamento en los hechos demostrados y las razones de derecho que sean
pertinentes. De ahí que, tan sólo agotado el procedimiento y aplicada la medida
correctiva, es que cabe la interposición del recurso de apelación por el presunto infractor.
Esta situación no fue tenida en cuenta al formular el cargo, como tampoco los fines de
convivencia que justifican las normas de policía, ni mucho menos el carácter no
sancionatorio. En conclusión, a juicio de la Vista Fiscal, la demanda “no demuestra una
contraposición real entre la normativa acusada y las normas violadas, sino que más bien
sus cuestionamientos corresponden a una preocupación personal relativa a la suspensión
de las actividades económicas que pueda tomar la autoridad de policía, en tanto considera
que ello vulnera el derecho fundamental al debido proceso y la libertad económica”.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

6.1. Competencia

En virtud de lo previsto en el numeral 4 del artículo 241 del Texto Superior, esta
Corporación es competente para conocer sobre la demanda de inconstitucionalidad
planteada contra el artículo 222 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, toda vez que se trata de
un precepto de carácter legal expedido con sujeción a las atribuciones consagradas en el
numeral 2 del artículo 150 de la Constitución23.

No obstante, antes de proceder con la formulación del problema jurídico y en cuanto hace
a la posibilidad de que este Tribunal emita una decisión de fondo, siguiendo lo expuesto
en varias intervenciones y teniendo en cuenta el concepto presentado por la Vista Fiscal,
es preciso que se examine si la demanda se ajusta a los mínimos argumentativos de los
cuales depende la prosperidad del juicio abstracto de constitucionalidad respecto de
normas de naturaleza legal, en virtud de su carácter predominantemente rogado y no
oficioso24.
23
La norma en cita dispone que: “Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: (…) 2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”
24
En la Sentencia C-104 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, se manifestó que: “el control de constitucionalidad
de las leyes es una función jurisdiccional que se activa, por regla general, a través del ejercicio del derecho de acción de los
ciudadanos, para lo cual se exige la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, sin perjuicio de los casos en los
que la propia Constitución impone controles automáticos, como ocurre con las leyes aprobatorias de tratados
internacionales o las leyes estatutarias.”
14
 Sentencia C-282/17

6.2. Cuestión Previa. Examen sobre la aptitud de la demanda

6.2.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun cuando la acción de

inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas
que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto
de un precepto legal con la Constitución. Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991 establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de
inconstitucionalidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su
transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las
mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas;
(iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv)
cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución
para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón
por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda.

En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el

demandante tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional
contra la disposición acusada25. En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001 26, la
Corte señaló que las razones presentadas deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.

Son claras cuando existe un hilo conductor en la argumentación que permite comprender
el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando
la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una
deducida por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las razones por
las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental. Son pertinentes
cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe
legal, doctrinal o de mera conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no sólo es
formulada de manera completa, sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una
duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.

Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si los accionantes
han formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existiría una ineptitud
sustantiva de la demanda que, conforme con la reiterada jurisprudencia de esta
Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y conduciría a una decisión
inhibitoria, ya que este Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio
de constitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 199727, se sostuvo que:

“Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino
también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud
sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta
Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo
241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y
señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no
corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino
examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica
que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente

25
Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y C-236 de 1997.
26
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
27
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
15
 Sentencia C-282/17

haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano
contra una norma legal”.

Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la
etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se
adopten en la sentencia28, teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el
incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de
inconstitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad
por parte de la Sala Plena29. Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos
de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una
herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los
ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y
241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al
ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una
verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-
1298 de 200130, lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los
textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que
satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.

6.2.2. En el asunto sub-judice, como se indicó en el acápite de antecedentes, el

Procurador General de la Nación y algunos de los intervinientes solicitan la expedición
de un fallo inhibitorio. Son distintas las razones que se exponen para justificar esta
solicitud. Así, en primer lugar, se encuentra quienes piden la inhibición parcial31, al
señalar que la demanda no satisface las cargas de pertinencia y suficiencia, en lo que se
refiere al cargo vinculado con la vulneración de la libertad económica (CP art 333), ya
que se considera que la acusación relativa a la infracción del debido proceso satisface los
mínimos argumentativos del juicio de constitucionalidad.

Para fundamentar esta solicitud, se afirma que el cargo realizado y sobre el cual se pide la
inhibición no se basa en la confrontación del texto acusado frente al contenido de la
norma superior presuntamente infringida, en este caso, la que consagra la libertad
económica (CP art. 333), sino en una serie de hipótesis y conjeturas casuísticas sobre las
eventuales consecuencias que se podrían generar en el evento de que proceda el recurso
de apelación y se enerve la medida correctiva de suspensión temporal de actividad
(CNPC art. 196). Precisamente, a partir de la comparación de los efectos en los que se
suele conceder el recurso de apelación, se sostiene que el actor se limita a plantear que el
“efecto suspensivo” no causaría ningún perjuicio económico, si la citada medida es
revocada por el superior jerárquico, en beneficio de quienes desarrollan una actividad
económica a través de un establecimiento de comercio abierto al público.
28
Decreto 2067 de 1991, art. 6.
29
Sobre el particular, la Corte ha dicho que: “[Si] bien el momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de
cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar más
acorde con la garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión también puede adoptarse al momento de
proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las
acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad”. Sentencia C-874 de 2002. M.P.
Rodrigo Escobar Gil. En el mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894 de
2009, C-055 de 2013 y C-281 de 2013. En esta última expresamente se expuso que: “Aun cuando en principio, es en el auto
admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis
responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente,
razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es en quien reside la función
constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes
y los decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).” M.P. Mauricio González Cuervo.
30
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
31
Intervenciones del Ministerio de Justicia y del Derecho; del Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional. Aun
cuando el Procurador General de la Nación solicita en su totalidad un fallo inhibitorio, las razones que aquí se exponen
abarcan el primero de los argumentos expuestos en su concepto.
16
 Sentencia C-282/17

Al revisar el contenido de la demanda, se advierte que, en este punto, le asiste razón a los
intervinientes que solicitan la expedición de un fallo inhibitorio, ya que la acusación en
realidad se centra en la comparación de los efectos en los que se suele conceder el
recurso de apelación, para enfocar el reproche en señalar que el efecto suspensivo
excluye la producción de perjuicios de carácter económico, si se llega a revocar la
medida de suspensión temporal de actividad, lo que no ocurre con el efecto devolutivo,
circunstancia que da lugar a crear una carga desproporcionada frente a la libertad
económica.

Sobre el particular, se expresa que:

“(…) la norma superior invocada [se refiere al artículo 333 de la Constitución],

autoriza al legislador para limitar la libertad económica, facultad en donde existe
amplia [libertad] para el Congreso, salvo que los límites (…) sean irrazonables y
desproporcionados.

Dentro del anterior orden de ideas, en el caso de la medida correctiva de

suspensión temporal de actividades impuesta en primera instancia, el texto
censurado vulnera la mencionada disposición constitucional, porque resulta
irrazonable que deba suspenderse la actividad económica, mientras se decide la
apelación, ya que, el legislador pudo optar por un recurso en efecto suspensivo,
que no impusiera tan desproporcionado límite a la actividad económica, toda vez
que si finalmente se revoca la decisión, el recurso será ineficaz por haber estado
suspendida la actividad, mientras pendió el recurso y, por ende, se habrán
producido perjuicios económicos al establecimiento comercial. (…)”32.

Como ya se explicó, a partir de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la

Corte ha señalado que las demandas de inconstitucionalidad deben partir de una
argumentación básica que, siguiendo las exigencias de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, permitan derivar la existencia de un cargo concreto de
naturaleza constitucional contra la norma acusada. En particular, en este caso, según se
advirtió con anterioridad, los intervinientes sostienen que se desconocen las cargas de
pertinencia y suficiencia.

En cuanto a la primera de dichas cargas, esta Corporación ha dicho que es indispensable

que el reproche formulado por el peticionario sea de naturaleza constitucional, de tal
forma que el mismo se origine a partir de la comparación del contenido de una norma del
Texto Superior que se expone y se enfrenta en su totalidad al precepto legal demandado.
En este orden de ideas, en jurisprudencia reiterada 33, se ha considerado que son
inaceptables los argumentos que, entre otras, (i) se limitan a expresar puntos de vista
subjetivos vinculados con los efectos derivados de la aplicación de la norma (v.gr. al
considerarla como insuficiente, excesiva o limitada); o (ii) los reproches fundados en
meras razones de conveniencia, como ocurre cuando se califica al precepto demandado
como innecesario, inocuo o reiterativo.

Por su parte, en lo que concierne a la carga de suficiencia, se ha sostenido que la

presentación de una demanda debe contener un raciocinio jurídico mínimo, en orden a
demostrar el desconocimiento de los mandatos de la Carta que se supone han sido
vulnerados. De suerte que, los argumentos expuestos deben lograr suscitar una duda

32
Folios 5 y 6.
33
Véase, entre otras, las Sentencias C-447 de 1997, C-955 de 2000, C-1052 de 2001 y C-100 de 2013.
17
 Sentencia C-282/17

mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, que justifique llevar a cabo

un control jurídico sobre el resultado del acto político del legislador. En efecto, si la
demanda carece de dicho alcance persuasivo, se debe privilegiar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal, hasta tanto se presente una acusación
que torne necesario un pronunciamiento de la Corte.

Visto lo anterior, en el asunto bajo examen, se considera que efectivamente el cargo

vinculado con la vulneración de la libertad económica no satisface las citadas cargas de
pertinencia y suficiencia, por lo que esta Corporación se debe inhibir de adoptar un fallo
de fondo. Al respecto, este Tribunal aprecia que, por una parte, la acusación se limita a
enunciar razones de conveniencia relacionadas con el efecto en que se debe conceder el
recurso de apelación en el proceso verbal inmediato de policía (CNPC art. 222), con
miras a evitar la ocurrencia de perjuicios económicos, cuando se procede a la aplicación
de la medida correctiva de suspensión temporal de actividad y ella es revocada por el
superior jerárquico. Para el actor, en estos casos, la mejor forma de conjurar dicha
situación es otorgando el “efecto suspensivo”.

A partir de lo expuesto, no se observa que la demanda, como lo exige la carga de

pertinencia, exponga el contenido del Texto Superior presuntamente infringido y lo
confronte frente al mandato dispuesto en el precepto legal acusado. Precisamente, no se
explican los motivos por los cuáles cabe entender que la no suspensión de la citada
medida correctiva, a partir del efecto devolutivo en que se concede el recurso de
apelación, conduce a una vulneración de la libertad económica, entendida como “la
facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus
preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio” 34.
De esta manera, si bien se alude a que la no ejecución de la actividad por el tiempo que
dura la definición del recurso es generadora de perjuicios, en caso de que se revoque la
medida adoptada, no se exponen argumentos que permitan evidenciar por qué ello
conduce a negar la posibilidad de ingreso y permanencia en el desenvolvimiento de una
actividad económica dentro de un mercado, como objeto al cual apunta la garantía
constitucional de la libertad económica, sobre todo cuando la duración de la medida se
debe fijar por un término máximo de entre tres (3) a diez (10) días 35. En este contexto, es
claro que el reproche formulado se enfoca en razones de conveniencia, relacionadas con
el supuesto carácter más gravoso que tiene el efecto devolutivo, sin que se expongan
argumentos que le permitan a este Tribunal examinar en qué medida se produce una
efectiva restricción de la libertad económica y de la posibilidad de desarrollar los
atributos que le resultan inherentes, entre ellos, los derivados de la libertad de empresa.

Por lo demás, siguiendo la carga de suficiencia, tampoco se explica por qué la

circunstancia de que se deje de realizar una actividad económica, de forma temporal,
como consecuencia de la apelación de la citada medida correctiva, supone un actuar que
va más allá de los límites que la Constitución permite establecer a la libertad económica,
en términos de garantía al interés social, al ambiente y al patrimonio cultural de la Nación
(CP art. 333). En efecto, a partir de un examen sistemático, es posible inferir que los
reproches de conveniencia respecto de la fórmula adoptada por el legislador, omiten tener
en cuenta que la suspensión temporal de actividad, es una medida correctiva que se puede
aplicar, entre otras, en escenarios vinculados con (i) la comercialización de artículos de
mala calidad, caducados o adulterados que puedan constituir peligro para la salud pública
(CNPC art. 94, núm. 5); (ii) con la disposición de sustancias contaminantes, residuos o
desechos a los cuerpos de agua (CNPC art. 100, núm. 2) y (iii) con la demolición sin

34
Sentencias T-425 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.  
35
CNPC, art. 196.
18
 Sentencia C-282/17

previa autorización o licencia de bienes inmuebles declarados de conservación e interés

cultural, histórico, urbanístico, paisajístico y arquitectónico (CNPC art. 135, núm. 5).
Dichos escenarios suponen consagrar un límite al ejercicio de la actividad económica, en
beneficio de la protección del interés social derivado del amparo a la salud pública; de la
salvaguarda al ambiente a partir de la defensa del agua; y del respeto al patrimonio
cultural como efecto de la guarda de los bienes inmuebles de valor histórico, urbanístico,
etc.

La falta de análisis de este punto le resta alcance persuasivo a la demanda formulada, al

no confrontar el efecto de la norma acusada frente a los propios límites que la
Constitución autoriza imponer a la libertad económica. Así, por ejemplo, bien podría
considerarse que el efecto devolutivo frente a apelación de una medida correctiva de
suspensión temporal de actividad garantiza que, en los casos expuestos, se deje de
contaminar el agua, se destruya un bien histórico o se siga comercializando productos
que afectan la salud pública, durante el tiempo que dura la definición del recurso. Por
otra parte, como se advierte por uno de los intervinientes, la invocación que se realiza al
principio de proporcionalidad se hace exclusivamente en términos de producción de
perjuicios económicos, aspecto que no permite evidenciar un verdadero problema de
naturaleza constitucional, a partir del mandato superior invocado como vulnerado (CP
art. 333).

En virtud de lo anterior, la Sala Plena entiende que la acusación relacionada con el

supuesto desconocimiento de la libertad económica, carece de un raciocinio jurídico
mínimo que permita despertar una duda sobre la constitucionalidad del precepto
demandado, conforme se deriva de la citada carga de suficiencia, motivo por el cual es
procedente la solicitud de inhibición realizada por el Procurador General de la Nación y
varios de los intervinientes, si se tiene en cuenta que, además, también se desconoce la
carga de pertinencia.

6.2.3. En segundo lugar, por fuera de la inhibición parcial resuelta, se advierte que el
Procurador General de la Nación y uno de los intervinientes36, exponen razones
adicionales para proferir un fallo inhibitorio total que involucre igualmente al otro cargo
formulado. Sobre el particular, esta Corporación observa que se censura el precepto legal
acusado por desconocer el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la
Constitución, en lo referente a la garantía a impugnar el fallo condenatorio, toda vez que
al disponer que el recurso de apelación en el proceso verbal inmediato de policía se
otorga en el defecto devolutivo, en concreto, en los casos en que se impone la medida
correctiva de suspensión temporal de la actividad, fijando su tiempo mínimo de
permanencia de tres (3) días, se produce la consagración de una forma procesal ineficaz,
contraria a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues presentado el
recurso, el mismo debe ser remitido al inspector de policía dentro de las 24 horas
siguientes y éste debe resolverlo en el plazo máximo de tres (3) días hábiles. De ahí que,
al momento de tomar una decisión sobre la apelación propuesta, la orden de policía ya se
habría ejecutado, pues, en el mejor de los escenarios, el recurso podría llegar a ser
resuelto en el plazo de dos (2) días. En tal virtud, se considera que el texto censurado
desconoce la garantía a impugnar dispuesta en el artículo 29 de la Carta, ya que, en la
hipótesis expuesta, se anula la eficacia de la apelación, al tornar dicho recurso en nada
distinto a un “saludo a la bandera”.

En general, visto el concepto de la Vista Fiscal y de la intervención ciudadana

mencionada, se considera que el cargo propuesto desconoce la carga de suficiencia, por
36
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
19
 Sentencia C-282/17

las siguientes razones: (i) porque la argumentación del actor se enfoca exclusivamente en
la medida correctiva de suspensión temporal de actividad, cuando existen otras órdenes
que pueden expedirse por el personal uniformado de la Policía Nacional, los
comandantes de estación o subestación, y los comandantes de Centro de Atención
Inmediata de Policía, frente a los cuales no se formuló reparo alguno; (ii) porque no se
realizó un estudio serio sobre el impacto y los beneficios que en el escenario
constitucional se le ha reconocido al efecto devolutivo, como ocurre en el caso de las
medidas cautelares; (iii) porque no se profundizó en el desconocimiento del principio de
proporcionalidad, pese a que se invoca en la formulación del cargo; y (iv) porque se
excluye el examen sistemático del proceso verbal inmediato de policía y de los fines de
convivencia que justifican las normas del CNPC, lo que descarta la preocupación
referente al carácter aparente e ineficaz de la apelación consagrada en la disposición
demandada.

A juicio de la Corte, las razones previamente expuestas lejos de descartar la existencia de

un problema de constitucionalidad, suponen que, en esencia, el cargo tiene sentido y
resulta inteligible el debate que de él se deriva. De este modo, el primer argumento que se
expone no excluye la prosperidad de la acusación propuesta, pues desde un inicio el actor
restringió el alcance de la demanda a la hipótesis vinculada con la medida correctiva de
suspensión temporal de actividad, entendiendo que, frente a las otras, ningún reparo le
asiste al efecto devolutivo. Para este Tribunal, no cabe exigirle al accionante cuestionar la
totalidad de las medidas correctivas que son susceptibles de ser impugnadas, cuando a
partir de su análisis, así éste no se consagre en el texto de la demanda, no existe en ellas
problema alguno de constitucionalidad.

Aunado a lo anterior, pese a la brevedad de la demanda y al carácter puntual del vicio que
se alega, es claro que el planteamiento formulado por el actor es compresible y del
mismo se deriva un claro problema de constitucionalidad vinculado con el carácter
nugatorio de la apelación y, por ende, de la segunda instancia 37. Por ello, no caben los
argumentos dos y tres, pues ellos cuestionan la técnica utilizada para realizar la demanda,
al requerir un estudio más profundo sobre las bondades del efecto devolutivo y sobre el
principio de proporcionalidad, aspectos que en nada alteran la entidad del cargo
propuesto. No sobra recordar que, al respecto, la jurisprudencia de la Corte ha insistido
en que la naturaleza participativa de la acción pública de inconstitucionalidad (CP art.
40), apunta a que el derecho a demandar del ciudadano no se someta a un excesivo
formalismo que haga inoperante su ejercicio y que, en mayor o menor medida, se
convierta en un límite para la protección no sólo de los derechos y garantías de las
personas, sino también de la efectiva protección de un sistema jurídico fundado en el
valor normativo de la Constitución38.

Por último, el análisis sistemático que se reclama respecto del proceso verbal inmediato
de policía y de los fines de convivencia que justifican las normas del CNPC, no conduce
a descartar la idoneidad del cargo, pues su efecto, por el contrario, es el de justificar un
examen de fondo del cargo propuesto, a partir de un método de interpretación en el que
37
Una demanda similar a la expuesta fue resuelta en la Sentencia C-243 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Meza. En aquella
oportunidad se cuestionaba que el efecto devolutivo de la consulta en el trámite del incidente del desacato de tutela,
consagrado en el primigenio artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, implicaba cumplir de forma inmediata la sanción de la
privación de la libertad, desconociendo los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la
persona condenada en el juicio de amparo, pues al momento en que el superior jerárquico se llegara a pronunciar sobre la
pena impuesta, la misma ya se habría ejecutado, tornando nugatoria la segunda instancia. Al pronunciarse sobre el caso
concreto, la Corte declaró la inexequibilidad de la norma demandada, al encontrar que le asistía razón al accionante, pues
disponer que la consulta del incidente en el que se impone una sanción privativa de la libertad es revisable en el defecto
devolutivo, más que demostrar una falta de técnica legislativa y de ineficacia de la segunda instancia, implicaba la
vulneración de la presunción de inocencia.
38
Al respecto, cabe consultar la Sentencia C-031 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
20
 Sentencia C-282/17

se incluyan las distintas variables de estudio que puedan impactar en el entendimiento y

en la validez de la norma demandada.

6.2.4. Por consiguiente, con sujeción a los argumentos presentados en esta sentencia, la
Corte se inhibe de realizar un pronunciamiento de fondo sobre el cargo vinculado con el
supuesto desconocimiento de la libertad económica, por ineptitud sustantiva de la
demanda. En cambio, se adoptará una decisión definitiva en lo que atañe al cargo por
desconocimiento del debido proceso, al entender que se satisfacen los mínimos
argumentativos del juicio abstracto de constitucionalidad.

6.3. Problema jurídico y esquema de resolución

6.3.1. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda y en las distintas

intervenciones, le corresponde a esta Corporación establecer si el efecto devolutivo en el
que se concede el recurso de apelación (CNPC, art. 222, parágrafo 1), cuando se impone
la medida correctiva de suspensión temporal de actividad, en desarrollo del proceso
verbal inmediato de policía, vulnera el derecho al debido proceso, en lo que corresponde
al efecto útil de dicho recurso o medio de impugnación (CP art. 29).

6.3.2. Con miras a resolver el problema planteado, la Corte inicialmente se pronunciará

sobre la potestad de configuración normativa del legislador en materia procesal, con
énfasis en la posibilidad de disponer sobre los recursos y sus efectos; luego de lo cual
hará una breve referencia al contexto que rige el proceso verbal inmediato de policía.
Una vez hayan sido expuestos los anteriores elementos, se procederá con la definición del
caso concreto.

6.4. De la potestad de configuración normativa del legislador en materia procesal

6.4.1. De acuerdo con lo previsto en los numerales 1 y 2 del artículo 150 del Texto
Superior39, por mandato constitucional, el Congreso de la República es titular de una
amplia libertad de configuración normativa, con miras a diseñar los distintos procesos,
actuaciones e instrumentos orientados a la defensa del derecho sustancial o del
ordenamiento jurídico40. Desde esta perspectiva, es al legislador a quien le corresponde la
función de evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que
integran cada procedimiento judicial o administrativo41. En virtud de dicha atribución,
autónomamente, puede consagrar (i) las formalidades que se deben cumplir; (ii) el
régimen de competencias que le asiste a cada autoridad; (iii) el sistema de publicidad de
las actuaciones; (iv) la forma de vinculación al proceso; (v) los medios de convicción;
(vi) los recursos para controvertir lo decidido; y, en general, (vii) los deberes,
obligaciones y cargas procesales de las partes. Como se observa, y así lo ha admitido esta
Corporación, esta función le otorga al legislativo la posibilidad de privilegiar

39
Las normas en cita disponen que: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones: 1º.- Interpretar, reformar y derogar las leyes; [y] 2º.- Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y
reformar sus disposiciones”.
40
Véase, entre otras, las Sentencias C-005 de 1996, C-346 de 1997, C-680 de 1998, C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de
2000, C-596 de 2000, C-927 de 2000, C-1717 de 2000, C-1512 de 2000, C-1104 de 2001, C-316 de 2002, C-426 de 2002, C-
204 de 2003, C-798 de 2003, C-039 de 2004, C-180 de 2006, C-474 de 2006, C-318 de 2008, C-203 de 2011, C-543 de 2011,
C-782 de 2012, C-313 de 2013, C-437 de 2013, C-870 de 2014 y C-424 de 2015.
41
Véase, entre otras, las Sentencias C-927 de 2000, C-1104 de 2001, C-893 de 2001, C-309 de 2002, C-314 de 2002, C-646
de 2002, C-123 de 2003, C-234 de 2003, C-1146 de 2004, C-275 de 2006, C-398 de 2006, C-718 de 2006, C-738 de 2006 y
C-1186 de 2008. Aun cuando tienden a asimilarse las expresiones proceso y procedimiento, la primera se vincula
especialmente con el reconocimiento del medio a través del cual un asunto es puesto a conocimiento de las autoridades
judiciales; mientras que, el procedimiento, corresponde al conjunto de formalidades a que deben someterse el juez y las
partes en la tramitación del proceso.
21
 Sentencia C-282/17

determinados modelos de procedimiento o incluso de prescindir de etapas o recursos en

algunos de ellos.

A pesar de la amplitud del margen de configuración normativa analizado, la

jurisprudencia también ha señalado que su ejercicio se encuentra sometido a límites
precisos, que, si bien son igualmente amplios, en todo caso permiten asegurar su
compatibilidad con los mandatos previstos en la Constitución. Estos límites pueden
agruparse en cuatro categorías: (i) la fijación directa, por parte del Texto Superior, de
precisas reglas de trámite respecto de un proceso, una acción o cualquier otra vía de
acceso a la administración de justicia; (ii) el respeto a los principios y fines esenciales del
Estado; (iii) la satisfacción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv)
la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso.

6.4.2. En cuanto al primer límite, es evidente que el carácter vinculante del principio de
supremacía constitucional implica que, cuando el Constituyente ha definido de manera
directa un determinado procedimiento judicial o administrativo, no le es posible al
legislador modificarlo. Conforme se expuso en la Sentencia C-870 de 201442, este límite
se expresa en dos subreglas. La primera mediante la cual se entiende que en los casos en
los cuales el legislador regula una materia procesal que ha sido directamente tratada en el
Texto Superior, el margen de configuración se somete a la imposibilidad de modificar lo
previsto, pudiendo desarrollar su contenido43 o incluso adicionar elementos nuevos,
siempre que no se altere lo regulado en la Carta 44. Y, la segunda, por virtud de la cual se
considera que, por fuera de la hipótesis previamente mencionada, el criterio general es el
que se preserva la amplia competencia legislativa en materia de definición de procesos,
sujeta al resto de los límites que a continuación se exponen.

Respecto del segundo límite, esto es, en cuanto a los principios y fines esenciales del
Estado, la Corte ha señalado que los procedimientos judiciales o administrativos no
constituyen un fin en sí mismo, sino un instrumento para alcanzar la primacía del derecho
sustancial, conforme se deriva de lo previsto en el artículo 228 de la Constitución. Ello
significa que las formas procesales deben estar instituidas para (i) cumplir con los fines
del Estado y, particularmente, (ii) para garantizar los derechos, bienes y libertades de
todas las personas residentes en Colombia.
42
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
43
Así, por ejemplo, el artículo 86 de la Constitución Política se refiere a las circunstancias generales en las cuales es
procedente la acción de tutela contra particulares, cuya especificidad se encuentra en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
44
Sobre el particular, se destacan dos providencias. En la Sentencia C-400 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, la Corte
declaró la exequibilidad del inciso 2 del artículo 135 del CPACA, en el que además de consagrar la acción de nulidad por
inconstitucionalidad a cargo del Consejo de Estado frente a los decretos de carácter general dictados por el Gobierno
Nacional, cuya revisión no le corresponda a la Corte Constitucional, conforme se establece en el numeral 2 del artículo 237
de la Constitución; se incluyó la posibilidad de ejercer la misma acción y ante el mismo Tribunal, en relación con “los actos
de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del
Gobierno Nacional”. Al momento de efectuar su examen, la Corte encontró parcialmente ajustada al Texto Superior la
norma de la referencia, por cuanto consideró que se está en presencia de una ampliación que no desconoce lo previsto por el
Constituyente respecto de las reglas de procedencia de la citada acción, aunado al hecho de que su finalidad es la de
fortalecer el ejercicio del control de constitucionalidad, dentro del marco residual de competencias asignado al Consejo de
Estado. No obstante, en la medida en que dichos actos podrían tener fuerza material de ley, se condicionó su entendimiento a
que en esta última hipótesis su control le corresponde a esta Corporación. De igual manera, en la Sentencia C-483 de 2008,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, se admitió que, pese al carácter inmediato del amparo constitucional, no es contrario a la
Constitución la posibilidad de que el juez de tutela rechace una demanda de amparo, cuando luego de prevenir al solicitante
sobre la imposibilidad de determinar los hechos o las razones en que se justifica, éste no corrigiere su escrito en el término de
tres días, conforme se dispone en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991. Para la Corte, si bien “de acuerdo con el artículo
86 de la Constitución Política, la regla general es que todas las acciones de tutela deben ser objeto de admisión, trámite y
decisión de fondo en los términos constitucionales dispuestos para el efecto. (…) [En] la medida en que el propio
ordenamiento superior faculta al legislador para regular la materia, en principio es posible que este pueda establecer
excepciones a dicho principio, siempre y cuando la medida este amparada por un principio de razón suficiente.” En estos
términos, frente a la disposición sometida a control, la Corte destacó que “[la] exigencia de claridad de la solicitud de tutela
resulta idónea para garantizar el efectivo ejercicio del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, en
tanto permite al juez contar con un cabal entendimiento de la situación que originó la presentación de la acción y así poder
emitir órdenes que garanticen la real y efectiva protección de los derechos fundamentales afectados en cada caso concreto.”
22
 Sentencia C-282/17

En lo que atañe al tercer límite vinculado con la necesidad de satisfacer los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, la Corte ha indicado que las normas procesales deben
responder a un criterio de razón suficiente, relacionado con la observancia de un fin
constitucional válido, a través de un mecanismo que se muestre adecuado y necesario
para el cumplimiento de dicho objetivo y que, a su vez, no afecte de forma
desproporcionada un derecho, fin o valor constitucional. Sobre este punto, en la
Sentencia C-428 de 200245, se expresó que:
 
“[C]omo lo ha venido señalando la jurisprudencia constitucional en forma por
demás reiterada y unívoca, en virtud de la cláusula general de competencia
consagrada en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Carta Política, al
legislador le corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y
administrativos. Por esta razón, goza de un amplio margen de autonomía o
libertad de configuración normativa para evaluar y definir sus etapas,
características, formas y, específicamente, los plazos y términos que han de
reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo de sus derechos
ante las autoridades públicas. Autonomía que, por lo demás, tan sólo se ve
limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en
cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma
que permitan la realización material de los derechos sustanciales.”
 
Finalmente, el cuarto límite que se relaciona con la eficacia de las diferentes garantías
que integran el debido proceso, busca que, en cada trámite judicial o administrativo, a
partir del modelo adoptado por el legislador, se expresen, en mayor o menor medida, los
principios de legalidad, defensa, contradicción, publicidad y primacía del derecho
sustancial (CP arts. 29, 209 y 228). Lo anterior, sin perjuicio de la realización de otros
mandatos específicos previstos en la Carta, como ocurre con el deber de consagrar
procesos sin dilaciones injustificadas (CP art. 29), salvaguardar la igualdad de trato (CP
art. 13) y garantizar el respeto de la dignidad humana (CP art. 1).

De este límite surgen dos importantes elementos de juicio. El primero es que cada
procedimiento responde a la naturaleza de los asuntos y objetivos que se pretenden
satisfacer a través del mismo, por lo que no cabe deducir la inconstitucionalidad de una
norma procesal, a partir de su mera comparación con otro procedimiento de igual
jerarquía, para el cual se prevén unas reglas diferentes de trámite. Precisamente, aun
cuando desde el mismo preámbulo se establece como un valor fundamental la realización
de la justicia, la forma como la misma se hace efectiva no puede estar sujeta a una
aproximación fundada en un criterio de igualdad absoluta, ya que ello más allá de
desconocer las particularidades que identifican a cada proceso (v.gr. no es lo mismo una
pretensión de declaración que una de ejecución), supone negar el contenido del margen
de configuración normativa del legislador, el cual, bajo la lógica del mandato de
armonización concreta, implica rescatar el rol que le asiste al Congreso para diseñar las
reglas de trámite que mejor se amoldan a la diversidad de objetivos que se buscan a
través de los distintos procesos, e incluso trazar las pautas de procedimiento que permiten
su recto y cabal desenvolvimiento, como ocurre, por ejemplo, con la posibilidad de
formular incidentes46, promover recursos47 o hasta recusar a un funcionario judicial 48. En
45
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
46
El Código General del Proceso excluye la formulación de incidentes en el proceso verbal sumario, conforme se dispone en
el artículo 392.
47
El artículo 321 del Código General del Proceso señala de forma expresa los autos que son apelables, como ocurre en el
artículo 321.
48
En el trámite de la acción de tutela expresamente se prohíbe la posibilidad de recusar al juez constitucional, tal como se
dispone en el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991.
23
 Sentencia C-282/17

consecuencia, no cabe exigir que en materia procesal exista una plena identidad de
formas, tanto por las razones previamente expuestas, como por las dificultades inherentes
que ello puede traer al sistema judicial o administrativo (v.gr., en términos de
congestión).

A la par de lo anterior, y como segundo elemento de juicio, es necesario tener en cuenta

que en casos concretos se pueden presentar tensiones entre diferentes garantías que
integran el derecho al debido proceso. Por ejemplo, es posible que frente a una
determinada actuación se restrinjan los derechos de defensa y contradicción, con miras a
darle celeridad a un proceso y evitar dilaciones injustificadas. En estos casos, la Corte ha
concluido que dichas opciones legislativas son válidas y responden al amplio margen de
la potestad de configuración normativa del legislador, siempre que no se incurra en un
desconocimiento de los otros límites impuestos, en especial, en lo que tiene que ver con
la satisfacción de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad49.

En conclusión, y respecto de esta aproximación general, es claro que el legislador goza

de un amplio margen de configuración normativa en materia procesal, con miras a
garantizar los objetivos del Estado Social de Derecho y asegurar la prevalencia del
derecho sustancial. Como consecuencia de dicha atribución, le corresponde evaluar y
definir las características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento
judicial o administrativo, incluso puede privilegiar determinados modelos y prescindir de
etapas o recursos en algunos de ellos. A pesar de lo anterior, se encuentra sometido a los
siguientes límites: (i) a la imposibilidad de modificar una instancia procesal prevista
específicamente en la Constitución; (ii) al respeto de los principios y fines esenciales del
Estado; (iii) a la satisfacción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv)
al deber de velar por la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido
proceso50.

6.4.3. En lo que atañe al ejercicio de la potestad de configuración normativa del

legislador en materia procesal, la jurisprudencia ha resaltado que una de las áreas en
donde esta atribución goza de una importante proyección, es en la definición de los
recursos que proceden contra las decisiones que se adoptan en sede judicial o
administrativa y los efectos en que ellos se conceden. Así, por ejemplo, en la Sentencia
C-1104 de 200151, la Corte aclaró que “el legislador goza de libertad de configuración en
lo referente al establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar
los administrados contra los actos que profieren las autoridades”. Es la ley, por regla
general, no la Constitución, “la que señala si determinado recurso –reposición, apelación,
u otro– tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada
de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser
interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los
requisitos –positivos y negativos– que deben darse para su ejercicio”.

49
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-319 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se expuso que: “el balance planteado
por la jurisprudencia es absolutamente necesario para evitar el desmedro de cada uno de los extremos analizados.  De un
lado, si se maximizara el principio de celeridad en los procedimientos, se llegaría a un escenario en que el procedimiento
judicial no cumpliría sus fines constitucionales, sino que se justificaría a sí mismo como una herramienta para resolver,
apenas desde un parámetro formal y eficientista, los derechos constitucionales interferidos por el proceso. De otro lado, si
se otorga un carácter prevalente e incuestionable a la permanencia de todos los recursos posibles para el ejercicio del
derecho de defensa, los procedimientos judiciales no podrían fácticamente cumplir con el propósito para el que fueron
instituidos, como es llegar a una decisión oportuna y definitiva por parte de un juez imparcial y sometido objetivamente al
ordenamiento jurídico.”
50
Un estudio detallado sobre los derechos de acceso a la justicia y debido proceso, frente al margen de configuración
legislativa de los procedimientos judiciales, se puede consultar en la Sentencia C-583 de 2016, M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
51
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
24
 Sentencia C-282/17

En materia procesal, los recursos se conciben como garantías que permiten a las partes
sometidas a una controversia o litigio discutir sobre las decisiones y someterlas a un
nuevo escrutinio, por parte de la misma autoridad o por un superior jerárquico, con el
objeto de obtener su revocatoria o modificación, acorde con los intereses de quien los
promueve y con miras a lograr la realización de los fines que se persiguen con cada
proceso.

Como ya se dijo, por regla general, los recursos son medios de creación legal, sometidos
como tal a un juicio de conveniencia y necesidad en lo que atañe a su consagración
normativa. La excepción se encuentra en aquellos mandatos de la Carta que imponen la
existencia obligatoria de un recurso respecto de una determinada decisión judicial o
administrativa, como ocurre con el derecho a impugnar las sentencias condenatorias en
materia penal52 o con la posibilidad de proceder en el mismo sentido frente a los fallos de
tutela, conforme se dispone en el artículo 86 del Texto Superior53.

La Constitución igualmente consagra un mandato general en el artículo 31, por virtud del
cual: “Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones
que consagre la ley”. Aun cuando de este precepto se deduce que no es imprescindible la
aplicación de la doble instancia en todos los asuntos que son materia de decisión judicial,
puesto que la ley se encuentra habilitada para introducir excepciones, dicha atribución no
le otorga al legislador una facultad ilimitada hasta el punto de convertir esa singularidad
en una regla absoluta. En este sentido, como lo ha sostenido de forma reiterada esta
Corporación, las normas que introducen excepciones de las cuales depende la
significación y alcance de una norma constitucional son de interpretación restrictiva54.

Desde esta perspectiva, si bien se ha dicho que la doble instancia no tiene un carácter
imperativo55 y que, por ello, puede entenderse que su satisfacción no hace parte del
núcleo esencial del derecho de defensa, también se ha admitido que toda restricción en su
procedencia debe tener una lectura acorde con los mandatos dispuestos en la
Constitución. Por esta razón, la ausencia de una consagración explícita en el texto
constitucional de las circunstancias en las cuales resulta exigible la doble instancia en un
determinado tipo de proceso, no faculta al legislador para regular indiscriminadamente
dicha garantía, ya que los principios de razonabilidad y proporcionalidad conducen a la
52
En el aparte pertinente del artículo 29 de la Constitución se dispone que: “(…) Toda persona se presume inocente mientras
no se le haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un
abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones
injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria,
y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. Énfasis por fuera del texto original. En la Sentencia C-792 de 2014, M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez, esta Corporación consideró que a partir de la lectura de los artículos 29 de la Carta Política,
8.2.h de la CADH y 14.5 del PIDCP es exigible el derecho a controvertir las sentencias condenatorias que se dictan dentro de
un proceso penal, incluso si la sanción se impone por primera vez en la segunda instancia, entre otras razones, por el
contenido general de esta garantía que carece de una excepción en los referidos preceptos constitucionales y de derecho
internacional, así como por la circunstancia de que su procedencia se otorga en función del contenido del fallo y no en razón
de la etapa en la cual se dicta la providencia. Por lo anterior, en el fallo en cita se declaró la inconstitucionalidad con efectos
diferidos de varios preceptos de la Ley 906 de 2004 que omitían la posibilidad de impugnar todas las sentencias
condenatorias, con la carga para el Congreso de la República de que, en el término de un año contado a partir de la
notificación por edicto de dicha sentencia, regulara integralmente el derecho a impugnar las sentencias que, en el marco del
proceso penal, imponen una sanción por primera vez. En caso de que el legislador incumpliese con ese deber, se dispuso que
se “entenderá que procede la impugnación de los fallos anteriores ante el superior jerárquico o funcional de quien impuso
la condena”.
53
Sobre el particular se dispone que: “(…) La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se
solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, [y] podrá impugnarse ante el
juez competente (…)”. Énfasis por fuera del texto original.
54
Así, por ejemplo, ha ocurrido con la posibilidad del legislador de establecer excepciones a la votación nominal y pública.
Véase, al respecto, la Sentencia C-134 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
55
En la Sentencia C-411 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se afirmó que: “la doble instancia, con todo y ser
uno de los principales [derechos] (…) dentro del conjunto de garantías que estructuran el debido proceso, no tiene un
carácter absoluto, como resulta del precepto constitucional que lo consagra (artículo 31 C.P.), a cuyo tenor ‘toda sentencia
judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley’ (subraya la Corte) (...)”.
25
 Sentencia C-282/17

obligación de velar por la vigencia del contenido material de los distintos bienes jurídicos
previstos en la Carta. Por ello, las exclusiones de las garantías idóneas y suficientes para
la defensa de los derechos de los asociados en un determinado proceso, deben estar
plenamente justificadas a partir de un principio de razón suficiente, vinculado con el
logro de un fin constitucional válido. En otras palabras, tal como lo ha expuesto la Corte,
es necesario que al momento de establecer alguna excepción al principio de la doble
instancia exista algún elemento que justifique dicha limitación, una interpretación en otro
sentido “conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción (única
instancia)”56.

Por fuera de lo anterior, esto es, más allá de los casos en los que la propia Carta dispone
la exigibilidad de determinados recursos y de la regulación que se dispone frente a la
procedencia de la doble instancia, la posibilidad de que existan recursos adicionales
(ordinarios o extraordinarios) depende de lo que la ley disponga, la cual, a menos que se
introduzcan reglas contrarias al Texto Superior, por ejemplo, frente a la garantía de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, no se reputa inconstitucional por el sólo
hecho de estatuir que contra determinada decisión no caben recursos57.

6.4.4. Aunado lo expuesto, esta Corporación también ha admitido que el legislador

detenta un amplio margen de configuración, con miras a determinar los efectos en que
procede el otorgamiento de los recursos, particularmente en aquellos casos en que el
examen de una providencia se asume por el superior jerárquico.

En materia de apelación, tema sobre el cual gira la demanda, se ha asumido por la

doctrina procesal tres modalidades de efectos, cuyo propósito es fijar las consecuencias
procedimentales que genera el uso del recurso y la forma en que se debe tramitar. Así, en
primer lugar, se encuentra el efecto suspensivo, a través del cual se interrumpe la
ejecución de una decisión, hasta tanto se notifique lo resuelto por el superior jerárquico,
quien puede confirmar, revocar o modificar lo decidido en primera instancia. En segundo
lugar, se halla el efecto devolutivo, el cual mantiene o preserva la ejecución de una orden,
mientras se surte el trámite del recurso. Y, en tercer lugar, se aprecia el efecto diferido,
que aparece como un sistema intermedio entre el devolutivo y el suspensivo, pues aun
cuando se suspende la ejecución de la providencia apelada, el proceso continúa su curso
ante el inferior jerárquico, en lo que no dependa necesariamente de la decisión
cuestionada.

La jurisprudencia de la Corte ha señalado que la Constitución no consagra la modalidad

de efecto en que se debe otorgar cada recurso, destacando que el ámbito de regulación de
este último, en dicho aspecto, es un asunto sujeto a la libre disposición del Congreso 58,
siempre que ello se haga en términos de razonabilidad y proporcionalidad, y no se
desconozcan otras garantías esenciales que integran el debido proceso.

56
Sentencia C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Sobre el particular, en la Sentencia C-838 de 2013, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva, la Corte identificó algunos criterios que deben ser tenidos en cuenta cuando se consagren excepciones
al principio de la doble instancia, a saber: (i) la exclusión debe ser excepcional; (ii) deben existir otros recursos, acciones u
oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración de
justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única instancia; (iii) la exclusión debe
propender por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima; y (iv) ella no puede dar lugar a discriminación.
57
Al respecto, se puede consultar la Sentencia C-619 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
58
En la Sentencia C-632 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo se dijo que: “(…) el legislador cuenta on una amplia
libertad para instituir los recursos ordinarios y extraordinarios contra las providencias judiciales, señalar la oportunidad
en que proceden y sus efectos, así como determinar las autoridades judiciales que asumen el conocimiento de los mismos
(…)”. Énfasis por fuera del texto original.
26
 Sentencia C-282/17

De esta manera, por ejemplo, en la Sentencia C-489 de 1997 59, este Tribunal declaró la
exequibilidad del efecto devolutivo en que se concede el recurso de apelación de los actos
administrativos de carácter particular expedidos por el Banco de la República, al
considerar que ellos comportan el ejercicio de varias atribuciones que tienden a la
satisfacción de intereses públicos, cuya realización demanda que tengan una fuerza
ejecutoria inmediata, más allá de las discusiones que puedan llegar a presentarse sobre su
legalidad. En armonía con lo expuesto, en uno de los principales apartes de la
providencia en mención, se dijo que:

“El Banco de la República tiene a su cargo, en virtud de la Constitución, la ley y

sus estatutos, el cumplimiento de unas funciones especiales, sui
generis, connaturales a su régimen legal propio, diferentes a las que
ordinariamente desarrollan los diversos órganos de la administración en función
administrativa, las cuales comportan el ejercicio de poderes o atribuciones que
tienden a la satisfacción de específicos intereses públicos, en cuya virtud se
afectan los derechos de los particulares. (…)
 
Cuando la administración realiza en virtud de la función administrativa las
intervenciones que son requeridas para satisfacer los intereses públicos o sociales
a que ellas van dirigidas, no siempre utiliza los mismos procedimientos. En
algunos casos el interés público superior puede demandar, en cuanto no se afecten
derechos fundamentales, que las decisiones de la administración tengan una
fuerza ejecutoria inmediata y expedito cumplimiento, a criterio del legislador, o
que se pueda diferir en el tiempo su ejecución, en el evento de que el particular
haya utilizado los recursos gubernativos. En tales condiciones, el legislador
válidamente puede determinar que los recursos se concedan en el efecto
suspensivo y excepcionalmente en el efecto devolutivo. // La naturaleza de las
funciones del Banco de la República y la satisfacción de los intereses públicos
que ellas envuelven, hacen necesario que sus decisiones deban ser ejecutadas de
una manera que corresponda a las exigencias de facilidad, rapidez e inmediatez.
(…) // Por lo anterior, la Corte declarará exequible el aparte normativo
acusado.”60

Otro ejemplo se presentó en la Sentencia C-243 de 1996 61, en la cual, como ya se

destacó62, se cuestionaba que el efecto devolutivo de la consulta en el trámite del
incidente del desacato de tutela, consagrado en el primigenio artículo 52 del Decreto
2591 de 199163, al permitir que se cumpliera de forma inmediata la sanción de la
privación de la libertad (en particular, el arresto), desconocía los derechos al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia de la persona condenada en el juicio de
amparo, pues al momento en que el superior jerárquico se llegara a pronunciar sobre la
pena impuesta, la misma ya se habría ejecutado, tornando nugatoria la segunda instancia.
Para la Corte, más que un problema de técnica legislativa, como parecía sugerirlo el
accionante, el defecto devolutivo implicaba la vulneración de la presunción de inocencia
frente a las medidas privativas de la libertad, razón por la cual declaró la inexequibilidad
de la norma demandada. En palabras de la Corte:
59
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
60
Énfasis por fuera del texto original.
61
M.P. Vladimiro Naranjo Meza.
62
Nota a pie No. 37.
63
En su versión original, el precepto en mención disponía que: “Artículo 52.- Desacato.- La persona que incumpliere una
orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis
meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia
jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. // La sanción será impuesta por el mismo juez
mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe
revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo”.
27
 Sentencia C-282/17

“El efecto devolutivo permite que mientras la consulta se decide, la ejecución de

la pena se lleve a efecto sin el pronunciamiento del superior jerárquico, que puede
llegar tarde, cuando la privación de la libertad, por ejemplo, esté consumada o
parcialmente consumada y que, además, puede ser revocatorio de la decisión
sancionatoria del a-quo. // La factibilidad jurídica de esta situación que posibilita
el inciso segundo del artículo 52, al consagrar el efecto devolutivo para el trámite
de la consulta, resulta manifiestamente contraria al inciso 4o. del artículo 29 de la
Constitución Política que recoge el principio de la presunción de inocencia, el
cual sólo se desvirtúa cuando la persona ha sido declarada judicialmente culpable.
Ahora bien, como en el caso en que procede la consulta es evidente que la
sentencia de primera instancia no está en firme, y por tanto no es cosa juzgada, no
se ha desvirtuado judicialmente la presunción de inocencia, y no hay razón
suficiente para imponer una sanción de tanta gravedad como lo es la privación de
la libertad. // Por esta razón la Corte, en la parte resolutiva declarará la
inexequibilidad del efecto devolutivo en que según el artículo 52 del decreto 2591
de 1991 debe tramitarse la consulta. Al declararse la inconstitucionalidad de la
expresión ‘La consulta se hará en el efecto devolutivo’, debe entenderse que
conforme a lo dispuesto por el artículo 386 del C. de P.C. (que remite para el
trámite de la consulta a las normas sobre el trámite de la apelación) , en armonía
con el 354 del mismo estatuto, la consulta debe tramitarse en el efecto suspensivo,
toda vez que según este último artículo, la apelación se otorga en este efecto,
salvo disposición en contrario.”

Con sujeción a lo expuesto, se abordará el segundo de los temas propuestos en el

esquema de decisión, con el propósito de identificar las características relevantes del
proceso en que haya inmerso el precepto legal demandado.

6.5. Del proceso verbal inmediato de policía, autoridades competentes para

adelantarlo, trámite y otros aspectos relevantes de procedimiento

6.5.1. La Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”, establece en el Libro Tercero, Título III, la regulación del proceso único
de policía. Los capítulos II y III de este Título, establecen a su turno las reglas aplicables
a dos clases de procesos policivos: (i) el proceso verbal inmediato y (ii) el proceso verbal
abreviado.

El proceso verbal inmediato canaliza las acciones de policía que, con ocasión de
comportamientos contrarios a la convivencia, son objeto de conocimiento por el personal
uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación, y los
comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía 64. Este proceso puede iniciar
de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en defensa de las normas de
convivencia, cuyo objeto es asegurar “la interacción pacífica, respetuosa y armónica
entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento
jurídico”65.

Una vez identificado el presunto agresor, la autoridad de policía lo abordará en el sitio

donde ocurran los hechos, si ello fuere posible, o en aquél donde lo encuentre, y le
informará que su acción u omisión configura un acto contrario a la convivencia 66. La
autoridad de policía hará una primera ponderación de los hechos y procurará una
64
Las facultades de cada una de estas autoridades se encuentran previstas en los artículos 209 y 210 de la Ley 1801 de 2016.
65
CNPC, art. 5.
66
CNPC, art. 222, núm. 2.
28
 Sentencia C-282/17

mediación policial entre las partes en conflicto, entendida dicha etapa como la apertura
de un canal de comunicación para que los interesados resuelvan directamente sobre sus
desacuerdos de forma armónica67. Si ello no es posible, el presunto infractor será oído en
descargos, luego de lo cual se impondrá una medida correctiva a través de una orden de
policía. Esta última se define como “el mandato claro, preciso y conciso dirigido en
forma individual o de carácter general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de
policía, para prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia,
o para restablecerla”68.

Las medidas correctivas que se pueden imponer son solamente aquellas que se
encuentran dentro del ámbito de competencia de las autoridades de policía previamente
reseñadas, a saber: (i) amonestación; (ii) remoción de bienes que obstaculizan el espacio
público; (iii) inutilización o destrucción de bienes; (iv) disolución de reunión o actividad
que involucra aglomeraciones de público no complejas; y (v) participación en programas
comunitarios o actividades pedagógicas de convivencia69. De forma exclusiva, se prevé
en la ley como competencia de los comandantes de estación, subestación y de Centros de
Atención Inmediata de Policía, (vi) la aplicación de la medida correctiva de suspensión
temporal de la actividad70.

La ley señala que en el caso en que se imponga las medidas de inutilización o destrucción
de bienes, disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no
complejas y suspensión temporal de actividad, se deberá levantar un acta en la que se
documente el procedimiento adelantado, la cual debe estar suscrita por quien impone la
medida y el infractor71.

Respecto de cualquiera de las medidas que se pueden imponer a través del proceso verbal
inmediato, se dispone la posibilidad de interponer el recurso de apelación, el cual, según
el texto censurado, se otorga en el efecto devolutivo, esto es, que no suspende la
ejecución de la orden, mientras se surte el trámite de la impugnación. La segunda
instancia se asigna al inspector de policía, para lo cual se debe remitir el expediente
dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, con el fin de que el recurso sea resuelto
dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la actuación. La notificación
frente a la determinación adoptada se hará por cualquier medio eficaz y expedido72.

6.5.2. Dentro de una lectura sistemática del CNPC, cabe señalar que las medidas
correctivas se definen como “las acciones impuestas por las autoridades de policía a
toda persona que incurra en comportamiento contrarios a la convivencia” 73, cuyo objeto
es “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la
convivencia”74. Para su imposición se aplica el trámite previamente expuesto o el proceso
verbal abreviado, con sujeción a los principios enunciados en el artículo 8 de la Ley 1801
de 2016. Entre ellos se destacan los principios de proporcionalidad, razonabilidad y
necesidad, los cuales se definen en los siguientes términos:

“(…) Proporcionalidad y razonabilidad. La adopción de medios de policía y

medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo las
circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe
67
CNPC, art. 154.
68
CNPC, art. 150.
69
CNPC, arts. 209 y 210.
70
CNPC, art. 209, literal f).
71
CNPC, art. 222, parágrafo 3.
72
CNPC, art. 222, parágrafo 1.
73
CNPC, art. 172.
74
Ibídem.
29
 Sentencia C-282/17

procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio

perseguido y evitar todo exceso innecesario. (…) Necesidad. Las autoridades de
Policía solo podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e
idóneas para la preservación y restablecimiento del orden público cuando la
aplicación de otros mecanismos de protección, restauración, educación o de
prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto.”

La ley precisa que las medidas correctivas “no tienen carácter sancionatorio”75 y
advierte que una vez impuestas se debe informar a la Policía Nacional “para que
proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso público”76,
regulada de acuerdo con las garantías que se derivan del derecho al habeas data. En caso
de incumplimiento a la medida o de reincidencia en el actuar contrario a la convivencia,
se dispone la posibilidad de imponer una multa, mediante la aplicación del proceso
verbal abreviado77. En todo caso, las medidas correctivas prescriben en un término de
cinco (5) años, contado “a partir de la fecha en que quede en firme la decisión de las
autoridades de policía en el proceso único de policía”78.

Hecha la anterior descripción, la Corte procederá entonces a resolver el cargo sintetizado

en el problema jurídico propuesto79, para lo cual se tendrán en cuenta los distintos
elementos de juicio expuestos hasta el momento.

6.6. Del examen del caso concreto

6.6.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes, en el presente caso, el examen de

inconstitucionalidad propuesto por el actor se centra en establecer, si la decisión del
legislador de consagrar el “efecto devolutivo”, como modo en el que se concede el
recurso de apelación (CNPC, art. 222, parágrafo 1), cuando se impone la medida
correctiva de suspensión temporal de actividad, en desarrollo del proceso verbal
inmediato de policía, vulnera el derecho al debido proceso, en lo que corresponde al
efecto útil de dicho recurso o medio de impugnación (CP art. 29).

6.6.2. Antes de proceder con el examen de fondo propuesto, es preciso señalar las
razones manifestadas por los intervinientes para solicitar la declaratoria de exequibilidad
o inexequibilidad del precepto demandado. En esta ocasión, de acuerdo con los escritos
que fueron radicados en esta Corporación, todos los intervinientes solicitan que la norma
acusada sea declarada ajustada a la Constitución80, con fundamento en los siguientes
argumentos: (i) la determinación del tipo de efecto en que se concede el recurso de
apelación corresponde a la amplia libertad de configuración normativa del legislador; (ii)
en el caso del proceso de policía, el efecto devolutivo garantiza la eficacia de las medidas
que se imponen, las cuales se deben ejecutar de manera inmediata, para poder preservar o
restaurar la convivencia ciudadana; (iii) en relación con la medida de suspensión
temporal de actividad81, se destaca que su consagración no se limita a conductas que
75
CNPC, art. 172, parágrafo 1.
76
CNPC, art. 172, parágrafo 2.
77
CNPC, art. 222, parágrafo 2.
78
CNPC, art. 226.
79
Véase, al respecto, el acápite 6.3.1 de esta providencia.
80
Intervenciones del Ministerio de Justicia y del Derecho; del Ministerio de Defensa Nacional; de la Policía Nacional y de la
Federación Colombiana de Municipios.
81
Para mayor claridad nuevamente se reitera la norma que consagra esta medida correctiva, a saber: “Artículo 196.
Suspensión temporal de actividad. Es el cese por un término de entre tres (3) a diez (10) días proporcional a la gravedad de
la infracción, de una actividad económica o sin ánimo de lucro, o que siendo privada ofrezca servicios al público a la que
está dedicada una persona natural o jurídica. El desacato de tal orden o la reiteración en el comportamiento contrario a la
convivencia, dará lugar a un cierre de tres (3) meses, en caso de posterior reincidencia en un mismo año se impondrá la
suspensión definitiva sin perjuicio de las acciones penales que correspondan. Parágrafo.- La medida se mantendrá, aun en
los casos de cambio de nomenclatura, razón social o de responsable de la actividad o cuando se[a] traslada la actividad a
30
 Sentencia C-282/17

afecten la actividad económica, sino que incluye otros eventos relacionados con el
amparo a la seguridad y tranquilidad públicas, al medio ambiente, a la salud, a la
dignidad y a los derechos de los niños, lo que le otorga una preponderancia frente al
eventual perjuicio derivado del tiempo en que se interrumpa una actividad por orden de
policía; (iv) la existencia de los bienes superiores previamente mencionados explica la
necesidad de otorgar el efecto cuestionado, pues su salvaguarda debe primar sobre el
interés particular de quienes pueden verse afectados con la citada medida correctiva (CP
art. 58)82; (v) en virtud del carácter preventivo y no sancionatorio del régimen de policía
y dado que ninguna de las medidas implica la privación de la libertad, es posible estipular
el efecto devolutivo, con el fin de redimir valores como el respeto y la convivencia
mutua, los cuales demandan una acción policiva inmediata; (vi) la configuración
normativa que se demanda no es novedosa, pues ella ha venido siendo aplicada en la
ciudad de Bogotá, desde la expedición del Acuerdo Distrital 079 de 2003; y finalmente,
(vii) el efecto censurado tiene una importante significación social, en el contexto en el
cual se ha construido el paradigma de que “es posible infringir la ley mientras llega la
sanción y es posible también seguir haciéndolo en tanto no se decidan los recursos”83.

Por último, no se observa que el Procurador haya expuesto alguna razón de fondo sobre
el contenido de la norma demandada, ya que se limitó a sugerir que se profiera un fallo
inhibitorio, como se explicó en el acápite referente al examen sobre la aptitud de la
demanda84.

6.6.3. Lo primero que la Corte observa es que durante el trámite legislativo dirigido a la
aprobación de la disposición en la cual se encuentra comprendida la norma demandada,
se acogieron distintas fórmulas para controvertir las decisiones adoptadas por las
autoridades competentes a través del proceso verbal inmediato de policía. En un
principio, en la exposición de motivos y en el informe de ponencia para primer debate en
el Senado de la República, se dispuso tan sólo la procedencia del recurso de reposición, a
partir del contexto de celeridad con el cual se buscó regular el citado procedimiento 85.
Luego, a partir del debate realizado en dicha Corporación, se decidió conservar el aludido
recurso, con excepción de los casos en que se impusieran las medidas de suspensión
temporal de actividad y de curso pedagógico, contra las cuales se estableció el recurso de
apelación en el efecto devolutivo86. Por último, en la plenaria de la Cámara de
Representantes, se acordó suprimir el recurso de reposición y otorgar exclusivamente el
de apelación, para lo cual se amplió su procedencia a todas las medidas adoptadas por las
autoridades competentes87.

De lo anterior se infiere que la prosperidad de los recursos en el proceso verbal inmediato

de policía fue un asunto ampliamente debatido dentro del Congreso de la República. A
pesar de que no se encuentran las razones que motivaron los ajustes previamente

lugar distinto en la misma edificación o en inmueble colindante. Si se prueba que el cambio de razón social, de responsable
o de lugar, es para evadir la medida correctiva se impondrá suspensión definitiva.”
82
“(…) Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resulten en conflicto los
derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o
social. (…)”.
83
Intervención de la Federación Colombiana de Municipios.
84
En esta oportunidad, al igual que se expuso en la Sentencia C-031 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, “es
preciso resaltar que el deber constitucional que tiene dicha autoridad de manifestar o rendir un ‘concepto’ (CP art. 242 y
278), va más allá de considerar que una demanda carece de los elementos necesarios para tomar una decisión, pues es
primordial que exponga una opinión, reflexión o juicio para valorar si el precepto acusado se ajusta o no al Texto Superior,
al menos, a partir de las normas constitucionales invocadas como vulneradas. Esta práctica constituye un elemento común
entre los distintos intervinientes, para lo cual el ordenamiento jurídico otorga la posibilidad de distinguir entre solicitudes
principales y subsidiarias.”
85
Gacetas del Congreso No. 554 de 2014 y 290 de 2015.
86
Gacetas del Congreso No. 740 de 2015 y 271 de 2016.
87
Gaceta del Congreso No. 414 de 2016.
31
 Sentencia C-282/17

expuestos, de la forma como se adelantó el iter legislativo, es posible plantear dos

conclusiones.

- La primera, tal como lo advierte el Ministerio de Justicia y del Derecho, supone

entender que la consagración del recurso de apelación, en lugar del de reposición, se
explica por la declaratoria de inexequibilidad de la expresión: “[c]ontra las medidas
correctivas impuestas por los comandantes de estación o subestación no habrá ninguno
recurso”, según se dispuso en la Sentencia C-117 de 200688. En esta providencia, la
Corte señaló que, pese a los matices y a la flexibilidad con que se puede regular el
derecho policivo, en principio, las garantías del debido proceso penal le son aplicables, al
entender que las medidas correctivas comportan, en cierta medida, una limitación al
ejercicio de la libertad (v.gr. en aquellos casos en que se ordena la presentación periódica
ante la autoridad). Por ello, aun cuando esas órdenes “no constituyen en sentido formal
una sentencia condenatoria”89, los destinatarios de las mismas “están amparados por el
derecho de impugnación consagrado en el artículo 29 de la Constitución” 90. Así las cosas,
a partir de esta decisión, se establece que las medidas adoptadas con sujeción al proceso
de policía deben tener la posibilidad de ser controvertidas -formal y materialmente- ante
una autoridad jerárquica superior, con el propósito de suscitar una discusión sobre las
mismas, con miras a obtener su revocatoria o modificación91.

- La segunda surge de la consideración de que siempre que se hizo referencia a la medida

de suspensión temporal de la actividad, el recurso de apelación se otorgó en el efecto
devolutivo92, tipología que se extendió al resto de medidas correctivas, al momento en
que se suprimió el recurso de reposición. Ahora bien, a diferencia de lo expuesto en la
anterior conclusión, en lo referente a los efectos en que se concede un recurso, no existe
una norma constitucional, ni tampoco un imperativo jurisprudencial, que imponga acoger
una determinada modalidad de efecto, con excepción de aquellos casos en que una pena,
medida o sanción suponga la privación de la libertad de una persona, evento en el cual,
en garantía del derecho a la presunción de inocencia, el recurso debe concederse en el
efecto suspensivo93.

Dicha circunstancia no ocurre con la medida correctiva de suspensión temporal de

actividad, la cual se limita a decretar el cese por un término de entre tres (3) a diez (10)
días, según de la gravedad de la infracción, de una actividad económica o sin ánimo de
lucro, o que siendo privada ofrezca servicios al público, cuando se incurra en un
comportamiento contrario a la convivencia que autorice su aplicación. Esto implica que,
en el caso sub-judice, se activa plenamente el principio básico de autonomía legislativa,
siempre que ello, como ya se expuso, se haga en términos de razonabilidad y
88
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
89
Sentencia C-117 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
90
Ibídem.
91
En la Sentencia C-792 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, la Corte distinguió el derecho a la impugnación
respecto de la garantía de la doble instancia. Como elementos que identifican al primero se destacan los siguientes: (i) se trata
de una pretensión que opera en el ámbito de las sentencias judiciales condenatorias que se profieren como consecuencia de
un proceso penal; (ii) su finalidad es asegurar que el condenado pueda ejercer a plenitud los derechos de defensa y
contradicción, discutiendo tanto el contenido de la decisión judicial, como sus fundamentos normativos, fácticos y
probatorios; y (iii) dicha revisión integral debe quedar a cargo de una instancia judicial distinta, comúnmente, de carácter
superior. Si bien el derecho a impugnar se desenvuelve tradicionalmente en el campo penal, su cobertura ha sido extendida
por la Corte a otros procesos administrativos o judiciales, que incluyen un elemento sancionatorio o que suponen, en su
lugar, una restricción de la libertad. Algunos ejemplos fueron mencionados en la citada sentencia en el acápite 6.9.3.
92
Gacetas del Congreso Nos. 740 de 2015, 271 de 2016, 326 de 2016 y 414 de 2016. En esta última, el texto propuesto era
del siguiente tenor: “Parágrafo 1.- En contra de la orden de policía o la medida correctiva, solo procederá el recurso de
reposición, salvo cuando haya lugar a la imposición de la medida correctiva de suspensión temporal de actividad, contra la
cual procederá el recurso de apelación dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la imposición de la medida correctiva,
el cual se concederá en el efecto devolutivo y se remitirá al inspector de policía dentro de las veinticuatro (24) horas
siguientes. El recurso de apelación se resolverá dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la actuación y será
notificado por medio más eficaz y expedito”.
93
Tal regla fue consagrada en la Sentencia C-243 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, previamente expuesta.
32
 Sentencia C-282/17

proporcionalidad, y no desconozca otras garantías esenciales que integran el debido

proceso94.

6.6.4. Siguiendo lo expuesto, cabe reiterar que, a través del recurso de apelación, se busca
que una autoridad jerárquica superior realice un nuevo escrutinio sobre una decisión
adoptada, con el objeto de obtener su revocatoria o modificación, acorde con los intereses
de quien lo promueve. Por lo general, este recurso se concede en el efecto suspensivo, lo
que garantiza que el fallo cuestionado no se ejecute mientras se define si está o no
llamado a prosperar. Con todo, por razones de interés público o por la necesidad de
garantizar otros intereses superiores vinculados con el amparo de derechos, principios o
valores constitucionales, se ha hecho uso por el legislador de la fórmula del efecto
devolutivo, con fin de lograr que cierto tipo de decisiones se ejecuten de manera
oportuna, con la inmediatez y celeridad que demanda el interés que se encuentra
comprometido. Ello se observa, por ejemplo, en el caso de la acción de la tutela, en
donde el recurso de apelación se otorga sin perjuicio del cumplimiento inmediato de lo
resuelto por el juez de primera instancia 95, con miras a obtener el amparo de los derechos
fundamentales que se entiende han sido vulnerados o amenazados, lo que no excluye que
el fallo sea revocado o modificado, no sólo por el superior jerárquico sino también por
esta Corporación en sede de revisión.

En el caso bajo examen, como previamente se señaló, el accionante censura el precepto

acusado por desconocer el derecho al debido proceso, al anular la eficacia del medio de
impugnación previsto en la ley, toda vez que al disponer que el recurso de apelación en el
proceso verbal inmediato de policía se otorga en el “defecto devolutivo”, en concreto, en
los casos en que se impone la medida correctiva de suspensión temporal de la actividad,
fijando su tiempo mínimo de permanencia de tres (3) días, se produce la consagración de
una forma procesal ineficaz, contraria a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, pues presentado el recurso, el mismo debe ser remitido al inspector de
policía dentro de las 24 horas siguientes y éste debe resolverlo en el plazo máximo de tres
(3) días hábiles. De ahí que, al momento de tomar una decisión sobre la apelación
propuesta, la orden de policía ya se habría ejecutado, pues, en el mejor de los escenarios,
este recurso podría llegar a ser resuelto en el plazo de dos (2) días.

Según se infiere de lo anterior, a pesar de la interposición del recurso de apelación, la

ejecución inmediata de la medida correctiva de suspensión temporal de actividad,
conlleva a que, total o parcialmente, se produzcan sus efectos, hasta tanto no se adopte
una decisión definitiva por el superior jerárquico. Precisamente, en los casos en que se
impone el tiempo mínimo de permanencia de dicha orden, es altamente probable que se
produzca la consolidación de la medida, lo que supone una limitación al efecto útil de la
apelación, pues el recurso ya no podrá impedir la ejecución de la acción controvertida.

6.6.5. Como lo ha admitido la jurisprudencia reiterada de esta Corporación 96, es el juicio

de proporcionalidad la herramienta argumentativa útil para analizar las limitaciones o
restricciones a los derechos fundamentales de las personas, en la medida en que incorpora
exigencias básicas de razonabilidad, medios-fines, y justificación de la actividad estatal.
En este sentido, la Corte ha dicho que la proporcionalidad “es un criterio de
interpretación constitucional que pretende impedir los excesos o defectos en el ejercicio

94
Véase, al respecto, el acápite 6.4.4 de esta providencia.
95
Decreto 2591 de 1991, art. 31. La norma en cita dispone que: “Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo
podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano
correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato. // Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día
siguiente a la Corte Constitucional para su revisión.” Énfasis por fuera del texto original.
96
Sobre el particular se puede consultar la Sentencia C-838 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
33
 Sentencia C-282/17

del poder público, como una forma específica de protección o de realización de los
derechos y libertades individuales”97.

El problema aquí planteado, como se deriva de lo expuesto, exige acudir al juicio de

proporcionalidad, a fin de determinar si la limitación al efecto útil de la impugnación, que
puede darse por el efecto devolutivo con que se resuelve la apelación frente a la medida
correctiva de suspensión temporal de actividad, según se explicó con anterioridad, se
ajusta a intereses superiores vinculados con el amparo de derechos, principios o valores
constitucionales, que superen con creces el interés particular de quien pueda verse
afectado con el cese temporal de una actividad económica o sin ánimo de lucro, o que
siendo privada ofrezca servicios al público.

En principio, por tratarse de una norma procesal, en la que el legislador goza de un

amplio margen de configuración normativa, se debería adelantar un test leve de
proporcionalidad98. No obstante, como de por medio se encuentra la posible afectación
del derecho fundamental al debido proceso, en lo referente a la eficacia del derecho a
impugnar, se debería acoger la técnica del test estricto. A pesar de ello, esta última
formula tampoco es la correcta, pues siguiendo las explicaciones realizadas en la parte
motiva de este fallo, es claro que, aún en la hipótesis expuesta por el actor, se preserva en
parte el efecto útil del recurso de apelación, si se tiene en cuenta que su procedencia no
sólo tiene como propósito revocar de forma inmediata la medida, sino también adelantar
un control sobre sus efectos, tales como (i) la inclusión del infractor en el Registro
Nacional de Medidas Correctivas (CNPC art. 184), y (ii) la imposición de multas que se
siguen en caso de reincidencia (CNPC art. 222). Por ello, entre los extremos del test leve
y del test estricto, en el presente caso, lo razonable es hacer uso del test intermedio, en el
que se examina que el fin sea legítimo e importante, y que el medio utilizado también sea
legítimo, así como adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho fin99.

6.6.6. Así las cosas, la Corte observa que la Ley 1801 de 2016 previó a la medida
correctiva de suspensión temporal de actividad, como una acción de policía cuyo
propósito desborda la protección de intereses patrimoniales, vinculados con la censura a
comportamientos que se entiende afectan la actividad económica 100. En efecto, como lo
señalan los intervinientes, su consagración incluye otros eventos relacionados con el
amparo a la seguridad y tranquilidad públicas, al medio ambiente, a la salud, a la
dignidad y a los derechos de los niños. Así, entre las conductas que dan lugar a la
imposición de la citada medida, se destacan las siguientes: (i) comercializar, distribuir o
usar sustancias prohibidas, elementos o residuos químicos o inflamables sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos 101; (ii) permitir, auspiciar, tolerar, inducir o
constreñir el ingreso de los niños a lugares donde se realicen actividades sexuales o
pornográficas, o se ejerza la prostitución, o la explotación sexual 102; (iii) facilitar,
distribuir, ofrecer, prestar, alquilar o comercializar a niños, niñas o adolescentes bebidas
alcohólicas, cigarrillo, tabaco y sus derivados, o sustancias psicoactivas o cualquier otra
sustancia que afecte la salud103; (iv) facilitar, distribuir, ofrecer, comercializar, prestar o
alquilar a niños, niñas o adolescentes armas, elementos cortantes, punzantes,
contundentes o sus combinaciones104; (v) ejercer la prostitución sin el cumplimiento de

97
Sentencia C-799 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
98
Sobre el alcance de estas modalidades se pueden consultar las Sentencias C-354 de 2009, C-640 de 2012 y C-838 de 2013.
99
Véase, al respecto, las Sentencias C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-104 de 2016, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
100
CNPC, arts. 91 y ss.
101
CNPC, art. 30, núm. 4.
102
CNPC, art. 38, núm. 1.
103
CNPC, art. 38, núm. 5.
104
CNPC, art. 38, núm. 5.
34
 Sentencia C-282/17

las medidas sanitarias y de protección requeridas105; (vi) elaborar, almacenar, poseer,

tener, entregar, distribuir o comercializar bienes ilícitos, drogas o sustancias prohibidas
por la normatividad vigente106; (vii) tolerar, incitar, permitir, obligar o consentir
actividades sexuales con niños, niñas o adolescentes107; (viii) generar ruidos o sonidos
que afecten la tranquilidad de las personas o su entorno108; (ix) comercializar en el
establecimiento artículos de mala calidad, caducados o adulterados que puedan constituir
peligro para la salud pública109; (x) arrojar sustancias contaminantes, residuos o desechos
a los cuerpos de agua110; (xi) contaminar o envenenar recursos fáunicos, forestales o
hidrobiológicos111; (xii) experimentar, alterar o mutilar especies silvestres sin el permiso
de autoridad ambiental competente112; (xiii) realizar explotaciones mineras sin contar con
licencia ambiental113; (xiv) vender derivados cárnicos que no cumplan las disposiciones
de inocuidad114; (xv) vender alimentos para consumo directo sin cumplir con los
requisitos establecidos por las normas sanitarias115; y (xvi) demoler sin previa
autorización o licencia inmuebles declarados de conservación e interés cultural, histórico,
urbanístico, paisajístico y arquitectónico116.

El conjunto de conductas descritas exterioriza un ámbito de protección de la medida

correctiva de suspensión temporal de actividad que impacta de forma directa en la
salvaguarda de derechos fundamentales como la salud, la dignidad y la integridad física
de todas las personas y, especialmente, de los niños. De igual forma, protege intereses
colectivos como el ambiente, la salubridad pública y la tranquilidad. La naturaleza que
tiene esta intervención de las autoridades de policía supone la necesidad imperiosa de
exigir un actuar con celeridad y rapidez, con miras a evitar que se consolide un daño,
menoscabo o perjuicio sobre intereses superiores vinculados con el amparo de los citados
derechos constitucionales.

De esta manera, cuando se impone esta medida correctiva y se permite su apelación en el

efecto devolutivo, el legislador entiende que la orden de policía adoptada debe tener una
fuerza ejecutoria inmediata y expedita, pues los intereses que se encuentran en juego no
permiten que se pueda continuar con una actividad, cuya realización supone amenazar o
vulnerar derechos constitucionales que tienen un carácter prevalente dentro del
ordenamiento jurídico (CP art. 2 y 5). Así las cosas, se advierte cómo, un efecto
contrario, tal como lo sería el suspensivo, podría implicar un daño considerable e
irreversible en la salud, vida y dignidad de las personas, v.gr. en aquellos casos en que se
realiza actos de explotación sexual de menores o cuando se permite la venta de productos
alimenticios caducados o que no cuentan con condiciones mínimas de salubridad.

Esto indica que el efecto cuestionado, pese a limitación que genera en el alcance de la
apelación, no sólo apunta a la realización de un fin legítimo e importante, sino a la vez
imperioso. En efecto, la afectación que con la medida se pretende evitar sobre los
intereses constitucionales expuestos, justifica la toma de acciones inmediatas, en pro de
asegurar una actuación de policía eficaz y preventiva, lo cual, en el escenario expuesto,
implica que la medida adoptada se cumpla, mientras se resuelve su apelación.
105
CNPC, art. 44, núm. 3.
106
CNPC, art. 92, núm. 8.
107
CNPC, art. 92, núm. 11.
108
CNPC, art. 93, núm. 3.
109
CNPC, art. 94, núm. 5.
110
CNPC, art. 100, núm. 3.
111
CNPC, art. 101, núm. 6.
112
CNPC, art. 101, núm. 8.
113
CNPC, art. 105, núm. 5.
114
CNPC, art, 110, núm. 3.
115
CNPC, art. 110, núm. 12.
116
CNPC, art. 135, núm. 6.
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 Sentencia C-282/17

6.6.7. El carácter legítimo de la medida adoptada, se explica a partir de la atribución del

legislador, conforme al amplio margen de confirmación normativa en materia procesal
(CP art. 150), para diseñar autónomamente el proceso verbal inmediato y disponer el tipo
de efecto que, con ocasión de la consagración del recurso de apelación, mejor satisfaga
los intereses a los cuales apunta la función de policía. Se trata, adicionalmente, de una
medida adecuada, pues la ejecución inmediata y expedita de la orden garantiza que no se
produzca una lesión sobre los bienes protegidos. Para la Corte, es claro que no existe otra
medida que ofrezca el mismo nivel idoneidad que otorga el efecto devolutivo, toda vez
que el efecto diferido resulta inaplicable al tratarse de una controversia sobre la decisión
final; y el efecto suspensivo, como ya se dijo, al permitir la continuación de la actividad,
podría implicar un daño considerable e irreversible en la vida, salud y dignidad de las
personas, y en especial, de los niños.

6.6.8. El paso final del test intermedio asumido, supone examinar si el medio utilizado es
efectivamente conducente para alcanzar el fin propuesto. Al respecto, en el asunto sub-
judice, no cabe duda que el efecto devolutivo garantiza la eficacia de la medida que se
impone, la cual apunta a velar por intereses constitucionales de tal entidad, que, de
adoptarse una decisión distinta, se pondría afectar derechos fundamentales y colectivos
que gozan de prioridad en el régimen constitucional, como se deriva de los previsto en
los artículos 2, 5, 93 y 94 del Texto Superior. Adicionalmente, la protección de dichos
bienes envuelve un claro interés público o social, el cual, como lo dispone el artículo 58
de la Carta, tiene un carácter prevalente sobre los intereses privados con los cuales entra
en conflicto, como lo son, en la práctica, los de quienes pueden verse afectados con el
cese temporal de una actividad económica o sin ánimo de lucro, o que siendo privada
ofrezca servicios al público.

A lo anterior cabe agregar que la circunstancia de que no se suspenda la aplicación de la

orden como consecuencia de la interposición del recurso de apelación, dada la
consagración del efecto devolutivo, si bien puede aminorar el efecto que se busca con su
revisión, toda vez que la medida se estaría ejecutando, no resulta un sacrificio excesivo o
irrazonable, pues -como se explicó- los intereses en juego justifican que la orden de
policía tenga fuerza ejecutoria inmediata y expedita.

Por lo demás, en ningún momento el recurso de apelación pierde su valor o sentido, o se

torna nugatorio, en aquellos eventos en que, excepcionalmente, como lo advierte el actor,
la no suspensión de la medida impuesta lleva a que se produzca su ejecución, pues como
consecuencia de la revisión por el superior jerárquico, actuación que se mantiene
incólume, nada excluye que, en caso de que se revoque la medida y ella haya producido
un daño antijurídico, el ciudadano afectado pueda hacer uso de las herramientas que le
otorga el ordenamiento jurídico para obtener el resarcimiento de los perjuicios
ocasionados, o para promover una actuación penal o disciplinaria en contra de la
autoridad de policía, si su proceder fue contrario al principio de legalidad.

Por último, este Tribunal resalta que la medida que se impone es de carácter temporal, lo
que le permite al interesado volver a realizar la actividad frente a la cual se dispuso el
cese, bajo la lógica de que acredite plenamente el cumplimiento de las normas de
convivencia. A ello se agrega que, incluso, desde la órbita procedimental, su imposición
supone el desarrollo de un proceso, en el que se dota al presunto infractor de la
posibilidad de ser oído, de realizar descargos e incluso de llegar a un acuerdo mediante el
ejercicio de la mediación policial, lo que reduce la posibilidad de que exista un actuar
arbitrario, más aún cuando para la imposición de la medida, la autoridad se debe sujetar a

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los principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad, a los cuales refiere el

artículo 8 del CNPC.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de

Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,

RESUELVE

En relación con el cargo expuesto y examinado en esta sentencia, declarar

EXEQUIBLE la expresión: “el cual se concederá en el efecto devolutivo”, prevista en
el parágrafo 1 del artículo 222 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional

y archívese el expediente.

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente

AQUILES ARRIETA GÓMEZ

Magistrado (E)

JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS

Magistrado (E)

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO

Magistrado (E)

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

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GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

ROCÍO LOAIZA MILIÁN

Secretaria General (E)

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