JUAN CARLOS MORON URBINA - Comentarios A La Ley Del Procedimiento Administrativo General (Word)

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A Carlos y Consuelo mis padres,

por un ejemplo permanente.
A Farah, por su comprensión.
A nuestras hijas Farah y Fdtima,
la renovación de nuestra existencia.
.*1
Al cabo dé seis años de
vigencia -después de !a
Constitución Política del Estado-, la
Ley del Procedimiento
Administrativo General es
reconocida como la norma más
importante de nuestro
ordenamiento jurídico para regular
las diversas relaciones entre los
ciudadanos y la organización
administrativa. A través de sus
disposiciones aparece disciplinado
-de manera democrática- el
ejercicio de las más diversas
potestades administrativas
(inspecliva, ordenadora,
prestadora, de inspección,
santíonadoras, y de solución de
controversias) con el objeto de que
estas sirvan siempre al interés
general pero respetando el
contenido esencial de los derechos
de los ciudadanos, y todo dentro
del respeto al ordenamiento
jurídico.
Consideramos que la Ley del
Procedimiento Administrativo
General ha superado cort éxito la
fase de difusión y de formación de
los operadores administrativos,
pues prácticamente en te
actualidad no existe funcionario,
usuario de los servicios adminis-
trativos, abogados y jueces que
desconozcan sus disposiciones.
Todos las refieren para ejercer
facultades, resolver expedientes o
controlar la legalidad de las
disposiciones administrativas.
Ahora corresponde perseguir
la consolidación de sus regias y
profundizar la simplificación
administrativa a favor del
administrado, a partir de su
aplicación vivencia! y desarrollo
normativo. Por ejemplo, aún siguen
esperando reglamentación la
metodología para la fijación de las
tasas por servicios administrativos
que demanda el artículo 44.6 de la
Ley y los lincamientos para la
fiscalización posterior a que se
refiere el artículo 32. En esa línea,
es conveniente desreguiar los
procedimientos, pero funda-
mentalmente:
Incorporar mecanismos
efectivos que permitan evaluar
instjtucionalmente el avance
del proceso simplificador. Para
dicho efecto, en otros modelos
vienen siendo empleados con
éxito los indicadores de
avance y declaración de
estándares generales de
calidad, los cuales miden,
entre otros, la satisfacción de
los usuarios. Es recomendable
superar el sesgo jurídicista que
ha marcado el proceso, que ha
llevado a suponer que a través
de las solas disposiciones, e
incluso de su reiterada
repetición, puede desregularse
la Administración Pública, sin
emplear mecanismos de la
nueva cultura gerencial.
Emplear estrategias de
compromiso y estímulos con
las entidades para activar el
proceso y monitorearlo
mejor. •
Establecer un servicio de
asesoramiento técnico a las
entidades para apoyar el
desarrollo del proceso.
Juan Carlos Morón Urbina
Revisar la necesidad de muchos procedimientos, y en ios indispensables de gran demanda,

incorporar los procedimientos no presenciales. Para el segundo, se pueden contemplar
masivamente mecanismos de empleo de horarios extendidos para la recepción y salida de
documentación, empleo de medios remotos de comunicación y correos certificados. Ello
aminoraría en problema de aglomeraciones y colas en los servicios públicos.
Incorporar estrategias de conferencias de servicios, mecanismos de coordinación entre
entidades y de compartir información en tiempo real entre diversas entidades vinculadas a la
satisfacción de intereses unitarios de los biudadanos. Ello con la finalidad de evitarle a ciudadano
recorrer diversas entidades para lograr opiniones, dictámenes, decisiones, etc., que en conjunto
sólo hacen satisfacer una pretensión, ej. obtener una licencia.
Mantener un impulso continuado para abordar y monitorear el proceso, evitando la
discontinuidad de impulsos.
Esta es una agenda pendiente para proseguir la reforma de los procedimientos administrativos.
Con este propósito presentamos a la comunidad, la nueva edición de nuestra publicación, que
como en las anteriores aborda desde una perspectiva dogmática-institucional las distintas reglas del
procedimiento administrativo. Para esta edición, además de las necesarias actualizaciones del texto
mismo y de las concordancias, hemos incluido nuevas reflexiones surgidas en las conferencias que he
tenido el placer de impartir, en las charlas estudiantiles con los alumnos de pregrado de la Pontificia
Universidad Católica del Perú y con otros colegas.
Por ello, esta sexta edición constituye una versión corregida y aumentada -en el sentido más puro
de los términos- pues hemos enmendado fas imprecisiones y vacíos que contenía las ediciones
anteriores, y, por otro lado, hemos aumentado notablemente el análisis sobre el alcance, sentido, y
finalidad de cada uno de los artículos de la Ley del Procedimiento Administrativo General, con
particular incidencia en los principios del procedimiento, el derecho de contradicción administrativa y
recursos, la ejecutividad y ejecución de la administración, la potestad sancionadora de la Adminis-
tración y el procedimiento que debe seguir para ejercerla.
JUAN CARLOS MORÓN URBINA

 PRESENTACIÓN
 ESTUDIO INTRODUCTORIO
 TÍTULO PRELIMINAR
 TÍTULO I
DEL REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVOS
o CAPÍTULO I: DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

o CAPÍTULO II: NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
o CAPÍTULO III: EFICACÍA DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
 TITULO II
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
o CAPÍTULO I: DISPOSICIONES GENERALES
o CAPÍTULO II: DE LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO
o CAPÍTULO III: INICIACIÓN DEL PROCEDMINIENTO
o CAPÍTULO IV: PLAZOS Y TÉRMINOS
o CAPÍTULO V: ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
o CAPÍTULO VI: INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO
o CAPÍTULO Vil: PARTICIPACIÓN DE LOS ADMINISTRADOS
o CAPÍTULO VIII: FIN DEL PROCEDIMIENTO
o CAPÍTULO IX: EJECUCIÓN DE RESOLUCIONES

 TITULO III
DE LA REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA
ADMINISTRATIVA
o CAPÍTULO I: REVISIÓN DE OFICIO
o CAPÍTULO II: RECURSOS ADMINISTRATIVOS
 TITULO IV
DE LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
o CAPÍTULO I: PROCEDIMIENTO TRILATERAL
o CAPITULO II: PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
 TITULO V
DE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y DEL PERSONAL A SU SERVICIO
o CAPITULO I RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACI ÓN
o CAPÍTULO II: RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y

PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
 DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS Y FINALES

 DISPOSICIONES TRANSITORIAS
 LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
 ANEXO I GUIA PARA LOS ADMINISTRATIVOS
 ANEXO II DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS
(MODELOS)
 ANEXO III ESCRITOS Y RECURSOS MÁS
FRECUENTES QUE SE PRESENTAN A LA
ADMINISTRACIÓN
 FUENTES BIBLIOGRÁFICAS
 ÍNDICE ANALÍTICO
 DECRETO LEGISLATIVO Nº 1029
 ÍNDICE GENERAL
PRESENTACIÓN
LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
AFIRMANDO LAS BASES PARA UN DERECHO
ADMINISTRATIVO DEMOCRÁTICO
Cuando escribíamos la introducción de nuestro "Derecho Procesal Administrati-

vo" (Lima, 1996), afirmábamos con convicción que había llegado el momento de "re-
pensar el Derecho Procesal Administrativo desde la triple perspectiva que nos brinda
el principio de eficiencia en los cometidos públicos, el resguardo a los derechos huma-
nos del administrado y la promoción de su participación útil en la gestión pública".
No se trataba de una especulación inadvertida, sino de la seguridad que tentamos
de que las normas generales de procedimientos administrativos, que desde 1967, con
matices menores, venía rigiendo ai accionar administrativo del Estado, habían cumpli-
do su cido histórico entre nosotros.
Diversos fenómenos exógenos y endógenos de la propia norma nos habían con-
ducido a ello. Se sumaron de manera agregada circunstancias como el hiperdesarrollo
de la Administración Pública desde la década de los sesenta, las diversas formas y
personalidades que la Administración había experimentado, y la mayor intensidad que
la función administrativa había adquirido en la regulación y limitación de las facultades
de los administrados. Pero, sobre todo, un indicador que había pasado inadvertido
para muchos, era que bajo esta norma se habían coberturado perfectamente las di-
versas modalidades de acción estatal experimentadas por los diversos gobiernos en
los últimos cuarenta años, sin haber respondido de modo suficiente al reto de servir de
medida de disciplina y de control ai poder administrador en favor de los valores demo-
cráticos, como corresponde a toda norma administrativa.
Por eso, cuando fuimos convocados en 1997, primero, por un Congreso de Ase-
sores Legales del Estado para exponer algunas ideas sobre la materia, y luego, incor-
porado como integrante, conjuntamente con otros destacados colegas", a la Comi-
sión encargada de elaborar el anteproyecto de la norma que se aprobaría cuatro años
después bajo el título de Ley del Procedimiento Administrativo General, coincidíamos
en señalar una serie de insuficiencias en nuestro ordenamiento preexistente y otros
tantos paradigmas negativos creados por la burocracia, á la sombra de esta norma.
(*) Los integrantes de la Comisión elaboradora fueron los doctores: Jorge Danos Ordóñez.
quien la presidió. Fortunato Sánchez Ramírez, Ricardo Salazar Chávez, Oalia Suárez
Safazar, Milagros Maraví, Raúl Martínez Muñoz y Gustavo Lino Adrianzén. También fueron
convocados al efecto los Ors. Pedro Patrón Bedoya y Rosa Estriar Silva y Silva, quienes
formularon sus respectivas renuncias.
Los cuatro principales paradigmas negativos que fueron advertidos por la Comi-
sión, y por ende son objeto de tratamiento directo por la nueva ley, son: el paradigma
formalista, el paradigma de !a reserva o secreto administrativo, la cultura de la evasión
de la responsabilidad de los funcionarios administrativos, el paradigma del tecnicismo
legal exento de valores de comunidad, o, lo que es lo mismo, la ausencia consciente
de compromiso y valores democráticos en el ejercicio del poder administrador.
La tendencia administrativa que consagra el paradigma formalista, tiene su ma-
nifestación principal en entronizar y mantener formalidades administrativas sustenta-
das en ellas mismas, al margen de alguna finalidad pública que las justifique y, más
aún, sostenerlas desprendidas del valor e/icacja que como principio debe presidir toda
actuación gubernativa. Se resume en la írásé que se repite de modo incontestado en
todas las entidades, al señalar que "el procedimiento administrativo es en esencia
formal". Este paradigma, la más de las veces sirve para cobijar, como exigencia
procedimental, la pasividad de los agentes públicos, la carencia de análisis técnico
para establecer condiciones, requisitos y términos procedimentales, la falta de coordi-
nación entre organismos para el establecimiento de sus exigencias, las deficiencias
estructurales de ta Administración Pública, etc.
Tal paradigma formalista ha propiciado en muchos sectores el recelo por las for-
mas, el descrédito del procedimiento administrativo, su consideración reducida hasta
el nivel de simple trámite y, finalmente, su marginación como área de interés para
los estudios científicos senos, en grado tal que se le desconoce utilidad y
potencialidad, considerándosele sinónimo de parálisis o ineficiencia.
Por efecto de este paradigma surgen diversos planteamientos que bajo el argu-
mento de preferir la eficacia técnica especial y la inmediatez antes que el legalismo y
la meditación, se esconde el relajamiento de este medio de control interno y abre la
posibilidad para la arbitrariedad, el favoritismo, la direccionalidad y la desigualdad.
Én verdad, no se trata dé establecer y obligar a seguir procedimientos administra-
tivos con el objeto de satisfacer su propia existencia, para justificar la organización
burocrática, para evitar esfuerzos a funcionarios estatales o para ceder ante impulsos
absorbentes sobre los administrados. Todas ellas son motivaciones perniciosas que
contribuyen al paradigma formalista que hemos señalado.
Por el contrario, se trata de establecer procedimientos administrativos y exigirlos
cuando fluya su necesidad, luego de un análisis lógico de su utilidad en el marco de
una relación administrador-administrado y su estructura redunde en beneficios prácti-
cos, con costos razonables. Aun cuando los procedimientos sirven como medios de
control a la gestión, su mantenimiento desprovisto de un objetivo preciso, nítido e
indudable acarrea efectos negativos para la toma de decisiones. Es momento de los
procedimientos indispensables, útiles, que propicien corrección, se sustenten en ob-
jetivos concretos y en exigencia de conductas debidas, mas no en simples formas sin
fundamento racional.
Para este efecto, debemos tener en cuenta que el ámbito de legitimidad para las
libertades ciudadanas y el espacio para el ejercicio de las atribuciones del poder públi-
co aparecen matizadas en cada legislación, configurando tendencias diversas, hasta
mostrar en cada una perfiles propios de las relaciones entre autoridad-libertad y
prerrogativa-garantía. Por eso, ahí donde el Estado es preponderante en las decisiones
económicas y sociales por sobre las ciudadanas, resulta coherente que las actividades
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
de los administrados queden sujetas a rígidos mecanismos de control preventivo y

autorizaciones, con lo que adquirirán, como regla general, singular importancia los
procedimientos administrativos de evaluación previa, a seguirse para obtener licen-
cias, autorizaciones o concesiones y los procedimientos inherentes del poder de poli-
cía.
La clave en este tema ha sido distinguir la forma de las formalidades, reconocien-
do a la primera como exigencia de actuación esencial, sustancial o de prueba que dan
contenido y validez a los actos-productos; ¡mientras las formalidades envuelven carac-
terísticas procesales derivadas del desarrollo pragmático, contingente y empírico fun-
dadas er/lá necesidad.de entronizar mecanismos adicionales de control previo inter-
no dentro de un procedimiento o sirven de medios para documentar las actuaciones
procesales. E! procedimiento no es la sucesión de vallas formales que ei administrado
debe sortear para preservar sus derechos, sino el cauce para hacer valer sus dere-
chos e intereses.
Como se expresó, las formas y formalidades no pueden crearse, sustentarse y
mantenerse a sí mismas por ei propio mérito de su existencia, sino en los principios
técnico-jurídicos o en la necesidad administrativa que los hagan estrictamente perti-
nentes bajo la orientación central del principio de la eficacia. Si institucionalizar el
procedimiento administrativo para las decisiones de gobierno resulta saludable en sí
mjsmo como medio de control interno previo para la actuación pública, para fortalecer
un Estado constitucional de derecho resulta contraproducente recubrirlo de requisitos,
documentos, tasas, faltas o plazos a su interior que tornen ineficiente, inoportuno,
antieconómico su cumplimiento o no contribuyan a dotar de certeza a la resolución a
expedirse.
El procedimiento administrativo como categoría jurídica (entendido en su sentido
comprensivo tanto del procedimiento general como de los especiales) está desprendi-
do de cualquier valor ideológico, por responder a una concepción propia e inherente a
la racionalidad de la Administración Pública. Por ello, ei procedimiento resulta persa
empleado por regímenes liberales o centralistas, federales o unitarios, o cualquier otra
clasificación existente o por crearse de modelos estatales.
Para erradicar este paradigma, la ley incluye diversas disposiciones especificas y
generales, como la incorporación del principio de informaiismo a favor del administra-
do, la exigencia de conservación de actos con cuestionamientos intrascendentes por
aspectos formales, los deberes de subsanadón y de tutela a favor del administrado, la
proscripción de la preclusión procesal, la prohibición del establecimiento de fases,
momentos o etapas procesales, entre otros.
El paradigma del secreto o reserva administrativa proviene de las más anti-
guas practicas administrativas, donde las autoridades se conciben como los propieta-
rios de los expedientes y los procedimientos, mientras que los ciudadanos son meros
destinatarios de sus decisiones.
La Administración siempre fue pródiga en hacer surgir argumentos para pretender
autojustrficar la reserva: la especialidad del tema, la necesidad de una autoridad supe-
rior para dar acceso a la información, la complejidad del asunto, la falta de legitimidad
de quien pide conocerla información, la seguridad nacional, la política institucional,
etc. Pero, la practica enseña que las más de las veces se trata solo del temor por
que quede expuesta alguna debilidad del trámite o del procedimiento, o la idea
preconcebida de que el administrado no es un contribuyente sino un contendor al cual

hay que darle las menores posibilidades para que nos fiscalice, reclame o simplemen-
te presente articulaciones y dilate el procedimiento. Frente a eilos, la norma ha incor-
porado desde el principio de la participación administrativa, las figuras de la audiencia
y períodos de información pública, los derechos de acceso a la información, los
deberes de colaboración entre entidades, la regla de la Administración Pública
abierta, entre otras.
A su tumo, la cultura de la evasión de responsabilidades de los funcionarios ha
desarrollado dentro de las entidades un cúmulo de reglas no escritas que hacen una
verdadera praxis administrativa no formalizada pero vivida, con el objeto de la super-
vivencia burocrática.
Anotemos erf esta línea la recurrencia a las inhibiciones para evitar pronunciarse
en casos complejos, la recurrencia a solicitudes de opiniones previas, visaciones y
conformidades rutinarias para comprometer al mayor número de personas en la reso-
lución, las abstenciones de voto en los órganos colegiados, las ambigüedades en los
informes legales, las frases tales como "salvo mejor opinión", la preferencia por anular
procedimientos o actos administrativos y la devolución del expediente, por motivos
banales en vez de resolver el tema de fondo, los requerimientos sucesivos de informa-
ción a los administrados, la evasión del deber de resolver los expedientes sometidos
a su conocimiento, buscar el compromiso o promover la resolución del caso por la
autoridad superior para si evitar su compromiso, etc. Todas ellas han merecido regula-
ción propia 'en la ley, para revertir estas situaciones.
Uno de los últimos paradigmas que esta ley quiere enfrentar de.sde la legalidad es
el de la presunta apolitlcidad del ejercicio jurídico de las potestades administra-
tivas. Durante algunos años, bajo el aparente tecnicismo de la legalidad más pura se
encubrieron verdaderos desatinos propios de la cultura burocrática autoritaria. •
Con apego a la normativa administrativa y a figuras como la nulidad de oficio, el
agotamiento de ia vía administrativa, la no suspensión de actos reclamados, la
ejecutoriedad administrativa y la forma administrativa se dieron lugar actos arbitrarios,
que no se condicen con la esencia democratizadora que el Derecho Administrativo
debe proponer, como rama jurídica organizadora y delimitadora del quehacer admi-
nistrativo. Para todo ello se emplearon las regias jurídicas como si fueran instrumen-
tos solo pensados para ejecutar la voluntad administrativa y vacíos de contenido y
valor. Ahora, la nueva ley propone redescubrir la esencia democrática del Derecho
Administrativo a partir del servicio al público, de la persona humana como finalidad
última de ia sociedad y el Derecho, del resguardo a los intereses sociales como com-
ponente del interés público, entre otros. En suma, esta ley propone, sin desconocer
las potestades inherentes a la actuación de gobierno, darles un valor innegable: el
democrático.
La ausencia de valores democráticos en el ejercicio del poder administra-
dor es un punto clave en el derrotero del futuro del Derecho Administrativo. Como
dijimos antes, refiriéndonos a nuestro Reglamento de Normas Generales de Proce-
dimientos Administrativos, es tan inocuo como para permitir a su amparo actividades
administrativas democráticas y antidemocráticas. Lo que podía ser su virtud princi-
pal, se convirtió en su principal deficiencia por el desarrollo ulterior de la acción de
gobierno.
12
A su amparo, !a Administración Pública nunca se reconoció vinculada al respeto

de tos derechos fundamentales consagrados en la Constitución y Tratados Internacio-
naies, tampoco se sintió suficientemente subordinada a las decisiones jurisdicciona-
les, acaso parcialmente soio a la legalidad. En el mismo sentido, las entidades no han
llegado a asumir todos los contomos del principio de legalidad, tales como su deber
de sujeción positiva a ia ley, por la cual solo pueden ejercer aquello que la legislatura
los autoriza, la regla de la inderogabiiidad singular de normas reglamentarias, por la
cual mediante actos singulares no puede pronunciarse en sentido diferente al acto
reglamentario que disciplina la decisión, aunque sea este dictado por ella misma o
autoridad /riferior, etc.
Mucho menos la autoridad ha intentado asegurar a los administrados la igualdad
de trato frente a otros casos similares, ni se siente protectora ds los derechos proce-
sales del administrado, sino un contendor el cual representa un interés privado en
conflicto con el interés público.
La ausencia de valores democráticos en las autoridades administrativas ha llega-
do al extremo que no consideran que debe institucionalizar su entidad, sino que más
bien se trata de desempeños personales de coyuntura, alejados de cualquier noción
de precedente institucional, de continuidad institucional, colaboración entre entidades
públicas, etc. ' .
' Podríamos decir que hasta la fecha han coexistido dos Derechos Administrativos,
en general, y de regímenes de procedimientos administrativos, en particular. El Dere-
cho Administrativo académico, forjado en precedentes judiciales y lejanamente sus-
tentado en normas archipiélagos de la materia. Y, otro Derecho Administrativo endere-
zado a favorecer la cultura del secreto, el paradigma formalista, la evasión de las
responsabilidades y otros aspectos más que sería extremadamente largo analizar en
esta presentación.
S primero está presente medianamente en las normas legales, formalizado en
algunos pronunciamientos jurisdiccionales y tribunaiicios, enseñado en la cátedra y
explicado en contados manuales. El segundo, no escrito, informal pero vivido y pre-
sente. Personalizado en audaces agentes públicos y especialistas en hacer de la ch¡-
cana y la formalidad la "esencia" del Derecho Administrativo, del conocimiento de la
norma olvidada un arma de "ineludible cumplimiento" y cuando no su fuente dé poder,
y, de cuando en cuando, una creativa interpretación administrativa que sustenta las
decisiones más inconstitucionales.
Algunas otras ideas por las que puede reconocerse este Derecho Administrativo
antidemocrático son la noción de interés público exacerbada que sirve para cubrir los
intereses de grupos o corporativas del cuerpo dirigente de la entidad, el respaldo
continuado de sus acciones administrativas en una no escrita e inexistente política
institucional que prohibe aquello que el sistema jurídico dispone, las motivaciones
bajo cláusulas generales muitiusos ("interés dei servicio", la conveniencia del interés
público", etc.), en la consagración de la desigualdad jurídica entre la Administración
y eJ administrada, convirtiendo los preceptos del procedimiento en instrumentos para
la sujeción perfecta, y sus vacías o zonas de penumbra, en zonas intransitables,
sobre todo si pueden favorecer al administrado. En este contexto, el agotamiento de
la vía previa y el silencio administrativo se convierten en el mecanismo idóneo para
sujetar al administrado, y cuando no, en la zona oscura donde se puede hacer
nugatorio su derecho a la tutela judicial efectiva.
Es en este escenario que las normas del procedimiento administrativo parecen

cumplirse, solo en aquello que tienen de limitativo y de gravamen para el administra-
do, y de atribución de potestades exorbitantes y de autotutela para la Administración.
El régimen del procedimiento administrativo anterior favoreció todas estas mani-
festaciones de la cultura administrativa informal. Aquellas prácticas que en un impor-
tante trabajo el jurista argentino Agustín A. GORDILLO denominó "el parasistema jurí-
dico administrativo"".
El nuevo Derecho Administrativo que se propugna, como forma superada del
Derecho Administrativo permisivo, ha/ádoptado asumir como suyo el conjunto de valo-
res constitucionales de respeto a la persona humana a sus derechos e intereses, en
balance con el ejercicio de las-potestades públicas. El artículo III del Título Preliminar
de la Ley es clave para entender esta orientación:
"La presante Ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para
que la actuación de la Administración Pública sir/a a la protección del interés
general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujeción ál
ordenamiento constitucional y jurídico en general".
Por ello, la Ley ha reconocido las potestades públicas tradicionales de reglamen-
tación, de revisión de sus actos, de acción disciplinaria, la potestad sancionadora,
autorganizativa y de control, más las nociones importantes de la autotutela de ejecu-
ción, de anulación, de agotamiento de vía previa, entre otros, pero se ubican como
contrapeso los principios de conducta procedimental, de razonabilidad y debido pro-
cedimiento. Aún más, previendo los casos de duda, la norma incorpora algunas reglas
interpretativas que delimitan la discrecionalidad de la autoridad, tales como la inter-
pretación a favor de los actos procesales del administrado (T.P., art. IV, 1.6), la inter-
pretación a favor de la buena fe (T.P., art. IV. 1.8), interpretación teleológica a favor
del fin público con preservación de derechos de los administrados (art 75 inciso 8) y
la regia de la moderación para actos de gravamen (arts. 55.10 y 196.2)- ■■. -
En tal sentido, algunas de las líneas matrices de la nueva ley, en aras de proyectarse
como una base para el nuevo Derecho Administrativo democrático, son: delimitar la
discrecionalidad administrativa, consagrar derechos sustantivos y procesales a los
administrados, darle seguridad jurídica a la colectividad y previsibilidad a los actos de
la Administración, incorporar reglas de modalidad administrativa, darle garantías a los
administrados que las entidades respondan por los perjuicios ocasionados, erradicar
la cultura del secreto en la Administración, promover la eficiencia de las decisiones
administrativas, propiciar el debido procedimiento previo a los administrados antes de
la tutela judicial efectiva, entre otros.
En líneas generales, el estatuto jurídico del ciudadano frente a la Administración
Pública se caracterizará por lo siguiente:
1. Poseer los siguientes deberes fundamentales: a abstenerse de pretensiones o ar-
ticulaciones ilegales, declarar hechos no confirmados, solicitar actuaciones dilato-
rias, prestar colaboración para el esclarecimiento de todos los hechos, comprobar
previamente cualquier documentación e información antes de su empleo ante la
Administración (art. 56).
(*) GORDILLO, Agustín. La administración paralela. Editorial Civitas, 1982.

2. Exigencia limitada a la comparecencia personal (art. 59).

3. Ampliación sustantiva de la concepción de derecho de petición administrativa, que
comprende: derecho a formular denuncias, presentar solicitudes en interés particu-
lar dei administrado, o general de la colectividad, facultad de petición de informa-
ción, facultad de formular consultas y peticiones de gracia (arts. 106 y ss.).
4. Empleo en su favor de mecanismos a fin de abreviar las "colas" en el servicio
público (estudios de estacionalidad de la demanda, uso de mecanismos de auto-
servicio para acceso a la información, horarios especiales, etc.).
5. Tener á.áu/disposición medios de recepción documental alternativos (órganos
desconcentrados, correo certificado, autoridades del Ministerio del Interior, etc.).
6. Derecho a la participación en audiencias públicas (aspectos de interés difuso) y
de información pública.
7. Derecho a aplicar técnicas conciliatorias para concluir procedimientos adminis-
trativos.
8. Derechos individuales a conocer la identidad del personal al servicio de las entida-
des (art. 5 inc. 9), a que las actuaciones gravosas sean llevadas a cabo del modo
menos gravoso posible, ser asistidos en el cumplimiento de sus deberes, etc.
9. 'Derecho a la libertad de actuación procedimental, como proyección de la libertad
individual (art. 53).
10. Derecho a tener información previsible de los procedimientos de oficio que se
inicien en su contra (art. 55 inc. 5).
La obra que hoy presentamos a la colectividad refleja en gran medida el pensa-
miento personal y compartido en la Comisión elaboradora de la norma, y testimonia
los intereses, objetivos y reflexiones seguidas durante su construcción. Para mayor
fidelidad a la realidad de los acontecimientos durante el articulado se hacen referen-
cias a actas de sesiones de la Comisión para sustentar algunos de los puntos que se
considera trascendente documentar, así como a las modificaciones ulteriores incorpo-
radas al texto por las revisiones efectuadas por la Presidencia del Consejo de Minis-
tros y las Comisiones a cargo de su dictamen en el Congreso de la República.
Finalmente, quiero testimoniar mi agradecimiento a los señores Hildebrando Cas-
tro-Pozo Chávez y Claudia Parra, estudiante y egresada, respectivamente, de la
Pontificia Universidad Católica del Perú, quienes colaboraron en la revisión de los
textos de la presente edición.
JUAN CARLOS MORÓN URBINA

ESTUDIO INTRODUCTORIO
LOS EFECTOS DE LA LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS
ESPECIALES A DOS AÑOS DE SU VIGENCIA'1»
Habiendo proclamado la autonomía del Derecho Administrativo, la Ley del Proce-

dimiento Administrativo General se constituye en la principal norma legal destinada a
regular el desenvolvimiento de la Administradón en sus relaciones con tos dudada-
nos. Sin embargo, por su propia naturaleza, su contenido no agota integralmente los
supuestos de las diversas materias de los procedimientos administrativos, sino que
regula la parte preponderante de ellos, dejando margen para que atendiendo aja
especialidad de las diversas materias sobre las cuales la Administración actúa, el
legislador se adecué a las particularidades de las diversas actividades administrativas
que son procedimentalizadas.
Son algunos ejemplos de procedimientos espedales existentes en la Administra-
ción Pública, los procedimientos contencioso-tributarios y no contencioso-tributarios,
los procedimientos de contratación, los procedimientos de fiscalizadón, los procedi-
mientos de concesión minera, procedimientos regístrales, procedimiento de redama-
ción por servicios públicos de telecomunicadones, procedimiento de redamación por
servicios públicos de saneamiento, procedimiento de redamación de usuarios por
servido público de electricidad, procedimiento para otorgamiento de pensión de gra-
cia, procedimientos sobre libre competenda, procedimientos sobre publiddad comer-
cial, procedimientos sobre protección al consumidor, procedimiento de investigador
sobre competencia desleal, procedimientos de reestructuración patrimonial, procedi-
mientos de saneamiento y titulación de propiedad, etc.
No podemos dejar de advertir que en la reladón entre las normas generales y los
procedimientos espedales existirá siempre una tensión entre los dos extremos de las
fundones legislativa y administrativa. La primera busca disciplinar lo más posible el
procedimiento administrativo, hacerle prededble, medible y constituir con él, el debido
procedimiento al que debe someterse cada dudadano. Pero, por otra parte, estará
también presente el interés de los administradores estatales por promover formulas
interpretativas o normativas que le permitan procedimentafizar sus decisiones de ma-
nera siempre más expeditiva, flexible e inmediata, para lo cual asirá frecuentemente la
- argumentadón de la espedalidad del procedimiento como causal legitimadora de su
actuar diferente.
(1) Una versión inicial de este estudio introductorio rué publicada como articulo en la Edición
Especial N° 20 de la Revista Derecho y Sociedad, Arto XIV, N° 20. arto 2003.
En medio de esta tensión, la Comisión elaboradora del proyecto de ley tuvo

como objetivo de su regulación una idea que bien puede sintetizarse en la
siguiente frase: "que los procedimientos administrativos especiales no
desvirtúen, en la letra y en la práctica, los fines del procedimiento administrativo;
especialmente el de ser una garantía de los derechos del administrado; aparte
de constituir el cauce enciente para el ejercicio de la función administrativa y
consecuentemente, para la satisfacción del interés público"™.
1. ¿Por qué es necesaria una regulación uniforme para los procedimientos
administrativos? , '',-
Históricamente los procedimientos especiales -generados
sistemáticamente- han precedido a cualquier idea unificadora, pues la realidad
ha demandado para cada organismo o materia especifica una vía procesal para
existir jurídicamente.
Esta trayectoria ha proyectado una tendencia persistente en las normas
administrativas a resistirse a una codificación unitaria, homogénea y estable,
afirmándose que la impide su gran amplitud y la consustancial inestabilidad o
mutabilidad de su objeto de estudia.
Empero, dentro de la particularidad del Derecho Administrativo procesal, las
labores de codificación efectuadas han rendido algunos frutos interesantes y
rescatables, que nos obligan a dedicar algunas reflexiones acerca de sus
inherentes ventajas, pues como bien afirma GARRIDO FALLA™ aún "no se ha
puesto suficientemente de relieve la peculiaridad que significa desde el punto de
vista del Derecho comparado, la circunstancia de que (...) el procedimiento
administrativo sea materia legalmente re-guiada".
El administrativista mexicano Gabino FRAGA'41 acoge el siguiente
esquema tripartito de las formas de regulación diseñadas en ei Derecho
comparado:
a) Los ordenamientos que no regulan el procedimiento administrativo.
a) Los ordenamientos que regulan el procedimiento siguiendo criterios del
procedimiento judicial, o como un elemento accesorio a él.
b) Los ordenamientos que le dan una regulación propia al procedimiento
administrativo.
A su vez, GARRIDO FALLA, apoyado en LANGRÓD, nos presenta el
siguiente esquema comparativo de los tres diferentes planteamientos
normativos dados al procedimiento adm¡n¡strat¡vo:(5,
(2) LAP1ERRE. José Augusto. 'Procedimientos Administrativos", En: Procedimiento

Administrativo, Jornadas Organizadas por la Universidad Austral, Facultad de
Derecho Buenas Aires, 1998, p. 549.
(3) GARRIDO FALLA, Femando. Tratado de Derecho Administrativo, V. I., Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1386, p. 675.
(2) FRAGA, Gabino, "Derecho Administrativo". 22 edición. Editorial Porrúa, México,
1992.
(3) GARRIDO FALLA, Femando. Op. cit, pp. 675 y ss.
B
1.1. Sistemas jurídicos sin regulación uniforme del procedimiento adminis

trativo
Los sistemas jurídicas, donde se carece de legislación ordenada y sistemática
avocada a disciplinar el Derecho Administrativo procesal, se concentran en regular las
instituciones del Derecho Administrativo sustantivo. En tales sistemas, para resolver
temas de Derecho Administrativo procesal se debe acudir a las diversas reglamenta
ciones válidas para cada actuación administrativa y a los pronunciamientos del Con
sejo de Estado. ;
El ejemplo típico es el modelo francés donde se carece de una ley general o
código de procedimientos administrativos, existiendo solamente normas dispersas de
orden positivo y jurisprudencial, como son las normas sobre derecho de defensa, la
Ley N° 79-587 relativa a la motivación de los actos administrativos y mejoramiento de
las relaciones entre la Administración Pública y el público, y diversos precedentes del
Consejo de Estado.
Al respecto, los profesores franceses Jean Marie AüBY y Roland DRAGO1*1, afir-
man: "en Francia no existe un código de procedimiento administrativo no contencioso
tal como ocurre hoy en un gran número de países. A nuestro parecer, esta ausencia no
constituye una laguna. Por una parte, los códigos de procedimiento administrativo a
menudo han aparecido en países desprovistos de control jurisdiccional de la Adminis-
tración, a fin de proporcionar a los administrados un mínimo de garantías. Por otra
parte contienen, junto a normas destinadas a salvaguardar los derechos de los admi-
nistrados, nonvas que solo son principios de buena administración. El valor de estos
códigos depende, por otra parte, de las condiciones en las cuales un juez puede ase-
gurar el respeta integral del mismo. La solución francesa, además de conllevar, como
toda solución jurisprudencial, más flexibilidad, lleva al establecimiento de un cuerpo
de nonnas que, sin estar codificadas, deben ser aplicadas por la Administración so
pena de nulidad".
1.2. Sistemas jurídicos con soluciones intermedias
Son sistemas de Derecho Administrativo en que se han unificado sectores impor-
tantes de su materia, incluyendo partes del procedimiento pero sin darte un ordena-
miento integral, como sucede con los derechos administrativos de Suecia, Inglaterra y
Colombia donde han sido dictados códigos en materia contencioso-administrativa,
dando un espacio en ellos para regular al procedimiento administrativo previo.
1.3. Sistemas jurídicos con regulación uniforme del procedimiento adminis
trativo
Finalmente, la corriente contemporánea predominante la representan aquellos
países en que su Derecho Administrativo tiene ordenamientos normativos que siste-
matizan y presentan ordenadamente las disposiciones esenciales aplicables a las
decisiones ejecutivas de la Administración Pública para hacerlas homogéneas, previ-
sibles y sujetarlas a control de legalidad. No se trata de crear un procedimiento formal
(6) Citados por FERRIER. Jean-Pierre. *EI procedimiento administrativo en Francia*. En al

colectivo: El procedimiento administrativo en el Derecho comparado. Javier Barnes (coor-
dinador). Editorial Civitas S.A.. 1993. p. 357.
y riguroso, que pueda ahogar la celeridad y eficacia de la actuación administrativa,

sino simplemente de organizar el marco jurídico aplicable de un modo sencillo y acce-
sible.
En estos últimos sistemas han sido consideradas las siguientes ventajas induda-
bles que representa la regulación unificadora del procedimiento administrativo para
avanzar desde su original dispersión:
- Encaminar el empleo de la función ejecutiva a cargo de los agentes públicos
dentro de los cartabones de la legalidad, de modo que son fijados los resortes proce-
sales por los que la actuación pública/aqfrnlnistrativa es guiada, tanto en sus decisio-
nes regladas como discrecionales, reduciendo el marco de resoluciones arbitrarias al
procedimentalizáfla exteriorización de la voluntad estatal.
- Limitar las situaciones de indefensión del ciudadano frente al Estado al dotarle
de seguridad jurídica acerca de la actividad pública y posibilitarle el ejercicio de la
defensa de sus derechos públicos subjetivos a través dé instituciones como la partici-
pación como interesados, la reclamación, la queja y los recursos. Como bien afirma
CASSAGNE: "Es evidente que la diversidad de procedimientos en el ámbito de la
Administración conspira contra la seguridad jurídica y la garantía de la defensa de los
derechos privados habida cuenta de las dificultades que estos tendrían para conocer
en detalle la infinidad de disposiciones especiales que pudieron ser dictadas para
regirla actuación de cada órgano o ente del Estado"™.
Homogeneizar la acción estatal y evitar la confusión perniciosa, parece sintetizar
la necesidad de una regulación unificadora del procedimiento administrativo.
Bastan ambas ventajas para justificar que los sistemas jurídicos predominantes
procuren establecer una regulación unificadora del procedimiento administrativo, y
alejamos de la situación precedente en que eran seguidas prácticas administrativas
inconexas y heterogéneas por cada entidad, permitiendo al funcionario excederse de
sus atribuciones y conduciendo al ciudadano al desamparo frente a los actos arbitra-
rios de la Administración.
La tendencia hada la regulación unificadora del procedimiento administrativo pro-
pone alcanzar un conjunto de normas juridicas ordenadas sistemáticamente, en fun-
ción a determinada unidad de criterio y de tiempo como un intento de racionalización
de la vida procedimental de la Administración Pública. Para lograr este objetivo, no
basta que la normativa del procedimiento administrativo sea objeto de una recopila-
ción, que no es mas que una reunión inalterada de normas vigentes, de diversas
épocas, desprovistas de unidad interna, referidas a una pluralidad inorgánica de su-
puestos concretos, conservando cada una su valor y eficacia, sin formar un verdadero
cuerpo y manteniendo su fisonomía peculiar, de acuerdo con su carácter y con la
época de procedencia, efectuada bien por orden cronológico o por orden de materias.
De este modo, los códigos o leyes sobre el procedimiento administrativo resultan
ser un sistema de reglas orgánicamente subordinadas y coordinadas, con vocación
de generalidad y plenitud, agrupadas por institutos, y redactadas en tomo a un conjun-
to de principios generales, de los que son derivados otros más concretos.
(7) CASSAGNE, Juan Carlos. Derecha Administrativo II. Abeledo Perrot. Buenos Aires 1994
p. 285.
Ahora bien, nuestro apego a la regulación unificadora del procedimiento adminis-

trativo no puede hacemos desconocer la tendencia de la función administrativa hacia !
a dispersión de las multiformes declaraciones de voluntad que debe efectuar un Esta-
do constantemente en redefinición de ámbitos. Frente a un Estado que se desenvuel-
ve en los más variados campos y teniendo en cada una de sus unidades estructurales
procedimientos extraadministrativos e intraadministrativos, la labor de regulación uni-
ficadora parece dificultarse, pero de ningún modo impide realizarla.
La alternativa parece ubicarse en la regulación unificadora de lo esencial del pro-
cedimiento administrativo, es decir, con alcance a las instituciones, figuras, y elemen-
tos comunes a'todas las actuaciones procedimentales de las entidades públicas, y
reservando lo particular para la normativa complementaria y especifica. Pero siempre
debe tenerse cuidado de no llegar a especializar tantos procedimientos de excepción
que -en verdad- hagan ilusoria la unidad y organicidad del procedimiento. Pues como
afirma Roberto DROMI, "las reglamentaciones casuísticas, aisladas, especiales, ge-
neran una normativa compleja, muchas veces ignorada, atentatoria contra la flexibili-
dad y rapidez que ha de tener la actuación administrativa. Así como la regulación
minuciosa, desconocida y equívoca, lesiona el mínimum de garantías acordadas por la
ley generar"9.
Acordada la necesidad de regular unitariamente el procedimiento administrativa,
la doctrina se ha detenido en analizar el nivel normativo apropiado para dictar esta
regulación, o lo que es lo mismo, identificar al órgano competente para emitir la norma
común o esencial sobre los procedimientos administrativos. Las alternativas son dos:
admitir que la realice una norma legislativa, con lo cual se reforzaría el carácter subor-
dinado de la Administración frente al Legislativo, o realizarla mediante una norma
administrativa -reglamento autónomo-, con lo cual se admitiría la separación funcional
entre los órganos administrativo y legislativo.
A este respecto, la legislación comparada se ha orientado hacia la consagración
del procedimiento administrativo mediante leyes, reconociendo fundamentalmente el
nivel infralegal y subordinado de la actividad administrativa ante la función legislativa.
Con ello, se retira a la administración la posibilidad de autorregular integralmente su
propio procedimiento para proferir sus decisiones, y afirmarlo cómo ejecutor de la
voluntad legal en la materia y reguiador dentro de los márgenes que la ley le presta"'.
Nuestro Derecho Administrativo, desde la aprobación del Reglamento de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos (1967)(10\ se adscribió a la tendencia de ]
a regulación unificadora que señalamos, pero con un defecto congénito: el nivel jerár-
quico de la norma aprobatoria. En efecto, el señalado reglamento al ser aprobado
(8) DROMI, José R. B procedimiento administrativo, Instituto de Estudios de Administración

Local, Madrid, 1996. pp. 40-41.
(9) En la región la alternativa de dar la regulación uniforme mediante normas administrativas.
solo se mantiene en Ecuador y Uruguay.
(10) En verdad. la adscripción se inició pineramente mediante el Decreto Supremo N° 183 de
1957, que dictó un conjunto de medidas unitarias para la tramitación de los expedientes en
todas las reparticiones públicas, "mientras que se expide el Reglamento de procedimien-
tos administrativos".
mediante un decreto supremo, y por ende ser susceptible de superación con normas
de superior jerarquía (leyes y decretos legislativos), de igual modo como a través de
los decretos supremos posteriores y especiales, fue fácilmente obviado por el propio
órgano ejecutivo y considerado por los agentes públicos solo subsidiario a innumera
bles procedimientos particulares. Asi, careció de la fuerza que un precepto general de
este tipo merecía, sobre todo por los fines de limitación de poder y de los supuestos de
indefensión ciudadana, que persigue una regulación unificadora del procedimiento
:
administrativo.
Como bien se expresa en la Exposición de Motivos del Proyecto de Reglamento
de Procedimientos Administrativos de 1985, "(...) de la experiencia habida respecto del
Decreto Supremo N° 006-SC, hemos encontrado que en muchas reparticiones
públicas no se le aplicó o se le aplicó solo de manera supletoria por el hecho de ser un
Decreto Supremo y no ley. (...) De emitirse como ley, su ámbito de aplicación seria
general y solo se admitirían las excepciones que proviniesen de la naturaleza de cier-
tos procedimientos muy especiales y de su legislación privativa. Del mismo modo se
evitaría que leyes de carácter sectorial, dejen total o parcialmente sin efecto importan--
tes nonvas de carácter general por estar dictadas por decreto supremo".
Tal situación fue corregida con la aprobación del Decreto Ley N° 26111 que otorgó
fuerza de ley a las Normas Gerjerales del Procedimiento Administrativo, y ha sido
ratificada con la aprobación de la Ley de Procedimiento Administrativo General.
Los ordenamientos administrativos que han asumido esta tendencia hacia la re-
gulación unificadora específica para el procedimiento administrativo son:
• Austria: Ley de Procedimiento Administrativo de 22.OCT.1925, que incluye tanto
el procedimiento administrativo general como el de ejecución y el disciplinario.
Checqsiovaquia:.Reglamento_dei 13.ENE.28 y del 22.MAR.55.
• Polonia: Reglamento del 22.MAY.28 y Ley del 14.JUN.60. •
Alemania: Ley de Procedimiento Administrativo de 1977.
• Italia: Normas en materia de procedimiento administrativo y de derecho de acceso
a los documentos administrativos. Ley N° 241 del 7.AGO.90.-
España: Ley de Procedimiento Administrativo del 17.JUL.58, modificada por la
Ley del Régimen de las Administraciones Públicas y del procedimiento adminis-
trativo común. Ley N° 30/92.
Portugal: Código del Procedimiento Administrativo de MAY.91.
Argentina: Ley de Procedimientos Administrativos Nacional, Ley 19.549, y nume-
rosos Códigos Procesales Administrativos estatales.
Uruguay: Decreto N° 500/991 "Normas Generales de Actuación administrativa en
la administración centrar del 27.SET.91.
Venezuela: Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de 1981.
Costa Rica: Libro II "Del Procedimiento Administrativo" de la Ley General de la
Administración Pública aprobada por la Ley N° 6227 del 01. MAY.78.
México: Ley Federal de Procedimiento Administrativo de 1995.
Puerto Rico: Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme de! Estado Libre, Aso-
ciado de Puerto Rico, 1988.
Panamá: Ley N° 38 de 31 de julio de 2000, Estatuto Orgánico de la Procuraduría
de la Administración, y del Procedimiento Administrativo General.
Ecuador: Estatuto del régimen jurídico administrativo de la función ejecutiva, apro-
bado por Decreto Ejecutivo 1634 de marzo de 1994.
En suma, la regulación de un procedimiento administrativo para el sistema jurídi-
co administrativo implica:
a) Crear uná reserva de ley en esta materia, de modo que la propia Administración
carece de la posibilidad de regular su actuación mediante su potestad regla-
mentaria, sino solo en conformidad con los márgenes y reglas de las normas
comunes y generales contendidas en la Ley N° 27444, y, en caso de delegación
expresa.
b) La dación legal de las reglas comunes y generales para las entidades administra-
tivas implica crear estándares que todas las entidades públicas deben satisfacer
para producir sus decisiones y actos. De este modo, se han creado las bases del
derecho al procedimiento administrativo que tienen todos los administrados.
2. /La vocación unificadora de las leyes de procedimientos administrativos
El Derecho Administrativo nacional tradicionalmente ha seguido la tendencia le-
gislativa y doctrinaria que diferencia entre un régimen jurídico común para el procedi-
miento administrativo y los regímenes legales de procedimientos especializados. No
puede ser de otra manera ya que estos procedimientos precedieron a las reglas uni-
formes.
Las normas dictadas con la finalidad de homogeneizar los diferentes procedi-
mientos administrativos (Decreto Supremo N° 006-67-SC, Ley N° 26111 y la nueva
Ley N° 27444) no han pretendido centralizar en ellas todos los trámites administrati-
vos, sino establecer un cuerpo central de normas aplicables a todas las entidades
públicas, dejando cierto margen de actuación suficiente para que en función de las
diversas necesidades del cometido público y de las nuevas realidades que la activi-
dad gubernativa vaya a cumplir, pueda tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a
ésas variopintas materias con la cobertura legal suficiente.
Como se puede desprender de la experiencia comparada latinoamericana, la exis-
tencia de leyes de procedimientos administrativos ni por asomo implica pensar que
ellas contengan la regulación de todos los procedimientos administrativos, como si
se tratase de la codificación procedimental total de la Administración. Tan no es así,
que no solo coexistirán con ellas otras normas de procedimiento administrativo (pro-
cedimiento de ejecución coactiva, por ejemplo), sino que muchos procedimientos
administrativos seguirán regulados en las normas sustantivas del respectivo queha-
cer administrativo, tal como sucede con el procedimiento tributario en el código de la
materia, el procedimiento de reclamación de usuarios y de fijación tarifaria en cada
norma del servicio público que se refiera, el de licitación pública, en la norma de
contrataciones, etc.
En este orden ideas, es claro que la vigencia de la nueva Ley de Procedimiento
Administrativo General mantiene la coexistencia de un régimen central con vocación
unitaria comprendido en el cuerpo de esta norma■■,,,, y diversos procedimientos

especificados que se conocen generalmente como especiales.
Desde la perspectiva comparada estamos insertos dentro del mismo
tratamiento que la normativa de la región da a la problemática relación entre el
régimen del procedimiento administrativo central y los procedimientos especiales.
Como bien afirma el jurista venezolano BREWER CARIAS,"21 se puede hablar de
que en América Latina existe un principio derivado de la regulación del
procedimiento general y del régimen de los procedimientos especiales, al cual
denomina Principio de Suplétoriedad, ya que en todas las leyes de
procedimientos/administrativos de la región se señala que pueden haber
procedimientos especiales que se pueden regular, en cuyo caso la relación entre
ambas se rige por el principio de especialidad, paralelo al principio de
suplétoriedad, en el sentido de que para estos procedimientos especiales se aplica
el régimen general de la ley, en todo lo no regulado en los referidos
procedimientos especiales'"1.
(11) En verdad no estamos frente a un cuerpo unitario para un solo tipo de procedimiento,
sino que en sus normas encontraremos regímenes uniformes para los procedimientos
de parte, de oficio, el sancionador y ef trilátera), y además diversas normas que si bien
son de Derecho Administrativo, regulan la actividad administrativa independientemente
de que se concreten en un procedimiento en particular o no, tal como sucede con el
régimen del acto administrativo, de la colaboración entre entidades públicas, el régimen
de los órganos colegiados y la responsabilidad funcionarial.
(12) BREWER-CARIAS, Alian R. "Los principios de legalidad y eficacia en las leyes de
procedimientos administrativos en América Latina". En: Colectivo IV, Jamadas
Internacionales de Derecho Administrativo: La relación juridico-administrativa y el
procedimiento administrativo. .Fundación Estudios de Derecho Administrativo, Caracas,
1998; pp. 23 y ss.
(13) Podemos confirmar esta afirmación si pasamos revista rápidamente a las principales
normas de procedimiento administrativo de la región.
Por ejemplo en Colombia, el Código Contencioso Administrativo, establece:
Art 2.- (...) Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se
regirán
por estas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que
sean
compatibles.
En Venezuela, su Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos:
Art 47.- Los procedimientos administrativos contenidos en leyes especiales se
aplicarán con preferencia al procedimiento ordinario previsto en este capitulo en las
materias que constituyan la especialidad.
En Uruguay, el tratamiento a este tema reconoce dos tipos de procedimientos
especiales: los que se aprueban en función de la materia técnica de que tratan, y los
que se aprueban como especialidad orgánica, en fundón de la especialidad de las
entidades mismas, del modo siguiente:
Art. 1.- Las disposiciones de este decreto alcanzan al procedimiento administrativo
común, desenvuelto en la actividad de los órganos de la Administración General y a
los especiales o técnicos en cuanto se condigan con su naturaleza.
Art. 232.- (...) Manténgase en vigencia los regímenes particulares que existan en
materia de procedimientos administrativos, en razón de la especialidad de las
reparticiones en los que se aplican. El presente Reglamento es de aplicación
24
sup
leto
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en
las
tra
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min
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reg
ím
en
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ale
s
sub
sist
an.
La vocación unificadora de las leyes de t
procedimiento administrativo se asienta en la r
necesidad de dar ciertas normas comunes y a
generales del procedimiento administrativo y v
persigue una triple función:11*» é
s
Asegurar un principio de unidad como criterio
rector de los procedimientos del Estado d
e
Con la dación de la ley general se establece l
un conjunto de normas estándar aplicables para O
todo procedimiento administrativo, evitándose la t
proliferación asistemática o
.
9
1
En Costa Rica, su Ley General 0
de la Administración Pública, 1
establece: Art. 367.- /
1. Se derogan todas las disposiciones anteriores 7
que establezcan o regulen procedimientos 2
administrativos de carácter general, o cuya ,
especialidad no resulte de la índole de la materia q
que rijan. u
2. Se exceptúa de la aplicación de esta Ley, en lo e
relativo a procedimiento administrativo: (...)
3. Los casos exceptuados en el párrafo anterior d
continuarán rigiéndose por sus normas de i
procedimientos especiales. s
Art. 368.- . p
1. Se mantienen vigentes, pero como u
complementarios y subordinados a esta, fas s
demás o
/ leyes, reglamentos y otras normas de
procedimientos existentes para materias l
especiales, a
' a condición de que sean necesarios por razón de
la índole propia de tales materias, conforme lo c
determine por Decreto el Poder Ejecutivo. o
n
2. Igualmente, se mantienen vigentes las t
disposiciones de procedimiento administrativo i
con n
tenidas en la Ley Reguladora de la Jurisdicción u
Contencioso-Administrativa. i
Panamá.- d
a
Articulo 37.- Esta Ley se aplica a todos los
procesos administrativos que se surtan en d
cualquier dependencia estatal, sea de la
administración central, descentralizada o local, d
incluyendo las empresas estatales, salvo que e
exista una norma o ley especial que regule un
procedimiento para casos o materias l
especificas. En este último supuesto, si tales a
leyes especiales contienen lagunas sobre
aspectos básicas o tramites importantes con- v
templados en la presente Ley, tales vacíos i
deberán superarse mediante la aplicación de g
las normas de esta Ley. e
n
En Argentina, la Ley 19.549 ordenó que sus
c
normas sean de aplicación obligatoria en todo el
i
ámbito administrativo nacional (art 1), con las
a
excepciones que el Poder Ejecutivo señalara (art
2). Esta facultad fue utilizada ¡ntóalmente, a
de diversos procedimientos a titulo de ser
especiales. Posteriormente, el Decreto 722/96
del 3.7.96 (B.O. 3.7.96) dispuso la aplicación
obligatoria de las disposiciones de la Ley 19.549 y
su reglamentación en todo el ámbito de la
Administración Pública Nacional, derogando el
Oto. 9101/72, que señalaba los regímenes
administrativos especiales que permanecían
vigentes, y redujo la relación de procedimientos
especiales susceptibles de diferenciarse de
la ley general.
Si antes del dictado del Decreto 722/96, debían
de todos modos respetarse las disposiciones de
la Ley 19.549, por ser de aplicación supletoria en
las materias que tratamos, conforme lo adaraba
el propio Dto. 9101/72, queda claro que a partir
de la vigencia del nuevo decreto producida el
17.7.96 inclusive, las entidades deben
necesariamente proceder conforme la Ley
19.549 y su reglamentación, resultando
inválidos los actos dictadas bajo cualquier otro
procedimiento.
(14) DlEZ SÁNCHEZ. Juan José. *E1 procedimiento
administrativo común y los procedimientos
especiales". En: £7 Procedimiento Administrativo
común y la doctrina constitucional. Editorial
Civitas S.A. Madrid. 1992.
25
de disposiciones sobre la materia, y se ponen las condiciones para cuando la

realidad
administrativa lo imponga, se pueda dar cabida a procedimientos especiales
debida
mente justificados. Desde este punto de vista, no podemos soslayar que gran parte
de
este conjunto de estándares aplicables constituyen los derechos de los
administrados
frente a las autoridades, las garantías que las principales instituciones del procedi
miento puestas en función de proteger los derechos de los administrados, y las exi
gencias mínimas que las autoridades deben acatar para servir el interés público, lo
que en suma configura el debido procedimiento administrativo. ;
De este modo, difícilmente la propia'administración podrá regular su
desvinculación de estas exigencias.
Reconocer la vigencia de los procedimientos especiales en determinadas
materias administrativas que lo justifiquen
Al ser imposible que toda la actuación administrativa se agote en las normas
generales, el legislador opta por mantener la categoría de procedimientos
especiales a la cual pueden acceder aquellas situaciones que requieran un
tratamiento diferenciado para producir sus decisiones administrativas que hayan
merecido su reconocimiento diferenciado por el legislador.
Cabe adelantar que tratándose de una relación establecida entre norma
general y norma especial, tiene el valor de particularizar, de adecuar, y de tomar
opciones dentro del marco general, pero de ordinario no puede alcanzar el valor
absoluto como para excluirse de la aplicación de la normas generales especiales.
Como expresan GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, lales
especialidades solo pueden concebirse sobre la base de la existencia de aquella,
como simples adaptaciones, por lo tanto, del procedimiento tipo que la Ley modela
con carácter generan15*.
Convertirse en el núcleo de aplicación general para todos los procedimientos
Como queda dicho, los procedimientos especiales reconocen a la norma
general como su núcleo de referencia a la cual han de volver permanentemente
como medio de interpretación de sus normas, desentrañar la finalidad de las
actuaciones administrativas e integrar sus vacíos. Se convierten en un marco
envolvente para la actuación de la Administración Pública frente a los ciudadanos.
El jurista argentino FIORINI, aun antes de la dación de la ley general de
procedimientos de su país, bregaba por esta finalidad, afirmando lo siguiente:
"No se niega la lógica presencia de normas de procedimientos especiales,
como son especiales las actividades a las cuales se aplica. Esta distinta dase de
actividad impone tramitadones diferentes para la especificidad del contenido de la
técnica de sus normas jurídicas. (...) El carácter del procedimiento distinto que
impone la diferente materia justifíca la creación de normas procesales espedales,
sin olvido de que deben aplicarse los principios generales que rigen sobre toda
dase de procedimiento. Lo que no se condbe es que ante un procedimiento
especial disciplinario vigente en la Administración nadonal o en la provincial,
proveniente de nomias legislativas, se le disperse y confunda con
reglamentadones distintas y confusas, con distintos plazos,
26
(15)
Citado
por Dl'EZ
SÁNCHE
Z. Op.
cit.. p. 43.
formas de traslado y recurrímientos. La juridicidad y la legalidad administrativa deben

reaccionar contra esta legiferacion de nuestra Administración que no tiene ningún
sentido ni utilidad. Será obra práctica, y no muy difícil, tender a que se unifiquen prin-
cipios, instituciones y normas que aniquilen esta anarquía normativa procesal creada
por la misma Administración para angustia del administrado"111".
3. Las calidades de norma común y general de la Ley del Procedimiento ad-
ministrativo
El procedimiento administrativo común o general, entendido como el diseño de un
modelo arquietípieo legal, constituye una interpretación equívoca del sentido del pro-
cedimiento administrativo general''7'. Si apreciamos las normas del procedimiento
administrativo establecido en la Ley N° 27444, no encontraremos propiamente un
modelo de procedimiento a seguir necesariamente, con etapas, actuaciones indispen-
sablemente ordenadas en secuencia, plazos uniformes para cada actuación, como
sucede por ejemplo, en el proceso civil ordinario con los procedimientos de conoci-
miento, sumario o abreviado. Por ei contrario, lo que existe no solo es una declaración
en contrario en el articulo 144 de la Ley:
"Los procedimientos administrativos sa desarrollan de oficio, de modo sencillo y
eficaz, sin reconocer formas determinadas, foses prbcesa¡es,*momentos procedimen-
tales, rígidos para realizar determinadas actuaciones o responder a la precedencia
entre ellas, salvo disposición expresa en contrarío de la ley en procedimientos espe-
ciales".
El denominado procedimiento administrativo general y común de que habla la
Ley, no es un procedimiento estándar formalizado con plazos, términos y causes for-
males predeterminados en secuencia y articulados según el orden que el legislador
dispone sea ejecutada por la Administración, sino un conjunto de regulación de la
institución denominada PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO per se, o PROCEDI-
MIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, para diferenciarla de otras instituciones pro-
cesales propias del Estado, tales como el proceso judicial, el procedimiento legislati-
vo, entre otros4"1.
(16) FIORINI, Bartolomé; Procedimiento administrativo y recurso jerárquico. Abeledo Perrot

Buenos Aires, p. 107.
(17) GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco; Derecho Administrativo Español. B acto y el procedi-
miento administrativos, Ediciones Universidad de Navarra SA pp. 547 y ss.
(18) Cuando la Comisión elaboradora del anteproyecto concluyó su labor denominaba a la nor-
ma Ley de Normas Generales de procedimientos Administrativos, sin embargo la Comi-
sión de Justicia del Congreso de la República, al dictaminar el proyecto, introdujo el cam-
bia. considerando que con etlo se expresaba mejor la idea de la norma como pauta común
para todas las entidades de la Administración Pública. En efecto, en el dictamen mencio-
nado se expresa lo siguiente al respecto:
"La Comisión ha considerado conveniente la modificación del nombre del Proyecto al con-
siderar que es inexacta la denominación Ley de normas generales de procedimientos ad-
ministrativos. ya que toda norma es general, por lo que es un error ponerle tal calificativo,
lo correcta es denominarla "Ley del Procedimiento Administrativo General, porque es justa-
mente un procedimiento general, el administrativo, lo que se encuentra regulando".
27
En ninguno de Jos artículos de la ley se puede entender que se ha

establecido un procedimiento administrativo tipo, modelo o formal, sino solo un
conjunto de reglas comunes y generales para toda la Administración Pública
comprendida en el alcance de la Ley. Como bien expresa CLAVERO
ARÉVALO, al referirse a las normas del procedimiento administrativo
general:
"(...) regula en abstracto no un procedimiento propiamente dicho, sino unos
trámites hipotéticos, que habrán de producirse algunos en todo caso y otros en
los casos en que vengan establecidos por otras disposiciones de procedimiento.
En vez de regularse un procedimiento general (...)/to qpe se hace es regular una
serie de trámites y requisitos, de los cuales unos serían comunes y preceptivos y
otros no, a toda clase de procedimientos administrativos. En esta especie de
proclamación de principios y normas comunes en abstracto, es en lo que radica
la flexibilidad de las normas de la Ley™.
No estamos, pues, en la linea de quienes, afirmando esta naturaleza del
procedimiento administrativo general, deducen que todo procedimiento existente
en las entidades, por más ligeramente diferenciado -por contener normas
complementarias pro-' pias de la especialidad-, o incluso cuando dentro del
marco del general estructuran propiamente la secuencia del procedimiento a
seguir con fases, se convierta en un procedimiento administrativo especial que
pueda prescindir de algunas pautas del procedimiento general.
Es menester indicar que la regulación del procedimiento general no resulta
excluyeme de otras disposiciones que puedan concurrir a perfilar su diseño.
Respecto de ellas, las normas generales no reclaman el privilegio de la
exclusividad sino solo el de la prioridad. De tal suerte que para obtener el marco
jurídico integral de un procedimiento administrativo también deberá acudlrse a
otras disposiciones de jerarquía igual o ¡nfralegal en cuanto no se opongan o
difieran de las normas del procedimiento administrativo general, sino más bien las
complementan o desarrollan detallando, perfilando o reglamentando alguno de
sus aspectos. Ejemplos de ello son las normas del procedimiento coactivo, que
son la continuidad de la ejecución de la decisión administrativa, y como tal, se
integran al procedimiento general y común, como su prolongación necesaria.
El verdadero sentido de la Ley y del término "procedimiento administrativo
general", ha sido dotara todas las autoridades administrativas comprendidas en
su ámbito, de pautas comunes para desarrollar sus actividades, ejercer sus
competencias, asumir sus responsabilidades, instruir sus procedimientos, etc.,
respetando la inagotable y generalmente impredecible variedad de fines y
procesos de la actividad administrativa y la iniciativa de la autoridad para dirigir
tos procedimientos según su criterio y ponderación de los hechos y
posibilidades legales.
En verdad, podemos asumir como nuestro el pensamiento sobre la materia
que expresa el profesor español GONZÁLEZ NAVARRO:
- (19) CLAVERO ARÉVALO. Manuel. Estudios de Derecho Administrativo, Instituto García

Oviedo, Universidad de Sevilla, Editorial Civitas S.A. 1992. p. 141.
28
"No hay un procedimiento administrativo común, sino varios. Para ser más exac-
tas: lo que hay es una pluralidad de procedimientos formalizados que, en ocasiones, y
para ciertos supuestos, pueden admitir específicas desviaciones que pueden a veces
ser tan importantes que alteren la intima estructura del procedimiento formalizado
utilizable normalmente para el cumplimiento de una determinada finalidad administra-
tiva, en cuyo caso, y solo entonces, se podrá hablar de procedimiento especial, pues
de lo contrarío -y es lo que,ocurre casi siempre- estaremos en presencia de una
simple especialidad procesal y no de un verdadero y propio procedimiento espedal^201.
Cuando se entiende la verdadera esencia del procedimiento general es totalmen- .
te compatible con que dentro de sus normas, surjan las correspondientes especialida-
des de tramitación121' por las que se realizan adaptaciones, adecuaciones o comple-
mentaciones, propios de la realidad administrativa a la cual se deben, sin llegar a
constituir un procedimiento administrativo especial. Tal sucede, por ejemplo,, con los
innumerables casos de licencias y permisos que existen en la Administración Pública, y
que solo constituyen especialidades de tramitación y no procedimientos especiales.
Hasta el momento hemos venido afirmando que las normas de la Ley N° 27444,
poseen dos notas jurídicas que hacen lo esencial de su naturaleza: su rasgo de dis-
posiciones comunes02' y, a la vez, generales, propiamente. Veamos los efectos de
cada una de estas características, que suelen ser contundidos con frecuencia.'.
¿orno primera aproximación se debe afirmar que ambas características respon-
den a nociones distintas, que se reflejan en los siguientes pares de conceptos que
buscan determinar dos tipos de relaciones entre sus elementos: lo común, que se
opone a lo particular, y lo general, que se opone a lo especial.
En principio, la calidad de común se apone a to particular, puesto que hace refe-
rencia a que algo, en este caso las normas procedimentales aprobadas, pertenece o
se extiende a varios sujetos, no siendo privativo de ninguna autoridad o sujeto indivi-
dual o grupalmente considerado. Son normas que regulan aspectos netamente proce-
sales, respecto de los cuales no tiene relevancia alguna el objeto o la materia especi-
fica del quehacer administrativo, sobre lo que incida el procedimiento. Pensemos por
ejemplo, en las normas de instrucción, o de ordenación. Carece de sentido que alguna
zona de la actividad administrativa pretenda diferenciarse d exceptuarse de normas
sobre pruebas, certificaciones, organización de expedientes, foliación, desglose de
documentos, régimen del acto administrativo, deber de colaboración entre entidades,
acceso al expediente, etc.
En tal sentido, entendemos que tas normas de esta ley, por ser comunes se ex-
tienden a todas las entidades de su ámbito, previsto en el artículo I de su Titulo Preli-
minar, cualquiera sea su nivel, jerarquía, posición, organizaciones, grado de autono-
mía administrativa, vigencia temporal, etc.
(20) GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco; Op. cit. p. 547.

(21) El término ha sido acuñado por Francisco González Navarro, en la obra citada.
(22) El carácter común del procedimiento se establece tanto del ARTÍCULOI del Titulo
Preliminar. como del ARTÍCULOII, párrafo 1.
29
La principa) consecuencia del carácter de norma común de las regulaciones

del procedimiento administrativo contenidas en esta ley es que sus disposiciones
poseen la vocación de no ser desplazables por ninguna norma administrativa o
interpretación particular, las que solo pueden complementarla o reglamentarla
pero no sustituirla1"'. En verdad estamos ante una verdadera reserva legal para el
caso de determinar a los sujetos que quedan vinculados a acatar sus
disposiciones.
AI efecto, estas normas comunes no agotan exhaustivamente la materia
administrativa, sino establecen el común denominador mínimo normativo que
hacen el debido procedimiento administrativo. Con ellp',/se limita el tratamiento
discriminatorio a los administrados y la violación al debido proceso administrativo.
El Tribunal Constitucional español en su Sentencia 227/1988, ha deslindado
la naturaleza y alcances de estas calidades, del modo siguiente:
"El adjetivo común que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el
precepto constitucional ha querido reservaren exclusiva al Estado es la
determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura
general del iter. procedimental que ha de seguirse para la realización de la
actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de
elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios
de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías
generales de los particulares en el seno de procedimiento.
Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a estos principios y reglas del
proce
dimiento administrativo común, que en la actualidad se encuentra en las leyes
genera
les sobre la materia -lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los
administra
dos ante todas las administraciones públicas, como exige el propio articulo
149.1.18-
coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la
realización
de cada tipo de actividad administrativa ratione materia („:)".------------.....-■•
--------------------------------------------------------------------------------------------r —
Como se puede apreciar, la calidad de común de las normas de!
procedimiento reglado en la Ley N° 27444 responde al objetivo de reservar en
exclusiva al Poder Legislativo la determinación de los principios o normas que, por
un lado, definen la estructura general del procedimiento que ha de seguirse para
el desenvolvimiento y ejecución de la voluntad de la autoridad administrativa, y,
por otro, prescriben las garantías mínimas de los particulares en el seno del
procedimiento de la Administración Pública para estructurar el debido
procedimiento administrativo.
Por ello, las normas comunes conllevan la idea de que los contenidos
normativos prescritos son estándares exigibles a las entidades y ejercitables por
los administrados, respectivamente.
Mientras que la calidad de común del procedimiento administrativo se
desenvuelve en el ámbito subjetivo del alcance de la norma, la calidad de general
o especial, se desenvuelve en el ámbito relacional de las disposiciones
administrativas entre sí, como un modo de solucionar los conflictos de aplicación
ante supuestos específicos.
30
(23) La por ejemplo en el articulo 45 de la ley. sobre el régimen de excepción a darse por
ún norma administrativa para habilitar el cobro de costos administrativos mayores a 1 UIT
ica para derechos de tramitación.
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La calidad de general que posee una norma jurídica, en razón de la materia espe-
cífica'2'1', le da una primacía frente a otras normas derivadas de su generalidad, reco-
nociéndole una capacidad envolvente para las diversas materias que hacen las diver-
sas especialidades. Por ello se puede afirmar que la calidad de general o especial no
es calidad intrínseca de un procedimiento, como sucede con la calidad de común de
las normas, sino más bien categorías relaciónales, en función de la comparación con
otro procedimiento administrativo.
Tan relacional es la dicotomía especiai-general en los procedimientos administra-
tivos, que una. misma disposición puede ostentar ambas calidades, según sea el refe-
rente con el cual* se le compare. De este modo, una norma especial podrá ser a su vez
general, respecto de otra norma más específica. Por ejemplo, es el caso de las nor-
mas de los procedimientos sancionadores y trilaterales contenidos en el Titulo IV de la
Ley, que siendo especiales en relación de las normas generales del mismo cuerpo
normativo, sin embargo, cumplen también la función dé normas generales en relación
con las normas legales sancionadoras del Código Tributario o de las normas de recla-
mación por servicios públicos de telecomunicaciones, reclamación por servicios públi-
cos de saneamiento, reclamación de usuarios por servicio público de electricidad,
procedimientos sobré publicidad comercial, procedimientos sobre protección al con-
sumidor, procedimiento de investigación-sobre competencia desleal, procedimientos
de reestructuración patrimonial, procedimientos de saneamiento y titulación de pro-
píedád<M>.
Del mismo modo, las normas para los procedimientos tributarios paseen la cali-
dad de normas generales, para los procedimientos aduaneros (procedimientos con-
tencioso, no contencioso y cobranza coactiva aduaneros) conforme lo prescribe el
artículo 111 y la Cuarta Disposición Complementaria de la Ley General de Aduanas
aprobada por Decreto Legislativo N° 809; y las normas del procedimiento único de la
Comisión de Protección al Consumidor y de la Comisión de Represión de la
(24) La idea de norma general administrativa está pensada en función de la singularidad de la

materia, como veremos más adelante, y nc en función institucional o territorial. De ahí que
los procedimientos especiales igualmente derivan de la especialidad de la materia y no del
territorio en el cual sea aplicable; no de la 'alta especialidad* de una entidad.
(25) Véase que el articulo 229 de la Ley, denominado. Ámbito de aplicación de este Capitulo,
reconoce este doble rol de las normas de los procedimientos sancionadores, cuando ex-
presa que:
1.1 Las disposiciones del presente Capitulo disciplinan la facultad que se atribuye a cualquiera
de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sancio-
nes a los administrados.
1.2 En las entidades cuya potestad sandonadara está regulada por leyes especiales, esta
Capitula se aplicaré con carácter supletorio. La potestad sancionadora disciplinaria sobre
el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.
En ¡gual sentido, en el artículo 220, referido al procedimiento trilateral, se enfatiza este
nuevo rol cuando expresa lo siguiente "El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto
en el presente Capitulo y en lo demás por to previsto en esta Ley. Respecto de los proce-
dimientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este capitulo tendrá
únicamente carácter supletorio*.
Competencia Desleal serán generales para algunas de las Comisiones a su interior, y

las normas generales (plazos, recursos, instancias, notificación, organización del ex-
pediente) contenidas en el Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por
D.S. N° 018-92-EM, rige para los procedimientos especiales de: petitorios de conce-
siones mineras, para concesiones de beneficio, para concesiones de labor general y
de transporte minero, procedimientos para expropiación y servidumbre, y, de acumu-
lación de concesiones mineras.
De este modo, la conjunción de las calidades de-romanes-y generales de las
normas reguladoras del procedimiento adrnin.istrativo implica la existencia de un con-
junto de principios, técnicas y preceptos de uniforme acatamiento por todas las entida-
des públicas, y, que en caso de concurrir a regular algún procedimiento especial, le
será supletoriamente aplicable.
4. Los procedimientos administrativos especiales y tas simples especialidades de
tramitación
.La doctrina ha sabido diferenciar dos supuestos dentro de la tendencia adminis
trativa por reconocer la especialidad administrativa y alejarse en la procedimentaiización
de la voluntad de las normas generales y comunes. Se trata de los procedimientos
administrativos especiales, como figura autónoma, y las especialidades de tramita
ción, como complementaciones 9 especificaciones dentro de las normas generales y
comunes del procedimiento administrativo general.................. -
4.1. Los procedimientos especiales
En opinión que fue considerada al elaborar la Ley del Procedimiento Administrati-
vo General, GONZÁLEZ NAVARRO afirma que un procedimiento especial es "aquel
procedimiento que ha sido pensado para una hipótesis particular y concreta cuyo con-
tenido aconseja una tramitación distinta de la general^23^7}.,,
La caracterización de los procedimientos especiales dado por la Ley N° 27444,
surge a partir de la concordancia del artículo II del Titulo Preliminar y Tercera Disposi-
ción Complementaria, que establecen lo siguiente:
Articulo II.- Contenido
1. La presente Ley regula las actuaciones de la función administrativa del Estado y
el procedimiento administrativo común desarrollados en las entidades.
2. Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa,
atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la pre-
sente Ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expre-
samente de modo distinto.
(26) GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. Procedimientos administrativos especiales, V.I., Estu-

dio Preliminar. Madrid, p. 18.
(27) Quedando asi definido el procedimiento administrativo especial es claro que no constitu-
yen tales: los procedimientos internos de la Administración (que son propiamente procedi-
mientos excluidos del ámbito de la Ley), ni los procedimientos de ejecución (que son, en
verdad, la última fase del procedimiento administrativo común, mediante los cuales se
persigue la concreción material de la decisión administrativa).
3. Las autoridades administrativas al reglamentar los procedimientos especiales,

cumplirán con seguir los principios administrativos, asi como los derechos y de-
beres de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente Ley.
TERCERA.- Integración de procedimientos especiales
La presente Ley es supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas de procedi-
miento existentes en cuanto no la contradigan o se opongan, en cuyo caso prevalecen
las disposiciones especiales.
Como se puede desprender de ambas normas, para la existencia legal de un
procedimiento-administrativo especial, se requiere la confluencia de dos requisitos12":
a) La singularidad de la materia a la que será aplicada o su finalidad diferenciada
(elemento objetivo)'59'
La justificación de un procedimiento administrativo especial radica exclusivamente
en la Intima relación que exista en una determinada materia sujeta al Derecho
Administrativo y el procedimiento que debe seguirse para dilucidar las decisiones
ejecutivas sobre la materia. Como bien expresa GONZÁLEZ PÉREZ, estamos frente a
verdaderos "procedimientos administrativos condicionados por el objeto"*30' o como
afirma CLAVERO AREVALO, "el rasgo común de la especialidad viene dado por la
materia"(3l,.
La conexión directa entre lo sustantivo y lo adjetivo es lo que fundamenta la nece-
. sidad de contar con un procedimiento especial con reglas diferentes a las comunes.
No es igual el procedimiento a seguirse para adjudicar una buena pro para un contrato
administrativo que el procedimiento para obtener una constancia administrativa o una
licencia de funcionamiento para un local comercial.
La exigencia de una especialidad temática sobre la cual se sustente la legislación
diferenciada es importante para que el procedimiento administrativo especial se deli-
mite en función exclusivamente de la realidad administrativa y no en la simple volun-
tad de las autoridades de no disciplinarse por los preceptos comunes.
Una primera consecuencia de esta exigencia radica en clarificamos que no exis-
ten especialidades orgánicas o procedimientos especiales en función de las entidades
u organismos de la Administración. No podemos hablar que por que una entidad u
órgano administrativo sea especializado debe apartarse de las normas generales y
(28) Ambos requisitos han sido recogidos por el articulo II del Titulo Preliminar de la Ley
N« 27444.
(29) Este elemento ha sido incorporado positivamente en el articulo II del Titulo Preliminar de la.
Ley, cuando establece que "Los procedimientos especiales creados y regulados como
tales por ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rige supletoriamente
por la presente ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresa-
mente de modo distinto*.
(30) Véase en GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Procedimiento Administrativo Federal, Editorial
Porrúa, México, 1997, p. 42.
(31) CLAVERO AREVALO. Manuel. Op. cit.. p. 143.
33
comunes del procedimiento administrativo, ni por que la voluntad administrativa

que da origen a la entidad se ciña a un procedimiento especializado, todos sus
procedimientos lo sean.
La especialidad nace de la materia y no del organismo que lo deba seguir.
Cuando una entidad está habilitada para seguir un procedimiento administrativo
especial, no quiere decir que la especialidad envuelva a toda actuación de la
entidad, sino solo a aquellos referidos a la materia especializada. Asi por ejemplo,
la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria seguirá el procedimiento
administrativo especial tributario a su cargo, pero en sus demás procedimientos
administrativos no especiales (Ej. Inscripciones, registros, expedición de
constancias, etc.) deberá seguir las normas comunes y generales dei
procedimiento.
!
Una segunda consecuencia es reconocer que la singularidad de la materia
sirve como elemento fronterizo o delimitador de aquello que puede ser diferenciado
de la norma general y común, por justificar objetivamente una regla jurídica
diferenciada, para distinguir todos aquellos aspectos que por no constituir el núcleo
de la particularidad, no justifique su apartamiento. Así, por ejemplo, un
procedimiento trilateral por su propia naturaleza está habilitado a diferenciarse de
la norma general y común en aquello que tenga que ver propiamente con el
número de partícipes en el procedimiento, por el rol especial de la autoridad
administrativa, pero no hacen materia diferenciada los requisitos para
el'agotamiento de la vía administrativa o las formas de notificación, por lo que no
podrá diferenciarse en esta materia. En igual sentido, en los procedimientos
regístrales, se entiende que se excluya la potestad de la anulación administrativa
de oficio de las inscripciones en aras de la seguridad jurídica, pero no guarda
especialidad el régimen del acto administrativo, de la notificación y la instrucción
del procedimiento.
Como bien establece sobre esta materia el profesor venezolano BREWER
CARIAS*32':
"(...) ya que si hay Leyes Especiales que prevean procedimientos especiales,

esos procedimientos especiales se aplican con preferencia a los de la Ley
Orgánica, en las materias que constituyan la especialidad. En efecto, si hay una
Ley Especial que trate regulaciones procedimentales especiales que constituyan,
realmente, especialidad frente al principio general de la Ley, la Ley Orgánica
prescribe que se aplique la Ley Especial con preferencia. Esto provoca la
necesidad de determinar, en todos los organismos públicos, cuáles son las Leyes
Especiales que regulan los diversos procedimientos que se aplican a cada
Ministerio, para determinar este ámbito sustantivo de aplicación. Pero no basta
determinar esos procedimientos especiales, sino que luego debe determinarse, en
ellos, las regulaciones que constituyan indubitablemente, materias que ameritan un
tratamiento especial frente al procedimiento general de la Ley".
(32) BREWER CARIAS, Alian R. B Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos. Colección Estudios Jurídicos, N° 16. Editorial Jurídica
Venezolana; Caracas, 1992, p. 34.
34
En tal sentido, si bien la particularidad de la materia habilita a la generación de un

procedimiento especial, no estará permitida la diferenciación total del ciclo procedi-
mental (desde el inicio hasta la obtención de la resolución firme, incluyendo recursos,
reclamaciones, instancias, deberes de las autoridades, etc.), puesto que solo justifica
su diferenciación en aquellas secuencias, regulaciones o partes del procedimiento
cuya alteración se vincule con la materia especial y no otras. Es decir, no basta que
exista una ley especial que otorgue cobertura a un procedimiento especial para que la
autoridad administrativa considere que pueda configurarlo libremente de cualquier
manera, puesto que la preferencia de la norma general y común operará válidamente
en aquellos aspectos que no constituyan la especialidad de la actuación administrativa
concernida1531.
No obstante la enumeración realizada, la labor de identificar la procedencia de un
procedimiento administrativo especial no puede realizarse a príorí. Como expresa el
propia BREWER CARIAS134', resulta un problema casuístico, que tiene que ser deter
minado en cada organismo previo análisis de su ordenamiento legal, distinguir el pro
cedimiento ordinario de los procedimientos especiales, y, luego, identificar al interior
de estos, cuáles aspectos procesales son regulados por disposiciones especializa
das, y cuáles -ante el silencio de las reglas especiales- deben remitirse a las normas
generales. •
b) Una tramitación diferente a las pautas generales reconocida por una norma
legal (elemento formal)
La exigencia del respaldo legal para su reconocimiento jurídico indica la necesi-
dad de impedir que cada entidad por vía reglamentaria se diferencie en sus procedi-
mientos administrativos del marco de actuación común fijado para todos,'generando
nuevamente una dispersión procedimental según su propia conveniencia. Se pretende
que la proliferación excesiva de seudo procedimientos especiales generados en vía
reglamentaria, únicamente presionen sobre el procedimiento general y común,
dejándolo con un ámbito reducido de aplicación, y lo que es peor, negando el derecho
a la igualdad de trato que la Administración está obligada a respetar a los ciudadanos.
Para definir el tema dé la competencia para crear un procedimiento administrativo
especial, tenemos tres posibilidades en la doctrina y legislaciones comparadas:
Que sea una ley la que desarrolle el procedimiento administrativo.
Que sea la propia autoridad administrativa quien desarrolla el procedimiento ad-
ministrativo.
Que sea una ley la que reconozca la naturaleza especializada de la materia admi-
nistrativa y siente las bases del procedimiento especial, pero permita a la autori-
dad administrativa que la reglamente subordinadamente (por ejemplo, en Directi-
vas, Reglamentos, o incluso los TUPAs).
(33) Claro está que esta disquisición cederá únicamente si la diferencia está aprobada en una
norma con rango de ley, puesto que ahí será aplicable no la relación de norma general y
norma especial, sino de ley posterior.
(34) BREWER CARIAS, Alian R. S Derecho administrativo y la Ley Orgánica de procedimien-
tos administrativos. Op. dt. p. 35.
35
Nuestra Ley se ha afiliado a esta última posición ecléctica, no habiendo llegado a

establecer una reserva legal total para el establecimiento de los procedimientos espe-
cializados.
En tal sentido, será necesario contar con una ley expresa que dé cobertura a la
existencia y regulación del procedimiento especial, aun cuando sus demás disposicio-
nes de desarrollo y aplicación se complementen en vía reglamentaria'"1.
En verdad en este rubro no se trata de fortalecer una reserva legal para la
estructuración de procedimientos especiájes, puesto esto seria petrificar el procedi-
miento administrativo, desconociendo la adaptabilidad que este debe presentar ante
realidades distintas*36*.
Cuando el artículo II del Título Preliminar indica que los procedimientos especia-
les creados y regulados como tales por ley expresa, se regulan por esta Ley supleto-
riamente, nos está diciendo que para su existencia válida los procedimientos espe-
ciales y, por ende, para poder diferenciarse de lo dispuesto por esa norma, deben
tener un reconocimiento de aquello que haga la diferencia (plazos, sistema recursal,
instancias de resolución, formas de notificación, etc.) en una norma de rango legal. En
tal sentido, será contrario a esta disposición que la autoridad administrativa uni-
lateralmente, por vía reglamentaria o infralegal, sin reconocimiento o autorización
legal, pretenda separarse de las normas generales contenidas en esta Ley general y
común137'.
Finalmente es necesario tener en cuenta que en lo sucesivo, las regulaciones de
los procedimientos administrativos especiales solo deberán contener aquellas normas
que sean diferentes o alternativas a las disposiciones de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, esto es, aquellas que hacen su naturaleza especial, y no
dedicarse a normar toda la secuencia administrativa desde el inicio hasta su agota-
miento. Su contenido solo deberá tener' las normas especiales propias, puesto que
conforme a la Segunda Disposición Complementaria y Fina!, las normas administrativas
(35) La expresión de la Tercera Disposición Complementaria y Final, en el sentido de que la Ley

N° 27444, es supletoria a "las leyes, reglamentos y otras normas de procedimientos exis-
tentes, en cuanto no la contradigan o se opongan, en cuyo caso prevalecen las disposicio-
nes especiales', debe, entenderse que se trata de norma; reglamentarias y otras subalter -
nas secundum legem (que secundan a ley) que avalan la especialidad y no a que cualquier
reglamento pueda oponerse o diferenciarse a las disposiciones de esta Ley general.
(36) Con agudeza, el doctor Valentín Paniagua criticó negativamente el exceso de individualis-
mo que había llevado ilusamente a los autores del Decreto Ley N° 26111 a pretender que
- se fortalecía la libertad estableciendo una virtual reserva legal a la regulación del procedi-
miento administrativo y negando la posibilidad a la Administración de diseñar sus propios
procedimientos administrativos, en su importante artículo "Ley de Normas Generales de
Procedimiento Administrativo o Ley General de Procedimiento(s) Administrativo(s)", en lus
et Ventas. Arlo IV, N° 06. PUCP. Lima, 1993.
(37) Cabe perfectamente que el reconocimiento legal, provenga también de normas suprana-
cionales, como sucede con el procedimiento administrativo de investigación de dumping o
subvenciones (regulado por el D.S. Nd 043-97-EF) que se sustenta en el Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 de la GATT.
están prohibidas de reiterar cualquiera de las disposiciones de la Ley del Procedi-

miento Administrativo General, debiendo a lo sumo normarlas por referencia. Esta
regla obedece a la necesidad de la técnica legislativa de evitar la dispersión normativa
en materia de procedimientos administrativos.
4.2. Las simples especialidades de tramitación
Finalmente, tenemos otra categoría procesal mucho más concurrida que los pro-
cedimientos especiales: los procedimientos que importan simples especialidades de
tramitación, que tiene un grado menor de intensidad de particularismo que los proce-
dimientos especiales, pero sin dejar de pertenecer a la categoría de procedimiento
general. Una mirada rápida a los innumerables textos únicos de procedimientos admi-
nistrativos nos ilustrará de las inagotables especialidades de tramitación dei procedi-
miento administrativo general.
Como se puede advertir, es lógico que no todos los procedimientos seguidos so-
bre materias administrativas singulares ocupen ía categoría de procedimientos espe-
ciales, puesto que en la mayoría de casos se trata únicamente de normas que no se
contradicen con las normas generales sino que constituyen simples secuencias esta-
blecidas por normas reglamentarias que caben perfectamente dentro de las flexibles
disposiciones de las normas comunes y generales del procedimiento administrativo,
sin diferenciarse ni contradecirlas.
En este caso, estamos ante trámites particularizados por vía reglamentaria sin
salirse del ámbito del procedimiento general, que las entidades públicas están en la
capacidad de regularlos al no ser actuaciones contra legem sino secundando a la
norma general y común, regulando aspectos adicionales o tomado opción por algunas
de las alternativas que la norma general y común permite08'. Por esta peculiaridad, es
que GARRIDO FALLA, les denomina procedimientos concéntricos, a diferencia de los
especiales (que denomina excéntricos) dado que se debe ajustar en lo fundamental a
las normas reguladoras del procedimiento administrativo común, que ha de ser su
centro y fuente inspiradora08».
Es el caso de los múltiples procedimientos para la obtención de licencias, autori-
zaciones o permisos que las entidades cumplen, muchas veces, incluso sin un cauce
formal predispuesto, sino solo expresado en los textos únicos de procedimientos ad-
ministrativos de cada entidad.
(38) La competencia de las autoridades administrativas para diseñar y estructurar las especia-
lidades de tramitación dentro de las normas está prevista en el articulo 36 de la propia Ley
N° 27444, que establece: "Los procedimientos (...) se establecen exclusivamente mediante
decreto supremo o norma de mayor jerarquía, normas de la más alta autondad regional, de
Ordenanza Municipal o de la decisión del titular de las entidades autónomas conforme a la
Constitución, según su naturaleza. Dichos procedimientos deben ser compendiados y
sistematizados en el Texto Único de Procedimientos Administrativos, aprobados para cada
entidad".
(39) GARRIDO FALLA, Femando y otro. Régimen jurídico y procedimiento de ¡as administrado-
nes públicas. Editorial Civitas, 1995, p. 286.
37
Entonces, para identificar si estamos ante un procedimiento que amerite ser es-
pecial no basta que cuente con disciplina en algún otro reglamento o normativa admi-
nistrativa, sino que los preceptos normativos de esta se diferencien justificada y
sustantivamente de la regulación del procedimiento general. De otro modo, solo esta-
remos ante supuestos del mismo procedimiento general con un desarrollo comple-
mentario, en vía reglamentaria, denominados particularidades de tramitación.
A su vez, los procedimientos administrativos ordinarios aparecerán regulados por
un complejo normativo integrado por: Las normas del procedimiento administrativo
general (Ley N° 27444), las normas coráplementarias a este (reglamentaciones por
decreto supremo, o normas internas) y las normas propias de la materia administrati-
va que se trate (por ejemplo, regulación sobre cada sector).
i En estos casos, las normas generales no le son aplicables de modo supletorio,
sino de modo directo y prevalente.
, 5. La supletoriedad y la prioridad de la especialidad como principales conse-
cuencias de la relación general-especial entre procedimientos administrativos
5.1. El criterio de la prioridad de la especialidad a favor de las normas de
procedimientos especiales
La especialidad como solución a la concurrencia de varias normas jurídicas a un
supuesto de hecho, regulando la materia en sentido contradictorio, nos afirma la pre
eminencia frente al caso concreto de las normas del procedimiento especial. Así de
bemos descartar el equivoco común de considerar que la calidad de especial de un
procedimiento administrativo supone un valor absoluto por el que su regulación parti
cular agota el universo normativo y que excluye las previsiones de las normas genera
les, siendo que al contrario la especialidad justifica solo un apartamiento acotado en
vía de excepcionafidad. . . . . ..'."*'
Ei verdadero sentido de aplicación del criterio de especialidad lo encontramos si
analizamos al interior dé cada institución o regla procesal (calidad para ser partes,
¡nido del procedimiento, sistema de recursos, notificaciones, medios de prueba, nuli-
dades, etc.) las consecuencias jurídicas previstas en las dos regulaciones de procedi-
mientos (el general y el especial). Si se excluyen mutuamente, por principio lógico de
exclusión de contrarios, solo una de las dos normas jurídicas puede conseguir aplica-
ción efectiva al caso concreto. "Pues no tendría sentido que el orden jurídico quisiera
mandar al mismo tiempo A y no-A"*40*.
En tal sentido, es correcto afirmar como lo hace LARENZ, que dos normas están
entre sí en la relación lógica de especialidad si el campo de aplicación de la norma
especial incide totalmente en el de la norma más general, y que, por ello, todos los
supuestos de la norma más especial son también casos de la norma más general,
pero con consecuencias jurídicas distintas. Así sucede cuando, por ejemplo, existen
diferentes previsiones en la norma general y en la especial del plazo para la presentación
(40) LARENZ, Kari. Metodología de la ciencia del Derecho, p. 260.

de un recurso de apelación, o la norma especial contemplara más recursos que los

previstos en la norma general'-"'.
El elemento determinante para la prioridad aplicativa de la norma especial es,
entonces, la necesidad que contenga consecuencias jurídicas distintas, entendiendo
que las particularidades de esta norma la hagan incompatible con la más general, de
modo tal que la desplace o excluya en su aplicación al caso concreto.
De otro modo, si las consecuencias de ;derecho de las normas jurídicas concu-
rrentes son compatibles entre si, se trata de un caso en el cual la voluntad reguladora
de la ley es complementaria (si da elementos adicionales para la aplicación de la regia
general) o acotarla (si establece condicionantes para la aplicación de la regla general),
estarán ambas concurriendo a la regulación del caso especifico. Por ejemplo, si en
algún procedimiento especial se regula la aplicación de la audiencia pública en su
procesamiento, indicando cuándo se aplica, y con qué fines, importa que será aplica-
ble esta norma, más las normas generales sobre la materia contenidas en la Ley de
Procedimiento Administrativo General, que establece sus características comunes en
todo procedimiento ante la Administración.
5.2. La supletoriedad de las normas generales y comunes del procedimiento
Nos corresponde analizar el significado e implicancias de la calificación legal de
supletorias que la ley hace a los preceptos generales y comunes contenidos en la Ley
N° 27444. En específico, el artículo II del Titulo Preliminar de esta Ley establece que
los procedimientos especiales se rigen supletoriamente por las disposiciones de esta
norma en dos hipótesis:
Aquellos aspectos no previstos (cuando una regla o figura del procedimiento no
ha sido tratada por la norma legal especial);'*2'
Aquellos aspectos no tratados expresamente de modo distinto, sino que la regu-
lación es parca u omite algunas características de la figura. En este caso las
disposiciones generales y comunes completan aquellas figuras, instituciones o
reglas que han sido tratadas expresamente de la misma manera pero de modo
breve, incompleto o parcial (integración conforme).
Mediante esta disposición se reconoce que las normas generales no son aplica-
bles directamente a todos los procedimientos desarrollados en las entidades sujetas a
(41) Debemos recordar que conforme al articulo II de) Titulo Preliminar de la Ley, la especiali-
dad solo autoriza la diferenciación en aquello que sea la singularidad de la materia y no en
las materias que sean comunes con los demás procedimientos. En tal sentido, si bien la
particularidad de la materia habilita a la generación de un procedimiento especial, no esta-
rá permitida la diferenciación total del ciclo procedimental, ni de aquellas partes que sean
comunes ccn los otros procedimientos.
(42) Ni el silencio de la norma especial, ni su tratamiento parcial, deben interpretarse como la
plenitud del régimen legal de una determinada figura. Por ejemplo, si en el régimen legal
del procedimiento especial solo se mencionan dos requisitos para la notificaci ón, le serán
aplicables los demás requisitos previstos en el articulo 24 de la Ley N" 27444, o si solo se
modifica el plazo para interponer una reconsideración, la exigencia de nueva prueba, les
será integrada desde las normas generales, pues asi opera la supletoriedad.
su ámbito. En los procedimientos especiales, atendiendo a la singularidad de la mate-

ria, solo se aplicarán las normas generales en aquello que tales disposiciones espe-
ciales no prevean o no traten completamente de modo distinto*431.
La supletoriedad es una calidad de las normas que están llamadas a operar úni-
camente a falta de una disposición especial en sentido contrario, creada por el legisla-
dor o las autoridades administrativas con capacidad reglamentaria, o sea cuando estos
"no han dispuesto expresamente otra cosa". Por lo tanto, suplen la inercia de ellos,
ofreciendo una disciplina que se podría llamar de conjunción, que sirve para llenar los
eventuales vacios, buscando asegura/e'n los procedimientos especiales el núcleo
común que es el inherente a la Administración Pública. Desde este punto de vista, la
^supletoriedad viene a constituirse en una técnica que busca asegurar la vigencia
'irrestricta del correspondiente debido procedimiento administrativo y tratamiento uni-
forme que la Administración le debe brindar a todo ciudadano.
De este modo, las normas que disciplinan una vía procedimental especial estarán
-conformadas tanto por las normas propias del procedimiento especial, más las nor-
mas de la Ley del Procedimiento Administrativo General. A ellas deberán sujetarse'
tanto administrados como funcionarios durante la dinámica del procedimiento.
La Ley puede contemplar procedimientos excepcionales a los generales, pero
ellos emergen solo de modo expreso cuando las normas los diferencien al regularlos.
Respecto de ellos, los principios de las normas generales no solo se presentan como
supletorios, sino que le sirven de un marco general ordenador. Frente a los procedi-
mientos especiales, el procedimiento ordinario también asume un rol de marco gene-
ral, según lo cual, en la regulación de la especialidad no pueden obviarse los princi-
pios y obligaciones procesales básicos contenidos en las normas generales.
Con precisión, DÍEZ SÁNCHEZ ('M, menciona que las especialidades se conciben
como adaptaciones del procedimiento tipo a opciones dentro de su marco, mas no
como excepciones a los postulados básicos a que debe sujetarse la función adminis-
trativa, como podría ser pretender estatuir procedimientos especiales carentes de la
obligación de notificar decisiones, impedir el ejercicio del derecho a la contradicción,
consagrar la posibilidad de no resolver peticiones, etc.
— 6. Los límites a las posibilidades de diferenciación de los procedimientos
especiales
Sin embargo, para prevenir las distorsiones a la caracterización democrática e
igualitaria que la ley ha querido imprimir a toda la Administración Pública, la propia
norma ha establecido algunos aspectos que las normas administrativas especiales no
pueden obviar en los procedimientos especiales.
(43) En verdad el término "solo" no debe inducimos a pensar que la aplicación de las normas de
la Ley N° 27444 será residual, sino que a! contrario, tanto por la extensión de sus supues-
tos, y por lo limitada y fragmentaría que es la regulación de los procedimientos especiales,
esta vinculación será por lo general, extensa.
(44) DÍEZ.SÁNCHEZ Juan José. ap. cit.. p. 43.
Estamos frente a algunos limites explícitos e implícitos que la Ley general impone
a la capacidad de diferenciación que la reglamentación puede dar a los procedimien-
tos especiales. Tales son los siguientes:
Los principios administrativos'45'. Entendiendo por tales a los principios previstos
en el Titulo Preliminar, sino también a todos aquellos calificados así por la Ley,
coma por ejemplo los propios del procedimiento sancionador del articulo 230.
Los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento. Entendiendo a los de-
rechos y deberes de las autoridades administrativas, de los administrados, y de-
más participes en el procedimiento.
Las regulaciones que incorporan al Derecho Administrativo principios constitucio-
nales o de tratados internacionales. (Ejemplo, las reglas de la prohibición de la
reformatío en pet'us, el derecho a no autoincriminación, acceso a la información,
derecho dé petición, etc.)(48).
Las normas del Titulo Preliminar sobre fuentes del Derecho Administrativo, los
precedentes administrativos, el tratamiento a la deficiencia de fuentes, etc.; que por
su propia naturaleza tienen una vocación integradora de! ámbito administrati-; vo,
indisponible para la Administración.
- " Las normas de la ley que tienen por objeto especifico regular algunos aspectos 'de
los procedimientos especiales. En algunos artículos de la ley se va a encontrar la
decisión del legislador por vincular desde esta norma a los procedimientos
especiales que considera trascendentes. Por ejemplo, tenemos la calificación del
silencio administrativo que contiene los artículos 34 y 35, el régimen de las au-
diencias públicas para procedimientos especiales, y los periodos de información
pública de los artículos 182 y siguientes para procedimientos especiales, entre
otros.
Es necesario anotar que no existe total libertad de la autoridad para diseñar los
procedimientos administrativos especiales, según sus propias necesidades y arbitrio.
7. Los efectos de la vigencia de la Ley N° 27444 sobre los procedimientos
especiales
Los efectos de la vigencia de esta Ley sobre los procedimientos especiales an-
teriores serán de dos tipos, según sea la derogación por incompatibilidad o la inte-
gración supletoria, en caso coexistan simultáneamente y deban integrarse en sus
normas.
(45) Titulo Preliminar, ait II.

Las autoridades administrativas al reglamentar los procedimientos especiales, cumplirán
con seguir los principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos
del procedimiento, establecidos en la presente ley.
(46) En verdad aquí no estamos frente a un limite impuesto por la Ley misma, sino por la
Constitución, ya que estas normas de la Ley general solo plasman en términos administra
tivos principios y reglas constitucionales preexistentes. De ahí que han de ser respetadas,
aun cuando sean leyes las normas que diseñen el procedimiento administrativo especial.
7.1. Efectos derogatorios de la Ley sobre procedimientos especiales anteriores

Al efecto derogatorio explícito de toda norma legal de reemplazar en el mundo
jurídico a las normas preexistentes que desempeñaban su misma función'*7», esta nueva
Ley proclama un efecto expansivo mayor: la derogación de normas de los procedi-
mientos especiales preexistentes.
La Quinta Disposición Complementaria y Final de la Ley, consagra la derogación
genérica de los ordenamientos que hubieren consagrado procedimientos especiales
que no se justifiquen conforme a las r/uévás normas, y por ende, se opongan a sus
^mandatos y contenidos preceptivos:
"£sfa Ley es de arden público y deroga todas las disposiciones legales o admi-
nistrativas, de igual o inferior rango, que se le opongan o contradigan, regulando
procedimientos administrativos de Índole general, aquellos cuya especialidad no
'resulte justificada por la materia que rijan, así como por absorción aquellas dispo-
siciones que presentan idéntico contenido que algún precepto de esta Ley".
Esta disposición normativa se encuentra conforme con la doctrina que nos infor-
ma respecto al eventual conflicto entre una nueva norma general y normas especiales
preexistentes, que "(...) si la regla reciente que es general y la más antigua es espe-
cial, se puede raciocinar de dús maneras: o bien se considera la regla nueva como
suprimiendo todo lo que le es contrario; o bien se sobreentiende la fórmula -frecuen-
temente expresada- 'bajo reserva de las excepciones ya consagradas'; generalia
specialibus non derogant. Entre estas dos interpretaciones opuestas es el estudio de
las dos leyes que deberá inspirar la respuesta: el fin perseguido por el legislador cuan-
do ha dictado la ley nueva suministra la c/ave^**1.
El fin derogatorio explícito que el legislador ha perseguido con esta norma general
y común para la tramitación de los procedimientos en la Administración Pública, resulta
de aplicación en tres hipótesis diferentes de contradicciones u oposiciones a alguna de
las disposiciones de la presente Ley:
a) Derogación de disposiciones legales y/o administrativas de procedimientos co-
munes con especialidades de tramitación cuyo contenido és contradicho por las
disposiciones de la nueva Ley. En este caso se trata de procedimientos adminis-
trativos dentro de los linderos de la antigua Ley de Normas Generales de Proce-
dimientos Administrativos, cuyas reglas sobrevienen en opuestas a las disposi-
ciones de la presente Ley, y que probablemente no-eran ilegales bajo el marco
anterior.
Un ejemplo de esta derogatoria lo podemos identificar en todas aquellas disposi-
ciones legales o administrativas, que para obtener una licencia o autorización re-
querían documentos originales, certificaciones originales, traducciones oficiales,
(47) La Sexta Disposición Complementaría y Final de la Ley se ocupa de esta derogación.

(48) DU PASQUIER. Claude; Introducción al Derecha. Cuarta Edición. 1990, pp. 102 y 103. En
el mismo sentido, se pronuncia CÁRDENAS QU1ROZ, Carlos. "Limite temporal de las
normas jurídicas: cesación de su vigencia", p. 33. En: Tratado de Derecho Civil, Tomo I,
Titulo Preliminar. Universidad de Lima. 1990.
que como sabemos contravienen ias previsiones contenidas en el articulo 41 de

la Ley. En este caso, todas estas disposiciones se encuentran derogadas por
virtud de la clara vigencia de la Ley N° 27444'-491.
b) Derogación de disposiciones legales y/o administrativas de procedimientos admi
nistrativos especiales cuya regla o institución diferenciada no encuentre justifica
ción en la esencia de la materia especial que se trate, sino que configuraba una
dispersión inmotivada técnicamente. Un ejemplo de derogatoria de norma espe
cial, por imperio de las normas generales, 16 encontramos en el articulo 161 de la
Ley Genera^ de Mineria'50», que establece que la autoridad de minería efectuará
las notificaciones por correo certificado, salvo los casos en que el interesado las
hubiere recabado directamente, que los términos comenzarán a correr, ope legis,
e independientemente de su recepción o no, a partir del sexto dia después de la
fecha de la expedición de la notificación por la via postal.
Cofno se puede apreciar, este régimen singular no obedece a la singularidad de
la materia minera, sino a un privilegio de la autoridad administrativa que deviene
en incompatible con el nuevo régimen garantista que la Ley N° 27444 establece
en sus artículos 21 y 25, tanto sobre ei deber de la autoridad de asegurar la
notificación personal de oficio, la prefación de los modos de notificación de los
actos públicos y, que en caso se emplee correo, su vigencia es a partir de cuando
se'afirme la constancia de la recepción.
c) Derogación de disposiciones legales o administrativas contenidas en procedi
mientos administrativos (especiales o no) cuyo contenido haya sido asumido por
la nueva Ley. En este caso, se trata de un supuesto particular de derogación no
por contradicción sino por absorción de-norma, es decir, que la regla de derecho
desaparece de las normas especiales que lo contenían, por haber sido incorpora
da como norma común para todos los procedimientos de la Administración. Con
esta regla de técnica jurídica se busca simplificar los procedimientos diferencia
dos, concentrar las reglas en esta norma general y común, a la vez que evitar las
reiteraciones confusas, tales como aquellas normas consignadas en casi todos
los reglamentos administrativos por los cuales se repiten los requisitos del acto
jurídico, las causales de nulidad de resoluciones, la naturaleza de los recursos
comunes, el cómputo de los plazos por días hábiles, etc.
(49) Es importante resaltar que el artículo 41.3. dispone que las normas de documentos suce-
dáneos en esta materia tienen vigencia aunque alguna norma expresa disponga la presen-
tación de documentos originales.
(50) "La autoridad de minería efectuará las notificaciones por correo certificado, agregando en
este caso el expediente la constancia de su expedición, salvo los casos en que el interesa-
do las hubiere recabado directamente.
Los términos comenzarán a correr a partir del sexto día después de la fecha de la expedi-
ción de la notificación por la via postal.
En caso de notificación personal, el término empezará a correr a partir del día siguiente
de su recepción, para ei interesado que la recabó.
A las notificaciones, en caso de controversia, se acompañará copia del recurso y docu-
mentos que para estos efectos deben proporcionar las partes".
43
Juan Carlos ¡Morón Urbina
7.2. Efecto supletorio sobre procedimientos especiales justificados

Cuando la existencia del procedimiento especial encuentre suficiencia con las
reglas previstas en esta norma para su justificado mantenimiento, entonces encon-
traremos que el supuesto de aplicación de las normas generales admite dos posibi-
lidades.
Una, que no se adviertan lagunas en el régimen procedimental, en cuyo caso
queda excluida la aplicación supletoria de las normas de la Ley del Procedimiento
General'51'. En todo caso, la naturaleza de norma común y general de esta última Ley
invitará a hacer una interpretación de/ttídas las disposiciones de los procedimientos
especiales, desde la Ley N° 27444, y no en función del régimen legal vigente ai mo-
mento de su dación1521.
La otra posibilidad se da cuando el ordenamiento subsistente no ha previsto una
o algunas de las etapas, figuras, o reglas procedimentales, en cuyo caso opera la
supletoriedad activa dispuesta por el articulo II del Titulo Preliminar"' y la Tercera
Disposición Complementaria y Final'54' de la Ley.
Cabe referir que la aplicación supletoria es opa legis, en virtud de esta norma
misma, sin que para que opere sea necesaria la mención expresa de esta relación en
la regulación del procedimiento especial de esta supletoriedad.
7.3. Efecto sucesorio de la Ley N" 27444 respecto a normas derogadas cita
das en procedimientos especiales
Uno de los efectos más sutiles, pero no por ello menos importante es que las
referencias contenidas en las normas vigentes de los procedimientos especiales res-
pecto a las disposiciones derogadas expresamente por esa Ley deben entenderse a
partir de su vigencia, y en virtud de su supletoriedad vinculante, referidas a las dispo-
siciones de esta nueva ley, que regulan la misma materia que aquellas.
(51) Por lo amplio del contenido normativo de esta nueva ley, y por la novedosa regulación de
' muchos temas, esta posibilidad resulta de casi imposible concreción.
(52) A este efecto se refería el texto original de la Tercera Disposición Final del proyecto presen
tado por el Poder Ejecutivo, en los siguientes términos: "Se mantienen vigentes, pero com
plementarios y subordinados a esta, las leyes, reglamentos y otras normas dé procedi
mientos existentes por su especialidad que no contradigan o se opongan a lo dispuesto en
la presente le/.
Lamentablemente, el Congreso retiró este articulado por considerarlo obvio.
(53) Titulo Preliminar, artículo II. Contenido.
2. Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, aten-
diendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la presente Ley en
aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo
distinto.
(54) Tercera Disposición Complementaria y Final.
Integración de procedimientos especiales.- La presente ley es supletoria a las leyes, regla-
mentos y otras normas de procedimientos existentes en cuanto no la contradigan o se
opongan, en cuyo caso prevalecen las disposiciones especiales".
44
Puesto que esta ley va a cumplirla misma función que las derogadas y es supletoria
a todo el ordenamiento administrativo específico, carecería de lógica jurídica afirmar
que aquellas normas preexistentes que hacen referencia a alguna de las normas del
Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administra-
tivos, o a la Ley de Simplificación Administrativa, quedarían con su derogatoria como
remisiones al vacío.
7.4. La regla de la no reiteración de contenidos en la regulación futura de
-procedimientos especiales
La Segunda' Disposición Final y Transitoria de la Ley, bajo el titulo de "Prohibición
de reiterar contenidos normativos" establece que las disposiciones legales posterio-
res no pueden reiterar el contenido de las normas de la presente Ley, debiendo solo
referirse al articulo respectivo o concretarse a regular aquello no previsto.
Esta Disposición Complementaria y Final contiene una regía de técnica legislativa
para mantener la coherencia y simplicidad del Derecho Administrativo nacional que a
partir de esta ley se instituye.
El objetivo es claro: evitar que la normativa administrativa posterior reitere el error
sistemáticamente incurrido durante la vigencia de! anterior régimen procedimental de
tendera reproducir en los procedimientos especiales o en normas reglamentarias, el
contenido de las disposiciones de esta norma junto con las disposiciones propias de
la normativa especializada o reglamentaria, propiciando el caos normativo.
El mensaje debe entenderse en el siguiente sentido: ninguna autoridad puede en
sus proyectos de normas en temas administrativos, reiterar aquellas disposiciones
establecidas en la Ley N° 27444. A efecto de mantener la simplicidad del sistema y
evitar las confusiones aplicativas, las autoridades cuando planteen sus proyectos de
normativa para regular un procedimiento especial, lo que podrá hacer es regular aquello
que sea particular de su procedimiento, sin reiterar lo ya establecido en esta Ley. De
este modo, si el legislador de una norma sectorial estima necesario que en el procedi-
miento administrativo que va regulando debe haber una audiencia pública, un recurso
de apelación, nulidad de resoluciones, etc., basta que lo mencione remitiéndose a la
norma general.
La expectativa de la Comisión era que mediante esta técnica se tienda a simplifi-
car y abreviar las regulaciones de los procedimientos especiales y las simples espe-
cialidades de tramitación, pues ya no habría tanta normativa del procedimiento con
idénticos contenidos como existia bajo el régimen legal de la Ley del Procedimiento
Administrativo General. En esa misma linea de pensamiento, se espera que se limite
la proliferación de procedimientos "pseudo" especiales, que se tratan solamente de
casos del procedimiento administrativo general..
8. El fraude a las disposiciones de la Ley N" 27444 a través de los procedi-
mientos especiales
Lamentablemente, para la Administración Pública resulta cotidiano argumentar la
especialidad de determinado procedimiento a su cargo, para intentar desligarse de las
normas comunes y generales que el legislador le ha impuesto para disciplinar demo-
cráticamente su actividad, en garantía de los derechos constitucionales y legales de
los administrados.
45
De este modo, resuita frecuente apreciar que funcionarios afirmen -al resolver un
expediente o un incidente- que, por ejemplo, no le aplican las reglas de los documen-
tos sucedáneos, o la prohibición de exigir determinados documentos establecidos en
la Ley N° 27444, argumentando que su procedimiento es uno de naturaleza "espe-
cial"; o, también, cuando se reglamenta algún procedimiento especial, se incluyan
normas contrarias a las previsiones de la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-
ral, en aspectos que para nada se refieren a la particularidad de la materia.
Tan absurdos aparecen estos argumentos, que llevados al extremo vaciarían de

contenido a las normas de la Ley N° 2"7444'. Imaginémonos si cada entidad adminis-
trativa con potestad sancionadora considerara que sus procedimientos sancionado-
res son especiales respecto a las reglas contenidas en la Ley general, y pretender, por
este solo argumento, que pudieran acoger o excluir algunos principios, o reglas
procedimentales de protección para los administrados. No basta que una ley contenga
la potestad sancionadora para hacer a su procedimiento uno especial, puesto que, por
esencia, no existe entidad sancionadora que carezca de una ley propia que la cree, en
acatamiento del principio de legalidad. La especialidad no se funda en la ley* propia,
sino, propiamente, en la necesidad de adecuación al ámbito material sui géneris sobre
el cual recaerá la acción sancionadora, que amerite discriminar alguna regla general,
o, por qué no, agregar, alguna regla particular.
En estos casos, nos encontramos ante comunes fraudes jurídicos a las previsio-
nes normativas exigidas por el Legislador a la Administración, mediante los cuales los
funcionarios pretenden hacer nugatorio el intento legislativo por organizar las reglas
básicas para el comportamiento administrativo previsible y democrático.
Los casos así resueltos serán atacables por ilegales, y controlables en sede judicial.
9. Un casó especial: Las normas supletorias no autoaplicativas

La ley contiene un grupo especial de normas que reúnen dos características con-
currentes:
a) Regulan predictivamente el régimen aplicable a determinada figura o institución
administrativa para cuando alguna norma que desarrolle el procedimiento espe-
cial la acojan expresamente. Es de anotar que la incorporación de estas normas
en la Ley general no las vuelve vinculantes para las entidades sujetas a su ámbito
de aplicación, pues se trata de una regulación previsora consignada expresa-
mente para cuando en los procedimientos especiales se opte por asumir estas
posibilidades legales.
b) Su contenido es también supletorio al régimen en particular que se pueda esta-
blecer en el procedimiento especial. Por lo. que si el legislador que diseña el pro-
cedimiento especial opta por no seguir estas alternativas, no surtirá efectos
supletorios por estar presente en la Ley general.
Son ejemplos de este tipo las regulaciones que la Ley establece para:
• Régimen de la comparecencia personal (art. 58).
• Régimen del cómputo de plazos por días calendarios, (art. 139)
• Régimen de la ejecución administrativa mediante compulsión sobre las perso-

nas (art. 200).
• Régimen de la ejecución administrativa mediante multas coercitivas (art. 199)
• Régimen de la potestad revocatoria (art. 203.2.1.).
10. A modo de conclusión

Luego de realizada esta exploración sobre la implicancia de la dación de normas
comunes y generales para los procedimientos administrativos que la Administración
Pública llevaba' cabo, sobre el conjunto de procedimientos especiales preexistentes y
subsistentes, podemos afirmar que nuestro Derecho Administrativo ha asentado las
bases para una integración del tratamiento uniforme del- administrado frente a las
potestades públicas, conllevando ello una mejora en la predictibilidad de la Adminis-
tración, en su transparencia y en la cautela de sus facultades legales y constitucio-
nales.
La naturaleza de normas generales y comunes contenidas en la Ley para la
conducción de los procedimientos administrativos (iniciados de oficio o de parte,
bilaterales, y sangionadores), le dan carácter de marco jurídico de actuación de la
Administración, a partir del cual las especificidades aplicativas de los procedimien-
tos pueden desenvolverse en dos grados distintos: constituyendo simples especiali-
dades de tramitación al interior de las reglas del procedimiento administrativo gene-
ral, o, afirmando mayor nivel de especialización, creando verdaderos procedimien-
tos administrativos especiales.
Las normas del procedimiento administrativo general han pensado también en
los procedimientos especiales indicándole a la autoridad administrativa cuándo pue-
de y cuándo no puede diferenciarse de las normas generales, cómo debe reglamen-
tar los procedimientos especiales, y sobre todo, cuál es la situación de los procedi-
mientos administrativos preexistentes. En tal virtud, los procedimientos especializa-
dos quedan sujetos a algunas exigencias para su constitución, en su regulación y en
la sujeción a un régimen supletorio normativo común, que difícilmente pueda afir-
marse que son vías aisladas de las normas comunes y generales.
. Finalmente, sobre la base de esta intención legislativa, corresponde a las auto-
ridades con el estudio a conciencia de sus normas preexistentes y el cuidado en la
reglamentación futura, los ciudadanos con sus quejas, reclamos y demás mecanis-
mos de control sobre la Administración, y, a los jueces, con sus sentencias en los
procesos de amparo y contencioso-administrativos, los que irán modelando el nuevo
perfil del Derecho Administrativo procesal peruano uniforme, predecible y con trata-
miento igualitario para todos los ciudadanos.
Lima, abril de 2004.
47
T
ITULO PRELIMINAR
ARTÍCULO I: ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY
La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la
Administración Pública.
Para los fines de la presente Ley, se entenderá por "entidad" o
"entidades" de la Administración Pública:
1. El Poder Ejecutivo, Incluyendo Ministerios y Organismos
Públicos Descentralizados;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. , Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
5. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y
las leyes confieren autonomía.
6. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del
Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades
administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las
normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso
de ley que las refiera a otro régimen; y
7. Las personas jurídicas bajo ei régimen privado que prestan
servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud
de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme
a la normativa de la materia.
ANTECEDENTES
Artículo 1, LNGPA.
Artículo 1, LSA.
Artículo 5, D.S. N« 094-92-PCM.
CONCORDANCIAS EXTERNAS
0. Leg. N9 560 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Ley N9 24948 Ley de la
Actividad Empresarial del Estado D.S. N9 027-90-MIPRE Reglamento de la Ley de la
Actividad Empresarial del Estado Ley Ns 27170 Ley del Fondo de Rnanciamiento de la
Actividad Empresarial del Estado Ley N9 27332 Ley Marco de Organismos
Reguladores Ley N9 27658 Ley Marco de la Modernización de la Gestión del
Estado D.S. N9 030-2002-PCM Reglamento de la Ley de Marco de Modernización de
la Gestión del Estado
51
Ley N9 27783 Ley de Bases de la Descentralización

Ley N° 27972 Ley Orgánica de Municipalidades (Art. VIII, Sujeción de
Municipalidades a la Ley del Procedimiento Administrativo General) Ley N9 29060
Ley del Silencio Administrativo
CONCORDANCIAS INTERNAS
Art. 108.2 Solicitud en interés general de la colectividad
Art. 182.1 Audiencia Pública para la participación de
terceros
7
COMENTARIOS '
La ley ha considerado de suyo importante empezar su contenido fijando el
punto "de vista orgánico o organizativo de su ámbito, identificando cuáles son las
personas jurídicas obligadas a procedimentalizar sus declaraciones de voluntad y
seguir los preceptos generales en su actuación, en sus diversas relaciones.
En síntesis, están sujetas a las disposiciones de esta Ley, las personas
jurídicas . que ejercen función administrativa (de modo directo o indirecto). A tal
efecto, debemos tener en cuenta que constituye función administrativa, el conjunto
de decisiones y operaciones mediante las cuales se procura dentro de las
orientaciones generales trazadas por las políticas públicas y el gobierno a través de
las normas legales, el estimulo, coordinación, u orientación de actividades privadas
para asegurar la satisfacción regular de las necesidades colectivas de seguridad y
bienestar de los individuos. Las notas peculiares son: concreción, inmediatez,
espontaneidad-continuidad y subordinación.
Por tanto, esta norma no es aplicable al desarrollo de las funciones
jurisdiccional y legislativa, por parte de cualquiera de las personas jurídicas del
Estado, ni aun cuando estas son ejercidas -excepcionalmente- por la
Administración Publica.
La enumeración del ámbito subjetivo de esta norma comprende a las
siguientes personas jurídicas públicas, independientemente de los niveles de
descentralización o de autonomía que les pueda conferir el ordenamiento jurídico:
1. Gobierno Nacional
Poder Ejecutivo: El ámbito natural de aplicación de una ley de procedimientos ,
administrativos es el Poder Ejecutivo por entero, en sus instancias centralizadas y •
no centralizadas, incluyendo sus Ministerios, Instituciones y Organismos Públicos
Descentralizados, proyectos, programas, sean de carácter colectivo o individuales,
permanentes o temporales.
Poder Legislativo: También se encuentran sujetas a las normas de esta ley,
las actuaciones y procesos de contenido administrativo producidos por las
autoridades de! Poder Legislativo, salvo aquellas que por su propia naturaleza
están referidos al ámbito parlamentario que se ciñen por sus reglas propias. Por
ejemplo, no se sujetan a esta ley, ni supletoriamente, los procedimientos
legislativos, de fiscalización política, de petición parlamentaria, de designación
de funcionarios, de investidura, de interpelación, de acusación constitucional,
entre otros análogos que conforman la parte parlamentaria de los
procedimientos del Poder Legislativo. Por el contrario, si se ciñen a las
normas de esta ley, los procedimientos y actuaciones de administración
interna, de relaciones con los ciudadanos, de relaciones con sus servidores y
autoridades, entre otros.
52
Poder Judicial: de modo análogo a los que sucede con la aplicación de esta Ley
al Poder Legislativo, en cuanto al Judicial esta norma resulta aplicable en aque-
llos procedimientos y actuaciones distintas del ámbito jurisdiccional.
2. Gobiernos Regionales
La Comisión Elaboradora del Anteproyecto de la ley (en adelante solo La Comi-
sión) acordó previsoramente precisar que esta norma resulta de aplicación directa
a los cuerpos administrativos descentralizados del Estado, cualquiera que sea su
denominación, organización y funciones.
3. Gobiernos Locales
En cuanto a los Gobiernos Locales, estas normas les son aplicables directamente
y por entero a todos los niveles de las Municipalidades provinciales, distritales y
delegadas; así mismo, a sus proyectos y organismos públicos descentralizados.
.4. Organismos constitucionalmente y legalmente autónomos
Independientemente de la autonomía que la Constitución o la ley acuerden otor-
gar a un organismo público, y del carácter técnico de sus tareas, estas normas les
son directamente aplicables sin admitir distingos ni excepciones en razón del ca-
rácter especializado de sus funciones.
,5. Las empresas del Estado
Uno de los temas más debatidos en la Comisión, fue el de incorporar o no a las
empresas del Estado como categoría independiente dentro de las entidades suje-
tas a la ley; y, en caso de hacerlo, se debatía acerca de cuál de ellas quedaba
sujetas a las potestades públicas.
Las empresas del Estado dentro de la Organización de éste san personas jurídi-
cas descentralizadas que realizan actividades mercantiles, de servicios o indus-
triales bajo un régimen jurídico especial, connotado por regirse alternativamente
por ei derecho administrativo y por el derecho privado, según la naturaleza de los
actos. En efecto, tales empresas están sometidas, en principio, al derecho priva-
do en todo lo que se refiere a sus actividades específicas de su giro, en sus
relaciones con los ciudadanos y otros sujetos de derecho común, pero quedan
sujetas ai derecho público en lo que atañe a sus relaciones con la Administración,
por ejemplo, con los demás niveles de gobierno, o la entidad pública propietaria
de su patrimonio.
En cuanto a su caracterización jurídica del régimen normativo aplicables no tie-
nen una situación uniforme para todos los casos, por ejemplo, si bien están al
margen del régimen presupuestario general (Ley de Gestión Presupuestaría, y
leyes anuales), sí se les considera bajo un régimen adminlstrativizado para los
fines de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, (Ley N9 27275), en igual
sentido, se les considera como entidad pública, para los fines del control guberna-
mental así como para el propio régimen de las contrataciones y adquisiciones del
Estado. En este contexto, como marco general debemos tener en cuenta que
hasta hace unas décadas, la distinción entre personas públicas y privadas, entre
otros factores, reposaba sobre la distinción de las formas jurídicas adoptadas: I)
los entes públicos adoptan las formas jurídicas admitidas por el derecho público,
y, ii) los particulares, para actuar, utilizaban las formas jurídicas reguladas por el
derecho privado. Así había una perfecta identificación entre la naturaleza del ente
-pública o privada- con la forma jurídica adoptada -de derecho público privado o
53
de derecho público-. No obstante esta tradicional forma de ver las cosas, el

Estado ha venido asumiendo formas jurídicas propias de derecho privado, a
nivel de fórmulas societarias, asociaciones con capital privado, régimen laboral
del sector privado, etc., en un proceso de despublificación de su régimen o lo
que se vino a llamar la "huida del régimen público" de las actividades
gubernamentales. Como bien manifiesta BREWER CARIAS, "(.-) como
consecuencia de este proceso no puede afirmarse ahora que las formas
jurídicas de las personas jurídicas se correspondan con la naturaleza de las
mismas: públicas o privadas. La. forma jurídica personificada consagrada en
el derecho positivo adquirió, así su real sentido, el de una pura y simple
forma, neutra, por tanto, con relación al contenido estatal o no de la
organización, al carácter público o no de la actividad que esta pudiese
realizar, o al régimen jurídico del derecho público o de derecho privado que
pudiera serie aplicable"™.
* Én tal sentido, esta disociación entre entidad del Estado y su régimen legal
aplicable hace que puedan existir entidades pertenecientes al Estado que
queden bajo el régimen de derecho público, y entidades pertenecientes al
Estado que sean sujetas como de régimen privado (como es el caso de las
empresas de capital estatal), sin que en ambos casos, dejen de ser entidades
del Estado, cumplan cometidos y fines públicos o que sus autoridades no
sean funcionarios y servidores públicos. Lo que sucederá, es que estas
entidades carecerán de las prerrogativas propias del poder público en sus
actos con los particulares, ya que la sujeción al régimen privado implica que
no se encuentran al amparo del régimen de excepción y -de alguna manera-
privilegiado con la autotutela de la administración pública.
Por tanto, en principio una empresa del Estado no queda sujeta a las normas de
la presente Ley, salvo por las siguientes consideraciones: i) En sus relaciones
con el -'resto de la Administración Publica (por ejemplo, deberes de
colaboración administrativa); ¡i) En aquellos aspectos administrativizados de
su actividad (por ejemplo, contrataciones y adquisiciones); iii) En la medida
que asuman alguna actividad administrativa (por ejm. Labores de fiscalización
de inversión privada, administración de algún registros públicos); y, iv) Si han
recibido un servicio o función publica, en vía de autorización o concesión,
limitadamente a esta actividad, en la misma situación que el inciso
siguiente.
6. Personas jurídicas de derecho privado que prestan servicios públicos
La función administrativa no es privativa de los estamentos estatales sino
que concurren en su ejercicio también entidades privadas, como aquellas
que desarrollan servicios públicos propios (indirectos) mediante concesión,
delegación de atribuciones (caso del examen y otorgamiento de licencias de
conducir o las Cámaras de Comercio delegadas por el Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual para
participar en la reestructuración empresarial) y algunos otros que desarrollan
servicios públicos impropios (educación, colegios profesionales, etc.).
(1) 8REWER CARIAS, Alian; la distinción entre las personas jurídicas públicas y las
personas privadas y el sentido de la problemática actual de la clasificación de los
sujetos de derecho". £n: Revista de la Facultad de Derecho. Universidad Central de
Venezuela, N* 57, Caracas, p. 119.
54
Como afirma OROMI,'" es común apreciar en los Estados contemporáneos, el

fenómeno de la colaboración administrativa por el cual, entes que no integran la
estructura orgánica estatal ni perciben recursos presupuéstales, ejercen técnica-
mente función gubernativa mediante una tendencia hacia la descentralización
estatal. En tal sentido, si tales entidades ejercen función administrativa, dictan
actos administrativos, están sujetos a controles administrativos y es propio que les
sean aplicadas las normas del procedimiento administrativo. La Presidencia de la
Comisión refirió sobre el alcance de esta cláusula que,"(...) cuando (en el
proyecto) hablamos de personas jurídicas hacemos referencia a las personas
jurídicas estatales y no estatales que brindan servicios públicos y en estricto en
sus relaciones con los usuarios. Señaló que se debe tener en cuenta las
siguientes ¡deas:
• Que estamos hablando de entidades que brindan servicios públicos y cuando
hablamos de servicios públicos decimos empresas del Estado como empresas
particulares.
• Cuando se habla de servicios públicos habrá que ver la conveniencia de poner
"...servicios públicos sujetos a tutela del Estado".
• La aplicación de la ley se circunscribe a la relación con los usuarios"0'.
7. Otras entidades que ejercen potestades administrativas
El ítem 7 establece una cláusula de cierre, que originalmente era una presunción
en a favor del carácter de derecho público de las entidades creadas por la Admi-
nistración. Por ello cuando la norma se dice "Las demás entidades y organismos,
proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de
potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comu-
nes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régi-
men, debe entenderse como una presunción juris tantum.
Así se estableció en la Comisión cuando el autor de estas líneas manifestaba:
"(...) Según se habrá considerado, el Titulo Preliminar tiene que trascender, ir mas
allá del tema del procedimiento administrativo, que pueda servir de pauta para
entender a toda la Administración Pública. (...) No se debe hacer concesiones,
que el "salvo" se consideró porque existen entidades que están exoneradas de la
aplicación de normas de derecho público, que no debemos pecar de cortos al no
considerarlo, que la problemática de la Administración Pública es más. Reiteró
que vale recurrir a la presunción para establecer una regulación que no de la
posibilidad de dudas de la aplicación de las normas de derecho público, salvo que
por ley exprese se exonere y esto valdría para todo lo que se cree, rige para el
futuro. Dijo también, que se observa que las entidades apuntan a salirse del ám-
bito administrativo por lo que se debe buscar una regulación a eso. Señaló final-
mente, que tendría que verse si esta presunción valdría para todo el derecho
público o se Umita para el tema de las normas del procedimiento administrativo"'(4,.
(2) DROMI, José Roberto. El procedimiento administrativo, pp. 52 53

(3) ídem.
(4) Sesión del 6 diciembre de 1997.
55
Sobre el mismo tema solicitó la Presidencia de la Comisión dejar constancia

en actas, que "se está a favor como una manera de no invitar, de no inducir,
sino que se interpreta como una manera de limitar. Se debe interpretar en
principio que toda entidad creada por el estado está sujeta a las normas de
derecho público, salvo que demuestre que no lo está, para lo cual es necesario
una ley que expresamente lo exonere"15'.
ARTÍCULO II.- CONTENIDO

1. La presente Ley regula las actuaciones de la función
administrativa del Estado y el procedimiento administrativo
común desarrollados en las entidades.
2. Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por
ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen
supletoriamente por la presente Ley en aquellos aspectos no
previstos. y en los que no son tratados expresamente de modo
distinto.
3. Las autoridades administrativas al reglamentar los
procedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios
administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos
del procedimiento, establecidos en la presente Ley.
ANTECEDENTE
Artículo 1,
LNGPA.
CONCORDANCIA INTERNA
....... *
..Tercera Disposición Complementaria y Final. Integración de procedimientos
especiales..
COMENTARIOS
. La realidad de la gestión pública conduce lógicamente a regímenes propios
para cada actividad justificadamente diferenciada, de tal suerte que no se puede
identificar, por ejemplo, la estructura del procedimiento para la obtención de una
licencia de construcción con la del procedimiento disciplinario ni.con la del
tributario. Pero, por otro* lado, el sistema jurídico no está dispuesto a admitir la
proliferación de ordenamientos privativos en cada nivel de gobierno e institución
pública, que puedan convertir en ilusorio el carácter unitario del Derecho
administrativo procesal o que presionen, de modo tal, sobre el régimen común
que afecten su organicidad. Este fenómeno perfila una tendencia dinámica que
dificulta la armonización plena del Derecho administrativo procesal: la espontánea
generación de procedimientos con vocación de especiali-zación en confrontación
con la aspiración hacia la unidad esencial de los principios e instituciones
comunes ai Derecho administrativo procesal.
56
(5)
ídem.
Esta tendencia ha sido constatada en todas las realidades administrativas moder-

nas, testimoniándonos un designio en la evolución del Derecho administrativo proce-
sal, Por effo conviene observar -como lo afirma la Exposición de Motivos de la Ley
española- que no todos los procedimientos seguidos sobre determinadas materias
administrativas singulares tienen per se carácter de procedimiento especial, puesto
que en la mayoría de casos se trata únicamente de simples secuencias establecidas
por normas de tipo reglamentario que caben perfectamente dentro de las flexibles
disposiciones del procedimiento ordinario. En este caso, se trata de procedimientos
establecidos como desarrollo de las Normas Generales, complementando o adaptan-
do detalles, dé, tal suerte que concretan por vía reglamentaria los trámites previstos y
admitidos en el marco general. Tales son por ejemplo, los procedimientos de licencias
de funcionamiento o para la obtención de pensión, etc.
Conviene ahora Intentar una definición de procedimiento administrativo especial,
para lo cual nos resultan sugerentes las palabras de GONZÁLEZ NAVARRO'8», quien
lo resume como "aquel procedimiento que ha sido pensado para una hipótesis particu-
lar y concreta cuyo contenido aconseja una tramitación distinta de la general".
En tal virtud, la existencia de procedimientos especiales se funda o bien en la
peculiar característica de la materia administrativa en que van a ser aplicados (como
sucede con los procedimientos industrial, minero y laboral) o bierr en la singular finali-
dad perseguida a través suyo (como acontece en los procedimientos licitarlo, subasta
pública y de expropiación), que determinan la necesidad de diferenciarse de las pautas
ordinarias del procedimiento administrativo. Tal concepto en nada se opone a que para
disciplinar las figuras e Instituciones al interior de los procedimientos especiales se pro-
cure, en cuanto sea posible, adaptarlas dentro del espíritu y cánones de las normas
generales.
Con precisión, GONZÁLEZ NAVARRO*71 indica que la existencia de tales procedi-
mientos requiere la confluencia de dos requisitos: una tramitación diferenciada de las
pautas generales (elemento formal) y la singularidad de la materia a que será aplicada
o su finalidad diferenciada (elemento objetivo).
En nuestro sistema jurídico, el primer elemento tipificante de los procedimientos
especiales es la singularidad de la materia tratada, y, él segundo, la jerarquía norma-
tiva de su origen, por la cual tales regímenes especializados únicamente pueden sus-
tentarse a partir de una norma con rango legal, Impidiendo a cada dependencia admi-
nistrativa ceder a la proclividad de generar nuevos procedimientos con vocación de
especialización.
Es pertinente exponer que el Derecho comparado nos muestra ejemplos de figu-
ras sui géneris, donde se agrupan procedimientos administrativos especiales bajo un
régimen común de procedimientos y, diferenciados del régimen individual de otros
especiales, tal como sucede en España con los procedimientos administrativos eco-
nómico-finanderos, relativos a los procesos de captación de recursos para el erario públi-
co (aduaneros, tributarios, etc.), que son reunidos en una Ley General con disposiciones
(6) GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. En: Procedimientos administrativas especiales, v. 1,

Estudio Preliminar. Escuela Nacional de Administración Pública. Madrid, 1967, p. 13.
(6) GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. Op. cit. p. 19.
57
propias, diferentes simultáneamente del régimen general y de los otros

procedimientos especiales.
ARTÍCULO ///.- FINALIDAD

La presente Ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico
aplicable para que la actuación de la Administración Pública sirva a la
protección del interés general, garantizando los derechos e intereses
de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y
jurídico en general.
Art. 75 inciso 8 Deber de Interpretación finalista de normas administrativas
COMENTARIOS
Esta norma es el vértice a partir del cual se debe establecer cualquier
interpretación de las normas administrativas, pues fija lo que puede denominar
el carácter tridimensional e instrumental déla finalidad de la nueva ley. Conforme a
esta regla las normas de esta ley persiguen en simultáneo tres finalidades:
A. Servir a la protección del interés general (las entidades son entes serviciales
al
interés general y no titulares de intereses diferenciales individuales).
B. La garantía a los derechos e intereses de los administrados.
C. La sujeción de cualquier actuación "administrativa al ordenamiento
constitucional
y legal........................
De este modo, quedan sujetos a esta triple exigencia de finalidad general, el
ejercicio de todas las potestades públicas de la administración: la reglamentación,
la revisión, la.potestad disciplinaria, la potestad sancionadora, la capacidad
autorganizativa, la autotutela administrativa, la potestad de limitación, de
fomento, de prestación de servicios, etc.
Siendo inherente a toda institución administrativa este carácter arbitral, es
necesario que la finalidad y la razón del procedimiento administrativo sean
analizadas desde una doble perspectiva: la estatal y la del ciudadano. Ambos
enfoques deben visualizarse, pues, como acertadamente expresa
HUTCHINSON™, si el análisis es realizado desde uno solo de ellos, reflejaría
una sola cara, quedando oculta la otra de signo contrario a la anterior.
En el mismo orden de ideas, ROYO V1LLANOVA' 9' define al procedimiento
administrativo, como la serie de formalidades exigidas para la realización de
un acto
(8) HUTCHINSON, Tomás. Ley nacional de procedimientos administrativos. Astrea, Bs.

As., t 2. p. 1. 1988.
(9) ROYO VILLANOVA, S. "El procedimiento administrativo como garantía jurídica". En:
Revista de Estudios Políticos, Ns 48, Madrid, pp. 73-74.
5a
administrativo, otorgándole un doble propósito: perseguir, en primer lugar, la adecuada

y correcta marcha del ente administrativo; y, en segundo lugar, tutelar y preservar los
derechos e intereses de los administrados, para que no sean afectados por la
expresión de voluntad de la Administración. Por su parte, Gabino FRAGA afirma que
todo esfuerzo por diseñar el procedimiento administrativo debe responder al intento de
conciliar dos intereses fundamentales actuantes en la gestión pública: "(...) por una
parte, el interés público que reclama el inmediato cumplimiento de la ley y exige que
los procedimientos administrativos sean de oficio y que le permita dictar las resolucio-
nes respectivas con el mínimo de formalidades indispensables para la conservación
del buen orden ¡administrativo, con conocimiento del caso y de la ley. Por otra parte, el
interés privado exige que la autoridad se limite por formalidades que permitan al admi-
nistrado hacer conocer y" defender oportunamente su situación jurídica para evitar que
sea sacrificada en forma ilegal y arbitraria".™
Coincidiendo con estas opiniones, LÓPEZ RODO afirma que 'Las normas del
procedimiento administrativo no deben limitarse a garantizar los derechos de los ciu-
dadanas, deben también garantizar el interés público. El interés público exige un pro-
cedimiento flexible y rápido que impida la anarquía en el seno de la Administración y
asegure la eficacia. El interés de los particulares pide, por el contrario, un procedi-
miento riguroso para impedir que se vean esclavizados por la Administración. El pro-
cedimiento administrativo debe conciliar estos dos intereses'.™
Mucho ha debatido la doctrina acerca de la estructura técnica del procedimiento,
sobre si debe permanecer como institución procesal dentro de sus límites originales,
o, lo que es lo mismo, si se trata de un acto-complejo o una voluntad resultante de la
integración progresiva de otras voluntades y elementos que, de tal modo, constituyen
partes carentes de autonomía e integrantes de una decisión final (acto-procedimiénto)
o; por el contrario, si el procedimiento se trata de una cadena cuyos elementos se
articulan por un vínculo común y proyección unitaria pero sin confundir su individuali-
dad propia, respectivamente.
La tendencia predominante afirma el carácter procesal de la vía administrativa
considerando que los actos jurídicos integrantes del procedimiento (informes, resolu-
ciones, peticiones, etc.) tienen una función diversa, responden a sus propias reglas de
generación y eficacia, incluso cada uno sigue para su formación, procedimientos es-
pecíficos distintos al principal, y, finalmente, su validez sigue suerte diferente.
ARTÍCULO IV.-PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
(10) FRAGA, Gabino. "Derecho Administrativo". Editorial Pornia S.A.

(11) LÓPEZ ROOO, Laureano. "El procedimiento administrativo no contencioso". En: Revista
Uruguaya de Estudios Administrativos, Año V, 1981, Na 01, p. 91.
59
Juan Carlos Morón l. roina
CONCORDANCIA EXTERNA
Ley NB 27972 Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 26. Principios de la Adminis-
tración Municipal)
R. N9 0274-2007/CAM-INDECOPI Lineamientos de la Comisión de Acceso al
Mercado sobre Simplificación Administrativa
COMENTARIOS
Para todo ordenamiento jurídico, Inexistencia de principios jurídicos entraña la
aparición de unos postulados medulares y fectores emanados lógicamente de su pro-
< upia esencia, con el objetivo de servir de guías para toda acción administrativa. Tienen
v, dos características inherentes que les son inmodificables: a) preeminencia sobre el
. resto del ordenamiento jurídico al cual se refiere; y, b) poseer un dinamismo potencial,
sobre la base de las cualidades de elasticidad, expansión y proyección, que le hacen
.aplicable a cualquier realidad presenté o futura para la cual el legislador no ha previsto
una regla expresa a la que sea necesario dar un sentido afirmativo.
No por pertenecer el procedimiento administrativo a la familia de los procesos
jurídicos, le resultan de aplicación todos los principios del Derecho procesal o del
proceso judicial. Sin desconocer la existencia de instituciones comunes a todos los
procesos, los principios administrativos responden con mucha más propiedad al crite-
rio de adecuación a la materia 'de gestión pública e incluso, en algunos casos, exclu-
yen a principios aplicables a los procesos judiciales, atendiendo a la naturaleza y
objetivos del procedimiento administrativo.
Los principios del procedimiento administrativo son los elementos que el legisla-
dor ha considerado básicos para encausar, controlar y limitar la actuación de la Admi-
nistración y de los administrados en todo procedimiento. Controlan la liberalidad o
discrecionalidad de la administración en la interpretación de las normas existentes, en
la integración jurídica para resolver aquello no regulado, así como para desarrollar las
normas administrativas complementarias. Los 16 principios consagrados por la Ley
no tienen una idéntica manera de vincularse al fenómeno administrativo. Para ello,
cabe distinguir los principios fundamentales o sustanciales de los principios
institucionales.
Los principios fundamentales o sustanciales son aquellos que derivan de las
bases esenciales del sistema jurídico, tanto de fuente constitucional como
supranacional, y que vinculan directamente a los sujetos del procedimiento. En ver-
dad, no los origina el legislador de esta norma, y de hecho, existen y vinculan a la
Administración, aun si no estuvieran en este Título Preliminar, sino que se ha conside-
rado pedagógico incluidos para que ningún funcionario o servidor puedan considerar-
se al margen de tales mandatos constituyentes. Podemos identificar como tales a los
principios de legalidad, debido procedimiento, razonabilidad, conducta procedimental
y participación.
La falta de mención en este Título Preliminar de otras pautas medulares que tam-
bién puedan vincular a la Administración desde el plano constitucional no significa que
no tengan tal mérito, sino que el legislador ha considerado que no poseen la calidad
de principios, sino sólo de preceptos vinculantes, y serán operativas conforme al artí-
culo VI, 2.1. del Titulo Preliminar.
Por otro lado, tenemos aquellos principios institucionales, que si pertenecen a
la naturaleza inherente al ámbito administrativo por explicitar el contenido de los actos
y procedimientos administrativos. Para apreciar su alcance, la doctrina aconseja

diferenciar entre aquellos principios de la actividad administrativa, de los principios del
procedimiento administrativo stríctu sensu. Por los primeros, tenemos aquellos que
constituyen pautas medulares que proyectan su acción sobre todas las actuaciones
públicas, y que son: los principios de impulso de oficio, imparcialidad, uniformidad y
predictibilidad. A su vez, los principios del procedimiento strictu sensu son: los de
informalismo, presunción de veracidad, celeridad, eficacia, verdad material, simplici-
dad, y privilegio de controles posteriores.
Cada principio contiene una definición precisa que le da un contenido específico y
bien delimitadó/de suerte que ninguno puede ser interpretado en sentido contrario a
los propósitos benéficos que persigue su aplicación al procedimiento administrativo.
Debemos tener presente que, muchas veces, en la práctica se suelen encubrir bajo la
forma'de aplicación de principios, verdaderos despropósitos derivados de la cultura
burocrática. Como advierte COMADIRA "(...) celeridad no debe identificarse con apre-
suramiento, economía con mezquindad, sencillez con simplificación, ni eficacia con
activismo administrativo inescrupuloso y displicente respecto de la juridicidad'(12).
Finalmente, dejamos constancia que la vinculación de las autoridades administra-
tivas con estos principios es directa, sin necesidad de regulación adicional, reglamen-
tación, orden superior, o cualquier acción jurídica Intermedia o particularización al
caso que se encuentra en trámite. Constituyen verdaderos deberes (art. 75.2) por
ser operativos directamente, para los procedimientos comunes y especiales.
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben ac-

tuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de
las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines
para los que les fueron conferidas.
T.P. Art. V Fuentes del procedimiento administrativo _
Art. 10.1 Ilegalidad como causal de nulidad ~ Art 36
Legalidad del procedimiento
Art 230.1 Principio de legalidad de la potestad sancionadora .
Art 2399 Falta grave por ilegalidad
COMENTARIOS
Como aplicación del principio de legalidad de la función ejecutiva, los agentes
públicos deben fundar todas sus actuaciones -decisorias o consultivas- en la norma-
tiva vigente.
B principio de sujeción de la Administración a la legislación, denominado
modernamente como "vinculación positiva de la Administración a la Ley", exige que
la certeza de validez de toda acción administrativa dependa de la medida en que
pueda referirse a un precepto jurídico o que partiendo desde éste, pueda derivársele
como su cobertura o desarrollo necesario. El marco jurídico para la administración es
un valor indisponible motu propio, irrenunciable ni transigible.
(12) COMADIRA. Julio R. Derecho Administrativo, p. 139.

Si en el Derecho privado la capacidad es la regla, y la incapacidad es la excep

ción, en el Derecho público la relación es precisamente a la inversa, ya que en res
guardo de la libertad individual y derechos de los ciudadanos, la ley no asigna a cada
sujeto de derecho, ámbito y fin predeterminado, más bien sus aptitudes se determinan
por proposiciones positivas, declarativas y marginalmente limitativas. Como se puede
apreciar, las competencias públicas mantienen una situación precisamente inversa,
ya que debiendo su creación y subsistencia a la ley, por ende, siempre debe contar
con una norma que le señale su campo atributivo, que lógicamente no puede ser
;
ilimitado. ,
Con acierto se señala que mientras los'sujetos de derecho privado, pueden hacer
.todo lo que no está prohibido, los sujetos de derecho público sólo pueden hacer aquello
V que le sea expresamente facultado. En otras palabras, no basta la simple relación de no
contradicción. Se exige, además, una relación de subordinación. O sea, que para la
legitimidad de un acto administrativo es insuficiente el hecho de no ser ofensivo a la ley.
:'Debe ser realizado con base en alguna norma permisiva que le sirva de fundamento.
La concepción según la cual el Estado podía hacer todo lo que no le estuviera
prohibido, abría un ilimitado campo de acción a su discrecionalidad que le permitía
aparecer en todos los espacios francos o silenciados por la ley expresa, con lo cual
se toleraba la existencia de actos administrativos sin parámetro de contraste que
permita evaluar su legitimidad*13!.
El principio de legalidad se desdobla por otra parte, en tres elementos esenciales
e indisolubles: la legalidad formal, que exige el sometimiento al procedimiento y a las
formas; la legalidad sustantiva, referente al contenido de las materias que le son atri-
buidas, constitutivas de sus propios límites de actuación; y la legalidad teleológica,
que obliga al cumplimiento de los fines que el legislador estableció, en forma tai que la
actividad administrativa es una actividad funcional.
La doctrina discute si el sometimiento de ia actuación administrativa a una regla
de derecho preexistente, implica mantener una relación de ausencia de contrariedad
o por el contrario una actuación conforme. La primera tesis implica que los actos admi-
nistrativos para ser legales pueden tener cualquier contenido con cargo a no ser
incompatibles con normas legales expresas (alcance mínimo de la legalidad). La se-
gunda tesis, afirma que por la simple conformidad, basta que los actos administrativos
pueden actuar en aquellos aspectos y en la manera que quede autorizado por la legis-
lación .(alcance máximo de la legalidad).
Para la noción mínima, exigir legalidad a la actuación administrativa importa que las
decisiones administrativas deben ser compatibles con el sentido de las reglas legislativas
y no sólo desconocer, contradecir, interferir o infringir disposiciones expresas. Mientras
que para la noción máxima, la exigencia de legalidad para los actos administrativos equi-
vale a que las decisiones administrativas deben seguir el procedimiento y tener el contenido
(13) El T. Constitucional ha establecido que "el principio invocado por el demandante supuesta-
mente conculcado de nadie esta obligado a hacer lo que la Ley no mande ni impide de
hacer lo que ella no prohibe, no se aplica a las relaciones jurídicas de derecho público en
la cual el funcionario tiene que limitarse a las funciones de su competencia expresamente
establecidas (Exp. N« 135-96-AA/TC).
pautado o modelados por las normas previas. La disyuntiva es exigir que la Administra-
ción actúe de acuerdo con la ley o dentro de la ley.
Consideramos que la respuesta no puede ser unánime para todos los casos, puesto
que en verdad debe apreciarse la legalidad del acto administrativo en función del tipo
de norma legal que le sirva de sustento. De ahí que sea importante definir si el acto
administrativo ejecuta una norma legal ¡mperat¡va"'',, taxativa"3', facultativa"61 o dis-
crecional"7', dado que para que un acto administrativo sea legal debe apreciarse si
guarda una relación de conformidad con las normas imperativas y taxativas que le sir-
van de referente, y, en caso de tratarse de la ejecución de normas facultativas o discre-
cionales, el acto-administrativo deberá responder a la relación de no contrariedad.
Pero el deber de legalidad no se agota con el cumplimiento de lo dispuesto por las
normas jurídicas jerárquicamente superiores a las administrativas, porque
proyectándose más allá, la doctrina también incluye en sus alcances a:
La obligación de mantener respeto sobre ciertos tópicos que objetivamente
sólo pueden ser normados por leyes y no por disposiciones administrativas o
reglamentarias. Se trata de la conocida reserva legal, que existe en favor de
la función legislativa en materia de limitación de derechos constitucionales,
de régimen de infracciones y el régimen de tributos.
La regla menos conocida de la "inderogabilidad singular de las normas regla-
mentarias" (Legem patera quam ipse fecisti).
Según esta regla, los actos administrativos de carácter particular o específico no
pueden vulnerar (incluso bajo el argumento de crear excepciones) lo establecido por
otra disposición administrativa de carácter general a modo reglamentario; de tal modo
los funcionarios no pueden resolver situaciones de su competencia vulnerando una
norma de carácter general dirigida a un grupo colectivo y que le sirve de marco regula-
dor, incluso si esta norma general hubiese sido dictada por una autoridad de nivel igual
o superior.
Por ejemplo, es una conducta ilegal si existiendo alguna disposición de tipo regla-
mentario -como puede ser una resolución ministerial- estableciendo requisitos para el
otorgamiento de una determinada autorización, concesión o adjudicación de buena
pro sobre cualquier materia, el Ministro (deseando apartarse del contenido del ámbito
reglamentario previo vigente y tentado a otorgar una licencia en un caso concreto sin
(14) Que axige a su destinatario un comportamiento definido en determinado sentido.

(15) Que expresamente contiene un mandato a su destinatario, pero no de actuación, sino de
una abstención (norma prohibitiva) o de una exclusión (norma de excepción dentro de
una norma general).
(16) Que prescribe para su destinatario una autorización para un comportamiento más o menos
determinado.
(17) Que consiste en una prescripción para actuar bajo determinando criterio rector destinado a
fijar objetivos a la acción pero no fija una sola manera de llevarlas a cabo, habilitando a la
autoridad para seguir su parecer, aprecie circunstancias, posibilidades, escenarios y com-
pulse determinados supuestos, motive su decisión y actúe siguiendo los iineamientos pre-
vistos en la ley.
63
Juan Carlos Morón Uroina
cumplir todas las exigencias) inaplique esa norma para el caso concreto mediante otra
Resolución Ministerial ad hoc o incluso Resolución Suprema (derogación singular del
régimen general).
Aun cuando se ha mantenido la denominación tradicional de "Legalidad" para
referirnos a este principio, debe de reconocerse en verdad que la sujeción de la Admi-
nistración es al derecho y no sólo a una de sus fuentes como es la ley, en lo que
algunos autores prefieren denominar "juridicidad". Por imperio de este principio se
debe entender que las entidades están sujetas "(...) a todo el sistema normativo, des-
de los principios generales del derecho y ¡a Constitución Nacional, hasta a los simples
precedentes administrativos en cuyo seguimiento esté comprometida la garantía de
igualdad, pasando por la ley formal, los actos administrativos de alcance general y,
eventualmente, ciertos contratos administrativos".™
Para GABINO FRAGA'19», el principio de legalidad adquiere carácter de un verda-
dero derecho a la legalidad a favor de los administrados, ya que considera que "que ...
los administrados tienen el poder de exigir a la Administración que se sujete en su
funcionamiento a las normas legales establecidas al efecto, y que, en consecuencia, ■
los actos que realice se verifiquen por los órganos competentes, de acuerdo con las
formalidades legales, por los motivos que fijen las leyes, con el contenido que estas
señalen, y persiguiendo el fin que las mismas indiquen. Es decir, el derecho a la lega-
lidad se descompone en una serie de derechos, como son el derecho a la competencia,
el derecho a la forma, el derecho al motivo, el derecho al objeto y el derecho al fin
prescrito por la ley".
Estos diversos derechos del administrado necesitan protegerse en forma de dar a
su titular los medios legales para obtener la reparación debida en caso de violación,
es decir, para lograr el retiro, la reforma o la anulación del acto lesivo. Para conseguir
ese propósito existe una gran diversidad de medios indirectos y medios directos para
proteger los-derechos de los particulares a-la legalidad administrativa. Los medios
indirectos consisten, principalmente, en las garantías que presta un buen régimen de
organización administrativa, la regularidad de la marcha de esta, su eficiencia, el con-
trol que las autoridades superiores tienen sobre las que les están subordinadas, en
una palabra» la autotutela que la administración desarrolla en su propio seno, constitu-
yen indudablemente elementos de protección de los derechos de los administrados.
Sin embargo, esos medios están destinados directamente a garantizar la eficacia de
la Administración y solo por efecto reflejo representan una garantía para el particular.
Por el contrario, existen otros medios directos que sí están destinados en forma
inmediata a satisfacer el interés privado, de manera tal, que la autoridad ante la cual
se hacen valer, está legalmente obligada a intervenir y a examinar nuevamente, en
cuanto a su legalidad o a su oportunidad, la actuación de que el particular se queja: los
recursos y remedios administrativos y judiciales.
(18) COMADIRA, Julio R.; Derecho Administrativa, pp. 126-127.

- (19) FRAGA, Gabino; Op. cit., pp. 451-452.
64
1.2. Principio dei debido procedimiento.- Los administrados gozan de

todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento
administrativo, que comprende el derecho a exponer sus
argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión
motivada y fundada en derecho. La institución del debido
procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho
Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es
aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen
administrativo.
Art. IV, 1.?'' Principio de celeridad
Art. 6 Deber de motivar.
Art. 161 Derecho de alegaciones
• Art. 162 y ss. Derecho a probanza.
Art. 230.2 Principio de la potestad sancionadora. Debido procedimiento
Art. 240 Criterios para aplicar sanciones.
COMENTARÍOS
El principio dei debido procedimiento, consiste en la aplicación en la sede adminis
trativa de una regla esencial de convivencia en un estado' dé derecho: el debido proce
so. ' ............................ ':
Para los efectos prácticos, debemos tener en cuenta que para los administrados
tienen tres niveles concurrentes de aplicación:
Como derecho al procedimiento administrativo.- Una primera dimensión a este
derecho implica afirmar que todos los administrados tienen el derecho a la existencia
de un procedimiento administrativo previo a la producción de las decisiones adminis-
trativas que les conciernan. Correlativamente, la Administración tiene el deber de pro-
ducir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el proce-
dimiento, de modo que es fragrantémente violatorio de este principio, la producción de
actos administrativos de plano o sin escuchar a los administrados. No es valido afir-
mar que con la recurrencia del administrado luego del acto, recién se iniciara el proce-
dimiento, sino que -por el contrarc— desde su origen mismo debe dar la oportunidad
para su participación útil.
Como derecho a la no desviación de los fines del procedimiento administra-
tivo.- Una segunda dimensión de este derecho implica afirmar que los administrados
tienen el derecho a la no desviación dei procedimiento administrativo. Aquí no solo se
trata del derecho a que la administración procedimentalice sus decisiones, si no que
cuando aplique un procedimiento administrativo, lo haga con el objetivo de producir
los resultados esperados y no otros. Lamentablemente es común que la administra-
ción para eludir ciertas formalidades o para suprimir ciertas garantías, recurre al pro-
cedimiento reservado para otros supuestos o fines a los perseguidos en el caso con-
creto, disimulando el contenido real del acto bajo una falsa apariencia. Por ejemplo, si
la administración en vez de iniciar un procedimiento de supervisión o inspección pro-
cediese a abrir un procedimiento sancionador directamente, sin tener ios elementos
de juicio suficientes, con el objetivo de abreviarse la labor y presionar ai administrado
para que ejerza su defensa de modo más sucinto y estrecho, o si iniciara un procedi-
miento de cambio de zonificación, no en función de las necesidades urbanísticas, sino
65
para evitar otorgar licencia de construcción de un determinado tipo. Como los pro-
cedimientos se establecen para una determinada finalidad, la consecuencia es
que la utilización de un procedimiento para fines distintos a los establecidos en las
normas origina, no ya un vicio de poder en el resultado, es decir en el acto admi-
nistrativo, sino un vicio propio de desviación del procedimiento, que afecta el acto
resultante'20».
Como derecho a las garantías del procedimiento administrativo.- Finalmente,
la dimensión mas conocida del derecho al debido proceso, comprende una serie de
derechos que forman parte de un standard mínimo de garantía para tos administra-
dos", que a grandes rasgos y mutatis mutarídi-'implican la aplicación a la sede adminis-
trativa de los derechos concebidos originariamente en la sede de los procesos juris-
diccionales. Por lo general se suelen desprender, las siguientes subprincipios esen-
ciales: el contradictorio, el derecho a la defensa, el derecho a ser notificado, el acceso
al expediente, ei derecho de audiencia, el derecho a probar, entre otros. Con acierto el
Tribunal Constitucional ha establecido que"(..) el debido proceso administrativo supo-
ne eh toda circunstancia el respeto por parte de la administración publica de todos
aquellos principios y derechos normalmente invocados en el ámbito de la jurisdicción
común y especializada y a los que se refiere el articulo 139 de la Constitución del
estado (verbigracia: jurisdicción predeterminada por ley, derecho de defensa, plurali-
dad de instancias, cosa juzgada, etc.). Tales directrices o atributos en el ámbito admi-
nistrativo general normalmente se encuentra reconocidos por conducto de la ley a
través de los diversos procedimientos de defensa o reconocimiento de derechos y
situaciones jurídicas, por lo que su transgresión impone como correlato su defensa
constitucional por conducto de acciones constitucionales como la presente" (Exp. N9
026-97-AA/TC)
El presente articulo ha querido enfatizar como contenido esencial de este dere
cho, los siguientes:...................... .... ............
El Derecho a exponer sus argumentos
(También denominado derecho a ser oído). Consiste en el derecho de exponer las
razones para sus pretensiones y defensas antes de la emisión de los actos que se
refieran a sus intereses y derechos, a interponer recursos y reclamaciones y ha-
cerse patrocinar en la forma que considere más conveniente a sus intereses.
Proscribe la posibilidad que se dicten actos administrativos afectivos (ej. nulidad
de oficio, revocación) sin previo procedimiento donde se convoque ei parecer de
los administrados.
E! Derecho a ofrecer y producir pruebas
Consiste en el derecho a presentar material probatorio, a exigir que la administra-
ción produzca y actúe los ofrecidos por el administrado en tiempo hábil, y a
contradecir aquellos que otro administrado o la Administración considere
relevante para resolver ei asunto. Complementariamente, implica la facultad de
controlar el ofrecimiento y la producción de la prueba -tanto la suya, como la
de la propia administración- y a contestarla oportunamente, cuando ello
convenga a sus intereses.
(20) BREWER CARIAS, Alian; "Principios del Procedimiento Administrativo en América Latina",
• ""' p. 50. Editorial Legis, Colombia, 2003.
66
Derecho a obtener una decisión motivada y fundada en derecho

Consiste en el derecho que tienen los administrados a que las decisiones de las
autoridades respecto a sus intereses y derechos hagan expresa consideración de
los principales argumentos jurídicos y de hecho, así como de las cuestiones pro-
puestas por ellos en tanto hubieren sido pertinentes a la solución del caso. No
significa que la Administración quede obligada a considerar en sus decisiones
todos los argumentos expuestos o desarrollados por los administrados, sino solo
aquellos cuya importancia y congruencia con. la causa, tengan relación de
causalidad con el asunto y la decisión a emitirse.
/ •' > Como se puede colegir, la violación de las normas sustantiva y
formales establecidas en el procedimiento, para garantizar el debido procedimiento,
no es subsana-bles, ni en sede administrativa ni en sedé judicial, por el contrario,
deriva en una causal de nulidad del acto administrativo así emitido.
Ahora bien debemos establecer también que no cualquier regla procedimental es
constitutiva del debido procedimiento. En efecto, como el propio Tribunal Constitucio-
nal ha establecido para desestimar que el cumplimiento de un plazo sea componente
del debido procedimiento administrativo,"(...) el derecho al procedimiento preestablecido
en la ley si bien posee caracteres extensivos, cuando de. los procedimientos adminis-
trativos se trata, su respeto o tutela imponen una necesaria ponderación, respecto de
la importancia de las normas cuya inobservancia se reclama. De otro modo, cualquier
formalidad podría convertirse en un reclamo constitucional, no precisamente legitimo.
(...) Lo dicho, redunda en la necesidad de no convertir el procedimiento preestablecido
y, en general, el debido proceso, en un elemento desnaturalizado de los objetivos de
seguridad y certeza que con su respeto se pretende promover". (Exps. 0577-2000-AA
y 1263-2000-AA)
Atenuaciones permitidas al debido proceso en los procedimientos adminis-
trativos internos.- El Tribunal Constitucional ha establecido el criterio -en nuestra
opinión acertada- que si bien el debido procedimiento es exigíble en el ámbito de los
procedimientos gubernativos, no se extiende necesariamente a cualquier procedimiento
administrativo. En otros términos, que ei debido procedimiento no es aplicables a los
procedimientos administrativos internos, dirigidos a producir meros actos de adminis-
tración interna, como, los refiere el articulo 7 de la presente Ley.
Es cierto lo afirmado por el Tribunal Constitucional -Exp. N9 2209-2002-AA/TC-
en el sentido que la apficabilidad del debido procedimiento debe reflexionarse no des-
de el punto de vista abstracto, sino en función de la naturaleza del grado de afectación
que su resultado ocasione sobre los derechos e intereses de los administrados. Por el
tanto en el mencionado pronunciamiento se afirma que "(..) debe descartarse su titu-
laridad en aquellos casos de que la doctrina administrativista denomina procedimien-
tos internos o, en general, en aquellos en los que no participa el administrado y no hay
modo alguno de que el acto ocasione directamente un perjuicio en la esfera subjetiva
del particular. Y es que no mediando la participación de un particular ni existiendo la
posibilidad que se afecte un interés legitimo, supuestos como la expedición de un acto
administrativo por un órgano incompetente, su expedición con violación de la ley y, en
genera!, adoleciendo de cualquier otro vicio que la invalide, ni constituyen lesión al
derecho al debido proceso administrativo ni un tema que pueda ser ventilado en el
ámbito de los procesos constitucionales de la libertad, sino un tema propio del conten-
cioso administrativo".
67
Juan Carlos Morón L'rbina
En tal sentido, mal podríamos afirmar que un procedimiento administrativo interno

dirigido a producir un acto de administración (por ejemplo, la definición de las necesi-
dades para una adquisición, un procedimiento de pagos de tesorería, un proceso téc-
nico de abastecimiento) deban satisfacer alguna regla del debido procedimiento). En
sentido inverso, los procedimientos que están sujetos al cumplimiento de los estándares
del debido procedimiento son los procedimientos externos susceptibles de afectar a
los administrados.
1.3. Principio de impulso de oficio,- Las autoridades deben dirigir e impulsar de

oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que
resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las
cuestiones necesarias.
T.P. Art. VI Precedentes administrativos
Art 5.4 Contenido de la resolución administrativa
Art 18 Notificaciones
Art.32.1 Fiscalización posterior
Art 44.3 Procedencia del derecho de tramitación
Art75.3 Deber de encausar el procedimiento de oficio
Art 80 Control de competencia
Art. 81.1 Incompetencia
Art 90 Disposición superior de abstención
Art 103 Formas de iniciación de un procedimiento
Art 104 Inicio del procedimiento de oficio
Art 110.2 Deber de brindar información a los administrados
____Art._116.3_ Denegatoria de acumulación de procedimientos
■-•- Art. 144 . Unidad de"vista ........--'- -
Art. 145 Impulso del procedimiento
Art 1462 Modificación o levantamiento de medidas cautelares
Art 148.1 Reglas para la celeridad
.... Art 159.1 Actos de instrucción
Art 162.1 Carga de la prueba
Art. 187 Contenido de la resolución
Art 189.7 Desistimiento del procedimiento o pretención
Art 191 Abandono de los procedimientos
Art. 201 Rectificacion.de errores
Art.202 Nulidad de oficio
Art.203 Revocación
Art. 216 Suspensión de la ejecución
Art.221 Procedimiento trilateral. Inicio del procedimiento
Art 226.1 Procedimiento Trilateral. Medidas cautelares
Art 228,3 Conciliación o transacción extrajudicial
Art.235 Procedimiento sancionador
(&
68 A las autoridades corresponde
impulsar, dirigir y ordenar cualquier
procedimiento administrativo sometido a su
competencia hasta esclarecer las
cuestiones involucradas, aun cuando se
trate de procedimientos iniciados por el
administrado. Este deber de
oficialidad no excluye la posibilidad de impulso propio, de colaboración o de gestión

de que goza el administrado para promover el trámite.
El fundamento del deber de oficialidad aparece en la necesidad de satisfacer el
interés público inherente, de modo directo o indirecto, mediato o inmediato, en todo
procedimiento administrativo. De ahí que, resulte indispensable no dejar librada a la
voluntad de los administrados concurrentes al procedimiento, el impulso según su
mayor o menor interés en obtener una resolución certera, inmediata, pronta o diferida;
y, por el contrario, exige a la parte llamada a servir el interés público (Administración),
la función de impulsarlo, en todos sus aspectos, independientemente del interés que
puedan mostrar, los administrados.
La oficialidad impone a los agentes cumplir las siguientes acciones concretas:
Iniciar el procedimiento
Impulsar el avance del procedimiento, solicitando cuantos documentos, infor-
mes, antecedentes, autorizaciones y acuerdos sean necesarios, incluso si
fuere contra el deseo del administrado, cuando sean asuntos de Interés públi-
co (como por ejemplo, en caso de desistimiento y abandono).
Remover los obstáculos de trámite.
Instruir y ordenar la prueba. .
Subsanar cualquier error u omisión que advierta en el procedimiento.
El deber de oficialidad no sólo exige ciertas acciones positivas por parte del fun-
cionario sino algunas obligaciones de no hacer. En tal virtud, la Administración no
puede proceder al archivo de un expediente sin haberlo resuelto (expresa o tácita-
mente) y aun en el caso que el procedimiento sea concluido de manera atípica (aban-
dono, desistimiento, etc.) amerita una resolución expresa que así lo establezca.
De otro lado, la oficialidad no implica que la Administración Pública está obligada,
siempre y en todos los casos, á proveer a la impulsión e instrucción oficiosa, porque
existen, ciertamente, supuestos en los que el procedimiento (por ejemplo inscripción
registra!) o trámite (desistimiento) responde ai solo interés privado, sin que concurran,
por lo general, simultáneamente, circunstancias particulares o interés administrativo o
público que justifique la actuación oficiosa de la autoridad administrativa. La compati-
bilidad entre la existencia de figuras como el abandono o el desistimiento con este
deber sólo es posible si se reconoce -como lo hace el proyecte— un margen de valo-
ración y criterio de la autoridad, de modo que las figuras de interés privado no conlle-
ven efectos automáticamente sino que estén sujetos a la apreciación del interés
público que pudiera haber en el tema.
1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad adminis-

trativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impon-
gan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, de-
ben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y mante-
niendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines
públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente
necesario para la satisfacción de su cometido.
69
Art. 230.3 Principio de razonabilidad de la potestad sancionadora
Art. 55.10 Derechos de los administrados
Art. 196 Medios de ejecución forzosa
Art. 216.3 Suspensión de la ejecución de un acto
§^ COMENTARIOS
El principio de razonabilidad ha sido concebido por la Comisión, como una regla
particularizada para las decisiones de grdyarrien sobre los administrados, ya que se
entiende que estas medidas convergen en afectaciones admitidas sobre los
derechos ... y bienes de los administrados.
En tal sentido, teniendo como ámbito protector a. la persona humana y
arbitrando .razonablemente con el interés público, la Ley mediante este principio
da una pauta fundamental a la autoridad que tiene la competencia para producir
actos de gravamen , contra los administrados: producirla de manera legítima, justa
y proporcional.
La norma contempla que para cumplir con el principio de razonabilidad una
disposición de gravamen (por ejemplo, una sanción administrativa, la ejecución
de acto, la limitación de un derecho, etc.), debe cumplir con:
Adoptarse dentro de los Jímites de la facultad atribuida. Esto es, cumplir y
no desnaturalizar la finalidad para la cual fue acordada la competencia de
emitir el acto de gravamen.
Mantener la proporción entre los medios y fines. Quiere decir que la autoridad al
decidir el tipo de gravamen a emitir o entre los diversos grados que . una misma
nación puede conllevar, no tiene plena discrecionalidad para la opción, sino que
debe optar- por aquella que sea proporcional a la finalidad ■ -y perseguida por la
norma legal.1 - ■ •
1.5. Principio de Imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin

ninguna clase de discriminación entre los administrados, otor-. gándoles
tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo
conforme al ordenamiento jurídico y con atención ai interés general.
[Declaración Universal de los Derechos Humanos, Arts72. 7
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Art 2
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Arts. 2, 3, 26
Convención Americana sobre Derechos Humanos, Arts. 1, 24
Constitución Política, Art 2 inciso 2
Ley N° 27408 Atención preferente para mujeres embarazadas, niños, niñas,
personas adultas mayores y discapacitados en lugares de
atención al público
Ley N9 28683 Ley que modifica la Ley N 9 27408, Ley que establece la atención
preferente a las mujeres embarazadas, las niñas, niños, los
adultos mayores, en lugares de atención al público
Arts. 88 y ss. Causales de abstención
7Q
COMENTARIOS
Los agentes públicos deben fundar sus actuaciones en la base objetiva que le
señala la satisfacción de las comunes necesidades de los cometidos públicos (interés
general), no debiendo guiarse por finalidades particulares de índole personal o
institucional. Por ello, la Administración sirve con objetividad a los intereses genera-
les. Para no incurrir en desvío de poder, todas las actuaciones administrativas deben
orientarse a alguna finalidad pública.
En veráád/la Administración, como tal, no puede desempeñarse dentro del pro-
cedimiento con total imparcialidad, porque en la secuencia, está en juego el interés
público del cual, aquélla es gestora y representante, para no mencionar los conteni-
dos ideológicos, y políticos que van a influenciar indudablemente en el sentido de las
decisiones. Por ello, cabe reconocer que la actuación pública no está exenta de con-
diciones o influencias extemas por su posición subordinada a la dirección política y
por ser protagonista fundamental del procedimiento. No es posible afirmar que la ob-
jetividad de la Administración implique absoluta independencia y neutralidad ante el
desenvolvimiento de la sociedad o de los administrados o sus intereses. Lo vedado es
el activismo.
Por esta razón, es que, este principio consagra a la imparcialidad como un valor
autónomo separado de la objetividad, que en verdad implica una derivación de los
principios fundamentales de la igualdad y de la no discriminación de los administra-
dos, conforme al cual la autoridad debe ejercer sus competencias de manera objetiva
y desinteresada, sin admitir influencias de orden personal, favorables o desfavora-
bles, hacia los administrados, ni inclinar el procedimiento o las actuaciones hacia al-
gunos de ellos.
Es particularmente exigible al funcionario público conducir, imparcialmente el pro-
cedimiento, cuando surjan circunstancias como las siguientes:
Concurrencia de varios intereses particulares en conflicto que ameritan su
tratamiento Igualitario;
Controversia entre su interés personal y el público; y,
Controversia entre su interés personal con el de los administrados.
En esto estriba la importancia de la objetividad limitada a la imparcialidad, a fin de
impedir la obtención de beneficios ilegítimos en favor de algún administrado, de la
propia Administración o afectación ilegítima de la situación del administrado.
Toda actividad administrativa se sustenta en la defensa y búsqueda de un interés
que no es propio del agente, sino extemo, que conforma la colectividad y que benefi-
cia a ella, denominado interés público. Por ello, cuando los funcionarios no puedan
cumplir con este deber, esto es, enfrenten conflictos de interés, corresponderá alejar-
se de la relación juridico-procedimental voluntariamente mediante la abstención o in-
ducido por medio de la queja.
En general este principio consagra la protección a los administrados de no ser

discriminados por motivos irrelevantes como la raza, el color, el sexo, el idioma, la
religión, la opinión política, el origen nacional o extranjero, el idioma, posición econó-
mica o social, entre otros factores. Finalmente, cabe señalar que la Administración
actuará contrariamente a este principio siempre que sean tratados de forma desigual
supuestos iguales, esto es, cuando tal tratamiento no esté justificado objetivamente;
por el contrario, si es objetivamente justificado, la discriminación no estará prohibida.
La administración puede discriminar positivamente dando tutela a personas en situa-
ción desigual, por ejemplo, son supuestos, administrativos de tratamiento desigual
Justificado: la atención preferente de expedientes en función de la oportunidad de
ingreso a trámite, y las medidas de equilibrio positivo a quienes presentan discapacidad ;
física o generacional para el acceso a los servicios públicos.
'-* Con relación a este principio, el Tribunal Constitucional ha establecido que "(....) en
sede administrativa, el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley exige que un
mismo órgano administrativo, al aplicar una misma ley o una disposición de una ley,
no lo haga de manera diferenciada o basándose en condiciones personales o sociales
de los administrados. Se prohibe, así. La expedición por un mismo órgano administra-
tivo de actos o resoluciones administrativas arbitrarias, caprichosas y subjetivas,
carentes de una base objetiva y razonable que la legitime {....)".
"Para que se genere una violación del derecho de igualdad en la aplicación de la
ley, aparte de la necesidad de que se trate de un mismo órgano administrativo que los
haya expedido, es preciso que exista una sustancial identidad entre los supuestos de
hecho resueltos por el órgano administrativo en forma contradictoria. Tal identidad de
los supuestos de hecho, desde luego, no tiene por que ser plena. Basta que existan
suficientes elementos comunes como para considerar que los supuestos de hecho
enjuiciados son jurídicamente ¡guales y que, por tanto, debieron merecer una misma
aplicación de la norma.
Asimismo, la aludida vulneración requeriría que el tertium comparationis que se
ofrezca, exprese una línea constante de comprensión y aplicación de la norma, de
modo que el juicio de invalidez sobre el acto o resolución administrativa sea conse-
cuencia de que, en el caso concreto, el apartamiento de la línea constante sea ex-
presión de un mero capricho. Ese tertium comparationis, por cierto, puede compren-
der casos sustancialmente análogos resueltos con anterioridad al acto o resolución
administrativa que se impugne. Y, finalmente, es preciso que no exista una funda-
mentación adecuada que justifique la variación del criterio interpretativo, pues es
claro que el apartamiento de una línea constante de interpretación y aplicación de
una norma a un supuesto fáctico sustancialmente igual, puede legítimamente pro-
venir de que judicialmente se haya declarado su invalidez, o de que se haya deci-
dido apartarse del precedente administrativo por los órganos competentes (ordinal
2.8. del articulo V del Titulo Preliminar del la Ley del Procedimiento Administrativo
Generaip1'.
(21) Exp. N9 1279-2002-AA (Instituto Superior Tecnológico No Estatal Peruano de Sistemas

-SISE).
Comentarlos a la Ley del Procedimiento Administrativo General
1.6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser

interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de
las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos
e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos
formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento,
siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el
interés público.
Art. 75.7 Deber de simplificación en los trámites
Art. 126 /Síubsanación documental
Art. 128 Rectificación de fecha y mejora de solicitud
Art.'213 Error en recursos
Art. 213 Ratificación de írma y mejora de solicitud.
COMENTARIOS
Denominada por la doctrina y la legislación comparada como formalismo atenuado,
informalismo a favor del administrado, o, en su versión circunscrita al derecho de acción
o contradicción, como in dublo pro actioner, este principio se orienta a proteger al admi-
nistrado a efecto que no se vea perjudicado en sus intereses o derechos por cuestiones
meramente procesales, mediante la relatjvización de las exigencias adjetivas. La inclu-
sión de este principio encara directamente la cultura del trámite, de la forma, de la rutina
burocrática, que ha hecho de las formas una estrategia de supervivencia, de reserva, de
evasión y de empoderamiento sobre el ciudadano, buscando no convertir estéril las
escasas y fugaces posibilidades de defensa del administrado (quejas, recursos, presen-
tación de instancias, denuncias, presentación de pruebas, etc.).
El procedimiento se debe entender como informal exclusivamente a favor del admi-
nistrado, de tal modo, que sólo es éste quien puede invocar para sí el carácter innece-
sario de las formas, en tanto y en cuanto así se le beneficien, y no puede ser asumido
por la administración para dejar de cumplir las prescripciones del orden jurídico o
evitar las reglas del debido proceso, ni tampoco puede compeler al administrado ai
informalismo, en cuanto ello no le favorezca o quiera cumplir la formalidad. Asumida la
informalidad como posibilidad para el administrado, la excusación de la forma puede
reflejarse en una definitiva descarga de su cumplimiento (permisión de excusar la
forma), en la permisión para su cumplimiento posterior de modo que no le infiera
perdida de derechos (Ejm. subsanación documental), o en la tutela de la administra-
ción que suple el incumplimiento del administrado (Ejm. suplencia del error en la cali-
ficación del recurso).
Como no puede concebirse un procedimiento jurídico sin formas no se trata de
que no existan, sino que cedan frente a los intereses de los administrados. Los límites
de la excusación de formalidades han de ser aquellas establecidas para proteger de-
rechos de terceros (por ejemplo en procedimientos concurrenciales o trilaterales) o el
interés público. Según la norma, para efectos de determinar las formas excusables no
interesa si ellas son esenciales o no para el procedimiento, sino sólo si han sido esta-
blecidas a favor de los terceros o del interés público de modo patente. Evidentemente,
los únicos que quedan fuera son los actos calificados expresamente como nulos, los
mismos que respecto de actos de los administrados, deben ser interpretados
restrictivamente.
73
Por aplicación de este mismo principio, cualquier duda que se plantee en el

curso del procedimiento referida a las exigencias formales (cómputo de plazos,
legitimación, decisión sobre firmeza o no del acto, calificación de recursos,
oportunidad de presentación de documentos, idoneidad del destinatario de
una petición, etc.) debe interpretarse con benignidad en favor del administrado y
favoreciendo la viabilidad del acto procesal del administrado.
Este principio legitima el incumplimiento o excusa de formalidades por
el interesado que actúa en el procedimiento en la presentación de escritos,
recursos, reclamaciones, etc., siempre que se trate de exigencias que
puedan ser subsanadas o cumplidas posteriormente'. Conforme a ella se
admitirá al interesado el cumplimiento del acto en cuestión sin la
formalidad, o se considerará
" legítimo el ya cumplido sin ella, siempre que pueda ser subsanado
posteriormente. Las técnicas de protección más empleadas en la Ley han
sido la acción
• tutora de oficio de la administración (por ejemplo en el caso de la
presentación de escritos ante instancias incompetentes, o la presentación
de recursos oscuros) donde se prevé directamente la acción correctiva de la
administración a fin de encausar el trámite a lo que corresponde, y la
exigencia de subsanado^, que corresponde fijar a la Administración para que
el particular complemente su actuación administrativa.
Sólo puede invocarlo el administrado para legitimar la inobservancia por su
parte de exigencias formales (recaudos, firmas, sellos, anexos); pero nunca lo
puede ser por la administración para omitir el cumplimiento de formalidades de
ninguna índole o generarse espacios de discrecionalidad en sus
decisiones.
1.7. Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación def

procedimiento administrativo, se presume que los documentos y
declaraciones formulados por los administrados en la forma
prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos
que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.
ANTECEDENTE
Artículo 2,
LSA.
T.P. Art. IV 1.16 Principio de privilegio de control posterior
Art. 42 Presunción de veracidad del procedimiento administrativo
Art 31.4 Procedimientos de aprobación automática
Art. 41.2 Presentación y admisión de documentos
Art165 Hechos no sujetos a actuación probatoria
Art 56.4 Deberes de los administrados
Art 104.2 Inicio del procedimiento de oficio
COMENTARIOS
La presunción de veracidad es un principio informador de las relaciones
entre la administración y los ciudadanos, consistente en suponer por adelantado y
74
con
carácte
r
provisorio que los administrados proceden con verdad en sus actuaciones en el pro-
cedimiento en que intervengan de modo que se invierte la carga de la prueba en el
procedimiento, sustituyendo la tradicional prueba previa de veracidad a cargo del ad-
ministrado, por la acreditación de la falsedad a cargo de la Administración, en vía
posterior.
Por su imperio, las autoridades públicas han de suponer legalmente que los admi-
nistrados proceden con verdad en sus actuaciones en cualquiera de los procedimien-
tos en los que intervienen. Esta actitud exigida por la ley a las autoridades está dirigi-
da a superar la, exigencia de comprobaciones documentales en los procedimientos
administrativos sobre cada una de las situaciones o aspectos relevantes para la adop-
ción de las decisiones públicas que no solo dilatan la conclusión del procedimiento
sino también trasuntan una actitud contradictoria con el carácter servicial con que
debe conducirse la gestión de las entidades.
En suma, el legislador opta por superar la comprobación previa y concurrente
sobre los estados y calidades de los ciudadanos, mediante la presunción legal obliga-
toria de suponer que las afirmaciones, declaraciones y documentos son veraces.
Como se puede apreciar, este principio, constituye una presunción que acoge la regla
del sentido común, de la "buena fe" en cuya virtud, se debe presumir la verdad en
todas las actuaciones de los particulares ante la Administración Pública y no descon-
fiar de sus afirmaciones o documentaciones.
Por su propia naturaleza la presunción jurís tantum protege a tos ciudadanos de la
desconfianza inicial, de la actitud contraria que los funcionarios podrían tener sobre
sus declaraciones, documentos, informaciones, etc. En tal sentido, los funcionarios y
servidores están prohibidos de adoptar a priori una actitud de desconfianza, tanto
para el inicio como durante la tramitación de un procedimiento, dado que los hechos
comprobados mediante las declaraciones juradas no estarán sujetos a otra actuación
probatoria durante el procedimiento (Art. 165, Ley N9 27444). Solo cuando la Adminis-
tración cuente con evidencia convincente de la existencia de fraude y no meras espe-
culaciones o desconfianza podrá considerar que existe evidencia en contrario para
afectar la presunción legal que contiene este principio.
En aplicación de este principio es que aparecen en el procedimiento administrati-
vo diversas reglas y técnicas administrativas, tales como, los documentos sucedáneos,
la inexigibilidad de determinados documentos en el procedimiento administrativo, la
aparición del funcionario denominado fedatario y la necesidad de que la Administración
ejerza control posterior sobre las documentaciones y declaraciones que se acogen a
la presunción de veracidad.
La legislación ha consagrado la figura del fedatario como componente central
para la adecuada aplicación de la presunción de veracidad en procedimientos admi-
nistrativos. Es el agente público encargado personalmente y previo cotejo, básica-
mente, de:
a) Comprobar, certificar y/o autenticar la fidelidad de la reproducción de un docu-
mento original, a efectos de su utilización en cualquier procedimiento administra-
tivo a seguirse en su propia entidad o sector (por ejemplo, de actas, permisos,
autorizaciones, partidas, resoluciones, actos administrativos, contratos, etc.).
b) Certificar firmas en los trámites administrativos de su propia entidad, previa veri-
ficación de la identidad del suscriptor, por ejemplo, para el otorgamiento de carta
Juan Carlos Morón trbina
poder para eJ cobro de cheques con la presencia del poderdante y apoderado. El

número de los fedatarios será determinado por la propia entidad en la medida de
sus necesidades y demanda de servicios.
Para que la presunción de veracidad se encuentre equilibrada con la seguridad
jurídica se hace necesario compensarla con algunos mecanismos de responsabiiización
sobre el administrado, que aminoren los riesgos de aprovechamiento indebido dei
principio. Para ello, la ley prevé tres medidas:
i) La fijación del deber del administrado de comprobar la autenticidad de la do-
cumentación e información que Redare ante la entidad, entendiendo que si bien la
buena fe le respalda, los particulares deben adoptar un comportamiento leal en
toda la fase previa a la constitución de sus relaciones jurídicas (diligencia in
contraendo) y comportarse lealmente en el desenvolvimiento de las relaciones
jurídicas ya constituidas entre ellos, de ahí que se entienda que sea de su cargo
"comprobar previamente a su presentación ante la entidad, la autenticidad de la
documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la
presunción de veracidad'221", de lo cual se desprende que. por el hecho de
presentar al procedimiento un determinado documento, se presumirá que su
veracidad ha sido comprobada por quien lo emplea en el procedimiento (art. 42).
ii) La atribución de deber de fiscalización posterior sobre la información y documen-
tación que presenta el administrado (Art. 32, Ley No. 27444(23>); y,
ii¡) La previsión de consecuencias penales, administrativas y patrimoniales en caso de
falseamiento de la verdad (Art. 32, Ley No. 27444). De este modo, la presunción
de veracidad a favor del administrado no descarta la posibilidad de aplicar
sanciones administrativas en caso se compruebe la mala fe, sino mas
.....bien la refuerza*24'. •
1.8. Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los

administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos ios
partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos
procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena
fe. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede
(22) Artículo 56, numeral 4, Ley del Procedimiento Administrativo General.

(23) "Artículo 32.- Fiscalización posterior.- 32.1. Por la fiscalización posterior, la entidad ante la
que es realizado un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda
obligada a verificar de oficio mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las decla-
raciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas
por el administrado".
(24) Las sanciones previstas en caso de fraude a la administración son tres: anulación del acto
administrativo producido en su consecuencia (Artículo 32.3 y 10.3), aplicación de una multa
a favor de la entidad (Articulo 32.3) y denuncia penal conforme a lo previsto en el articulo
411 del Código Penal.
interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe

procesal.
Arts. 56.1., 56.2 Deberes de los administrados
Art. 76 y ss Colaboración entre entidades
Art. 148.6 Reglas para la celeridad
Art. 169.1 Solicitud de pruebas a los ¡administrados
Art. 12.1 / Efectos de la declaración de nulidad
Art. 17 // / Eficacia anticipada del acto administrativo
Art. 94 Colaboración de la autoridad abstenida
Art. 113 Reglas para la celeridad en la recepción
Art. 148 Reglas para la celeridad
Con el acogimiento de la buena fe en la Civit
actuación administrativa, el ordenamiento busca la as,
protección a la confianza de la apariencia 198
generada en la otra parte por su propia conducta, 9.
al haber generado la confianza razonable o
legítima de que no ejercitará dicha facultad o
de que la ejercitará de otro modo.
La buena fe o la confianza legítima, como es
conocido este principio en otros ordenamientos,
impone el deber de coherencia en el
comportamiento propio de las autoridades, los
administrados, los representantes, y abogados.
Como bien afirma GONZÁLEZ PÉREZ, 'La
Administración Pública y administrado han de
adoptar un comportamiento' leal en todas las
fases de constitución de las relaciones hasta el
perfeccionamiento del acto que les dé vida y en
las reacciones frente a los posibles defectos del
acto. Han de adoptar un comportamiento leal en
el desenvolvimiento de las relaciones en las dos
direcciones en que se manifiestan: derechos y
deberes. Y han de comportarse lealmente en el
momento de extinción: al ejercer las potestades
de revisión y anulación y al soportar los efectos
de la, extinción, así como en el ejercicio de las
acciones ante la jurisdicción contencioso-
administrativa"'3Sl
La estructura lógica básica para
comprender este principio es la
siguiente: 1. Una conducta originaria:
1.1. Es la conducta de un sujeto
procedimental: autoridad, particular,
representante, abogado, etc.
1.2. La conducta es reveladora de la
disposición del sujeto que la ejerce de:
1.2.1. Afirmar y mantener una
determinada interpretación frente al
mismo.
1.2.2. Respetar las situaciones
preestablecidas.
1.2.3. No desmejorar la posición de
otros sujetos procedimentales
vincula* dos dentro de la
esfera de competencia.
(25) GONZÁLES PÉREZ, Jesús; El principio general

de la buena le en el derecho administrativo.
77
1.3. Conducta constante y reiterada de modo de conformar una situación estable.

2. La expectativa o confianza generada:
2.1. Un sujeto o un conjunto de sujetos está sometido a una situación tácitamente
destinada a obtener una determinada solución favorable.
2.2. El sujeto o sujetos no han sido advertidos de una decisión que pueda frustrar
la consecución de su expectativa.126*
Son actuaciones administrativas adversas a este principio:
El retraso desleal de actuaciones procedimentales.
Ejercicio prematuro de una facultad administrativa.
Abuso de la potestad anulatoria o revocación.
Ejercicio de potestades exorbitantes.
Fijación de un plazo i'ncumplible para la realización de actos, o el establecimiento de
condiciones irracionales o desproporcionados para obtener un derecho o resolución.
Actuar en sentido contrario a sus propios actos anteriores (doctrina de los actos.
propios), por el cual no se puede realizar actos que sean contradictorios con una
conducta anterior vinculada eficaz jurídicamente. Como bien define la jurispru-
dencia española: "la llamada doctrina de los actos propios significa la vinculación
del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sen-
tido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamien-
to contradictorio, lo que encuentra fundamento último en la protección que objeti-
vamente requiere la confianza que fundadamente puede haberse depositado en
el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de cohe-
rencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos'.^
Por ejemplo, resultan actuaciones contradictorias con este principio, la autoridad
que conociendo en vía recursal de un expediente, agrava la situación del administra-
do por un extremo no recurrido ni alegado por la parte; aquella autoridad que habien-
do advertido el inicio de un procedimiento de oficio con una extensión o ámbito
determinado luego emite resultados sobre otro tema; o finalmente, aquel instructor
de un procedimiento sancionador que termina sancionando a un administrado por
un supuesto distinto al cual le dio oportunidad de emitir sus descargos.
Respecto a las acciones de los administrados contradictorias con este principio,
por parte de los administrados, nuestro Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de
calificar así a las siguientes acciones: cuestionar la competencia de un órgano admi-
nistrativo al cual se ha sometido con anterioridad con resultados favorables (Exp. N 9
2003 en la Acción de Amparo seguida por Héctor Manrique Miranda con Municipalidad
Provincial de Huaura) y pretender acogerse al silencio administrativo positivo, aun
cuando la administración no responda en el tiempo debido, cuando se trata de un
tramite repetido por ei administrado, que hubiere sido desestimado de manera expresa
(26) La presente expresión gráfica ha seguido la síntesis planteada por la Dra. RONDÓN DE
SANSO, Hildegard; "El principio de confianza legitima en el Derecho venezolano". En 'IV
Jamadas Internacionales de Derecho Administrativo 1998". FUNEDA. Caracas Venezuela.
(27) Sentencia de 15 de enero de 1999. Ar. 269.
por la misma autoridad (Exp. N9 590-97-AA/TC, en la Acción de Amparo seguido por

Empresa de Transportes Unidos del Santa S.A. contra la Municipalidad Provincial del
Santa).
1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento de-

ben ajustar su actuación de tai modo que se dote al trámite de la
máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que di-
ficulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a
fin de alqanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve
a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el
ordenamiento.
Art.118 Reglas para la celeridad en la recepción
Art. 148 Reglas para la celeridad del procedimiento
¿jj^ COMENTARIOS
La'celeridad busca imprimir al procedimiento administrativo la máxima dinámica
posible, para alcanzar mayor prontitud entre el inicio y su decisión definitiva, dotando
de agilidad a toda la secuencia. El deber de aceleramiento del proceso corresponde a
todos los partícipes del procedimiento, sean autoridades, particulares, asesores, peri-
tos, etc. .En cuanto a la celeridad, debe tenerse presente que no se trata de una pauta
meramente programática sino de una orientación jurídica de ineludible cumplimiento
que hace exigible a la Administración, durante toda su labor procesal, que adopte
cuantas acciones reporten celeridad al procedimiento.
En la perspectiva positiva de este principio, la celeridad induce a que el funciona-
rio entre varias alternativas procedentes, en cualquier momento del procedimiento
opte por la que importe mayor celeridad y sencillez, cumpliéndola en el menor lapso
posible. Pero complementariamente, desde la vertiente negativa, tenemos que consa-
gra la interdicción de las dilaciones indebidas en el procedimiento, esto es, el deber
de' las partes no sólo de actuar dentro de los plazos, sino, prevenir los retrasos, y
agotar los mecanismos para evitar las dilaciones.
Sin embargo, conviene advertir que en ningún caso este principio sirve para sus-
tentar, por ejemplo, la nulidad de un acto o un procedimiento por el hecho que se
hubieran producido retrasos en su tramitación (lo cual sólo podrá generar responsabi-
lidades para sus causantes), como tampoco puede afirmarse que este principio justi-
fique a la Administración para evitar las formas jurídicas regladas y exigibles a ella
misma para producir determinadas decisiones (por ejemplo, procedimientos adquisiti-
vos o de transmisión de bienes públicos). Sólo cuando la celeridad se convierte en
urgencia, y ésta tiene cabida formal en el ordenamiento positivo, es que se puede
exceptuar el procedimiento, tal como sucede en las adquisiciones de urgencia.
1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben

hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto
79
Juan Carlos Morón Ubina
procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en

su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no
disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los
administrados.
En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del
acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá
ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una garantía de
la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este
principio.
ji— .
T.P., Art. IV. 1.6, Principio de ¡nformalismo
Art.16 Eficacia del acto administrativo
Art. 17 Eficacia anticipada del acío administrativo
Art. 75.7 Deberes de las autoridades en los procedimientos
Art. 146.1 Medidas cautelares
Art 216.4 Suspensión de la ejecución de un acto
Art. 236 Medidas de carácter provisional
{Jj§^ COMENTARIOS
Consiste en hacer prevalecer el cumplimiento de fines y objetivos de los actos y
hechos administrativos sobre las formalidades no relevantes, aplicando criterios de
economía y flexibilidad en favor del administrado. Correctamente entendida, la efica-
cia no es una regla jurídica con contenido sustancial que permita su aplicación inme-
diata ni tampoco una técnica administrativa que lo haga asumible, sino más bien
£como dice PAREJO ALFONSO'28'- es una calidad axiológica alcanzada, que "supo-
ne" un juicio sobre los resultados de la actuación administrativa", por lo que no puede
medirse.por la propia Administración ni coetáneamente sino por los usuarios o admi-
nistrados.
Por esto, debe entenderse el valor eficacia como una obligación de la Administra-
ción y de los administrados a ser virtuosos en sus actos procedimentales, y no como
un mero principio de orden programático a futuro para la Administración en general.
De este principio se desprende la regla de la economía procesal que se dirige a
evitar la realización de trámites innecesarios, de reproducir actos ya realizados, de
retroceder actuaciones procesales, la conservación de actos, y propiciar la
subsanación.
1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad ad-

ministrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que
sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las
medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no
hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse
de ellas.
(28) PAREJO ALFONSO, Luciano. "La eficacia como principio jurídico". En:
Documentación Administrativa, N«s 218-219, 1989. pp. 20 y ss.
SO
En ei caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa

estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad
de ios hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello
signifique una sustitución dei deber probatorio que corresponde a éstas.
Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha
facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al
interés público.
Art. 57.2/ / / Suministro de información a las entidades por parte de los administrados
Art 159 • Actos de instrucción
Art. 162 Carga de la prueba
Arts. 219 y ss. Procedimiento trilateral
COMENTARIOS
Conforme a este principio las actuaciones administrativas deben estar dirigidas a
la identificación y esclarecimiento de los hechos reales producidos y a constatar la
realidad, independientemente de cómo_ hayan sido alegadas, y, en su caso, probadas
por los administrados.
El principio se sustenta en que los procedimientos administrativos no tratan de
resolver conflictos ¡ntersubjetivos sino resolver directamente asuntos de interés públi-
co por su contenido, a diferencia de los procedimientos hetocompositivos: arbitrales o
judiciales, donde el interés público es la resolución del conflicto y no su contenido
mismo.
Conforme a ella, la administración tiene el deber de adecuar su accionar a la
verdad material, y superar de manera oficiosa, las restricciones que las propias partes
puedan plantear, deliberadamente o no, con lo cual este principio se convierte en el
centro de inspiración de ciertos trámites o momentos procesales en particular, tales ,
como la fiscalización posterior a la documentación acogida a la presunción de veraci-
dad, la labor instructora, la ejecución del acto administrativo, etc.
Para la Comisión Redactora este principio debía tener un alcance amplio para toda
clase de procedimiento administrativo, sea de oficio o de parte, constitutivo o recursal,
general o especial, pues así le demanda el interés público comprendido. Sin embargo,
al nivel de las comisiones revisoras posteriores, se incluyó como excepción a los proce-
dimientos trilaterales. En virtud de esta disposición, la instrucción de un procedimiento
trilateral tendrá dos hipótesis: que la decisión de la autoridad pueda involucrar interés
público, en cuyo caso la verdad material será un deber de la administración, como en
cualquier proceso, y los procedimientos trilaterales que no involucren interés público, en
cuyo caso el deber de esclarecimiento de la verdad se limita a los hechos aportados por
los sujetos procesales. Si bien resulta difícil en el plano teórico discernir los diversos
grados de interés público comprometidos en los procedimientos trilaterales.
1.12. Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condi-

ciones necesarias a todos los administrados para acceder a la infor-
mación que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que
81
Juan Carlos Morón Urbína
afectan ia intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o

Jas que expresamente sean excluidas por ley; y extender las posi-
bilidades de participación de los administrados y de sus representantes,
en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante
cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la
información y la presentación de opinión.
Declaración Universal de los Oerecrjos Humanos, Art. 21
Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, Art. 20
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Art. 25
Convención Americana sobre Derechos Humanos, Art. 23
Constitución, Art 2 incisos 5), 6) y 17)
Ley N9 27806 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Ley N9 27927 Ley que modifica a la Ley de Transparencia de Acceso a la Información
Pública Ley N9 29091 Ley que modifica el art. 38 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General No. 27444 y establece la publicación de diversos dispositivos
legales en el portal del Estado peruano y en portales institucionales DS N9 060-
2001 -PCM Crea Portal del Estado Peruano
RJ N9160-2002-INE1 Normas y procedimientos técnicos para actualización de conteni-
dos del Portal del estado DS N9 072-2003-PCM, Reglamento de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública
Art. 20.2 Notificaciones
Art. 48.8 Facultades de la Presidencia del Consejo de Ministros - ■'••
Art.181 - • Participación de los administrados Art. 182
Audiencia pública Art.185 Período de información pública
Arta. 55.4; 55.3; 55.5 Deberes de los administrados Art. 110
Contenido del derecho de petición Art. 160 Acceso a la
información del expediente Art. 239.10 Faltas administrativas
(&
BS Para una real democratización del
poder público no basta que las
estructuras políticas habiliten la
participación ciudadana, ni que el sistema
constitucional contemple instituciones de
la democracia participativa. No se trata de
abordar los modos de participación en los
asuntos máximos del poder, a lo cual se
dedica el derecho a la participación
política, los mecanismos de gobierno
republicano, y los derechos electorales. Se
trata de un escalón menor en el poder la
Administración Pública. Es necesario que
la democratización también sea exigencia
para la Administración Pública que es la
estructura organizativa del Estado que
más cercana está a la ciudadanía por ser
el nivel estatal que tiene que ver
directamente con la satisfacción de las
necesidades colectiva y definición de
intereses públicos.
Adicionando a la estricta sujeción de
la ley, y los límites de la acción
administrativa, para que la democracia sea
confiable para la colectividad, debe
sujetarse al principio de participación de
los administrados en la actividad
administrativa.
La participación de los administrados en la actividad administrativa persigue refor-

zar las posibilidades de control de la sociedad civil sobre la administración, para
completar los esfuerzos, reorientar el alcance del interés público desplazándolo de
aquello que es determinado por la Administración y sus funcionarios, para compren-
der los intereses de la sociedad civil directamente, y finalmente, legitimar la actividad
del poder administrativo.
A lo largo de la Ley se ha dado preponderancia a la introducción del principio de
participación administrativa como elemento indispensable para la revolución democrática
en la actuación administrativa. La Ley ha dado ün triple tratamiento a la participación
política: la consagración como principio de toda actuación pública y del procedimiento
administrativo misrfio que se dedica este artículo, como derecho subjetivo de los ad-
ministrados (arts. 55, 108.2, 110) y como característica estructural de toda entidad
pública (art. 181).
Por ello, esta norma se dirige a la Administración y a los administrados, imponién-
doles el deber de adecuar sus actuaciones de modo que favorezcan, permitan, facili-
ten o viabilicen la participación de los administrados en los procedimientos administra-
tivos, y no la obstruyan, dificulten, dilaten o cancelen.
La participación no tiene una sola forma de expresión en el ámbito administrativo. De
suyo, esta Ley contempla de modo directo e indirecto diversos modelos e instituciones a
través de los cuales la participación va a estar presente en la actuación administrativa.
Teniendo en cuenta la forma de vinculación del administrado con las respectivas
Administraciones Públicas, una primera clasificación de la forma de participación es la
de participación directa e indirecta. Por la participación directa tenemos aquellos su-
puestos en los que los administrados a título individual o colectivo, actúan sobre la
tramitación del procedimiento. Por la participación indirecta, tenemos aquellos supuestos
en los cuales los administrados participan en órganos de la Administración, en la cual
no actúa con su interés directo en un expediente en específico sino como represen-
tante de la colectividad y se integra en un órgano administrativo colegiado.
La participación también puede ser en la función o en la organización administra-
tiva. La participación en la organización comprende'todas las variantes por las cuales
los administrados se integran al interior de la administración junto a la autoridad admi-
nistrativa en representación de diversos intereses, mientras que la participación en la
función administrativa congrega los supuestos en los que la colectividad actúa desde
el exterior de la Administración como colaborador de los intereses públicos (denun-
cias, período de información pública, audiencia pública, presentación de sugerencias,
etc.). A su vez, la participación en la organización administrativa puede ser a título
individual o colectiva, según sea que el administrado represente sus propios intere-
ses, o sea representativo de algún grupo social.
También la participación administrativa puede ser de orden decisoria o consultiva,
según sea la naturaleza y efecto de la actividad administrativa sobre la función públi-
ca. En la participación consultiva, los administrados contribuyen con su acción a la
formación de la voluntad de tas entidades a manera de consejo, brindar información,
sin llegar a ser definitorio del sentido de la decisión administrativa. Por el contrario, la
participación decisoria, la actividad de los administrados forma parte de la voluntad de
la entidad en la cual participan, como sucede en la integración de órganos colegiados.
Finalmente, los autores han clasificado las formas de participación administrativa,
según el momento en el cual se produce, en participación predecisional, decisional, o
83
Juan Carlos Morón irbina
postdecisional, según se produzca durante la iniciación, instrucción y alegaciones de

un procedimiento, durante la fase decisional, o en la fase de control posterior a las
decisiones públicas ya emitidas.
Algunas de las formas mínimas de participación que la normativa ha contemplado
en sede administrativa son:
Acceso a la información general y especifica que poseen las entidades, (arts.
55.3, 55.4, 110. 160)
Presentación de opiniones ante las autoridades, (art. 55.11) ;
Audiencias Públicas, (art. 182 y ss.)'., ,
- i< Períodos de información pública, (art. 185)
- v Participar en prestación y control de los servicios públicos para asegurar su efi-
ciencia y oportunidad (art. 55.6).
1.13. Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad

administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda com-
plejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser
racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.
Art. 48.1 Facultades de la Presidencia del Consejos de Ministros
Art 75.7 Deber de velar por la eficacia de las actuaciones procedimientales
Arts. 36.1,36.2 Legalidad del procedimiento
Art. 37.2 Contenido de! TUPA
Art 39.1 Requisitos para la realización del procedimiento administrativo
Q^ COMENTARIOS
La simplicidad consiste en dotar de sencillez y facilidad de comprensión al proce-
dimiento; buscando evitar, su complicación por cualquier aspecto riguroso de la se-. ...
cuencia procedlmental. No sólo se trata de un principio dirigido a mejorar la gestión de les
procedimientos ytrámites en sí, sino también, y quizá sea la parte más útil del principio,
se dirige a la organización de los procedimientos administrativos, a la selección del tipo
de procedimiento, a la fijación de costos, al establecimiento de trámites, a la expresión
gráfica de la información pública, a la simplicidad con que la Administración debe
expresar sus decisiones y actuaciones a los administrados.
. La norma también consagra a la razonabilidad y proporcionalidad como criterios
determinantes para la estructuración de los requisitos para el trámite. Cada requisito
debe satisfacer la noción de valores o fines involucrados en la acción y sea acorde
con los objetivos que persiguen.
1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá esta-

blecer requisitos similares para trámites similares, garantizando que
las excepciones a los principios generales no serán convertidos en la
regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios
objetivos debidamente sustentados.
B4
Art. 39 Requisitos para la realización dei procedimiento administrativo
Art. 40 Documentación prohibida de solicitar
Art. 41 Documentos
Art. 44 Derecho de tramitación
Art. 48 Facultades de la Presidencia del Consejo de Ministros
COMENTARIOS
El principio de uniformidad tiende a que la administración al estructurar
/'■'' ,/
procedimientos similares guarde homogeneidad en el establecimiento de los

requisitos (tasas, documentación exigible, instancias, tipo de silencios y calificaciones,
etc.). Con la finalidad de favorecer la prévisibilidad de la ciudadanía, las exigencias en
los procedimientos deben parecerse lo más posible. Por ejemplo, si una empresa
constructora desea realizar diversas obras en el país, el diseño de los procedimientos
destinados a obtener la licencia de construcción en las diversas municipalidades, con
los mismos requisitos, bajo los mismos costos, esperando el mismo tipo de silencio
en caso no le sea atendida la petición, etc.
Si bien'la discrécióriáitdád inicial dada á las entidades para desarrollar sus TUPAS
puede tender a la desintegración de cualquier atisbo de unidad en la estructuración de
los tramites, se pretende aminorar el riesgo, con la consagración de las siguientes
reglas:
Establecimiento de algunos criterios que no podrán ser variados en la calificación
en los procedimientos, habiéndose determinado desde ia ley cuales serán auto-
máticos, cuales de evaluación previa.
Establecimientos de las regias para fijar la estructura de los procedimientos
(art. 39).
Clarificar la documentación prohibida de solicitar (art. 40) y a aquella sucedánea
obligatoria de percibir (art. 41).
Fijación de criterios para las tasas en los procedimientos administrativos (art.
44 y ss).
La necesidad de recabar ratificaciones de otras instancias o aprobaciones secto-
riales respecto a los proyectos de TUPAS institucionales.
1.15. Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deberá brin-

dar a los administrados o sus representantes información veraz, com-
pleta y confiable sobre cada tramité, de modo tal que a su inicio, el
administrado pueda tener una conciencia bastante certera dé cuál
será el resultado final que se obtendrá.
COMENTARIOS
El principio de predictibilidad de la actuación administrativa, se refiere a que
las actuaciones, actos, y procedimientos de la Administración sean cada vez más
previsibles para el ciudadano, de forma tal, que genere confianza legítima y le
B5
retire ei riesgo de )a incertidumbre sobre el cómo actuará o resolverá su situación

sometida a la Administración.
Se busca que mediante el suministro de la información descendente a los ciudada-
nos de la manera más abierta y sistemática, pueda el administrado anticiparse con
mejor grado de aproximación a las decisiones a seguir por la Administración. La ex-
pectativa certera sobre cuál será el tratamiento de la Administración refuerza la credibi-
lidad en el Estado de Derecho. Para ello, la Ley incorpora reglas como de los prece-
dentes (art. VI), la delimitación de la discrecionalidad para calificar los procedimientos
en los TUPAs (arts. 31 y ss.), la notificación de los recursos procedentes o de la clari-
ficación acerca del agotamiento o no de las vías administrativas (art. 24) y la publica-
ción de los días no laborables para la Administración Pública (art. 137), sin contar con
la.apertura a las consultas verbales o telefónicas por parte de los administrados.
Á
1".16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los
procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la
fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa, el
derecho de comprobar la veracidad de la información presentada,
el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las
sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea
veraz.
Art. 31.2 Régimen del procedimiento de aprobación automática
Art 32 Fiscalización posterior
Art. 39.2.3 Criterios para estructurar el procedimiento administrativo
Art. 412. Presentación y admisión de documentos
Art. 104.2 Inicio de oficio del procedimiento administrativo ■ • -
Art 165 Hechos no sujetos a actuación probatoria
COMENTARIOS
■ - Este principio implica que las autoridades al diseñar ios procedimientos en sus
TUPAS o al regular los procedimientos especiales deben privilegiar las técnicas de
control posterior, en vez de las técnicas de control preventivo sobre las actuaciones de
los administrados. Como tal debe calificar mayoritariamente sus procedimientos como
de aprobación automática y de evaluación previa con silencio positivo, a la vez que
afianzar su rol de verificador de la veracidad de los argumentos, documentos y decla-
raciones presentadas. Los procedimientos de evaluación previa con silencio negativo
deben ser los menos que las entidades mantengan en sus Textos únicos de procedi-
mientos administrativos.
Los controles posteriores, a diferencia de los controles ex ante, se sustentan el
respeto a la libertad individual de los administrados y en la- confianza que el Estado
deposita en la veracidad de sus actos y declaraciones. La presunción de veracidad,
privilegia la honestidad en el actuar y releva a los ciudadanos honestos de los costos
innecesarios dirigidos a acreditar, por terceros o documentos, por ejemplo, sus ante-
cedentes o su estado civil el lugar de su domicilio o su buena conducta.
Por este principio, el Estado declara que ha privilegiado el respeto a la libertad de

iniciativa privada y a la elección de las decisiones que los administrados puedan efec-
tuar, facilitándonos para ello, las autorizaciones, licencias o permisos previos. Esto no
significa que el Estado renuncia a su función fiscalizadora, sino que esta se acomoda-
ra al momento posterior de la acción privada de modo que multas elevadas, sanciones
penales y órganos de control eficaces se constituirán en elementos disuasorios que
inhiban la falsedad.
2. Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo

para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación
de las reglas de procedimiento, como parámetros para la genera-
ción de otras disposiciones administrativas de carácter general, y
para suplir los vacíos en el ordenamiento administrativo. La
relación de principios anteriormente enunciados no tiene carácter
taxativo.
ANTECEDENTES
. Artículo 32, LNGPA Principios de simplicidad, celeridad y eficacia . Artículo 2, Ley Na
25035 Principios de presunción de veracidad, desconcentración de procesos
decisorios, eliminación de exigencias forzosas y formalidades costosas, participación
de ciudadanos Artículo 10 LNGPA Principio de imparcialidad.
CONCORDANCIAS .INTERNAS
T.P. Art. III Finalidad
Art. 3 Requisitos de validez de ios actos administrativos
Art. V, 2.10 Fuentes del procedimiento administrativo
Art. VIII, 1 Deficiencia de fuentes
Art. 75.2 Deberes de las autoridades en los procedimientos
Art. 108.2 Solicitud en interés general de la colectividad
COMENTARIOS
Las funciones que cumplen los principios del procedimiento administrativo se suelen
diferenciar según se trate del momento prenormativo, del momento de generación
normativa, así como del momento de la aplicación de las normas mismas.
En el momento prenormativo, los principios representan la toma de posición que
entre varias alternativas posibles, el legislador adopta para que le sirva de fundamen-
to, de base y de cause para el desarrollo posterior de la normativa esencial del proce-
dimiento administrativo.
En lo postnormativo, los principios cumplen una triple función:
a) Criterios interpretativos
Los principios sirven a las autoridades administrativas, administrados, y demás
agentes que deben interpretar la norma (por ejemplo, jueces en el proceso
contencioso administrativo) para que en función de ellos puedan resolver los
problemas hermenéuticos en la aplicación de los preceptos del procedimiento
87
Juan Carlos Morón l'rbina
administrativo, no solo en lo que concierne al procedimiento general, sino cual-

quier duda interpretativa en lo que respecta a los procedimientos especiales.
Respecto de las autoridades esta función se refuerza con el deber de desempe-
ñar todas sus funciones siguiendo los principios del procedimiento administrati-
vo (art 75 inciso 2)
b) Integración
Los principios también sirven a las autoridades, administrados y demás, para
cubrir los vacíos que la normativa tenga, de modo que pueda crearse a partir
de los principios un criterio jurídipo para la resolución del caso en concreto. A
este rol también se refiere el artículo VIII del mismo Titulo Preliminar.
c) Referente para generación normativa
También estos principios tienen como función servir de referente o parámetro para
toda autoridad administrativa cuando deben dictar normas sobre desarrollo del
procedimiento administrativo general, o de procedimientos especiales (art. II, 3).
Estas funciones principales de los principios del procedimiento administrativo
no deben servir para soslayar que también tienen como función complementa-'
ria el de ser utilizados como criterios obligatorios para las autoridades cuando
deben dictar actos de administración interna (art. 1.2.1.).
Carácter no taxativo de la relación
Finalmente la norma ha querido evitar cualquier contradicción con otros principios
administrativos que los legisladores puedan establecer para algún procedimiento en
particular, acudiendo al señalamiento que esta enumeración no es taxativa, en sentido
de ser excluyente de otros principios que informen otros ordenamientos administrati-
vos especiales. Por ejemplo, así acontece con el procedimiento sancionador que con-
tiene sus principios propios (art. 230), y en materia de contratación pública (D.S. Na
012-2001-PCM, TUO de la Ley Nfl 26850 y sus modificatorias).
ARTÍCULO V.-FUENTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. El ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema orgánico
que tiene autonomía respecto de otras ramas del Derecho.
2. Son fuentes de! procedimiento administrativo:
2.1. Las disposiciones constitucionales. -
2.2. Los tratados y convenios internacionales incorporados ai Or-
denamiento Jurídico Nacional.
2.3. Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.
2.4. Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de
otros poderes del Estado.
2.5. Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y
reglamentos de las entidades, así como los de alcance
institucional o provenientes de los sistemas administrativos.
2.6. Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
2.7. La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccio-
nales que interpreten disposiciones administrativas.
2.8. Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus

tribunales o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo
criterios interpretativos de alcance general y debidamente pu-
blicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo,
agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede.
2.9. Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades
facultadas expresamente para absolver consultas sobre la in-
terpretación de normas administrativas que apliquen en su labor,
debidamente difundidas.
Z10. Los principios generales del derecho administrativo. 3. Las fuentes
señaladas en los numerales 2.7, 2.8, 2.9 y 2.10 sirven para interpretar y
delimitar el campo de aplicación del ordenamiento positivo al cual se
Tefieren.
Ley N9 26889 Ley Marco para Ta producción y sistematización legislativa
Ley N9 26902 Obligación de organismos y dependencias del Estado de consignar
denominación oficial completa en comunicaciones
■Ley N927412 — Ley que establece obligación de entidades de estudiar las deroga-
■ •■• • <■': ciones tácitas ocurridas en normas de su ámbito funcional
D.S. Nfi 001-68-JC Normas para Identificar los decretos supremos, resoluciones su-
premas y ministeriales D.S. N9 010-99-JUS Remisión de textos de normas de
carácter general al Ministerio
de Justicia para sistematización Ley N9 27783 Ley de Bases de la
Descentralización (Arts. 10-12) Ley N9 27867 Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales (Arts. 36-43) Ley N9 27972 Ley Orgánica de Municipalidades (Arts. 38
y 45, Ordenamiento Jurídico Municipal) D.S. N" 008-2006-JUS, Reglamento de la
Ley N9 26889, (24/03/2006) D.S. N9 044-2001-PCM que establece criterios para el
proceso de información que deben presentar las Instituciones públicas de las
normas con rango de ley que se encuentran vigentes
T.P. Art VIII Aplicación de fuentes supletorias
COMENTARIOS
Las normas constitucionales como fuente del derecho administrativo
1. Disposiciones constitucionales
El artículo deja claramente establecido que la Constitución, entendida como el
conjunto del ordenamiento constitucional, vincula directamente a la Administración
para resolver los casos que conozcan. Por ejemplo, tenemos: los limites administrati-
vos de la actividad estatal por los derechos humanos (derecho de acceso a la función
pública, derechos de participación administrativa, derecho de acceso a información
pública, inviolabilidad de documentos y comunicaciones privados, libertad de asocia-
ción, derecho de petición, principio de legalidad sancionador, derechos a exigencia de
rendición de cuentas de agentes públicos, derecho de insurgencia, etc.), los deberes
as
Juan Carlos Morón Urblna
positivos estatales (derechos sociales y económicos y artículo 44 de la

Constitución Política), la fundón pública en la Constitución, el rol del Estado
en la constitución económica, la solución de controversias con el Estado, el
régimen de asignación de recursos del Estado en la Constitución y de rendición
de cuentas por empleo de recursos y bienes del Estado y finalmente los medios
de control sobre los actos de la Administración Pública.
En este sentido, los órganos de la administración Pública tienen en las
normas constitucionales (principios constitucionales, aspectos orgánicos y
dogmáticos) a fuentes que de modo directo e ¡nmedjata subordinar la acción
administrativa. En ese sentido, la concreción de las actuaciohes
administrativas (reglamentos, actos administrativos, actos de administración,
vías de hecho, etc.) tienen en las normas constitucionales un primer referente
para medir su juridicidad. Pero además de ello, las autoridades administrativas
para cumplir sus funciones deben seguir los criterios jurisprudenciales señalados
por la jurisdicción constitucional en la aplicación del ordenamiento jurídico, así
como realizar la interpretación conforme a la Constitución Política del Estado de
todas las normas jurídicas que ha de aplicar.
Un aspecto ciertamente debatible es si por efecto de develar el carácter
normativo de la norma constitucional para los órganos administrativos, estos
tienen la habilitación suficiente para calificar la constitucionalidad de las normas
que aplican y, en caso de concluir en su descalificación constitucional, proceder
a abstenerse a su aplicación o simplemente inaplicar la norma que considere
inconstitucional.
2. La posición favorable del Tribunal Constitucional sobre el control
difuso en sede administrativa
El Tribunal Constitucional (Exp. N« 3741-2004-AA/TC, RAMÓN
HERNANDO SALAZAR YARLENQUE) ha puesto en el centro del debate
constitucional y administrativo nacional, uno de los temas más controversiales
en la compleja relación entre las funciones estatales: la aptitud que tendría la
Administración para apreciar la constitucionalidad de una ley en sentido
material, y, el tipo de consecuencia jurídica que acarrea para el sistema
jurídico que la Administración concluya afirmando la inconstitucionalidad de
la norma.
Para comprender la tesis asentada por el Tribunal tenemos que dar una lectura
conjun
ta tanto a la sentencia misma que instituye el precedente, como a la aclaratoria de oficio
que
el propio Tribunal emitiera para complementarla. En primerlugar, el precedente
jurisprudenciaJ
aprobado por el Tribunal Constitucional establece como regla sustancial que:
"Todo tribunal u órgano colegiado de la Administración Pública tiene la
facultad y el deber de preferir la Constitución e inaplicar una disposición
infraconstitucional que la vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el
fondo, de conformidad con los artículos 38.a, 51.ay 138.a de la Constitución. Para
ello, se deben observar los siguientes presupuestos: (1) que dicho examen de
constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de
un proceso administrativo; (2) que la ley cuestionada no sea posible de ser
interpretada de conformidad con la Constitución'.
SO En nuestro entendimiento la posición del Tribunal la podemos resumir a

favor habilitada) y objetivos (la materia):
de
recon
ocer
la
comp
etenci
a
para
contr
olar,
de
oficio
o a
instan
cia de
parte,
la
legali
dad
de las
leyes
e
inapli
cadas
cuan
do las
consi
dere
incon
stituci
onale
s
pero
de
mane
ra
restric
tiva
cuan
do se
produ
zcan
los
siguie
ntes
presu
puest
os
subjet
ivos
(parte
de la
Admi
nistra
ción
a) Presupuestos subjetivos.- La competencia para inaplicar leyes solo correspon

de a tos órganos de la Administración: que reúnan cuatro condiciones: i)
Tribunales
administrativos u órganos colegiados; ii) Que impartan justicia administrativa con
carácter nacional; ¡ii) Que sean adscritos al Poder Ejecutivo; y, ¡v) que tengan por
finalidad la declaración de derechos fundamentales de los administrados.
En principio, debemos reconocer que nos resulta difícilmente comprensible -des-
de la estricta base constitucional- el sustento normativo para hacar esta diferen-
ciación institucional entre instituciones que pueden y no pueden hacer control
difuso en sede administrativa. Si este se desprende nítidamente de los artículos
38a, 51a & 138a de la Constitución Política, no comprendemos como solo lo hace
para algunos organismos y no para otros, que ni siquiera tienen base constitucio-
nal sino legal (como los tribunales del Poder Ejecutivo). Como quiera que enten-
damos que se trata de una diferenciación de pura y simple conveniencia, debe-
mos abordarla como tal.
La suma de estos elementos concurrentes nos hacen afirmar que la facultad solo es
reconocida por el Tribunal Constitucional para una serie de organismos de carácter
tribunalicio u órganos colegiados que se encuentran en la estructura del Poder
Ejecutivo pero resolviendo controversias mediante procedimientos trilaterales
con competencia territorial de ámbito nacional. Así, podrán ejercer : esta
atribución, los tribunales administrativos de los organismos reguladores,
INDECOPI, Tribunal Fiscal, Tribunal Registral, Tribunal de CONSUCODE, etc.
Pero lo más interesante resulta identificar qué dependencias administrativas no
aparecen comprendidas en el ámbito de esta, facultad. Por ejemplo, no se en-
cuentran los consejos municipales o regionales, ni ninguna entidad de ese ámbi-
to territorial (no cumplen con la condición de ser tribunales administrativos ni im-
parten justicia administrativa con carácter nacional). Por lo mismo tampoco po-
seen la atribución, los organismos colegiados, como los Directorios, Consejos
Directivos o Comisiones Especiales, que tampoco imparten justicia administrati-
va. Pero aun los tribunales y órganos colegiados calificados para esta función no
pueden ejercerla en todos los casos, sino solo en aquellos en los que la inaplicación
tenga por finalidad la declaración de derechos fundamentales de los administra-
dos, esto es, sea un control constitucional pro homine, con lo cual se evita que
esta atribución sea ejercida para proteger aspectos competenciales o garantías
institucionales a favor de la Administración.
b) Presupuestos objetivos
Para el Tribunal Constitucional el control difuso en sede administrativa puede
darse mediante un análisis a iniciativa de la propia administración (control de
oficio) o mediante la excepción de inconstitucionalidad que plantee el administra-
do (control constitucional a instancia de parte), teniendo cada caso presupuestos
objetivos distintos:
b.1. El control difuso puede plantearse y resolverse de oficio por los tribunales
administrativos y órganos colegiados solo cuando se trate de aplicar a un
caso concreto una norma legal que vaya contraria a la interpretación que
sobre ella ha realizado el Tribunal Constitucional de conformidad con el últi-
mo párrafo del articulo VI del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional; o cuando la aplicación de una disposición contradiga un
precedente
vinculante del Tribunal Constitucional establecido de acuerdo con el articulo

Vil del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.'19' Nótese que no
se trata del caso en que ía norma haya sido descalificada por el Tribunal
Constitucional por inconstitucional, sino de la aplicación de una norma que
pudiera -sin ser objeto directo del proceso constitucional- haber sido
interpretada por el Tribunal o sea sustancialmente idéntica o vinculada a un
supuesto que ha sido materia de un precedente vinculante del Tribunal.
b.2. El control difuso puede darse a instancia de parte cuando se cumplan las
siguientes condiciones: i) .áiempre que se trate de otorgar una mayor pro-.
tección constitucional a los derechos fundamentales de los administrados; ¡i)
no procederá si se advierta que la excepción de inconstitucionalidad res-
ponda a fines manifiestamente obstruccionistas o ilegítimos, incluso pu-
diendo poder ser sancionados, iii) que el examen de constitucionalidad sea
relevante para resolver la controversia planteada dentro de un procedimiento
administrativo; iv) que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada
de conformidad con la Constitución, v) que el vicio de inconstitucionalidad
en la ley -sea del tipo manifiesto; vi) que el vicio se trate de una inconsti-
tucionalidad formal o material.
El tipo de vicio que afecte a la norma (que la inconstitucional sea material o
formal; pero además ha de ser dei tipo "manifiesto"). La llave maestra de la
posición que admite la inaplicación de las leyes en sede administrativa por ra-
zones de inconstitucionalidad, es habilitarla solo respecto de aquellas leyes en
los que su vicio aparezca de modo manifiesto de modo que su desobediencia o
abstención sea razonada (ej. las posiciones de COMADIRA, BIDART,
MARIENHOFF).
--.. Pero cuando se pregunta ¿cuándo es manifiesto ei vicio de inconstitucionalidad?,
se responde: ahí donde la inconstitucionalidad "esté razonablemente demostra-
da", "sea evidente, mas allá de toda duda o exceda el marco de la mera
opinabilidad". Pensemos por ejemplo, aunque no necesariamente sea el único
supuesto, cuando hubiere un consenso a favor de la inaplicación de una norma
acusada de inconstitucional por parte de las autoridades judiciales pero sin ha-
berse producido aun una sentencia de inconstitucionalidad. No obstante, nos
encontramos frente al profundo hoyo oscuro de quienes postulan la tesis a favor
dei control de inaplicabilidad, ya que lo hace radicar en un concepto jurídico inde-
terminado que lo tendrá que cubrir de contenido en cada caso la propia autoridad
administrativa. Por lo demás, resaltar lo manifiesto de una inconstitucionalidad es
siempre cuestión de adelantar el resultado de la interpretación y la investigación
por parte del operador. Si alguna utilidad tiene la condición de vicio manifiesto, es
que de su reconocimiento se infiere la regla que en caso de duda razonable pre-
valecerá la presunción de constitucionalidad de la norma.
(29) Nótese que aquí el Tribunal Constitucional consagra a la Administración Pública una apti-
tud que ni siquiera tienen los jueces para poder inaplicar una ley por inconstitucional sin
que la parte afectada lo haya peticionado asi.
El tipo de interpretación que siga el operador administrativo (el juicio de rele-

vancia de la norma a ser inaplicada para resolver el caso concreto y que la ley
inconstitucional no sea posible de interpretar conforme a la Constitución)'30» Aquí,
tenemos dos presupuestos objetivos que a su tumo se convierten en mecanis-
mos lógicos para limitar el ejercicio del control difuso ya, de un lado, lo restringe a
la necesidad de resolver una situación concreta planteada, y a que la ley de cuya
validez se duda sea relevante para resolver la controversia sometida a la admi-
nistración. En ese sentido, el tribunal administrativo solo estará en actitud de
declarar su invalidez cuando la ley se encuentra directamente relacionada con la
solución/de un caso concreto ya iniciado, y no puede hacerse de modo abstracto
y teórico. Pero este presupuesto, también exige que la autoridad administrativa
haya agotado -hasta donde sea razonablemente permisible- la búsqueda de
una interpretación conforme a la Constitución Política para salvar la antinomia
optando por la aplicación de la norma en el sentido más adecuado para hacerla
compatible con la Constitución, en vez de optar por la inaplicación.
La finalidad de la inaplicación de la norma (la Inaplicación debe estar dirigida a
otorgar una mayor protección a los derechos fundamentales de los administrados
y que no se trate de amparar intereses obstruccionistas o ilegítimos de los admi-
nistrados. _
Finalmente, el Tribunal Constitucional consagra dos limitaciones para el ejercicio
del denominado control difuso administrativo derivados del caso en que el Tribunal
Constitucional o el Poder Judicial ya hubieren conocido y resuelto sobre la pretendida
inconstitucionalidad de la norma. En este sentido, el control difuso no puede ser apli-
cado por la Administración Pública respecto de una ley o reglamento cuya constitucio-
nalidad haya sido confirmada en procesos constitucionales, incluso aunque no fuera
acción popular o de inconstitucionalidad. Recíprocamente, tampoco puede la Admi-
nistración Pública aplicar a las consecuencias actuales de las relaciones y situacio-
nes jurídicas existentes, en un caso concreto, los efectos jurídicos de una ley o regla-
mento que ya haya sido declarado inconstitucional en dichos procesos, de conformi-
dad con el tercer párrafo del artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional.
ARTÍCULO VI: PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS

1. Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpre-
ten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación,
constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por
la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos ac-
tos serán publicados conforme a las reglas establecidas en la presente
norma.
(30) Estos dos presupuestos guardan correspondencia con aquellos establecidos para la con-
creción del control difuso en sede judicial, tal como se evidencia en las sentencias recaí-
das en los Exp. N« 1679-2005-PA/TC y 1680-2005-PA/TC.
juan Carlos Morón Urblna
2. Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrán ser

modificados si se considera que no es correcta la interpretación anterior
o es contraria al interés general. La nueva interpretación no podrá apli-
carse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los admi-
nistrados.
3. En todo caso, la sola modificación de los criterios no faculta a la revisión
de oficio en sede administrativa de los actos firmes.
Ait V 2.8 Fuentes. Precedentes administrativos
Art 111.2 Absolución de consultas en base a precedentes
Art. 203 Revocación de actos por mérito
Art 209 Recurso de Apelación
Art. 212 Acto firme
COMENTARIOS
El presente artículo incluye una técnica de protección de la igualdad de los admi-
nistrados ante la administración, de protección de la buena fe y de proscribir la arbitra-
riedad en el ejercicio de las potestades discrecionales de las autoridades
La variabilidad de criterios por la administración afecta a la seguridad jurídica, a la
predictibilidad administrativa y a la buena fe con que actúan los administrados. Cabe
preguntarse ¿por que los organismos públicos podrían seguir manteniendo para el
ejercicio de sus potestades discrecionales, reconociendo un derecho a un particular
frente á determinados supuestos y luego negarlo a quienes se encuentren en idéntica
situación? ""
Sobre este particular, MAIRAL"1', expone que la doctrina administrativa compara-
da (fundamentalmente norteamericana y española) establece como regla la vigencia
atenuada del "síare decisis' admitiendo en vía de excepción que la autoridad se apar-
te del sentido de decisiones anteriores -cuando el interés público lo justifique- siem-
pre que ai actuar así, no incurra en arbitrariedad.
Concepto
Denominamos precedente administrativo a la calidad que adquieren los actos
administrativos resolutivos firmes que concluyen asuntos particulares pero contienen
interpretaciones o razonamientos jurídicos de proyección general, sobre el sentido de
algunas normas administrativas. La ¡dea la sintetiza bien, DÍEZ-PICAZO, afirmando
que precedente es "el supuesto ya resuelto anteriormente en un caso similar".'3»'
En términos precisos, el precedente administrativo es aquel acto administrativo
firme que dictado para un caso concreto, pero que, por su contenido, tiene aptitud
(31) MAIRAL, Héctor. La doctrina de los propios actos y la Administración Pública.

Ediciones
Depalma, Bs. As., 1988, pp. 104 y ss.
(32) DIEZ-PICAZO, Luis M. "La doctrina del precedente administrativo". RAP, Na 98.
94
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrado General
para condicionar las resoluciones futuras de las mismas entidades, exigiéndoles se-
guir un contenido similar para casos similares.
Debe ser un acto firme el que adquiera calidad de precedente, por que de no serlo
aun, puede ser variado validamente, y por ende, no puede obligar técnicamente a la
administración a seguirlo.
En segundo término debe recaer sobre situaciones jurídicas no regladas plena-
mente, o como algunos autores denominan, cuando se presentan indeterminaciones
normativas o interpretativas por cuando sino estaríamos hablando de resoluciones
administratiya que se limitan a aplicar la norma expresa directamente1331.
Diferencias con figuras afines
Con la práctica administrativa.- La costumbre, práctica o uso administrativo, es la
forma recurrente o reiterada como las autoridades realizan bajo determinados criterios
sus operaciones materiales impuestas por los propios agentes. El profesor 0RTI2 D!
AZ134> define a la practica administrativa, como la norma usual de carácter y eficacia
puramente interna para la Administración, derivada de principios de técnica adminis-
trativa o de buena Administración, que los funcionarios siguen para el desarrollo de su
actividad como estilo corriente de proceder.
Por tanto se diferencia del precedente, en que ésta es una resolución sustantiva
de'la Administración sobre cuestiones sometidas a él y generadora de derechos e
intereses para los particulares. El precedente administrativo, no tiene porque estar
sustentado en la costumbre o reiteración para alcanzar eficacia, bastando con un solo
pronunciamiento en determinado sentido para formar precedente.
Con la actividad reglamentaria.- Como se puede desprender del artículo mismo
de la Ley, el precedente esta contenido en un acto administrativo, esto es un acto de la
autoridad competente concreto, especifico y que crea, modifica, extingue o interpreta
derechos en particular. La actividad reglamentaria, por el contrario, es una actividad
abstracta y general por la cual se crea normas jurídicas vinculantes para sus destina-
tarios indeterminados.
La segunda diferencia radica en que mientras el acto administrativo que contiene
un precedente vincula al particular destinatario y a la autoridad administrativa, la acti-
vidad reglamentaria dedica vincula a un numero indeterminado de personas que están
en su ámbito.
Con la actividad consultiva de la administración.- El precedente surge dentro de
un acto administrativo que resuelve situaciones concretas, y como tal, el precedente es
un sentido interpretativo u opción de la autoridad administrativa que por reflejo sigue
vinculando hacia el futuro a quien lo dictó. Por su parte, la actividad consultiva
(33) Sobre el particular FIORINI, afirma "El precedente administrativo no se manifiesta ante el
ejercicio de potestades regladas, pues éstas no pueden crear ninguna fuente ante existen-
cia de normas que fundamentan la decisión, pues solo hay aplicación de normas positivas*.
FIORINI, 8artolomé: "Derecho Administrativo, Tomo I, p. 73.
(34) ORTIZ DÍAZ. "El precedente administrativo. En: Revista de Administrador! Pública. N*
24. Madrid, 1957
juan Carlos Morón ürbina
es la que consiste en la expresión de opiniones administrativas sin ningún juzgamiento

de caso concreto, como por ejemplo los informes de las asesorías legales.
Con las disposiciones generales de interpretación.- Las autoridades superiores
pueden dictar instrucciones de servicios, directivas o cualquier instrumento análogo,
estableciendo las pautas interpretativas que debe seguir las autoridades subalternas,
conforme lo prevé el artículo siguiente de este Titulo Preliminar. Pero aquí no estamos
en una resolución de un caso concreto y menos que puedan extraerse sentidos
interpretativos más generales, sino de verdaderas ordenar superiores de optar por un
sentido interpretativo posible. '/
Fundamentos para la incorporación de la regla de los precedentes administrativos
• ; La regla del precedente administrativo, protege respecto a las probables variacio-' '
nes de criterio de las autoridades ante casos similares, tanto al propio administrado que
en algún momento se puede haber beneficiado por una interpretación normativa, como a
todos los administrados que se encuentras en la misma situación jurídica. Los
fundamentos que sustentan la exigibilidad de los precedentes para las propias admi-
nistraciones son:
Dar seguridad jurídica a los ciudadanos, de que sus asuntos van a ser resueltos
bajo los mismos razonamientos jurídicos y consideraciones tácticas.
Garantizar la buena fe que los ciudadanos tienen al acudir a obtener una declara-
ción, una certificación o una concesión de la autoridad, quedando a salvo que
ésta no va ir contra sus propios actos anteriores.
Interdictar la arbitrariedad, el trato desigual frente a situaciones sustancialmente
iguales.
. B profesor chileno SOTO KLOSS resume de modo concreto el objetivo de esta
regla del modo siguiente:
"(...) se impone, también, en cuanto un órgano de la Administración -sea presi-
dente de la República, Ministro de estado, Subsecretario, Secretario Regional
• Ministerial, Intendente, Gobernador, Alcalde o Jefe de Servicio (centralizado o
descentralizado) o cualquiera sea, y cualquiera sea su función, jerarquía o activi-
dad que realice -que decide de manera dada ante determinadas situaciones que
debe resolver, no puede jurídicamente decidir un casó análogo o semejante, de
■ manera distinta, por cuanto al disponer así vicia su decisión, al modificar su modo
de decidir sin que exista razón jurídica alguna suficiente, justifica y razonable,
para alterar, variar o modificar sus precedentes decisiones. Si asi actuare, incurre
de inmediato en una diferencia arbitraria".m
Caso excluido: la competencia interpretativa reservada a otro organismo
administrativo
Una limitación importante, es que las entidades no pueden sentar precedentes
(35) SOTO KLOSS, Eduardo; "Acerca de la obligatoriedad de los precedentes en la activi-

dad administrativa del Estado". Revista Chilena de Derecho, Volumen 26, N a 02.
pp. 399-403. 1999.
aisladamente del resto del sistema administrativo, particularmente cuando la materia

tiene alguna autoridad administrativa calificada legalmente para dar las interpretaciones
oficíaíes o sentar precedentes. Por que por ejemplo, las entidades no podrán
establecer precedentes propios para en temas tales como normativa de contratación
administrativa, normas tributarias, o de control gubernamental, pues los organismos
autorizados legalmente para dar los precedentes ya se han calificado previamente por
ley.
Efecto vinculante de los precedentes
Conforme a lo establecido por la norma; este tipo de precedentes únicamente
obliga en el ámbito institucional hacia el futuro, a todo el ámbito de su alcance funcio-
nal (Por ejemplo sí es la interpretación de un sector, comprende a éste, si fuere a un
órgano rector del sistema, a todo su ámbito, y así sucesivamente).
El efecto del precedente será la vinculación unilateral de la institución a lo decidi-
do, y podrá ser invocada por terceros en casos análogos. Si bien, nadie puede afirmar
que posee un derecho adquirido al mantenimiento de los precedentes administrativos,
en sentido técnico, puede plantear la anulación del acto que se aparta inmotivadamente
o arbitrariamente del precedente, en especial cuando las circunstancias anteriores y
actuales son iguales.
De este modo, a priori, podría decirse que e! apartamiento puro y simple, de un
precedente previo puede resultar indicativo de una conducta arbitraria, y adversa a los
principios de buena fe y predictibilidad, y desde luego, contrario al principio constitu-
cional de no discriminación.
Alcance de ia obligatoriedad
En principio, la doctrina favorece la fuerza vinculante de los precedentes para la
propia entidad, si concurren cuatro condiciones: cuando se trate de la misma persona
jurídica administrativa (identidad subjetiva), exista identidad entre ambas situaciones
de hecho (identidad objetiva), que el interés público no justifique el apartamiento y que
el precedente invocado no sea manifiestamente ilegal.
La posibilidad de apartarse de los precedentes halla su fundamento en la atendi-
ble necesidad de permitir a una dinámica Administración Pública, actualizar sus
criterios (según la oportunidad y la experiencia) si considere que la interpretación del
precedente no es la correcta, así como adecuar sus decisiones a las fluctuantes
necesidades del interés general; pero se le exige, a cambio, un esfuerzo de
razonabilidad que debe plasmarse en la motivación del acto.
Cuando la autoridad se encuentre ante casos iguales, semejantes o análogos, el
precedente será aplicable, y adoptara decisiones iguales, para respetar y asegura la
igualdad ante la ley. Pero como tratar de manera igual a situaciones desiguales es
manifestación de injusticia, la autoridad deberá en este caso estar liberada del prece-
dente existente.
¿Puede la Administración variar su precedente?
La respuesta es afirmativa, pero de manera reglada. Al efecto, la autoridad parte
reconociendo la existencia del precedente, pero se le separa consciente y
moteadamente, bajo cualquiera de las dos únicas argumentaciones validas:
1. La incorrección de la interpretación anterior o, lo que es lo mismo la ilegalidad
manifiesta del precedente, ya que la autoridad no puede quedar sujeta y tener

que repetir aquello que sustente como ilegal.
2. La inadecuación de la interpretación precedente al interés general.
En ambos casos se hará el cambio de precedente de modo motivado, compren-
diendo tanto las bondades de la nueva interpretación, como -y es lo fundamental para
no ser acusado de trato discriminatorios- las razones por la cual se supera el prece-
dente preexistente.'*1
Los precedentes administrativos rjp'xjtyigan a la Administración a conformar su
voluntad de idéntica manera cuando existan razones fundadas para expedirse en un
sentido diferente. En tal caso, su obligación se refiere a la motivación suficiente de las
razones que justifiquen objetivamente el apartamiento.
.,;;. El establecido como límite que una nueva interpretación administrativa divergente
dé la preexistente sólo sea aplicable hacia el futuro, mas no para hechos anteriores.
Queda facultada la Administración para modificar sus interpretaciones pero contem-
plando como límite natural la irretroactividad de las nuevas interpretaciones y lá
irrevisabilidad de los actos firmes. De este modo, las dependencias públicas ante
causas atendibles podrán dar por superados sus criterios hermenéuticos preexistentes
para los casos en trámite y en lo futuro, sin poder proyectarlos hacia situaciones con-
solidadas, evitando afectar la seguridad jurídica del acto decidido conforme al parecer
vigente en su oportunidad y la buena fe con que proceden los administrados.
Esta regla es atenuada, si el administrado cuya pretensión hubiese sido desesti-
mada anteriormente bajo el precedente superado, renueva su pedido ai amparo del
nuevo precedente, en cuyo caso, lá administración podrá considerarlo retroactivo.
Consecuencias de la contravención del precedente administrativo vinculante
Habiéndose incorporado la doctrina del precedente administrativo como exigen-
tía legal para la Administración, cuando se compruebe que la Administración ha viola
do un precedente vinculante, corresponde alegarlo como causal de nulidad del acto
administrativo, en sede administrativa o judicial, y genera responsabilidad administra
tiva para el infractor. •
B Poder Judicial también puede encontrar en el precedente administrativo un
elemento a tener en cuenta para calibrar la existencia o no de arbitrariedad en la
actuación administrativa. Por ejemplo, en vía de amparo o de contencioso administra-
tivo, podría anular una sanción impuesta poco tiempo después de que la misma Admi-
nistración, en un caso análogo, haya estimado el recurso administrativo interpuesto, y
sobreseído el expediente.
Exigencia de la publicación
Para efecto de su vinculación, la norma establece que es exigible la publica-
ción de los precedentes, lo cual resulta claro en el caso de las entidades de la
(36) No se puede entender como suficiente una contradicción tácita, entre el precedente y la
nueva interpretación, porque este apartamiento configura un elemento esencial de la mo-
tivación de dicho acto.
98
administración contenciosa (Tribunales Administrativos), sin embargo, no lo es

tanto en los casos de los precedentes institucionales, que se estima pueden ser
publicitados mediante los medios institucionales posibles. Ello, sin perjuicio que
en aplicación del Art. 111.2. cualquier administrado antes de iniciar un procedi-
miento pueda acudir en consulta para conocer los precedentes existentes sobre
determinado caso.
ARTÍCULO VIL- FUNCIÓN DE LAS DISPOSICIONES GENERALES

1. Las /autoridades superiores pueden dirigir u orientar con carácter
general la actividad de los subordinados a ellas mediante circulares,
instrucciones y otros análogos, los que sin embargo, no pueden crear
obligaciones nuevas a los administrados.
2. Dichas disposiciones deben ser suficientemente difundidas, colocadas
en lugar visible de la entidad si su alcance fuera meramente
institucional, o publicarse si fuera de índole externa.
3. Los administrados pueden invocar a su favor estas disposiciones, en
cuanto establezcan obligaciones a los órganos administrativos en su
relación con ios administrados.
Ley N9 29091 Ley que modifica el art. 38 de la Ley del Procedimiento Administrativo
General No. 27444 y establece la publicación de diversos dispositivos
legales en el portal del Estado peruano y en portales institucionales
Art 67 Competencia
COMENTARIOS
Las disposiciones generales o prescripciones administrativas de orden interno,
pero de alcance general, son actos de administración interna subordinados a las de-
más fuentes del derecho que son emitidas por las autoridades superiores hacia sus
subordinados, en ejercicio de su potestad jerárquica, para orientar sus actividades,
bajo la forma de circulares, instrucciones, etc. Con ello, se está reconociendo la potes-
tad reglamentaria interna de las direcciones o jefaturas de cada repartición o unidad
administrativa, pero como es obvio, con sujeción a las reglas de derecho superiores
establecidos en la jerarquía de fuentes del Derecho administrativo. Por ende, no
vincularán ni a los ciudadanos en aquellas cargas nuevas que pretendieran crear-
las, ni a los superiores que los podrán revisar y modificar en cualquier tiempo, así
como tampoco vincularán a los jueces si tuvieren que resolver aigún contradictorio
sobre ellos.
Son características constitutivas de estas reglas de derecho:
a) Orientar y dirigir la actividad administrativa de los subordinados (dependientes
jerárquicamente) o personal sujeto a su autoridad (funcionarios o servidores com-
prendidos por una relación funcional, como por ejemplo, los integrantes de un
sistema administrativo).
99
Juan Oírlos Morón Urbina
b) Tener como destinatarios a las autoridades y subordinados internos de la Admi-

nistración, sin perjuicio de ser ¡nvocables por los administrados en caso conten-
gan disposiciones que les fueran favorables.
c) Las disposiciones generales deben ser difundidas, mediante sistemas de publici-
dad interna (paneles, periódicos murales, etc.) si fueren estrictamente internos, y
publicarse, si tuvieran un alcance externo a la entidad que lo emite (circulares del
sistema presupuestario, o del sistema de control dirigidos a los integrantes del
sistema en otras entidades). .
Las principales prescripciones admirjiátrajiva del orden interno son:
La directiva, que es el acto por el cual se fija un criterio de mérito sobre la
actividad del subordinado, sin intención de vincular su discrecionalidad resolu-
tiva, sino que lo tenga presente al momento de aplicar un determinado procedi-
miento.
La orden jerárquica, es el acto por la cual la autoridad impone al subordinado un
deber de comportamiento determinado en una hipótesis de hecho también determi-
nada.
La instrucción de servido.
La importancia de considerar estas disposiciones en el marco del procedimiento
administrativo, radica en considerarlas relevantes como reglas de derecho en función a
los administrados. En principio, las disposiciones generales de las autoridades internas
no pueden establecer nuevas obligaciones o cargas a los ciudadanos (sólo pueden
reiteradas o acaso, precisarlas), pero lo verdaderamente importante, es que pueden
establecer obligaciones para las autoridades en relación con el servicio que prestan a
los administrados y es en este sentido, que pueden ser invocados en su favor por los
ciudadanos. . .
ARTÍCULO VIII- DEFICIENCIA DE FUENTES
1. Las autoridades administrativas no podrán dejar de resolver las cues-
tiones que se. les proponga, por deficiencia de sus fuentes; en tales
casos, acudirán a los principios del procedimiento administrativo pre-
vistos en esta Ley; en su defecto, a otras fuentes supletorias del dere-
cho administrativo, y sólo subsidiariamente a éstas, a las normas de
otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y fina-
lidad.
2. Cuando la deficiencia de ta normativa lo haga aconsejable, comple-
mentariamente a la resolución del caso, la autoridad elaborará y pro-
pondrá a quien competa, la emisión de la norma que supere con
carácter general esta situación, en el mismo sentido de la resolu-
ción dada ai asunto sometido a su conocimiento.
ANTECEDENTES
Artículo 2 LNGPA. Aplicación de fuentes supletorias
Artículo II Titulo Preliminar, LNGPA. Aplicación de principios generales y consuetudi-
narios
T.P. Art. II Alcances de la Ley
Art. V Fuentes del procedimiento administrativo
Art. 75.6, Deber de resolución de las solicitudes
_____________________/ ■' ■_____________________________________________________________________________________________________________________________________
fj__\ COMENTARIOS
Este artículo tiene antecedentes en el ordenamiento administrativo nacional y lar-
ga data en el sistema jurídico peruano, como una previsión subsidiaria a la resolución
de asuntos públicos en defecto de la norma administrativa.
La estructura jógica del articulado se puede reexpresar del modo siguiente:
Si las fuentes jurídicas del derecho administrativo presentan deficiencias para dar
tratamiento expreso a un caso planteado, la autoridad se mantiene sujeta al
/deber de resolver el asunto. Para el caso concreto, las deficiencias más usuales
con las que se puede encontrar una autoridad es la imprecisión de las norma, las
derogaciones implícitas, ios conflictos de normas de distintas jerarquías o de com-
petencias superpuestas, obsolescencia o inaplicabiiidad de la norma a- la reali-
dad, el desuso, entre otras.
Para resolver estos asuntos, las autoridades deben acudir en orden descendente
a las siguientes fuentes supletorias: a) los principios del procedimiento admi-
nistrativo; b) fuentes supletorias del derecho administrativo (doctrina nacional,
comparada, la costumbre o práctica administrativa); y, sólo a falta de ellos; c)
analogía de otros ordenamientos (por ejemplo, el Código Procesal Civil o Penal),
en aquellos aspectos que sean compatibles con la naturaleza y finalidad
administrativa.
Es importante resaltar que este es el nivel natural de la supletoriedad que ofrece
el ordenamiento procesal civil al procedimiento. La postura se opone al hábito irre-
flexivo que ha existido en las entidades en transferir reglas del Código Procesal Civil al
procedimiento administrativo sin advertir que este está pensado para relaciones pro-
cesales bilaterales formales y no para la resolución oportuna del interés público en
causas flexibles e informales.
Adicionalmente a la resolución del caso concreto, la norma faculta a la autoridad
para dar noticia de la insuficiencia normativa para generar un tratamiento de nivel
general a este caso, el mismo que debe ser concordante con la resolución dada al
caso particular. Esta situación, puede conllevar desde una iniciativa legislativa hasta
una propuesta al superior para la modificatoria de la disposición insuficiente.
CAPÍTULO I
DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
ARTÍCULO 1°. - CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
1.1 actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el
marco de normas de derecho público, están destinadas a producir
efectos jurídicos sobre los interesas, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta.
1.1 No son actos administrativos: •'
, 1.2.1 Los actos de administración interna de las entidades destinados a
organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos
actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones
del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que
expresamente así lo establezcan. 1.2.2 Los comportamientos y
actividades materiales de las entidades.
ANTECEDENTE
Art 113 LNGPA.
Art 2 Modalidades del acto administrativo
Art. 3 Requisitos de validez de los actos administrativos
Art 4 Forma de los actos administrativos
Art 5 Contenido del acto administrativo
Art 6 Motivación del acto administrativo
Art. 7 Régimen de los actos de administración interna
Art 8 Validez del acto administrativo
Art. 9 Presunción de validez
Art 10 Causales de nulidad
Art 29 Definición de procedimiento administrativo
Para los antecedentes inmediatos de la
nueva ley, el acto administrativo era un fenómeno
unitario producido a consecuencia del
procedimiento administrativo seguido por la
autoridad, por lo que el eje de las categorías y
del discurso administrativo 1Q5
giraba en torno ai procedimiento administrativo. Ello explica no solo la ubicación temá-

tica del Acto Administrativo en la Ley de Normas Generales de Procedimientos Admi-
nistrativos, (que abordaba el acto administrativo sólo a partir de los artículos 38 y
subsiguientes, y, luego, de haber abordado el procedimiento administrativo), sino tam-
bién su virtual homologación con ei acto administrativo definitivo o la resolución admi-
nistrativa.
Por el contrario, la nueva ley da al acto administrativo un tratamiento independien-
te y equiparado al procedimiento administrativo, reservando para la materia el Título I
de la Ley, siguiendo las más modernas comentes en la legislación comparada. Con
ello, no se buscó solo un cambio en la expqsición de las materias, sino dar una señal
clara e inequívoca de la preponderancia de ambas instituciones para el derecho admi-
nistrativo nacional. Se quiso acompañar el derecho administrativo del procedimiento,
con el derecho administrativo de la actuación administrativa propiamente dicha.
Pero no solamente eso, sino que también se quiso clarificar que el concepto acto
administrativo no solo se manifiesta en la decisión constitutiva de la resolución del
procedimiento, también denominado acto administrativo final, sino que a lo largo del
procedimiento se van sucediendo diversos actos administrativos, cuyo régimen gene-
ral es necesario precisar.
La doctrina ha debatido acerca de la estructura técnica del procedimiento, sobre
si se trata de un acto-complejo o una voluntad resultante de la integración progresiva
de otras voluntades y elementos que, de tai modo, constituyen partes carentes de
autonomía e integrantes de una decisión final (acto-procedimiento). Frente a esta te-
sis, se expresa que por ei contrario, el procedimiento se trata de una cadena cuyos
elementos se articulan por un vínculo común y proyección unitaria pero sin confundir
su individualidad propia de cada uno de tos actos que lo componen.
La tendencia predominante afirma el carácter procesal de la vía administrativa,
considerando que los actos administrativos y actuaciones administrativas que no lle-
gan a conformar actos administrativos propiamente tienen una función diversa, res-
ponden a sus propias reglas de generación y eficacia, incluso -como afirman GARCÍA
DE ENTERRIA y FERNANDEZ'17' -cada uno sigue para su formación, procedimientos
específicos distintos a! principal, y, finalmente, su validez sigue suerte diferente. -
Así, desde la visión doctrinaria, la estructura del procedimiento administrativo se
muestra como una integración coordinada y racional de actos procedimentales es
-fundamentalmente recepticios- dirigidos a un fin unitario: decidir la voluntad de la
Administración en resguardo de los intereses públicos,-con la participación de los
diversos sujetos partícipes del proceso.
Para conformar un procedimiento unitario, dichos actos procesales -precisa Ma-
nuel María DIEZ, con base en GONZÁLEZ PÉREZ,- deben cumplir con las
siguientes condiciones:
a) Que cada acto procesal conserve su propia individualidad (por ejemplo, man-
tener requisitos de validez y objetos inmediatos propios) y no como en ei acto
(37) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ. Tomás. Curso de Derecho Administra-.

.- tívo. Til, Editorial Civitas. Madrid, 1990, pp. 386-387.
1 OS
administrativo complejo donde se fusionan en la declaración final de la admi-

nistración;
b) Que los actos conectados deben tener como objetivo, efectos jurídicos unita-
rios; y,
c) Que, a su interior los actos procesales se vinculen causalmente entre sí, de tal
modo que cada uno, supone al anterior, y el último supone al grupo entero'38'.
De tal modo, los componentes del procedimiento aparecen con su valor propio: la
resolución como el acto principal con vocación de ser terminal y los actos preparato-
rios, como instrumentos de aquélla, vinculados en una relación de medios a fines.
Elementos del concepto acto administrativo elaborado por ei Legislador nacional
La legislación comparada de la materia muestra la tendencia de incorporara en
las normas reguladoras del procedimiento una definición operativa de acto adminis-
trativo, asumiendo una tarea que la doctrina no ha sabido dilucidar a plenitud, Esta
decisión no responde a un prurito de sistematicidad o claridad normativa, sino a la
necesidad ineludible de dar fijeza a la interpretación operativa y jurisprudencial para
determinar que actuaciones administrativas deben formarse siguiendo la exigencia de
procedimentalizarse, cuales actuaciones podrán ostentar estabilidad, firmeza, presun-
ción de legitimidad, ejecutividad, entre otras características jurídicas que hacen la
naturaleza del acto administrativo, y la diferencias de los actos de simple administra-
ción, a las operaciones materiales, a los actos reglamentarios o normativos, y simples
vías de hecho.
Como se puede apreciar con nitidez, los elementos del acto administrativo que
esta Ley ha establecido son seis:
1. Una declaración de cualquiera de las entidades
El acto administrativo es el resultado jurídico de un proceso de exteriorización
intelectual que es emanado de cualquiera de los órganos de las entidades, para
concretar en un supuesto especifico la potestad conferida por la ley. Al constituir
ei acto administrativo, una típica manifestación del poder público, conlleva fuerza
vinculante por imperio del derecho.
Este elemento, comprende la naturaleza unilateral de la declaración, puesto que •
la decisión se origina y produce por efecto de la convicción única de quien ejercer
la autoridad, siendo irrelevante la voluntad del administrado para generarla. Aunque
el administrado participe promoviendo la decisión, por su pedido, denuncia o queja,
y pese a que la autoridad debe cuidar el debido procedimiento, la participación del
administrado por si sola carece de fuerza vinculante para generar una declaración
de cualquiera de las entidades, nunca será factor determinante para obtener una
decisión, pues para ello se requiere solo un mandato legal, de la autoridad judicial
o la propia convicción de la administración.
Comúnmente se reduce ei acto administrativo a aquellas actuaciones que contie-
nen una manifestación de voluntad administrativa, el querer, la intención cons-
ciente y voluntaria de la autoridad -rtaciendo actuar a la ley-, que se forma con
(38) DIEZ, Manuel María. Derecho Administrativo. Tomo V, Edtorial Plus Ultra, 1971. Bs. As., p.
219.
107
juan Carlos Morón Urbina
ios elementos de juicio que conoce y el ordenamiento jurídico aplicable. Sin em-
bargo, también son actos administrativos las certificaciones, las inscripciones, las
constancias, etc., supuestos en los cuales propiamente la autoridad no posee una
manifestación de su querer. Por ello, la Comisión acordó emplear el término
más amplio de "declaraciones de las entidades" en vez del tradicional
"manifestaciones de voluntad".
Con acierto DROMP" afirma: que la doctrina considera que las declaraciones que
sirven de base ai acto administrativo pueden ser:
Declaraciones decisorias, cuando contienen una declaración de voluntad,
de deseo o un querer específico ,áe' la* administración que constituye su
finalidad (Ej. Resolución administrativa, acotación tributaria, otorgamiento de
licencia);
Declaraciones de Conocimiento, cuando la autoridad certifica tanto el conoci-
miento de un hecho de relevancia jurídica (Ej. acto de transmisión, como la
notificación o la publicación), como la aceptación de declaraciones
particulares de1 interés administrativo (Ej. Partidas de nacimiento,
inscripciones regístrales, certificaciones).
Declaraciones de opinión, cuando valora y emite un juicio afirmativo o nega-
tivo sobre un hecho comprobado administrativamente (Ej. Certificación
administrativa de antecedentes, de buena conducta, de salud, etc.).
La declaración ha de emanar de una persona que posea la condición subjetiva
de entidad, conforme al artículo 1 del Título Preliminar, lo cual incluye a los
otros Poderes del Estado diferentes al propiamente administrativo, e incluso a
entes no estatales, como empresas privadas que asumen servicios públicos, o
funciones públicas, entre otros. De este modo, un acto administrativo puede ser
producido, por los órganos del Poder ejecutivo, autoridades de los Poderes
legislativo o judicial, de órganos autónomos, por autoridades regionales y
municipales, e incluso, . por los particulares cuando les hubieren sido atribuidas
funciones administrativas.
La exigencia de la cobertura de una declaración formal de las entidades, para al-
canzar la categoría de actos administrativos, hace que sean excluidos los compor-
tamientos materiales o simplemente hechos administrativos subjetivos'401 a que se
refiere el numeral 1.2.2., esto es toda actuación física u operativa de los órganos
administrativo que produce la adquisición, modificación, transferencia o
extinción de relaciones jurídicas. Por ejemplo, la demolición de un edificio, la
actividad de inspección, la entrega de una notificación, la pérdida de un
expediente, etc.
Estos comportamientos no son vías de hecho, que es un término reservado
para aquellos comportamientos materiales de los órganos administrativos,
gravemente antijurídicos, como el comportamiento material lesivo a un derecho
fundamental, o la puesta en ejecución de un acto administrativo cuando no se
encuentre expedito para ello. (Art. 239. 5)
(39) DROMI. Roberto; "El acto administrativo", p. 16.

(40) Los hechos administrativos subjetivos se definen en oposición de los hechos administrati-
vos objetivos, que son el que no concurre voluntad de los órganos administrativos en su
constitución pero conllevan efectos administrativos. E¡. El tiempo, y el espacio. Nótese que
108 esta ley también regula los efectos de estos hechos administrativos.
Como se puede apreciar, la norma se limita a establecer que el comportamiento

material no constituye acto administrativo, pero ello no lo excluye de su regulación
por la Ley, como sucede con el comportamiento dirigido a la ejecución o a la
transmisión de conocimiento de un acto, y en general los actos internos que de-
ben respetar las reglas del Título Preliminar.
2. Destinada a producir efectos jurídicos externos
La naturaleza de decisión ejecutoria es sustancial para la configuración del acto
administrativo, pues solo mediante este acto, la autoridad puede crear, reconocer,
modificar,/transformar o cancelar intereses, obligaciones o derechos de los admi-
nistrados, á partir del contenido del acto que aprueba. La actividad administrativa
productora de efectos jurídicos extemos, se caracteriza por dirigirse hacia el exte-
rior de la organización administrativa que la emita, hacia los ciudadanos, otras
entidades, las autoridades administrativas respecto de sus derechos como agen-
te público, otros órganos, cuando actúan como administrados, o cuando posean
carácter general.
Los efectos jurídicos que produce un acto administrativo, pueden ser actuales o
futuros, pero siempre directos, públicos y subjetivos. Excluye el ámbito de la ac-
tuación pública que recae al propio interior de las entidades, que caracteriza a los
actos de administración o actos internos de la administración, tales como, los
informes, opiniones, proyectos, actos de trámite, etc.
3. Que sus efectos recaigan sobre derechos, intereses y obligaciones de los
administrados
La calidad de acto administrativo queda reservada para aquellas decisiones que
per si mismas generan efectos jurídicos para los terceros, en sus derechos, Inte-
resas u obligaciones.
El sujeto pasivo o administrado viene a ser calificado por que sobre sus intereses
o derechos de relevancia pública recae el efecto del acto, y van a verse alterados
-sea a favor o en contra-. Por ende, resultan excluidos los actos, que están dirigi-
dos a producir efectos indirectos en el ámbito externo, tales como los informes
aún cuando sean vinculantes o dación de normas técnicas, aun cuando se expre-
sen bajo forma de resolución.
Los actos que se agotan en el ámbito interno de la propia Administración, son actos
del poder público, pero que por su alcance no requieren ser recubiertos de las
garantías, y recelos propios de la actuación extema. Como tal, se orientan exclusi-
vamente a la búsqueda de la encada de los resultados de la gestión pública.
4. En una situación concreta
Característica del acto administrativo, es que los efectos subjetivos que producen
son concretos, de materia y situación jurídico-administrativa especifica, lo que los
diferencia de los reglamentos que son abstractos, generales e impersonales. La
exigencia de concreción para configurar un acto administrativo, no es sinónimo de
individualidad del administrado concernido con el acto, puesto que un acto
también puede ser dirigido a un número incierto de personas pero dentro de una
situación jurídico administrativa perfectamente concreta (Ej. Convocatoria a una
licitación pública, o a una audiencia pública).
109
5. En ei marco del derecho público

La actuación pública que califica como acto administrativo ha de estar sujeta a los
preceptos del derecho público o lo que es lo mismo realizada en ejercido de la
función administrativa. No se trata de calificar al acto, por el órgano que es su
autor, sino por la potestad pública que a través de ella se ejerce'4". En ese mismo
sentido, no resulta necesario que para ser calificado como acto administrativo que
la actuación pública sea expresión de una potestad exorbitante, ya que la misma
capacidad ejecutiva y vinculante del acto, lo convierte en acto administrativo.
La exigencia del marco de derecho público, no debe conducir al equivoco que en
cada caso deba analizarse si se t?a'ta de una relación jurídica administrativa o no,
pues esta subyace a la naturaleza misma de las entidades. La huida del derecho
público, o la sustracción de este marco jurídico debe ser expresa, para poder
excluir a sus decisiones de la calificación de acto administrativo.
Esta exigencia excluye de la posibilidad de calificar como acto administrativo las
actuaciones de las entidades, que bajo marco legal específico y habilitante, se
sujetan al derecho común, despojándose la entidad de sus potestades públicas,
como por ejemplo sucede cuando una entidad pública concerta un contrato de
estabilidad jurídica con un particular, o se somete a arbitraje para definir las con-
troversias que pudiera suscitar su actuación. En el mismo sentido, se encuentran
fuera de la calificación de acto administrativo, las declaraciones que realicen las
entidades, bajo personería empresarial, dentro de un proceso judicial, etc.
6. Puede tener efectos individualizados o ¡ndlviduallzables''*2' (artículo 29)
La Comisión precisó, que un acto administrativo puede tener efecto individualizado
o individualizable al momento de su dación, pues lo importante es que al momen-
to de su ejecución, ya este individualizado perfectamente. Así, fue precisado por
la Comisión para la Interpretación correcta de sus alcances'431.
CaYegía de la Tipicidad o nominatividad dé los actos administrativos.' ...
:
La doctrina europea ha desarrollado la noción de la Tipicidad o nominatividad de
los actos administrativos como una forma adicional de reforzar la sujeción de la admi-
nistración a la legalidad, cumpliendo la función de límite a las posibilidades decisorias
de la administración, en modo similar como los derechos reales y los- contratos
nominados operan para los sujetos de derecho privado.
Por esta regla se considera que todos los actos administrativos deben responder
formalmente con la hipótesis legal prevista previamente, esto es, ser típicos. Con ello
se pretende que la Administración no pueda crear nuevas formas de actos administrati-
vos, pues solo puede hacerlo utilizando las modalidades, categorías y esquemas pre-
vistos en una norma expresa'*4'. De este modo, los actos administrativos aparecen como
actos típicos, sujetos a esquemas previamente fijados por alguna norma expresa.
(41) Los actos administrativos también pueden ser producidos por entes no públicos, como las
empresas concesionarias de servicios públicos, universidades privadas, etc.
(42) Este elemento ha sido adicionada en el artículo 29 de la Ley, en una no muy buena técnica
legislativa.
(43) Sesión del 31 de enero 1998.
(44) GARCÍA-THEVIJANO Y FOS, José Antonio. "Los actos administrativos". Editorial Civitas.
1991 p. 108 y ss.
10
De este modo, la Administración no puede aplicar una clase o tipo de actos admi-
nistrativos que no se encuentren previamente admitidos y disciplinados expresamen-
te por normas generales (leyes o reglamentos), o que existiéndolo se cree una moda-
lidad ad hoc o se genere un acto atípico. Como se puede apreciar, con esta regla se
retira la posibilidad que la Administración cree a su arbitrio alguna clase de actos
administrativos, o sustituya categorías predispuestas con otras distintas (Ej. emita un
acto de liberalidad cuando corresponda la figura de la concesión, o cree un tipo inno-
minado de licencia para eludir la categoría especifica de licencia cuyos requisitos
están en la ley), ,<
/ •' / Cuando sucede cualquiera de estas contravenciones, estaremos
frente a un caso
en el que la administración ha escogido un objeto inhábil para su acto administrativo.
En principio, se deriva de esta regla la "inoperancia de la calificación que se le de al
acto, pues despliega los efectos de su tipicidad, aunque los vocablos utilizados sean
distintos°(<s, Y, en casos flagrantes, estaremos ante actos afectados de nulidad.
Como se puede apreciar, la regla de la tipicidad del acto administrativo contiene
un núcleo claro derivado directamente del ordenamiento expresamente por norma
expresa, y una zona de penumbra, referido a la presunción de que el acto esta autori
zado, cuando sus motivos o contenidos puedan referirse aun cuando sea imprecisa
mente a algún dispositivo legal. •
En verdad, no podía ser de otro modo, puesto que la regla "si bien tiene una
importancia cualitativamente enorme, cuantitativamente se reduce a una categoría
especifica de actos administrativos"1481, dado que de generalizarse la regla estaríamos
frente a una administración sin posibilidad de apreciar contextos, necesidades, valo-
rar circunstancias, constreñida legalmente a ser un mero ejecutante autómata de las
prescripciones legales. Estaríamos frente a lo que RONDÓN DE SANSO, denomina la
exacerbación del principio de legalidad administrativa'47'.
Nuestra nueva ley no ha acogido en toda su extensión la regla de la tipicidad de
los actos administrativos, y más bien parecería optar por el camino adverso si anota-
mos que la única exigencia para la-regularidad de los objetos de los actos administrati-
vos es que en ningún caso pueda asumir un contenido prohibido por el ordenamiento
jurídico, con lo que pone a la autoridad en la condición de llenar de contenido
libremente a sus actos, en tanto no contradiga el texto de alguna norma prohibitiva.
(Art, 5.2.).
No obstante elfo, en verdad, el legislador se ha aproximado bastante a ésta regla
en dos momentos:
Cuando ha consagrado a su interior una serie de categorías de actos administra-
tivos que configuran una clasificación mas o menos variable, y la sujeción que
hace de cada una de ellas a exigencias, requisitos, calidades, etc. En estos ca-
sos, se trata de supuestos típicos a los cuales apareja el legislador un régimen
jurídico propio, que no puede evitarse por la administración. Por ejemplo, a lo
(45) GARCÍA-TREVIJANO y FOS; op. dt. p. 108.

(46) RONDÓN DE SANSO, Hildegard; -Teoría "general de la actividad administrativa"; Librería
Alvaro Nora, Venezuela 1995; p. 75.
(47) Op.ciL, p. 74.
largo de la norma se encontraran disposiciones en específicos para los actos

administrativos firmes, para los actos administrativos de mero tramite, para los
actos complejos, para los actos simples, entre otros, que ciertamente significan la
indudable intención legislativa de vincular la conducta administrativa imponién-
dole la utilización de ciertos tipos de actos administrativos para el ejercicio de las
potestades, adhiriéndoles un régimen jurídico propio que no puede ser obviado
por la autoridad.
Cuando ha reforzado la legalidad de determinados actos previstos en la norma,
mediante la exigencia de que para su ejercicio por la autoridad administrativa
deban contarse con una ley habilitante, en particular que le indique no solo la
posibilidad de realizarlo sino también cuáles serán sus objetivos y de que manera
lo hará. De este modo, no basta que la ley prevea un régimen jurídico para estos
actos administrativos, sino que exista una norma autorizante en los procedimien-
tos especiales y los supuestos en tos cuales operaran. Así sucede al prever la
tipicidad para las modalidades de los actos administrativos de condición, modo y
cargo (Art. 2), para la potestad sancionadora (Arts. 229 y ss), para la exigencia de
la comparecencia personal (Art. 58 y siguiente), para la adopción de medidas
cautelares (Art. 146.1), para la aplicación de multas coercitivas (Art. 199), y la
compulsión contra las personas (Art 200), la potestad revocatoria (Art. 203.2.1.),
entre otros.
Por estas razones es importante realizar una apreciación global de los distintos
actos administrativos previstos en la norma y de su respectivo tratamiento normativo.
Clases de actos administrativos
Las clasificaciones de los actos administrativos reflejan diversas contraposicio
nes de expresiones la autoridad administrativa según varias perspectivas. Acaso nin
guno de los tipos llegue a dar cobertura suficiente al universo posible de actos admi
nistrativos, sino que aparezcan como complementarios para mejor comprender la com
pleja realidad de la actuación administrativa. Tampoco cada par será perfectamente
excluyeme de los otros, sino más bien superpuestos o confluentes. Pero todas ellas
tienen un indudable efecto didáctico para la identificación de diversos regímenes pa-
ralelos(,*,. ,
No es nada nuevo decir que existen tantas clasificaciones cuantos doctrinantes
del derecho administrativo, o como posiciones jurisprudenciales se han planteado.
Pero sí resulta importante convenderse que la ley contiene tratamiento diferente para
diversos actos administrativos, como por ejemplo en las-siguientes materias:
• Si son o no procedentes las acciones o pretensiones contencioso-administratívas.
• Si es o no procedente el agotamiento de la vía administrativa.
• Si son o no procedentes los recursos administrativos contra determinados actos.
• Si son transmitidos al conocimiento los interesados mediante notificación o publi-
cación.
(48) Al respecto puede consultarse VANDELLI, Luciano; "La Clasificación de los actos y de los
procedimientos administrativos", en IV Jomadas Internacionales de Derecho Administrativo,
Caracas Venezuela, 1988, p. 237 y ss. Fundación de Estudios de Derecho Administrativo.
Si deben documentarse por escrito para su existencia.

• Si pueden ser revocados o no.
La utilidad de la sistematización de los actos administrativos en clasificaciones no
radica en buscar esquemas abstractos e irreales o agotar las posibilidades de imagi-
nación, sino más bien dar coherencia a las diversas categorías típicas de actos acogi-
das por el ordenamiento.
Algunas de las clasificaciones tradicionales de los actos administrativos origina-
das en los albores del derecho administrativo carecen actualmente de valor y utilidad
contemporánea. Así sucede, con la clasificación desde el punto de vista del poder
utilizado para su expedición, que diferencia entre Actos de poder o autoridad y ac-
tos de gestión, tomando como criterio histórico el surgimiento de las teorías france-
sas de la impugnabilidad o no de los actos y basados en la teoría del "poder público".
Conforme a este criterio,'los actos de poder, son recurribles ante la justicia especial y
los actos de gestión son actos recurribles ante la justicia ordinaria o común. ■
En la misma manera, cuando desde el punto de vista de la vinculación con el
servicio Público, se diferenciaba entre actos de servicio público y actos ajenos al
servicio, basado en las teorías francesas del "Servicio público*.
Bara efecto de tener un panorama completo de los distintos actos administrativos
que han sido objetos de regulación en la ley del procedimiento Administrativo General,
debemos revisar los siguientes:
• Los actos administrativos generales e individuales.
• Los actos administrativos terminales, definitivos o resolutivos y los actos de tramite,
preparatorios o actos del procedimiento.
• Los actos administrativos favorables o ampliatorios, los actos de gravamen y los
actos denegatorios.
• Los actos administrativos personales y los actos administrativos reales.
• Los actos administrativos expresos, tácitos e implícitos.
• Los actos administrativos impugnables, los actos consentidos y los actos firmes.
Los actos administrativos constitutivos y los actos administrativos meramente
declarativos.
• Los actos administrativos de incoación, instrucción, ordenación, intimación,
resolutorios y de ejecución.
• Los actos administrativos individuales y los actos administrativos en masa.
• Los actos administrativos de órgano unipersonal y de órgano colegiado.
• Los actos administrativos simples y los actos administrativos complejos.
• Los actos administrativos originarios y los actos administrativos confirmatorios.
a) Los Actos Administrativos según sus destinatarios: Actos Administrativos ge-
nerales e individuales:
Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad
de sujetos de derecho, sea formado por un número indeterminado o determina-
dos de personas.
Es decir, existe diferencia entre un acto administrativo de efectos generales, y el
acto normativo de efecto general (reglamento). El acto administrativo es general
113
porque interesa a una pluralidad de destinatarios identificados o identificables, y

no porque tenga necesariamente un contenido normativo, como sucede en les
reglamentos. (Ej. Convocatoria a un concurso, a una licitación pública, o la
fijación administrativa de una tarifa para prestación de servicios públicos) El
acto individual o singular, al contrario, es el acto destinado en especifico una o
varias personas, identificadas nominativamente o por su pertenencia a un colec-
tivo objetivo e inequívoco, el cual es, además, un acto de efectos particulares,
de acuerdo a la clasificación anterior. (Ej. Resolución de un recurso
administrativo, designación de un funcionario).
La diferencia identificada es importante a efectos de definir la modalidad de trans-
misión de conocimiento aplicable a cada uno de ellos.
La Ley consagra un tratamiento homogéneo para los actos reglamentarios (nor-
mativos), y para los actos administrativos generales,,al establecer que ambos
deben ser publicación en vía princ¡pal(•",,.
La publicación en vía principal esta pensada como el medio idóneo y suficiente
para transmitir decisiones de la autoridad que no tienen debidamente
identificado' y circunscrito un grupo de administrados interesados. Las
decisiones objeto de publicación son: disposiciones de alcance general y, por
ende, no particularizadas en el ámbito de uno o varios administrados, tales
como normas reglamentarias; y además, aquellos actqs administrativos que
interesan a un número indeterminado de administrados pero que no se han
apersonado al procedimiento y siempre que no se tenga domicilio conocido.
Por su parte las decisiones administrativas individuales se siguen por la modalidad
de la notificación (Arts. 20 y ss.), aun cuando se trate de una notificación a una
pluralidad de interesados (Art. 22). b) Los actos administrativos según su
contenido:
b.1. Actos terminales, definitivos o resolutivos y actos de trámite, preparato-
rios o actos del procedimiento: En primer lugar, puede distinguirse el acto
que pone fin al asunto administrativo, . en cuyo caso estamos ante un acto
definitivo, del acto de trámite, que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino
que, en general, tiene carácter preparatorio.
"La distinción, según el contenido de la decisión, se refiere a que el acto adminis-
trativo definitivo es el que pone fin a un asunto en cualquiera de las instancias del
respectivo procedimiento administrativo. La forma usual de poner fin al procedi-'
miento es la resolución terminal pronunciándose sobre el fondo del asunto, sea
estimando o desestimando el petitorio, o definiendo el tema de oficio. Pero tam-
bién se reputan como acto definitivo la resolución que acepte un desistimiento,
declare el abandono, o cualquier otra modalidad legalmente prevista para con-
cluir el procedimiento regularmente.
En cambio, la denominación acto administrativo de trámite, sirve para caíificar a
todos aquellos actos instrumentales y preparatorios de! acto definitivo,
comprendiendo un
(49) "La publicación procederá (...) en vía principal, tratándose de disposiciones de alcance
general o aquellos actos administrativos que interesan a un numero indeterminado de
administrados no apersonados al procedimiento y sin domicilio conocido" (A,-. 23.1.1.)
114
conjunto de decisiones administrativas concatenadas dirigidas a preparar la ma-

teria y dejarla expedita para la decisión final. A diferencia del acto definitivo que
posee una declaración de voluntad propiamente, los actos de tramite contienen
por lo general, declaraciones de conocimiento o de juicio, y solo excepcionalmen-
te de voluntad administrativa (Ej. Medida cautelar).
Los actos de trámite pueden ser:
a) Actos de trámite en sentido estricto o de mero trámite (como los califican
expresamente los artículos 6.4.1. y 132.2) que consisten en actos de gestión
de/ expediente, pero sin impacto directo trascendente en los administrados
(actos de iniciación, petición de informes, disposición de actuación de prue-
bas, la convocatoria a audiencia pública, etc.);
a) Medidas cautelares;
b) Actos pendientes de aprobación;
b) Decisiones sobre incidentes (queja, abstención, solución de conflictos de com-
petencia administra).
La separación entre estos actos resulta capital para la aplicación de las reglas de
la impugnación en la vía administrativa.
Conforme al Art. 206 de la Ley, son recurribles directamente en la'vía administra-'
tiva los actos administrativos terminales o definitivos, sin necesidad de ningún
requisito adicional. Mientras que para la impugnación de los actos de trámite, solo
podrán ser cuestionados autónomamente en aquellos supuestos excepcionales,
cuando por su contenido determinen la imposibilidad de continuar un procedi-
miento o produzcan indefensión al administrado, esto es asuman para los intereses o
derechos de algún administrado los efectos de una decisión terminal,so>. Por imperio
de la Ley se ha definido como actos impugnables a los siguientes: Actos definitivos
o resoluciones.- Son los actos que deciden el procedimiento y concluyen la instancia
administrativa, cualquiera que sea su contenido. No obstante este consenso
doctrinario debe dejarse establecido que también se permite, la impugnación de
algunos de estos actos cuando por la naturaleza del estado del procedimiento o
situación particular del administrado, le produzcan indefensión (por ejemplo, la
denegación de la vista, declaración de reserva de alguna parte del expediente,
denegación de oportunidad para aportar pruebas o realizar alegatos, acto de
ejecución sin apercibimiento previo, etc.) o tengan como efecto, directo o indirecto,
imposibilitar la continuación del procedimiento.
Actos de trámite que determinen la Imposibilidad de continuar el pro-
cedimiento.- Se asimilan estos actos de trámite, atendiendo a la importan-
cia que para el procedimiento reportan. Por ejemplo, una resolución que
(50) La pregonada irrecurribilidad de los actos de trámite, debe ser entendida rectamente como
la irrecurribilidad autónoma, esto es, que no procede presentar recursos administrativos
independientemente contra cada uno de ellos, y no confundirse con que se trata de actos
exentos de control administrativo o judicial. Pues, su regularidad siempre podrá ser alega-
da y controlada con ocasión del recurso que se interponga contra el acto definitivo que
concluye el procedimiento, como una irregularidad del procedimiento administrativo segui-
do para dar origen al acto final.
suspenda un procedimiento, que declare ei abandono, o declare la falta de

sufosanación de requisitas para el ¡recio del Bárrate-
£tótos ás trárarite que produzcan «sdeíensión.-Aquellos actos que aun sin
tener fea ojs'ltdad de definitivo, ©ataquen ai administrado en imposibilidad de
(dtefentíterse dte otreamnoife», ¡Pn¡r<2jjeinplo, la denegación de una prueba o recha-
iceaun tetsosra d ingreso «1! procedimiento que le afecte, etc.
<b2L<3tetos favoraUés o ampliatorios, actos de gravamen y actos denegatorios:
Eaaiclasificacióniadopta como criterio los efectos de la decisión administrativa en
Ueesfera jurídica del destinatario déí'acto, según sea la incidencia favorable (crean-
dcoun derecho, una facultad, o una posición de ventaja o beneficio, suprimiendo
una limitación o desventaja, etc.), desfavorable (imponiendo deberes, gravamen,
limitaciones o prohibiciones, etc.), o negativa pero neutral (actos denegatorios de
una pretensión).
Son ejemplos de actos administrativos favorables, conformadores o ampliatorios:
la admisión, la autorización, la licencia, los permisos, la concesión, etc. A su vez,
son ejemplos, de actos administrativos de gravamen: las ordenes, los actos
eactirrtivos de derechos (revocación, nulidad, confiscación, decomiso, etc.), las
sanciones y en general, todos los actos administrativos que imponen cargas, obli-
gaciones, limita derechos, o contiene declaraciones perjudiciales a los adminis-
trados.
Resalta importante por que uno y otro va a seguir reglas e intensidades distintas,
enrcoanto vinculación con la legalidad,.motivación, garantías, niveles de discre-•
ciónaátíad, etc.
Pourejemplo, en cuanto a la eficacia del acto, la Ley prevé que los actos favora-
blesaxampliatorios pueden tener eficacia anticipada a la notificación o publicación
det asto, conforme a las condiciones que establece el Art 17 de la norma.
Por et contrario, la figura de la alegación conclusiva ha sido regulado como requi-.■
sitó indispensable sólo para aquellos procedimientos de gravamen para los admi-
nistrados (Ej. Sancionadores, fiscalización, tributarios, etc.), en los que la autori-
dadideberá otorgar vista de la causa por un lapso no menor de cinco días para '
"presentar su alegato a manera de descargo; así mismo el legislador ha consagra-
do: a= favor del administrado su derecho a moderación de actos de gravamen
(ArC.55.10), por el que los actos de gravamen, tienen aquí un tratamiento limitante a
favor de los administrados. Aquí se dice que, todos estos actos deben ser llevados
acabo en la forma menos gravosa posible, para los administrados, en una
proyección del principio de razonabilidad establecido en ei título preliminar.
Rradmente el Título Preliminar de la Ley, contiene el principio de razonabilidad
(Pu£.IN!L1ü£$cpeha sidm concebido, coa una regla adicional y particularizada para
Ifea afedístffinffis de gravamen sobre Tas administrados, ya que se entiende que
*^JUft. mieáiaíascnnseigen en afectaoames admitidas sobre los derechos y bienes
ífe tas aánOTfeíiaitos.
EEI tal senfido, teniendo como ámbito protector a la persona humana y arbitrando
■raxonabtemente con el interés púbfico, la Ley mediante este principio da una pauta
iuradamenta! a la autoridad que tiene la competencia para producir actos de grava-
men centra los administrados: producirla de manera legítima, justa y proporcional.
... La norma contempla que para cumplir con el principio de razonabilidad una dispo-
sición de gravamen, de cumplir con:
116
Adoptarse dentro de los límites de la facultad atribuida. Esto es cumplir y no

desnaturalizar (a finalidad para la cual fue acordada la competencia de emitir
ef acto de gravamen.
Mantener la proporción entre los medios y fines. Quiere decir que la autoridad
al decidir el tipo de gravamen a emitir o entre los diversos grados que una
misma nación puede conllevar, no tiene plena discrecionalidad para la op-
ción, sino que debe optar por aquella que sea proporcional a la finalidad per-
seguida por la norma legal.
Finalmente,,'tenemos los actos denegatorios que son aquellos que, como su
designación lo expresa, constituyen un rechazo de las pretensiones planteadas
por un administrado. Estos actos constituyen la voluntad declarada expresamente
por la autoridad de no actuar en determinado sentido.
b.3. Actos administrativos personales y actos administrativos reales:
Los actos administrativos personales son aquellos que regulan de modo directo y
concreto la posición jurídica o la conducta de los administrados, por lo cual para
su construcción inciden las características personales del administrado (Ej. Otor-
gamiento de una pensión, designación en un cargo, adjudicación de una buena
pro, o una sanción administrativa).
El acto administrativo real, está dirigido de modo directo e inmediato a concretar '
situaciones jurídicas patrimoniales, por medio de las cuales se califican la regula-
ridad de una actividad, o constituyen aptitudes jurídicas de bienes o actividades y no
de personas. Por ejemplo son actos administrativos reales, un permiso de
circulación de vehículos, una autorización de exportación, la afectación de bienes al
dominio público, la calificación de patrimonio histórico de algún bien, la transferencia
de bienes interadministratlvos, una licencia de construcción, etc.
La utilidad de la diferencia, radica en la transmisibilidad del estatuto que produce
ei acto administrativo, de tal suerte que los actos administrativos personales al
haber sido otorgados en función de los sujetos, le siguen a éstos, durante la vi-
gencia del acto; a diferencia de los actos administrativos reales, que al estar dis-
puestos en función de los bienes, son separables de las personas que sean los
destinatarios del acto.
c) Los actos administrativos según la forma de exterlorizacion de la declaración:
Actos administrativos expresos, tácitos e implícitos.
El criterio diferenciador de esta clasificación es la forma o modo como se docu-
menta y se da a conocer la voluntad administrativa ai exterior. No queremos plan-
tear con ello que exista un acto administrativo formal y uno sin forma, sino identi-
ficar que tipo de forma es aquella que conforme a ley es válida para ser exteriori-
zada válidamente por la autoridad1"'.
¡(51) No podemos dejar de reconocer que en algunos ordenamientos y doctrina administrativa,

como la alemana, en que se diferencia entre aquellos actos que jurídicamente se hayan
vinculadas a una forma determinada (actos formales), mientras que en otros no están
sujetos a forma impuesta y. queda al arbitrio de la autoridad escoger la modalidad que
considere adecuada para documentarla, estando vinculada a la legalidad solo por el conte-
nido y ya no por la forma (actos sin forma). Nuestro sistema administrativo no ha admitido
esta categoría. Puede revisarse al respecto MERKL, Adolfo; Teoría General del Derecho
Administrativo". Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid; p. 234.
juan Carlos Morón Lrbina
Por lo general, ia decíaración que contiene el acto administrativo debe ser expre-
sa y formal, para ser reconocible por terceros y poderles vincular con su eficacia.
La esóganota áe íerter una expresión formal, generalmente se asimila con el requi-
sita de escriSíraedad del acto, por el cual se conceptúa que la principal forma de
documentación de los actos administrados, es el carácter escrito, o escrituriedad(52,.
El profesor HUTCHINSON, afirma que el carácter escrito de los actos del procedi-
miento se sustenta en la conveniencia evidente a favor del administrado por las
siguientes razones:
Impide ejercer presiones sobre el particular
Obliga a fundar las decisiones/,' /
Exige decidir todas las peticiones, y,
Permite una mejor apreciación de los hechos por parte de los órganos supe-
riores, con el siguiente control de la actuación de los inferiores'53'.
Como se aprecia, la. regla es que Jas resoluciones administrativas se documenten
bajo la forma escrita y, luego, se genera un documento administrativo adicional
(oficio, carta, etc.) de notificación. No obstante ello, resulta muy común en nuestras
entidades que la autoridad administrativa comunique decisiones mediante oficios,
sin que exista un acto administrativo formalmente elaborado por separado.
Para algunos, estas cartas, oficios o cédulas de notificación, son documentos
administrativos que no sbn actos administrativos, y que como tal no son
impugnables, anulables, etc. Para otros, en la corriente a la cual nos afiliamos, no
podemos admitir esta situación peligrosa de dejar librados en las manos de la
propia administración la naturaleza de las decisiones que emite, y por ende las
posibilidades de acción del administrado. En tal sentido se impone reconocerles
condición de acto administrativo, aunque siendo escritos, prescinda de las formas
propias de las resoluciones de desdoblar el acto administrativo mismo del acto de
la notificación. ' .....................'•
Como bien estableció la Procuraduría del Tesoro de la Nación de Argentina, "En
caso de ausencia de un acto administrativo expreso, la nota de la administración
que hace saber al destinatario de la decisión de la misma reúne la condición de
acto decisorio y la de acto de notificación. Reúne estos dos aspectos ya que es
una declaración de voluntad administrativa y porque, además, comunica, hace
saber al particular interesado dicha declaración^^.
Por otro lado, como la escrituriedad importa proceder contra la celeridad, en algu-
nos casos el derecho administrativo prevé que algunos actos administrativos ex-
presos sean exteriorizados por medios gestuales, signos y señales, como por
ejemplo, las decisiones de las autoridades en materia de tránsito. En estos casos,
junto con las decisiones escritas, conformarán la categoría de actos expresos.
(52) "Los actos administrativos deberán expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y
circunstancias del caso, el ordenamiento juridico haya previsto otra forma, siempre que
permita tener constancia de su existencia" (Art. 4.t.)
(53) HUTCHINSON, Tomas. "Ley nacional de procedimientos Administrativos", Temo 2, p. 95
(54) Citados por David HALPEfllN y Beltrán GAMBIER; en" La notificación en el procedimiento
administrativo", pp. 65 y 56
Los actos administrativos también pueden ser exteriorizados tácitamente, cuando

ante una determinada conducta de la autoridad (un acto expreso, un hacer o un
no hacer), se puede deducir racionalmente y conforme a lo indicado por la ley
expresamente, la existencia de una decisión en determinado sentido. (Arts. 10.3,
33, 34, 188).
Finalmente, tenemos la categoría de los actos administrativos implícitos son "aquellos
comportamientos de los que se desprende una declaración de voluntad de un órgano
administrativo sin seguir el procedimiento""81 o la forma regular para su emisión
regular o común. La nueva ley ha acogido esta modalidad como la forma regular de
concluir un procedimiento iniciado por una petición graciable del ciudadano'56». d) Los
actos administrativos según su Impugnabilldad: los actos administrativos impugnables,
consentidos y los firmes:
Otra clasificación de los actos administrativos que resulta de la Ley, se refiere a la
impugnabilidad o no de los actos administrativos, y. así se distingue el acto admi-
nistrativo firme de aquél que no es firme, porque aún puede ser impugnado. El
acto que no es firme es el que puede ser impugnado, sea por vía administrativa a
través de los recursos administrativos. En cambio, el acto firme, es el acto que ya
no puede ser impugnado por las vías ordinarias de recurso,
El acto'administrativo firme es aquel que ya no puede ser impugnado por las vías
ordinarias del recurso administrativo o contencioso' administrativo, al haberse ex-
tinguido los plazos fugaces para ejercer el derecho de contradicción, o habiéndolo
hecho, se ha desistido del recurso'575.
Vencidos estos plazos, sin presentar recursos o habiéndolos presentados en for
ma incorrecta sin subsanarlos, el administrado queda sujeto a estos actos, sin
poder alegar petitorios, reclamaciones o instrumentos procesales análogos. Se
distingue del acto no firme, que es aquél que aún puede ser cuestionado en cual
quiera de las dos vías. La firmeza es un carácter del acto frente a los administra
dos que están sujetos a él, pero no para la administración que siempre mantiene
la posibilidad de revisarlo vía anulación de oficio, revocación o corrección de erro
res materiales. - -------------- - ....................
La firmeza de los actos administrativos es una característica propia de los actos
administrativos expresos, por lo que el no acto o presunción de acto denegatorio
nunca puede considerarse como firmes. El no ejercicio del recurso inmediato si-
guiente contra el silencio administrativo no implica que el acto tácito pueda alcan-
zar firmeza, pues como se esclareció en su oportunidad el administrado tendrá
siempre la oportunidad para presentarlo en cualquier momento, sino que pueda
oponérsele una inexistente firmeza.
(55) Escuin Palap; Vicente; "Q acto administrativo implícito", p. 13. Cuadernos Civitas, 1999.
(55) "Frente a esta petición, la autoridad comunica al administrado la calidad graciable de lo
solicitado y es atendido directamente m«rtianta la prestación efectiva da lo nariirin. salvo
disposición formal para su aceptación" (Art. 112.2.).
(56) No se le debe identificar al acto firme necesariamente con el acto consentido, por cuanto si
bien éste puede converger en aquel, el consentido también comprende el acto cumplido
espontáneamente por el administrado concernido sin objeción alguna.
Al efecto, tenemos los artículos 212 y 190.2:

"Art. 212.-Actofirme.-
Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se per-
derá el derecho de articularlos quedando firme el acto".
Art. 190.- Desistimiento de actos y recursos administrativos.-
190.2. Puede desistirse de un recurso administrativo antes que se notifique la
resolución final en la instancia, determinado que la resolución quede firme (...)".
Es distinto del acto definitivo (que es que simplemente el acto que decide una
cuestión de fondo) y del que causa estado, (es el que, por haberse seguido la vía
administrativa hasta agotarla, es susceptible de ser recurrido en vía contencioso
administrativa). De ahí que tengamos dos posibilidades: un acto definitivo cuando
no es recurrido en la vía judicial, deviene en firme; y a su vez, un acto no definitivo
que no sé recurra en vía ordinaria administrativa también puede derivar en firme.
La firmeza del acto no es erga omnes, sino en función del administrado que deja
transcurrir los plazos.
El administrado que no ha sido citado en el procedimiento, pero cuyos intereses o
derechos pueden verse afectados por su resolución final, podría impugnarlo no
obstante que hubiere adquirido firmeza respecto de quienes fueron partícipes del
procedimiento.
El derecho al debido procedimiento respecto de quien no participó ni concurrió a
su emisión, no puede ser conculcado inaudita pares, sobretodo por que el plazo
para la impugnación no puede iniciar su cómputo respecto de él, dado que no ha
sido notificado. Distinto es si hubiese sido notificado, u objeto de una publicación
sustitutivá.
Finalmente es digno de resaltar dentro de nuestro sistema administrativo no se
ha . acogido la tesis de los actos políticos o actos institucionales, que son
concebidos en otros regímenes comparados para excluirlos de las exigencias
garántista del acto administrativo y de la revisibilidad de su contenido. Para
nosotros siempre serán actos administrativos impugnables..
e) Los actos según la Incidencia en el contenido de situaciones jurídicas: actos
constitutivos y meramente declarativos.
Los actos pueden diferenciarse en actos constitutivos, cuando crean, modifican, o
extinguen relaciones o situaciones jurídicas, innovando la situación anterior (Ej.
Otorgamiento de una concesión, ejecución coactiva, etc.) y, los actos declarativos,
que se limitan a acreditar relaciones o situaciones preexistentes, dotándola de
eficacia o reconocimiento jurídico sin alterarlas (Ej. Inscripción registra!, reconoci-
miento de tiempo de servicios a un trabajador, etc.).
El acto declarativo no es otra cosa que la verificación o constatación con fuerza de
certeza jurídica de un hecho o de un derecho.
Para la ley, es claro que la potestad revocatoria de la administración no puede ser
ejercida para privar de sus efectos a decisiones constitutivas o declarativas de
derechos e intereses legítimos.
f) Los actos administrativos por su funcionalidad en el procedimiento admi
nistrativo: actos de incoación, instrucción, ordenación, intimación, resolutorios,
y
de ejecución.
Como se expuso anteriormente desde la doctrinaria, la estructura del procedimiento
Comentarios a la Lev del Procedimiento Administrativo General
administrativo se muestra como una integración coordinada y racional de actos

prccedimentales -fundamentalmente recepticios- dirigidos a un fin unitario: decidir
la voluntad de la Administración en resguardo de los Intereses públicos, con la
participación de los diversos sujetos partícipes del proceso. Conforme a este
criterio, los actos que se producen durante el ciclo procedimental pueden ser
individualizados según la función que cumplan en: actos de incoación, de instrucción,
de ordenación, de intimación, actos resolutorios y actos de ejecución. f.1. Los actos
de incoación son los actos dirigidos a abrir el procedimiento, cumpliendo su deber
de oficialidad o principio inquisitivo inherente a la función pública, con el/objetivo
de tutelar el interés público, realizar una actividad investigadora, inspectora,
sancionadora o satisfacer una necesidad propia de la Administración. Aun cuando
se trata de procedimientos que requieran la instancia de parte para iniciarse (Ej.
Otorgamiento de una licencia, pensión o permiso) o sean procedimientos
propiamente de oficio, donde el particular oficie de denunciante o promotor del
procedimiento (Ej. Procedimiento, sancionador), estamos frente a la necesidad
que la administración emita un acto de incoación especifico. El acto de incoación
de un procedimiento de oficio tiene como requisitos objetivos, a modo de
antecedente de la razonabilidad de su inicio, los siguientes: Iniciativa propia de la
autoridad superior con competencia para dictarlo. • ' Orden superior, en caso de
autoridades inferiores.- Se trata de la orden superior impartida por quien mantiene
una relación de jerarquía con quien va a iniciar el procedimiento.
Petición razonada de otros órganos.- En el supuesto que un órgano adminis-
trativo que no sea el competente considere oportuna la incoación de un pro-
cedimiento, debe formular ai órgano competente la correspondiente solicitud,
debidamente fundamentada para justificar el inicio del procedimiento. Ei ór-
gano competente, puede iniciar o no el procedimiento, pero en todos los ca-
sos será una decisión fundamentada.
Denuncia.- En este supuesto la voluntad unilateral del administrado no es
decisiva para ei inicio de una actuación jurídicamente catalogada de oficio,
aunque si merece ser examinada como antecedente para compulsar la con-
veniencia de iniciarla.
Las autoridades administrativas son las que dan origen ai procedimiento de oficio,
mediante un acto administrativo de incoación (acuerdo, resolución, etc.) que se
dirige al interior de la administración para activar sus competencias propias y se
notifica a los adrhinistrados concernidos con ei objeto del procedimiento. La nor-
ma exige que el acto de inicio de un procedimiento de oficio sea notificado inme-
diatamente a los administrados determinados cuyos intereses o derechos prote-
gidos puedan ser afectados por los actos a ejecutar, como una medida previsora
y de advertencia al contribuyente, ai servidor procesado disciplinariamente, o al
auditado; para que con posterioridad no pueda ser sorprendido sin haber podido
expresar sus argumentaciones en tomo a los hechos. Pero ello no implica la posi-
bilidad de habilitársele a impugnar la decisión administrativa por el mero hecho de
haberse dictado, ya que como queda dicho por sí sola no genera perjuicio. En los
actos de incoación de procedimientos de oficio resulta necesario tener una mayor
precisión para resguardar los intereses de los administrados. Cuando se trata de
la incoación de procedimientos de parte, basta que la normativa proteja al
administrado exigiendo la información general descendente y la necesidad de

entregar aquella información que el propio administrado juzgue como importante
para sus intereses y pretensiones.
Pero ello no basta, tratándose de la incoación de procedimientos de oficio que la
administración inicia por su propio interés, (que por lo general derivan en actos de
gravamen sobre los administrados, tales como procedimientos de fiscalización
tributaria, coactivo, sancionador, disciplinario, auditoría, etc.). En estos casos, la
normativa exige un plus de información a la Administración: poner en conocimien
to de los administrados involucrados en el procedimiento, toda aquella informa
ción referida a: /'/' ,<
• La naturaleza del procedimiento de oficio. (Expresar su origen, objetivo, base
legal, antecedentes)
í; • Alcance del procedimiento de oficio. (Expresar que se persigue con el proce-
dimiento, la extensión material o temporal del procedimiento)
• Plazo estimado de su duración, de ser previsible. (Expresar el plazo de la
actividad procedimental)
• Sus deberes y derechos en el procedimiento específico. (Expresar las facul-
tades y compromisos específicos que el administrado debe cumplir en este
procedimiento)
La oportunidad de la entrega de esta información es importante, por lo que debe
tenerse presente que debe hacerse conjuntamente con la notificación de acto de
incoación del procedimiento, y hacerlo de la manera mas clara, comprensible y
concreta posible, a fin que el administrado tenga claro su estatuto.
f.2. Los Actos de instrucción: son los actos administrativos dirigidos por la auto-
ridad a acopiar los elementos necesarios para formarse convicción de la verdad
material indispensable para decidir el derecho aplicable al caso. Comprenden los ""'
actos dirigidos aportar datos ai expediente (solicitud de informes legales o docu-
mentos a otras autoridades, etc.) y los actos que disponen la ejecución de deter-
minada actividad probatoria propiamente.
En tal sentido, bajo el término de actos de Instrucción podemos referimos en puridad :
a dos tipos diferentes de decisiones procedimentales: aquellas dirigidas a aportar
datos al expediente y aquellas que constituyen actividad probatoria.
Por la primera actividad de aportación de datos, se incorporan al procedimiento y
al expediente determinadas informaciones, datos o normas preexistentes al caso,
que serán evaluadas por la autoridad en su momento. Son tales los. requerimien-
tos de Informes legales (Art. 172), solicitud de documentos a las autoridades (Art
167), y la solicitud de información a los administrados (Art. 169).
Por la segunda actividad, que es la propiamente probatoria, se trata de aquellos
medios que permiten demostrar la veracidad de las informaciones y documentos
aportados. Tales como ios actos que ordenan lá actuación de pruebas testimonia-
les, declaraciones, inspecciones, peritajes, etc.
f.3. Los Actos de ordenación.- Por su parte, los actos de ordenación, son aque
llos dirigidos a que el procedimiento administrativo se desarrolle de acuerdo con
las pautas establecidas en la ley. Comprenden los actos de impulso (Ej. Acto de
acumulación de procesos, decisión sobre la queja, etc.), los actos de dirección,
- • -■ por los que la autoridad dispone las actuaciones de los administrados y otras
autoridades (Ej. Notificación, intimación, citaciones, emplazamiento, etc.).
122
Estos actos se refieren al conjunto de decisiones interlocutorias que conforman la

actividad encaminada a que el procedimiento se desarrolle de acuerdo con las
pautas establecidas en la ley, hasta antes del acto final o resolución. Son actos
que comprenden diversas declaraciones de conocimiento de la autoridad que crean
situaciones jurídicas del procedimiento.
La doctrina reconoce que los actos de trámite o de ordenación son por lo general
de tres tipos:
• Actos de Impulso que actuando hacia el futuro tienden a hacer avanzar el
procedimiento (Ej. Acumulación, decisión sobre alguna queja, etc.);
• Actos de dirección, por los que la autoridad gobierna las actuaciones de los
administrados y la de otras autoridades (Ej. Notificación, ordenar la compare-
cencia del administrado, etc.); y,
• Actos de constancia, "que se dirigen a documentar actuaciones realizadas, de
modo que permita su conocimiento en cualquier momento posterior.
f.4. Actos de intimación.- Estamos refiriéndonos a actos que restringen la libertad
del administrado, pero en situaciones concretas ai interior de un procedimiento
administrativo.
Son actos de intimación, los que la doctrina conoce como las advertencias, el
requerimiento/los emplazamientos, las citaciones,"etc., sin embargo por los finos
matices que pueden establecerse entre ellos y la unidad de su régimen jurídico
aplicable, su tratamiento es unitario. Aún cuando la doctrina reconoce la naturale-
za diferente de estas figuras y de todos con la notificación misma, es de orden
práctico indudable sujetarlas a un mismo régimen, ya que todos son actos admi-
nistrativos que imponen deberes u obligaciones perentorias a sus destinatarios y
que se comunican vía la notificación'881.
En general se trata de situaciones en las cuales la administración informa e algo
al administrado, llamándole la atención para el cumplimiento de alguna prestación
o actividad que debe hacer, exponiéndole además las desventajas que le
importará su incumplimiento o inactividad.
En doctrina se diferencia -aun que en la práctica la diferencia es muy sutil- la
intimación-orden, de la intimación-invitación. Por la primera, la intención de la
administración es coaccionar al administrado a que cumpla con aquello que cons-
tituye el objeto de la intimación (por ejemplo, la presentación de un documento
original, como prevé el articulo 127.4 de la Ley, la ratificación de firma, en el artí-
culo 129 de la Ley, y el requerimiento de cumplimiento espontáneo de prestación
antes.de la ejecución forzosa previsto en el artículo 194.4 de la Ley).
Por otro lado, tenemos la intimación-invitación, que es el medio exigido por ley a
la Administración para advertir al administrado de aquellas situaciones que pue-
den afectar sus derechos e intereses, sin embargo la administración propiamente no
ordena su cumplimiento sino, invita a subsanar la situación, bajo el apercibimiento de
(58) "Art 20.3 Tratamiento igual ai previsto en este capítulo corresponde a los dtatoríos, los
emplazamientos, los requerimientos de documentos o de otros actos administrativos aná-
logos" (regulación de las modalidades de la notificadón administrativa).
123
perder un estatus o una ventaja jurídico (Ej. el requerimiento para la mejora de la

solicitud prevista en el artículo 129.3, la exigencia de subsanación documental
prevista en el artículo 126, y la regla general de advertencia establecida en el
artículo 148.7 de la Ley, etc.).
f.5. Actos resolutorios: son las resoluciones definitivas que atendiendo al fondo
del asunto las autoridades emiten. Para efectos prácticos se identifican con el
término resolución. (Arts. 187 y 217)
f.6. Actos de ejecución. Son los actos administrativos que realizan las autorida-
des administrativas con la finalidad 'de, llevar a cabo en la práctica material la
decisión ejecutiva de la Administración. Én puridad, la apertura del inicio de ejecu-
ción previsto en el artículo 195 es el acto típico de esta fase, al cual siguen algu-
nas decisiones de ejecución material excepcional, como las resoluciones de mul-
tas coercitivas. Las demás actuaciones llevadas a cabo por la autoridad en la
ejecución, son generalmente operaciones materiales y no actos administrativos.
Esta actuación encaminada a la realización del acto administrativo está sujeta a
los cauces formales de un procedimiento, puesto que el poder público no puede
-actuar si no es sujeto a determinadas formalidades que conforman la garantía del
administrado.
Las actuaciones en que se concreta el procedimiento administrativo ejecutivo,
como tienden a la realización de lo dispuesto en un acto administrativo anterior
-que a su vez presupone otro procedimiento -, su validez está subordinada a la del
acto que pretende ejecutar, de modo que la afectación de la eficacia al primero,
deriva su incidencia en la ejecución. De tal modo, el procedimiento de ejecución
es un procedimiento conexo con el anterior, que es en el cual se ha instruido la
materia, y cuyo acto de conclusión precisamente determina su fundamento. Pero
por otro lado, si se produce alguna infracción del procedimiento ejecutivo, ' esta
es autónoma siendo impugnables por sí mismas, sin afectar, al acto que
pretende ejecutar (Art. 15).
g) Los actos según su forma de producción: actos individuales y actos en masa.-
Producto de la demanda de resoluciones administrativas la legislación ha previsto
la posibilidad que las autoridades acudan a formulas tecnológicas que lepermitan
resolver expedientes repetitivos bajo la forma de actos administrativos en masa.
- Con ello, ha producido una nueva clasificación de actos administrativos, en la que
sin perjuicio del número de administrados concernidos por un determinado proce-
dimiento, se diferencia entre los actos individuales tradicionales en los que la
autoridad emite una sola declaración para cada caso contenido en un expediente
administrativo; y los actos administrativos en masa, donde existe solo una decla-
ración de voluntad administrativa pero resuelve varios procedimientos, estable-
ciéndose por ficción legal que se trata de varios actos administrativos distintos.
Por un lado, se encuentran los actos homogéneos que son producidos de modo
independiente cada uno individualmente, sin relación entre ellos (actos
individuales o aislados), que siguen el régimen común de los actos
administrativos ordinarios. De otro lado, tenemos aquellos actos por ser de una
misma naturaleza se repiten por las autoridades administrativas, de oficio o a
pedido de parte, en manera sucesiva o simultáneamente, como por ejemplo,
licencias, permisos, nombramiento de funcionarios, y, que pueden ser resueltos
como Actos en masa. De este modo, mediante los actos administrativos en
masa, cuando en vez de emitirse varios
1S4
actos administrativos de la misma naturaleza, para resolver varios expedientes y

procedimientos, podrá integrarse la decisión, en un solo documento bajo una mis-
ma motivación, siempre que se individualice a los administrados sobre los que
recaen los efectos del acto, presumiéndose para todos las consecuencias subsi-
guientes, que estamos ante actos diferentes. La única limitante es que con esta
forma de resolución no se lesionen las garantías de los administrados, tales como
el derecho al debido proceso, o a la recurrencia.
Precisamente, para contribuir a la celeridad de la gestión publica, la Ley otorga un
régimen especial para la producción de actos administrativos en masa, para su eximencia'
de .motivación recurrente y para su comunicación a los administrados (Arte. 4.4.. 6.4.3. y
148.5)'591. h) Los actos según el órgano del que emana
El órgano que emite el acto administrativo puede ser unipersonal o ser colegiado.
Si se trata de un órgano unipersonal el acto es denominado comúnmente, resolu-
ción, o decisión administrativa; mientras que si se trata de un órgano colegiado, el
acto adopta la denominación de acuerdo.
El régimen general de la ley ha sido pensado en función de los actos emanados
de órganos unipersonales, de suerte que los requisitos comunes de competencia,
objeto, finalidad pública, motivación y procedimiento regular, son comunes a la
validez de todos los actos administrativos, cualquiera sea su naturaleza, origen o
alcance.
Por su lado, para la validez de los actos de órganos colegiados deben satisfacer-
se no solo los requisitos comunes, sino también los requisitos especiales de se-
sión, quorum y deliberación, conforme al artículo 3. 1. de la Ley, cuyo desarrollo
procedimental se encuentra en los artículos 95 y ss, de la misma norma.
i) Los actos según el número de órganos intervinientes: los actos simples y complejos.
E! acto simple es aquel cuya declaración de voluntad proviene de una sola instan-
cia u órgano administrativo entendido como unidad estructural de la Administra-
ción, sea individual o colegiado. A los efectos de esta clasificación es indiferente
que el acto proceda de un órgano unitario o colegiado: ambos originan un acto
simple, aun cuando en el caso de los órganos colegiados, el proceso de formación
de la voluntad siga caminos más gravoso y posea exigencias adicionales a los
actos emanados de autoridades individuales.
Por el contrario, lo regular es que los actos administrativos, provengan del concur-
so de dos o más órganos administrativos, de uno o varios organismos, donde
(59) Artículo 4.4. Cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza,
podrá ser empleada firma mecánica o integrarse, en un solo documento bajo una misma
motivación, siempre que se individualice a los administrados sobre los que recaen los
efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos serán
considerados como actos diferentes. Artículo 148.- reglas para la celeridad.
5.- Cuando sea idéntica la motivación de varias resoluciones, se podrán usar medios de
producción en serie, siempre que no lesione las garantías jurídicas de los administrados.
sin embargo se considerará cada uno. como acto independiente".
125
cada uno de ellos aporta elementos dirigidos a obtener una unidad decisoria co-
mún integrada en un solo acto (informes, proyectos, pruebas, etc.). Estos actos
son los denominados complejos.
Las declaraciones pueden ser uniformes con la decisión final, en cuya virtud la
decisión es la fusión de diversos elementos coincidentes. Pero, las declaraciones
también pueden ser desiguales, y resultar en un solo acto administrativo en fun-
ción de la posición, la jerarquía o competencia de la instancia decisoria
Podemos citar de este criterio el caso por ejemplo de los actos administrativos
universitarios, que por regla general;, comienzan en una decisión del Consejo de
Facultad (un acto de trámite llamado "proposición"), para que mediante un "acuer-
do" (acto preparatorio) para que finalmente deje en manos del Rector de la institu-
ción el reconozca mediante una "Resolución" (acto administrativo definitivo).
j) Los actos administrativos originarios y confirmatorios
La categoría de actos administrativos originarios es meramente formal, pues en
verdad todos actos administrativo que se dictan por la autoridad son originarios.
La utilidad de esta categoría únicamente sirve para caracterizar a contrario sensu
los denominados actos confirmatorios.
Son denominados actos confirmatorios, aquellos actos administrativos que reite-
ran el contenido de otro acto anterior, recaído en el mismo procedimiento o en otro
anterior, y que -por lo general deniegan pretensiones a los administrados-.
La utilidad de esta clasificación, es establecer la inimpugnabilidad de estos actos
confirmatorios, en la medida que solo significan la reiteración de algo ya decidido
válidamente por la autoridad con anterioridad. Si esta regla no existiera, sería muy
fácil eludir la firmeza del acto administrativo, mediante la impugnación del acto
que confirma un acto consentido o que agota la vía administrativa, o presentar
nuevamente la petición inicial renovando sucesivamente un procedimiento admi-
nistrativo sobre el mismo tema.
Las categorías de actos confirmatorios y los que reproducen otros anteriores
son . actos de interpretación restrictiva que requieren para alegarse perfecta
identidad entre los actos objetos de comparación (acto original y el que lo confirma
o reproduce). Por lo general, se deberá exigir la igualdad de las circunstancias
procedimentales que las que se dicta el acto inicial y el confirmatorio o que lo
reproduce, reflejar los mismos fundamentos jurídicos, el segundo acto debe tener
por objeto las pretensiones ya resueltas por el anterior, y que no contenga decla-
raciones esenciales distintas de las efectuadas en el primero. Por ejemplo, el Art.
64.2. contiene un específico caso de acto confirmatorio tratándose de una inhibi-
ción de autoridad administrativa.
Actos públicos excluidos:
La norma establece expresamente dos actuaciones públicas, con el objetivo de
ayudar a delimitar mejor el contenido del concepto acto administrativo. La distinción
efectuada no implica que existan otras actuaciones públicas distintas, como son el
reglamento administrativo, ni que las propias actuaciones incluidas en este artículo
como diferenciadas del acto administrativo, son reguladas en sí mismas o en sus
efectos por esta ley.
a) Actos de administración interna
Los actos que se agotan en el ámbito interno de la propia Administración, son
1SB
actos del poder público, pero que por su alcance no requieren ser recubiertos de
las garantías, y recelas de la extema. Como tal, se orientan exclusivamente a la
búsqueda de la eficacia de los resultados de la gestión pública. b) Los
comportamientos materiales (hechos administrativos subjetivos) Los
comportamientos materiales o simplemente hechos administrativos subjetivos160' a
que se refiere el numeral 1.2.2. se refieren a toda actuación física u operativa de
los órganos administrativos que producen la adquisición, modificación,
transferencia o extinción de relaciones jurídicas. Por ejemplo, la demolición de un
edificio, la actividad de Inspección, la entrega de una notificación, la pérdida de un
expediente, etc.
Estos comportamientos no son vías de hecho, que es un término reservado para
aquellos comportamientos materiales de los órganos administrativos, gravemente
antijurídicos, como el comportamiento material lesivo a un derecho fundamental,
o la puesta en ejecución de un acto administrativo cuando no se encuentre
expedito para ello (Art. 239. 5).
Como se puede apreciar, la norma se limita a establecer que el comportamiento
material no constituye acto administrativo, pero ello no lo excluye de su regulación
por la Ley, como sucede con el comportamiento dirigido a la ejecución o a la
transmisión de conocimiento de un acto, y en general los actos internos que de-
ben respetar las reglas del Título Preliminar.
Finalmente es digno resaltar que dentro de nuestro sistema administrativo no se
ha acogido la tesis de los actos políticos o actos Institucionales, que son concebi
dos en otros regímenes comparados para excluirlos de las exigencias garantistas
del acto administrativo y de la revisibilidad de su contenido. Para nosotros siem
pre serán actos administrativos. .........
ARTÍCULO 2".- MODALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

2.1 Cuando una ley lo autorice, la autoridad, medíante decisión expresa,
puede someter el acto administrativo a condición, término o modo,
siempre que dichos elementos incorporables al acto, sean
compatibles con el ordenamiento legal, o cuando se trate de asegu-
rar con ellos el cumplimiento del fin público que persigue el acto.
22. Una modalidad accesoria no puede ser aplicada contra el fin perse-
guido por el acto administrativo.
Art. 13.2 Independencia de vicios de modalidades
Art 67.5 b) Extinción de la delegación de competencia
(60) Los hechos administrativos subjetivos se definen en oposición de los hechos administrati-
vos objetivos, que son el que no concurre voluntad de los órganos administrativos en su
constitución pero conllevan efectos administrativos. E¡. El tiempo, y el espacio. Nótese que
esta ley también regula los efectos de estos hechos administrativos.
127
Art. 131 y ss Régimen general del plazo administrativo

Art. 192 Ejecutoriedad del acto administrativo
Art. 193.1.3 Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Condición resolutiva
Art. 203.2.2 Revocación cuando favorezca a los destinatarios del acto
Los elementos accidentales del acto
is administrativo, a diferencia de los actos
e esenciales para su validez, son aquellos que
eventualmente pueden aparecer en el acto
incluidos por la Administración cuando Je
haya sido habilitado por la Ley, pero que no le
hacen a su validez sino a su eficacia,
determinando desde o hasta cuando producen
sus efectos, o en que forma' se estructuran los
deberes y derechos del administrado.
Mod n.
alid Plazo
ade
s Esta modalidad establece el momento
del mismo en que los efectos jurídicos del
acto acto administrativo comienza o cesan.
adm Condición
inist Esta modalidad es el hecho futuro e incierto al
rativ que se subordina el nacimiento o
o extinción de los efectos del acto
L administrativo, según sea condición
as suspensiva o
mod resolutoria En particular la condición
alid suspensiva ha sido materia de cuestiona-
ade mientos doctrínanos por importar una
s a limitación a la ejecutoriedad del acto, por lo
que . que su empleo es restrictivo, quedando
pue virtualmente como aplicable a casos de
actos administrativos que requieren de una
de
aprobación o conformidad posterior
suje
para tener eficacia. '•■ ■
tars
e un Modo..
acto Esta modalidad consiste en una carga u
adm obligación que se le impone al adminis-
inistr trado, como sucede frecuentemente en las
ativ contrataciones o contratos de compra-
o venta de acciones que establecen
son deberes de interés público para ei
los adquirente. La carga puede ser exigida
tradi directamente por la administración
cion La Comisión desestimó la facultad de
ales incluir como posibilidad otras
de modalidades adicionales que la doctrina y
todo la legislación consideran, tales como: la
acto reserva de revocación y el rescate. Lo
juríd cual no es obstáculo para que en los
ico, procedimientos especiales se pueda
conf facultar su estipulación mediante ley
orm expresa.
e a
la Condiciones para la procedencia de sujetar
teorí acto administrativo a modalidades
a • Accesoriedad
gen
eral Es implícito que la primera condición para
la procedencia de una modalidad del acto
del
administrativo es que el hecho constitutivo
dere
de la modalidad, no sea esencial del acto,
cho:
sino sólo accesorio o eventual. Pues si
plaz
fuere esencial, se trataría de un elemento
o,
integrante de la validez de mismo acto y
mod
no de uno eventual. Así sucede, por
o y ejemplo, en aquellos actos donde resulta
con consustancial que quede sujeto a plazo
dició (Ejm. un permiso, la concesión, una
p
r
e
s
t
a
c
i
ó
n
c
o
n
t
r
a
c
t
u
a
l
,
e
t
c
.
)
• Tipicidad legal
La autoridad administrativa no puede discrecionalmente establecer plazos, condi-
ciones o cargas a los administrados. La decisión administrativa en sentido puro
debe tener vocación de permanencia, ser incondicional y no sujetarse al cumpli-
miento de deberes posteriores del administrado.
Sólo cuando la ley que regula el acto administrativo o el procedimiento especial
autorice a la autoridad incluir alguna modalidad, podrá hacerlo. Aun así, no podrá
hablarse de una acción discrecional, sino reglada, por cuanto deberá cumplir los
elementos.previstos en la norma para agregarlos y sujetarse a las características
que éstas les, Impongan.
• El objetivo de la inclusión es asegurar el cumplimiento del fin público que
persigue el acto
Como medida dirigida a favorecer el control de la modalidad que se pretende
adicionar, esta norma preceptúa que podrá hacerlo si fuera compatible con el
sentido y naturaleza del ordenamiento legal y siempre que con ello se asegure el
fin público que persigue el acto para el caso concreto. Por ejemplo, no cabe adherir
modalidades a actos que conforme a su naturaleza han de ser puros y simples, .
tales como: la adjudicación de buena pro, una resolución desestimatoria de una
• petición, la procedencia de un recurso, una sanción administrativa,' etc. " '
Desde la otra perspectiva, queda prohibido que se apliquen modalidades acceso-
rias contrarias a la finalidad perseguida por el acto administrativo. Por ejemplo,
resulta incompatible, pretender condicionar una convalidación o un acto confirma-
torio, establecer un término final a una nulidad o revocación, designar un funcio-
nario o adjudicar un contrato sujetando inicio a que exista presupuesto, que el
otorgamiento de una licencia o permiso quede sujeta a la condición que se acre-
dite ante la entidad algún aspecto que debió probarse antes, como exigencia para
obtener la autorización (Ejm. presentación de un estudio de impacto ambiental
satisfactorio) o condicionar el otorgamiento de un permiso a alguna prestación
adicional del administrado.
En estos casos la existencia misma de la técnica de licencia o permiso estaría
cuestionada, ya que se estaría otorgando la conformidad, no obstante carecerse
de todos los elementos por adelantado para dar el pronunciamiento a favor.
ARTÍCULO 3".- REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINIS-

TRATIVOS
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por ei órgano facultado en razón de la
materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad
regularmente nominada ai momento del dictado y en caso de órga-
nos colegiados, cumpliendo ios requisitos de sesión, quorum y de-
liberación indispensables para su emisión.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su
respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívoca-
mente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto
Juan Carlos Morón üroina
en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y

jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación.
3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asu-
midas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin
que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encu-
biertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a
favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la
ley. La ausencia de normas oye.indique los fines de una facultad no
genera discrecionalidad.
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en
proporción ai contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
: 5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado
mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para
su generación.
ANTECEDENTE
Artículo 38, LNGPA.
T.P., Art. 1.2 Debido procedimiento
T.P., Art III Finalidad pública
Art. 5 Objeto o contenido
■ Art. 6 ' Motivación del acto administrativo
_•£..-.- '•••Art. 61 yss. Competencia
._-^... ..----;Art. 75 inc. 8 Interpretación finalística conforme al fin público.
''Art. 80'y ss. Conflicto de competencia - Art. 95 y ss
Órganos colegiados
COMENTARIOS
• La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento correcto de sus
elementos esenciales de validez: la competencia, el objeto y contenido posible, la
finalidad pública, motivación y procedimiento regular.
1) La competencia
En la definición del elemento competencia participan dos factores: la potestad
atribuida al órgano u organismo a cargo de la función administrativa y el régimen de la
persona o conjunto de personas que revestidos de funciones administrativas, repre-
sentan al órgano u organismo titular de la competencia. La noción de competencia
precisa tanto la habilitación para la actuación del órgano que los dicta, como la correc-
ción en la investidura de dicho órgano por las personas físicas.
La primera viene a ser el elemento particular que habilita a un órgano de la Admi-
nistración para adoptar una decisión o generar una actuación administrativa determi-
nada (acto administrativo, contrato, acto de Administración, etc.), convirtiéndose así,
en la medida de la potestad o atribución que le ha sido conferida por norma expresa.
13Q
A diferencia de la capacidad civil, con la cual se suele hacer comparaciones por la

análoga fundón que ambas cumplen, en el derecho público, la incapacidad es la re-
gia, en tanto no exista una norma que atribuya la capacidad para actuar en determinado
sentido. Pero esta regla se matiza con el deber de las autoridades de agotar todas sus
posibilidades de actuación una vez otorgada la competencia por la ley. Según este ma-
tiz, cuando una atribución le es asignada regularmente cada órgano queda sujeto ai
deber de búsqueda de ese objetivo por los medios que le posibilite el ordenamiento, y
no sigue sujeta a la literalidad de la norma, de forma tal que tenga que esperar normati-
va expresa para cada acción o proceso ¡nterrio, de impulso o ejecución.
Las notas características que inciden en la validez del acto con bastante frecuen-
cia, son su doble rol de deber/derecho para su titular; el carácter expreso, por el
cual debe derivarse de una norma expresa; la indisponibilidad, por lo que la propia
autoridad no puede renunciarla, pactarla, además de ser indeclinable unilateralmente;
y su pertenencia a los órganos-institución y no a las personas que ocasionalmente
desarrollan una función o cargo público.
Criterios para la determinación de la competencia
' Los criterios para determinar ei alcance de !a competencia válida son los siguientes:
Por la materia: se refiere a las actividades o tareas que [egalmente puede desem-
peñar un determinado órgano.
Por el territorio: se refiere al ámbito espacial en el cual es legal ei ejercido de una
función pública, en fundón de las circunscripciones administrativas del territorio '
(departamentos, regiones, provincias, etc.).
Por el grado: según la posición que ei órgano ocupa dentro de la jerarquía
vertical
de la institudón. _..............______.............
Por el tiempo: es el ámbito temporal en el cuai es legal el ejercicio de una fundón
administrativa. Pueden ser permanentes (si el tiempo no afecta a la competen-
da), temporarios (si la competencia sólo puede ejercerse dentro de un plazo de-
terminado o si sólo puede iniciarse su ejercicio a partir de un plazo previsto),
accidentales (cuando la competencia sea fugaz o por breves instantes, por ejem-
plo, la situación de los accidentales interinos o suplentes).
Aptitud de la autoridad titular del órgano
La norma bajo comentario también trae el señalamiento que la competencia no
sólo se logra cumpliendo las exigencias mencionadas anteriormente, sino también
por los factores siguientes referidos a las personas que componen los órganos:
Nominación regular
Quien ejerce un cargo y, con ello, las potestades y facultades inherentes, debe
haber sido regularmente designado o adscrito y estar en funciones al momento de
dictarlo. Con esta regla se rechaza la posibilidad de legalizar los supuestos de
fundonario de hecho o de (acto, usurpadores o de aquellos que habiendo tenido
título ya se tes ha vencido, etc.
Requisitos de sesión, quorum y deliberación (órganos colegiados)
En los órganos colegiados también constituye exigencia para actuar dentro del
elemento competencia, que las decisiones se produzcan siguiendo los requisitos
de sesión (convocar y acudir los integrantes del colegiado en número suficiente),
quorum (número adecuado para tormar decisión) y deliberación (debate y vota-

ción).
2) El contenido u objeto ajustado a derecho
El contenido del acto es aquello que se obtiene con la opción administrativa adopta
da, sea que decide, certifique o declare simplemente. Es precisamente aquello que se
decide en el acto, el sentido de la materia determinada por la autoridad dentro de su
competencia. .
Por lo general, este requisito muestra/ un sentido positivo o negativo, en cuanto
implica aceptar o desestimar un pedido, realizar algún hecho material concreto o ne-
gar su realización.
La apreciación del grado de conformidad legal de ese contenido material
presen-¿ ta diversos enfoques, según se trate de actos reglados o discrecionales.
Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto aparecerá siempre pre-
determinado por la norma respectiva que será generalmente habilitante o prohibí-'
tiva. Por su parte, en el caso de actividades discrecionales a falta de norma preci-
sa, su contenido debe adaptarse al marco general normativo, a los principios de
juridicidad y de razonabilidad. Como se expresara anteriormente, la legalidad no
sólo supone que el objeto no se encuentre vedado por la normativa, sino que ade-
más esté expresamente autorizado o facultado entre aquello razonablemente inte-
grado a una norma legal.
3) Finalidad Pública
Siempre toda la actividad administrativa, de modo mediato o inmediato, directo o
indirecto,'debe tender a realizar o satisfacer un interés general (propio del servicio
público)'hacia el cual esa actividad se orienta como finalidad objetivamente determi-
nada por la esencia de la Administración Pública. Fundamentalmente, la finalidad bus-
cada por el acto concreto debe concordar con el interés público que inspiró al legisla-
dor habilitar o atribuir la competencia para emitir esa clase de actos administrativos.
Así, el contenido de cada actuación pública debe perseguir aquellas finalidades
general y específica18" que le corresponde, quedándole vedada cualquier posibilidad
de desvío para satisfacer -abierta o encubiertamente- algún interés privado o perso-
nal de los agentes públicos, de grupos de poder u otro interés público indebido, ajeno
a la competencia ejercida por el órgano emisor. El empleo de cada acto administrativo
debe estar relacionado con la razón determinante que originó la asignación de la
competencia al órgano administrativo.
La violación de la finalidad pública puede manifestarse a través de las siguientes
maneras:
(61) Como quedó expresamente consignado en el Acta del 31 de enero de 1998, la exigencia
del elemento finalidad, no se opone a la consideración como válida, de la actuación que
persiga alguna finalidad "razonablemente implícita" en las competencias legalmente atri-
buidas a los distintos organismos.
132
a) Perseguir una finalidad personal del funcionario;

b) Perseguir una finaiidad distinta en favor de la Administración; y,
c) Perseguir cualquier finalidad en favor de un tercero (particular, otro funcionario o
grupo de poder).
No sólo atenta contra el recto proceder de la Administración Pública que un fun-
cionario investido de poder introduzca móviles subjetivos para decidir su orientación
gubernativa (como sucede si aprovecha su facultad sancionadora para efectuar re-
presalias) o que beneficie a cualquier tercero con su desvío de poder (como sucede si
se emplea el,poder para actos de competencia desleal), sino incluso ese vicio se
presenta y sanciona cuando tiene como objetivo beneficiar a la Administración de un
modo no previsto por el recto deseo de la legislación (por ejemplo, cobro excesivo de
multas para proveerse de recursos y no para sancionar incorrecciones).
Como ejemplos de otros actos administrativos contrarios a la finalidad pública, la
doctrina cita algunos lugares comunes como son: Imponer sanciones administrativas
graves a funcionarios por animosidad o venganza personal de la autoridad respectiva,
prohibir actividades religiosas por razones de sectarismo o intolerancia, la rotación de
personal por razones de conveniencia subjetiva del jefe, etc.
La consagración del fin como elemento esencial del acto administrativo -expone
GARRIDO FALLA1821- representa un éxito de los esfuerzos desplegados por la jurispru-
dencia del Consejo de Estado francés por someter la actuación administrativa al principio
de legalidad. En dicho país, luego de lograr la admisión de la incompetencia y el vicio de
forma, como causales de anulación de actos administrativos, se exigió a la Administración
Pública, emplear estrictamente sus poderes precisamente con miras a satisfacer sólo los
fines contemplados por el legislador cuando acordó atribuirle sus facultades y no otros.
De tal suerte, junto al control de los aspectos extemos de la actuación administra-
tiva (adecuación a la ley, competencia del autor y el procedimiento seguido para emi-
tirlo), la consideración de la finalidad pública como requisito para la validez de las
actuaciones gubernativas, permite la posibilidad de fiscalizar lo más íntimo del acto:
los móviles perseguidos por sus autores.
De esta manera, quedó estatuido como vicio de nulidad por desviación del poder, la
inadecuación entre los móviles que inspiran la actuación administrativa con el fin previsto.
Es con motivo de los actos discrecionales donde la finalidad pública cobra mayor
importancia como mecanismo de invalidación y fiscalización, puesto que permite inva-
lidar toda actuación discrecional de la Administración que transgreda el interés público
orientador de todo su accionar, siendo exigible que sus poderes sean empleados per-
manentemente con miras a la satisfacción del Interés general.
De cierto modo, con ello la noción tradicional de acto discrecional se aproxima a
la de acto reglado, ya que -sin perjuicio de su margen natural de libertad-, para su
validez requiere cumplir con alguna finalidad pública.
De tai suerte queda conformada una correlación teleológica entre finalidad y con-
tenido de los actos administrativos, ya que en todos ellos existe una común finalidad
(62) GARRIDO FALLA. Femando. Tratado de Deracha Administrativo, vbl. 1 p. 669.
133
que determina su contenido, los cuales deben guardar proporcionalidad de medio

(contenido) a fin (finalidad del acto).
Resulta trascendental estar alerta ante cualquier acto transgresor de la finalidad
pública, sobre todo cuando evidenciamos que tal vicio aparece dentro de actos admi-
nistrativos emitidos dentro de la competencia funcional formal, que contienen un obje-
tivo dentro de la ley y para su generación se respetan las formas impuestas, pero
motivando su poder hacia fines distintos a aquellos que originaron su otorgamiento.
Ciertamente, su apreciación resulta jumamente difícil porque implica en verdad,
interiorizarse dentro del fuero íntimo deKftincionario y, la mayoría de veces, aquel se
preocupa por no publicitarios o, en su caso, por enmascararlos; sin embargo, algunos
elementos de juicio pueden obtenerse analizando el expediente y compulsando la
s congruencia racional entre lo resuelto y lo actuado.
••' La finalidad ha sido articulada en la Ley a través de dos normas Importantes que
la van a tornar actuante permanentemente: la definición de general de cuál es la fina-
lidad pública de las normas administrativas (art. III del Título Preliminar), el deber de
eficacia que dispone que los partícipes en el procedimiento deben hacer prevalecer el
cumplimiento de los fines del acto (art. IV, numeral 1.10 del Título Preliminar) y el
deber de las autoridades de interpretar la normativa administrativa en la forma que
satisfaga la finalidad pública (art 75 inciso 8).
4) Procedimiento regular
Como venimos exponiendo, la declaración de la voluntad administrativa es con-
formada a través del recorrido de un procedimiento predeterminado por la ley o por
prácticas-administrativas, en su adecuación, que importa un elemento medular para la .
generación de un acto administrativo.
■ ■ = - Para entender el alcance de esta exigencia debe diferenciarse entre el procedi-
miento considerado como institución, las formas y las formalidades, pues tienen dis-
tinto tratamiento:
B procedimiento administrativo, es considerado elemento de validez del acto ad-
ministrativo. La falta de procedimiento, determina la invalidez del acto emitido en
armonía con el principio de debido procedimiento, salvo que la norma le habilitare
a dictarse de este modo.
La forma del acto que no es un elemento de validez, sino la manera de exteriori-
zación misma del contenido del acto, y de su motivación, para que sea reconoci-
ble e identificable. Como tal es la fase última de la constitución del acto adminis-
trativo, en el momento de su documentación extema. La falta de forma documen-
tal conlleva que el acto administrativo no se ha consumado. Las formalidades son
el conjunto de exigencias adjetivas antes concurrentes o posteriores al acto
administrativo. Dado el carácter no ritual con que se ha caracterizado al
procedimiento, las formalidades deben estar en retirada en nuestros
procedimientos, debiendo mantenerse únicamente las esenciales y no las acci-
dentales. Por ello, su incumplimiento puede conllevar a diversos matices, según
el grado de trascendencia de la forma que se trate, tales como la nulidad, si
fueren trascendentes (art. 10.1), a la conservación, si fueren no trascendentes
(art 14.2.3.) o incluso deben ser superadas por la propia administración dejando
de ser obligatorias, si fueren meramente rituales o empeoren la situación del ad-
ministrado. (T.P.Art. IV, 1.6.).
34
En el Derecho administrativo, la existencia del procedimiento no sólo busca pro-

teger la certeza de la administración, sino que sirve de garantía a los derechos de los
administrados y a los intereses públicos (orden, legalidad, etc.). Por ello, cuando la
Administración es llevada al contencioso, le corresponde acreditar haber seguido un
procedimiento regular para sus actuaciones.
La inclusión del procedimiento mismo como requisito de validez del acto Implica
que una vez regulado un procedimiento para la producción de determinado acto admi-
nistrativo, cualquier modificación a ese acto, aun cuando no esté regulado explícita-
mente así, debe seguir las mismas formalidades prescritas para su constitución (para-
lelismo de formas' procedimentales).
Los vicios del acto administrativo
De modo sumario se pueden sintetizar los principales vicios del acto administrati-
vo de la siguiente manera, independientemente que deriven en nulidad o sean pasibles
de conservación.
En razón de la competencia: .............. • - •
Incompetencia material
-- Incompetencia territorial ." . . . . _ . [ ___'_'_'_[ ._ ,'.'"'' ■
Incompetencia por grado .
Incompetencia por tiempo
Incompetencia por cuantía
Acto administrativo de órgano colegiado sin sesión
Acto administrativo de órgano colegiado sin quorum
Acto administrativo de órgano colegiado sin deliberación
Extralimitación de competencias. ........................
En razón del contenido u objeto:
Contenido ilícito (inconstitucional, ¡legal, contrario a reglamentos, a sentencias
firmes y actos constitutivos de delitos),
Contenido impreciso
Contenido imposible físicamente ".............
Contenido imposible jurídicamente
Contenido incongruente
Contenido contrario a acto firme
En razón de la finalidad:
Desvío de poder por finalidad personal de la autoridad
Desvío de poder por finalidad a favor de terceros
Desvío de poder por finalidad pública distinta a la prevista en la ley En
razón de la motivación:
Omisión de motivación
Motivación insuficiente
Motivación falsa
Motivación contradictoria
Motivación errada (de hecho o derecho)
Motivación ilícita
En razón de la forma:
Acto dictado sin procedimiento previo
135
Acto dictado sin seguir normas esenciales del procedimiento (debido proceso
del administrado)
Acto dictado sin seguir normas no esenciales del procedimiento
Vicio en la exteriorización del acto.
ARTÍCULO 4 o.- FORMA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

4.1 Los actos administrativos deberán expresarse por escrito, salvo que por
la naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamiento jurídico haya pre-
visto otra forma, siempre que permita tener constancia de su existencia.
4.2 El acto escrito indica la fecha y lugar en que es emitido, denominación
del órgano del cual emana, nombre y firma de la autoridad ínter viniente.
4.3 Cuando el acto administrativo es producido por medio de sistemas
automatizados, debe garantizarse al administrado conocer el nom-
bre y cargo de la autoridad que lo expide.
4.4 Cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma
naturaleza, podrá ser empleada firma mecánica o integrarse en un
solo documento bajo una misma motivación, siempre que se
individualice a los administrados sobre los que recae los efectos del
acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrati-
vos serán considerados como actos diferentes.
D.L NB 14516 Identificación de Firmas de Funcionarios en Resoluciones
D.Leg. N9 295 Código Civil (Art 143, libertad de forma; Art. 144, forma ad probatio-
nem y ad solemnitatem) Ley Na 27269 Ley de Firmas y
Certificados Digitales D.S. Na 004-2007-PCM Reglamento de la Ley de Firmas
y Certificados Digitales Ley Na 27291 Ley que modifica el Código Civil
permitiendo el uso de medios
electrónicos en la manifestación de voluntad y el uso de la firma
electrónica
Art 55.9 Derecho a conocer identidad de autoridades
Art 148.5 Reglas para la celeridad. Utilización de medios de reproducción en serie
Art. 187 Contenido de la Resolución
Art. 217 Resolución del recurso administrativo
COMENTARIOS
(&
La forma
Para mejorar su
caracterización, se deben distinguir
tres conceptos parecidos pero
distintos: la forma de
documentación, que es a la que
nos referimos, la forma de
transmisión de los actos
(notificación y publicación) y las
formalidades de los actos
administrativos (que han sido
restringidas por aplicación del
principio de informalidad a favor de
los administrados).
La forma se entiende el modo
cómo se documenta y se da a
conocer la voluntad "administrativa
al exterior.
138
Comentarios a la lev del Procedimiento Administrativo General
La principal forma de documentación de los actos administrados, es el carácter

escrito, o escrituriectad. Sin embargo, existen casos de actos válidos con su mera
exteriorización por señales (timbres, alarmas, señales luminosas, señales de tránsito)
y expresiones verbales, etc., pero siempre bajo autorización legal. (Ejm. lo previsto en
e! art. 7.2).
La forma escrita
El profesor HUTCHINSON, afirma que ei carácter escrito de los actos del procedi-
miento se sustenta en la conveniencia evidente a favor del administrado por las si-
guientes razones:
a) Impide ejercer presiones sobre el particular.
b) Obliga a fundar las decisiones.
c) Exige decidir todas las peticiones; y,
a) Permite una mejor apreciación de los hechos por parte de los órganos superiores,
con el siguiente control de la actuación de los inferiores'631.
Sin embargo, como la escrituriedad importa proceder contra la celeridad, la nor-
mativa contempla situaciones en los cuales se libera de esta regla, tales como en las
actuaciones meramente internas de la administración, en las diligencias probatorias
con cargo a documentarlas posteriormente, los pedidos de desglose de documentos
en las relaciones especiales de sujeción, etc.
Requisitos formales del acto administrativo
Los requisitos formales de todo acto administrativo, son: la fecha y lugar de emi-
sión, el órgano que lo emite, el nombre y la firma (no el sello) de quien lo emite.
Adicionalmente debe considerarse que el original del acto ha de contar con la firma
autógrafa del funcionario en caracteres legibles, con el nombre completo y claro.
Estos elementos cierran ei proceso de documentación del acto administrativo, por
lo que debe quedar claro que de no presentarse la firma, la identificación de la autori-
dad que lo resuelve, la fecha de emisión, estamos frente a que no se ha documentado
ei acto, y como tal aún no es perfecto ni tiene trascendencia para su receptor.
A lo sumo, tendrá la condición de proyecto o antecedente, pero no concluirá el
trámite o generará cargos al notificado. En esto se diferencia de la falta o defecto en
algún elemento de validez, que produce la nulidad del acto ya existente.
ARTÍCULO 5°.' OBJETO O CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

5.1 El objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide,
declara o certifica la autoridad.
5.2 En ningún caso será admisible un objeto o contenido prohibido por
ei orden normativo, ni incompatible con la situación de hecho pre-
vista en las normas; ni impreciso, obscuro o imposible de realizar.
(63) HUTCHINSON. Tomás. "Ley nacional de procedimientos administrativos", Tomo 2. p. 95.
137
5.3 No podrá contravenir en el caso concreto disposiciones constitucionales,

legales, mandatos judiciales firmes; ni podrá infringir normas
administrativas de carácter general provenientes de autoridad de igual,
inferior o superior jerarquía, e incluso de la misma autoridad que dicte el
acto.
5.4 El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho
planteadas por los administrados, pudiendo involucrar otras no
propuestas por éstos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que
otorgue posibilidad de exponer su posición al administrado y, en su
caso, aporten las pruebas a su favor.
ANTECEDENTE
D.S. N9 017-93-JUS T.U.O. de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Art. 7, tutela
jurisdiccional y debido proceso)
Art. 3.2 Contenido u objeto del acto administrativo
Art.187 Contenido de la Resolución
Art 217 Resolución del recurso administrativo
^ COMENTARIOS
Las características que deben reunir el objeto o contenido del acto deben sen
Legalidad
Conformidad con el marco legal que lo regula, en los términos en los que estableci-
mos al comentar el principio de legalidad en el Art. IV del Título Preliminar de la Ley.
Precisión
El acto debe ser determinado o, por lo menos determinable, para poder identificar
de qué decisiones se .trata, a quiénes comprende, qué intereses o derechos afec-
ta o favorece, en qué circunstancias de tiempo o modo producirán sus efectos.
Posibilidad jurídica
Posibilidad jurídica, que se presenta no sólo cuando su contenido está habilitado
expresamente por alguna disposición superior, sino también si el ordenamiento
jurídico otorga a la Administración la facultad de cumplir y hacer cumplir una obli-
gación, por medio de sus órganos y en ejercicio de sus facultades. De tal suerte
que también nos encontraremos frente a un acto gubernativo jurídicamente impo-
sible, cuando para la Administración no exista posibilidad de cumplirlo o ejecutar-
lo, por ejemplo, la sanción disciplinaria a quien ya no es funcionario o servidor
público en el régimen laboral privado.
Posibilidad fáctica
La imposibilidad puede provenir de una causal personal (imposibilidad que se
138
aplique a la persona a la cual se refiere el acto), o causal material (si el objeto

sobre el cual recae el acto ha desaparecido).
Congruencia con la motivación
Finalmente, acerca de la sujeción del contenido de los actos administrativos a la
Ley, es necesario recordar que un acto administrativo debe apoyarse en las nor-
mas legales pertinentes, aun cuando el interesado las omita o las citara errónea-
mente, y recurriendo supletoriamente a las fuentes del Derecho Administrativo.
Para el Derecho procesal en general, ^congruencia implica que la decisión com-
prenda/fedas las pretensiones y fundamentos propuestos por los interesados du-
ranteélprocedimiento, de tal modo que con la resolución se emita íntegramente
opinión sobre la petición concreta y sobre los argumentos expuestos. En el
campo administrativo, la aplicación de esta figura, presenta sus matices propios,
ya que el funcionario público no agota su cometido y obligaciones con el análisis
y pronunciamiento sobre lo expuesto por el administrado (en la solicitud,
pruebas, alegatos, etc.), sino que al funcionario corresponde, como proyección
de su deber de oficialidad y satisfacción de los intereses públicos, resolver sobre
cuantos aspectos obren en el expediente, cualquiera sea su. origen. Porello; la
congruencia en el procedimiento administrativo adquiere singularidad t hasta
configurar la necesidad que la resolución decida imperativamente cuantas
cuestiones hayan sido planteadas en el expediente, aportadas o no por los intere-
sados. En tal sentido, el contenido mismo del expediente y, no los extremos plan-
teados por los interesados, es el límite natural al requisito de la congruencia de
las resoluciones administrativas.
En general, el acto de inicio (petición o resolución administrativa) del procedi-
miento administrativo no produce el efecto delimitador del contenido de las subsi-
guientes actuaciones procesales, como sucede en el proceso judicial. Por ello, la
Administración debe pronunciarse no sólo sobre lo planteado en la petición ini-
cial, sino también sobre otros aspectos que hayan surgido durante la tramitación
del expediente, provengan del escrito inicial, de modificaciones cuantitativas o
cualitativas posteriores al petitorio, o de la información oficial a que se tuviere
acceso y consten en el expediente.
Lo que sí afecta ei derecho al debido procedimiento del administrado, sería que la
autoridad decidiese sobre aspectos no documentados en el expediente y
consiguientemente, sobre los cuales no hayan mostrado su parecer los adminis-
trados. Del mismo modo, contraviene al ordenamiento que la instancia decisoria
no se pronuncie sobre algunas pretensiones o evidencias fundarnentales aporta-
das en el procedimiento (incongruencia omisiva). Ambas circunstancias constitu-
yen incorrecciones del procedimiento, susceptibles de contestación y sanción.
Objetos o contenidos irregulares
Can un ánimo pedagógico la redacción de la norma no sólo se limita establecer
las exigencias que debe reunir el acto administrativo para ser válido, sino que también
establece a tftulo enumerativo una relación de posibles transgresiones a las exigen-
cas, En tal sentido, tendríamos como defectos que agravia las exigencias al objeto o
contenido regular las siguientes:
Objeto o contenido prohibido por el ordenamiento normativo. (Ej. acto administra-
tivo ilegal o constitutivo de infracción o delito).
Objeto o contenido incompatible con la situación de hecho previsto en la

norma. (Ejm. acto administrativo incompatible con normas legales).
Objeto o contenido impreciso u oscuro.
Objeto o contenido de imposible realización.
Objeto o contenido contrario a disposiciones constitucionales.
Objeto o contenido contrario a disposiciones legales.
Objeto o contenido contrario a mandatos judiciales (independencia de la
función
jurisdiccional) J
Objeto o contenido contrario a norrri'as administrativas de carácter
general (inderogabilidad singular de las normas reglamentarias).
Objeto o contenido incongruente con las cuestiones planteadas por los
administrados.
Objeto o contenido incongruente por resolver hechos no planteados por los admi-
nistrados sin debido proceso.
Para una completa visión de las consecuencias de estos contenidos irregulares
deberá analizarse concordantemente los artículos 10 y 14 de la Ley, en cuanto
contienen los supuestos de vicios trascendentes que determinan la nulidad y los
vicios no trascendentes que permiten la,convalidación.
La inderogabilidad singular de tas normas reglamentarias
La norma contiene una regla novedosa dentro de nuestro ordenamiento, pero
común en la doctrina y legislación comparada, de la proscripción de la
inderogabilidad singular de las normas reglamentarias, como una manifestación
concreta del principio de legalidad administrativa.
Estamos frente al fenómeno jurídico en materia administrativa, por el cual,
siempre se asegura la prevalencia de la norma reglamentaria anterior sobre el acto
individual posterior,'»*» de tal suerte que se limita el contenido u objeto de los actos
administrativos específicos.
La inderogabilidad singular quiere decir que, dictada una norma como el regla-
mento, no pueden existir actos administrativos que eximiéndose de la vinculación
de esa norma, decida algo distinto. Los actos administrativos por su carácter
particular o específico, no pueden vulnerar (incluso bajo el argumento de crear
excepciones) lo establecido por una norma administrativa de carácter general. Así
se dice: las decisiones administrativas de carácter particular (actos administrativos)
no pueden vulnerar lo establecido en ninguna norma general emitida por la
administración. (Reglamentos)
Siguiendo el planteamiento del profesor Agustín GORDILLO, podemos
identificar la aplicación de esta regla en tres supuestos distintos:
1.1. La decisión individual debe ser conforme ai reglamento dictado por
un órgano jerárquicamente superior. La fuerza vinculante del reglamento
actúa con independencia de la posición jerarquía de los órganos
administrativos.
(64) GORDILLO. Agustín; "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo I, Parte General,

14D Capítulo VIII, Fuentes Nacionales del Derecho Administrativo, p. 42. www.gordillo.com
Comentarlos a la Ley-del Procedimiento Administrativo General
Por ejemplo, la Gerencia General de OSINERG no podría desconocer al re-

solver un caso concreto, algunos de los reglamentos aprobados por el Con-
sejo Directivo de dicho reguiador.
1.2. La decisión individual de un órgano no puede contravenir ei reglamento
dictado por el mismo órgano que toma la medida individual: ninguna au-
tondad -independientemente de la persona que ocupare el cargo- puede
maplicar sus propias reglamentaciones. Aquí, converge la regla de la
Inderogabilidad singular de normas reglamentarias, con el adagio latino Legem
patere quam ipse fecisti (padece la norma que tú mismo hiciste).
1.3. La decisión individual no puede contravenir al reglamento dictado por un
órgano jerárquicamente inferior dentro de los límites de su competencia. Por
ejemplo, las Resoluciones Supremas que dicta el Presidente de la República
para designar a un funcionario, deben cumplir las exigencias normativas
contemplados en los reglamentos que regulan en cargo. Así mismo, las
acciones presupuéstales que sean aprobadas por el Ministro de Economía
como titular del pliego, deben respetar los reglamentos dictados para la
ejecución presupuesta! por la Dirección Nacional de Presupuesto.
Cabe mencionar que este principio solo alcanza como sujeto a las dependencias
administrativas, no resultando de aplicación el ejercicio de la función legislativa por el
Congreso, respecto de los cuales mantiene plena vigencia el principio de 'lex posterior
derogatpnoriet lex specialis derogatgeneraír, por el que siempre pueden expedirse
leyes singulares, no quedando vinculado por sus leyes generales(S5).
En este sentido, los Reglamentos -a diferencia de las Leyes- no pueden ser •
derogadas por actos subjetivos. Las leyes individuales pueden prevalecer sobre las
normativas. En los Reglamentos no ocurre nada parecido. No puede hablarse nunca
de un Reglamento individual; por propia esencia el Reglamento es abstracto y
general"'68'.
Finalmente, es bueno tener en cuenta que la regla de la ¡nderogabilidad singular

de los reglamentos se aplica a todos los tipos de reglamentos: sean autónomos o de
ejecución, internos o extemos, nacionales, regionales o municipales, de modo que la
administración siempre queda sujeta ai ordenamiento jurídico»67'.
El fundamento de la regla se encuentra en tres razones concurrentes: el principio
de legalidad, el derecho fundamental al tratamiento igualitario del que son titulares los
administrados y prioridad lógica existente entre la norma y el acto.
Ha sido GARCÍA DE ENTERRIA, quien mejor ha argumentado a favor de la lega-
lidad como fundamento de la regla de la ¡nderogabilidad de las normas reglamentá-
is Si bien el Congreso mantiene la capacidad soberana para apartarse de sus normas ante-
riores. y dictar una ley singular, solo lo puede hacer en función de la diferencia de las cosas
y no de en función de las personas, pues afectaría la prohibición de no discriminación.
(66) GARCÍA TREVUANO, José; Oerecho Administrativo. Tomo I, p. 263.
(67) Incluso se aplica a los reglamentos de naturaleza no administrativa, como por ejemplo, los
reglamentos congresales o parlamentarios. Er. efecto, al igual que en el caso aquí aborda-
do. la doctnna reconoce que tratándose de procedimientos parlamentarios, el Congreso no
puede maplicar o derogar en un caso concreto, una norma reglamentaria
rías. Ei maestro español ha establecido que "(...) la Administración puede derogar o

modificar un Reglamento por vía general en virtud de su potestad reglamentaria, que
es una potestad formal, pero no puede decidir en casos concretos en contra de la
prescripción general de un Reglamento porque no tiene potestad para ello, porque la
potestad de actuar en la materia de que se trate se le ha atribuido el propio reglamento
en los términos estrictos que de sus preceptos se derivan, y el ir en contra de estos
límites implicaría claramente una actuación ilegal"'69». Para nuestro autor, el acto admi
nistrativo no puede contravenir lo previsto en un reglamento, porque se trata del ejer
;
cicio de potestades diferentes.
Más claro es el profesor GONZALE^ SALINAS, cuando sobre el particular explíci-
ta que "El fundamento de la ¡nderogabilidad no es otro que el principio mismo de
legalidad. Si los poderes de la Administración han de ser conferidos por el ordena-
miento, ella misma puede auto atribuírselos mediante la potestad reglamentaria, siempre
que esta se mueva, naturalmente dentro de su ámbito propio. Esta posibilidad de auto
atribución de potestades por la Administración es importante; pero no es menos im-
portante la precisión de que ha de ser hecha, precisamente, a través de la creación de
derecho objetivo (puesto que es siempre el derecho objetivo la fuente de atribución de
potestades administrativas) es decir, en este caso, mediante un reglamento, sin que
quepa el sistema de apropiación casuística y ocasional de potestades""9».
En el mismo sentido, se pronuncia HUTCHJNSON, quien explica de la siguiente
manera, como el principio de legalidad justifica esta regla: "La explicación de esta
regla reside en la construcción técnica del principio de legalidad de la Administración.
Esta está sometida a todo el ordenamiento incluso a sus propios reglamentos. Al estar
sometida a estos y no prever la posibilidad de su dispensa, la derogación singular de
un reglamento sería una infracción al ordenamiento mismo"1701.
Un segundo fundamento de la regla, lo podemos encontrar en el principio de
tratamiento paritario y de no discriminación que sujeta, a la Administración y a los
administrados.
>
La argumentación es doble: por cuanto de un lado, la administración debe dispen-
sar a todos los administrados un mismo tratamiento, lo cual se avasalla cuando se
inaplica en un caso particular una disposición reglamentaria, y se aplica a los demás
ciudadanos. Pero, de otro lado, las entidades administrativas, también son, a la par
que los administrados, sujetos vinculados ante el ordenamiento administrativo. Esta
segunda parte de la argumentación, es realzada por MEILAN GIL, quien afirma, T es
que la norma tiene como destinatarios, al mismo tiempo, a la Administración y a los
particulares. Por eso, obliga a ambos igualmente, o como dice una sentencia del 18
de mayo de 1962 ambos son iguales ante la ley. El destinatario ha de cumplir la nor-
ma; en el caso de la Administración, esto significa que ha de aplicarla mediante actos.
(68) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; "Legislación delegada, potestad reglamentaria y control

judicial". Madrid, 1981, p. 285
(69) GONZÁLEZ SALINAS, Jesús; Notas sobre algunos de los puntos de referencia entre ley,
reglamento y acto administrativo. Revista de Administración Pública, N9121, Enero-Abril 1990.
. (70) HUTCHINSON, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Tomo 2, Editorial Astrea, p.
83.
142
Lo que sucede es que la Administración es al mismo tiempo destinatario y productora

de normas. Si como destinatario ha de aplicar la norma, en virtud de la otra condición
puede cambiar una norma por otra"'7".
No obstante esta sencilla vinculación, es menester recordar que tan discriminatorio
resulta que se trate de modo desigual situaciones iguales, como que se dispense un
mismo tratamiento a situaciones desiguales, por lo que si bien se prohibe la inaplicación
singular de normas reglamentarias, podría pensarse si por el segundo extremo de
esta afirmación, seria valida una discriminación positiva, en el sentido de darle un
tratamiento singular a hechos particulares, no obstante las disposiciones reglamenta-
rias que existieran'sobre el particular. Ello nos ubica en la senda de las reservas de
dispensación y los casos controvertidos de las normas reglamentarias ilegales, e
irracionales, sobre las cuales volveremos luego.
En la doctrina, también se ha ensayado justificar esta regla en la .prelación jerár-
quica existente entre el reglamento y los actos administrativos. Por ejemplo, Juan
Carlos Cassagne, afirma que: "A raíz de la prelación jerárquica, el acto administrativo,
que por su naturaleza es concreto y de alcance individual, debe adaptarse a la norma-
tiva general que prescriba el reglamento". En el mismo orden de ideas, parece encon-
trarse GARCÍA TREVUANO, para quien el fundamento de la regla radica en que "(...)
el reglamento deriva su fuerza de la Ley formal, y si se derogase, vendría a ser corrió
si se derogase la propia Ley, cosa que no puede admitirse salvo a través de otra"™.
Como bien establece, SANTAMARÍA PASTOR, la regla de la inderogabilidad sin-
gular, se traduce en la superioridad cualitativa del reglamento respecto del acto admi-
nistrativo, de tal forma que la observancia de aquel es condición de la validez de este;
una regla esta aparentemente paradójica, ya que quien puede lo más (derogar el
reglamento con carácter general, eliminarlo por completo) no puede lo menos (dero-
garlo o inaplicarlo solo para uno o varios casos concretos)*731.
ARTÍCULO 6 °.- MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

6.1 La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y
directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la
exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia
directa a los anteriores justifican el acto adoptado.
6.2 Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los
fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones
o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les iden-
tifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte
integrante del respectivo acto.
(71) MEILAN GIL, José Luis; La distinción antre norma y acto administrativo, Madrid, p. 60.
(72) GARCÍA TREVUANO, José; op. ciL, Tomo I, p. 263.
(73) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo. Volumen I,
Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., 2000. p. 321.
143
6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas

generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o
aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción
o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para
la motivación del acto.
6.4 No precisan motivación los siguientes actos:
6.4.1 Las decisiones de mero trámite que impulsan el procedi-
miento.
6.4.2 Cuando la autoridad;, estima procedente lo pedido por
el administrado y el acto administrativo no perjudica
derechos de terceros.
6.4.3 Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos
administrativos sustancialmente iguales, bastando la
motivación única.
ANTECEDENTE
T. R Art. V11.2 Nueva interpretación de los precedentes administrativos
Art. 3.4 Motivación del acto administrativo
Art. 4.4 Forma de los actos administrativos. Empleo de la firma
mecánica Art. 7.1 Actos de administración Interna
Art. 10.3 Nulidad de los actos expresos, de aprobación automática o silencio positivo •
Art 14.2.1 Contenido impreciso de un acto administrativo Art. 14.25. Acto emitido
con motivación insuficiente .Art. 24.1.1 Contenido de la notificación ..Art. 70
Delegación y avocación de competencia • Art. 86.2 Resolución de conflictos de
competencia entre autoridades de un mismo
sector ;
Art. 104.1 Requisitos para el inicio de oficio del procedimiento administrativo
Art. 105.3 Inicio de la fiscalización y/o rechazo de una denuncia Art. 146.1
Adopción de medidas cautelares
Art. 148.5 Reglas para la celeridad. Utilización de medios de reproducción en serie
Art. 158.4 Autoridad encargada de resolver la queja *
Art. 163.1 Rechazo motivado de medios de prueba Art 235.1 Iniciación del
procedimiento sancionador Art. 239.4 Falta administrativa de resolver sin
motivación un acto administrativo •
(P% COMENTARIOS
Principio general: El deber de motivar las decisiones
La exteriorización obligatoria de las razones que sirven de base o determinan
una resolución de la Administración es denominada motivación. Para el régimen
nacional, la motivación ha dejado de ser sólo un elemento formal del acto
administrativo, para inscribirse dentro del aspecto esencial de la sustancia del acto.
La exigencia de argumentar la orientación de los actos administrativos, es reco-
- nocida como el mecanismo necesario para permitir apreciar su grado de legitimidad
y
limitar la arbitrariedad en la actuación pública, dado que obliga al funcionario a razonar,
144
reflexionar a patentizar tanto la justificación de su acto como el objetivo perseguido

con su emisión, con lo cual, brinda mayores posibilidades para evaluar si ejerce su
competencia, circunscribiéndose sólo a dictados de interés público, exponiendo un
elemento valioso para una ulterior interpretación, calificación y control de su actuación,
en términos de objetividad y finalidad públicas.
El incumplimiento de la motivación administrativa puede dar lugar a consecuen-
cias sobre los actos administrativos mismos y sobre las autoridades que los emiten
Las sanciones sobre los actos son la nulidad™ (cuando se omita la motivación o ella
revele contravención legal o normativa) o la necesidad de dictar un nuevo acto para
enmendarlo"?» (en caso de motivación incongruente, imprecisa, insuficiente o parcial)
Adicionalmente, la infracción al deber de motivación conlleva a la responsabilidad adm
-nistrativa para el autor del acto175».
Funciones del deber de motivar las decisiones administrativas
La motivación cumple dentro de la concepción del acto administrativo las siguien
tes funciones: ' s
a. Propiciar que las autoridades se pronuncien con seriedad y el rigor en la forma
ción de la voluntad de la Administración y aseguren su adecuación al ordena
miento jurídico.
b. Cumple un rol informador, ya que representa la exteriorización de las razones en
cuya virtud se produce un acto administrativo, y permite, tanto al administrado
como a los superiores con potestades de revisión del acto, asumir conocimiento
de los hechos reales y jurídicos que fundamentan la decisión administrativa para
poder articular su defensa con posibilidad de criticar las bases en que se funda e
impugnarla; o para que el superior al conocer el recurso pueda desarrollar e!
control que examinando todos los datos y si se ajusta a ley. No sólo constituye un
cargo para la autoridad sino un verdadero derecho de los administrados a fin de
apreciar el grado de regularidad con que su caso ha sido apreciado y resueltoí7".
c. Cumple una función justificadora sobre los aspectos de contenido del acto admi
nistrativo, proyectándose como la argumentación que ofrece ei razonamiento ló
gico preparatorio de la conclusión o la decisión administrativa.
d. Facilita el control de la Administración por el Poder Judicial ya que al vincular el
acto a la legalidad, la motivación expresa la forma en que la autoridad ha enten
dido que se concreta la adecuación del acto al fin previsto por la norma y otorga
asi racionalidad y objetividad a la actuación administrativa. Ei control'sobre la
motivación de la actuación gubernativa incide tanto en la verdadera existencia de
los motivos argumentados como razones determinantes de la decisión como
también venficar la proporcionalidad o el mérito entre dichos motivos y la decisión
adoptada.
(74) Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 10.2.

(75) Ley del Procedimiento Administrativo General, arts. 14.2.1, y 14.2.2.
(76) Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 239.4.
(77) En la nueva Ley del Procedir-iento Administrativo General, la motivación configura uno de
los elementos determinantes del derecho al debido procedimiento que posee el adminis-
trado (Art. IV. numeral 1.2, dsi Titulo Preliminar).
145
V
Contenido del deber de motivación

El contenido de la exigencia estimamos que comprende tanto la fundamentación de los
aspectos jurídicos -mediante la cita de las fuentes jurídicas pertinentes, la síntesis de las
argumentaciones jurídicas alegadas y de las seguidas para estimarlas o desestimarias-
como a la fundamentación de los hechos -relación de supuestos reales apreciados y
verificados por el funcionario-.
En cuanto a la fundamentación de los aspectos jurídicos, la motivación implica la cita
expresa de la fuente normativa pertinente, la síntesis de la interpretación jurídica que se le
da al precepto y la expresión del sentido y/ríiarjera en que se estima que el precepto
aplica al caso sometido a conocimiento.
La cita de los hechos apreciados impone que la Administración resuelva sólo sobre
circunstancias reales, y tenidos por ciertos que sirven para formular convicción de verdad
material en la autoridad que decide el procedimiento. Se concreta en la relación de los
hechos probados relevantes del caso en específico. No son fundamentación debida los
supuestos inexistentes, carentes de confiabilidad, no examinados o generalidades que como
pretextos artificiales o sesgados escondan desviaciones en el ejercicio de la función
pública.-
Además de ello, la motivación de las resoluciones debe incluir la cita de las principales
argumentaciones del (o los) admlnistrado(s) y la forma en que se han tenido en cuenta el
momento de resolver, tanto en forma desestimatoria como estimatoria.
Conviene anotar que en caso de actos discrecionales, la fundamentación debe
extenderse a motivar suficientemente las decisiones administrativas que optan entre varias
alternativas posibles, Por ejemplo, una resolución sancionadora no sólo debe justificar la
calidad de culpable de la conducta a sancionar o su carácter ¡lícito, sino también informar
sobre las razones que explican el tipo de sanción a aplicarse en relación con la gravedad,
los antecedentes, el efecto o perjuicio producido, etc.
' Debe tenerse presente que conforme a la nueva Ley, existe el derecho de los
administrados a que los actos de gravamen deban ser llevadas a cabo en la forma menos
gravosa posible (art 55.10) y que por el principio de razonabilidad, las decisiones que
creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan
restricciones, deben mantener la proporción entre los medios a emplear y los fines
públicos que deba tutelar (art IV, numeral 1.4; del Título Preliminar) por lo que la
motivación de estos extremos es una manifestación de la forma en que la autoridad ha
cumplido con estas exigencias.
Formas de motivación
En cuando a la expresión formal de la motivación en las resoluciones pedemos
establecer que dicho objetivo se puede lograr de modo expreso o por referencias ciertas y
seguras.
Al efecto, debe tenerse en cuenta que la motivación administrativa puede alcanzarse
mediante la forma explícita de consignar íntegramente la expresión argumenta! de los he-
chos y el derecho en la resolución, de modo suficiente781, en los comúnmente denominados
"considerandos" (motivación contextúa!).
(78) La Comisión expresamente omitió referir a la motivación como un aspecto sucinto de la

resolución como hacia la norma antecedente, por considerar que es preferible que en todo
caso sea suficiente desde la regla de la lógica, y no sea condicionada por ia extensión
de la línea argumental.
146
Adicionalmente, el artículo 6.2. permite que se pueda motivar mediante la aceptación

íntegra de los pareceres o dictámenes previos existentes en el expediente, en cuyo caso
será necesario sóía la cita expresa del documento que le sirve de sustento y de su ubica-
ción dentro del expediente para la accesibilidad del administrado (motivación in aliunde).
En el caso de esta última modalidad tenemos que precisar que subsiste la nece-
sidad de justificar tanto lo fáctico como lo jurídico del acto, por lo que si los informes se
refieren sólo a uno de estos extremos, la autoridad deberá complementarlos en forma
debida. Del mismo modo, a efectos de procedimiento, los informes citados como ante-
cedentes justificativos, se entienden integrantes del acto mismo, y la autoridad, asu-
me la responsabilidad por ellos también.
Formas arguméntales prohibidas como motivación (art 6.3.)
Con acierto enseña BIELSA™ que las expresiones vagas, imprecisas, fórmulas
comodines o lugares comunes (tales como "los fines del servicio", "por necesidad del
servicio",."los altos fines de la Nación", "el interés del pueblo", "la defensa de la Na-
ción", etc.) componen una fraseología que no basta como motivación, porque son
afirmaciones de contenido vacío como para fundamentar con propiedad la adopción
de un concreto curso de acción, siendo más bien cláusulas de indiscutible contenido
declarativo o contenido genérico aplicables a cualquier decisión y fácilmente emplea-
das para encubrir arbitrariedades.
Como quedó analizado con anterioridad, la motivación debe otorgar seguridad
jurídica al administrado, y, permitir al revisor, llegado el caso, apreciar la certeza jurídi-
ca de la autoridad que decide el procedimiento. Por ello es necesario, evitar el empleo
como motivación de citas legales abiertas, que sólo hacen referencias a normas en
conjunto como reglamentos o leyes, pero sin concretar qué disposición ampara la
argumentación o análisis de la autoridad, y menos de qué manera este precepto se
aplica al caso concreto.
En cuanto al momento para la generación de la motivación, la doctrina considera
de modo uniforme que la motivación puede generarse de modo precedente a la deci-
sión, mediante estudios, dictámenes, o concurrentemente con la resolución, esto es,
elaborarse de modo simultáneo con la decisión, pero en ambos casos, siempre debe-
rá quedar consignada en la resolución. Puede manifestarse como antecedente si es-
tuviese constituida por informes o dictámenes previos o también de modo coetáneo si
constare exclusivamente como una parte de la resolución. Pero repugna a la concien-
cia jurídica que la fundamentación pueda ser elaborada subsecuentemente a la deci-
sión adoptada, como una forma de confirmación o justificación.
Control de la motivación
Para efectuar el control de la motivación resulta trascendente tener en cuenta las
siguientes reglas de la sabia jurisprudencia francesa que fueron sintetizadas magis-
traimente por JEZE™01:
(79) BIELSA, Rafael. Op. cit., p. 195.

(80) Citado por Canasi. Op. cit, pp. 174 y ss.
147
t
Los agentes públicos están obligados a motivar sus actos, cuando la ley o un
reglamento así lo dispone.
Cuando un agente público está obligado, según las leyes y reglamentos a
motivar su acto, debe hacerlo, bajo pena de nulidad del acto. La ausencia de
motivos es entonces un vicio radical.
Cuando un agente público expresa, en el acto mismo, los motivos que le han
hecho obrar, estos motivos, por lo mismo que están expresados en el acto se
consideran, en principio, determinantes. ,
Cuando ia ley o un reglamento obligan a un agente público a dar a conocer los
motivos del acto jurídico que realtea,' debe exponer dichos motivos de manera
clara y precisa, y no mediante fórmulas de estilo, fórmulas ganzúas, o frases sin
significación exacta.
Los motivos alegados deben ser materialmente exactos. El
motivo determinante invocado debe ser lícito.
Cuando los motivos de derecho determinantes son múltiples, si uno de ellos se
considera ilícito, el juez deberá investigar si, fuera del motivo determinante que
subsisten, son suficientes para legitimar el acto jurídico. Los agentes
públicos no pueden sustraerse al control jurisdiccional, sosteniendo que los
motivos determinantes son de orden político.
En principio el juez no investiga ex oficio los motivos determinantes; solamente
los examina si se le señalan y si se les critica.
El juez no puede apreciar la oportunidad de las medidas adoptadas por los agen-
tes administrativos. No puede dictar una sentencia sobre la aptitud del agente
administrativo, cuando deduce consecuencia de motivos determinantes material-
mente exactos y lícitos.
La prueba del motivo determinante incumbe a aquel que critica el motivo, debien-
do resultar de las piezas del expediente.
Atenuación del deber de motivación
No debemos perder de vista que la exigencia de la motivación naturalmente varía
de intensidad según la clase de resolución que se traté. Así, se presenta con todo su
rigor cuando se trata dé actos afectivos o limitativos de derechos fundamentales, deci-
siones sancionadoras, decisiones en procedimientos contenciosos o concurrenciaies,
si se trata de definir la improcedencia de peticiones concretas de los administrados o
manifestar alguna expresión singular dentro de cuerpos colegiados, los que se aparten
del criterio seguido en ios precedentes, o en los dictámenes de órganos consultivos,
cuando involucren suspender decisiones objeto de recursos y actos discrecionales.
Reconociendo que la exigencia de motivación constituye una carga para la admi-
nistración, que se expresa en tiempo, asesoramiento, opiniones previas, visaciones,
etc., la norma ha previsto se reconozca ia realidad de evitar esta carga cuando ello
favorezca al administrado.
Así tenemos tres casos taxativos:
Los actos de mero trámite que impulsan el procedimiento, tales como traslados,
señalamiento de fecha para actuación probatoria. Como la norma afirma que
sólo corresponde este régimen para los actos de mero trámite, se debe enten-
der excluidos aquellos actos de esta naturaleza que por su contenido o efectos,
pueden afectar derechos o intereses, como por ejemplo, actos de gravamen o

denegatorios de actos procesales propuestos por el administrado.
Los actos que estiman positivamente lo solicitado por el administrado, siempre que
no exista posibilidad de perjuicio a un tercero. En estos casos se considera que si una
persona pide algo bajo las exigencias de la Ley (art 113) y la autoridad aprecia que
ello es conforme a derecho y los hechos probados acreditan su derecho, no requiere
más argumentación que ei mismo expediente y la solicitud del administrado. La
producción de actos administrativos Simultáneos, donde se consideran integrados
jds espedientes y pueden ser resueltos mediante una sola resolución y una única
motivación. En verdad, no se trata de una omisión de motivación sino una
integración de resoluciones en una motivación única.
ARTÍCULO 7 o.- RÉGIMEN DE LOS ACTOS DE ADMINISTRACIÓN

INTERNA
7.1 Los actos de administración interna se orientan a la eficacia y efi-
ciencia de los servicios y a ios fines permanentes de las entidades.
Son emitidos por ei órgano competente, su objeto debe ser física y
jurídicamente posible, su motivación será facultativa cuando los
superiores jerárquicos impartan las órdenes a sus subalternos en la
forma Iegaimente prevista.
7.2 Las decisiones internas de mero trámite, pueden impartirse verbal-
mente por el órgano competente, en cuyo caso el órgano inferior
que las reciba las documentará por escrito y comunicará de inme-
diato, indicando la autoridad de quien procede mediante la fórmula,
"Por orden de...".
ANTECEDENTE
Artículo 1.LNGPA.
R.J. N9 182-79-INAP/DNR Normas técnicas generales del sistema de racio-
nalización
R.J. N9 109-95-INAP/DNR Lineamientos técnicos para formular los documen-
tos de gestión en un marco de modernización
administrativa
D.S. N9 002-83-PCM Directivas sobre formulación de CAPs y ROF de la
Administración Pública
R.J. N9 019-82-INAP/DIGESNAP Normas para la formulación del PAPs
R.J. N9 003-94-INAP/DNR Normas para orientación, formulación aplicación,
evaluación y actualización del Plan de Trabajo Insti-
tucional
R.J. N9 059-77-INAP/DNR Normas para formulación de manuales de procedi-
mientos en entidades públicas
D.S Na 043-2006-PCM Lineamientos para la elaboración y aprobación del
Reglamento de Organización y Funciones - ROF por
parte de las entidades de la Administración Pública
14S
Juan Carlos Morón i'rbina
Art. 1.2.1 Acto administrativo
Art. 28 Comunicaciones al interior de la administración
Art. 239.7 Falta administrativa de dilatar el cumplimiento de mandatos superiores
COMENTARIOS
La diferencia entre ei acto administrativo y el acto de administración Interna (acto
de administración) radica en que éste esta referido a regular su propia administración,
su organización o funcionamiento, y retiene sus efectos exclusivamente dentro del
ámbito de la Administración Pública, agotándose dentro de tal órbita. Por tanto, es
propio afirmar que los actos de administración interna tienen una eficacia limitada al .
ámbito en el cual se desarrolla, sin poder ser creador de relaciones intersubjetivas
sino solo interorgánicas
La ley ha reconocido que tratándose de actos destinados a regular u ordenar la
propia administración, no es. necesario recubrirles de análogas garantías
sustantivas y procesales como a los actos administrativos (por tener como
destinatarios a los administrados), tales como por ejemplo, la forma escrita. Son
ejemplo de actos de administración interna: la asignación de funciones, la rotación
de personal, la aprobación de un cuadro para la asignación de personal o de una,
estructura organizacional, la emisión de una circular (art. Vil del Título
Preliminar).
Por el contrario, el anícuio bajo comentario ha afirmado cuatro aspectos exigibles
para su conformación válida: i) Competencia en el órgano emisor, ¡i) Posibilidad
jurídica y táctica de su objeto; iü) Finalidad pública (entendida como los fines
permanentes de las entidades y eficacia de los servicios); y, iv) Legalidad.
Afirmando su régimen flexible, la norma enfatiza que el carácter facultativo de la
motivación de los actos de administración, en la medida que se imparta dentro de
una relación jerárquica bajo la forma legalmente prevista, y, además, la libertad de
formas para su emisión, pudiendo ser incluso verbal, debiendo su receptor
documentarlo.
Sobre la forma verbal de los actos de trámite, surge la duda ¿y si algún
subordinado comete alguna irregularidad argumentado que fue por orden de otra
autoridad? Para aminorar el riesgo de esa ocurrencia la norma toma seguridades: i)
La forma verbal es empleada exclusivamente para actos de mero trámite y no otros
de mayor trascendencia; ii) La exigencia de realizar una comunicación de inmediato,
que debe entenderse tanto como la copia informativa dirigida a quien supuestamente
imparte la disposición, y al interesado en el proveído, si lo hubiera; y, iii) Queda
implícito que este mecanismo prevé una forma sui generis de transmisión de la
decisión y no libera de responsabilidad a quien imparte la orden ni a quien la ejecuta,
no obstante apreciar su ilegalidad.
¿Los actos de administración son inimpugnabies?
No obstante carecer de norma alguna de respaldo, la Administración sostiene
uniformemente que los actos de administración no son impugnables, desestimando
sistemáticamente cualquier cuestionamiento que se puedan plantear contra ellos. En
principio, debemos afirmar que es correcto este planteamiento.
- La inimpugnabilidad se sustenta en que las decisiones, contenidas en un acto
administración, están dirigidas al orden interno de las entidades, por lo que no habría
150
ningún derecho o interés legítimo susceptible de sentirse afectado -y, por ende recu-
rrir- frente a una aprobación de un organigrama, la asignación de funciones, la
¡mparticion de órdenes de servicio a los subalternos, o la emisión de un informe no
vinculante. Noten que la inimpugnabilidad de estos actos se sustenta en la imposibili-
dad de afectarse, directa o indirectamente, derechos o intereses legítimos, y no en el
privilegio que esta categoría de actuación pública se encuentre inmunes al control. No
obstante debemos advertir que existen actos de administración de diversas autorida-
des que si bien están básicamente dirigidas al orden interno, pueden tener repercu-
siones indirectas, pero no por ello insignificantes, respecto de los administrados en
sus relaciones' con la administración. Pensemos, por ejemplo, en una rotación de
personal que afecte la integridad familiar del servidor o un cuadro de asignación de
personal, que está dirigido a suprimir plazas de personal existente. En esta misma
línea, debe tenerse en cuenta la práctica perversa de algunas autoridades para recu-
brir bajo la forma de actos de administración a verdaderos actos administrativos, cre-
yendo que bajo, esta forma evaden el control jurídico a sus despropósitos (por ejem-
plo, darle forma de oficios a las decisiones administrativas).
En ambos casos, la inimpugnabilidad aparecería enderezada a proteger actos
aflictivos de los derechos de los ciudadanos. Creemos que en estos casos si procede
la impugnación, para apreciar^si se cumplen las exigencias de validez mínimas previs-
tas en este artículo (competencia, finalidad pública,' posibilidad jurídica y física deja
decisión), y, además, para analizar si se trata de un acto administrativo encubierto!
Complementariamente, debemos tener presente que la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo ha permitido la impugnación de todas las declaraciones de la adminis-
tración, sin distinguir entre actos administrativos y de administración.
Un caso fronterizo es el de los actos sancionadores sobre los funcionarios y ser-
vidores públicos. La Comisión fue del sentir unánime, que tales situaciones se debían
considerar como actos administrativos y no como actos de administración, atendiendo
a que si bien integran la administración, poseen derechos e intereses específicos que
pueden ser afectados mediante estos actos1"*.
(81) Sesión del 7 febrero 1998.
1B1
ACTO ADMINISTRATIVO
^S^SSS&^SSSSS^f0^^^
>■ Acto administrativo >■

Acto de administración: >■
Hechos materiales :
arts. 1.1 y 29 arts. 1.2.1 y 7
art. 1.2.2
>- Condición >■ Término >■

Modo
art. 2 art. 2 art. 2
>• Competencia
>- Objeto / Contenido
>- Finalidad pública
>■ Motivación
>■ Procedimiento regular
art. 3.1 arts. 3.2 y 5 art. 3.3
•arts. 3.4 y ó . art. 3.5
CAPÍTULO II
NULIDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
ARTÍCULO 8°.- VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Es válido el acto administrativo dictado conforme al ordenamiento ju-
rídico.
• Art. 3 Requisitos para la validez de los actos administrativos
'Art. 9 Presunción de validez del acto
T.P., Art. IV, 1.1 Principio de legalidad
¿% COMENTARIOS
La doctrina italiana, distinguiendo, ios conceptos jurídicos de validez y eficacia,
nos indica que un acto inválido puede ser eficaz y, recíprocamente, que un acto válido
puede no ser eficaz. Así, aunque ambos mantienen íntima relación con el ciclo vital del
acto administrativo, actúan en momentos distintos: ya que mientras la validez se pre-
senta en la emisión del acto, la eficacia aparece desde ei momento de su perfecciona-
miento, hasta la consumación de sus efectos.
Un acto jurídico es válido cuando ha sido emitido en conformidad con las normas
jurídicas previamente vigentes ordenadoras de dicha actuación y consta de todos sus
elementos esenciales, establecidos en el artículo 3. Cuando exista falla en su estructuración
o mala aplicación de sus elementos, provoca el surgimiento de los mecanismos de autotutela
de revisión o de colaboración del administrado orientado a la búsqueda de su descalifica-
ción, pero pervive aun la presunción de validez que establece el artículo 9.
ARTÍCULO 9\- PRESUNCIÓN DE VAUDEZ

Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nu-
lidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, se-
gún corresponda.
Art. 12 Efectos de (a declaración de nulidad
Art 13 Alcances de la nulidad

Art 15 Independencia de los vicios del acto administrativo
Art. 17.2 Eficacia anticipada de la declaración de nulidad
Art 202 Nulidad de oficio
Art 216.2 Actos susceptibles de suspensión administrativa
Art 217 Resolución de recursos administrativos
(¡3^ COMENTARIOS
Cuando queda perfeccionado el acto administrativo, por haber concurrido sus
elementos esenciales, se le atribuye una presunción relativa o juris tantum de validez
que dispensa a la autoridad emisora de demostrar su validez, o seguir algún proceso
confirmatorio, consultivo o declarativo en el mismo sentido, aun cuando alguien pusiera
en duda o pretendiera su invalidez. Estamos frente a la recepción por la legislación de
una de las prerrogativas del poder público esenciales para asegurar la eficiencia y
seguridad en el cumplimiento de las decisiones gubernamentales: Todo acto adminis-
trativo tiene a su favor la presunción de constituir el ejercicio legítimo de una actividad
administrativa..
Mediante esta presunción de validez, de legalidad, de regularidad o simplemente
de corrección, la legislación asume a priori que la autoridad obra conforme al derecho,
salvo prueba en contrario que debe ser contrastada, procesada y confirmada en vía
regular (procedimientos de impugnación)
Este principio es necesario para la celeridad de la gestión publica. Si no existiera,
toda la actividad sería cuestionable, fácil de obstaculizar y diferiría el cumplimiento de
los actos a favor del interés general, por acción del interés individual.
- - La existencia de la presunción produce los siguientes efectos en el procedimiento
administrativo: - * ".............. ■ :—.................
1. La necesidad de alegar la ilegalidad, aun cuando se traté de vicios de nulidad
evidentes, tanto para la Administración como para la autoridad. La principal con-
secuencia de esta presunción es que significa una regulación indirecta de la car-
ga de la prueba, fjando su inversión. '
2. Carácter público del acto administrativo. El documento público donde se haya
instrumentado el acto merece fe plena acerca de su realización regular.
3. El carácter innecesario de que alguna autoridad declare o confirme la legalidad,
para que produzca sus efectos. La legalidad no necesita confirmación, pues tiene
a su favor la presunción legal.
4. Otorga una situación jurídica provisional de igual exigibilidad a todo acto adminis-
trativo con relación a su regularidad, sean regulares, viciados o afectados por
algún vicio intranscendente.
5. Sustenta la obligación de acatarlo por parte del administrado y de la administra-
ción. La presunción da sustento a la ejecutoriedad administrativa (art. 16).
6. La no suspensión de la ejecución por la sola interposición del recurso administra-
tivo o en sede judicial. Incluso delimita la posibilidad que la autoridad lo suspenda
de oficio constriñéndola sólo a los casos graves (art. 216.2).
Pero la proyección de esta presunción no sólo se proyecta hacia el procedimiento
administrativo, sino que también tiene efectos directos sobre la nulidad administrativa,
154
presuponiendo la tendencia a ia reducción de la fuerza invalidatoria de los vicios posi-

bles de afectar al procedimiento administrativo. La doctrina reconoce que por efecto
de esta regla se dan las siguientes consecuencias en la nulidad administrativa:
Los casos de nulidad administrativa son de interpretación restrictiva (art. 10).
Favorece la posibilidad de conservación del acto administrativo (art. 14).
Los efectos de la invalidez deben tenderse a su aislamiento (arts. 13 y 15).
Agrava la situación de las autoridades y de ;la Administración que emite
conscientemente un acto gravemente nulo por cuanto actúan contra la
buena fe procedimeWal'al pretender acogerse su acto a la ventaja de la
presunción de validez. En la Ley se establece que la declaración de nulidad
conlleva el inicio de responsabilidad para la autoridad (art 11.3) y establece la
responsabilidad patrimonial de las entidades (art. 238).
Restricción de los supuestos en que por seguridad jurídica se tomen inalterables
favoreciendo su revisabilidad los actos nulos (art. 202). • . i . .
■_
Pero como toda presunción relativa, admite límites evidentes. Si bien la
Comisión no incorporó la categoría de actos inexistentes o actos viciados de nulidad
manifiesta, que algunos ordenamientos extranjeros emplean para 'categorías,
eximidas de la presunción, esta Ley contiene el señalamiento que cuando el acto
aún no firme, pueda generar perjuicios de imposible reparación o se pueda apreciar
objetivamente que se encuentre afectado de una nulidad trascendente, la autoridad
administrativa queda liberado de esta presunción legal y queda facultado a
suspender el acto (art. 216.2)..
ARTÍCULO 10°.- CAUSALES DE NUUDAD

Son victos del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno dere-
cho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas regla-
mentarías.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo
que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a
que se refiere el artículo 14a.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la
aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por
los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios
al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisi-
tos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción pe-
nal, o que se dicten como consecuencia de la misma.
ANTECEDENTE
Artículo 43. LNGPA.
D.Leg. Ns 295 Código Civil (Art. V, orden público, buenas costumbres y nulidad del
acto jun'dico; Arts. 219 y ss., nulidad del acto jurídico)
155
Art. 32.3 Fiscalización posterior. Fraude
Art. 140.3 Obligación de cumplir un acto fuera del plazo legal establecido
Art. 182.3 Omisión de audiencia pública
Art. 188.2 Efecto del silencio administrativo. Carácter de resolución que pone fin al
procedimiento. Art
202 Nulidad de oficio
//
(¡3^ COMENTARIOS
El sistema jurídico establece los requisitos necesarios para que cualquier volun-
tad potencial con objeto determinado alcance la categoría de acto jurídico reconoci-
ble, que permita individualizarlo o verificar su existencia. Cuando estos requisitos no
concurren, la voluntad expresada resulta inválida.
Ahora bien, ante la constatada invalidez surge como directa consecuencia la nuli- .
dad, entendida como el castigo jurídico para los actos incursos en alguna causal priva-
tiva de los efectos jurídicos aspirados por su autor y que el acto estaba llamado a produ-
cir de no existir tal causal. No hay nulidad si el vicio no es constatado y declarado.
Objetivamente, una decisión administrativa es nula cuando se encuentre incursa
en alguna de las causales siguientes:
CAUSALES.-
1
1. Contravención a la Constitución, a las leyes y normas reglamentarias

La contravención a las normas jurídicas es la primera causal de anulación de un
acto administrativo, pues ninguna autoridad puede pretender sobrepasar los límites
legales o actuar al margen de ella. Si bien este inciso tiene un alto contenido emble-
mático, en términos pragmáticos bien pudo haber sido suprimido por cuanto sus su-
puestos están subsumidos en cualquiera de los otros incisos en particular. .. '
2. Defecto u omisión en algunos de los requisitos de validez, salvq que se
presente algún supuesto de conservación del acto
2.1. Vicios en la competencia "':
• Incompetencia en razón de la materia, si lo actuado tiene diferencias con las
potestades otorgadas por el ordenamiento a la autoridad administrativa (ejem-
plo, transgredir la reserva de ley); • - • .
• Incompetencia territorial, si se excede el ámbito geográfico definido para cir-
cunscribir la aptitud de cada órgano o funcionario de la Administración,
transgrediendo con ello, la descentralización territorial establecida (por ejem-
plo, entre regiones o municipios);
• Incompetencia en razón del tiempo: cuando la competencia asignada está sujeta
a la atribución antes o después de dicho lapso;
• Incompetencia en razón del grado horizontal, cuando se invaden atribuciones de
otros organismos u órganos homólogos (por ejemplo, entre las competencias
de los distintos ministerios);
Incompetencia en razón del grado vertical, cuando se invaden atribuciones de
otros organismos u órganos ubicados en relación de jerarquía (por ejemplo, si el
inferior asume competencias del superior o el superior ejecuta las atribuciones
156
de sus inferiores a quienes el ordenamiento reserva su competencia atendiendo a

su idoneidad específica, salvo avocamiento formal del superior;
• Incompetencia por cuantía;
• Acto administrativo emitido por órgano colegiado sin sesión;
• Acto administrativo emitido por órgano colegiado sin quorum o votación cali-
ficada, de ser el caso;
• Acto administrativo emitido por órgano colegiado sin deliberación; y,
• Extralimitación de competencias. ;
2.2. Vicips en el objeto o contenido (contrariar el ordenamiento jurídico o
contener ün imposible jurídico)
La nulidad del acto administrativo deviene de la transgresión de las normas jurídi-
cas con las cuales más bien debiera encontrar conformidad, cuyas principales
manifestaciones son los vicios por la actuación contra legem, en una falsa aplica-
ción dé la ley o en una falsa valoración de los hechos.
Según la calificación de la doctrina, los vicios de ilicitud pueden presentarse bajo
una de las siguientes formas:
Contenido ilícito (inconstitucional, contrario a reglamentos, a sentencias firmes, y '
actos constitutivos de delitos)................................................................ .........
Contenido contrario a acto administrativo firme
Contradicción inmediata entre los objetos perseguidos por el acto administrativo y
la norma (infracción directa contra legem de la norma jurídica) Contenido
jurídicamente imposible Contenido físicamente imposible Vicio en la motivación
jurídica del acto
Fundamentarse en un criterio jurídico inexistente (deficiente base legal), insufi-
ciente, contradictoria o ilícita
Fundamentarse en una incorrecta interpretación de norma (error de derecho); o,
Fundamentarse en una falsa valoración de los hechos (ilegalidad relativa a los
fundamentos de hecho) No fundamentar decisiones
Desvío de poder (uso abusivo de la potestad discrecional y falta de prudencia en su
empleo).
2.3. Vicios en la finalidad perseguida por el acto
- Desvío de poder por finalidad personal de la autoridad.
- Desvío de poder por finalidad a favor de terceros.
• Desvío de poder por finalidad pública distinta a la prevista en la ley.
2.4. Vicios en la regularidad del procedimiento
B problema central para analizar esta causal de nulidad radica en identificar cuándo
nos encontramos frente a la carencia de una "norma esencial del procedimiento* y
distinguida de la prescindenca de normas no esenciales del procedimiento, que a cortra-
¡io sensu no conducirá a la sanción de nulidad. La doctrina española al interpretar la
norma análoga contenida en su propio ordenamiento entiende que existe tal vicio cuando:
Un acto administrativo es emitido a través de un procedimiento distinto al
legalmente establecido -aunque coincida parcialmente con éste-.
157
Cuando se omita un trámite obligado por alguna disposición legal o derivados

del debido proceso (ejemplo, carecer de algún dictamen preceptivo antes de
la decisión, de las formas de votación calificada en los órganos colegiados, o
privar del derecho al debido proceso); y,
Cuando se dicte alguna resolución faltando totalmente al procedimiento del
cual debiera derivarse. Obviamente este caso es el más grave, porque no se
trata de haberse afectado algún trámite previsto en la ley, sino de la falta abso
luta del procedimiento administrativo imperativo para generar el acto, de tal
manera que la autoridad expide una decisión desprovista totalmente de
juridicidad. /'/ ,
Por su parte estamos frente a supuestos de prescindencia de normas no esencia--
les del procedimiento y consecuente inexistencia de nulidad, si se trata de omisiones
a disposiciones formales irrelevantes que no causan indefensión y tolerables por
imperio del principio de eficacia (ejemplo, notificación saneada).
3. Actos (expresos o presuntos) por lo que se adquiere facultades o derechos
cuando se carezca de requisitos para ello
Como nuestro procedimiento administrativo ha incrementado las posibilidades de
obtención de beneficios para los administrados sin previamente haber pasado por las
técnicas de comprobatorias previas de la administración, se ha previsto esta causal
como una forma de corregir vía pulidad posterior los actos que de mala fe puedan dar
lugar a la adquisición indebida de facultades o derechos. La proliferación de silencio
administrativo positivo, de procedimientos de aprobación automática, el empleo de
documentos sucedáneos, y la presunción de veracidad han dado ocasión a las accio-
nes indebidas que aquí se trata de contrarrestar. La buena fe es principio de la actua-
ción administrativa, pero nada autoriza a la obtención de ventajas indebidas, ni a que
estas puedan tomarse inconmovibles cuando agravian justamente la buena fe.
En tal sentido, por aplicación de esta causal se sanciona tanto el acto expreso
como el acto tácito.
4. La ilicitud penal
Si el objeto contenido por el acto administrativo no sólo es ilícito sino constitutivo
de delito previsto y penado en el Código Penal, estaremos frente a un caso de vicio
trascendente, y por ende afecto a la sanción de nulidad.
Recibe igual tratamiento si el acto mismo es la conducta reprochable penalmente
(por ejemplo, el acto constitutivo de abuso de autoridad) o si el acto sea derivado de la
comisión de un delito (Ejm. licencia o permiso obtenido por un acto de corrupción).
Hay que anotar que como la administración no tiene jurisdicción para establecer
si un acto es constitutivo de delito, o que se haya producido un delito como antecedente
del acto que evalúa, solamente se podrá establecer el carácter delictivo de un acto en
sede judicial. De este modo, dictada sentencia donde se establezca la ilicitud penal del
acto"3, recién se podrá hacer valer este motivo de nulidad, mediante el correspon-
(82) No necesariamente será siempre una sentencia condenatoria la que activará este meca-
nismo anulatorio, porque igualmente podrá activarse en aquellos supuestos donde no obs-
tante declararse judicialmente la ilicitud del acto, por aspectos particulares no se condena
al autor (eximente de conducta, colaboración eficaz, muerte del culpable, etc.).
1SB
diente procedimiento de revisión de oficio. Al efecto, será una excepción al plazo de

prescripción establecido en el artículo 202 de la Ley.
ARTÍCULO 11.- INSTANCIA COMPETENTE PARA DECLARAR LA

NULIDAD
11.1 Los administrados plantean la nulidad de los actos administrati-
vos que les conciernan por medio de los recursos administrativos
previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley.
11.2 La nulidad será conocida y declarada por la autoridad superior de
quien dictó el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autori-
dad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad se
declarará por resolución de la misma autoridad.
11.3 La resolución que declara la nulidad, además dispondrá lo conve-
niente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del. acto
inválido.
ANTECEDENTE................... . .,...,•
Artículo 44, LNGPÁ. . - . - : . - . . - - : ----------- .^:_.^.,^
Art. 202 Nulidad de oficio
Art. 217.2 Contenido de la resolución de nulidad de un acto administrativo
Art. 239 Faltas administrativas
Art 238.2 Efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo
Art. 216.2 b) Suspensión de la ejecución por causal de nulidad del acto
COMENTARIOS
La nulidad como argumentación y no como recurso independiente
La pretensión de nulidad que se ejerce contra una resolución administrativa no
tiene la independencia para pretender ser un recurso independiente. La exigencia de .
no arborizar el derrotero del procedimiento administrativo hace que los recursos sean
delimitados perfectamente en su número y en su ejercicio, de ahí que cuando un
administrado considere que se ha dictado una resolución nula deba hacerlo saber a la
autoridad por medio de los recursos administrativos que establece esta Ley.
Como tal, la nulidad puede ser el argumento suficiente para plantear una apela-
ción o una revisión. No corresponde plantear la nulidad en la reconsideración, puesto .
que ia competencia para pronunciarse sobre él corresponde al superior jerárquico y
no a la misma autoridad.
La orden para instruir la responsabilidad del infractor anexa a la nulidad
Habiéndose reservado la calificación de la nulidad para las causales trascenden-
tes, ha sido sentir de la Comisión que la autoridad superior que disponga la nulidad del
acto, tenga que disponer se instruya o analice la eventual responsabilidad administra-
tiva que ei mismo acto genere para el infractor.
153
Con ello se busca que la declaratoria de nulidad no se considere como una

eventualidad más del proceso sino como actos graves que afectan al interés
público y que exigen sanción. La norma no dispone que haya sanción sino que se
explore la existencia o no de responsabilidad en el acto. Partiendo de la objetividad
del resultado, se indagará si éste es imputable a alguna conducta culpable. La
disposición más común será remitir copia de lo actuado al Órgano de Auditoría
Interna para que se inicien las acciones de verificación correspondientes.
ARTÍCULO 12°.- EFECTOS DE LAÚECLARACIÓN DE NULIDAD

12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo
a la fecha deí acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por
terceros, en cuyo caso operará a futuro.
12.2 Respecto del acto declarado nulo, los administrados no están
obligados a su cumplimiento y los servidores públicos deberán
oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su
negativa.
12.3 En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien
sea imposible retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la
responsabilidad de quien dictó el acto y en su caso, a la
indemnización para el afectado.
Art 195 Notificación de acto de ejecución
Art. 218.2 Actos que agotan la vfa administrativa ■ ■
. .Art 238.2 Efectos dé la declaratoria de nulidad de un acto administrativo Art.
205.2 Indemnización de actos sujetos a revocación cuyos efectos hayan caducado
{ COMENTARIOS
Efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto
La declaración administrativa o judicial de nulidad del acto administrativo hace
que desaparezca la presunción que lo cobijaba y se descorra el velo de su
engañosa legalidad. En tal sentido, la declaración operará hasta el momento
mismo de su emisión, sin favorecer ni perjudicar a ningún administrado.
Sólo si existieran terceros que de buena fe hubieren obtenido derechos al
amparo de la apariencia de legalidad que el acto poseía, la nulidad para ellos se
referirá únicamente a futuro. No debe entenderse que para ellos permanece
ultractivo el acto nulo, ni que esta regla a futuro pueda favorecer a los
administrados directamente partícipes en el procedimiento administrativo que
constituyó el acto nulo.
Inexigibilidad del acto declarado nulo
Por si alguna autoridad o administrado persistiera en intentar mantener los
efectos de algún acto declarado nulo, se ha establecido un mandato directo y
universal para administrados y autoridades. Todos deben oponerse a la ejecución
de un acto
SO
Comentarios a la Lev del Procedimiento Administrado General
nulo, motivando su negación para advertir a les partícipes del vicio que lo afectaba y la
declaración de nulidad que ha sido objeto.
Imposibilidad de declarar la nulidad
La constatación de ia nulidad puede atravesar por vicisitudes adicionales: que se
hayan consumado los efectos del acto viciado (Ejm. si la actividad autorizada ya se
realizó) o sea imposible retrotraer sus efectos (Ejm. si los resultados se han consolida-
do en tal grado que declararlo retroactivo sólp sea formal). En ambos casos, el pro-
nunciamiento de la administración no se contentará con una declaración formal de
ilegalidad y la responsabilidad administrativa del autor, sino que además necesitará
disponer se inicie acciones para satisfacer la indemnización por responsabilidad eco-
nómica contra el beneficiado'por el acto.
ARTÍCULO 13".-ALCANCES DE LA NULIDAD

13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el proce
dimiento, cuando estén vinculados a él. '
13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras
/ partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo
que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para
los cuales no obstante el acto pueda ser idóneo, salvo disposición
legal en contrario.
13.3 Quien declara la nulidad, dispone la conservación de aquellas ac
tuaciones o trámites cuyo contenido hubiere permanecido igual de
no haberse incurrido en el vicio.
ANTECEDENTE
Art. 14 Conservación del acto
Art. 15 Independencia de los vicios del acto administrativo
COMENTARIOS
La repercusión de la nulidad en otros actos del procedimiento
Se encuentran en tensión dos reglas: la de la juridicidad que exije la proyección
de la nulidad y la de favorecimiento de los actos procedimentaies por la presunción de
validez por los que las decisiones en todos estos casos estarán prudentemente mati-
zadas.
Actos sucesivos
La nulidad de un acto que integra el procedimiento administrativo determina la
nulidad de los actos sucesivos y por lo tanto, implica retrotraer las actuaciones
administrativas al momento del trámite en que se cometió la infracción. Esta
regla
está condicionada a que los actos procedimentales se encuentren vinculados

unos a otros causalmente entre ellos. De ser actos independientes la
declaración de invalidez no es transmitida desde el acto viciado a los
sucesivos.
Para aquellos actos en los cuales no se presente esta relación de causalidad, se
ha estipulado la regla del 13.1. en el sentido que la invalidez no afecta a los actos
sucesivos que sean independientes o separables del inválido.
Como bien expresa. GONZÁLEZ PÉREZ,'83»"(...) en principio, la anulabilidad de
un acto de los que Integran un procedimiento determina la de los actos sucesivos
del mismo y, por tanto, retrotraer las actuaciones administrativas al trámite en que
se cometió la infracción. Es esta una' consecuencia de la naturaleza del procedi-
miento como combinación de actos cuyos efectos están vinculados causalmente
entre sí (...), por lo que deben reponerse las actuaciones al momento anterior a la
fecha en que se tomó el acto inválido (...)". En tal sentido, es lógico y ajustado a
derecho que todas las actuaciones administrativas realizadas dentro de un
procedimiento y que tengan como factor causal o sustento, una actuación
declarada válida, también decaiga, por corresponder a ello su calidad. Resultaría
contradictorio que estando sustentadas en un acto de vicio constatado, perviva
con sus efectos negativos sobre los administrados.
Siguiendo al autor mencionado, tenemos que la excepcional subsistencia de
actos posteriores a otro inválido debe reposar en la inexistencia de relación
causal ambos. En efecto,"(...) tomando en consideración que existen actos en los
que no se da aquella causalidad respecto de los anteriores, que es propia del
procedimiento, es decir, actos que aún cuando están integrados en el
procedimiento son independientes del anulado, se entiende que todas aquellas
actuaciones que no traigan causa del acto anulado, han de mantenerse válidas.
Y, cuando se repongan las actuaciones al momento en que se cometió la
infracción y se repitan los trámites ulteriores, resulta innecesario repetir las
actuaciones que 'eran independientes del acto qué incurrió en la infracción".
Pero, también cabe admitir como lo hace el autor que"(...) difícilmente se
aplicará está excepción, pues lo normal es que entre los actos que integran el
procedimiento exista aquella conexión causal. Ahora bien, puede que en algún
supuesto no se dé aquella relación de causalidad y exista acto independiente al
anulado. Así respecto de los informes que se emitieron sin tener a la vista el
informe omitido (omisión que da lugar a la anulabilidad) cuando éste no era
presupuesto de aquellos"*44'.
Nulidad parcial o conservación parcial del acto
Esta figura permite anular una parte del acto y dejar-intacta la otra, separando se-
gún la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De
igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo.
No será posible aplicar esta técnica de conservación cuando la parte que se pre-
tenda conservar sea consecuencia de la anterior.
(83) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús; "Manual de Procedimiento Administrativo", Civitas, 2000, pp.
264 y ss.
(84) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús y GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. Comentarios a la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Co-
mún. Madrid: Editorial Civitas. 1997, p. 1143.
162
Conservación de actuaciones o trámites dentro de procedimientos nulos

En aplicación del principio de eficacia, ei artículo 13.3. estipula la conservación de
todos los actos procedimentaies cuyo contenido hubiese permanecido en el mismo
sentido de repetirse las actuaciones. Se busca evitar la dilación del procedimiento
por la reposición de actuaciones cuando van a conducir a idénticos resultados.
Para su aplicación es necesario que la autoridad con potestad anulatoria llegue al
convencimiento racional, por el análisis de los datos objetivos del expediente y del
marco legal, que el contenido de algún acto procedimental hubiese permanecido
inalterable de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad. Por su apli-
cación7 es factible que la autoridad disponga expresamente que se mantengan
vigentes algunos de los actos procesales posteriores al vicio (informes, pruebas
actuadas, etc.), pero nunca se refiere a la inalterabilidad de los efectos del acto
administrativo que se anula.
ARTÍCULO 14°.- CONSERVACIÓN DEL ACTO

14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus
elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación
" del aCtO, prOCedténdOSe a SU enmienda por la propia autoridad emiso
ra ......: ......,.;.._.-.. ._-.,-.-•_;.•-:■•,;•:
14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes,
los siguientes:
14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con
las cuestiones surgidas en la motivación.
14.2.2 El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial.
14.2.3 El acto emitido con infracción a las formalidades no esen-
ciales del procedimiento, considerando como tales aque-
llas cuya realización correcta no hubiera impedido o cam-
biado el sentido de la decisión final en aspectos importan-
tes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso
del administrado.
14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo
que el acto administrativo hubiese tenido el mismo conteni-
do, de no haberse producido el vicio.
14.2.5 Aquellos emitidos con omisión de documentación no
esencial.
14.3 No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad
administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmien
da se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecución.
Art. 10 Causales de nulidad
Art. 13 Alcances de la nulidad
Art. 87 Resolución del conflicto de competencia y continuación del procedimiento.
16£
¿§k COMENTARIO
Diferencias entre conservación y nulidad del acto administrativo viciado
La conservación es la figura considerada en la Ley para permitir perfeccionar
las decisiones de las autoridades -respaldadas en la presunción de validez-
afectadas por vicios no trascendentes, sin tener que anularlo o dejarlos sin efecto.
A diferencia de la institución de la nulidad, i) La conservación sirve para
perfeccionarte validez de una acto nacido imperfecto, mientras la nulidad priva de
validez al acto administrativo imperfecto; ¡i) La nulidad se encuentra reservada para
aquellos supuestos de vicios trascendentes; mientras que la procedencia de la
conservación, se funda-contrariamente en la no trascendencia del vicio incurrido; y,
üi) La nulidad valora la puridad de los elementos de la generación del acto
administrativo, mientras que la conservación privilegia el factor eficacia de la
actuación administrativa.
La clave para optar entre una u otra consecuencia se encuentra en el artículo
10 numeral 2 de la Ley, que establece como causal de nulidad del acto: "El defecto
o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno
de los supuestos de conservación del acto a que sé refiere el artículo 14*.
Como se puede apreciar, en caso de los vicios en los elementos de validez del
acto, la norma privilegia la posibilidad de conservar los actos viciados, y solo en caso
que la situación producida no se encuentre incluidaentre los supuestos de
conservación, deberá conducirse a la nulidad. Por ello, se afirma que en el derecho
administra-. tivo contemporáneo rige el principio general de la conservación de los
actos adminis-trativos'*5».
De este modo, la conservación, permite a la entidad mantener la vigencia de
un acto viciado, solamente, mediante la emisión de un nuevo acto de enmienda,
que con eficacia retroactiva, satisfaga el requisito de validez inobservado, sin
perder vigencia en ningún momento la decisión inicial
La Comisión consideró indispensable introducir esta figura, con la finalidad
de evitar la común disfunción que produce la nulidad administrativa, consistente
en la recurrencia a la invalidación por aspectos meramente formales en los
procedimientos o actos administrativos, afectando la celeridad de las decisiones,
más aun.cuando, incluso decisión previsible final tuviera el mismo sentido que la
misma afectada.
Características jurídicas de la conservación
Las características jurídicas más resaltables de esta figura son: • El acto
administrado debe estar afectado de un vicio no trascendente.- La primera
característica es que se trate de un vicio menor, accesorio o no trascendente,
y no un vicio trascendente, que es objeto de la nulidad administrativa. Pero la
Ley no ha querido dejar al arbitrio de la administración decidir cuándo está
frente a un vicio no trascendente, por lo que ha incluido una relación taxativa
de causales para el efecto: i) El contenido impreciso o incongruente; ¡i) La
motivación insuficiente o parcial; fii) Las infracciones a las for-
"(85) BELADIEZ ROJO, M.
164
malidades no esenciales del procedimiento (los que no signifiquen afectación

al debido procedimiento o cambiado el sentido de la decisión final); iv) La
omisión de documentos no esenciales; v) Cuando se pondere ex post que el
sentido de la decisión adoptada seguirá siendo el mismo.
• La competencia para enmendar o conservar compete a la misma autoridad.-
A diferencia de la nulidad cuya competencia corresponde a la autoridad supe-
rior, la facultad de enmendar o conservar ha sido atribuido al mismo funciona-
rio, para que pueda preservar la vigencia de sus resoluciones, subsanando
sus defectos.
• Es necesario un segundo acto de enmienda.- la concreción de la conserva-
ción se produce cuando la autoridad emisora, identifica el vicio incurrido, y
emite un segundo acto administrativo reconociendo el yerro y corrigiéndolo.
Como se puede apreciar en todos los casos, el sentido de la decisión se
preservará, siendo cambiado solamente, aspectos de motivación, precisión
de contenido; pero sí, por principio elemental de derecho, el acto de enmien-
da debe seguir las mismas formas de notificación y publicación.
Las causales para la conservación
El artículo bajo comento incluye la relación taxativa en que se debe considerar un
vicio como trascendente. Tales son: .
El acto con un contenido impreciso o incongruente con las cuestiones surgi-
das en la motivación.
El acto con motivación insuficiente o parcial.
El acto con algún vicio que no cambie el sentido de la decisión final en aspec-
tos importantes y no afecte el debido proceso.
Cuando de superarse el vicio, por la nulidad, la decisión sería la misma. Esta
causal pretende evitar a la administración, en función del valor eficacia, que
se proceda a declarar formales nulidades, cuando la decisión final del tema
será irremediablemente la misma, al fin y al cabo. Para el efecto, el legislador
ha realizado un análisis de costo beneficio, entre favorecer la cultura de la
formalidad que indicaría la necesidad de declarar la nulidad de un acto vicia-
do, para luego tener que resolver nuevamente la misma materia, y, por ei otro,
admitir la subsanabilidad, enmienda o corrección del vicio no determinante
de la nulidad, cuando se aprecie objetivamente que de no haberse producido
el vicio, el contenido de la decisión sería la misma. Obviamente, se tratará
necesariamente de una inferencia suficientemente fundada, ya que la evi-
dencia contundente que la decisión sería la misma, sólo se producirá con la
dación del acto de enmienda.
ARTÍCULO 15°.- ÍNDEPENDENOA DE LOS VIOOS DEL ACTO ADMI-

NISTRATIVO
Los vicios incurridos en fa ejecución de un acto administrativo, o en su
notificación a los administrados, son independientes de su validez.
165
Art. 20.2 Prohibición de suplencia de una modalidad de notificación por otra
Art. 26 Notificaciones defectuosas
¿5^ COMENTARIOS
Este artículo muestra una toma de
/ ■' /
posición fundamental de la Ley. La ejecución y

la notificación, en cualquiera de sus modalidades, constituyen actos
independientes
del acto administrativo del que ejecutan o notifican, respectivamente.
Sobre la naturaleza de la notificación, la doctrina y legislación comparada
debate dos posiciones:
a) Aqueita que afirma que la notificación es parte del procedimiento de
generación del acto administrativo;
b) Aquella que afirma que la notificación és un acto independiente que hace a la
eficacia del acto que transmite; y,
Para la primera posición -desestimada por la Comisión- la notificación es
considerada dentro del elemento formal o procedimental del mismo acto
administrativo como el último requisito para la exteriorización de la voluntad de la
autoridad, tal como acontece con la promulgación de la Ley, y, en tai virtud, la
realización correcta de la notificación supedita tanto la validez como la eficacia del
acto mismo. Si la notificación no se ha producido, el acto no habrá nacido para el
ordenamiento jurídico, no vinculará a nadie, ni siquiera a la autoridad misma que
podrá variarlo. .
' Para la segunda posición, que es la recibida por nuestra norma, el acto
administrativo y la notificación tienen vidas jurídicas independientes, por lo que un
acto administrativo es válido o no, antes de ser comunicado y desde su dación,
vincula a la Administración, pues le surge el deber de notificarlo y de ejecutarlo.
Aquí la notificación es un requisito ulterior a la constitución del acto dirigido a
alcanzar su eficacia: prepara su ejecución voluntaria o compulsiva respecto al
administrado.
La diferencia entre ambas posiciones resulta importante para la práctica
administrativa, por ejemplo, cuando la facultad de la administración para dictar un
acto está acotada temporalmente por un límite identificado de naturaleza
perentoria. Para la primera postura, el acto debería haber sido preparado, emitido
y notificado dentro de este plazo. Pero para la segunda tesis -acogida por la Ley-
basta que el acto pueda ser adoptado formalmente dentro del término fijado, con lo
que ya será válido y podrá notificársele con posterioridad, adquiriendo recién su
eficacia.
66
CAPÍTULO III
EFICACÍA DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
ARTÍCULO16°,- EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
16.1 El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legal-
mente realizada produce sus efectos, conforme á lo dispuesto en
el presente capítulo.
16.2 El acto administrativo que otorga beneficio a! administrado se en-
tiende eficaz desdé ja fecha de su emisión, salvo disposición dife-
rente del. mismo acto. ...-.._-
ANTECEDENTE
CONCORDANCIA EXTERNA------------------------------------------------------------------
Ley Ns 27972 Ley Orgánica de Municipalidades (Arts. 19 y 45, Notificación de actos
municipales)
Art. 17 Eficacia anticipada del acto administrativo
Art.' 24.1.4 Deber de-contener la fecha de vigencia del acto notificado
Art. 25 Vigencia de las notificaciones
Art. 133.1 Inicio del cómputo de plazo expresado en días
Art. 133.2 Inicio del cómputo de plazo expresado en meses
Art. 192 Ejecutonedad del acto administrativo
Art. 216.3 Requisito para la adopción de la suspensión de la ejecución de un acto
¿&
La eficacia es la aptitud que poseen los
actos jurídicos para producir las consecuencias
de toda clase que conforme a su naturaleza
deben producir, dando nacimiento, modificando,
extinguiendo, interpretando, o consolidando la
situación jurídica o derechos de ios
administrados. Si bien la consecuencia típica es
la ejecutividad y la ejecutonedad (art. 192), cada
acto administrativo tiene sus efectos propios, tales
como la habilitación para ejercer alguna actividad,
en caso de las licencias y autorizaciones, 1S7
la existencia de obligaciones en los administrados (acto de gravamen), la creación de

derechos en los administrativos (actos favorables), etc.1861
De ordinario la eficacia de un acto administrativo debe analizarse desde tres di-
mensiones: sujetos vinculados por la eficacia, lugar y tiempo.
Desde el punto de vista de los sujetos vinculados, tenemos que la eficacia del
acto administrativo, como acto de poder público, es general, incluyendo a las autorida-
des administrativas, a los administrados comparecientes y no comparecientes en el
procedimiento, sin que pueda excusarse su cumplimiento por desconocirniento, error,
nulidad, etc., en tanto no sea retirado cjet/mjjndo jurídico mediante algún mecanismo
idóneo previsto en la ley. Su eficacia es directa sobre los administrados que son des-
tinatarios del acto, sean perfectamente individualizados o tengan que ser
individualizados en su ejecución, ya le beneficie o perjudique, reconozca o constate
derechos o cualquier otra circunstancia. Pero la eficacia dei acto, respecto de otros
administrados también es indirecta en la medida que deben respetar, cumplir y acatar
la situación jurídica contenida en el acto.
La eficacia del acto administrativo se circunscribe al lugar en el cual se extiende la "
competencia territorial del órgano del cual emana, aun cuando esto no se precise en el
propio acto. Excepcionalmente, existen actos administrativos de certificación o cons-
tatación cuya eficacia comprende todo el territorio nacional e incluso el extranjero, si
entre sus competencias estuviere así definido el alcance (Ejm. certificaciones consu-
lares, registros públicos, etc.). Fuera de estos casos, pretender que la autoridad pueda
extender la eficacia de un acto más allá de su competencia territorial, implicaría admitir
actos inválidos o arbitrarios.
El límite temporal de los actos administrativos, es entendida como la dimensión
cronológica del acto, fijando desde cuándo despliega su eficacia y hasta, cuándo con-
tinúa produciéndolos. Por la importancia denema, ha .sido la dimensión de la eficacia
qué exige mayor regulación por parte de la normativa comparada. •'-'-"- • ■'--
Inicio de la eficacia
Producido un acto conforme, aun cuando cumpla las exigencias legales previstas,
no pasa de ser una decisión de la autoridad mantenida en su intimidad, intrascenden-
te para el exterior, y carente de fuerza jurídica para producir efectos frente a los admi-
nistrados, terceros, y aun otras autoridades administrativas. Si bien ya es un acto
administrativo, en tales condiciones el acto no vincula jurídicamente a ningún sujeto
del derecho, salvo a sí mismo, ya que le genera el deber de notificarlo. Es un acto
administrativo oculto.
Un acto administrativo carece de eficacia mientras no sea notificado a su destina-
tario o publicado, pero en cambio, no por ello se encuentra privado de validez. La
transmisión (en cualquiera de sus formas) constituye la condición jurídica para iniciar
la eficacia del acto administrativo. El objetivo, el fin, la integración del acto administrativo,
(86) Correctamente PARADA indica que "(...) la ejecutividad, ejecutoriedad, privilegio de decisión
ejecutoria, acción de oficio, y autotutela ejecutiva, son o deben ser términos con los que se
designa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad
de los obligados, violentando su propiedad y libertad". (Régimen Jurídico de las Adminis-
traciones Públicas y procedimiento administrativo común', p. 238).
se concreta, desde el momento en que el interesado a quien va dirigido, toma conoci-

miento de su existencia. Es entonces, cuando la actuación adquiere eficacia, no antes
ni después.
Para adquirir su fuerza vinculante se requiere realizar los actos de transmisión ha-
cia el exterior, con cuya realización, se podrá perfeccionar la eficacia. Es necesario
diferenciar entre la fecha en la cual se realiza el acto de transmisión del acto administra-
tivo, y la fecha de vigencia de éste, porque pueden no necesariamente ser simultáneas.
Para la eficacia del acto administrativo, requiere ser puesto en conocimiento de
los sujetos a- ios .cuales se dirige, a quienes pretende obligar, y a los que tengan inte-
rés en el asunto, o a quienes por cualquier otra razón sea pertinente hacérselo cono-
cer. Solamente de esa manera se puede afirmar que el acto trasciende del ámbito
meramente interno del emisor hacia- el resto de personas circundantes.
Vale precisar que la concepción de la transmisión del-acto administrativo tiene
aplicación respecto de las decisiones expresas y no respecto de los actos tácitos
(silencio administrativo) puesto que en éstos, los alcances de la figura del silencio
involucran tanto al acto notificado como al acto de transmisión, siendo en tal virtud,
innecesario transmitir de modo expreso un acto presunto o tácito.
La posición asumida por la Comisión, es que el acto de notificación es un acto con
individualidad, con requisitos de validez, vigencia y efectos propios, independientes
del acto que se notifica, tal como se ha regulado para el caso de los vicios de nulidad
de la notificación (art. 15). En esa misma línea de pensamiento, ha de diferenciarse
tres momentos o fechas sucesivas en el tiempo:
Fecha de producción del acto (en el cual se inicia el plazo para realizar la notificación)
(art. 24)
Fecha de notificación del acto (art. 25)
Fecha de vigencia del acto (art. 16.1)
El acto administrativo va a ser ejecutivo o lo que es lo mismo, tener efecto, a partir
que tenga vigencia la notificación o publicación, según corresponda, en los términos
previstos en el art. 25.
Eficacia de actos favorables a los administrados
Cuando es acto favorable al administrado (Ejm. declaración de derechos, reconoci-
miento de interés, habilitación para actividades), se entiende eficaz desde su emisión mis-
ma y no desde la notificación. Esta situación particular de los actos favorables se adecúa a
la naturaleza de la notificación como condición garantJsta en favor del ciudadano.
En efecto, como la finalidad última del acto de notificación es proteger derechos
del administrado, en cuya función se condiciona la eficacia al acto de transmisión
mismo, su ámbito natural de aplicación rígida es el caso de los actos de gravamen,
pero no corresponde a los actos favorables, puesto que aquí la falta de notificación
sólo implicaría demorar la situación positiva del administrado, dejando al administrado
a expensas del cumplimiento tardío de la notificación. Por ello, en estos casos, la
eficacia inmediata independiente de la notificación, sólo hace derivar inmediatamente
los efectos previstos en la Ley y siempre en beneficio de los administrados mismos.
No es un caso de eficacia anticipada, porque no se retrotrae a momentos anterio-
res a la emisión, sino un caso de eficacia inmediata del acto independiente del acto de
163
notificación que sigue siendo obligatorio para la administración. Precisamente trata de

evitar que el administrado se perjudique por la dilación de la administración entre la
producción del acto y la notificación.
Siendo este el principio, la autoridad puede optar porque el acto sea eficaz, de
modo común, a partir de la vigencia del acto de notificación, si considerase que ello
satisface de mejor manera el interés general o podría afectar a terceros. Para lo cual
deberá establecerlo expresamente esta disposición en el acto que dicte.
La eficacia diferida o demorada del acto administrativo
Una de las posibilidades no establecida específicamente en la Ley, pero existente
en el Derecho administrativo nacional es la EFICACIA DIFERIDA o DEMORADA del
acto administrativo, en la cual no rige la regla de la ejecutividad sucesiva al acto de
transmisión, sino que la eficacia queda aplazada con relación al momento de su per-
feccionamiento. Cuando esto suceda, existirá entonces un período intermedio que
transcurre entre la perfección y notificación hasta la adquisición de su eficacia, duran-
te la cual el acto se encuentra virtualmente en pendencia.
Tal efecto se produce cuando así lo exija el contenido mismo del acto, por ser el
sentido natural del mismo (Ejm. el acto de designación de un funcionario opera a partir
de la toma de posesión), por que la autoridad ha agregado condiciones suspensivas al
acto, o plazo inicial (art. 2), por que la eficacia esté supeditada a aprobación superior,
por razones de fiscalización o tutela, o porque el acto mismo es objeto de suspensión
administrativa.
ARTÍCULO 17 *.-EFICACIA ANTICIPADA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

17.1 La autoridad podrá disponer en el mismo acto administrativo que
tenga eficacia anticipada a su emisión, sólo si fuera más favorable
a los administrados, y siempre que no lesione derechos fundamen-
tales o intereses de buena fe legalmente protegidos a terceros y
que existiera en la fecha a la que pretenda retrotraerse la eficacia
del acto el supuesto de hecho justificativo para su adopción.
17.2 También tienen eficacia anticipada la declaratoria de nulidad y los
actos que se dicten en enmienda.
Arts. 12 Efectos de la declaración de nulidad
Art. 14 Conservación del acto
Art. 201 Rectificación de errores
Art. 217 Resolución de recursos administrativos
|J3^ COMENTARIOS
La irretroactividad de los actos administrativos es la regla general conforme al
artículo anterior. Este artículo contempla el efecto excepcional de la retroactlvidad del
- acto hasta momentos anteriores a su emisión. Por su propia naturaleza excepcional
Comentarios a ia Ley del Procedimiento Administrativo General
las causales han de aplicarse restrictivamente y previa constitución expresa en !a

misma decisión administrativa y no en vía de interpretación.
Los actos que la norma considera susceptibles de alcanzar efectos anticipados, son:
Declaraciones de nulidad y los que se dicten en enmienda de los actos anulados
El reconocimiento de la posibilidad de dar efectos retroactivos a estos actos, no
quiere decir que deban serlo en todos los casos. Para que pueda admitirse esta
aplicación es indispensable que se haya producido efectivamente el supuesto de
hecho de la norma, que se reconozca la imposibilidad de destruir los efectos ya
consolidados.' (Ejm. la anulación de un acto ilegal no transforma en ilegales las
actuaciones de los agentes que lo han llevado a cabo), y, además, que en
atención a las circunstancias que en cada caso concurran no se infrinjan los
principios de la ley, la legalidad administrativa, o derechos e intereses de terceros.
Indudablemente que si la administración no emite un acto sustitutorio y se limita a
anular un acto viciado, no se estará aplicando este artículo sino sólo el artículo
12 de la Ley.
También debe tenerse presente que se trata de la anulación y la enmienda produ-
cida en sede administrativa, por cuanto la sede judicial se rige por su propia nor-
mativa sobre vigencia de sentencias.
De ¡a'revisión del artículo. 17 de la Ley de Procedimiento Administrativo General se
aprecia que para la retroactividad de un acto administrativo, la administración debe
evaluar la concurrencia de tres requisitos en su decisión: a) Que el acto sea
favorable a los administrados
Los actos administrativos que pueden ser objeto de efecto retroactivo han de ser
de tipo favorable y no de perjuicio para el administrado, pues resulta lógico que si
la regla general de la ¡rretroactividad se ha establecido para proteger a los ciuda-
danos, cuando la protección exige el efecto anticipado, carece de sentido insistir
en mantener la regla como garantía de tutela del particular.
GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ han puesto de mani-
fiesto que el concepto de acto favorables es equivoco cuando existen terceros
interesados cuya posición antagónica respecto de la del destinatario del acto, lo
que este favorece puede perjudicarles a ellos de rechazo.
Los actos susceptibles de asumir efecto retroactivo, no pueden ser aquellos cuyo
contenido jurídico produzcan un efecto desfavorable en la esfera jurídica del des-
tinatario del acto (imponiendo deberes nuevos, gravámenes, limitaciones o prohi-
biciones imprevistas, etc.), o ser negativas neutrales (como los actos denegatorios
de una pretensión). Es importante resaltar que el efecto favorable o desfavorable
del acto se establece en función de la perspectiva jurídica de tos administrados y
no desde el punto de vista extrajurídico, como pueden ser los efectos económi-
cos, sociales, políticos, etc. del acto administrativo. Como bien expresa
HUTCHINSON:
"En este caso la relación jurídica es alcanzada por la retroactividad de un nuevo
acto, pero con beneficios compensatorios o con situaciones benéficas no ante-
nórmente prevista"*™.
(87) HUTCHINSON, Tomas; Ley Nacional de Procedimiento administrativos. Tomo I, p. 283.
b) Que ei acto no lesione derechos fundamentales o intereses de buena fe

legalmente protegidos a terceros.
Tratándose del interés publico, la eficacia retroactiva no puede pretenderse
cuando pueda afectar derechos o intereses de terceros que se encuentren
protegidos de buena fe. Por ejemplo, el interés individual del administrado en
favor de la retracción, no puede prevalecer sobre el interés de terceros no
comparecientes en el procedimiento.
c) Que el supuesto de hecho justificativo de la dación del acto exista a la
fecha en la que pretenda retrotraerse la eficacia del acto.
El requisito objetivo para la dación de un acto administrativo es que el supuesto
de hecho de la norma sea real y existente al momento de la decisión. Por ello, es
de suyo coherente, que si se pretende retrotraer los efectos de decisiones admi-
nistrativas, a esa misma fecha deben haber existido los supuestos de hecho
fundantes de la decisión. Como bien establece SANTAMARÍA PASTOR: "(...) el
reconocimiento de una situación favorable a una persona, con efectos de una
determinada fecha pasada, solo puede tener lugar cuando, en dicha fecha,
hubieren existido ya los supuestos de hecho precisos para el acto, p. Ej., la admi-
nistración puede reconocer a un funcionario a, el derecho a percibir un tríenlo
desde la fecha a la que habían transcurrido tres años al servicio de la administra-
ción, pero no con efectos? anteriores"'"'.
No se trata de avalar ficciones jurídicas bajo el solo argumento del favorecimiento
del peticionario, como por ejemplo si se tratara de dar efecto retroactivo a una
autorización, cuando aun no se cumplían con los requisitos para el efecto, o se
retrotraiga los efectos de una pensión, sin contar con los requisitos para el
efecto,
si de un reconocimiento de que a una fecha anterior de la emisión del acto, el
administrado ya contaba con todos los requisitos para hacerse titular de ese dere
cho o situación jurídica favorable.--............-----.................. :::.,.;■
Por un criterio mínimo de prudencia, de respeto a los principios de previsibilidad y
buena fe, se estima que una buena práctica administrativa conllevará a que la eficacia
anticipada no sea una potestad discrecional de la autoridad sino una posibilidad a la
cual el administrado se pueda acoger cuando tenga los elementos necesarios para ello.
Eficacia anticipada y resoluciones en vía de regularizaclón
La práctica administrativa nacional ha introducido la posibilidad de una eficacia
retroactiva de las decisiones administrativas (conocida como "én vía de regulariza-
ción"), por la cual los efectos de un acto o resolución administrativa son aplicados
de modo anticipado a relaciones jurídicas ya existentes e incluso consumadas antes
de su vigencia.
Tai retroactividad se produce frecuentemente en la designación de funcionarios
en cargos públicos con posterioridad a haber iniciado sus actividades, las autorizacio-
nes de viaje de servidores a posterior! de su retomo o la aceptación de donaciones ya
ingresadas al patrimonio estatal. Este es un supuesto excepcional que se debe tratar
bajo la aplicación de este artículo excepcional.
(88) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso; "Principios de Derecho Administrativo" Volumen II p.

167.
172
Eficacia anticipada y fecha atrasada del acto

En verdad, la práctica administrativa de colocar fechas anteriores a ciertos actos
para retrotraer sus efectos, constituye una falsedad, que puede tener connotaciones
de falsificación de documentos al insertar un hecho o dato a sabiendas que no es real
en un documento oficial. Por silo, no cabe confundirla con eficacia anticipada, en la
que precisamente se admite la vigencia del acto antes de su real emisión.
ARTÍCULO 18°,- OBLIGACIÓN DE NOTIFICAR

18.1 La notificación del acto será practicada de oficio y su debido
diligenciarniento será competencia de la entidad que lo dictó.
18.2 La notificación personal podrá ser efectuada a través de la propia
entidad, por servicios de mensajería especialmente contratados
para el efecto y en caso de zonas alejadas, podrá disponerse se
practique por intermedio de los Prefectos, Subprefectos y
subalternos. (ARTÍCULO MODIFICADO POR DECRETO
LEGISLATIVO N° 1029)
ANTECEDENTE
D.S. N3 004-2007-lN Reglamento de Organizació y Funciones de las Autoridades Políticas
n
T.P., Art. II Contenido
T.P., Art. IV, 1.3 Principio de impulso de oficio. Art. 157.2 Deber de
guardar las constancias de notificación Art. 62.2 Presunción de
competencia desconcentrada Art. 70 Delegación y avocación de
competencia Art. 98 Órganos colegiados. Régimen de las sesiones Art.
104.2 Notificación del inicio del procedimiento administrativo . Art. 104.3 Plazo
para la notificación del inicio del procedimiento administrativo Art. 114 Copias
de escritos
Art. 129.1 Notificación para la ratificación de firma y contenido del escrito Art. 130.2
Notificación de incompetencia para la recepción de escritos Art. 140.2 Notificación
que declara decaído el derecho de ejercer una facultad procesal Art. 191 Abandono
en los procedimientos iniciados a pedido del administrado Art 195 Notificación
del acto de inicio de ejecución Art. 223.1 Plazo para contestar la
reclamación Art. 234.3 Notificación de los hechos imputables y sanciones posibles
Art. 235.6 Notificación de la resolución de sanción y/o archivamiento del proceso
COMENTARIOS
Los actos de transmisión o de comunicación, son aquellos actos que tienen por
objetivo transferir conocimiento de algún acto procesal a quien debe conocer o debe
hacérsele conocer para el desarrollo ordenado del procedimiento integrando al mismo
todos los pareceres determinados o determinables que en resguardo de derechos
constitucionales o legales correspondan.
173
Los actos de transmisión son de dos tipos, según sea el destinatario previsto: la
comunicación a los administrados (interesados comparecientes, no comparecientes,
testigos, peritos, etc.) y la comunicación entre órganos administrativos. La primera de'
las nombradas se diferencia en: notificación y la publicación, aun cuando la norma
utiliza ei término notificación como envolvente para ambas modalidades (notificación
lato sensu) y como modalidad específica (notificación estricto sensu).
Responsabilidad por la notificación
La notificación integra el conjuntp de deberes de oficialidad que debe llevar a
cabo responsablemente por la autoridad administrativa. Si bien la responsabilidad por
la corrección del acto compete a la autoridad que lo dicta, la Ley desdobla este tema
en: la responsabilidad propiamente dicha y en la operación material de notificar.
De tal modo se pueden diferenciar las notificaciones realizadas por los propios
órganos del ente en cuestión (notificación directa o autonotificación) que corresponde
llevar a cabo a los órganos de inferior jerarquía de la organización (art. 62.2) y los
llevados a cabo mediante terceros ajenos, como pueden ser terceros contratados,
entidades públicas con las cuales se ha convenido esta delegación de actividad o por
intermedio de los organismos del Ministerio del Interior (notificación indirecta o
heteronotificación). Cuando la diligencia se practica por terceros, permanece en la
entidad responsable el deber de supervisar la acción, de constatar su efectividad y de
evidenciar en el expediente ésta acción.
Actos sujetos al deber de notificación
Ahora bien ¿toda decisión administrativa será transmitida a los interesados?
Si consideramos que para su vigencia todo acto jurídico debe contar con una
forma externa y reconocible para los sujetos distintos de su autor y desde que son
declaraciones de voluntad recepticias, obviamente toda decisión administrativa ex-
presa será objeto de notificación. Pero la pregunta no está dirigida a ello, sino a
identificar cuáles de las decisiones deben notificarse a los administrados que como
interesados aparecen en el procedimiento.
En este sentido, debe ser objeto de notificación, las resoluciones que pudieran afectar
sus derechos e intereses, como son las resoluciones definitorias, las que dispongan
emplazamientos, citaciones, vista de la causa, traslados, decidan sobre materia proba-
toria, las medidas cautelares, etc. Una relación aproximada puede ser la siguiente:
a) Los actos administrativos de alcance individual que tengan carácter definitivo y los
que sin serlo, obsten a la prosecución de los trámites.
b) Los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medida afecten derechos
subjetivos o intereses legítimos.
c) Los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas o traslados.
d) Los que se dicten con motivo o en ocasión de la prueba y los que dispongan de
oficio la agregación de actuaciones.
e) Todos los demás que la autoridad así dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza
e importancia.
En principio, los actos de trámite no son objeto de notificación, salvo aquellos que
_ sean susceptibles de recurso (art. 206.2), bien porque imposibiliten la continuación
del procedimiento, produzcan indefensión o prejuzguen como definitivos, o bien, porque
1 74
afecten derechos subjetivos o intereses personales, legítimos y directos, circunstancia

que determinaría su recurribilidad. Al tratarse de actos sujetos a recurso, se impone su
notificación, pues, uno de los efectos que ésta produce es, precisamente, el inicio de los
lapsos correspondientes.
ARTÍCULO 19°.■ DISPENSA DE NOTIFICACIÓN

19.1 La autoridad queda dispensada de notificar formalmente a ios ad-
ministrados cualquier acto que haya sido emitido en su presencia,
siempre que exista acta de esta actuación procedimental donde
conste la asistencia del administrado.
19.2 También queda dispensada de notificar si el administrado tomara
conocimiento defacto respectivo mediante'su acceso directo y es-
pontáneo al expediente, recabando su copia, dejando constancia
de esta situación en el expediente.
...Arts. IV, 1.9 Principio de celeridad '............... ;_•'• ."•
Art. 157.2 Deber de guardar las constancias de notificación ." . -'.""' " .
Art. 98.3 • Órganos colegiados. Excepción de requisitos de convocatoria
COMENTARIOS
La notificación constituye una condición necesaria,, para que al acto.alcance su
ejecutividad, pero no es imprescindible, ya que para determinados casos, por aplica-
ción del principio de eficacia, se ha previsto la regla de la dispensa de la notificación.
Esta regla es aplicable exclusivamente cuando la notificación se convierte en una
mera formalidad y sea evidente que el administrado a quien le afecta o a quien se
dirige el acto ha tomado conocimiento del mismo por otros medios distintos.
La ley contempla dos situaciones en las cuales estaremos frente a la dispensa del
acto administrativo, atenuando la rigidez de la exigencia de notificación:
'a) Tomar conocimiento del acto por acceso directo de la parte interesada, por su apodera-
do o representante legal al expediente, dejándose constancia expresa de! conocimien-
to producido. Por ejemplo, se producirá este supuesto cuando quede evidenciado que
el recurrente ha tenido, por virtud del acceso al expediente, conocimiento de los cargos
que se le formulen, aun cuando no se notifiquen formalmente los mismos. De este
modo, mediante el acceso directo al expediente el interesado toma conocimiento del
expediente en el cual se encuentran actos pendientes de notificación.
b) Por la presencia directa del administrado cuando el acto es emitido por la autoridad
administrativa (por ejemplo, el señalamiento para una nueva fecha para actuación
de pruebas, emitida durante una toma de testimonial o inspección ocular, o las
decisiones de un órgano colegiado, con respecto a los asistentes en la sesión
correspondiente).
Para la procedencia de ambos casos no basta la simple alegación o argumentación
que el conocimiento se ha producido por la parte. Es necesario contar con la docu-
mentación que evidencie de modo objetivo la toma de conocimiento del administrado.
para que la administración pueda afirmar su dispensa de la obligación de notificar el

acto. De otro modo, se estaría dando la posibilidad para la existencia de las notifica-
ciones verbales que nuestro ordenamiento rechaza.
ARTÍCULO 20.- MODALIDADES DE NOTIFICACIÓN

20.1 Las notificaciones serán efectuadas a través de las siguientes mo
dalidades, según este respectivo orden de prelación:.
20.1.1 Notificación personal al administrado interesado o afectado
por el acto, enfs'u domicilio.
20.1.2 Mediante telegrama, correo certificado, telefax, correo elec -
trónico; o cualquier otro medio que permita comprobar
fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siem -
pre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese
sido solicitado expresamente por el administrado.
(MODIFICADO)
20.1.3 Por publicación en el Diario Oficial y en uno de los diarios. de
mayor circulación en el territorio nacional, salvo disposición
distinta de la ley.
20.2 La autoridad no podrá suplir alguna modalidad con otra, bajo sanción
de nulidad de la notificación. Podrá acudir complementariamente a
aquellas u otras, si así lo estimare conveniente para mejorar las
posibilidades de participación de los administrados.
20.3 Tratamiento igual al previsto en este capítulo corresponde a IQS
citatorios, los emplazamientos, los requerimientos de documentos o
de otros actos administrativos análogos.
20.4 ARTÍCULO AÑADIDO POR DECRETO LEGISLATIVO N° 1029
CONCORDANCIAS EXTERNAS ;■•--.

R.J. N9 088-2003-INEI Regulan uso del correo electrónico por entidades públicas
Ley Na 27269 Ley de Firmas y Certificados Digitales .
D.S. Na 004-2007-PCM Reglamento de la Ley de Firmas y Certificados Digitales. '
Art 21 Régimen de la notificación personal
Art. 22 Notificación a pluralidad de interesados
Art. 23 Régimen de publicación de actos administrativos
Art. 24 Contenido de la notificación
Art 25 Vigencia de las notificaciones
Art 123 Recepción de transmisión de datos a distancia
Art 113.5 Deber de precisar el domicilio donde se efectuarán las notificaciones
^ COMENTARIOS
Medios de transmisión de las decisiones administrativas
El objetivo de la transmisión a los administrados se alcanza a través de tres actua-
ciones que involucran variantes de grado denominadas; comunicación, para actuacio-
nes interadministrativas; la notificación; y, la publicación, para los actos
176 administrativos.
La notificación, de acuerdo a su sentido etimológico (notum faceré que significa "dar

a conocer algo"), consiste en la actividad dirigida a poner en conocimiento de alguien
aquello que interesa que conozca. En ese concepto, para el Derecho administrativo la
notificación adquiere una especial configuración, al estar concebida como el acto
procedimental de la autoridad destinado a hacer saber sus decisiones a los interesados.
La transmisión al administrado ha evolucionado acompañando el tránsito de la
indefensión ciudadana a la consagración del derecho de defensa frente a la Adminis-
tración. Lo que ¡nicialmente fue una mera puesta en conocimiento del ciudadano para
que conociera de alguna resolución, exigió luego de la Administración, la certeza de la
fecha en que7 hizo cognoscible el asunto, para poder computar los plazos proce-
dimentales. Posteriormente, se estimó que no sólo debía asegurarse la posibilidad
ciudadana de llegar a conocer la decisión dictada, sino que la notificación debía indi-
car integramente la resolución emitida; y, finalmente, fue establecido un plazo unifor-
me para su realización. Así concebida la notificación es el mecanismo de relación
directa y carácter específico entre la autoridad y el administrado respecto del cual el
acto está llamado a producir sus efectos.
La importancia de la notificación emana del resguardo al derecho de defensa del
administrado y, en dicha virtud, ha quedado establecido que únicamente a partir de su
realización,, puede comenzar la eficacia de cualquier decisión administrativa así como
el computo de los plazos. Sólo a partir de la notificación, el administrado está en
posibilidad de efectuar los actos jurídico-procesales necesarios en defensa de sus
derechos e intereses, en caso considere lesiva la decisión de la autoridad.
De este modo, la notificación de los actos administrativos específicos o particula-
rizados que crean, extinguen o modifican un derecho particular y concreto, es la forma
por excelencia cómo se materializa la protección del administrado por el poder públi-
co, toda vez que por su intermedio se permite al administrado estar en situación de
conocer la decisión administrativa que le vincula, sus fundamentos y antecedentes,
para consentirla o impugnarla según sus intereses.
Resulta importante distinguir la real posibilidad que los interesados puedan llegar
a conocer lo que el acto administrativo dispone (cognoscibilidad) del conocimiento
efectivo de lo resuelto. El sistema considera suficiente cautelar el derecho del admi-
nistrado y el principio de legalidad, con la cognoscibilidad de sus disposiciones y no
con la certificación de su efectivo conocimiento, puesto que si se hiciera depender la
eficacia de las disposiciones públicas de una constatación sobre el conocimiento real
de cada uno de los administrados, en la práctica se subordinaría el interés general a la
voluntad particular y, se propiciaría la posibilidad que una misma regla de derecho
tenga eficacia en momentos diversos según vayan informándose los ciudadanos.
Por ello, no es requerido constatar el conocimiento efectivo del administrado, sino
basta que la disposición sea perfecta y racionalmente posible de conocer, es decir,
cognoscible, con lo cual resultará objetivamente eficaz con prescindencia de la volun-
tad de los administrados.
Medios para la notificación personal
La Administración tradicionalmente suele cumplir esta obligación mediante uno
de sus servidores quienes ofician de notificador o cursor llevando la comunicación
hacia el administrado o también mediante el correo certificado; sin embargo, el avan-
ce tecnológico impone el empleo de otros mecanismos como son la telecopia, telefax,
177
teletexto o correo electrónico. Para la aplicación de cualquiera de estas vías, se re-

quiere la concurrencia de tres requisitos:
Que el medio permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo. Que
el medio permita comprobar quien lo recibe.
Que el administrado respecto del cual se aplique, hubiese solicitado su empleo.
La publicación
El segundo medio de transmisión de actos administrativos es la publicación me-
diante el diario oficial El Peruano y en ^(ro diario de mayor circulación en el territorio
nacional. Por la especialidad nos remitimos a los comentarios al artículo 23.
La publicación mediante edictos ha sido cancelada en el procedimiento adminis-
•trativo general, aun cuando puede seguir empleándose en los procedimientos espe-
ciales, o como medio complementarios a que se refiere el artículo 20.2.
Notificación realizada alterando el orden de prelación dispuesta legalmente
La notificación personalizada está diseñada como el medio de transmisión por
excelencia de la actuación pública con contenido particular (acto administrativo), mien-
tras que la publicidad queda reservada para actos de la Administración de alcance
general y, en forma supletoria, para aquellos casos en que agotados los medios posi-
bles permanezca desconocido' el domicilio del interesado reconocido o que por moti-
vos imputables al administrado no sea posible llevar la acabo.
Este orden de prelación busca promover la obtención de una notificación perso-
nal, en vez de acudir fácilmente al expediente de la publicación, indudablemente me-
nos garantista.
En cuya consecuencia, resulta viciada la publicación cuando existe un adminis-
trado conocido y domiciliado ante la Administración o se encuentra en posibilidades
de conocer estas condiciones. Asi lo ha respaldado repetidamente nuestro Tribunal
Constitucional al declarar fundados amparos contra diversas entidades que acuden
cómodamente a la publicación sin agotar la notificación personal (por ej. Exp. 518-
2003-AA/TC Y 2183-2003-AA/TC).
Para efectos de determinar la sanción aplicable a la notificación realizada con
esta deficiencia es justo ponderar algunos factores como: la diligencia que el interesa-
do haya observado para comparecer al proceso o informar sobre su domicilio a la
autoridad, el conocimiento extraprocesal que haya podido tener acerca de lo actuado,
y los medios que la autoridad hubiere tenido para practicar la notificación personal.
Modalidades complementarias de notificación y modalidades especiales
La norma también prevé la posibilidad que la normativa subalterna o que discre-
cionalmente la autoridad pueda mejorar las condiciones de conocimiento dei admi-
nistrado acudiendo a mecanismos complementarios o adicionales a los exigibles en la
Ley. Tales pueden ser por ejemplo, la publicación de edictos o de publicación cuando
se exija notificación personal y ésta se haya logrado; la publicidad vía Internet de
procesos, expedientes o citaciones; la inserción en boletines institucionales, avisos
radiales, etc.
En todos estos casos será laudable la cautela de la autoridad, pero no podrá

implicar sustituir una notificación personal exigible ni convalidar notificaciones mal
efectuadas.
Tratamiento unitario de emplazamientos, requerimientos, citaciones, análogos
Aun cuando la doctrina reconoce la naturaleza diferente de estas figuras y de
todos con la notificación misma, es de orden práctico indudable sujetarlas a un mismo
régimen, ya que todos son actos administrativos que imponen deberes u obligaciones
a su destinatario y que se comunican vía la notificación.
MODELO DE DOCUMENTO ADMINISTRATIVO
Véase en el Anexo N9 II, modelo de acreditación de la notificación (Modelo Ns 14)
ARTÍCULO 21a.- RÉGIMEN DE LA NOTIFICACIÓN PERSONAL

21.1 La notificación personal se hará en el domicilio que conste en
el expediente, o en el último domicilio que la persona a quien
deba notificar haya señalado ante el órgano administrativo en
' otro procedimiento análogo en la propia entidad dentro del último
año.
21.2 En caso que el administrado no haya señalado domicilio, la autori-
dad debe agotar su búsqueda mediante los medios que se encuen-
tren a su alcance, recurriendo a fuentes de informaci ón de las enti-
dades de la localidad(MODIFICADO DECRETO LEGISLATIVO N°
1029)
21.3 En el acto de notificación debe entregarse copia del acto notificado
y señalar la fecha y hora en que es efectuada, recabando el nombre
y firma de la persona con quien se entienda la diligencia. Si ésta se
niega, se hará constar así en el acta. (MODIFICADO DECRETO
LEGISLATIVO N° 1029)
21.4 La notificación personal, se entenderá con la persona que deba ser
notificada o su representante legal, pero de no hallarse presente
cualquiera de los dos en el momento de entregar la notificación,
podrá entenderse con la persona que se encuentre en dicho domi-
cilio, dejándose constancia de su nombre, documento de identi-
dad y de su relación con el administrado.
21.5 ARTÍCULO AÑADIDO POR DECRETO LEGISLATIVO N° 1029
ANTECEDENTE
D.Leg. N9 29S Código Civil (Art. 38, domicilio de funcionarios públicos)
Art. 113.5 Deber de precisar el domicilio donde se efectuarán las notificaciones
Art. 114 Copia de escritos Art. 156 Elaboración de actas
173
Art. 157.2 Deber de guardar las constancias de notificación

Art. 195 Notificación de acto de inicio de ejecución
Q3i COMENTARIOS
Identificación del lugar de la notificación
La notificación es un acto directamente vinculado con el debido procedimiento y
el derecho de defensa de los administrados* por lo que se ha puesto especial
cuidado en la búsqueda de la localización del adniiriistrado. Para el efecto
podemos establecer las siguientes hipótesis:
1. Que el administrado haya señalado domicilio para las notificaciones , En
caso de los procedimientos de parte es exigencia que en el primer escrito los
administrados señalen tanto su domicilio real, como un domicilio -distinto o el
mismo- para efecto de la recepción de las notificaciones del procedimiento. Di-
cha designación se presume cierta y permanente en tanto no haya sido variada
por el propio interesado (art. 113.5). En tal caso, como se puede prever, no
habrá mayor inconveniente, ya que la administración deberá realizarla en este
lugar para ser válida la notificación; y, aunque se hubiera mudado, las
notificaciones serán consideradas regulares en este lugar.
1.1 Que en el domicilio designado se encuentre el interesado o su
representante.
(Notificación en propia mano)
Tiene prioridad la notificación personal al interesado, según la cual éste acce-
de inmediata y directamente al conocimiento de lo decidido; empleándole,
cualquier medio que permita tener constancia de su recepción en su domicilio
señalado en el escrito de apersonamiento, (notificación personal
domicilia-.. ria). También es necesario indicar que la notificación personal
puede ser cumplida a través del representante de un administrado,
cuando esté se ha apersonado y comparece de este modo en el
procedimiento.
En el caso comentado coincide el sujeto pasivo dé la notificación
(administra
do) con el sujeto destinatario., • - --. -.-- - - ...........• ~.......
1.2 - Que no se encuentre en el domicilio designado, pero sí otras personas.
(No-
tificación por medio de persona distinta al interesado). Cuando al
momento de efectuar la notificación el interesado no se encuentre en el
domicilio, la actuación podrá entenderse con la persona presente en dicho
lugar, dejándose constancia de su identificación y su vínculo con el intere-
sado.
Excepcionalmente, la legislación permite validar una notificación personal
aun cuando no sea recibida por su real destinatario (sujeto pasivo), sino
sólo por un tercero (sujeto receptor), cuando la autoridad razonablemente
puede convencerse que por la naturaleza de la relación existente entre
ambos, el interesado tomará conocimiento del acto.
Para tal fin, deben concurrir dos requisitos en el sujeto receptor -
Encontrarse en el domicilio del destinatario de la notificación (de tal suerte
que no opera si la recibe un vecino o el portero de un complejo
BQ
h
a
b
i
t
a
c
i
o
n
a
l
)
;
y
,
- Expresar ¡a relación que mantenga con el destinatario de la notificación

(por ejemplo, el parentesco, el empleo, una visita, etc.). Es importante
que se individualice aquellos supuestos en los cuales en el acto de
apersonamiento se toma conocimiento que el administrado ha des-
aparecido, se encuentre en el exterior sin representante (comprobado
fehacientemente luego), o la dirección obtenida sea equivocada, en cuyo caso
corresponderá la publicación sustitutiva (art. 23.1.2.).
Claro está que ninguno de estos casos Hará variar la notificación personal si el
administrado hubiese señalado tal domicilio en su escrito y no lo hubiese
cambiado.
1.3. Qué el interesado o representante rechacen la notificación
La autoridad debe ponderar con mucho criterio esta situación para diferenciar
aquellos supuestos de rechazo abierto, de aquellas incomodidades o
insatisfacciones por el contenido de la notificación, para evitar perjudicar de
rechos de los administrados. •.
Frente a este caso procederá que la autoridad haga constar en el expediente
las circunstancias del rechazo, del intento de notificación y como estamos en
un supuesto de notificación infructuosa y disponer la publicación sustitutoria
deque trata el artículo 23.1.2......
1.4. Que el interesado o representante reciban la notificación pero rechacen fir
mar la constancia
En este caso habiéndose practicado la diligencia de notificación correcta-
mente y restando sólo la conformidad del administrado, la misma que no pue-
de obtenerse por su renuencia a colaborar, procede que el propio agente
notificador deje constancia de este hecho en el acta, previa identificación de
la persona con quien se entendió la diligencia. En caso que se hubiere recibi-
do la notificación pero no se hubiere podido identificar al receptor, deberá
estarse al supuesto anterior y no a este caso.
2. Que et administrado no haya señalado domicilio para notificaciones o tratar-
se de procedimiento de oficio
Como la notificación constituye un deber de la autoridad, en estos dos casos, la
administración debe prestar la mayor atención para tratar de resguardar los inte-
reses de este administrado identificado y determinado, pero cuyo domicilio se
desconoce.
Para el efecto, la ley señala algunos derroteros que la autoridad instructora debe
seguir
2.1. Buscar algún otro procedimiento en el que ei administrado cuyo domicilio se
ignora, haya estado identificado en el mismo órgano administrativo u otro de
la misma entidad. De ubicarlo, este será el domicilio en el que obligatoria-
mente se deberá efectuar las notificaciones.
2.2. Agotar la búsqueda mediante los medios que se encuentren a su alcance
(Ejm. archivos institucionales, bases de datos de contribuyentes, información
de teléfonos domiciliarios), e incluso recurriendo a la información de entida-
des locales (Ejm. municipios, RENIEC, registro migratorio, propiedades, etc.).
La ¡dea es reforzar las posibilidades de obtención de información de este dato,
antes de pasar a la posibilidad de la publicación sustitutiva, que al final de cuentas
es una ficción legal, con escasa probabilidad de alcanzar éxito (art. 23.1.2).
Obviamente, es necesario que la autoridad documente los resultados negativos

de estas búsquedas a efecto de pasar a la publicación por cuanto de no hacerlo,
y el procedimiento avanzar, sería susceptible de alegación de nulidad lo actuado.
Claro está que para ello el administrado deberá demostrar que la administración
estuvo en condiciones de conocer su domicilio válido, y que ello no se ha realiza-
do en su perjuicio.
La documentación del acto
La evidencia de la notificación resulta trascendente tratándose de un acto esen-
cial del procedimiento ligado al debido -procedimiento. Como tal es exigible a la auto-
, ridad que se documente lo más posible la diligencia de la notificación para evidenciar
su escrupuloso respeto al derecho del administrado. Es importante tener presente
que* en el procedimiento administrativo no existe hora limite para practicar la diiigen-
: cía, pues prevalecen los principios de celeridad y ejercicio.
Para el efecto deberá labrarse un acta especial donde se dejará constancia de la
resolución o acto que se notifica, la fecha y hora de su realización, y el nombre y firma .
de la persona con la que se entiende la diligencia.
A posteríoride la diligencia, la autoridad instructora deberá conservar las constan-
cias de notificación, el recorte del aviso de la publicación, la constancia de la informa-
ción proporcionada, el acuse dé recibo y todos los documentos necesarios para acre-
ditar la realización correcta de estos actos, los que se agregarán al expediente bajo
firma del instructor en señal de conformidad.
ARTÍCULO 22".- NOTIFICACIÓN A PLURAUDAD DE INTERESADOS

22.1 Cuando sean varios sus destinatarios, el acto será notificado per-
sonalmente a todos, salvo si actúan unidos bajo una misma repre-
sentación o si han designado un domicilio común para notificacio-
nes, en cuyo caso éstas se harán en dicha dirección única.
2Z2 Si debiera notificarse a más de diez personas que han planteado una
sola solicitud con derecho común, la notificación se hará con quien
encabeza el escrito inicial, indicándole que trasmita la decisión a sus
cointeresados.
ANTECEDENTE
Artículo42,LNGPA.
Art. "113.5 Deber de precisar el domicilio donde se efectuarán las notificaciones
ArL 114 Copia de escritos
Art 116 Acumulación de solicitudes
COMENTARIOS
La norma se refiere al caso de destinatarios múltiples con intereses comunes,
estableciendo tres supuestos distintos:
1BS
Destinatarios múltiples con intereses comunes sin representación:

Serán notificados independientemente cada uno hasta un número de diez admi-
nistrados. Como las diligencias se pueden completar en fechas distintas, los tér-
minos corren individualmente para cada administrativo.
Destinatarios múltiples con representación única o con domicilio legal común:
Serán notificados válidamente en la dirección del representante común y bajo su
propio nombre.
Destinatarios múltiples (mayores de 10' administrados) con intereses comunes
sin representación.
Serán notificados válidamente, entendiéndose con la persona que encabece el
escrito inicial, presumiéndosele una representación de jure, e indicándole que trans-
mita la decisión a sus cointeresados. Constituye una excepción a la regla que el
acto de notificación circunscribe sus efectos al destinatario nominativamente deter-
minado al cual se dirige.
Como se puede entender razonablemente en caso de tratarse de administrados
con intereses contrapuesto simplemente incompatibles, el deber de notificar se
entenderá con todos independientemente.
ARTÍCULO 23°.- RÉGIMEN DE PUBLICACIÓN DE ACTOS ADMI-

NISTRATIVOS
23.1 La publicación procederá conforme al siguiente orden:-
23.1.1 En vía principal, tratándose de disposiciones de alcance ge-
neral o aquellos actos administrativos que interesan a un
número indeterminado de administrados no apersonados
al procedimiento y sin domicilio conocido.
23.1.2 En vía subsidiaria a otras modalidades, tratándose de actos
administrativos de carácter particular cuando la ley así lo exija,
o la autoridad se encuentre frente a alguna de las siguientes
circunstancias evidenciables e imputables al administrado:
- Cuando resulte impracticable otra modalidad de notifica-
ción preferente por ignorarse el domicilio del administra-
do, pese a la indagación realizada.
- Cuando se hubiese practicado infructuosamente cualquier
otra modalidad, sea porque la persona a quien deba
notificarse haya desaparecido, sea equivocado el domicilio
aportado por el administrado o se encuentre en el extranje-
ro sin haber dejado representante legal, pese al requerimien-
to efectuado a través del Consulado respectivo.
23.2 La publicación de un acto debe contener los mismos elementos
previstos para la notificación señalados en este capítulo; pero en
el caso de publicar varios actos con elementos comunes, se podrá
proceder en forma conjunta con los aspectos coincidentes,
especificándose solamente lo individual de cada acto.
183
D.S. N2 018-97-PCM Régimen de gratuidad de las publicaciones que se realicen en
el Diario Oficial El Peruano
D.S. Ns 025-99-PCM Disposiciones sobre numeración y rectificación de normas le-
gales
Ley N9 27972 Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 147, Publicación de nor-
mas municipales)
T.P., art V, 2.8 Resoluciones de alcance general de tribunales administrativos
Art. VI.1 Precedentes administrativos.
Art. VIII Deficiencia de fuentes.
Art. 20.1.3 Notificación por publicación.
Art. 38.2 Deber de publicación del íntegro del TUPA.
Art. 49 Régimen de entidades sin TUPA.
Art. 60.2 Modo de citación a terceros administrados no determinados
Art. 1372 Difusión de los días inhábiles
Art. 157.2 Deber de guardar las constancias de notificación
Art. 183 Convocatoria a audiencia pública
Art. 201.2 Modalidades de comunicación o publicación en la rectificación de errores
COMENTARIOS
1B Por su naturaleza, la publicación guarda
correspondencia con los actos adminis
4 trativos de alcance general (que tengan por
destinatario una pluralidad indeterminada
de sujetos, como son los concursos públicos,
convocatorias a actos públicos, etc.) y
excepcionalmente con los actos de carácter
particular cuando resulta desconocido el
domicilio (por ejemplo, para provocar la
intervención de un tercero en el proceso o en
caso de procedimiento de oficio). No existe
impedimento, por ende, tratándose de
actos de alcance particular para que
adicionalmente a la notificación personal
impera
tiva, sean materia de publicación, pero en
ningún caso, es lícito intentar suplir a aque
lla por ésta. ...............
La Administración no puede hacer uso ad
Ubitum de los medios de transmisión
facultados. Por el contrario se somete al
orden de prelación indicado en la utilización
de dichos medios. De no poderse ubicar al
interesado en el domicilio fijado, se hará
entrega de la notificación a otra persona que
se encuentre en el domicilio, haciendo constar
la relación existente entre ambos.
L nistración pueden darse en dos casos: Por
a la naturaleza de las actuaciones que se
transmite (publicación en vía principal).
p Por la imposibilidad de practicar una
u notificación personal (publicación
b sustitutjva).
l La publicación en vía principal está
ipensada como el medio suficiente para
ctransmitir decisiones de la autoridad que no
tienen debidamente Identificado y circunscrito
a
un grupo de administrados interesados. Las
cdecisiones objeto de publicación son:
idisposiciones de alcance general y, por ende,
óno particularizadas en el ámbito de uno o
varios administrados, tales como normas
n
reglamentarias; y además, aquellos actos
administrativos que interesan a un número
dindeterminado de administrados pero que no
ese han apersonado al procedimiento y
siempre que no se tenga domicilio conocido.
l
a
s
a
c
t
u
a
c
i
o
n
e
s
d
e
l
a
A
d
m
i
A contrarío sensu, si hubiere un acto administrativo que interese a un grupo inde-

tenninado de administrados, pero existiere alguno particularmente relevante con do-
micilio conocido, la administración debe notificar personalmente la decisión.
La publicación en vía sustitutiva, como su misma denominación lo indica, está
pensada para sustituir a la notificación personal en caso que por razones imputables
al administrado no sea posible practicarla. Constituye un supuesto restrictivo por fun-"
darse en la presunción de conocimiento de los actos publicitados y no en la certeza
del emplazamiento. Los supuestos para habilitar esta publicación y que deben ser
evidenciados objetivamente por la administración, son los siguientes:
Notificación' impracticable
Cuando se desconoce el domicilio del administrado, no obstante haber efectuado
una diligente búsqueda conforme al artículo 21.2.
Notificación Infructuosa
Cuando la persona a notificarse sea desaparecida, el domicilio indicado sea equi-
vocado, o se haya acreditado que se encuentre en el extranjero sin representante
legal en el país. Para aplicar este inciso es necesario concordarlo con el artículo
113.5, por el que el domicilio indicado en el escrito se considere válido en tanto no
■ sea comunicado a la administración su cambio, por cuanto se trata de tres su-
puestos de interpretación restrictiva; de tal modo que sólo procede liberarse de la
carga de la notificación personal y pasar a la sustitutiva, si la autoridad acredita
que el domicilio aportado era equivocado (dirección no existente, o número o
calle que no le corresponde), o encontrarse en el extranjero.
Como la enunciación de supuestos de este artículo es ilustrativa, comprender
otros supuestos como por ejemplo, el rechazo de la notificación por el interesado.
Contenido de la publicación
Teniendo el objeto de trasmitir las decisiones de las autoridades administrativas,
al igual que las notificaciones personales, resulta lógico que ambas tengan que obser-
var el mismo contenido para garantizar el mismo status tanto al administrado notifica-
do como al que se le transmite al amparo de la publicidad. Según esta regla, la publi-
cación debe contar con todos los elementos prescritos en el artículo 24 para las noti-
ficaciones personales,
La regla es sumamente importante por cuanto la administración pública nacional es
recurrente en confundir la verdadera publicación de actos administrativos, con el empla-
zamiento o citatorio, por cuanto, en vez de publicar la decisión y los elementos adiciona-
les que se establece en la norma citada, se recurre a la fácil fórmula de "citar a la
persona a que acudan a recoger la notificación a determinada dirección". Al respecto
debe tenerse presente que no toda entidad pública tiene potestad para exigir compare-
cencias personales, sino cuando reúne las condiciones del artículo 58 de la Ley.
ARTÍCULO 24".- PLAZO Y CONTENIDO PARA EFECTUAR LA NOTIFI-

CACIÓN
24.1 Toda notificación deberá practicarse a más tardar dentro dei plazo de
cinco (5) días, a partir de la expedición del acto que se notifique,
1B5
y deberá contener:
24.1.1 El texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su moti-
vación.
24.1.2 La identificación del procedimiento dentro del cual haya sido
dictado.
24.1.3 La autoridad e institución de la cual procede el acto y su
dirección.
24.1.4 La fecha de vigencia del acto notificado, y con la mención de si
agotare la vía administrativa.
24.1.5 Cuando se trate de una publicación dirigida a terceros, se
agregará además cualquier otra información que pueda ser
importante para proteger sus intereses y derechos.
24.1.6 La expresión de los recursos que proceden, el órgano ante el
cual deben presentarse los recurso*89' y el plazo para in-
terponerlos.
24.2 Si en base a información errónea, contenida en la notificación, el
administrado practica algún acto procedimentai que sea rechaza-
do por la entidad, el tiempo transcurrido no será tomado en cuenta
para determinar el vencimiento de los plazos que correspondan.
ANTECEDENTE
Art. 104.2 Notificación del inicio del procedimiento administrativo Art.139.2
Notificación del cómputo del plazo en días caléndanos Art. 140.3
Obligación de cumplir un acto fuera del plazo legal establecido Art 163.2
Notificación de la actuación de pruebas Art. 207 Recursos
administrativos
COMENTARIOS Plazo para

notificar
Atendiendo ai principio de celeridad, este artículo establece que la autoridad tiene
el plazo de cinco días hábiles computados a partir del día siguiente al del acto objeto
de notificación para realizar esta diligencia. Dentro de este término la administración
deberá disponer la notificación, identificar a los destinatarios, desarrollar el contenido
que igualmente exige este artículo, y ejecutar la notificación o publicación, en la forma
debida.
Como plazo simple, su incumplimiento no constituye defecto sustantivo por no
generar indefensión, por lo que, transcurrido el plazo no acarrea la imposibilidad de
realizarla de modo tardío, sino solo ocasiona la responsabilidad para el obligado. Al
(89) Según el texto del Anteproyecto de la Ley, el término es "recursos" y no "recurso"
186
vencimiento del plazo sin haberse efectuado la notificación, la autoridad mantiene el

deber de efectuar la notificación, aun cuando le corresponda asumir responsabilidad
por la demora incurrida.
Contenido de la notificación
En razón a la independencia entre la notificación y el acto notificado es que
cobra importancia el estudio individual de los requisitos para la validez de la
notificación.
Con el propósito de evitar la indefensión en los administrados (dificultando o ami-
norando su posibilidad de ejercer derechos) el legislador exige al acto de notificación
cumplir la serie de requisitos formales y de contenido, citados a continuación: ■
Requisitos objetivos de la notificación
La notificación ha adquirido en esta Ley" trascendencia como acto de emplaza
miento y resguardo del derecho al debido procedimiento de los administrados. Para el
efecto se ha establecido una serie de exigencias particulares y que sólo encuentran
fundamento en reforzar precisamente su función garantista de los derechos' de los
administrados. La trasgresión a estos requisitos, derivará en la subsanadón que de
berá realizar la misma autoridad conforme al artículo 26. -:-s_--'>.^__________
Loa requisitos mencionados son: ' .; .
• La identificación del destinatario
Un requisito implícito en todas las modalidades de notificación es la individualiza-
ción del destinatario. Si bien ello en la mayoría de casos es sencillo y casi imper-
ceptible para las autoridades encargadas de elaborar la notificación, reviste sin-
gular importancia en caso de tratarse de representantes ode personas con varios
roles o calidades (Ejm. contribuyente y presidente de junta de vecinos, o alcalde
y presidente del concejo municipal). Es importante distinguir en qué calidad o
faceta social se notifica, por cuanto ello, conllevará a precisar el órgano al cual
deberá dar cuenta el destinatario del acto.
• Texto íntegro dei acto administrativo
La notificación debe contener el texto integro del acto materia de transmisión. En
tal sentido, el medio empleado para la notificación debe cumplir con poner en
conocimiento del administrado, tanto la motivación como la decisión emitida con
la claridad y expresividad suficiente, sin adicionar, corregir, omitir o subsanar nin-
gún otro aspecto.
Sucede con frecuencia en las decisiones provenientes de organismos colegiados
(comité de adquisiciones, directorios, concejos municipales) que las notificacio-
nes exponen tan sólo la decisión, dejando al administrado en la penosa
condición de acudir a la entidad, pedir copia de las actas de las sesiones y
debates para a través de su lectura comprender los motivos de la resolución,
con el agravante que muchas veces las discusiones no transmiten con fidelidad
la argumentación técnica y legal suficiente, haciendo necesario entonces
emprender la tarea de deducción por parte del administrado. Para cumplir con
esta obligación de integridad, los organismos colegiados deben traducir su
decisión en resoluciones ortodoxas con sus apartados de antecedentes,
considerandos y decisión, sin perjuicio de los informes precedentes.
Es característica de la notificación que no puede añadir nada al acto que transmi-

te, en su contenido esencial. El órgano notificante carece de competencia real
para incorporar modificaciones, perfeccionamientos o aclaradones en ei acto que
notifica, su labor es ejecutiva eminentemente.
• Identificación del procedimiento
Resulta importante que el administrado conozca de la sola lectura de la notifica-
ción cuál es la naturaleza y características del procedimiento en el cual ha
recaído la resolución que se le informa. Particularmente esta información resulta
útil cuando el administrado tramita varios procedfrnientos ante la entidad, y con
mayor razón aun en los procedimientos sancionadorés y de oficio'90'.
• Autoridad y entidad
Otra información importante es la identificación de la autoridad de la cual provenga
la resolución y ei señalamiento de la entidad autora del acto administrativo. :¿ Ello
quiere empoderar al administrado al extraerlo del anonimato.
• '■■ Fecha de vigencia del acto notificado, la mención de si el acto agota la vía
administrativa y de recursos que procedan, el órgano competente para ce-"
nocerlo y el plazo de interposición
Estas tres precisiones al régimen de la notificación, constituyen innovaciones que
la Comisión consideró indispensable instaurar para afianzar la seguridad jurídica
de los administrados.
No existiendo defensa cautiva, existiendo plazos sumamente breves en el proce-
dimiento administrativo, y sobre todo, conociendo la gran cantidad de derechos
de los administrados que se pierden por confusiones en la fecha de vigencia de
un acto, en esclarecer si el acto agota o no la vía administrativa, o por equivoca-
ciones ai interponer un recurso, se ha estableddo que este alea no sea nunca
más de cargo del ciudadano, sino que al contrario, será de cargo de la Adminis-
tradón darificar estos temas, conforme a las .-normas de la Ley. • Se busca con
esta medida que la administración otorgue al particular las máximas condidones
para estar debidamente informado de las posibilidades de defensa en el
procedimiento y luego de él.
Como son requisitos de la norificadón, no se trata que esta indicadón sea dedara-
da en la propia resolución o acto, sino que puede ser induida en la notificación por
el responsable de la acción. Será defectuosa la notfñcadón que no indica los recur-
sos admisibles, que señalará un recurso improcedente, si un órgano erróneo ante
quien interponer el recurso, con órgano incompetente ante el que ha de interponerse
el recurso, o se informe incorrectamente el plazo para interponer el recurso.
• Otra información adicional (publicaciones)
Tratándose de publicaciones, la Ley contempla que se puedan agregar otras in-
formaciones que sean consideradas importantes para la protección de los dere-
chos e intereses de sus destinatarios. Por ejemplo, pueden ser útiles: las partes
(90) En los procedimientos de oficio se ha reforzado la formulada garantista de la notificación

estableciendo que ésta deberá además informar sobre el alcance del procedimiento, el
plazo estimado de duración del procedimiento, y los derechos y deberes que le
corresponden en este procedimiento (art. 104.2).
188
legitimadas en el procedimiento, la dirección de la entidad, el número de

teléfono o de correo electrónico, etc.
Es Importante resaltar, que ía exigencia dada al contenido de la notificación, de-
manda especiales conocimientos para la preparación de ésta, que le permitan
identificar recursos procedentes, si agota o no la vías administrativa, plazo para
recurrir, etc., del mismo modo, se debe entender que no se cumple con estas
exigencias si la autoridad recurre a fórmulas generales, a evasivas o a Indicacio-
nes por referencias (a normas específicas), por cuanto la idea central es que la
notificación, sea suficiente para que el administrado conozca su situación legal.
Tratamiento de la' conducta equivocada del administrado inducida por la admi-
nistración
' Si el administrado actuare siguiendo las pautas que le da la autoridad acerca de si
el acto administrativo agota la vía, sobre los recursos que proceden, las Instancias
que lo apreciará, sobre la fecha de vigencia o el plazo para Interponer los recursos,
estaremos en el caso de la inducción al error por parte de la negligencia, malicia o
desconocimiento de la autoridad. En tales casos, resulta lógico que el administrado no
deba soportar perjuicios por esta situación, al ser verdadero agraviado por el estado
de indefensión existente.
Se sanciona la notificación defectuosa con su invalidez y consecúenterhehte'córi
la Ineficacia del acto notificado, pero además se prevé que los errores inducidos en los
lapsos de Interposición del recurso no pueden imputarse al interesado. Al punto que
de este error, por ejemplo, en materia de recursos administrativos, no podría luego
pretender ser sancionado con la falta de agotamiento de la instancia administrativa
como presupuesto procesal exigido para acceder al contencioso.
Si la Administración omitiera consignar los recursos procedentes, indicara recur-
sos improcedentes, señalara un órgano Incompetente para conocer el recurso, o el
plazo expresado fuera distinto al real, la actuación seguida en su conformidad conlle-
va la nulidad de lo actuado y a que se renueve el plazo para la impugnación, incluso si
se tratara de información que le hubiera perjudicado plantear oportunamente la de-
manda contencioso administrativa.
Por ello, la norma Indica expresamente que en tales casos el tiempo transcurrido
en el recurso impertinente, y su rechazo, no será tomado en cuenta para determinar el
vencimiento de los plazos que correspondan. En tai sentido, el administrado podrá
una vez advertido el error, enmendar el rumbo y plantear el recurso procedente.
Finalmente, debemos comentar que en algunos de estos supuestos de informa-
ción errónea de la administración, podría ser suplida por ella misma, en aplicación
del principio del informallsmo a favor del administrado, por ejemplo, para encausar
el trámite de un recurso planteado ante órgano incompetente o la denominación
del recurso, con lo cual se podría evitar la vía de anulación, procediendo sólo el
encausa-rniento de oficio por la propia administración.
ARTÍCULO 25 a.- VIGENCIA DE LAS NOTIFICACIONES

Las notificaciones surtirán efectos conforme a las siguientes reglas: 1,
Las notificaciones personales: el día que hubieren sido realizadas.
189
2. Las cursadas mediante correo certificado, oficio, correo electrónico y

análogos: el día que conste haber sido recibidas.
3. Las notificaciones por publicaciones: a partir del día de la última
publicación en el diario oficial.
4. Cuando por disposición legal expresa, un acto administrativo deba ser a
la vez notificado personalmente al administrado y publicado para
resguardar derechos o intereses legítimos de terceros no apersonados o
indeterminados, el acto producirá efectos a partir de la última
notificación.
5. Para efectos de computar el inicio de los plazos se deberán seguir las normas
establecidas en el artículo 1332 de la presente Ley. IR A ÚLTIMO PÁRRAFO
AÑADIDO POR DECRETO LEGISLATIVO N° 1029
Art 24.1.4 Deber de contener la fecha de vigencia del acto notificado
Art 133.2 Inicio del cómputo de plazo expresado en meses
Art 1S7.2 Deber de guardar las constancias de notificación
Art 216.3 Requisita para la, adopción de la suspensión de la ejecución de un acto
0^
190 Cuando la notificación cumple con los
requisitos exigidos por este capítulo para su
existencia, producirá los efectos normales,
vinculando su contenido a los destinatarios,
legitimándolo como parte en el procedimiento,
y determinando el inicio de cómputo para
plazos de prescripción, recursos,
reclamaciones."■""
La vigencia de las notificaciones nos
indica a partir de cuándo podemos afirmar
que el acto administrativo de transmisión ha
sido efectuada y en consecuencia quedamos
en la posibilidad de afirmar que queda
vinculado por el acto administrativo. Con ella,
entra en vigencia tanto la notificación misma
como la eficacia del acto que se
notifica**1».'.._-..
vigencia de notificaciones personales
Las notificaciones personales vincuclan a
los administrados el mismo día en que
hubieran sido realizadas. Como la notificación
debe practicarse bajo cualquier forma que
permita tener constancia de la recepción, en
caso de haberse practicado pero no constar
fehacientemente la fecha de la notificación,
deberá estarse a las manifestaciones del
administrado. Lo cual no sucede si hubiere
discr o del cómputo de algún plazo (para realizar
epa un acto a su cargo o presentar un recurso), en
da cuyo supuesto el plazo independientemente
entr de la eficacia del acto, se iniciará al día
e la siguiente (art. 133).
adm
inistr
ació
n y
el
adm
inistr
ado,
ya
que
en
este
cas
o
prev
alec
e la
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(91) Es
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enci
ar el
cas
o en
el
que
la
notifi
caci
ón
dete
rmin
a el
inici
Vigencia de notificaciones a distancia (correo electrónico, certificado, oficio,

etc.)
Entran en vigencia el mismo día en que consten haber sido recibidos por su des-
tinatario
Vigencia de publicaciones
Por regla general cuando una actuación debe ser publicada, ésta tendrá efectivi-
dad a partir de la última publicación en el Diario Oficial.
Caso de actos sujetos a publicación y notificación personal
Resulta 'bástante más común de lo que se piensa que determinados actos
deban ser notificados a uno o varios administrados y adicionalmente, publicados
para que cualquer administrado que se vea afectado pueda hacer valer sus derechos
o intereses al respecto. Tal sucede con aspectos del medio ambiente, de patrimonio
público, de propiedad intelectual, etc.
La pregunta en tales casos, es determinar con cuál instrumento de transmisión
opera el acto. La respuesta es simple, si la normativa ha exigido esta doble notifica-
ción para un mismo acto administrativo se ha de entender que se trata de una exigen-
cia para que se complete el proceso de notificación por medio de dos intrumentos. En
tal sentido, el acto a notificar sé entenderá vigente cuando han sido cumplidos los dos
mecanismos, y no por separado! La esencia de esta regla es preservar el interés
público de la segunda notificación para darle estabilidad al acto administrativo.
De estimarse la solución contraria se privaría al particular del derecho al acceso
de justicia, dando preeminencia al transcurso de los lapsos correspondientes para la
impugnación deJ acto desde la notificación personal del interesado.
ARTÍCULO 26".- NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS

26.1 En caso que se demuestre que la notificación se ha realizado sin las
formalidades y requisitos legales, la autoridad ordenará se rehaga,
subsanando las omisiones en que se hubiesen incurrido, sin per-
juicio para el administrado.
26.2 La desestimación dei cuestionamiento a la validez de una notifica-
ción, causa que dicha notificación opere desde la fecha en que fue
realizada.
ANTECEDENTE
ArL 15 Independencia de los vicios del acto administrativo Art
17 Eficacia anticipada del acto administrativo Art. 27
Saneamiento de notificaciones defectuosas Art. H0.3 Efectos
del vencimiento del plazo
COMENTARIOS
Cuando se hable de notificaciones defectuosas o viciadas se ha de diferenciar
tres supuestos que han recibido tratamiento diferenciado:
Falta absoluta de notificación
Estamos frente a la ausencia total de cualquier actuación administrativa dirigida
ha transmitir el conocimiento de la dación del acto. En este caso, se trata de un
acto en pendencia de entrar en vigencia, en tanto no se produzca la notificación,
salvo que estemos en algunos de/los supuestos expresos de dispensa de la noti-
ficación de que trata el artículo 19 de la Ley. Por coherencia no serán aplicables
los supuestos de saneamiento de notificaciones defectuosas, ya que no estamos
en una notificación con incorrecciones, sino de una falta absoluta de notificación,
sin ningún inicio de operación material para llevarla a cabo.
Notificación que induce a error al administrado
En este caso debe entenderse que si el administrado sigue lo informado en la
notificación y realiza un acto procesal no procedente, queda a salvo su derecho
para plantear después la cuestión ante el órgano o en el modo correcto (Ejm.
recurso indebidamente planteado, considerar agotada la vía sin estarlo, etc.). Si
por ejemplo, contiene todos sus elementos conformes, pero equivoca en la men
ción de la proyección procesal (recursos procedentes, explicitar si procede recur
sos administrativos y sus características), estaremos en el caso de un acto admi
nistrativo eficaz, pero cuyo plazo de impugnación no habrá comenzado a correr.
Este supuesto tiene su tratamiento específicamente en el artículo 24.2. '
Notificación realizada extemporáneamente
En principio hay que considerar válida la notificación, ya que las actuaciones admi-
nistrativas realizadas fuera del plazo establecido sólo implicarán la anulación del
acto, si así lo impone la naturaleza de las cosas (art 140.3) Si bien pueden produ-
cirse desfases con esta acción, por la convicción que el administrado puede adoptar
acerca de acogerse al silencio administrativo ante la inactividad de la administra--
ción, ello no es óbice para invalidar la acción extemporánea pero, arreglada al
deber de resolver los asuntos administrativos.
Notificaciones con otros defectos
Tratándose de otros tipos de defectos distintos a los anteriores, será de aplica-
ción lo dispuesto por el presente artículo, en los términos descritos a continua-
ción.
Cuando una notificación no reúne los requisitos de contenido (art. 24), modalidad
(art 20) y las características propias de la modalidad aplicable, no produce sus
efectos ordinarios, como tal no empezará la eficacia del acto notificado, ni corre-
rán los plazos, ni vinculará válidamente a los notificados.
La deficiencia del acto puede ser advertida por la propia autoridad instructora, en
cuyo caso dispondrá directamente que se rehaga la actuación y se anulen las
actuaciones realizadas en el ínterin. Si fuere advertido por la autoridad superior
(vía queja o recurso administrativo), deberá proceder a reponer la causa al esta-
do de la notificación inválida.
Comentarlos a la ie\ del Procedimiento Administrativo General
ARTÍCULO Z7 °. - SANEAMIENTO DE NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS

27.1 La notificación defectuosa por omisión de alguno de sus requisitos
de contenido, surtirá efectos legales a partir de la fecha en que el
interesado manifiesta expresamente haberla recibido, si no hay
prueba en contrario.
27.2 También se tendrá por bien notificado al administrado a partir de la
realización de actuaciones procedimentales del interesado que per-
mitan suponer razonablemente que tuvo conocimiento oportuno
del contenido o alcance de la resolución, o interponga cualquier
recurso que proceda. No se considera tal, la solicitud de notifica-
ción realizada por el administrado, a fin que le sea comunicada
alguna decisión de la autoridad.
ANTECEDENTE
.. T.P. Art. IV, 1.10 Principio de eficacia
0^
COMENTARIOS
Del mismo modo como el
sistema jurídico establece en
resguardo del derecho de defensa,
las formalidades propias para
efectuar una notificación, también
permite a la luz de los principios de
celeridad y eficacia, entender
saneadas o convalidadas aquellas
notificaciones realizadas
infringiendo los requisitos de validez
cuando la conducta concluyente del
interesado acredite claramente que
pese a su anómalo origen, no le ha
ocasionado indefensión.
Mantener de modo absoluto la
sanción de nulidad para aquellas
notificaciones ciertamente viciadas
de modo formal, resulta afectivo a
los principios de celeridad y
eficacia administrativa en los casos
que se evidencie claramente que el
interesado no ha sido conducido al
estado de indefensión. Significaría
realizar un ritualismo inconducente
contrarío al principio de celeridad,
obligar en tales supuestos a la
Administración a reiterar tales
actos si bien inválidos pero
eficaces.
La declaración de
conocimiento de un acto
defectuosamente notificado
efectuada por el propio
administrado es reconocida como
elemento habilitante para entender
saneada una notificación viciada
en su origen. Esta manifestación
de conocimiento puede
expresarse de dos modos:
a. Que el interesado manifieste
haber recibido la notificación
En tal caso el interesado
expresamente se da por bien
notificado en esa forma y si no
constara la fecha de la
notificación, debe estarse a lo
manifestado por el interesado.
Como se puede entender de su
propia definición, este tipo de
saneamiento tiene aplicación al
caso de notificación personal,
mas no en los otros supuestos.
193
b. SI puede presumirse que el interesado tuvo conocimiento del contenido

de la notificación
Tal declaración tácita de voluntad será determinada por la Administración sobre
la
base de los actos procesales positivos y concluyentes del interesado por los cuales
invoca los efectos del acto cuya notificación es defectuosa (por ejemplo, si impugna
válidamente una decisión mal notificada192' o presenta argumentos en contra de prue
bas presentadas por la otra parte y que se omitieron acompañar en la notificación). No
basta el mero conocimiento informal de la actuación, sino que el propio administrado
mediante actos positivos evidencie indubitablemente que de tal modo no se le ha
ocasionado indefensión. /■/ •'
Distinto es el supuesto en el cual el administrado conocedor de que se ha produ-
cido alguna actuación procesal, pero aún sin saber su contenido preciso, solicita a
la Administración que le notifique dicho acto, comparece ante ella para pedir se le
notifique un acto, o presenta queja contra la autoridad administrativa. En tales
supuestos, donde el administrado está pretendiendo hacer valer su derecho a ser
notificado, no podrá darse por saneada la notificación, sino por el contrario de no
llevarse a cabo el acto de notificación, el administrado queda habilitado para
plantear los medios impugnativos pertinentes.
En los casos donde ocurre el saneamiento, la doctrina expone que debe conside-
rarse como fecha de notificación, aquella en la cual se suceden los actos del
administrado (declaración positiva o inferida por la administración) y no aquella en
que debió producirse el acto.
ARTÍCULO 28°.- COMUNICACIONES AL INTERIOR DÉLA

ADMINISTRACIÓN
28.1 Las comunicaciones entre ios órganos administrativos al interior
de una entidad serán efectuadas directamente, evitando la inter-
vención de otros órganos.
28.2 Las comunicaciones de resoluciones a otras autoridades
nacionales o el requerimiento para el cumplimiento de diligencias
en el procedimiento serán cursadas siempre directamente bajo el
régimen de la notificación sin actuaciones de mero traslado en
razón de jerarquías internas ni transcripción por órganos
intermedios.
28.3 Cuando alguna otra autoridad u órgano administrativo interno deba
tener conocimiento de la comunicación se le enviará copia
informativa.
28.4 La constancia documental de la transmisión a distancia por me-
dios electrónicos entre entidades y autoridades, constituye de por
(92) Resultará necesario que para producir la subsanación, el recurso que se interponga sea
procedente en cuanto al tiempo y forma, y que se pierda en derecho, pues en esta situa-
ción la afirmada eficacia habría ido contra los derechos del administrado, lo cual está
194 prohibido en el articulo IV, 1.10.
sí documentación auténtica y dará plena fe a todos sus efectos

dentro del expediente para ambas partes, en cuanto a la existencia
del original transmitido y su recepción.
ANTECEDENTE
R.J. N9 Q£I8'-20O3-INEI Uso de correo electrónico por entidades públicas
Art. 1.2.1 Concepto de acto administrativo
Art. 7 Régimen de los actos de administración interna
Art. 72.1 Facultad de delegación de firma de lo titulares de los órganos administrativos
Art 74.2 Deberes de los órganos de dirección
Art. 123 Recepción por transmisión de datos a distancia
COMENTARIOS r--.---: .~¿_-i;- -■.-._ ~-^Z-„.:~ZZ

La transmisión de actos administrativos entre los mismos órganos administrativos
es realizada mediante las conocidas "comunicaciones", que los conectan directamente
sin la intermediación de cualquier otro estamento que pudiera existir en razón de las
líneas jerárquicas existentes en las organizaciones. No es posible atenerse a seguir
las imbricadas líneas jerárquicas de cada entidad para enviar o recibir comunicacio-
nes de otras entidades.
En efecto, la Ley establece que "las comunicaciones entre los órganos adminis-
trativos se efectuarán en lo posible directamente, evitando la intervención de órga-
nos". Complementa la idea, a fin de evitar el desconocimiento de otros niveles de la
entidad interesados con el asunto o expediente, expresando que cuando alguna otra
autoridad u órgano debiera tener conocimiento de la comunicación, se le enviará una
copia informativa.
Claro está que el límite físico de la comunicación es la propia persona jurídica
estatal (municipio, ministerio, universidad, etc.) ya que la transmisión de resoluciones
administrativas entre organismos diferentes queda sujeta a las disposiciones comunes
de la notificación.
La copia informativa es una técnica usual en la administración, empleada para
transmitir información a distintas autoridades con el mismo texto simultáneamente.
Finalmente, se consagra la eficacia jurídica de las comunicaciones internas me-
diante sistemas informáticos (Internet o correo electrónico) con validez plena para
fines intraadministrativos.
195
EFICACIA DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS
136 >• Eficacia inmediata: art. 16

>- Eficacia anticipada: art. 17
>* Vigencia de notificación y publicación: art. 25
>- Obligación de notificar: art. 18
>■ Dispensa de notificar: art. 19
>- Saneamiento de notificación defectuosa: drt. 27
>■ Comunicaciones interadministrativas: art. 28

DEL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
\
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES
GENERALES
Pese a encontrarse la actividad gubernativa obligada a procedimentalizar sus de-

claraciones de voluntad no puede sujetar todas sus múltiples actuaciones a un proce-
dimiento idéntico, ya que requiere adaptarse a las variadas materias y situaciones que
afronta y a las necesidades de los cometidos públicos que debe satisfacer. Por ello,
existen innumerables diseños de procedimientos administrativos seguidos por los di-
versos niveles del Estado. No nos referimos a los procedimientos técnicos que se
siguen para brindar servicios o ejecutar funciones materiales: Ej. procedimiento de
atención medica, el procedimiento estadístico, o presupuesta!, sino a los procedimien-
tos jurídicos estricto sensu, por entrañar decisiones jurídicamente relevantes para los
administrados.
Una exposición panorámica de las principales clases de procedimientos adminis-
trativos, es la siguiente:
• Los procedimientos de aprobación automática y los procedimientos de
evaluación previa.- (Por la forma de aprobación)
Los procedimientos de aprobación automática son aquellos procedimientos
instituidos sobre la base de la presunción de veracidad, donde lo peticionado se con-
sidera aprobado desde el mismo momento en que se presenta ante la entidad la soli-
citud o el formulario cumpliendo todos tos requisitos señalados en el respectivo TUPA.
Con el objetivo de permitir la celeridad en la iniciativa y actividades socioeconómicas,
se emplea esta modalidad de procedimientos, sustituyendo íntegramente las técnicas
de autorización (licencias, permisos y autorizaciones) por una suficientemente docu-
mentada comunicación del inicio de la actividad social o económica del particular, y
quedando en potestad de la autoridad ya no emitir una resolución previa, sino exclusi-
vamente a posteriori, investigar y, en su caso, prohibir la actividad si comprueba la
falta de los presupuestos para estar habilitado a ejecutar la actividad o la inidoneidad
de la información o documentación proporcionada. Por ello, muchos afirman con ra-
zón que mediante esta categoría se eliminan los procedimientos tradicionales para
dar paso a una simple comunicación documentada desde el exterior, en vez de
documentarla durante el procedimiento.
A su vez, en vez que los procedimientos sean substanciados por el administrado
dentro de la Administración, los informa e instruye desde fuera al presentar toda la
probanza necesaria con su solicitud.
199
Con la calificación de procedimientos de aprobación automática, los

procedimientos anteriores de permisos y autorizaciones, se convierten en simples
avisos del inicio de actividades.
Los procedimientos de evaluación previa, son los verdaderos procedimientos
administrativos se caracterizan por ser aquellos que requieren para su decisión, de
una instrucción, substanciación, probanza y finalmente, el pronunciamiento. Es propio
de estos tipos de procedimiento que la petición materia de solicitud queda en expecta-
tiva hasta en tanto la autoridad no resuelve el tema, constituyéndose por ésta caracte-
rística, en un mecanismo de control de las actividades sociales y económicas de los
integrantes de la colectividad
• Los procedimientos interadministrativos, los procedimientos externos y el
procedimiento reglamentario
. Los procedimientos administrativos internos (intraadministrativo) son aque-
llos desarrollados dentro del ámbito de la propia Administración Pública destinado a
organizar o hacer funcionar sus actividades o servicios, estableciendo una relación-
jurídica entre órganos u organismos del Estado y generando un acto de administra-
ción interna. Adversamente a los procedimientos extemos, en los internos los sujetos
de la relación son actores públicos y las decisiones generadas son actos de Adminis-
tración que responden a principios de competencia, colaboración y jerarquía, por lo
cual el legislador al diseñar su secuencia tiene como objetivo evitar que los rigores
formales inherentes a los procedimientos extemos compliquen el funcionamiento in-
terno de la Administración o impidan la pronta toma de decisiones sobre los servicios
públicos. En tal sentido, las normas generales no les resultan aplicables, ya que se
encuentran diseñadas para la relación usuario-servido público. Por ejemplo, son ejem-
plos de procedimientos internos: los procedimientos consultivos entre entidades pú-
blicas (pedidos de opinión), procedimiento presupuestario, procedimiento de control
fiscal, procedimiento para la designación de funcionarios, y el procedimiento de fisca-
lización posterior en caso de aprobación automática de petición.
Por otro lado, los procedimientos administrativo externo (extraadministrativo)
son aquellos desarrollados hacia el exterior de la Administración Pública relacionán-
dose jurídicamente con un particular para los fines de dictar actos administrativos. La
ubicación de ambos sujetos en el procedimiento no es importante para esta clasifica-
ción, puesto que nos encontramos por igual, frente a un procedimiento extemo, cuan-
do por la iniciativa de la Administración se involucra al particular en el procedimiento
(rol activo de la Administración) y cuando el usuario de algún servicio público es quien
activa la secuencia (roi pasivo de la Administración).
Las relaciones que surgen en los procedimientos extemos, informan las tres for-
mas de vinculación que pueden establecerse entre la ciudadanía y la Administración
Pública, denominadas: de prohibición, de autorización preventiva o de tutela estatal.
En !a primera, nos encontramos frente a determinada actividad de la ciudadanía
vedada por el Estado y, como tal, es perseguida y sancionada; mientras que en la
segunda se trata de actividades que no pueden emprenderse sin la autorización pre-
via de alguna entidad administrativa; y, finalmente, nos encontraremos frente a la rela-
ción de tutela estatal cuando el Estado analiza, procesa y se encuentra alerta frente a
cualquier desviación en el ejercicio de actividades que son de libre iniciativa privada.
En todos ellos el Estado adopta posiciones diferentes y consecuentemente organiza
procedimientos extemos que muestran su diferente actitud frente al administrado, como

por ejemplo, los procedimientos aduaneros de represión al contrabando o defrauda-
ción tributaria, los de licencias, concesiones y permisos, así como los de quiebras,
registros de marcas, patentes, servicios, etc.
Si bien prima facie parece nítida la diferencia entre los procedimientos administra-
tivos internos y extemos, el análisis se oscurece cuando abordamos procedimientos
que relacionan dos entidades estatales, actuando una como usuaria del servicio públi-
co prestado por la primera. Así acontece cuando una empresa del Estado o incluso
una entidad de,Derecho público acuden ante un gobierno municipal para solicitar una
licencia de construcción o algún aspecto impositivo. En tales casos, se trata de proce-
dimientos externos y no de intraadministrativos, por cuanto pese a vincular a entes del
Estado, el pasivo actúa no con poder imperativo o en ejercicio de una función pública,
sino como administrado común, siéndole aplicable el régimen de las normas generales
de procedimientos administrativos. Otra zona de penumbra son las relaciones entre el
Estado como empleador y los funcionarios públicos, donde los procedimientos
disciplinarios no son enteramente internos, ya que los funcionarios en cuanto su rol de
trabajadores no se identifican con la Administración.
Diversos autores restan solidez teórica a esta clasificación, afirmando -por ejem-
plo DROMI- que se trata de una diferencia meramente didáctica "ya que siempre
existe un particular inmediata o mediatamente afectado por todo procedimiento admi-
nistrativo"*931 (lo cual privaría de individualidad al denominado procedimiento interno) o
como ESCOLA, quien la califica como un "mero elemento o instrumento de conoci-
miento"134'.
Por nuestra parte, consideramos útil tener presente esta clasificación para ei dise-
ño diferenciado de los procedimientos donde el interés directo, y por ende preeminen-
te, es el estatal (procedimiento intraadmínistrativo) de aquel donde por la participación
del titular de un interés a ser satisfecho por la Administración, debe realizar una fina
valuación de preeminencias y equilibrios en su diseño; como por ejemplo, para efectos
de atribuir un sentido positivo o negativo a la actividad silente de la Administración.
Finalmente, tenemos el denominado procedimiento reglamentario, que es el
referido a la secuencia de actos y etapas sucesivas para la aprobación de una norma
reglamentaria. Lamentablemente, nuestro ordenamiento omite darle una regulación
uniforme a este procedimiento, sujetándose exclusivamente a los principio de esta
Ley, y a las normas especiales que pudieran regirlas (por ejemplo, las que exigen la
realización de audiencias publicas o prepublicaciones para dictar reglamentos en
materia de servicios públicos) • Los procedimientos de oficio y los
procedimientos iniciados por instancia
de parte
Ei impulso inicial que da lugar a un procedimiento origina una de las clasificacio-
nes más importantes del Derecho administrativo procesal, pues nos recuerda que el
(93) DROMI, José Roberto. El procedimiento administrativo. Instituto de Estudios de Adminis-

tración Local. Madrid, 1986, pp. 89 y ss.
(93) ESCOLA. Héctor J. Op. cit., pp. 28-29
201
Juan Carlos Morón'Urbina
servicio y ia función públicos pueden ser instados no sólo por la propia

Administración sino también de modo participativo y democrático por quien se
sienta interesado en un pronunciamiento de la autoridad, según los diversos
intereses en juego.
Obviamente la legislación no ingresa en el detalle de señalar en que caso
debe iniciarse de oficio un procedimiento, cuándo se requiere la acción de un
administrado, o en qué situaciones caben ambos impulsos, dado que se trata de
diversos supuestos dependientes de las características especificas en que se
encuentre el Estado, el administrado y el interés público; sin embargo, puede
afirmarse que el impulso de parte y la acción de oficio son categoría^
complementarias y no excluyentes ya que, salvo exclusividad derivada de la ley o
estructura del propio interés público a satisfacer, los procedimientos dan
cabida para ambos impulsos.
Con la denominación del procedimiento administrativo de oficio, nos
referimos ,ar aquel promovido por una decisión de actuación propia de los agentes
públicos competentes, cumpliendo su deber de oficialidad o inquisitivo inherente a
la función pública, con el objetivo de tutelar el interés público, realizar una
actividad investigatoria, inspectiva, sancionadora o satisfacer una necesidad
propia de la Administración. Ej., procedimientos tributarios (acotación),
procedimiento de cobranza coactiva, procedimientos internos, procedimientos de
fiscalización (defensa monumental), procedimiento de inspección de trabajo.
Los funcionarios públicos pueden iniciar un procedimiento de oficio por su
propia iniciativa, por disposición del superior jerárquico, a instancia de otro
servidor público o, incluso, en virtud de alguna denuncia de los administrados.
Cabe anotar en este último supuesto, que la voluntad unilateral del administrado
no es decisiva para el inicio de una actuación jurídicamente catalogada de oficio,
aunque si merece ser examinada como antecedente para compulsar la
conveniencia de iniciarla. Cabe advertir
. -conforme lo mencionan GARCÍA DE ENTERRIA y FERNÁNDEZ195'- que no todos
los
. procedimientos pueden ser iniciados indistintamente de oficio o a instancia de
parte;
' por lo pronto, hay sectores de la actividad y procedimientos estructurados en base
del principio de rogación, como sucede con los procedimientos encaminados al
reconocimiento de derechos, autorizaciones o la constitución de una situación
jurídica favorable a un sujeto determinado, de tal forma que para ellos, la petición
concreta del admi-
. nistrado es condición indispensable para la iniciación misma del procedimiento y
la decisión gubernativa.
Por otro lado, los procedimientos administrativos de parte, son los
promovidos a instancia de un particular legítimamente interesado en propiciar una
declaración de voluntad de la Administración Pública, ejerciendo sus derechos de
acción o contradicción. Las posibilidades de los administrados para generar
procedimientos administrativos están presididas por el derecho de petición y sus
diversos componentes como son: i) La petición subjetiva (acciones y
reclamaciones individuales). (Art. 107); ii) La petición de interés general
(peticiones de intereses difusos, populares o colectivos), (Art.108); Hi) La facultad
de contradicción administrativa (Art. 109); rv) La petición de información. (Art
110); v) La formulación de consultas. (Art. 111); vi) Las peticiones graciables*
(procedimientos para la obtención de pensiones de gracia, de indultos o para
as
solicitar
la
promul
gación
de
norma
s
legales
). (Art.
112); y,
vii) El
cumpli
miento
de
debere
s
legales
(por
ejempl
o,
presen
tación
de
declara
ciones
tributari
as).
(95)
GARCÍA
DE
ENTER
RIA,
Eduardo
y
FERNÁ
NDEZ,
Tomás.
Op. cit,
p. 415
» Los procedimientos obligatorios y los procedimientos voluntarios

Por la exigibiíidad del procedimiento, podemos diferenciar los procedimientos
obligatorios, de los procedimientos voluntarios. Los procedimientos obligatorios,
constituyen la generalidad de procedimientos administrativos, en que resultan indis-
pensables, tanto para las entidades como para administrados, para producir una deci-
sión de la autoridad valida. A diferencia de estos, es posible encontrar algunos proce-
dimientos administrativos de tipo voluntario, que son ofrecidos por las entidades a
los usuarios, para que libremente opten por seguirlo o no, sin posibilidad de acarrear
sanción administrativa en caso de optar por evitar este procedimiento y acudir a la vía
judicial ordinaria directamente. Así, sucede con los procedimientos de resolución de
controversias que ofrecen algunas entidades a los operadores de algunos mercados
sectoriales intervenidos por la administración.
• Los procedimientos formalizados y los no formalizados (Por su nivel de
formalización normativa)
Los Procedimientos administrativos formalizados, son aquellos que tiene su
secuencia procedimental regimentada por la ley, de modo que el orden ritual prescrito
en la norma se impone rigurosamente al instructor del procedimiento. Por ejemplo, la
licitación o la subasta pública. A diferencia de estos, los procedimientos no formaliza-
dos, comprenden a los procedimientos en que la normativa no establece un cauce
predeterminado, con instancias, formas y requisitos, al cual tenga que ajustarse el ins-
tructor del procedimiento, sin por ello, habilitar libertad de actuación para el funcionario,
sino márgenes mayores de apreciación de los principios administrativos, reglas supletorias
y fuentes jurídicas, para adoptar las decisiones que correspondan a cada caso.
• Los procedimientos autónomos, los procedimientos conexos y los comple
jos (por su relación con otros procedimientos administrativos).
Los procedimientos autónomos, son aquellos que no guardan conexión con
ningún otra procedimiento anterior o posterior, a los cuales les pueda servir de antece-
dente lógico, o por el contrario de derivación necesaria. La declaración de voluntad
administrativa obtenida, certificando, manifestando, constatando o atribuyendo, tiene
virtualidad y esencia propia, susceptibles de surtir efectos y tener efectos completos
por sí mismo.
Por el contrario, existen otros denominados procedimientos conexos o
interdependientes, que mantienen recíprocamente alguna relación de dependencia,
sin perder su identidad propia. Así tenemos, por ejemplo, los procedimientos de revi-
sión, los de adopción de una medida cautelar, y los de ejecución de la voluntad admi-
nistrativa.
Finalmente, tenemos a los procedimientos complejos, a los cuales se refiere la
doctrina como "un procedimiento de procedimiento^". En un procedimiento complejo,
funcionan distintos procedimientos administrativos como eslabones de la cadena pro-
cesa) que, considerados aisladamente, carecen de la eficacia suficiente para conseguir
(96) GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. Derecho Administrativo Español. E! Acto y el Procedi-

miento Administrativos. Pamplona: Eunsa. 1997, p. 535.
203
un determinado fin público, el cual sólo puede lograrse mediante la concatenación o

integración de esos distintos procedimientos'97'.
En efecto, al analizar muchos casos de procedimientos veremos que para la ob-
tención de algunos tipos de licencia, existen otros procedimientos indispensables de
seguir previamente para obtener declaraciones de distintas autoridades (certificacio-
nes de compatibilidad, constancias de zonificación, etc.) que servirán al procedimien-
to complejo como insumo para la declaración final, de modo que cada uno de estos
procedimiento-medios son reconducibles a un tipo superior en el que cobran unidad y
se hacen comprensibles: el procedimientp complejo.
Cada uno de los procedimientos que comprende el procedimiento complejo son
verdaderos y propias decisiones o declaraciones escalonadas, con individualidad, pero
orientados a una finalidad común. Si bien es cierto cada etapa del procedimiento po-
see un resultado concreto, éste sólo resulta útil para el particular en tanto sea parte
integrante de un resultado final, por el que se da inicio a todo el procedimiento. Esta
caracterización de los procedimientos complejos ha sido confirmada por el Tribunal
Supremo Español. Así por ejemplo, la Sentencia de la Sala Cuarta de 23 de enero de
1986 dice que "el procedimiento de elaboración de planes (urbanísticos) es un proce-
dimiento de tos que la doctrina administrativa califica de procedimiento complejo, esto
es un procedimiento integrado por otros procedimientos, cada uno de los cuales aisla-
damente considerado carecería de sentido, el cual les viene dado precisamente por
su conexión con vistas a la producción del acto que culmina el último de ellos. De
manera que el acto que pone fin a cada uno de los procedimientos simples es un
requisito sine qua non para abrir el siguiente™.
En todo caso, el dato decisivo para la clasificación de un procedimiento como
complejo viene dado, en primer lugar, por la conexión entre procedimientos distintos,
y en segundo término, por el hecho que ese sucesivo encadenamiento, entre los mis-
mos, sirve de presupuesto a la acción administrativa, que en definitiva, justifica, expli-
ca y da sentido a todos ellos*"1.
La importancia de esta diferenciación radica en tener en cuenta que debe darse
tratamiento de actos de tramite, a los actos resolutorios que se producen en el interior
de procedimientos complejos que cierran cada de una de sus fases.
(97) GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. Op. cit. p. 535.

(98) GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. Op. cit.. p. 539.
(99) Ibíd. p. 538.
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
ARTÍCULO 29 : DEFINICIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligen-
cias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto admi-
nistrativo que produzca efectos jundícos individuales o individualizables
sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.
ANTECEDENTE
Artículo 5 b), D.S. Na 094-92-PCM.
R. N90274-2C07/CAM-INDECOP! Lineamientos de la Comisión de Acceso al Mercado
sobre Simplificación Administrativa
Art. IV Principios del procedimiento administrativo
Art. V Fuentes del procedimiento administrativo
Art. 1 Definición de acto administrativo
Art. 36 Legalidad del Procedimiento
Art 39 Requisitos para la realización del procedimiento administrativo
Art. 51 Contenido del concepto administrado
Art. 103 Formas de iniciación de un procedimiento
Art. 142 Plazo máximo del procedimiento administrativo
Art. 219 Procedimiento trilateral
COMENTARIOS
Mucho ha debatido la doctrina acerca de la estructura técnica del procedimiento,
sobre si debe permanecer como institución procesal dentro de sus límites originales,
o, lo que es lo mismo, si se trata de un acto-complejo o una voluntad resultante de la
integración progresiva de otras voluntades y elementos que, de tal modo, constituyen
partes carentes de autonomía e integrantes de una decisión final (acto-procedimiento).
Frente a esta tesis, se expresa que por el contrario, el procedimiento se trata de una
cadena cuyos elementos se articulan por un vínculo común y proyección unitaria pero
sin confundir su individualidad propia.
205
Juan Carlos V.orón Urbina
La tendencia predominante afirma el carácter procesal da la vía administrativa,

considerando que los actos jurídicos integrantes de! procedimiento (informes, re-
soluciones, peticiones, etc.) tienen una función diversa, responden a sus propias
reglas de generación y eficacia, incluso -como afirman GARCÍA DE ENTERRÍA y
FERNÁNDEZ"001- cada uno sigue para su formación, procedimientos específicos dis-
tintos al principal y finalmente, su validez sigue suerte diferente.
Así, desde la visión doctrinaria, la estructura del procedimiento administrativo se
muestra como una integración coordinada y racional de actos procesales -fundamen-
talmente recepticios- dirigidos a un fin,ú/iitario (preparar una decisión final) y origina-
dos por los diversos sujetos partícipes del'proceso.
Para conformar un procedimiento unitario, dichos actos procesales -precisa Ma-
nuel María DIEZ, con base en GONZÁLEZ PÉREZ-, deben cumplir con las
siguientes condiciones:
a) Que cada acto procesal conserve su propia individualidad (por ejemplo, mantener
requisitos de validez y objetos inmediatos propios) y no como en el acto adminis-
trativo complejo donde se fusionan en la declaración final de la administración;
a) Que los actos conectados deben tener como objetivo, efectos jurídicos unitarios; y,
b) Que, a su interior los actos procesales se vinculen causalmente entre sí, de tal
modo que cada uno, supope al anterior, y el último supone al grupo entero"0".
De tal modo, los componentes del procedimiento aparecen con su valor propio: la
resolución como el acto principal con vocación de ser terminal y los actos preparato-
rios, como instrumentos de aquélla, vinculados en una relación de medios a fines.
Ahora bien el procedimiento administrativo no es privativo de los organismos
netamente administrativos como el Poder Ejecutivo y los organismos autónomos, pues
también aparece de modo residual en aquellos organismos que tienen como funcio-
nes eminentes, la legislativa y la jurisdiccional. Si bien en estos casos, su actividad
predominante es la que le otorga su denominación, también realizan actos y
procedimientos de orden administrativo, cuya delimitación se produce por
oposición a los actos netamente legislativos o jurisdiccionales, respectivamente (por
ejemplo, cuando administran su personal, realizan contrataciones, ejecutan su
presupuesto, etc.).
ARTÍCULO 30.- CALIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS ADMINIS-

TRATIVOS
Los procedimientos administrativos que, por exigencia legal, deben ini-
ciar los administrados ante las entidades para satisfacer o ejercer sus inte-
reses o derechos, se clasifican conforme a las disposiciones del presente
capitulo, en: procedimientos de aprobación automática o de evaluación
previa por la entidad, y este último a su vez sujeto, en caso de falta de
pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo. Cada
(100) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás. Curso de Derecho Administra-

tivo, TJ, Editorial Civitas. Madrid, 1990, pp. 386-387.
(101) DIEZ, Manuel María. Derecho Administrativo. Tomo V, Editorial Plus Ultra, 1971. Bs. As., p. 219.
206
entidad señala estos procedimientos en su Texto Único de Procedimientos

Administrativos - TUPA, siguiendo ios criterios establecidos en el presente
ordenamiento.
ANTECEDENTE
Artículo 6, O.S. Na 094-92-PCM.
R. N9 0274-2007/CAM-1NDECOP! Lincamientos de la Comisión de Acceso al Mercado
Art. IV, 1.15 Principio de predictibilidad
Art IV, 1.16 Principio de privilegio de control posterior
Art.. 31 Régimen del procedimiento de aprobación automática
Art 33 Procedimiento de evaluación previa con silencio positivo '
Art. 34 Procedimiento de evaluación previa con silencio negativo
Art. 37 ... Contenido del TUPA
COMENTARIOS
A efectos de su inclusión en el TUPA, cada entidad debe identificar los procedi
mientos que realizan ante ella los ciudadanos para obtener su pronunciamiento siem
pre que su existencia satisfaga una necesidad precisa y revele relevancia práctica"02'.
El objeto de este análisis es definir si el procedimiento extemo en cuestión se sigue
justificando, y además si amerita incluirse en el TUPA................—...............------------
Para el mismo fin, es necesario que se descarte la inclusión de aquellos procedi-
mientos administrativos no comprendidos dentro del proceso de elaboración de los
TUPAS, que son los siguientes:.
• Procedimientos en los que se trate simplemente de remisiones de información que
se efectúe para conocimiento de la administración por mandato legal.
• Procedimientos relacionados con las actividades que realice la Administración Pú-
blica a nivel interno orientadas a organizar o hacer funcionar sus propias activida-
des, como por ejemplo, los relativos a las acciones de personal, de administración
y presupuéstales.
• Procedimientos seguidos de oficio por la Administración para llevar a cabo el cum-
plimiento de sus actividades inherentes de fiscalización.
(102) La práctica ha llevado a asimilar correctamente dentro de los TUPA, no sólo a los procedi-
mientos formalmente considerados por concluir con alguna decisión de la autoridad, sino
también a aquellos procedimientos que generan la prestación de algún servido efectivo
mediante vías de hecho u operaciones materiales pero sin resolución formal estimatoria o
desestimatoria (procedimientos de prestación efectiva).
207
Cercano a la identificación del procedimiento institucional, nuestra normativa es-

tablece que también el análisis se relacione con otras entidades a efecto de descartar
aquellos procedimientos duplicados en varias entidades"031.
La calificación de procedimientos en esta Ley, ha evitado caer en el error de la Ley
de Simplificación Administrativa de haber planteado algunas directrices y dejar librado
al criterio de cada entidad optar entre uno y otro tipo de procedimiento al momento de
formular sus TUPAs. Por ello, las normas siguientes contienen algunas directrices
que retiran a los funcionarios la facultad de autocalificar los procedimientos y se opta
por que la Ley califique algunos procedimientos para su reproducción por las
entidades.
Algunas ¡deas que pueden considerarse como criterios en el proceso de califica-
ción son:
• Calificar como procedimientos de aprobación automática, todos los procedimien
tos. El Instituto Libertad y Democracia enfatizaba que la importancia de extender
los procedimientos de aprobación automática por sobre los de evaluación previa,
afirmando que era necesario:
"En vez de supeditar el otorgamiento de licencias y autorizaciones al cumplí-'
miento previo de requisitos indispensables para iniciar el negocio o la activi-
dad, debe pennitirse en principio el ejercicio de actividades económicas ¡(ci-
tas mientras se encuentre expuesto permanentemente a un control posterior
de la veracidad de las declaraciones, sobre la base del análisis de una mues-
tra que identifique a los infractores como paso inmediatamente anterior a la
imposición de una multa considerable o a la disposición de una cláusula cos-
tos'. Complementaba la caracterización, afirmando que mediante este método
de intervención estatal aseguraba 'qué no emerja lucro cesante como con-
secuencia de la intervención estatal entendida como requisito previo para el
ejercido de las actividades económicas"^.
• ■ Excepcionalmente, la entidad podrá acordar que un determinado procedimiento
califique como de evaluación previa, considerando los criterios siguientes:
- Aquellos cuya repercusión del pronunciamiento sea importante.
- Aquellos que adjudican derechos trascendentes a los usuarios.'
*• - Aquellos que tienen por efecto la posibilidad de limitar derechos de terceros.
- Aquellos que otorgan concesiones.
Finalmente, debe tenerse presente, que en función del principio de privilegio de
controles posteriores establecido en el Título Preliminar, cada entidad debe tener en
su TUPA mayoritariamente procedimientos de aprobación automática y evaluación
previa con silencio positivo.
(103) Un aspecto (altante de este análisis comparada con otras entidades, es la integración de
procedimientos o requisitos comunes entre varias entidades. De modo tal que se identifi-
quen procedimientos en los que haya participación o intereses comunes con otros organis-
mos públicos, para elaborar conjuntamente su diseño, aprovechar economías de escala,
compartir información, con el objeto de evitar la necesidad de que el usuario deba
participar en alguna de las etapas de realización por diversas entidades o entregue
información reiterada en varias entidades, para un mismo fin.
(104) Estado Mercantilista. Economía informal y reformas institucionales. Cuadernos de Trabajo
N» 05, Instituto Libertad y Democracia (ILD). Mayo 1989 . p. 24.
2GB
ARTÍCULO 31 '.- RÉGIMEN DEL PROCEDIMIENTO DE APROBAOÓN

AUTOMÁTICA
31.1 En el procedimiento de aprobación automática, la solicitud es con-
siderada aprobada desde el mismo momento de su presentación
ante la entidad competente para conocerla, siempre que cumpla
con los requisitos y entregue la documentación completa, exigidos
en el TUPA de la entidad.
31.2 En este procedimiento, las entidades no emiten ningún pronun-
ciarmento expreso confirmatorio de la aprobación automática, de-
biendo sólo realizar la fiscalización posterior. Sin embargo, cuan-
do en los procedimientos de aprobación automática se requiera
necesariamente de la expedición de un documento sin ei cual el
usuario no puede'hacer efectivo su derecho, el plazo máximo para
su expedición es de cinco días hábiles, sin perjuicio de aquellos
plazos mayores fijados por leyes especiales anteriores a la vigen-
cia de la presente Ley.
31.3 Como constancia de la aprobación automática de la solicitud del
administrado, basta la copia del escrito o del formato presentado
/ conteniendo el sello oficial de recepción, sin observaciones é indi-'
cando el número de registro de la solicitud, fecha, hora y firma del
agente receptor.
31.4 Son procedimientos de aprobación automática, sujetos a la pre
sunción de veracidad, aquellos conducentes a la obtención de li
cencias, autorizaciones, constancias y copias certificadas o simi
lares que habiliten para el ejercicio continuado de actividades pro
fesionales, sociales, económicas o laborales en el ámbito privado,
siempre que no afecten derechos de terceros y sin perjuicio de la
fiscalización posterior que realice la administración.
ANTECEDENTES
Artículo 24. Dec. Leg. 757 Artículos
7, 20, D.S. N9 094-92-PCM
Ley N9 29060 Ley del Silencio Administrativo
R. N9 0274-2007/CAM-INDECOPI Lincamientos de la Comisión de Acceso al Mercado
Art. 10.3 Nulidad de los actos expresos, de aprobación automática o silencio positivo
Art. 30 Calificación de procedimientos administrativos
Art. 32 Fiscalización posterior
Art. 37.3 Contenido del TUPA. Calificación del procedimiento
Art. 75.6 Deber de resolución de las solicitudes
Art. 125.3.2 Improcedencia del procedimiento de aprobación automática
Art. 154.1 Empleo de formularios
2DE
COMENTARIOS
Bajo el nombre de procedimientos de aprobación automática se conocen a aque-
llos procedimientos instituidos sobre la base de la presunción de veracidad, donde lo
peticionado se considera aprobado desde el mismo momento en que se presenta ante
la entidad la solicitud o el formulario cumpliendo todos los requisitos señalados en el
respectivo TUPA.
Con el objetivo de permitir la celeridad en la iniciativa y actividades socioeconómicas, se
emplea esta modalidad de procedimiento-; sustituyendo íntegramente las técnicas >
de autorización (licencias, permisos y autorizaciones) por una suficientemente docu-
mentada comunicación de inicio de la actividad social o económica del particular, y
quedando en potestad de la autoridad ya no emitir una resolución previa, sino exclusi-
vamente a posteríori, investigar y, en su caso, prohibir la actividad si comprueba la
.... faJta de los presupuestos para estar habilitado a ejecutar la actividad o de idoneidad
de la información o documentación proporcionada. Por ello, muchos autores afirman
con razón que mediante esta categoría se eliminan los procedimientos tradicionales
para dar paso a una simple comunicación documentada desde el exterior, en vez de
documentarla durante el procedimiento.
A su vez, en vez.que los procedimientos sean substanciados dentro de la Admi-
nistración, el administrado los informa e instruye desde fuera al presentar toda la pro-
banza necesaria con su solicitud. Con la calificación de procedimientos de aprobación
automática, los procedimientos anteriores de permisos y autorizaciones, se convier-
ten en simples avisos del inicio de actividades, y la prueba de la autorización dada, es
el sjmple cargo.de la solicitud, sin haber merecido observación por parte de la entidad.
7 '.": ?i bien la norma ratifica que la única acción que corresponde a la Administración
es la fiscalización, la Ley prevé el caso excepcional que no obstante haber obtenido
la recepción conforme de la solicitud ante la mesa de partes, el administrado
requiera obtener adicionalmente un documento específico sin el cual no pueda hacer
efectivo su derecho. Por ejemplo, supongamos que la obtención de un pasaporte se
considere de aprobación automática y asf haya acontecido, sin embargo, para el
ejercido del derecho de tránsito no será de utilidad el cargo, sino será necesario
obtener el documento mismo, por ser una convención internacional. Para tal caso, se ha
previsto que a criterio del administrado, adicionalmente se pueda exigir el otorgamiento
del documento dentro del plazo de cinco días hábiles, sin ningún trámite adicional ni
procedimiento.
Finalmente, el artículo califica por sí y ante sí como procedimientos de
aprobación automática, los siguientes:
Procedimientos conducentes a la obtención de licencias y autorizaciones.
Procedimientos para el otorgamiento de constancias y copias certificadas.
Procedimientos que habiliten para el ejercicio continuado de actividades profesio-
nales, sociales, económicas o laborales en el ámbito privado, siempre que no
afecten a terceros (por ejemplo, habilitaciones profesionales, locales comercia-
les, etc.).
ARTÍCULO 32°.- FiSCALIZACIÓN POSTERIOR

32.1 Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática o evaluación previa, queda
obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la au-
tenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informa-
ciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado.
32.2 La fiscalización comprende no menos del diez por ciento de todos
los expedientes sujetos a la modalidad de aprobación automática,
con un máximo de 50 expedientes por semestre, pudiendo
incrementarse teniendo en cuenta el impacto que en el interés ge-
neral, en la economía, en la seguridad o en la salud ciudadana pue-
da conllevar la ocurrencia de fraude.o falsedad en la información,
documentación o declaración presentadas. Dicha fiscalización
- deberá efectuarse semestralmente de acuerdo a los linéa-mientos
que para tal efecto dictará la Presidencia del Consejo de Ministros.
32.3 En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, informa-
, -r ción o en la documentación presentada por el administrado, la enti
dad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos
'sus efectos, procediendo a comunicar el hecho a la autoridad
jerárquicamente superior, si lo hubiere, para que se declare la nuli-
dad del acto administrativo sustentado en dicha declaración, infor-
mación o documento; imponga a quien haya empleado esa declara-
ción, información o documento una multa en favor de la entidad entre
dos y cinco Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de
pago; y, además, si la conducta se adecúa a los supuestos previstos
en el Título XIX Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta
deberá ser comunicada al Ministerio Público para que interponga la
acción penal correspondiente.
ANTECEDENTES
• Artículo 30, LNGPA.
Artículo 6, LSA.
Artículos 14-17, Reglamento LSA. Artículo 24, D.S. Nfl 094-92-PCM. Dir. N9
9
003-90-INAP/DTSA aprobada por R.J. N 096-90-INAP/DTSA de 5 de abril de 1990
Ley N9 29060 Ley del Silencio Administrativo
D.Leg. N4 635 Código Penal (Art. 411, falsa declaración en procedimiento adminis-
trativo; Art. 427, falsificación de documentos; Art 428, falsedad ideológica) D.S. N9
096-2007-PCM Regulan la fiscalización posterior aleatoria de los procedimientos
administrativos por parte del Estado
R.M. Na 048-2008-PCM Aprueban Directiva No. 001-2008-PCM "Lineamientos para
la implementación y funcionamiento de la Central de Riesgo Administrativo"
Art. IV, 1.16 Principio de privilegio de controles posteriores
Art. 10.3 Nulidad de los actos expresos, de aprobación automática o silencio positivo
Art. 31.4 Definición de procedimientos de aprobación automática
Art. 41.2 Presentación, admisión y fiscalización de los documentos
Art. 159 Actos de instrucción :
Art. 165 Hechos no sujetos a actuación probatoria
Art. 56.4 Deber de comprobar lá autenticidad de la documentación sucedánea
Art 104.2 Notificación del inicio del procedimiento administrativo
.<&.
La norma establece que los
procedimientos administrativos, luego
de concluidos por decisión expresa,
aprobación automática o por silencio
administrativo, deben es- ■ tar
sucedidos por un mecanismo de
control posterior, que consiste en el
ineludible procedimiento administrativo
de oficio que la Administración realiza
para confirmar la autenticidad del
documento presentado y la veracidad
de la información, así como las
traducciones presentadas por [os
administrados amparados en la
presunción de veracidad. Obviamente
este mecanismo es de indispensable
realización para que la facilidad de la
presunción de veracidad no se
convierta en un incentivo para
desviaciones, abusos o fraudes.
Para efecto de sü caracterización
jurídica debemos tener en cuenta las
siguientes particularidades:
-. La fiscalización posterior esjun
procedimiento administrativo
interno de oficio (Art. 104, Ley N9
27444), por lo que su inicio é
impulso corresponde plenamente
a la Administración.
Es un procedimiento ex post, por
lo que la fiscalización se
caracteriza porque su realización
no debe ni puede interferir con el
procedimiento administrativo en el
cual se haya empleado ni a los
efectos del acto presunto otorgado
bajo su imperio. Es un
procedimiento gratuito, en cuya
virtud su realización no es
financiada por los fiscalizados
mediante tasas, sino por el
presupuesto público.
Es un procedimiento continuado,
dada la diversidad de supuestos y
esfuerzos que puede conllevar a
la Administración realizar las
pesquisas, cruces de información,
confirmación de datos, entre
otros, para comprobar la
veracidad de lo informado y la
fidelidad del documento
presentado, por lo que la
normativa no plantea un plazo
conminatorio o prescriptorio
propio para que la Administración
la realice. E plazo máximo para
realizar la fiscalización posterior
provendrá de la factibilidad
jurídica de sancionar la ¡licitud de
la irregularidad que se detecte.
La regla de toda actividad de
fiscalización es su economía, que
orienta a que el costo o el impacto de
la actividad de fiscalización no sean
desproporcionados para la entidad,
de modo que su desarrollo no debe
propiciar excesos burocráticos o
incrementos de personal. En este
sentido, ninguna norma exige -ni
podría hacerlo, por antieconómico- la
revisión de la totalidad de la
documentación e información presen-
tadas por todos los administrados. Lo
diligente es que la Administración
realice la fiscalización mediante el
muestreo aleatorio en función de:
aquellos procedimientos
de mayar impacto económico o administrativo, aquellos en los que sea más

recurrente (a ocurrencia de fraude, aquellos en los que la autoridad pueda contar
con los medios probatorios indispensables para el cruce de información y según la
disponibilidad de recursos humanos con que cuenta la entidad para su realización.
En todo caso, la entidad debe cumplir con el mínimo de fiscalización, esto es, una
verificación no menor al 10% de todos los expedientes acogidos a la presunción de
veracidad hasta un máximo de 50 expedientes por cada procedimiento previsto en
el TUPA.
Ahora bien, cabe advertir que el esfuerzo ¡administrativo de cumplir con la fiscali-
zación posterior no será idéntico en todos los casos de las declaraciones juradas
presentadas én los procedimientos. En efecto, existen las expresiones escritas del
• administrado, contenidas en las declaraciones con carácter de juramentadas, me-
diante las cuales afirman su situación o estado favorable en relación con los requisitos
que solicita la entidad y que se suelen emplear en tres casos distintos:
Para sustituir una certificación oficial proveniente de una autoridad pública sobre
un estado o calidad del administrado (por ejemplo, un certificado de buena con-
ducta, de domicilio, de ser pensionista, de supervivencia, etc.). Aquí, la actividad
de fiscalización posterior de la Administración estará dirigida a la obtención de la
documentación oficial que corrobore la información proporcionada por el
ciudadano: el certificado de buena conducta, de domicilio, de ser pensionista, de
supervivencia, etc.
Para sustituir una prueba privada sobre un estado de cosas sobre las cuales no
hay certificación oficial alguna (por ejemplo, la declaración jurada de los linderos
de una propiedad, o los bienes que ingresan al país provenientes del exterior
luego de un viaje). Aquí, la actividad de fiscalización se dirigirá a actuar medios de
prueba idóneos y suficientes para verificar selectivamente la veracidad de !o de-
clarado, por ejemplo, la inspección física para corroborar los reales linderos de
una propiedad, o del equipaje que trae un administrado proveniente del exterior
luego de un viaje.
Para acreditar la ausencia de una situación personal del administrado respecto de
la cual no existe otro medio de prueba (por ejemplo, la declaración jurada de no
haber sido destituido de la Administración Pública, de no tener impedimento para
contratar, etc.). En este caso, cuando la declaración jurada ha sido aplicada como
el medio probatorio idóneo para acreditar la ausencia de una situación personal
del administrado por la insuficiencia de otros medios probatorios, la Administra-
ción difícilmente cuente con instrumentos cabalmente confiables para ejecutar la
fiscalización posterior, sino solo aproximativos. Por ejemplo, si la condición fuere
que el postulante a un cargo público no haya sido despedido de algún empleo
anterior, la Administración no cuenta con un registro oficial o medios probatorios
privados idóneos o suficientes que le permita confiablemente corroborar lo decla-
rado por el administrado. Lo anterior no quiere decir que en estos casos no sea
posible ejecutar la fiscalización posterior, ya que estamos frente a un deber legal
de cargo de la Administración, sino que sus resultados serán aproximativos. En
estos casos, la Administración debe acudir a las fuentes de información disponi-
bles, aunque sean parciales, ampliar las posibilidades de participación de terce-
ros en la labor de detección del fraude, y mostrar una conducta permanente de
monitoreo compatible con su deber de diligencia en la gestión pública.
Si como resultado de la fiscalización posterior se confirma que el documento pre-
sentado no es auténtico (por ejemplo, si no ha sido emitido por quien aparece como su
emisor o si, habiéndolo sido, fue adulterado en su contenido) o si la información repor-

tada en la declaración o traducción no es veraz, la autoridad deberá seguir el procedi-
miento interno para proponer la declaración de nulidad del acto expreso o presunto
que se hubiese obtenido con su mérito, previo descargo del particular beneficiado.
Incluso si de la verificación surgieren elementos dolosos podría proponer el inicio de
las acciones penales correspondientes.
Complementariamente, la persona natural o jurídica que hubiere presentado el
documento inauténtico o fraudulento a la autoridad será reportada a la denominada
Central de Riesgo Administrativo que mantiene la Presidencia del Consejo de Minis-
tros. Ahí, las entidades podrán enconar debidamente consolidada la información de
quienes han transgredido la presunción de veracidad en cualquier entidad guberna-
mental y como tal, respecto de los cuales, la fiscalización posterior deberá ser perma-
nente y ya no muestral, en todos los procedimientos en los que participen.
ARTÍCULO 33°.- PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN PREVIA CON

SILENCIO POSITIVO
Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positi-
vo, cuando se trate de algunos de los siguientes supuestos:
1. Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos
preexistentes, salvo que mediante ella se transfiera facultades de
la Administración Pública o que habilite para realizar actividades
que se agoten instantáneamente en su ejercicio.
2. Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solici-
tud cuando e! particular haya optado por la aplicación del silencio
administrativo negativo. -.......-....................
3. Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final
no pueda repercutir directamente en administrados distintos del
peticionario, mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus
intereses o derechos legítimos.
4. . Todos los otros procedimientos a instancia de parte no sujetos al
silencio negativo taxativo contemplado en el artículo siguiente, salvo
los procedimientos de petición graciable y de consulta que se ri-
gen por su regulación específica.1105'(106>
(105) El artículo 33 de la Ley del Procedimiento Administrativo General N« 27444, fue derogado
por la novena disposición transitoria, complementaria y final de la Ley del Silencio
Administrativo N» 29060, publicada el 7 de julio de 2007.
(106) En la presente edición, el autor desarrolla los COMENTARIOS A LA LEY DEL
SILENCIO ADMINISTRATIVO N129060, artículo por artículo, según la metodología
utilizada en la presente obra, a partir de la página 841 y siguientes.
214
ARTÍCULO 34.- PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN PREVIA CON

SILENCIO NEGATIVO
34.1 Los procedimientos de evaluación previa están sujetos al silencio
negativo cuando se trate de alguno de los siguientes supuestos:
34.1.1 Cuando la solicitud verse sobre asuntos de interés público,
incidiendo en la salud, medio ambiente, recursos naturales,
la seguridad ciudadana, e| sistema financiero y de seguros,
el mercado de valores, la'defensa nacional y el patrimonio
/histórico cultural de la nación.
34.1.2 Cuando cuestionen otros actos administrativos anteriores, sal-
vo los recursos en el caso del numeral 2 del artículo anterior.
34.1.3 Cuando sean procedimientos trilaterales y los que generen
obligación de dar o hacer a cargo del Estado.
34.1.4 Los procedimientos de inscripción registra!.
34.1.5 Aquellos a los que, en virtud de la ley expresa, sea aplicable
esta modalidad de silencio administrativo.
34.2 Las autoridades quedan facultadas, para calificar de modo distinto en
su TUPA, los procedimientos comprendidos en los numerales 34.1.1 y
' 34.1.4 cuando aprecien que sus efectos reconozcan el interés del so-
licitante, sin exponer significativamente el interés general. (107M108>
I
ARTÍCULO 35 a.- PLAZO MÁXIMO DEL PROCEDIMIENTO ADMINIS

TRATIVO DE EVALUACIÓN PREVIA ~~ ...........------
El plazo que transcurra desde el inicio de un procedimiento administrativo
de evaluación previa hasta que sea dictada la resolución respectiva, no puede
exceder de treinta (30) días hábiles, salvo que por ley o decreto legislativo se
establezcan procedimientos cuyo cumplimiento requiera una duración mayor.
ANTECEDENTE
Art. 33 Procedimiento de evaluación previa con silencio positivo
Art. 207.2 Plazos para la interposición y resolución de recursos administrativos
(107) S artículo 34 de la Ley del Procedimiento Administrativo General Ns 27444, fue derogado por
la novena disposición transitoria, complementaria y final de la Ley del Silencio Administrativo
Ns 29060, publicada el 7 de julio de 2007.
(108) En la presente edición, el autor desarrolla los COMENTARIOS A LA LEY DEL SILEN-
CIO ADMINISTRATIVO Ns 29060, artículo por artículo, según la metodología utilizada
en la presente obra, a partir de la página 341 y siguientes.
ais
COMENTARIOS
216 Esta norma contiene la especificación que
todo procedimiento de evaluación previa iniciado
a instancia del administrado, puede extenderse
como máximo hasta treinta días hábiles desde
su inicio oficial hasta la resolución de la primera
autoridad llamada a resolver.
Pinterna.
or
su
pro
ARTÍCUiO 36°.- LEGALIDAD DEL
pia
natu PROCEDIMIENTO
rale 36.1 Los procedimientos, requisitos y
za costos administrativos se estable-
no cen exclusivamente mediante
es decreto supremo o norma de
de mayor jerarquía, norma de la más
apli alta autoridad regional, de
caci Ordenanza Municipal o de la
ón a decisión del titular de las entidades
los autónomas conforme a la
proc Constitución, según su naturaleza.
edi Dichos procedimientos deben ser
mie compendiados y sistematizados en
ntos el Texto Único de Procedimientos
esp Administrativos, aprobados para
ecia cada entidad.
les 36.2- Las entidades solarríente exigirán a
cont los administrados el cumplimien
emp to de procedimientos, la
lado presentación de documentos, el
s en suministro
la de información o el pago por
ley derechos de tramitación, siempre
(san que
cion
cumplan con los requisitos
ador
previstos en el numeral anterior.
y
Incurre
trilat
eral) en responsabilidad la autoridad
que que procede de modo diferente,
se rea
ciñe lizando exigencias a los
n administrados fuera de estos
por casos.________________________________________________
los 36.3 Las disposiciones concernientes a
prop la eliminación de procedimientos
ios o requisitos o a la simplificación
plaz de los mismos, podrán aprobarse
os por Resolución Ministerial, Norma
que Regional de rango equivalente o
le Decreto de Alcaldía, según se trate
fija de entidades dependientes del
su Gobierno Central, Gobiernos
nat Regionales o Locales,
ural respectivamente.
eza
y ANTECEDENTES
estr
Artículos 18, 23, D. Leg. N9 757.
uctu
ra Artículo 12, D.S. N« 094-92-PCM. .•
CO 0274-2007/CAM-INDECOPI Lineamientos
NC de la Comisión de Acceso al Mercado
OR
DA
NCI CONCORDANCIAS INTERNAS
AS Art IV, 1.1 Principio de legalidad
Art. 29 Definición de procedimiento
EX administrativo
TE Art. 39 Requisitos para la realización del
RN procedimiento administrativo
AS Art. 40 Documentación prohibida de
L solicitar
e Art. 41 Documentos
y Art. 42 Presunción de veracidad del
procedimiento administrativo
N
9
2
9
0
6
0
L
e
y
d
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S
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c
i
o
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m
i
n
i
s
t
r
a
t
i
v
o
R
.
N
"

Art. 45 Límite de los derechos de tramitación
Art. 47 Reembolso de gastos administrativos
Art. 57 Suministro de información a las entidades
Art. 75.4 Deber de abstención de solicitar documentos no previstos en la ley
Art. 169 Solicitud de pruebas a los administrados
COMENTARIOS
El principio dé, legalidad en el Derecho administrativo tiene en este artículo una
aplicación cabal' para' limitar la sobrecarga de procedimientos sobre los derechos de
los ciudadanos, el encarecimiento de los procedimientos y la sobrecarga de exigen-
cias a los administrados. Se trata de un primer límite, establecido en función a la
exigencia del rango normativo para que se aprueben los procedimientos, los requisitos
para los trámites y los costos administrativos de los mismos.
Por esta disposición, la existencia de los procedimientos (está referido a la organi-
zación de un procedimiento dentro del nivel general,' puesto que los especiales requie-
ren ley), el establecimiento de los requisitos para los trámites y la fijación de los costos
del.procedimiento deben tener fundamento normativo en las siguientes disposiciones:
En'caso de entidades de Gobierno Central: Decreto Supremo.;—-'- — --¿=-=—~ ■
-En caso de entidades de Gobiernos Regionales: Resolución de la'más alta auto
ridad regional.'" ;.-.-•• .• r. ;
En caso de entidades autónomas constitucionales: resolución de su titular.
En caso de municipalidades: Ordenanza Municipal.
La reserva jurídica no solo importa un nivel jurídico reservado para la fijación de
procedimientos, requisitos y costos, sino la garantía de seguir un procedimiento com-
plejo conformado por varias voluntades conformes para lograrlo.
Para convertir esta norma en jurídicamente perfecta, contiene la previsión de sanción
y responsabilidad a los funcionarios y servidores que realizan exigencias fuera del marco
legal comentado, lo que se tramita conforme a lo previsto en el artículo 239 de la Ley.
Finalmente, la misma norma contiene una fiexibilización de la regla al permitir que
cuando se trate de reducir procedimientos, costos o simplificar requisitos,-las entida-
des no requieren seguir la exigencia máxima, sino que es procedente que se realice
por normas administrativas de menor jerarquía (Resolución Ministerial, Decreto de
Alcaldía, y norma regional administrativa). Aquí se trata de una delegación atribuida
por la propia ley a las entidades administrativas para acelerar la reducción de cargas
y costos administrativos a la ciudadanía.
ARTÍCULO 37 a.- CONTENIDO DEL TEXTO ÚNICO DE PROCEDIMIEN-

TOS ADMINISTRATIVOS
Todas las entidades elaboran y aprueban o gestionan la aprobación, según
el caso, de su Texto Único de Procedimientos Administrativos, el cual
comprende:
217
1. Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los

administrados para satisfacer sus intereses o derechos mediante el
pronunciamiento de cualquier órgano de la entidad, siempre que esa
exigencia cuente con respaldo legal, el cual deberá consignarse ex-
presamente en el TUPA con indicación de la fecha de publicación en el
Diario Oficial.
2. La descripción clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la
realización completa de cada procedimiento.
3. La calificación de cada procedimiento según corresponda entre pro-
cedimientos de evaluación/previa o de aprobación automática.
4. En el caso de procedimientos de evaluación previa si el silencio ad-
ministrativo aplicable es negativo o positivo.
* 5. Los supuestos en que procede el pago de derechos de tramitaci ón, con
indicación de su monto y forma de pago. El monto de los derechos se
expresará con relación a la UIT, publicándose en las entidades en
moneda de curso legal.
6. Las vías de recepción adecuadas para acceder a los procedimientos
contenidos en los TUPA, de acuerdo a lo dispuesto por los artículos
116° y siguientes de la presente Ley.
7. La autoridad competente para resolver en cada instancia del proce-
dimiento y los recursos a interponerse para acceder a ellas.
8. Los formularios que sean empleados durante la tramitación del res-
pectivo procedimiento administrativo.
El TUPA también incluirá la relación de aquellos servicios prestados en
exclusividad por las entidades, cuando el administrado no tiene posibilidad de
obtenerlos acudiendo a otro lugar o dependencia. Se precisará con respecto
a ellos lo previsto en los incisos 2,5,6,7 y 8, anteriores, en lo que fuera
aplicable.
Los requisitos y condiciones para la prestación de los servicios por las
entidades serán fijados por decreto supremo refrendado por el Presidente del
Consejo de Ministros.
Para aquellos servicios que no sean prestados en exclusividad, las entidades
a través de Resolución del Titular del Pliego establecerán los requisitos y
costos correspondientes a ios mismos, los cuales deberán ser debidamente
difundidos para que sean de público conocimiento.
ANTECEDENTES
Artículo 21, D. Leg. Na 757.
Artículos 11,13, D.S. N9 094-92-PCM.
Dispo
D.S. N9 018-2001-PCM nen
incluir
en los
D.S. N9 088-2001-PCM Texto
s
Único
s de
Proce
dimie
ntos
Ad-
minist
rativo
s
proce
dimie
nto
para
facilit
ar
acces
o de
partic
ulares
a la
inform
ación
de las
entida
des
públic
as
Dispo
nen
incluir
en
TUPA
costo
s por
come
rcio
ce
biene
sy
servic
ios de
entida
des
públic
as no
empr
esaria
les
218
R. N9 0274-2007/CAM-INOECOPI Lineamientos de la Comisión de Acceso al Mercado

Art. 38 Aprobación y difusión del TUPA
Art. 39 Requisitos para la realización del procedimiento administrativo
Art. 113 Requisitos de los escritos
Art. 119 /Reglas generales para la recepción documental
Art. 125/ .Observaciones a la documentación presentada
Art. 154 Empleo de formularios
Art. 207 Recursos administrativos
El contenido establecido en esta
norma para los TUPAs pretende
corregir algunas
de las deficiencias mostradas por el
régimen aplicado por las normas de
seguridad a
la inversión privada, y que no logró
simplificar la Administración Pública.
Con estas
■ variantes se estima mejorar la
previsibilidad de las acciones
administrativas y procedi-
mientos tendiendo a que estos ultimos
sean no presenciales (no requieran la
presen
cia personal de los .administrados).
. . .
En principio, debemos mencionar
que el contenido de tos TUPAs se ha
integrado por dos elementos:
Los procedimientos de iniciativa
de parte requeridos por los
administrados para satisfacer sus
intereses o derechos mediante el
pronunciamiento de cualquier
órgano de la entidad.
Los servicios prestados en
exclusividad por las entidades,
cuando el administrado no tenga
la posibilidad de obtenerlos
acudiendo a otra dependencia..
En cuanto a los procedimientos
de iniciativa de parte, el contenido
debe concen
trarse en:
• La descripción clara y taxativa de
los requisitos exigidos para la
realización com-
pleta de cada procedimiento para
lo cual debe tenerse en cuenta
los criterios establecidos en el
artículo 39 para conformar los
requisitos de los procedimientos,
la documentación prohibida de
solicitar (art. 40), y los
documentos sucedáneos que
son obligatorios de recibir para
las entidades (art. 41). Cuando se
dice para la realización completa,
quiere decir que la
Administración no puede solicitar
otros requisitos para resolver el
caso, sino que debe resolver solo
con esa información.
• La calificación de cada
procedimiento, según sea de
aprobación automática, eva-
luación previa con silencio
positivo o evaluación previa con
silencio negativo. Para el efecto
debe tenerse en cuenta que la
mayoría de procedimientos
deben ser automáticos y de
silencio positivo, por así
corresponder en función del
principio de privilegio de
controles posteriores (art. IV,
1.16).
• Los supuestos en que procede el
pago de derechos y la forma de
hacerlo. Para este efecto debe
tenerse presente la exigencia de
legalidad para la fijación de tasas
(art. 36), las exigencias para la
procedencia de cobro (arts. 44 y
45) y las formas de cancelación
previstas en el artículo 46 de la
Ley.
• Las vías de recepción en cada caso, contemplando las alternativas de receptoría

previstas en el artículo 119 de la Ley (en los propios órganos administrativos, en
los órganos desconcentrados, en las autoridades políticas del Ministerio del Inte-
rior, en las oficinas de correo o en las representaciones diplomáticas).
• La autoridad competente para resolver cada instancia del procedimiento, identifi-
cándolo por su cargo y los recursos que proceden en cada caso, presuponiendo
ai máximo las posibilidades de recurrencia previsibles.
• Los formularios que se empleen durante la tramitación del procedimiento, los
mismos que eran de libre reproducción por los administrados.
El Congreso de la República, agregó en la parte final de este artículo un trata-
miento legal para dos supuestos de costos administrativos distintos pero conexos a
las tasas por procedimientos administrativos:
i) Las tasas por servicios exclusivos prestados por la Administración; y,
ii) Los precios públicos por servicios prestados por las entidades públicas no empre-
sariales.
Las tasas por servicios exclusivos prestados por la Administración
El TUPA también debe contener la relación de los servicios prestados en exclusi
vidad o en condición de monopolio por las entidades, con el señalamiento de los
requisitos para su obtención, costo de las tasas, los lugares de atención a los adminis
trados, y los formularios que pudieran ser empleables al efecto. ,
Este agregado se dirige a superar una diferencia operativa existente entre proce-
dimientos administrativos formalizados y las actividades prestacionales entregadas a
los ciudadanos por la Administración Pública, cuando, en realidad, ambos constituyen
servicios" administrativos sujetos a compensación económica (tasas). Como es sabi-
do, el procedimiento administrativo se caracteriza por culminar en la expedición de un
pronunciamiento o acto administrativo por parte de alguna entidad de la Administra-
ción Pública, por ejemplo, el otorgamiento de una autorización o la concesión de un
permiso o licencia Estas actuaciones tienen un contenido procedimental. Por su par-
te, los servidos que la Administración Pública puede brindar son muy variados, no se
encuentran en función a procedimientos, e importan la ejecución de actos materiales
por parte de la entidad que se agotan en su propia ejecución. Ejemplos de estos
servicios monopólicos son por ejemplo, la venta de documentación especializada,
estadísticas o investigaciones producidas por la entidad o la expedición de planos que
posea, en condición de exclusividad o monopolio.
Por ello, teniendo en consideración que la finalidad del TUPA es brindar informa-
ción que facilite la relación del ciudadano con la Administración Pública, dotándola de
transparencia y seguridad, se propone incluir en dichos TUPA la regulación concer-
niente a tos servidos que la Administración Pública brinda en condidón de exdusividad
o monopolio.
Sin embargo debemos advertir que la inclusión de la categoría de servicios mono-
polios, no autoriza a las entidades a generar servicios o prestaciones no autorizadas -
legalmente o en aspectos distintos a su objeto institucional.
Los precios públicos por servicios prestados por entidades del Estado bajo
personería no empresarial
El artículo finalmente establece que para aquellos servicios que no sean presta-
dos en condiciones de exclusividad, se requiere contar con una resolución del titular
del pliego que las establezca y la difusión correspondiente.
La mencionada inclusión nos ubica ante el tema del precio público, esto es, la
contraprestación pecuniaria por la prestación de servicios o la realización de activida-
des de las entidades estatales, dentro de un régimen de derecho público, cuando
sean prestados/á solicitud de los administrados pudiéndolos obtener también del Sec-
tor Privado. Por ejemplo, los servicios de estacionamiento, la venta de entradas a
espectáculos públicos, la venta de publicaciones, la prestación de servicios de inves-
tigación por parte de las universidades públicas, etc.
Tanto la tasa administrativa como el precio público son ingresos públicos prove-
nientes de lá entrega por parte de la entidad pública de ciertos bienes o servicios, pero
mientras en el precio la relación se establece de manera voluntaria (contractual), en la
tasa, existe la característica del monopolio y la coactividad propias del tributo.
En tal sentido, las características diferenciales de estos precios públicos son los
siguientes: • . .. . .^. .....,._. . .....
La prestación del servicio o la entrega de bienes por parte de una entidad estatal se realiza
siempre bajo un régimen de derecho público (no se trata de una empresa del Estado).
La prestación del servicio o entrega del bien es susceptible de ser prestado por el
Sector Privado, por lo tanto la petición del administrado se basa en su mera volun-
tad generando una relación contractual (libre concurrencia con el Sector Privado).
No obstante por el principio de subsidiaridad a que está sujeto el Estado, debe
contarse con una norma legal que le habilite a la realización de esta actividad
comercial, y además solo debiera proceder cuando se evalúe que su realización
no impacta negativamente en el cumplimiento de los objetivos y metas
institucionales, ni implica riesgo de deterioro del equipamiento e infraestructura
física en perjuicio del patrimonio del Estado.
La contraprestación entregada a la entidad es un ingreso no tributario, por lo tanto
está sujeta a reglas propias, a la libre competencia, diferente de la tasa que es
impuesta coactivamente por la Administración (voluntariedad de la obligación).
Complementariamente a esta disposición ha sido dictado el Decreto Supremo
Ns 088-2001-PCM previendo algunas normas complementarias para la percepción de
los precios públicos. Oe conformidad con el artículo 1 de la citada norma, se establece
que a efectos de desarrollar actividades de comercialización de bienes y servicios y
efectuar los cobros correspondientes a los ciudadanos, las entidades requieren contar
con autorización de ley expresa. Además, el artículo 2 del Decreto Supremo N9 088-
2001 -PCM dispone que a fin de aplicar el cobro correspondiente por concepto del
servicio prestado, el Titular de la entidad debe aprobar una resolución que establez-
ca los siguientes requisitos: (i) la descripción clara y precisa de los bienes y/o servicios
que son objeto de comercialización por parte de la entidad; (ii) las condiciones y limi-
taciones para su comercialización si las hubiere; y (iii) el monto del precio expresado
en porcentaje de la UíT y su forma de pago. Dicha resolución debe ser publicada en la
misma oportunidad en que se publica el TUPA de la entidad correspondiente.
221
Juan Garlos Morón Urbina
Descripción del proceso para la elaboración del TUPA

Ahora bien, luego de lo mencionado, es necesario señalar que la elaboración del
TUPA por cada entidad estatal, puede dividirse en cinco etapas técnicas sucesivas,
conforme se describe a continuación:
a) Identificación de los procedimientos y servicios administrativos exclusivos a cargo
de cada entidad.
b) Análisis y simplificación de los requisitos exigidos para cada proqedimiento.
c) Revisión del costo de las tasas aplicables a cada procedimiento.
d) Calificación del procedimiento, según corresponda a la modalidad de aprobación
automática o de evaluación previa.
e) Calificación de los procedimientos de evaluación previa, según se aplique el si-
lencio positivo o el negativo.
La identificación de procedimientos y servicios administrativos exclusivos de
cada entidad
El objeto de esta etapa consiste en identificar los procedimientos que por sus
características corresponden ser incluidos en el TUPA, y, posteriormente, definir si los
mismos justifican objetivamente su subsistencia.
Con el objeto de determinar los procedimientos que deben encontrarse incluidos
en el TUPA, cada entidad pública debe identificar aquellos procedimientos administra-
tivos susceptibles de ser iniciados por los administrados (procedimientos a iniciativa
de parte) con el objeto de que les sea reconocido, mediante el pronunciamiento de
cualquier órgano de la entidad, el libre ejercicio de-sus derechos subjetivos o intere-
ses legítimos previamente establecidos.
Al respecto, sobre Jas características de los procedimientos que deben ser in-
cluidos en los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos de cada entidad,
cabe citar lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley Ns 27444 'Los procedimientos
administrativos que, por exigencia legal, deben iniciar los administrados ante las
entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos, se clasifican conforme
a las disposiciones del presente capitulo en: procedimientos de aprobación automá-
tica o de evaluación previa por la entidad, y este último a su vez sujeto, en caso de
falta de pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo. Cada enti-
dad señala estos procedimientos en su Texto Único de Procedimientos Administrati-
vos • TUPA, siguiendo los criterios establecidos en el presente ordenamiento'.
De lo expuesto, podemos observar que únicamente deben ser incluidos en el
TUPA los procedimientos administrativos que cumplan con las siguientes exigencias:
i) contar con base legal vigente; ii) ser un procedimiento a instancia de un administra-
do; y, iü) debe ser un procedimiento necesariamente seguido por el ciudadano para
satisfacer o ejercer sus intereses legítimos o derechos específicos.
Con relación al primer requisito, el artículo 36 de la Ley N9 27444 prescribe que
los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusivamente
mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquía, norma de la más alta autori-
dad regionairordenanza municipal o decisión del titular de las entidades autónomas
conforme a la Constitución. En tal sentido, se puede notar que los procedimientos
administrativos no necesariamente deben ser aprobados por ley, sino que, la exigencia de
222
legalidad se satisface con la aprobación mediante normas reglamentarias, como son los
Decretos Supremos o resoluciones del titular del pliego de los organismos autónomos.
En cuanto al requisito referido a que el procedimiento debe ser seguido a
instancia del administrado, debemos señalar lo dispuesto en el artículo 50 de la
Ley N9 27444, según el cual el administrado es "la persona natural o jurídica que
cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa en el procedimiento
administrativo. Cuando una entidad interviene en un procedimiento como administra-
do, se somete a las normas que lo disciplinan en igualdad de facultades y deberes que
los demás administrados".
No solo los particulares pueden participar en el procedimiento administrativo en
calidad de administrados, sino también las entidades públicas, cuando soliciten el
reconocimiento de algún derecho o legítimo interés, razón por la cual, deben
someterse a las nonnas que regulan a los demás administrados.
Con relación a la última exigencia mencionada, los procedimientos administrativos
comprendidos en el TUPA de cada entidad, corresponden a aquellos iniciados por los
administrados en calidad de titulares de algún derecho subjetivo reconocido por el orde-
namiento, o de un interés legítimo, que además debe ser personal, actual y probado.
Enîrtüd de lo señalado, los procedimientos que deben incluirse en el TUPA de la.
entidad, en tanto responden a un derecho subjetivo o un interés legítimamente prote-:
gido, tienen carácter reglado; es decir, su concesión o denegación no se encuentra
librada a la discrecionalidad del ente competente, sino que se desenvuelve conforme
a un estricto examen de legalidad y del cumplimiento de los requisitos previstos por
las normas en la materia. En tal sentido, los procedimientos incluidos en el TUPA se
rigen por el principio de predictibilidad, según el cual, del cumplimiento de todos los
requisitos exigidos, el administrado puede tener una conciencia bastante certera de
cuál será el resultado final que se obtendrá en el procedimiento.
En otras palabras, los procedimientos Incluidos en el TUPA no pueden estar suje-
tos a la discrecionalidad de la entidad. En consecuencia, aquellos procedimientos en
los que la Administración cuente con un ámbito de discrecionalidad, se encuentran
característicamente excluidos del contenido del TUPA de la entidad.
Ahora bien, una vez identificados los procedimientos que cumplan con los requi-
sitos anteriormente mencionados, la Administración deberá realizar un análisis objeti-
vo que permite sustentar la inclusión de dicho procedimiento como parte del contenido
del TUPA, en función de su relevancia práctica y compatibilidad con el interés
público.
En adición a lo señalado, el TUPA debe incluir los servicios administrativos que, con
carácter exclusivo, son prestados por una entidad específica, cuando no tienen la posi-
bilidad de obtenerlos acudiendo a otro lugar o dependencia. Los procedimientos que no
son prestados en exclusividad por la entidad, no deben formar parte de su TUPA.
Análisis y simplificación de los requisitos exigidos para cada procedimiento
Una vez realizada la identificación de los procedimientos que deben ser incorpo-
rados en el TUPA, la autoridad debe determinar la necesidad y utilidad de la documen-
tación e información exigida a los administrados para cada uno de los
procedimientos, a efectos de obtener el pronunciamiento correspondiente.
223
Con la finalidad de definir los requisitos exigidos para los procedimientos, se de-
ben seguir los siguientes criterios contemplados en los artículos 39, 40 y 41 de la Ley
del Procedimiento Administrativo General:
a) Analizar la necesidad y relevancia de cada uno de los requisitos exigidos, con el objeto
de que la entidad pueda emitir fallo respecto a lo solicitado. Para lo cual, se debe optar
por aquellas alternativas que mejor concuerden con el principio de simplicidad.
b) Identificar el fundamento legal de cada uno de los requisitos exigidos aplicables, a
fin de eliminar aquellos que carezcan de sustento normativo expreso. Sobre el
particular, debe destacarse que esta exigencia ha sido prevista, específicamente,
con el fin de evitar que las entidades de la Administración tradicional incorporen,
durante la elaboración del TUPA, requisitos no contemplados en ninguna norma
legal o reglamentaria.
c) Determinar la capacidad real que poseen las entidades para procesar la informa-
¡ ción proporcionada por los administrados. Un aspecto relevante a efectos de dis
criminar aquellos requisitos que deben ser exigidos para cada procedimiento, se
encuentra directamente relacionado con la capacidad que posee la Administrar
ción para procesar dicha documentación, a fin de evitar la captura de información
que no pueda ser analizada debidamente o que sea excesivamente costosa, sin
que ello afecte la decisión final sobre el procedimiento.
d) Respetar el impedimento referido a solicitar información prohibida legalmente, según
lo previsto en el artículo 40 de la Ley N9 27444, así como cumplir con la exigencia
legal de admitir los sucedáneos documentales en lugar de documentos oficiales o
auténticos, en los términos explicitados por el artículo 41 de la misma norma.
La revisión del costo de tasas del procedimiento
La tercera etapa de la elaboración de los TUPA consiste en realizar una revisión
de los aspectos involucrados en la determinación de los costos y tasas aplicables a
los procedimientos administrativos:
- Análisis sobre la procedencia del cobro de la tasa.- Con la finalidad de establecer la proce-
dencia del cobro, la entidad debe tener presente los criterios previstos en los artículos 44"09>, y
(109) Artículo 44.- Derecho de tramitación

44.1. Procede establecer derechos de tramitación en tos procedimientos administrativos,
cuando su tramitación implique para la entidad la prestación de un servicio específico e
individualizable a favor del administrado o en función del costo derivado de las actividades
dirigidas a analizar lo solicitado; salvo en los casos en que existan tributos destinados a
financiar directamente las actividades de la entidad. Dicho costo Incluye los gastos de
operación y mantenimiento de la infraestructura asociada a cada procedimiento.
44.2. Son condiciones para la procedencia de este cobro: que la entidad esté facultada
para exigirlo por una norma con rango de ley y que esté consignado en su vigente Texto
Único de Procedimientos Administrativos.
44.3. No procede establecer cobros por derecho de tramitación para procedimientos
iniciados de oficio, ni en aquellos en los que son ejercidos el derecho de petición graciable
o el de denuncia ante la entidad por infracciones funcionales de sus propios funcionarios o
que deban ser conocidas por las Oficinas de Auditoría Interna.
44.4. No pueden dividirse los procedimientos ni establecerse cobro por etapas.
45¡i>o> de la Ley N* 27444, las cuales se encuentran referidas a:

a) La necesidad de contar con una habilitación previa en una norma legal para exigir
el cobro de tasas, como derechos administrativos:
Tomando en consideración que, en principio, los procedimientos administrativos
deben regularse conforme al criterio de gratuidad procesal, la Administración solo
se entenderá facultada para gravar a los usuarios mediante tasas la realización de
algún procedimiento administrativo, cuando se le haya habilitado expresamente
para ello mediante una norma legal que faculte el cobro de dicha exacciones. Al
respecto, debe señalarse que en nuestro ordenamiento, se encuentran excluidos
de la posibilidad/ de cobrar tasas, los procedimientos inherentes a las funciones de
la Administración Pública y los que impliquen el ejercicio del derecho de petición.
b) La obligación de realizar la prestación de un servicio específico e individualizable
al particular.
La norma incluye una presunción, en el sentido que existe un servicio de este tipo,
cuando ello implique para la entidad, la realización de una actividad especial con
relación al procedimiento iniciado por el particular, la que se materializa en la
emisión de un título documental que acredita la existencia de un derecho a favor
del particular.
c) No encontrarse comprendido en los supuestos de impedimentos establecidos en la
Ley,'tales como: no cobrar en procedimientos iniciados por la Administración (fiscaliza
ción, control, supervisión, inspección, etc., en procedimientos obligatorios para la Admi
nistración (peticiones de gracia, denuncias), ni fijarlos por instancia administrativa.
- Establecer la graduación del monto conforme al ordenamiento legal.- Una vez
que se ha identificado la procedencia de! cobro por el servicio prestado por la entidad,
ésta debe proceder a graduar el monto de la tasa exigida a los usuarios, siguiendo los
criterios consagrados en el ordenamiento legal para tal efecto.
44.5. La entidad está obligada a reducir los derechos de tramitación en los procedimientos
administrativos si, como producto da su tramitación, se hubieren generado excedentes
económicos en el ejercido anterior.
44.6 Mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el
Ministro de Economía y Finanzas se precisará los criterios y procedimientos para la deter-
minación de los costos de los procedimientos y servicios administrativos que brinda la
Administración y para la fijación de los derechos de tramitación.
(110) Artículo 45.- Límite de los derechos de tramitación
45.1. B monto del derecho de tramitación es determinado en función al importe de! costo que
su ejecución genera para la entidad por e! servicio prestado durante toda su tramitación y, en su
caso, por el costo real de producción de documentos que expida la entidad. Su monto es
sustentado por el funcionario a cargo de la oficina de administración de cada entidad.
Cuando el costo sea superior a una UIT, se requiere acogerse a un régimen de excepción.
el cual será establecido mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Con-
sejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas.
45.2. Las entidades no pueden establecer pagos diferenciados para dar preferencia o tra
tamiento especial a una solicitud distinguiéndola de las demás de su mismo tipo, ni discri
minar en función al tipo de administrado que siga el procedimiento.
225
a) La tasa no debe exceder el costo real del servicio (costo marginal que genere la
prestación del servicio de tramitación como unidad adicional en el funcionamiento
de la entidad, sumándole los gastos de operación y mantenimiento de la infraes-
tructura asociada al servicio), y en caso del costo de los formularios no pueden
exceder el costo unitario de su producción.
b) La tasa no debe exceder el monto de 1 UIT.
c) La tasa debe ser sustentada objetivamente mediante un informe técnico elabora-
do por la Oficina de Administración.
d) La tasa no debe contener pagos difé/enciados para dar preferencia a alguna so-
licitud, ni establecer cobros por etapas:
La calificación del procedimiento
Una vez identificados los procedimientos susceptibles de ser incluidos en el TUPA,
• así como determinar la procedencia de imponer una tasa por concepto de trámite para
cada proceso, la autoridad debe proceder a calificar cada uno de ellos conforme a las
siguientes categorías: i) procedimientos de aprobación automática; o, ii) procedimien-.
tos de evaluación previa.
Procedimientos de aprobación automática
Son aquellos procedimientos instituidos sobre la base de la presunción de veraci-
dad, donde lo peticionado se considera aprobado desde el mismo momento en que se
presenta ante la entidad la solicitud o el formulario cumpliendo todos los requisitos
señalados en el respectivo TUPA.
Con el objetivo de permitir la celeridad en la iniciativa del desarrollo de las activi
dades socioeconómicas, se emplea esta modalidad de procedimiento, sustituyendo
íntegramente las técnicas de autorización (licencias, permisos y autorizaciones) por
una comunicación debidamente documentada del inicio de la actividad social o eco
nómica del particular. En ese sentido, la potestad de la Administración se encuentra
dirigida exclusivamente a realizar un control posterior de las actividades ejercidas por
los particulares -en atención a ellos no se encuentran sujetos a una utilización previa-
exclusivamente a posterior} y, en su caso, prohibir la actividad si se comprueba la falta
de ios presupuestos para estar habilitado a ejecutar la actividad o la idoneidad de la
información o documentación proporcionada. Cabe resaltar que, mediante la aplica
ción de esta categoría se eliminan los procedimientos tradicionales para dar paso a
una simple comunicación documentada desde el exterior, en vez de documentarla
durante el procedimiento. ... -
Asimismo, en vez de que los procedimientos sean substanciados por el adminis-
trado dentro de la Administración, los informa e instruye desde fuera, al presentar toda
la probanza necesaria con su solicitud.
Con la caTificación de procedimientos de aprobación automática, los procedimientos
anteriores de permisos y autorizaciones, se convierten en simples avisos del inicio de
actividades.
Procedimientos de evaluación previa
Los procedimientos de evaluación previa o verdaderos procedimientos
administrativos se caracterizan por ser aquellos que requieren, de la realización de
actividades de instrucción, substanciación, y probanza, con la finalidad que se ' ' "'
emita un pronunciamiento sobre la solicitud presentada y admitida.
226
Como característica inherente a este tipo de procedimiento, la petición materia de

solicitud queda en expectativa hasta que la autoridad correspondiente resuelva el tema,
constituyéndose por esta característica, en un mecanismo de control más riguroso de las
actividades sociales y económicas de los integrantes de la colectividad,' toda vez que no
podrán ejercer dicha actividad hasta que se les autorice expresamente para ello.
Calificación de los procedimientos de evaluación previa según el silencio aplicable
Una vez realizada la calificación entre los procedimientos de evaluación previa y
los de aprobación automática, la entidad debe seleccionar los primeros y establecer si
al término del/plazo para el pronunciamiento sin haberse emitido una decisión expresa,
se entenderá aplicable el silencio administrativo positivo o negativo.
Sobre el particular, cabe mencionar que toda vez que el numeral 4) del artículo 33(1,tl
de la Ley N9 27444 establece que están sujetos ai silencio positivo todos los pro-
cedimientos a instancia de parte no sujetos ai silencio negativo en los supuestos
taxativos contemplados en el artículo 34 de la mencionada ley(11íl, se puede
(111) Artículo 33'.- Procedimiento de evaluación previa con silencio positivo

Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positivo, cuando se trate
de algunos de los siguientes supuestos:
1. Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos preexistentes, salvo
que mediante ella se transfiera facultades de la administración pública o que habilite
para realizar actividades que se agoten instantáneamente en su ejercicio.
2. Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud cuando el particu-
lar haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo.
3. Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final no pueda repercutir
directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la limitación, perjui-
cio o afectación a sus intereses o derechos legítimos.
4. Todos los otros procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio negativo
taxativo contemplado en el artículo siguiente, salvo los procedimientos de petición
graciable y de consulta que se rigen por su regulación especifica.
(112) Artículo 34a.- Procedimientos de evaluación previa cbn silencio negativo
34.1 Los procedimientos de evaluación previa están sujetos al silencio negativo cuando se
trate de alguno de los siguientes supuestos:
34.1.1 Cuando la solicitud verse sobre asuntos de interés público, incidiendo en la
salud, medio ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, ei siste-
ma financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el
patrimonio histórico cultural de la nación.
34.1.2 Cuando cuestionen otros actos administrativos anteriores, salvo los recursos
en el caso del numeral 2 del artículo anterior.
34.1.3 Cuando sean procedimientos trilaterales y los que generen obligación de dar
o hacer a cargo del Estado.
34.1.1 Los procedimientos de inscripción registral.
34.1.4 Aquéllas a los que, en virtud de la ley expresa, sea aplicable esta modalidad
de silencio administrativo.
34.2 Las autoridades quedan facultadas para calificar de modo distinto en su TUPA los procedi
mientos comprendidos en los numerales 34.1.1. y 34.1.4., cuando aprecien que sus efec
tos reconozcan el interés del solicitante, sin exponer significativamente ei interés general.
227
deducir que la regla general aplicable a los procedimientos administrativos de evalua-

ción previa es la del silencio administrativo positivo y la excepción es la aplicación del
silencio administrativo negativo. Por tanto, ante el transcurso del plazo establecido sin
que la Administración Pública se haya pronunciado expresamente se entenderá de
aplicación el silencio administrativo negativo solo en caso dicha petición encaje en
alguno de los siguientes supuestos de carácter taxativo:
a) Cuando la solicitud verse sobre asuntos de interés público, incidiendo en la salud,
medio ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financie
ro y de seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio histó
rico cultural de la nación. /'/ ,
' b) Cuando cuestionen otros actos administrativos anteriores, salvo los recursos que
cuestionan la desestimación de una solicitud por silencio negativo.
c) Cuando hayan sido estructurados como procedimientos.trilaterales y aquellos pro-
cedimientos que generen obligación de dar o hacer a cargo de! Estado.
""' d) Los procedimientos de inscripción registral.
e) Aquéllos a los que, en virtud de la ley expresa, sea aplicable esta modalidad de'
silencio administrativo.
En virtud de lo expuesto, para la calificación de los procedimientos administrati-
vos en función al silencio administrativo aplicable en ausencia de pronunciamiento
expreso, las reglas antes expuestas son de aplicación obligatoria para la entidad.
ARTÍCULO 38 °- APROBACIÓN Y DIFUSIÓN DEL TEXTO ÚNICO DE

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
38.1 Z El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA).es apro-
bado por Decreto Supremo del sector, por la norma de máximo
nivel de las autoridades regionales, por Ordenanza Municipal, o
por Resolución del Titular de organismo constitucionalmente au-
tónomo, según el nivel de gobierno respectivo.
38.2 Cada 2 (dos) años, las entidades están obligadas a publicar el ínte-
gro del TUPA, bajo responsabilidad de su titular; sin embargo, po-
drán hacerlo antes, cuando consideren que las modificaciones pro-
ducidas en el mismo lo ameriten. El plazo se computará a partir de
la fecha de la última publicación del mismo.
38.3 El TUPA es publicado en el Portal de Servicios al Ciudadano y Em-
presas - PSCE, y en el Portal Institucional.1"3»
38.4 Sin perjuicio de la indicada publicación, cada entidad realiza la di-
fusión de su TUPA mediante su ubicación en lugar visible de la
entidad.
38.5 Una vez aprobado el TUPA, toda modificación que no implique la
creación de nuevos procedimientos, incremento de derechos de
tramitación o requisitos, se debe realizar por Resolución Ministe-
"" (113) Numeral modificado por el artículo 1 de la Ley Na 29091, publicada el 25-09-2007.
ríaJ del Sector, Norma Regional de rango equivalente o Decreto de

Alcaldía, o por Resolución del Titular del Organismo Autónomo
conforme a la Constitución, según el nivel de gobierno respectivo. En
caso contrario, su aprobación se realiza conforme al mecanismo
establecido en el numeral 38.1. En ambos casos se publicará la
modificación según lo dispuesto por el numeral 38.3. 38.6 Para la
elaboración del TUPA se procurará evitar la duplicidad de procedimientos
administrativos en las distintas entidades de la Administración Pública.
ANTECEDENTES
Artículo 22 D. Leg N9 757.
Artículos 32 a 36 D.S. N"9' 094-92-PCM.
Ley N9 29091 Ley que modifica el art. 38 de la Ley del Procedimiento Ad-
ministrativo General No. 27444 y establece la publicación de
—...................... ...........diversos dispositivos legales en el portal del Estado peruano
y en portales institucionales '..'■ ..........
D.S.'N9 079-2007-PCM Lineamientos para la elaboración y aprobación'de TUPA y
establecen disposiciones para el cumplimiento de la Ley del
Silencio Administrativo
D.S. N9 004-2008-PCM Reglamento de la Ley No. 29091 que modifica el art. 38 de la
Ley del Procedimiento Administrativo General No. 27444 y
establece la publicación de diversos dispositivos,legales en
el portal del Estado peruano y en portales institucionales
R.J. N9 234-2001-INEI Normas y procedimiento técnicos sobre contenidos de pági-
nas web de entidades públicas (incluye el TUPA en Páginas
Web)
R. N9 0274-2007/CAM-INDECOPI Uneamientos de la Comisión de Acceso ai Mercado
Art. IV, 1.15 Principio de predictibilidad
Art. 29 Oefinición de procedimiento administrativo
Art. 48.5 Facultad de la Presidencia del Consejo de Ministros de detectar casos de
duplicidad de procedimientos administrativos.
Art. 49. Régimen de entidades sin TUPA
tj^ COMENTARIOS
La competencia para aprobar el TUPA
La Comisión consideró necesario mantener la exigencia de contar con niveles de
aprobación calificados para los TUPAs institucionales, antes que descentralizarlos en
cada entidad pública. La idea que estuvo presente fue la de permitir que las estructuras
administrativas más institucionales pudieran servir como una instancia de revisión obje-
tiva, frente a los proyectos de TUPA formulados por cada entidad pública, evitando las
extralimitaciones y las contradicciones a las reglas de la simplificación administrativa.
223
En este orden de ideas, se aprobó que la competencia originaria para aprobar los
Textos Únicos de Procedimientos Administrativos de cada entidad radica en:
En caso de entidades de Gobierno Central (organismos públicos
descentralizados, proyectos, programas, etc.): decreto supremo.
• En caso de entidades de Gobiernos Regionales: La Ley N 9 27444 menciona que
debe ser aprobada por la resolución de la más alta autoridad regional, la cual es
la ordenanza regional dentro del nuevo ordenamiento jurídico regional,
dejando a los decretos regionales, la regulación de los procedimientos
específicos.
• En caso de entidades autónomas constitucionales: resolución de su titular.
• En caso de municipalidades: ordenanza municipal.
No obstante reconocer que el rango normativo exigido para la aprobación de los
TUPA genera una serie de rigideces que dificultan una mayor institucionalización de
los TUPA entre las dependencias públicas, se decidió mantener este nivel de filtro
para las instancias del Poder Ejecutivo, cuando menos. A partir de esta competencia
sectorial, los Ministerios tienen a su cargo la labor de dar coherencia a los requisitos,
tasas, procedimientos, plazos, silencios, entre otros, exigibles por su sector a los ciu-
dadanos, permitiéndosele hacer cambios a las propuestas de las entidades, modifi-
carlas o suprimirlas, siempre con el objetivo de afianzar los principios de
previsibilidad y uniformidad en los procedimientos administrativos de su ámbito.
Lamentablemente, ha sido frecuente que la actuación de los sectores, no haya sido
lo necesariamente oportuna con el trámite correspondiente, debido a que no están
sujetas a ninguna sanción por el incumplimiento ni tienen incentivos para su pronta
aprobación.
Conviene llamar la atención respecto de dos temas controvertidos en esta
materia: la necesidad de ratificación de las ordenanzas que aprueban TUPAs en las
Municipalidades Distritales y la competencia para aprobar tasas de los organismos
autóno-
Respecto a la necesidad de ratificación de las ordenanzas que aprueban los

TUPAs distritales por parte de la Municipalidad Provincial, el INDECOPI ha
manifestado su posición en el sentido de que ya no es exigible esta ratificación al
haber sido derogado el Capítulo II del Decreto Legislativo N9 757 (que contenía la
exigencia originalmente) por el Capítulo I de la Ley N9 27444 (Ver Lincamientos de
la Comisión de Acceso al Mercado sobre la Aprobación y Publicación del Texto
Único de Procedimientos Administrativos TUPA). Sin embargo, cabe advertir que
-mayoritariamente- los TUPAs directamente aprueban las tasas a que quedan
sujetos los contribuyentes por cada procedimiento, y que a este respecto, tanto la
anterior Ley Orgánica de Municipalidades como la actualmente vigente, requieren la
ratificación de las ordenanzas distritales con contenido tributario por las
Municipalidades Provinciales de su circunscripción, sin ninguna excepción. A
nuestro criterio, es necesario que las Municipalidades Provinciales ratifiquen las
ordenanzas aprobatorias de los TUPAs, máxime cuando el Tribunal Constitucional ha
declarado que esta ratificación es constitucional por coadyuvar a los objetivos de una
política tributaria integral y uniforme acorde con el principio de igualdad de los
contribuyentes (Sentencia recaída en el Expediente No. 007-2001 -AJ)
El segundo aspecto tiene una complejidad constitucional mayor. Se refiere a la
constitucionalidad de los organismos constitucionalmente autónomos para crear tri-
butos (tasas administrativas), dado que la Constitución asume el principio de legali-
S3Q
dad
tributari
a y
solo
tiene
como
excepc
iones a
las
tasas
admini
strativa
s a
favor
del
Poder Ejecutivo y de los Gobiernos Locales, pero omite facultárselo a los organismos
constitucionalmente autónomos.
La actualización del TUPA
El artículo 38.5 de la Ley N9 27444, concordante con el artículo 36.3, señala que
la actualización simplificadora de un TUPA puede ser realizada mediante una norma
de menor rango que la empleada para aprobarlo.
La lógica de la norma es deslegalizar y ffexibilizar las exigencias de la jerarquía
normativa paj^Cque les sea más atractivo a las entidades administrativas aplicar técni-
cas de simplificación o desregulación de la actividad económica privada. De este modo,
procederá su actualización simplificada cuando se refiera a la eliminación de procedi-
mientos o de requisitos, la abreviación de plazos, la simplificación de requisitos (con-
versión de documentos formales a declaraciones juradas) o de calificación del proce-
dimiento (conversión de procedimientos de evaluación previa a uno de aprobación
automática o actividad libre).
ARTÍCULO 39°.~ CONSIDERAOONESPARA ESTRUCTURAR EL PROCE-

DIMIENTO
39.1 Solamente serán incluidos como requisitos exigidos para la realización
de cada procedimiento administrativo aquellos que razonablemente sean
Indispensables para obtener el pronunciamiento correspondiente, aten-
diendo además a sus costos y beneficios.
39.2 Para tal efecto, cada entidad considera como criterios:
39.2.1 La documentación que conforme a esta ley pueda ser solicitada,
la impedida de requerir y aquellos sucedáneos establecidos en
reemplazo de documentación original.
39.2.2 Su necesidad y relevancia en relación al objeto del procedimien-
to administrativo y para obtener el pronunciamiento requerido.
39.2.3 La capacidad real de la entidad para procesar la información exigi-
da, en vía de evaluación previa o fiscalización posterior.
ANTECEDENTE
Artículo 15 D.S. N9 094-92-PCM.
R. N9 0274-2007/CAM-INDECOPI Lineamientos de la Comisión de Acceso ai Mercado
Art. IV, 1.4 Principio de razonabilidad
Art. IV, 1.13 Principio de simplicidad
Art. 36 Legalidad del procedimiento
Art. 41 Documentos
231
(¡3^ COMENTARIOS
La legalidad y la razonabilidad como criterios validos para las exigencias adminis-
trativas.
Cuando las diferentes entidades confortantes de la Administración Pública establecen
procedimientos, requisitos y tasas a las personas naturales o jurídicas, le están
incrementando los costos de sus respectivas actividades (sociales, económicas,
culturales, etc.). Para todos, estos mayores costos, deben ser justificados adecuada-
mente por las autoridades administrativas, de modo tal que su exigibilidad resulte ser '
natural en razón del interés público que la ley les encomienda tutelar y a que los admi-.
nistrados tenemos el derecho legal a que las actuaciones que las entidades que nos ;
afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible (Art. 55 numeral 10).
En este sentido, las exigencias que se pretendan imponer a los administrados
deben satisfacer dos referentes:
* La legalidad de la medida, con la finalidad de respetar los limites, formas y proce-'
dimientos establecidos por las normas aplicables al caso concreto, si no respeta la
documentación prohibida o no respeta los sucedáneos documentales y, si es com
patible con las competencias conferidas a dicha autoridad; y,
• La racionalidad de la medida, lo que incluye apreciar si se justifica en función del
interés público asignado a la autoridad administrativa (medidas arbitrarias), así
como
ser desproporciónales a la finalidad perseguida (medidas desproporcionadas) o
establezcan discriminaciones injustificadas entre los ciudadanos (medidas discri
minatorias). A este efecto, la razonabilidad de la exigencia, debe establecerse a
..-::•:.-" través de un balance entre los costos derivados de la exigencia y los beneficios
■ — "-- públicos previstos, determinan...........................................................
(0 La existencia de un beneficio público evidente. Si el interés público justificó la
medida impugnada y los beneficios para la comunidad que se espe-■' " raba
obtener con ella. Por ejemplo, indicando en qué forma y en qué medida se había
previsto que la exigencia impuesta contribuiría con el fin propuesto.
(ii) La adecuación de la medida adoptada al fin propuesto. Si las cargas o restric-
ciones impuestas sobre los administrados eran adecuadas o razonables, te-
niendo en cuenta los fines que se pretende alcanzar; lo que significa haber
evaluado la magnitud y proporcionalidad de los costos y efectos que tales
cargas tendrían sobre las actividades de los usuarios.
(¡i¡) El carácter menos gravoso de la medida adoptada. Si la exigencia era una de las
opciones menos gravosas para los interesados, en relación con las demás opciones
existentes para lograr el fin previsto. Ello implica demostrar que se analizó otras
alternativas que permitieran alcanzar el mismo objetivo a un menor costo y exponer las
razones por las que fueron descartadas. El INDECOPI ha establecido mediante la
RESOLUCIÓN N9182-97-TDC, expedida por su Tribunal al resolver el Expediente N9
036-96-CAM, el precedente de observancia obligatoria sobre los criterios que deberá
tenerse en cuenta para determinar la - existencia de una barrera burocrática ¡legal o
irracional que impide el acceso o la permanencia en el mercado.
B derecho de (os ciudadanos a no presentar documentos inexigibles

En búsqueda de soluciones eficaces frente a las peticiones abusivas de docu-
mentación por parte de la administración, la doctrina viene esbozando la tesis del
derecho ciudadano a no presentar documentos inexigibles o reiterativos, complemen-
tario al simple prohibición legal dirigida a la Administración de incurrir en barreras de
acceso a los mercados(m' Para esta tesis, asimilable a nuestra realidad estaríamos
frente a un derecho negativo y reaccional que permitiría a los ciudadanos a resistirse.
a la presentación de documentos inexigibles requeridos por la administración, y que
por efecto directp tendría el eliminar el carácter antijurídico a esta resistencia, evitan-
do cualquier perjuicio de tal acción (por ejemplo, aplicación de sanciones, abandono
de procedimientos, prescripción de derechos, etc.) •
El contenido de este derecho subjetivo consiste en la facultad reconocida ai admi-
nistrado a negarse a exhibir ante la autoridad u órgano administrativo aquellos docu-
mentos que le sean solicitados por este y que no sean exigibles, sin que ello impida la
incoación del procedimiento, suponga la suspensión o abandono del procedimiento.
' Pensemos por ejemplo en las entidades que exigen documentos prohibidos de solici-
tar (Art. 40), documentos que debieran ser reemplazadas por los documentos
. sucedáneos (Art. 41), tasas ilegales (Art. 44 y ss), etc.
ARTÍCULO 40°- DOCUMENTACIÓN PROHIBIDA DE SOLICITAR

40.1 Para el inicio, prosecución o conclusión de un procedimiento, las
entidades quedan prohibidas de solicitar a los administrados la pre-
sentación de la siguiente información o la documentación que la con-
tenga:
40.1.1 Aquella que la entidad solicitante posea o deba poseer en vir-
tud de algún trámite realizado anteriormente por el administra-
do en cualquiera de sus dependencias, o por haber sido fisca-
lizado por ellas, durante cinco (5) años anteriores inmediatos,
siempre que los datos no hubieren sufrido variación ni haya
vencido Ja vigencia del documento entregado. Para acreditar-
lo, basta que el administrado exhiba la copia del cargo donde
conste dicha presentación, debidamente sellado y fechado por
la entidad ante la cual hubiese sido suministrada.
40.1.2 Aquella que haya sido expedida por la misma entidad o por
otras entidades públicas del sector, en cuyo caso corresponde
recabarlas a la propia entidad á solicitud del administrado.
40.1.3 Presentación de más de dos ejemplares de un mismo docu-
mento ante la entidad, salvo que sea necesario notificar a
otros tantos interesados.
(114) NÚÑEZ GÓMEZ. Teresa Dolores; "El derecho a no presentar documentos inexigibles o
reiterativos", Revista de Estudios de la Administración Local, N* 290. Setiembre-Diciembre
2002. Madrid España.
233
Juan Carlos Morón Urbfna
40.1.4 Fotografías, salvo para obtener documentos de identidad,

pasaporte o licencias o autorizaciones de índole personal
o por razones de seguridad nacional. Los administrados
tendrán libertad de escoger la empresa en la cual sean
obtenidas las fotografías, con excepción de los casos de
digitaii-zación de imágenes.
40.1.5 Documentos de identidad personal distintos a la Libreta
Electoral o Documento Nacional de Identidad. Asimismo,
sólo se exigirá para los ciudadanos extranjeros carnet de
extranjería o pasaporte según corresponda.
40.1.6 Recabar sellos de la propia entidad, que deben ser
acopiados por la autoridad a cargo del expediente.
. 40.1.7. Documentos o copias nuevas, cuando sean presentadas
otras, no obstante haber sido producidos para otra finalidad, salvo
que sean ilegibles. 40.1.8. Constancia de pago realizado ante la propia
entidad por algún trámite, en cuyo caso el administrado sólo queda
obligado a informar en su escrito el día de pago y el número de
constancia de pago, correspondiendo a la administración la
verificación inmediata. 40.2. Las disposiciones contenidas en este
artículo no limitan la facultad del administrado para presentar
espontáneamente la documentación mencionada, de considerarlo
conveniente.
ANTECEDENTES . :¿Í^±Í.-T:-.'. ■>.-.:-.-.-

------Artículo 31, "" D. Leg. Na 757.
Artículo 17 a). D.S. N9 094-92-PCM. • '
Artículo 17 b), D.S. N9 094-92-PCM.
Artículo 17 c), D.S. N9 094-92-PCM.
Artículo 20, Reglamento LSA.
'" Artículo 21 a), Reglamento LSA....................
Artículo 21 c), Reglamento LSA.
Artículo 21 d), Reglamento LSA.
Ley N9 26497 Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación
y
Estado Civil (Arts. 26-39, régimen del Documento
Nacional de Identidad)
Ley NB 26745 Modifica a la Ley Orgánica del RENIEC en lo relativo
al
Documento Nacional de Identidad
Ley N* 27178 Ley del Servicio Militar, modifica a la Ley Orgánica
del
RENIEC en lo relativo al Documento Nacional de
Identidad
R.J. N9 454-2000-JEF/RENIEC Empleo del Documento Nacional del Identidad.
R. Na 0274-2007/CAM-INDECOPI Uneamientos de la Comisión de Acceso al Mercado
234
Art. IV 1.7 Principio de presunción de veracidad
Art. 125 Observaciones a la documentación presentada
Art. 43 Valor de documentos públicos y privados
Art. 166 Medios de prueba
COMENTARIOS
El legislador ha sido consciente que una de las deficiencias más visibles para la
ciudadanía es la excesiva sobrecarga de exigencias de información y docum.entacion
que la Administración solicita a los interesados en los procedimientos. No se trata aquí
de información o documentos impertinentes como los que trata de corregir los artículos
anteriores, sino de aquellos que pudiendo ser pertinentes para el procedimiento, no
corresponden aportarles a los administrados sino a la propia administración en aplica-
ción del principio de oficialidad. Lo que sucede es que la práctica administrativa inco-
rrectamente ha caído en el facilismo de trasladar esta carga de aporte documental al
administrado, en vez de asumir su obtención por su propia acción, como corresponde.
Ante esta práctica incorrecta, es que este artículo contiene una relación de informa-
ción y documentación que las autoridades no pueden exigir a los administrados, de
ninguna manera. La prohibición involucra: la imposibilidad de poderlos fijar como requi-
sitos del TUPA; la imposibilidad de solicitarlas a los ciudadanos a título singular para
resolver el procedimiento, en función de la atribución de exigir el suministro de informa-
ción; así como, la prohibición de peder denegar la petición o negar el derecho por.la falta
de evidencia documental que precisamente debe ser obtenida por la Administración.
Cabe precisar que dicha obligación vincula a la Administración, no obstante que alguna
norma expresa podría considerar legal realizar estas exigencias a los administrados,
por que en todo caso, debe entenderse que este artículo ha modificado esta exigencia.
Sin perjuicio de esta imposibilidad de la Administración para exigir la información,
se reconoce a los administrados el derecho a presentarlos a su propio criterio, de
considerarlo pertinente. Pero en ningún caso, podrá ser inducido ni compulsado a
presentarlos.
Los documentos prohibidos de solicitar son:
• Documentación preexistente en la entidad (art 40.1.1.)
Las entidades están prohibidas de solicitar a los particulares la información o
documentación que posea o deba poseer en virtud de algún trámite realizado
anteriormente por el administrado en cualquiera de sus dependencias o por haber
sido fiscalizado por ellas durante los últimos cinco años. Por ejemplo, si con ante-
rioridad se solicitó a la persona sus certificados de notas, no se puede volver a
exigirte esta información, aun sea entregado en otro procedimiento. No resulta
relevante a este efecto, si la entidad cuenta con la información o debe tenerla (por
ejemplo, si la ha perdido o ha sido dado de baja).
• Documentos expedidos por el sector o la propia entidad (art. 40.1.2.)
Las entidades también están impedidas de requerir a los administrados aquellas
informaciones o documentos que cualquier dependencia del mismo Sector, o que
la propia entidad haya emitido. La norma no distingue un tiempo determinado
235
entre su emisión y su necesidad, de lo que se desprende que cualquiera sea el

tiempo entre ambos momentos, la obligación subsiste para la Administración. Esta
norma trata de evitar los casos en que por ejemplo en una universidad para obte-
ner un derecho académico se solicite los certificados de notas que la propia enti-
dad ha generado y consta en sus archivos, o que se solicite para un trámite admi-
nistrativo, alcanzar alguna resolución emitida por la entidad.
• Copias adicionales de documentos (art. 40.1.3.)
Otra de las exigencias muy común que esta norma limita, es que Jas entidades
requieran a los administrados más de una copia o dobles ejemplares de los docu-
mentos que estos presentan como/recaudos de sus escritos. Ello ocurre, bajo
diversos argumentos, como por ejemplo, organizar un falso expediente, o tener
una copia para alguna otra autoridad distinta al instructor. En cualquier caso, la
.norma no desconoce esta necesidad, pero deben ser cubiertas con los gastos
administrativos y no con gastos de los administrados. La única salvedad, en la
cual sf corresponde a los administrados asumir estos costos, es si deba ser noti-
ficado con estos documentos a alguna otra parte, como sucede por ejemplo, en
los procedimientos trílaterales.
• Fotografías para los trámites administrativos (art. 40.1.4.)
Una de las prácticas incorrectas muy extendidas entre nuestras entidades es la
de solicitar fotografías para documentos que muy bien podrían ser emitidos sin
ellas: Detrás de esta práctica también suele encontrarse otra modalidad para cap-
tar recursos adicionales consistente en admitir sólo las fotografías captadas en
algunos lugares o empresas previamente elegidos por la entidad. Frente a am-
bas prácticas la Ley establece dos límites concretos. Primero, sólo se puede re-
querir a los administrados fotografías para los trámites de obtención de documen-
tos de identidad, pasaporte, licencias o autorizaciones personalísimas (Ejm. car-
né sanitario), o vinculados a la seguridad nacional (Ejm. salvoconductos, permiso
-' para portar armas, etc.). La segunda regla establece que cuando pueda ser admi-
sible la exigencia de fotografías en los procedimientos, son los administrados
. quienes mantienen la libertad de elegir la empresa en la cual se tomará la foto,
con la única salvedad de aquellos trámites en los cuales se opte por la digitalización
. de imágenes y no se traten de simple fotos.
• - Exigencia de documentos de identidad distintos af Documento Nacional de
Identidad (art 40.1.5.)
Otra de las prácticas incorrectas que es rechazada por la Ley, es la .de exigir
documentos de identidad distintos al Documento Nacional de Identidad para la
presentación, prosecución o conclusión de procedimientos, tales como libreta/
militar, carné universitario, carné de asegurado, licencia de conducir, etc. Al íádo
de estas acciones, también la norma implica la prohibición de poder generar do- '
cumentos de identificación especiales para la entidad, lo cual se ha venido en
denominar empadronamientos, reinscripciones y similares.
Sólo en caso de ios extranjeros que requieran realizar un trámite, se podrá exigir
alternativamente su carné de extranjería o pasaporte.
• Exigencias de sellos de la propia entidad, (art. 40.1.6.)
Una práctica indebida que muchas entidades realizan es exigir a los administrados
que presenten sus documentos con los sellos que otras áreas de la propia entidad
previamente han estampado como señal de conformidad de haber realizado ante
ellas alguna gestión o certificación (por ejemplo, sellos de tesorería, para el caso
de pagos, sellos de biblioteca para el caso de evidenciar no adeudar préstamos
de libros, para acreditar estos hechos para la realización de otro trámite). Contra
esta práctica la norma establece la abolición de las exigencias de sellos que la
propia entidad otorgue, debiendo en todo caso, de ser estrictamente necesario,
en vía de instrucción, recabarlo el funcionario a cargo del expediente.
• Exigencia de documentos o copias nuevas (art. 40.1.7.)
Constituye derecho de los administrados :cumplir las exigencias de información
válidas, con, los documentos que juzgue conveniente. No importan que se trate de
copias nuevas o antiguas, ni siquiera que sea creado ex prafesso para este pro-
cedimiento o que el administrado los desglose, de otro expediente, o las hubiese
obtenido para otra finalidad. La norma limita a la administración en estos casos,
estableciéndole que no puede exigir copias o documentos nuevos, salvo que los
presentados fueran ilegibles.
• Constancias de pago ante la propia entidad (art 40.1.8.)
Otras de las malas prácticas administrativas es la exigencia de acreditar
documentalmente haber efectuado e! pago de los derechos de tramitación, tasas
o reembolsos ante la propia entidad. Si el pago ha sido efectuado ante la propia
entidad y ésta tiene un sistema de información interna medianamente satisfacto-
rio, será sumamente sencillo confirmar o no la realización del pago, en vez de
acreditarlo documentalmente en el expediente del trámite. Por ello, es que la nor-
ma ha establecido que el único deber de los administrados en este caso, es el de
proporcionar la información del pago a la administración, identificándolo con la
fecha y número de documento de pago, y quedará encargo de la entidad, proce-
der a la verificación respectiva.
Finalmente, es de hacer notar que estas exigencias al limitar la potestad de exi-
gencia documental de la administración, no sólo resulta aplicable a los procedi-
mientos a instancia de parte (que es su ámbito natural) sino también en los pro-
cedimientos de oficio, como las auditorías y procedimientos sancionadores, que
también suelen exigir documentación comprobatoria de sus dichos a los
ciudadanos, siendo que la misma información y documentación consta en la
misma entidad, cuando no ha sido emitida por elia misma.
ARTÍCULO 41o- DOCUMENTOS

41.1 Para el cumplimiento de los requisitos correspondientes a los pro-
cedimientos administrativos, las entidades están obligadas a recibir los
siguientes documentos e informaciones en vez de la documentación
oficial, a la cual reemplazan con el mismo mérito probatorio: 41.1.1
Copias simples ó autenticadas por los fedatarios institucionales, en
reemplazo de documentos originales o copias legalizadas notarialmente
de tales documentos. Las copias simples serán aceptadas, estén o no
certificadas por notarios, funcionarios o servidores públicos en el
ejercicio de sus funciones y tendrán el mismo vaiof-que los documentos
originales para al cumplimiento de los requisitos correspondientes a la
tramitación de procedimientos administrativos
237
seguidos ante cualquier entidad. Sólo se exigirán copias

autenticadas por fedatarios institucionales en los casos en
que sea razonablemente indispensable.
41.1.2 Traducciones simples con la indicación y suscripción de
quien oficie de traductor debidamente identificado, en lugar
de traducciones oficiales.
41.1.3 Las expresiones escritas del administrado contenidas en de-
claraciones con carácter jurado mediante las cuales afirman
su situación o estado favorable en relación con los
requisitos que solicita la entidad, en reemplazo de
certificaciones oficiales sobre las condiciones especiales
del propio administrado, tales como antecedentes
policiales, certificados de buena conducta, de domicilio, de
supervivencia, de orfandad, de viudez, de pérdida de
documentos, entre otros.
41.1.4 Instrumentos privados, boletas notariales o copias simples de
las escrituras públicas, en vez de instrumentos públicos de
cualquier naturaleza, o testimonios notariales,
respectivamente.
41.1.5 Constancias originales suscritas por profesionales indepen-
dientes debidamente identificados en reemplazo de certifi-
caciones oficiales acerca de las condiciones especiales del
administrado o de sus intereses cuya apreciación requiera
especiales actitudes técnicas o profesionales para recono-
cerlas, tales como certificados de salud o planos arquitectó-
nicos, entre otros. Se tratará de profesionales colegiados sólo
cuando la norma que regula los requisitos del
procedimiento
. así lo exija..............
41.1.6 Copias fotostáticas de formatos oficiales ó una reproduc
ción particular de ellos elaborada por el administrador res
petando integralmente la estructura de los definidos por la
autoridad, en sustitución de los formularios oficiales apro
bados por la propia entidad para el suministro de datos.
41.2 La presentación y admisión de los sucedáneos documentales, se
hace al amparo del principio de presunción de veracidad y conlle-
va la realización obligatoria de acciones de fiscalización
posterior a cargo de dichas entidades.
41.3 Lo dispuesto en el presente artículo es aplicable aun cuando
una norma expresa disponga la presentación de documentos
origínales. ............
41.4 Las disposiciones contenidas en este artículo no limitan el de-
recho del administrado a presentar la documentación prohibida
de exigir, en caso de ser considerado conveniente a su de-
recho.
ANTECEDENTES
Articulo 3, LSA.
Artículos 30 in fine, 31, y 32, D. Leg. N9 757.
Artículos 4 y 6, Reglamento LSA.
238
Articulo 6, Reglamento ISA.

Articulo 13, D.S. N9 094-92-PCM.
D.leg. N9 768 Código Procesal Civil (TUO aprobado por R.M. 010-93-JUS, Art. 235,
Documento público)
D.L N9 26002 Ley del Notariado
Ley N9 28882 Ley de Simplificación de Certificado Domiciliario R. N9 0274-
2007/CAM-INDECOPI üneamieritos de la Comisión de Acceso al Mercado sobre
Simplificación Administrativa
____________/ / !______________________________________________________________
Art. 39.2 Criterios para definir los requisitos de un procedimiento administrativo
Art. 56.4 Deber de comprobar la autenticidad de la documentación sucedánea
Art. 127.4 Deber de exhibir el documento original
§^ COMENTARIOS
Este artículo contiene una obligación general de la Administración en relación con
la probanza documental que corresponde a los administrados: aceptar los
documentos incluidos en esta relación en reemplazo de los documentos oficiales u
originales, a los cuales suceden con el mismo mérito probatorio. Es bueno apreciar
que esta obligación de aceptación, supone también el deber de abstención de exigir
aquella documentación que se estima oficialmente, y que la norma expresamente ha
calificado como reemplazable por los sucedáneos documentales.
Por su especial naturaleza, la doctrina reconoce a estos documentos como
"sucedáneos documentales" porque suceden o reemplazan a determinados documen-
tos que se reputan oficiales pero en función del informalismo a favor del administrado
resulta atendible recibirlos bajo el principio de presunción de veracidad y con cargo a
la fiscalización posterior.
Los documentos sucedáneos considerados en la norma son:
Las copias simples o autenticadas por fedatarios que reemplazan a los documen-
tos originales o copias legalizadas notarialmente.
Las traducciones simples realizadas por profesionales independientes, en reem-
plazo de las traducciones oficiales por profesionales de la especialidad.
Las declaraciones juradas en reemplazo de certificaciones oficiales sobre las con-
diciones del propio administrado.
Los instrumentos privados, boletas notariales o copias simples de escrituras, en
vez de escrituras públicas y testimonios notariales.
Las constancias profesionales independientes, en reemplazo de certificados ofi-
ciales de médicos e ingenieros de las entidades públicas.
Las copias fotostáticas de formatos oficialas o su reproducción particular, en
reemplazo de los formatos oficiales aprobaccs por la entidad.
Juan Carlos .Morón Urbina
Ai igual que en el caso de las exigencias prohibidas a la administración, en este

caso, los administrados preservan su derecho a presentar espontáneamente los do-
cumentos oficiales si les fuera posible y consideraren oportuno a su derecho, pero en
ningún caso pueden ser compulsados a ello por parte de la Administración.
ARILCULCLáZl.- PRESUNCIÓN DE VERACIDAD

42.1. Todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos pre-
sentados y la información incluida en los escritos y formularios
que presenten los administrados para la realización de procedi-
mientos administrativos, se presumen verificados por quien hace
uso de ellos, así como de contenido veraz para fines administrati-
vos, salvo prueba en contrario.
42.2 En caso de las traducciones de parte, así como los informes o cons-
tancias profesionales o técnicas presentadas como sucedáneos de
documentación oficial, dicha responsabilidad alcanza solidariamen-
te a quien los presenta y a los que los hayan expedido.
ANTECEDENTES
Artículo 29, O. Leg. Ns 757.
Artículo 19, D.S. Ns 094-92-PCM.
D.Leg. N" 635 Código Penal {Art 411, falsa declaración en proceso administrativo)
CONCORDANCIAS
INTERNAS
Art IV, Principio de
1.16 Art privilegio de'
32.1 Art control
42 Art posterior
31.4 Art Fiscalizació
41.2 Art n posterior
56.4 Art. Presunción
165 Art de
104.2 veracidad
del
procedimien
to
administrativ
o
Definición
de
procedimien
tos de
aprobación
automática
Presentació
n, admisión
y
fiscalización
de los
documento
s
Deber de
comprobar
la
autenticidad
de la
documentac
ión
sucedánea
Hechos no
sujetos a
actuación
probatoria
Notificación
del inicio del
procedimien
to
administrativ
o
S4 ^ COMENTARIOS
Q
La presunción de veracidad consiste en
exigir que la Administración suponga por
adelantado y con carácter provisorio que los
administrados proceden con verdad en sus
actuaciones (documentos, informaciones y
declaraciones escritas) en los procedimientos
en que intervienen, asumiendo la propia
Administración, la carga de la prueba sobre la
conducta del administrado. En verdad, este
denominado "principio", constituye una regla
jurídica ascendida singularmente a tal
categoría por nuestros legisladores, pues, en
otros países, se prefiere hablar de un
"principio de buena fe" en cuya virtud, se
debe presumir en todas las actuaciones de
los particulares ante la Administración Pública
que tal es la actitud del ciudadano y no
desconfiar de sus afirmaciones o
documentaciones.
Este principio busca enfrentar la tradicional desconfianza que caracteriza el

reladanamiento entre las entidades y el ciudadano/sociedad. Esta equivocada acti-
tud, supone pensar que el ciudadano, al buscar un servicio público, pretende obtener
una ventaja y no el reconocimiento a un derecho inherente a su condición de persona,
por lo que las acciones y disposiciones de los funcionarios tratan al recurrente como
un potencial ventajista y de ahí que tenga que exigírsele probanzas documentales y
certificaciones diversas.
Las manifestaciones de la presunción de;veracidad alcanzan dos dimensiones en
el plano práctjco: un alcance amplio que le proyecta sobre la integridad de un tipo de
procedimiento'administrativo, que se denomina procedimiento de aprobación auto-
mática, y otro restringido, cuando su efecto aplica sólo a determinadas exigencias
para evitarle al administrado cargas de probanzas documentales formales en determi-
nados procedimientos de evaluación previa.
ARTÍCULO 43°.- VALOR DE DOCUMENTOS PÚBUCOS Y PRIVADOS

43.1 Son considerados documentos públicos aquellos emitidos válida-
. mente por los órganos de las entidades.
43.2. La copia de cualquier documento público goza de la misma validez y
': eficacia que éstos, siempre que exista constancia de que es auténtico.
43.3 La copia del documento privado cuya autenticidad ha sido certifi
cada por el fedatario, tiene validez y eficacia plena, exclusivamente
en el ámbito de actividad de la entidad que la autentica.
D.Leg. N" 768 Código Procesal Civil (TUO aprobado por R.M. 010-93-JUS, Art. 235,
Documento público)
Art. 41.1.1 Obligación de recepción de copias simples o autentificadas por fedatario.
Art 127 Régimen de fedatarios
Art. 128 Potestad administrativa para autentificar actos propios
Cuarta Disposición Complementaria. Vigencia de la presente ley
COMENTARIOS
En función de quién es la persona autora del documento se suelen clasificar los
documentos en públicos y en privados. Si bien la norma procesal civil contiene un
precepto sobre este tema, la Comisión consideró necesario incluir una prevención ge-
neral al respecto desde el propio ámbito administrativo para consagrar el valor de los
documentos emitidos por las autoridades administrativas, integrantes de la categoría
más amplia de documentos públicos. Inserta esta definición en el seno de la principal
norma del Derecho Administrativo, su alcance se proyectará a los procedimientos admi-
nistrativos, penales, civiles, laborales, etc.
El artículo declara que los documentos emitidos válidamente por los órganos de
la administración son documentos públicos, entendiéndose como sus elementos
de-
S41
terminantes: a) que haya sido otorgado, autorizado o suscrito por una autoridad públi-
ca; b) que cumpla las formalidades legales previstas; y, c) Que la autoridad lo haya
otorgado en ejercicio de sus funciones. Antes de seguir profundizando en este tema,
conviene tener presente que son categorías distintas, y por ende, no conlleva mezclar
la reglas y vicisitudes de los siguientes institutos: acto administrativo (producto jurídi-
co), el documento (instrumento que lo contiene) y ejecutoriedad (obligatoriedad del
acto).
Se trata de definir que por haber sido emitido por la autoridad, no es único mérito
para tener autoridad de verdad en un procedimiento determinado. Para determinar su
mérito probatorio, es bueno establece/algunas reglas importantes que parte de dife-
renciar entre el documento público y el contenido, puesto que podemos estar en cua-
tro situaciones diferentes:
Documentos de autoridades con el objeto de recibir o dar fe de determinadas
actuaciones con el fin de documentarlas (Ejm. actas de inspecciones, de declara-
ciones testimoniales, etc.).
Documentos de autoridades mediante la cual documentan la actividad cumplida .
por ellos mismos (ejm. actas de notificación de resoluciones, acta de incautación,
actas de verificación, etc.)
Documentos de funcionarios públicos emitidos para dar constancia de otras ac-
tuaciones procesales (ejm. transcripciones, reproducción de las resoluciones, cons-
tancias, etc.).
Documentos autónomos de funcionarios (resoluciones, informes, etc.).
El documento público, en cuanto se presume su autenticidad, tiene valor probato-
rio pleno, erga omnes y da fe'de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones
que haga el funcionario que lo autoriza. Conforme a estos supuestos los documentos
públicos hacen fe plena o simplemente prueba con suficiencia los aspectos, extrínse-
cos del documento en cuanto contenga afirmaciones de hechos realizados en presen-
cia del funcionario público que lo haya recibido o constatado.
Conviene precisar que la fe que merece lo extrínseco del documento, no implica
afirmar la veracidad de las declaraciones que otros hubieren prestado, sino sólo la
constancia de que ellas han sido prestadas. De este modo, se excluye de la fé pública,
los documentos que no sean de este tipo, sino que, por ejemplo, contengan aprecia
ciones, criterios, tales como informes, pericias, declaraciones personales, resolucio
nes, etc., que pueden ser cuestionados o impugnados conforme a las reglas del pro
cedimiento administrativo. ' -•
En cuanto a las copias debemos distinguir varios niveles de valoración:
Primero, tenemos las copias autenticadas notarialmente, que tienen el mismo
valor que los originales, conforme a la ley de la materia, y que la presente Ley no
las regula por ya existir normativa particular sobre ello.
Segundo: las autenticaciones efectuadas por fedatarios administrativos, tienen
dos grados de valoración, según se trate de autenticaciones de documentos pú-
blicos de la misma entidad o de documentos privados. Para entender estos ca-
sos, debemos recordar que los fedatarios pueden asumir dos labores:
a) Autenticar copias de documentos de los administrados para el trámite interno
ante su entidad, en cuyo caso la validez y eficacia son plenos, pero restringi-
das al ámbito de la entidad del fedatario.
b) Autenticar copias de documentos de la entidad que van a ser emitidos al

exterior, en cuyo caso, la validez y eficacia es igual a la de los documentos
originales, sin distinción de entidad o localidad.
Lo que los fedatarios no pueden hacer es autenticar copias de documentos públi-
cos de otras entidades o, incluso documentos particulares de los administrados para
ser empleados ante otras entidades.
ARTÍCULO/44f- DERECHO DE TRAMITACIÓN

44.1 Procede establecer derechos de tramitación en los procedimientos
administrativos, cuando su tramitación implique para la entidad la
prestación de un .servicio específico e individualizable a favor del
administrado, o en función del costo derivado de las actividades
dirigidas a analizar lo solicitado; salvo en los casos en que existan
tributos destinados a financiar directamente las actividades de la
entidad. Dicho costo incluye los gastos de operación y manteni-
miento de la infraestructura asociada a cada procedimiento.
44.2 Son condiciones para la procedencia de este cobro: que la entidad
esté facultada para exigirlo por una norma con rango de ley y que
esté consignado en su vigente Texto Único de Procedimientos Ad-
ministrativos.
44.3 No procede establecer cobros por derecho de tramitación para pro-
cedimientos iniciados de oficio, ni en aquellos en los que son ejer-
cidos el derecho de petición graciable o el de denuncia ante la en-
tidad por infracciones funcionales de sus propios funcionarios o
que deban ser conocidas por las Oficinas de Auditoría Interna.
44.4 No pueden dividirse los procedimientos ni establecerse cobro por
etapas.
44.5 La entidad está obligada a reducir los derechos de tramitación en los
procedimientos administrativos si, como producto de su tramitación, se
hubieren generado excedentes económicos en el ejercido anterior.
44.6 Mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Com
sejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas se precisa-
rá los criterios y procedimientos para la determinación de los cos-
tos de los procedimientos y servicios administrativos que brinda
la administración y para la fijación de los derechos de tramitación.
ANTECEDENTES
Artículos 9, 65, LNGPA.
Articulo 30, D. Leg. N9 757.
Artículos 19, 21, D.S. N4 070-89-PCM.
Artículo 30, D.S. N9 094-92-PCM.
R.J. Na 087-95-INAP/DTSA Pautas metodológicas para costeo de procedimientos ad-
ministrativos
243
D. Ley Na 25988 Ley de Racionalización del Sistema Tributario Nacional y de Elimina-

ción de Privilegios y Sobrecostos
R. Nfl 0274-2007/CAM-INDECOPI Lincamientos de la Comisión de Acceso al Mercado
Art. 36.2 Legalidad del procedimiento Art. 37.5 Contenido
del TUPA Art. 38.5 Aprobación y difusión del TUPA Art. 45
Límite de los derechos de/tramitación Art. 46 Cancelación de
derechos'de tramitación Art. 48.9 Facultades de la Presidencia del
Consejo de Ministros Art. 125.4 Observaciones a la documentación
presentada Art. 223.4 Contestación de la reclamación . Art.
109.3 Facultad de contradicción administrativa
rA
COMENTARIOS
El derecho de tramitación
El derecho de tramitación, o simplemente la tasa, es la contraprestación económi-
ca de naturaleza tributaria exigíble a aquellos que reciben de ella un servicio específi-
co e individualizable a su favor.
Para la tramitación de los procedimientos administrativos las entidades sólo pue-
den exigir a los ciudadanos como contraprestación, los derechos administrativos o
tasas (exclusividad de percepción), bajo las condiciones y límites que prevé este
artículo. Por tanto, las entidades no pueden crear ni exigir otro tipo de obligaciones
económicas sobre los administrados, como por ejemplo, pago por carpetas, folders,
carti-llas informativas, hojas de trámite, derechos de inspección o fiscalización, pues
todos los costos administrativos que demanden la substanciación y decisión del
expediente deben ser cuantificados para fijar la tasa. Así, se ha pronunciado
reiteradamente la Comisión de Acceso al Mercado de INDECOPI, e incluso el
Tribunal Constitucional (Sentencia recaída en el Expediente N9 601-98-AA/TC).
Las características esenciales de los derechos de tramitación son las siguientes:

a) La naturaleza tributaria de los derechos de tramitación
Los derechos de tramitación tienen carácter de prestaciones obligatorias de natu-
raleza tributaria, en cuya virtud resultan exigidos coactivamente por el Estado apli-
cado su potestad de imperio. Por tanto, su imposición, percepción, y
reclamación, quedan sujetas también a las normas tributarias aplicables.
b) La sujeción al principio de juridicidad
Si bien la Constitución Política del Estado radica en el Poder Ejecutivo la compe-
tencia para aprobar las tasas (con lo cual lo exime del principio de legalidad for-
mal), su creación debe realizarse por una norma jurídica (alcance general, imper-
sonal y abstracto) y no por acto (especifico y concreto), además de respetar el
ordenamiento legal que constituye su fuente de generación. Por ejemplo, el Códi-
go Tributario o la Ley de Tributación Municipal, en su caso.
244
c) Actividad efectiva
B hecho imponible de la tasa esta constituido por alguna actividad efectiva que el Esta-
do cumple respecto del administrado que promueve el procedimiento por serle necesa-
rio para su actividad económica o social (Ej. Obtención de una licencia), o venirle im-
puesta por alguna norma legal (Ej. Solicitud de inspecciones de Defensa Civil)
d) La equivalencia con el costo del servicio (la cuantificación de los derechos
de tramitación)
Para la determinación del monto económico por concepto de tasa, ha de tenerse en
cuenta el costo que para la administración suponga la ejecución de las tareas adminis-
trativas que 'causen las solicitudes, y que el monto sea fijo e igual para todos que reci-
ban el servicio análogo. La cuantificación incluye los gastos de operación y manteni-
miento de la infraestructura asociada a cada procedimiento, pero dentro de un criterio
de radonafidad y efidencia, de modo que no pueda trasladarse a la tasa, las ineficiencias
administrativas, procesos improductivos, o costos artificiales. En este sentido, la tasa
opera como una compensación que busca restituirle al Estado el costo de producción
de los servicios prestados al administrado. De acuerdo a esta opdón legislativa, se
encuentran proscritos otros criterios existentes para la graduadón de la tasa, tales como,
apreciar la utilidad o valor de la ventaja que el servido proporciona al administrado
(ventaja subjetiva), o la capaddad contributiva del administrado
En este sentido, el principio es que ningún procedimiento o servicio administrativo
que sea pagado por el particular deba exceder al costo real que a la entidad o
dependencia le significa la prestación del mismo. A efecto de determinar el costo
del servicio debe tenerse presente el costo marginal de largo plazo que corres-
ponde a la prestación del servicio como una unidad adicional en la estructura de
funcionamiento de la dependencia pública.
Ei costo marginal de largo plazo, es aquél que cubra todos los gastos operativos,
incluyendo los costos de operadón y mantenimiento de cada servicio y, además, los
costos de renovación de la infraestructura asociada a cada servido, que le permitan a
la entidad reponer la depredación de la infraestructura de las dependendas estata-
les. Este principio es una garantía para el propio ciudadano, pues de otra manera,
sería imposible pensar o exigir que el servicio se brinde en condidones de efidenda.
Lamentablemente, la práctica ha demostrado que las tasas establecidas para los
distintos procedimientos y servicios administrativos no son el resultado de un pro-
ceso de evaluación de costos marginales, sino más bien la expectativa de ingre-
sos que la entidad tenga o el porcentaje del presupuesto que necesita cubrir para
mantener sus operaciones.
Para evitar ello, la norma exige que el funcionario a cargo de la Oficina de Admi-
nistración, sustente, previa a la aprobación del TUPA, el monto propuesta para
cada procedimiento.
e) Destino del rendimiento
La última de las características establecidas en la normativa nacional, en concor-
dancia con lo dispuesto en las disposiciones tributarias, es que el rendimiento
producido por las tasas percibidas por las entidades deba ser exclusivamente
destinado al servicio que constituye ei presupuesto de la obligación. Por ejemplo,
si se trata de una tasa por la obtención de una licencia de construcción, su rendi-
miento debe ser destinado a financiar las actividades operativas que aportan valor
agregado ai procedimiento seguido para obtener la mencionada licencia. Por ello,

es necesario que la contabilidad de la institución se adecué de modo que permita
controlar este destino predeterminado del rendimiento de la tasa, no solo para
cautelar esta afectación sino también, por cuanto si al fin del periodo presupuestal
se produjeran excedentes, el articulo 44.5 obliga a la reducción de la tasa para el
siguiente periodo presupuestal.
Procedencia de su cobro
Para la procedencia del cobro, el artículo exige como condiciones:
• Contar con una norma con rarígo, de ley que habilitante su percepción, para
satisfacer el principio de legalidad tributaria. Para satisfacer el principio de lega-
lidad tributaria, es necesario que la entidad cuente con alguna norma habilitante
para la percepción de tasas específicas para el servicio respectivo.
• Consignar el monto de la tasa en el Texto Único de Procedimientos Adminis-
trativos de la entidad. El TUPA, no es el documento que autoriza la percep-
ción de tasas a la entidad, sino solo plasma el monto por cada trámite, en
función de los estudios contables realizados.
• No contar con tributos destinados a financiar las actividades de la entidad. Es im-
portante esta salvedad, por cuanto las entidades que perciben tributos -de cual-
quier tipo- destinados a cubrir los gastos de operath/idad del servicio administrativo,
están impedidos de efectuar cobros adicionales a los usuarios del servicio.
Improcedencia de su cobro
Además de los supuestos en cuales la entidad carezca de las condiciones antes
mencionadas, también el .artículo establece que será improcedente el cobro de
tasas, en los siguientes casos:
■'•"' Procedimientos iniciados de oficio, incluso por la interposición de denuncias.
En estos casos; se justifica la medida por cuanto se entiende que estos pro-
cedimientos se dirigen a satisfacer una necesidad de la administración (fisca-
lización, supervisión, procedimiento sancionador, etc.) y por lo tanto no con-
lleva la prestación de ningún servicio individualizable y efectivo pretendido
por el ciudadano. En igual sentido, debe considerarse improcedente el cobro
de tasas, en aquellos procedimientos que se deban seguir en cumplimiento
de un deber legal, como son la presentación de declaraciones juradas de
impuestos o similares, los empadronamientos forzosos, los censos, etc.
• Procedimientos para instruir peticiones graciables. En éste caso, la medida
se justifica por la necesidad de darle gratuidad a aquellos pedidos que en
estricto contienen el derecho fundamental de petición.
• Procedimientos fraccionados.- En este mismo sentido, la norma establece
que las tasas deben financiar íntegramente todo el costo del procedimiento
hasta su conclusión en última instancia administrativa. En tal sentido, no pue-
den establecerse tasas por instancia o por actos procesales dentro de un
mismo procedimiento (por ejemplo, por inspección, por tramitar un recurso o
una reclamación). Por tanto es ilegal la práctica de algunas entidades que
pretenden imponer tasas por recursos administración o por la interposición
de reclamaciones tributarias, que son partes de un procedimiento unitario,
máxime cuando en el segundo caso mencionado, se trata de procedimientos
de oficio en los que administración está vedada de efectuar cobro alguno.
246
Ei tope legal de la UIT

La norma reitera que el establecimiento de las tasas de los procedimientos brin-
dados por el Estado tiene como límite el tope legal de la Unidad Impositiva Tributaria
(UIT) como costo máximo trasladable a los ciudadanos por la tramitación de algún
procedimiento administrativo. Sin embargo, para darle flexibilidad a la regla, tam-
bién se prevé que en casos excepcionales, pueden establecerse tasas de monto
mayor, siguiendo un régimen ad hoc que debe desarrollar y evaluar la Presidencia
del Consejo de Ministros para todo el Estado.
La idea/dé este régimen excepcional, es adaptarse a la realidad de cada costo
administrativo de la entidad pública, pues sino de otra manera, la fijación arbitraria
y uniforme de este tope legal, conllevaría a que las entidades utilicen los mecanis-
mos del subsidio cruzado entre los distintos servicios que provee a los ciudada-
nos, con el único propósito de compensar y equilibrar su presupuesto, o se frac-
cionaran los procedimientos con la finalidad de superar el límite impuesto por la
ley, o por último se trasladarían a los ciudadanos los costos en exceso, en vía
indirecta (por ejemplo, exigir costear una determinada prueba costosa).
ARTÍCULO 45*.- LÍMITE DE LOS DERECHOS DE TRAMITACIÓN

45.1 Ei monto del derecho de tramitación es determinado en función al
importe del costo que su ejecución genera para la entidad por el
servicio prestado durante toda su tramitación y, en su caso, por el
costo real de producción de documentos que expida la entidad. Su
monto es sustentado por el funcionario a cargo de la oficina de
administración de cada entidad.
Cuando el costo sea superior a una UIT, se requiere acogerse a un
régimen de excepción, el cual será establecido mediante decreto
supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y
el Ministro de Economía y Finanzas.
45.2 Las entidades no pueden establecer pagos diferenciados para dar
preferencia o tratamiento especial a una solicitud distinguiéndola
de las demás de su mismo tipo, ni discriminar en función al tipo de
administrado que siga ei procedimiento.
ANTECEDENTES
Artículo 9 LNGPA.
Artículo 19 LSA
Artículo 21 j). Reglamento LSA
Articulo 31, D.S. N9 094-92-PCM
Constitución Política, Art. 2 inciso 2, igualdad ante la ley
R.J. N9 087-95-INAP/DTSA Pautas metodológicas para costeo de procedimien-
tos administrativos.
R. N9 0274-2007/CAM-INDECOP! Lineamier.tos de la Comisión de Acceso al Mercado
247
\
4
Art. 36.2 Legalidad del procedimiento
Art. 37.5 Contenido del TUPA
Art. 38.5 Aprobación y difusión del TUPA
Art. 46 Cancelación de los derechos de tramitación
Art. 48.9 Facultades de la Presidencia del Consejo de Ministros
Art. 125.4 Observaciones a la documentación presentada
Art 223.4 Contestación de la reclamación
Art 109.3 Facultad de contradicción administrativa
COMENTARIOS
' La experiencia demuestra que es tendencia de las administraciones exacerbar irre-'
flexivamente las tasas, para contar con recursos directamente recaudados, abusando
de la posición de dominio monopólico que tienen respecto a algún servicio administrati-
vo (autorización, permiso, licencia, certificación, etc.). Por ello este artículo se preocupa
por poner los límites legales a la potestad administrativa de las organizaciones para
fijar las tasas de sus trámites. Tales límites quedan fijados de dos modos:
Un tope uniforme para toda las entidades (una UIT), que puede ser eximido
únicamente en casos excepcionales y previamente justificados ante la
Presidencia del Consejo de Ministros. Como el mismo INDECOPI ha señalado,
es conveniente contar con un régimen para autorizar tasas más allá de los
topes legales ordinarios, por cuanto genera disfunciones como subsidios
cruzados para compensar costos de procedimientos o el desdoblamiento en
varios procedimientos de un procedimiento unitario para superar el tope
uniforme para todas las actividades administrativas. En ese mismo documento
se .dejó establecido que "El mayor co-
"■ pro por la tramitación de un procedimiento o por la prestación de un servicio, no
está reñido con los derechos ciudadanos en tanto se preste con eficiencia v
calidad, por ello, la reforma debiera contemplar la posibilidad de establecer
dicha excepción como un medio de buscar establecer incentivos v mecanismos
oara
" que la Administración Pública se oriente hacia la promoción de la actividad
econó-
. mica y el bienestar de los ciudadanos". El deber de cuantificar cada entidad en
fundón del costo de ejecución del servido durante toda su tramitación, y por el
costo real de producdóh de los documentos que expida la entidad (Ej.
Pasaporte, certificados, títulos, etc.) En tal sentido, todas las entidades están en
condiciones de poder sustentar sus costos que expresen el monto de los
derechos de tramitación consignados en sus TUPAs.
Es importante tener en cuenta que con la misma finalidad racionalizadora, las
entidades están impedidas de incrementar sus derechos de tramitación, a través de
algunos de los siguientes mecanismos:
• Establecer derechos de tramitación diferenciados en función de otorgarle al-
guna preferencia al trámite (por ejemplo, para una gestión más acelerada
que los demás).
• Establecer derechos de tramitación diferenciados en función de los adminis-
trados (por ejemplo, entre nacionales y extranjeros, personas naturales o ju-
rídicas, empresas medianas, pequeñas o grandes).
24B
Comentarlos a la Ley de! Procedimiento Administrativo General
• Establecer derechos por etapas del mismo procedimiento (por ejemplo, fijar
tasas por la primera instancia, y otro pago, por la tramitación del recurso,
etc.).
• Establecer derechos de tramitación por las dimensiones o características de
los servicios u objetos que se autorizan (en una autorización de instalación de
avisos publicitarios), el valor de las obras o sus unidades (en una licencia de
construcción), los metros de construcción o tendido de cables, etc.
ARTÍCULO 46.- CANCELACIÓN DE LOS DERECHOS DE TRAMITACIÓN

La forma de cancelación de los derechos de tramitación es establecida
en el TUPA institucional, debiendo tender a que el pago a favor de la
entidad pueda ser realizado mediante cualquier forma dineraria que per-
mita su constatación, incluyendo abonos en cuentas bancarias o transfe-
rencias electrónicas de fondos.
CONCORDANCIAS INTERNAS *
Art. 36.2 Legalidad del procedimiento
Art 37.5 Contenido del TUPA
Art 38.5 Aprobación y difusión del TUPA
Art 44 Derecho de tramitación
Art. 45 Límite de los derechos de tramitación
Art. 46 Cancelación de los derechos de tramitación
Art. 223.4 Contestación de la reclamación
Art. 109.3 Facultad de contradicción administrativa
r COMENTARIOS
La forma en que los administrados deben efectuar los derechos de tramitación
establecidos es regulada en esta norma. La Comisión tuvo como mira diseñar el pro-
cedimiento general de modo tal que sea caracterizado por el carácter innecesario de
la presencia del ciudadano en las ventanillas de las entidades, en lo que la doctrina ha
venido en llamar "procedimientos no presenciales".
Siguiendo esta tendencia, es que la norma orienta a que las entidades propicien
cualquier modalidad de pago que permita su constatación, tales como abono en
cuentas bancarias directamente, las transferencias bancarias, entre otras modalida-
des que no hagan necesario la asistencia de los ciudadanos a las oficinas de la
administración.
ARTÍCULO 47°.- REEMBOLSO DE CASTOS ADMINISTRATIVOS

47.1 Sólo procede el reembolso de gastos administrativos cuando una
ley expresamente lo autoriza.
249
Son gastos administrativos aquellos ocasionados por actuaciones específicas

solicitados por el administrado dentro del procedimiento. Se solicita una vez
iniciado el procedimiento administrativo y es de cargo del administrado que
haya solicitado la actuación o de todos los administrados, si el asunto fuera de
interés común; teniendo derecho a constatar y, en su caso, a observar, el
sustento de los gastos a reembolsar. 47.2 No existe condena de costas en
ningún procedimiento administrativo.
Art. 79 Costas de la colaboración
Art, 178 Gastos de actuaciones probatorias
Art 198 Ejecución subsidiaria
COMENTARIOS
Las principales agresiones de índole económico que pueden afectar al procedi-
miento suelen ser las costas, 'fundamentalmente bajo la forma del reintegro de los
gastos incurridos por la Administración en sus actuaciones, las tasas por ciertos servicios
públicos cuya prestación se persigue en los procedimientos administrativos, los gas-
tos probatorios y la imposición de la defensa cautiva.
Esta norma contiene la previsión que las entidades no pueden transferir a los admi-
nistrados a título de reembolso los gastos que efectivamente le corresponda asumir.
Sólo cuando una ley le autorice expresamente podrá proceder conforme a ella, siendo
el único caso habilitado por esta Ley, el de los gastos de actuaciones probatorias
ofrecidas por los administrados (art. 178).
Finalmente, contiene la prevención que en ningún procedimiento administrati
vo puede haber condena de costas. De este modo si el recurrente pierde el recur
so sólo paga los gastos lógicos que privadamente hubiere generado en su propio
interés, por ejemplo, honorarios de abogados, pero en ningún caso asume los
costos (honorario de abogado de la otra parte, en caso de procedimientos
trilaterales) y costas (derechos de trámite, honorarios de servidores, entré otros)
de la otra parte. "' ■
ARTÍCULO 48'.- CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS DEL PRESENTE

CAPITULO
La Presidencia del Consejo de Ministros tendrá a su cargo garantizar el

cumplimiento de las normas establecidas en el presente capítulo en todas las
entidades de la Administración Pública, sin perjuicio de las facultades
atribuidas a la Comisión de Acceso al Mercado del Instituto Nacional de la
Competencia y Defensa de la Propiedad Intelectual, en el artículo 26a
250
Comentarios a !a Ley del Procedimiento Administrativo General
BIS del Decreto Ley N9 25868 y en el artículo 61 del Decreto Legislativo Na

776 para conocer y resolver denuncias que los ciudadanos o agentes
económicos le formulen sobre el tema.
Cuando en un asunto de competencia de la Comisión de Acceso ai Mer-
cado, la barrera burocrática haya sido establecida por un decreto supre-
mo, una resolución ministerial o una norma municipal o regional de ca-
rácter general, dicha Comisión se pronunciará, mediante resolución, dis-
poniendo su inaplicación al caso concreto. La resolución de la Comisión
podrá ser impugnada ante la Sala de Defensa de la Competencia del Tri-
bunal de Deferisa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del
INDECOPI.
Sin perjuicio de la inaplicación al caso concreto, la resolución será noti-
ficada a la entidad estatal que emitió la norma para que pueda disponer
su modificación o derogación.
Asimismo, tratándose de procedimientos iniciados de oficio por la Comi-
sión de Acceso al Mercado, el INDECOPI podrá interponer la demanda de
acción popular contra barreras burocráticas contenidas en decretos su-
premos, a fin de lograr su modificación o derogación y, con el mismo
propósito, acudir a la Defensoría del Pueblo para que se interponga la
demanda de inconstitucionalidad contra barreras burocráticas conteni-
das en normas municipales y regionales de carácter general, que tengan
rango de ley(m). La Presidencia del Consejo de Ministros está facultada
para:
1. Asesorar a las entidades en materia de simplificación administrativa
y evaluar de manera permanente los procesos de simplificación ad-
ministrativa al interior de las entidades, para lo cual podrá solicitar
toda la información que requiera de éstas.
2. Supervisar y fiscalizar ei cumplimiento de las normas de la presente ley.
3. Detectar los incumplimientos a las normas de la presente ley y reco-
mendar las modificaciones que considere pertinentes, otorgando a
las entidades un plazo perentorio para la subsanación.
4. En caso de no producirse la subsanación, la Presidencia del Conse-
jo de Ministros formulará las propuestas normativas requeridas para
realizar las modificaciones que considere pertinentes y realizará tas
gestiones conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de los
funcionarios involucrados.
5. Detectar los casos de duplicidad de los procedimientos administra-
tivos en las distintas entidades y proponer las medidas necesarias
para su corrección.
6. Dictar directivas de cumplimiento obligatorio tendientes a garanti-
zar el cumplimiento de las normas de la presente ley.
7. Realizar las gestiones del caso conducentes a hacer efectiva la res-
ponsabilidad de los funcionarios por el incumplimiento de las nor-
(115) Texto según modificatoria de la Ley N9 28996 de 04/04/2007.

mas del presente capítulo, para lo cual cuenta con legitimidad para
accionar ante las diversas entidades de la administración pública.
8. Establecer los mecanismos para la recepción de denuncias y otros
mecanismos de participación de la ciudadanía. Cuando dichas de-
nuncias se refieran a asuntos de la competencia de la Comisión de
Acceso al Mercado, se inhibirá de conocerlas y las remitirá directamente
a esta.
9. Aprobar el acogimiento de las entidades al régimen de excepción para
el establecimiento de derechoseje tramitación superioresa una (1) UIT.
10. Otras que señalen los dispositivos correspondientes.
Mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros se dictarán las medidas reglamentarias y complementarias para la
¡mplementación de lo dispuesto en el presente artículo.
ANTECEDENTE
Artículo 16 D.S. NB 094-92-PCM.
D.Leg. N9 560 " Ley del Poder Ejecutivo.
D. Ley Na 25868 Ley de Org. y Funciones del INDECOPI
D.S. Nfl 094-2005-PCM Reglamento de Organización y Funciones de la Presidencia
del Consejo de Ministros
R.SC. Na 016-2001 -CG Directiva sobre planeamiento y ejecución de acciones de
con
trol en materia de simplificación administrativa de los proce-
' j____ ... ' dimientos que brinda la Administración Pública
D.S. Nfl 077-2005-PCM Reglamento del Decreto Ley N9 25868.- Ley de Organización
y - Funciones del Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual -
INDECOPI
252 La eficacia de todos los principios,
reglas y exigencias contenidas en la Ley de
Procedimiento Administrativo, dependen en
mucho de la aplicabilidád y operatividad real
de este artículo. Indudablemente, asegurar
el cumplimiento de las disposiciones de esta
ley, involucra dos aspectos inescindibles: a)
La adopción de una estrategia para impulsar
la reforma; y, b) La atribución de
competencias administrativas adecuadas.
Este artículo adoptó una estrategia
compuesta para este fin. Por una parte, la
necesidad que la propia Administración
desarrolle una actividad de seguimiento,
monitoreo y evaluación permanente de la
forma en que las diversas exigencias de la ley
son acogidas por las entidades. Por otra, como
mecanismo de control ciudadano se abrió la
posibilidad de que los ciudadanos mediante
denuncia, exijan la mejora regulatoria.
De manera concordante, la norma atribuye
-en primer lugar- a la Presidencia del
Consejo de Ministros la competencia para
efectuar el seguimiento permanente a la
"implantación de las medidas y reglas
establecidas por la Ley. Fue escogida la
Presi-
dencia del Consejo de Ministros, tanto por su labor equidistante dentro del Poder Eje-
cutivo, como por tener como función la coordinación con los demás niveles de
Gobierno y Poderes del Estado.
Para dar viabilidad al control ciudadano -en vía de denuncia- se mantuvo la com-
petencia del INDECOPI. Quien a través de la Comisión de Acceso al Mercado, había
desarrollado una interesante experiencia sobre esta materia.
Los cambios en la competencia del INDECOPI en esta materia

Lamentablemente el texto final del artículo aprobado introdujo una limitación im-
portante a la tarea de control de las barreras burocráticas contrarias a las normas de
simplificación exigidas por la Ley de Procedimiento Administrativo General. Conforme
al texto original del artículo 48, la Comisión de Acceso tenía una competencia exhortativa
y no ejecutiva sobre las demás entidades públicas, lo cual hace estéril cualquier es-
fuerzo de obtener una mejora regulatoria y asegurar la vigencia de las reglas de sim-
plificación. En efecto, esta norma preveía que cuando la barrera burocrática se encon-
trase establecida en una ordenanza, decreto supremo o resolución ministerial, se limi-
tara a preparar un informe técnico y someterlo a consideración de la misma entidad
que la aprobara, para que defina lo conveniente. De este modo, se vaciaba de conte-
nido a ia función de control administrativo que se le encargara a INDECOPI, puesto
que le privaba de efectividad correctiva a su acción, ya que siempre la decisión queda-
ba en la esfera de atribuciones de las entidades transgresoras.
La Ley N9 28032 publicada el 19 de Julio de 2003, denominada "LEY DE ELIMI-
NACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS EN FAVOR DE LACOMPETITIVIDAD DE
LOS AGENTES ECONÓMICOS", aspira a corregir esta situación anómala. Para dicho
efecto, se complementa la previsión original del artículo 48 mediante, la regulación de
un plazo para que la entidad transgresora emita su pronunciamiento sobre la ilegali-
dad de su accionar y que vencido este, la entidad silencie su pronunciamiento, o, por
el contrario, ratifique su posición.
Conforme a esta modificación, cuando la barrera burocrática ha sido establecida
por un decreto supremo o una resolución ministerial, la Comisión del INDECOPI se
pronunciará a través de un informe que elevará a la Presidencia del Consejo de Minis-
tros para ser puesto en conocimiento del Consejo de Ministros, el cual deberá necesa-
riamente resolver lo planteado en el plazo de 30 (treinta) días. Del mismo modo, cuan-
do la barrera burocrática se encuentre establecida en una Ordenanza Municipal o una
norma regional de carácter general, la Comisión elevará el informe respectivo al Con-
cejo Municipal o al Consejo Regional, según corresponda, para que resuelva legal-
mente en el plazo de 30 (treinta) días. Dicho plazo se computará desde la recepción
del informe por la autoridad municipal o regional correspondiente.
SI al vencimiento del plazo antes establecido el Consejo de Ministros, el Concejo
Municipal o el Consejo Regional no emiten pronunciamiento, se entenderá que la
denuncia interpuesta es fundada. En caso de que la autoridad continúe exigiendo la
barrera burocrática identificada, el interesado podrá interponer la acción de cumpli-
miento correspondiente.
Si el Consejo de Ministros, el Concejo Municipal o el Consejo Regional resuelven
expresamente mantener la barrera burocrática, el Indecopi interpondrá demanda de
252
V"
acción popular. En caso de tratarse de barreras sustentadas en Ordenanzas Munici-

pales o normas regionales de carácter general, la Comisión remitirá lo actuado a la
Defensoría del Pueblo, organismo que procederá a interponer la demanda de
inconstitucionalidad correspondiente, de acuerdo con sus funciones previstas en el
inciso 2) del artículo 9 de la Ley N» 26520.
Como se puede apreciar la modificatoria extiende el debate hacia niveles jurisdic-
cionales, en los que la controversia ¡nteradministrativa -entre la instancia de control
administrativo y la sujeta al control- se deriva al Poder Judicial, para qu§ mediante la
acción de cumplimiento, acción popular,o acción de inconstitucionalidad sea quien
dirima la controversia. Dicha alternativa',,sitoien configura un avance sobre el trata-
miento original del artículo 48, no constituye una solución eficiente al problema
puesto ûe agravan los costos del control de las normas de simplificación, y difieren
el cumplimiento inmediato de las disposiciones de la simplificación administrativas,
que debiera ser por antonomasia, una situación solucionable en sede
administrativa.
Finalmente, es conveniente señalar que la modificación al párrafo segundo
del artículo 48 de la Ley, nos revela una imperfecta técnica legislativa, ya que
primero fue derogado por la Sétima Disposición complementaria de la Ley N9 28015
publicada el 03 de julio de 2003, para casi inmediatamente disponerse su
modificación por la Ley N9 28032 publicada el 19 de Julio de 2003. En puridad, esta
situación podría ocasionar problemas en su aplicación, pues se trataría de una
"modificación" sobre una parte del artículo 48 que -a esa fecha- ya se encontraba
derogado.
ARTÍCULO 49°- RÉGIMEN DE ENTIDADES SIN TEXTO ÚNICO DE

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS VIGENTE
Cuando la entidad no cumpla con publicar su Texto Único de Procedi-
mientos Administrativos, o lo publique omitiendo procedimientos, los ad-
ministrados, sin perjuicio de hacer efectiva la responsabilidad de la auto-
ridad infractora, quedan sujetos al siguiente régimen: 1.. Respecto de
los procedimientos administrativos que corresponde ser ' aprobados
automáticamente, los administrados quedan liberados de la exigencia de
iniciar ese procedimiento para obtener la autorización previa, para
realizar su actividad profesional, social, económica o laboral, sin ser
pasibles de sanciones por el libre desarrollo de tales actividades. La
suspensión de esta prerrogativa de la autoridad concluye a partir de la
publicación del TUPA, sin efecto retroactivo. 2. Respecto de las
demás materias sujetas a procedimiento de evaluación previa, se sigue
el régimen previsto en cada caso por este Capítulo.
R. Na 0274-2007/CAM-INDECOPI Lineamientos de la Comisión de Acceso al Mercado
254
Art 31 Régimen del procedimiento de aprobación automática
Art. 38 Aprobación y difusión del TUPA
COMENTARIOS
El régimen legal/ de la Simplificación Administrativa adoptó la estrategia punitiva
como modo de forzar a las autoridades a lograr un avance simplificador de sus proce-
dimientos. En ello, siguió la concepción tradicional del Derecho administrativo nacional
de lograr adhesiones por la fuerza de la propia autoridad, la amenaza de sanciones o
de pérdida de facultades.
En efecto, la falta de aprobación del TUPA o su no actualización una vez aproba-
do, determina para la entidad, las siguientes consecuencias:*118»
Le suspende poder exigir llevar a cabo algún procedimiento a su cargo para ejer-
cer la libertad o derecho al que se refiere.
Le impide poder exigir el cumplimiento de requisitos previstos en cada procedimiento.
En el caso de cobro de tasas, le impide la exigencia de cobro de derechos.
Como correlato, la normativa establece una facultad para ios administrados, la de ,
quedar directamente habilitados para ejercer sus actividades, sin ninguna limitación ni
sanción por parte de las entidades.
Esta estrategia de promoción del cumplimiento del proceso de simplificación no ha
resultado de lo más eficiente, por diversos motivos que pretendemos sintetizar a
continuación:
En el plano estrictamente teórico, esta consecuencia habilitante para el ciudadano,
es estrictamente aplicable para aquellos procedimientos limitativos de actividades,
pero no para los que persiguen una declaración de voluntad (otorgamiento de un
derecho, la certificación de un estado, o la prestación de un servicio efectivo). En
todos estos casos el ciudadano queda igualmente subordinado a la administración
hasta obtener su finalidad propia, ai no ser el simple estado de habilitación para el
ejercicio de su derecho.
Contiene un problema jurídico insalvable: ¿cómo argumentar a favor qué disposi-
ciones legales que establecen la necesidad de un procedimiento o de determina-
dos requisitos, puedan quedar suspendidos per pereza o desidia de autoridades
administrativas?
Transfiere el riesgo del estado y de su probanza al administrado frente ai Estado,
poniéndolo en condición de tener que plantear argumentos de defensa a futuro.
(116) Sobre las cuales el Tribunal Constitucional ha raSficado que si bien durante el lapso de
ausencia del TUPA la entidad se ve impedida de ejercer sus actividades de limitación, con
la publicación extemporánea, se reasumen las potestades de imperio correspondientes.
(Exp. N9 149-97-AA/TC Arequipa, Empresa de Transportes Copacabana. Sentencia del 27
de mayo de 1998 y Exp. N« 497-96-AA/TC Arequipa. Sentencia del 29 de octubre de 1997).
255
Por ello sería bueno, revisar experiencias comparadas donde el camino no ha

sido seguir la vía de la coacción normativa, sino la de los pactos interadministrativos,
donde el órgano eje de la simplificación establece periódicamente convenios de avan-
ce con las entidades públicas para lograr la simplificación sostenida de sus procedi-
mientos.
Tales pactos tienen la ventaja de emplear una estrategia de convicción y de se-
ducción para la burocracia, que permitirá su adhesión espontánea y establecer
indicadores de medición de avance individuales por entidad o servicio. ,
Comentarles a la Ley del Procedimiento AdministratKo General
FLUJOGRAMA DE PROCEDIMIENTO
ORDINARIO DE PARTE
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12
-ADMISIBILIDAD -RECEPCIÓN (ART. Iir
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CAPÍTULO II
/ .■
DE LOS SUJETOS DEL

PROCEDIMIENTO
ARTÍCULO 50.- SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO
Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Admi
nistrativo, se entiende.por sujetos del procedimiento a:
1.-: Administrados: la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su
calificación p situación procedimental, participa en el procedimien
to administrativo. Cuando una entidad interviene en un procedimiento
como administrado, se somete a las normas que lo disciplinaren"
igualdad de facultades y deberes que los demás administrados
2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que bajo cual
quier régimen jurídico, y ejerciendo potestades públicas conducen el
inicio, la instrucción, la sustanciación, la resolución, la ejecución, o
que de otro modo participan en la gestión de ios procedimientos ad
ministrativos. -.....
ANTECEDENTE
. Art. 51 Contenido del concepto administrado
Art. 54 Libertad de actuación procesal
Art. 55 Derechos de los administrados
Art 56 Deberes de los administrados
Art. 75 Deberes de las autoridades en los procedimientos
COMENTARIOS
Este artículo contiene dos conceptos operativos importantes para el entendimien-
to de la Ley integralmente. Los términos de administrado y autoridad corresponden a
los dos roles que se presentan en el procedimiento para darle dinámica y producir su
desenvolvimiento. Estos términos no tienen un contenido propio excluyente, sino son
sólo dos categorías procesales que son ocupadas conforme al procedimiento que se
trate por un sujeto en particular.
Por la estructura natural del procedimiento administrativo concurren dos sujetos
para ia formación de la voluntad administrativa: un interesado denominado técnica-

mente "administrado" y la Administración Pública representada por la "Autoridad"(1,7) Es
importante resaltar que el procedimiento no se forma por la existencia de un conflicto
de intereses entre lo público y lo privado, ni por un litigio como acontece en el proceso
judicial, sino por un desarrollo unitario de los intereses de ambos sujetos, dirigido a la
formación de la voluntad pública, donde participan los administrados.
De tal suerte, dos sujetos conforman la relación jurídico-procedimental existente
en cualquier procedimiento administrativo:
El órgano administrativo, representado por las autoridades partícipes en la se-
cuencia, decisión y ejecución, asumiendo sucesivamente los roles de informante,
instructor y ejecutor.
El administrado o interesado en el procedimiento, actuando de modo activo como
pretensor ó, de forma pasiva, como afectado o implicado por el desenvolvimiento
de la voluntad estatal.
La preponderancia de cualquiera de ios posibles roles del administrado, no sosla-
ya que eventuaímente, cuando el interés público en juego lo requiera, pueda ser nece-
saria la participación de otras personas para exponer sus intereses individuales rela-
cionados con la materia procesada. En tal caso aparecerá en el artículo 60.
La vinculación surgida por la actuación de los administrados involucrados en un
procedimiento y la autoridad, a través del recíproco ejercicio de sus deberes y dere-
chos procesales, genera la llamada relación jurídico-procedimental.
En ella, la posición jurídica de ambos sujetos de la relación -expone GONZÁLEZ
PÉREZ0181- no es de coordinación, sino de subordinación del administrado frente a la
Administración que actúa con su necesaria supremacía, ejerciendo ius imperium en
resguardo del interés público. Frente a esta situación, ha sido necesario diseñar las
posibilidades de acción mediante el reconocimiento de los derechos procesales al ad-
ministrado previstos en el artículo 55.
B diseño de esta relación jurídica no es uniforme para todo procedimiento admi-
nistrativo, pues depende de la manera cómo se estructuran las posibilidades de ac-
ción de" ambos. Puede obedecer a una de las siguientes cuatro formas posibles:
Una actuación de oficio del Estado.
Una petición del administrado.
Un procedimiento trilateral sobre conflictos de intereses de dos o más administrados.
Un procedimiento trilateral sobre conflictos de Intereses entre un administrado y
una entidad.
Como puede deducirse, en las relaciones tercera y cuarta la Administración adop-
ta un roj de arbitro entre los intereses contrapuestos (contención) de los ciudadanos o
de éstos con alguna entidad pública, aproximando la naturaleza del procedimiento
administrativo a la del proceso judicial.
(117) Conviene distinguir de los términos "entidad" o "entidades" definidos en el artículo 1 de la

Ley, que se refiere en sí a las personas jurídicas a las cuales resulta aplicable esta Ley.
(118) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. El procedimiento administrativo. Publicaciones Abella, Ma-
drid. 1964, p. 243.
La decisión administrativa obtenida al final del procedimiento es la conclusión de

una serie de actuaciones de las autoridades públicas participantes, ejerciendo sus
diversas competencias y facultades, que pueden sintetizarse en:
Consultivas (emisión de dictámenes, informes, visaciones, elaboración de pro-
yectos, etc.).
Regístrales (inscripciones, anotaciones, etc.).
Instructivas y decisorias (iniciar, conducir, sustanciar, acopiar evidencia y resolver).
Ejecutivas (llevar a cabo lo resuelto por la Administración).
Por lo general, los órganos administrativos desempeñan en el procedimiento una
situación muy particular, pues, como afirma HUTCHINSON'"9», los propios órganos a
cargo de la gestión de los asuntos, intereses y servicios públicos, están simultánea-
mente a disposición de resolver las peticiones y reclamaciones presentadas por los
administrados, sobre su actuación estatal concreta.
Sólo excepcionalmente, esa concentración de funciones de gestión y decisión en
un mismo órgano, aparece sustituida, por una separación funcional entre distintas
autoridades administrativas (por jerarquía) e incluso por especialización, creando or-
ganismos independientes de los gestores, denominados tribunales administrativos
encargados de decidir reclamaciones contra los actos administrativos de los gestores
Finalmente, cabe anotar que cuando las entidades, es decir las personas jurídi-
cas, requieren seguir un procedimiento ante otra entidad para obtener un pronuncia-
miento determinado pero no en uso de potestades de imperio, queda sujeto al rol de
administrado común, bajo los mismos derechos y deberes de los administrados pro-
pios del derecho común. Tal sucede cuando una entidad requiere obtener una licencia
de construcción, inscribir un derecho de propiedad intelectual, o seguir un procedi-
miento tributario. No estaremos en ningún caso, en los supuestos del rol de autoridad
administrativa, ni de las relaciones de colaboración entre entidades públicas.
CAPÍTULO I DE LOS
ADMINISTRADOS
ARTÍCULO 51".- CONTENIDO DEL CONCEPTO ADMINISTRADO
Se consideran administrados respecto de algún procedimiento adminis-
trativo concreto:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legí-
timos individuales o colectivos. '~
2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean dere-
chos o intereses legítimos que pueden resultar afectados por la
decisión a adoptarse.
(119) HUTCHINSON, Tomás. Op. cit., t.2, p. 9.

'-*/ Ns 26520 Art. 9.3, legitimidad de Defenson'a del Pueblo en procedimientos ad-
ministrativos
^rt. 52 Capacidad procesal
Art. 53 Representación de personas jurídicas
Art. 55 Derechos de los administrados
Art. 56 Deberes de los administrados / /
Art. 58 Comparecencia personal
Art. 60 Terceros administrados
COMENTARIOS
Son denominados genéricamente como "parte", "interesado" o "administrado", la
persona física o jurídica, pública o privada, concurrentes dentro de un procedimiento'
administrativo en ejercicio de un interés legítimo o un derecho propio, que se relacio-
nan con la Administración con la finalidad de ser destinatarias de la declaración de
voluntad 'final del procedimiento, y a cuyo favor o cargo, por lo general, se ejecuta el
acto administrativo.
U palabra "interesado" resulta inadecuada, por cuanto evoca al proceso judicial
dondtj existen parte y contraparte, en contraposición o antagonismo de intereses. Por
e conirario, en el procedimiento administrativo no hay varios intereses sino uno solo:
el publico, y aun cuando existan terceros interesados, sólo hay intereses concurrentes
colaborando en la formación de la voluntad pública. Más apropiado, es el término "admi-
nistrado" por cuanto alude a una situación jurídica determinada: mantener una rela-
ción jurídica directa y propia del ámbito administrativo que lo vincula simultáneamente
con la actividad del poder público.
No se trata simplemente de un particular con interés directo frente al Estado (por-
que ejia relación puede presentarse también, por ejemplo, cuando es propietario de
un Inmueble que el Estado es conductor) sino fundamentalmente requiere que aquella
relación jurídica responda a la naturaleza de Derecho público, que es realmente lo
calificativo para ser sujeto de Derecho administrativo. Lo .cual excluye, a aquellas per-
sonas qUe entran en relaciones con la Administración a través de figuras de derecho
civil o mercantil, así como cuando la Administración asume formalmente la personería
de derecho privado.
Como lo sintetiza GÁRCÍA-TREVIJANO'120», el concepto "administrado" involucra
•H?Q sujeto de derecno -sin distingo de su calidad de persona jurídica o natural, publica o
privada, o según actúe con personería propia o no- que se encuentre en relación de
subordinación respecto de la Administración Pública. Principalmente el termino
"administrado" presenta la ventaja de neutralidad y generalidad frente a la vaned^d de
roles y denominaciones que pueden corresponder, según las normas que disciplinan e|
area en )a cua| se desenvuelva; de tal suerte que "administrado" comprendó ios términos de
"contribuyente" (en el procedimiento tributario), "exportador" o
(120) CHRCÍA-TREVUANO Y FOS. José A. Op. cit., t. I, pp. 502 y ss.
262
"importador" (en el procedimiento aduanero), "agricultor" (en el procedimiento agra-

rio), "oferente", "proveedor" o "contratista" (en los procedimientos de contratación),
"concesionario" (propio de los procedimientos vinculados a las concesiones), "autor*
o "inventor" (propio de los procedimientos industriales), "usuario" (respecto a los ser-
vicios públicos), etc.
No obstante sus aspectos favorables, su empleo no se encuentra exento de im-
perfecciones, pues como se puede apreciar alude a una posición eminentemente pa-
siva en la relación jurídico-procedimental, ya que connota tener que soportar la acción
gubernativa dé, la Administración Pública, a quien correspondería el rol activo en la
misma vinculación (administrador). El carácter subordinado es una nota propia de la
relación jurídica surgida en el procedimiento, desde que no existe nivel de equiparidad
entre los sujetos, sin embargo, no revela una situación de indefensión para el adminis-
trado, quien se encuentra dotado de potestades, derechos y medios impugnativos
frente a la .Administración previstos en el artículo 55.
Erróneamente suele identificarse al administrado con el ciudadano, porque si
bien ello es lo' común, la Administración Pública, algún funcionario, una autoridad e
incluso un organismo público puede también asumir el rol de "administrado" en cual-
quier relación jurídico-procedimental cuando se tome sujeto de una actuación pública
(rol de subordinación) y tenga que actuar con intereses propios en una actuación
interadministrativa (ejemplo, cuando un organismo desee obtener licencia de cons-
trucción, autorización de funcionamiento, o sufra limitaciones municipales para el ejer-
cicio de su derecho de propiedad, etc.).
Lo sui géneris de la situación del administrado es su sujeción a los poderes
jurídicos reconocidos legalmente a la Administración Pública, correspondiéndole
soportar su ejercicio a través de los deberes, obligaciones y cargas que le son
impuestos durante el desenvolvimiento de cualquier procedimiento.
Es importante resaltar los valores que el administrado presenta dentro del proce-
dimiento administrativo a diferencia de su participación en un proceso judicial, En la
vía administrativa el interés planteado por el administrado, como solicitante, recla-
mante o recurrente, aparece siempre integrando el interés de la colectividad y no
exclusivamente como titular de un interés individual, particularizado o personal que
merezca una consideración aislada: de ahí que el Administrador debe instruir y resol-
ver un procedimiento teniendo en cuenta la posición que considere representativa de
los valores del interés colectivo y la eficacia de la actividad ejecutiva, en armonía de la
legalidad objetiva. Dentro de este contexto, el planteamiento del administrado se con-
sidera como exposición de un colaborador en la formación de la voluntad administra-
tiva y en tal orientación es que se le asegura un debido proceso.
Distinto es el rol que cabe a la parte en el proceso judicial donde exhibe un interés
o derecho individual, argumentando en su favor frente a otro particular que precisamen-
te expone lo contrario en aras también de la satisfacción de su propio intej-és
individual.
Como bien expresa FIORINI,"2" "La diferencia entre parte litigante^ administrado
colaborador, aunque impugne un acto administrativo, será siempre notable, por
eso se le juzga con valores distintos aunque sean jurídicos. El litigante está en
(121) FIORINI, Bartolomé. Op. cit.. pp. 65 y ss.

263
función de contendor, el administrado de colaborador. (...) El procedimiento ad-

ministrativa si bien tiene en mira el elevado valor justicia, que se encuentra ínsito
en toda actividad jurídica, enjuicia siempre valores de seguridad administrativa,
de eficacia de la Administración y la plena satisfacción de los intereses de la
colectividad. El procedimiento administrativo no sustenta ningún litigio, menos una
querella entre partes enemigas, puesto que su misión es satisfacer intereses de
terceros que tienen en suma jerarquía, aunque tratando de no rozar los derechos
particulares".
De tai modo, colaboran con la formación de la voluntad administrativa, el
contribu-. yente, el usuario de un servicio, el exportador, el postor en una licitación o
subasta, el denunciante o el recurrente contra un acto administrativo, pues a todos
ellos les interesa directamente un recto y eficiente accionar de la Administración
Pública.
Cuando el administrado ej'erce en lo inmediato una acción de defensa o reclamo,
en el fondo está actuando como titular de derechos públicos subjetivos que son de
interés general cautelar (generalmente la recta y regular prestación de los servicios
públicos). Al buscar el reconocimiento de una particular situación jurídica, de reflejo •
está cautelando la actuación del poder público, fundamentalmente en lo que hace a la
racionalidad del acto y a la no lesión de situaciones jurídicas sociales. Siguiendo a
FIORINI, podemos concluir afirmando que "la intervención que hace el administrado
se sustenta en el derecho de defensa, en el derecho a colaborar en la inalterabilidad
de sus derechos, o a que se aplique el principio de razonabilidad. Este derecho de
intervención, que no perjudica a nadie, es más amplio cuanto más particular y directo
es el derecho del administrado"^12'.
Únicamente en el caso de procedimientos disciplinarios o sanciónatenos, el ca-
rácter de colaborador en el administrado aparece distorsionado, por.confundirse con
el pleno ejercicio del derecho de defensa.. . .
Finalmente, los funcionarios públicos, fuera del ejercicio de su función, pue-
den actuar en defensa de sus derechos e intereses emanados de su situación
funcional, en calidad de administrados. Por el contrario, no pueden actuar en tal
calidad, los órganos de la misma persona jurídica a la que pertenece el órgano
ante el cual se tramita el procedimiento; si debieran intervenir, lo harán como inte-
grantes de la Administración, ya que no son titulares de situaciones jurídicas pro-
pias. Los roles del administrado y del tercero en el procedimiento
En el marco de cualquier procedimiento administrativo concurren tres diferentes
roles: el de la autoridad administrativa, el del administrado-interesado, y el del tercero-
administrado.
La autoridad administrativa -en los términos establecidos por el artículo 50 de la
Ley N9 27444- es el agenté de las entidades que bajo cualquier régimen jurídico, y
ejerciendo potestades públicas conducen el inicio, la instrucción,-la sustanciación, la
resolución, la ejecución, o que de otro modo participan en la gestión de los procedi-
mientos administrativos.
(122) ídem.
264
Por otro lado, el rol de administrado corresponde a cualquier persona natural o

jurídica que participa en el procedimiento administrativo, considerándose para tal efecto
como tales a: i) quienes lo promuevan como titulares de derecho o intereses legítimos
individuales o colectivos; y, ii) aquellos que sin haber iniciado el procedimiento posean
derechos o intereses legítimos que puedan resultar afectados por la decisión a
adoptarse"23'.
Finalmente, en el procedimiento administrativo también se ha acogido la figura del

tercero, entendiéndolo como aquel ciudadano que sin tener un interés legítimo o
derecho, sino,solo interés simple, puede participar en el procedimiento a través de los
actos y momentos específicos que la normativa lo habilita. Los actos y momentos
procedimentales en los cuales se habilita la participación de los terceros, a saber son-i)
a través del derecho a formular denuncias'124'; ii) el derecho de acceso a la informa-
ción'123'; iii) el derecho a participar en las audiencias públicas(128); y, ¡v) el derecho a
presentar información en los periodos de información pública'1271.'
Como se puede apreciar la participación del tercero en el procedimiento adminis-
trativo, esto es, de quien solo posee un interés simple o general, mas un interés legí-
timo o derecho subjetivo, autoriza un rol acotado, específicamente a la realización de
actos procedimentales específicos, y, en ninguno de estos casos, adquiere el rol de
administrado-interesado.
ARTÍCULO 52°.- CAPACIDAD PROCESAL

Tienen capacidad procesal ante las entidades las personas que gozan de
capacidad jurídica conforme a las leyes.*
ANTECEDENTE
. Artículos 4, 21, LNGPA.
Art. 115 Representación del administrado
(123) Ley Na 27444, arts. 50, 51 y 60.

(124) Ley Na 27444, Articulo 105.- Todo administrado esta facultado para comunicar a la autori-
dad competente aquellos hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad
de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legitimo, no que por este
actuación sea considerado sujeto del procedimiento"
(125) Ley N9 27444; Articulo IV, numeral 1.12. Principio de participación.
(126) Articulo 182.2. En la audiencia publica cualquier tercero, sin necesidad ds acreditar legiti-
mación especial esta habilitado para presentar información verificada, para requerir el aná-
lisis de nuevas pruebas, así como expresar su opinión sobre las cuestiones que constitu-
yan el objeto del procedimiento o sobre la evidencia actuada".
(127) Ley N" 2744, Articulo 185
26E
■**
gj$^ COMENTARIO
Este es un articulo de remisión, que implica para el Derecho administrativo el
reconocer ab initio que la capacidad procesal de aquellos que acuden a su sede no
tienen límites en el propio Derecho Administrativo. La capacidad de goce y para
obrar ante la Administración Pública, estará dada por las normas del Derecho civil,
societario, laboral, etc., mas no por normas administrativas.
ARTÍCULO 53°.- REPRESENTACIÓN DE PERSONAS JURÍDICAS

Las personas jurídicas pueden intervenir en el procedimiento a través de sus
representantes legales, quienes actúan premunidos de los respectivos
poderes.
ANTECEDENTE
Art. 115 Representación del
administrado Art. 113.1 Requisitos de los
escritos Art 41.1.4 Documentos
COMENTARIO
•" Ál igüal que én el caso de la representación de personas naturales, ias personas
jurídicas para acudir a un procedimiento administrativo deben seguir las reglas pro-
pias de su régimen jurídico y el de sus estatutos para ser representados. Es nece-
sario en el escrito de acreditación hacer mención y acompañar copia de los
respectivos poderes con la habilitación específica para representar en
procedimientos administrativos.
ARTÍCULO 54°.- UBERTAD DE ACTUACIÓN PROCESAL

54.1 El administrado está facultado, en sus relaciones con las entidades,
para realizar toda actuación que no le sea expresamente prohibida
por algún dispositivo jurídico.
54.2 Para los efectos del numeral anterior, se entiende prohibido todo aquello
que impida o perturbe los derechos de otros administrados, o el
cumplimiento de sus deberes respecto al procedimiento
administrativo.
- Constitución Política, Art. 2 inc. 24 a), libertad personal
266
Art. 56 Deberes de los administrados
COMENTARIOS
El artículo en su primera parte es declarativo de un principio de carácter general
en el ámbito del procedimiento administrativo con base en la libertad, mientras que la
segunda parte, contiene los límites de la misma libertad.
La declaración de libertad de actuación procesal constituye la proyección dentro
de lo administrativo del derecho constitucional de la libertad personal (art. 2 inciso 24),
según el cual nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de
hacer lo que ella no prohibe. Conforme a ello, todo administrado se halla en plena
libertad para ejercer la libertad de petición, de aporte y evaluación probatoria, la
libertad para presentar los recursos y quejas que considere convenientes a su
derecho.
Ahora bien como esta libertad debe ser ejercida responsablemente según las
reglas del estado de derecho, la propia ley se encarga de establecer los límites esen
ciales para esta libertad. Tales son las siguientes: ..
a) Actuaciones prohibidas (por ejemplo, la interposición de dotíle recurso o recurso
subsidiarios).
b) Actuaciones que impida o perturbe derechos de otros administrados.
c) Actuaciones que perturbe o impida el cumplimiento de deberes a otros adminis-
trados.
d) Actuaciones contrarias a los deberes que se han establecido a los administrados,
particularmente los establecidos en el artículo 56.
MtíOJLCLSSl.-DERECHOS DE LOS ADMINISTRADOS

Son derechos de los administrados con respecto ai procedimiento admi-
nistrativo, los siguientes:
1. La precedencia en la atención del servicio público requerido, guar-
dando riguroso orden de ingreso.
2. Ser tratados con respeto y consideración por el personal de las en-
tidades, en condiciones de igualdad con los demás administrados.
3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación al-
guna a la información contenida en los expedientes de los procedi-
mientos administrativos en que sean partes y a obtener copias de los
documentos contenidos en el mismo sufragando el costo que supon-
ga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas por ley.
4. Acceder a la información gratuita que deben brindar las entidades del
Estado sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo
sus fines, competencias, funciones, organigramas, ubicación de de-
pendencias, horarios de atención, procedimientos y características.
5. A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza,
alcance y, de ser previsible, del plazo estimado de su duración, así
2B7
como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal

actuación.
6. Participar responsable y progresivamente en la prestación y
control de los servicios públicos, asegurando su eficiencia y
oportunidad.
7. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada
servicio o actuación y exigirlo así a las autoridades.
8. Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus
obligaciones.
9. Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio
de la entidad bajo cuya responsabilidad son tramitados los
procedimientos de su interés.
10. A que las actuaciones de las7 entidades que les afecten sean
llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible.
11. Al ejercicio responsable del derecho de formular análisis,
críticas o a cuestionar las decisiones y actuaciones de las
entidades.
12. A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a
su servicio, cuando así corresponda legalmente, y
13. Los demás derechos reconocidos por la Constitución o las
leyes.
ANTECEDENTES
Artículos 2,10, LSA.
Artículo 3 incisos d), 0. g). y k). Reglamento LSA.
Artículo 52, LNGPA, Derecho de acceso a expediente
Constitución Política, Art 2 inciso 2, derecho a la igualdad ante la ley; Art 2 inciso 5,
derecho
al acceso a información del expediente; Art 2 inciso 17, derecho a la participación ciudadana
Ley N9 27408 Ley que establece atención preferente a mujeres embaraza- .
das, niños, adultos mayores y personas con discapacidad en -
lugares de atención al público
Ley N9 27658 Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado
Ley N9 27806 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Ley N9 27927 Ley que modifica a la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública
fl
D.S. N 072-2003-PCM Reglamento da la Ley de Transparencia y Acceso a la Infor
mación Pública
D.L Na 14516 Regulan la identificación de la firma de los funcionarios públi-
cos en actos resolutivos
D.S. N9 14 del 15.05.55
Ley N9 28683 Ley que modifica la Ley N9 27408.- Ley que establece la aten-
ción preferente a las mujeres embarazadas, las niñas, niños, los adultos mayores, en
lugares de atención al público D.S. N9 032-2006-PCM Portal de servicios al
ciudadano
T.P. Art V, 1.12. Principio de participación
Art V, 1.5 Principio de imparcialidad
26a Art. 110 Contenido del derecho de petición
Art. 117.4 Recepción documental
Art. 160 Acceso a la información del expediente
Arts. 239.8, y 239.10 Faltas administrativas

Art. 104 Inicio del procedimiento de oficio
Art 235. 3 Notificación al interesado en el procedimiento sancionador
Art. 181 Participación de los administrados
Art 182 Audiencia pública
Art. 185 Período de información pública
Art. 131.3 Obligatoriedad de plazos y términos
Art 118 Reglas para la celeridad en la recepción
Art. 4.2. y 4.4 Forma de los actos administrativos
Art. 173.1. Presentación de informes
Art IV, y.4- / Principio de razonabilidad
Art.196' Medios de ejecución forzosa
Art 216 Suspensión de la ejecución
Art 109 Facultad de contradicción administrativa
Art. 206 Facultad de contradicción
Art. 158 Queja por defectos de tramitación
Art. 139 Cómputo del plazo en días calendarios
COMENTARIOS
Con acierto, GONZÁLEZ PÉREZ'1.28!, indica que la posición jurídica del adminis-
trado dentro del esquema .moderno "es una proyección de la nueva concepdon del
ciudadano", previniéndonos acerca de la presencia en el Derecho administrativo pro-
cesal de la tendencia universal a reforzar los derechos y libertades humanas frente a
la actividad del Estado.
En efecto, los derechos humanos, la libertad individual de los ciudadanos y la
igualdad, inciden en el estatuto propio del administrado dentro de cualquier relación.
jurídico-procedimental y específicamente frente al Estado, que debe mantenerse pre-
sente durante todo su diseño y organización.
La evolución del diseño del procedimiento administrativo se vincula con la común
aspiración legislativa por resguardar de mejor manera los intereses y derechos dudada-
nos. Como ejemplo de ello, Gabino FRAGA reproduciendo los resultados del Congreso
del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas celebrado en 1936, señala como
bases'primordiales para la existencia de-una regulación administrativa moderna: '(...)
primero, el principio de audiencia de las partes; segundo, enumeración de fos medios
de prueba que deben serutilizados por la Administración o por las partes en el
procedimiento; tercero, determinación del plazo en el cual debe obrar la Administración;
cuarto, precisión de tos actos para los que la autoridad debe tener la opinión de otras
autoridades o consejos; quinto, necestíad de una motivación por lo menos sumaria de
todos los actos administrativos que afecten a un particular; sexto, condición en la cual las
decisiones deben ser notificadas a los particulares y como reglas generales
complementarias, la declaración que todo quebrantamiento de las normas que fijen
garantías de procedimientos para el particular, deben provocar la nulidad de la decisión
administrativa y la responsabilidad de quienes las infrinjan"^.
Como se puede apreciar, todas estas notas distintivas de un moderno
(128) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Op. cit, p. 248.

(129) FRAGA, Gabino Op. cit. p. 248.
263
procedimiento convergen en la necesidad de brindar mejores posibilidades a la parti-

cipación útil dei administrado.
EF artículo 55 tiene la virtud de compendiar con carácter pedagógico e informativo
el elenco fundamental de derechos que tienen los administrados frente a las entida-
des de la Administración Pública030', antes, durante y posteriormente a los procedi-
mientos administrativos. En verdad, muchos de ellos se deberían haber tenido por
supuestos bajo ei anterior ordenamiento, o derivados de preceptos constitucionales,
sin embargo, no fueron institucionalizados en las relaciones entre las autoridades y
los administrados.
• Derecho a la precedencia en la atención (Inciso 1)
Es la facultad de requerir que la atención y decisión de los expedientes sean
producidas de acuerdo con la orden de ingreso del requerimiento. En sentido .,
estricto este derecho se refiere a que la precedencia de su impulsión y despacho "y';'
de los asuntos responda a su orden de presentación, mas no para su resolución, por
cuanto el grado de avance que haga viable emitir la decisión, necesita agotar la
materia a investigar, haber recopilado toda la evidencia, entre otras circunstancias
aleatorias que por su naturaleza son variables, y difícilmente sometidas a reglas
uniformes. Entonces, no resulta exigible que la resolución se realice según la
precedencia del inicio del trámite, sino sólo su impulsión.
La consagración del respeta al orden de precedencia en la atención no sólo como
obligación de la Administración, sino como pleno derecho del administrado, le
permite contar con la facultad para oponerse, e incluso formular queja, cuando
este orden se altere si el funcionario pese a encontrarse el expediente en estado
de resolución prefiere resolver antes otro expediente que haya sido presentado
posteriormente.
• Derecho a ser tratados con respeto y consideración (Inciso 2)
. Este derecho no sólo se refiere a la cortesía o respeto con que los ciudadanos
debemos ser tratados en cualquier relación con la Administración. Es que eso,
involucra de un lado, un derecho a la comprensión que requiere que la Adminis-
tración Pública, para estar efectivamente al servicio de sus ciudadanos, establez-
ca con ellos una relación sustentada en un.lenguaje claro e inequívoco, y un
derecho a ser entendido por la Administración.
La información no debe ser suministrada de modo que la accesibilidad a la misma
se vea dificultada, o en forma ambigua, incorrecta o distante. Para lograr esta
meta, es necesaria una simplificación en dos dimensiones: por una parte, la sim-
plificación de los procedimientos administrativos, de modo de reducir la pérdida
de tiempo burocrática y las cargas inútiles para los ciudadanos; y por otra parte, la
simplificación del lenguaje utilizado tanto desde el punto de vista lexical como
sintáctico, y tanto en lo que respecta a los contenidos como a la estructura lógica
de esos contenidos (vale decir, la manera en la cual las distintas informaciones se
vinculan con otras, implícita o explícitamente):
La operación de simplificación del lenguaje debe consistir en la "traducción" de
(130) Es digno de remarcar que estos incisos contienen derechos de los administrados, que no
excluyen otros derechos de naturaleza sustantiva previstos en otros artículos, los que se
derivan de los principios previstos en el Titulo Preliminar y los previstos en otros
ordenamientos administrativos.
270
términos técnicos especializados en palabras de uso común, y en formular las

frases de la manera más directa posible, aunque esto por si solo no es suficiente.
En síntesis, la información que debe ser fácilmente obtenida es la que se relacio-
na con: quién produce el mensaje, a quién va dirigido el mensaje y cuál es la
información principal que contiene dicho mensaje.
La experiencia de los denominados "códigos de estilo" tuvo su origen en esta
perspectiva; son documentos destinados, en principio, a los funcionarios adminis-
trativos, de modo que su actividad de información se haga comprensible tanto
como sea,posible a los ciudadanos, asi como en el seno de la estructura interna
de toda (¿'Administración. En estos documentos se llama la atención de los redac-
tores de textos, señalándoles que las opciones que ellos hagan deben estar con-
dicionadas por los contenidos, los receptores y los objetivos del texto, para lo cual
es necesario que consideren por igual estos tres elementos.
S derecho a ser entendido se relaciona con la otra vertiente del proceso de comuni-
cación. Mientras que en relación con el derecho a la.comprensión, el principal
protagonista es la Administración, en lo que concierne al derecho a ser entendido,
los ciudadanos son los únicos que deben tomarse activos ante las autoridades
públicas, a través de la utilización de los canales de comunicación, que a su vez,
deben ser accesibles de antemano y en forma adecuada por parte de la
Los ciudadanos no sólo deben estar informados, sino que también deben ser
escuchados; vale decir, que es necesario que la Administración esté preparada
para enterarse de cuáles son sus necesidades, abierta a las críticas, y en disposi-
ción y con voluntad para evaluar y/o ¡mplementar las propuestas de los ciudada-
nos.
Desde un punto de vista organizacional, esto implica que la administración sea lo
suficientemente flexible como para ser capaz de remodelar su estructura
organizacional en forma coherente, de acuerdo con las necesidades específicas de
los ciudadanos, de modificar su manera de operar sobre la base de las críticas
recibidas, y finalmente, de renovar su estructura a la luz de las varias propuestas
formuladas. • Derecho a la Igualdad con los demás administrados (inciso 2)
No se trata de la igualdad entre el peticionario o recurrente y la Administración,
como aparece en la fase contencioso-administrativa seguida ante el Poder Judicial;
nos referimos a la igualdad de los administrados entre sí, frente a la aplicación de la
ley y su tratamiento por las autoridades. Por este carácter, todos los administrados
deben recibir de la Administración un tratamiento procedimenta! equiparable, en
cuanto a oportunidades, derechos y deberes, lo cual resulta aplicable en:
- Procedimientos donde concurren varios administrados (Ejm. licitación, su-
bastas, concesiones, procedimientos contenciosos o procedimientos con acu-
mulación de pretensiones de varias personas);
- Procedimientos individuales seguidos por los administrados con relación al
tratamiento otorgado por el Estado a los expedientes precedentes o paralelos
de la misma naturaleza (Ejm. todos los procedimientos para el otorgamiento
de pensión deben conducirse a través de una tramitación homologa y ser
resueltos bajo criterios homogéneos).
Se producirá discriminación, siempre que la Administración trate, sin justificación
objetiva, de forma desigual a hechos ¡guales o hechos desiguales que sean
tramitados o resueltos de igual modo (arbitrariedad). Por el contrario, si resultare
fundada objetivamente la diferencia de trato, su decisión en tal sentido contará

con respaldo jurídico suficiente.
Sin embargo, la Administración no es el único posible infractor de tal igualdad, sino
también puede serlo otro administrado, cuando sus acciones procesales -de mala fe
o fraudulentas- induzcan a obtener alguna ventaja personal frente a otro administrado.
Tal situación es prevista por el ordenamiento, mediante la sanción para las acciones
de los particulares que eliminen, dificulten o eviten la participación útil de otros
administrados o que busquen ventajas indebidas, en los procedimientos licitarios o
subastas públicas en que intervengan (art. 241 del Código Penal).' • Derecho a
acceso a información/de tos expedientes del procedimiento administrativo
Recíprocamente al derecho a la información, la Administración Pública tiene el
deber de asegurar una transparente utilización del poder público. No debe
soslayarse que la Administración tiene el deber de la publicidad de sus actos, lo
cual concuerda, como principio general, con la aptitud del administrado para co-
nocer los actos procesales respecto de los cuales tuviere legítimo interés.
Adicionalmente la nueva Constitución Política ha consagrado en su inciso 5) del'
artículo 2 el derecho a "solicitar, sin expresión de causa, la información que re-
quiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que
suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad per-
sonal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad
nacional".
Las oficinas de la administración pública gerencian una información que pertenece
originalmente a toda la comunidad, por lo cual se ha establecido como derecho
constitucional que cualquier ciudadano pueda solicitar y recibir tal información que
sea necesaria para su estudio, investigación, trabajo o procedimiento en
con-...creto! Es ía obligación impuesta a la Administración Pública de trasladar a
la so-ciedácTcivil lá "información que produzca o maneje. No es un derecho
absoluto sino que está sujeto a condicionamientos y características. El primero es
que la información será proporcionada a costo del interesado'131'. En cuanto a la
legitimación para solicitarla cabe referir que no se requiere "expresión de causa",
siendo un derecho abierto, de tal suerte, que ningún funcionario receptor de este
tipo de solicitudes puede inquirir la razón de tal pedido, exigir legitimación especial,
y, menos aún a cuestionarlo cuando aquel le fuere expuesto. Dentro de un
procedimiento, el administrado puede recibir la información de modo verbal o por
escrito y, para evitar malos entendidos la norma precisa que la respuesta verbal
tendrá carácter meramente ilustrativa y no producirá efectos procesales, a
diferencia de la escrita, por lo que se obliga a hacer constar su entrega en el
expediente.
Nuestra práctica evidencia la existencia de dos formas ordinarias para el suminis-
tro de la información: generalmente el administrado -directamente o mediante su
(131) Sobre los antecedentes de la incorporación de este derecho en la Constitución de

1993, pueden revisarse los debates constituyentes en Derecho a la Información,
Informática e intimidad en la Reforma Constitucional de 1993. Serie Debates
Constitucionales. Desarrollo y Paz. Editores, Lima, 1993.
272
asesor- acude a la dependencia pública y solicita verbalmente al empleado que

le permita revisar ei expediente o mediante su entrevista, tomando así conoci-
miento de las actuaciones. La segunda manera, por lo general, se presenta cuan-
do resulta infructuoso el mecanismo anterior y se obliga al interesado a presentar
un escrito requiriendo la información y para su respuesta se expide una notifica-
ción, de la cual debe dejarse constancia en el expediente. En los
procedimientos trilaterales se ha introducido la regla, adaptada del Derecho
procesal americano, según la cual para realizar cualquier entrevista o conver-
sación con los administrados donde se informen, discutan o comenten las actua-
ciones deben1 concurrir ambas partes, sus representantes o abogados. Eilo cons-
tituye un medio indudable que dificulta la corrupción y propicia un equilibrio de
posiciones entre los administrados.
Finalmente, es importante notar las particularidades que brinda el derecho a la
información dentro de procedimientos investigatorios, contravencionaies, santío-
nadores o administrativo-disciplinario, entre otros de análoga naturaleza. Con
mucha propiedad, GORDILLO manifiesta que en estos casos 'Sise hace un pro-
cedimiento secreto y se aplica inopinadamente la sanción, se incurre en un patenté
desconocimiento de hs principios legales y constitucionales imperantes; si a la
inversa se da al particular y presunto infractor, oportunidad de-conocer el expe-
diente cuando recién se están reuniendo las constancias dé la Infracción o cuando
aún no han sido obtenidas, se comete una ingenuidad:, el presunto infractor tendrá
así siempre oportunidad de destruir o alterar las pruebas existentes* 3*. En tales
procedimientos, la disyuntiva no se encuentra entre respetar o no el derecho a la
información, sino en ubicar el momento adecuado para permitir su ejercicio sin
afectar el interés público. En efecto, la prudencia amerita reservarse hasta haber
recopilado la evidencia suficiente para obtener-la conclusión debidamente
sustentada de todos los hechos acontecidos y, sólo antes de emitir la declaración de
voluntad de la Administración, dar la vista al interesado a fin de que exponga sus
argumentaciones y evidencias. • Derecho a acceder a información general
de las entidades
El derecho a la información está representado por el lenguaje, como un canal
para el diálogo entre el ciudadano y la Administración, que debe estar en capaci-
dad de producir información para todos aquellos que quisieran interactuar con las
autoridades públicas.
La información es una de las misiones primordiales de la Administración
Pública, y su cumplimiento involucra una multiplicidad de aspectos
organizacionales y requiere de soluciones coherentes en términos de la
planificación y la gerencia de los servicios, que tomen en consideración tanto la
comunicación "de servicios* (mediante la cual el público recibe una información
inespecífica sobre las operaciones de las distintas oficinas y de los servicios que
ofrecen), asf como la comunicación que tiene el cometido de traducir la
información general en una información dirigida a satisfacer las necesidades
particulares de los ciudadanos. El derecho a la información se asocia con la
aspiración de las autoridades públicas de construir una administración
amistosa: una administración cuyos
(132) GORDILLO, Agustín. La vista de las actuaciones en el procedimiento administrativo. Revista

de Administración Pública, Na 2, Bs. As., 1986, pp. 50-5I.
S73
procedimientos son simples y cuyo lenguaje es accesible; una administración que

es lo menos burocrática como sea posible y cuya información puede ser fácilmen-
te obtenida; todo esto en un contexto que considere la transparencia, la comuni-
cación y la información como requisitos esenciales para dar vida a una adminis-
tración democrática que funcione bien. La disciplina relativa a este derecho debe,
por lo tanto, estar inspirada en la convicción de que la democracia es el "reino del
poder visible".
Por consiguiente, la Administración no debe autolimitarse a dar respuestas a los
consumidores con miras a satisfaceros requerimientos con precisión y puntuali-
dad, sino que también debe tener á sus ciudadanos sistemáticamente al tanto e
informados con respecto a sus decisiones, datos e informaciones más relevantes.
Así, la información no sólo se convierte en un derecho para el consumidor, sino en
algo necesario también para la Administración, que a través de dicha información
es capaz de obtener una imagen cualitativa de los servicios que suministra, y
equiparse con un mecanismo para apreciar las necesidades y tendencias, de
acuerdo a lo cual podrá elaborar su oferta de servicios.
A fin de permitir el oportuno ejercicio de los derechos procedimentales, el ciuda-
dano debe recibir la información necesaria de la Administración. Esta obligación
de la Administración -conocida en doctrina como el deber de suministrar de oficio
"información descendente"- busca disminuir la posible indefensión del adminis-
trado que se origine en la desinformación sobre aspectos medulares de la activi-
dad administrativa.
Conforme a la legislación, la Información sobre este derecho comprende los as-
pectos organizacionales, procedimentales, así como la posibilidad de documen-
tar la información recibida mediante sus correspondientes copias. Conforme al
siguiente detalle se puede visualizar la información comprendida dentro de este
derecho:--:-".•: ..... •
................................................. t
• Información sobre las características, fines, competencias,' funcionamiento
de la institución y sus órganos, de sus instancias, ubicación, organigramas,
horarios y flujo de procedimientos.
- Información oportuna y veraz sobre el estado procesal del expediente en que
se tenga legítimo interés, a lo cual la doctrina denomina la "vista de la causa".
- Información sobre los actuados administrativos: documentos, antecedentes,
estudios, dictámenes, opiniones, datos estadísticos y cualquier otra con que
cuente la entidad; salvo:
a) Información referida a la seguridad nacional y relaciones exteriores;
b) Información reservada de particulares;
c) Información en reserva por ley expresa.
Las actuaciones administrativas reservadas son únicamente establecidas por
esta norma, impidiendo a la Administración Pública adicionar a la relación
otros supuestos. La opción seguida por el legislador nacional es rígida y a
príorí si la comparamos con otras alternativas extranjeras, donde también se
suele permitir a los propios funcionarios de determinado nivel y con vista al
caso concreto definir el carácter reservado o publicitable de alguna documen-
tación, analizando si su acceso pudiera conferir algún privilegio indebido, o
perjuicio a la Administración.
274
• Derecho a información específica en procedimientos de oficio

En los procedimientos de oficio resulta necesario tener una mayor precisión para
darle previsibilidad a los administrados. Cuando se trata de procedimientos de
parte, basta que la normativa proteja al administrado exigiendo la información
general descendente y la necesidad de entregar aquella información que el pro-
pio administrado juzgue como importante para sus intereses y pretensiones.
Pero ello no basta tratándose de los procedimientos de oficio que la administración
inicia por su propio interés, y que por lo general pueden conllevar a actos de grava-
men sobre,los administrados (Ejm. procedimiento de fiscalización tributaria, coacti-
vo, sancitínádór, disciplinario, auditoría, etc.). En estos casos, la normativa exige
un plus de información a la Administración: poner en conocimiento de los
administrados involucrados en el procedimiento, toda aquella información referida
a:
- La naturaleza del procedimiento de oficio (expresar su origen, objetivo, base
legal, antecedentes)
- Alcance del procedimiento de oficio (expresar que se persigue con el procedi-
miento, la extensión material o temporal del procedimiento)
- Plazo estimado de su duración, de ser previsible (expresar el plazo de la
actividad procedimental)
-Sus deberes y derechos en el procedimiento específico (expresar las faculta-
' des y compromisos específicos que el administrado debe cumplir en este
procedimiento).
La oportunidad de la entrega de esta información es importante, por lo que debe
tenerse presente que debe hacerse conjuntamente con la notificación de inicio
del procedimiento, y hacerlo de la manera más clara, comprensible y concreta
posible, a fin que el administrado tenga claro su estatuto. - —......
• Derecho a participar en la prestación y control de servicios públicos
La normativa ha querido mantener este derecho de los administrados pero en una
real dimensión. No se ha querido elevarlo al nivel de principio autónomo como lo
establecía la Ley de Simplificación y su normativa complementaria, ni establecer
verticalmente instrumentos o estrategias verticales mediante los cuales la partici-
pación social se deba prestar (tal como se habían organizado en aquel ordena-
miento legal de Comités Consultivos Sectoriales).
La idea de la Comisión fue redimensionar este derecho, consagrándolo, pero de-
jándolo como una base para que las diversas formas de manifestación de la parti-
cipación en la prestación y control de servicios públicos previstos en normas admi-
nistrativas específicas (Juntas, Comités de Vigilancia, etc.), o aquellas que surjan
espontáneamente de la sociedad civil, puedan desarrollarse con bases a esta
norma.
• Derecho a exigir cumplimiento de plazos
Los administrados tienen el derecho que las autoridades, en cualquier procedi-
miento, y los otros administrados, en los procedimientos trilaterales, cumplan las
acciones a su cargo con la debida celeridad, dentro de los plazos previstos para
cada actuación.
Se trata de un derecho recíproco entre los partícipes del procedimiento, a través del
cual se cumple el principio de celeridad del procedimiento. Ante el incumplimiento,
275
Juan Carlos Morón Utbina
queda habilitado el administrado para interponer las quejas y denuncias corres-

pondientes, conforme a las normas previstas sobre la materia.
> Derecho a ser asistidos por las entidades para cumplimiento de sus obliga-
ciones
Este derecho implica la necesidad que la Administración provea mecanismos
organizados y permanentes de asesoramiento y orientación a los
administrados dirigidos a asistirles en el cumplimiento de sus obligaciones
procesales (conocer ubicación de dependencias, horarios de atención,
comprender cómo llenar los formularios, modelos de documentos, entregar el
texto único de procedimientos administrativos, consultar precedentes, etc.).
• Derecho a conocer la Identidad de las autoridades y personal al servicio
instructor del expediente
El derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las
entidades se opone a la cultura del secreto de los funcionarios públicos, del
anonimato del instructor del procedimiento. Si bien puede encontrarse implícito
en el derecho a acceder a la información de los ciudadanos, se ha considerado
importante incluir-. lo expresamente por cuanto la cultura del secreto impera
aún en las entidades públicas. Por imperio de este derecho, las autoridades
deberán identificarse permanentemente cuando actúen personalmente en el
servicio (con el clásico carné de identificación), ajando firmen documentos
administrativos, pero aún más, conlleva implícito la facultad de acceder a las
autoridades, a conocerlos y plantear sus intereses personalmente ante ellos.
• Derecho a moderación de actos de gravamen
Los actos de gravamen, denominación con la cual se conocen a los actos
administrativos que imponen cargas, obligaciones, limita derechos, o contiene
declaraciones perjudiciales a los administrados, tienen aquí un tratamiento
limitante a favor de los administrados. Aquí se dice que, todos estos actos
deben ser llevados a cabo en la forma menos gravosa posible, para los
administrados, en una proyección del principio de razonabilidad establecido en
el titulo preliminar.
• Derecho a formular análisis, críticas o cuestionamientos a las decisiones
administrativas
Este derecho tiene dos escenarios posibles: la crítica general de las decisiones
administrativas como partícipe del interés nacional, sin que exista legitimación
particular o especial sobre ellas, y el derecho al cuestionamiento individual y
concreto de las decisiones que afectan a los administrados. Este derecho se
ejerce mediante los instrumentos procesales de queja, recursos, acciones
judiciales, denuncias, etc.
• Derecho a exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su
servicio
La responsabilidad de los funcionarios no es un tema interno de la
Administración pública con sus servidores, sino un tema de interés
claramente público, y con mayor razón para el particular interesado en el
procedimiento donde se llevó a cabo la infracción. Por ello, el administrado
tiene derecho para exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a
su servicio, mediante las denuncias, quejas y demás instrumentos procesales
establecidos en la Ley.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que en aplicación del artículo 75 inciso
9,
276
estos derechos de tos administrados no sólo implican un estatuto inatacable por la

administración {derechos negativos) sino configuran deberes de acción para las auto-
ridades que instruyen los procedimientos administrativos e incluso para los terceros
en el procedimiento, siendo que para los primeros su incumplimiento les genera res-
ponsabilidad administrativa. Si estos derechos no son respetados durante el procedi-
miento, servirán de fundamento para interponer una queja administrativa, un recurso
administrativo o la acción contencioso administrativa, según el caso.
MODELO DE ESCRITO
----------------4-J—,------------------------------------------__------------------------.— ,
Véase en el Anexo N9 III, modelo de escrito solicitando conocer tramitación, ob-
tención de copias e identificación de funcionario responsable (Modelo N9 2).
ARTÍCULO 56°.- DEBERES GENERALES DE LOS ADMINISTRADOS EN

EL PROCEDIMIENTO
Los administrados respecto del procedimiento administrativo, así como
quienes participen en él, tienen los siguientes deberes generales: 1."
Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones riégales, de
declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si fueran
fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de
cualquier otro modo afectar el principio de conducta procedimenta!.
2. ' Prestar su colaboración para el pertinente esclarecimiento de los
hechos.
3. Proporcionar a la autoridad cualquier información dirigida a identifi-
car a otros administrados no comparecientes con interés legítimo
en el procedimiento.
4. Comprobar previamente a su presentación ante la entidad, la auten-
ticidad de la documentación sucedánea y de cualquier otra informa-
ción que se ampare en la presunción de veracidad.
ANTECEDENTE
Artículo 5, LSA.
CONCORDANCIA INTERNAS
Art. IV, 1,8 Principio de conducta procedimenta!
Art 41 Documentos
Art 42 Presunción de veracidad del procedimiento administrativo
Art 54 Libertad de actuación procesal
Art. 169.1 Solicitud de pruebas a los administrados
COMENTARIOS
El estatuto de los administrados no estaña completo sino se establecieran
£77
claramente sus deberes frente al procedimiento administrativo. Todos los deberes aquí
consagrados se derivan del principio de conducta debida o simplemente de conducta
procedimental que consagra el artículo IV, 1.8 del Título Preliminar de la Ley.
Conforme a este artículo, los administrados además de cumplir con las disposi-
ciones que le vinculan en la ley y las disposiciones legítimas de las autoridades, tiene
por imperio de la ley los siguientes deberes invariables:
Abstenerse de formular pedidos, escritos, promover incidentes, plantear recursos
ilegales.
Abstenerse de declarar hechos contfa'iaverdad, o no confirmados como si fueran .
fehacientes. La inexactitud de una declaración (obrepción) o el ocultamiento de los
hechos (subrepción) sin perjuicio de su sanción, pueden viciar de invalidez los actos
administrativos subsiguientes sobre todo si revisten trascendencia para lo decidido.
:
- Abstenerse de solicitar actuaciones meramente dilatorias.
Prestar su colaboración para el esclarecimiento de los hechos.
Proporcionar a la autoridad cualquier información dirigida a identificar a otros admi-
nistrados interesados en los procedimientos pero no comparecientes.
Comprobar previamente a su presentación ante la entidad, la autenticidad de la
documentación amparada en la presunción de veracidad.
El incumplimiento de estos deberes no conduce a responsabilidad administrativa
de los administrados, sino que contiene consecuencias de otro orden, desde la even-
tual responsabilidad penal por la declaración de hechos falsos o documentos no au-
ténticos para presentarlos en el procedimiento, la posibilidad que la administración se
oponga a sus peticiones (como sucede por ejemplo, en las solicitudes dilatorias o
ilegales) hasta la anulación de los actos administrativos que los hubieran, amparado.
ARTÍCULO 57°.-SUMINISTRO DE INFORMACIÓN A LAS ENTIDADES

57.1. Los administrados están facultados para proporcionar a las enti-
dades la información y documentos vinculados a sus peticiones o
reclamos que estimen necesarios para obtener ei pronuncia-
miento.
57.2. En ios procedimientos investigatorios, los administrados están obli-
gados a facilitar la información y documentos que conocieron y
fueren razonablemente adecuados a los objetivos de la actuación
para alcanzar la verdad material, conforme a lo dispuesto en el ca-
pítulo sobre la instrucción.
ANTECEDENTE
Art IV, 1.11 Principio de verdad material
Art. 36 Legalidad del procedimiento
Art. 56 Deberes de los administrados

Art. 132.4 Plazos máximos para realizar actos procedimentales
COMENTARIOS
El deber de entrega de información y documentación a ia administración para la
instrucción del procedimiento tiene su punto de inicio en este artículo, que diferencia
el régimen aplicable según se trate de la naturaleza del procedimiento administrativo.
Conforme a'ella, si estamos en un procedimiento a instancia del administrado, la
entrega de información configura una facultad del administrado, siempre que lo consi-
dere necesario para obtener el pronunciamiento pretendido.
Por otro lado, si se trata de procedimientos de oficio o investígatenos iniciados por
la Administración, la entrega de información es obligatoria, conforme a lo previsto en
el artículo 169.
ARTÍCULO 58'".- COMPARECENCIA PERSONAL

58.1' Las entidades pueden convocar la comparecencia personal a su
sede de los administrados sólo cuando así le haya sido facultado
expresamente por ley.
58.2 Los administrados pueden comparecer asistidos por asesores cuan-
do sea necesario para la mejor exposición de la verdad de los he-
chos.
58.3 A solicitud verbal del administrado, la entidad entrega al final del
acto, constancia de su comparecencia y copia del acta elaborada.
ANTECEDENTE
D.S. N* 017-93-JUS TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Art. 293, derecho
de abogados de patrocinar ante cualquier autoridad adminis-
trativa)
D.S. N9 032-93-JUS Autoridades y servidores públicos están obligados a solicitar
la identificación personal de los abogados previa a toda dili-
gencia, actuación o gestión.
Art. 59 Formalidades de la comparecencia
Art. 115.2 Representación del administrado
Art. 138.4 Régimen de horas hábiles
Art. 156 Elaboración de actas
Art. 175 Testigos , .
Art. 184 Desarrollo y efectos de la audiencia publica
S7£
COMENTARIOS
Una de las orientaciones de la Comisión fue establecer las medidas necesarias
para que los procedimientos administrativos sean en general no presenciales, esto
es, no requieran de la presencia física de los administrados en los ambientes de las
entidades publicas, para su avance o conclusión. Históricamente la discrecionalidad
administrativa ha tenido una de sus manifestaciones gravosas sobre los administra-
dos, en las citaciones a comparecer ante sus funcionarios, sin mayor necesidad ni
justificación, lo cual no solo es arbitrario/ gino agraviante al derecho fundamental a la
libertad personal, sin temores injustos^ desordenes de actividades personales,
hostigamientos de funcionarios, entre otras.
En la comparecencia legalmente exigible, la doctrina reconoce que requiere cita-
ción expresa, motivada y circunstanciada; su objeto deberá orientarse a la mejor ins-
trucción de! asunto y se plasmará en acta suscrita entre funcionarios y el compare-
ciente que se agregará a los autos. Del mismo modo, la doctrina establece que la falta
de concurrencia en estos casos, acarrea exclusivamente las consecuencias previstas
expresamente en la ley, pero en ningún caso tai omisión podrá alegarse por el
instructor como eximente para evitar resolver la causa en tiempo y forma debidos.
Para afrontar este tema la Ley, los artículos 58 y 59 contienen algunas prevencio-
nes para limitar la discrecionalidad administrativa de las citaciones a comparecer.
Reserva de ley-para exigir comparecencia personal de los administrados
La primera regla incorporada es limitar la posibilidad de la administración de
atribuirse la facultad de citar a una persona su sede, y reservarla solo para
aquellos casos en los cuales una norma de rango legal se la atribuye, lo cual por lo
general viene aparejada de la justificación del objetivo que persigue esta
convocatoria. Por ejemplo, "el artículo.'169,' faculta a la administración a solicitar la
asistencia del administrado interesado en un procedimiento para colaborar con la
práctica de algún medio de prueba
Fuera de los casos mencionados, la Administración solo podrá realizar requeri-
mientos de declaración, solicitudes de prueba a los administrados, mas no requerir su
presencia personal. En caso de hacer, el administrado podrá no comparecer, sin que
por esta acción pueda ser objeto de sanción, perdida de derechos o represalia por la
entidad, de ningún tipo.
Derecho de acudir al patrocinio como componente dei- debido procedimiento.
La norma contempla que es facultad de los administrados decidir, si frente a una
citación con fundamento legal, asisten solos o con él o los asesores personales de su
elección, para estar en mejores condiciones de atender los requerimientos públicos.
Por tratarse de una de las expresiones del debido procedimiento, constituye un atribu-
to del administrado que no puede ser limitado, conminado, ni tampoco sustituido por
los servicios de asesoramiento que la entidad pueda poner a disposición de los admi-
nistrados. Esta defensa hará posible ai administrado, afrontar el procedimiento con
expectativas razonable que sus intereses y derechos serán respetados, pues
permitirá una contradicción mas igualitaria entre las partes.
Nótese que no se precisa la especialidad o ciencia que debe ostentar el asesor,
por lo puede tratarse de un patrocinio letrado o no letrado, en este ultimo caso, por
sea
cualquier tipo de profesional (contador, ingeniero, medico, etc.), o de ambos. La inten-

ción del legislador ha sido, permitir ai administrado elegir la especialidad que juzgue
idónea para la mejor exposición de sus intereses ante el procedimiento, teniendo en
cuenta que en los actuales momentos el quehacer administrativo aborda infinidad de
materias y temas. Si no fuera así, seria prácticamente imposible que un ciudadano
con elemental formación puedan asumir con precisión y certeza de manera directa la
protección de sus intereses.
Deber de la administración de documentar las declaraciones o actuaciones rea-
lizadas con el administrado y entrega copia del acto al interesado.
Se establece'cómo deber básico de la administración que se documente por es
crito todas las actuaciones realizados con la presencia del ciudadano.
Concordantemente se regula que se entregue copia del documento Las entidades
pueden convocar, la comparecencia personal a su sede de los administrados sólo
cuando así le haya sido facultado expresamente por ley, para el resguardo de su
seguridad jurídica. • . •.
ARTÍCULO 59°,- FORMALIDADES DE LA COMPARECENCIA

59.1. El citatorio se rige por el régimen común de la notificación, hacien-
do constar en ella lo siguiente:
59.1.1 El nombre y la dirección del órgano que cita, con identifica-
ción de la autoridad requirente;
59.1.2 El objeto y asunto de la comparecencia;
59.1.3 Los nombres y apellidos del citado;
59.1.4 El día y hora en que debe comparecer el citado, que no pue-
de ser antes del tercer día de recibida la citación, y, en caso
de ser previsible, la duración máxima que demande su pre-
sencia. Convencionalmente puede fijarse el día y hora de
comparecencia;
59.1.5 La disposición legal que faculta al órgano a realizar esta
citación; y,
59.1.6 El apercibimiento, en caso de inasistencia al requerimiento.
59.2 La comparecencia debe ser realizada, en lo posible, de modo com-
patible con las obligaciones laborales o profesionales de los con-
vocados.
59.3 El citatorio que infringe alguno de los requisitos indicados no sur-
te efecto, ni obliga a su asistencia a los administrados.
ANTECEDENTE
Arts. 20 , 20.3 y ss Modalidades de notificación
Art. 55 inciso 10 Derechos de los administrados
Art. 59 Formalidades de la comparecencia
28
COMENTARIOS
Concordantemente con el artículo anterior, este artículo establece cuáles son las
exigencias que debe satisfacer el documento que cita a los administrados para ser
eficaz. Dando por supuesto que la entidad cumpla con las exigencias legalmente pre-
vistas para poder hacer comparecer a un administrado, deberá efectuar la citación
cumpliendo con los requisitos de este artículo, que en buen parte son medidas de
seguridad para el administrado de que la entidad respeta su estatuto.
Los requisitos son: /'/ ,
Nombre y dirección del órgano que cita, con la identificación precisa con nombre,
cargo y función de la autoridad que lo cita.
Ei objeto y asunto por el cual la administración precisa de la comparecencia del
administrado. Señalando causas y finalidades de su presencia.
Los nombres y apellidos completos del citado.
El señalamiento de día y hora en que debe comparecer la persona citada, que-
debe ser luego del tercer día de recibida la citación, con el señalamiento de la
duración máxima de la sesión, con el objeto que pueda organizar su agenda dia*
ría el citado.
La disposición legal que faculta al órgano a dicha acción.
El apercibimiento que le acarreará al ciudadano en caso optare por la inasistencia.
Con la finalidad que las citaciones no afecten las actividades laborales de los admi
nistrados, se ha establecido.que la fijación del día y hora de comparecencia pueda ser
fijado convencionalmente entre ambas partes, así como que ei acto mismo de compa
recencia deba ser compatible con las obligaciones laborales o profesionales del admi
nistrado. v- .--.:-^.z::: -.;•:•.:_■•.•-: »;. -::--r~: :•-.- — -• ...... •
Cabe exponer con precisión que si la autoridad no cumple escrupulosamente con
los requisitos del citatorio, el administrado no se encuentra obligado a la asistencia, y
la administración no podrá extraer ninguna consecuencia negativa en contra del admi
nistrado ni hacerle perder derechos..... .••".■ ... ..

Véase en el Anexo N9 II, modelo de citación de comparecencia (Modelo N* 11).
ARTÍCULO 60".- TERCEROS ADMINISTRADOS

60.1 Si durante la tramitación de un procedimiento es advertida la exis-
tencia de terceros determinados no comparecientes cuyos derechos o
intereses legítimos puedan resultar afectados con la resolución que
sea emitida, dicha tramitación y lo actuado les deben ser comunicados
mediante citación al domicilio que resulte conocido, sin interrumpir el
procedimiento.
60.2 Respecto de terceros administrados no determinados, la citación es
realizada mediante publicación o, cuando corresponda, mediante
la realización dei trámite de información pública o audiencia pública, conforme a

esta Ley. 60.3 Los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedi-
miento, teniendo los mismos derechos y obligaciones de los participantes en él.
ANTECEDENTE
,/
---------------f-f—,----------------------------------------------------------.------
Art. IV, 1.6 Principio de informalismo
Art. 6.4.2 Actos que no precisan motivación
Art. 12.1 Efectos de la declaración de nulidad
Art. 17.1 Eficacia anticipada del acto administrativo
Art. 24.1.5' Contenido de la notificación a terceros
Art 25.4 Vigencia de las notificaciones
Art 56.3 Deberes de los administrados
... Art. 114.1.....;Copia de escritos
Art. 136.3 Plazos improrrogables'...............
'Art. 179 Actuaciones probatorias que afecten a terceros
Art. 182 y ss Audiencia pública
Art. 189 Desistimiento del procedimiento o de la pretensión
Art. 203 Revocación
Art. 216.3 Suspensión de la ejecución de un acto
Art. 228.3 Conciliación o transacción extrajudicial
COMENTARIOS
A diferencia del proceso judicial, la noción de
tercero es amplia en lo administrativo, por lo cual
una vez que aquél, ingresa dentro de la actuación
administrativa concreta, deja de tener esa calidad,
adquiriendo carácter de administrado, para todos
sus efectos. Dicha conversión se debe al
reconocimiento del interés público inherente a
todo procedimiento gubernativo por el cual la
relación jurídico-procesal afecta de diversas
maneras a otras personas distintas a fas
originalmente relacionadas.
La calidad de tercero sólo permanece en
tanto y en cuanto aquél no intervenga o participe
en el procedimiento. Cuando ingresa, adquiere de
pleno derecho carácter de administrado.
Considerando esta característica, podemos
conceptuar al tercero como aquel sujeto distinto
del accionante o reclamante que durante el
transcurso del procedimiento se presenta
ostentando la cualidad de titular de un interés
jurídico respecto del acto que será emitido en tal
secuencia administrativa, aun cuando directamente 28
ese acto no esté dirigido a él. Entre los terceros
podemos diferenciar a los terceros determinados y
los terceros indeterminados, según sea que su
identificación e interés con la materia procesada se
aprecie de lo actuado en el expediente o, por lo
contrario, que no pueda identificárseles de tal
modo, y debe convocarles de modo impreciso o
abierto.
La incorporación del tercero al procedimiento
puede acontecer de alguna de las siguientes
maneras:
Intervención voluntaria
En cautela de los intereses subjetivos de los ciudadanos indeterminados, cuando
la Administración Pública sustancia procedimientos que razonablemente se piensa
puedan afectar tales intereses o simplemente el acto administrativo les pueda concer-
nir, debe darle la publicidad suficiente, a efecto de brindar las máximas posibilidades
para que esa indeterminada ciudadanía ejerza su derecho de defensa o plantear su
posición.
Asf sucede, por ejemplo, cuando se trata de registrar derechos intelectuales o
mineros, autorizar la constitución de entidades financieras (que administra recursos
del público), para obtener licencias dé aeronavegación, declaratoria de quiebra, avi-
so de los contrayentes matrimoniales, convocatorias a licitaciones o concursos pú-
blicos, etc.
En tal contexto, como en otros, la intervención voluntaria de un tercero indeter-
minado tiene lugar cuando pretende que su legítimo interés, incompatible con el
de los administrados comparecientes, sea amparado dentro del mismo procedi-
miento iniciado. El mecanismo procesal por medio del cual ese tercero abandona su'
posición indeterminada y aparece en el procedimiento recibe el nombre de oposición,
que en verdad es una solicitud con vida propia que por economía procesal es tramitada
conjuntamente con el principal, en un solo expediente (art. 109). En principio, ni la espe-
ra de este apersonamiento ni'su concreción suspende o retrotrae el procedimiento,
respectivamente.
Intervención provocada
Consiste en atraer, en virtud del interés público que ello implica, a un tercero
identificado dentro de un procedimiento en curso. Es obligación de los agentes públi-
cos comunicar personalmente a los terceros determinados acerca de la tramitación de
procedimientos donde sea advertido su interés personal. De igual modo debierá'con-
siderarse deber de los administrados el suministro de información para identificar a
los terceros interesados, conforme lo prevén otros ordenamientos.
En principio, el procedimiento debiera ser suspendido a partir de la citación al
tercero hasta su comparecencia o hasta el vencimiento del plazo para hacerlo. Por
ejemplo, convocar al adjudicatario de una buena pro en el procedimiento recursal
incoado por otro proveedor para anular la licitación, etc.
El tercero, previamente a su ingreso al procedimiento, puede pedir certificación
de las actuaciones para tomar conocimiento pleno de la materia que se trate y estar en
mejores condiciones de tomar su decisión.
B MODELO DE ESCRITO
Véase en el Anexo N* III, modelo de escrito de apersonamiento de tercero én el
procedimiento administrativo (Modelo N9 1).
SUBCAPÍTULO II
DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA:
PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA
ARTÍCULO 61: FUENTE DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

61.1 La competencia de las entidades;tiene su fuente en la Constitución
y en Ja',ley, y es reglamentada por las normas administrativas que
de aquéllas se derivan.
61.2 Toda entidad es competente para realizar las tareas materiales in-
ternas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misión y
objetivos, así como para la distribución de las atribuciones que se
encuentren comprendidas dentro de su competencia.
D.Leg. N° 295 Código Civil (Art. 76, reserva legal de personería de derecho público) •
- Ley N"-27653 Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Arts. 5 y 6,
criterio para asignación de funciones)
Art. IV, 1.1 Principio de legalidad
Art. 3.1 Requisitos de validez de los actos administrativos
Art. 62 Presunción de competencia desconcentrada
Art. 63 Carácter inalienable de la competencia administrativa
Art. 65 Ejercicio de la competencia
Art 75.1 Deberes de las autoridades en los procedimientos
COMENTARIOS
La norma tiene como objeto daro establecer una reserva legal para la creación de
competencias administrativas. Es la Constitución, en el caso de los organismos constitu-
cionalmente creados, y, en segundo caso, la ley, las únicas vías jurídicas para
establecer la competencia de un organismo o entidad pública. La' propia
Administración, ni puede crear organismos, ni puede asignarse competendas no
establecidas en la ley. Cumpliendo su rol de desarrollo legal, las normas administrativas
sólo quedan habilitadas para reglamentar las competencias ya dadas por el Legislador.
Proceder de modo contrario sería favorecer la autoextensión de competencias per parte
del propio ente administrador.
Cuando este artículo se refiere a las normas administrativas como vía para desa-
rrollar las funciones ya dadas, se refiere tanto a los reglamentos mismos como a los
demás documentos de gestión institucional (Reglamento de Organización y Funcio-
nes, Manuales de Organización y funciones, etc.).
E! precepto en su segunda parte, deja a salvo la potestad netamente administrativa
para a título singular -fio reglamentario y por ende impersonal- poder autorganizarse. Aun
cuando se ha establecido la reserva legal para la creación, modificación o supresión de
organismos administrativos y para dotarles de comp-stencias administrativas, se reconoce a
la propia Administración la potestad para estructurar orgánicamente sus servicios con
2S5
carácter discrecional, pera dentro del marco legal. La potestad organizativa se reconoce
para dos líneas de acción: a) ejecución de tareas materiales internas para cumplir sus
objetivos; y, b) distribuir las atribuciones que se encuentren comprendidas en la
competencia.
Por la ejecución de tareas materiales internas, el superior puede encargar a sus
subordinados actividades de hecho, la realización de actos de trámite preparatorios o
la ejecución de decisiones del superior, operaciones materiales o técnicas. Por la
distribución de atribuciones, se imputan las funciones expresas o implícitas razona
blemente dentro de la competencia asignada iegalmente. :
/'/ '
ARTÍCULO 62°.- PRESUNCIÓN DE COMPETENCIA DES CON-l

CENTRADA
> 62.1 Cuando una norma atribuya a una entidad alguna competencia o
facultad sin especificar qué órgano a su interior debe ejercerla, debe.
entenderse que corresponde al órgano de inferior jerarquía de fun-
ción más similar vinculada a ella en razón de la materia y de territo-
rio, y, en caso de existir varios órganos posibles, al superior jerár-
quico común.
62.2 Particularmente compete a estos órganos resolver los asuntos que
consistan en la simple confrontación de hechos con normas expre-
sas o asuntos tales como: certificaciones, inscripciones, remisiones
al archivo, notificaciones, expedición de copias certificadas de do-
cumentos, comunicaciones o la devolución de documentos.
62.3 Cada entidad es competente para realizar tareas materiales internas
necesarias para el eficiente cumplimiento de su misión y objetivos.
ANTECEDENTE
Artículo 28, D.S. Nfl 094-92-PCM.
Art 74 Desconcentración
Art. 121.1 Recepción de medios alternativos
Art 113.4 Requisitos de los escritos
COMENTARIOS
La Administración tradicional conceptuaba que toda organización pública parte
bajo el principio de concentración funcional, según el cual todos los poderes que el
ordenamiento atribuye al organismo se congregan en el nivel jerárquico superior. En
ese momento inicial, todos los actos jurídicos relacionados con la razón de ser de la
institución emanan de su titular, correspondiendo a los órganos restantes efectuar
meramente las acciones técnicas de preparación, trámite o ejecución de tales
decisiones.
Esta tesis es acompañada de la idea que sólo a partir del desarrollo legal e
2BS
institucional posterior aparece la atribución de competencias originarias (por ley de

organización o de los sistemas administrativos) y, luego, la distribución mediante dele-
gación a los niveles inferiores de la entidad. Precisamente frente a aquel modelo tra-
dicional es que se surge la disposición bajo comento.
Como se puede apreciar la disposición precisamente consagra la regla contraria,
de modo tai que a partir de su vigencia cualquier disposición que adicione competen-
cias a un órgano preexistente, se entenderá vía esta presunción, que las nuevas
atribuciones o funciones corresponden directa y originariamente a los niveles
inferiores de la entidad y no.al superior. La regla tiene varias consecuencias directas,
pero las más importantes son dos:
Importa una desconcentración automática dispuesta a partir de la propia ley, que
no queda librada a ninguna decisión administrativa específica. Por ello, también
se le menciona a esta presunción, como una forma de determinación inespecífica
de competencias, por que mediante ella, se logra la asignación de tareas no obs- .
tante que las normas establecen atribuciones sin mayor detalle o concreción
Imprime mayor celeridad a la gestión, desde que atribuida la función, el órgano
inferior en que radique competencia en función de las reglas estableadas es res
ponsable, de actuar inmediatamente, sjn esperar alguna asignación adicional, do
cumento de gestión o similares. . ..-•-i-
Con la finalidad de afianzar la presunción de desconcentración automática de las
nuevas funciones, la norma precisa adicionalmente algunos casos de actividades que
desde la ley misma han sido desconcentrados en los niveles inferiores de las entida-
des. Ellos son:
Confrontación de hechos con normas expresas (ejemplo, recepción de informa-
ción, o de documentos conforme al TUPA).
Certificaciones de documentos.
Inscripciones en cualquier registro.
Remisiones al archivo.
Notificaciones y comunicaciones.
Expedición de copias certificadas de documentos. r
Devolución de documentos.
Ciertamente la relación en enunciativa de otros tipos de actividades análogas que
no deben ser realizados por los niveles superiores de ninguna entidad.
ARTÍCULO 63 a.- CARÁCTER INALIENABLE DE LA COMPETENCIA

ADMINISTRATIVA
63.1 Es nulo todo acto administrativo o contrato que contemple la renuncia a
la titularidad, o la abstención del ejercicio de las atribuciones
conferidas a algún órgano administrativo.
63.2 Sólo por ley mediante mandato judicial expreso, en un caso concreto,
puede ser exigible a una autoridad no ejercer alguna atribución
administrativa.
63.3 La demora o negligencia en el ejercicio de la competencia o su no

ejercicio cuando ello corresponda, constituye falta disciplinaria im-
putable a la autoridad respectiva.
Ley N9 26572 Ley General de Arbitraje (Art. 1)
Art. 10 Causales de nulidad // /
Art. 11 Instancia competente para declarar la nulidad
Art. 12 Efectos de la declaración de nulidad
Art. 61 Competencia
Art. 76.1 Colaboración entre entidades
Art. 76.2.1 Colaboración entre entidades
Art. 186.1 Rn del procedimiento
Art. 228 Conciliación o transacción extrajudicial
COMENTARIOS
Esta norma se dirige a reforzar la reserva de ley de la competencia de la adminis-
tración, ratificando lo indisponible que es para la propia administración la competencia
funcional. No basta establecer que sólo mediante una norma con rango de ley se
pueden asignar funciones, sino también es imprescindible disponer que del mismo
modo únicamente mediante ley, se puede alienar esta competencia.
Por ello, se prohibe expresamente que las propias entidades puedan renunciar a
la titularidad de una competencia administrativa o le habilite á abstenerse de ejercer
una atribución. La nulidad que se derivaría de esta acción alcanzaría a los actos admi-
nistrativos que se puedan haber dictado en este sentido, como a los contratos que la
administración pueda haber suscrito, como por ejemplo, en una transacción judicial o
extrajudicial o conciliación, para el mismo fin.
Las excepciones a esta regla son: la ley expresa y la existencia de un mandato judicial
firme en un caso concreto, que impidan a la administración ejercer una atribución.
Para ratificar la decisión legislativa de convertir la competencia administrativa en
un verdadero deber para la administración, se tipifica cómo falta disciplinaria, inde-
pendientemente del régimen laboral, tanto la demora o negligencia en el ejercicio de
la competencia administrativa cuando los hechos la hagan exigible, como el no. actuarla
cuando corresponda legalmente hacerlo.
ARTÍCULO 64°,- CONFLICTO CON LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL

64.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad
administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede
jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados
see
sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen

ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo,
solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actua-
ciones realizadas.
64.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta iden-
tidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad compétente
para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibi-
ción hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio. La
resolución inhibitoria es elevada en consulta al superior jerár-
quico; si Ib hubiere, aun cuando no medie apelación. Si es confir-
mada la resolución inhibitoria es comunicada al Procurador Públi-
co correspondiente para que, de ser el caso y convenir a los intere-
ses del Estado, se apersone ai proceso.
ANTECEDENTE
D.S., N° 017-93-JUS TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Art. 13, cuestión
contenciosa en procedimiento administrativo)
Art. 167 Solicitud de documentos a otras autoridades Art. 204
Irrevisabilidad de actos judicialmente confirmados
COMENTARIOS
Dentro del principio de separación de Poderes impregnado en todo régimen cons-
titucional de derecho, tenemos que analizar cuál es la relación existente entre los
procedimientos administrativos y los procesos judiciales, o lo que es lo mismo, la vías
secuenciales por las cuales el poder administrador y el poder jurisdiccional atienden
sus fines constitucionales y cometidos públicos.
Como bien afirma ROCCO, la "actividad administrativa es la actividad primaría; la acti-
vidad jurisdiccional es actividad secundaria, y según lo hemos dicho ya, sustitutiva' <133>.
Con ello el autor sintetiza las relaciones de prioridad resolutiva y conceptuaiización
entre ambas funciones, derivadas de que mientras con la actividad jurisdiccional, el
Estado persigue una finalidad indirecta y secundaria: la de procurar la satisfacción de
los intereses, individuales y colectivos, privados o públicos, tutelados por el derecho,
que no pueden ser satisfechos por la falta de certeza o la inobservancia de la norma
que los tutela; en cambio, mediante la actividad administrativa, el Estado persigue,
finalidades directas y primarias.
(133) ROCCO, Ugo; Tratado de Derecho Procesal Civil, Vol. I, Parte General, p. 81.
2BS
Se entiende dentro de esta lógica la posición preferente de la resolución adminis-

trativa de las causas sometidas a su conocimiento, y sólo en vía excepcional, cuando
se producen las interferencias funcionales, la preferencia judicial, adelantando la com-
petencia que obviamente le corresponde de modo sucesivo, durante el contencioso
administrativo'134'.
Estas reglas son dictadas para asegurar coherencia y unidad a las decisiones del
Estado, y se fundamentan en criterios de distribución de secuencias, mediante la pre-
lación de órdenes (cuando la resolución de una opera como condición habilitante para
el pronunciamiento de la otra) o la exclusión de competencias (cuando alguna de ellas
absorbe íntegramente la competencia)/,' ./
Como se puede entender fácilmente de no darse estas circunstancias excepcio-
nales que son establecidas legislativamente, la competencia de ambas órdenes es
inaplazable, irrenunciable e indisponible, por constituir principio elemental de derecho
que cualquier ciudadano obtenga una decisión sobre la materia que ha planteado a la
autoridad administrativa o judicatura"3*1.
Irrelevancia de los procesos judiciales para determinar acción administrativa
Resulta importante establecer los alcances de los artículos 139 inciso 2 de la
Constitución Política del Estado'134' y el artículo 13 de la Ley Orgánica del Poder Judi-
c¡al(1J7), que son dos figuras cercanas pero no idénticas.
(134) En verdad la normativa contiene dos reglas para solucionar estas interferencias funciona-
les: la preadministratividad de la vía judicial, mediante la cual es necesario el pronuncia-
miento previo en la sede judicial, para poder proseguir y concluir la administrativa, y de otro
lado la prejudicialidad de la vía administrativa, mediante la cual se hace necesario obtener
el pronunciamiento administrativo antelado para que el Poder Judicial conozca de alguna
situación. <
(135) Esta afirmación no es incompatible con el reconocimiento de la superioridad judicial sobre
la administrativa, que implica por ejemplo que si ella emite una orden directa (en sentencia
definitiva o medida cautelar) a la Administración para que suspenda algún trámite o deje
de conocer alguna materia debe proceder conforme a ello, así como la imposibilidad que la
autoridad administrativa pueda revisar los hechos comprobados judicialmente mediante
sentencia firme.
(134) Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
2.-La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad pue-
de avocarse a causas pendientes ante el órgano judicial ni interferir en el ejercicio
de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en
autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar senten-
cias ni retardar su ejecución. (...)
(137) Artículo 13.- Cuando en un procedimiento administrativo surja una cuestión contenciosa,
que requiera de un pronunciamiento previo, sin el cual o puede ser resuelto el asunto que
se tramita ante la Administración Pública, se suspende aquél por la autoridad que conoce
del mismo, a fin que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio. SI la autoridad
administrativa se niega a suspender el procedimiento, los interesados pueden interponer la
demanda pertinente ante el Poder Judicial. Si la conducta de la autoridad administrativa
. ... provoca conllicto, este se resuelve aplicando las regias procesales de determinación de
competencia, en cada caso.
290
Concepto de avocamiento a causa pendiente

El artícufo 139 inciso 2 de la Constitución Política contiene varias conductas pro-
hibidas en función del principio de independencia en el ejercicio de la función jurisdic-
cional vinculada a la genérica "no avocación a causa pendiente en el Poder Judicial'.
Es bueno tener presente que el avocamiento no es más que la acción de desplazar
la competencia de otra autoridad para conocer de un caso que originalmente estaba
siendo conocido por aquel. Para el efecto la avocación, es una figura propia de los
cambios de competencia jurídica para conocer y resolver asuntos que se encuentra prác-
ticamente en rearada en el Derecho procesal contemporáneo, así por ejemplo, lo pode-
mos encontrar sumamente limitada dentro del propio ámbito administrativo para estable-
cer que sólo procede avocarse una autoridad, por más jerarquía y mando que tenga, a
los asuntos que conoce otra autoridad cuando, una ley expresa así se lo autorice
Dentro de la misma lógica se encuentra tratada como una forma de preservar la
independencia de la autoridad jurisdiccional en la Constitución Política del Estado y en
la Ley Orgánica del Poder Judicial, e incluso garantizada con una penalidad específica
(art. 410 del Código Penal).
Pero en todos los casos debe tenerse presente que la conducta prohibida es la.de
los tribunales superiores o autoridades ajenas al Poder Judicial para "sacar un proce-
so tramitado o a tramitarse en un tribunal inferior de su competencia" 1^. Como "se
puede apreciar, para su configuración requiere un verdadero cambio de la competen-
cia para resolver el asunto, una "succión hacia arriba de las competencias que la
avocación comporta encuentra su manifestación propia entre los órganos de un mis-
mo Ente u organización sujetos a una relación jerárquicas^.
La protección de la judicatura frente a la figura de la avocación tiene. una.ra£z histó-
rica y no contemporánea, por cuanto tiene su origen en la práctica común en el Antiguo
Régimen francés, de la Administración por impedir que los tribunales conocieran de los
asuntos en que la propia administración estaba implicada, bajo el argumento de la sepa-
ración de poderes, y tiene su base histórica en la clásica Constitución de Cádiz:
'Ni las Cortes ni el rey podrán ejercer en ningún caso las funciones judiciales,
avocar causas pendientes ni mandar abrir procesos fenecidos" (art. 243).
• Él supuesto de la cuestión judicial previa a la vía administrativa establecido por
éste artículo es distinto ai del avocamiento de causa pendiente en ei Poder Judicial,
pues se refiere a aquellos casos en los cuales la autoridad administrativa se convenza
que una situación contenciosa surgida en el procedimiento que instruye no permita su
resolución, se suspenda hasta que la autoridad judicial declare el derecho.
Orientándose a preservar la función administrativa dentro de sus propios límites,
sin asumir implicancias jurisdiccionales, es que ha desarrollado la figura contemplada
en estas normas y que se conoce en la doctrina como la preadministratividad de la v ía
judicial o "carácter prejudicial civil ante la Administración"(1',0,. Se suscita esta figura
(138) ENCICLOPEDIA JURÍDICA OMEBA, Voz "avocación", Tomo I.

(139)PARADA, Ramón. Régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento
administrativo común p. 104.
(140) GARCÍA-TREVIJANO Y FOS, José Antonio. Tratado de derecho administrativo, T. I. Edito-
rial Revista de Derecho Privado, Madrid. 1964, pp. 82 y ss.
ES
cuando, anticipadamente a la resolución administrativa sobre alguna materia de su

competencia, resulta necesario obtener la decisión en la vía judicial sobre una cues-
tión litigiosa o contenciosa cuya competencia es natural del órgano jurisdiccional.
Cuando durante la tramitación de cualquier procedimiento administrativo se sus-
cita una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de
Derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento admi-
nistrativo, corresponde a la Administración inhibirse del conocimiento del procedimiento,
suspender éste y transferir el asunto al Poder Judicial para que declare el derecho
definitorio del litigio. Si la Administración lo considera pertinente, tiene'la facultad de
recabar información de la instancia judicial,para dilucidar si existen los supuestos para
que opere esta abstención.
Una vez resuelto el conflicto de interés en la sede judicial, la Administración reasume tí;
el procedimiento, y deberá obrar teniendo en cuenta el criterio de la irrevisibilidad en
sede administrativa de los actos confirmados por el Poder Judicial
Un caso típico de esta situación acontece cuando durante la tramitación de una
solicitud para obtener pensión de viudez acuden dos personas argumentando ser
cónyuges del exservidor y aparentemente acreditan tal condición, manteniendo una
litis pendiente sobre este tema en el Poder Judicial. Como se puede apreciar, si el
administrador resolviera ese expediente estimando alguna de las dos solicitudes, ha-
bría que concluir que ha reconocido calidad de cónyuge a una de las solicitantes en
desmedro de la otra, lo cual sólo compete legalmente a la vía judicial. Por ello, en
aplicación de esta figura, lo adecuado es transferir el extremo controvertido al Poder
Judicial.
De acuerdo con la norma existen algunos presupuestos que han de darse nece-
sariamente para que proceda legalmente esta inhibición, y tales son:
• -Una cuestión contenciosa suscitada entre dos particulares dentro de un pro
cedimiento administrativo"" : "~------."
Esto es, que el surgimiento del conflicto, sea durante el desarrollo del procedi-
miento administrativo, no antes ni después. Por este presupuesto se trata que en
ambas vías se encuentren tramitando simultáneamente procesos que mantienen
Vinculación, y por ende, debe prevalecer la instancia judicial a la administrativa.
En tal sentido, no cabe aplicación de esta inhibición, si no existiera un proceso
abierto en el Poder Judicial o si fuere la propia administración, quien evasivamente
planteara que el tema deba ser analizado en sede judicial y no administrativa.
• Que la cuestión contenciosa verse sobre relaciones de derecho privado
Que el contenido esencial de la materia discutida sea inherente al derecho priva-
do y regulado conforme a sus normas, y no de derecho público. Por ejemplo,
GARCÍA- TREVIJANO y FOS explica esta situación con ios siguientes ilustrativos
ejemplos,
"Cuando se discute sobre cuestiones matrimoniales en relación con determina-
dos efectos ante la Administración Pública, esta puede obligar a que las partes
acudan con carácter previo a los tribunales civiles para que decidan su estado. Un
ejemplo aclarará esta cuestión. Se discute el derecho a pensión entre la madre y
la esposa de un funcionario fallecido. La madre alega que no puede existir pen-
sión a favor de la viuda porque el matrimonio de su hijo era nulo. La Administra-
ción no puede resolver esta cuestión de derecho a pensión sin que previamente
saz
los tribunales civiles declaren si el matrimonio era válido o nulo. Es, pues, un casa
también en que la Administración deja de conocer hasta que los Tribunales civiles
deciden el status de la parte. Mientras tanto debe suspender cualquier decisión""""
En el mismo sentido, desde la perspectiva nacional el doctor VALDEZ CALLE 1142»,
integrante de la Comisión encargada de preparar el reglamento de normas gene-
rales, analizando este artículo, nos dice:
'El artículo 11, que se comenta, significa no sólo un aporte más de derecho posi-
tivo sobre io contencioso administrativo sino que fundamentalmente significa que
la administración nunca debe intervenir en resolver problemas o situaciones de
derecho privado, aunque ellas surjan en expedientes organizadas para que se
declare, reconozca o conceda un derecho proveniente de normas objetivas de
derecho administrativo".
• Necesidad objetiva de obtener el pronunciamiento judicial previo para poder resolver
el asunto planteado ante la administración
En este caso, se requiere no sólo que la materia civil del conflicto y el asunto
administrativo sometido al conocimiento de la autoridad, tengan vinculación, o
sean relativos a un mismo tema, sino que tengan una relación de interdependen-
cia de modo que lo resuelto en la vía judicial sea supuesto de hecho para la
resolución del caso administrativo. Por ejemplo, que se dilucide judicialmente la
reración de filiación, para poder administrativamente determinar el otorgamiento
de una pensión por este motivo.
Este elemento es crucial porque nos configura una condición de ineludible cum-
plimiento para la preferencia a favor de la sede judicial constituida cuando el artí-
culo 13 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, dice "que requiera de un pronuncia-
miento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la
administración pública".
- Identidad de sujetos, hechos y fundamentos
La segunda exigencia de contenido, es la que entre la materia judicial y la
administrativa deba existir identidad entre las partes que están en el procedi-
miento administrativo, identidad entre los hechos que se vienen instruyendo
en ambos procedimientos, y además los fundamentos de las pretensiones
deben también ser los mismos. De ello, se extrae que no basta que exista un
procedimiento judicial abierto para que la administración ceda su competen-
cia, aun cuando los temas fueran concurrentes. Por ejemplo, si existe un pro-
cedimiento administrativo para anular una resolución aprobatoria de una pen-
sión, y uno de los probables afectados mantenga con la entidad un proceso
judicial por adeudos, no cabe la inhibición de la sede administrativa por cuan-
to carece de identidad de fundamentos entre ambas pretensiones.
En caso de no producirse esta situación resultará irrelevante la posible exis-
tencia de procesos judiciales paralelos a asuntos administrativos en curso,
puesto que permanece el deber de oficialidad en la Administración emanados
del derecho de petición ciudadana.
(141) GARCÍA-TFEVUANO Y FOS, José; op. C¡t., pp. 85-86.

(142) VALDEZ CALLE. Antonio; Comentarios a las Normas Generales de Procedimientos Admi-
nistrativos, p. 25.
293
Diferencia entre inhibición y abstención

Se inhibe de la vía administrativa por cuanto en razón de la materia no es
competencia de la Administración Pública, independientemente de la instancia,
grado o tiempo, puede analizarlo. Se abstiene una autoridad en particular, cuando
frente a un caso de competencia de la sede administrativa, posee en lo personal
alguna circunstancia que le hacen incurrir en conflicto de intereses real o
presunto, por el que debe apartarse del conocimiento del caso.
La previsión de la autorización al Procurador Público en caso de convenir al
Estado apersonarse al proceso judicial configura sólo una posibilidad que la
Administración puede ponderar ejecutar, mas no una ineludible obligación.
i ARTÍCULO 65°.- EJERCICIO DE LA COMPETENCIA

65.1 El ejercicio de la competencia es una obligación directa del órgano
administrativo que la tenga atribuida como propia, salvo el cambio
de competencia por motivos de delegación o evocación/143» según
lo previsto en esta Ley.
65.2 El encargo de gestión, la delegación de firma y la suplencia no su-
ponen alteración de la titularidad de la competencia.
65.3 No puede ser cambiada, alterada o modificada la competencia de
las entidades consagradas en la Constitución.
Art 3.1 Requisitos de validez de los actos administrativos
Art 7 • Régimen de los actos de administración interna .
Art 61 Competencia
Art 63 Carácter inalienable de la competencia administrativa
Art 76 Colaboración entre entidades
Art 71 Encargo de gestión
Art 72 Delegación de firma
Art 73 Suplencia
t COMENTARIOS
La competencia de un órgano administrativo es la esfera de atribuciones enco-
mendadas por el ordenamiento jurídico, y por ende, contiene el conjunto de funciones
y facultades que pueden ser ejercidas.
Para evitar la confusión existente en nuestra Administración Pública, sobre si las
facultades o atribuciones, importan la potestad discrecional para su ejercicio, la Comi-
sión consideró indispensable caracterizar la competencia como un deber funcional,
de modo tal, que los funcionarios y servidores se reconozcan con claridad titulares de
una carga directa y personal de actuación y en arbitrio para determinar cuándo y cómo
(143) El texto publicado dice "evocación", cuando en texto original decía "avocación".
294
se ejerce. Se estima que la legislación al fijar la competencia en términos específicos

(al establecer funciones específicas) o en términos generales (al fijar objetivos, fines o
metas), importa afincar el deber de las autoridades de agotar todas las funciones
posibles para el cometido del servicio público.
La competencia entonces es una potestad que compete asumir a quien la tiene
atribuida como propia -por norma expresa o de modo presunto como prevé el artículo
62- y a la vez, constituye requisito para todo acto administrativo o acto de administra
:
ción interna.
,/
De este artículo se desprende con nitidez, la existencia de un verdadero deber
imputable a todos los funcionarios de ejercer la competencia que le corresponde,
cuando se presenten los presupuestos fácticos para su ejercicio (por ejemplo, la comi-
sión de una falta a ser sancionada). En suma el deber se encuentra a cargo directa-
mente del órgano administrativo que la tenga atribuida como propia. Este deber se ve
complementado con otras características de la competencia administrativa, como son:
su irrenunciabilidad (artículo 63), y su intransmisibilidad, sino es por alguna causal
legal.
Precisamente a este último deber se refiere el artículo citado in fine cuando afirma
"(...) salvo el cambio de competencia por motivos de delegación o avocación, según lo
previsto en esta Ley". ; * " .......................'." '" " "......~-.......'
En efecto, con ello, el Legislador quiere establecer que la autoridad administra-
tiva no puede trasmitir o modificar discrecionalmente la competencia que le ha sido
asignada, si no tiene para ello, una causal válida que lo justifique, previamente cali-
ficada como tal, por el ordenamiento legal. De otro modo, la autoridad administrati-
va, podría eludir resolver determinados casos, los procedimientos se alargarían in-
terminablemente, o, se afectaría el debido procedimiento de los administrados, puesto
que no habría ninguna seguridad en que quien instruye un expediente, será quien lo
resuelva.
Por ello, el deber de oficialidad no sólo exige ciertas acciones positivas por parte
del funcionario sino también algunas obligaciones de no hacer, como por ejemplo, la
Administración no puede proceder a mantener un expediente en la ¡ncertidumbre de la
no resolución, no puede abstenerse o inhibirse sino en los casos taxativamente pre-
vistos por la ley, o enviar al archivo un expediente sin haberlo resuelto previamente,
pues, aún en el caso que el procedimiento sea concluido de manera atípica (abando-
no, desistimiento, renuncia, caducidad, etc.) amerita una resolución expresa que así
lo establezca, ni tampoco podrá transferir incausadamente la competencia de los ór-
ganos administrativos.
Además de esta función declarativa del artículo, también cumple con organizar
los supuestos de transferencias de competencias administrativas. Para el efecto, la
norma contiene tres supuestos claros:
Competencias inmodrficables en vía administrativa
Participan de este supuesto, las competencias establecidas constitucionalmente
para aquellos organismos administrativos que se encuentran en la Carta Constitucio-
nal. No sólo se trata de ratificar la subordinación constitucional de la administración,
sino también evitar que por esta vía se pudiera alterar el modelo constitucional de los
«
organismos constitucionales y de los de relevancia constitucional.

Formas de transferencia de competencias administrativas
La norma precisa que la propia Administración puede cambiar la competencia ad-
ministrativa a través de las técnicas de la delegación y la avocación, siguiendo las
normas y requisitos previstos en la norma para cada caso. Estos supuestos de
transferencias pueden hacerse a un órgano que se encuentre con el que
originalmente la tiene atribuida en la relación jerárquica inferior o superior. En la
línea jerárquica inferior, la competencia se transfiere por decisión del superior
mediante la delegación. A la inversa, la competencia se transfiere po^ decisión del
superior que atrae competencia en un caso concreto, mediante la avocación.
Formas alternativas de ejercicio de la competencia administrativa
La norma también incluye tres formas alternativas para ejercer la competencia,
con el objetivo de dotar de celeridad al procedimiento, sin significar alteración de
la competencia de su titular. Nos referimos a las figuras de delegación de firma,
suplencia y encargo de gestión, que los comentaremos en cada caso.
ARTÍCULO 66".- CAMBIOS DE COMPETENCIA POR MOTIVOS ORGANI-

ZACIONALES
Si durante la tramitación de un procedimiento administrativo, la compe-
tencia para conocerlo es transferida a otro órgano o entidad administrativa
por motivos organizacionales, en éste continuará el procedimiento sin
retrotraer etapas ni suspender plazos.
Ley Na 27658 Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Art. 13,
firmas de organismos y órganos públicos)
RJ. N9153-92-AGN/J Normas para la transferencia de acervo documental en los
organismos públicos en proceso de desactivación, fusión y
privatización.
Art 61 Competencia
COMENTARIOS
Ha resultado un fenómeno relativamente frecuente en nuestra administración
pública, las supresiones, sustituciones, reorganizaciones y absorciones de órganos
bajo argumentos diversos de reformas, reorganizaciones o reestructuraciones
funcionales. Esta norma, tiene el efecto particular que admitiendo la existencia de
este fenómeno pernicioso, pues corresponde a la potestad de autorganización que
tiene la Administración Pública, se preocupa por la búsqueda que cualquier cambio
organizacional no afecte la continuidad de los procedimientos administrativos en
curso.
En ese sentido, la norma es sumamente útil, pues implica varios deberes para
la
296
Administración que inicia cambios estructurales.

a. Cautelar que cuando se lleve a cabo un cambio estructural, se proceda a cuidar la
continuidad de los procedimientos en curso, mediante la correspondiente asigna
ción de competencia. Ningún cambio estructural puede producir el quiebre, con
clusión o suspensión de procedimientos administrativos de facto.
b. Las autoridades que reasuman la competencia de asuntos en curso deben cuidar la
conservación de las actuaciones realizadas, ni retrotraer fases del procedimiento.
ARTÍCULO S>Q.r DELEGACIÓN DE COMPETENCIA

67.1 Las entidades pueden delegar el ejercicio de competencia conferida a sus
órganos en otras entidades cuando existan circunstancias de índole
técnica, económica, social o territorial que lo hagan conveniente.
67.2 Son indelegables las atribuciones esenciales del órgano que justifican su
existencia, las atribuciones para emitir normas generales, para resolver
recursos administrativos en los órganos que hayan dictado los actos
objeto de recurso, y las atribuciones a su vez recibidas en delegación.
......................................................................
67.3 Mientras dure la delegación, no podrá el delegante ejercer la competencia
que hubiese delegado, salvo los supuestos en que la ley permite la
avocación.
67.4 Los actos administrativos emitidos por delegación indican expresamente
esta circunstancia y son considerados emitidos por la entidad delegante.
67.5 La delegación se extingue:
a) Por revocación o avocación.
b) Por el cumplimiento del plazo o la condición previstos en el acto de
delegación.
ANTECEDENTE
Ley N9 27972 Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 76, Delegación de competencias
municipales)
Art. I, numeral 8 Ámbito de aplicación de la ley
Art. Vil Función de las disposiciones generales
Art. 65.1 Ejercicio de la competencia
Art. 68 Deber de vigilancia del delegante
Art. 70 Delegación y avocación de competencia
Art. 231 Estabilidad de la competencia para la potestad sancionadora
[&
S97
La Ley establece la posibilidad que las propias autoridades de las entidades públicas,
las transfieran a otras entidades o a sus órganos inferiores, aunque no sean
jerárquicamente dependientes.
La delegación, es una técnica de transferencia de competencias, autorizada por
ley, en virtud de la cual un órgano denominado delegante se desprende de una parte
de la competencia que tiene atribuida y la transfiere a otro órgano -delegatario- al
cual esa competencia no le había sido asignada. Por ello, se dota al órgano receptor
de facultades decisivas que serán ejercidas en exclusiva, en tanto no sean revocadas
o avocadas por el superior. Como posteriormente se apreciará, la transferencia de
competencias no es absoluta sino relativa^ puesto que el delegante mantiene algunas
potestades aun operada la delegación.
Las características de esta delegación son las siguientes:
• Ponderación de causas por el delegante
La posibilidad de delegar facultades no es discrecional para la autoridad, ya que
para otorgarla ha de fundamentarla en razones de índole económica, social,
terri- . tonal y técnica, que la hagan aconsejable.
• Taxatividad de las facultades delegadas
No toda función o atribución original de las entidades pueden ser delegadas, sino
aquellas consideradas periféricas de las entidades. Exige limitación legal expresa
para poder delegar las siguientes atribuciones: a) aquellas que justifican su exis-
tencia, esto son, las funciones esenciales o que califican la identidad de la enti-
dad; b) las potestades normativas y reglamentarias de su nivel; c) la potestad de
revisión de actos administrativos emitidos por subordinados; y, d) las atribuciones
que, a su vez, le hubiesen sido delegadas.
• Temporalidad de la delegación .......... •- •
La delegación se diferencia de la reasignación de funciones en que, es esencial-
mente temporal y no definitiva. Si bien la delegación no siempre se establece
hasta una fecha fija o durante un lapso determinado, siempre será revocable o
cancelable mediante la avocación, por el superior.
Constancia de la delegación en el acto administrativo dictado por el delegado
La autoridad delegada debe permanentemente exteriorizar a los administrados
que actúa en vía de delegación y no competencia propia,
Finalmente, es bueno precisar que la opción del legislador ha sido la de acoger la
delegación interorgánica, es decir, entre distintos organismos de la Administración
Pública, y no la delegación al interior de una misma entidad.
ARTÍCULO 68a.- DEBER DE VIGILANCIA DEL DELEGANTE

El delegante tendrá siempre la obligación de vigilar la gestión del delegado, y
podrá ser responsable con éste por culpa en la vigilancia.
ArL 65.1 Ejercicio de la competencia
Art. 67 Delegación de competencia
2E38
G3^ COMENTARIOS
La técnica de la delegación produce una disociación del universo de facultades y
deberes de la competencia: transfiere al delegado la titularidad de ejercicio de las
facultades y atribuciones precisas objeto de la delegación, pero mantiene en poder
del delegante la potestad de revertir la delegación cuando lo considere conveniente, y,
fundamentalmente, la potestad de dirección, coordinación y control interno dei ejerci-
cio de la facultad delegada.
Como resóphsable del deber de vigilancia, la autoridad delegante se toma res-
ponsable por culpa en la vigilancia, acerca del contenido de la decisión adoptada.
ARTÍCULO 69",- A VOCACIÓN DE COMPETENCIA

69.1 Con carácter general, la Ley puede considerar casos excepciona
les de avocación de conocimiento, por parte de ios superiores, en
• razón de la materia, o de la particular estructura de cada entidad.
69.2 La entidad delegante podrá avocarse al conocimiento y decisión
•'■*" de cualquier asunto concreto que corresponda decidir a otra, en
virtud de delegación. • .:- — -:-•-................. r-
CONCORDANCIA EXTERNA ■-'■*■;:■:..

9
Ley N 27972 Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 77, Avocación de competen-
cias municipalidades)
Art. 67.3 Competencia Art. 67.5
Competencia Art. 70 Delegación y avocación
de competencia
GJ§^ COMENTARIOS
La norma reconoce la posibilidad que la ley expresamente pueda autorizar a los
órganos superiores a avocarse el conocimiento y dedsión de un asunto originalmente
atribuido a otro órgano, operando como una forma de ascenso o succión de la competen-
cia por parte del superior jerárquico. Como consecuencia de esta avocación, asume la
competencia como propia para decidir el asunto el órgano superior, y el acto se entenderá
dictado por él, a todos ios efectos, incluso para definir la procedencia de los recursos.
Salvo en el supuesto de delegación de competencias, en el que las autoridades
delegantes están habilitadas a poderse avocar el conocimiento de los asuntos delega-
dos, en todos los demás, la existencia de la avocación necesita de una norma habilitante
de efecto general para que proceda. Pero la transferencia de competencia hacia arri-
ba, no es posible realizarla en base exclusivamente a los poderes jerárquicos y a la
norma general, sino que la habilitación general debe responder a uno de dos factores,
la materia de que se trate y la estructura de la entidad, justificación que es necesario
explicitar en la decisión.
ESE
De lo expuesto se puede entender que la avocación opera en dos contextos posibles:

En la relación orgánica de jerarquía, donde el superior y el inferior tienen una
misma competencia material y, por tanto, el superior asume como propia la com-
petencia no obstante el orden competencial establecido.
En la relación de delegación, por la cual el delegante retiene la disposición última
sobre la competencia.
El sentido de la norma es limitar las posibilidades de avocación de la competencia
administrativa, por cuanto representa varios inconvenientes: que se pueda distinguir
en función de las personas para decidir a/ctíales casos se avocan y, ser adversa a
una política de descentralización.
ARTÍCULO 70°.-DISPOSICIÓN COMÚN A LA DELEGACIÓN Y AVOCA-

CIÓN DE COMPETENCIA
Todo cambio de competencia debe ser temporal, motivado, y estar su
contenido referido a una serie de actos o procedimientos señalados en el
acto que lo origina. La decisión que se disponga deberá ser notificada a
los administrados comprendidos en el procedimiento en curso con ante-
rioridad a la resolución que se dicte.
Art 20 Modalidades de notificación
Art. 67 Delegación de competencia
Art 69 . Avocación de competencia
fj^ COMENTARIOS
Los cambios de competencia que la ley contempla, requieren la concurrencia de
cuatro características. Como tal, el acto administrativo que aprueba la delegación o
avocación de competencias no refleja una facultad discrecional, sino reglada, con una
serie de exigencias que debe cumplir.
La norma bajo comento ha establecido cuatro exigencias:
• Temporalidad
Por la cual ninguna transferencia de competencias puede ser permanente ni inde-
terminada, sino debe estar sujeta a un término fijo para asegurar la
previsibilidad en el accionar de la administración pública.
• Motivado
La segunda exigencia es que el acto que establezca la avocación o delegación,
deba fundamentarse en las causales previstas en la Ley en los artículos 67 y 69
para su procedencia. La autoridad debe argumentar y convencer que si
acuerda la delegación es porque existen circunstancias de índole técnica,
económica, social o territorial, que lo hagan aconsejable; o si acuerda la
avocación, deba responder a la materia de que se trate o en la estructura de
cada entidad.
• Generalidad: referirse a una serie de actos o procedimientos
Como la transferencia de competencia es una figura prevista en función del servicio
300
Comentarios a la Le\ del Procedimiento Administrativo General
público y, no de la situación particular de los administrados, la norma establece

que tal disposición debe referirse a una serie de actos o procedimientos y no a
casos específicos. Esta misma norma proscribe que la transferencia de compe-
tencias sirva para dar preferencias, privilegios o generar discriminaciones entre
los asuntos y administradas.
• Comunicación a los administrados
La transferencia de competencias no es un fenómeno de trascendencia mera-
mente interna, sino con importantes proyecciones en el estatuto del administrado.
Por ello, se constituye en una exigencia a favor del administrado, que la decisión
de transferir, la competencia se notifique a los interesados en los expedientes en
curso afectos a esta decisión.
ARTÍCULO71°.' ENCARGO DE GESTIÓN

71.1 La realización de actividades con carácter material, técnico o de ser-
vicios de competencia de un órgano puede ser encargada a otros
órganos o entidades por razones de eficacia, o cuando la encargada
posea los medios idóneos para su desempeño por sí misma.
71.2 El encargo es formalizado mediante convenio, donde conste la
expresa mención de la actividad o actividades a las que afecten el
plazo de vigencia, la naturaleza y su alcance.
71.3 El órgano encargante permanece con la titularidad de la compe-
tencia y con la responsabilidad por ella, debiendo supervisar la
actividad.
71.4 Mediante norma con rango de ley, puede facultarse a las entidades
a realizar encargos de gestión a personas jurídicas no estatales,
cuando razones de índole técnico y presupuestado'144' lo haga acon-
sejable bajo los mismos términos previstos en este artículo, dicho
encargo deberá realizarse con sujeción ai Derecho Administrativo.
D.S. N9188-2001 -EF Precisan naturaleza de ingresos percibidos por prestación de
servicios a entidades públicas que constituyen ingresos pro-
pios de entidades privadas encargadas
(f% COMENTARIOS
La técnica del encargo de gestión supone la traslación operativa de la competencia
(144) Conforme al texto del Anteprovecto el término era "presupuestar.

que sólo alcanza a las actuaciones materiales, técnico o de servicios, y no a actuacio-

nes jurídicamente relevantes o decisorias, manteniendo el órgano encargante la res-
ponsabilidad y titularidad de la competencia. Son ejemplos de estos encargos, los
acuerdos para que una entidad reciba los escritos dirigidos al encargante, o efectúe
las notificaciones que les corresponden.
Como se puede apreciar con nitidez, esta figura a la vez que es una técnica de
traslación de acciones materiales, importa una forma de colaboración entre entidades
públicas.
Lo que diferencia a la encomienda dé la delegación, es que la primera se refiere a un
objeto definido (ejecución de actuaciones materiales, técnicas, o servicios) mientras que
¡
la delegación importa una dimensión jurídico-formal integral; y por otra parte, la parte
encargante a diferencia del delegante, mantiene competencia para adoptar cuantas ded-
?
siones sean necesarias para el mejor desempeño del encargo, el deber de supervisión
del
■ encargo, entre otras expresiones de la retención de la competencia originaria.
Conforme al texto de este artículo existen dos clases de encargos:
a) Encargo de gestión interadministrativo
Cuando el encargo vincula a dos órganos (encargo interno) o entidades de la Admi-
nistración Pública (encargo externo), no sujetos a relación de jerarquía entre ellos.
Para su operativización debe celebrarse un convenio donde conste la expresa
mención de lá actividad encargada, el plazo de.vigencia del encargo, su naturale-
za y alcance.
b) Encargo de gestión extraadministrativo
. Cuando el encargo vincula a una entidad pública como encargante y una persona
r.-.:-. MfcJ'P3 "2. pública, como encargada de las operaciones materiales. Para ei
efec-.,S.lq,se requiere uria norma legal que autorice realizar el encargo a la entidad
pública, y además'fundamentarse en razones de conveniencia técnica y presupuesta-
ria que hagan aconsejable esta alternativa antes que ejecutar las actividades ma-
teriales directamente. Es bueno diferenciarlo de los contratos de servicios y de las
concesiones de servicios, que tienen una normativa y procedimiento de selección
específico.
ARTÍCULO 72 a.- DELEGACIÓN DE FIRMA

72.1 Los titulares de los órganos administrativos pueden delegar me-
diante comunicación escrita la firma de actos y decisiones de su
competencia en sus inmediatos subalternos, o a los titulares de
ios órganos o unidades administrativas que de ellos dependan,
salvo en caso de resoluciones de procedimientos sancionadores,
o aquellas que agoten la vía administrativa.
72.2 En caso de delegación de firma, el delegante es el único responsa-
ble y el delegado se limita a firmar lo resuelto por aquél.
72.3 El delegado suscribe los actos con la anotación "p°r", seguido del
nombre y cargo del delegante.
D.L N9 14516 Regulan la identificación de la firma de los funcionarios públicos en
actos resolutivos
D.S. Na 14 del 15.05.55
Art. 4.2 Forma de los actos administrativos Art
65.2 Ejercicio de la competencia
Q^ COMENTARIOS
La delegación de firma no implica alteración de la competencia original, puesto
que el delegante sigue siendo el exclusivo responsable de la decisión y de la compe-
tencia. Es una técnica instrumental creada para acelerar la formalizacion de decisio-
nes administrativas, sin cambiar la competencia y responsabilidad del delegante.
No se trata de una traslación de conocimiento de un expediente para el delegado,
sino que el delegante ya ha decidido, instruido y conceptualizado e impartido el senti-
do de la resolución, restando sólo la formalizacion del acto administrativo respectivo.
Por esta figura las autoridades con capacidad resolutiva pueden delegar al inte-
rior de su oficina (subalternos inmediatos), o en otros órganos jerárquicamente subor-
dinados, la formalizacion de la firma en documentos y actos resolutivos a su cargo.
Para el efecto, el delegante debe formalizar la delegación por escrito dirigido al dele-
gado. La expresión gráfica de esta delegación, es la suscripción por el delegado,
con la anotación de una equis o el signo "por" antepuesto a su firma, y debajo de
ello el nombre y cargo de la autoridad a la cual se representa.
Para el subordinado constituye un deber, involucrado en el deber de colaboración
entre las autoridades administrativa, el ejercicio de esta delegación de formar.
Queda claro que el órgano habilitado para firmar no puede tomar una determina-
ción propia y decisiva sobre asunto alguno, sino instrumentalizar lo decidido por el
delegante. Si no procediere así el delegado, lo resuelto estaría viciado de nulidad por
incompetencia manifiesta.
ARTÍCULO 73",- SUPLENCIA

73.1 Él desempeño de los cargos de los titulares de los órganos admi-
nistrativos puede ser suplido temporalmente en caso de vacancia
o ausencia justificada, por quien designe la autoridad competente
para efectuar el nombramiento de aquéllos.
73.2 El suplente sustituye al titular para todo efecto legal, ejerciendo las
funciones del órgano con la plenitud de los poderes y deberes que
las mismas contienen.
73.3 Si no es designado titular o suplente, el cargo es asumido transito-
riamente por quien le sigue en jerarquía en dicha unidad; y ante la
existencia de más de uno con igual nivel, por quien desempeñe el
303
5
cargo con mayor vinculación a la gestión del área que suple; y, de

persistir la equivalencia, el de mayor antigüedad; en todos los casos
con carácter de interino.
D.S. N9 032-72-PM
Art. 65.2 Ejercicio de la competencia
Art. 96.3 Autoridades de los órgan¡ds'colegiados
^ COMENTARIOS
El tema de la suplencia existía ya en nuestro ordenamiento administrativo, pero
su tratamiento lo vinculó al régimen de la carrera pública, bajo el título de encargo de.
funciones, cuando es más propio de la secuencia del procedimiento y la competencia
administrativa.
La suplencia no altera la competencia del órgano, sino que su titular, que es uno
de sus elementos, se desplaza temporalmente. Por esta figura, ante la ausencia tran
sitoria o permanente de un titular de órgano, es sustituido por quien determine el
órgano competente para el nombramiento de aquellos, o en su defecto, por quien le
corresponde asumir esta tarea a partir de esta norma. ,
Como se puede apreciar existen dos niveles de suplentes para cada cargo de
titular de órgano: los suplentes habilitados por la autoridad nominadora
(encargados) y ios suplentes subsidiarios, ope legis (accidentales interinos). Para
esta última condición, la ley establece la siguiente línea de sucesión de oficio: a)
quien posee lá jerarquía inmediata al suplido; b) quien desempeñe el cargo con
mayor vinculación al área que se suple; c) quien posee la mayor antigüedad en el
área que se suple.
ARTÍCULO 74".. DESCONCfNTRAriñM

74.1 La titularidad y el ejercicio de competencia asignada a los órganos
administrativos se desconcentra en otros'jerárquicamente depen-
dientes de aquéllos, siguiendo los criterios establecidos en ia pre-
sente Ley.
74.2 Los órganos de dirección de las entidades se encuentran liberados
de cualquier rutina de ejecución, de emitir comunicaciones ordina-
rias y de las tareas de formalización de actos administrativos, con
el objeto de que puedan concentrarse en actividades de
planeamiento, supervisión, coordinación, control interno de su ni-
vel y en la evaluación de resultados.
74.3 A los órganos jerárquicamente dependientes se les transfiere compe-
tencia para emitir resoluciones, con el objeto de aproximar a los admi-
nistrados las facultades administrativas que conciernan a sus intereses.
304
74.4 Cuando proceda la impugnación contra actos administrativos emitidos

en ejercicio de competencia desconcentrada, corresponderá resolver a
quien las haya transferido, salvo disposición legal distinta.
ANTECEDENTES
Artículo 9, LNGPA.
Artículo 2, LSA.
Artículos 30, ,32, Reglamento LSA.
Artículos 2$, 27,' D.S. N« 094-92-PCM.
Art. 62, Presunción de-competencia desconcentrada Art.
217, Resolución del recurso administrativo
{J^ COMENTARIOS
Esta regla busca generalizar la transferencia de competencias de las autoridades
a los empleados, permitir que los órganos de dirección en entidades públicas se libe
ren de la necesidad de ejecutar actos administrativos rutinarios, para concentrarse en
actividades de planeamiento, supen/isión, coordinación y fiscalización, y por otro lado
que un mayor número de empleados puedan asumir las facultades de gestión, de
resolución de los asuntos presentados por los ciudadanos, particularmente, en aque
llas que consistan en la simple confrontación de hechos con normas expresas o asun
tos simples como certificaciones, inscripciones, remisiones a archivo, notificaciones,
expediciones de copias, comunicaciones o entrega de documentos."........
Para lograr esta finalidad, las autoridades deben aplicar todas las metodologías,
técnicas y estrategias de labores que permitan descargar a los máximos niveles
institucionales de las actividades inherentes a la ordinaria gestión de expedientes.
Esta regla tiene subyacente la noción de que las organizaciones públicas funcio-
nan bajo un fenómeno de concentración funcional, dentro del cual, todos los poderes
y facultades de resolver asuntos públicos que el ordenamiento atribuye al organismo
se congregan en el máximo nivel administrativo de la entidad, desde el cual descien-
den a los niveles inferiores bajo diversas técnicas de gerencia (desconcentración,
delegación, transferencias, etc.). Precisamente el principio aplica para cambiar esta
noción administrativa, tradicional, y particularmente el vicio administrativo existente en
los empleados y funcionarios subalternos en evitar las responsabilidades inherentes a
la toma de decisiones mediante la transferencia de los expedientes hacia los niveles
superiores"43'.
(145) Otra forma más radical de enfrentar estos factores adversos a la simplificación, es la pro-
puesta de la PRESUNCIÓN DE COMPETENCIA DESCONCENTRAOA por la cual se
presume sin admitir prueba en contrario que *cuardo una norma atribuya a una entidad
alguna competencia o facultad sin especificar al órgano que a su interior la ejerce, debe
entenderse que corresponde al órgano de inferior jera'quía de función más similar
vinculada a ella en razón de la materia y de territorio, y, en caso de existir varios
posibles, al superior jerárquico común inmediato".
30
En aplicación de este principio, se producen las siguientes manifestaciones con-

cretas:
Los órganos de dirección quedan liberados de rutinas de ejecución y de formali-
zación de actos administrativos.
Los órganos de dirección se concentrar en aspectos generales de generación de
normativa, planificación, supervisión, coordinación, fiscalización y evaluación de
resultados.
Los órganos desconcentrados asumen mayores capacidades de gestión y de re
solución, incluso la de resolver recursos Impugnativos por actos de autoridades
inferiores. •''
Los órganos desconcentrados asumen labores de orden burocrático y operaciones
administrativas, tales como, tramitación de expedientes, colocación de sellos, regis-
tros, verificación del cumplimiento de requisitos para presentación de documentos,
otorgamiento de certificaciones, inscripciones, remisiones a archivo, notificaciones,
expediciones de copias, comunicaciones o entrega de documentos, etc.
ARTÍCULO 75°.- DEBERES DE LAS AUTORIDADES EN LOS PROCEDI-

MIENTOS
Son deberes de las autoridades respecto del procedimiento administrati-
vo y de sus partícipes, los siguientes: 1: Actuar dentro del ámbito de
su competencia y conforme a los fines
para los qué les fueron conferidas sus atribuciones. ÜOl Desempeñar sus
funciones siguiendo ios principios del procedimiento administrativo
previstos en el Título. Preliminar de esta Ley. 3. Encausar de oficio el
procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisión de los
administrados, sin perjuicio de la actuación que les corresponda a ellos. v-
4'í Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento de requi-
sitos, la realización de trámites, el suministro de información o la
realización de pagos, no previstos legalmente.
5. Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hábil, para facilitar a
los administrados el ejercicio oportuno de los actos procedimentales
de su cargo.
6. Resolver explícitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en
aquellos procedimientos de aprobación automática.
7. Velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procuran-
do la simplificación en sus trámites, sin más formalidades que las
esenciales para garantizar el respeto a los derechos de los adminis-
trados o para propiciar certeza en las actuaciones.
8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda
el fin público al cual se dirigen, preservando razonablemente los
derechos de los administrados.
306
9. Los demás previstos en la presente Ley o derivados del deber de

proteger, conservar y brindar asistencia a los derechos de los admi-
nistrados, con la finalidad de preservar su eficacia.
ANTECEDENTE
Artículo 34, LNGPA, Deber de entrega de información.
Ley N° 270/5/ Código de Ética de la Función Pública
Ley N° 27658 Ley Marco de la Modernización de la Gestión del Estado
D.S. Na 033-2005-PCM Reglamento de la Ley N9 27815
* Art. I ' Ámbito de aplicación de la ley Art IV
Principios del procedimiento Art. 36.2 Legalidad del
procedimiento Art. 145 Impulso del procedimiento .
Art. 139 Cómputo del plazo en días calendarios
"Art. 140". Efectos dervéncimiento del plazo .
Art. 141 Adelantamiento de plazos .
Art. 131 Obligatoriedad de plazos y términos
: Art. 55.8- Derechos de los administrados ... :
Cuando se caracteriza la
actuación de los órganos estatal o
de sus funcionarios se suele
confundir entre los términos
finalidades, atribuciones, funciones,
facultades y deberes, tratándose,
en verdad, de conceptos
concomitantes pero no
coincidentes.
Las finalidades son los
propósitos o razones de ser
inherentes a la naturaleza de
una entidad u órgano. Las
atribuciones son las potestades
concedidas a las entidades
ü órganos para desarrollar en mejor
manera sus finalidades.
Por su parte, las funciones son
las acciones asignadas a cada cargo
dentro de las entidades para
operatívizar las atribuciones propias
de éstas. Contrariamente, las fa-
cultades son las autorizaciones
reconocidas a cada cargo para que
los servidores y funcionarios puedan
ejercer sus correspondientes
funciones, para determinados su-
puestos previstos en la ley o
incluidos dentro de la finalidad
institucional.
Finalmente, los deberes son las
tareas obligatorias impuestas por
las normas a cada entidad o a sus
agentes, dirigidas a cumplir las
atribuciones que le son inherentes.
Precisa este artículo, los deberes
generales que tienen las autoridades
respecto del régimen legal del
procedimiento administrativo y de los
administrados. SI bien no agotan tos
deberes que la ley les encarga
cumplir a las autoridades, es un
referente importante porque
congrega las principales
obligaciones que el legislador
considera indispensable para la
mejor gerencia de los
procedimientos administrativos. Los
principios son: • Actuar dentro de
su competencia y conforme a los
fines propios de las atribuciones
Los elementos de finalidad y
de competencia cobran realce
a partir de este inciso que los
consagra además de requisitos
de validez del acto
administrativo,
verdaderos deberes de las autoridad públicas. Según este deber, las

autoridades deben evaluar permanentemente la competencia con que actúan,
evitando extralimitarse, y al adoptar sus decisiones deben cautelar que se
enmarquen dentro de los objetivos para los cuales fue acordado el otorgamiento
de la facultad administrativa. De suyo, cualquier actuación efectuada sin
competencia correcta o cualquier acto que distorsione los fines para los cuales
fueron dados, además de la afectación del acto, conllevará responsabilidad
para sus autores.
• Desempeñar las funciones conforme a los principios del procedimiento admi
nistrativo
Este inciso es un refuerzo del carácter vinculante de los principios del procedi-
miento administrativo consagrados en el artículo IV del Título Preliminar, con el
objetivo de establecer nítidamente que no sólo constituyen elementos integradores
en caso de vacíos, o referentes interpretativos en caso de defectos normativos o
para el desarrollo ulterior de la normativa, sino verdaderas obligaciones para las
autoridades administrativas de ineludible cumplimiento. Como tai los principios
de legalidad, impulso de oficio, debido procedimiento, razonabilidad, imparciali-
dad, entre otros se convierten en deberes de actuación permanente para las auto-
• ridades, por la que quedan sujetas a la responsabilidad consiguiente.
• Encausar de oficio el procedimiento ante omisiones o errores de los admi
nistrados
A las autoridades corresponde impulsar, dirigir y ordenar cualquier procedimiento
administrativo sometido a su competencia hasta esclarecer las cuestiones
involucradas, aun cuando se trate de procedimientos iniciados por el administrado.
Este deber de oficialidad no excluye la posibilidad de colaboración o gestión de
que goza el administrado para impulsar el trámite. La fundamentación del
deber de oficialidad aparece en la necesidad de satisfacer el interés público
"inherente, de modo.directo o indirecto, mediato o inmediato, en "
"//tódó~procédrhiento"admih¡strat¡vo." De ahí que,' resulte indispensable no dejar li-
brada a la voluntad de los administrados concurrentes al procedimiento, el impulso
según su mayor o menor interés en obtener una resolución certera, inmediata,
pronta o diferida; y, por el contrario, exigir a la parte llamada a servir el interés
público (Administración), la función de impulsarlo, en todos sus aspectos, inde-
pendientemente del interés que puedan mostrar los administrados. La oficialidad
impone a los agentes cumplir las siguientes acciones concretas:
- Iniciar el procedimiento
- Impulsar el avance del procedimiento, solicitando.cuantos documentos, infor-
mes, antecedentes, autorizaciones y acuerdos sean necesarios, incluso si
fuere contra el deseo del administrado, cuando sean asuntos de interés
público (como, por ejemplo, en caso de desistimiento y abandono).
- Remover los obstáculos de trámite.
- Instruir y ordenar la prueba.
- Subsanar cualquier error u omisión que advierta en el procedimiento.
B deber de oficialidad no sólo exige ciertas acciones positivas por parte del fun-
cionario sino algunas obligaciones de no hacer. En tal virtud, la Administración no
puede proceder ai archivo de un expediente sin haberlo resuelto (expresa o
tácitamente) y aun en el caso que el procedimiento sea concluido de manera
atípica (abandono, desistimiento, renuncia, caducidad, etc.) amerita una
resolución expresa que así lo establezca.
3Q8
• Abstenerse de realizar exigencias a los administrados que carezcan de sus

tento legal
Este inciso convierte en deber de las autoridades la legalidad de las exigencias
documentales, de información, de cobro de tasas, y de procedimientos, que esta-
blece el artículo 36 de la misma Ley.
• Realizar actuaciones a su cargo en tiempo hábil
La norma busca que las autoridades realicen las acciones a su cargo de manera
oportuna, sin afectarle a los administrados por lo prematuro o extemporaneidad de
los actos <de su cargo (emisión de informes, realización de notificaciones, ob-
tención de aocurnentos de otras entidades o administrados, decisión sobre pedi-
dos en el expediente, etc.)- La autoridad, si bien puede tener un determinado
plazo para cumplir sus actuaciones, debe cumplir con el principio de celeridad, y
evitar con ello el ejercicio prematuro de atribuciones de gravamen sobre los admi-
nistrados, el retraso desleal de sus propias actuaciones, la fijación de plazos in-
adecuados para cumplir las prestaciones de los administrados, etc.
• Resolver los asuntos sometidos a su conocimiento
Los agentes necesariamente deben emitir pronunciamiento sobre el asunto so-
metido a su conocimiento, sin poder dejar de decidirlo por ningún motivo (incluso
ante algún defecto de la ley -artículo II del capítulo I del Título Preliminar y artículo
2-) ni eludirlo, apartándose injustificadamente de su conocimiento (art. 18). No se
cumple con este deber con los simples acuse de recibo, con las informaciones
intermedias de los trámites seguidos por el expediente, sino con la decisión de
fondo desestimando o estimando la petición administrativa.
El fundamento de este deber lo encontramos en la necesidad absoluta de respe-
tar el derecho ciudadano a la petición. Como bien expresa CAJARVILLE|1'W,> el
peticionario y el recurrente son titulares de un interés legítimo sobre lo que piden,
cualquiera que sea la situación jurídica que los legitimen, y a la vez, son titulares
de un derecho subjetivo a la resolución de su causa, configurado con ello la tutela
jurídica efectiva. Desde este punto de vista, el derecho de petición involucra no
sólo la posibilidad de acudir ante la Administración, sino también supone obtener
un resultado de aquélla.
Lógicamente, el cumplimiento de esta obligación no significa resolver favorablemente lo
planteado por el particular, ya que los agentes siempre deben atenerse al orden '
jurídico vigente. Por su parte, tampoco se cumple con el otorgamiento de cualquier
respuesta, que pudiera ser dilatoria o evasiva, sino con la emisión de un pronuncia-
miento que involucre haber abordado verdaderamente el asunto planteado. La sanción
del "silencio administrativo" ante el incumplimiento del deber de resolución,
perfecciona jurídicamente este deber. Pero es necesario precisar que tal técnica para
enfrentar la omisión, no constituye una forma de cumplimiento de la obligación de
decidir, ya que ésta instituye una prestación positiva consistente en un hacer, y sólo
se cumple realizando efectivamente el comportamiento impuesto, no con su omisión.
De ahí que la aparición del silencio administrativo no exima al órgano competente de
su deber de decidir la petición o recurso y acarrea alguna sanción al funcionario
omiso.
(146) CAJARVILLE PELUFFO, Juan P. Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991.

Ediciones IOEA, Montevideo, 1992 p. 75
30S
Velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales

Este precepto hace de cargo de la autoridad la promoción de la eficacia de la
dinámica del procedimiento a su cargo, procurando la simplificación de sus trámi-
tes, sin más formalidades que las esenciales para garantizar el respeto a los de-
rechos de los administrados o para propiciar certeza en las actuaciones. Respec-
to del procedimiento la autoridad administrativa no es un mero cumplidor de su
estructura y formalidades, sino que es un agente de permanente cambio y reno-
vación de los trámites, exigencias y formalidades. Esta actitud no splo se debe
plantear cada vez que haya que actualizar el texto único de procedimientos admi-
nistrativos, sino de modo permanente;.' ,•
• Interpretación finalista de las normas administrativas
Esta regla consagra una norma hermenéutica de singular importancia para el
funcionamiento correcto y aplicación adecuada del ordenamiento administrativo por la
autoridad. La experiencia nos ha evidenciado el mal hábito administrativo de emplear
interpretaciones literales y formales acomodadas a los presupuestos de hecho y con-
secuencias jurídicas -abstractamente considerados- de las diversas leyes adminis-
trativas, para producir enervantes interpretaciones contrarias al espíritu y finalidad de
las normas en contra de los derechos de los administrados, o para producir favoreci-
mientos inequitativos.
Para enfrentar este hábito, la norma incluye un nuevo deber exigible a todas las
autoridades administrativas, por la que no podrán ahora acudir simplemente a inter
pretaciones acomodadas al texto literal, o semántico del ordenamiento jurídico admi
nistrativo para resolver los casos sometidos a su conocimiento. Ahora, todas las auto
ridades, cuando deban iriterpretar una norma administrativa, para los fines de su apli
cación, su revisión, nulificación, o su control, deberán siempre, desentrañar el fin
pú
blico qué persigue cada norma y adecuar su decisión a la opción que mejor concuerde
con til objeto....' • • ----------...._
La opción adoptada en favor del criterio de Interpretación teleologica haya su
fundamento en el carácter eminentemente instrumental de la norma administrativa,
por el que aspira a encausar la legalidad administrativa y el cumplimiento de los obje-
tivos permanentes de la Administración. Conforme a esta regla, las autoridades admi-
nistrativas deben asumir una posición interpretativa que haga posible satisfacer la
finalidad predeterminada por la norma jurídica, lo cual involucra dos definiciones su-
cesivas: i) La definición de la finalidad publica perseguida por la norma jurídica (por
ejemplo, estimular la inversión privada, interdictar la disctecionalidad, desalentar una
conducta, sancionar un ilícito, etc.); y, ¡i) Adoptar entre las varias interpretaciones po-
sibles aquella que considere adecuada a la finalidad definida antes. Como se puede
apreciar, asumir la interpretación teleología no significa excluir ab initio los demás
métodos de interpretación (histórico, literal, analógico, etc.), sino precisamente su
empleo, siempre que se acomoden mejor a favorecer la intencionalidad del precepto.
• Deber de proteger, conservar y brindar asistencia a los derechos de los ad
ministrados
Las decisiones del agente deben orientarse al servicio público y, como tai, auxiliar
al interesado, desempeñando hacia él -como componente de la sociedad- un rol
tuitivo.
Como la participación del administrado no obedece a la idea de un litigante contra
eJ Estado, sino la de un colaborador, no se justifica que el funcionario público o el

particular se consideren en conflicto.
En tal virtud, al funcionario público le corresponde:
- Admitir escritos imperfectos e indicar tales deficiencias al administrado. Con-
vocar a los terceros no comparecientes y a terceros facultados para intervenir
en defensa de intereses difusos.
- Aplicar normas pertinentes, aun cuando no sean invocadas por los adminis-
trados.
- Tramitar/Ios recursos no obstante incurran en errores de cita legal.
- Corregir cualquier omisión u error que advierta de oficio o a pedido de parte,
encausando el procedimiento por la vía legítima.
- Advertir al administrado la insuficiencia incurrida ai formular su petición, que
pueda ocasionarte uña denegatoria o impedir la obtención del derecho.
Entre tales particularidades merece resaltarse este último efecto, por cuanto man
tiene la Administración Pública la indeseable práctica de no informar oportuna
mente a los interesados sobre los vacíos o insuficiencias detectados a sus peti
ciones o recursos, para luego -inaudita pares- resolver declarando la
¡nadmisibiüdad del pedido o denegando lo solicitado precisamente en base a tal
defecto. Adquiere así el agente un medio para eludir mediante ese razonamiento
su deber de pronunciarse sobre la materia planteada. r_.--.--
v
Ello suele suceder, por ejemplo, cuando no se acompaña nueva prueba a un
recurso de reconsideración o cuando se omite la suscripción de letrado en cual-
quier recurso. En verdad, ante estas situaciones corresponde al funcionario públi-
co comunicar al interesado la insuficiencia denotada, ya que la norma prescribe
claramente que en ningún caso las insuficiencias que.no.hubiesen sido oportuna-
mente advertidas por las entidades podrán constituir fundamento para la
denegatoria de una solicitud o la obtención de un derecho.
De tal modo, las insuficiencias únicamente pueden fundar resolución contraria al
administrado si la discrecionalidad de la Administración Pública lo admite y siempre
previo requerimiento o advertencia al interesado para que complemente su petitorio.
Los deberes mencionados son los comunes a todos los actos procesales que
pueden cumplir los diversos agentes públicos, sin embargo no agotan las obligaciones
posibles que pueden ser exigibles ante situaciones concretas, tal como sucede por
ejemplo, para emitir una resolución. Por ello cada uno de estos deberes los estu-
diaremos al abordar la institución procesal respectiva
COLABORACIÓN ENTRE ENTIDADES

ARTÍCULO 76°.- COLABORACIÓN ENTRE ENTIDADES
76.1 Las relaciones entre las entidades se rigen por el criterio de cola-
boración, sin que ello importe renuncia a ia competencia propia
señalada por ley.
76.2 En atención al criterio de colaboración las entidades deben:
76.2.1 Respetar el ejercicio de competencia de otras entidades, sin

cuestionamientos fuera de los niveles institucionales.
76.2.2 Proporcionar directamente los datos e información que posean,
sea cual fuere su naturaleza jurídica o posición institucional, a
través de cualquier medio, sin más limitación que la establecida
por la Constitución o la ley, para lo cual se propenderá a la
interconexión de equipos de procesamiento electrónico de
información, u otros medios similares.
76.2.3 Prestar en el ámbito propio la cooperación y asistencia activa
que otras entidades puedan necesitar para el cumplimiento de
sus propias funciones, salvo que les ocasione gastos elevados
o ponga en peligro el cumplimiento de sus propias funciones.
76.2.4 Facilitar a las entidades los medios de prueba que se en-
cuentren en su poder, cuando les sean solicitados para el mejor
cumplimiento de sus deberes, salvo disposición legal en
contrario.
76.3 INCISO AÑADIDO POR DECRETO LEGISLATIVO 1029
76.4 INCISO AÑADIDO POR DECRETO LEGISLATIVO 1029
• D.S. N" 017-93-JUS Ley Orgánica del Poder Judicial (Art. 276, Informes o pericias
de funcionarios)
Art 77 Medios de colaboración ¡nterinstitucional
Art 150.2 Regias de expediente único . Art 167
Solicitud de documentos a otras autoridades
Art 168 Presentación de documentos entre autoridades .
Art 176 Peritaje
COMENTARIOS.
La naturaleza de las relaciones de cooperación o colaboración ínter administrativa
Para el cumplimiento de sus finalidades, la Administración Pública genera multiplici-
dad de formas organizacionales y personas jurídicas a las cuales asigna competencias,
responsabilidades y medios para el cumplimiento de sus cometidos institucionales. Como
bien expresa SANTAMARÍA PASTOR, con la "distribución de funciones y potestades
entre las administraciones públicas y los órganos que las componen se cubre una pri-
mera y muy importante etapa en el proceso de estructuración del sistema administrati-
vo. Pero esta distribución funcional origina problemas característicos, como es la ten-
dencia a la actuación independiente y descoordinada de cada una de las unidades, con-
secuencia de la hipervaloración del propio trabajo y de los intereses cuya satisfacción se
encomienda"1147'. Por ello, es que constituye de interés público, afrontar esta tendencia
insular de las entidades -que luego distorsiona en relaciones conflictivas- mediante la
- (147) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. "Principios de Derecho Administrativo". Volumen I,

Tercera edición. Colección Ceura, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., p. 441.
312
adopción de determinadas técnicas organizacionales que permitan dar coherencia a la

actuación de diversas entidades públicas.
Ahora bien, en su desarrollo operativo tales entidades asumen diversas refac-
ciones ínteradministrativas como por ejemplo, la autonomía, la tutela sectorial, la
descentralización funcional u operativa, de control, de controversias competenciales,
etc. Pero la relación que promueve con mayor eficiencia la coherencia en la actuación
de diversas entidades públicas es la de colaboración o cooperación interadministrativa,
que hemos tenido ocasión de definir como la *(...) conducta activa de las entidades
públicas tendepte a facilitar las actuaciones de autoridades ajenas o a realizar accio-
nes conjuntas y voluntariamente aceptadas para la consecución de sus fines de inte-
rés público".
La relación de colaboración refleja la necesidad del interés público que las
entidades administrativas actúen dé manera coordinada en aquellos asuntos de su
competencia material en los cuales mantengan afinidad o cercanía funcional. No
obstante, esta relación de colaboración no está sujeta a la espontaneidad de las
autoridades de tumo sino que ha sido calificada por el Tribunal Constitucional como un
principio implícito en nuestro ordenamiento constitucional derivado del sistema de
equilibrio de poderes que como tal, es necesario observar por todas las autoridades
administrativas. En efecto, podemos apreciar esta afirmación constitucional a
continuación:
"(...) Sin embargo, la separación de poderes qué configura nuestra Constitución
no es absoluta, porque de la estructura y funciones de los poderes del Estado regula-
dos por la Norma Suprema, también se desprende e¡ principio de colaboración de
poderes!14*".
Conforme a dicho marco legal, para el mejor logro de los cometidos públicos, las
entidades se encuentran sujetas al deber de colaborar recíprocamente para apoyar la
gestión de las otras entidades, y además, para darle estabilidad a dicha colaboración,
mediante la suscripción de convenios obligatorios bilaterales o piurilaterales. Como
reconoce la doctrina estos convenios"(...) están regidos por el principio de voluntarie-
dad y libre consentimiento de las administraciones que deciden ejercitar sus compe-
tencias de común acuerdo. Sistemáticamente se ubican en la teoría de la organiza-
ción administrativa; de esta manera se encuentran excluidos del ámbito de la Ley
13/1995''*" del 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas. Pero, a
pesar de no tratarse de un contrato, no suponen la mera aplicación de efectos legales,
sino que descansan en la autonomía de la voluntad administrativa ejercida en el mar-
co del ordenamiento jurídico. Crean ex voluntad derechos y obligaciones que afectan
al ejercicio de las competencias, no a la titularidad de estas"501".
(148) STC N8 004-2004-CC/TC (Conflicto de competencias entre Poder Judicial y Poder Ejecuti-
vo). Reiterado en las STC NB 012-2003-CC/TC y N9 0001-2004-CC/TC.
(149) Análoga a nuestro Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado, cuyo reglamento concordantemente excluye de su ámbito, a los convenios de
cooperación suscritos por dos o mas entidades (Cuarta Disposición Complementaria) ¡
(150) FERNÁNDEZ MONTALVO, Rafael: Relaciones ínteradministrativas de colaboración y co-
operación, Marcial Pons, España, p. 55.
i
Decíamos en la Comisión1'5'1 que considerábamos necesario incorporar las

relaciones de colaboración entre las entidades públicas, porque cuando nuestra legis-
lación se refiere a las relaciones entre autoridades sólo concibe a la relación conflictual,
como si el único supuesto de relacionamiento fuera el conflicto. Se propuso balancear
el esquema de relaciones interadministrativas. El mensaje es: en caso de controver-
sias o situaciones divergentes, procedan a la labor de colaboración.
La cooperación o colaboración, implica una conducta activa de las entidades pú-
blicas tendente a facilitar las actuaciones de autoridades ajenas o a realizar acciones
conjuntas y voluntariamente aceptadas para la consecución de sus fines de interés
común. En todo caso, la cooperación o .colaboración interadministrativa es un princi-
pio implícito e inherente al Estado de derecho, que no hubiese sido necesario justificar
en preceptos concretos, sino fuere porque nuestra realidad administrativa precisa-
mente ha sido pródiga en ejemplos de conductas adversas a este deber, e incluso con
clara conciencia que con ello se satisface, el interés público confiado en desmedro de
otra entidad. Recuérdese los casos de las entidades públicas ventilando diferencias a
través de los medios de prensa, los sendos comunicados condenatorios entre entida-
des públicas, las acciones judiciales entre ellas, las competencias entre autoridades '
para ejecutar determinadas acciones por separado, entre otros enojosos casos de
anticolaboradón pública.
La doctrina es clara en establecer que, la actividad administrativa de cooperación
no precisa de una habilitación legal expresa para concretarse, ni ha de ceñirse obliga-
toriamente a fórmulas tasadas y legalmente previstas. Por ello, es que esta sección
cumple un rol de orientador y de fijación de deberes negativos y positivos por los que
las entidades deben transitar necesariamente, aunque sin posibilidad de coerción,
bastando el sentido político de la crítica pública y el control parlamentario o ciudadano
sobre este cumplimiento. En este artículo se encuentran enumeradas como deberes
las principales técnicas de cooperación entre entidades públicas, pero que no exclu-
yen algunas otras que las entidades puedan hacer ingresar dentro del criterio marco
de la colaboración administrativa.
A) La primera técnica consiste en el deber negativo de respetar el ejercicio legítimo
de las competencias de otras entidades. Se estima que la primera aproximación
a
" "ésta colaboración, implica que las entidades no contiendan por alcanzar alguna
actividad por separado, no efectúen críticas por fuera de los cánones formales del
procedimiento de conflicto de competencias entre las entidades públicas, en-■ tre
otras acciones. Los debates y críticas deben realizarse dentro de los canales
oficiales, y dentro de los niveles de coordinación que se pudieren haber establecido
entre ellos (por ejemplo, el Consejo de Ministros, para los conflictos entres
entidades del Poder Ejecutivo).
B) La segunda técnica consiste de alguna manera la base o el presupuesto previo de
todas las variantes de cooperación entre entidades, es el intercambio dé informa
ciones. Constituye un deber general de todas las entidades para con las demás,
facilitar la información sobre su propia gestión que éstas precisen para el
adecua
do ejercicio de sus cometidos. Si la exigencia es eventual, ella podrá ejecutarse
también eventualmente, mas si la necesidad fuere continuada, se tenderá a la
interconexión permanente de sistemas informáticos. La información que posee
(151) Sesión del 9 de mayo de 1998
una entidad pública, no es para ella, ni si quiera para su sector, sino configura el
gran conjunto del servicio, que todas las demás entidades también deben servir. C)
Otros mecanismos, es la asistencia o auxilio administrativo, que hoy también constituye
un deber general, con las mismas consecuencias y los mismos límites del deber de
facilitar información, ya examinado. Pero más que este deber general, importa señalar
las modalidades de asistencia previstas por el ordenamiento.
Esta asistencia puede ser puramente jurídica (por ejemplo, para la ejecución de
los actos de una Administración que ha de realizarse fuera del ámbito de sus compe-
tencias, embargos, notificaciones, actuaciones probatorias, etc.); puede consistir en
una asistencia técnica (por ejemplo, mediante el destaque o intercambio de personal,
equipos o de medios técnicos de una entidad a otra, o mediante el asesoramiento
jurídico, económico o técnico, o mediante la ejecución de obras o la instalación de
servicios para otras autoridades).
El encargo de gestión como técnica de colaboración Interadmlnlstrativa
Una de las formas a través de la cual la ley nacional organiza la relación de
colaboración, es la encomienda de gestión a que se refiere el artículo 71 de la Ley
N9 27444, del Procedimiento Administrativo Genera). La mencionada norma es la siguiente:
Artículo. 71.- Encargo de gestión ..,V!-. .....
71.1 La, realización de actividades con carácter material, técnico o de servicios de
competencia de un órgano puede ser encargada a otros órganos o entidades
por razones de eficacia, o cuando la encargada posea los medios idóneos para
su desempeño por sí misma.
71.2 El encargo es formalizado mediante convenio, donde conste la expresa men-
ción de la actividad o activida'des a las que afecten el plazo de vigencia, la
naturaleza y su alcance.
71.3 El órgano encargante permanece con la titularidad de la competencia y con la
responsabilidad por ella, debiendo supervisarla actividad. (...).
Conforme a este artículo, una de las manifestaciones de la relación de colabora-
ción es el encargo de gestión interadministrativo, que constituye una modalidad limita-
da de traslación competencial, a través de la cual una actividad compleja (aquella que
requieran un conjunto de decisiones formales y actividades materiales de gestión)
"(...) Pueda ser escindida entre dos órganos o entes, de manera que el titular de la
misma retenga los aspectos jurídicos y formales de su ejercicio, pero encargue o
encomiende al otro la realización de los aspectos meramente materiales o técnicos05*»".
La implantación de esta figura requiere la convergencia de los siguientes elementos:
i) Entidad encargante que permanece con la titularidad y responsabilidad de una
competencia.
¡i) Transferencia de la gestión material, técnica o de algún servicio a la entidad en-
cargada.
ñi) Justificación del encargo en la eficacia de la gestión o que el encargado cuente
con los medios idóneos para asumir la gestión eficientemente.
iv) Formalización a través de un convenio bilateral.
152) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso; op. cit- p. 427.

i
Lo que diferencia a la encomienda de la delegación, es que la primera se refiere a un

objeto definido (ejecución de actuaciones materiales, técnicas, o servicios) mientras que
la delegación importa una dimensión jurídico-formal integral; y por otra parte, la parte
encargante a diferencia del delegante, mantiene competencia para adoptar cuantas deci-
siones sean necesarias para el mejor desempeño del encargo, el deber de supervisión del
encargo, entre otras expresiones de la retención de la competencia originaria.
Conforme al texto de este artículo existen dos clases de encargos:
a) Encargo de gestión interadministrativo
Cuando el encargo vincula a dos órganos, (encargo interno) o entidades de la Admi-
nistración Pública (encargó externo), rio sujetos a relación de jerarquía entre ellos.
Para su operativización debe celebrarse un convenio donde conste la expresa
mención de la actividad encargada, el plazo de vigencia del encargo, su naturale-
za y alcance.
b) Encargo de gestión extraadministrativo
Cuando el encargo vincula a una entidad pública como encargante y a una perso-
na jurídica no pública, como encargada de las operaciones materiales. Para el'
efecto, se requiere una norma legal que autorice realizar el encargo a la entidad
pública, y además fundamentarse en razones de conveniencia técnica y presu-
puestaria que hagan aconsejable esta alternativa antes que ejecutar las activida-
des materiales directamente. Es bueno diferenciarlo de los contratos de servicios y
de las concesiones de servicios, que tienen una normativa y procedimiento de
selección específico.
ARTÍCULO 77 ".-MEDIOSDE COLABORACIÓNimERINSTmJOONAL

77 A Las entidades están facultadas para dar estabilidad a la colabora-
ción interinstitucional mediante conferencias entre entidades vin-
culadas, convenios de colaboración u otros medios legalmente
admisibles.
77.2 Las conferencias entre entidades vinculadas permiten a aquellas
entidades que correspondan a una misma problemática adminis
trativa, reunirse para intercambiar mecanismos de solución, propi
ciar la colaboración institucional en aspectos comunes específi
cos y constituir instancias de cooperación, bilateral.
Los acuerdos serán formalizados cuando ello lo amerite, mediante
acuerdos suscritos por los representantes autorizados.
77.3 Por los convenios de colaboración, las entidades a través de sus re
presentantes autorizados, celebran dentro de la ley acuerdos en el
ámbito de su respectiva competencia, de naturaleza obligatoria para
las partes y con cláusula expresa de libre adhesión y separación.
Art. 76 Colaboración entre entidades
Art. 78 Ejecución de la colaboración entre autoridades
COMENTARIOS
Establecido en deber de colaboración y sus ejemplos más empleados, en el artí-
culo anterior, el presente está dedicado a los instrumentos a través de los cuales las
partes, de considerarlo conveniente, pueden dar estabilidad o continuidad al ejercicio
del deber de colaboración entre las entidades. Quede claramente identificado que no
se trata que estos medios sean indispensables para que pueda operar la colabora-
ción, pues ella deriva del mandato legal directamente y no de un origen negocia! que
pueda producirse de un convenio o conferencia.
La Ley pone a disposición de las entidades dos mecanismos, conformes a la
doctrina y legislación comparada más reconocida: las conferencias entre entidades
vinculadas y los convenios administrativos, sin excluir otros medios que también pue-
den darse, tales como: la creación de consorcios temporales, asociación de entida-
des, o comisiones de trabajo especiales.
Por los Convenios de Colaboración, dos o más entidades acuerdan dar estabili-
dad a la colaboración recíproca entre sí, asumiendo cuáles serán las técnicas a em-
plear y su contenido. Como contenido general se estila identificar, los órganos que
celebran el convenio, la competencia que ejerce cada entidad, la financiación, las
actuaciones acordadas, la necesidad o no de establecer una organización ad hoc
para la gestión del acuerdo, o sus representantes ejecutivos, el plazo de vigencia que
no podrá ser a fecha fija, sino con cláusula de libre adhesión y separación. Además
que una buena práctica aconseja su publicidad para el acceso ciudadano.
Por otro lado,.se muestran las Conferencias entre entidades vinculadas, que per-
mite de modo vertical, horizontal o por temática abordar problemas específicos y pla-
nificar su solución. En ella pueden realizar conferencias, desde ministerios vinculados
9
a un soio tema, los organismos de un solo sector, las entidades ubicadas en una
zona geográfica, etc.; todos con el objeto de formar un colegiado que discierna la
salida a determinado problema común, establezca las líneas matrices de cómo abor-
darlo unitariamente y proyectar alternativas y programas de acción.
ARTÍCULO 78°.- EJECUCIÓN DE LA COLABORACIÓN ENTRE AUTORI-

DADES
78.1 La procedencia de la colaboración solicitada es regulada conforme
a las normas propias de la autoridad solicitante, pero su cumplimiento
es regido por las normas propias de la autoridad solicitada.
78.2 La autoridad solicitante de la colaboración responde exclusivamente
por la legalidad de lo solicitado y por el empleo de sus resultados.
La autoridad solicitada responde de la ejecución de la colabora-
ción efectuada.
Art. 77 Medios de colaboración interinstituconal
íj^ COMENTARIOS
La operatividad de las técnicas de colaboración ha sido preocupación de este
artículo, en el ánimo de encontrar la regulación adecuada que permita resguardar la
legalidad tanto del pedido de colaboración como de la prestación misma de la colabo-
ración.
La norma establece que el marco jurídico aplicable a la entidad solicitante, según
sus propias habilitaciones, posibilidades de acceso a información, y deberes, es quien
delimita la legalidad del pedido, por lo que/será conforme su régimen que será
analizada la regularidad de lo peticionado en vía de colaboración.
* Siendo de cargo de la autoridad solicitada, establecer bajo su propio marco legal
-la procedencia de lo solicitado, la posibilidad legal y física de proceder a la entrega de
la información. Así, por ejemplo si se tratara de un pedido de,acceso al secreto banca-
rio que se dirige a la Superintendencia de Banca y Seguros o de secreto tributario a la
SUNAT, ellas, bajo su propio marco jurídico analizarán la procedencia de lo pedido.
Finalmente, se establece el equilibrio entre las responsabilidades de las dos partes:
compete al solicitante responder por la legalidad de lo pedido y por el uso efectivo de la
colaboración entregada, así como corresponde al solicitado, responder por su cumpli-
miento.
ARTÍCULO 79°.- COSTAS DE LA COLABORACIÓN ■

79.1 „. La solicitud de colaboración no determina el pago de tasa por dl-
cho concepto, sin perjuicio del pago de las tasas
regulares'153(MODIFICADO)».
79.2 A petición de la autoridad solicitada, la autoridad solicitante de otra
entidad tendrá que pagar a ésta los gastos efectivos realizados cuan
do las acciones se encuentren fuera del ámbito de actividad ordi
naria de la entidad.
Art. 76 .Colaboración entre entidades
Art. 77 Medios de colaboración interinstitucional
Art. 78 Ejecución de la colaboración entre autoridades
^ COMENTARIOS
La gratuldad consustancial a la colaboración interadministrativa.-
Cuando una entidad pública colabora con otra, en cualquiera de sus modalida-
des, se encuentra cumpliendo un deber esencial de toda actuación pública que garan-
tiza la unidad de acción, la eficacia de la gestión y la economidad de resultados. Co-
rrelativamente, la entidad que solicita la colaboración no esta solicitando una gracia o
(153) Texto modificado por la Ley N« 28160, art. 3.

liberalidad de la otra dependencia, sino simplemente que actúe en concordancia con

ser parte de un solo centro de imputación de intereses: la Administración Publica. Por
ejemplo, las dependencias publicas para la fiscalización posterior de las solicitudes
recibidas bajo presunción de veracidad o por ejemplo, para realizar exámenes espe-
ciales requieren recabar información de Registros Públicos, RENIEC, Partidas de es-
tados civiles, registros de migraciones, etc. En esta medida, las entidades administra-
doras de esta información están en la obligación de compartirla con las demás, para
cumplir los fines públicos encomendados.
Por eso, resújta contradictorio que las acciones de colaboración puedan ser obje
tos onerosos para las entidades publicas, sino más bien deben ser gratuitas. En efec
to, durante la Comisión Baboradora del Proyecto, afirmábamos: "las tasas por estar
en un TUPA, es un costo exigible a la ciudadanía, a los usuarios particulares del ser
vicio, y no al propio Estado.-No podemos admitir que el propio Estado se pague asi
mismo" ....
La regla que se incorporaba a este artículo -en'su texto originales la de la gratui-
dad entre las entidades públicas, sustentada, de un lado que el presupuesto público
es quien en verdad da sustento a los gastos de ias actividades de colaboración y del
otro que en cierta medida, la prestación gratuita .sólo opera como un mecanismo de
redistribución del erario nacional, en.aras del.logro.de la finalidad pública. -.•_..____
El reembolso de gastos • .■.•..•.•■•■-, ...: _.,:,.,.,-..,,^...',............^--.
No obstante esta regla general de gratuidadflá' disposición contempla én su se-
gundo párrafo que si la colaboración determina la realización de una actividad fuera
del ámbito previsto de actividades de la entidad, o simplemente fuera de su actividad
ordinaria, será objeto de pago de los costos entre ambas, en vía de reembolsos. La
malhadada modificación introducida por la Ley N9 28160
El artículo 3 de la Ley N9 28160 -promovida por los Registros Públicos- ha desna-
turalizado absolutamente el texto y el espíritu de este artículo, al modificar el artículo
79 original, en el sentido de establecer que ahora la solicitud de colaboración no deter-
mina el pago de tasa "por dicho concepto, sin perjuicio del pago de las tasas regula-
das". De este modo se vacía de contenido real a este artículo, por cuanto ahora se
pretende diferenciar entre la inexistencia de tasas "especiales por colaboración" de
las lasas regulares por la obtención de la información" que si seguirían cobrándose
entre entidades publicas.
Esta modificación -bajo el auspicio de los Registros Públicos- fue sustentada
argumentando una serie de inexactitudes que merecen ser comentadas. El proyecto
de ley se sustentó fundamentalmente en las siguientes consideraciones: i) Que las
exoneraciones deben ser expresas y no pueden ser derivadas por interpretaciones,
particularmente por cuanto la norma no indica exoneración de derechos regístrales; ii)
Que la exoneración del pago de tasas es inconveniente por cuando implica el incre-
mento de costos para quienes deben pagar las tasas, y que se desinencia la actividad
de! servido.
En verdad estas afirmaciones carecen de veracidad, en la medida que descono-
cen que las entidades solicitantes de la colaboración a Registros Públicos si estaban
obligadas a costear los gastos efectivos asumidos por las actividades extraordinarias
de la entidad, por tanto no serían desfinanciadas ni tendrían otros administrados que
cubrir estos costos. Por otro lado, asumen que las dependencias públicas eran suje-
tas de la tasa, cuando en verdad salvo norma expresa en contrario el Estado no se
autograva a sí mismo. En este mismo orden de ideas, la modificación introducida
desconoce que las entidades solicitantes de la información no la requieren para obte-
ner un bien público (como sucede con los administrados) sino para cumplir la parte de
los cometidos públicos que le han sido confiados por la ley.
En síntesis, la modificación introducida reinstala el ánimo mercantilista en las
entidades públicas administradoras de información valiosa para el accionar correcto
del Estado, introduciendo sobrecostos ineficientes para que las entidades puedan
realizar acciones de fiscalización, verificación posterior, comprobación de
documentos, o simplemente cumplan sus fines públicos encomendados.
CONFLICTOS DE COMPETENCIA Y ABSTENCIÓN

ARTÍCULO 80".• CONTROL DE COMPETENCIA
Recibida la solicitud o la disposición de autoridad superior, según el caso,
para iniciar un procedimiento, las autoridades de oficio deben asegurarse de
su propia competencia para proseguir con el normal desarrollo del
procedimiento, siguiendo los criterios aplicables al caso de la materia, el
territorio, el tiempo; el grado o la cuantía.
Art 61 Competencia: . ................:..______-. ... \:-\ :-.•.........=••
Art 62 Presunción de competencia desconcentrada
-' Art 63 - Carácter inalienable de la competencia, administrativa -
•' Art 75.1 Deberes, de las autoridades en los procedimientos
Art 81 Conflictos de competencia
Art 145 Impulso del procedimiento
-
3S Este artículo contiene el deber de oficio
de toda autoridad administrativa de apreciar
Q la competencia que le corresponde sobre
cada caso en particular, atendiendo a los
criterios tradicionales de la materia, el
territorio, el tiempo, el grado o, de ser el
caso, la cuantía. Ahora bien, este deber no
se agota con el análisis extemo del caso y
su vinculación con la función que se
ostenta, sino también -aunque la norma no
lo mencione expresamente- analizar la
aptitud personal existente sobre el tema, a
fin de descartar o afirmar el grado de
imparcialidad con el cual puede apreciarse
el asunto, y en su caso, proceder a la
abstención correspondiente.
El momento adecuado para asumir este
deber es instantáneo: debe ser la primera
actuación de la autoridad, para asegurar su
propia competencia. Su función es sanear
desde el inicio, la validez del procedimiento
conforme al criterio de competencia, pero no
implica la emisión de un acto formal declarativo
de la asunción de competencia o de su aptitud
para ello, sino simplemente una constatación
de efecto negativo.
Sólo cuando se reconozca la incompetencia o la existencia de causal de abstención

se emitirá una actuación administrativa.
Como puede haberse comprendido, el objetivo de esta norma es evitar los su-
puestos de declinatoria de incompetencia extemporánea o inoportuna, en procura de
sanear los supuestos de incompetencia que pudieran afectar inoportunamente la con-
tinuidad eficiente de un procedimiento administrativo de oficio o a pedido de parte.
Obviamente no significa el establecimiento de una fase preclusiva para el plantea-
miento de los conflictos de competencia administrativa.
ARTÍCULO 81V CONFLICTOS DE COMPETENCIA

81.1 La incompetencia, puede ser declarada de oficio, una vez apreciada
conforme al artículo anterior o a instancia de los administrados,
por el órgano que conoce del asunto o por el superior jerárquico.
81.2 En ningún caso, los niveles inferiores pueden sostener competen-
cia con un superior debiéndole, en todo caso, exponer las razones
para su discrepancia.
ANTECEDENTE
Art. 61 Competencia
Art. 75.1 Deber de actuar dentro de su competencia
Art. 81 Conflictos de competencia
Art. 239.7 Faltas administrativas
Q5^ COMENTARIOS
Los conflictos de competencia resultan cuando dos órganos administrativos se atri-
buyen, positiva o negativamente competencia para conocer un mismo asunto. Como
tales no son cuestiones entre partes, sino entre órganos al interior de la administración. La
afirmación de un órgano de que es competente o incompetente es un presupuesto de la
cuestión de competencia y no la cuestión de competencia en sí, la cual solamente se
producirá si el órgano a quien se considera competente reafirma o niega su
competencia.
La incompetencia de un organismo puede ser declarada de la siguiente manera:
a) Por la autoridad superior, de oficio.
b) Por la propia autoridad que efectuando el control de su competencia llega al con-
vencimiento que carece de ella.
c) A pedido de alguno de los administrados, quien activa algunos de los dos supues-
tos anteriores.
La norma finalmente refuerza el criterio de autoridad, al establecer que ningún
321
subordinado puede contestar la competencia de una instancia superior, y si tuviere

alguna discrepancia, lo único que corresponde funcionalmente es hacerlo conocer
justificadamente pero sin carácter de cuestionamiento.
ARTÍCULO 82°.- DECLINACIÓN DE COMPETENCIA

82.1 El órgano administrativo que se estime incompetente para la trami-
tación o resolución de un apunto remite directamente las actuacio-
nes al órgano que consideré cornpetente, con conocimiento del ad-
ministrado.
82.2 El órgano que declina su competencia, a solicitud de parte y hasta
antes que otro asuma, puede adoptar las medidas cautelares nece-
/ sarias para evitar daños graves o irreparables a la entidad o a los
administrados, comunicándolo al órgano competente.
Art 80 Control de competencia
Art 81 Conflictos de competencia
• Art. 85 - Resolución de conflicto de competencia
Art. 86.1. Competencia para resolver conflictos .
Art. 130 Presentación de escritos ante organismos incompetentes
Art 146 Medidas cautelares
COMENTARIOS
La declinación de competencia puede darse.de oficio como consecuencia del
control de competencia que debe hacer cada autoridad, o a petición de cualquiera de
las partes. Producida la declinación, la autoridad debe remitir los actuados al órgano
que considere competente, pero advirtiendo de ello previamente al administrado, con
el objeto no que pueda efectuar algún alegato -^sues ello no le corresponde- sino para
que pueda estar informado de la ubicación física de su expediente.
No obstante la declinación efectuada, la autoridad puede adoptar alguna medida
provisional de aseguramiento provisional para evitar daños graves o irreparables al
administrado o a los intereses de la propia entidad. Por ejemplo, dictar un embargo o
realizar algún inventarío, toma de declaraciones impostergables, etc.
ARTÍCULO 8?:- CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA

En caso de suscitarse conflicto negativo de competencia, el expediente
es elevado al órgano inmediato superior para que resuelva el conflicto.
ANTECEDENTE
Articulo 14, LNGPA.
Art. 80 Control de competencia
Art. 82 Declinación de competencia
Art. 85 Resolución de conflicto de competencia
Art. 86 Competencia para resolver conflictos
Art. 87 Resolución del conflicto de competencia y continuación del procedimiento
COMENTARIOS
La cuestión de competencia negativa consiste en que dos órganos consideran
que en un mismo asunto no es de su competencia respectiva.
ARTÍCULO 84°.- CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIA

84.1 El órgano que se considere competente requiere de inhibición al que está
conociendo del asunto, él cual si está de acuerdo, envía lo actuado a la
autoridad requiriente para que continúe el trámite.
84.2 E/i caso de sostener su competéñciálá autoridad"requerida, remite lo
actuado al superior inmediato para que dirima el conflicto.
ANTECEDENTE ....................
Art. 80 Conflicto de competencia
Art. 83 Conflicto negativo de competencia
Art. 85 Resolución de conflicto de competencia ......................
Art. 86 Competencia para resolver conflictos
Art. 87 Resolución del conflicto de competencia y continuación del procedimiento
COMENTARIOS
La cuestión de competencia positiva consiste en que dos o más órganos se atri-
buyen competencia para conocer el mismo asunto. Quien se considere competente
planteará un requerimiento de inhibición al que considera incompetente para que le
remita el expediente, si coincidiere de criterio.
Si el requerido mantiene su criterio de seguir conociendo del tema, corresponde
elevar de oficio a una autoridad superior para que defina el diferendo.
ARTÍCULO 85°.■ RESOLUCIÓN DE CONFLICTO DE COMPETENCIA

En todo conflicto de competencia, el órgano a quien se remite el expe-
diente dicta resolución irrecurrible dentro del plazo de cuatro días.
323
ANTECEDENTE
Art. 80 Conflicto de
competencia
Art 81 Conflictos de
competencia
Art. 82 Declinación de
competencia
Art. 83 Conflicto negativo de
competencia
Art. 86 Competencia para
resolver conflictos
_____________________¿l_,-----
COMENTARIO
Ante el órgano dirimente no
están legitimados las partes para
presentar escritos o intervenir en
cualquier forma en la tramitación,
pues la contienda es estrictamente
interna. Por ello el plazo es breve e
improrrogable, no se organiza
ninguna substanciación especial y la
resolución es irrecurrible.
ARTÍCULO 86°.- COMPETENCIA
PARA RESOLVER CONFLICTOS
86.1 Compete resolver los
conflictos positivos o
negativos de competencia de
una misma entidad, al superior
jerárquico común, y, si no lo
hubiere, al titular de la
entidad.
86.2 Los conflictos de competencia
entre autoridades de un mismo
Sector son resueltos por el
responsable de éste, y los
conflictos entre otras
autoridades del Poder
Ejecutivo son resueltos por la
Presiden-
—___ - cía del.Consejo de Ministros,
mediante decisión inmotivada;
sin ser llevada por las
autoridades en ningún caso a
los tribunales.
86.3 Los conflictos de competencia
entre otras entidades se
resuelven
conforme a lo que disponen la
Constitución y las leyes.
Constitución Política, Art. 202.3, atribución
de conocer conflictos de competencia
Ley N* 27783 Ley de Bases de
la Descentralización (Art. 16,
competencia del
Tribunal
Constitucional
para resolver
controversias entre
Gobierno
Nacional y los
Gobiernos
Locales.y
Regionales o entre
Gobiernos
Locales y
Gobiernos
Regionales
Ley N* 27972 Ley Orgánica de
Municipalidades (Art. 127, Conflictos de
compe-
tencias
municipales)
D.S. N* 0O4-2O0S-PCM Reglamento de
Organización y
Funciones de la
Presidencia del
Consejo de
Ministros
Art. 83 Conflicto negativo de
competencia
Art. 84 Conflicto positivo de
competencia
Art. 85 Resolución de conflicto de
competencia
324
COMENTARIOS
El artículo distribuye la competencia para resolver los conflictos entre órganos y
organismos públicos, según sea la categoría de los entes involucrados. Pero se pue-
de sintetizar del modo siguiente:
Si son dos órganos de una misma entidad, entonces corresponderá la competen-
cia a la autoridad superior inmediata, y si ambos órganos no reconocieren autori-
dad intermedia común, deberá resolver el titular de la entidad.
Si son do¿ organismos del mismo sector, entonces corresponderá al Titular del
Sector (obviamente se refiere al Poder Ejecutivo).
-. Si son dos organismos "de distintos Sectores del Poder Ejecutivo son resueltos
' por la Presidencia del Consejo de Ministros.
Si son dos organismos que tienen una vía propia de resolución de competencias,
deben seguir el procedimiento especial determinado para el efecto. Tales son los
ejemplos de los conflictos entre municipalidades o entre ellas y el Poder Ejecuti
vo, que tienen vía resolutiva propia en la Ley Orgánica de Municipalidades; y en
igual sentido, corresponde al Tribunal Constitucional, la decisión de los conflictos
de competencia de los órganos contenidos en la Constitución................
Err todos los casos mencionados la resolución de la controversia se realizará
mediante decisión motivada, salvo en el conflicto entre las autoridades del Poder
Ejecutivo, donde se entiende que la asignación de competencia de un asunto a un
Ministerio o a otro, es una decisión política y no jurídica.
Es necesario resaltar la regla prohibitiva por el cual en ningún caso las controversias
competenciales del Poder Ejecutivo pueden ser judicializadas, con lo cual se asegura la
reserva administrativa para resolver las cuestiones de competencias administrativas.
ARTÍCULO87».- CONTINUACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Luego de resuelto el conflicto de competencia, el órgano que resulte com-
petente para conocer el asunto continúa él procedimiento según su estado y
conserva todo lo actuado, salvo aquello que no sea jurídicamente posible.
Art. 10 Causales de nulidad Art.
13 Alcances de la nulidad Art.
14 Conservación del acto
f COMENTARIOS
La norma tiene dos objetivos fundamentales: asegurar la continuidad del procedi-
miento tan luego sea resuelto el conflicto según su estado sin retrotraer actos procesa-
les, y sobre todo hacer prevalecer la conservación de todo lo actuado. Se busca favorecer
el mantenimiento de los actos procesales que pucieran haber sido efectuados por quien
es luego separado del procedimiento, pero que les ha actuado con la propiedad debida.
325
ARTÍCULO 88°.- CAUSALES DE ABSTENCIÓN

La autoridad que tenga facultad resolutiva o cuyas opiniones sobre el
fondo del procedimiento puedan influir en el sentido de la resolución,
debe abstenerse de participar en los asuntos cuya competencia le esté
atribuida, en los siguientes casos:
1. Si es pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segun-
do de afinidad, con cualquiera de los administrados o con sus re-
presentantes, mandatarios, con los administradores de sus empre-
sas, o con quienes les presten servicios.
2. Si ha tenido intervención corríd asesor, perito o testigo en el mismo
procedimiento, o si como autoridad hubiere manifestado previamente
su parecer sobre el mismo, de modo que pudiera entenderse que se
ha pronunciado sobre el asunto, salvo la rectificación de errores o
la decisión del recurso de reconsideración.
3. Sí personalmente, o bien su cónyuge o algún pariente dentro del
cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuviere in-
terés en el asunto de que se trate o en otra semejante, cuya resolu-
ción pueda influir en la situación de aquél.
4. Cuando tuviere amistad íntima, enemistad manifiesta o conflicto de
intereses objetivo con cualquiera de los administrados intervinientes
. en el procedimiento, que se hagan patentes mediante actitudes o
hechos evidentes en el procedimiento.
5. Cuando tuviere o hubiese tenido en los últimos dos años, relación
de servicio o de subordinación con cualquiera de los administrados
o terceros directamente interesados en el asunto, o si tuviera en
proyecto una concertación de negocios con alguna de las partes,
aun cuando no se concrete posteriormente.
ANTECEDENTE
DlSi'N" 019-2Ó02-P.CM Reglamento de la Ley que establece prohibiciones e incom-
patibilidades de funcionarios y servidores públicos
Art 89 Promoción de la abstención
Art. 90 Disposición superior de abstención
Art. 91 Consecuencias de la no abstención
Art. 92 Trámite de abstención
Art. 93 Impugnación de la decisión
Art. 1012 Órganos colegiados. Abstención del voto
Art. 208 Recurso de reconsideración
Art 239.6 Faltas administrativas
COMENTARIOS
Concepto de abstención
El principio de imparcialidad de las autoridades y la buena fe de las partes son
asegurados a través de la figura administrativa de la abstención, de oficio o a pedido
de parte. En el ámbito procedimental, la abstención constituye un supuesto de auto
separación, apartamiento, o excusa de la autoridad que intervienen en la resolución
de ia controversia, en tanto existan causales que atenten contra la imparcialidad e
independencia de/su actuación, en desmedro de la imagen de imparcialidad que debe
ser principio de la actuación pública.
El efecto directo de esta figura consiste en sustituir ai órgano-persona que ha de
prestar su voluntad en lugar déi que se considera inhabilitado para intervenir en el caso
específico, pero con la misma competencia del órgano institución en cuestión. No
despla
za la competencia del órgano que está entendiendo, sino sólo a la persona que lo repre
senta. ...
Autoridades comprendidas en su alcance
El deber de abstención alcanza á qulenes'participanenjel procedimiento como
autoridad con facultad resolutiva (instructor), de _origen .electoral o designados^ en
carrera pública o no; y también a las autoridades con facultad asesora (asesor legal,
técnico o autoridad dictaminadora) puesto que todas las autoridades están
vinculadas
al deber de imparcialidad. ....................
" Se encuentra incluida también cualquier autoridad individualmente considerada
que conforma un órgano colegiado de tipo decisor o asesor. La situación de una auto-
ridad que aparece en el procedimiento como perito, testigo o declarante no se en-
cuentra sujeto a estas causales de abstención, sino sujeto a las reglas de su propia
función.
Causales ................................
Para que proceda la abstención es necesario que concurra alguna de las causas
que se enumeran taxativamente en la Ley. En ese sentido, debe tenerse presente que
teniendo por efecto natural la dispensa de la obligatoriedad de ejercer la competencia,
su interpretación debe ser necesariamente restrictiva, de modo que los hechos se
encuentren debidamente probado e incursos en ios supuestos expresamente previs-
tos como causales.
Con la finalidad de evitar que puedan emplearse, abusivamente las abstenciones
sea para demorar el trámite o para evadir el compromiso de atender procesos compli-
cados, la ley disciplina la forma, oportunidades, trámites y motivos tasados por lo
cuales se puede producir el apartamiento de la competencia de una autoridad.
Las causales se pueden clasificar según GONZÁLES PÉREZ"**', en relación
con los sujetos o con ei objeto del procedimiento:
(154) GONZÁLES PÉREZ. Jesús; Manuel de Procedimiento Administrativo, p. 145

327
1. En relación con los sujetos

A su vez pueden clasificarse en dos grupos, según que se basen en la unión o
distancia entre el interesado y la autoridad o funcionario que intervenga en el
procedimiento. También se le denominan reflejas porque no están dadas en
función de la condición intrínseca de la persona, sino por establecerse una
relación determinada con alguna de las partes del procedimiento, de modo tal que
si esa relación no existiera, o fuera otro el administrado, la causal desaparecería.
De otro lado, es conveniente precisar que todas las condiciones que se mencionan
como causales de apartamiento deben ser precedentes al conocimiento del
procedimiento, porque si fueran posteriores a ello, estarerríos frente a otras
figuras de responsabilidad funcionarial, tal como sucede si iniciado un
procedimiento, la autoridad ingresa a tener tratos lucrativos con esta misma parte
o sus representantes. 1.1. Por Vinculación o Unión
Las causales fundadas en una excesiva unión del funcionario o autoridad con
los interesados pueden dividirse en dos grupos, según social o jurídica la
índole de la relación.
1.1.1. Unión Jurídica
Nos referimos a los supuestos del inciso primero, referidos al parentesco civil o
legal establecido conforme a las reglas del Código Civil:
• Parentesco (4a consanguinidad o 2* afinidad) con los administrados.
• Parentesco (49 consanguinidad o 29 afinidad) con los representantes o man-
datarios de los administrados.
• Parentesco (4* consanguinidad o 2a afinidad) con ios administradores de las
empresas de ios administrados.
•" Parentesco (4» consanguinidad o 2* afinidad) con quienes prestan servicios a
- ■• tos administrados. '
También se encuentran aquí los casos def inciso 5, que versan sobre relaciones
jurídicas de incidencia lucrativa entre la autoridad y alguno de ios administrados,
consistentes en: _
• Tener o haber tenido, durante los últimos dos años, relación de servicio con
cualquiera de los administrados o terceros interesados en el asunto. La rela-
ción de servicios debe entenderse no sólo restringido a la relación civil sino
cualquiera que puede implicar una actividad servida! entre ambos: relación
comercial, laboral, servicio público, etc.
• Tener o haber tenido, durante los últimos dos años, relación de
subordinación con cualquiera de los administrados o terceros interesados
en el asunto.
• Tener en proyecto alguna concertación de negocios con alguna de las partes,
aun cuando no se concrete posteriormente.
1.1.2. Unión social
Nos referimos a las relaciones de vinculación social preexistentes entre la autori-
dad y algunas de las partes, y que es el supuesto de tener amistad íntima con
cualquiera de los administrados intervinientes en el proceso, que se haga patente
mediante actitudes o hechos evidentes en el procedimiento (inciso 4).
Se trata de una circunstancia que requiere la confluencia de una amistad íntima
(no cualquier amistad ocasional, profesional o eventual) sino una vinculación
3SB
estrecha, y, además, una plasmación de esa situación en acciones u omisiones

patentes o evidentes en el procedimiento, mediante preferencias a esa parte o
discriminaciones a la otra.
1.2. Por distancia o lejanía con la parte
Los motivos fundantes de esta causal son aquellos que consisten en el distancia-
miento personal entre la autoridad y algunos de los administrados. Se concreta en
las causales de:
• Tener enemistad manifiesta con cualquiera de los administrados intervinientes
en el pro/teso que se haga patente mediante actitudes o hechos evidentes en
el procedimiento. Obviamente si la autoridad tuviere aversión, resentimiento
o inquina con el administrado, no estará en condiciones de apreciar objetiva-
mente el caso, o, a lo sumo, su actuación siempre estará sujeta a dudas. Por
el contrario, si una vez iniciado el procedimiento, el administrado infiere ata-
ques u ofensas a la autoridad, ello no es causal de apartamiento de éste,
pues no se trata de crear
• Tener conflicto de intereses objetivo con cualquiera de los administrados
intervinientes en el proceso que se haga patente mediante actitudes o he-
chos evidentes en el procedimiento.
En ambos casos se requiere la confluencia del factor subjetivo (enemistad mani-
fiesta o conflicto de interés) y el objetivo (actuación omisiva o activa que denote
favorecimiento de la parte o discriminación o indefensión). No basta tener una
denuncia en contra, una querella, sino que ello se trasunte en desmedro de la
imparcialidad.
2. En relación con el objeto del procedimiento
Los motivos de abstención que se inspiran en su relación con el objeto del proce-
dimiento pueden clasificarse en los siguientes:
2.1. Haber participado en el asunto objeto del procedimiento (Inciso 2)
Se trata que la autoridad hubiera tenido intervención con anterioridad al procedimien-
to, ejerciendo una función distinta que no sea la que le corresponde como titular del
órgano, por ejemplo, si la autoridad hubiese sido defensor de los administrados.
- Haber intervenido como asesor en el mismo procedimiento.
- Haber intervenido como perito en el mismo procedimiento.
- Haber intervenido como testigo en el mismo procedimiento.
- Haber manifestado previamente como autoridad su parecer sobre el asunto
(salvo rectificación de errores o recurso de reconsideración). En este caso se
trata de haber emitido opinión, directamente o dado recomendaciones acerca
del asunto sometido a pronunciamiento, antes o después de haber comenza-
do. El supuesto se concreta en las opiniones o juicios referidas expresamente
a ese procedimiento administrativo, de modo que no comprende a las opinio-
nes generales emitidas en abstracto sobre un problema jurídico, como las
emitidas con motivo de publicaciones, obras científicas, clases universitarias,
en reuniones públicas, en la medida que no se hubiese realizado expresa
remisión al caso específico.
2.2. Interés en el asunto objeto del procedimiento (inciso 3)
Por otro lado, tenemos la causal de abstención por la vinculación existente en
323
la autoridad y el asunto materia de pronunciamiento, y se concreta a dos su-

puestos:
- Si personalmente tuviere interés en el asunto que se trate o en otro semejan-
te, cuya resolución pueda influir en la situación de aquel (interés directo).
- Si su cónyuge o cualquier pariente (49 grado consanguinidad y 2* de afinidad)
tuviere interés en el asunto que se trate o en otro semejante, cuya resolución
pueda influir en la situación de aquel (interés indirecto).
Puede ser que se tenga un interés directo en el expediente mismo sometido a su
conocimiento, lo cual se concreta cuándo la autoridad o su familiar sea titular de
intereses legítimos que puedan verse afectados o beneficiados, directa o indirec-
tamente, por la decisión que en su día se dicte. Pero también la norma prevé
como causal que. su interés verse sobre algún otro expediente de contenido se-
mejante (interés indirecto).
Para este último caso, es necesario que la autoridad tenga en otro procedimiento
el interés a que se alude en el primer caso, y que entre el objeto de ambos proce-
dimientos existe una conexión consistente en la influencia de la resolución, por-
ejemplo, interés en obtener el precedente interpretativo para aplicarlo en su caso
personal. Como se aprecia no es necesario que el efecto de la resolución sea
directo sobre su estatuto jurídico, de tal modo que vincule al órgano que ha de
resolver el segundo procedimiento; bastará que la misma como antecedentes,
permita suponer una línea de criterio a seguir por las autoridades administrati-
vas.
Las mencionadas causales son de interpretación restrictiva por ser causales
taxativas. Por su parte la legislación no ha aceptado como causales conceptos
jurídicamente indeterminados abiertos que permitan el apartamiento de la com-
petencia por motivos tales como el decoro, ladelicadeza, o cualquier otra cau-
sal. de autoestimación propias dei fuero interno de la administración, del mis-
mo modo como no se pueden admitir abstenciones indiscriminadas u orgáni-
cas que involucren a todo un área o sector de una dependencia pública La
situación planteada se ha debido a que la Comisión consideró indispensable
mantener como regla la estabilidad de la competencia administrativa, y evitar a la
vez, que la figura de la abstención pueda ser empleada con otros fines que los
perseguidos ai contemplarla y pueda constituirse en un entorpecimiento de la
función administrativa, demorar un trámite, o apartar a un funcionario por su recto
proceder, por molestarlo o discrepancias .subjetivas.
ARTÍCULO 89 o," PROMOCIÓN DE LA ABSTENCIÓN

89.1 La autoridad que se encuentre en alguna de las circunstancias se-
ñaladas en el artículo anterior, dentro de los dos (2) días hábiles
siguientes a aquel en que comenzó a conocer el asunto, o en que
conoció la causal sobreviniente, plantea su abstención en escrito
razonado, y remite lo actuado al superior jerárquico inmediato, ai
presidente del órgano colegiado o al pleno, según el caso, para que
sin más trámite, se pronuncie sobre la abstención dentro del tercer
día.
330
89,2 Cuando ia autoridad no se abstuviera a pesar de existir alguna de

las causales expresadas, el administrado puede hacer conocer di-
cha situación al titular de la entidad, o al pleno, si fuere órgano
colegiado, en cualquier momento.
ANTECEDENTE
Art. 63 Carácter Inalienable de la competencia administrativa
Art. 88 Causales de abstención
Art. 91 Consecuencias~de la no abstención
Art 94 Colaboración de la autoridad abstenida
Art. 101.2 Órganos colegiados. Abstención del voto
Art. 147 Cuestiones distintas al asunto principal
COMENTARIOS
• De oficio por la propia autoridad
La abstención debe ser promovida de oficio por la propia Administración, lo cual
importa el cumplimiento de un deber mínimo de garantizar no sólo la imparciali-
dad de ésta sino garantizar su credibilidad frente a los administrados. El
reconocimiento de estar incurso en una causal no implica un reconocimiento de
culpa o dolo, sino una actuación de transparencia que las autoridades deben
ejecutar espontáneamente.
La autoridad debe apreciar del modo más objetivo posible no sólo si se está en
condiciones de ser objetivo aun cuando se presente la causal, sino que los de-
más administrados puedan pensar o dudar que su actuación sea verdadera-
mente imparciat.
La autoridad puede tomar conocimiento de la existencia de la causal para la
abstención, al momento de iniciar el procedimiento cuando realiza el control de
competencia a que alude el artículo 80, o con posterioridad, con motivo de algu-
na actuación del procedimiento. Pero en cualquier caso la autoridad tiene el
deber de abstenerse dentro de los dos días de tomado conciencia de su situa-
ción.
La forma de plantearlo de oficio, es mediante escrito razonado ante el superior
jerárquico inmediato y con la entrega simultánea de lo actuado hasta la fecha
para la resolución. El efecto producido por una abstención es la de suspender a la
autoridad en el conocimiento del asunto hasta que recaiga la decisión del órgano
competente, de modo que la única actividad que se permite al abstenido es la de
remitir el expediente al órgano que decidlrá.
• Por petición del administrado ante el titular de la entidad o el pleno, en cual
quier momento
Están legitimados para formular esta solicitud debidamente fundamentada y con
331
evidencia quienes ostentan la condición de administrados interesados en el pro-

cedimiento. Desde el momento mismo de la comparecencia podrá plantearse la
abstención, y además en cualquier momento del procedimiento, si bien lógica-
mente, deberá hacerse antes de que tenga intervención definitiva el órgano en
cuyo titular concurre alguna de las causas señaladas. Con posterioridad, sólo
quedaría argumentar la falta de imparcialidad como causal del recurso, aunque
no formulara la solicitud de abstención.
Por la estructura de este pedido que no supone un derecho al apartamiento, sino
sólo la promoción de un incidente contra la autoridad, invocando hechos y
situaciones objetivas tipificadas en la norma, a fin de obtener la separación del
procedimiento. En verdad, se trata de una colaboración con la imparcialidad de la
Administración tendiente a la regularización del órgano administrativo, de lo cual
tenemos que aparte de la posibilidad del pedido,' el administrado no puede
oponerse a una abstención formulada por la autoridad ni tampoco puede
dispensar aquella cuya causal exista.
Algunos han denominado a este pedido del administrado como "recusación"
equiparándolo a la figura procesal ordinaria, sin embargo no logran percibir la'
diferente orientación conceptual entre una y otra actividad. Ai respecto debemos
aclarar que en el ámbito administrativo, la legislación opta por establecer una
obligación de separarse del conocimiento de un asunto, mas no reposa la técnica
sobre la base de la concesión de un derecho a las partes para pedir la separación
(verdadera recusación).
No se trata de organizar la institución sobre la base del derecho a intentar retirar a
la autoridad, como acontece de la figura de la recusación, sino estableciendo el
cargo de la propia administración de autoexcluirse cuando aparezcan las causales
legales para ello.
Si se.permitiese_[a_re_c_usacjónjje^las_autpridades je interrumpiría en cada
momento la continuidad de ía acción administrativá"y"se"parálizarfa la ejecu-
ción del acto por cualquier argumento, quedando' en manos del administrado
estas potestades administrativas; e incluso quedarían librados a ellos, la com-
petencia de los más altos funcionarios, como los Ministros, Viceministros, Rec-
tores, alcaldes, titulares de entidades, en cuanto se les tendría que buscar
sustitutos.' Tampoco esto significa que el administrado quedé en indefensión,
por cuando la parcialidad podrá ser motivo de la queja o recurso que corres-
ponda.
ARTÍCULO 90°.- DISPOSICIÓN SUPERIOR DE ABSTENCIÓN

90.1 El superior jerárquico inmediato ordena, de oficio, o a pedido de
los administrados, la abstención del agente incurso en alguna de
las causales a que se refiere el artículo 89a de la presente Ley.
90.2 En este mismo acto designa a quien continuará conociendo del
asunto, preferentemente entre autoridades de igual jerarquía, y le
remitirá el expediente.
90.3 Cuando no hubiere otra autoridad pública apta para conocer del
asunto, el superior optará por habilitar a una autoridad ad hoc, o
3aa
disponer que el incurso en causal de abstención tramite y resuelva el

asunto, bajo su directa supervisión.
ANTECEDENTE
Artículo 17 in fine, LNGPA.
Art. 88 Caúsales de abstención
Art. 89 Promoción de la abstención
Art. 92. Trámite de abstención
COMENTARIOS
Tratándose de un tema que debe ser resulto por el superior jerárquico, éste puede
decidir la abstención de oficio a propia iniciativa (abstención forzosa) o cuando el
inferior revela la causal que afecta su competencia (abstención), o conociendo de un
escrito de los administrados (petición de abstención).
Los efectos sustitutivos de la autoridad que producen la abstención deben ser
establecidos mediante decisión motivada de la autoridad superior inmediata, que es a
quien compete conocer del asunto, comprobar la causal y decidir el tema. La única
excepción, es tratándose de la abstención de integrantes de órganos colegiados, cuya
decisión compete al pleno (art. 89.1).
La superioridad puede decidir desestimando la solicitud de abstención, con lo
cual se mantiene la autoridad recusada en la instrucción y conocimiento del expedien-
te; o por el contrario, puede admitir la solicitud. En este último caso, la decisión debe
contemplar simultáneamente:
a) La abstención de la autoridad.
b) La designación del competente para proseguir el trámite (de preferencia una auto-
ridad de la misma jerarquía, en su defecto, alguna otra autoridad apta; y a falta de
ambas, habilitará a una autoridad ad hoc o disponer que la autoridad abstenida
resuelva el tema bajo su directa supervisión. Tales situaciones extremas se presen-
tan en organizaciones administrativas muy pequeñas o donde no se reconozcan
autoridades superiores (Ejm. municipios distritales) o en los niveles más altos de la
administración donde no exista situación jerárquica superior (Ejm. Ministros, titula-
res de organismos autónomos, etc.). Esta radicación de competencia sustitutiva es
definitiva, aunque posteriormente desaparezcan las causas que motivaron el cam-
bio de autoridad.
ARTÍCULO 91".- CONSECUENCIAS DE LA NO ABSTENCIÓN

91.1 La participación de la autoridad en el que concurra cualquiera de las
causales de abstención, no implica necesariamente la invalidez de los
actos administrativos en que haya intervenido, salvo en el caso en que
resulte evidente la imparcialidad<155> o arbitrariedad manifiesta o que
hubiera ocasionado indefensión al administrado.
91.2 Sin perjuicio de ello, el superior jerárquico dispone el inicio de las
acciones de responsabilidad administrativa, civil o penal contra la
autoridad que no se hubiere'abstenido de intervenir, conociendo la
existencia de la causal.
ANTECEDENTE
Art 88 Causales de abstención
COMENTARIOS
La falta de abstención implica la asunción de responsabilidad para la autoridad que
habiendo debido abstenerse no lo hiciere. Aun cuando la norma no precisa qué •. tipo de
responsabilidad es consecuencia de este incumplimiento, es evidente que, incurrirá en
responsabilidad administrativa directa (art. 239.6), pero ello no excluye' : una posible
responsabilidad económica derivada de los daños ocasionados como con-, secuencia del
acto dictado, y, en su caso, penal, si el motivo de la abstención le • hubiese llevado a
cometer fraude al Estado o concertación indebida. Del mismo modo, quedará libre de
responsabilidad administrativa, si, habiendo alegado causa de abstención, ésta no le es
admitida por la superioridad.
La consecuencia jurídica anulatoria sobre los actos administrativos se reserva
sobre aquellos casos en que en el caso concreto se evidencie:
a) Parcialidad. (Esta condición no es necesaria acreditar cuando se trate de las
causales de indefensión del inciso 4 del artículo 88, pues la parcialidad se ha
asumido como un elemento para la configuración de la propia causal).
b) Arbitrariedad manifiesta.
c) Ocasionado indefensión al administrado.
(155) Conforme al texto del Anteproyecto el término correcto es "parcialidad".
334
En verdad, la norma establece una norma general que deberá ser concretada
en cada caso por la autoridad, en vista de las circunstancias. No podría ser de otra
manera, porque la variedad de supuestos en los que puede presentarse la falta de
abstención es realmente indeterminada con respecto al acto administrativo Se-
rán muy distintas las consecuencias cuando se trate del distinto rol que ocupa la
autoridad incursa en una causal de abstención: asesor, perito, instructor, autori-
dad dictaminadora, etc., incluso, en nivel de aportación o influencia en el "sentido
de la decisión final, y según sea un órgano personal o órgano colegiado Y, para
concluir el universo de análisis, habrá que establecer sí se han utilizado potesta-
des discreciqnales o regladas, e incluso, analizar si, desde la perspectiva del prin-
cipio de eficacia, la reiteración del procedimiento o acto, conllevará al mismo re-
sultado que el obtenido.
ARTÍCULO 92°,- TRÁMITE DE ABSTENCIÓN

La tramitación de una abstención se realizará en vía incidental, sin suspen-
der los plazos para resolver o para que opere el silencio administrativo.
CONCORDANCIAS" INTERNAS- .". .".........
Art. 63 Carácter inalienable de la competencia "administrativa
■ Art. 89 Promoción de la abstención
Art. 147 Cuestiones distintas al asunto principal ■-• •
COMENTARIOS
Conforme a este artículo la tramitación de la abstención dará lugar a un inciden-
te, sin suspender plazos para resolver ni los del silencio administrativo. Sin embar-
go, no parece necesario en todos los casos proceder en vía incidental, ya que al
mismo tiempo de la abstención debe acompañarse el expediente principal a la ins-
tancia superior de conformidad al artículo 89.1. El incidente sólo tiene sentido cuan-
do lo allí tratado pueda desordenar la secuencia del procedimiento por tratarse de
una pretensión del administrado que amerita probanza o exista controversia de la
autoridad.
En ese incidente, la buena práctica aconseja resolver previo informe de la
autoridad cuya abstención se solicita, o la prueba que considere necesaria, pero
siempre dentro del término brevísimo que los incidentes importan. Este informe
debe contener la información concreta y prudente acerca de la exactitud o inexac-
titud de la causal invocada, la admisión o negación de los hechos advertidos por el
administrado y no una refutación de su dicho, por cuanto no se trata de un conten-
cioso. Si admite la situación, concluye el incidente designándose a la nueva auto-
ridad sucesora. Si, por el contrario, lo niega, se actuará evidencia para concluir el
tema.
ARTÍCULO 93 a.- IMPUGNACIÓN DE LA DECISIÓN

La resolución de esta materia no es impugnable en sede administrativa,
salvo la posibilidad de alegar la no abstención, como fundamento del recurso
administrativo contra la resolución final.
ANTECEDENTE
CONCORDANCIA INTERNA /
Art. 206.2 Facultad de contradicción
COMENTARIO
La resolución del superior que decide sobre la abstención es inimpugnable. De
permitirse el cuestionamiento del incidente podría volverse impredecible la
conclusión' del expediente principal, lo cual no es aceptable por el principio de
celeridad del procedimiento. La disposición de la inimpugriabilidad no agravia el
derecho al debido proceso, por cuanto lo que se está señalando en verdad es
que cualquier otro cuestionamiento sobre el tema, se reconduzca dentro del
principal, mediante el recurso contra la decisión final. Por ello se dice que sólo cabe
alegar la no abstención como fundamento del recurso administrativo contra la
resolución final.
ARTÍCULO 94°.■ APARTAMIENTO DE LA AUTORIDAD ABSTENIDA

La autoridad que por efecto de la abstención sea apartada del procedi-
miento, coopera para contribuir a la celeridad de la atención del procedi-
miento, sin participar en reuniones posteriores ni en la deliberación de la
decisión.
Art 88 Causales de abstención
Art 89 Promoción de la abstención
Art 90 Disposición superior de abstención
Art 91 Consecuencias de la no abstención
Art 92 Trámite de abstención
Art 93 Impugnación de la decisión
Art 94 Colaboración de la autoridad abstenida
COMENTARIO
El articulo aborda el rol de la autoridad que ha sido sustituida en el procedimiento
con posterioridad a su apartamiento. Con el objeto de seguir preservando la impar-
cialidad de la Administración se dispone que ia autoridad apartada del conocimiento
está obligada a contribuir con el procedimiento pero sin participar en informaciones
336
o deliberaciones sobre el tema. Sus acciones de colaboración deben limitarse a pro-

porcionar documentos, informar al sustituto sobre actuaciones pendientes o aquellas
en proceso, pera en ningún caso puede influir en el parecer de la autoridad.
-SUBCAPÍTULO V .-;
ÓRGANOS COLEGIADOS
ARTÍCULQ!95\- RÉGIMEN DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS
Se sujetan a las disposiciones del presente apartado, el funcionamiento
interno de los órganos colegiados, permanentes o temporales de las en-
tidades, incluidos aquellos en los que participen representantes de orga-
nizaciones gremiales, sociales o económicas no estatales.
Art. 3.1 Requisitos de validez de los actos administrativos
Arte. 96-102 Órganos colegiados - :- —..... -■-...... .......
COMENTARIOS
La Comisión creyó conveniente regular un régimen general para todos los órga-
nos colegiados, del modo más amplio posible que pueda dar un carácter unitario a
todos ellos. Se trata también de evitar que los órganos colegiados tengan tratamientos
dispares en temas importantes como: quorum, régimen de votación, composición,
funcionamiento, etc.; y de otra parte, que los propios colegiados queden librados a la
autorregulación. No se trata de inducir o exigir que las entidades que no los tengan se
organicen bajo la forma de órganos colegiados, sino de dar un régimen legal que
uniformice el régimen interno de aquellos que los tengan.
De tal suerte, quedan sujeto a esta sección, los órganos colegiados de nivel
directivo (Consejo Municipal, Universitario, Consejo Directivo o Consejo de Vigilan-
cia), los órganos colegiados de nivel asesor o dictaminador (Comisión de Procesos
Administrativos o Comisiones Dictaminadoras), y ¡os órganos colegiados de naturale-
za operativa o de línea de las entidades (Comités de Adquisiciones). También encuen-
tran aquí su regulación las Comisiones temporales o permanentes del Estado, aun
cuando en sus componentes participen representantes de la sociedad civil, organis-
mos intermedios o representaciones de otras entidades públicas. Como se puede
apreciar los órganos colegiados son centros ex profesamente creados para componer
y coordinar diversos intereses representativos y resaltantes para la formación de la
voluntad pública, pero no son todos igualmente. Se trata de una categoría amplia de
fenómenos representativos de la sociedad civil.
La creación de estos organismos en la Admirlstración Pública tienden a reforzar
e! consenso para ia toma de decisiones, de modo que para adoptar decisiones no sólo
se soporte en el criterio de una sola autoridad (órganos unipersonales) sino en un
colectivo, que se reputa más participativo, democrático y atemperador de los improntas
que suelen acompañar los procedimientos en rranos de instancias unipersonales.
337
Precisamente las normas establecidas a continuación tienden precisamente a reforzar

las etapas de quorum, deliberación y voto para fortalecer su dinámica consensual.
Aunque estén integrados por varias personas físicas, los órganos colectivos, no
dejan de ser un solo órgano, por lo cual tampoco producen actos complejos sino actos
simples, con la singularidad que en su formación de voluntad participan las declara-
ciones de varias personas que son sus miembros.
ARTÍCULO 96a.- AUTORIDADES DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS

96.1 Cada órgano colegiado de las entidades es representado por un
Presidente, a cargo de asegurar la regularidad de las deliberacio-
nes y ejecutar sus acuerdos, y cuenta con un Secretario, a cargo de
preparar la agenda, llevar, actualizar y conservar las actas de las
sesiones, comunicar los acuerdos, otorgar copias y demás actos.
propios de la naturaleza del cargo.
96.2 A falta de nominación expresa en la forma prescrita por el ordena-
miento, los cargos indicados son elegidos por el propio órgano
colegiado entre sus integrantes, por mayoría absoluta de votos.
96.3 " En caso de ausencia justificada, pueden ser sustituidos con carác-
ter provisional por los suplentes o, en su defecto, por quien el cole-
giado elija entre sus miembros.
. '•" Art.95 Órganos colegiados .
• • Art'97- Órganos colegiados. Atribuciones de los miembros
Art 98 Órganos colegiados. Régimen de las sesiones
Ait 99 Órganos colegiados. Quorum para las sesiones
Art 100 Órganos colegiados . Quorum para las votaciones
____Art. 101 Órganos colegiados. Obligatoriedad del voto
COMENTARIOS
En todo órgano colegiado existen unas instancias calificadas por sus funciones,
que son el Presidente, el Secretario y los miembros o integrantes. Este artículo se
dedica a los dos primeros de los mencionados.
La designación del presidente se ajustará a lo que establezcan las normas res-
pectivas del propio órgano, que pueden atribuirse a la representación de una
determinada unidad orgánica o entidad, o dejarse a la elección del colectivo. Son las
principales funciones de este órgano persona, las siguientes:
Representación del colegiado. Consiste en la representación externa del órgano
colegiado.
Asegurar la regularidad de las deliberaciones. De tal modo, durante la tramitación del
procedimiento, debe cautelar que las deliberaciones se produzcan de modo ■ ■ - -
ordenado, conforme a las normas reguladoras, ni tolerar actuaciones que no respeten los
principios de la organización o el régimen jurídico, lo cual conlleva de
338
ordinario ejercer las potestades disciplinarias internas para conducir y mantener

el decoro de las deliberaciones.
Ejecutar los acuerdos....
El Presidente es también el primer servidor del colectivo, por lo que deba llevar a
cabo, bajo su responsabilidad, los acuerdos del colectivo, aun cuando pudiera
estar en discrepancia sobre la materia.
Por su parte, el Secretario, tiene a su cargo las labores de apoyo administrativo al
Presidente y al pleno, cuando se reúna. Sus funciones esenciales, son las de preparar
con anticipación ía agenda y notificarla, llevar, actualizar y conservar los actos de las
sesiones, comunicar, los acuerdos y otorgar copias y otros.
La elección de ambos, se ejecutará conforme disponga el ordenamiento especial,
y en su defecto, por el propio colegiado entre sus integrantes por mayoría absoluta de
votos. Hay suplencia y, en su defecto, por quien el colegiado escoja.
ARTÍCULO 97\-ATRIBUgONES DE LOS MIEMBROS

Corresponde a los miembros de los órganos colegiados:
1. Ffecibir con ia antelación prudencial, la convocatoria a las sesiones,
con la agenda conteniendo el orden del día y la información sufi-
ciente sobre cada tema, de manera que puedan conocer las cuestio-
nes que deban ser debatidas.
2. Participar en los debates de las sesiones.
3. Ejercer su derecho ai voto y formular cuando lo considere necesario
su voto singular, así como expresar los motivos que lo justifiquen. La
f undamentación de un voto singular puede ser realizada en el mismo
momento o entregarse por escrito hasta el día siguiente.
4. Formular peticiones de cualquier clase, en particular para incluir te-
mas en la agenda, y formular preguntas durante los debates.
5. Recibir y obtener copia de cualquier documento o acta de las sesio-
nes del órgano colegiado.
Art. 100 Órganos colegiados . Quorum para las votaciones Art.
101 Órganos colegiados. Obligatoriedad del voto Art. 148.6
Reglas para la celeridad
COMENTARIOS
El estatuto de los miembros o integrantes del Colegiado ha sido desarrollado en
este artículo congregando varios temas relativos a sus potestades al interior del órga-
no colegiado. Sus actividades propias se pueden sintetizar en la función de delibera-
ción y voto, en la función ¡nspectiva sobre la gestión y la función de promover la acción
del organismo.
339
Por cierto, la función principal de un integrante de un órgano colegiado es

deliberar y votar acerca de los temas planteados, según las propuestas de
acuerdo que sean presentadas. Por su especial caracterización éste deber de
deliberar es personal e intransferible, aun cuando así no quedó establecido
expresamente en el articulado. Nada obsta que, en determinados casos, pueda
aplicársele en vía de concordancia el régimen de la suplencia establecido en el
artículo 73, y por ende, si el órgano colegiado estuviere formado por titulares de
otros órganos, los suplentes de éstos puedan actuar como suplentes a su vez, en
el órgano colegiado.
Al servicio de este deber fundamental, se encuentran las facultades también esta-
blecidas en este artículo de recibir con antelación prudencial la convocatoria a
las sesiones, recibir y obtener copia de cualquier documento, y. formular peticiones
de ■cualquier clase, en particular para incluir temas en agenda y preguntar durante
los debates.
Reservamos el comentario del inciso 3 sobre el derecho al voto para hacerlo
conjuntamente con el artículo 101.
ARTÍCULO 98 °.~ RÉGIMEN DE LAS SESIONES

98.1 Todo colegiado se reúne ordinariamente con la frecuencia y en ei
día que indique su ordenamiento; y, a falta de ambos, cuando él
lo acuerde.
98.2 La convocatoria de los órganos colegiados corresponde al Presi-
dente y debe ser notificada conjuntamente con la agenda del
orden del día con una antelación prudencial, salvo las sesiones de
urgencia o periódicas en fecha fija, en que podrá obviarse la
convocato-
- :_ria.—•■i""^.; . '"<'' * '-•------------"-----------.....................• ••
98.3 No obstante,'queda válidamente constituido sin cumplir ios requi-
sitos de convocatoria u orden del día, cuando se reúnan todos
sus miembros y acuerden por unanimidad iniciar la sesión.
98.4 Iniciada la sesión, no puede ser objeto de acuerdo ningún asunto
fuera del orden del día, salvo que estén presentes todos los inte-
grantes del órgano colegiado y aprueben mediante su voto
unánime ia inclusión, en razón a ia urgencia de adoptar acuerdo
sobre ello.
Art 3.1 Requisitos de validez de los actos administrativos
Art 95 Órganos colegiados
Art 99 Órganos colegiados. Quorum para las sesiones
Art 100 Órganos colegiados. Quorum para las votaciones
£J3^ COMENTARIOS
Cuando la determinación de la voluntad administrativa por intermedio de una
sola persona a cargo de la función administrativa, no conlleva ninguna dificultad
práctica importante, el procedimiento de formación de la decisión de la autoridad es
340 desarrollado
en el plano interno y volitivo de la autoridad. La mayor preocupación será que exista

nexo lógico entre los presupuestos (documentos, alegaciones, expediente, base le-
gal) y la decisión de la autoridad.
Por el contrario, cuando los órganos son colegiados o pluripersonales, las fun-
ciones propias del órgano son ejercidas por un conjunto de personas físicas consti-
tuidas en colegio, y concurren simultánea, inseparable y en plano de igualdad al
ejercicio de la función. Y, consecuentemente, su decisión se externaliza en un ciclo
procedimental deliberativo externo que es necesario observar para la regularidad de
la voluntad adrrii'nis/rativa. Estos trámites exigen que las decisiones sean producto
de deliberaciones.■'
., El escenario complejo donde se realiza esta deliberación es la sesión, considera-
da como una unidad conceptual, que presenta tanto exigencias previas para su exis-
tencia como coetáneas para su realización. A diferencia del órgano unipersonal cuya
función es continuada en el tiempo, el colegiado asume funciones de manera intermi-
tente, cuando está sesionando. La voluntad del órgano colegiado se forma eñ un
procedimiento administrativo interno, que tiene las fases fundamentales de convoca-
toria, instalación, deliberación y votación. Si se prescinde total o parcialmente de algu-
nas de ellas, o se afecta alguno de sus trámites esenciales, el acto que se adopte
incurrirá en vicio de invalidez.
La convocatoria es el acto por el que se pone en conocimiento de los miembros
del órgano el lugar, día y hora en que ha de celebrarse la sesión para tratar los
asuntos del orden del día.
Este artículo remite, en principio, la convocatoria y el régimen de sesiones a una
normativa específica que pudiera existir para cada colegiado. En caso de no estable-
cerse ahí, opera la regla del acuerdo del colectivo. Los requisitos indispensables para
la convocatoria varían según el tipo de sesión de que se trate, conforme ai siauiente
detalle:
Sesiones ordinarias: exigencia de convocatoria antelada, y agenda de orden del día.
-. Sesiones periódicas con fecha fija: sólo notificación del orden del día.
Sesiones de urgencia: notificación de agenda del día.
- Sesiones plenarias con unanimidad de integrantes: se puede obviar la convocatoria
y el orden del día.
Una vez constituido el colegiado se procederá a la deliberación de los asuntos
previstos en el orden del día, sin que pueda admitirse algún otro tema. Sin embargo,
se admite tratar y resolver otros asuntos, siempre que concurran dos factores simultá-
neamente: a) urgencia del tema a abordarse; y, b) la presencia de todos los miembros
del órgano colegiado.
La norma obvia referirse al tema del lugar de la sesión, por entender que ello
corresponde a la naturaleza y régimen de cada órgano colegiado. En el mismo
sentido se omite referirse a la secuencia de la celebración de la sesión del colegia-
do, aunque fue consenso en la comisión que una regular deliberación debería
seguir las exigencias de las etapas de apertura, desarrollo y conclusión con los
acuerdos.
ARTÍCULO 99°.- QUORUM PARA SESIONES

99.1 El quorum para la instalación y sesión válida del órgano colegiado
es la mayoría absoluta de sus componentes.
99.2 Si no existiera quorum para la primera sesión, el órgano se consti-
tuye en segunda convocatoria el día siguiente de la señalada para
la primera, con un quorum de la tercera parte del número legal de
sus miembros, y en todo caso, en número no inferior a tres.
99.3 Instalada una sesión, puede ser suspendida sólo por fuerza mayor,
con cargo a continuarla en la, fecha y lugar que se indique al mo-
mento de suspenderla. De no ser posible indicarlo en la misma se-
sión, la Presidencia convoca la fecha de reinicio notificando a to-
dos los miembros con antelación prudencial.
ÍJj% COMENTARIOS Quorum de

sesiones
Para la validez de la constitución de las sesiones y deliberaciones, se requerirá
la presencia del presidente y del secretario, y de la mayoría absoluta de sus compo-
nentes. En segunda convocatoria, la ley, en la cual se precisa solamente la asisten-
cia de la tercera parte de ios miembros, y en todo caso, en número no menor a tres.
En ambos casos, no se trata de un quorum inicial y que pueda decrecer durante la
continuidad de la sesión; sino más bien debe mantenerse para el desarrollo de las
sesiones.
La parte final del artículo incluye una regla para desalentar la incorrecta prác-
tica de suspender las sesiones bajo cualquier argumento, para luego inadvertida-
mente sesionar y acordar aquello que sea de interés de los jerarcas de las entida-
des. Se trata simplemente de la exigencia de continuidad de las sesiones inicia-
das, salvo que por fuerza mayor sea necesario proceder de esta manera; en cuyo
caso, deberá al cerrarse la sesión hacer constar la fecha de continuación de la
sesión
ARTÍCULO 100°.- QUORUM PARA VOTACIONES

100.1 Los acuerdos son adoptados por los votos de la mayoría de asis-
tentes al tiempo de la votación en la sesión respectiva, salvo que la
ley expresamente establezca una regla distinta; correspondiendo a
la Presidencia voto dirimente en caso de empate.
100.2 Los miembros del órgano colegiado que expresen votación distin-
ta a la mayoría deben hacer constar en acta su posición y los moti-
vos que la justifiquen. El Secretario hará constar este voto en el
acta junto con la decisión adoptada.
100.3 En caso de órganos colegiados consultivos o informantes, al acuer-
do mayoritario se acompaña el voto singular que hubiere.
Art. 97.3 Órganos colegiados. Atribuciones de los miembros
Art. 99 Órganos colegiados. Quorum para las sesiones
COMENTARIOS
El régimen de adopción de acuerdo se rige por el principio de la mayona simple de los
asistentes. Tiene el presidente el voto de carácter dirimente de los empates de votación.
Las posibilidades del deber de votar son las siguientes:
a) Votar con la mayoría, a favor o en contra de la' propuesta sometida a considera-
ción, de forma que se produzca acuerdo con este voto. Votar en este sentido es
responsabilizarse por el acuerdo adoptado, pues la voluntad del órgano colegiado
es la suma de todas las personas que forman la voluntad del colegiado para for-
mar decisión. _ . .....
b) Votar en contra de la mayoría que forma acuerdo, o comúnmente denominado
"voto singular". En este caso, la motivación resulta trascendente, para efectos de
la eventual responsabilidad por la decisión, adoptada, por lo que incluso el artículo
97.3JaJundamentación puede realizarse en el mismo,acto de modo verbal, o por
escrito hasta el día siguiente. Normalmente los'votos singularesse registran en ei~~.....
acta de la sesión, sin embargo, cuando el colectivo constituye un ente consultivo ::
o informativo, resulta necesario que al acuerdo mayoritario se alcance los votos
singulares que se hubieren producido, a efecto que la instancia decisora pueda
contar con los mayores elementos posibles para cumplir su función.
ARTÍCULO 101a.- OBLIGATORIEDAD DEL VOTO

101.1 Salvo disposición legal en contrario, los integrantes de órganos
colegiados asistentes a la sesión y no impedidos legalmente de
intervenir, deben afirmar su posición sobre la propuesta en debate,
estando prohibido inhibirse de votar.
101.2 Cuando la abstención de voto sea facultada por ley, tal posición deberá
ser fundamentada por escrito.
Art 101 Obligatoriedad del voto
Q3^ COMENTARIOS
Confrontados los integrantes del colectivo frente al tema de agenda del día, tie-
nen el deber de pronunciarse sobre el tema. B deber de resolución de los asuntos
públicos, tiene su consagración especifica en este artículo para las autoridades del
colegiado, al igual que acontece con las autoridades individualmente en cualquier
343
caso. El privilegio de la inacción o silencio de las autoridades no tiene acogida en

cuanto a órganos colegiados se refiere.
La única excepción a la obligatoriedad, a la cual se refiere la "cláusula de no
impedimento legalmente de intervenir" es la del deber de abstención en algunos de
los integrantes del colegiado.
Aun cuando la norma no se refiere específicamente a si las votaciones podrán ser
públicas o secretas, parece inferirse que deberán ser públicas en razón de, la
mención a que cada integrante deberá "afirmar su posición", lo cual guarda
correspondencia con la expresión visible de su posición. / / ,<
ARTÍCULO 102".- ACTA DE SESIÓN

102.1 De cada sesión es levantada un acta, que contiene la indicación de
los asistentes, así como del lugar y tiempo en que ha sido efectúa-.
da, los puntos de deliberación, cada acuerdo por separado, con
indicación de la forma y sentido de los votos de todos los partici-
pantes. El acuerdo expresa claramente el sentido de la decisión
adoptada y su fundamento.
102.2 El acta es leída y sometida a la aprobación de los miembros del
órgano colegiado al final de la misma sesión o al inicio de la si-
guiente, pudiendo no obstante el Secretario certificar los acuerdos
específicos ya aprobados, así como el pleno autorizar la ejecución
inmediata de lo acordado.
102.3 Cada acta, luegode aprobada, es firmada por el Secretario, el Pre-
sidente, por quienes hayan votado singularmente y por quienes así
lo soliciten.
CqNTORp^CjÎJílTCJRNAS '._ _; . ... .

Art. 128 Potestad administrativa para autentificar actos propios
---......Art 156 Elaboración de actas
COMENTARIOS _
E acta es el documento más importante que produce el colegiado, porque refle-
jan los aspectos más importantes de la actividad de la organización. La estructura del
acta será la siguiente:
Información general (asistentes, lugar y tiempo de la sesión).
Agenda del día (puntos sujetos a deliberación).
Identificación de los acuerdos por separado.
Indicación del sentido de las votaciones producidas y su fundamento.
La concesión y precisión no son obstáculo para que de la lectura del acta se
pueda apreciar con exactitud la posición deliberada y el acuerdo final por separado.
344
Trámite indispensable para la validez de las actas, es su aprobación por el propio

órgano colegiado, dando su conformidad sobre la fidelidad de su contenido. Normal-
mente las actas se aprueban en la misma sesión, pero puede producirse igualmente
en la siguiente sesión, pero no más. Aun cuando estuviere pendiente el acta, los acuer-
dos pueden dar que se certifique su existencia, o que el pleno encargue al presidente
iniciar su ejecución inmediata.
Ahora bien, la norma incluye una nueva regla para dar fe de la existencia de estas
actas: ser suscritas por la presidencia, la Secretaria y quien desea hacerlo, sin ser
necesario que ^éa suscrita por todos los integrantes del colectivo. Ello apunta a la
idea de acelerar ía rarmalización de las actas y acuerdos colectivos.
/
CAPÍTULO III
INICIACIÓN
DEL PROCEDIMIENTO
»
ARTÍCULO 103.- FORMAS DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

El procedimiento.administrativo es promovido de oficio por el órgano
competente o instancia del administrado, salvo que por disposición legal
o por su finalidad corresponda ser iniciado exclusivamente de oficio o a
instancia del interesado.
ANTECEDENTE
Artículo 3, LNGPA.
Art. 104 Inicio del procedimiento de oficio Art.
106 Derecho de petición administrativa
COMENTARIOS
El procedimiento administrativo es iniciado por aquel acto jurídico al que el siste-
ma jurídico le da el carácter de activar la función pública, produciendo una sucesión
ordenada y sistemática de trámites dirigidos a obtener una decisión de la autoridad.
Los actos jurídicos a los cuales se les da esta virtualidad, o bien son actos de la
autoridad (procedimientos de oficio) o actos de los particulares (peticiones en gene-
ral), pero en cualquiera de los supuestos sirve para fijar los límites del objeto del
procedimiento.
Conforme a la norma aprobada afirmábamos en la Comisión que existirían tres
tipos de procedimientos, según el criterio de la forma su inicio. Tendríamos las tres
clases siguientes:
Procedimientos a iniciarse exclusivamente de oficio.
Procedimientos a iniciarse exclusivamente a pedido del administrado.
Ambas formas (procedimientos que son iniciados tanto de oficio como a pedido
de parte).
El impulso inicial que da lugar a un procedimiento origina una de las clasificacio-
nes más importantes del Derecho administrativo procesal, pues nos recuerda que el
servicio y la función públicos pueden ser instados no sólo por la propia
Administración
347
sino también de modo participativo y democrático por quien se sienta interesado en un

pronunciamiento de la autoridad, según los diversos intereses en juego.
Obviamente la legislación no ingresa en el detalle de señalar en qué caso debe
iniciarse de oficio un procedimiento, cuándo se requiere la acción de un administra-
do, o en qué situaciones cabe ambos impulsos, dado que se trata de diversos su-
puestos dependientes de las características específicas en que se encuentre el Es-
tado, el administrado y el interés público; sin embargo, puede afirmarse que el impul-
so de parte y la acción de oficio son categorías complementarias y no excluyentes ya
que, salvo exclusividad derivada de la,ley o estructura del propio interés público a
satisfacer, los procedimientos dan cabida.para ambos impulsos. Sin embargo, debe
tenerse presente conforme lo mencionan GARCÍA OE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ"5*',
que no todos los procedimientos pueden ser iniciados indistintamente de oficio o a
instancia de parte. Por lo pronto, hay sectores de la actividad y procedimientos
estructurados en base del principio de rogación, como sucede con los procedimientos
encaminados al reconocimiento de derechos, autorizaciones o la constitución de una
situación jurídica favorable a un sujeto determinado, de tal forma que para ellos, la
petición concreta del administrado es condición indispensable para la iniciación mis-
ma del procedimiento y la decisión gubernativa.
ARTÍCULO 104°.- INICIO D£ OFICIO

104.1 Para el inicio de oficio de un procedimiento debe existir disposi-
ción de autoridad superior que la fundamente en ese sentido, una
motivación basada en el cumplimiento de un deber legal o el méri-
to de una denuncia.
104.2 El inicio de oficio del procedimiento es notificado a los administra-
dos determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan
ser afectados por los actos a ejecutar, salvo en caso de fiscaliza-
ción posterior a solicitudes o a su documentación, acogidos a la
presunción de veracidad. La notificación incluye la información
sobre la naturaleza, alcance y de ser previsible, el plazo estimado
de su duración, así como de sus derechos y obligaciones en el
curso de tal actuación.
104.3 La notificación es realizada inmediatamente luego de emitida la de-
cisión, salvo que la normativa autorice quesea diferida por su na-
turaleza confidencial basada en el interés público.
ANTECEDENTE
Art. IV. 1.3 Principio de impulso de oficio
Art. 24 Contenido de la notificación
* (156) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás. Op. cit, p.
415. 348
Art. 44.3 Procedimientos exentos del cobro por derecho de tramitación

Art. 55.5 Derecho a ser informados de los procedimientos de oficio
Art. 187.2 Contenido de la resolución en procedimientos iniciados a petición del
administrado Art. 235.3 Notificación al interesado en el
procedimiento sancionador Art 234.3 Notificación al interesado de los
cargos que se le imputan
¿% COMENTARIOS
Con la denominación de procedimiento administrativo de oficio, nos referimos a
aquél promovido por una decisión de actuación propia de las autoridades públicas
competentes, cumpliendo su deber de oficialidad o principio inquisitivo inherente a la
función pública, con el objetivo de tutelar el interés público, realizar una actividad
investigatoria, inspectora, sancionadora o satisfacer una necesidad propia de la Admi-
nistración. Son de naturaleza gratuita para los administrados involucrados. Ejm. pro-
cedimientos tributarios (acotación), procedimientos internos, procedimientos de fisca-
lización (defensa monumental), procedimiento de inspección de trabajo, etc.
Las autoridades administrativas son las que dan origen al procedimiento de oficio,
mediante un acto administrativo de trámite (acuerdo, resolución, etc.) que se dirige al
interior de la administración para activar sus competencias propias. Por su propia
naturaleza no son actos dirigidos a los particulares pues no le producen efectos direc-
tos ni perjuicios a los administrados, por lo que no constituyen actos Impugnables
autónomamente, salvo, que, por ejemplo, como medida accesoria conlleven alguna
medida cautelar que sí pueda ser cuestionada o materia de oposición independiente.
La norma exige que el acto de inicio de un procedimiento de oficio sea notificado
inmediatamente a los administrados determinados cuyos intereses o derechos prote-
gidos puedan ser afectados por los actos a ejecutar, como una medida previsora y de
advertencia al contribuyente, al servidor procesado disciplinariamente, o al auditado;
para que con posterioridad no pueda ser sorprendido sin haber podido expresar sus
argumentaciones en torno a los hechos. Pero ello, no implica la posibilidad de
habilitársele a impugnar la decisión administrativa por el mero hecho de haberse dic-
tado, ya que como queda dicho por sí sola no genera perjuicio.
Esta notificación del inicio del procedimiento de oficio tiene dos tipos de restric-
ciones: una de nivel amplio, en los cuales no se produce la notificación previa, y, otra
de nivel medio, cuyo efecto es diferir la notificación hasta cuando el procedimiento se
halle avanzado.
Entre aquellos sujetos a la primera restricción, tenemos los actos de fiscalización
posterior a las peticiones aprobadas o a sus documentos, que no son notificados al
administrado, desde que se entiende que este procedimiento razonablemente debe
-ser esperado por quien se ha acogido a la presunción de veracidad. Por otro lado,
tenemos, que la normativa puede diferir la notificación hasta cuando la indagación se
encuentre lo suficientemente avanzada para comunicar hechos fehacientes, siempre
que se trate de información confidencial.
El acto iniciación tiene como requisitos objetivos, a modo de antecedente de la
razonabilidad de su inicio, los siguientes:
a) Iniciativa propia de la autoridad superior ce i competencia para dictarlo.
349
b) Orden superior, en caso de autoridades inferiores.- Se trata de la orden superior

impartida por quien mantiene una relación de jerarquía con quien va a iniciar el
procedimiento.
c) Petición razonada de otros órganos.- En el supuesto que un órgano administrati-
vo que no sea el competente considere oportuna la incoación de un procedimien-
to, debe formular al órgano competente la correspondiente solicitud, debidamente
fundamentada para justificar el inicio del procedimiento. El órgano competente,
puede iniciar o no el procedimiento, pero en todos los casos será ¡una decisión
fundamentada.
d) Denuncia.- En este supuesto la voluntad unilateral del administrado no es decisiva
para el inicio de una actuación jurídicamente catalogada de oficio, aunque sí mere-
ce ser examinada como antecedente para compulsar la conveniencia de iniciarla.
En todos estos casos, la autoridad tiene la potestad Implícita de realizar todas las
indagaciones preliminares o previas que juzgue necesarias para identificar las cir-
cunstancias del caso, reconocer las existencias de hechos que justifiquen su activi-
dad, merituar el alcance y características del procedimiento de oficio que va a iniciar, •
seleccionar a los administrados que va a comprender, etc.
Como se trata de una indagación interna aún queda sujeta a las disposiciones del
artículo 7 de la Ley, pero sí resulta indispensable que los resultados de esta indaga-
ción preliminar sean sustento de la decisión de apertura del procedimiento de oficio.
B MODELO DE DOCUMENTO ADMINISTRATIVO

Véase en el Anexo N9 II, Modelo de resolución de iniciación del procedimiento
(Modelo Ns 1)
FLUJOGRAMA DE
PROCEDIMIENTO DE OFICIO
■ASE UIOA1. - ART. 104
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ARTÍCULO 105°.- DERECHO A FORMULAR DENUNCIAS

105.1 Todo administrado está facultado para comunicar a la autoridad
competente aquellos hechos que conociera contratos 057* al orde-
namiento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún
derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea considerado
sujeto del procedimiento.
105.2 La comunicación debe exponer claramente la relación de los hechos,
las circunstancias de tiempo, lugar y modo que permitan su
constatación, la indicación de sus presuntos autores, partícipes y
damnificados, el aporte de la evidencia o su descripción para que la
administración proceda a su ubicación, así como cualquier otro
elemento que permita su comprobación.
105.3 Su presentación obliga a practicar las diligencias preliminares nece-
sarias y, una vez comprobada su verosimilitud, a iniciar de oficio la
respectiva fiscalización. El rechazo de una denuncia debe ser motivado
y comunicado al denunciante, si estuviese indivi-dualizado.
Art 48.8 Facultad para establecer mecanismos de recepción de denuncias y otros
mecanismos de participación ciudadana Art. 55.12 Derecho de
exigir responsabilidad de las entidades y de su personal Art 104 Inicio del
procedimiento de oficio Art 235 Procedimiento sancionador
^ Q^ COMENTARIOS _ .-«_ ~;_;':*______

Como hemos visto, los procedimientos de oficio incluyen la posibilidad que un
particular inste su inicio mediante, 'denuncias", sin que por ello el procedimiento se
convierta en uno de parte. Ello obedece a que la denuncia es sólo el acto por el cual se
pone en conocimiento de una autoridad, alguna situación administrativa no ajustada a
derecho, con el objeto de comunicar un conocimiento personal, a diferencia de la
petición que es la expresión de la pretensión con Interés personal, legitimo, directo e
inmediato en obtener, un comportamiento y resultado concreto de la autoridad, condi-
ciones que no son exigibles a los denunciantes o instigadores. ■
En verdad,"(...) la denuncia en si no debe generar ningún efecto vinculante para
iniciar la investigación, la cual esta sometida a factores que solo es dable evaluar ai
funcionario competente de acuerdo a la gravedad del hecho, tipificación del mismo,
verosimilitud de la denuncia, etc. Si la denuncia es procedible (sic), el acto de iniciación
es de simple tramite, o sea que únicamente pone en movimiento la administración
investigativa, pero este simple hecho no decide nada en contra del presunto implicado y
por consiguiente no se conculca el postulado de la presunción de inocencia"1158'.
(157)Nota del editor El término correcto seria contrarios.

(157) OSSA ARBELAEZ, Jaime; "Derecho Administrativo Sancionador. Hacia una teoría general
y una aproximación para su autonomía". Editorial Lsgis, Colombia, 2000; p. 628.
352
Conforme al articulo 51 de la Ley de Procedimiento Administrativo General solo

poseen la condición de administrado interesado en el procedimiento: a) Los titulares
de derechos o intereses legítimas que promuevan el procedimiento (supuesto pensado
para los procedimientos administrativos iniciados a pedido de parte), b) Los titulares de
derechos afectados por la resolución del procedimiento, como son los procesados o
inculpados de la falta administrativa, y los terceros que puedan ser responsables
solidarios; y, c) Titulares de intereses afectados por la resolución del procedimiento.
De este modo, correspondiendo la facultad de contradicción administrativa al
presupuesto de/ft legitimidad que otorga la afectación de derechos o intereses legíti-
mos directos, rio corresponde la calidad de parte al denunciante. Como bien expresa
GARBER1 LLOBEGRAT, "El hecho de que la incpación de oficio del procedimiento
pueda venir precedida de una denuncia presentada por un particular, junto a la obliga-
ción administrativa de notificar a dicho denunciante el acuerdo de iniciación del expe-
diente, hace necesario desvelar cual es el estatus que ocupa el mismo en el seno del
procedimiento sancionador y, en definitiva, obliga también a determinar si el denun-
ciante- ostenta o no en realidad la condición de ¡nteresado,,<159,.
Al respecto, la doctrina y jurisprudencias extranjeras muestran dos tendencias. La
más tradicional que niega que el denunciante tenga el carácter de interesado en el
procedimiento sancionador y, como tal carece de la facultad para presentar recursos
administrativos contra las decisiones de la autoridad en estas materias. No obstante,
existe otra posición -ciertamente minoritaria- que se orienta a extender la posibilidad
impugnatoria a los denunciantes, cuando además del rol del colaborador posea inte-
rés directo en la resolución de la causa.
En su importante ensayo sobre la materia el profesor español REBOLLO PUIG(1M>

consolida los principales argumentos por los cuales la doctrina y jurisprudencia mayo-
ritaria justifica la exclusión de los denunciantes como legitimados para ser administra-
dos en un procedimiento, particularmente, en procedimientos sancionadores"8": • El
denunciante no adquiere por el mero hecho de formular su denuncia la
condición de interesado ni legitimación para recurrir.
AI respecto, se afirma que "el denunciante de una supuesta, infracción... que da
lugar a un procedimiento administrativo sancionador no se convierte en titular de nin-
gún derecho subjetivo ni pone en juego un interés personal o.legitimo como exige el
artículo 113 de la Ley de Procedimiento Administrativo' 182), para recurrir, que hubiera
de encontrar satisfacción adecuada y traducida en algún beneficio o ventaja, puesto
(159) GARBERI LLOBREGAT, José; "El procedimiento administrativo sancionador". Tirant Le

Branch, 1998 p. 453,
(160) REBOLLO PUIG, Manuel; "Interesados y denunciantes en el procedimiento administrativa
sancionador", en el Colectivo El Procedimieníc Administrativo en el derecho comparado,
coordinado por Javier Bames Vásquez. Editara! Civitas S.A., 1993.
(161) En esta enumeración de causales justificativas no recogemos la no-obligatoriedad para a
los órganos administrativos incoar el procedlrrrsnto sancionador ni acordar la sanción aun
cuando se den todos los presupuestos exigiCss para ello, por no considerarlo aplicable
dentro de nuestro ordenamiento jurídico nacicral.
(162) Este artículo de la ley española es análogo al artículo 206 de nuestra ley.
353
Juan Carlos Morón Urblrta
que se limita a comunicar a la Administración un proceder que considera irregular, a

fin de que se ponga en marcha su actividad investigadora y sancionadora o de sobre-
seimiento, sin mas aclaraciones y menos aun de reconocimiento de situaciones indivi-
dualizadas a favor de personas ajenas al fin perseguido"'163'.
• El contenido y la naturaleza de la potestad sancionadora de la Administración no
permite considerar que exista un derecho del particular a su ejercicio ni un interés
legitimo en la imposición del castigo
Sobre este aspecto, comenta el ppdtespr español COBREROS que la exclusión
se fundamenta en la manera de entender la potestad sancionadora "se basa en dos
premisas: por una parte que solo el interés público es el que esta en juego cuando
aquella se ejercita y, por otra, que de un procedimiento sancionador solo pueden de-
rivarse desventajas para el sancionado, pero no se reconocen como jurídicamente
protegibles, los intereses de un tercero que se hubiese perjudicado por la actividad
¡nfractora',^1*,,.
En este mismo sentido se ha afirmado jurisprudencialmente que "(...) en materia
sancionadora la actividad y los derechos de los particulares se limita denunciar los
hechos ante la Administración competente, pero sin que quepa, en ese concreto pun-
to, el ejercido de recursos tendentes a que dicha administración imponga (en contra
de su voluntad sancionadora) él acto de gravamen que se solicita"* 1851. En la misma
línea argumental que exponemos, se estima que es clave para dilucidar la situación
planteada definir si la imposición de una sanción administrativa, o determinado grado,
puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica de intereses y derechos del
denunciante o puede eliminarle una carga o gravamen en esa esfera. Como se puede
comprender fácilmente, esto no sucede, por lo que no cabe reconocerle carácter de
interesado al denunciante..
~77_Pe.'? apuesto se comprende con facilidad que al no poseer el denunciante un
derecho ni intereses legítimos en la Imposición del castigo que le permita obtener una
satisfacción jurídicamente relevante, carece de la base jurídica indispensable para ser
parte en ei procedimiento, y como tal, interponer validamente algún recurso adminis-
trativo. ....
1 MODELO DE ESCRITO
Véase en el Anexo N9 III, Modelo de escrito solicitando la iniciación de procedi-
miento administrativo por denuncia. (Modelo N9 5) ••
(163) Sentencia del Tribunal Supremo Español del 23 de enero de 1986, concordante con la
Sentencia del 13 de marzo de 1991.
(164) COBREROS MENDAZONA, E. "El reconocimiento al denunciante de la condición de inte-
resado en el procedimiento sancionador". En Colectivo "El Derecho Administrativo en el
umbral del siglo XX!, Tomo II, Tirant le branch, p. 1439.
(165) Sentencia del Tribunal Supremo Español del 15 de enero de 1993.
354
ARTÍCULO106°.- DERECHO DE PETICIÓN ADMINISTRATIVA

106.1 Cualquier administrado, individual o colectivamente, puede promo-
ver por escrito e! inicio de un procedimiento administrativo ante to-
das y cualesquiera de las entidades, ejerciendo ei derecho de petición
reconocido en el artículo 2" inciso 20) de la Constitución Política del
Estado.
106.2 El derecho de petición administrativa comprende las facultades de
presentar solicitudes en interés particular del administrado, de rea-
lizar solicitudes en interés general de la colectividad, de contrade-
cir actos administrativos, las facultades de pedir informaciones, de
formular consultas y de presentar solicitudes de gracia.
106.3 Este derecho impjica ia obligación de dar al interesado una res-
puesta por escrito dentro del plazo legal.
ANTECEDENTE
Primera Disposición Complementaria, LNGPA.
Constitución Política, Art 2 inciso 20, derecho de petición
Art. 107 Solicitud en interés particular del administrado
Art. 108 Solicitud en interés general de la colectividad
Art. 109 Facultad de contradicción administrativa
Art. 110 Contenido del derecho de petición
Art. 111 Facultad de formular consultas
Art. 112 Facultad de formular peticiones de gracia
COMENTARIOS
El artículo 2 numeral 20 de. la Constitución Política del Estado consagra el dere-
cho fundamental de petición ante cualquier autoridad pública, al señalar que toda
persona tiene derecho "A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito
ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta
también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. Los miembros de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional solo pueden ejercer individualmente el de-
recho de petición".
Nuestro Tribunal Constitucional ha consagrado los elementos estructurales de
este derecho fundamental cuando es ejercido sobre entidades administrativas* 1681. Con-
forme a estos criterios, el derecho de petición administrativa, tiene una naturaleza
mixta, toda vez que la petición puede ser de naturaleza pública o privada, según sea
(166) Exp. N* 1042-2002-AA/TC (Sindicato Unitario de Trabajadores Municipales del Rimac)

Juan Carlos Morón- Urfaina
utilizada en el caso de la defensa de los derechos o intereses del peticionario o para la

presentación de puntos de vista de interés general. En el primer caso, la petición
administrativa pertenece al conjunto de derechos civiles comunes a los seres huma-
nos, pero por el segundo se recubre de la peculiaridad de los derechos políticos, ya
que pertenecen a los ciudadanos como manifestación de la comunicación, participa-
ción y control del ejercicio del poder.
El contenido esencial de un derecho esta conformado por la libertad que le es
reconocida a cualquier persona parea formular pedidos escritos a la autoridad compe-
tente, y, la obligación de la misma de/fésponderle conforme a ley. A estos efectos, la
obligación de la autoridad, constitucionaimente, comprende los siguientes deberes
secuenciales: a) Admitir el escrito en el cual se exprese la petición, incluyendo, en su
caso, la permisión de la subsanación dentro del plazo y la forma debidas; b)
Exteriorizar el hecho de la recepción de la petición (mediante el cargo), c) Dar el
curso correspondiente a la petición, absteniéndose de cualquier forma de traba,
suspensión o indefinición sobre lo pedido; d) Resolver la petición en la forma debida;
y, e) Comunicar al peticionante lo resuelto.
El artículo bajo comento, se ha encargado de desarrollar los alcances del inciso
20) del artículo 2° de la Constitución, refiriendo que se pueden presentar seis
ámbitos de operatividad del derecho de petición; a saben
a) La petición graciable (Art. 112)
b) La petición subjetiva (Art. 106)
c) La petición cívica (Art. 108)
d) La petición informativa (Art 110)
e) La petición consultiva (Art 111)
f) La petiición_cqntradictoria (Art. 109)'
MODELO DE ESCRITO
Véase en el Anexo N9 III, Modelo de escrito solicitando la iniciación de procedi-
miento administrativo. (Modelo NB 6)
ARTÍCULO 107°.-SOLICITUD EN INTERÉS PARTICULAR DEL

ADMINISTRADO
Cualquier administrado con capacidad jurídica tiene derecho a presentar-
se personalmente o hacerse representar ante la autoridad administrativa,
para solicitar por escrito la satisfacción de su interés legítimo, obtener la
declaración, el reconocimiento u otorgamiento de un derecho, la constan-
cia de un hecho, ejercer una facultad o formular legítima oposición.
ANTECEDENTE
Artículo 4, LNGPA.
356
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administratiso General
Art. 52 Capacidad procesal
Art. 106 Derecho de petición administrativa
Art. 115 Representación del administrado ,
Este artículo expresa una de las D
manifestaciones del derecho de petición admi- E
nistrativa: el derecho de petición subjetivo, qué es
el referido a aquellas peticiones individuales o N
colectivas de que buscan el reconocimiento, por T
parte de la administración de un derecho E
subjetivo.
Por su contenido entre los procedimientos A
impulsados por el derecho de petición subjetiva, r
podemos encontrar, las solicitudes que buscan t
obtener decisiones declarativas sobre estados de
incertidumbre (declaración de insolvencia), í
solicitudes de reconocimiento de estados o c
situaciones jurídicas (inscripciones regístrales), u
solicitudes que buscan conformar o conceder una l
situación determinada (autorizaciones, licencias,
o
permisos), y solicitudes para atención de
constancias (certificados).
7
,
AfrríailQ 108 a.- SOLICITUD EN INTERÉS
GENERAL DE LA COLECTIVIDAD L
108.1 Las personas naturales o jurídicas N
pueden presentar petición o con- G
tradecir actos ante la autoridad P
administrativa competente, adu- A
ciendo el interés difuso de la .
sociedad.
108.2 Comprende esta facultad la CO
posibilidad de comunicar y obtener
NC
respuesta sobre la existencia de
OR
problemas, trabas u obstáculos
DA
normativos o provenientes de
NCI
prácticas administrativas que afec-
AS
ten el acceso a las. entidades, la
INT
relación con administrados o el
ER
cumplimiento de los principios
procedimentales, así como a pre- NA
sentar alguna sugerencia o iniciativa S
dirigida a mejorar la calidad de los A
r
servicios, incrementar el t
rendimiento o cualquier otra medida .
que suponga un mejor nivel de
satisfacción de la sociedad respecto 5
a los servicios públicos. 1
C
AN o
T n
t
E e
C n
E i
do del concepto
administrado
Art. 52
Capacidad
procesal Art. 53
Representación
de personas
jurídicas Art.
55.11 Derecho
a cuestionar
decisiones
3S7

Art 115 Representación del administrado
COMENTARIOS
Este articulo se dedica al derecho de petición popular, que tiene por objeto la
protección del bien común y el interés geríeral, consistente en un pedido en represen-
tación de un grupo indeterminado de personas o de la colectividad en general dirigido
a obtener respuesta a sus necesidades comunes.
Este derecho es empleado cuando cualquier administrado se dirige a la Autoridad
Administrativa para;
Comunicar la existencia de problemas, trabas u obstáculos normativos.
Comunicar la existencia de prácticas administrativas que afecten el acceso a las
entidades, la relación con los administrados o el cumplimiento de los principios'
del procedimiento.
Presentar sugerencias para mejorar la calidad de los servicios o incrementar el
rendimiento del servicio. '
Y en general en cualquier circunstancia que el interés difuso lo haga aconsejable,
para influir en los criterios con los cuales se toman las decisiones del Estado
ARTÍCULO 109 ".-FACULTAD DE CONTRADICCIÓN ADMINISTRATIVA

. 109.1 Frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona
______L'úh "derecho o un interés legítimo, procede su contradicción en la
vía administrativa en la forma prevista en esta Ley, para que sea revocado,
modificado, anulado o sean suspendidos sus efectos. 109.2 Para que e!
interés pueda justificar la titularidad del administrado, debe ser legitimo,
personal, actual y probado. El interés puede ser material o moral. . 109.3
La recepción o atención de una contradicción rio puede ser condicionada
al previo cumplimiento del acto respectivo.
ANTECEDENTE
AÍrtículos~5. 6t LNGPA.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: Art. 2
Igualdad ante la ley. Derecho a interponer recursos
Art. 52 Capacidad procesal
358
Art. 55.11 Derecho a cuestionar decisiones

Art. 115 Representación del administrado
Art 206 Facultad de contradicción
Art. 239.8 Intimidación al recurrente
COMENTARIOS
Las exigencias de legitimación para recurrir actos administrativos
El derecho a,recurrir contra los actos administrativos adversos constituye una de
las manifestaciones principales del derecho de petición administrativa, en su modali
dad de facultad de contradicción, a la par de la petición en interés particular o general
del administrado, la de solicitar información, o formular consultas a la administración.
Por este derecho, todos los administrados que nos encontramos frente a un acto ad
ministrativo que consideramos nos viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un
interés legítimo, estamos habilitados a contradecirlo en la misma vía administrativa
según la forma prevista en la Ley, con el objeto de que aquel sea revocado, modifica
do, anulado o suspendidos sus efectos por la Administración. .................-•■—•• -•
En este sentido, la facultad de contradicción, permite a los administrados-intere-
sados disentir con la Administración dentro de un procedimiento abierto o mediante
uno nuevo, y contradecir una decisión gubernamental prexistente. Si la ejerce dentro
de un procedimiento en curso, hablamos con propiedad de un recurso o medio
impugnativo, mientras si la contradicción se produce a través de un nuevo procedi-
miento administrativo, corresponde hablar de una oposición.
• Como bien afirma la doctrina 1"", para que un administrado pueda válidamente
intervenir en un procedimiento administrativo y constituirse como parte interesada, o
para que pueda interponer cualquier recurso administrativo, es preciso que se halle
legitimado para ello. Esto supone que el administrado posea una aptitud especial
jurídicamente relevante necesaria para ser parte en un procedimiento, fundamentado
en la circunstancia de ser el titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo,
afectados por relaciones jurídicas creadas, modificadas o extinguidas por la adminis-
tración publica. Es pues, la titularidad de un derecho subjetivo o de un interés legítimo
lo que da lugar a que las partes queden legitimadas para intervenir en el proceso o
interponer un recurso administrativo. En suma, "la legitimación implica una relación del
sujeto con lo que constituye el objeto del procedimiento, una especial posición del
sujeto respecto del acto que ha de dictarse en el procedim¡ento"<1M,
Según el artículo bajo comentario, para interponer un recurso administrativo, y,
por ende, promover la revisión de un acto administrativo, el administrado debe ser
titular de: a) Un derecho subjetivo reconocido por el ordenamiento; o, b) Un Interés
legítimo, que además debe ser personal, actual y probado.
(167) ESCOLA, Héctor. Teoría General del procedimiento administrativo". Depalma, Segunda
Edición, 1981, p. 182 y ss.
(168) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. "Manual del procedimiento administrativo". Editorial Civitas,
2000 P. 157
La titularidad de un derecho subjetivo como factor de legitimación para recurrir de

un acto administrativo, corresponde cuando alguna norma jurídica asigna un determina-
do derecho que debe ser reconocido en el procedimiento (Ej. el derecho a la libre em-
presa que debe ser autorizado administrativamente), o cuando poseyendo ya un dere-
cho reconocido administrativamente, debe acudirse a la Administración para remover
un obstáculo que se opone a él (Ej. recurrir ante una cancelación de una licencia).
Por su parte, la titularidad de un interés legítimo como factor de legitimación admi-
nistrativa, corresponde a quien el acto administrativo dictado le reporte un beneficio (si
le determina una situación positiva o le .éllrnina una restricción), o, por el contrario, le
originara un perjuicio (esa violación, afectación, desconocimiento o lesión que habla
la ley). Al efecto, el interés legítimo debe interpretarse en el sentido definido por la
jurisprudencia española como "aquella situación en la que, de prosperar la pretensión
de su titular, se obtendría un beneficio o se dejaría de sufrir un perjuicio de carácter
material o jurídico, derivado del acto de la Administración" (sentencias del Tribunal
Constitucional de octubre de 1982, julio de 1983 y febrero de 1987). En ambas situa-
ciones jurídicas individualizadas, el artículo 109 de la Ley N9 27444 permite a los
administrados la posibilidad accionar para hacer efectivo su interés y obtener tutela a
-través del procedimiento administrativo, y luego el proceso contencioso administrati-
vo. En cada caso, el interés no se sustenta en una norma positiva, sino en sí mismo,
y que atañe no a la colectividad sino de manera individualizada a quien lo ejerce y, en
su caso, a un grupo identificable y circunscrito de personas en relación inmediata con
el objeto del acto. En este sentido, debemos conectar el interés legitimo con el objeto
(declaración, decisión o certificación) contenido en el acto administrativo, que es pre-
cisamente el acto lesivo del interés.
Ahora bien, el artículo 109 requiere al interés para ser legítimo, la concurrencia de
tres elementos sujetivos-formales*1691:
a) Ser un interés personal: por la que el beneficio o afectación que el contenido del
. acto administrativo debe tener repercusión en el ámbito privado de quien lo ale
gue (interés no administrativo), esto es qué nó se intente representar intereses -
generales que han sido confiados a la Administración y precisamente en cuya
. autoridad se ha dictado el acto. Como bien afirma GORDILLO,"(...) el objetivo de
la regla del .interés personal es evitar que una persona pretenda representar los
intereses generales de la Administración; en otros términos, hace falta que el
"*" peticionante tenga un interés distinto de aquel que tendría la persona administra-
tiva misma, por cuenta de la cual el acto ha sido hecho (...) Por ello es que baja
este concepto cabe excluir del recurso a las personas no pueden invocar sino el
interés general de que se cumpla la ley o se respeteri'tos principios del Derecho,
pues este interés es común a todos los habitantes y también a la Administración
Publica: es el interés simple de la acción popular*1170*
b) Ser un interés actual: por el que el beneficio o afectación que el contenido del acto
(169) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso y PAREJO ALFONSO; Luciano; Derecho Adminis-
trativo. La jurisprudencia del Tribunal Supremo. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces
S.A., p. 160 y ss.
.......(170) GORDILLO, Agustín; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2, Quinta Edición, Lima,
2003, p. IV-8.
60
Comentario* a la Ley del Procedimiento Administrativo General
administrativo debe tener una repercusión o incidencia efectiva e inmediata en la

esfera del titular del interés reclamado. Por lo tanto, no califican como interés
legitimo aquellos agravios potenciales, futuros, hipotéticos, remotos.
c) Ser un interés probado: por la que el beneficio o afectación que el contenido del
acto produce en el interés debe estar acreditado a criterio de la administración, no
bastando su mera alegación.
Cuando falta alguno de estos elementos, posiblemente estaremos frente a un
interés, pero ng legítimo, sino solo un "interés simple" que corresponde a toda perso-
na jurídica oÁíítural como integrante de una comunidad para actuar en función del
bien común o de círculos de interés determinados (Ej. vecinos, familiares, profesiona-
les, comerciantes, etc.), que podemos definir como terceros al procedimiento. En tal
situación, el interés no es suficiente para ejercer el derecho de contradicción, habili-
tando solamente para realizar aquellos actos procesales expresamente admitidos en
el ordenamiento para ellos, tales como denuncias, participación en periodos de infor-
mación pública, o audiencias públicas.
Por su parte, el derecho de contradicción administrativa, como componente del
derecho de petición administrativa, implica para la Administración la asunción de de-
terminados deberes para garantizar el contenido esencial del derecho constitucional y
facilitar su desenvolvimiento. Conforme a los criterios jurisprudenciales establecidos
por el Tribunal Constitucional peruano, tales deberes son los siguientes'1"':
a) Facilitar los medios para que el ciudadano pueda ejercitar el derecho de petición
sin trabas absurdas o innecesarias.
b) Abstenerse de cualquier forma o modo de sancionamiento al peticionante, por el
solo hecho de haber ejercido dicho derecho.
c) Admitir y tramitar el petitorio.
d) Resolver en el plazo señalado por la ley de la materia la petición planteada, ofre-
ciendo la correspondiente fundamentación de la determinación.
e) Comunicar al peticionante la decisión adoptada.
El carácter Incondlcíonado del derecho a la recurrencia
La caracterización del derecho a la recurrencia en sede administrativa como una
modalidad del derecho de petición conllevó a que incluyéramos a la recurrencia den-
tro de las particularidades y exigencias que le son inherentes al derecho de petición.
En particular nos interesa realzar que según los términos ya delineados por el Tribunal
Constitucional, cualquier entidad administrativa para respetar el derecho a la recurrencia
debería, entre otros aspectos, cumplir con "facilitar los medios para que el ciudadano
pueda ejercer el derecho de petición sin trabas absurdas o innecesarias" y "abstener-
se de cualquier forma o modo de sancionamiento al peticionante, por el solo hecho de
haber ejercido dicho derecho".
Dentro de esta misma linea," se estableció en el artículo 109.3 de la Ley
Ns 27444, del Procedimiento Administrativo General la regla de la incondicionalidad
del recurso administrativo, por la cual la recepción o atención de una contradicción
(171) EXP. N.' 1042-2002-AA/TC, Sindicato Unitaro de Trabajadores Municipales del Rímac
361
no pueda ser condicionada al previo cumplimiento del acto respectivo". De este modo
la Comisión intento proscribir de nuestro sistema jurídico, cualquier limitación admi-
nistrativa o reglamentana por la cual, las entidades exigieran a los administrados el
cumplimiento previo, como requisito de admisibilidad o procedencia del recurso de la
obligación de dar (por ej. un cobro de una suma económica), hacer (ej. la obligación de
demolición de una construcción ¡legal) o no hacer (ej. soportar una servidumbre de
paso en su inmueble) declaradas por el contenido del acto administrativo. Como se
puede advertir, el ejemplo típico de este condicionamiento, esta constituido por el
conocido resabio absolutista del solve et repele, por el que la Administración exigía al
administrado el cumplimiento previo del acto administrativo, para poder admitir y
resolver un recurso contra el mismo. Pero, también existen técnicas más sutiles, mas
no por ello tolerables de desincentivar este derecho de petición administrativa, tales
como: la posibilidad de producir una reforma peyorativa con motivo de la atención del
recurso, los incentivos económicos para la no recurrencia o el consentir un acto de
gravamen.
ARTÍCULO 110°.- FACULTAD DE SOLICITAR INFORMACIÓN

110.1El derecho de petición incluye el de solicitar la información que obra
en poder de las entidades, siguiendo el régimen previsto en la
Constitución y la ley.
110.2Las entidades establecen mecanismos de atención a los pedidos sobre
información específica y prevén el suministro de oficio a los
interesados, incluso vía telefónica, de la información general sobre
los temas de interés recurrente para la ciudadanía.
ANTECEDENTE
Artículo 35, D. Leg. N9 757.
Constitución Política, Art 2 inciso 5, derecho de Información; Art. 2 inciso 6, restricción
a la libertad de información por medios Informáticos
Ley Na 27806 Ley de Trasferencia y Acceso a la Información
D.S. N9 018-2001 -PCM Incluyen en los Textos Únicos de Procedimientos Administra-
tivos procedimiento para facilitar acceso de particulares a la
información de las entidades públicas
Art. IV, 1.12 Principio de participación
Art. IV 1.15 Principio de predictibilidad
Art. 55.3 Derecho de acceso a la información contenida en el expediente
Art. 55.4 Derecho a acceder a información gratuita sobre las aclividades de las entidades
Art. 55.5 Derecho a ser informados de los procedimientos de oficio
Art. 106.2 Contenido del derecho de petición administrativa
Art. 117.4 Trámites que se realizan en la Unidad de recepción documental
Art. 157.2 Medidas de seguridad documental
Art. 160 Acceso a la información del expediente
Art. 239.10 Difundir Información confidencial
COMENTARIOS
Este artículo vincula el derecho de petición, con el de acceso a la información
pública, dándole un tratamiento particularizado, a través del cual se establece el dere-
cho de los administrados, independientemente de ser parte o no de un procedimiento,
a obtener la documentación oficial poseída por las entidades.
Como lo ha establecido nuestro Tribunal Constitucional' 173', el derecho de acceso a la
infonnación pública evidentemente se encuentra estrechamente vinculado a uno de
los contenidos protegidos por la libertad de información. Y al igual de lo que sucede con
esta ultima, debe indicarse que el derecho de acceso a la información pública tiene una
doble dimensión. Por una lado, se trata de un derecho individual, en el sentido de que
garantiza que nadie sea arbitrariamente impedido de acceder a la información que guar-
den, mantengan o elaboren las diversas instancias y organismos que pertenezcan al
Estado, sin más limitaciones que aquellas que se han. previsto como constitucionalmen-
te legítimas. A través de este derecho se posibilita que los individuos, aisladamente
considerados, puedan trazar, de manera libre, su proyecto de vida pero también el pleno
ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, en su
dimensión individual, el derecho de acceso a la información se presenta como un presu-
puesto o medio para el ejercicio de otras libertades fundamentales, como puede ser la
libertad de investigación, :de opinión, o de expresión, por mencionar alguna.
En segundo lugar, el derecho de acceso a la información tiene una dimensión
colectiva, ya que garantiza el derecho de todas las personas de recibir información
necesaria y oportuna, a fin de que pueda formarse una opinión publica, libre e infor-
mada, presupuesto de una sociedad auténticamente democrática. En este sentido,
este derecho viabilíza les principios de participación y predictibifidad, y a su turno,
permite el control de los particulares sobre sus autoridades.
S artículo bajo comento, establece no solo el deber de dar respuesta a las solici-
tudes de información, sino la obligación de facilitar los medios para que el ciudadano
pueda ejercitar el derecho de petición, a través de servicios de atención a los usua-
rios, la apertura de portales de información interactivos en Internet, o el establecimien-
to de líneas telefónicas dedicadas a la atención de los ciudadanos. Es importante
anotar finalmente, que el contenido de este derecho exige no solo de la Administra-
ción una respuesta, sino que esta sea cierta, actual, precisa y completa, conforme a
los criterios establecidos por nuestro Tribunal Constitucional. En tal sentido, no se
satisface el derecho de solicitud de información, con la remisión de una respuesta
evasiva, dilatoria, falsa, incompleta, indiciaría, o confusa.
ARTÍCUIO 111°.- FACULTAD DE FORMULAR CONSULTAS

111.1, El derecho de petición incluye las consultas por escrito a las auto-
ridades administrativas, sobre las materias a su cargo y el sentido de
la normativa vigente que comprende su accionar, particularmente
aquella emitida por la propia entidad.
(172) Exp. N" 1797-2002-HD/TC (Wilo Rodríguez Gutiérrez).
363
111.2. Cada entidad atribuye a una o más de sus unidades competencia para
absolver las consultas sobre la base de los precedentes de
interpretación seguidos en ella.
Art. VI, Precedentes administrativos
Art. V, 2.9; Pronunciamientos vinculantes .
Art 33.4., Procedimientos sujetos a evaluación previa con silencio positivo
Art. 106, Derecho de petición administrativa
Art. 173. Presentación de informes
COMENTARIOS
El derecho a consultar como derecho de petición
En el estado de desorden en que se encuentra el ordenamiento administrativo y
por su vastedad, aparece como necesario que la Administración comunique a los
administrados, cual es la posición oficial que sustenta y que pueda servir de base para
la determinación de alguna pretensión futura. Por ello, el artículo incluye como otra
modalidad del derecho de petición administrativa el de formular consultas a las
autoridades públicas, que conforma conjuntamente, con el servicio de asesoramiento a
los usuarios para completar formularios o escritos (Art. 118.2) y el deber de brindar
información general sobre la entidad (Art 55), instrumentos puestos al servicio del
mejor entendimiento entre las autoridades y los administrados, así como facilitar a
los administrados la comprensión anticipada (previsibilidad) de la aplicación de la
ley administrativa.
La consulta instituye un procedimiento especifico para la determinación cierta de
un hecho donde la entidad fija su criterio sobre el tratamiento jurídico a un supuesto de
hecho propuesto. En alguna medida, esta petición promueve la certeza administrati-
va, porque las contestaciones a las consultas facilitan a los administrados el conoci-
miento y entendimiento de las normas que les conciernan, al anticiparse cual es la
interpretación que la Administración considera aplicable y, por tanto, cual será ei
tratamiento jurídico previsible para los hechos consultados. Por ejemplo, pueden ser
materia de consultas escritas, si determinada hecho es de la competencia de la
autoridad, la vigencia o no de las normas de su ámbito, la interpretación debida de
algún precepto o su aplicación ai supuesto de hecho propuesto, y en general
cualquier cuestión Jurídica cuya interpretación pueda suscitar duda al administrado
interesado.
El derecho a consultar y a ser respondido, como componente del derecho de
petición, es un verdadero derecho subjetivo sustentado en un interés legitimo:
obtener una interpretación autorizada de la Administración y que esta al adoptar una
decisión, respete sus pronunciamientos obtenidos al emitir una consulta anticipada,
lo que la diferencia de la petición de información, en el que no existe un interés
concreto y a lo único que aspira el administrado es a obtener determinados
conocimientos que permitan ampliar o precisar los que se poseen sobre una
materia especifica. De este modo, la petición de consulta, conlleva la vinculación
para la entidad que la emite (independientemente del funcionario que la suscriba),
en cuya virtud, esta debe atenerse necesariamente a los criterios expuestos en la
respuesta si el contribuyente realiza los presupuestos de hecho coincidente con los
datos proporcionados a la entidad, y la legislación aplicable no ha sido
modificada.
364
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrará o General
La respuesta a la consulta
Por su parte, el acto de respuesta de la autoridad, constituye un acto administra-
tivo declarativo generador de determinadas consecuencias jurídicas, siendo los más
evidente, la autovinculación de la administración y, hacer operar el principio de con-
ducta procedimental a favor del consultante.
La norma establece que las entidades ofrezcan la respuesta sobre la base de los
precedentes existentes en la entidad, con la finalidad que en sentido de lo informado
tenga mayor certeza^ vinculación para la entidad. La regla que prohibe ir contra los
actos propios (venWcontra factum propium no valet), es aplicable a favor del consul-
tante, de modo que si acomoda sus actos a los hechos que hubieran sido objeto de la
consulta previa, no podrá variarse la consecuencia'jurídica expuesta en la consulta,
sin Incurrir en fesponsabilidad.
B MODELO DE ESCRITO
Véase en el Anexo Na III, Modelo de escrito de consulta previa sobre tramitación
de procedimiento administrativo. (Modelo N9 3)
/
ARTÍCULO 112°.- FACULTAD DE FORMULAR PETICIONES DE GRACIA
112.1 Por la facultad de.formular peticiones de gracia, el administrado puede
solicitar al titular de la entidad competente la emisión de un acto sujeto
a su discrecionalidad o a su libre apreciación, o prestación de un
servicio cuando no cuenta con otro título legal específico que permita
exigirlo como una petición en interés particular.
112.2 Frente a esta petición, la autoridad comunica al administrado la calidad
graciable de lo solicitado y es atendido directamente mediante la
prestación efectiva de lo pedido, salvo disposición expresa de la ley
que prevea una decisión formal para su aceptación.
112.3 Este derecho se agota con su ejercicio en la vía administrativa, sin
perjuicio del ejercicio de otros derechos reconocidos por la Cons-
titución.
Art. 33.4 Procedimientos sujetos a evaluación previa con silencio positivo
Art. 186.1 Actos que ponen fin al procedimiento administrativo
COMENTARIOS
Las peticiones graciables, han sido conceptuaiizadas como aquellas que no pue-
den apoyarse en otro título que el genérico derecho de petición reconocido en la Cons-
titución e implica una esperanza o expectativa que la autoridad, en atención a razones
de mérito sustentadas, acceda a lo solicitado.
Así sucede, en los procedimientos para la obtención de pensiones de gracia, de
induitos, la concesión de preferencias o ventajas, para solicitar la formulación de polí-

ticas, producción, modificación o derogación de disposiciones, el mejoramiento de la
estructura o funcionamiento de los servicios públicos, la realización de obras, desplie-
gue de funciones o similares, ya que según la doctrina y legislación comparadas,
ambas no ameritan encontrarse sujetas ai mismo régimen procedimental.
Afirma GARCÍA DE ENTERRIA, que las peticiones graciables técnicamente no
deben obligar a la Administración a "resolverlas" o aplicarles técnicas, del "silencio
administrativo", o sino sólo a "acusar recibo de la petición formulada" y "sustanciarla"
(darles respuesta),,73\ denotando las particularidades de este derecho.
La Comisión le ha dotado de algunas particularidades muy especiales a este de-
recho, tales como:
El agotamiento del derecho en la sede administrativa, desde que al no ser peticio-
nes soportadas en normas legales o constitucionales que le sirvan de sustento,
no existe posibilidad del judicializar la legalidad de la actuación de la administra-
ción en este extremo.
De otro lado, el pronunciamiento de respuesta de la Administración ante las peti-
ciones graciables difieren de ser verdaderas decisiones estimatorias o negativas
tradicionales. Por ello se ha regulado la respuesta escrita como la primer forma de
atención de este derecho/pero contemplándose también la prestación efectiva
directa de aquello solicitado por la autoridad.
ARTÍCULO 113°.' REQUISITOS DE LOS ESCRITOS

Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener lo
siguiente: ^_ ..]..„.._'..„.'....
1. ' Nombres y apellidos completos, domicilio y número de Documento
Nacional de Identidad o carné de extranjería del administrado, y en su
caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente.
2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que
lo apoye y, cuando le sea posible, los de derecho.
3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o
estar impedido.
4. La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigi-
da, entendiéndose portal, en lo posible, a la autoridad de grado más
cercano al usuario, según la jerarquía, con competencia para cono-
cerlo y resolverlo.
5. La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del
procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto en
virtud del numeral 1. Este señalamiento de domicilio surte sus efec-
tos desde su indicación y es presumido subsistente, mientras no
sea comunicado expresamente su cambio.
(173) GARCÍA DE ENTERRÍA. Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás. Op. cit., pp. 87-88.
6. La relación de los documentos y anexos que acompaña, indicados en ei

TUPA.
7. La identificación del expediente de la materia, tratándose de proce-
dimientos ya iniciados.
ANTECEDENTES
Artículo 62, LNGPA. :
Artículo 19 irtfine (relación de anexos), D.S. N9 094-92-PCM.
/ •' /
Ley N9 26497 Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
(Arts. 26-39, régimen del Documento Nacional de Identidad) R.J. N9 454-2000-
JEF/RÉNIEC Empleo del Documento Nacional de Identidad R. Na 210-2004/SUNAT.
Uso obligatorio de RUC en todo trámite administrativo, contencioso administrativo y
cualquier otro procedimiento tributario
:
Art, 37 Contenido del TUPA
Art. 42 Presunción de veracidad del procedimiento administrativo ;• Art. 52
Capacidad procesal ' . Art. 53 Representación de personas jurídicas Art. 56.1
Deber de abstenerse a formular pretensiones ilegales Art. 56.4 Deber de comprobar la
autenticidad de los documentos que presenta ante la
entidad administrativa Art. 62 Presunción de
competencia desconcentrada Art. 155 Modelos de
escritos recurrentes Art. 157.1 Sistema único de
identificación de escritos
COMENTARIOS
Los escritos, instancias o
solicitudes son los pedidos
fundamentados que los admi-
nistrados en ejercicio de su derecho
constitucional a la petición realizan
ante cualquiera de sus entidades
con la finalidad de obtener una
satisfacción a sus intereses.
Como se trata de una vía que
tiene muy diversos contenidos,
derechos e Intereses, la presente
norma está dirigida a homogeneizar
las iniciales comunicaciones de los
administrados hacia la
administración, pero tendiendo
también a ser bastante general y en
cierta medida ha flexibilizado las
exigencias que la ley precedente
tenía para esta materia. Aun cuando
no hay norma positiva que así lo
exija es obvia la exigencia de la
escrítoríedad de los pedidos de los
administrados, pero no cabe exigir
en cambio, salvo norma expresa en
contrario en procedimientos
especiales, formalidad expresa
alguna, tales como, dimensiones, o
tipo de papel, idioma, empleo de tinta
de determinados calor, uso o de
membrete, ser manuscrito, ser
escriturado a máquina, en
computadora, o en fotocopia
firmada, ni otro formalismo parecido,
que carece de contenido esencial.
Incluso, cuando las entidades optan
por emplear formatos, estos deben
ser gratuitos, simples y de libre
reproducción. Conforme plantean la
mayoría de autores esta flexibilidad
atiende a cualquier consideración en
favor del administrado que por
condiciones personales
(posibilidades materiales, culturales
o
inteiectuaJes) o por condiciones del contexto (extrema urgencia de presentar el escri-

to, estado de necesidad impostergable, cercanía de pérdida de término, etc.) se en-
tiende protegido por el principio de ¡nformalismo a favor suyo.
• Identificación del administrado
El primer requisito tradicional es la identificación plena de la persona que acude
ante la autoridad administrativa. Para ello es necesario, que el administrado se
identifique con nombre y apellidos completos, domicilio real, número del Docu-
mento Nacional de Identidad (no copia), salvo que se trate de extranjero, en cuyo
caso lo sustituye por el carné de extranjería.
Es importante que en caso de representantes se acompañe el poder correspon-
diente y la Identificación de a quien se representa. La fijación del administrado
que acude ante la Administración resulta importante para que la autoridad analice
la legitimación, e interés con que procede, y para dilucidar quien es el administra-
do que ha obtenido el agotamiento de la vía administrativa en su momento.
La única excepción a este requisito es el ejercicio de la facultad de denuncia que
según el artículo es admisible sin identificación del interesado.
La exigencia de nombre y apellidos completos, y domicilio real (distinto al domici
lio procesal) sirven para mejor identificar al administrado y que la Administración
lo confunda con otra persona, en cuya virtud es un requisito establecido en su
favor. Por ello, si existe algún defecto formai en estos enunciados, sólo afecta el
escrito, sí impiden para la Administración reconocer plenamente al administrado.
Por ejemplo, si el domicilio no es especificado, pero la administración lo conoce,
sea por tenerlo registrado, por algún procedimiento coetáneo o por otra circuns
tancia, ello no afecta el escrito, pues la Administración con un mínimo de diligen
cia puede sanear el tema acudiendo a sus registros e información interna. Así
sucede, con los escritos que presentan los mismos empleados públicos ante sus
entidad, de' los proveedores con respecto a la entidad a la cual suministran bie
nes, o los escritos de los usuarios de cualquier servicio público ante la
concesionaria. -
• Fundamentos del pedido
Las solicitudes que se formulen deberán contener, las circunstancia que identifi-
que el interés del administrado, sus hechos, razones, que delimiten el objeto del
procedimiento.
La Comisión consideró necesario flexibilizar el requisito de la fundamentación
jurídica, debido a varias razones: primero, la necesidad de abrir la posibilidad de
participación ciudadana que no necesariamente son especialistas en derecho para
justificar jurídicamente la base de su pedido, la existencia de la figura de la peti-
ción graciable que en particular lo tiene base normativa específica por lo que
podría ser limitada por la vía de exigirle cita legal expresa para admitir el escrito, y,
finalmente, por la ¡(relevancia que tiene la fundamentación jurídica que aporta el
administrado por cuanto el deber de aplicar la norma adecuada corresponde a la
propia Administración y no al ciudadano. Como bien afirma PARADA abonando a
favor de esta posibilidad:
"La solicitud es también el vehículo formal, un escrito porteador de variadas
mercancías que van desde el ejercicio de derechos o intereses, de denuncias
de infracciones al ordenamiento, al derecho de simple petición de lo que no
es jurídicamente exigióle, aunque sí licito impetrar. Este derecho formal, no
mataría!, de petición (...) no tiene par qué vehicular el ejercicio de una preten-
sión sustantiva o de un interés jurídicamente protegido, sino que puede con-
tener una aspiración, una petición simple, a conceder por el poder público de
manera discrecional o graciable (...)". "7-"
• Data
La indicación de la fecha y lugar de redacción de escrito tienen una importancia
relativa para los fines del propio expediente, puesto que lo realmente trascenden-
te resulta la fecha y lugar de recepción del documento por la Administración, que
es el daté determinante para efectos de fijar la competencia, los plazos de pres-
cripción la prioridad de atención, etc. E! señalamiento del lugar del administrado y
la fecha de suscripción son referentes importantes para fijar la posibilidades de
empleo de los medios alternativos de recepción de los documentos.
• Firma o huella digital ~
El requisito de la firma o huella digital sirven para identificar plenamente ai admi-
nistrado solicitante. Escalonadamente la norma exige en principio, la firma del
administrado, que debe guardar similitud a la consignada en el documento de
identidad; en caso de no ser posible porque el administrado es iletrado o no sabe
firmar, se podrá satisfacer este requisito medíante la huella digital del índice dere-
cho en el escrito.
Finalmente, y aunque la norma no lo mencione, en caso de estar imposibilitado
de hecho el administrado para cumplir estes requisitos, siempre procederá la fir-
ma a ruego, que-deberá realizar un servidor de la mesa de partes con un testigo,
en presencia del administrado.
• Identificación de la autoridad destinataria
La solicitud debe consignar a la autoridad, la entidad o el órgano especifico al
cual se dirige el administrado por tener competencia para adoptar la decisión que
se solicita.
Esta norma contiene la regla orientadora para el administrado que considere como
destinatario no a la autoridad máxima sino a la autoridad de grado más cercano al
usuario (director regional, departamental, local, jefe de área, etc.) con la finalidad
que los escritos se dirijan no a las máximas autoridades de ia entidad como ha
sido costumbre en nuestro país (Presidente, Ministro, Alcalde, etc.).. Se trata de
inducir a evitar ésta costumbre, en la medida que conduce a la concentración de
documentos y la dilación administrativa por la cadena de pases y trámites que
origina tanto de ingreso como de salida para dar atención al pedido.
Concordantemente a la presunción de competencia desconcentrada que se esta-
blece en el artículo 62, se pide al ciudadano que contribuya a la celeridad de la
atención de los documentos, presentando sus peticiones ante las instancias
desconcentradas desde el principio.
Lógicamente, si en este caso como en cualquier otro, el" administrado equivocare
la competencia del órgano para conocer el petitorio, el error debe ser suplido en
función del principio del informalismo siguiendo las pautas señaladas en los artí-
culos 75.3, 82, y 130.
(174; PAHADA, Ramón; Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento

Administrati'/o Común, p. 281.
36E
Juan Carlos Morón Lirbina
En el caso de la presentación de recursos, el recurrente debe saber diferenciar

entre:
- El órgano ante quien el escrito del recurso debe ser presentado (la autoridad
recurrida).
• El órgano al cual se dirige inmediatamente el recurso (la mesa de partes).
- El órgano habilitado para pronunciarse sobre el recurso (quién resuelve el
recurso).
En este caso el destinatario que se ha de consignar es el órgano ante quien el
escrito se presenta. /'/ ,
• Señalamiento de domicilio
Es importante que el administrado indique a la autoridad, el lugar donde desea
recibir las notificaciones del procedimiento, cuando este sea diferente al domicilio
real consignado en el introito del escrito. Se trata del domicilio especial constitui-
do para efectos administrativos.
Conforme a esta norma, se provoca que el administrado constituya un domicilio
para fines administrativos en el cual se presumirá, sin admitir prueba en contrario,
■ que reside permanentemente ahí para el ejercicio de sus derechos y
cumplimiento de sus obligaciones. Por esta razón, es que será irrelevante
cualquier cambio real de dirección en tanto no sea comunicado por escrito
igualmente a la entidad.
Este será el lugar y momento para que el administrado pueda habilitar el
empleo de correo electrónico o fax para recibir notificaciones.
• Relación de anexos
Para mejor orden y evitar pérdidas posteriores se ha establecido que en el mismo
escrito se indiquen cuáles son los documentos acompañados, según se exija en
' él Texto Único de Procedimientos Administrativos.
" De tal suertersl posteriormente la entidad afirmara que faita algún documento al
escrito, el administrado tendrá una doble garantía para afirmar que sf lo
entregó: la* aceptación incontestada del escrito siguiendo las exigencias del TUPA
y la mención en el escrito de la documentación entregada.
• ~ Identificación de expediente
Exclusivamente para los escritos sucesivos al inicial, ha sido establecido que el
administrado indique en el texto del escrito cuáles son los datos mínimos del
expediente para identificarlo (por lo general se trata del número, autoridad,
fecha y número correlativo del escrito que corresponde al administrado).
Estos referentes sirven para los escritos del procedimiento constitutivo como del
recurso y de la fase recursal.
Como se apreciara en los artículos 126 y 129 estos requisitos son subsanables
por los administrados a pedido de la administración en dos niveles. Un primer nivel de
alcance general para cualquier requisito, es el que debe brindar la administración
desde la Mesa de Partes misma. Y, una segunda posibilidad, de orden tuitiva y
reflexiva, circunscrita a los requisitos de firma y del contenido del petitorio, que
permite a la administración requerir la subsanación de estos temas cuando se
advierte insuficiencias una vez analizados con criterio profesional.
Cuando el escrito consta de más de una página, es suficiente firmar sólo la última
370
Comentarios a !a Ley del Procedimiento Administrativo General
página, no exigiéndose mayores formalidades, como la unión de las hojas, la foliación

correlativa, identificación especial, etc., como en el proceso judicial. Para ello basta el
deber de la Administración de organizar el expediente, de foliar y conservarlo en orden
correlativo. Si bien la seguridad personal hace aconsejable la suscripción de cada
folio, la numeración de las páginas o circunstancias parecidas, son potestades de los
administrados, pero no exigencias en su contra.
ARTÍCULO114°.- COPIAS DEESCRITOS

114.1 El escrito es presentado en papel simple acompañado de una copia
conforme y legible, salvo que fuere necesario un número mayor
para notificar a terceros. La copia es devuelta al administrado con
la firma de la autoridad y el sello de recepción que indique fecha,
hora y lugar de presentación.
114.1 El cargo así expedido tiene el mismo valor legal que el original.
ANTECEDENTE
Artículo"63, LNGPA.
Art. 40.1.3 Prohibición de solicitar dos o más ejemplares de documentos
Art. 40.1.1 Prohibición de solicitar documentación que la entidad posea
Art. 117 Recepción documental
Art. 118 Reglas para ia celeridad en la recepción
Art. 119 Reglas generales para la recepción documental
^ COMENTARIO
El recibo de la solicitud es la copia mecanografiada o fotostática de los docu-
mentos que se presente, una vez diligenciada y numerada por los funcionarios del
registro. Este cargo, que en original tiene el mismo valor que el original ingresado
tiene como función dejar constancia del acto procedímental del administrado de iniciar
un procedimiento y de las condiciones en que se ha excitado a la Administración ei
despliegue de sus funciones. De tal suerte, que testimoniará si el escrito fue en-
tregado conforme al TUPA (si no tuviere observaciones), si el administrado fue em-
plazado para presentar alguna información exigibie, y la fecha indubitable en que se
presenta la petición.
ARTÍCULO 115■".- REPRESENTACIÓN DEL ADMINISTRADO

115.1 Para la tramitación ordinaria de los procedimientos, es requerido
poder general formalizado mediante simple designación de perso-
na cierta en el escrito, o acreditando una carta poder con firma de!
administrado.
371
115-2 Para el desistimiento de la pretensión o del procedimiento, acoger

se a las formas de terminación convencional del procedimiento o,
para el cobro de dinero, es requerido poder especial indicando ex
presamente el o los actos para los cuales fue conferido. El poder
especial es formalizado a elección del administrado, mediante do
cumento privado con firmas legalizadas ante notario o funcionario
público autorizado para el efecto, así como mediante declaración
en comparecencia personal del administrado y representante ante
la autoridad. // .-'
115.3 El empleo de la representación no impide la intervención del propio
administrado cuando lo considere pertinente, ni el cumplimiento por
éste de las obligaciones que exijan su comparecencia personal según
las normas de la presente Ley.
ANTECEDENTES
D.Leg. N° 295 Código Civil (Art. 145, origen de la representación; Art. 149, revoca-
ción del poder; Art. 155, poder general y especial; Art. 156, poder por
escritura pública para actos de disposición; Art. 167, poder especial 1
para actos de disposición)
D.L N9 26002 Ley de Notariado
CONCORDANCIAS INTERNAS '

Art 52 Capacidad procesal '"'
Art 53 Representación de personas jurídicas' Art.
58 Comparecencia personal
Art 186.1 Actos que ponen fin al procedimiento administrativo ■
Art 189 Desistimiento del procedimiento o de la pretensión
COMENTARIOS
Este artículo aborda exclusivamente el tema de la representación convencional para
apersonarse al procedimiento administrativo, por considerar que la representación legal
aplicable también al Derecho Administrativo tíene una reguladón exógena que en nada
puede ser complementada o particularizada por las normas del procedimiento adminis-
trativo. Cualquiera puede otorgar representadón a otra persona, sin necesidad de reunir
alguna particularidad, para acudir en su nombre ante las autoridades administrativas.
Las firmas en que el ámbito administrativo se puede otorgar poder son las siguientes:
• Carta poder.
• Designación de persona cierta debidamente identificada en el escrito.
• Poder especial con firmas legalizadas ante notario o fedatario.
• Acta de declaración en comparecencia personal ante autoridad (poder por acta). La
existencia de la representación no impide que el representado tenga que
comparecer personalmente si la autoridad lo considera conveniente y se cumplen las

condiciones para ello.
La representación es de libre revocabiiidad por el otorgante en cualquier momento, e
incluso se le presume si el administrado interviene directamente en el procedimiento.
Las hipótesis que se pueden presentar en la actuación prccedimental del admi-
nistrado son:
;
a) Actuación por sí mismo
b) Actuación por sí mismo, con patrocinio letrado
c) Actuación por representante no letrado, sin patrocinio letrado
d) Actuación por representante no letrado'con patrocinio letrado
e) Actuación por representante letrado
ARTÍCULO 116.- A CUMULACIÓN DE SOLICITUDES

116.1En caso de ser varios los administrados interesados en obtener un
/mismo acto administrativo sin intereses incompatibles, pueden
comparecer conjuntamente por medio de un solo escrito, confor-
mando un único expediente.
116.2 Pueden acumularse en un solo escrito más de una petición siem-
pre que se trate de asuntos conexos que permitan tramitarse y re-
solverse conjuntamente, pero no planteamientos subsidiarios o
alternativos.
116.3 Si a criterio de la autoridad administrativa no existiera conexión o
existiera incompatibilidad entre las peticiones planteadas en un es-
crito, se les emplazará para que presente peticiones por separado,
bajo apercibimiento de proceder de oficio a sustanciadas indivi-
dualmente si fueren separables, o en su defecto disponer el aban-
dono del procedimiento.
Art 191 Abandono en los procedimientos iniciados a pedido del administrado
COMENTARIOS
Este artículo regula dos supuestos distintos de acumulación:
La acumulación objetiva de pretensiones de un mismo administrado.
La acumulación subjetiva de pretensiones de más de un administrado (unificación
de personería).
La acumulación de peticiones o de solicitudes, tiene ei propósito que se les tramite
en un mismo expediente, de manera agregada y simultánea y, luego, concluyan en un
mismo acto administrativo, evitando traslados, notificaciones, simplificando la actuación
37:
de pruebas y limitando la proliferación de recursos. Es la solución adecuada al principio

de celeridad para aquellos casos de peticiones múltiples de uno o varios interesados.
Como se puede apreciar por la ubicación de la norma en comentario, la
oportunidad adecuada para hacerlo es en el escrito inicial, que es la culminación' de
un proceso reflexivo de análisis de probabilidad de sus pretensiones y de organización
del proceso. Si bien es factible una acumulación posterior, ella debe basarse ya no en
la petición del administrado, sino en que de proceder así no se ocasione
entorpecimiento a las peticiones a acumular o se retrotraiga actuaciones.
/ / •' La norma establece como causas de
denegación de la acumulación, las siguientes:
Intereses incompatibles entre los administrados que pretenden la acumulación. SI
los administrados tienen intereses comunes resulta procedente la acumulación.
Pretensiones subsidiarios o alternativos del mismo administrado (por ejemplo si
una de las pretensiones es propuesta con la condición de que antes sea acogida
la otra, o si una de ellas se solicita que sólo sea considerada por la Administración
si la otra fuere desestimada, o si varias pretensiones son propuestas para que la
' autoridad estime uno u otra). Pretensiones no conexas objetivamente, aunque
provengan del mismo administrado.
Una vez denegada la acumulación, la autoridad debe requerir al administrado o
los administrados para que presenten sus escritos por separado, bajo apercibimiento
de proceder de oficio a sustanciarla individualmente si fueran separables. Sólo en
caso que no fueran escindibles las pretensiones y no atendieran a la intimación el
administrado, la autoridad podrá disponer el abandono de la solicitud. Claro que en
cualquier momento podrá el administrado renovar la petición.
ARTÍCULO 117<- RECEPCIÓN DOCUMENTAL

117.1 Cada entidad tiene su unidad general de recepción documental,
trámite documentado'175' o mesa de partes, salvo cuando la entidad
brinde servicios en varios inmuebles ubicados en zonas distintas,
en cuyo caso corresponde abrir en cada local registros auxiliares
al principal, al cual reportan todo registro que realicen.
117.2 Tales unidades están a cargo de llevar un registro del ingreso de
los escritos que sean presentados y la salida de aquellos docu-
mentos emitidos por la entidad dirigidos a otros órganos p admi-
nistrados. Para el efecto, expiden el cargo, practican los asientos
respectivos respetando su orden de ingreso o salida, indicando su
número de ingreso, naturaleza, fecha, remitente y destinatario.
Concluido el registro, los escritos o resoluciones deben ser
cursados el mismo día a sus destinatarios.
"(175) Debe ser trámite documentario" según el texto del Anteproyecto.
374
117.3 Dichas unidades tenderán a administrar su información en soporte

informático, cautelando su integración a un sistema único de trámite
documentado.
117.4 También a través de dichas unidades los administrados realizan todas
las gestiones pertinentes a sus procedimientos y obtienen la
información que requieran con dicha finalidad.
ANTECEDENTES
Artículo 57, LÑGPA.
Artículo 34, D.leg. N* 757.
Art. 114 Copia de escritos
Art. 118 Reglas para la celeridad en la recepción
Art. 119 y ss. Reglas generales para la recepción documental
Art. 124 Obligaciones de unidades de recepción
Art 132.1 Plazo para la recepción y derivación del documento a la unidad competente
COMENTARIOS
Un aspecto esencialmente pragmático pero trascendente para conservación de
los derechos de los administrados es la presentación de los escritos. Este aspecto
tiene una serie de reglas que son pertinentes observar.
Como pauta general, los escritos deben ser presentados en la Ventanilla Única
(denominada en la práctica como Trámite Documentarlo, Mesa de Partes, Unidad de
Receptoría, etc.) establecida para ei efecto en cada una de las instituciones competentes.
Los administrados -personalmente o mediante su representación- se dirigirán
ante esa dependencia presentando el escrito correspondiente, momento a partir del
cual se le da ingreso, registra, numera y, en el día y directamente, debe derivarse a la
unidad orgánica competente para su atención.
.. S establecimiento de la Ventanilla Única sustituye la modalidad de recibir escritos
directamente por cada una dé las unidades orgánicas de las entidades destiriatarias
reales de los escritos. Tai sustitución asegura al administrado: uniformidad de trato
para la entrega de sus escritos, así como la posibilidad de acceder simultáneamente a
la información necesaria que desee.
Independientemente de este aserto, se debe reconocer que su establecimiento
impone a la Administración la obligación de generar un expediente por cada nuevo
escrito presentado, debido a que el principal se encuentra en la dependencia respec-
tiva que conoce del asunto y no en la Ventanilla Única, e impone a cada uno de los
escritos sucesivos a la petición inicial la necesidad de seguir el curso del expediente
principal hasta incorporarse físicamente a él, todo lo cual resulta inconveniente por-
que demora para que el instructor reconozca, tome conocimiento e incorpore cada
escrito al principal.
Otro inconveniente se presenta cuando se trata de entidades públicas que cuen-
tan con más de una sede administrativa o con unidades orgánicas desconcentradas
375
ubicadas en lugares diferentes. En ambas situaciones la existencia de una Ventanilla

por institución dificulta al administrado la presentación de sus escritos, por lo cual la ley
se ha preocupado por disponer la existencia de Ventanillas Únicas en cada sede
institucional.
ARTÍCULO 118 a.- REGLAS PARA CELERIDAD EN LA RECEPCIÓN

Las entidades adoptan las siguientes acciones para facilitar la recepción
personal de los escritos de los administrados y evitar su aglomeración:
1. La puesta en vigencia de programas de racionalización del tiempo de
atención por usuario y la mayor provisión simultánea de servidores
dedicados exclusivamente a la atención de los usuarios.
2. El servicio de asesoramiento a los usuarios para completar formularios o
modelo de documentos.
3. Adecuar su régimen de horas hábiles para la atención al público, a fin de
adaptarlo a las formas previstas en el artículo 1379(176>.
4. Estudiar la estacionalidad de la demanda de sus servicios y dictar las
medidas preventivas para evitarla.
5. Instalar mecanismos'de autoservicio que permita a los usuarios su-
ministrar directamente su información, tendiendo al empleo de niveles
avanzados de digitalización.
ANTECEDENTE
CONCORDANCIAS INTERNAS . .
Art IV, 1.9 Principio de celeridad" ' Art
117 Recepción documental Art 137
Régimen para dfas inhábiles Art 154
Empleo de formularios
^ COMENTARIOS
; La Comisión consideró indispensable incluir este artículo acerca de la gestión de
conglomerados de personas a modo de pautas vinculantes'para que las diversas
áreas a cargo de la atención de usuarios puedan a partir de ellas tener derroteros
ciertos de acción y referentes legales para la evaluación de su rendimiento. El
objetivo es que estas unidades a partir de su lectura e interiorización pongan en
práctica una o más de estas pautas hasta disminuir la famosa tradición de colas y
congestionamiento de demandas de servicios en las oficinas públicas.
Las reglas son bastante sencillas y provienen de la administración:
(176) El articulo correcto es el 138.
376
Racionalización de tiempo
Consiste en que ¡as entidades estandaricen y reduzcan los tiempos de atención a
los usuarios individuales en paralelo, a colocar mayor personal encargado en exclusi-
va a las labores de atención a los usuarios, asesoramiento, recepción de escritos,
información sobre sus expedientes, etc.
Servicio de asesoramiento a los usuarios
Dentro de/la linea de acelerar la atención de los usuarios se ha previsto que se
disponga de 4n'contingente de personas específicamente para el asesoramiento anticipa-
do a los administrados (personalmente o en vía remota, por teléfono, correo electrónico)
para que conozcan- la forma exacta de llenar los formatos y modelos de documentos.
El suministro exacto de la información justa contribuye a la concredón del análisis y
celeridad en la atención. -
Adecuación horaria
La norma plantea el reto que las entidades públicas reorienten sus áreas de aten-
ción al público de modo tal que no sigan siendo coincidentes con las jomadas labora-
les de quienes precisamente son usuarios de sus servicios. Precisamente esta super-
posición horaria hace que acontezcan varios fenómenos adversos a la celeridad: la
perdida de horas hombre laborales por los permisos personales para realizar tramites
ante la Administración, la demanda de mayor atención en horarios previsibles, como
son las primeras horas del día, las últimas cercanas al cierre del servicio, o hacia la
hora convencional de refrigerio.
Para evitar ello, es que la norma propone a las entidades que redistribuyan sus
horarios de atención al público a fin de tener horarios de servicio extendido (horas
nocturnas) para que se puedan desarrollar los trámites más allá de las horas tradicio-
nales, pero bajo sistema de grupos de trabajo, rotación de personal o similares que no
deriven en jomadas mayores a las ocho horas diarias.
Estudios de la estacionalidad de la demanda de servicios
Quiere decir que las áreas de atención a los usuarios deben identificar aquellos
momentos /(horas, días, período del año) en los cuales determinados servicios tie-
nen mayor demanda, a efecto de determinar sus causas y dictar las medidas para
evitar esta recurrencia o en todo caso distribuirla en el tiempo. Por ejemplo, si se
tiene que hacia una misma época del año se acude a una Municipalidad porque la
fecha de pago de varios impuestos es la misma, la regla aconseja determinar la
causa y proceder a modificar la estacionalidad para evitar los conglomerados de
gente.
Instalación de mecanismos de autoservicios
Se busca que los usuarios mismos puedan suministrar la información nece-
saria a las entidades mediante sistemas de digitalización, como por ejemplo,
realizar inscripciones, empadronamientos, registros, y matrículas por internet
o en computadoras habilitadas para el efecto, en vez de tener que dedicar per-
sonal a accesar la información y convocar la presencia de personas a las enti-
dades.
3-7"
ARTÍCULO 119°.- REGLAS GENERALES PARA LA RECEPCIÓN DOCU-

MENTAL
Los escritos que los administrados dirigen a las entidades pueden ser
presentados de modo personal o a través de terceros, ante las unidades de
recepción de:
1. Los órganos administrativos a los cuales van dirigidos.
2. Los órganos desconcentrados de la entidad.
3. Las autoridades políticas déí'Ministerio del Interior en la circunscripción
correspondiente.
4. En las oficinas de correo, en la manera expresamente prevista en esta
Ley.
5. En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares en el
extranjero, tratándose de administrados residentes en el exterior,
quienes derivan los escritos a la entidad competente, con indicación de
la fecha de su presentación.
ANTECEDENTE
Art. 37.6 Contenido del TUPA. Vías de recepción para acceder a los procedimientos
administrativos
Art 113 Requisitos de los escritos
Art. 117 Recepción documental
Art. 120 Presentación mediante correo certificado :: Art. 121 =
Recepción de medios alternativos :' Art. 122"- Presunción común a
los medios de recepción alternativa
Art. 123 Recepción por transmisión de datos a distancia '
Art 125 Observaciones a la documentación presentada
Art. 135- Término de la distancia
COMENTARIOS
37B Es preocupación constante del legislador
brindar facilidades para el acceso de los
administrados, considerando los múltiples
imponderablesy costos que le pueden dificultar
su comparecencia a las Mesas de Partes
Únicas y, por consiguiente, poner en riesgo sus
derechos e intereses por el transcurso de los
plazos.
A saber, tales dificultades son: distancia
entre la mesa de partes y la residencia del
administrado, afluencia de un número
importante de ciudadanos que impidan una
pronta atención (comúnmente denominadas
"colas"), falta de disponibilidad de tiempo de los
administrados, sobrecostos (gastos de viaje,
alojamiento, obtención de permisos, etc.).
Por ello, aparte de las posibilidades de
acreditar representación, señalar doble
domicilio o establecer horarios de atención
adecuados no coincidentes con la jomada
ordinaria de labores, la legislación ha previsto
algunos mecanismos alternativos para la
presentación de escritos. Conforme a las
normas generales, ellas son:
- Presentación por medio de autoridades políticas (Prefectos, Subprefectos

en provincias, Gobernadores en distritos, Tenientes Gobernadores en pue
blos, caseríos y centros poblados menores)
Cuando el administrado resida fuera de la Capital de la República se encuentra
habilitado para presentar sus escritos alternativamente por intermedio de las au-
toridades políticas de la zona, asumiendo éstos la obligación de remitiríos oportu-
namente a la autoridad de destino dentro de las veinticuatro horas siguientes.
- Presentación por medio de los órganos desconcentrados de las entidades
Alternativamente, cuando el administrado resida fuera de la Capital de la Repúbli-
ca se encuentra habilitado para presentar sus escritos por intermedio de tos órga-
nos desconcentrados de las entidades a las cuales se dirigen, siendo igualmente,
de cargo de éstos su remisión oportuna ala autoridad de destino (dentro de las
veinticuatro horas siguientes).
- Presentación en representaciones diplomáticas en el exterior
Esta vía está facultada para aquellos administrados que domicilien en el exterior
y deseen presentar escritos á cualquiera de las dependencias públicas, sin dife-
renciar entre nacionales o extranjeros.
Esta enumeración, rio excluye que por ejemplo;' una entidad encargue a otra la
recepción de los escritos que le son dirigidos por. los ciudadanos mediante conve-.
niot a partir del articuló 71 dé la Ley.' '
ARTÍCUL0120°.-PRESENTACIÓN MEDIANTE CORREO aRTIfíCADO

120.1 Los administrados pueden remitir sus escritos, con recaudos com-
pletos, mediante correo certificado con acuse de recibo a la entidad
competente, la que consigna en su registro el número del cer-
tificado y la fecha de recepción.
120.2 El administrado exhibe al momento de su despacho e! escrito en
sobre abierto y cautela que el agente postal imprima su sello
fechador tanto en su escrito como en el sobre.
120.3 En caso de duda, debe estarse a la fecha del sello estampado en el
escrito, y, en su defecto, a la fecha de recepción por la entidad.
120.4 Esta modalidad no cabe para la presentación de recursos adminis-
trativos ni en procedimientos trilaterales.
ANTECEDENTES
Artículo 60, INGPA.
Artículo 62 m). Reglamento ISA.
D. Leg. N9 685 Declaran de necesidad y utilidad pública y preferente interés
social el servicio postal D.S. N9 032-93-TCC
Reglamento de servicios y concesiones postales RJ. N° 088-2003-INEI Uso de
correo electrónico en Entidades Administrativas
V ■
Art. 121 Hecepctón de medios alternativos
Art. 122 Presunción común a los medios de recepción alternativa
COMENTARIOS
La presentación mediante las Oficinas de Correo era una previsión normativa
en la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos y la Ley de
Simplificación Administrativa, sin embargo, no tuvo suficiente acogida por la
inseguridad sobre su regulación y particularmente por la falta de precisión sobre
quien asume el riesgo por las eventuales fallas en la comunicación por correo.
Para que cumpla sus efectos esta forma de presentación de escritos
administrativos es necesario que se concreten los requisitos de presentación debida
del escrito por parte del administrado y en la certificación que se le exige al
funcionario del servicio de correo. Cumplidos debidamente estas fases se entiende
presentado en la fecha anotada en el escrito por la Oficina de Correos*17".
Los escritos serán presentados ante la oficina de correos exhibiéndolos en
sobre abierto y acompañado de los respectivos recaudos exigidos por el TUPA, tal
cual fuera presentado directamente ante la Mesa de Partes de las entidades. Si este
requisito no fuere cumplido a cabalidad (si por ejemplo, hubiese sido presentado en
sobre cerrado, o si incumpliera algún requisito del TUPA, correspondiendo ser materia
de subsanación), no resultara válida la presentación en el correo sino que solo ha de
tenerse en cuenta la fecha de recepción por la mesa de partes de la entidad
destinataria.
El servidor del servicio de correo, anotará el sello de fechas en el escrito,
haciendo visible el lugar y la fecha de recepción del acto, tanto en el escrito como
en el sobre. Con esta acción el agente del correo se convierte en un certificador
del acto.
Tratándose de correó certificado, será necesario que se entregue al
administrado
el acuse de recibo del escrito presentado, el que si bien no tiene efecto para indicar la
fecha de recepción, documentará el hecho que el servido de correo haya cumplido
con diligenda su deber, en la forma esperada. t.... ...
Finalmente, la norma incluye una norma de conservación de la recepdón de fe-

cha dudosa, en la cual se deberá estar a la fecha anotada en el escrito y, en su defec-
to, a la fecha de recibo por la entidad destinataria. Como parece obvio, esta regla se
aplica para los casos de inseguridad sobre la fecha de recibo real, por haberse omitido
la imposición del sello, la no legibilidad del dato en el sobre, etc., mas no para caso de
•insufidencias en la estructura de los escritos conforme al TUPA o en la
presentación misma, en los cuales no corresponde acogerse a esta alternativa como
quedo dicho Ifneas arriba.
(177) Por considerar que esta nueva experiencia puede conllevar ciertos riesgos para la
seguridad jurídica de tos expedientes, se ha delimitada esta alternativa para aquellos
casos en los cuales pueden implicar riesgos para las derechos de terceras, tales como la
presentación de recursos administrativos o en procedimientos trilaterafes. Se entiende
igualmente que tampoco alcanzará a los procedimientos especiales análogas en la
medida que no haya sido expresamente habilitada esta alternativa (licitaciones,
38Q subastas, etc.).
ARTÍCULO W'.- RECEPCIÓN POR MEDIOS ALTERNATIVOS

121.1 Los administrados que residan fuera de la provincia donde se ubica la
unidad de recepción de la entidad competente pueden presentar los
escritos dirigidos a otras dependencias de la entidad por intermedio del
órgano desconcentrado ubicado en su lugar de domicilio.
121.2 Cuando las entidades no dispongan de servicios desconcentrados en
eLá/ea de residencia de! administrado, los escritos pueden ser
presentados en las oficinas de las autoridades políticas del Ministerio
del Interior dei lugar de su domicilio.
. 121.3 Dentro de las veinticuatro horas inmediatas siguientes, dichas unidades
remiten lo recibido a la autoridad destinataria mediante cualquier medio
expeditivo a su alcance, indicando la fecha de su presentación.
D.S. Na 004-2007-lN Reglamento de Organización y Funciones de las Autoridades
. Políticas
Art. 120 Presentación mediante correo certificado
Art. 122 Presunción común a los medios da recepción alternativa
Art. 123 Recepción por transmisión de datos a distancia
COMENTARIOS
Los administrados que residan fuera de la provincia donde se ubica la unidad de
recepción de la entidad, tienen dos posibilidades adicionales a la del correo certifi-
cado; presentarla por los órganos desconcentrados de la misma entidad ubicados
en la provincia donde domicilia el administrado. A falta de oficina del órgano
desconcentrado, el administrado puede presentarlo ante las autoridades políticas
.del Ministerio del Interior Prefectos, Subprefectos en provincias, Gobernadores en
distritos, Tenientes Gobernadores en pueblos, caseríos y centros poblados meno-
res.
Cuando el administrado resida fuera de la Capital de la República se encuentra
habilitado para presentar sus escritos alternativamente por intermedio de las autorida-
des políticas de la zona, asumiendo éstos la obligación de remitirlos oportunamente a
la autoridad de destino dentro de las veinticuatro horas siguientes
ARTÍCULO 122.- PRESUNCIÓN COMUNA LOS MEDIOS DE RECEP-

CIÓN ALTERNATIVA
Para los efectos de vencimiento de plazos, se presume que los escritos y
comunicaciones presentados a través del correo certificado, de los órganos
desconcentrados y de las autoridades del Ministerio del Interior, han
3S
ingresado en la entidad destinataria en la fecha y hora en que fueron

entregados a cualquiera de ias dependencias señaladas.* (MODIFICADO)
Art. 119 Reglas generales para la recepción documental
Art. 120 Presentación mediante correo certificado
Art 121 Recepción de medios alternativos ;
Art 123 Recepción por transmisión,de datos a distancia
COMENTARIOS
382 El aspecto débil de la legislación
precedente era la parquedad legislativa para
precisar la fecha a partir de la cual, la
Administración debe entenderlos recibidos.
Era necesario que el ciudadano tenga
certeza si la Administración lo tendrá por
recibido para sus efectos procesales cuando
haya sido presentado a la instancia alternativa
(Prefectura, dependencia desconcentrada o la
oficina de Correo), o, si por el contrarío, será
de cargo de su cargo el alea de la fecha en la
cual efectivamente ingresa a la Mesa de Partes
central de la entidad respectiva (destino final),
en cuyo supuesto, se le imponía al ciudadano
asumir un riesgo que le puede ocasionar la
pérdida de derechos en el procedimiento e
incluso asumir una eventual pérdida del escrito.
Este artículo establece que corresponde al
propio Estado asumir el alea por la
presentación de escritos vía correo certificado,
de órganos desconcentrados y autoridades
políticas del Ministerio del Interior. Nó podría ser
de otro modo dado que corresponde a la propia
Administración garantizar la eficiencia de su
propio funcionamiento, y los órganos
desconcentrados y prefecturas son
co n servicio a la colectividad por medio de la
mp regulación y fiscalización del servido público.
one
nte De tal modo, resulta improcedente la
s exigencia al administrado de que acredite que
de ei escrito tuvo entrada en alguna
la dependencia de las entidades, ya que "la no
estr recepción del escrito, presentado conforme a
uct derecho en las oficinas administrativas nó
ura puede perjudicar a quien cumplió 17
los
est requisitos legalmente exi-gidos'< *>.
a- Finalmente cabe referir que esta
tal. presunción no es jure et de jure, sino juris
Por tantum, por lo cual si la Administración logra
su comprobar la existencia de fraude en la
lad presentación de un escrito, podrá declarar la
o, nulidad al amparo del artículo 10 de la Ley, sin
alg perjuido de la responsabilidad del infractor y del
o prestador del servicio postal.
simi
lar
suc
ede
con (178) GONZÁLEZ PÉREZ. Jesús; Manual de
los Procedimiento Administrativo, p. 276, citando la
ser jurisprudencia española del 15 de junio
vido de 1999.
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ABTÍCULO 123°.- RECEPCIÓN POR TRANSMISIÓN DE DATOS A

DISTANCIA
123.1 Los administrados pueden solicitar que e! envío de información o
documentación que le corresponda recibir dentro de un procedi-
miento sea realizado por medios de transmisión a distancia, tales
como correo electrónico o facsímil.
123.2 Siempre que cuenten con sistemas de transmisión de datos a distan-
cia, las entidades facilitan su empleo para la recepción de documen-
tos o solicitudes y remisión de sus decisiones a los administrados.
123.3 Cuando se emplean medios de transmisión de datos a distancia,
debe presentarse físicamente deritro del tercer día el escrito o la
resolución respectiva, con cuyo cumplimiento se le entenderá re-
cibido en la fecha de envío del correo electrónico o facsímil.
R.J. N° 088-2003-INE1 Uso de correo electrónico por Entidades de la Administración
Pública
Art. 20.1.2 Modalidades de notificación
Art. 28 Comunicaciones al interior de la administración
Art. 113.5 Deber de indicar la dirección donde se recibirán las notificaciones
COMENTARIOS
Los medios de transmisión de datos a distancia han sido concebidos en esta Ley,
no como mecanismos altemativos a la recepción física de ios documentos administra-
tivos, sino como un auxilio a fin de acelerar el procedimiento o evitar fa pérdida de
términos por causas ajenas a la voluntad de los participes en el proceso. Por ello, es
que sa exige que para complementar la presentación del documento o escrito, sea
necesaria la presentación física del documento en vía de subsanación.
La regulación de este artículo a los medios de transmisión de datos a distancia
(facsímil, fax, correo electrónico) permite que puedan ser empleados en dos supuestos:
•
Información de ia Administración al administrado (resoluciones, notificaciones,
requerimiento de subsanación, etc.).
•
Información del administrado a la entidad (escritos, recursos, quejas, etc.).
Cuando se utilice uno de estos medios de comunicación para la información que
los administrados presentan, es recomendable que la Administración proceda a su
reproducción a través de los medios pertinentes (fotocopias) y lo integrará al respec-
tivo expediente, certificado por el jefe o encargado de la unidad de tramite documentarlo
la reproducción realizada y ia fecha y hora de la recepción.
El administrado o su representante deberá comparecer en la oficina entregando el
escrito o recurso dentro del plazo del tercer día, cumpliendo con su entrega regular, si no
lo hiciere dentro del plazo el escrito o recurso se tendrá por no presentado. Una vez
subsanado este hecho se dará trámite al expediente, y entendiéndose recibido desde la
fecha de la comunicación a distancia, conforme al reporte emitido por el propio equipó.
Juan Qrlos ¡Morón Urbina
ARTÍCULO 124°.- OBLIGACIONES DE UNIDADES DE RECEPCIÓN

124.1 Las unidades de recepción documental orientan al administrado en la
presentación de sus solicitudes y formularios, quedando obligadas a
recibirlos y darles ingreso para iniciar o impulsar los procedimientos, sin
que en ningún caso pueda calificar, negar o diferir su admisión.
124.2 Quien recibe las solicitudes o formularios debe anotar bajo su firma en
el propio escrito, la hora, fe^ha y lugar en que lo recibe, el número de
fojas que contenga, la mención de los documentos acompañados y de
la copia presentada. Como constancia de recepción, es entregada la
copla presentada diligenciada con las anotaciones respectivas y
registrada, sin perjuicio de otras modalidades adicionales, que por
razón del trámite sea conveniente extender.
Art 114 Copia de escritos
Art 117 ' Recepción documental
Art 118 Reglas para la celeridad en la recepción
Art 125 Observaciones a la documentación presentada
Art 239.1 No recibir solicitudes, recursos
COMENTARIOS
Para que el escrito produzca sus efectos es necesario que llegue al órgano encar- '
gado de darle ingreso: Mesa de Partes, Oficina de Trámite Documentario, Receptoría
Documental, etc. Lo que produce el ingreso es la recepción, del escrito en estas ofici
nas competentes:--------
Estas unidades tienen como función principal constatar que se cumplan los reqüi- ■
sitos documentales para el Ingreso al trámite administrativo de la solicitud presentada.
Su labor es certificar que se hayan cumplido con presentar los recaudos Indicados en
el TUPA, tos pagos, los poderes, y que el escrito cumpla con los requisitos de forma
previstos en norma expresa. - ---------------------
Carecen de competencia para pronunciarse sobre la validez del escrito, sobre su
fundamento, su corrección, la competencia de la entidad, y sobre cualquier aspecto
que pueda significar pronunciamiento de fondo, que corresponde a las direcciones
técnicas a las cuales los escritos van dirigidos. Aun cuando el escrito sea manifiesta-
mente infundado, estén los plazos vencidos, esté equivocada la competencia de la
entidad, o contengan expresiones inadecuadas, carece de competencia para pronun-
ciarse sobre ello. A lo sumo podrá asesorar al administrado, pero nunca denegar el
ingreso y registro del escrito.
De tal modo, presentado un escrito ante la mesa de partes, no puede ser rechaza-
dos por ningún aspecto de fondo. Sólo si producida la revisión formal que hemos
mencionado dentro de la competencia de la Mesa de Partes apreciare alguna insufi-
ciencia o carencia formal o estructural, procede que advierta formalmente ai adminis-
trado de la falencia incurrida, sin darle trámite al escrito; pero nunca lo habilita a re-
chazar su ingreso, pues permanece sujeta al deber de dar ingreso a los escritos.
Comentarios a la Ley de! Procedimiento Administrarlo Generai
La ¡mposibiiidad que la mesa de partes rechace un escrito o recurso deriva de su

propio papel de unidad especializada en el ingreso y derivación de documentos, por lo
que le resulta extraña cualquier labor que directa o indirectamente implique pronun-
ciarse sobre la admisión o no del documento.
Si producida la revisión, encontrare conforme la documentación y el escrito,
corresponderá entonces a dejar constancia en cada escrito y en la copia que le sirve
de cargo: la hora, fecha y lugar en que lo recibe, el número de folios que se presentan,
la mención de los documentos acompañados y de la copia presentada. Además regis-
trará la ope/áciíjn en el registro de control físico de documentos a su cargo y entregará
el cargo af administrado.
La determinación del momento exacto de inicio del procedimiento reviste trascen-
dencia tanto para efectos meramente procesales como para aspectos sustantivos,
entre los cuales tienen relevancia los siguientes:
a) La interrupción de plazo que imperta el procedimiento se produce a partir de su inicio;
b) Desde ese momento se computa ei plazo máximo para que el instructor pueda resol-
ver y a partir de cuándo el administrado puede acogerse ai silencio administrativo;
c) Determina la prioridad con que los expedientes deben ser instruidos e impulsados; y,
d) En algunos casos determina la prioridad del propio derecho sustantivo objeto de
' la solicitud frente a otros expedientes (procedimientos regístrales en materia in
dustrial, minera y de propiedad, regidos por el criterio de preferencia, de quien
accede a la prioridad registra!).
Ei carácter de oficialidad del procedimiento administrativo hace necesario brindar a
la Administración una amplia posibilidad para determinar los actos de instrucción ajusta-
dos a la realidad de cada secuencia. Por ello, las normas generales se limitan a enun-
ciar las pautas medulares, los alcances de sus figuras más importantes (contradicción,
pruebas, alegatos, términos y plazos, etc.) sin estructurar con ellas propiamente un
orden.
Respecto al momento de la ejecución debemos adelantar que existen actos
administrativos que indudablemente requieren de esta fase para su cumplimiento pero
coexisten otras decisiones que no la requieren por ser autoaplicativas (certificaciones,
constancias, registros, etc.). Cuando analicemos el carácter ejecutorio de ios actos
administrativos ampliaremos comentarios sobre este detalle.
ARTÍCUL0125''.• OBSERVACIONES A DOCUMENTACIÓN PRESENTADA

125.1 Deben ser recibidos todos los formularios o escritos presentados,
no obstante incumplir tos requisitos establecidos en la presente
Ley, que no estén acompañados de los recaudos correspondientes
o se encuentren afectados por otro defecto u omisión formal pre-
vista en el TUPA, que amerite corrección. En un solo acto y por
única vez, la unidad de recepción al momento de su presentación
realiza las observaciones por incumplimiento de requisitos que no
puedan ser salvadas de oficio, invitando al administrado a subsa-
narlas dentro de un plazo máximo de dos días hábiles.
3SE
Juan Orlos Morón Urbina
125.2 La observación debe anotarse bajo firma del receptor en la solicitud y

en la copia que conservará el administrado, con las alegaciones
respectivas si las hubiere, indicando que, si así no lo hiciera, se tendrá
por no presentada su petición.
125.3 Mientras esté pendiente la subsanación, son aplicables las siguientes
reglas:
125.3.1 No procede el cómputo de plazos para que opere el silencio
administrativo, ni para la presentación de la solicitud o el
recurso. // '
125.3.2 No procede la aprobación automática del procedimiento ad-
ministrativo, de ser el caso.
125.3.3 La unidad no cursa la solicitud o el formulario a la dependencia
competente para sus actuaciones en el procedimiento.
125.4.Transcurrido el plazo sin que ocurra la subsanación, la entidad con-
sidera como no presentada la solicitud o formulario y la devuelve con
sus recaudos cuando ei interesado se apersone a reclamarles,'
reembolsándole el monto de los derechos de tramitación que hu-
biese abonado.
125.5 ARTÍCULO AÑADIDO DECRETO LEGISLATIVO 1029
ANTECEDENTES
Artículos 23. 25, 29, Reglamento LSA.
Artículo 2S. D. Leg. N« 757.
Artículo 22, D.S. N« 094-92-PCM
. Art.37.__.Contenido delTUPA„. . . . •
Art 126 Subsanación documental
Art. 148.7 Prohibición de alegar deficiencias en la solicitud de inicio del procedimiento
Art. 239.1 Responsabilidad por no recibir solicitudes, recursos
COMENTARIO
386 Como correlato obligado a la presentación
de los escritos aparece la exigencia de
recepción impuesta a los funcionarios públicos
competentes, por la cual, quien se encuentre a
cargo de la Mesa de Partes no puede negarse a
recibir ningún escrito que se le presente. En el
supuesto que el documento le mereciese
observaciones (por ejemplo, falta de recaudos,
suscripción o pago de tasas) corresponde
darías a conocer al interesado para que proceda
a subsanarlas dentro del plazo de dos días
hábiles siguientes, pero sin dejar de admitir
la instancia a trámite'"91.
La presentación de escritos libres de toda
traba u observación encuentra sustento en el
derecho de petición, consagrado en la
Constitución Política del Estado, el cual no
puede ser limitado o cuestionado, bajo ningún
argumento. En este sentido, este
(179) Las observaciones siempre deben fundarse en

un requisito, establecido en la legislación y
particularmente en el TUPA, que el
administrado no satisface.
artículo establece que las oficinas de tramite documentario de las entidades públicas
están obligadas a recibir las solicitudes o formularios para la realización de los proce-
dimientos administrativos que se presenten sin cumplir con los correspondientes re-
quisitos, bajo condición de subsanarlos en el término dado, a cuyo vencimiento, sin la
subsanación correspondiente, el documento se tendrá por no presentado y será de-
vuelto al interesado cuando éste se apersone.
Toda posible orientación al administrado resulta válida sólo en la medida que no
limite el derecho a presentar sus diferentes escritos y darles el trámite correspondien-
te, pues de \é contrario, se estaría desnaturalizando la función esencial de las
Oficinas de Trámite Documentario que es la admisión de los escritos presentados por
los interesados, sin calificar su contenido, pues la tarea de decidir sobre la
admisibilidad y procedencia de lo solicitado corresponde a las autoridades
destinatarias, mediante el procedimiento administrativo pertinente.
Cabe tener siempre presente que la admisión a trámite de los escritos de los
interesados, no implica declarar fundada la petición sustancial o de fondo de estos,
pues sólo cumple con respetar uno de los derechos fundamentales de los que gozan
los administrados que no puede ser obstruido ni perturbado, en ningún caso. ' •
Resulta importante precisar que la acción de advertencia sobre la insuficiencia de
los escritos debe estar precedido de un detenido análisis del documento o escrito por.
parte del receptor, ya que no resulta procedente, por afectar el derecho de petición y
carecer de seriedad, que una vez subsanadas las correcciones exigidas se formulen
nuevas objeciones por otros errores u omisiones distintos a los identificados en un
primer momento, aun cuando fueren ciertos.
. Por ello, la norma prescribe que si el interesado presentare oportunamente el
escrito o solicitud con las correcciones exigidas, y ésta fuere objetada por la Adminis-
tración debido a nuevos errores u omisiones, el solicitante podrá ejercer el recurso
jerárquico contra la segunda decisión o bien corregir nuevamente sus documentos
conforme a las indicaciones del funcionario.
Finalmente, si la observación formulada no fuese salvada en el plazo otorgado, el
escrito será considerado por no presentado y devuelto al interesado cuando se apersone.
Cuando el funcionario recibe el escrito, otorga como constancia (cargo) la copia o
fotocopia del escrito, con la inscripción de la fecha y hora de su presentación, dé fes
documentos acompañados, del nombre de su unidad orgánica y señalamiento del
número de registro que le corresponda.
ARTÍCULO 126°.- SUBSANACIÓN DOCUMENTAL

126.1 Ingresado el escrito o formulada la subsanación debidamente, se
considera recibido a partir del documento inicial, salvo que el pro-
cedimiento confiera prioridad registra! o se trate de un procedi-
miento trilateral, en cuyo caso la presentación opera a partir de la
subsanación.
126.2 Si el administrado subsanara oportunamente las omisiones o de-
fectos Indicados por la entidad, y el escrito o formulario fuera
objetado nuevamente debido a presuntos nuevos defectos, o a
omisiones existentes desde el escrito inicial, el solicitante puede,
alternativa o complementariamente, presentar queja ante el superior,

o corregir sus documentos conforme a las nuevas indicaciones dei
funcionario.
ANTECEDENTES
Artículo 22 D.S. N9 092-94-PCM.
CONCORDANCIAS INTERNAS /
Art. 158 Quejas por defecto de tramitación
^ COMENTARIOS
Deben.diferenciarse dos supuestos de la tutela de la administración hacia el
recurrente que suelen confundirse en la práctica, el deber de la Administración de
excusar formas no relevantes y darles el trámite correcto (por ejemplo errores en la
calificación del escrito,-en la denominación de la autoridad destinataria, y similares), de
aquellos supuestos en los cuales sí la administración debe pedir al administrado lina
enmienda de su escrito o recurso (falta de poderes, constancia jde pagos, etc.)<180>.
Nótese que entre ambos hay diferencias de grado importantes para el desenvolvimiento
del procedimiento.
Este artículo se refiere a la segunda de las técnicas tuitivas mencionadas. Por la
subsanación documental la Administración cumple con advertir las Insuficiencias for-
males del escrito y solicitar al administrado perfeccione su escrito ya ingresado, por
cuanto no resulta suficiente para el efecto el deber de suplirlo de oficio.
■ El requerimiento de subsanación es un acto formal de trámite, que debe formular
se por escrito en el mismo cargo entregado por el administrado y constar en ei expe
ndiente'si estuviere ya formado.'~
••
Sobre la vigencia del acto de subsanación es importante destacar que no se trata
de una ampliación del plazo original, porque en verdad no es un acto nuevo, ni una
renovación dei acto original; por ei contrario, es un perfeccionamiento al acto original que
ya se da por presentada En efecto, el recurso o escrito en vía de subsanación, ya queda
ingresado en la fecha de su presentación sólo que sujeto a una condición posterior: su
perfeccionamiento en los términos que la administración exige, bajo pena de tenerse por
no presentado.
En tai sentido, la subsanación produce efectos desde el momento inicial y no a
pcsteriorí, desde que en verdad no se trata de una nueva presentación de
documento sino la corrección de un documento ingresado, pero que por deficiencias
a criterio de la autoridad se encuentra supeditado a la subsanación.
(180) La única omisión de un escrito que presenta algún grado de dificultad para requerir la
subsanación es la falta de señalamiento de domicilio cuando ha sido entregado por
correo. Si bien la norma no lo ha previsto por lo puntual del fenómeno, creemos que en
estos casos resulta imposible exigir a la Administración perseguir a un ignoto
administrado, por medios de avisos públicos, sino más bien quedaría la exigencia del
agotamiento de los medios para obtener la dirección real, por medio de información
general (guias telefónicas, colaboración dei RENIEC, etc.) y en caso de ser infructuosa,
3BS el archivo con la razón debida.
La advertencia de las omisiones o del pedido de subsanación debe ser cuidado-

samente realizada por la autoridad, de tal modo que su requerimiento sea integral y no
admita posteriores rechazos por motiyos no advertidos, puesto que si el interesado
presentare oportunamente el escrito, solicitud o recurso con las correcciones exigidas
y ésta fuere objetada por la entidad, debido a nuevos errores u omisiones, el solicitan-
te puede ejercer, conjunta o alternativamente, la queja contra los funcionarios ante el
superior jerárquico o corregir por ultima vez el escrito.
// /
FLUJOGRAMA DE SUBSANACION
o
f-t\ Conlormldad 1_____ki . n.i„„,..„
- AH.K4 J~ ----> - o
-
»
Presentación - Verificación de ^• . .
3
cumplimiento de cr
de documento * requlelto* —
«
AJÍ. 114 Aitt. 117 y 124
AitUS c
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AnoU cbMivadán Art. 125.4
OtorQspUio
— 1
1 Nueva
presentación
M.IM
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Conformidad
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Verlllcaclon de »
Cumplimiento de 1
requisitos
M. 126.2
Dlaconformldad
ARTÍCULO 127.- RÉGIMEN DE FEDATARIOS

Cuando se establezcan requisitos de autenticación de documentos el ad-
ministrado podrá acudir al régirrjen de fedatarios que se describe a con-
tinuación:
1. Cada entidad designa fedatarios institucionales adscritos a sus uni-
dades de recepción documental, en número proporcional a sus ne-
cesidades de atención, quienes, sin exclusión de sus labores ordi-
narias, brindan gratuitamente sus servicios a los administrados.
2. El fedatario tiene como labor personalísima, comprobar y autenticar,
previo cotejo entre el original que exhibe el administrado y la copia
■ presentada, la fidelidad del contenido de ésta última para su empleo
en los procedimientos de la entidad, cuando en la actuación admi-
nistrativa sea exigida la agregación de los documentos o el adminis-
trado desee agregados como prueba. También pueden, a pedido de
los administrados, certificar firmas previa verificación de la identi-
dad del suscriptor, para las actuaciones administrativas concretas
en que sea necesario.
3. En caso de complejidad derivada del cúmulo o de la naturaleza de
. los documentos a autenticar, la oficina de trámite documentado con
sulta al administrado la posibilidad de retener los originales, para lo
cual se expedirá una constancia de retención de los documentos al
administrado, por el término máximo de dos días hábiles, para certi
ficar las correspondientes reproducciones. Cumplido éste, devuel
ve al administrado los originales mencionados.
4. La entidad puede requerir en cualquier estado del procedimiento la exhi
bición del original presentado para la autenticación por el fedatario.
ANTECEDENTE
Artículos 8,10, Reglamento LSA.
Art 41.1.1 Obligación de recepción de copias simples o autentificadas por fedatario.
Art 128 Potestad administrativa para autentificar actos propios
Cuarta Disposición Complementaria, vigencia de la presente Ley
i&
B proceso de simplificación administrativa
trajo consigo la aparición de una nueva función
pública: el fedatario institucional. Este artículo
esta dedicado a regular sus características
organizacionales, funcionales, y la dinámica de
su actividad.
Características organizacionales
1. El fedatario no es un cargo público, sino una
función publica agregada a la labor ordinaria
de un servidor público. La función de dar fe
para los fines de los procedimientos
39
administrativos no ha sido concebido como 1
un cargo específico dentro
de las actividades de las entidades publicas, sino solo como una función pública
adherible a cualquier tarea o cargo preexistente. En tal virtud, no podrá conside-
rarse al Fedatario como un cargo en sí mismo, ni tampoco contratarse personas
para que oficien de fedatarios institucionales, sino que deberá, ser asignada la
función entre el personal existente en las entidades. Para darle flexibilidad a ia
elección, la norma no establece condiciones mínimas comunes, ser elegible para
esta tarea, como por ejemplo, experiencia en el cargo, profesión particular, perte-
necer a una determinada área organizacional; pues, la idea es que la entidad
designé a quien merezca la respetabilidad para asumir esta tarea y manifieste las
capacidades de honestidad y experiencia necesarias. Tampoco la norma establece
un período fijo para el desempeño de la función, en el entendido que es la
entidad quien debe analizar dicha situación casuísticamente en función de varia-
bles, como la cantidad de personal, evaluación de desempeño, y voluntad de
colaboración del seleccionado.
2. El fedatario está adscrito a las Unidades de Recepción Documental. Para darle
mayor funcionalidad a esta tarea, el fedatario funcionalmente está vinculado (ads-
cripción) a la (s) Unidad (es) de Recepción establecidas por la entidad, lo cual •
implica que debe estar al servicio de las necesidades de la labor de ingreso y
salida de documentos, sin perjuicio de sus labores ordinarias propias del cargo
que ocupa y de su propia jerarquía institucional. Por esta razón, no es recomen-
dable asignar como fedatario a quien desempeña cargos de confianza en la enti-
dad, por cuanto esto dificulta la subordinación a los intereses de las Jefaturas de
las Oficinas de Trámite Documentado.
3. B número de fedatarios estará determinado por la necesidad institucional.
La ley tampoco ha querido adentrarse en la definición de cuántos fedatarios debe
/.;.contar la entidad, pues se entiende que la entidad tendrá la capacidad para desig-..
nar tantos como puedan ser necesarios para mantener un fluido y oportuno tráfico. de
documentos y'atención a los usuarios. Son factores a tener en cuenta para.
apreciar la necesidad de fedatarios: la estacionalidad de demanda de los serví-'*
cios, el número de oficinas de trámite documentario, las evaluaciones o encuestas a
los usuarios.
Características funcionales
Las fundones de los fedatarios son:
- Autenticación de las copias de los documentos que tos administrados de-
seen presentar ante la entidad. En este caso,' el fedatario da fe, para un uso
meramente interno de la Administración, la fidelidad de la reproducción del docu-
mento que en original ha tenido a la vista, para el inicio o prosecución de cualquier
procedimiento. Como es lógico, para dar fe de la fidelidad de la reproducción
efectuada, es necesario tener el documento original, por tanto no procede autenticar
a partir de copias simples, o incluso, certificaciones notariales. Autenticación de
las copias de los documentos producidos por la entidad para ser
entregados a otras entidades, o a sus destinatarios. En este caso, el fedatario
da fe de los documentos producidos por la entidad, tales como, resoluciones,
actas, formatos o expedientes administrativos, para ser proporcionados de oficio
(notificaciones) o a pedido de parte (solicitud de acceso a la información). La
limitación de esta actividad está en que debe tratarse de documentos
administrativos -producidos originalmente por la entidad-, por lo que tiene capacidad
39S
para apreciar la fidelidad de la reproducción, mas no puede certificarse a partir de

documentos de los particulares o de otras entidades.
Certificar, a pedido de los adminfstrados, firmas para las actuaciones admi-
nistrativas. Por ejemplo, para otorgamiento de carta poder, o efectuar desisti-
miento de la pretensión o del procedimiento, conforme exige el articulo 115 de la
misma Ley.
Dinámica de la actividad del fedatario.
El fedatario se encarga de comprobar y certificar la autenticidad de un acto que
presencia (Iá firma) o la fidelidad de la reproducción de un documento (resolución,
partidas, autorizaciones, contratos, declaraciones, etc.) a efectos de su consideración
como verídicos por la administración pública.
La concreción de esta función debe producirse de manera Inmediata a la presen
tación de la demanda por parte de la ciudadanía, para determinar la admisión o rio de
las solicitudes de los administrados. Sin embargo, la norma autoriza -a título excep
cional y con el asentimiento'del administrado- el otorgamiento de un término máximo
de dos días hábiles para realizar la confrontación y certificación solicitada. Para aco
gerse a este término ampliado es necesario la concurrencia de las condiciones si
guientes: i) Complejidad de la certificación jaor cúmulo de solicitudes o la naturaleza.........
de documentos (Ej. Píanos/expedieñtesTcompretds);"'iÍ) Aceptación del solicitante; iii)—
Otorgamiento de constancia ál administrado déla presentación, y"retención de docu
mentos originales. La norma no establece qué sucede con el cómputo de plazos en
esta circunstancia, particularmente si se entiende la solicitud ingresada o no, para los
fines administrativos, ante lo cual consideramos que lo más adecuado es aplicar
analógicamente la regia del artículo 125 de la Ley, pensada para la subsanación docu
mental-a favor del administrado-. • • • .- --------______________ . ..
Finalmente, el numeral 4 de este artículo, establece que si la administración con-
siderara necesario en algún momento posterior la presentación de los originales, po-
drá requerir su exhibición a los administrados siguiendo las reglas previstas en el
artículo 169 de la misma norma.
ARTÍCULO 128'.- POTESTAD ADMINISTRATIVA PARA AUTENTICAR

ACTOS PROPIOS
La facultad para realizar autenticaciones atribuidas a los fedatarios no
afecta la potestad administrativa de las autoridades para dar fe de la au-
tenticidad de los documentos que ellos mismos hayan emitido.
ANTECEDENTE
Articulo 9, Reglamento LSA.
Art. 127 Régimen de fedatarios
COMENTARIOS
Este artículo tiene por objeto aclarar que la existencia de los fedatarios
institucionales no excluye la potestad administrativa de las propias autoridades para
dar fe de la autenticidad de los documentos que ellos hayan emitido. Se trata de
reconocer que cualquier autoridad administrativa tiene la potestad inherente a su ca-
lidad de funcionario público para mediante su firma certificar la autenticidad de aque-
llos documentos expedidos por sus propias áreas u oficinas.
Al igual que subiste esta función década autoridad, existe la competencia de la
Secretaría General para certificar los documentos institucionales, con valor oficial, aun
cuando ello debe regularse en la normativa interna de cada entidad, por lo que no se ha
considerado necesario regularlo en la norma general del procedimiento administrativo.
ARTÍCULO 129'.- RATIFICACIÓN DE FIRMA Y DEL CONTENIDO DE

ESCRITO
129.1 En caso de duda sobre la autenticidad de la firma del administrado
o falta de claridad sobre los extremos de su petición, como primera
actuación, la autoridad puede notificarlo para que dentro de un pla
zo prudencial ratifique la firma o aclare el contenido del escrito, sin
> perjuicio de la continuación del procedimiento.
129.2 La ratificación puede hacerla el administrado por escrito o aperso
nándose a la entidad, en cuyo caso se levantará el acta respectiva,
_qu^j§j9r?g3dJ.3L.e.xPed'ent¿'
' 129.3 Procede la mejora de la solicitud por parte del administrado, en los
i casos a que se refiere este artículo.
Árt. 113.3 Deber de indicar el lugar, fecha y firma en los escritos
Art 156 Elaboración de actas
COMENTARIOS
Este artículo contiene la regulación de dos potestades inherentes de la adminis-
tración en beneficio del administrado: la ratificación de firma y la aclaración del escrito.
Ambas figuras implican la existencia de dos deberes en el instructor verificar la iden-
tidad del administrado, y tutelar los intereses legítimos del actor.
Son dos figuran enderezadas a preservar los derechos e intereses del administra-
do, y no aplicables para dilatar los procedimientos.
Por la ratificación de la firma, la autoridad que tenga razones fundadas para dudar
de la autenticidad de un escrito presentado por el administrado, sea porque difiere
sustanciaimente de la que aparece en el documento de identidad, o en otro escrito
anterior, la autoridad procederá a convocar al administrado para que ratifique la firma
394
mediante un nuevo escrito o apersonándose a la entidad para ratificarla en acta, que

se adicionará ai expediente. La exigencia deberá ser motivada y no procederá cuando
se trate de escritos presentados personalmente por ei interesado.
Por la aclaración de escrito, la autoridad que considere que el objeto de un
escrito resulte ambiguo, oscuro o poco claro, podrá dirigirse al administrado para
que en un plazo prudencial aclare su contenido y permita su procesamiento con
seguridad. Del mismo modo puede actuar la Administración cuando aprecie que la
solicitud pueda ser mejorada en su petitorio en beneficio del administrado. No se
puede aplicar'eáta cláusula para mejorar de forma, estilo o presentación, sino
sólo y exclusivamente cuando aquello peticionado por el administrado, pueda ser
mejorado a su favor, conforme a derecho. Por ejemplo, si un peticionario solicita
un pago por beneficios labórales en una cantidad menor a la que el
administrador considere legaimente procedente.
La aclaración del escrito, no procede cuando se trata de la interposición de recur-
sos, ya que en caso de oscuridad la regla establecida en la Ley es específica: darle el
trámite que considera debido, sin poder admitirse que se acuda alternativa o previa-
mente a la aclaración de escritos.
La oportunidad es un criterio importante a tener en cuenta en estas situaciones", por
lo que la norma ha previsto que estos requerimientos sean efectuados ni bien la autori-
dad recibe el escrito, y no posteriormente. Si da trámite al escrito, se podrá extraer en
vía de interpretación que la entidad tiene por cierta la firma y claro el contenido del
escrito.
Por su propia naturaleza la ratificación de firma o aclaración de contenido de un
escrito no han de determinar pérdida de derechos para el administrado, por lo que una
vez adarado o ratificado la firma, el escrito prosigue su trámite, entendiéndose presen-
tado desde el primer momento. La ratificación tiene como efecto convalidar
retroactivamente el acto realizado. Si el interesado niega la firma o el escrito, o se rehu-
sa a contestar o citado no compareciere, la autoridad debe tener por no presentado el
escrito.

Véase en el Anexo N9 II, Modelo de petición de mejora voluntaria de la solicitud
(Modelo N9 2).
ARTÍCULO 130°.- PRESENTACIÓN DE ESCRITOS ANTE ORGANISMOS

INCOMPETENTES
130.1 Cuando sea ingresada una solicitud que se estima competencia de
otra entidad, la receptora debe remitirla a aquella que considere
competente, comunicando dicha decisi ón al administrado.
(MODIFICADO)
130.2 Si la entidad aprecia su incompetencia pero no reúne certeza acerca
de la entidad competente, notificará dicha situación al administrado
para que adopte la decisión más conveniente a su derecho.
355
Art. 80 Control de competencia Art.
82 Declinación de competencia
^ COMENTARIOS
El objetivo de esta norma es idéntico al que inspiró el artículo 82 de la Ley, por el
cual se dispuso que cuando un órgano se considere incompetente debe transferirlo
a quien considere competente. Ambas buscan proteger al administrado y sus dere-
chos, ante la incertidumbre de la competencia administrativa, cargando a la autori-
dad administrativa el deber de reconocer la competencia debida y transferir a éste el
pedido.
La diferencia estriba en la dimensión y alcance de la norma, ya que mientras el
artículo 82 se refiere a competencias entre órganos de una misma entidad, este artí-
culo está previsto para solucionar el diferendo que se produce cuando la ¡ncertidum-
bre de la competencia se refiere a dos entidades u organismos públicos.
Por aplicación de esta norma podemos establecer dos consecuencias importan-
tes en beneficio de los administrados. Primero, aun cuando la entidad sea incompe-
tente para conocer de un escrito, no puede declararlo inadmisible o rechazarlo a trá-
mite, sino que la autoridad debe recibirlo y derivarlo a quien reconozca competencia
sobre ella. Segundo, en protección del derecho del administrado, la propia autoridad
debe determinar la entidad competente para conocer el pedido, y derivarlo a ella de
oficio, con conocimiento del administrado.
La norma también tiene previsto, en vía de excepción, que en caso la entidad
receptora no pudiera determinar la entidad competente, no obstante su dedicación y
estudio previo, deberá notificar al administrado, para que él mismo inicie la indagación
y proceda conforme considere más conveniente a sus intereses. -
CAPÍTULO IV
PLAZOS Y TÉRMINOS
ARTÍCULO 131».- OBLIGATORIEDAD DE PLAZOS Y TÉRMINOS

131.1 Los plazos y términos son entendidos como máximos, se compu
tan independientemente de cualquier formalidad, y obligan por igual
a la administración y a los administrados, sin necesidad de apre
mio, en aquello que respectivamente les concierna.
-' 131.? Toda autoridad debe cumplir con los términos y plazos a su cargo,
así como supervisar que los subalternos cumplan con los propios
de su nivel. 5.-—_
131.3 Es derecho de los administrados exigir el cumplimiento de los plazos
y términos establecidos para cada actuación o servicio.
ANTECEDENTE
Art. V, 1.9 Principio de celeridad
Art. 75.5 Deber de realizar sus actuaciones dentro del plazo legal
Art 55.7 Derecho a exigir el cumplimiento de los plazos legales
Art 143 Responsabilidad por incumplimiento de plazos
Art 2392 No entregar documentación presentada a la autoridad competente
Art 239.3 Demora injustificada de la remisión de datos
Art 239.7 Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores
f COMENTARIOS
Desde su establecimiento, los plazos administrativos están determinados como
máximos, sin distinguir si el término haya sido señalado expresamente para una fecha
concreta (por ejemplo, para el 31 de diciembre) o mediante la fijación de un número de
días a partir de la vigencia de! acto (por ejemplo, al tercer día de notificada alguna
providencia).
Por imperio de la ley, los plazos obligan por igual sin necesidad de apercibimiento
o intimidación alguna, a los agentes administrativos y a los interesados en lo que
respectivamente les concierne, quienes tienen recíprocamente el deber de cumplirlos
y poder exigir su cumplimiento en sede administrativa (reclamación, queja, etc.) o en
la judicial.
397
Respecto de las autoridades administrativas debemos distinguir entre el grado de

exigencia que tienen la autoridad instructora y la autoridad superior a ésta. Conforme
a lo dispuesto en esta norma, el instructor debe cumplir el plazo a su cargo, mas el
superior tiene un deber in vigilando, acerca del grado de cumplimiento promedio de
sus subalternos en sus expedientes. Esta distinción tendrá incidencia luego cuando el
artículo 143 fija la responsabilidad por estos deberes.
ARTÍCULO 132°.- PLAZOS MÁXIMOS PARA REALIZAR ACTOS

PROCEDIMEMTALES
A falta de plazo establecido por ley expresa, las actuaciones deben pro-
ducirse dentro de los siguientes:
1. Para recepción y derivación de un escrito a la unidad competente:
dentro del mismo día de su presentación.
2. Para actos de mero trámite y decidir peticiones de ese carácter: en tres
días. ,
3. Para emisión de dictámenes, peritajes, informes y similares: dentro de
siete días después de solicitados; pudiendo ser prorrogado a tres días
más si la diligencia requiere el traslado fuera de su sede o la asistencia
de terceros..
4. Para actos de cargo del administrado requeridos por la autoridad, como
entrega de información, respuesta a las cuestiones sobre fas cuales
deban pronunciarse: dentro de los diez días de solicitados.
Art. V, 1.9 Principio de celeridad Art. 117
Recepción documental Art. 124 Obligaciones de
unidades de recepción
Art. 148.3 Especificación del plazo para solicitar trámites a efectuarse por otras autori-
dades' Art. 169 Solicitud de pruebas a los administrados Art. 173
Presentación de informes Art. 176 Peritaje
COMENTARIOS
La doctrina reconoce la dualidad de origen de los plazos administrativos: ios pla-
zos o bien tienen su origen en la norma positiva expresa establecida con alcance
general o, en la actividad discrecional de la autoridad quien lo fija proporcionalmente a
su criterio ponderando las circunstancias de cada caso.
Este articulo adiciona una posición intermedia: fijar desde la propia ley a modo
supletorio los plazos máximos para determinadas actuaciones administrativas princi-
pales con lo cual se busca reforzar la seguridad procesal y la certeza de los plazos, a
la vez que limitar la discrecionalidad del funcionario instructor para fijar plazos de
actuación.
338
A la par de dar firmeza y uniformidad a estos plazos, se busca dar seguridad

jurídica a todos tos administrados a fin que tengan claridad de los plazos máximos en
los que se producirán las actuaciones .principales. Sólo si la normativa del procedi-
miento especial establece plazos distintos, este artículo cede su posición, de no ser
así, rige automáticamente.
Los actos que se estimaron importantes regular desde la ley, son:
a) Plazo de recepción y derivación de escritos por la Unidad de Trámite Documentarlo.
b) Plazo pa-rg actos de mera trámite y resolver peticiones de trámite, tales como
disponer notiíficaciones, traslados, etc.
c) Plazo para emisión de dictámenes, peritajes, informes, a cargo de las propias
autoridades.
d) Plazos a cargo de los administrados (entrega de información, absolución de posi-
ciones, presentación de originales, poderes, etc.), salvo el caso de la subsanación
documental que tiene un término específico en el artículo 125.
Cabe añadir que estos términos son máximos al igual que todos los plazos admi-
nistrativos, por lo cual si el obligado cumple con anticipación el acto procesal a su
cargo, el plazo habrá vencido de conformidad con el artículo 140.
ARTÍCULO 133°.- INICIO DE CÓMPUTO

133.1 E! plazo expresado en días es contado a partir de! día hábil si-
guiente de aquel en que se practique la notificación o la publica-
ción del acto, salvo que éste señale una fecha posterior, o que sea
necesario efectuar publicaciones sucesivas, en cuyo caso el cóm-
puto es iniciado a partir de la última.
133.2 El plazo expresado en meses o años es contado a partir de la noti-
ficación o de la publicación del respectivo acto, salvo que éste
disponga fecha posterior.
ANTECEDENTE
Art. 16 Eficacia del acto administrativo
Art. 135 Término de la distancia
COMENTARIOS
El plazo administrativo tiene como unidad de medida para todos los ¡ntervinientes
en el procedimiento a los días hábiles administrativos, entendiendo por tales a aque-
llas fechas en que funcionan las dependencias de la Administración Pública, esto es,
en principio, todos los días del año excepto sábados, domingos y feriados. Pero esta
339
/
unidad de medida tiene otra consecuencia directa: las entidades no pueden fijar pla-
zos a a computarse en horas (por ejemplo, ordenar una subsanación y otorgar tres
horas por hacerlo).
Independientemente de cualquier formalidad documental o circunstancia, el cóm-
puto es iniciado a partir del día hábil siguiente de la notificación o publicación del acto
administrativo respectivo y no a partir del mismo día inicial {días a quo non
computatar ¡n termino), salvo:
Que el acto deba ser publicado e/Y días sucesivos, en cuyo caso el cómputo se
inicia el día siguiente en que aparezca el último aviso publicado.
Que el acto deba ser notificado y publicado, en cuyo caso el cómputo se inicia el
día siguiente de producido el último de estos actos.
Que, el acto se encuentre sujeto a alguna modalidad (plazo o condición suspensiva
o cargo), en cuyo caso no se incluye en el cómputo el día en el que tiene lugar el
evento esperado, sino el día siguiente.
La regla es que se presume simultánea la notificación (acto de transmisión) y el
emplazamiento (convocatoria a participar en el procedimiento), pero sucesivo el inicio
del término para la eficacia del acto notificado (vigencia vinculante), aun cuando, pue-
de suceder que esta última se independice aún más, como sucede en los actos de
eficacia diferida sujetos por estar sujetos a alguna modalidad.
•La doctrina y la jurisprudencia extranjera han -determinado que cuando documen-
talmente no se pueda precisar (mediante documento indubitable como lo son un cargo
o una acta debidamente suscrita por los intervinientes) la fecha de realización de
alguna actuación procesal a fin de probar la oportunidad dentro del plazo o no (por
ejemplo, de alguna notificación, la presentación de escritos, etc.) se debe estar a la
fecha enunciada en el documento que muestre el administrado y, en su defecto, a
lo que ¡ndlqüe~á "efecto de nó perjudicar su derecho de defensa por la impericia o
dolo del administrador que impide acreditar fehacientemente el acto dé
transmisión.''
* Conviene recordar que la regla de la eliminación del cómputo del día de la
notificación o publicación no rige, en los casos cuando los plazos se establecen en
meses o años, pues se trata específicamente de una medida prevista para los plazos
cortos. En tales casos, los plazos iniciarán el mismo día del acto de transmisión
realizado debidamente;
Comentario aparte amerita el caso donde el plazo debe ser computado a partir de
la ocurrencia del silencio administrado, particularmente para el ejercicio de recursos
administrativos o dar por agotada la vía administrativa, principalmente por cuanto frente
a esta situación no existe con carácter objetivo un acto documental que fije su término
¡nidal
Para eüo, es recomendable que el cómputo se inicie con el día hábil siguiente a
aquél en que se considera ocurrida la estimación presunta o la desestimación por el
silencio, cabiendo aclarar que cuando el ordenamiento conceptúa al silencio como una
alternativa del administrado conjuntamente con la espera de un pronunciamiento
expreso, debe entenderse ocurrido el efecto del silencio a partir del acogimiento del
administrado.
4QO
ARTÍCULO134°,- TRANSCURSO DEL PLAZO

134.1Cuando el plazo es señalado por días, se entenderá por hábiles con-
secutivos, excluyendo del cómputo aquellos no laborables del ser-
vicio, y los feriados no laborables de orden nacional o regional
134.2 Cuando el último día del plazo o la fecha determinada es inhábil o
por cualquier otra circunstancia la atención al público ese día no
funcione durante el horario normal, son entendidos prorrogados
b
ai primer día hábil siguiente.
134.3 Cuándo el plazo es fijado en meses o años, es contado de fecha a
fecha, concluyendo el día igual al de! mes o año que inició, com-
pletando el numero de meses o años fijados para el lapso. Si en ei
mes de vencimiento no hubiere día igual a aquel en que comenzó
e computo, es entendido que el plazo expira el primer día hábil del
siguiente mes calendario.
ANTECEDENTE
D.S. N9 039-2002-JUS " Prórroga de plazos por paralización de ¿ctividades'de Entida-
....... des Públicas
Art 137 Régimen para días inhábiles
Art. 138 Régimen dé horas hábiles.
Art 139 Cómputo del plazo en días calendarios
Art. 141 Adelantamiento de plazos
l COMENTARIOS
.A diferencia del plazo civil, el
decurso del plazo administrativo
toma en considera-oion como-
unidad de medida a los días
hábiles, sustentándose en los
momentos efectivos en que presta
servicios la Administración Pública
y, como tal, los administrados están
en condiciones de acudir ante ella
realizar sus actos procesales
deseados. Por ende, se
encuentran excluidos del cómputo
de los plazos administrativos: los
días feriados oficiales de alcance
general o regional pero
debidamente autorizados conforme
al artículo 137. Como se puede
colegir, quedan incluidos en el
transcurso del pfazo aquellos días
conmemorativos de actividades no
oficiales, gremiales y aquellos decla-
rados institucionalmente.
Para el efecto, tampoco se
toma en consideración las horas o
minutos en que es efectuada la
notificación sino que es
considerado por completo el día en
que es realizado, ya que todo plazo
debe computarse por días enteros;
por lo cual, resulta impropio
establecer plazos en horas como
se hacía en la legislación nacional.
El plazo señalado en meses o
años es computado de fecha a
fecha (sin tener en cuenta la
inhabilidad o el carácter hábil de
los días intermedios, ni efectuando
descuentos de cualquier orden).
4Q1
Cuando nos encontremos que el cómputo ha empezado el día 31 de un mes

anterior y el mes de vencimiento sólo tiene treinta días o se trata de mes de febrero.
Esto es, que al momento del vencimiento falte el día fijado como equivalente, nuestro
ordenamiento ha establecido que el vencimiento del plazo se dará el primer día hábil
del siguiente mes calendario.
Esta solución difiere de la regla precedente en la legislación nacional que
establecía que vencía el último día del mes vencido. El cambio se ha propiciado por
considerar que originaba un recorte de un día, cuando menos, en perjuicio del
interesado así como generaba la más de las veces pérdida de términos para el
administrado promedio.
Como se puede apreciar el señalamiento de plazos en días hábiles administrati-
vos tiene en la nueva Ley, como límite lógico un período de hasta 30 días, pues
considera que si se estableciera un plazo mayor en dicha unidad de medida (por
ejemplo, noventa días que es equivalente a tres meses) en puridad le correspondería
sujetarse a la regla del cómputo por meses, que es de fecha a fecha.
ARTÍCULO 115".- TÉRMINO DE LA DISTAMCIA

135.1 Al cómputo de los plazos establecidos en el procedimiento admi-
nistrativo, se agrega el término de la distancia previsto entre el
lugar de domicilio del administrado dentro del territorio nacional y
el lugar de la unidad de recepción más cercana a aquél facultado
para llevar a cabo la respectiva actuación.
135.2 El cuadro de términos de ia distancia es aprobado por la autoridad
competente.
ANTECEDENTE
Artículo 50 fn fine, LNGPA.
Art 119 Reglas generales para la recepción documental,
Art 121 Recepción de medios alternativos
Art 122' Presunción común a los medios de recepción alternativa
COMENTARIOS
En consideración al factor geográfico que separa a los administrados de las ofici-
nas de la Administración, incidiendo en las dificultades de comunicación, la
legislación nacional considera la distancia existente entre los distritos, provincias y
departamentos del país para el cómputo de los plazos procedimentales ordinarios.
Se trata de agregar a los términos fijados legal o administrativamente, aquellos
plazos que son tasados de antemano rigurosamente exactos para que el administrado
pueda presentarse ante la Administración, estimando la separación espacial
existente entre ambos lugares. Para asegurar una aplicación uniforme en el ámbito
administrativo, es empleado el cuadro de términos vigentes para los procesos
judiciales en tanto se emita un referente propio para el procedimiento administrativo.
La inclusión del término de la distancia en un procedimiento administrativo tiene
402
como particularidad considerar para el cómputo, el término correspondiente a la dis-

tancia entre dos lugares:
a) Aquél donde domicilia el administrado; y,
b) El más próximo donde exista una oficina de la entidad administrativa hábil para
recibir su escrito (preferentemente una unidad desconcentrada), y no entre la mo-
rada del usuario y la sede principal de la entidad (generalmente ubicada en Urna).
Ello es así, en razón de que la Ley habilita a cualquier administrado para presen-
tar sus escritos en las Oficinas desconcentradas de la entidad en su zona (por
ejemplo^ Direcciones Regionales o Zonales de Ministerios).
ARTÍaJLO 136°.- PIAZOS IMPRORROGABLES

136.1 Los plazos fijados por norma expresa son improrrogables, salvo
disposición habilitante en contrario.
136.2 La autoridad competente puede otorgad prórroga a los plazos es-
tablecidos para la actuación de pruebas o para la emisión de infor-
mes o dictámenes, cuando así io soliciten antes de su vencimien-
., r to los administrados o los funcionarios, respectivamente.
136.3 La prórroga es concedida por única vez mediante decisión expresa,
siempre que el plazo no haya sido perjudicado por causa imputable a
quien la solicita y siempre que aquella no afecte derechos de terceros.
ANTECEDENTE
D.S. Na 039-2002-JUS Prórroga de plazos por días inhábiles
Art. 163 Actuación Probatoria Art. 172
Petición de informes Art. 132.3 Plazos y
términos. Inicio de cómputo
COMENTARIOS
Los plazos administrativos limitan la posibilidad de efectuar actos procesales den-
tro de un cierto período de tiempo futuro, indicando cuándo deben ser realizados. Son
de tipo ordenatorios (simples y prorrogables) y perentorios. Existen ptazos:
•
Simples: son aquellos plazos que aun vencidos permiten la realización de la ac-
tuación procesal a que estaban referidos, pero su incumplimiento acarrea para el
ejecutor tardío la responsabilidad consiguiente (Ejm. plazo para la emisión de la
decisión constitutiva de la Administración, artículo 87; para notificar resoluciones,
artículo 81, etc.).
•
Perentorios: son aquellos plazos que con su vencimiento impiden la ejecución
dei acto procesal al que están referidos, agotando la facultad no ejercida en el
procedimiento sin requerirse apremio, petición de parte ni resolución declarativa
adicional (ejemplo, plazos para impugnación de resoluciones o de subsanación
documental a una solicitud o de declaración de nulidad de oficio).
• Prorrogables: aquellos plazos establecidos originalmente con un término fijo pero

que la Administración queda facultada a extenderlos a pedido del interesado. En
principio, dentro de la función de dirección del procedimiento se inscribe la de
prorrogar los plazos habilitados por la norma y para ello tiene la facultad de apre-
ciar la existencia de causales justificativas y que su otorgamiento no cause perjui-
cio a los intereses o derechos de los interesados. Así, dentro de nuestro ordena-
miento pueden ser materia de prórroga limitadamente los plazos para la actua-
ción de prueba por parte de los interesados y, para la emisión de informes o dictá-
menes administrativos, a petición de/los funcionarios obligados.
Para otorgar la prórroga la norma tiene algunas prevenciones que intentan no se
dilate el procedimiento:
a) La prórroga debe ser solicitada por el interesado legitimado (sea el administrado
o un funcionario, en caso de actos a su cargo) antes del vencimiento del plazo
original, evidenciando el sustento que la hagan aconsejable y que no ha sido
desaprovechado el plazo por culpa del interesado. Con ello, se tiene que no cabe
disponer una prórroga de oficio.
b) El plazo concedido como prórroga debiera computarse a partir de la notificación •
de la decisión de su otorgamiento.
c) La ampliación puede ser acordada únicamente por el órgano encargado de la
instrucción del procedimiento.
S MODELO DE ESCRITO
Véase en el Anexo N9 III, Modelo de escrito solicitando la ampliación de plazos
para ei cumplimiento de trámites (Modelo N9 4)

Véase en el Anexo Na II, Modelo de resolución de prórroga de plazos (Modelo N913) *
-■- ARTÍCULO 137' RÉGIMEN PARA DÍAS INHÁBILES

137.1El Poder Ejecutivo fija por decreto supremo, dentro del ámbito geo-
gráfico nacional u alguno particular, los días inhábiles, a efecto
del cómputo de plazos administrativos.
137.2 Esta norma debe publicarse previamente y difundirse permanen-
temente en los ambientes de las entidades, a fin de permitir su
conocimiento a ios administrados.
137.3 Las entidades no pueden unilateralmente inhabilitar días, y, aun
en caso de fuerza mayor que impida el normal funcionamiento de
sus servicios, debe garantizar el mantenimiento del servicio de su
unidad de recepción documental.
• Art. 113.3 Adecuación del régimen de horas hábiles para atención al público
COMENTARIOS
Este precepto nace para darle un sentido orgánico a las normas dispersas sobre
feriados y días inhábiles en la administración pública. Conforme a ella, tenemos dos
grandes reglas para la inhabilitación de días.
1. Los días inhábiles son uniformes para toda la Administración Pública y se fijan
por el Poder Ejecutivo mediante Decreto Supremo, refrendado por la Presidencia
del Consejo de Ministros. Esta norma debe contener los únicos días inhábiles
que la Administración Pública puede tener al año, para lo cual debe ser
publicada en el Diario Oficial y difundida en los ambientes de las entidades
públicas.
2. Las propias entidades, entendidas por ella a todas las comprendidas en el ámbito
de la Ley, están impedidas de inhabilitar días por motivos institucionales (día
de
. creación de la entidad, aniversario del Sector, etc> e incluso por motivos persona-
les de las autoridades (cumpleaños de las autoridades, homenajes a funciona-
rios, etc.). Adicionalmente a ellos, la norma previene que si por motivos de fuerza
mayor se impidiera ei normal funcionamiento de sus servicios aun cuando sea por
horas (Ejm. huelga, actuaciones institucionales, etc.), las autoridades deben ga-
rantizar el mantenimiento del servicio de su unidad de recepción..
En todo caso, debe advertirse que en Derecho Administrativo no se aplíca'con la
generalidad del Derecho procesal, la regia de la inhabilidad o habilidad de los días, pues
para los fines dei servicio público se presume la continuidad y no interrupción del
servicio.
De tal suerte que existen una gran cantidad de actos administrativos y actuacio-
nes que no reconocen el límite de los días o de las horas inhábiles. Pueden adoptarse
cualquier día y a cualquier hora, sin necesidad de habilitar días, tal como sucede_con
las potestades sancionadoras, policiales, de acotaciones, etc.
ARTÍCULO 138°.- RÉGIMEN DE LAS HORAS HÁBILES

El horario de atención de las entidades para ia realización de cualquier
actuación se rige por las siguientes reglas:
1. Son horas hábiles las correspondientes ai horario fijado para e! fun-
cionamiento de la entidad, sin que en ningún casó la atención a los
usuarios pueda ser inferior a ocho horas diarias consecutivas.
2. Ei horario de atención diario es establecido por cada entidad cum-
pliendo un período no coincidente con la jornada laboral ordina-
ria, para favorecer el cumplimiento de las obligaciones y actuacio-
nes de la ciudadanía. Para el efecto, distribuye su personal en
turnos, cumpliendo jornadas no mayores de ocho horas diarias.
3. El horario de atención es continuado para brindar sus servicios a
todos los asuntos de su competencia, sin fraccionarlo para aten-
der algunos en determinados días u horas, ni afectar su desarrollo
por razones personales.
4. El horario de atención concluye con la prestación dei servicio a la
última persona compareciente dentro del horario hábil.
5. Los actos de naturaleza continua iniciados en hora hábil son
405
concluidos sin afectar su validez después del horario de atención, salvo que
ei administrado consienta en diferirlos. 6. En cada servicio rige la hora
seguida por la entidad; en caso de duda o a falta de aquella, debe verificarse
en el acto, si fuere posible, la hora oficial, que prevalecerá.
ANTECEDENTE
Articulo 33, D. Leg. N9 757.
D. Ley N9 18223 Horario de entidades públicas
D. Leg. N9 800 Horario de atención y jomada diaria en la Administración Pública
D.S. NB 028-2007-PCM Disposiciones a fin de promover la puntualidad como práctica
habitual en todas las entidades de la Administración Pública
Art. 118.3 Adecuación del régimen de horas hábiles para atendón al público
Art 137 Régimen para dfas Inhábiles Art 134 Transcurso del plazo
COMENTARIOS
Mucho interés ocasionó en la Comisión la regulación que se dio a las horas
hábiles con relación a las actuaciones de los administrados.
En príndpio, se establedó que, debe tenerse "éñ cuenta para efectos procesales
que cada día hábil comienza y concluye no de modo físico sino dentro de los
márgenes artificiales que le asigna el horario oficial de atención al público.
Por ello, es importante que los horarios en la Administración Pública se encuen-
......- tren regidos por algunas reglas que la práctica aconseja en favor de la admisibilidad
del derecho de petición de los administrados, atenuando la discrecionalldad adminis-
trativa en este tema. Algunas reglas que estimamos atendibles para este efecto son:
a) Que los horarios de atendón sean fijados, de antemano y difundidos, debiendo
ser no menos de ocho horas diarias consecutivas de atención al público; '
b) Que la hora oficial de la actuación procedimental sea computada, en caso de
actuaciones dentro de las entidades, por cada entidad sobre la base de su propio
reloj institudonal y, en caso de servicios fuera de sede, por medio del funcionario,
y sólo en caso de cuestionamiento del interesado, prevalecerá la hora oficial;
c) El horario de atendón debe ser establecido cumpliendo en cada entidad un perio-
do diario no coinddente con la jomada laboral ordinaria, para favorecer el cumpli-
miento de las obligaciones y actuaciones de la ciudadanía. De este modo, los
horarios extendidos de atención al público (por ejemplo de 12 m. a 20:00 horas)
favorecen a las personas que trabajan para realizar los trámites a su cargo.
d) El horario debe ser continuado para brindar atendón a todos los asuntos bajo su
competencia, sin fraccionarlo para atender algunos en determinados días u ho-
ras, ni afectar su desarrollo por razones personales. La propia entidad no debe
establecer distinción de días u horas para atender algunas materias y no otras,
406
sino que silo debe ser fijado libremente por la propia demanda de servicios que
los administrados manifiesten.
e) El horario de atención diario debe-concluir con la prestación del servicio a la últi-
ma persona compareciente dentro del horario hábii, y no cortarse de modo abrup-
to al llegar la hora límite de atención. Sólo de esta manera, la Administración
salvaguarda la confianza legítima de ser atendidos de todos los ciudadanos que
acuden en tiempo hábil a las dependencias públicas.
f) Los actos de naturaleza continua iniciados dentro de hora hábil, como por ejem-
plo, toma de declaraciones, testimoniales, inspecciones oculares, etc., deben ser
concluidos sin afectar su validez después del horario de atención, salvo consenti-
miento del administrado en diferirlos.
ARTÍCULO 139°.- CÓMPUTO DE DÍAS CALENDARIO

139.1 Tratándose del plazo para el cumplimiento de actos procedimen-
tales internos a cargo de las entidades, la norma legal puede esta-
blecer que su cómputo sea en días calendario, o que el término
expire con la conclusión del último día aun cuando fuera inhábil.
139.2 Cuando una ley señale que el cómputo del plazo para un acto
procedimental a cargo del administrado sea en días calendario,
esta circunstancia le es advertida expresamente en la notificación.
Art. 132 Plazo máximo para realizar actos procedimentaies
Art. 134 Transcurso del plazo
COMENTARIOS
Este artículo trata de incluir una regla de flexibilización en el cómputo de plazos
administrativos, con la ¡dea de acelerar el cumplimiento de los actos procesales y,, por
ende, abreviar la duración de los procesos.
La tendencia a que el día hábil sea aplicable uniformemente a administrados y
autoridades, ha tenido recientemente serios cuestionamientos en la doctrina, princi-
palmente orientadas a establecer que la habilidad del día sea reservada como unidad
de medida sólo para los actos procedimentaies a cargo de los administrados, mientras
el día calendario será la unidad de medida para los actos a cargo de la Administración,
incluyendo así tanto a los hábiles como a los inhábiles.
Para esta variante se considera que es la propia Administración la que tiene la facultad
de poder establecer la habilidad del día y, que la consideración a la habilidad para su cómpu-
to sólo tiene lugar en desmedro del ciudadano, por cuanto es él quien no Sene acceso en
esos días a los servicios de la Administración Pública, mas no las autoridades públicas.
Ahora bien, si el ordenamiento especial habilita el cómputo del plazo por días calenda-
rios para actos a cargo del administrado, entonces la norma ha previsto que esta circunstan-
cia debe hacerse saber específicamente al administrado en la notificación, a fin de liberarlo
de la carga que significa tener que realizar una investigación ante cada caso especial.
ARTÍCULO 140°.- EFECTOS DEL VENCIMIENTO DEL PLAZO

140.1 El píazo vence el último momento del día hábil fij-ado, o anticipada-
mente, si antes de esa fecha son cumplidas las actuaciones para las
que fuera establecido.
140.2 Al vencimiento de un plazo improrrogable para realizar una actuación
o ejercer una facultad procesal, previo apercibimiento, la entidad
declara decaído el derecho al correspondiente acto, notificando la
decisión. / '/ ,
140.3 El vencimiento de! plazo para cumplir un acto a cargo de la Admi-
nistración, no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al
orden público. La actuación administrativa fuera de término no queda
afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la
naturaleza perentoria del plazo.
140.4 La preciusión por el vencimiento de plazos administrativos opera en
procedimientos triiaterales, concurrenciales, y en aquellos que por
existir dos o más administrados con intereses divergentes,' deba
asegurárselas tratamiento paritario.
" Art. 136" Plazos. improrrogables Art. 131 Obligatoriedad de plazos y
términos Art 132 Plazo máximo para realizar actos procedimentales Art.188.4
Obligación de la administración de resolver aun cuando opere el silencio
administrativo negativo
Art. 219 Procedimiento trilátera!
COMENTARIOS
El vencimiento del plazo. Clases
Como regla general, los plazos vencen en el último momento hábil del horario
de la dependencia competente del día fijado como término final. Lógicamente, si
antes de la fecha prevista son cumplidos los actos procedimentales para los cuales
el plazo estaba destinado, éste se entiende vencido o decaído automáticamente
para todos sus efectos, continuando el procedimiento según su etapa. En Igual
sentido, cierta doctrina permite el adelantamiento de los plazos establecidos para la
administración, cuando ello sea aconsejable por la naturaleza o circunstancias del
caso.
Sin perjuicio de esta posición uniforme en la doctrina y en la legislación
comparada, existe la tendencia para flexibilizar en favor del administrado este límite,
a través de figuras como la 'Reposición de actuaciones a situaciones anteriores',
que permite retrotraer las actuaciones al estado anterior al del vencimiento del
plazo, cuando alguien estuvo imposibilitado para cumplir con ese plazo legal, sin
culpa de su parte (acogida en la legislación alemana).
En ese mismo objetivo encontramos el denominado "plazo de gracia adicional"
para admitir la presentación de escritos y recursos hasta las veinticuatro horas del día
en que finaliza el plazo e incluso dentro de las dos primeras horas del día siguiente al
4DB
del vencimiento. Inspirado en el principio de informalismo en favor del administrado,

este plazo de gracia se orienta a no privar a los interesados del lapso que queda a su
favor desde fa finalización del horario-convencional de oficina y la medianoche del
vencimiento real del plazo, sobre todo teniendo en cuenta las complicaciones reales
que existen para cumplir, al borde del término, con obligaciones masivas (por la acu-
mulación de personas comúnmente denominadas colas, la falta de medios alternati-
vos de recepción y la escasa posibilidad de atención cuando dentro de este contexto
la burocracia es desbordada por la demanda).
Con agudeza GONZÁLES PÉREZ expone la posible aplicación en el procedi-
miento administrativo de la regla "cíes ultimo por completo habetuf, por el cual estan-
do al borde del término para la presentación de escritos puede el interesado válida-
mente buscar extenderlo al máximo en su favor.
Ello ocurre para la presentación de escritos antes del cierre de la Oficina de re
cepción, empleando los medios alternativos de receptoría habilitados en esta Ley, de
tal suerte que si la entidad pública ante la cual sigamos el procedimiento cierra su
atención al público a las 13:00 horas, puede considerarse presentado el escrito en
término hábil si ha sido ingresado en cualquiera de las alternativas de presentación ,.
antes del vencimiento de dicho término, a pesar de no haberse realizado el acto direc
tamente ante la entidad pública mencionada..............................l'I"U!.'Íl".'" ■ >
Sin embargo, para operativi2ar esta regla sin contratiempos entre nosotros es
necesario aceptar la interpretación que el ingreso de la documentación a estos me
dios alternativos de receptoría con anterioridad al vencimiento de los términos y pla
zos, es actuada en tiempo hábil, como si hubiese sido actuada en la misma entidad,
esto es, que el alea de la recepción y del envío a la entidad de destino sea asumida
por la Administración y no por el administrado. - • •-..................
Según nuestro ordenamiento cuando el último día del plazo recae en una fecha
inhábil o por cualquier motivo ese día no funciona durante el horario normal, ei término
se entiende prorrogado hasta el siguiente día hábil inmediato, que permita al interesa-
do cumplir con alguna prestación a su cargo. Pero, cierta parte de la doctrina considera
que esta disposición resulta excesivamente tolerante en caso de plazos fijados en
fecha fija para los sujetos faltos de diligencia que esperan el último momento para
cumplir sus obligaciones, habiendo tenido un plazo más o menos lato para realizar su
'actuación, afectando de tal modo el principio procedimental de celeridad. Dentro de
este parecer se encuentra la Ley de Procedimiento Administrativo de la República
Federal Alemana, cuando expresa en la Sección 2 (Plazos, términos, reposición de
las actuaciones):
m
31. Plazos y términos (...}
3. Cuando el plazo expire en sábado, domingo o día festivo, la expiración del
plazo se entiende prorrogada al siguiente día laboral. Lo dispuesto anterior-
mente no es de aplicación cuando al interesado se le indicó expresamente un
día concreto como fecha de expiración de plazo.
4. Cuando la autoridad debe cumplir una prestación dentro de un plazo determi-
nado, el plazo expira con la terminación de su último día aunque éste recaiga
en sábado, domingo ó día festivo.
5. Cuando la autoridad fija un término debe también ser cumplido aunque recaiga
en sábado, domingo o día festivo".
4DS
Electos del vencimiento del plazo. Para la Administración y para los

administrados
Como se puede apreciar el efecto del vencimiento de los plazos es distinto según
se trate del administrado o de la Administración. Para el administrado, el vencimiento
de un plazo improrrogable conducirá al decaimiento del derecho a ejercitar el acto
procesal al cual se refiere el plazo (presentación de documento, ofrecimiento de prue-
bas, etc.), previo apercibimiento que la Administración deberá realizar.
Por otro lado, para la Administración el vencimiento de plazo genera la
responsabilidad para la autoridad infractora, pero- en cuanto a la actuación
administrativa misma, debemos expresar que no decae la facultad para incumplir su
deber. Es aplicable la regla por la cual nadie puede alegar su propia negligencia para
desaparecer su obligación legal.
La actuación administrativa fuera del plazo
Salvo mandato contrario de la propia ley indicativo en sentido expreso de un tér-
mino perentorio, los plazos en el Derecho Administrativo (fundamentalmente los esta-
blecidos para el ejercicio de las atribuciones públicas) son de tipo ordenador (simples
y prorrogables).
Las razones para esta característica fueron descritas por CALDERA DELGADO
del modo siguiente:
"En primer lugar ei derecho no admite, salvo excepciones dar carácter de
inamoviiidad a lo actuado en la vía administrativa; en cuya virtud el transcurso de los
términos no puede dar origen a la extinción de derechos (para los usuarios) o de
competencias y funciones (para la Administración). Cabe anotar que aun en los
casos de plazos perentorios para los usuarios surgen subsidiariamente otras vías
para reactivar sus'derechos preferidos en un procedimiento determinado, así para el
vencimiento del plazo de Impugnación cabe el inicio de una reclamación o ...... para,
el vencimiento del plazo de subsanación documental cabe interponer una
nueva solicitud. • . . . . - . "
En segundo lugar porque a diferencia de la vía judicial en ei procedimiento ad-
ministrativo no existen distintos intereses en juego. Mientras que en las relaciones
jurídicas entre particulares (materia de la vía judicial) los intereses de las partes
sólo aprecian esferas individuales, derechos a los que resulta necesario
garantizar seguridad jurídica aun a costa del perjuicio de la otra parte que no
ejerce su facultad dentro de determinado plazo, en los procedimientos
administrativos el respeto a la seguridad jurídica debe ceder frente a la
trascendente importancia de la búsqueda del bien común, razón de ser del
accionar del Estado. De tal modo, la preeminencia axiológica del bien común
faculta a la Administración para activar sus competencias en cualquier tiempo, a
condición de reparar el perjuicio que pudiere haber ocasionado y con la
consiguiente responsabilidad administrativa por el retardo".
Ei ejercicio de un deber público o la prestación de un servicio, no puede supeditar-
se a un plazo determinado, a cuyo vencimiento la Administración se vería
imposibilitada de actuar. La obligación de decisión que pesa sobre la
Administración la mayoría de veces queda sujeto a su posibilidad de actuación, a
quien compete evaluar la oportunidad que la haga aconsejable.
¿Acaso la autoridad se libera de la obligación de emitir un informe si han transcu-
rrido los ocho días previstos por la ley para hacerlo, o de efectuar la notificación, luego
41G que han pasado los diez días previstos en las normas generales? ¿acaso concluye el
deber de resolver el expediente cuando han transcurrido los treinta días para la con-
clusión del procedimiento?
En todos estos casos, el transcurso del tiempo no ocasiona para la Administración

la liberación del deber de resolver el expediente, ni origina la nulidad de las actuacio-
nes extemporáneas, sino únicamente las sanciones disciplinarias al funcionario re-
nuente o negligente.
Por ello, cqn acierto la reforma española incorporó como articulo 62.3 de su Ley,
que 'La realización de actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo esta-
blecido para ellas sólo implica la anulabilidad del acto cuando asi lo imponga la natu-
raleza del término o plazo".
Complementando estas razones FIORIN! considera adverso a la perentoriedad de
los plazos respecto del administrado, su carácter de colaborador en la formación de la
voluntad 'administrativa, afirmando "(...) Las razones qué sustenta el principio del
administrado como colaborador se oponen ai carácter perentorio absoluto sobre los
plazos establecidos. No hay ninguna razón de orden jurídico, ante la unilateralidad del
acto y su ejecutoriedad inmediata, (para) la rigurosidad del principio perentorio (...)
ante razones de fuerza mayor que hacen al derecho del administrado".
De tal suerte, consideramos, como regla general y salvo norma expresa en contrario,
que el incumplimiento del plazo no determina ia invalidez del acto sino sólo su incorrección.
La preciusión en el procedimiento
La doctrina procesal consagra la 'preciusión procesal" como el principio que divi
de al proceso en fases sucesivas o etapas, que se van cerrando según el avance de la
secuencia, ocasionando para el. interesado la pérdida de las facultades no ejercidas
en su momento debido. v
Estimada como principio elemental de todo proceso, la preciusión tiene por efecto
principal, determinar que con el cierre de cada fase o transcurrido el término
preestablecido, fenezca la posibilidad de ejercitar ciertos actos procesales que corres-
pondían a dicha oportunidad e impedir el retomo a momentos procesales ya cumplidos.
De este modo, este principio ocasiona para el sujeto procesal la pérdida de dere-
chos procesales, aun cuando su falta de ejercicio sea debido a una conducta simple-
mente Inadvertida y no a fátta de diligencia.
Como se comprende, se logra la preciusión procesal por la existencia de plazos
perentorios, cuyo vencimiento origina la clausura de las diversas fases procesales.
Para nuestros fines resulta importante determinar si ante la carencia de dtsposiciórv
expresa en sentido afirmativo o negativo, como acontece en nuestras Normas Generales,
la preciusión puede tener cabida en nuestro Derecho Administrativo; o, si por lo contrario,
la vigencia de los principios de eficacia, simplicidad e ¡nformalismo en favor del administra-
do hacen incompatible ese principio con la naturaleza del procedimiento nacional.
Revelando lo controvertido de este tema, la doctrina administrativa se ha pronun-
ciado siguiendo diversas tendencias, desde la admisibilidad ¡rrestricta hasta su acep-
tación restringida. Por un lado, tenemos a HUTCH1NSON, en concordancia con MAIRAL,
afirmando que "tos actos procedimentales cumplidos quedan firmes y no se puede
volver sobre ellos -sin retrotraer etapas-, por el efecto que tiene cada estadio
procedimental de clausurar el anterior". Agregando que "el concepto de preciusión se
explica por el de impulso, ya que éste carecería de objeto sin la preclusión. En

caso contrarío, los actas procedimentales podrían repetirse y el procedimiento no
progresaría. Tampoco la preclusión seria suficiente por sisóla, pues no -se pasa
de un estadio a otro sin el impulso".
En distinto sentido doctrinario, FIORINI acepta la aplicación de la preclusión
pero de modo limitado para algunos procedimientos especiales pero no como
una regla uniforme para todos los procedimientos administrativos.
!
Así, nos afirma, t
"En el procedimiento administrativo nó rige la férrea preclusión pero tampoco
debe regir el capricho o la desidia del administrado; por eso siempre ser el
poder administrador el que debe resolver las peticiones procesales
pertinentes, (...) el administrador decide en una vista final, y cuando aplica la
preclusión es excepcional, ante la necesidad de tratar en igualdad de
tratamiento en un procedimiento donde compiten en igual situación varios
administrados. Sólo en estos casos se impone la preclusión'.
En la misma orientación se ubica CASSAGNE cuando al distinguir el
procedimiento administrativo del proceso judicial, considera que este último se
encuentra diseñado bajo el principio de preclusión, a diferencia del administrativo
que se inspira en el de la informalidad.
Volviendo, al análisis que compartimos de FIORINI, queda conceptuado que
la preclusión tiene un nivel preponderante en el proceso jurisdiccional, al igual que
otros principios rigurosos vinculados al factor formal, por la necesidad de preservar
la independencia del funcionario público llamado a resolver (juez) y al deber que
tiene de otorgar igualdad y seguridad jurídica a las partes litigantes; siéndole
vedado, dejar sin efecto un momento procesal a fin de permitir que una de las
partes pueda realizar un acto procesa! cuya fase ya pasó. Por ello, encontraremos
ejemplos de preclusión, en ei proceso judicial cuando'aquél ordenamiento impide1
presentar hechos nuevos no-invocados al momento de la demanda, acompañar
pruebas adicionales a las ya presentadas al inicio del proceso, etc.
Contrariamente en. el procedimiento administrativo general la rigurosidad
resulta inconducente y mas bien perjudicial para el colaborador de la
Administración qué busca el interés público y donde relaciona a un particular con
el Estado. En esta realidad asumir la rigidez de la preclusión, impediría al
administrador inducir al administrado a subsanar sus omisiones, impediría al
administrado la presentación de nuevas pruebas, perfeccionar su petitorio,
adicionar expedientes administrativos al que se encuentra en trámite, subsanar un
pliego de cargos imperfecto para la determinación de responsabilidades, etc.,
actos procesales que aparte de no perjudicar a ninguna contraparte contribuyen a
una mayor certeza en la decisión administrativa.
En este contexto, se infiere como principio que la preclusión puede admitirse
con algunas salvedades, pues cuando la realidad lo justifique, podrán considerarse
actuaciones procesales fuera de término siempre que ellas colaboren con el interés
público (por ejemplo, con la determinación de la verdad material) y siempre que
dicha acción tardía no haya sido originada por actos dilatorios de la secuencia o en
fraude del administrado.
Concordamos también con FIORINI en exceptuar a los procedimientos
especiales donde concurren varios administrados con expectativas divergentes o
con propios
12
intereses subjetivos, en cuyo caso incorporar la preclusión afirma la seguridad jurídica

y un tratamiento pantano (como sucede en los procedimientos concurrenciales -su-
bastas, licitaciones, concursos con precalificación- o en los procedimientos conten-
ciosos que resuelven conflictos de intereses primarios o secundarios). En tales proce-
dimientos, no obstante el silencio de las normas, la preclusión surge espontáneamen-
te entre las diversas etapas establecidas en su estructura.
Acertadamente, VILLAR PALASI y COBOS HERRERO, han afirmado que esta cri-
sis de la preclusión procesal en el procedimiento administrativo obedece a una manifes-
tación del deseo'del Estado por salvaguardar ei derecho de todo administrado a una
tutela jurídica efectiva, frente a cualquier rigor formalista.
A diferencia del proceso jurisdiccional estructurado por etapas preclusivas, el pro-
cedimiento administrativo ordinario responde al criterio de una unidad de vista por el
cual desde su inicio hasta la decisión administrativa se cumple un solo ciclo temporal.
Exclusivamente, cuando' ha sido concluido el procedimiento se puede afirmar que
es imposible tanto para los administrados como para la Administración, realizar actos
procesales ordinarios en dicha etapa. Sólo quedaran los recursos -que permiten ínte-
gramente renovar la secuencia en una nueva fase-, o la nulidad -que permitiría reabrir
alguna fase sobre la base de la existencia de vicios de orden público-. ' • •
ARTÍCULO 141°.- ADELAMAM1EHTO DE PLAZOS

La autoridad a cargo de la Instrucción del procedimiento mediante deci-
sión ¡rrecurribie, puede reducir los plazos o anticipar los términos, dirigi-
dos a la administración, atendiendo razones de oportunidad o conve-
niencia del caso.
Art 55.5 Derecho a ser informados de los procedimientos de oficio Ait
131 Obligatoriedad de plazos y términos Art 136 Plazos
improrrogables
COMENTARIOS
Este artículo explícita una atribución que antes era implícita de la autoridad admi-
nistrativa: la de reducir los plazos establecidos originalmente por ella misma o incluso
por alguna norma legal, para que otras autoridades cumplan las actuaciones a su
cargo. Nótese que se trata exclusivamente de la aptitud legal para adelantar plazos
otorgados a las propias autoridades, pero no autoriza realizar lo mismo respecto a los
plazos otorgados a los administrados.
Aun cuando las decisiones interadministrativas no son recurribles administrativa-
mente, desde que las entidades no tienen distintos intereses que el público, la Comi-
sión consideró indispensable expresar esta característica en esta norma para evitar
incidentes sobre la materia.
ARTÍCULO 142°.- PLAZO MÁXIMO DEL PROCEDIMIENTO ADMINIS-

TRATIVO
No puede exceder de treinta días el plazo que transcurra desde que es
iniciado un procedimiento administrativo de evaluación previa hasta
aquel en que sea dictada la resolución respectiva, salvo que la ley
establezca trámites cuyo cumplimiento requiera una duración mayor.
Art. 35 Plazo máximo del procedimiento administrativo de evaluación previa
Art, 217 Resolución del recurso administrativo
COMENTARIOS
Esta norma contiene la especificación de que todo procedimiento iniciado a
instancia de parte de evaluación puede extenderse como máximo hasta treinta
días hábiles desde su inicio oficial hasta la resolución de la primera autoridad
llamada a resolver. La única salvedad es que,haya que cumplir algún trámite
que demande algunos días más, como puede suceder con las figuras de
participación administrativa establecidos en los artículos 182 en adelante.
Por su propia naturaleza no es de aplicación a los procedimientos
especiales contemplados en la ley (sancionador y trilátera!) que se ciñen por
los propios plazos que le fija su naturaleza y estructura interna.
ARTÍCULO 143".- RESPONSABÍUDAD POR INCUMPUMIENTO DE

PLAZOS
143.1 Ei incumplimiento injustificado de los plazos previstos para
ias actuaciones de las entidades genera responsabilidad
disciplinaria para la autoridad obligada, sin perjuicio de la
responsabilidad civil por los daños y perjuicios que pudiera
haber ocasionado.
143.2 También alcanza solidariamente la responsabilidad al
superior jerárquico, por omisión en la supervisión, si el
incumplimiento fuera reiterativo o sistemático.
Art 131 Obligatoriedad de plazos y términos
Art 239.2 No entregar documentación presentada a la autoridad competente
Art 239.3 Demora injustificada de la remisión de datos
Art 239.7 Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores
COMENTARIOS
Como corolario de los deberes de cumplimiento de los plazos establecidos
en el
4
Comentarios a ia Lev del Procedimiento Administrati\o Genera!
artículo 131, el presente se dedica a las consecuencias del eventual incumplimiento a

esos deberes.
Conforme a su propio texto ante el incumplimiento de plazos, la responsabilidad
alcanza a la autoridad instructora que está directamente obligada a tramitar el expe-
diente con celeridad, así como a la autoridad superior inmediata, en la medida que no
haya supervisado el cumplimiento. En este último extremo cabe referir que no se trata
de una responsabilidad objetiva por ser superior jerárquico, sino en la medida que el
incumplimiento-del inferior sea reiterativo o sistemático, de modo que permita inferir
válidamente que se ha adolecida de supervisión en la actuación administrativa.
La responsabilidad que recae es la administrativa disciplinaria que se resuelve en
la vía laboral respectiva, y, everitualmente civil en la medida que la inacción haya
ocasionado perjuicio económico al administrado.
PLAZOS ADMINISTRATIVOS
5* Obligatoriedad
>• Plazos máximos
>* Carácter improrrogable
>- Responsabilidad por
conflicto
art. 131 arte. 132 y 142 :
art. 13ó art. 143
>- Inicio:........ art. 133
l
>■ Transcurso:
• Días inhábiles: ' - ''•■
<■-'■'-■'"■ art 137
• Días hábiles: •--" " art
138
• Cómputo en días
calendari9:.„;_.j__2%rt .t3^
>■ Vencimiento
• •-••• Norma General: ..........................
• Adelantamiento de plazos
>■ Término de la distancia art. 135

CAPÍTULO V
ORDENACIÓN
DEL PROCEDIMIENTO
Con el nombre de ordenación del procedimiento la Comisión se refiere al conjunto
de actuaciones que conforman la actividad encaminada a que el procedimiento se
desarrolle de acuerdo con las pautas establecidas en la ley. Comprende al conjunto de
figuras y regias que van a caracterizar el desarrollo de los actos de trámite que van a
desenvolverse dentro del procedimiento, desde su iniciación hasta antes del acto final
o resolución.
Todos los actos y reglas que son tratados en este apartado no crean relaciones
jurídicas, no afectan intereses o derechos directamente, ni encierran declaraciones de
voluntad constitutiva. Se trata de actos de gestión documental y declaraciones de
conocimiento que crean situaciones jurídicas del procedimiento.
La doctrina reconoce que los actos de trámite o de ordenación son por lo general
de tres tipos:
a) Actos de impulso que actuando hacia el futuro tienden a hacer avanzar el proce-
dimiento (Ejm. acumulación, queja, etc.);
b) Actos de dirección, por ios que la autoridad gobierna las actuaciones de los admi-
nistrados y la de otras autoridades (Ejm. notificación, intimación, etc.); y,
c) Actos de constancia, que se dirigen a documentar actuaciones realizadas, de
modo que permita su conocimiento en cualquier momento posterior.
ARTÍCULO 144'.- UNIDAD DE VISTA

Los procedimientos administrativos se desarrollan de oficio, de modo
sencillo y eficaz sin reconocer formas determinadas, fases procesales,
momentos procedimentales rígidos para realizar determinadas actuacio-
nes o responder a precedencia entre ellas, salvo disposición expresa en
contrario de la ley en procedimientos especiales.
Art IV, 1.6 Principio de infarmalismo
Art. IV 1.10 Principio de eficacia
Art. IV 1.13 Principio de simplicidad
Art. 140.4 Preclustón por el vencimiento del plazo
Art. 234.1 Diferenciación de la autoridad que instruye de la que sanciona
fl^ COMENTARIOS
En cuanto a la estructura del procedimiento administrativo de evaluación previa,
como todo proceso jurídico, contiene dos fases: la de conocimiento y la de ejecución.
Se denomina fase de conocimiento a la dirigida a obtener la decisión administrativa,
mientras que la de ejecución, es la que convierte en realidad el contenido material de
lo resuelto por el funcionario.
Por imperio dé los principios de simplicidad y eficacia propios del Derecho Admi-
nistrativo procesal, no consideramos etapas o fases rígidas al interior de la fase funda-
mental de conocimiento, sino que aparece estructurada bajo el criterio de unidad de
vista, cuyas variadas actuaciones podrán darse o no, según las exigencias propias de
su clase y de la situación concreta del procedimiento.
En líneas generales, la secuencia de actos responde al esquema de: promoción,
instrucción y resolución, sin embargo, no es ciertamente un esquema estático, unitario
o predusivo ya que la naturaleza del procedimiento administrativo permite adecuar la
secuencia al interés público presente en cada caso. Sin embargo, tan flexible estruc-
tura no puede inducirnos a admitir la omisión de actos fundamentales para el debido
proceso como son la prueba, el recurso o la notificación, lesionando derechos e inte-
reses de los administrados.
La promodón del procedimiento empieza con el acto de inidadón, que constituye un
elemento decisivo para delimitar su objeto, determinar su calificadón dentro de la gama
de procedimientos existentes, identificando el tiempo en que ha sido inidado y considerar-
lo para contemplar el comienzo de los efectos del procedimiento administrativo. -
Tai acto se concreta en la decisión de la autoridad que lo acuerda o, en la disposi-dórí
administrativa que acoge el planteamiento instado por cualquier interesado (peti-'dón
simple, legitimada o denuncia). Sin embargo, en cualquiera de los procedimien-, tos
es usual que precedan al acto administrativo de iniciación, determinadas actuaciones o
diligencias sencillas, que, sin embargo, no encuentran regulación expresa entre las
normas generales, por lo que debemos considerar que resultan aplicables exdusi-'
vamente según el criterio discrecional del Instructor encargado.
La determinación del momento exacto de inicio del procedimiento reviste trascen-
dencia tanto para, efectos meramente procesales como para aspectos sustantivos,
entre los cuales tienen relevanda los,siguientes:
a) La interrupción de plazo que importa el procedimiento se produce a partir de su
inicio;
b) Desde ese momento se computa el plazo máxima para que el instructor pueda
resolver y a partir de cuando el administrado puede acogerse al silencio adminis-
trativo;
a) Determina la prioridad con que los expedientes deben ser instruidos e impulsados; y,
c) En algunos casos, determina la prioridad del propio derecho sustantivo objeto de
la solidtud frente a otros expedientes (procedimientos regístrales en materia in-
dustrial, minera y de propiedad, regidos por el criterio de preferencia, de quien
accede a la prioridad registra!).
£1 carácter de oficialidad del procedimiento administrativo hace necesario brindar

a la Administración una amplia posibilidad para determinar los actos de instrucción ajusta-
dos a ía realidad de cada secuencia. Por ello, las normas generales se limitan a enunciar
las pautas medulares, los alcances de sus figuras más importantes (contradicción, prue-
bas, alegatos, términos y plazos, etc.) sin estructurar con ellas propiamente un orden.
Respecto al momento de la ejecución debemos adelantar que existen actos ad-
ministrativos que indudablemente requieren de esta fase para su cumplimiento pero
coexisten otras, decisiones que no la requieren por ser autoaplicativas (certificaciones,
constancias, regiátros, etc.).
ARTÍCULO145■'.- IMPULSO DEL PROCEDIMIENTO

La autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe promover toda
actuación que fuese necesaria para su tramitación, superar cualquier obs-
táculo que se oponga a regular tramitación del procedimiento; determi-
nar la norma aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o fuere
errónea la cita legal; así como evitar el entorpecimiento o demora a causa
de diligencias innecesarias o meramente formales, adoptando las medi-
das oportunas para eliminar cualquier irregularidad producida.
ANTECEDENTE
CONCORDANCIAS INTERNAS -------

Art. IV, 1.3 Principio de impulso de oficio
Art. 5.4 Contenido de la resolución administrativa
Art. 18 Notificaciones
Art. 32.1 Obligación de fiscalización posterior de la entidad en los procedimientos de
aprobación automática
Art. 75.3 Deber de encausar el procedimiento de oficio
Art. 80 .. Control de competencia
Art. 81.1 Incompetencia
Art 103 Formas de iniciación de uri procedimiento
Art 110.2 Deber de brindar información a los administrados
Art. 116.3 Denegatoria de acumulación de procedimientos
Art. 144 Unidad de vista
Art. 146.2 Modificación o levantamiento de medidas cautelares
Art. 148.1 Reglas para la celeridad. Impulso y tramitación de casos de la misma natu
raleza
Art. 159.1 Actos de instrucción
Art. 162.1 Principio por el que se rige la carga de la prueba
Art. 189.7 Continuación del procedimiento por afectarse intereses de terceros
Art. 191 Abandono en los procedimientos iniciados a pedido del administrado
419

Art. 221 Procedimiento trilateral. Inicio del procedimiento
Art. 226.1 Procedimiento Triiateral. Medidas cautelares
Art. 226.3 Continuación del procedimiento, a pesar de existir un acuerdo conciliatorio
o una transacción extrajudicial
Art. 235 Procedimiento sancionador
COMENTARIOS
A las autoridades corresponde impulsar, dirigir y ordenar cualquier procedimiento
administrativo sometido a su competencia hasta esclarecer las cuestiones involucradas,
aun cuando se trate de procedimientos iniciados por el administrado. Este deber de
oficialidad no excluye la posibilidad de impulso propio, de colaboración o de gestión
de que goza el administrado para promover el trámite.
El fundamento del deber de oficialidad aparece en la necesidad de satisfacer el
interés público inherente, de modo directo o indirecto, mediato o inmediato, en todo
procedimiento administrativo. De ahí que, resulte indispensable no dejar librada a la
voluntad de los administrados concurrentes al procedimiento, el impulso según su
mayor o menor interés en obtener una resolución certera, inmediata, pronta o diferida;
y, por el contrario, exigir a la parte llamada a servir el interés público (Administración),
la función de impulsarlo, en todos sus aspectos, independientemente del interés que
puedan mostrar los administrados.
La oficialidad impone a los agentes cumplir las siguientes acciones concretas:
Iniciar el procedimiento
Impulsar el avance del procedimiento, solicitando cuantos documentos, informes,
antecedentes, autorizaciones y acuerdos sean necesarios, incluso si fuere contra
el deseo del administrado, cuando sean asuntos de interés público (como por
ejemplo, en caso de desistimiento y abandono).
. - Remover los obstáculos de trámite.
- instruir y ordenar la prueba.
- Subsanar cualquier error u omisión que advierta en el procedimiento.
B deber de oficialidad no sólo exige ciertas acciones positivas por parte del funcio-
• nano sino algunas obligaciones de no hacer. En tal virtud, la Administración no puede
proceder al archivo de un expediente sin haberlo resuelto (expresa o tácitamente) y aun
• en el caso que el procedimiento sea concluido de manera atípica (abandono, desisti-
. miento, renuncia, caducidad, etc.) amerita una resolución expresa que así lo establezca.
Pero, de otro lado, ia oficialidad no implica que la Administración Pública esté obli-
gada, siempre y en todos los casos, a proveer a la impulsión e instrucción oficiosa,
porque existen, ciertamente, supuestos en los que el procedimiento (por ejemplo ins-
cripción registra!) o trámite (desistimiento) responde al solo interés privado, sin que con-
curran, por lo general, simultáneamente, circunstancias particulares o interés adminis-
trativo o público que justifique la actuación oficiosa de la autoridad administrativa.
La compatibilidad entre la existencia de figuras como el abandono o el desisti-
. - miento con este deber sólo es posible si se reconoce -como lo hace el proyecte— un
margen de valoración y criterio de la autoridad, de modo que las figuras de interés
4SQ
Drivado no conlleven efectos automáticamente sino que estén sujetos a la apreciación

judicial acerca del interés público que pudiera haber o no en el tema.
El impulso tendrá lugar mediante' el acto del órgano administrativo competente
disponiendo el cumplimiento del trámite siguiente o todos los trámites que admitan
impulso simultáneo. Por ello, una vez efectuado el acto solicitado, sin necesidad de
mayor actividad, la autoridad debe disponer efectuar la siguiente, sin esperar pedido
del administrado o del superior. .
ARTÍCULO 146".- MEDIDAS CAUTELARES

146.1 Iniciado el procedimiento, la autoridad competente mediante deci-
sión motivada y con elementos de juicio suficientes puede adoptar,
provisoriamente bajo su responsabilidad, las medidas cautelares
establecidas en esta Ley u otras disposiciones jurídicas aplicables,
mediante decisión fundamentada, si hubiera posibilidad de que sin
su adopción se arriesga la eficacia de la resolución a emitir.
146.2 Las medidas cautelares podrán ser modificadas o levantadas du-
rante el curso del procedimiento, de oficio o a instancia de parte,
en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser
consideradas en el momento de su adopción.
146.3 Las medidas caducan de pleno derecho cuando se emite la resolu-
ción que pone fin al procedimiento, cuando haya transcurrido el
plazo fijado para su ejecución, o para la emisión de la resolución
que pone fin al procedimiento.
146.4 No se podrán dictar medidas que puedan causar perjuicio de im-
posible reparación a los administrados.
ANTECEDENTE
Art 55.10 Derechos de los administrados a que las actuaciones que los afecten sean
lo menos gravosas Art 812 Impedimento de los órganos inferiores
de sostener competencia con un
órgano superior Art 82
Declinación de competencia Art. 147.3
Decisión anticipada
Art 216.4 Suspensión de la ejecución de un acto. Establecimientos de medidas cautelares
Art. 226 Procedimiento trilátera!. Medidas cautelares Art. 236
Medidas de carácter provisional Art 237.2 Resolución del procedimiento
sancionador. Medidas cautelares
COMENTARIOS
Sin duda, la decisión ¡nteriocutoria más trascendente para la eficacia del acto admi-
nistrativo es la medida cautelar.
4S
Comentando esta figura en el Derecho español, GONZÁLEZ PÉREZ''*" expone

que su procedencia requiere la concurrencia de elementos subjetivos y objetivos es-
peciales. En cuanto a los primeros cabe indicar que con la finalidad de reforzar el nivel
de responsabilidad en su emisión únicamente se faculta dictarla al funcionario compe-
tente para decidir el asunto de fondo y no al instructor ordinario, pudiendo hacerlo de
oficio o a solicitud de parte, e incluso en este último supuesto, puede ordenarse una
medida cautelar distinta a la solicitada.
El momento habilitado de manera general por esta Ley para emitir una medida
cautelar constituye un elemento objetivo importante, ya que a diferencia del ámbito
jurisdiccional, el funcionario administrativo ele ordinario al amparo de esta norma sólo
puede dictar medida cautelar dentro de un procedimiento administrativo ya iniciado
(no de modo previo al inicio del procedimiento) y únicamente cuando de lo actuado
existan elementos de juicio suficientes.
Por ello tenemos, que no cabe adoptar medidas cautelares cuando se carezca en
el expediente de elementos suficientes ni solicitarla con miras a iniciar un futuro proce-
dimiento. Sólo de modo excepcional, en procedimientos especiales y mediante norma
expresa puede facultarse a la Administración a adelantar una medida cautelar preven-
Uva antes del inicia de un procedimiento administrativo.
En cuanto a su límite, la disposición prevé que no cabe dictar medidas
provisionales cuando puedan causar perjuicio a los interesados, por lo cual para
decretarla se obliga a un cuidadoso análisis de probabilidades y efectos. ~
Para llegar a la medida provisional no se exige otorgar audiencia al interesado ni se
precisa si puede originarse exclusivamente de oficio o a petición de algún administrado.
En cuanto al primer aspecto, según ta legislación, la audiencia no es requisito de validez
para su existencia por Jo cual cabe prescindir de ella. Sobre su origen, considerarnos
que su existencia puede deberse a una decisión unilateral ydiscredqnal.de la autoridad
pero también basarse en alguna solicitud de cualquier administrado.
Como decisión discrecional, ei instructor debe fundarse en motivos acreditados
que la justifiquen razonablemente y siempre con ei fin de asegurar la eficacia de su
futura resolución, bajo su responsabilidad. En cuanto a su extensión, una medida
cautelar sa extenderá no más allá de la decisión final, que la confirmará o revocará,
pudiendo ser revocada antes, cuando lo actuado así lo aconseje; y, en todo caso,
caducan de pleno derecho ai dictarse la resolución, o vencido el plazo para su resolu-
ción.
Las normas generales expresamente autorizan a los "funcionarios públicos la po-
sibilidad de adoptar medidas cautelares dirigidas a: conservar la materia del procedi-
miento y suspender la ejecución de resoluciones. Por otro lado, en nuestros procedi-
mientos especiales encontraremos otras medidas cautelares propias, como son: la
suspensión preventiva de funcionarios, el traslado de cargo en el procedimiento disci-
plinario, las anotaciones preventivas en las procedimientos regístrales, la cesación
preventiva de anuncios publicitarios controvertidos por ¡legales, el cierre temporal de
establecimientos, comiso, inmovilización de mercaderías, etc.
- (181) GONZÁLES PÉREZ. Jesús. Op. cit p. 422.

Las medidas cautelares anteladas al procedimiento administrativo

Como se ha expresado, esta norrrja no considera el supuesto de las medidas
cautelares adefantadas. Las normas generales se refieren a las medidas cautelares
dictadas una vez iniciado el procedimiento o a lo sumo, simultáneamente con éste, pero
silencia la posibilidad de dictada previamente a su inicio. Su modelo fundamental, los
instrumentos propios de la justicia preventiva, son medidas que se insertan en un proce-
so, con las garantías propias del mismo, y quei además, versan sobre la existencia de
un acto de apertura notificado previamente. Por lo tanto, en el campo del procedimiento,
si todavía no ■íé'há Incoado éste, no cabe anticipar en el tiempo la adopción de
medidas que, rodeadas de garantías, duplicarían el procedimiento y ajenas a todo
procedimiento, podrían vaciar en gran medida el espíritu garantista de éste.
En todo caso, sólo la legislación especial de procedimientos administrativos pue-
de admitir en vía excepcional, antes de la iniciación del procedimiento administrativo,
que el órgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y
para la protección provisional de los intereses implicados, adopte las medidas corres-
pondientes. En todo caso, solamente mediante Ley podrían, para supuestos concre-
tos, contemplarse medidas cautelares o provisionales exigidas por las circunstancias
especialísimas que pudiera revestir la acción administrativa.
. En estos supuestos han de tenerse en cuenta cuatro reglas importantes: " ~ "~
• Posibilidad de decretarla de oficio o a pedido de parte. La posibilidad de que sea
el propio interesado,, en la medida provisional, quien la solicite al órgano'compe-
tente; hay que enmarcarla dentro de la filosofía participativa que configura ai ciu-
dadano como protagonista del actuar administrativo.
• Un sustento de urgencia calificada especialmente como presupuesto básico de la
adopción de estas medidas, postulado que acentúa la necesidad de seguir los con-
ceptos del fumus boniiuris (valoración por parte de la autoridad, competente de los
indicios, elementos o circunstancias que rodean la fundamentadón de la solicitud
de la medida cautelar, dotándola de una apariencia probable de legitimidad), y
periculum in mora (la posibilidad de que la irremediable duración del procedimiento
provoque situaciones dañosas para la Administración o los intereses generales)..
La urgencia calificada aparece, junto con la protección de los intereses implicados,
como los dos elementos justificantes que motivan la adopción de la medida pre-
procedimental. Comúnmente será el interés general ei qué anime la actuación
administrativa (resultando ser intereses protegióles la seguridad, salud, higiene, la
seguridad vial, conservación material, el medio ambiente, el urbanismo, derecho del
consumidor a la calidad del producto, o las necesidades de la defensa nacional).
• La necesaria y la razonabilidad de la medida provisional, que se convierten simuf-
táneamente en presupuesto y parámetro necesario de su validez.
• Debe asegurarse que el procedimiento se inicie, en lo Inmediato. Como este tipo
de medidas nacen con una absoluta vocación de provisionaiidad, lo que condicio-
na su permanencia a la existencia de una confirmación expresa de las mismas
por parte del órgano competente en el propio acto de iniciación del procedimiento
administrativo.
Uno de los puntos importantes que el legislador ha de tener en cuenta, o en su
defecto, la autoridad ha de determinar, es el de si pueden acordarse inaudita parte o
no. A falta de disposición expresa, es de esperar que en aplicación del derecho al
423
debido procedimiento, el órgano competente debe asegurar en lo posible la audiencia

del interesado en la medida que la urgencia del perjuicio que se trata de evitar lo
tolere. No cabe tomar aquí, al parecer, una decisión inflexible sobre la pertinencia o no
en la adopción de esta medida, a costa de las exigencias y necesidades que plantee la
urgencia en cada caso.
La garantía privada frente a la adopción arbitraria de este tipo de medidas provi
sionales, serán los recursos administrativos, la acción de garantía y la acción por
responsabilidad contra el Estado. •
§ MODELO DE DOCUMENTO ADMINISTRATIVO

Véase en el Anexo N9 II, Modelo de resolución de adopción de medida cautelar
(Modelo N* 3).
ARTÍCULO 147 \- CUESTIONES DISTINTAS AL ASUNTO PRINOPAL

147.1 Las cuestiones que planteen los administrados durante la tramita-
ción del procedimiento sobre extremos distintos al asunto princi-
pal, no suspenden su avance, debiendo ser resueltas en la resolu-
ción final de la instancia, salvo disposición expresa en contrario
de la ley.
147.2 Tales cuestiones, para que se sustancien conjuntamente con el
principal, pueden plantearse y argumentarse antes del alegato.
. Transcurrido este momento, se pueden hacer valer exclusivamen-
.=.-...■ te en el recurso... . . ...,....................
147.3 Cuando la ley dispone una decisión anticipada sobre las cuestio-
nes, para efectos de su impugnación, la resolución dictada en estas
condiciones se considera provisional en relación con el acto final.
147.4 Serán rechazados de piano los planteamientos distintos al asunto de
fondo que a criterio del instructor no se vinculen a la validez de actos
procedimentales, ai debido proceso o que no sean conexos a la pre-
tensión, sin perjuicio de que el administrado pueda plantear la cues-
tión al recurrir contra la resolución que concluya la instancia.
Art 146 Medidas cautelares Art 158
Queja por defectos de tramitación Art 206.2
Actos que son objeto de impugnación Art 217.1
Contenido de la resolución-
4E4 La singularidad del expediente no impide la
generación de incidentes cuando durante la
tramitación del asunto principal surgieren otros
aspectos que no puedan ser sustanciados
conjuntamente, porque obstaculizarían la
instrucción oportuna de la
pretensión principal. Si bien nuestra normativa omite mencionar esa categoría, resulta
implícito admitir su existencia, pues de su propia naturaleza, deriva la necesidad de
contar con procedimientos incidentales-derivados de! principal pero orientados a una
finalidad propia, inmediata y accidental respecto ai objeto del expediente matriz.
En efecto, si surgieren aspectos anormales durante el desarrollo de un procedi-
miento, como por ejemplo, quejas por defectos en la ordenación del proceso por el
instructor, conflictos de competencia, peticiones de nulidad sobre alguna actuación
u otros aspectos similares, su cauce natural es el incidente, sin obstaculizar ia vía
principal. '. : .■'
Como bien afirma Jesús GONZÁLEZ PÉREZ'1»3', los incidentes constituyen un
supuesto de crisis dei procedimiento", pues sus factores causales, de ordinario, supo-
nen una anormalidad, que con carácter secundario o accidental surge durante el de-
sarrollo del objeto principal.™
Pero, como puede apreciarse, la proliferación de incidentes en el procedimiento'
administrativo y la disgregación de expedientes y procesos que de ella puedan derivar-
se, podría afectar a los principios de celeridad y eficacia de la gestión. Por ello, es que la
doctrina administrativa recomienda limitar los factores causales, a cuestiones que se
relacionen con el fondo del asunto principal.pero diferenciados de éi, cuestiones de
validez de la relación procedimental y que, por ende, su planteamiento no pueda ser
aplazado hasta la resolución del fondo del asunto. Fuera de estos casos, se estima que
la autoridad se encuentra habilitada para rechazarios de plano, sin peijuicio que e! admi-
nistrado pueda argumentado ai momento de plantear recurso contra la decisión final del
proceso.
En ese sentido, por ejemplo, las Bases sobre el procedimiento de redamaciones
económico-administrativas españolas (art. 331), establecen que:...............- .......-
'Sólo se admitirán como incidentales las cuestiones que se refieran a aquellos
extremos que, sin constituir el fondo del asunto reclamado, se relacionen con él, o
con la validez del procedimiento y cuya resolución sea requisito previo y necesa-
rio para la tramitación de las reclamaciones y no pueda, por tanto, aplazarse hasta
que recaiga acuerdo sobre el fondo,del asunto'.
Posición que ratifica su reglamento (art. 113), cuando dispone que: '(...) Se
considerarán como incidentes todas las cuestiones que se susciten durante la
tramitación de las reclamaciones económico-administrativas, en cualquiera de sus
instancias, y se refieran a la personalidad de los reclamantes o interesados, a la
abstención y recusación de los componentes de los órganos competentes para
conocer de estas reclamaciones y de los funcionarios que intervienen en su
tramitación (...) a la admisión de las redamaciones y de los recursos pertinentes,
a la negativa a dar curso a tos escritos de cualquier clase, al archivo de las
actuaciones (...), a la declaración de caducidad de la instancia, (...), y en general,
a todos aquellos extremos que, sin constituir el fondo del asunto reclamado, se
relacionen con él o con la validez del procedimiento^..)'.
Como se ha expuesto, la admisión de los incidentes en el procedimiento tampoco
(182) GONZÁLEZ PÉREZ. Jesús. Op. cit. p. 279.
425
conlleva que necesariamente sus argumentaciones procesales sean de previa y es-

pecial resolución, por cuanto es consenso que no suspendan el curso del procedi-
miento principal -salvo disposición expresa de la ley-. En ello, hace hincapié el único
precepto de la legislación española sobre la materia cuando el artículo 55 de la Ley
de Procedimiento Administrativo del 17 de julio de 1958, prescribe que:
"Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que
no se refíeran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán el curso del expedien-
te, salvo la recusación", disposición que fue reiterada luego en el artículo 77 de la
Ley N" 30/92 sobre el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, en los términos siguientes: 'Las
cuestiones Incidentales que se susciten en el procedimiento, Incluso las que se
refíeran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo,
salvo la recusación'.
Operativamente, presentada la causal que justifique la generación de un inciden-
te, se procederá a su formación en cuerda separada, incorporando las copias de las
partes pertinentes del principal y los desgloses correspondientes. En tal caso, ambos, •
principal e incidentes, al tener objetos propios seguirán secuencias diferenciadas pero
obviamente interactuantes, por la estrecha conexión que los vincula.
Como establecen las normas generales de actuación administrativa en la Administra-
ción Central del Uruguay, 'Cuando en el transcurso de la tramitación de un asunto derive
otro que no pueda sustanciarse conjuntamente porque obsta al principal, se extraerán los
testimonios del caso o se harán los desgloses en la forma indicada por el artículo 54, con
tos que se formarán piezas que correrán por cuerda separada' (art 62).
■ Generando el incidente de previa resolución, lo adecuado es que la autoridad
administrativa lo instruya con prontitud y lo resuelva antes del asunto principal, a fin
que se observe, la coherencia en el pronunciamiento. Si bien.no se cuenta con un
término uniforme en todos los casos de incidentes para dilucidar estas situaciones,
nuestra normativa aisladamente en cada caso ha previsto algún término, por ejemplo
para el caso de abstenciones, conflictos de competencia, y la queja administrativa
Como bien expresa la Ley Federal del Procedimiento Administrativo mexicana
(art 48) con carácter general para todos los asuntos susceptibles de generar incidentes,
'(...) se tramitarán por escrito dentro de los anco días siguientes a la notificación del
acto que lo motive,- en el que expresará lo que a su derecho conviniere, así como las
pruebas que estime pertinente fijando los puntos sobre los que versen; una vez desaho-
gadas, en su caso, las pruebas que hubiere ofrecido, en el término que se fije y que no
• excederá de diez días, ei órgano administrativo resolverá el incidente planteado*.
La oportunidad más adecuada para emitir la decisión administrativa que resuefve
algún incidente es conjuntamente con la decisión del asunto principal, sin embargo
con la finalidad de dar seguridad a los administrados acerca de la prosecución del
procedimiento, también existe la posibilidad de emitirla antes de este momento, bien
por la apreciación libre de la autoridad, o bien por decisión legal que fije un término
anticipado para su definición, como sucede, por ejemplo, en el caso de la abstención
y los conflictos de competencia.
SI la autoridad resuelve anticipadamente el incidente, la decisión se entiende en -
todos los casos como irrecurrible, tanto por efecto de las disposiciones expresas que
426
/
de modo aislado el legislador así ha previsto, o como derivación de la imposibilidad

jurídica de emplear más de una vez los medios impugnativos en cada caso. Aunque
cabe aclarar que dicha inimpugnabiiidad-no implica precluir la posibilidad del adminis-
trado para hacer valer en su favor !a existencia de cualquier circunstancia anómaJa,
pues puede ser empleada como sustenta del recurso que luego planteará contra la
decisión final, de ser el caso.
Con la misma finalidad, pero desde una perspectiva doctrinaria distinta a la tesis de la
inimpugnabilidad, el legislador costarricense aborda la naturaleza jurídica y la recurribilidad
de las resoluciones' de incidentes en el procedimiento administrativo. En este sentido, el
artículo 333 de la Ley General de la Administración Pública establece que:
"1. Cuando un caso pueda ser decidido por materias o aspectos separables y
algunos estén listos para decisión, el órgano director podrá pronunciarse so-
bre dichos aspectos;-a petición de parte interesada.
2. La decisión dictada en estas condiciones se considerará provisional en rela-
ción con el acto ñnal y también para efectos de su- impugnación y
ejecución".
ARTÍCULO 148°.- R£GLASPARA LA CELERIDAD.

Para asegurar e! cumplimiento del principio de celeridad de los procedi-
mientos, se observan las siguientes reglas:
1. En el impulso y tramitación de casos de una misma naturaleza, se
sigue rigurosamente el orden de ingreso, y se resuelven conforme
lo vaya permitiendo su estado, dando cuenta al superior de los mo-
tivos de demora en el cumplimiento de los plazos de ley, que no
puedan ser removidos de oficio.
2. En una sola decisión se dispondrá e! cumplimiento de todos los trá-
mites necesarios que por su naturaleza corresponda, siempre y cuan-
do no se encuentren entre sí sucesivamente subordinados en su cum-
plimiento, y se concentrarán en un mismo acto todas las diligencias y
actuaciones de pruebas posibles, procurando que el desarrollo del
procedimiento se realice en el menor número de actos procesales.
3. Al solicitar trámites a ser efectuados por otras autoridades o ios
administrados, debe consignarse con fecha cierta el término final
para su cumplimiento, así como el apercibimiento, de estar previsto
en la normativa.
4. En ningún caso podrá afectarse la tramitación de los expedientes o la
atención del servicio por la ausencia, ocasional o no, de cualquier
autoridad. Las autoridades que por razones de licencia, vacaciones u
otros motivos temporales o permanentes se alejen de su centro de
trabajo, entregaran a quien lo sustituya o al superior jerárquico, los
documentos y expedientes a su cargo, con conocimiento de ios ad-
ministrados.
5. Cuando sea idéntica la motivación de varias resoluciones, se po-
drán usar medios de producción en serie, siempre que no lesione
las garantías jurídicas de los administrados; sin embargo, se consi-
derará cada uno como acto independiente.
6. La autoridad competente, para impulsar el procedimiento, puede en-

comendar a algún subordinado inmediato la realización de diligencias
específicas de impulso, o solicitar la colaboración de otra autoridad para
su realización. En los órganos colegiados, dicha acción debe recaer en
uno de sus miembros.
7. En ningún caso la autoridad podrá alegar deficiencias del administrado
no advertidas a la presentación de la solicitud, como fundamento para
denegar su pretensión.
.-------------—------------------------fU-,------------------;----------------------------
ANTECEDENTES
Artículo 35, LNGPA, Uso de formularios preimpresos para resoluciones.
Artículo 69, literal a), LNGPA, Atención por orden de ingreso.
Artículo 69, literal b), LNGPA, Concentración procesal.
Artículo 69, literal d), LNGPA, Fijación de término para trámites.
Artículo 71, Falta de interrupción de servicio por alejamiento de instructor.
D.S. N9 032-72-PM.
Art. IV, 1.9 Principio de celeridad
Art. 55.1 Derecho a la precedencia en la atención del servicio público
Art. 97 Atribuciones de miembros de órganos colegiados
Art. 150 Reglas de expediente único
Art. 163 Actuación probatoria
Art 132 Plazo máximo para realizar actos procedimentales
Art. 167 Solicitud de documentos a otras autoridades .
Art. 169 , Solicitud de pruebas a los administrados .
COMENTARIOS
La autoridad administrativa no tiene fases secuendales o etapas preclusivas a las
• cuales responder y seguir. Cada autoridad organiza de la mejor manera la secuencia del
procedimiento dirigiéndola ai cumpiir su deber de esclarecer la verdad material de los
hechos. ' .; "
Pero su discrecionalidad está regimentada por este artículo que contiene los crite-.
rios de impulso que las autoridades han de seguir para organizar su procedimiento.
Este artículo contiene ocho reglas para que la autoridad dicte actos de impulso en
contribución a la celeridad del trámite. Las mismas son: 1. impulso de
expedientes según precedencia de ingreso (inc. 1)
Esta norma es el correlato del derecho de los administrados establecido en el
artículo 55 inciso 1. No obstante, es bueno advertir que el deber de impulso según
precedencia de ingreso, no comprende seguir el mismo orden para resolución, en
la medida que ello no es necesariamente simétrico con el ingreso sino que debe
respetar el orden cómo se va obteniendo la verdad material para estar en condi-
ciones de resolver certeramente. Pero no autoriza a discriminar en el momento de
la resolución por motivos distintos al mencionado.
42S
2. Impulso simultáneo de trámites compatibles

Esta regla contiene el deber de la autoridad instructora de disponer en un sola
acto de impulso todos los trámites que por su naturaleza admitan una solución
simultánea y no sea obligado su cumplimiento progresivo o subordinado.
a) Admiten impulso simultáneo, la petición de informes a áreas consultivas, la
exposición del expediente para alegatos, solicitud de información a otras
autoridades, entre otros. La posibilidad real de llevar a cabo este impulso se
trata de una pósitóiiidad jurídica y no a las limitaciones físicas, por ejemplo,
de contar con un solo expediente, porque ello puede ser subsanable
mediante copias.
b) Trámites no subordinados de cumplimiento progresivo. Significa que los ac-
tos susceptibles de impulso simultáneo no tengan por mandato legal o se-
cuencia lógica que -anteceder uno al otro, o integrarse uno posteriormente.
De no ser así, resultará procedente el impulso de esta manera.
3. Concentración de diligencias y actuaciones
La tercera regla para organizar los actos de trámite, a cargo de la autoridad es la
disposición que se concentren en un mismo acto todas las diligencias y actuacio
nes pasibles, procurando que en el desarrollo del proceso se realicen el menor
numero de actos procesales. Por ejemplo, la actuación probatoria debe permitir;
acopiar evidencias en una sola sesión por todos los medios posibles, o concen
trar la actuación probatoria con la notificación de resoluciones. ' '
4. Solicitudes de trámites a terceros con fecha fija
En el acto de impulso dirigido a terceros (autoridades, administrados b testigos,
peritos, etc.) para obtener evidencia, o disponerle alguna actuación debe hacerse
constar ineludiblemente la fecha fija en la cual deberá realizarse el acto procesal
de que se trate, para io cual deberá tener en cuenta los plazos uniformados del
artículo 132 de la Ley.
5. Suplencia automática para evitar dilaciones por audiencia de autoridades
Con la finalidad de aminorar los riesgos de dilatar el impulso por falencia de autori-
dad instructora, en este inciso se enfatiza el régimen de suplencia automática esta-
blecido en el artículo 72, por lo cual nos remitimos a lo comentado en ese artículo.
6. Empleo de formatos para emitir resoluciones con motivación vinculada
La norma autoriza con el objeto de acelerar el impulso de los expedientes en
curso que de ser necesario expedir simultáneamente resoluciones sobre expe-
dientes homogéneos (por ejemplo, advertir expedientes que están por incurrir en
abandono) pero distintos (no acumulados), la autoridad pueda dictar sólo una
resolución, con una única motivación y notificarlo a todos los administrados inte-
resados. No se trata de acumular los expedientes, desde que no hay conexión
material ni de administrados, sino que se trata de ocasionales estados procesales
iguales ante lo cual la autoridad tiende a impulsarlos simultáneamente.
7. Encomienda de actuaciones procesales .
Otra de las reglas que esta norma contiene para acelerar el impulso de los expe-
dientes, es la posibilidad que la autoridad administrativa cuando deba realizar
algunas diligencias personalmente (testimoniales, declaraciones, inspecciones ocu-
lares, etc.), pueda delegar esta actividad en otros servidores, de modo que pue-
dan realizarse varias simultáneas. Es una encomienda de gestión puntual, even-
tual y necesaria para mantener el Impulso del expediente.
429
8. Impedimento a las autoridades para resolver en contra de administrados

basándose en deficiencias no advertidas
Como se sabe, en función del principio de ¡nformalismo, es de cargo de la autori-
dad advertir a los administrados de las deficiencias subsanables que sus escritos,
recursos o actuaciones, puedan contener y que no puedan ser superadas de ofi-
cio por la autoridad.
En función de ella, tenemos que ninguna autoridad podría hacer perder derechos
o desestimar pretensiones de los administrados por deficiencias fórmales que no
hubieran sido advertidas al administrado y otorgado el derecho a subsanación.
Por ello, este inciso lo regula corrió un deber de Impulso leal al expediente, con el
objeto de que la autoridad lo recuerde permanentemente como un límite al impul-
so de oficio, ya que no podría bajo esta regia desestimar este tipo de casos.

Véase en el Anexo N9 II, Modelo de resolución de práctica simultánea de
trámites (Modelo N9 5) y Modelo de resolución de práctica de prueba (Modelo
N9 7)
ARTÍCULO 149°.- ACUMULACIÓN DE PROCEDIMIENTOS

La autoridad responsable de la instrucción, por propia iniciativa o a instancia
de los administrados, dispone mediante resolución irrecurrible la acumulación
de los procedimientos en trámite que guarden conexión.
ANTECEDENTE " '

"Artículo 67, LNGPA.
••Art. IV, 1.9 Principio de celeridad Art.
116 Acumulación de solicitudes Art
145 Impulso del procedimiento
COMENTARIOS
La acumulación de procedimientos tiene el propósito de que se les tramite en un
mismo expediente de manera agregada y simultánea y concluyan en un mismo acto
administrativo, evitándose traslados, notificaciones, simplificando la prueba y limitan-
do los recursos. Es la solución adecuada al principio de celeridad para aquellos casos
que guarden conexión por el administrado partícipe o por la materia pretendida.
Aunque la acumulación puede promoverse a pedido de parte, siempre será la
autoridad quien determine su pertinencia siguiendo los criterios de oportunidad y cele-
ridad, que debe cumplir.
Por ello, es que también se establece que la decisión en esta materia es Irrecurrible
Independientemente de modo que se evite la proliferación de incidentes por motivos
meramente adjetivos. Ello, no obstante, que contra la acumulación pueda presentarse
alguna queja, en la medida que ella pueda perjudicar injustificadamente a una de las
partes, como podría ser si un expediente expedido para ser resuelto resulte retrotraído
o suspendido por acumularse con otro que recién inicia su curso.

Véase en el Anexo N9 II, Modelo de resolución de acumulación de procedimientos
(Modelo tf 4).
ARTÍCULO 150°.- RECIA DÉ EXPEDIENTE ÚNICO

150.1 Sólo puede organizarse un expediente para la solución de un mis-
mo caso, para mantener reunidas todas las actuaciones para re-
solver.
150.2 Cuando se trate de solicitud referida a una sola pretensión, se tra-
mitará un único expediente e intervendrá y resolverá una autori-
dad, que recabará de los órganos o demás autoridades los infor-
mes, autorizaciones y acuerdos que sean necesarios, sin prejui-
' ció'183' del derecho de los administrados a instar por sí mismos los
trámites pertinentes y a aportar los documentos pertinentes. —
ANTECEDENTE
Articulo 36, LNGPA.
D.Leg. N" 768 Código Procesal Civil (TUO aprobado por R.M. N° 010-93-JUS) (Art.
240 Expedientes)
Art. 144 Unidad de vista
Art 145. Impulso del procedimiento
Art 148.2 Facultad de disponer todos los trámites necesarios en un mismo acto
Art 157.4 Prohibición de realizar un falso expediente
COMENTARIOS
Ei elemento documental del procedimiento, considerado en su expresión más
integral, es el expediente administrativo, que es menester implantar como mecanismo
de seguridad formal para permitir, en cualquier tiempo, obtener una visión global e
inmediata de todas las actuaciones realizadas durante su desarrollo, sea para fines de
su instrucción, resolución o control administrativo.
Por regla general, el procedimiento es escrito, entendiendo que todas las actuacio-
nes procedimentales deben constar gráficamente o documentadas. Por ello, corresponde
(183) Conforme al proyecto el término era "perjuicio* y no "prejuicio".
431
incluso que las actuaciones orales o materiales (por ejemplo, informes orales, testi-
moniales, desglose de documentos, constancias, publicación de notificaciones, edic-
tos, peticiones verbales, etc.) sean traducidas en anotaciones escritas insertadas en
el expediente.
Compete a los funcionarios públicos cautelar el cumplimiento de las normas de
custodia, registro y demás pautas generales de intangibilidad, ordenación y singulari-
dad del expediente.
En la sustanciación administrativa se'procura el menor desplazamiento físico del
expediente en giro, a fin de resguardar su intangibilidad, favorecer su custodia y no
perturbar la celeridad, por cuya razón los pedidos de datos, infonnaciones u opiniones
para la instrucción del expediente son formuladas preferentemente por oficio o cualquier
otra comunicación sin la remisión del expediente, e incluso, si es requerido por la auto-
ridad judicial, sólo será expedida copia certificada sin movilizar ei original en trámite.
Singularidad del expediente
Sólo puede ser organizado un expediente para la instrucción y solución de un ■
mismo caso, guardando uniformidad entre todos los expedientes, cuando se trata de
asuntos de competencia de una sola dependencia pública. SI incorrectamente hubieren
sido tramitados varios expedientes que guarden conexión, opera, de oficio o a instancia
de parte, la acumulación de'procedimientos.
Como su objeto es brindar una condición material indispensable para la vigencia
del derecho del administrado a la información, colisiona frontalmente con esta pauta
general que la Administración lleve más de un expediente sobre sus asuntos, distin-
guiendo entre la información accesible y reservada, según favorezca o no a las
posturas en debate, cree falsos expedientes, o figuras análogas que priven de
transparen-da.a los procedimientos.
La regla preexistente en la Ley de Normas Generales de Procedimientos Adminis- .•
trativos resultaba demasiado parca respecto a sus reales potencialidades. No basta que
sepamos que al interior de cada entidad pueda instruirse un solo expediente, sino que
debiera expresamente, comprender dentro de sus alcances que se organice un solo
expediente también para obtener un derecho, concesión-o autorización (unidad de
objeto material) en vez que ei administrado tenga que recorrer más de un organismo
estatal para obtener sucesivas declaraciones administrativas favorables (informe,
decisión, dictamen, autorización, etc.) cuando todas se dirigen a una finalidad común.
Esta es la real utilidad de ia singularidad del expediente administrativo, y así lo reconoce
la legislación comparada.
Así, por ejemplo, reza el precepto análogo de la ley española: "Cuando se trate
de autorizaciones o concesiones en las que, no obstante referirse a un mismo
asunto u objeto, hayan de intervenir con facultades decisorias dos o más
Departamentos ministeriales o varios Centros directivos de un Ministerio, se instruirá
un solo expediente y se dictará una resolución única".
El precepto español no solamente trata de consagrar la existencia de un solo
expediente por institución sino posibilita la aparición del denominado "procedimiento
único", para dilucidar del mismo modo una sola pretensión, no obstante intervenir en
su tramitación varias dependencias de la Administración Pública (por ejemplo, la
apertura de una actividad comercial, industrial o de servicios). Lo cual fue
considerado
«432
favorablemente por la Comisión elaboradora del proyecto para su incorporación en

nuestro sistema administrativo, siguiendo ei pensamiento de GONZÁLEZ PÉREZ,
"cuando, como consecuencia de la heterogénea regulación de la actividad administra-
tiva, en un mismo asunto se exige la actuación de diversos órganos administrativos,
carece de sentido obligar al interesado a seguir el calvario de una serie de procedi-
mientos distintos ante cada uno de los órganos con competencia de decidiñ1uK
La propuesta del expediente único es desarrollada en toda su potencialidad por la
Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico (aprobado el 12 de agosto de 1988), en cuanto establece que: tas agencias po-
drán establecer centras de gestión única con ei objeto de considerar en conjunto las
solicitudes de licencias, franquicias, permisos y similares, de forma que la concesión de
éstos puedan realizarse de una vez, con la participación de varias agendas, por medio
de funcionarios a los que los jefes de las agendas concernidas les hayan delegado la
facultad de conceder la licencia, la franquicia, el permiso y autonzadones similares".
!
ARTÍCULO 151°.- INFORMACIÓNDOCUMENTAL
• Los documentos, actas, formularios y expedientes administrativos, se '
uniforman en su presentación para que cada especie o tipo de los mis- . mos
reúnan características iguales.
ANTECEDENTE
Articulo 33, LNGPA.
Art. 152 Presentación extema del expediente
Art. 153 Intangibilidad del expediente
Art. 157 Medidas de seguridad documental
COMENTARIOS
La actividad administrativa se distingue por su carácter documental, es decir, por
reflejarse en documentos que constituyen el testimonio de la mencionada actividad.
Los documentos administrativos son el soporte en el que se materializan los distintos
actos de la Administración Pública, la forma extema de dichos actos.
Son dos las funciones primordiales que cumplen los documentos administrativos: 1.
Función de constancia. El documento asegura la pervivencia de las actuaciones ad-
ministrativas al constituirse en su soporte material. Se garantiza así la conservación de
los actos y la posibilidad de demostrar su existencia, sus efectos y sus posibles errores
o vicios, así como el derecho de los ciudadanos a acceder a los mismos.
(184) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Op. cit., p. 399.
433
2. Función de comunicación. Los documentos administrativos sirven como medio de

comunicación de ios actos de la Administración. Dicha comunicación es tanto
interna -entre las unidades que componen la organización administrativa- como
externa -de la Administración con los ciudadanos y con otras organizaciones-.
Características
Se pueden apreciar una serie de características que determinan el que un docu
mento pueda ser calificado como documento administrativo. ;
Producción de efectos
No cabe calificar de documento administrativo a aquellos documentos que no :,
están destinados a la producción de efecto alguno como son, por ejemplo, los
resúmenes y extractos. Los documentos administrativos siempre producen efectos
frente a terceros o en la propia organización administrativa. Emisión por un órgano
administrativo
El emisor de un documento administrativo -aquél que lo producé- es siempre uno
de los órganos que integran la organización de una Administración Pública.
Validez de la emisión
Un documento es válido cuando su emisión cumple con una serie de requisitos
formales y sustantivos, exigidos por las normas que regulan la actividad adminis--
trativa.
Esta norma .contiene una pauta de racionalidad para .que las entidades
homogenicen sus documentos administrativos en modelos referenciales, con el obje-
tivo' de racionalizar los trámites, el archivo, el procesamiento automático de datos y
contribuyan a la mejora en la atención de los servicios.
. ._ Quiere el legislador .que cada entidad, independientemente de la oficina, de la
localidad, del administrado que Id solicite, los documentos, actas, formularios y expe-
dientes satisfagan un mínimo de identificación y uniformidad.
ARTÍCULO 152°.- PRESENTACIÓN EXTERNA DE EXPEDIENTES

152.1 Los expedientes son compaginados siguiendo el orden regular de
los documentos.que lo Integran, formando cuerpos correlativos
que no excedan de doscientos folios, salvo cuando tal límite obli-
gara a dividir escritos o documentos que constituyan un solo tex-
to, en cuyo caso se mantendrá su unidad.
152.2 Todas las actuaciones deben follarse, manteniéndose así durante
su tramitación. Los expedientes que se incorporan a otros no conti-
núan su foliatura, dejándose constancia de su agregación y su
cantidad de fojas.
ANTECEDENTE
Art 151 Información documental
Art. 157 Medidas de seguridad documental
^ COMENTARIOS
El expediente debe mostrar plenitud, integrándose por todas las actuaciones
administrativas: empezando con la orden o petición que le dio origen y seguido por
los demás documentos, según su precedencia en su producción o presentación.
Toda pieza agregada al expediente será debidamente foliada en números y letras
e incluso la práctica aconseja que en cada hoja deba ponerse el número del expedien-
te para identificar ei documento y evitar confusiones si se desprendiesen los folios.
Así, las oficinas públicas, al adicionar los escritos, resoluciones o cualquier otra docu-
mentación efectuará su foliatura correlativamente con la hoja que antecede, en forma
tal que todo el expediente cuente con su uniforme compaginación.
Estas técnicas de tratamiento documental resultan indispensables por cuanto dan
estabilidad a la composición'.del documento, impidiendo alteraciones inconvenientes
y evita la existencia de expedientes inconsultables por el desorden, volumen,
ilógicas'. secuencias, etc., coadyuvando a su control y permitiendo las remisiones del
texto.
Cuando sea necesario agregar de modo permanente otro expediente administra-
tivo al principal (acumulación, antecedente, etc.) la experiencia aconseja que aquél
conserve su carátula y foliatura propias, adicionándole las correlativas del principal.
La regla de la singularidad no es adversa a que el instructor pueda, considerando la
cantidad de documentación conformante del legajo (expediente), proceda a desdoblarlo
en tantos volúmenes o tomos como sean necesarios para su fácil manejo y evite su
deterioro por el excesivo tamaño, siempre que por dicha acción no se pierda la ordena-
ción (compaginación y foliatura), se uniforme el número máximo de fojas á partir del cual
se constituirá un nusyo cuerpo de expediente, no se dividan escritos o documentos que
constituyan una sola acta o texto y se advierta de ello a los interesados.
Armoniza perfectamente esta acción dentro de la singularidad del expediente, por
cuanto siempre se ha de considerar que esos volúmenes o tomos, componen un úni-
co expediente y resultan la alternativa válida para afrontar la voluminosa documenta-
ción de algunos actos, tales como concursos, subastas, etc.
ARTÍCULO 153".- 1NTANG1BIUDAD DEL EXPEDIENTE

153.1 E! contenido del expediente es intangible, no pudiendo introducirse
enmendaduras, alteraciones, entrelineados ni agregados en los do-
cumentos, una vez que hayan sido firmados por la autoridad com-
petente. De ser necesarias, deberá dejarse constancia expresa y
detallada de las modificaciones introducidas.
153.2 Los desgloses pueden solicitarse verbalmente y son otorgados bajó
constancia del instructor y del solicitante, indicando fecha y
435
folios, dejando una copia autenticada en el lugar correspondiente, con

la foliatura respectiva.
153.3 Las entidades podrán emplear tecnología de microformas y medios
informáticos para el archivo y tramitación de expedientes, previendo
las seguridades, inalterabilidad e integridad de su contenido, de
conformidad con la normatividad de la materia.
153.4 Si un expediente se extraviara, la administración tiene la obligación,
bajo responsabilidad, de reconstruir el mismo, independientemente de
la solicitud del interesado, para tal efecto se aplicarán, en lo que le
fuera aplicable, las reglas contenidas en el artículo 1409 del Código
Procesal Civil.
ANTECEDENTE
R J. N9 073-85-AGN-J Normas Generales del Sistema Nacional de Archivos para el
sector público
RJ. N9 173-86-AGN-J Directivas sobre Normas Generales del Sistema Nacional de
............................ Archivo
D. Leg. Na 681 Regulación del uso de tecnologías avanzadas en materia de
archivo de documentos e información (modificado por la Ley
N« 26612 y el D. Leg. N«827)
D.S. N9 009-92-JUS Reglamento de las normas sobre uso de tecnologías de avan-
zada en materia de archivos
D.S. N9 001-2000-JUS Reglamento sobre aplicación de normas que regulan uso de
..........-------------'■--------tecnologías avanzadas en materia de archivo de documen-
• ............. ->--.•• - tos e información a entidades públicas y privadas .
■ • Ley N9 28186 . Ley que establece los alcances del D. Leg. N9 681
CONCORDANCIAS INTERNAS ..............

Art 150 Regla de expediente ynico
Art. 154 Empleo de formularios
' Art 155 • Modelos de escritos recurrentes
Art .157 Medidas de seguridad documental , .
irX
43 Se conoce como expediente administrativo
al instrumento material sistemáticamente
S ordenado que acumula toda la actividad
procedimental de un mismo asunto originada de
oficio o a solicitud de los sujetos procesales,
comprendiendo documentos, notificaciones,
copia de las publicaciones oficiales efectuadas,
actas, escritos, resoluciones, etc., que sirven de
fundamento a la decisión administrativa y
evidencian las diligencias encaminadas a
ejecutarla.
Dado la exigencia de seguridad documental
la Ley mantiene la regia unánimemente aceptada
de la inalterabilidad del expediente, que indica que
una vez agregado una actuación, documento o
folio a él, no resulta jurídicamente válido
introdudrie enmendaduras
(cambios an el texto), alteraciones (agregados o alteraciones de secuencias),

eníreífneadcs (cambios en ios documentos o actas), ni adiciones, una vez que la autori-
dad ha suscrito. La única excepción al carácter inalterable es la posibilidad de realizar
desgloses al expediente, como acto formal por la cual se separa un elemento del expe-
diente para un empleo independiente (por ejemplo, devolución al administrado, organi-
zación de otro expediente, por haber surtido sus efectos en el procedimiento).
Estas acciones deben estar premunidas de una serie de garantías para la seguri-
dad documental:,
Petición expresa (verbal o escrita del interesado) o decisión de la autoridad.
Asentar en el expediente constancia del desglose efectuado, de su finalidad y
quien la autoriza (si fuere temporal o permanente).
-.- Dejar copia autenticada, por el fedatario del documento desglosado, sin alterar la
foliatura general del expedienté.
La noción tradicional muestra al expediente como un documento físico conforma-
do por diversas fojas y anexos, pero el avance de la técnica ha transformado el conte-
nido del término expediente hasta incluir dentro de su alcance cualquier forma de
documentación de.las actuaciones procesales, como son el soporte informático y ei
uso de tecnología avanzada para el archivo de documentos e información.
Las normas contemplan que las personas jurídicas de Derecho público interno
como son el Gobierno Central, los Consejos Transitorios de Administración Regional
de los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, los Organismos Descentralizados
Autónomos, las Instituciones Públicas Descentralizadas y las Sociedades de Benefi-
cencia Pública, pueden acogerse a la posibilidad de organizar sus archivos mediante
tecnología de microformas, siempre que ello se. realice resguardando la integridad de
los datos informáticos públicos y de la información microfilmada o digitafizada.
Para mayor seguridad de esta forma de documentación de las actuaciones proce-
sales, la mencionada norma también contempla que las microformas cuenten tanto
con sistemas de seguridad que garanticen la inalterabilidad e integridad de los datos
e informaciones como con medios que hagan inalterable, fija, durable y comprobable
la autenticidad de la signatura o firma informativa.
Cuando una dependencia se acoja.a este régimen-quedan obligadas a mantener
al alcance del público, los expedientes originales en trámite hasta después de doce
meses computados desde su terminación. Vencido dicho plazo, ios expedientes y
documentos que por obligación legal o por conveniencia del servicio tengan que ser
conservados, pueden ser sustituidos por las correspondientes microformas manteni-
das en microarchivos autorizados.
Consciente de que la regulación de los nuevos procesos de tratamiento de infor-
mación y la incorporación de técnicas electrónicas a la dinámica contemporánea, y
que ello sólo será disponible par un muy escaso número de entidades públicas en lo
mediato, la Comisión consideró dejar este tema a la regulación específica que se
pueda dictar en el futuro, en la medida que la realidad administrativa nos lo haga
indispensable. Empero siempre fue consciente que toda regulación futura ha de brin-
dar solución segura para los siguientes temas complejos:
La sustitución de la escritura manuscrita y la firma ológrafa por la firma electrónica.
La restricción de la circulación del documento administrativo sobre papel, sino
que va a necesitar de sistemas de recuperación bastante difundidos.
Empleo necesario del equipamiento y asistencia técnica para la producción, re-

producción, movilización y desplazamiento y conservación del documento.
Necesaria intermediación de otros sujetos para la operatividad del documento,
tales como fedatario informático, operador, programadores, etc. La
desmaterialización del documento.
La reconstrucción del expediente
Agotadas las indagaciones para la ubicación del expediente administrativo, inde-
pendientemente de la responsabilidad que por este hecho se pueda derivar, surge el
deber ineludible de la autoridad instructora de reconstruir el expediente para la prose-
cución del trámite a su cargo, según su estado.
Para el efecto, el instructor tiene que determinar cuáles son los instrumentos idóneos
para que el expediente se tenga por reconstruido, esto son aquellos considerados sufi-
cientes para proseguir el trámite, sin necesidad de reunir todos los actuados y constancias
del original. En la reconstrucción se emplearán las copias de los documentos que sean
proporcionados por las partes, previa intimación para su entrega y conformidad de la otra.
parte, y se reunirán las copias de los documentos públicos (informes, actas, comunicacio-
nes) que obren en los archivos de las entidades u órganos de la entidad.
La reconstrucción deberá ser aprobada por el instructor mediante resolución, y
aun cuando no haya podido organizar íntegramente todas las actuaciones del perdi-
do, se le considerará "asimilado", con la conformidad de las partes. Definida la recons-
trucción, el procedimiento seguirá su trámite de oficio.
ARTÍCULO 154°.- EMPLEO DE FORMULARIOS .,.._ ,__,_

154.1 Las entidades disponen e! empleo de formularios de libre repro
ducción y distribución gratuita, mediante los cuales los adminis- .
trados, o algún servidor a su pedido, completando datos o mar
cando alternativas planteadas proporcionan la información usual
que se estima suficiente, sin necesidad de otro documento de pre- "
sentación. Particularmente se emplea cuando los administrados
_ . . deban suministrar información para cumplir exigencias legales y en
los procedimientos de aprobación automática.
154.2 También son utilizados cuando las autoridades deben resolver una
serie numerosa de expedientes homogéneos, así como para las
. . actuaciones y resoluciones recurrentes, que sean autorizadas pre-
viamente.
R. N9 0274-2007/GAM-INDECOPI Lineamientos de la Comisión de Acceso al Mercado
Art. 31.3 Constancia de la aprobación automática de la solicitud del administrado
Art. 37 Contenido del TUPA
Art. 41.1.6 Deber de recibir copias simples de formatos oficiales
Art. 42.1 Presunción de verificación de los documentos presentados por el administrado
438
Art. 118.2 Asesoramiento a los usuarios en el llenado de formularios

Art. !24 Suósanación documental
Art. 126.2 Subsanadón documental. Presentación de queja
Arf_ i 50, Reglas de expediente único .
Art 151. Información documental
COMENTARIOS
C^ / ' > Las
comunicaciones dirigidas por
los ciudadanos hacia las
entidades se plasman
en expresiones formales escritas
que sirven de insumo para la
instrucción y las actuaciones
administrativas.
Con la finalidad de imprimirle
celeridad al procedimiento y
aliviarle dificultades a los
ciudadanos, la Ley acoge tres
mecanismos importantes:
Empleo de modelos de
escritos
Mediante esta estrategia, las
entidades aprueban a título
ilustrativo referentes de
documentos de uso frecuente
con la finalidad de que en
ejercido de su libertad
procedimental el administrado los
emplee, pero sin carácter
compulsivo. Apunta a la
informalidad a favor del
administrado.
Empleo de formularios o
formatos
Se orienta a generalizar el
empleo de formatos o formularios
en aquellos procedimientos
reiterativos de empleo sistemático
por los administrados mediante los
cuales éstos, o algún servidor a su
pedido, completando datos de
espacios en blanco o marcando
con signos o marcas las
alternativas planteadas,
proporcionan la informadón usual
que se estima suficiente, sin
necesidad de otro documento de
presentación.
Las entidades disponen el
empleo de formularios de libre
reproducción y distribución gratuita
cuando los administrados deban
suministrar Información
estandarizare para cumplir
exigendas legales y en
procedimientos de aprobación
automática.
Promueve la
homogeneizadón de los
escritos que puedan
presentarse para permitir
su ordenación y celeridad,
así como facilitar a la
riudadanía el cumpli-
miento de los requisitos
necesarios para la
tramitadón de su petición
o reclamo, ya que al
completar correctamente
el formato proporciona la
informadón que se juzga
sufidente para el trámite.
Para asegurar su
efectividad,.se establece
que las entidades deben
complementarse con el
servicio de asesoramiento
a tos usuarios para el
cumplimiento de la
informadón en los
formatos.
Las características de los
formularios dentro del
régimen del
procedimiento
administrativo general
son tas siguientes:
Los formatos deben ser
consignados en el Texto
Único de Procedimientos
Administrativos de cada
entidad.
Los formatos son de libre
reproducción por los
usuarios, sin podérsele
exigir
aigún formulario oficia!
para el trámite.
La informadón que se
induye en el formato está
sujeta a la presundón de
verad-
dad, por la cual se presume
derta y confirmada por el
administrado que lo emplea.
El acceso al formato es
gratuito: la Administración
no puede cobrar por su
empleo.
Los formatos deben ser
uniformes.
439
Empleo de mecanismos de autoservicio que permita a los usuarios suministrar

directamente su información, a través de niveles avanzados de digitalización
Es una modalidad más avanzada de los meros formularios, que consiste en el ac-
ceso directo al ciudadano para que en persona (directamente o mediante un asistente)
o de modo remoto (Ejemplo, el internet), suministre los datos a un sistema informático a
fin de cumplir con las exigencias legales que requiera el trámite de su interés. Aquí la
autoridad tiene un rol de auxilio al ciudadano y de verificación de datos.
ARTÍCULO 155°.- MODELOS DE ESCRITOS RECURRENTES

155.1 A título informativo, las entidades ponen a disposición de los
administrados modelos de los escritos de empleo más recurrente
en sus servicios.
155.2 En ningún caso se considera obligatoria la sujeción a estos mode-
los, ni su empleo puede ocasionar consecuencias adversas para
quien los utilice.
Art 113 Requisitos de los escritos
Art. 118.2 Asesoramiento a los usuarios en ei llenado de formularios
Art 150 Regla d9 expediente único
Art 151 Informacjón documental
COMENTARIOS
Las declaraciones de voluntad de los administrados aparecen en el procedimien
to básicamente mediante documentos denominados 'escritos* (concepto genérico que
involucra solicitudes, reclamos, recursos, presentación de pruebas, quejas, etc.), ase
gurando de tal modo, su estabilidad, claridad e inmutabilidad. Por ello, como hemos
visto, Incluso las actuaciones orales (declaraciones de testigos, peritos, inspecciones,
etc.) son documentadas también mediante actas elaboradas por los agentes públicos
consignando lugar, fecha, hombres, circunstancias del caso y, previa lectura, cerrada,
bajo suscripción de los administrados. -
- Como bien plantea BIELSA'™3» asumir plenamente el carácter escrito además
involucra un medio de anticorrupción. Por eso debe suprimirse "toda actuación verbal ,-.
del interesado en la gestión de expedientes, pues la Administración Pública debe actuar
en forma escrita. (...) Se debe evitar todo formulismo escrito que aumente la papelería
(actuaciones); es necesario reglamentar el procedimiento, de suerte que el escrito ¡nidal
se limite a los puntos pertinentes, y una breve alegación sobre lo que se pide o
gestiona, pero eso no significa que la reclamación aumente siempre la papelería
burocrática. Se trata simplemente de documentar en nota de una página o menos toda
reclamación fundada en la demora, o en el procedimiento sospechoso, reticente
■ • (185) BIELSA, Rafael. Significación de la Burocracia. Abeledo Perrot, 8s. As., 1965, pp. 107 y ss.
440
de los funcionarios dados al cohecho o a la arbitrariedad". "(...) Los funcionarios no deben

ser molestados con visitas de gestores, políticos, intermediarios, comisionistas (interesa-
dos), pues evitándose las visitas dispondrán de más tiempo útil, y habrá más seriedad,
tranquilidad y decoro para ejercer la función pública y, desde luego, para el estudio de los
expedientes. Todo lo que se dice verbalmente puede decirse por escrito, y esta forma
garantiza mayor 'seriedad", 'autenticidad'y 'certeza'. La Administración no debe tener se-
cretos, con excepción de los casos que así se requiera por la índole o naturaleza de la
cuestión". // >
Mediante esta estrategia, las entidades aprueban a título ilustrativo referentes de
documentos de uso frecuente con la finalidad de que en ejercicio de su libertad
proeedimental el administrado ios emplee, pero sin carácter compulsivo. Apunta a la
informalidad a favor del administrado.
ARTÍCULO 156°.- ELABORACIÓN DE ACTAS

Las declaraciones de los administrados, testigos, peritos y las inspec-
ciones serán documentadas en un acta, cuya elaboración seguirá las
siguientes reglas:
1. El acta indica el lugar, fecha, nombres de los partícipes, objeto de la
actuación y otras circunstancias relevantes, debiendo ser formula-
da, leída y firmada inmediatamente después de la actuación, por los
declarantes, la autoridad administrativa y por los partícipes que qui-
sieran hacer constar su manifestación.
2. Cuando las declaraciones o actuaciones fueren grabadas, por con-
senso entre la autoridad y los administrados, el acta puede ser con-
cluida dentro del quinto día del acto, o de ser el caso, antes de la
decisión final.
Art. 19 Dispensa de notificación
Art. 21.3 Entrega de copia del acto notificado
Art 58 Comparecencia personal
Art. 102 Órganos Colegiados. Acta de sesión
Art. 129 Ratificación de firma y contenido
Art. 151 Información documentad
Art. 174.1 Omisión de informe
Art. 175 Testigos
Art. 176 Peritaje
COMENTARIOS
El acta es un típico acto de constancia administrativa por el cual se documenta o
deja constancia de actuaciones materiales o verbales, que resulta indispensable fijar
para su evaluación o control posterior. Se trata mediante el acta de convertir en
44
documento incorporable al expediente las actuaciones manifestadas verbalmente (de-

claraciones testimonmiales, de parte, pericias, actuaciones de inspecciones, etc.).
Por la envergadura de la actuación administrativa el acta podrá elaborarse instan-
táneamente si se considerara necesario, o si por el contrario, fuera presumible que la
actuación será extensa se puede acudir de modo auxiliar a la grabación seguido de la
transcripción en el acta.
En cuanto a la formalidad del respaldo con la firma, se tiene un mínimo de suscrip-
tores obligatorios que está conformado por el declarante y la autoridad instructora; y,
un máximo de suscriptores facultativos,' conformado por quienes estando presentes
desearan respaldar el documento con su firma.
ARTÍCULO 157°.- MEDIDAS DE SEGURIDAD DOCUMENTAL

Las entidades aplicarán las siguientes medidas de seguridad documental: 1.
Establecer un sistema único de identificación de todos los escritos y
documentos ingresados a ella, que comprenda la numeración pro-.
gresiva y la fecha, así como guardará una numeración invariable para
cada expediente, que será conservada a través de todas las actuaciones
sucesivas, cualquiera fueran los órganos o autoridades del organismo
qué interviene. 2." "Guardar las"constancias de notificación, publicación
o entrega de Información sobre los actos, acuse de recibo y todos los
documentos necesarios para acreditar la realización de las diligencias,
con la certificación del instructor sobre su debido cumplimiento.
3. En la carátula debe consignarse el órgano y el nombre de la autori
dad, con la responsabilidad encargada del trámite y la fecha del tér-
... mino final para la atención del'expediente. ........._i
;
4. En ningún caso se hará un doble o falso expediente.
RJ. Ña 386-2002-INE! Normas técnicas para almacenamiento y respaldo de la
in-
.............. formación procesada por las entidades de la
Administración
Pública
RJ. Na 140-95-INEI Recomendaciones técnicas para la organización y gestión de
los servicios informáticos para la Administración Pública.
RJ. N» 076-95-INEI Recomendaciones técnicas para la seguridad e integridad
de la información que se procesa en la Administración
Pública.
9
RJ. N 090-95-lNEl Recomendaciones técnicas para la protección física de los
equipos y medios de procesamiento de la información en la
RJ. N* 347-2001-INEÍ Normas y procedimientos técnicos para garantizar la seguri-
dad de la información publicadas por las entidades
públicas.
Art. 18 Notificaciones
Art 150 Regla de expediente único
Art 152 Presentación extema del expediente.
442
COMENTARIO .
Este artículo contiene una serie de pautas mínimas de seguridad documental que
las entidades deben implantar en aplicación de la Ley, y concordantemente con las
normas del sistema nacional de archivos y de informática.
ARTÍCULO 158°.- QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIÓN

155.1 En cualquier momento, los administrados pueden formular queja
contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supon-
gan paralización, infracción de los plazos establecidos legalmen-
te, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámi-
tes que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del
asunto en la instancia respectiva.
158.1 La queja se presenta ante el superior jerárquico de la autoridad
que tramita el procedimiento, citándose el deber infringido y la
norma que lo exige. La autoridad superior resuelve la queja dentro
de los tres dfas siguientes, previo traslado al quejado, a fin de que
J. .-pueda presentar el informe que estime conveniente al día siguienr 7""
te de solicitado. . .......... .-.-,. .
158.3 En ningún caso se suspenderá la tramitación del procedimiento
en que se haya presentado queja, y la resolución será ¡rrecurrible.
158.4 La autoridad que conoce de la queja puede disponer motivada-
mente que otro funcionario de similar jerarquía al quejado, asuma
el conocimiento del asunto.
158.5 En caso de declararse fundada la queja, se dictarán las medidas
correctivas pertinentes respecto del procedimiento, y en la misma
resolución se dispondrá el inicio de las actuaciones necesarias
para sancionar al responsable.
ANTECEDENTE
Artículos 105-109, LNGPA.
Ley N» 29060 Ley del Silencio Administrativo
Art 55.11 Derecho de cuestionar acciones administrativas
Art 126 Sunsanactón documental
COMENTARIOS
La queja administrativa constituye un remedio procesal regulado expresamente por la
Ley mediante el cual los administrados pueden contestar los defectos de tramitación
443
incurridos, con la finalidad de obtener su corrección en el curso de la misma secuen-

cia. La naturaleza de la queja, la diferencia de los medios impugnativos o recursos.
Como afirma GARRIDO FALLA(18S) "no puede considerarse a la queja como recurso
-expresión del derecho a la contradicción-porque al presentarse un escrito quejándo-
se de uno o más funcionarios, no se está tratando de conseguir la revocación o modi-
ficación de una resolución sino que el expediente, que no marcha por negligencia de
uno o más servidores públicos o cualquier otro motivo no regular y justificado, sea
tramitado con la celeridad que las normas quieren y que el interesado espera". La
queja no se dirige contra un acto administrativo concreto sino enfrenta la conducta
desviada del funcionario público, constitutiva de un defecto de tramitación.
A diferencia del derecho judicial donde la queja resulta un verdadero recurso ante
la denegatoria a la posibilidad de contestar una decisión concreta, en lo administrati-
vo* su naturaleza no es de recurso ya que exclusivamente contesta conductas. En tal
sentido, la queja administrativa se aproxima más a la denuncia que al recurso, diferen-
ciándose con ella, sólo en el interés personal característico de la queja.
Procede su planteamiento contra la conducta administrativa -activa u omisiva-
-del funcionario encargado de la tramitación del expediente que afecte o perjudique
derechos subjetivos o intereses legítimos del administrado, como pueden ser por ejem-
plo, una conducta morosa o negligente que dilate el procedimiento; la omisión de
enviar al superior el expediente donde se ha presentado algún recurso; la obstrucción
a los derechos de presentar escritos, a informarse, a presentar prueba; la prescinden-
cia de trámites sustanciales; el ocultarniento de piezas del expediente; y cualquier
acetan que importe distorsión o incumplimiento de cualquier trámite o plazo.
Todas estas circunstancias afectan el derecho al debido proceso administrativo.
•_Este artículo prescribe que procede .la queja para redamar contra cualquier de-
fecto de tramitación y especialmente los que supongan paralización o infracción de los
plazos respectivamente señalados; sin precisar si también'procede su'interposición
ante el incumplimiento del plazo máximo para resolver la petición o el recurso. Resulta
importante aclarar este tema por cuanto en otras legislaciones se encuentra excep-
tuado expresamente este supuesto, por considerar que para esta desviación el reme-
dio especifico es el silencio administrativo. Ante el sigilo de nuestra legislación, consi-
deramos que la queja procede incluso en este caso.
B trámite de la queja reconoce algunos roles específicos a los sujetos partícipes.
Un sujeto activo o actor principal que plantea y sustenta él defecto de tramitación
incurrido en su contra. Un sujeto pasivo o autoridad responsable de la supuesta omi-
sión o defecto cuestionado, quien durante la substanciación de la queja debe exponer
sus descargos en un informe escrito
Finalmente se encuentra el agente ante el cual se presenta y a quien compete
resolver la queja, llamado sujeto decisor que es ei superior jerárquico inmediato al
quejado, con competencia disciplinaria suficiente sobre el subalterno
(186) GARRIDO FALLA, Ferrando. La Ley de procedimientos administrativos. Serie Estudios

Administrativos. Editora Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1966, p. 105.
Piazo para su interposición

Las normas generales no contemplan un plazo legal para interponer la queja admi-
nistrativa, pero resulta lógico plantearla tan pronto como el interesado conozca de la
conducta desviada. Dicho ordenamiento se limita a establecer que "en cualquier mo-
mento (...) pueden formular queja contra los defectos de tramitación (...)", sin preocupar-
se por determinar un límite final a la posibilidad de presentar una queja administrativa.
La misma, naturaleza teieológica de la queja .permite afirmar que el término final
implícito para la'procedencia de la queja, es la propia extensión del procedimiento
administrativo en el cual haya acontecido la actuación contestada. Blo se deriva de
considerar que si el objetivo de la queja es alcanzar, la corrección en la misma vía,
entonces para admitirla como tal, la obstrucción debe ser susceptible de subsanación
en el procedimiento. Resultaría inconducente plantear una queja cuando el fondo del
asunto ya ha sido resuelto por la autoridad o el procedimiento haya concluido. Sólo si
el defecto fuere grave cabría posteriormente cuestionar el procedimiento, pero no en
vía de queja, sino de petición de nulidad si se hubiere prescindido de las normas
esenciales del procedimiento. Por ello, podemos concluir en que la queja podrá pre-
sentarse sólo, en tanto y en cuanto, el defecto que lo motive pudiera aún ser subsana-
do ppr la Administración, por así permitirlo el estado del desarrollo del procedimiento.
En cuanto a la substanciación de la queja hay que tener presente que el superior se
orientará con celeridad a verificar la certeza de la imputación realizada a la conducta del
funcionario quejado, pero sin suspender el procedimiento administrativo ni obstaculizar
la posibilidad de que la Administración de oficio proceda a subsanar la falla incurrida.
Para el efecto, la tramitación consistirá básicamente en investigar el defecto Indicado en
el escrito del interesado y en recabar un informe, que a modo de descargo, preparará el
funcionario quejado, sin dar lugar a ningún trámite adicional o apertura a prueba."
Plazo para la resolución
Por ser de interés público mantener un correcto servicio administrativo y la nece-
sidad de dilucidar la queja antes de la resolución de la causa, la ley ha fijado un breve
piazo de tres días hábiles para su resolución.
Efectos de la resolución
Los .efectos propios de una queja declarada fundada son dos:
Subsanar la debida tramitación' del procedimiento administrativo.
Iniciar un expediente sobre la responsabilidad incurrida por el funcionario público.
B MODELO DE ESCRITO
Véase en el Anexo N9 III, Modelo de escrito interponiendo queja por defectos de
tramitación (Modelo N9 12).
445
CAPÍTULO VI
INSTRUCCIÓN
DEL PROCEDIMIENTO
La instrucción del procedimiento tiene por objeto que la autoridad a cargo de un
expediente acopie los elementos necesarios para lograr su convicción de la verdad,
material indispensable para decidir el derecho aplicable al caso. Como tal se trata de
formar la fundamentacion que servirá de insumo en la futura resolución que emita la
autoridad.
Este capítulo está organizado en función de dos principios administrativos esen-
ciales: la oficialidad y la verdad material.
ARTÍCULO 159°.- ACTOS DE INSTRUCCIÓN

159.1 Los actos de instrucción necesarios para la determinación, cono-
cimiento y comprobación de ios datos en virtud de los cuales deba
pronunciarse la resolución, serán realizados de oficio por la auto-
ridad a cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluación pre-
via, sin perjuicio dei derecho de los administrados a proponer ac-
tuaciones probatorias.
159.2 Queda prohibido realizar como actos de instrucción la solicitud
rutinaria de informes previos, requerimientos de visaciones o cual-
quier otro acto que no aporte valor objetivo a io actuado en el caso
concreto, según su naturaleza. ^
ANTECEDENTES
Artículos 37, 68,72, LNGPA.
Artículo 62 k), Reglamento LSA.
Art. IV, 1.11 Principio de verdad material
Art. IV. 1.16 Principio de privilegio de control posterior
Art 33 Procedimiento de evaluación previa con silencio positivo
Art. 56.2 Deber de prestar colaboración en el esclarecimiento de los hechos
447
¡ . COMENTARIOS
Los actos de instrucción en puridad comprenden dos tipos diferentes de
actuaciones procedimentales: aquellas dirigidas a aportar datos al expediente y
aquellas que constituyen actividad probatoria.
Por la primera actividad de aportación de datos, se incorporan al procedimiento
y al expediente determinadas informaciones, datos o normas preexistentes al caso,
que serán evaluadas por la autoridad en su momento. Son tales los requerimientos
de informes legales (art 172), solicitud dé documentos a las autoridades (art 167),
y la solicitud de información a los administrados (art. 169).
Por la segunda actividad, que es la propiamente probatoria, se trata dé aquellos
medios que permiten demostrar la veracidad de las informaciones y documentos
aportados. Tales cómo testimoniales, declaraciones, inspecciones, peritajes, etc.
En todas las ramas del Derecho la noción de prueba cumple un rol
fundamental, trascendiendo del campo particular de cada una de ellas hacia la
teoría general del Derecho procesal, en donde se consolidan sus características y
peculiaridades. Por esto, el ordenamiento administrativo se limita a establecer los
rasgos propios de la prueba en su ámbito, dejando, los demás aspectos a normas
supletorias comunes a todo proceso.
Al igual que en todas las ramas procesales, la prueba de los hechos relevantes
es esencial para la decisión que va a resolver un procedimiento administrativo, ya
que todo acto de la autoridad debe sustentarse en motivaciones prácticas,
reales y verificables; si así no fuera, ej acto_ aparecería viciado y susceptible de
anulación.
• PátV&íamiéVite, él roí de la p"ruebá"sé orienta a lá obtención de una de
las'.finalidades básicas del procedimiento administrativo: seguridad en el acierto de
las resoluciones de la autoridad. Por ello, la prueba es ún elemento fundamental
que busca propiciar certeza a la gestión administrativa, ya que resulta evidente
que cuando la Administración Pública está fundamentada en hechos verdaderos,
los administrados. se encuentran mejor protegidos contra una actividad ligera o
irresponsable.
En la prueba cobran singular importancia una serie de principios, caracteres y obliga-
• dones propios del Derecho administrativo procesal. Primero, el de verdad material por el
cual corresponde a la Administración buscar permanentemente la realidad en las
relacio-
- nes que conoce, independientemente de lo alegado o planteado por las partes.
También
tiene presencia el deber de oficialidad, por el que todo funcionario público realiza las
acciones necesarias para esclarecer los hechos relevantes sometidos a su decisión.
Finalmente, la ley contiene una prohibición expresa de considerar como actos
de instrucción válidos la solicitud rutinaria de informes previos, requerimientos de
visaciones o conformidades que no aporten valor objetivo a lo actuado. Con ello se
intenta erradicar de ios procedimientos administrativos las visaciones burocráticas
que por ejemplo se encarga a las oficinas de asesoría legal o a las secretarías
generales que sin adicionar valor agregado al procedimiento, resultan adversas a la
celeridad de los procedimientos administrativos. Para mejor comprensión debe
44S analizarse este numeral concordado con el artículo 172.
ARTÍCULO 160.-ACCESO A LA INFORMACIÓN DEL EXPEDIENTE

160.1 Los administrados, sus representantes o su abogado, tienen de-
recho de acceso al expediente en cualquier momento de su trá-
mite, así como a sus documentos, antecedentes, estudios, infor-
mes y dictámenes, obtener certificaciones de su estado y recabar
copias de las piezas que contiene, previo pago del costo de las
mismas. Sólo se exceptúan aquellas actuaciones, diligencias, in-
formas o dictámenes que contienen información cuyo conocimien-
to pueda afectar su derecho a la intimidad personal o familiar y las
que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad
nacional de acuerdo a lo establecido en el inciso 5) del Artículo 20°
de la Constitución Política. Adicionalmente se exceptúan las ma-
terias protegidas por el secreto bancario, tributario, comercial e
industrial, así como todos aquellos documentos que Impliquen un
pronunciamiento previo por parte de la autoridad competente.
160.2 El pedido de acceso podrá hacerse verbalmente y se concede de
inmediato, sin necesidad de resolución expresa, en la oficina en
. que se encuentre el expediente, aunque no sea la unidad de recep-
...'*._ ción documental........... .'............. .........-
ANTECEDENTES
Artículo 35, D. Leg. N9 757.
Constitución Política, Art. 2 inciso 5, derecho de información
Ley N° 27806 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Ley N° 27927 Ley que modifica a la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Púbfica
Ley N" 28237 Código Procesal Constitucional
D.S. N9 072-2003-PCM Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la infor-
mación D.S. N9 095-2003-PCM (modificado).
Art. 55.3 Derecho de acceso a la información contenida en el expediente Art. 55.4
Derecho a acceder a información gratuita sobre las actividades de las entidades Art.
239.10 Difundir información confidencial
B^
Este artículo proclama dentro de la fase
instructora el derecho del administrado a controlar
la actuación probatoria e informativa que la
autoridad realiza.
La Administración Pública tiene el deber de
asegurar una transparente utilización del poder
público. No debe soslayarse que la Administración 449
tiene el deber de la publicidad
de sus actos, lo cual concuerda, como principio general, con la aptitud del administra-
do para conocer tos actos procesales respecto de los cuales tuviere legítimo interés.
Adicionalmente la nueva Constitución Política ha consagrado en su inciso 5) del artí-
culo 2a el derecho a "solicitar, sin expresión de causa, la información que requiera y a
recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el
pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que
expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional".
Las oficinas de la administración pública gerencian una información que pertenece
originalmente a toda la comunidac^jior tó.cual se ha establecido como derecho consti-
tucional que cualquier dudadano pueda solicitar y recibir tal información que sea nece-
saria para su estudio, investigación, trabajo o procedimiento en concreto. Es la obliga-
ción impuesta a la Administración Pública de trasladar a la sociedad civil la información
que produzca o maneje. No es un derecho absoluto sino que está sujeto a característi-
cas. H primero es que la información será proporcionada a costo del ¡nteresadona7).
En cuanto a la legitimadón para solicitarla cabe referir que no se requiere "expre-
sión de causa", siendo un derecho abierto, de tal suerte, que ningún funcionario re-
ceptor de este tipo de solicitudes puede inquirir la razón de tal pedido, exigir legitima-
dón especial, y, menos aún, a cuestionarlo cuando aquel le fuere expuesto.
Dentro de un procedimiento, el administrado puede recibir la información de modo
verbal o por escrito y, para evitar malos entendidos la norma predsa que la respuesta
verbal tendrá carácter meramente ilustrativa y no producirá efectos procesales, a dife-
rencia de la escrita, por lo que se obliga a hacer constar su entrega en el expediente.
Nuestra práctica evidencia la existencia de dos formas ordinarias para el suministro de
la ¡nformadón: generalmente el administrado -personalmente o mediante su asesor—
acude a la dependencia pública y solicita verbalmente al empleado que le — permita
revisar el expediente o mediante una entrevista, tomando así conocimiento de las
áctuadones. La segunda manera, por lo general, se presenta cuando resulta infructuoso el
mecanismo anterior y se obliga al interesado a presentar un escrito requiriendo la
¡nformadón y para su respuesta se expide una notificación, de la cual debe . dejarse
constanda en el expediente.
' • Finalmente cabe indicar que ai regular este artículo integralmente esta materia
contiene las excepciones ai deber de entregar la ¡nformadón, de suerte que cualquier
otra norma que a la fecha tuviere excepciones, dejará de regir.
S MODELO DE ESCRITO
Véase en el Anexo Nº III, Modelo de escrita solidtando conocer tramitación, ob-
tención de copias e identificación de funcionarios responsables (Modelo N9 2).
(187) Sobre los antecedentes de la incorporación de este derecho en la nueva Constitución

peruana de 1993, pueden revisarse los debates constituyentes en Derecha a la Informa-
ción. Informática a intimidad en la Reforma Constitucional de 1993. Serie Debates Consti-
tucionales. Desarrollo y Paz. Editores, Lima, 1993.
450
ARTÍCULO 161a.- ALEGACIONES

161.1 Los administrados pueden en cualquier momento dei procedimiento,
formular alegaciones, aportar los documentos u otros elementos de
juicio, los que serán analizados por la autoridad, ai resolver.
161.2 En los procedimientos administrativos sancionadores, o en caso de
actos de gravamen para el administrado, se dicta resolución sólo
habiéndole otorgado un plazo perentorio no menor de cinco diWpára
presentar sus alegatos o las correspondientes pruebas de descargo.
ANTECEDENTE
Art. 57 Suministro de información a las entidades
Art. 147.2 Cuestiones distintas al asunto principal
. Art. 184 Desarrollo y efectos de la audiencia pública
Art. 223 Contestación de la reclamación
Art. 234 Caracteres del procedimiento sancionador
Art. 235 Procedimiento sancionador
COMENTARIOS
La Ley reconoce a los administrados la
facultad de presentar un informe, formular
alegaciones, aportar documentos o cualquier
elemento de juicio. Este derecho a las
alegaciones es mucho más amplio que el
derecho al alegato conclusivo que contenía las
Normas Generales anteriores, al cual
también incluye.
En nuestro ordenamiento se trata
propiamente de una facultad, mas no de un
momento procesal con espacio propio dentro
del procedimiento administrativo como acontece
en otros ordenamientos, donde se.incorpora la
fase denominada "audiencia a los
interesados" en cuyo interior ocurren los
alegatos.
La figura de la alegación ha sido regulada
como requisito Indispensable sólo para
aquellos procedimientos de gravamen para los
administrados (Ejm. sancionadores,
fiscalización, tributarios, etc.), en los que la
autoridad deberá otorgar vista de la causa por
un lapso no menor de cinco días para presentar
su alegato a manera de apreciación final sobre 451
lo actuado, bajo la pena de producir indefensión
e invalidar la decisión final.
Para su ejercicio reviste trascendencia el
factor oportunidad, ya que con el fin de no
sustraer al conocimiento de los interesados,
ninguna de las piezas o actos procesales
integrantes del expediente y que serán
estimados para pronunciar la decisión, debe
permitirse su ejercicio dentro del período que se
extiende a partir de la última actuación
instructiva (generalmente la prueba) hasta el
momento inmediatamente
anterior al pronunciamiento de la decisión administrativa. Teniendo esta finalidad, el

alegato nos revela mayor importancia por cuanto brinda la opción para replicar las
argumentaciones de la contraparte y reforzar los propios fundamentos de hecho o de
derecho, en cuanto hayan sido contestados, mejorando sus posibilidades de éxito.
La alegación debe concentrarse en analizar y presentar sistemáticamente las pre-
tensiones planteadas en el procedimiento, en la sustentación razonable de cómo lo
actuado (fundamentalmente la prueba) abona en favor de lo pretendido, así como en
una síntesis de las apreciaciones conclusivas expuestas de modo tal'que este docu-
mento bien puede auxiliar al administrador para formular su decisión.
MODELO DE ESCRITO
Véase en el Anexo Nº III, Modelo de escrito de alegaciones (Modelo N9 7).
ARTÍCULO 162°.- CARGA PELA PRUEBA

162.1 La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio
establecido en la presente Ley.
162.2 Corresponde a los administrados aportar pruebas mediante la pre-
sentación de documentos e informes, proponer pericias, testimonios,
inspecciones y demás diligencias permitidas, o aducir alegaciones.
Art 145 Impulso del procedimiento
Art. 75.3 Deber de encausar el procedimiento de oficio
Art 163 Actuación probatoria
Art 164 Omisión de la actuación probatoria
Art 165 Hechos no sujetos a actuación probatoria
Art 166 Medios de prueba
Art 167 Solicitud de documentos a otras autoridades
Art 169 Solicitud de pruebas a los administrados
Art 170 Norma supletoria
Art 175 Testigos
Art 176 Peritaje
Art. 177 Actuación probatoria de autoridades públicas
Art 178 Gastos de actuaciones probatorias
Art. 179 Actuaciones probatorias que afecten a terceros
COMENTARIOS
452 Aportar y actuar los medios probatorios
tendentes a verificar la verdad material de los
hechos es eventuaimente interés de los
afectados por el acto a dictarse, pero por sobre
todo y aun sin que medie pedido u ofrecimiento
de parte, resulta una obligación para la propia
Administración en virtud del deber de oficialidad
imperante en el procedimiento administrativo.
En muchos casos la Administración necesita averiguar y comprobar determina-

dos hechos para poder pronunciar resolución en su consecuencia. Así acontece, por
ejemplo, en los procedimientos iniciados de oficio. De este modo existe un comporta-
miento de la Administración destinado a averiguar los hechos o darte certeza, ya que
esos hechos y sus alcances una vez constatados servirán de fundamento para su
resolución. Se puede afirmar que en estos casos, se auna a la obligación de oficiali-
dad, una necesidad primordial de la Administración por precisar los hechos.
Por el contrario, algunas veces interesa a los propios administrados demostrar
que los argumentos sustentadores de alguna decisión administrativa, no existen, no
son como los interpreta el funcionario instructor o simplemente pueden interesarse en
fundamentar los hechos que sustentan alguna petición concreta.
En los casos de procedimientos de redamación, recursales o iniciados a instan-
cia de parte, el Interés en producir, actuar y analizar la prueba, concierne a los admi-
nistrados como componente del debido proceso administrativo.
Exclusivamente en los procedimientos a iniciativa de parte como los menciona
dos, cabe inferir que si de la colaboración de los particulares con la Administración o
de la prueba que aporte pueda resultar perjudicado, puede no aportar esa colabora
ción. Por ei contrario, este planteamiento no resulta amparable en los procedimientos
de-oficio donde el interés público predomina sobre el particular, por lo que entre las
normas reguladoras dei Derecho procesal especial encontramos disposiciones en con
trario afirmando el deber de colaboración de los administrados, como sucede en ma
teria de fiscalización tributaria, etc. .••.•■
Oficialmente la indagación de los hechos es una tarea exclusiva de la Administra-
ción. Sin embargo, la doctrina liberal ha influenciado para que durante la sustanciación
de tos procedimientos de parte, tratándose de pruebas documentales, se limite.esa
oficialidad, mediante la voluntariedad de los administrados.
Aunque el interesado puede participar en la indagación de los hechos, la Administra-
ción no puede forzarle al cumplimiento de ese deber más allá de la documentación
exigida expresamente para admitir la solicitud a trámite. Luego de iniciado, mucho
dependerá dei mayor o menor interés del administrado en la decisión del
procedimiento. Si el particular deseara obtener un acto declarativo de sus derechos,
normalmente colaborará con la Administración aportando sus .pruebas. Por el
contrario, si la Administración prepara ;un gravamen para el administrado,
difícilmente prestará la colaboración necesaria
Pero en todo supuesto posible, la Administración debe actuar con su natural inte-
rés en que los hechos instruidos sean verdaderos, no sólo por respeto a su obligación
antes citada sino par la necesidad de que sus decisiones se basen en la certeza.
La realidad constata que las diversas materias a ser probadas determinan un
diferente interés e intensidad de la Administración y de los administrados hacia la
prueba-Carga de prueba
La Administración actúa permanentemente en la búsqueda de la verdad material
en todos sus órdenes. Por eso, sobre ella recae el deber de practicar todas las diligen-
cias probatorias que le produzcan conocimiento y convencimiento de esa certeza, sin
detenerse a analizar si los hechos materia de probanza motiven una decisión favora-
ble o adversa a la Administración o a los terceros.
45C
La aplicación de la oficialidad a! aspecto probatorio impone a la Administración: la

obligación de verificar y probar los hechos que se imputan o que han de servir de base
a la resolución del procedimiento, así como la obligación de proceder a la realización
de la actividad probatoria misma cuando lo requiera el procedimiento.
Por lo general, los administrados no tienen el deber de probar, salvo en procedi-
mientos especiales donde las normas legales expresas pueden Imponerles esa obliga-
ción. Si recae sobre ellos la carga, como imperativo del propio interés, no tiene la tras-
cendencia que tiene en el proceso judicial ni la esencia de una obligación jurídicamente
exigible.
Las posibilidades que pueden elaborarse sobre esta materia son múltiples y cada
una requiere un tratamiento especifico. El profesor HUTCHINSON"8"1, en un esfuerzo
de síntesis, indica que tos supuestos fundamentales son:
Cuando el interesado requiere algo de la Administración. Cuando es la
Administración quien requiere algo de .un particular, pretende ejercer respecto de
él alguna de sus potestades o ejercer actos de gravamen. Cuando los
interesados sean dos o más.
En todos los casos rige como principio que la prueba está a cargo del pretensor.
No del pretensor de la obligación final, sino de quien pretenda el reconocimiento del
hecho invocado para fundar la resolución.
Por lo tanto, el particular que reclama una decisión a la Administración o el
contrainteresado que alega la existencia de ciertos hechos impeditivos adversos a
esas pretensiones, o la Administración que estima que es momento de aplicar una
sanción u otorgar un derecho, tienen a su cargo la prueba del hecho invocado como
acción o excepción. ,........................
'. * ".""7~.P?rP.e' ?û^°.câittos° la carga probatoria en materia de revisión de los actos, pues se
afirma que, a" consecuencia de la presunción de legitimidad, la carga de la prueba incumbe
totalmente al interesado que lo ataca. Lo cierto es que antes de sancionar un - acto
administrativo, se reúnen muchos antecedentes que los particulares necesitarán contradecir, y
para eso asumen la carga de la prueba según los principios generales.
ARTÍCULO 163°.-ACTUACIÓN PROBATORIA

163.1 Cuando la administración no tenga por ciertos los hechos alega-
dos por los administrados o la naturaleza del procedimiento lo exija,
la entidad dispone la actuación de prueba, siguiendo el criterio de
concentración procesal, fijando un período que para ei efecto no
será menor de tres días ni mayor de quince, contados a partir de
su planteamiento. Sólo podrá rechazar motivadamente los medios
de prueba propuestos por el administrado, cuando no
(188) HUTCHINSON, Tomás. Op. cit.. t.ll, p. 177.
454
guarden relación con el fondo del asunto, sean Improcedentes o

innecesarios.
163.2 La autoridad administrativa notifica a los administrados, con anti-
cipación no menor de tres días, la actuación de prueba, indicando el
lugar, fecha y hora.
163.3 Las pruebas sobrevinientes pueden presentarse siempre que no se
haya emitido resolución definitiva.
---------------TL1—f--------------------------------------------—-----------------------------_-----------------
ANTECEDENTE
Ait 148.2 Facultad de disponer todos los trámites necesarios en un mismo acto
Art. 136.2 Prórroga de plazos'para la actuación de pruebas Ait 166 Medios de
prueba
COMENTARIOS
En la dinámica de la prueba, la teoría del proceso suele diferenciar cuatro momentos:
ofrecimiento, admisión, actuación y valoradón; no obstante, en el procedimiento adminis-
trativo general no existe una delimitación precisa de los predtados momentos probatorios
ni necesidad de fases propiamente definidas por actos administrativos.
En prindpio, dificulta realizar ese distingo la inexistencia de una reguladón nor-
mativa propia e integral de la prueba administrativa. De otro lado, indde también para
ello la existencia dei inforrnalismo que predomina en el procedimiento, orientado a
conferir el máximo de garantías a los administrados y a la Administración para que
desarrolle su actividad probatoria en la mejor forma posible, siempre en busca de
mayor certeza.
Como expone PIRAN, sólo limitan la aplicadón del inforrnalismo en materia pro-
batoria: la regular marcha de la Administración y los derechos de los demás adminis-
trados interesados en el objeto de la prueba. En efecto, la admisión de la informalidad
én materia de prueba debe ser.armonizada con el criterio de razonabilidad e interés
público. No siempre puede admitirse una prueba presentada fuera de su oportunidad,
sobre todo cuando ello implique un mecanismo dilatorio'18".
No obstante, es aconsejable y lógico que la prueba sea ofrecida y producida en la
primera oportunidad en que se aprecie la necesidad de averiguar los hechos o se
plantee alguna duda sobre la verdad de los mismos. En tal sentido, es adecuado que
el administrado peticionario o recurrente pueda ofrecer la prueba en el primer ado
procesal que se lo permita (escrito inicial o recurso). Particularmente tratándose de
recursos, es recomendable hacerlo en el mismo escrito de impugnación. Dilucidados
estos aspectos se podrá proseguir con la evaluación del expediente.
(139) PIRAN, Carlos José. La prueba en el ámbito de la Administración. Fundadón de Cultura

Universitaria, Montevideo. 1973, pp. 43 y ss.
Sin embargo, sólo la decisión final concluye la posibilidad de presentar medios

probatorios, o ignorar las presentadas.
Entre nosotros, VALDEZ CALLE afirma "en cuanto a la oportunidad de la actua
ción de la prueba, opinamos que ella puede ser ofrecida y actuada en cualquier ins
tancia del proceso, máxime si se trata de prueba instrumental, pues no existe disposi
ción que limite la estación de prueba a sólo determinada instancia. Por lo demás, es
de advertir que como la finalidad del proceso es la de esclarecer, mal puede la Admi
nistración limitar por propia decisión la etapa de prueba^**. .
En el caso de los procedimientos de aprobación automática, la valoración probatoria
aparece a posteriori de la decisión, bajo la forma de fiscalización posterior. Precisamente
en ese momento es que el funcionario público averigua y/o comprueba selectivamente
la certeza de las afirmaciones de los administrados o de la documentación presenta-
da, lo cual realiza mediante los medios probatorios que juzgue indispensables.
La doctrina y legislación comparada nos muestran uniformemente que dentro de
un procedimiento administrativo son objeto de prueba aquellos hechos relevantes:
a) "que no se tengan por ciertos cuando sean alegados por los interesados".
Resulta determinante para la prueba la discrepancia entre los hechos propuestos
por los interesados y los aceptados por la Administración, bastando para decidirse
por la apertura la simple existencia del dato objetivo de tal contradicción.
b) aquellos que "la naturaleza del procedimiento lo exija". Tratándose, por ejemplo,
de procedimientos cuasijurisdiccionales o contenciosos.
De tal manera que no será necesaria la actuación probatoria cuando la
Administración tenga por ciertos los hechos, no haya en el expediente actos que se
contradigan o cuando no se derive de la naturaleza del procedimiento la necesidad de
abrir tal fase.
Pero no sólo se trata de probar la existencia de determinados hechos, "por cuanto
sobre .ellos puede.existir acuerdo, sino también puede producirse prueba sobre.sus resul-
-tados,' alcances o consecuencias. Aun cuando exista concordancia sobre los actos
entre' los sujetos de la relación procedimental, puede ser necesario actuar evidencia
para demostrar su errónea apreciación pese a ser conocidos y admitidos
uniformemente.
En cuanto al origen de los hechos materia de probanza, puede versar sobre actos
o condiciones del propio aportante de la Administración (por ejemplo, cuando se trata
de contradecir un acto administrativo) o ser ajenos a los nombrados (por-ejemplo,
cuando se trata de reclamar desigualdad procesal).
Decisión sobre la prueba _ ■ .
Compete a la Administración activa, a través del funcionario Instructor, decidir
sobre la admisión o rechazo de la apertura a prueba, así como sobre los medios de
prueba propuestos por los administrados.
Respecto a la primera decisión cabe tener presente que un eventual rechazo a la
apertura a prueba por parte de la Administración, puede fundarse únicamente en su
carácter innecesario, pero siempre implicará dar por ciertos y acreditados los hechos
manifestados y documentos presentados por el interesado.
(190) VALDEZ CALLE, Antonio. Comentario a. tas Normas Generales de Procedimientos Admi-
nistrativos. Lima, 1969, p. 74.
En tal virtud, como garantía al debido proceso, el instructor debe disponer la ac-
tuación de todos los medios probatorios legalmente admisibles, concerniente a he-
chos relevantes al caso y que conduzcan a su aclaración. La decisión sobre la apertu-
ra a prueba no es arbitraria sino reglada y racional.
La autoridad administrativa puede decretar la apertura a prueba o tramitar la cues-
tión como de puro derecho. Esto ocurre si no hay hechos que deban ser probados.
También puede ocurrir que aunque el particular hubiera propuesto pruebas, la Ad-
ministración las desestime por imposibles, inconducentes, impertinentes o formalmen-
te improcedentes. Pero si no se presentan estos supuestos, la Administración tiene la
obligación de admitir y ordenar la prueba propuesta. Actuar de otro modo, indica un
actuar irrazonable, arbitrario o de mala te, susceptible de afectar el derecho de defen-
sa del administrado y derivar en responsabilidad para su autor. La negativa a actuar
un- medio probatorio se puede fundar en: Inconducente es el medio de prueba que
no sirve para decidir el asunto (por ejemplo, referido a un aspecto accidental o
¡relevante en el procedimiento, o que no orientan a ninguna convicción clara).
Inadmisible es el medio de prueba prohibido expresamente por la ley o que resul-
ta de imposible actuación.
Impertinente es el "medio de prueba no referido a los hechos materia de probanza
(sea sobre hechos ajenos o contenidos en el asunto pero tan evidentes que no
requieren probanza).
Derecho al control de la actuación probatoria
El numeral 163.2. de este artículo establece la obligación de la autoridad instruc-
tora de informar a los administrados comparecientes en el procedimiento de la actua-
ción de determinada prueba, indistintamente de que haya sido solicitada de oficio o
por cualquiera de las partes. La notificación debe incluir no sólo la mención del medio
de prueba a actuarse, sino todas las circunstancias de su actuación: lugar, fecha y
hora, y además, hacer con una anticipación no menor de tres días a dicho acto.
El objeto de esta notificación es que el interesado sepa cuándo se inicia la eva-
cuación de las pruebas y tenga la posibilidad para ejercer su derecho al control del
medio de prueba. Este derecho, le permite comparecer y participar en la actuación
probatoria (por ejemplo, preguntar a los testigos, o declarantes), oponerse a la actua-
ción por alguna motivación justificada (por ejemplo, si concurren en los testigos, peri-
tos o declarantes alguna de las causales de abstención previstas en el artículo 88 de
la Ley), presentar contrapruebas que considere pertinentes (por ejemplo, para rebatir
alguna declaración, etc.) o presentar observaciones a la forma en que se actúa la
prueba. En nuestro ordenamiento, no existen pruebas reservadas. La ausencia de
esta notificación, afecta el debido procedimiento del administrado, acarreando la nuli-
dad de los hechos subsecuentes del procedimiento directamente vinculados a la prueba,
y convierte en ilícita la actuación probatoria realizada.
Las pruebas sobrevinientes
Por último, el numeral 163.3. se dedica al supuesto a la admisibilidad y deber de
instruir las pruebas sobrevinientes que presenten los administrados. La norma tiene
por objeto oponerse y convertir en ilegal la práctica de muchas entidades que otorgan
un plazo perentorio para presentar las pruebas, con el apercibimiento de no tomarlas
en cuenta al momento de resolver, en una inusual e equivocada interpretación del
457
pnncipio de celendad. Enmendando esta ¡legal practica, la norma obliga a las autori-
dades a que atiendan el principio de verdad material, debiendo admitir y merituar toda
prueba que sea presentada antes de emitir la resolución en su instancia.
j¡ MODELO DE DOCUMENTO ADMINISTRATIVO

Véase en el Anexo N9 II, Modelo de resolución de periodo de prueba (Modelo Na 6),
Modelo de resolución de práctica de prueba (Modelo N9 7) y Modelo de resolu-
ción por la que se rechazan las pruebas propuestas (Modelo N9 8).
// /
ARTÍCULO 164".- OMISIÓN DE ACTUACIÓN PROBATORIA

Las entidades podrán prescindir de actuación de pruebas cuando deci-
dan exclusivamente en base a los hechos planteados por las partes, si
los tienen por ciertos y congruentes para su resolución.
Art. 159 Actos de instrucción
Art 187 Contenido de la Resolución
Art. 217 . Resolución del recurso administrativo
COMENTARIO
La Administración podrá evitar cualquier actividad probatoria si considera que la
• evidencia aportada por el administrado en su escrito es suficiente para formar convic-
--.-. •ctón sobre ,a certeza y veracidad de lo afirmado por éste. Obviamente si la autoridad
• tuviere algún factor de duda o elemento cierto que le permita someter a crítica las.
afirmaciones del administrado, procederá a actuar la prueba necesaria y no a resolver
desestimando el pedido.
ARTÍCULO 165'.-HECHOS NO SUJETOS A ACTUACIÓN PROBATORIA

No será actuada prueba respecto a hechos públicos o notorios, respecto
a hechos alegados por las partes cuya prueba consta en los archivos de
la entidad, sobre los que se haya comprobado con ocasión del ejercicio
de sus funciones, o sujetos a (a presunción de veracidad, sin perjuicio de
su fiscalización posterior.
Art. IV, 1.7 Principio de presunción de veracidad
Art. 41 Documentos
458
{ COMENTARIOS
La norma es imperativa: la administración no podrá someter a probanza ias si-
guientes informaciones:
Hechos públicos o notorios.-
Son los hechos que pertenecen al común ,de la gente o grupo social referido go-
zan de forma pública sin necesidad de probanza adicional sobre la notoriedad. Ésta
debe responder'a|< conocimiento que la Administración posee y no a la que terceros o
administrados aleguen, por lo que se aplica leyes de oficio por la autoridad.
Hechos alegados por las partes cuya prueba consta en los archivos de la entidad.
Se conoce como "Declaración jurada" a la manifestación escrita y personal que
realizan los administrados, s'érvidores y autoridades de la Administración Pública so-
bre determinados hechos o aspectos relevantes de su condición individual (bienes y
rentas, cumplimiento de requisitos, determinación tributaria, inexistencia de incompa-
tibilidades, etc.) bajo compromiso de decir la verdad y comprometiendo su responsa-
bilidad por su dicho, en caso de eventual falsedad.
Ha sido frecuentemente empleado por la legislación nacional para lograr eviden-
cias sobre las circunstancias personales de los declarantes en relación con-los come-
tidos e intereses de la Administración Pública. Con mayor énfasis el proceso de simpli-
ficación administrativa ha sustituido diversos supuestos de presentación de pruebas
documentales por declaraciones juradas.
La declaración jurada se fundamenta en la presunción de verdad que orienta las
relaciones jun'dico-administrativas, por la cual se consideran ciertas de antemano to-
das aquellas manifestaciones presentadas, salvo evidencia en contrario.
De este modo, el empleo de las declaraciones juradas involucra una inversión de
la carga de la prueba ya que en vez de obligar a la Administración a certificar previa-
mente ciertos hechos o las condiciones personales que le interesa, se establece la
presunción en favor del declarante por afirmar su condición, y, como correlato, !e co-
rresponde al Estado investigar a posteriori la veracidad de lo así afirmado, determina-
do, en su caso, la inexactitud dé lo declarado (obrepción) o la ocultación de hechos
(subrepción).
Por ejemplo, como el Estado-empleador debe asegurar la existencia de determi-
nadas condiciones e idoneidad de sus funcionarios para la recta actividad gubernati-
va, le correspondería -en principio- verificar la concurrencia, por ejemplo, de los requi-
sitos para asumir determinado cargo, la inexistencia dé inhabilidades o incompatibilida-
des para alguna fundón pública en particular y sobre las fuentes de ingresos que gozan-
tes funcionarios (a fin de detectar fuentes indebidas). Sin embargo, como la mayoría de
estos aspectos resulta de dificultosa determinación a prioriy por razones de celeridad y
eficada en la gestión pública, la legislación ha creído conveniente invertir los roles, de
tal suerte que se obliga al funcionario a presentar una deciaradón jurada afirmando su
condición personal, y obligándose al Estado la función de fiscalizar a priori la veraddad
de tales dedaradones, reservándose asimismo la posibilidad de analizarlas y, en su
caso, determinar las responsabilidades consiguientes en caso de falsedad.
Hechos que hayan sido comprobados con ocasión del ejercicio de sus funciones.
Hechos sujetos a la presunción de veracidad.

La presunción de veracidad confiere una naturaleza especial al objeto de
prueba en el procedimiento. En virtud de este principio procedimehtal el instructor
a priarí debe sujetarse a los hechos argumentados por los interesados, porque la
Administración supone que las personas dicen la verdad y que la prueba que
aportan en su solicitud es auténtica. El funcionario no está facultado para
inmotivadamente desconocer los hechos protegidos por la presunción de
veracidad.
Sin embargo, cuando existan afirmaciones contradictorias entre los interesados,
ambas se neutralizan recíprocamente y originan el desvanecimiento de la presunción
de veracidad por imperio de dos versiones contrapuestas amparadas bajo la misma
presunción. Otro modo como se puede desvanecer la presunción es por efecto de
la prueba en contrario (real) que permite a la Administración controvertir
razonablemente las afirmaciones.del interesado. En estos casos, donde no se
tengan por ciertos los hechos alegados por los interesados corresponde abrir a
prueba el expediente. Estos elementos deben ser considerados por la
Administración para calificar como de evaluación previa un procedimiento.
De este modo, exclusivamente, se abre la causa a prueba cuando la
Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del procedimiento lo exija. Contrariamente es indudable que cuando la
Administración no hagajjso de esta atribución'debe considerar como ciertos todos
los hechos afirmados por ios interesados.
ÁSJÍOJWLJMl.'MEDIOS DE PRUEBA
Los hechos Invocados o que fueren conducentes para depidir un
procedimiento podrán ser objeto de todos los medios de prueba
necesarios, salvo aquellos prohibidos por disposición expresa. En
particular, en el procedimiento administrativo procede:
1. Recabar antecedentes y documentos. _...............
2. Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo.
"3." Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peri-
tos, o recabar de los mismos declaraciones por escrito.
4. Consultar documentos y actas.
5. Practicar inspecciones oculares.
ANTECEDENTE
Art 162 Carga de la prueba
Art. 163 Actuación probatoria
Art. 167 Solicitud de documentos a otras autoridades
4GQ
Art. 168 Presentación de documentos entre autoridades

Art. 169 Solicitud de pruebas a los administrados Art.
170 Norma supletoria Art. 172 Petición de informes
Art. 175 Testigos Art. 176 Peritaje
Art. 177 Actuación probatoria de autoridades públicas
Art. 178 Gastos de actuaciones probatorias
Art. 179 , Actuaciones probatorias que afecten a terceros
________¿J-¿__________________________________________________
(J__\ COMENTARIOS
Consiste en el conjunto de actos realizados para trasladar hada el expediente los
distintos elementos de convicción producidos por los medios probatorios sobre los
hechos investigados.
Cuando la Administración instruye un asunto y aporta medios de prueba, los mo
mentos de producción y actuación se funden, ya que la Administración no puede ofre
cerse prueba a sí misma. Por el contrario, se dirige directamente a actuarla y la trasla
da al expediente y evalúa los elementos ilustrativos o de convicción que estima nece
sarios para pronunciarse con fundamentó....................................___________
En cambio, el administrado sí requiere que la Administración realice determinada
actividad para actuar el medio probatorio ofrecido. Los organismos de la Administra-
ción están encargados de recibir la prueba e incorporarla materialmente ai expediente
(tomar testimoniales, pedir informes, etc.).
En todos los casos, la actuación de la prueba corresponde a la Administración.a
través de sus órganos y de las dependencias públicas que instruyen el expediente.
Medios de prueba
En principio, durante la vía administrativa son admisibles cuantos medios de prueba
puedan dar evidencia útil para la decisión, aunque por el predominio de la escrituriedad
en la actuación pública, los medios de esta naturaleza suelen tener mayor frecuencia
y utilidad que los otros.
Inspección ocular
Cuando el funcionario instructor requiere apreciar personalmente los hechos a
probar y éstos no puedan ser llevados a su sede se hace necesario acudir a la
inspección ocular. Se trata de comprobaciones visuales practicadas por el ins-
tructor del procedimiento.
Es un medio de prueba empleado, por ejemplo, en materia urbanística, de obras
públicas, actividades industriales, control fiscal, etc.
ARTÍCULO 167 a.- SOLICITUD DE DOCUMENTOS A OTRAS AUTORI-

DADES
167.1 La autoridad administrativa a la que corresponde la tramitación del
asunto recabará de las autoridades directamente competentes
]uan Carlos Morón L'rblna
los documentos preexistentes o antecedentes que estime conve-

niente para la resolución del asunto, sin suspender la tramitación
del expediente.
167.2 Cuando la solicitud sea formulada por el administrado al instruc-
tor, deberá indicar la entidad donde obre la documentación y, si
fuera de un expediente administrativo obrante en otra entidad,
deberá acreditar indubitablemente su existencia.
CONCORDANCIAS INTERNAS //'

Art. 76.Z2 Colaboración entre entidades. Deber de proporcionar datos e informes Art.
148.3 Especificación del plazo para solicitar trámites a efectuarse por otras autoridades
Art. 168 Presentación de documentos entre autoridades Art 239.3 Demora
injustificada de la remisión de datos
Este supuesto de acto de captación de
información constituye una aplicación en el
ámbito probatorio del criterio de colaboración
establecido para dirigir las relaciones entre las
entidades públicas en los artículos 76 y
siguientes de la presente Ley, al cual
remitimos los comentarios generales.
¿RltaJlQJffll.-
PRESENTACIÓND£DOCUMENTO
SENTREAUTORIDADES•■■/_'
168.1 Los documentos y
antecedentes a que se refiere el
artículo anterior deben ser
remitidos directamente por
quien es requerido dentro del
piazo máximo de tres días, si
se solicitaren dentro de la
misma entidad, y de cinco, en
ios demás casos.
168.2 Si la autoridad requerida
considerase necesario un plazo
mayor, lo manifestará
inmediatamente al requirenté,
con indicación del plazo que
estime necesario, el cual no
podrá exceder de diez días.
Art. 76.2.1 Deber de respetar la
competencia de otras entidades Art 148.3
Especificación del piazo para solicitar
trámites a efectuarse por otras autoridades
Art 167 ' Solicitud de documentos a otras
autoridades Art. 239.3 Demora
injustificada de la remisión de datos
(&
46 Una de las principales técnicas de
colaboración entre las entidades es el inter-
S cambio de informaciones. Constituye un deber
general de todas las entidades para con las
demás, facilitar la información sobre su propia
gestión que éstas orscisen para
el adecuado ejercicio de sus cometidos. Si la exigencia es eventual, eila podrá ejecu-

tarse también eventualmente, mas si la necesidad fuere continuada, se tenderá a la
interconexión permanente de sistema informático. La información que posee una en-
tidad pública, no es para ella, ni siquiera para su sector, sino configura el gran conjunto
del servicio, que todas las demás entidades también deben servir.
ARTÍGJLp, 169'.-SOLICITUD DE PRUEBAS A LOS ADMINISTRADOS

169.1 La autoridad puede exigir a los administrados la comunicación de
informaciones, la presentación de documentos o bienes, el some-
, timiento a inspecciones de sus bienes, así como su colaboración
para la práctica de otros medios de prueba. Para el efecto se cursa
el requerimiento "mencionando la fecha, plazo, forma y condicio-
nes para su cumplimiento.
169.2 Será legítimo el rechazo a la exigencia prevista en el párrafo ante-
rior, cuando la sujeción implique: la violación al secreto profesio-
nal, una revelación prohibida por la ley, suponga directamente la
revelación de hechos perseguibles practicados por e! administra-
do, o afecte ios derechos constitucionales. En ningún caso' esta
excepción ampara el falseamiento de los hechos o de la realidad.
169.3 El acogimiento a esta.excepción será libremente apreciada por la
autoridad conforme a las circunstancias del caso, sin que elip dis-
pense ai órgano administrativo de la búsqueda de los hechos ni
de dictar la. correspondiente resolución.
ANTECEDENTE
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Art 14.3 g), derecho a no ser obligado
a declarar contra sí misma ni a confesarse culpable
Convención Americana sobre Derechos Humanos, Art. 8.2 g), derecho a no ser obligado a
declarar contra sí mismo ni a declararse culpable
Constitución Política, Art 2 inciso 10, derecho a la inviolabilidad de las comunicaciones y
documentos privados; Art 18, educación universitaria
Ley N* 25988 Art 5, deber de conservar documentos privados por un periodo máximo
5 años
Art. 20.3 Contenido de los requerimientos, citatorios
Art 40 Documentación prohibida de solicitar
Art. 41 Documentos
Art 56 Deberes de los administrados
Art 57 Suministro de información a las entidades por parte de los administrados
Art. 58 Comparecencia personal
Art 59 Formalidades de la comparecencia
Art. 127.4 Requerimiento de la exhibición del original del documento
Art. 132.4 Plazo para actos de cargo al administrado

Art 148-3 Especificación de/ plazo para solicitar trámites a efectuarse por otras autoridades
(¡_^ COMENTARIOS
Para entender la solicitud de prueba que la administración puede realizar a los admi-
nistrados debe tenerse en cuenta el estatuto dispuesto en el artículo 57 de la Ley, según el
cual, el administrado tiene el derecho de entregar las pruebas que juzgué necesaria para
las peticiones iniciadas a su propio interés, y tiene por el contrario, el deber de soportar el
suministro de información en aquellos procedimientos investigatorios o de oficio.
La presente norma cabe dentro del segundo supuesto mencionado y no en los
procedimientos de parte.
Aun en los supuestos de procedimientos de oficio en los cuales el administrado
está sujeto al deber de suministrar información y pruebas, es posible que ei adminis-
trado pueda rechazar la exigencia por la existencia de valores constitucionales supe-
riores que acuden a su protección. Estos argumentos de inmunidad son: el manteni-
miento del secreto profesional, revelación de hechos perseguibles realizados por el
propio administrado o afectar de cualquier otro modo sus derechos constitucionales,
como por ejemplo a la libertad de conciencia, a la intimidad, etc.
—Es necesario no confundir la facultad de solicitud de prueba y su requerimiento
que este artículo autoriza en armonía con el artículo 166.3, con ei supuesto de compa-
recencia personal que es regulado en el artículo 58. El pedido de entrega de informa-
ción, la presentación de documentos, la respuesta a pliegos interrogatorios, etc., con
la posibilidad de exigir presencia física en la entidad. Para lo segundo deben cumplir-
• se las condiciones del artículo 58.
El derecho a la prohibición de declaraciones inculpatorias Involuntarias_____
El numeral 169.2 contempla la legitimidad del rechazo por parte del administrado '
ante las exigencias probatorias que supongan la revelación de hechos perseguibles
practicados por el mismo, sustentándose en el derecho fundamental a no ser obligado .
• - a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable. Como se sabe una declaración
inculpatoria solamente es válida si es hecha espontánea y voluntariamente por el '"
administrado sin coacción ni intimidación de ninguna naturaleza (coacción física o moral),
esto es, cuando la manifestación de voluntad no está viciada.
Conforme a esta exigencia, las autoridades quedan prohibidas, en los procedimientos
dirigidos a emitir actos de gravamen como los sancionaciores, a emplear métodos de
coerción, amenaza o intimidación para obtener la incriminación o el reconocimiento de la
comisión de infracciones por parte de los administrados. Es importante tener en cuenta
que los métodos prohibidos no sólo tienen que ser ilícitos en sí mismos (amenaza .
sobre su persona, patrimonio o terceros vinculados), sino también pueden serlo, medi-
das no ilícitas en sí mismas, tales como por ejemplo, la amenaza de pérdida de un
derecho indebidamente obtenido, o el pago por una declaración inculpatoria.
La norma también autoriza al rechazo de esta pretensión por parte del administra-
do, pero en ningún caso a falsear lo sucedido, lo que deberá ser apreciado por la
autoridad conforme al principio de análisis integral de la prueba actuada. Aun en caso
que se produjere esta declaración inculpatoria bajo mecanismos coercitivos, la evi-
dencia obtenida sería ¡lícita, y por tanto insubsistente para apoyar cualquier decisión •
administrativa, ni utiiizable en ningún proceso judicial.
4G4
Es importante anotar que sste derecho que sirve de sustento ai artículo 169 2
también puede ser válido para sustentar ia ¡legitimidad de cualquier prueba, además
de la confesión-del administrado, obtenida gracias a declaraciones obtenidas por coer-
ción física o moral, como por ejemplo, sobre testigos, o peritos.
ARTÍCULO170a.- NORMATIVA SUPLETORIA

En lo no invisto en este apartado la prueba documental se regirá por los
artículos 4Ó9y 419 de la presente Ley.
Art. 167 Solicitud de documentos a otras autoridades
Art. 168 Presentación de documentos entre autoridades
Q3^ COMENTARIO
, Esta norma Sene por objeto hacer extensiva a los actos de instrucción las limitaciones
que establecen los artículos 40 y. 41, sobre aquella información o documentación
prohibida de solicitar a los administrados y aquella documentación que obligatoriamente
deberá admitir como sucedáneos de los originales. En tal sentido, las limitaciones
contenidas en estos dos artículos no sólo son aplicables ab inicio del procedimiento sino
también en los procedimientos de evaluación previa. Como es obvio, la fiscalización
posterior a estos documentos se producirá una vez concluido el procedimiento y no
durante éste.
ARTÍCULO171°.- PRESUNCIÓN DE LA CAUDAD DE LOS INFORMES

171.1 Los informes administrativos pueden ser obligatorios o facultati-
vos y vinculantes o no vinculantes.
171.2 Los dictámenes e informes se presumirán facultativos y no vin-
culantes, con las excepciones de ley.
Art. 148.3 Especificación del plazo para solicitar trámites a efectuarse por otras autori-
dades
Art. 159.2 Prohibición de realizar como actos de instrucción la solicitud rutinaria de
informes previos
Art. 172 Petición de informes
Art. 173 Presentación de informes
Art. 174 Omisión de informe
{ COMENTARIOS
La doctrina clasifica los informes, básicamente, en cuatro tipos: preceptivos, fa-
cultativos, vinculantes y no vinculantes.
Son preceptivos aquellos informes que el instructor necesariamente debe recabar y
46
recibir antes de decidir un determinado asunto sometido a su conocimiento, aunque sin la

obligación de conformarse con su contenido. De tal suerte, que su omisión es un vicio de
procedimiento que determina la nulidad de la decisión tomada. Un ejemplo de informe pre-
ceptivo es el exigido en los procedimientos disciplinarios a la Comisión de Procesos Adminis-
trativos, como requisito previo a cualquier decisión definitiva del titular de la entidad.
Por el contrario son informes facultativos, potestativos o voluntarios aquellos que la
instancia decisoria solicita de acuerdo a su propio criterio e iniciativa discrecional, sin que
su requerimiento provenga de una obligación legal. Por ejemplo, los informes jurídicos
que se solicitan a las Asesorías Legales de cualquier entidad. A falta de' norma expresa
en contrario se presume que los informes son facultativos.
De otro lado se denominan vinculantes a aquellos informes que obligan al instructor a
resolver de acuerdo con el sentido de la opinión del.consultado,-de cuyo contenido el instructor
no puede apartarse. Por esta naturaleza particular se dice que en puridad los informes vinculantes
suponen competencias compartidas entre el órgano instructor y el consultivo que hacen nece-
sario adecuar las demás disposiciones, en cuanto recurrencia y responsabilidades.
En el otro extremo, tenemos los informes no vinculantes que no obligan a ser obser-
vados por las instancias consultantes, quienes mantienen libertad racional para seguir o-
no el parecer del informante. Pese a ello, el informe constituye un antecedente valioso a
tener en cuenta por la instancia decisora para emitir su resolución en consonancia, ya
que para apartarse del criterio expuesto en el informe -que debe presumirse veraz-
ameritará una_rnorjvación expresa y suficiente en contrario.
A falta de disposición concreta, corresponde afirmar que los informes son no vinculantes,
ya que por regla general compete a la instancia instructora el análisis para la toma de decisio-
nes, pudendo aceptar o no el contenido del parecer alcanzado y, por su parte, tos informes
ilustran y tienen su respaldo fundamental en la solidez de sus argumentaciones y análisis.
De la meida de estas variedades pueden surgir singularidades como el "dictamen o infor-
me calificado" (informe preceptivo y vinculante) por el cual en casos especiales no basta la
emisión de un Informe sino que la legislación exige la obtención de un informe favorable de
alguna entidad especializada como una fase integrante de la voluntad colectiva del Estado
Diferencia entre informes y dictámenes
La legislación emplea Indistintamente los términos "informe" y "dictamen" y la tradi-
ción los ha regulado conjuntamente, con tanta persistencia que induce a pensar que
existe entre ambos identidad de conceptos. Pero, la doctrina se ha preocupado en seña-
lar sus diferentes matices.
Por ejemplo, GARCÍA-TREVIJANÓ'1*1' considera que la diferencia entre ambos radica
en su contenido. De ahí que el informe mantiene su esencia en una labor de evaluación,
conclusión y propuesta dentro de los aspectos estrictamente jurídicos, constituyendo una
exposición o relato de hechos y normas, mientras que, por su lado, ei dictamen
trasciende lo estrictamente jurídico, comprendiendo en su ámbito aspectos axiológicos-
de conveniencia o pertinencia (aspecto de la discrecionalidad y razonabilidad).
Por su parte, la doctrina argentina representada por HUTCHINSON' 1921 apunta otro
criterio para señalar la diferencia entre ambas figuras. En esta orientación, el informe es el
(191) GARCÍA-TREVIJANO Y FOS. José Antonio. Las actos administrativos. Editorial Civitas,
Madrid. 1995, p. 322.
(192) HUTCHINSON, Tomas. Op. cit., t.2. pp. 192 y ss.
mecausmo probatorio por el cual se trasladan e incorporan al expediente, noticias o cons-

tancias sobre hechos que obran en documentos, archivos o registros contables o de otra
ciase. B supuesto típico de informe es el'requerimiento, de oficio o a petición del adminis-
trado, acerca de datos registrados en una entidad destinados a probar o denegar las
afirmaciones concernientes a los hechos controvertidos. Por su parte, mediante el dicta-
men una instancia consultiva especializada emite su parecer técnico o jurídico acerca de
la materia controvertida En este sentido, el dictamen no constituiría ningún medio proba-
torio sino una opinión sobre lo actuado, incluyendo un análisis de la probanza aportada.
ARTÍCULO 1721.- PETICIÓN DE INFORMES

172.1 Las entidades sólo solicitan Informes que sean preceptivos en la
legislación o aquellos que juzguen absolutamente indispensables
para el esclarecimiento de la cuestión a resolver. La solicitud debe
indicar con precisión y claridad las cuestiones sobre las que se
estime necesario su pronunciamiento.
172.2 La solicitud de informes o dictámenes legales es reservada exclu-
sivamente para asuntos en que el fundamento jurídico de la pre-
' tensión sea razonablemente discutible, o los hechos sean contro-
vertidos jurídicamente, y que tal situación no pueda ser dilucidada
por el propio instructor.
172.3 El informante, dentro de los dos días de recibida, podrá devolver
sin informe todo expediente en el que el pedido incumpla los pá
rrafos anteriores, o cuando se aprecie que sólo se requiere confir
mación de otros informes o de decisiones ya adoptadas.
ANTECEDENTE
R.M. Ñs. 395-2001 -JUS Absolución de consultas dirimentes por el Ministerio de Justicia
Art. 148.3 Especiücación del plazo para solicitar trámites a efectuarse por otras autoridades
Art. 159.2 Prohibición de realizar como actos de instrucción la solicitud rutinaria de
informes previos Art. 169 Solicitud de
pruebas a los administrados Art 170 Norma
supletoria Art. 173 Presentación de informes
Art. 174 Omisión de informe
ÍJ_^ COMENTARIOS
Para apoyar el acierto de la resolución que va a decidir cualquier expediente, el
instructor está habilitado para solicitar opiniones técnicas o pareceres a otros, sobre
algunos hechos. Si bien su empleo aparece de modo facultativo, la compleja realidad
de la actividad gubernativa hace indispensable requerir opiniones de índole especializa-
dos y técnicos para sustentar pronunciamientos e incrementar su posibilidad de acierto.
Ai iníerior de cualquier entidad pública nacional, desarrollan funciones consulti-

vas por su propia esencia, las unidades encargadas del asesoramiento jurídico (en
materias legales), las de planeamiento y de presupuesto, entre- otras, e incluso pue-
den colocarse en esta ubicación a otros órganos activos de la Administración cuando
puedan brindar información útil para el instructor.
Por su parte, asumen un rol asesor extemo fundamental a nuestra Administración
Pública las siguientes entidades: los órganos rectores de los Sistemas Administrativos
en las materias de su competencia (las Direcciones de Presupuesto, Tesoro y Crédito
Público en el Ministerio de Economía y Finanzas; la Contralorfa General de la
República, la Contaduría Pública de la Nación, etc.), la Dirección Nacional de
Asuntos Jurídicos del Ministerio de Justicia, e incluso los Colegios Profesionales.
De tal manera, el informe o dictamen constituye un antecedente que se incorpora
al expediente y aporta a la motivación de la decisión, emitiéndose en ejercicio de una
fundón meramente consultiva no decisoria. Resaltamos así como carácter sustancial
que el informe o dictamen es preparatorio de la voluntad administrativa, integrante del
proceso volitivo y documental seguido para la toma de decisiones y no resulta válido,
como argumento para confirmar resoluciones ya adoptadas. Esta misma naturaleza
hace que el informe no sea un documento ejecutorio o sujeto a fe plena.
Estos instrumentos suponen la intervención asesora de personal capacitado so-
bre ciertos extremos de la causa.
Tales instrumentos, sean recabados de las propias instancias asesoras existen-
tes al interior de la entidad o de otras entidades consultivas de la Administración Públi-
ca, corresponden a un actuar de oficio.
Rasgos característicos del pedido de informe
En cuanto a las características intrínsecas de los informes cabe diferenciar su
requerimiento y formulación. Para pedir un informe deben concurrir en el órgano acti-
vo de la Administración las siguientes características: Necesidad.
Con la finalidad de imprimir celeridad ai trámite y evitar dilaciones innecesarias, se
limita á la Administración activa la libertad de requerirlos, disponiendo que
soliciten informes sólo cuando sean absolutamente necesarios para el mejor
esclarecimiento de la cuestión a resolver. En concordancia, se tiende a la
supresión de los pedidos rutinarios de opinión legal previa a las Asesorías
Jurídicas, reservándolas para aquellos supuestos en que el fundamento legal de
la petición sea razonablemente discutible desde el punto de vista legal o exista
controversia jurídica. Petición concreta y oportuna.
Cuando se dispone la elaboración de un informe debe indicarse concretamente
los extremos de la materia sobre los que solicita opinión, por lo cual no puede
emitirse parecer en abstracto ni para situaciones hipotéticas. Sobre este extremo,
cita DROMI, que la Procuración del Tesoro argentino ha estableado "Ante una
consulta de carácter general y abstracta, (...) no debe emitir opinión, pues la única
manera de proceder que garantiza la interpretación recta de su propio criterio es
limitarse al problema específico que el caso suscita, ponderadas que sean las
circunstancias particulares del mismo"" 931.
(193) DROMI, José Roberto. El Acto Administrativo. Instituto de Estudios de Administración Lo-
cal. Madrid, 1985, pp. 227-228.
«468
En cuanto a la oportunidad de solicitarla, como expresamos anteriormente resulta

consustancial a su naturaleza, que ei pedido sea efectuado previo a la adopción
de la decisión que lo motive y no con posterioridad.
Plazo prorrogable para su evacuación- (art. 132.3).
Las normas prescriben un plazo máximo de siete días hábiles para la evacuación
de los informes o dictámenes solicitados a los agentes del mismo organismo o de
:
otros organismos.
Sin embargo,, si el informante considera necesario un lapso mayor, lo deberá indi-
car inmediatamente al requiriente, con la justa motivación y siempre que no se
perjudique el derecho de terceros. La manifestación de prórroga de plazo, así
como su admisión deberán constar en el expediente e indicar el nuevo lapso otor-
gado no mayor de 3 días.
La sanción si el solicitante no cumpliera con estas exigencias o fuera patente que
desea simplemente evadir sus responsabilidades decisorias, dilatar el trámite, pre-
tenda conformación de actos ya adoptados o cualquier circunstancia análoga, consis-
tirá en la habilitación para que el informante niegue opinión motivando su decisión. La
costumbre de obtener informes tardíos de solidaridad con el decisor o en búsqueda
de justificación a decisiones ya adoptadas configura un pernicioso hábito que debe
erradicarse. De insistir el consultante, deberá dirimir el superior inmediato.

Véase en el Anexo N9 II, Modelo de oficio de petición de informe preceptivo (Mo-
delo Na 9) y Modelo de oficio de petición de informe facultativo (Modelo N910).
ARTÍCULO 173°.- PRESENTACIÓN DE INFORMES

173.1 Toda autoridad, cuando formule Informes o proyectos de reso-
luciones fundamenta su opinión en forma sucinta y establece
conclusiones expresas y claras sobre todas las cuestiones plan-
teadas en la solicitud, y recomienda concretamente los cursos
de acción a seguir, cuando estos correspondan, suscribiéndolos
con su firma habitual, consignando su nombre, apellido y cargo.
173.2 El informe o dictamen no incorpora a su texto el extracto de las
actuaciones anteriores ni reitera datos que obren en expediente,
pero referirá por su folio todo antecedente que permita ilustrar
para
. su mejor resolución.
ANTECEDENTE
Ley N" 27806 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Art. 15 8
numerales 2 y 4, acceso a informes)
46S
ArL 132.3 Plazo máximo para la emisión de dictámenes Art
166.2 Medios de prueba. Informes y dictámenes Art 172
Petición de informes Art 174 Omisión de informe
Art 180 Proyecto de Resolución
COMENTARIOS
Respecto a la presentación del ¡nfdrrhe;' el asesor debe cumplir con las siguientes
exigencias:
Conocimiento de la materia
La instancia asesora para emitir el informe debe conocer los antecedentes nece-
sarios (generalmente el expediente completo).
Absolución personal
La misma instancia a quien se requirió la opinión debe cumplir con emitirla direc-'
tamente sin poder trasladar la materia consultada a otra dependencia. En algunas
legislaciones extranjeras (Costa Rica, Argentina, etc.) se concreta aún más la
regulación hasta delinear que necesariamente deben ser consultadas las instan-
cias orgánicas y permanentes del Estado expertos en el asunto antes que a las
asesorías extemas, con el objetivo de evitar opiniones complacientes que puedan
ser realizadas sin la consecuencia y responsabilidad inherentes al personal técni-
co. Además sólo cuando no existan especialistas dentro de la Administración o
ante casos comprobadamente complejos^ se tomarán servicios de técnicos exter-
nos.
Contenido preciso
El contenido de los informes debe responder a los criterios de brevedad y exclusi-
vidad sobre la materia pedida, debiendo obviar cualquier reproducción de actua-
dos existentes en ei expediente, bastando su referencia precisa. Pero la precisión
no estriba únicamente en la forma extema del informe sino también trasciende a
"' su interior, ya que debe fundarse exclusivamente en la legalidad existente. Ni tal
condición ni el carácter de la petición concreta, limitan al Informante para
comprender dentro de su análisis otros aspectos que emerjan del propio expe-
diente, hayan sido o no planteados por el órgano requiriente y tengan incidencia
en el asunto bajo examen. Más bien ello resulta necesario para dar cumplimiento
eficaz a tos principios de oficialidad y de verdad material otorgándole valor agre-
gado a su actuación. Lo que sí resulta indispensable es que su análisis aborde los
extremos consultados.
S MODELO DE DOCUMENTO ADMINISTRATIVO

Véase en el Anexo N9 II, Modelo de oficio de petición de informe preceptivo (Mo-
delo Na 9).
*
* ^
ARTÍCULO 174°.- OMISIÓN DE INFORME

174.1 De no recibirse el informe ene! término señalado, la autoridad
podrá alternativamente, según las circunstancias del caso y
relación administrativa con e! informante: prescindir del informe
o citar al informante para que en fecha única y en una sesión, a
la cual puede asistir el administrado, presente su parecer
verbalmente, de la cual se elaborara acta que se adjuntará al
expediente, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el
funcionario culpable de la de-
mora.
174.2 La Ley puede establecer expresamente en procedimientos
iniciados por los administrados que de no recibirse informes
vinculantes en el plazo legal, se entienda que no existe
objeción técnica o legal al planteamiento sometido a su
parecer.
174.3 El informe presentado extemporáneamente puede ser
considerado en la correspondiente resolución.
Art.; 132.3 Plazo máximo para la emisión de
dictámenes Art 171 Presunción de la calidad de
informes Art 172 Petición de informes.. Art. 173
Presentación de informes
Uno de los rasgos importantes de los informes consultivos

¡nteradministrativos para contnbuir a la celeridad del procedimiento es ser
oportuno en la absolución.
El artículo 132.3. establece el tiempo máximo común para la emisión de
todo tipo de informes y opiniones, incluyendo su prórroga en caso necesario. Lo
normal es que, dentro de dicho término el Instructor cuente con el parecer
técnico necesario, sin embargo, puede suceder que la emisión del informe sea
tardía respecto a la necesidad del Informe o incluso respeto a la decisión que
sea impostergable adoptar, tanto por la dilación del informante para cumplir
dentro del plazo concedido o a la urgencia de resolver ei caso en consulta por
parte del instructor.
El artículo establece para tales casos extremos dos posibilidades:
prescindir del informe y definir el proceso por sí mismo entendiendo que la
omisión del informe no suspende la tramitación o la obligación de resolver, la
causa por parte del instructor; o, bien dtar al informante para que en fecha
única y en sesión de la cual se levantará acta cumpla con absolver
verbalmente ante sí la opinión solidtada. Ambas son alternativas excluyentes
sobre las cuales deberá optar el instructor.
En el primer supuesto, estaremos frente a lo que la doctrina denomina
informe tardío. Sobre ello, el jurista GARCÍA-TREVIJANO''94), en opinión que
compartimos, nos enseña que contrana la esencia y naturaleza del informe que
pueda ser evacuado después de adoptada la decisión, siendo inexistente como
tal. La ausencia del informe
COMENTARIOS
(194) GARCÍA-TREVIJANO Y FOS, José Antonio. Op. cit, p. 328.
471
no puede paralizar el procedimiento, que deberá seguir su propio impulso, pero no

cabe pensar en silencio positivo o negativo, implícito o presunto, aplicables a la fun-
ción consultiva, sino sólo de la responsabilidad del funcionario consultado y de la
posibilidad de sustituirlo o acudir a otro estamento consultivo.
Para la opción de la convocatoria e informe verbal debe tenerse en cuenta la
relación interadministrativa que debe existir entre el solicitante y el informante, pues
no cabe aplicarla en caso de informes solicitadas a entidades privadas dentro de una
relación general de sujección.
Las normas prevén el supuesto adicional que una ley en un procedimiento espe-
cial pueda considerar una especie de silencio administrativo positivo, que permita al
instructor presumir que si dentro de determinado plazo la instancia asesora no pre-
senta informe se considerará su parecer conforme al supuesto planteado.
ARTÍCULO 175°.- TESTIGOS

175.1 El proponente de !a prueba de testigos tiene la carga de la compare-
cencia de los mismos en ei lugar, fecha y hora fijados. Si ei testigo no
concurriera sin justa causa, se prescindirá de su testimonio.
175.2 La administración puede interrogar libremente a los testigos y, en caso
de declaraciones contradictorias, podrá disponer careos, aun con los
administrados.
Art 1622 Notificación de la actuación probatoria
Art. 166.3 Medios de prueba! Testigos
Art 177 Actuación probatoria de autoridades públicas
COMENTARIOS
La prueba de testigos es la suministrada mediante declaraciones emitidas por
personas físicas diferentes de los administrados acerca de lo que saben respecto de
un hecho de cualquier naturaleza. La prueba consiste en la exposición preferente-
mente verbal, ante la autoridad instructora quien plantea las preguntas.
Como la ley ha optado por el respeto a la libertad individual, restringiendo las
competencias de la administración para exigir la presencia de particulares a su sede,
la norma establece que es de cargo de quien la ofrece asegurar la comparecencia de
los testigos. Cuando sea la administración quien deba tomar testimonios a su propia
iniciativa, deberá acudir a su busca personalmente o contar con una norma expresa
de nivel legal que le permita tener facultad para exigir la comparecencia.
En cuanto al desarrollo de la prueba misma, la autoridad tomará en vía de analo-
gía los elementos del régimen procesal ordinario para su actuación.
¿mirtilo 176\- PERITAJE

"176.1 Los administrados pueden proponer la designación de peritos a
47a
su costa, debiendo en el mismo momento indicar los aspectos técnicos sobre

los que estos deben pronunciarse. 176.2 La administración se abstendrá de
contratar peritos por su parte, debiendo solicitar informes técnicos de
cualquier tipo a su personal o a las entidades técnicas aptas para dicho fin,
preferentemente entre las facultades de las universidades públicas.
Art. 762.3 Colaboración entre entidades
Art. 132.3 Plazo máximo para la emisión de dictámenes
Art. 162.2 Notificación de la actuación probatoria
Art. 166.3 Medios de prueba. Testigos
[ COMENTARIOS
La prueba pericial es impuesta por la naturaleza particular de los hechos que
requieren probanza, cuya exacta apreciación necesita de conocimientos especiales
de naturaleza técnica (aspectos contables en procedimientos tributarios o, de labora-
torio, en procedimientos industriales, pero nunca en materia jurídica).
Los interesados podrán proponer la designación de peritos a su costo, indicando
los temas sobre los cuales deberán pronunciarse. En cambio, la Administración por lo
general se abstiene de requerirlos, puesto que cumplen el mismo fin los informes de
sus agentes técnicos y demás dependencias estatales especializadas.
ARTÍCULO 177°.- ACTUACIÓN PROBATORIA DE AUTORIDADES

PÚBLICAS
Las autoridades de entidades no prestan confesión, salvo en procedi-
mientos internos de ia administración; sin perjuicio de ser susceptibles
de aportar elementos probatorios en calidad de testigos, informantes o
peritos, si fuere el caso.
Art. 173 Presentación de informes
Art. 176 Peritaje
COMENTARIOS
Por su propia naturaleza en los procedimientos externos resulta improcedente
acudir a la confesión de los funcionarios. En cuanto a esta exclusión de las autorida-
des de la posibilidad de prestar confesión, se debe tener en cuenta que la regla se
sustenta que al ser representantes de la administración y ésta no ser parte del proce-
dimiento mal podrían confesar en su nombre.
Es más, si se trata de profundizar sobre las actuaciones públicas, se tiene que

al ser la actividad gubernamental eminentemente documentaría, los actos que son
realizados pueden probarse perfectamente acudiendo a las actas, documentos y
finalmente, al mismo expediente sin necesidad de mayores declaraciones
verbales.
Por otro lado la prueba confesional, o sea la declaración del propio agente
acerca de sus propias actuaciones o las que conociere con motivo de su labor,
resulta impuesta por la naturaleza de los procedimientos administrativos internos de
sustancia investigadora, como son el disciplinario y de auditora. Este empleo
excepcional encuentra fundamento en el resguardo del/ierecha de defensa de los
administrados, por el que resulta valorativamente indispensable recoger las
expresiones de los funcionarios cuya conducta es precisamente objeto de
investigación.
ARTÍCULO 178 a.- GASTOS DE ACTUACIONES PROBATORIAS

En e! caso de que la actuación de pruebas propuestas por el
administrado importe la realización de gastos que no deba soportar
racionalmente la entidad, ésta podrá exigir el depósito anticipado de
tales costos, con cargo a la liquidación final que el instructor practicará
documentadamente ~al"administrado, una vez realizada la probanza.
ANTECEDENTE
Art. 47 • Reembolso de gastos administrativos
Art. 162 Carga de la prueba
(^ COMENTARIOS
Este tema del gasto de las actuaciones probatorias se enmarca dentro del
rubro gastos del procedimiento cuyo tratamiento matriz está en el artículo 47. En
general, las principales agresiones de índole económico que pueden afectar al
procedimiento suelen ser las costas, fundamentalmente bajo la forma del
reintegro de los gastos incurridos por la Administración en sus actuaciones y en el
tema de probanza, los principales gastos son los de traslado de los testigos, el
costo de los peritos y los administrados, los desembolsos por las inspecciones
oculares, entre otros.
Por el principio contenido en el artículo 47, las entidades no pueden transferir
a los administrados a título de reembolso los gastos que efectivamente le
corresponda asumir. Sólo cuando una ley le autorice expresamente podrá
proceder conforme a ella, siendo el único caso habilitado por esta Ley, el de los
gastos de actuaciones probatorias ofrecidas por los administrados.
Específicamente err el tema de gastos probatorios la legislación
474 contemporánea
tiene dos referentes: aquellas legislaciones que establecen que todos los gastos de la
prueba deben ser de cuenta del Estado, quien las financia como una actividad más de
la administración. Por otro lado, la mayoría de países acogen una situación intermedia
en la que los gastos de la prueba realizada en interés o a petición del interesado son
de cuenta de éste y que no resulten de una obligación legal impuesta a los órganos
que dirigen el procedimiento.
El artículo bajo comento siguiendo la línea de la ley española, se afilia a esta
tendencia perprnantiene algún perfil propio. La regla general será que la administra-
ción tiene que soportar los gastos probatorios que ella disponga, así como aquellos
que solicite el administrado cuando "deban ser soportados por la Administración*. Ante
la duda de cuáles deben ser estos gastos que deba soportar la Administración debe
estarse a aquellas actividades probatorias que constituyan un deber legal de las auto-
ridades administrativas.
ARTÍCULO 179 a.- ACTUACIONES PROBATORIAS QUE AFECTEN A

TERCEROS
Los terceros tienen el deber de colaborar para la prueba de los hechos
con respeto de sus derechos constitucionales.
Art. 56.2 Deber de prestar colaboración en el esclarecimiento de los hechos
Art. 60 Terceros administrados
COMENTARIO
El deber de obtención de la verdad material se extiende hasta los terceros del
procedimiento, por lo cual las actuaciones probatorias que los refieran deberán ser
analizadas. Para el respeto de sus derechos constitucionales deberá tenerse en cuenta
lo dispuesto en el artículo 169.
ARTÍCULO 180°.- PROYECTO DE RESOLUCIÓN

Cuando fueren distintos la autoridad instructora de la competente para
resolver, la instructora prepara un informe final en el cual recogerá los
aspectos más relevantes del acto que lo promovió, así como un resumen
del contenido de la instrucción, análisis de la prueba instruida, y formula-
rá en su concordancia un proyecto de resolución.
CONCORDANCIAS INTERNAS Art.

187 Contenido de la Resolución
475
Art. 217 Resolución de! recurso administrativo Art

234 Caracteres del procedimiento sancionador
Ley N9 27806 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Art. 15 B
numeral 1, acceso a proyectos de resolución)
Q3^ COMENTARIOS
La norma consagra una disposición'de intermediación entre la labor de la autori-
dad instructora y la autoridad con potestad resolutiva, cuando estas fueran diferentes.
Como de suyo a quien compete resolver no tiene la pronta ubicación y conoci-
miento de los actuados y las pretensiones, se dispone que la autoridad instructora
concluya su función en el procedimiento presentando al nivel resolutivo un informe
conteniendo:
a) Aspectos más notables de los actos que dio inicio al procedimiento, contextua-
lizándofo y afirmando o negando si se han probado los supuestos que le sirvieron
de base al procedimiento;
b) Un resumen del contenido de la instrucción; indicando cuales son las informacio-
nes recibidas, las pruebas actuadas;
c) El análisis de la prueba instruida, con la precisión de su mérito a criterio del ins-
tructor; y,
d) Proyecto de resolución, que debe guardar concordancia con el resto del informe.
La elaboración del proyecto de resolución consiste en la manifestación de un -
juicio sobre la base de la evidencia actuada y a los descargos presentados, que si
bien parte de una actividad informativa, contiene un plus adicional: la propuesta de
decisión en función de la convicción obtenida. Como bien manifiesta GARCÍA
TREVIJANO Y FOS, la diferencia entre un informe común y una propuesta ó proyecto
de decisión "debe colocarse en la posición que adoptan los órganos de que se trate.
La. propuesta implica la existencia de un órgano inferior y otro superior, uno que re-
suelve y otro que propone, en cambio en los ¡nfonves, los órganos no puede decirse
que estén sometidos a rígida jerarquía. Esto es claro respectó de los órganos cuya
única o esencial •misión es informar. Otra diferencia está en la colocación de ambos
actos en el procedimiento. La propuesta se da siempre inmediatamente antes que la .
resolución mientras que los informes son un trámite anteriora aquella"'■*"**.
Por otro lado GONZÁLEZ NAVARRO también aporta criterios para diferenciar el
informe de la propuesta de decisión afirmando que "Mientras la propuesta se hace por
el instructor, el informe se emite por un órgano administrativo distinto de aquel a quien
corresponde iniciar, instruir o resolver el procedimiento. Mientras el informe sirve para
aportar datos al expediente o para comprobar los que en él existan, la propuesta supo-
(195) GARCÍA TREVIJANO Y FOS, José Antonio; Las actas administrativos. Editorial Civitas,
... pp. 321-2.
47B
ne una valoración de esos datos y de su certeza viniendo a ser un proyecto de resolu-

ción (...r™-
Este informe busca acelerar el proceso de comprensión de la instancia resolutiva,
si bien no lo vincula a los criterios del instructor, mantiene plena libertad para analizar
la instrucción y decidir lo más conveniente a su criterio.
(196) GONZÁLEZ NAVAHRO, Francisco; Derecho Acministrativo español. EUNSA, p. 792.
477
ACTIVIDAD PROBATORIA
>• Derecho a producjrprueba T. P. arts. IV, 1.2

>• Carga de la prueba ' art. 162 y T.P. arts. IV. 1.11
>■ Actuación Probatoria art. 163
>■ Omisión Probatoria art. 164
>■ Actuación Probatoria Prohibida art. 165
>■ Gastos de Actuación Probatoria art. 178
>■ Efecto sobre terceros art. 179
>■ Documentos
L^^^SIi
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£S|Ll - "
D
•
•*m
>- Informes arts.
166.2.171,1 72. 173. 174
>- Testimonial arts.
láó.3y 175
>- Peritaje arts.
166.3 y 176
>■ Inspección Ocular
art. 166.5
>• Confesión arts.
166.3, 169.2 y 179
CAPÍTULO VIl
PARTICIPACIÓN DE LOS
ADMINISTRADOS
ARTÍCULO 181°.- ADMINISTRACIÓN ABIERTA
Además de los medios de acceso a la participación en los asuntos públi
cos establecidos por otras normas, en la instrucción de los procedimien
tos administrativos las entidades se rigen por las disposiciones de este
Capítulo sobre la audiencia a los administrados y el período de informa
ción pública.- ........
Constitución Política, Art. 2 inciso 17, derecho a la participación ciudadana en
asuntos políticos, económicos, sociales y culturales; Art 31, participación ciudadana
en asuntos públicos
Art 160 Acceso a la información del expediente
Art. 182 Audiencia pública
^ COMENTARIOS
Para una real democratización del poder público no basta que las estructuras
políticas habiliten la participación ciudadana, ni que el sistema constitucional con-
temple instituciones de la democracia participativa. No se trata de abordar los mo-
dos de participación en los asuntos máximos del poder, a lo cual se dedica el
derecho a la participación política, los mecanismos de gobierno republicano, y los
derechos electorales. Se trata de un escalón menor en el poden la Administración
Pública.
Es necesario que la democratización también sea exigencia para la Administra-
ción Pública que es la estructura organizativa del Estado que más cercana está a la
ciudadanía por ser el nivel estatal que tiene que ver directamente con la satisfacción
de las necesidades colectiva y definición de intereses públicos.
Adicionando a la estricta sujeción de la ley y los límites de la acción administrativa,
47S
para que ia democracia sea confiable para la colectividad debe sujetarse ai principio
de participación de los administrados en la actividad administrativa.
La participación de los administrados en la actividad administrativa persigue refor-
zar las posibilidades de control de la sociedad civil sobre la administración, para
completar los esfuerzos, reorientar el alcance del interés público desplazándolo de
aquello que es determinado por la Administración y sus funcionarios, para
comprender los intereses de la sociedad civil directamente, y finalmente, legitimar la
actividad del poder administrativo.
A lo largo de la ley se ha dado preponderancia a la introducción del principio de
participación administrativa como elemento indispensable para la revolución demo-
crática en la actuación administrativa. La ley ha dado un triple tratamiento a la partici-
pación política: la consagración como principio de toda actuación pública y del
procedimiento administrativo mismo que se dedica este artículo; como derecho
subjetivo de los administrados (artículos 55, y 108.2, 110), y; como característica
estructural de toda entidad pública (art. 181).
Por ello esta norma se dirige a la Administración y a los administrados, imponién-1
doles el deber de adecuar sus actuaciones de modo que favorezcan, permitan, facili-
ten o viabilicen la participación de los administrados en los procedimientos administra-
tivos, y no la obstruyan, dificulten, dilaten o cancelen.
' La participación no tiene una sola forma de expresión en el ámbito administrativo.
De suyo, esta Ley contempla de modo directo e indirecto diversos modelos e institu-
ciones a través de los cuales la participación va a estar presente en ia actuación
administrativa.
Teniendo en cuenta la forma de vinculación del administrado con las respectivas
Administraciones Públicas, una primera clasificación :de la forma de participación es la
de participación directa" v ¿"participación indirecta. Por la participación directa
tenemos aquellos supuestos en los que los administrados a'título individual o
colectivo, actúan sobre la tramitación del procedimiento. Por la participación indirecta,,
tenemos aquellos supuestos en los cuales los administrados participan en órganos
de la Administración, en la cual no actúa con su interés directo en un expediente en
específico sino como representante de la colectividad y se integra en un órgano
administrativo colegiado.
La participación también puede ser en la función administrativa o en la organiza-
• ción administrativa. La participación en la organización comprende todas las
variantes por las cuales los administrados se integran al interior de la administración
junto a la autoridad administrativa en representación de diversos intereses, mientras
que la participación en la fundón administrativa congrega los supuestos en los que la
colectividad desde el exterior de la Administración actúa como colaborador de los
Intereses públicos (denuncias, período de información pública, audiencia pública,
presentación de sugerencias, etc.). A su vez, la participación en la organización
administrativa puede ser a título individual o colectiva, según sea que el administrado
represente sus propios intereses, o sea representativo de algún grupo social. •
También la participación administrativa puede ser de orden decisoria o
consultiva. según sea el efecto de la actividad administrativa sobre la función pública.
En la participación consultiva, los administrados contribuyen con su acción a la
formación de la voluntad de las entidades a manera de consejo, brindar información,
sin llegar a ser definitorio del sentido de la decisión administrativa. Por el contrario,
la participación
4SQ
decisoria, la actividad de los administrados forma parte de la voluntad de la entidad en

la cual participan, como sucede en la integración de órganos colegiados.
Finalmente, los autores han clasificado las formas de participación administrativa,
según el momento en el cual se produce, en participación predecisional, decisional,
o
postdecisional, según se produzca durante la iniciación, instrucción y alegaciones de
un procedimiento, durante la fase decisional, o en la fase de control posterior a las
decisiones públicas ya emitidas. ,
En este-cap/tulo, la Ley acoge dos técnicas al servicio de la participación ciudada-
na que permiten la mejor ilustración de quien es llamado a resolver un expediente
administrativo.
No excluyen otras técnicas de participación que puedan acogerse por normas
especiales o prácticas administrativas, tales como las prepubllcaciones.y la participa-
ción en organismos colectivos a título de representación de intereses.
ARTÍCULO 182".- AUDIENCIA Pl'/RiirA

182.1 Las normas administrativas prevén la convocatoria a una audien-
cia pública, como formalidad esencial para la participación efecti-
va de terceros, cuando el acto al que conduzca e! procedimiento
administrativo sea susceptible de afectar derechos o intereses cuya
titularidad corresponda a personas indeterminadas, tales como en
materia medio ambiental, ahorro público, valores culturales, his-
tóricos, derechos del consumidor, planeamiento urbano y
zonificación; o cuando el pronunciamiento sobre autorizaciones,
licencias o permisos que el acto habilite incida directamente so-
bre servicios públicos.
182.2 En la audiencia pública cualquier tercero, sin necesidad de acredi-
tar legitimación especial está habilitado para presentar informa-
ción verificada, para requerir el análisis de nuevas pruebas, así
como expresar su opinión sobre las cuestiones que constituyan el
objeto del procedimiento o sobre la evidencia actuada. Ño proce-
de formular interpelaciones a la autoridad en la audiencia.
182.3 La omisión de realización de la audiencia, pública acarrea la nuli-
dad del acto administrativo final que se dicte.
182.4 El vencimiento del plazo previsto en el artículo 142° de esta Ley, sin
que se haya llevado a cabo la audiencia pública, determina la
operatividad del silencio administrativo negativo, sin perjuicio de la
responsabilidad de las autoridades obligadas a su convocatoria.
asuntos políticos, económicos, sociales y culturales; Art. 31, participación ciudadana
en asuntos públicas
481
Art 60.3 Apersonamiento de los terceros Administrados
Art. 166.3 Medios de prueba. Testigos
Art. 184 Desarrollo y efectos de la audiencia pública
COMENTARIOS
La Audiencia Pública constituye una instancia en el proceso de toma de decisión
administrativa en el cual la autoridad responsable de la misma habilita un espacio
institucional para que todos aquellos que puedan verse afectados o tengan un interés
particular o difuso, expresen su opinión respecto de ella, mediante su participación en la
' formación de la decisión. Antecedentes de esta figura tos podemos encontrar en los hearings
del derecho anglosajón, en las encuestas de! derecho francés, y en las audiencias secto-
riales que diversos países vienen adoptando para la regulación de servicios públicos.
Para analizar la utilidad y características de la figura de audiencia pública en la
participación administrativa puede leerse con provecho "La participación ciudadana
en la gestión de gobierno a través de audiencias públicas" por Marta Liliana Gabo en
www.clad.org.ve/funtext/003ffl07.htfni;............................................
Las audiencias públicas son oportunidades de consulta para que el conocimiento
teórico, la información y la experiencia práctica y vivencial del conjunto de la pobla-
ción puedan ser capitalizados y reflejados por las autoridades en los procesos de
toma de decisiones cotidianas de alcance general, comunitario o colectivo.
B objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisión
acceda a distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad a
través del contacto directo con los interesados.
La audiencia pública puede tener diversas modalidades que pueden ser clasifica-
das en:
• " Según el régimen procedimental. Según si se encuentran previstas
legislativamente
.. y reglamentadas en su procedimiento para ser operativas, fas audiencias públicas
pueden ser con marco regulatorio y sin marco regulatorio.
• Según el nivel de gobierno en que se Insertan. Las audiencias públicas pueden*
ser convocadas por las autoridades administrativas, legislativas o de entidades u
organismos facultados para ello, o autoconvocadas por la ciudadanía en los dis-
tintos niveles de gobierno, y así encontramos audiencias públicas en el ámbito
nacional, provincial o municipal.
• Según el tipo de convocatoria. Según sea la convocatoria de que se trate, las
audiencias públicas pueden ser obligatorias, facultativas o convocadas por la ciu-
dadanía. Son obligatorias todas aquellas que se encuentran previstas como tales
en la normativa; contrario sensu, son facultativas aquellas que no están previstas
expresamente en los cuerpos legales, pero que pueden ser convocadas por las
autoridades o solicitadas por los ciudadanos. Por último, las convocadas por la
ciudadanía son las que deben convocarse cuando así lo solicite un determinado
porcentaje de ciudadanos.
» Según el control y la evaluación extema. Para asegurar una mayor transparencia

en el procedimiento, las audiencias públicas pueden ser objeto de monitoreo exter-
no; de aquí, podemos distinguir'en audiencias públicas con monitoreo o sin
monitoreo. Las audiencias públicas con monitoreo son aquellas audiencias públi-
cas respecto de las cuales se realiza un control y evaluación externo por parte de
un organismo tercero imparcial. Las que no cuentan con monitoreo son aquellas
en las que no participa una organización ajena ai proceso para que garantice la
transparencia del procedimiento.
Las Audiencias Públicas no constituyen la solución a todos los problemas del
ciudadano, ni reflejan el modo de participación por excelencia ni aseguran resultados
inigualables. A continuación, analizaremos cada una de las críticas enunciadas. 1.
Refuerzan las asimetrías en la representación. La convocatoria para participar en
Audiencias Públicas supone un escenario ideal en el que la autoridad administrativa
o legislativa efectúa un llamado a la ciudadanía y ésta acude al espacio que se
halla habilitado a tales efectos para hacer oír su voz, previo a la toma de decisión de
algún asunto administrativo o legislativo. En este escenario ideal, todos los vecinos
toman contacto con la convocatoria, todos están en igualdad de condiciones para
asistir a las reuniones y hacerse oír y no existen dificultades de prden educativo y
cultural que dificulten la comprensión de la documentación que se discute en la
Audiencia. Pero como los escenarios ideales no se presentan en la vida diaria y las
circunstancias no se adaptan a los deseos de gobernantes y gobernados, nos
encontramos con que la realidad es muy diferente, no concordando el ser con el
deber ser.
Cuando se convoca a audiencia pública ¿toman conocimiento de la convocatoria
todos los interesados? Desde una lógica jurídica, la respuesta es afirmativa, por-
que cumpliendo con las previsiones reglamentarias y respetando las pautas y
plazos de publicidad, se supone que el decreto de convocatoria ha tomado estado
público. Por otra parte, entra en escena la notificación ficta: una vez publicado el
aviso de convocatoria en medios de circulación masiva nacional y/o en la prensa
local, se consideran notificados todos los ciudadanos.
Pero en los hechos, las cosas son muy distintas. No todas las personas leen los
periódicos, ya sea porque no les interesa hacerlo o porque su situación
económica no les permite adquirirlos a diario. Muchas otras sí los compran, pero
no acostumbran leer aquellos recuadros con tipografía pequeña y diseño poco
atractivo que suelen contener a las convocatorias.
Finalmente, encontramos un grupo que lee los diarios y todos los avisos oficiales
que se publican; también hallamos personas que toman conocimiento de la Au-
diencia Pública por terceros. De este grupo de personas informadas van a surgir
aquellos que participan en política, otros en organismos sociales y habrá quienes no
hacen ni una cosa ni la otra. En cada clase habrá personas con mayor o menor
formación educativa, con mayor o menor poder económico, con mayor o menor
gravitación social. A la hora de asistir a la Audiencia Pública ¿podemos decir,
entonces, que todos los ciudadanos están en igualdad de condiciones? ¿a tal vez
aquellos más informados y con pertenencia a organizaciones fuertes tienen ma-
yores posibilidades de tener una participación efectiva? 3. Constituyen una
participación ciudadana debilitada. Esta es una de las críticas más fuertes que se les
formulan, a las audiencias meramente consultivas, que no provoca ningún tipo de
vinculo con la decisión que tome la autoridad; la participación en
483
simple carácter consultivo no es considerada participación. Para atenuar el efecto,

de esta afirmación es que la norma ha establecido que si bien son consultivas las
opiniones vertidas en una audiencia pública las entidades tienen el deber de explicitar
en los fundamentos de su decisión, de qué manera ha tomado en cuenta las opinio-
nes de la ciudadanía, o las razones para su desestimación, en cada caso.
4. Están condicionadas por el libre acceso a la información parparte de los audadanos.
Si bien es cierto que es condictio sine qua non estar informado para poder participar,
esta supuesta debilidad puede convertirse en una oportunidad de desarrollar meca-
nismos que pongan a disposición de,- la ciudadanía los materiales y documentos ne-
cesarios para estar informados. Y podemos ir más allá del libre acceso a la informa-
ción: es necesario que los ciudadanos comprendan la información que se pone a su
disposición, más allá de tecnicismos y especificaciones científicas.
5. Son funcionales a los organismos que las convocan. Esta critica es factible en mu-
chos casos, pero la observación parece cobrar mayor peso en las audiencias
públicas convocadas por los entes reguladores de los servicios públicos
privatizados.
6. Los ciudadanos carecen de mecanismos para hacer cumplir lo que se decide en
ellas. Esta crítica está referida a una actividad ex post respecto de la Audiencia
Pública. Y aun asi puede responderse que existen nuevas figuras jurídicas que
pueden ir arrojando luz sobre este punto, tal como lo es la firma de pactos de
integridad.
Las otras desventajas de las audiencias públicas que se mencionan en la doctrina
son la dilación que produce a la resolución de los procedimientos sujetos a audiencia
pública, la afectación de la gobemabilidad de las instituciones por las ¡nterrelaciones,
cuestionamientos, y asechanzas implícitas o explícitas que acontecen en las audien-
cias públicas; y la disminución de la responsabilidad de las autoridades por las resolu-
ciones que emiten a diferencia de la responsabilidad que se produce unilateraimente
que és de directa y personal responsabilidad suya. -.;•-•■• ■-.-••:••
Por su lado, los evidentes aspectos positivos de estaiinstitución son tos siguientes:
• Logran que el responsable de tomar la decisión cuente con la mayor cantidad de
información posible; ■
....... involucran a los destinatarios de la decisión en ei proceso de informar sobre las
alternativas, opiniones, intereses y puntos de vista relacionados con el tema;
•'' Generan un canal de compromiso responsable entre la autoridad y tos interesa-
dos, donde estos últimos participan en pie de igualdad; .
• Mantienen la transparencia y publicidad de ios temas que se debaten;
• Comprometen a tos destinatarios de la decisión a través de la participación;
• Se obtiene una decisión de mayor legitimidad para ios destinatarios/interesados
Creemos que ias mismas son vinculantes en cuanto a su producto final, es decir,
al acto administrativo o disposición normativa que originan. No lo son, en cambio, las
opiniones que se recojan durante las mismas. La fundamentación es la siguiente: una
vez finalizada la audiencia pública, la autoridad convocante sancionará un acto admi-
nistrativo o disposición normativa producto de la audiencia pública. Ese acto adminis-
trativo o norma, según el caso, sí vincula a la autoridad de la que emana; de lo contra-
rio, nos encontraríamos ante un acto que la autoridad origina con el expreso propósito
de violar a continuación.
. . -. Las consecuencias del carácter vinculante del producto final de las audiencias
ABA
públicas devienen en la posibilidad de exigir su posterior cumplimiento y habilita a la

sociedad civil para ejercer la accountabiüty. Esto permitiría el seguimiento de la activi-
dad posterior a la audiencia pública y'la comprobación de cuál es la devolución hacia
la sociedad civil por parte de las autoridades.
Refuerza la ¡dea de lo vinculante del resultado de la audiencia pública el
artículo 182.3, que establece que "la omisión de ¡a realización de la audiencia
pública, acarrea la nulidad del acto administrativo final que se dicte". Analicemos lo
expuesto: existen casos en Iré que la convocatoria a audiencia pública es un
imperativo legal, por lo tanto cabe suponer que la opinión que pueda manifestar la
ciudadanía es tenida en alta consideración. En caso de que la autoridad pase por
alto la convocatoria y omita la audiencia pública, el acto que se produzca es
nulo.
De lo expuesto se colige que, si bien las opiniones que se vierten durante las
audiencias públicas no son vinculantes y se las considera a simples efectos consulti-
vos, el producto de la audiencia pública, es decir el acto administrativo o normativo
que emana, síes vinculante. Al tratarse de un acto administrativo o normativo emana-
do de autoridad competente, ei mismo es pasible de todos los controles previstos
constitucionalmente y legalmente."
ARTÍCULO 183°.- CONVOCATORIA A AUDIENCIA PÚBLICA

La convocatoria a audiencia pública debe publicarse en el Diario Oficial o
en uno de los medios de comunicación de mayor difusión local, según la
naturaleza del asunto, con una anticipación no menor de tres (3) días a
su realización, debiendo indicar: la autoridad convocante, su objeto, el
día, lugar y hora de realización, los plazos para Inscripción de participan-
tes, el domicilio y teléfono de la entidad convocante, donde se puede
realizar la inscripción, se puede acceder a mayor información del asunto,
o presentar alegatos, impugnaciones y opiniones.
Art 23.1.1 Publicación en vía principal Art.181
Participación de los administrados Art. 182
Audiencia pública
COMENTARIOS
La etapa de preaudiencia o preparatorio constituye la fase inicial del trámite, en la
cual el instructor estará a cargo de realizar las acciones preparatorias para la correcta
realización de la audiencia, resolver sobre la ubicación y fecha de la actividad, ordenar
la prueba pedida por los intervinientes, o aquella considerada necesaria para infor-
marse debidamente del asunto.
Esta etapa previa debe estar constituida por las siguientes acciones que respon-
sablemente las entidades deben realizan
Efectuar un seguimiento de las instancias que llevan a la participación de los
interesados en la etapa previa de la audiencia;
4SE
•
Registro de participantes con constancia de inscripción;
•
Evaluación del cumplimiento de los plazos de publicidad de la convocatoria;
•
Controlar el cumplimiento de las reglas generales de la audiencia pública;
•
Controlar la publicidad del orden del día;
•
Controlar las condiciones generales del lugar de celebración de la audiencia pública;
•
Evaluar la factibilidad de tener libre acceso al expediente durante todo el proceso
;
hasta la finalización de las audiencias públicas.
La exigencia de la inscripción ha/sido establecida con la finalidad de tener un
mínimo de orden e identificación de los participantes.
Realizada esta acción, es recomendable que la autoridad instructora prepare un
informe final respecto a las cuestiones planteadas que sean relevantes durante el
procedimiento, a efecto de que los partícipes puedan rápidamente tomar conocimien-
to pleno de lo actuado.
ARTÍCULO 184a.- DESARROLLO Y EFECTOS DE LA AUDIENCIA

PÚBLICA
184.1. La comparecencia a la audiencia no otorga, por sí misma, la condi-
ción de participante en el procedimiento.
184.2. La no asistencia a la audiencia no impide a los legitimados en el
procedimiento como Interesados, a presentar alegatos, o recursos
contra la resolución.
184.3. Las informaciones y opiniones manifestadas durante la audiencia
pública, son', registradas' sin generar debate, y poseen carácter
.'-" ' " consultivo y no vinculante para la entidad.
184.4. La autoridad instructora debe exp licitar, en los fundamentos de su
decisión, de qué manera ha tomado en cuenta las opiniones de la
. ---------ciudadanía y, en su caso, las razones para su desestimación.
Art 51 Contenido del concepto administrado
; Art 60 Terceros administrados
Art. 182 Audiencia pública
. Art 206 Facultad de contradicción
^COMENTARIOS
Quienes intervienen en la audiencia pública no tienen necesariamente que de-
mostrar una legitimación en particular, de ahí que su función sea de colaboradores
con la Administración y con ello, ejercer el derecho fundamental a la participación en
asuntos públicos. La inscripción previa de que habla el articulo, no puede derivar en -
una calificación o selección de participantes.
4BS
Comentarios a la Ley de! Procedimiento Administrativo Genera!
Por eik> es que esta norma inicia su texto estableciendo que quien participaba en
una audiencia pública manifestando un interés simple, no por este hecho se convierte
en parte del procedimiento (podra a lo sumo presentar denuncias pero no recursos
administrativos). Sólo si este participante tiene las condiciones señaladas en el artícu-
lo 51, podrá ser parte, y con ello, presentar recursos, reclamaciones, quejas, etc.
La audiencia pública debe ser llevada a cabo respetando en particular los princi-
pios de publicidad, informalismo participación," impulsión de oficio, búsqueda de ver-
dad material;/y cumpliendo el carácter de oralidad. Es importante destacar que la
audiencia diseñada por esta norma no es una audiencia contradictoria o de debate,
sino de participación en la presentación de información y de los pareceres de los
ciudadanos.
La resolución definitiva que adopte en esta etapa del procedimiento con posterio-
ridad a la audiencia pública deberá en su motivación considerar expresamente todos
los hechos relevantes del procedimiento; pero en particular,, deberá en los
considerandos del acto hacer mérito de todas las opiniones vertidas y conducentes al
objeto del acto, acogiéndolas o desestimándolas con argumentos suficientes. Adoptar
una decisión omitiendo razonar sobre las opiniones recibidas, significaría actuar con
autoritarismo pero también estaríamos frente a un acto igualmente nulo no convalidable.
Finalmente, la resolución debe ser comunicada de acuerdo con su alcance indivi-
dual, pero además ha de ser notificado a los intervinientes en la audiencia.
ARTICULO 185".- PERIODO DE INFORMACIÓN PÚBLICA

185.1 Cuando sea materia de decisión de la autoridad, cualquier as
pecto de interés general distinto a los previstos en el artículo
anterior donde se aprecie objetivamente que la participación
de terceros no determinados pueda coadyuvar a la comproba
ción de cualquier estado, información o de alguna exigencia
legal no evidenciada en ef expediente por la autoridad, el ins
tructor abre un período no menor de tres ni mayor de cinco
días hábiles para recibir -por los medios más amplios posi
bles- sus manifestaciones sobre el asunto, antes de resolver
' el procedimiento.
185.2 El periodo de información pública corresponde ser convocado
particularmente antes de aprobar normas administrativas que
afecten derechos e intereses ciudadanos, o para resolver acerca
del otorgamiento de licencias o autorizaciones para ejercer
actividades de interés general, y para designar funcionarios en
cargos principales de las entidades, o incluso tratándose de cual-
quier cargo cuando se exija como condición expresa poseer con-
ducta intachable o cualquier circunstancia análoga.
185.3 La convocatoria, desarrollo y consecuencias del período de in-
formación pública se sigue en lo no previsto en este Capitulo, en
lo aplicable, por las normas de audiencia pública.
asuntos políticos, economices, sociales y culturales; Art. 31, participación ciudadana
en asuntos públicos
Art 60.2 Terceros administrados no determinados
fj_^ COMENTARIOS
Constituye un trámite conclusivo de un determinado procedimiento administrativo
en el que se considera necesario abrir una. etapa a fin que cualquier administrado
pueda formular alegaciones, ayude a comprobar algún estado, brinde alguna informa-
ción útil o ayude a comprobar alguna exigencia legal no evidenciada en el expediente.
El objetivo de este trámite es obtener, una mejor ilustración del órgano decisor
sobre alguna o todas las cuestiones que son objeto esencial del procedimiento para
encontrarse en mejores posibilidades de reconocer el interés general que sustentará
su decisión, y no es un medio de defensa de intereses o derechos de los recurrentes
afectados por el probable acto a dictarse.
La norma ha establecido que compete esta apertura, bajo sanción de nulidad en
los siguientes procedimientos:
- ' Aprobación de normas administrativas que afecten los derechos o intereses ciu-
dadanos.
- -Otorgamiento de ucencia o autorizaciones para ejercer actividades de interés ge
neral.
- Designación de funcionarios principales de las entidades en que se exija como
condición expresa poseer conducta intachable o cualquier circunstancia análoga
El trámite se dispone por el órgano administrativo al que le corresponda la resolu-
ción del expediente y podrá comparecer cualquier ciudadano sin ningún requisito es-
pecial de legitimación. La'falta de comparecencia no genera ningún efecto contrario ai
procedimiento, a condición que la convocatoria y difusión haya sido regularmente rea-
lizada, e Incluso puede presentarse alegaciones por personas no comparecientes
que, por corresponder con la naturaleza del procedimiento, deberán ser tomados en
cuenta.
El objeto de información debe ser todo ei expediente, el mismo que podrá ser
examinado por quienes muestren interés bajo las siguientes características:
- Lugar en los ambientes de la dependencia con facultad de resolver, situación que
debería ser anunciado en la convocatoria pública.
- Tiempo: la norma ha previsto el breve lapso entre tres y cinco días hábiles, dentro
del cual los interesados podrán revisar el expediente y producir las alegaciones
que consideren necesarias.
«4B8
Forma: la autoridad debe brindar las condiciones mínimas para permitir a los inte-
resados verificar el expediente, incluso proporcionando copias simultáneamente
si la afluencia de personas fuera importante. No se requiere levantar acta o regis-
trar asistentes, lo importante es documentar el cumplimiento de la apertura al
público del expediente.
Los efectos de la intervención en el trámite fundamentalmente, son dos:
a) El compareciente adquiere condición de administrado interesado en el procedi-
m¡ento,/si fuere titular de un interés legitimo, individual o colectivo, por lo que
tendrá derecho a recurrir, a recibir notificaciones, y a recibir respuesta razonada,
individual o colectiva, acerca de la valoración que la autoridad ha realizado de sus
aportes, etc.
b) La Administración debe incorporar al expediente las alegaciones y documentos
presentados y tener en'cuenta la información aportada en sus alegaciones por los
administrados como cualquier alegato de parte. Para ello bastará una considera-
ción estimatoria o no en los considerandos de la resolución respectiva.
S MODELO DE DOCUMENTO ADMINISTRATIVO

'Véase en el Anexo N9 II, Modelo de resolución de apertura de un período de
prueba (Modelo N9 6).
CAPÍTULO VIII
FIN DEL PROCEDIMIENTO
ARTÍCULO 786°,' FNDEL PROCEDIMIENTO

186.1 Pondrán fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncian
sobre el fondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el
silencio administrativo negativo en el caso a que se refiere el inci
so 4) del artículo 188°, el desistimiento, la declaración de abando-
' no, los acuerdos adoptados como consecuencia de conciliación o '
transacción extrajudicial que tengan por objeto poner fin al proce-
dimiento y la prestación efectiva de lo pedido a conformidad del
administrado en caso de petición graciable.
186.2 También pondrá fin al procedimiento la resolución que así lo de-
ciare por causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de
continuarlo.
ANTECEDENTE
Ley N" 26872 Ley de Conciliación Extrajudicial (modificada por las Leyes N"s 27363
y 27398)
Art. 115.2 Poder especial para representación en determinadas actuaciones
Art. 112 Facultad de formular peticiones de gracia
Art 188 Efectos del silencio administrativo
Art 189 Desistimiento del procedimiento o de la pretensión
Art 190 Desistimiento de actos y recursos administrativos
Art. 191 Abandono en los procedimientos iniciados a pedido
l&
Conclusión del procedimiento
La conclusión del procedimiento es un
momento natural del ciclo vital de la voluntad
administrativa del Estado. Pero no aparece de
modo único, sino que existen varios
A3:
supuestos en los cuales puede afirmarse que el procedimiento administrativo ha ter-

minado.
Formas de conclusión del procedimiento
El modo normal de conclusión del procedimiento es mediante un acto administra-
tivo que resuelve el fondo del asunto.
Los modos anormales o especiales de concluir el procedimiento son a su vez de
dos tipos:
Un acto expreso que no contiene/decisión sobre el fondo de la cuestión plantea-
da, tal como acontece con el abandono, el desistimiento, y la imposibilidad mate-
rial o jurídica de continuar el procedimiento. En ninguno de estos casos son las
circunstancias exógenas las que determinan la conclusión del procedimiento, sino
el acto administrativo debidamente motivado que las estimen suficientes para
determinar la terminación del procedimiento y siempre que ello no afecte el inte-
rés público. ..
Cuando se produce una situación de hecho o de las partes que el derecho reco-
noce con la eficacia suficiente para concluir el procedimiento, como por ejemplo,
los acuerdos convencionales, el silencio administrativo, la prestación efectiva.
Acuerdos convencionales
B empleo de técnicas de negociadón con agentes privados ha sido una cuestión
cotidiana de las administraciones públicas contemporáneas, pues en verdad resulta
impensable abordar la ejecudón de contratos administrativos o las relaciones laborales,
sin que las partes se encuentren transitando por caminos de la negodación, sobre las
modificadones contractuales, los modos de' ejecutar las prestaciones, la sustitución de
obligatíones o la fiquidadón de contratos. Sin embargo, a ello no nos estamos refiriendo.
Esta causal se refiere a la creciente opdón legislativa por formalizar dentro . :- del
procedimiento administrativo, el sometimiento voluntario de las partes, el Estado induido,
a una posibilidad de avenimiento concordado, antes de llegar a la resolución
administrativa tradicional.
Para citar algunos ejemplos, basta con revisar las regulaciones dadas a algunos de
los procedimientos seguidos por los dudadanos ante instandas administrativas de re-
gulación, tales corrKí<^^l^SEV,INDECOPI,OS^^RAN,SUNASS,OSIPTÉL,OSINERG,
SEPS, CONACINE, entre otros organismos públicos de renovado perfil dentro de la
Administradón Pública, o la posibilidad contemplada en las normas de contratación con
el Estado, por la cual las entidades públicas someten a conciliación sus desavenencias
con el sector privado en materia de ejecudón contractual.-
Referir que desde hace un buen tiempo la Administración Pública viene atrave-
sando profundos cambios en su diseño, en su estructura y en los modos de ejercer el
poder público, resulta una afirmación evidente que no requiere mayor argumentadón.
Sin embargo, sí necesita mayor análisis y detenimiento tratar de identificar el hilo
conductor de todas las reformas que vamos apredando en las diversas instituciones del
Derecho administrativo. Afirmar que la tendenda a la huida del Derecho administrativo, o
ios procesos de democratizadón de los Estados son los factores que determinan estos
cambios, también equivale a quedamos en la periferia de los fenómenos, sin ¡ntrodudmos
en los problemas esenciales de tales transformaciones. En las siguientes líneas tratare-
mos de adentramos brevemente en este poco explorado sentido de transforrnadón.
En primer lugar debemos afirmar que todas las transformaciones implantadas
• en el Derecho administrativo contemporáneo se dirigen a cuestionar tres hipótesis
492
admitidas uniformemente y sin discusión hasta ahora como fundamentos en el Dere-

cho tradicional. Tales son: la idea de la universalidad y homogeneidad de la racionali-
dad organizativa de la Administración Pública, la supuesta planificación normativa del
gerente público por la legislatura, y la afirmación que la racionalidad de las decisiones
públicas se basa en su validez jurídico positiva.
Mediante la hipótesis de la universalidad y homogeneidad de la racionalidad
organizativa de la Administración Pública, el Derecho administrativo tradicional trata-
ba de reducir todas o gran parte de las situaciones y expresiones de la organización
del poder público a determinados cartabones preestablecidos para cada categoría o
institución juríjdiea/de tal suerte que se hablaba, sin resistencia, que la Administración
Pública era una sola, que todos los servidores públicos debían ser sometidos a un
solo régimen, o que las actuaciones públicas debían seguir un modelo de procedi-
miento. Por el contrario, hoy en día el Derecho administrativo reconoce las diferencias
de fenómenos y la complejidad de las relaciones según sean los niveles de gobierno
o el entornó que enfrenten.
Por la hipótesis que la racionalidad de las decisiones públicas era basada en su
validez jurídico positiva, se concebía que la percepción de la racionalidad de una
norma o lo que es lo mismo, su admisión por el cuerpo social, debía fundarse exclusi-
vamente en el tema de su validez formal, siguiendo las pautas de la escuela vienesa y
su consabida pirámide de validez. Por lo contrario, modernamente la racionalidad de
las normas administrativas se aleja del formalismo positivista para centrarse más en
aspectos de eficacia, del logro de objetivos y en mayor nivel de satisfacción de las
necesidades sociales.
Como se puede apreciar, esta crisis en tres de los fundamentales paradigmas del
Derecho administrativo tradicional hace que las respuestas surgidas dentro del transfor-
mado derecho administrativo no sean positivistas sino más bien, cada una en su campo,
legitimadoras de una nueva regulación del derecho y por lo mismo, describan a un Estado
más accesible a la realidad, sin estereotipos de la formalidad teórica, y respetuosas de la
persona humana. De ahora en adelante, las respuestas que ofrece el derecho administra-
tivo se orientarán a tres líneas de acción: una búsqueda intensa de formas más efectivas
de implementar políticas públicas, en atender nuevos desafío para la acción estatal, y en
generar capacidades y destrezas para administrar problemas de interés público.
Estos cambio se realizan dentro de un eje central de una nueva relación entre el
Estado y el ciudadano, ya no basada exclusivamente de la relación de mando y obe-
diencia o subordinación-sujeción, sino admitiendo el equilibrio de posibilidades entre
la participación, la necesidad de construir la relación sobre las bases de buena fe y
confianza legítima, entendiendo que el interés público no puede estar al margen del
interés de los administrados.
En ese contexto es identificable con nitidez la preferencia actual por las formas de
actuación administrativa de naturaleza convencional con los administrados, pero de
un modo previsible y controlado. Esta tendencia se sobrepone a la tradición del Esta-
do, caracterizado por la decisión unilateral adoptada en base de una ley, de solucio-
nes de conflictos dentro del molde preeminente de acciones unilaterales del acto ad-
ministrativo, en procedimientos regulados legalmente y dictados bajo cumplimiento
cabal de requisitos previstos para ello; mientras que a modo de compensación, se
consagra un régimen garantista, constituido por derechos de acción y de controversia,
que pueden hacerse valer incluso ante los tribunales.
Precisamente esta última línea en la transformación del Estado contemporáneo
nos pone en la senda de una posible Administración Pública en la cual parte del ejer-
cicio de su poder público sea concertado, y no exclusivamente unilateral ni expresión
493
de pura autoridad, donde se entienda que no necesariamente la administración es

títuíar de un interés diverso a los intereses de los ciudadanos en particular. Estamos
en proceso de superar el paradigma aquel de que es imposible para la Administración
Pública transigir o, conciliar sus intereses, porque transgrediría el interés público que
radica en el ejercicio unilateral del poder encomendado.
El profesor DELGADO PIQUERAS califica a esta modificación de la dogmática del
Derecho Administrativo tradicional, como una ganancia doble: para el estado de
derecho y para la eficacia de la Administración, del siguiente modo:
"(...) Es una ganancia para el estado de derecho porque no instaura la autonomía negocia! sin
que exista previamente, sfno que lo que hace precisamente es encauzar, someter el ejercicio
negociado del poder administrativo a las garantías del procedimiento administrativo, intentando
que sea posible la transparencia, el respeto de los ...;. derechos de los interesados en el
procedimiento y, ulteriormente, el control"P37)
En cuanto al aporte que esta renovación realiza a favor de la eficacia de la adminis-:* ' tración
afirma que permite una toma de decisión más acertada, con mejor conocimiento de causa, a
conocer los puntos de vista de los propios interesados, según lo que ellos están dispuesto a
asumir. Lo cual favorece que las decisiones acordadas una vez tomadas se puedan llevar a la
práctica con menor resistencia, evitando la litigiosidad.
Dentro de este último segmento de modificaciones administrativas se encuentra la
incorporación de formas alternativas de solución de conflictos (admitiendo la
autocomposición de intereses en asuntos de orden público), en complemento al tradi-
cional y hasta entonces excluyente ejercicio puro y unilateral de la autoridad pública
para concluir los procedimientos administrativos (expresión de la confianza en la
heterocomposición a cargo de un agente gubernamental).
Nos referimos a la incorporación de modalidades cómo el arbitraje y la con-
ciliación para.resolver controversias de intereses de particulares ante la Adminis-
tración o aquellas controversias suscitadas con motivo dé decisiones administrativas,
abordadas" extensamente en ordenamientos y doctrina de EEUU,11'8' Italia*1991,
i
(197) Comentarios del profesor DELGADO PIQUERAS a la ponencia del profesor BAÑO LEÓN
en las Jomadas de Estudio sobre la reforma de la Ley 30/1992 celebradas en Sevilla en
1997. 'JORNADAS DE ESTUDIO SOBRE LA REFORMA DE LA LEY3Q/199Z Ministerio
de Administraciones Públicas. Madrid 1997.
(198) En Estados Unidos existe la ley conocida como ADMINISTRATIVE DISPUTE RESOLUTION
ACT de 1990 (Publlc Law 101-552) y un Servicio Federal de Mediación y Conciliación,
encargado de fomentar y ordenar estas prácticas, de establecer criterios jurídicos para la
selección de mediadores, de prestar asistencia económica a las entidades que desean
ejecutar estas modalidades, entre otras funciones. Sobre esta disposición puede leerse
con provecho, DELGADO PIQUERAS, Francisco, "La Administrative Dispute Resolution
Act de los Estados Unidos: Introducción, traducción y notas*, En: Revista de Administra-
ción Pública N» 131, p. 1993, p. 557 y ss.
(193) La Ley italiana del 7 de agosto de 1990 (Norma en materia de procedimiento administra
tivo y derecho de acceso a la documentación administrativa) regula la terminación con
vencional en su artículo 11 que indica: "11. En caso de que se admitiesen las observacio
nes y propuestas presentadas según lo previsto en el articulo 10, ¡a Administración adora,
sin perjuicio de tos derechos de terceros, y persiguiendo, en todo caso, el Interés público.
podrá establecer acuerdos con los interesados al objeto de determinar el cor:enido dis
crecional de la resolución final o incluso, en los casos previstos por las leyes, en sustitu-
......... don de aquel"
494
España'3001, Francia'201', Alemania'20*', Colombia'203», México1204', Chile,'205' entre otras.

En sí ámbito nadonai esta tendencia moderna surgió primero en normas positi-
vas, de manera aislada y localizada en determinados campos de la actividad guberna-
tiva (entre las más antiguas: conflictos en aspectos agrícolas o de tránsito), para luego
extenderse a muchos otros aspectos de la Administración Pública, propios del nuevo
rol regulador y subsidiario del Estado.'206"207'
,/
_____________// /_________
(200) La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento
administrativo común de 1992, ha abierto la posibilidad negocial del acto administrativo
en dos instancias: en el proceso que conduce a la toma inicial de la decisión-, mediante la
denominada Terminación convencional del procedimiento (art. 88) y en la fase administra
tiva final, mediante la sustitución del recurso ordinario por otros procedimientos como la
conciliación, mediación y arbitraje (art. 107.2), lo cual se proyecta aun en el proceso
con-
. téncioso- administrativo más adelante. (Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Con-
tencioso-administrativa, art. 77)
(201) El Consejo de Estado ha presentado en 1993 su informe sobre "Regler autrement les
. conflicts: candliation, transactíon, arbitrage en matiere administrativa* (publicado en La
Documentation francaise, París 1993). " "'' - •
/ - - • • - - * ..'•,-•■.■
(202) La Ley de Procedimiento Administrativo alemana, establece que: "Mientras una norma
jurídica no disponga otra cosa, una relación jurídica de derecho público puede ser creada,
modificada o anulada mediante convenio de derecho público. La autoridad especialmente,
puede, en vez de dictar un acto administrativo, concertar un convenio de derecho público
con aquella persona a la que de otro modo dirigiría el acto administrativo, (art. 54).
(203) En Colombia, la Conciliación extrajudidal y judicial en asuntos administrativos se encuen-
tra regulada dentro del régimen de los mecanismos alternativos de resolución de conflic-
tos, en Decreto N° 1818 de 1998 (Estatuto de los mecanismos alternativos de solución de
conflictos y su reglamento aprobado mediante Decreto Ns 2511 del mismo año).
(204)La Ley Federal de Procedimientos Administrativos de México, establece al respecto
que pueden dar término al procedimiento "el convenio de las partes, siempre y cuando no
sea contrario al ordenamiento jurídico ni verse sobre materias que no sean susceptibles de
transacción, y tengan por objeto satisfacer el interés público, con el alcance, efectos y
régimen jurídico específico que. en cada caso prevea la disposición que lo regula".
(205) En Chile, él régimen de obras fiscales por el sistema de concesión, contempla que los
conflictos entre concesionario y concederte, deben someterse necesariamente a una Co-
misión Conciliadora conformada por un profesor universitario designado por el Ministerio
de Obras, otro por el concesionario y un tercero designado por ambas partes de consuno
y, en su defecto, por la Corte de Apelaciones de Santiago, otorgando un plazo de 30 días
para llevar a cabo el intento de conciliación, bajo apercibimiento de transformarse en Co-
misión Arbitral y dirimir la contienda.
(206) A título enunciativo el legislador contempla expresamente la conciliación como modo de
resolver conflictos de intereses que atañen al Derecho Administrativo, en temas de merca-
do de valares, bolsa de productos, cinematográficos, en deslinde y titulación de tierras de
comunidades campesinas, aspectos laborales, de contratación pública, previsionales, pro-
blemática familiar, y de regulación económica (incluyendo protección al consumidor,
competencia desleal, propiedad industrial, servicios públicos de transporte aéreo,
saneamiento, telecomunicaciones, electricidad y prestaciones de salud).
(207) El reciente anteproyecto de Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos
preparado por una comisión del Ministerio de Justicia, la cual me honré en integrar, propone
455
Esta tendencia (ue registrada por BUSTAMANTE BELAÚNDE'20"», quien en su tra-

bajo sobre la justicia en el Perú, planteaba la necesidad de "administrativizar" o
desjudicializar algunos temas de conocimiento tradicional del Poder Judicial, median-
te su transferencia a la Administración. Pero no a una administración tradicional con
funcionarios que resolvieran a su leal saber y entender los temas, sino fundamental-
mente mediante el empleo de modalidades consensúales de resolución de conflictos.
Así, proponía en su breve pero importante estudio:
"Debe procederse a la desjudicialización inmediata de los procedimientos no con-
tenciosos, ya sea asignándoles a las municipalidades competencia para resolverlos
(instalando en ellas nuevos tribunales administrativos) o creando nuevas instituciones
que generen menos costos y sirvan7 de. •filtro a la justicia formal. (...) Los tribunales
administrativos, como vía de desjudicialización, deben estar también dotados de la
capacidad para convocar con fluidez a que las partes concilien y a delegar ciertas
funciones jurisdiccionales a favor de instituciones privadas, como Cámaras de Co-
mercio y gremios profesionales o empresariales. En todos estos casos, sin embargo,
la posibilidad de generación de un proceso judicial debe dejarse abierta en la medida
en que se susciten controversias o litigios de derecho".
En suma, constituye una expresión típica de la modernización del Derecho
Administrativo, admitir la negociación de asuntos de interés público, dotarle de una
regulación ex profeso para esta materia, e incluso, habilitando jurídicamente al
Estado, para que proceda así frente a los particulares, produciendo actos
administrativos negociados.
De ahí a generar un ejercicio negociado y no eminentemente autoritario del
poder administrador, sólo dista un paso.
La prestación efectiva como forma de conclusión de procedimientos
._■_ La particularidad de estos procedimientos radica en que quien los sigue no
busca obtener del funcionario necesariamente la producción de una resolución
administrativa en sentido formal sino el otorgamiento de una prestación efectiva
propia del servicio público respectivo. . . . - - . '
Se trata de aquellos supuestos de derecho social, previsional o en ios que se
ejerce una petición, en los cuales el funcionario público se encuentra en aptitud de
decidir el pedido material o concreto sin necesidad de expedir un acto formal
estimatorio o desestimatorio de la solicitud, procediendo directamente a efectuar en
favor del administrado la prestación material pretendida (como pueden ser la construc-
ción de una calle, el otorgamiento de un certificado de antecedentes, la regulación
de un pago, la obtención de una copia de documento registral), con lo cual nos
encontramos frente a una atenuación de la pauta administrativa formalista de
documentar todas las actuaciones procesales realizadas.
la incorporación de técnicas de conciliación como modos alternativos de concluir

procedimientos administrativos (art 186) y como la manera ordinaria de conclusión en
los procedimientos trilaterales (art. 228), con lo cual alcanzaría una generalización que
sólo pocos ordenamientos han logrado en la materia.
(208) BUSTAMANTE BELAUNDE, Alberto, Justicia alternativa. Instituto de Economía de
Libre Mercado. 1993, p.116.
«496
Causales sobrevenidas ai procedimiento iniciado

Cierto es que otras circunstancias también ocasionan la extinción del procedi-
miento administrativo, tales como la transformación o extinción de los administrados,
la desaparición del bien sobre el cual se pretende recaiga alguna resolución
administrativa, y las reformas legislativas. En todas estas circunstancias, sobreviene
alguna causal que determina la imposibilidad de continuar el procedimiento iniciado.
La transformación o extinción del administrado (en el caso de personas jurídicas)
y la muerte de la persona natural ocasionan :la conclusión de los procedimientos que
persiguen intereses estrictamente personales, como es el procedimiento de selección
de personal cuándo se trate de un postulante único o un procedimiento sancionador.
También la modificación del régimen legal puede acarrear la conclusión de procedi-
mientos pendientes cuando, por ejemplo, involucra liberar el ejercicio de una actividad
que antes era de evaluación previa o sujeta a licencia.
Ellos configuran supuestos eventuales y externos a los actos procedimentales
que le ocasionan en vía de reflejo su terminación. Para su procedencia deben ser
materia de una resolución administrativa que sustentadamente explique la existencia
de alguna causal sobreviniente y sus efectos sobre el procedimiento.
Los comentarios acerca de la resolución, los silencios administrativos, el desistimien-
to, y, la declaración de abandono, los reservamos a cada uno de los artículos siguientes.
ARTÍCULO 187°.- CO/VTEMDO DE LA RESOLUCIÓN

187.1 La resolución que pone fin al procedimiento cumplirá los requisi-
tos del acto administrativo señalados en el Capítulo Primero del
Título Primero de la presente Ley.
187.2 En los procedimientos iniciados a petición del interesado, la reso-
lución será congruente con las peticiones formuladas por éste,
sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin
perjuicio de la potestad de la administración de iniciar de oficio un
nuevo procedimiento, si procede.
Art. 3 Requisitos de validez de los actos administrativos
Art. 4 Forma de los actos administrativos
Art. 5.4 Contenido de la resolución administrativa,
Art. 6 Motivación del acto administrativo
Art. 140 Efectos del vencimiento del plazo
Art. 237 Resolución del Procedimiento sancionador
rA
El modo normal como concluye un
procedimiento administrativo es la resolución
administrativa, pues es la expectativa tanto de los
administrados y las autoridades que
49"
jos «rHcian e instruyen. Si no tuvieran esa expectativa, carecería de sentido el

procedimiento administrativo, por cuanto en él se concreta la función administrativa.
A su vez, la resolución constituye por excelencia el acto administrativo típico,
en su manifestación de acto definitivo, para distinguirlo de los actos de iniciación,
instrucción, ordenamiento, notificación y de ejecución, que también se producen a
lo largo del procedimiento administrativo de evaluación previa.
Los requisitos de las resoluciones son los mismos de todo acto administrativo:
competencia, objeto, finalidad pública, motivación y procedimiento previo.
La congruencia con las peticiones'/ >
Pasa el Derecho procesal en general, la congruencia implica que la decisión com-
prenda todas las pretensiones y fundamentos propuestos por los interesados durante
;el procedimiento, de tal modo que con la resolución se emita íntegramente opinión
sobre la petición concreta y sobre los argumentos expuestos.
En el campo procesal administrativo, la aplicación de esta figura, presenta sus
matices propios, ya que el funcionario público no agota su cometido y obligaciones
con el análisis y pronunciamiento sobre lo expuesto por el administrado (en la solici-
tud, pruebas, alegatos, etc.), sino que al funcionario corresponde, como proyección
de su deber de oficialidad y satisfacción de los intereses públicos, resolver sobre
cuantos aspectos obren en el expediente, cualquiera sea su origen. Por ello, la
congruencia en el procedimiento administrativo adquiere singularidad hasta
configurar la necesidad que la resolución decida imperativamente cuantas
cuestiones hayan sido planteadas en el expediente, aportadas o no por los
interesados. En tal sentido, el contenido mismo del expediente y no los extremos
planteados por los interesados es el límite natural al requisito de la congruencia de
las resoluciones administrativas.
. . En general, la promoción del procedimiento administrativo por un interesado no
producé el'efecto délimitador del contenido de las subsiguientes actuaciones
procesales, como sucede en el proceso judicial. Por ello, la Administración debe
pronunciarse no sólo sobre lo planteado en la petición ¡nidal sino también sobre
otros aspectos que pudieran haber surgido durante la tramitación del expediente,
provengan del escrito inicial, de modificaciones cuantitativas o cualitativas
posteriores al petitorio,' o de la información oficial a que se tuviere acceso y consten
en el expediente.
Lo que sí afecta el derecho de defensa del administrado y encubre una
desviación del poder, sería permitir al funcionario decidir sobre aspectos no planteados
en el expediente y consiguientemente, sobre los cuales no han mostrado su parecer
los interesados. Del mismo modo, contraviene al ordenamiento que la instancia
decisoria no se pronuncie sobre algunas pretensiones o evidencias fundamentales
aportadas en el procedimiento (incongruencia omisiva). Ambas circunstancias
constituyen incorrecciones del procedimiento, susceptibles de contestación y
sanción.
En tai sentido, la congruencia en las resoluciones administrativas importan: Que
la resolución decida todas ios planteamientos de los administrados. El
supuesto básico es que la autoridad debe tener en cuenta todas las alegaciones
de tos administrados, sea que se les acoja o sea que se le desestime, según
corresponda conforme a la legalidad.
Que la resolución decida otras cuestiones derivadas del procedimiento. La
resolución debe atender a todos los temas que surjan del expediente administrativo
498
y que el administrado haya tenido oportunidad de apreciarlos. Ello responde al

deber de legalidad objetiva con que debe actuar la administración en todos sus
actos.
Que en ningún caso se agrave la situación inicial de! interesado (Reformatio
¡n peius). En este extremo, si de la instrucción de un procedimiento a iniciativa de
parte, la autoridad llega a la convicción que la petición es injustificada y que más
bien debe dictar un acto de gravamen que agrave la situación del administrado,
no puede hacerlo dentro del mismo procedimiento, sino concluirlo este desesti-
mando espedido y disponer el inicio de un procedimiento de oficio.
¿Pueden haber actos administrativos en las notificaciones personales?
La regla general es que las resoluciones administrativas se instrumenten bajo la
forma de tales por escrito y-que luego exista un documento administrativo de notifica-
ción. No obstante ello, resulta muy común en nuestras entidades que la autoridad
administrativa comunique decisiones mediante oficios, sin que el acto administrativo
haya sido formalmente elaborado e incorporado al expediente, o incluso, sin que ello
se entienda como indispensable.
Para algunos, estamos frente a documentos administrativos que no son actos ad-
ministrativos, y que cómo tal no son impugnables, anulables; etc." Para otros, en la
comente a la cual nos afiliamos, no podemos admitir esta situación peligrosa de dejar
librados en las manos de la propia Administración la naturaleza de las decisiones que
emite, y por ende las posibilidades de acción del administrado. En tal sentido se impo-
ne reconocerles condición de acto administrativo, aunque prescinda de las formas
propias de las resoluciones.
Como bien estableció la Procuraduría del Tesoro de la nación de Argentina, "En
caso de ausencia de un acto administrativo expreso, la nota de la administración que
hace saber al destinatario de la decisión de la misma reúne la condición de acto deci-
sorio y la de acto de notificación. Reúne estos dos aspectos ya que es una declaración
de voluntad administrativa y porque, además, comunica, hace saber al particular inte-
resado dicha declaración".1209'
Contenido de la resolución
La decisión administrativa de primera instancia será o bien desestimatoria o
estimatoria, según sea que rechace la pretensión del administrado o la encuentre
conforme. El contenido de la resolución del procedimiento recursal está regulado en ei
artículo 217.
||¡ MODELO DE DOCUMENTO ADMINISTRATIVO

Véase en el Anexo N9 II, Modelo de resolución tipo (Modelo N916).
(209) Citados por David HALPERIN y Beltrán GAMBIER; en La notificación en el procedimiento

administrativo, pp. 65, 66.
4se
ARTÍCULO 188..- EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

188.1 Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administra -
tivo positivo quedarán automáticamente aprobados en los térmi-
nos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido
o máximo, la entidad no hubiera comunicado al administrado el
pronunciamiento. (MODIFICADO)
188.2 El silencio administrativo1210' tiene para todos los efectos el carácter
de resolución que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la
potestad de nulidad de oficio prevista en el artículo 202° de la pre-
sente Ley.
188.3 El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al admi-
nistrado la interposición de los recursos administrativos y accio-
nes judiciales pertinentes.
188.4 Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la adminis-
tración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad,
hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conoci-
miento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya he-
cho uso de los recursos administrativos respectivos.
188.5 El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos
ni términos para su impugnación.
188.6 ARTÍCULO AÑADIDO DECRETO LEGISLATIVO 1029
Art. 10.3 Nulidad de los actos expresos, de aprobación automática o silencio positivo Art
30 Calificación de procedimientos administrativos ... Art 33 . Procedimiento de
evaluación previa con silencio positivo - Art 34 . Procedimiento de evaluación previa
con silencio negativo.
Art 37.4 Deber de señalar en los procedimientos.de evaluación previa el silencio admi-
nistrativo aplicable Art. 92 Trámite de abstención . Art 140.3 Obligación de cumplir
un acto fuera del plazo legal establecido Art 182.4 Imposibilidad de la audiencia
pública. Silencio administrativo negativo Art 186.1 Actos que ponen fin al
procedimiento administrativo Art 215 Silencio administrativo en materia de recursos
Art 218 Agotamiento de la vía administrativa
COMENTARIO
Para no afectar el derecho
ciudadano de petición, el
procedimiento administrativo, como
prerrogativa estatal, sigue un cauce
conocido que tiene la previsión de
alcanzar una conclusión cierta y
pronta. Por ello, ante la obligación
impuesta al ciudadano de presentar
cualquier reclamación o petición
previamente ante la Administración,
su correlato lógico es imponer al
funcionario la obligación ineludible
de pronunciarse sobre la cuestión
planteada dentro de un plazo cierto.
Ese deber de pronunciamiento,
(210) Este silencio debe entenderse

como positivo, según las actas de
la Comisión elaboradora del
Anteproyecto, pues carece de
sentido referido al silencio
negativo.
cualquiera sea el sentido de su decisión, resulta ineludible para el Estado; no puede

atribuirse un privilegio de silencio o una prerrogativa de inacción.
Por otra parte, en la práctica, resulta común apreciar circunstancias en las cuales
ante la incomodidad de las peticiones, por intereses fiscalistas u otros motivos, la
burocracia muestra una actitud de no pronunciarse, manteniendo el procedimiento en
stalu quo sin fecha cierta de término.
Precisamente anticipándose a las posibilidades de alguna voluntaria o involuntaria
actividad silente de la Administración, las legislaciones incluyen junto al plazo máximo
de resolución úná expresión tácita de voluntad estatal subsidiaria a la emisión de
resolución, denominada comúnmente silencio administrativo, conforme fuera propuesto
por el estudioso FERNÁNDEZ DE VELASCO.
Naturaleza jurídica del silencio administrativo
El silencio administrativo es la sustitución de la expresión concreta del órgano
administrativo por la manifestación abstracta prevenida por la Ley, estableciendo una
presunción en favor del administrado, en cuya virtud transcurrido un determinado pla-
zo derivamos una manifestación de voluntad estatal con efectos jurídicos en determi-
nado sentido (estimatorio o desestimatorio).
Ciertamente, la trascendencia de la teoría del silencio administrativo radica en
emanar determinado valor y significado de la reserva producida, a través de la inter-
pretación dada por la norma legal, esto es, si los efectos jurídicos serán entendidos
negativamente (desestimar la petición, reclamo o recurso) o positivamente (favora-
bles). Es el contenido de la presunción -negativa o positiva- formulada por el sistema
jurídico si que otorga significado a la actividad silente, imponiendo al mismo tiempo,
las condiciones y procedimientos para su concreción.
A todos los efectos, tiene igual trascendencia jurídica el acto expreso que el pre-
sunto derivado del silencio administrativo, sin permitirse desvirtuarlo vía interpretación
teleológica de la voluntad del instructor silente; tal fuera el caso si del análisis del
comportamiento del funcionario, de sus antecedentes o proyectos se infiriera que su
propósito no coincide con el impuesto por la Ley ante el silencio administrativo.
Como expresa bien GARRIDO FALLA1*"» 'en sus comienzos, la doctrina del silen-
cio administrativo se limita a ser-y parece que aquí están sus verdaderos limites- una
puerta abierta para que el particular plantease ante la jurisdicción contencioso-admi-
nistrativa la cuestión que la Administración no había querido resolverle favorablemen-
te; naturalmente esto postulaba una interpretación negativa o desestimatoria del si-
lencio administrativo. Hoy, en cambio, se ha querido utilizar también el silencio admi-
nistrativo como un arma para combatir la pasividad o negligencia administrativa, supo-
niéndole entonces, una interpretación positiva que, no obstante, sigue siendo excep-
cional". Un aspecto anexo a la incorporación del silencio positivo es el grado de muta-
bilidad o permanencia de la decisión obtenida a su sombra. Aspecto que, por ejemplo,
la legislación española aborda estableciendo que la situación obtenida al amparo del
silencio positivo debe ser respetada por la Administración en virtud del principio de
irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos.
(211) GAHfllDO FALLA. Fernando. Op. cit., vol. I, p. 692.
50
Nuestra legislación se apegó tradicionalmente al silencio administrativo negativo,

estableciéndolo en el texto original de las Normas Generales de Procedimientos Ad-
ministrativos. Luego, con la reforma introducida por el proceso de Simplificación Admi-
nistrativa se atravesó una etapa de indecisión sobre la materia al haber acogido ini-
cialmente -para todos los procedimientos- la tesis del silencio administrativo positivo,
para al poco tiempo rectificar retomando a la regla general del silencio administrativo
negativo, reservando al primero únicamente para los supuestos de procedimientos
dirigidos a obtener licencias, concesiones o autorizaciones.
Es necesario analizar la naturaleza jurídica del silencio administrativo, según es-
tablezca su carácter positivo (estimatónb).'o negativo (desestimatorio).
Cuando es negativo, ante la ausencia de una resolución expresa se considera
una denegatoria ficta, que permite al interesado acceder a la instancia superior o a la
vía jurisdiccional, según sea el momento procesal en el que se presente, No es un
acto, ni siquiera presunto, por lo que no es necesario acudir a ninguna labor interpretativa
para su aplicación. Es pertinente precisar que al ser opcional acogerse a él, la deses-
timación no puede quedar consentida por el transcurso del plazo recursal.
Cuando el silencio es positivo, se deriva un acto administrativo presunto, sustitu-
yendo las técnicas de autorización o aprobación previa a cargo del Estado, por la
posibilidad de veto durante el plazo limitado del procedimiento administrativo, asu-
miendo el principio de presunción de veracidad como elemento esencial en el proce-
dimiento. A fin de contribuir con la celeridad de las actividades económicas, es em-
pleado el silencio administrativo positivo en procedimientos de aprobación automática,
con lo cual se sustituyen íntegramente las técnicas de autorización por una comu-
nicación del inicio de la actividad por parte del interesado y una facultad a posterior} de
prohibición de la actividad privada si se comprueba -tras la comunicación-, la falta de
Jos presupuestos y.requisjtos exigidos por la Ley para su ejercicio.
Éi carácter excepcional del silencio positivo se explica por el perjuicio que su uso
indiscriminado puede ocasionar para la Administración -y por ende al interés público-
ante la negligencia, pasividad o dolo de sus funcionarios y por la inherente dificultad
para poder exigir a la Administración omisiva ejecutar un acto presunto.
Constituyen requisitos para la existencia del silencio administrativo:
a) Formulación expresa en disposición legal, porque no puede derivarse ninguna
manifestación de voluntad estatal mediante interpretaciones o prácticas adminis-
trativas;
b) Tiene cabida sólo en procedimientos seguidos por los administrados (procedi-
miento de parte); resulta inadmisible que pudiera considerarse la figura del silen-
cio administrativo para resolver, por ejemplo, la fase constitutiva de licitaciones
públicas, procedimientos investígatenos, de fiscalización tributaria, etc.;
c) El contenido del pedido debe ser física yjurídicamente posible (no puede darse el
silencio administrativo en peticiones de tipo graciable, como son los procedimien-
tos para obtención de pensiones de gracia, para obtención de indultos o para
solicitar la promulgación de normas legales, que por su naturaleza deben concluir
con una expresión de voluntad concreta del Estado).
d) Transcurso del plazo previsto sin que la Administración notifique la decisión res-
pectiva (inacción de la Administración).
e) Cumplimiento de requisitos establecidos en el Texto Único de Procedimientos

Administrativos.
Conviene hacer notar que por tratarse de una institución establecida en favor del
administrado, en ningún supuesto, su aplicación puede derivar en una carga o perjui-
cio contra él, incluso como consecuencia de no haberla ejercido.
El vencimiento del plazo de duración del procedimiento administrativo genera para
el administrado el derecho de aplicar el silencio administrativo, facultad que como tal
bien puede no ser ejercida, pero en ningún caso inhabilita a la Administración para
emitir su pronunciamiento expreso, considerando de un lado, que subsiste el deber de
resolver la causa sometida a su conocimiento, y del otro, al ser simple el plazo de
resolución no acarrea caducidad de su facultad decisoria.
Con razón expone ROYO VILLANOVA que sólo así se evita el vicio que el silencio
administrativo "se convierta en una institución enderezada a facilitar la pereza admi
nistrativa". ............
Así, el administrado puede, transcurrido, el plazo procedimental optar entre:
- Acogerse al silencio administrativo; o,.
-. Esperar una decisión tardía o extemporánea de la Administración, pues como se
expresó en su oportunidad, el transcurso de los plazos" administrativos no ocasiona el
decaimiento de la función pública, en particular el deber de resolución de la causa.
Permitir una decisión tardía significa prever la posibilidad que, en forma excepcio
nal, la Administración se retrase en el cumplimiento de su deber de'resolver las pre
tensiones deducidas por los administrados, entendiendo que tal demora puede no
perjudicar al particular o resultarle menos gravosa que pptar_ppr_ei.silen.cip._________
Cuando el administrado permite a la Administración expedir una decisión tardía,
surge el problema eminentemente práctico en determinar el momento a partir del
cual se inicia el cómputo de los plazos para el cumplimiento de los actos procesales
sucesivos (por ejemplo, para interponer el recurso si se desiste de la espera, decla-
rar el abandono del procedimiento o presentar un amparo). Definir unánimemente
esta materia es sumamente dificultoso, teniendo en cuenta que siendo el silencio
administrativo un no-acto resulta imposible identificar cuándo se ha producido tal
manifestación.
GONZÁLEZ PÉREZ, expone con claridad que siendo el silencio una presunción
en favor del administrado "cuando opte por esperar a que la Administración cumpla
con una de sus más elementales obligaciones, ha de admitirse su recurso contra la
denegación presunta en cualquier momento. Cuando se canse de esperar, cuando
agotada su paciencia vea que no se llega a resolver expresamente su petición o recur-
so, ha de admitirse el recurso que proceda contra la denegación presunta. Y no se
diga que ello supone consagrar indefinidamente la inseguridad jurídica, dejarla segu-
ridad al arbitrio del interesado. Pues lo cierto es que la Administración puede acabar
con aquella situación por un procedimiento simple y sencillo: resolviendo expresa-
mente y notifícando la resolución'.13'*1
(212) GONZÁLEZ PÉREZ. Jesús. Op. cit., p. 514.

Obviamente si la Administración cumple con expedir la resolución dentro del pla-

zo de espera concedido por el administrado, el plazo para la interposición de cualquier
recurso contra esta decisión se computa desde su notificación.
Aconseja la práctica seguir la opción de esperar la decisión expresa sólo cuando
parezca probable la obtención de una decisión estimatoria sobre lo pedido, pues de
otro modo se juzga más conveniente acogerse al silencio administrativo.
Como bien expresa GUAITA1213' "creo que el recurrente avisado debe prescindir de
esta nueva -facilidad- y recurrir tan pronto se haya producido el silencio, pues de
esperar hasta la resolución expresa puede esperar... hasta desesperar (...). Si produ-
cido el silencio, el interesado deja escalar.'esa primera oportunidad y deja transcurrir
el plazo oportuno para recurrir, no sabe realmente cuándo tendrá (y, en realidad, ni si
la tendrá) la segunda oportunidad de recurrir lo que la ley le brinda. Si, es cierto que
pese a su silencio, la Administración sigue teniendo el deber de resolver, pero cuándo
lo cumplirá? ¿y lo cumplirá? (...)."
Aun cuando las características delineadas para el silencio están referidas al Dere-
cho administrativo procesal general, como regla general, también resulta aplicable a los
procedimientos especiales, salvo aquellos en los cuales sea consustancial a su natura-
leza que concluyan con una expresión concreta de voluntad (constitutiva de derechos o
de condena). Así sucede, por ejemplo, el procedimiento licitario, el proceso administrativo
disciplinario, o un procedimiento, tributario que impulsados por la Administración necesitan
concluir con una declaración concreta de la voluntad del Estado acerca del cocontratante
seleccionado entre varios, la responsabilidad o irresponsabilidad disciplinaria o adminis-
trativa del procesado, o la certidumbre o inexactitud de una acotación tributaria, respecti-
vamente. En tales casos, no cabría acogerse a la figura de la preterición administrativa
para pretender concluir abruptamente el procedimiento iniciado.
Por su parte" cabe preguntarse si esta figura puede trasladarse de su ámbito" origi-
nario -relación procesal extraadministrativa- hacía aquellos procedimientos internos,
donde se relacionan dos organismos públicos.
La aplicación de la técnica del silencio administrativo a los procedimientos inter-
nos de la propia-Administración, ha sido un ángulo carente de análisis teórico, que-
dando más bien librado a los ejercicios empíricos de la propia normativa. Si bien no
encontramos para esta proyección los argumentos de protección y viabilidad al dere-
cho de petición y el deseo de aminorar la indefensión ciudadana frente al Estado que
sustentan su aplicación en los procedimientos externos, encontramos en su subsidio
otras, tales como: imprimir celeridad a la toma de decisiones públicas de importancia,
preservar a la gerencia administrativa dinámica de las dilaciones propiciadas por las •
autorizaciones o por controles previos al interior de la propia Administración.
El silencio administrativo negativo y el cómputo de plazos.
B numeral 5 de este articulo está dedicado a resolver la situación planteada por
la ocurrencia dei silencio administrativo negativo en función del cómputo de los plazos
para la interposición de recursos administrativos y judiciales subsecuentes. La posición
(213) GUAITA, Aurelio. La Revisión de la Ley de Procedimientos Administrativas. Publicación del

Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios. Madrid, 1964.
del legislador, es que el administrado no se perjudique con el inicio de plazos por produ-
cirse el silencio administrativo, por lo que el acceso a la siguiente Instancia (si se produ-
ce el silencio en la primera instancia) o a la sede judicial (en el caso del amparo) queda
abierto indefinidamente en tanto la Administración no dicte la resolución expresa
Como bien lo ha entendido el Tribunal Constitucional(2ia| esta posición es coherente
con reconocer que el silencio administrativo negativo ha sido establecido en considera-
ción exclusiva del particular, y se endereza a evitar que la Administración -renuente a
resolver expresamente el expediente- se pueda beneficiar de su propio incumplimiento.
ARTÍCULO 189°.- DESISTIMIENTO DEL PROCEDIMIENTO O DE LA

PRETENSIÓN
189.1 El desistimiento del procedimiento importará la culminación dei
mismo, pero no impedirá que posteriormente vuelva a plantearse
igual pretensión en otro procedimiento.
189.2 El desistimiento de la pretensión impedirá promover otro procedi-
miento por el mismo objeto y causa. .
189.3/ El desistimiento sólo afectará a quienes lo hubieren formulado.
189.4 El desistimiento podrá hacerse por cualquier medio que permita
su constancia y señalando su contenido y alcance. Debe señalar-
se expresamente si se trata de un desistimiento de la pretensión o
del procedimiento. Si no se precisa, se considera que se trata de
un desistimiento del procedimiento.
189.5 Ei desistimiento se podrá realizar en cualquier momento antes de
que se notifique la resolución final en la instancia.
189.6 La autoridad aceptará de piano el desistimiento y declarará con-
cluido el procedimiento, salvo que, habiéndose apersonado en el
mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el
plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento.
189.7 La autoridad podrá continuar de oficio el procedimiento si del aná-
lisis de los hechos considera que podría estarse afectando intere-
ses de terceros o la acción suscitada por la iniciación dei procedi-
miento extrañase interés general. En ese caso, la autoridad podrá
limitar los efectos del desistimiento al interesado y continuará el
procedimiento.
ANTECEDENTE
Artículos 88, 89, 90, LNGPA.
Art. 115.2 Poder especial para representación en determinadas actuaciones
(214) Exp. N« 1003-93-AATC (Jorge Miguel Alarccn Meléndez).
5GE
Art. 186.1 Actos que ponen fin al procedimiento administrativo Art.

190 Desistimiento de actos y recursos administrativos
ARTÍCULO 190".- DESISTIMIENTO DE ACTOS Y RECURSOS ADMINIS-

TRATIVOS
190.1 E! desistimiento de algún acto realizado en el procedimiento puede
realizarse antes de que haya producido efectos.
190.2 Puede desistirse de un recurso administrativo antes de que se
notifique la resolución final en la Instancia, determinando que la
resolución impugnada quede firme, salvo que otros administrados se
hayan adherido al recurso, en cuyo caso sólo tendrá efecto para quien
lo formuló.
Art 115.2, Representación del administrado
Art 186.1, Fin del procedimiento
Art 189, Desistimiento del procedimiento o de ia pretensión
Art 207. Recursos administrativos
COMENTARIOS
• » • •
• Es una declaración de voluntad expresa y formal en virtud de la cual el administra-
do elimina los efectos jurídicos de cualquiera de sus actos procesales anteriores, con
alcance exclusivamente dentro del procedimiento en curso.;
La figura puede tener un alcance total (cuando se'desiste de la pretensióTi'ó
procedimiento mismo) o referirse sólo a un acto procesal eri particular (cuando se
ejerce para desistirse de un recurso u ofrecimiento de prueba). En el primer caso, su
efecto es finalizar el procedimiento iniciado por el administrado sin incidir en el derecho
sustantivo que sus-tenta la pretensión, por lo que no impide su planteamiento en otro
procedimiento.
Diferente es el efecto del desistimiento parcial, donde su alcance depende del tipo
de acto procesal desistido. Por ejemplo, sí se trata de un recurso, conducirá también a
concluir el procedimiento para quien lo efectúa, mientras que sí se desiste de la pre-
sentación de una prueba, conduce sólo a la supresión de ese acto sin incidir en la
secuencia del procedimiento general.
En cuanto a la forma del desistimiento, para su aceptación debe ser realizado por
escrito con firma certificada. Por su propia naturaleza, cuando confluyan pluralidad de
administrados (procedimientos multilaterales: contenciosos o concurrenciales), el de-
sistimiento de uno no surtirá efectos para los restantes.
Resulta trascendental para su procedencia que el interés particular manifestado
por e! administrado no sea incompatible con algún interés público que haga necesaria
la prosecución de! procedimiento hasta la determinación final de la verdad material;
por cuanto si este último estuviere presente, siempre subsistirá el deber del funcionario
de resolver la causa, no siendo amparable el pedido de desistimiento. Por ello, para que .
produzca sus efectos propios, requiere que el órgano instructor dicte resolución
en este sentido, la cual procederá previa audiencia a los otros interesados de haberlos.
Aun cuando la norma no precisa la posibilidad de retractación, resulta obvio que
una vez formulado un desistimiento y en tanto no sea acogido por la Administración,
puede la parte retractarse y dejar sin efecto su pedido
/utrículo 191 ".-ABANDONO EN LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS

A SOUCITUÓ DEL ADMINISTRADO
En los procedimientos iniciados a solicitud de parte, cuando el administrado
incumpla algún trámite que le hubiera sido requerido que produzca su
paralización por treinta días, la autoridad de oficio o a solicitud del administrado
declarará el abandono del procedimiento. Dicha resolu-' ción deberá ser
notificada y contra ella procederán los recursos administrativos pertinentes.
. ANTECEDENTE
Art. 116 ¡n fine. Acumulación de solicitudes
Art 186 Fin del procedimiento Art 207
Recursos administrativos
COMENTARIOS
Es la forma de terminación del procedimiento administrativo que tiene lugar me-
diante una declaración de la Administración cuando, paralizado por causas imputa-
bles al interesado, éste no remueve el obstáculo dentro del plazo que la Ley señala. El
abandono del procedimiento es el medio para evitar su pendencia indefinida por la
inercia del particular, quien debería mostrar ínteres en obtener su continuación.
Por la naturaleza propia del abandono, -concordamos con HUTCHINSON- en
que los únicos procedimientos susceptibles de caer en abandono son aquellos pro-
movidos por el interesado y no los iniciados de oficio, cuya conducción y resolución
siempre obedecen a un interés público directo.t21,,
La naturaleza jurídica del abandono es la de un hecho, un mero transcurso de
tiempo sin la realización de actos procesales dentro de un procedimiento inactivo; a
diferencia de la renuncia o desistimiento que son verdaderos actos jurídicos o concre-
tas manifestaciones de voluntad del interesado.
(215) HUTCHINSON, Tomás. Op. cit., 1.1, pp. 55-56

Presupuestos para la operatividad del abandono

A. Paralización del procedimiento imputable al interesado
La paralización del procedimiento debe ser imputable a un obstáculo proveniente
del particular que lo inició (defecto de documentación, inacción simple, etc.) y no
cuando el detenimiento sea por acciones u omisiones de la Administración ni de
otro interesado que hubiera comparecido en el procedimiento como tercero. En
ningún caso podrá considerarse que opera el abandono si el administrado ha
dejado de gestionar el expediente en virtud de haber operado el silencio adminis-
trativo o la causa se encuentra lista para decisión final.
Su procedencia debe analizarse! aisladamente en cada caso por cuanta existien-
do el deber de oficialidad a cargo de la Administración, los supuestos de aplica-
ción del instituto del abandono son reducidos a los previstos en normas especia-
les donde se acoja el principio procesal de rogación y atienda a una real imposibi-'
lidad de proseguir el procedimiento, sin afectar el interés público.
B. Requerimiento previo al particular
No basta sólo el decurso del tiempo para activar el abandono, ya que
adicionalmente resulta necesario el requerimiento o la intimación al interesado
notificando la necesidad que, dentro de un plazo, realice alguna actuación proce-
sal concreta para la prosecución del procedimiento.
El cumplimiento de este requisito refuerza la garantía del particular y evita concluir
el procedimiento en desmedro de los derechos de los administrados cuando el
obstáculo no sea producto de una actitud deliberada sino de una negligencia,
desconocimiento, olvido involuntario, o hecho de un tercero. >
C. Silencio del interesado
Luego de recibida la intimación, el interesado debe mantener una conducta omisiva
durante el plazo otorgado. La persistencia en esta conducta, descarta que la para-.
lización sé deba a razones involuntarias y refuerza la seguridad para lá Adminis-
tración que su decisión por el abandono es la más acertada.
D. Decisión de ia autoridad
La doctrina y legislación comparada conceptúan que el abandono del procedi-
miento necesariamente debe ser declarado por la autoridad y notificado al parti-
cular, atendiendo a que afecta sus intereses.
Cuando opera el abandono, el interesado no queda impedido de ejercer su pre-
tensión en un nuevo procedimiento ya que podrá hacer valer las pruebas produci-
das, ni tampoco le ocasiona la pérdida de sus derechos sustantivos, dado que tal
figura procesal afecta únicamente la continuidad del procedimiento.
B MODELO DE DOCUMENTO ADMINISTRATÍVO

Véase en el Anexo N9 II, Modelo de resolución de abandono por paralización del
procedimiento imputable al interesado (Modelo N* 15).
CAPÍTULO IX
EJECUCIÓN DE
RESOLUCIONES
El procedimiento ejecutivo, es el procedimiento administrativo que tiene por objeta
la realización de lo dispuesto en un acto administrativo, sin o contra la voluntad del
obligado. Como procedimiento administrativo, a la ejecución le serán aplicables por
entero los principios y reglas de todo procedimiento administrativo.
Esta actuación encaminada a la realización del acto administrativo está sujeta a los
cauces formales de un procedimiento, puesto que el poder público no puede actuar sino
es sujeto a determinadas formalidades que conforman la garantía del administrado.
Las actuaciones en que se concreta el procedimiento administrativo ejecutivo,
como tienden a la realización de lo dispuesto en un acto administrativo anterior -que
a su vez presupone otro procedimiento-, su validez está subordinada a la del acto que
pretende ejecuta/, de modo que la afectación de la eficacia al primero, deriva su inci-
dencia en la ejecución. De tal modo, el procedimiento de ejecución es un procedimien-
to conexo con el anterior, que es en el cual se ha instruido la materia, y cuyo acto de
conclusión precisamente determina su fundamento.
Pero, por otro lado, si se produce alguna infracción del procedimiento ejecutivo,
esta es autónoma siendo impugnables por sí mismas, sin afectar al acto que pretende
ejecutar (art. 15).
Las normas de este capítulo no regulan propiamente un procedimiento adminis-
trativo de ejecución, limitándose a definir algunas reglas esenciales que han de tener-
se en cuenta para llevar a la concreción del acto administrativo.
ARTÍCULO 192°.- EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los actos administrativos tendrán carácter ejecutarlo,*21*' salvo disposi-
ción legal expresa .en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a
condición o plazo conforme a ley.
(216) El término correcto es "ejecutorio".
50S
Art. 2 Modalidades del acto administrativo
Art. 193 Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo.
Art. 194 Ejecución forzosa
Art. 239.5 Usurpación de funciones
ftS^ COMENTARIOS
La fuente constitucional de la ejecutividad administrativa y la fuente legal de la
ejecutoriedad administrativa
Como conocemos, del acto administrativo derivan dos efectos referidos a la vin-, culación
de los sujetos obligados a su cumplimiento: la ejecutividad que es un atributo de eficacia
(cualidad material) y la ejecutoriedad que está referida al atributo de coaccionar la voluntad
de los demás para concretar su realización (cualidad instrumental).
La denominada ejecutividad del acto administrativo alude al común atributo dé todo
acto administrativo de ser eficaz, vinculante o exigible, por contener una decisión,
declaración o una certificación de la autoridad pública. En este sentido, la
ejecutividad equivale a la aptitud que poseen los actos administrativos -como cualquier
acto de autoridad- pará,producir frente a terceros las consecuencias de toda clase que
conforme a su naturaleza deben producir, dando nacimiento, modificando, extinguiendo,
interpretando, o consolidando la situación jurídica o derechos de los administrados. Por
su naturaleza este atributo resulta suficiente para garantizar el cumplimiento de las
denominadas decisiones administrativas no ejecutorias (aquellas cuyo cumplimiento no
requiere de la ejecutoriedad administrativa, que veremos luego) - tales como: - i) Los
actos desprovistos de realización operatoria, en los que per se producen efectos
jurídicos inmediatos, tales como ios actos administrativos declarativos, los actos
conformadores (licencias, autorizaciones), los actos certificatorios (certificado de
supervivencia o domicilio) o los actos regístrales (partida de nacimiento o defunción); ¡i)
Los actos cumplidos espontáneamente por el particular: cuando el administrado cumple
el acto dictado voluntariamente a partir de su notificación; y, iii) Los actos que imponen
deberes a la Administración; por Ib que su ejecución incumbe a los administrados
mediante la vía recursiva o judicial correspondiente (por ej., el reconocimiento del
derecho a un beneficio, pensión o subvención, etc.)
Por otro lado, la ejecutoriedad de los actos administrativos puede ser definido
como "una especial manifestación de la eficacia de los mismos, por lo cual ello, cuan-
do imponen deberes y restricciones a los particulares, pueden ser realizados aun con-
tra su voluntad por los órganos directos de la Administración, sin que sea necesaria la
previa intervención de la acción declarativa de los órganos jurisdiccionales"017'
De este modo, la ejecutoriedad puede expresarse a través de los siguientes ele-
mentos:
(217) ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Ediciones Arayu, Buenos
Aires, 1954, p. 373
1Q
i) Un atributo exclusivo de los actos administrativos que imponen deberes y restriccio-

nes a ios particulares (actos de gravamen). A diferencia de la ejecutividad que es
común y propia de todos los actos administrativos, la ejecutoriedad es Inherente a
las "decisiones ejecutorias" esto es, a los actos que imponen deberes positivos o
negativos a los administrados, respecto de los cuales la Administración posee la
aptitud legal para coaccionar legítimamente para alcanzar su cumplimiento.
¡i) Debe tratarse de actos resistidos por los administrados (la calificación de actos
resistidos alcanza Importancia, por cuanto como quedó expresado anteriormente,
aquellos espqntáneamente cumplidos no pueden generar sanciones ni ejecución
forzada. Esa resistencia se revela cuando el administrado conocedor de su obli-
gación se niegue abiertamente a cumplirla o, por el contrario, adopte una actitud
pasiva ante la autoridad).
iii) La ejecutoriedad habilitas la propia Administración a coaccionar al obligado para
alcanzar su cumplimiento, siendo el título de ejecución la propia resolución admi-
nistrativa y, en su apoyo, puede emplear los medios de ejecutoriedad que estable-
ce el artículo 196 de la Ley N9 27444);
iv) La ejecutoriedad, en su concepción original, exime a la administración del deber
de buscar y obtener la homologación y respaldo judicial sobre la legalidad de su
actuación. . . . . .
A partir de ese entonces, el Derecho Público comparado se divide en "dos téñdeñ"-"
cias sobre este atributo, teniendo en cuenta que la ejecutoriedad no es' condición
esencial de la existencia de la Administración ni del Derecho Administrativo. A decir
del profesor MERKL,"(..) Ni la ejecución forzosa administrativa, ni la pena administra-
tiva son condición esencial de existencia de la Administración y del Derecho Adminis-
trativo. Es verdad que la esencia de la norma jurídica, lo mismo de la norma adminis-
trativa que la norma judicial, consiste en conminar con un acto coactivo para el caso
de incumplimiento de un deber jurídico, pero no pertenece a la esencia de la norma
administrativa el que, además de ser aplicada por un órgano administrativo al caso
particular, tenga que ser ejecutoriada también por un órgano administrativo y el obliga-
do no cumple con su obligación. No solo cabe imaginar que el establecimiento de la
norma general administrativa corresponda a otra esfera de la actividad estatal, distinta
de la Administración, sino también que su última aplicación, la ejecución forzosa de la
norma administrativa o cuando menos, la declaración imperativa de su ejecutoriedad,
corresponda a la justicia"'21"
Existe la posición negativa, que desconoce a la Administración cualquier potestad
para exigir por sí misma el cumplimiento de sus actos, debiendo valerse de la cobertu-
ra judicial previa para ejecutar su voluntad, obtenida a través del planteamiento de una
acción judicial sumaria denominada injuntíon y solo con esa conformidad, ei funciona-
rio puede iniciar la exigencia al ciudadano (modelo anglosajón). Y, por otro lado, la
posición que mantiene la facultad de la Administración Pública -distinguiéndola así de
otras personas jurídicas o naturales- para que dentro del marco de la legalidad exis-
tente declare sus propios derechos e imponga obligaciones hacia sí misma y a los
demás, en forma pública y cierta, mediante decisiones unilaterales (modelo alemán,
italiano y español).
(218) MERKL, Adolfo. Teoría general del Derecho Administrativo. Editorial Revista de Derecho
Privado, Madrid, 1935, p. 364.
Nuestro Tribunal Constitucional ha establecido que la ejecutoriedad tiene su

sus
tento constitucional en el artículo 118 numeral 1) de la Carta Constitucional, que
de
manda al Poder Ejecutivo (emblema de Administración Pública) cumplir y hacer
cum
plir la Constitución, los tratados, las leyes y las demás disposiciones vigentes.
De este
modo, la ejecutoriedad es un atributo de la acción administrativa del Estado que
cuen
ta con respaldo constitucional, de modo que no puede ser desconocida por el
legisla
dor ordinario ni por la jurisdicción. Las declaraciones de la Administración
deben ser
cumplidas por su propia autoridad sin necesidad de confirmación o
ratificación por
otra autoridad. ;
No obstante, la misma sentencia ¿bnsjdera -correctamente en nuestra

opinión-que no sucede así con la denominada ejecutoriedad administrativa que
sí es un atributo de caracterización legal por el Congreso ordinario. Por ello,
afirma la sentencia que, el mandado constitucional"(...) no llega a sustentar la
ejecutoriedad administrativa, en los términos estudiados, sino solo la
ejecutividad de la voluntad administrativa. Será la Ley de Desarrollo (Ley N9
27444), la disposición que, asentándose en la Constitución, opta por dotarle de
ejecutoriedad (coerción propia) a los mandatos de la Administración". En ese
sentido, el artículo 192 de la Ley N9 27444, del Procedimiento Administrativo
General, establece que "Los actos administrativos tendrán carácter ejecutorio,
salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén
sujetos a condición o plazo conforme a le/.
Con esta declaración resulta claro que el Poder Legislativo posee la libertad
para
configurar la ejecutoriedad de los actos administrativos o para retirarla. En este
último
caso, exigir que la concreción de la voluntad administrativa no sea llevada a
cabo en
sede administrativa, sino que, por ejemplo, pueda ser aprobada previamente
por la
autoridad judicial (como si se tratase de una autorización judicial para ejecutar la
vo
luntad por la propia Administración) o que sea ejecutada por los jueces y no
por las
autoridades administrativas (como si se tratase de una ejecución en sede
jurisdiccio
nal de la voluntad administrativa). •
Pero el aporte de la sentencia al desarrollo de la nueva configuración
de la ejecutoriedad administrativa radica en haber identificado aquellos valores
constitucionales que deben ser respetados por la Administración cuando el
legislador le ha asignado la ejecutoriedad por sí misma. En efecto, en esta
sentencia el tribunal ha establecido taxativamente que son límites que impone la
Constitución a la ejecución coactiva, los siguientes: derecho al debido
procedimiento y la tutela judicial efectiva, limitaciones constitucionales derivadas
2
del a expresa en contrarío, los actos administrativos pierden
derecho efectividad y ejecutoriedad en los siguientes casos:
a los 193.1.1 Por suspensión provisional conforme a ley.
derecho 193.1.2 Cuando transcurridos cinco años de adquirido firmeza,
s y
garantí la administración no ha iniciado los actos que le
as competen para ejecutarlos.
(presun
ción de
inocenci
a),
inviolabi
lidad de
ingreso
al
domicili
o y a
propied
ades
inmuebl
es.
ARTÍC
ULO
193".-
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ACTO
ADMIN
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TRATI
VO
193.1
S
a
l
v
o
n
o
r
m
193.1.3 Cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaban sujetos de

acuerdo a ley. 193.2 Cuando el administrado oponga al inicio de la ejecución
dei acto administrativo la pérdida de su ejecutoriedad, la cuestión es resuelta
de modo irrecurrible en sede administrativa por la autoridad inmediata
superior, de existir, previo informe legal sobre la materia.
Art. 2 Modalidades del acto administrativo
Art. 16 Eficacia del acto administrativo
Art 173 Presentación de informes
Art. 216 Suspensión de.la ejecución
COMENTARIOS
Este artículo congrega las vicisitudes por las que puede ser alterada la normal
eficacia de un acto administrativo, limitando en consecuencia los efectos jurídicos
previstos legalmente para dicho acto. Los casos de disfunciones de la normalidad
administrativa son de dos tipos: situaciones que suspenden los efectos jurídicos del
acto y situaciones que implican una verdadera pérdida definitiva de la fuerza ejecuto-
ria del acto, por imperio de la ley.
Suspensión de la eficacia
En la práctica no es una pérdida definitiva de la eficacia del acto administrativo
sino un suspenso provocado a sus efectos, en vía administrativa o judicial. Es una
medida cautelar a pedido de parte o de oficio que implica la cesación temporal de los
efectos del acto administrativo, con la finalidad de determinar su continuidad o no, en
la decisión final que se dicte luego de su revisión. Al quedar regulada ampliamente en
el artículo 216, nos remitimos en lo esencial a lo dicho en ese artículo.
Inercia o inejecución por la autoridad administrativa
La segunda causal contemplada es el transcurso de cinco años sin que la Admi-
nistración haya iniciado los actos que le competen para llevarlo a la práctica. De no
actuar dentro de ese lapso, los efectos del acto administrativo decaen y se tornan
inejecutables por la autoridad administrativa, transformándose en una sanción para la
autoridad morosa al perder la posibilidad de la autotutela y la competencia para llevar-
los a cabo en la vía administrativa. Como no se trata de una causal de extinción del
acto, sino sólo de la pérdida de la ejecutoriedad administrativa, de persistir la autori-
dad con la necesidad de ejecutarlo, deberá plantear su pretensión en sede judicial.
En sentido correcto esta causal tiene un mensaje para las autoridades administra-
tivas: la ejecutoriedad tiene un límite temporal, dentro del cual pueden ejecutarlo por
sí mismos: cinco años. La ley otorga la autotutela para proteger los intereses pú-blicos
en manos de las autoridades diligentes, pera no protege a las negligentes o remisas.
El decaimiento del acto administrativo únicamente puede esgrimirse por vía de ex-
cepción ante la autoridad administrativa cuando ella pretenda llevarla a cabo; y no como
una pretensión inicial, o petición declarativa del decaimiento de una acto administrativo
o que dedare por esa vía la pérdida de su fuerza ejecutoria. El decaimiento es sólo un
fenómeno que le hace perder fuerza ejecutoria, por tanto, su declaración conforma una
excepción, alegable cuando la Administración pretende hacerlo efectivo.
Cumplimiento de condición resolutoria
Este artículo también prevé como una pérdida de ejecutoriedad, cuando se cum-
pla la condición resolutoria que al amparo de alguna norma, la autoridad hubiere adi-
cionado al acto administrativo para asegurar el cumplimiento del fin público persegui-
do por el acto.
Producida la situación fáctica que- la autoridad presupuso como condición para
que el acto dejara de producir sus efectos, opera automáticamente esta pérdida de
eficacia. Aun cuando la norma no lo explicite, en igual situación se encontrará la pér-
dida de vigencia por el vencimiento del plazo fijado, y la revocación formulada en los
casos permisibles.
La Comisión no consideró adecuado incorporar una causal adicional para esta
pérdida de eficacia que existe en el derecho comparado y que se produce cuando
a posterion del acto desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho que le
sirven de sustento. Como se puede apreciar se trata de las modificaciones periféricas
de las condiciones legales o materiales que sirvieron de sustento para la emisión de
un acto, las que determinarían su pérdida de eficacia. El riesgo que reportaría para
la seguridad jurídica de los actos1 administrativos admitir que sea discutible el
mantenimiento o no de los fundamentos para el sustento del acto, hizo desistirse a la
Comisión de incorporar esta causal.
ARTÍCULO 194\-EJECUCIÓN FORZOSA

Para proceder a la ejecución forzosa de actos administrativos a través
de sus propios órganos competentes, o de la Policía Nacional del Perú,
la autoridad cumple las siguientes exigencias:
1. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida
a favor de la entidad.
2. Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro.
3. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio
de la entidad o provenga de una relación de derecho público soste-
nida con la entidad.
4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo
de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo
específicamente aplicable.
5. Que no se trate de acto administrativo que la Constitución o la ley
exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución.
6. INCISO AÑADIDO DECRETO LEGISLATIVO 1029
ANTECEDENTE
Articulo 93, LNGPA.
Art 16 Eficacia del acto administrativo
Art. 197 Ejecución coactiva
Art. 198 Gastos de actuaciones probatorias
;
Art. 199 , Multa coercitiva
Art. 200'/ Compulsión sobre las personas
Art. 239.5 Usurpación de fundones
{ COMENTARIOS
Presupuestos de la ejecución forzosa
Este artículo contiene los presupuestos indispensables que toda forma de ejecu-
ción administrativa que se verá más adelante, deben satisfacer para iniciar el procedi-
miento administrativo ejecutivo. A falta de alguno de estos requisitos, la ejecución
estará viciada (art. 15) y la autoridad incumplirá su deber esencia! de no precipitar las
ejecuciones administrativas, por lo que le acarreará responsabilidad (art 239.5).
Los presupuestos indispensables son:
- , Acto administrativo constitutivo o declarativo de una obligación a favor de la
entidad
La existencia de un acto administrativo declarativo o constitutivo de la obligación
de realizar una prestación en favor del Estado resulta indispensable porque precisa-
mente el procedimiento de ejecución busca concretar el contenido de esa decisión
antecedente {nulla executio sine titulo). Toda ejecución administrativa para cumplir la
exigencia de legalidad, debe ampararse en un acto administrativo válido determinante
de la materia adeudada (incluso consignando el monto líquido a sufragar en caso de
acreencia pecuniaria) que sea notificado al administrado obligado. La ejecución es la
línea directa de continuación del acto administrativo que intenta llevar a la realización,
por lo que no puede diferenciarse de éste.
Esta exigencia tiene por objetivo:
Evitar la posibilidad que se trate de ejecutar una voluntad pública no formalizada,
como son los hechos administrativos o algunos supuestos de abuso de poder.
Ninguna autoridad puede iniciar acciones materiales de ejecución sino ha sido
adoptada la decisión.
Permitir al administrado conocer aquello que se le exige y cumplir espontánea-
mente su obligación declarada.
Permitir al administrado cuestionar en la forma debida la prestación exigi-ble.
La obligación que se instituya ha de ser favorable a la entidad, ya que la ejecutividad
es un privilegio de la Administración y no procede cuando se trata de actos que reco-
nocen derechos a los administrados e impone deberes a las entidades. Si la adminis-
tración incumple, no cabe hablar de su ejecución forzosa en contra de la propia admi-
nistración, sino que el administrado deberá forzar su exigencia en sede judicial, previo
agotamiento de la vía administrativa.
Prestación determinada ciara, íntegra y por escrito

El contenido de la obligación de cargo del administrado y a favor de la
Administración ha de ser claro e íntegro, como para permitir su ejecución sin
mayores dudas, interpretaciones, ni discrecionaiidad del ejecutor. La regla es
que la materia a ejecutar sea de comprensión universal y no sujeto a márgenes
de actuación o discrepancias sobre su alcance. De haber alguna duda sobre el
alcance del derecho u obligación determinado en el acto, será menester que
sea superado antes de iniciarlo mediante los recursos o correcciones
respectivas.
El requisito de escrituriedad del acto, administrativo que se ejecuta es
simplemente un refuerzo a fin de evitar se lleven a ejecución vías de hecho o
meros comportamientos materias sin resguardo resolutivo.
Obligación derivada de una atribución de imperio o relación de derecho
público
Debido al fenómeno de la huida del Derecho Administrativo, resulta
frecuente que el Estado se someta, en sus relaciones con los particulares a
reglas de derecho común, tal como sucede con los pactos arbitrales, los
contratos leyes, las actividades empresariales, etc. Previendo estos casos, la
norma precisa que no basta que exista una obligación de un administrado
frente a cualquier entidad, sino que además ésta se realice o desarrolle dentro
de una relación de derecho público o en la cual el Estado actúe premunido de
sus potestades de imperio.
Por ejemplo, si un particular tiene una deuda con una entidad de la
actividad empresarial del Estado o una empresa concesionaria, aun cuando
ambas estén dentro del ámbito de la Ley, su ejecución no corresponderá a la
vía ejecutiva administrativa., por cuanto no son relaciones de derecho público,
sino de derecho común, al igual que si se trata de contratos privados del
Estado, o donde el Estado no haya actuado con potestades públicas (Ejm,
deudas por arrendamientos a una entidad pública). - Requerimiento al
administrado pará~su cumplimiento bajo apercibimiento
El requerimiento de cumplimiento es algo más que la simple notificación del
acto. Así como la notificación habilita la eficacia del acto, ei apercibimiento
previo presupone la notificación que informa de lo decidido al administrado,
pero en sí mismo es advertirle que de no cumplir voluntariamente lo dispuesto
en ei plazo que se señale, se procederá al medio de ejecución forzosa que
se indica.
Dentro del procedimiento de ejecución es fundamental el actp intimatorio
y el consiguiente otorgamiento de un plazo para el cumplimiento espontáneo,
ya que, por su intermedio el administrado queda advertido que es susceptible
de una ejecución forzada. Este acto intimatorio debe preceder necesariamente
a la acción material de coerción, apareciendo como un apercibimiento
indispensable y esencial en resguardo de los intereses del obligado, cuando
sea posible una ejecución voluntaria del acto.
Como todo procedimiento de ejecución implica limitar el derecho de
resistencia inherente a todo ciudadano, sus secuencias deben respetar el
debido proceso y garantizar la posibilidad de encausar procesalmente los actos
de oposición que el obligado pudiera emplear.
Ejecución no reservada al Poder Judicial
6
Es
preciso
que la
ley
especial
no haya
previsto
la
ejecuci
ón
judicial
de
estas
obli-
gacione
s,
separá
ndose
de la
regla
general
de la
ejecució
n
administ
rativa.
Aun
cuando
no hay
casos
expreso
s de
este
tipo en
nuestra
legislaci
ón
actual,
bien se
le
puede
asimilarlos casos de seguridades contractuales que el Estado otorga a los inversionistas

para someter a controversia judicial o arbitral cualquier desavenencia, incluso la exi-
gencia de cumplimiento de sus obligaciones administrativas.
ARTÍCULO 195°.- NOTIFICACIÓN DE ACTO DE INICIO DE EJECUCIÓN

195.1 La decisión que autorice la ejecución administrativa será notificada a
su destinatario antes de iniciarse la misma.
195.2 La autoridad puede notificar el inicio de la ejecución sucesivamente
a la notificación del acto ejecutado, siempre que se facilite al admi-
nistrado cumplir espontáneamente la prestación a su cargo.
Art. 20 Modalidades de la notificación
Art. 24. Contenido de la notificación
Art 25 Vigencia de las notificaciones
Art. 1612 Plazo para presentar alegatos
Art 192 Ejecutoriedad del acto administrativo
Art. .194 Ejecución forzosa
Art. 239.5 Usurpación de funciones.......................................................*
^ COMENTARIOS
No basta la existencia de un acto administrativo para conducir a su ejecución, sino
qué es necesario su notificación al obligado y el emplazamiento para el cumplimiento.
Será después de producidos tres actos sucesivos que verdaderamente podrá tener
lugar la iniciación del procedimiento de ejecución forzosa: la emisión del acto que se
pretende ejecutar, el apercibimiento del cumplimiento, y el acto de inicio de ejecución
(título ejecutivo). Es la notificación de este último al que se refiere este artículo.
La finalidad es que el administrado no sea sorprendido por una ejecución de un
acto que desconozca y se le permita cumplirlo voluntariamente, y si la norma lo auto-
riza, llegar a un acuerdo con la entidad para satisfacer la obligación (Ejm. acuerdo de
.pago tributario).
Para poder llegar a la decisión administrativa de inicio de la ejecución será nece-
sario que se produzcan algunas actuaciones procesales internas de la Administración
que son denominadas generalmente como la preparación de la ejecución. Ellas
están compuestas por el apercibimiento previo, la elección del medio de ejecución
aplicable, y la creación del título ejecutivo (resolución de inicio de ejecución).
Por lo general, se entiende que la notificación y el requerimiento de cumplimiento
deben aparejar el otorgamiento de un plazo razonable para que el obligado pueda
cumplir la prestación a que está obligado.
En vía excepcional, la norma ha previsto la forma de favorecer el cumplimiento
espontáneo en casos extremos en que el otorgamiento de este plazo pueda servir
para eludir el cumplimiento o ponga en riesgo el interés común (por ejemplo en caso
de erradicar cultivos prohibidos, obligación de fumigación en caso de pestes, deporta-
ción de extranjeros ilegales o peligrosos). Para tales situaciones la ley se satisface
517
con que la notificación y el inicio de la ejecución pueden ser sucesivos en el tiempo, a

condición que aun en esta situación se facilite el cumplimiento espontáneo.
Finalmente, como se trata de anticipar la ejecución forzada sobre administrados
perfectamente determinados, no cabe la publicación sustitutiva. A lo sumo, procederá
cierta forma de publicación en vía principal, cuando se trate de comunicar a un colec-
tivo que se va a iniciar la ejecución de la actividad administrativa, como pueden ser los
actos de represión ante una marcha ilegal o en caso de disturbios públicos.
ARTÍCULO 196°.- MEDIOS DE'EJECUCIÓN FORZOSA

196.1 La ejecución forzosa por la entidad se efectuará respetando siem
pre el principio de razonabilidad, por los siguientes medios:
a) Ejecución coactiva
b) Ejecución subsidiaria
c) Multa coercitiva
d) Compulsión sobre las personas
196.2 Si fueran varios los medios de ejecución aplicables, se elegirá el
menos restrictivo de la libertad individual.
196.3 Si fuese necesario ingresar al domicilio o a la propiedad del afec-
tado, deberá seguirse lo previsto por el inciso 9) del artículo 20° de la
Constitución Política del Perú.
Constitución Política, Art. 2 inciso 9, derecho a la inviolabilidad del domicilio; Art 2 .
inciso 24 b), derecho a la libertad personal .......................
Art IV, 1.4 Legalidad del procedimiento
Art 55.10 Derechos de los administrados a que las actuaciones que los afecten sean
lo menos gravosas Art 197
Ejecución coactiva Art 198 Gastos de
actuaciones probatorias Art 199 Multa
coercitiva Art 200 Compulsión sobre las
personas Art 239.5 Usurpación de funciones.
(3^ COMENTARIOS
El sistema jurídico establece en favor de la Administración un conjunto de medios
coercitivos para asegurar el cumplimiento de sus decisiones de modo voluntario (eje-
cución espontánea) o, a la vez, le inviste de la potestad de ejecutarlo por sí (ejecución
forzosa) actuando sobre la propia persona del administrado (ejecución personal) o
sobre sus bienes (ejecución patrimonial).
Externamente esos medios coercitivos se revisten de una serie de formalidades
que los muestran como verdaderos procedimientos administrativos con finalidad propia
(convertir en realidad la prestación impuesta por un acto administrativo) separados de

los procedimientos constitutivos o recursa! que pudieron haberles precedido.
La Ley confiere a la Administración Pública los siguientes medios de ejecución
forzosa:
El apremio sobre el patrimonio, denominado comúnmente, cobranza coactiva.
La ejecución subsidiaria, y,
La multa coercitiva. ;
Contando todos ellos con la posibilidad de auxilio por parte de la Policía Nacional del
Perú. / ' ■'
Criterios para la selección de medios de ejecución forzosa
Para una correcta aplicación de los medios de ejecución forzosa deben tenerse
en cuenta algunas reglas emanadas de ia legislación y de la praxis de nuestro ordena-
miento.
1. Para seleccionar el procedimiento de ejecución a seguirse, la autoridad debe
tener en cuenta dos reglas: la de proporcionalidad y la menos gravosa posible
para el administrado.
Por el primero, es necesaria la adecuación del medio a emplearse a la naturaleza
de la prestación insoluta y ser proporcionales entre los medios y fines, a fin de
armonizar a lo estrictamente necesario, el grado de coacción a utilizarse. Aun
cuando una disposición legal permita alguna medida o providencia a juicio de la
autoridad competente, dicha medida de ejecución deberá mantener la debida pro-
porcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma.
Por el segundo, la autoridad debe respetar el derecho de los administrados a que
"las actuaciones que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa
posible" (art. 55.10), de tal suerte que por ejemplo, debe elegirse la compulsión
sobre las personas como última posibilidad (art. 196.2).
2. Los procedimientos de ejecución no se encuentran de inmediato operativos para
la Administración.
Los medios de ejecución forzosa establecidos en este artículo no se encuentran
en el mismo nivel de operatividad a partir de su dación, pues mientras que unos
ya operan con sólo entrar en vigencia esta norma (tal es el caso de la ejecución
coactiva y la ejecución subsidiarias); otros requieren una norma adicional habilitante
a la autoridad para que pueda ser ejecutada (es el caso de la multa coercitiva y la
compulsión sobre las personas).
Respecto de éstas, las normas de esta Ley le sirven de regulación general o
marco de disciplina en los casos que el legislador, dentro de un procedimiento
especial, los habiliten en específico y tengan una operatividad uniforme en todas
las entidades públicas.
3. Algunos procedimientos no agotan por sí mismos el objetivo de ejecutar la deci-
sión administrativa, por lo que derivan en otros, de modo tal que para alcanzar la
ejecutoriedad de un acto administrativo es necesario aplicar más de uno de los
procedimientos de modo complementario. Así acontece, por ejemplo, cuando se
opta por la ejecución subsidiaria que probablemente devengue en una ulterior
cobranza coactiva por el gasto incurrido en subsidio.
4. El empleo de un procedimiento de ejecución no impide la posibilidad de optar por
S1S
alguno otro alternativo si las circunstancias lo hacen aconsejable, o incluso, tam-

poco excluye el establecimiento de responsabilidades y sanciones de otro orden
por la resistencia sostenida.
5. La prohibición del ingreso al domicilio o a la propiedad inmueble del administrado,
que sólo puede ser realizada con el consentimiento del administrado o por dispo-
sición de las autoridades judiciales y no las administrativas
ARTÍCULO 1Q7\- EJECUCIÓN COACTIVA

Si la entidad hubiera de procurársela ejecución de una obligación de dar,
hacer o no hacer, se seguirá el procedimiento previsto en las leyes de la
materia.
Ley N9 26979 Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva
D.S. N9 036-2001-EF Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coac-
tiva (artículos vigentes) D.S. N9 069-2003-EF Reglamento de ta Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva.
Art. 192 Ejecutoríedad del acto administrativo
Art 194 Ejecución forzosa
Art 195 Notificación del acto de inicio de ejecución .
COMENTARIOS
Cuando se trata de obligaciones pecuniarias, de hacer o de no hacer, surgidas en
una relación de Derecho público a cargo del administrado la vía natural para su co-
branza es la coactiva. Mediante ella, la Administración se encuentra facultada para
detraer bienes muebles o inmuebles o derechos del patrimonio del deudor en cantidad
suficiente hasta satisfacer la deuda.
La legislación se ha preocupado porque la ejecución patrimonial a cargo dei Estado
destinada al cobro de créditos líquidos generados en cualquier relación de derecho.
público deba ajustarse a un procedimiento administrativo previsible y reglado, deno-
minado 'procedimiento de ejecución coactiva".
En puridad, el marco jurídico regulador de la cobranza coactiva ha diferenciado
dos procedimientos administrativos en función a la naturaleza de la deuda a cobrar. Si
se trata de una deuda tributaria (tributos propiamente dichos, multas, intereses y re-
cargos) tenemos el procedimiento regulado en el propio Código Tributario, con su
estructura procesal propia. Mientras, cuando la exigencia es de deudas originadas en
cualquier otra relación jurídica de Derecho público (no deudas comerciales o civiles)
nos corresponde seguir el procedimiento contemplado en la específica Ley de Ejecu-
ción Coactiva.
La condición para que opere esta modalidad de ejecución es que se trate de una
deuda originada en una relación jurídica de Derecho público, esto es, que la percepción
se funde en la potestad de imperio inherente al poder público y no en la realización de

operaciones de Derecho común (civil o empresarial del Estado), como puede ser adeudos
de origen contractual, Indemnizaciones, en cuyo caso obligatoriamente el fuero natural
es el jurisdiccional. Las deudas que más comúnmente son materia de cobranza en la
vía coactiva son las tributarias, multas, reversión de pagos indebidos y sanciones.
Estructuralmente se trata de un procedimiento expeditivo a cargo de la propia
Administración y análogo al proceso de ejecución para las deudas civiles o mercanti-
les que se desarrolla ante el Poder Judicial. ¡
El procedftniento coactivo ordinario (no tributario) está a cargo de un funcionario
público denominado "Ejecutor Coactivo" que, por lo general, es designado por cada
entidad previo concurso.
La secuencia del procedimiento se desarrolla de la siguiente manera:
1) Notificación de la entidad acreedora dirigida al deudor para el cumplimiento de su
obligación, otorgándole un plazo de diez días útiles.
2) Vencido dicho plazo, el expediente es trasladado al Ejecutor Coactivo, quien em-
plazará al deudor para que dentro del plazo de tres días cumpla ante él, con
efectuar el pago.
3) Vencido este nuevo plazo el Ejecutor Coactivo procede a ejecutar el patrimonio
del deudor (embargo), tasarlo y rematarlo.
4) Procede recurso de apelación únicamente cuando las fases anteriores han sido
cumplidas, y será de conocimiento de la Corte Superior del Poder Judicial. Sólo
en el caso de demolición procede anteladamente a su ejecución el recurso de
apelación ante la Corte Superior.
ARTÍCULO 198 a.- EJECUCIÓN SUBSIDIARIA

Habré lugar a la ejecución subsidiaría cuando se trate de actos que por
no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obli
gado: .............
1. En este caso, la entidad realizará el acto, por sí o a través de las
personas que determine, a costa del obligado.
2. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo
dispuesto en el artículo anterior.
3. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes
de la ejecución, o reservarse a la liquidación definitiva.
Art. 195 Notificación del acto de inicio de ejecución
Art. 196.1 Medios de ejecución forzosa
fj*% COMENTARIOS
Cuando se intenta exigir el cumplimiento de prestaciones materiales y fungibles
521
(no pecuniarias), cuya satisfacción no es estrictamente personal, procede que la Ad-

ministración busque su cumplimiento a través de un sujeto distinto ai obligado
original, pero con cargo a éste, recurriendo a la ejecución subsidiaria o por
subrogación. Por ejemplo, la demolición de una construcción irregular, el retiro de un
vehículo de la vía pública, reparaciones, demolición de construcciones, realización
de inventarios, sacrificio de animales, la construcción de servidumbres o caminos,
restitución de cultivos o sembríos, etc.
Ante el incumplimiento del obligado original, la Administración logra satisfacer su
exigencia alternativamente a través de sus propios funcionarios o mediante terceros
pero en ambos casos, a costa del primero, quien deberá revertir los gastos que oca-
sione esta forma de ejecución a través dé la vía coactiva, y adicionalmente
indemnizará los daños y perjuicios que su omisión hubiese ocasionado. Lo que
realiza la Administración, por sí misma o a través de terceros, es exactamente lo que
tenía que haber realizado el obligado y no lo realizó, pues, no es admisible realizar
obligaciones más amplias o complementarias, e incluso realizarlas por
procedimientos más costosos.
Pero ni el funcionario o el tercero que cumplen la prestación en subsidio
ingresan a una relación jurídica con el obligado, sino frente a ta Administración.
Para realizarla, el Estado emite una resolución expresa acreditando al ejecutor
para efectuar las acciones de cumplimiento necesarias. Por lo general esta modalidad
no agota el procedimiento de ejecución ya que deriva en otro: la cobranza coactiva del
gasto incurrido en subsidio y de los daños y perjuicios.
ARTÍCULO 199°.-MULTA COERCITIVA

199.1 Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que
éstas determinen, la entidad puede, para la ejecución de determi
nados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por perío
dos suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes su
puestos:
a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión so-
bre la persona del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsión, la administración
no la estimara conveniente.
c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra per-
sona.
199.2 La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan
imponerse con tal carácter y compatible con ellas.
ANTECEDENTE
Art. 55.10 Derechos de los administrados a que las actuaciones que los afecten sean
lo menos gravosas
522

Art. 195 Notificación del acto de inicio de ejecución
Art. 196.T Medios de ejecución forzosa
Art. 200 Compulsión sobre las personas
^ COMENTARIOS
La multa coercitiva o pena ejecutiva, como se le conoce en el Derecho alemán,
constituye un^ríedio de ejecución indirecta o impropia, por el que la autoridad realiza"
una compulsión económica al administrado para forzar a la realización de una con-
ducta exigida por la Administración. Por ejemplo, suele ser empleada frente al incum-
plimiento de deberes personalismos, donde no proceda compulsión sobre personas o
procediendo ello, la Administración no lo considere conveniente, tales como deberes
tributarios y del control gubernamental.
La multa coercitiva no es una sanción ni se impone en ejercicio de las potestades
sancionadoras sino en el ejercicio de potestades administrativas de ejecución, por lo
que no es incompatible con la sanción ni lé es aplicable la regla del non bis in'fdem.
Esta medida puede ser facultada expresamente a la Administración, como el me- :
canismo especial dirigido a impeler a los obligados el cumplimiento de sus prestacio- •
nes. La regulación establecida por la Ley no contiene una disposición atributiva para su
empleo inmediato, sino sólo un marco conceptual de caracterización para aquellos
procedimientos especiales en los que la ley los permita ejercer. De tal suerte, será la ley
especifica, la que deberá establecer en qué casos procede, y en qué forma y cuantía a
ser aplicables.
Por ilustrativas, acogemos las palabras de FORSTHOFF«,9>, ¡lustre maestro ale-
mán, en el sentido que:
"(...) mediante la amenaza y la imposición de la sanción coercitiva, el destinatario
debe ser llevado a abandonar su resistencia contra la disposición administrativa y
a cumplir su deber. De aquí podría inferirse que se trata de un puro medio de
doblegamiento que pueda ser utilizado tanto tiempo y tan a menudo como sea
preciso para alcanzar el fin, cesando en el momento en que la disposición haya
sido cumplida o resulte su cumplimiento imposible".
La reiteración o acumulación resulta inherente a la esencia de la multa coercitiva,
por lo que no le es aplicable la regla del non bis in idem. Para ello deberá tenerse en
cuenta el criterio de racionalidad, que le indica tener que espaciar su reiteración, de-
jando transcurrir plazos breves que permitan al deudor la ejecución de lo dispuesto.
Finalmente, como únicamente buscan promover el cumplimiento de deberes admi-
nistrativos y no ser una sanción propiamente, su aplicación es perfectamente compati-
ble con la aplicación de sanciones al responsable, tales como multas administrativas,
cancelación de permisos, licencias, revocación de actos favorables, e incluso sancio-
nes extra administrativas, etc.
(219) FORSTHOFF, Emst. Tratada de Derecho Administrativo. Madrid, 1958, pp. 401-402. Citado
por GONZÁLEZ PÉREZ. Jesús, Op. cit., p. 1029.
523
ARTÍCULO 200".- COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS

Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima
de no hacer o soportar, podrán ser ejecutados por compulsión sobre las
personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y siempre
dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en
la Constitución Política.
Si los actos fueran de cumplimiento personal, y no fueran ejecutados,
darán lugar al pago de los daños y perjuicios que se produjeran, los que
se deberán regular judicialmente.
_________________________________________________________________________________________________________________________________________/'■' /_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
ANTECEDENTE
Constitución Política, Art. 2 inciso 24 a) y b), derecho a la libertad y seguridad personal
Art 195 Notificación de acto de inicio de ejecución
Art 196.1 Medios'de ejecución forzosa
Art 199.1 a) y b) Multa coercitiva
COMENTARIOS
________• ; Para las obligaciones de no hacer o de soportar de tipo personalíslmos y de con-
- "teñido no patrimonial se ha previsto la posibilidad de aplicar la compulsión sobre las
personas, o en otros términos, la vis compulsiva o'fuerza física legítima de las autori-
dades sobre el obligado.
Mediante ella la orden impartida es seguida de la fuerza o coacción física sobre la
persona, trasladándola del lugar en que se encuentra hacia aquél en que debe satis-
facer la prestación o compeliendo su actitud personal. Algunos ejemplos son ilustrativos:
el impedimento de entrada a un lugar o de transitar por algún lugar, el sometimiento a
determinadas medidas físicas sobre su cuerpo (vacunaciones obligatorias, requisas y
cáteos),'la privación de libertad (medidas policiales, expatriación, etc.).
Tratándose de una circunstancia limitante con la libertad individual del administra-
do requiere primero, un respaldo legal específico y claro, así como no contar con otro
medio alternativo que emplear y, en particular, no debe ser posible satisfacer la pres-
tación debida mediante la ejecución subsidiaria. A parte de estas limitantes para el
inicio de la compulsión, existe aquella sobre la actividad misma que es el debido res-
peto a la dignidad humana y derechos constitucionales.
• Acontece ello, por ejemplo, en las legislaciones extranjeras donde se le consagra
para satisfacer la obligación de prestar el servicio militar, de prestar declaraciones
ante la Administración, mantener el orden público y tránsito, vacunación obligatoria,
campañas sanitarias contra enfermedades, incautación de bienes prohibidos, arresto
........como sanción disciplinaria en la Policía Nacional, etc.
524
Entre nosotros encontramos un ejemplo de este medio de ejecución, en la san-

ción de expulsión del país que previo procedimiento administrativo se aplica a los
extranjeros que ingresen al país de modo clandestino o fraudulentamente, o que ha-
biéndose cancelado su residencia no hayan abandonado el país. Para el efecto, la
legislación (D. Leg. N9 703) contempla que el procedimiento administrativo deberá
contar con un dictamen de la Comisión de Extranjería, el atestado policial correspon-
diente y concluir con Resolución Ministerial del Sector Interior.
Respecto a la mención a la dignidad y a los derechos fundamentales no debe
entenderse como una sujeción exclusiva de esta modalidad, o que los demás me-
dios de ejecución no deban respetarlos, si no un recuerdo necesario por la frecuen-
cia con que el empleo de esta modalidad implican violaciones a los derechos funda-
mentales.
EJECUCIÓN DE RESOLUCIÓN
Acto Notificación de Actos
Acto de Inicio Materiales
Art.t92y1S4 Art. 19*.* AK. 105.1 Art. 19SJ
. > Medios
•""Ejecución
Coactiva ...........................
(Art 197)
— »~ Ejecución
Subsidiaria
. • -Multa '. . ..
_•_!"., .... ..
(Art. 199)7"""
' •"" Compulsión sobre
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V
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TÍTULO III
DE LA REVISIÓN DE LOS
ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA
La revisión de un acto o- de una resolución de la Autoridad Administrativa consiste

en la acción de volver sobre los mismos a efectos de modificarlos o hacerlos desapa-
recer del ámbito jurídico, mediante acción de contrario imperio. En esencia, para los
fines públicos, la posibilidad de revisar actuaciones anteriores entraña un ejerdcio de
la potestad de control de los actos, y en esencia, es una actividad de segundo grado
sucesiva en el tiempo sobre la administración activa.
Desde esta afirmación podemos identificar los siguientes caminos para alcanza?
la revisión:
Revisión por órganos no administrativos
Constituye la revisión que el Estado realiza pera a través de los órganos jurisdic-
cionales dentro de un proceso bilateral y fuera del ámbito de la propia Administra-
ción. Su vía procesal común es la acción contenciosa administrativa, a que se
refiere el artículo 218.1 de esta Ley, abriendo el campo administrativo en favor de
la vía judicial.
Revisión por la propia Administración
Constituye una expresión de la potestad de autotutela revisora de la administra-
ción(220) que le permite controlar la regularidad de sus propias decisiones en res-
guardo del interés público. Dicha revisión puede ser promovida por el administra-
do por intermedio del instrumento idóneo que es el recurso, actuando como cola-
borador y, por ende, con intereses convergentes con la autotutela, o promovido de
oficio por la propia Administración en cumplimiento de su deber de oficialidad del
procedimiento. En este último caso, vale diferenciar que la promoción de oficio
puede provenir de la propia actividad de control interno institucional que advierte
la incorrección del acto y lo modifica, de los casos en que actúen los mecanismos
de control extemo (control de tutela o control gubernamental) que también pue-
den promover con autoridad la revisión de los actuados administrativos.
Las principales manifestaciones de esta autotutela de oficio contenida en la Ley
las veremos en la potestad de enmienda que le permite perfeccionar la validez de un
(220) Oe ordinario la potestad de autotutela administrativa se manifiesta en la autotutela declarativa

(potestad de declarar la validez de los efectos jurídicos de sus propias decisiones), la
autotutela ejecutiva (potestad de dotar de ejecutoríedad y ejecutividad a sus propias deci-
siones). ya autotutela revisora que aquí comentamos.
acto anterior afectado por un vicio no trascendente y, con ello, conservarlo (art. 14); en
la potestad de revocación de actos administrativos (art. 203), en la rectificación de
errores materiales (art. 201), en la anulación de oficio (art. 202). Por su parte, los
recursos administrativos están previstos en los artículos 206 y ss.
Como elemento importante debe tenerse en cuenta que estas potestades admi-
nistrativas han sido procedimentalizadas en el Derecho administrativo contemporá-
neo1221'. De este modo, para modificar o dejar sin efecto un acto administrativo, la
pretensión de autotutela debe seguir los cauces formales de un procedimiento admi-
nistrativo previo. Por ello, cabe también hablar de procedimientos de revisión, procedi-
miento de anulación de oficio, procedimiento de corrección de errores, procedimiento
de revocación, procedimientos recursales, etc., teniendo todos de común un mismo
origen (presuponer una decisión administrativa previa), y un objetivo específico (deci-
dir su mantenimiento o su privación de efectos).
La seguridad jurídica y el principio administrativo de previsibilidad de la adminis-
tración van a ser dos factores importantes que van a influenciar para dotar de regula-
ciones especiales a todas estas figuras. Para las posibilidades de revisión a pedido de
parte, se le exigirá la oportunidad de su planteamiento, mientras que para las posibili-
dades revisoras de la Administración le señalará límites no modificables, formalidades
garantistas, y también plazos preclusivos para ejercerlas.
(221) Así se concluye de haber considerado como requisito de validez de todo acto administrativo:
un procedimiento regular previo (art. 3 inciso 5).
CAPÍTULO I
REVISIÓN DE OFICIO
Una lectura de este Capítulo nos pone de manifiesto que la "revisión de oficio" en
esta Ley, está conformada por un conjunto de potestades administrativas, a saber
revocación, reconocimiento de nulidad absoluta y la rectificación. Todas instituciones
diversas que tienen en denominador común de poderes de ofido de la administración
sobre sus propios actos.
ARTÍCULO 201".- RECTIFICACIÓN DE ERRORES

201.1 Los errores material o aritméticos en los actos administrativos pue-
den ser rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento,
de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se alte-
re lo sustancia! de su contenido ni el sentido de la decisión.
201.2 La rectificación adopta las formas y modalidades de comunica-
ción o publicación que corresponda para el acto original.
ANTECEDENTE
CONCORDANCIAS INTERNAS ■
Art. 23 Régimen de publicación de actos administrativos
COMENTARIOS
Es el medio procesal mediante el cual un administrado busca obtener la rectifica-
ción de una resolución materialmente errada de tal modo que una simple lectura de su
texto origina duda sobre su alcance, vigencia o contenido. Para la procedencia de
esta figura, el error debe ser evidente, es decir, la decisión debe ser contraria a la
lógica y al sentido común (defecto en la redacción, error ortográfico o numérico, etc.),
por lo que no procede aspirar mediante esta vía a alterar lo sustandal de una decisión
ni corregir deficiencias volitivas incurridas durante su motivación. El límite natural es
objetivo: no puede ir más allá de la esencia de la resolución que pretende aclarar.
531
Juan Carlos .Morón Urblna
La doctrina ha establecido que su naturaleza no es la de un recurso en sentido estric-

to, por cuanto el solicitante al no conocer con certeza todos los alcances de la materia
resuelta, está en imposibilidad de determinar si en su integridad le ocasiona agravio o existe
vicio procesal y, por ende, aún no cuenta con los elementos plenos para ejercer su derecho
a la contradicción, mediante el recurso respectivo. Sólo luego de decidida la solicitud de
corrección, habrá concluido su incertidumbre sobre uno o más de los aspectos de la
resolución, y como tal recién el administrado podrá ejercer su derecho a la
contradicción.
No constituyendo estrictamente un recurso, se admite que la corrección puede
ser alcanzada mediante pedido del interesado pero también mediante corrección de
oficio por la autoridad, si el propio órgano'emisor identifica su error, y lo subsana,
ejerciendo su facultad de revisión de oficio.
.....Los actos administrativos, como cualquier acto humano, pueden estar afectados
por un "error" que puede configurarse, según la tipología tradicional, como un error de
hecho o de derecho. Ahora bien, aunque existe el principio general de que nadie pue-
de alegar su propia torpeza o su error, en el caso de la rectificación de actos adminis-
trativos se permite que la Administración lo haga de manera expeditiva, por cuanto
con dicha actuación no incidirá en lo decidido ni se favorecerá con ello, sino más bien
contribuirá a la certidumbre del administrado.
En efecto, carecería de sentido práctico y contrario a los principios de celeridad y
eficacia, tener que darle carácter invalidante a todo tipo de error -inclusive los mate-
riales-, y someter tanto a la administración como a los administrados a tener que
seguir un procedimiento destinado a declarar la nulidad de un acto que tenga esas
características. Esta es la razón de ser de la potestad rectificadora de la Administra-
ción, manifestación del principio de la autotutela.
Cuando se alude a la potestad de rectificación que tiene la Administración, es
necesario tener presente que, en principio, la misma no puede usarse como un meca-
' nismo de corrección de algún error en la apreciación de los hechos que sirvieron de
fundamento táctico dictar el acto. De allí que, una errónea apreciación de tales hechos
. por parte de la Administración puede dar lugar a lo que se conoce como el vicio de
falso supuesto, y no un caso de error rectificable. En efecto, el falso supuesto se
configura cuando la Administración autora del acto fundamenta su decisión en hechos
o acontecimientos que nunca ocurrieron o que de haber ocurrido lo fue en manera
diferente a aquella que el órgano administrativo aprecia o dice apreciar.
Es decir, puede suceder que un acto de la Administración quede afectado de un
falso supuesto que lo vicie de nulidad, pero la constatación por parte de la Administra-
ción de que ha incum'do en ese error en la apreciación o calificación de los hechos no
puede verse subsanado mediante el mecanismo de la rectificación, sino por las reglas
de nulidad del acto administrativo, previstas en los artículos 10 y siguientes de esta Ley.
Ciertamente, la noción de error material atiende a un errar de transcripción, un
error de mecanografía, un "error de expresión", en la "redacción del documento", esto
es, un error atribuible no a las manifestaciones de voluntad o razonamiento contenido
en el acto sino al soporte material que lo contiene. Por ello, se trata de una circunstan-
cia que puede evidenciarse con facilidad.
Como se aprecia se trata de los supuestos de equivocación en que son produci-.. . .
dos en el momento de producirse la declaración o formalización del acto, es decir, cuando se
exterioriza o manifiesta la voluntad.
También incluye aquellos errores referidos a las características de determinados

hechos, pero no en cuanto a su calificación, consecuencias jurídicas o existencia mis-
ma. Procede cuando la decisión afirma que un interesado no acompañó un documento
al expediente administrativo cuando en realidad sí lo había hecho; o que no compa-
reció a una citación cuando sí lo hizo; que en determinado documento hace algunos
señalamientos inexistentes en autos; entre otros supuestos.
Estos errores susceptibles de ser corregidos en vía de revisión, no lleva consigo
una calificación jurídica, ni interpretación de normas. Exigen una constancia evidente,
una apariencia ostensible, de tal forma que para descubrirlo sea suficiente una mera
labor de comprobación; esta comprobación ha de obtenerse sin salir del expediente
tramitado para dicho acto; el error de cuenta o aritmético sólo implica equivocada
operación aritmética o discrepancia numérica. Siempre ha de constar inequívocamen-
te en el expediente y tiene- como presupuesto esencial la inalterabilidad de los datos
que se manipulan aritméticamente; la rectificación es el retorno de la expresión de los
hechos a la realidad, permaneciendo inalterable el contenido de la decisión jurídica,
puesto que se trata de esferas diferentes.
Ahora bien, no puede negarse que aun el error bajo la categoría estricta que liemos
expuesto, puede resultar relevante, esto es, que haya influido en la decisión de la Admi
nistración con tai entidad que de no existir, la decisión sería otra. En estas circunstan
cias, en que la rectificación de ese error implique un cambio en lo decidido, debe conce
birse a éste como un supuesto que escapa del ámbito propio de las rectificaciones que
puede hacer la Administración en forma libre, para acercarse al supuesto de la nulidad
de los actos, que tiene como presupuesto la existencia de un elemento invalidante del
mismo, porque se asimilaría en sus efectos a una revocación. • •
Como se ha manifestado, el error material yel error aritmético han de reunir deter-
minadas características, a saben ostensibles]" manifiestos "é~ iñdíscutitilésr Ib cual "su-
pone que tales errores se evidencian por sí solos, sin necesidad de mayores razona-
mientos manifestándose "prima facie" por su sola lectura, teniendo en cuenta exclusi-
vamente los datos del expediente administrativo.
Diferencias y semejanzas con otras potestades de revisión de oficio •

Rectificación y enmienda
Además de la coincidencia de que, tanto la enmienda como la rectificación son
potestades administrativas encuadradas dentro de la 'revisión de oficio*, puede
destacarse que ambas tienen en común el que no conllevan la supresión del
mundo jurídico del acto sobre el cual se ejerce, el cual sigue siendo válido luego
de que se corrige una imperfección que presentaba.
Ahora bien, esta similitud entre ambas instituciones puede Inducir ^-en forma erró-
nea- a creer que la enmienda sea el género y la rectificación de errores materia-
les una especie de aquélla. En efecto, la enmienda supone una valoración sobre
la legalidad del acto hecha por la Administración, esto es, la constatación de la
existencia de un vicio no trascendente que de no ser corregido (enmendado) pue-
de acarrear la nulidad del acto; por el contrario, el error material o aritmético supo-
ne una irregularidad que nada tiene que ver con la legalidad del acto, no implica
una valoración sobre la legalidad del acto sino sobre su comprensión.
En consecuencia, estimamos que la enmienda y la rectificación son figuras que
responden a sus propios parámetros y supuestos de procedencia.
Objeto de la rectificación
La potestad administrativa de rectificación de la Administración se ejerce frente
a los actos expresos finales del procedimiento administrativo. Sin embargo, es
necesario precisar si en ellos están incluidos otros actos:
Los actos de trámite, que abarcan toda la actividad de los entes administrativos
tendientes a conformar la voluntad de la Administración, y se extiende a la que se
ejecuta en procura de la materialización de tal voluntad. No cabe duda que la
administración puede corregir los errores materiales en que haya podido incurrir
en el curso de un procedimiento administrativo constitutivo, en razóri de su potes
tad de autotutela.
Los actos administrativos del procedimiento recursal.
Otra interrogante que puede surgir es en relación con ei acto que se produce con
ocasión de algún tipo de recurso administrativo. La razón que inspira la rectifica-
ción de los errores que se produzcan en actos de primer grado, son perfectamen-
te aplicables a los actos de segundo grado. Por ejemplo, si al decidir un recurso el
órgano respectivo incurrió en un error material resulta claro que la Administración '
tjene la potestad de corregir dicha situación mediante la rectificación de su acto,
aunque sea de segundo grado.
La potestad general de la Administración de rectificar sus actos puede verse
limitada cuando una ley disponga otra cosa, es decir, resulta factible que en deter-
minadas materias el legislador prohiba esta potestad por cuestiones de seguridad
jurídica, tal como sucede con los temas regístrales y de inscripciones que confie-
ren derechos.
Acto de rectificación y acto rectificado
.. La potestad de rectificación tiene por objeto un acto preexistente, esto es, el acto
que ha de ser rectificado por adolecer de algún error material o de cálculo. Esta
co- . rrección debe llevarse a cabo mediante una nueva actuación de la
Administración, mediante una declaración formal de que ha incum'do en un error
material que se va a corregir, y no rehaciendo el mismo documento o resolución.
Asf, esa potestad se ejerce mediante otro acto, que no sustituye al anterior sino
que lo modifica, y que se denominará acto de rectificación. En efecto, la
rectificación de actos administrativos presupone que la Administración ha de
exteriorizar su voluntad en tal sentido, es decir, dicta un nuevo acto.
Competencia para rectificar errores
En principio, la competencia para emitir el actor rectificatorio corresponde a la
autoridad autora del acto, ya que si un órgano tiene competencia para dictar un acto,
lógicamente ha de tenerla para rectificar los errores materiales en que haya podido
incurrir al dietario.
No obstante, es necesario entender que tal potestad también la detenta el jerarca
de la organización administrativa respectiva, no sólo en relación con sus propios actos,
sino que también respecto de los actos de sus subalternos. Por ejemplo, si el jerarca
detecta la existencia de un error material en el acto de un subordinado, en cuyo caso
carecería de sentido el que se tuviera que devolver el acto a su autor, cuando como se
sabe, la autoridad superior tiene plenitud de conocimiento y decisión sobre el acto que
534
revisa, debiendo resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro
del ámbito de su competencia o que surjan con motivo de recurso aunque no hayan
sido alegados por los interesados.
La rectificación no se sujeta a la solemnidad ni límite temporal alguno
Por disposición expresa de la Ley puede hacer uso de la potestad de rectificación
en cualquier momento, es decir, no está sometida a previsión alguna de caducidad y
se ha entendido que tampoco a un procedimiento para su ejercicio.
Las características destacadas guardan coherencia con la naturaleza de la rectifi-
cación porque' al tratarse de errores materiales o de cálculo, no se justificaría que, por
ejemplo que se estableciese un lapso dentro del cual pudiera ejercerse dicha potestad.
Los recursos contra el acto rectificatorio
Puede suceder que la Administración, aduciendo proceder conforme a Ley realice
modificaciones de actos administrativos mediante un acto de rectificación que puede
estar viciado de nulidad. Por ejemplo, piénsese en situaciones en las que el acto de
rectificación haya sido dictado por una autoridad incompetente para hacer la rectifica-
ción; o que la rectificación esté fundamentada en un falso supuesto porque no exista
realmente un error material en ej_acto original; o que la rectificación lleve implícita una
nuevaâloración por parte de la Administración sobre lo decidido en el acto que se
rectifica, entre otros.
Al respecto los interesados podrán ejercer contra dicho acto de rectificación los
recursos administrativos y contencioso administrativos correspondientes, o en su caso
solicitar a la Administración que reconozca la nulidad absoluta de dicho acto.
La transmisión del acto de corrección -.
La norma bajo comentario trae una novedad respecto a su antecedente en la Ley
de Normas Generales de Procedimientos Administrativos: la regulación expresa de la
forma de transmisión a los interesados, siguiendo el criterio de paralelismo de formas.
Esta disposición, busca la protección del administrado concernido con la resolu-
ción materia de rectificación, a través de exigir dos deberes a la Administración. Pri-
mero, proceder a la notificación del acto de rectificación, bajo los criterios y pautas
previstas para cualquier otro acto administrativo. Además, que ello se realice en la
misma forma y modalidad que siguió el acto que se rectifica. Esto es, si el acto rectifi-
cado fue publicado, deberá serlo también el rectificatorio.
En consecuencia, estimamos que la notificación del acto de rectificación, sirve a
los efectos de que el administrado pueda controlar su legalidad.
La rectificación del acto administrativo y la rectificación de su publicación (fe de
erratas)
Es importante tener en cuenta que no es lo mismo la rectificación de la publicación
en el Diario Oficial y la rectificación de los actos administrativos. El primero supone la
existencia de un acto que no presenta el defecto material que se detecta en la versión
del mismo publicada, por lo que bien puede decirse que se trata de un error imputable
al proceso de publicación, esto es, ajeno al autor del acto. Cuestión distinta es la que
se plantea la rectificación del acto, y que tiene como presupuesto que el autor del acto
de que se trate haya incurrido en un error material o de cálculo.
535
Pero también puede suceder que el acto publicado en el Diario Oficial contenga
un error material o de cálculo, que no sea imputable al proceso de impresión, sino que
obedezca a que simplemente reproduce el error que tiene el acto original. En casos
como el descrito precedentemente, consideramos que lo correcto sería que la admi-
nistración ordene la reimpresión como manifestación de la potestad de autotutela,
basada en esta norma.
MODELO DE ESCRITO
Véase en el Anexo Nº III, Modelo7de,-escrito solicitando rectificación de errores
materiales o aritméticos (Modelo N9 8).
ARTÍCULO 202°.- NULIDAD DE OFICIO

202.1 En cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10°, puede de-
clararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando
hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público.
202.2 La nulidad de oficio sólo puede ser declarada por el funcionario
Jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se
tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a
subordinación jerárquica, la nulidad será declarada también por
resolución del mismo funcionario.(MODIFICADO)
202.3 La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos adminis-
trativos prescribe a! año, contado a partir de la fecha en que
hayan
... quedado consentidos.
202.4 En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral an-
terior, sólo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía
el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda
se interponga dentro de los dos (2) años siguientes a contar desde
la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en
sede administrativa.
202.5 Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regi-
dos por leyes especiales competentes para resolver controversias
en última Instancia administrativa, no pueden ser objeto de declara -
ción de nulidad de oficio. Sólo procede demandar su nulidad ante el
Poder Judicial, vía el proceso contencioso-administrativo, siempre
que la demanda se interponga dentro de los tres años siguientes a
contar desde la fecha en que el acto quedó firme.(MODIFICADO)
ANTECEDENTE
Artículos 40.109,111,112, LNGPA.
536
Constitución Política, Art. 148, acción contencioso administrativa
Art. VI, 3 Precedentes administrativos
Art 10 y ss. Causales de nulidad
Art. 205.2 Indemnización por revocación;
Art. 238Á Nulidad de un acto
^ COMENTARIOS
Al poder jurídico por el cual la Administración puede eliminar sus actos viciados
en su propia vía y aun invocando como causales sus propias deficiencias, se le deno-
mina potestad de invalidación.
A diferencia de la nulidad civil, la nulidad de un acto administrativo puede ser
declarada en la vía jurisdiccional y también en la vía administrativa, y en este supues
to, puede llegarse por declaración de oficio o'por lá atención'de un recursó."Adernás,
la invalidación puede ser motivada en la propia acción -positiva u omisiva- de la
Administración o en las de otros participantes del procedimiento. -
Tales características sui géneris emanan de ia esencia misma de la potestad
invalidatoria que radica en la autotutela de la Administración Pública orientada a ase-
gurar que el interés colectivo permanentemente respete y no afecte el orden jurídico.
El fundamento de esta potestad no se encuentra en la mera potestad exorbitante
del poder administrador, ni siquiera en la autotutela de que el es titular, sino en la
necesidad que tiene la autoridad administrativa de dar satisfacción al interés público
comprometido en la vigencia de la juridicidad o del orden jurídico.
Si como se sabe la Administración está sujeta al principio de legalidad, y ello constitu-
ye antecedente necesario para cualquier interés público de su actuación, no se podría
entender cómo un acto reconocidamente inválido, no podrá nunca satisfacer el Interés
■que anima a la administración. Por ello, que la posibilidad de la anulación de oficio implica
en verdad, una vía para la restitución de la legalidad afectada por un acto administrativo.
Condiciones del acto anulado en esta revisión de oficio
Las condiciones que la norma exige para que un acto pueda ser objeto de revisión
de oficio por esta vía son tres: .........................-
1- Que el acto haya sido emitido y, aun cuando quede firme. Desde que el acto es
notificado, puede ser objeto de la anulación de oficio por la autoridad, incluso
luego de transcurrido el plazo para impugnarlo, podrá la administración dejarlo sin
efecto por esta vía.
2- Que sea un acto viciado por alguna de las causales del artículo 10 de la Ley. La
potestad anulatoria de oficio no se ejerce contra actos meramente internos de la
administración (en cuyo caso procederá directamente a dejarse sin efecto si se
considerasen ilegales), ni aquellos afectados por vicios no trascendentes, según
lo previsto en el artículo 14 de la Ley.
. 537
3- Que su subsistencia agravie ai interés público. Es la exigencia de motivación del

acto anulatorio, que tiende a evitar que esta medida se tome indebidamente contra
los derechos e intereses de los administrados. No se trata que el acto sea
pasible de argumentarse su ilegalidad, sino que ello fluya palmariamente del
caso concreto.
No obstante, que la norma no lo indique expresamente, deriva razonablemente
del principio del debido procedimiento administrativo y de los artículos 3.5, 161.2,
187.2, que ninguna autoridad administrativa podrá dictar una anulación de oficio, sin
otorgar anteadamente audiencia al interesado para que pueda presentar sus argu-
mentos a favor de la sostenibilidad del'acto que le reconoce derechos o intereses.
Adicionalmente a ello, la resolución anülato'ría de oficio debe ser notificada a los admi-
nistrados concernidos a fin que tengan la posibilidad de controlar su legalidad.
Competencia para anularlo
Ahora bien, reconocida la competencia de la Administración para invalidar sus
actuaciones cabe preguntarse en primer lugar por la instancia habilitada para hacerlo
¿será el mismo órgano emisor del acto viciado, el superior jerárquico en ejercicio de
su control u otros órganos de la administración fiscalizadora?
En principio, todos ellos tienen la potestad de anulación, excepto el mismo órgano
emisor cuando su competencia haya quedado agotada con la emisión de la resolu-
ción. De otro lado, tenemos que deriva del principio de jerarquía la facultad de la
autoridad superior para proceder a eliminar por ilegal el acto emanado de un funciona-
rio jerárquicamente subordinado. En nuestro ordenamiento consagrado está que la
anulación efectuada por el superior jerárquico sea ex ofíia'o o ante una reclamación
en un procedimiento recursal.'
••"-■- Cuando se ejerce la autoridad y control inherente a la superioridad lleva implícita
iá posibilidad dé activar espontáneamente el mecanismo invalidatorio de oficio, mien-
tras que cuando se presenta un reclamó de parte, el funcionario superior acoge un
recurso de apelación presentado contra la actividad del órgano inferior.
La potestad anulatoria de oficio recae no en el mismo funcionario que emitió el
acto, sino el superior jerárquico inmediato, como un mecanismo de control de la ac-
tuación de los subalternos.
En cuanto a los actos invalidables, la doctrina enseña que, en principio, todos los
actos viciados son susceptibles de ser anulados, hayan sido emitidos en ejercicio de
una facultad reglada o discrecional, hayan o no otorgado derechos subjetivos en favor
de su destinatario o de terceros y sean favorables o desfavorables a la Administración
o a los administrados.
B Tribunal Constitucional en controvertida sentencia"221 declaró inconstitucionales los
artículos 109 y 110 de la Ley de Normas Generales dei Procedimientos Administrativos,
(222) Sentencia del Tribunal Constitucional del 9 de mayo de 2001, recaída en el Expediente N9
• 004-2000-AI/TC interpuesta contra la Ley N* 26960.
538
que contenían la regulación antecedente a la norma bajo comento al considerar que

se violaba el principio de igualdad, y la regla de legislar por la naturaleza de las cosas
y no por la diferencia de las personas, pues mientras el ciudadano común y corriente
se le imponen restricciones temporales respecto a la promoción de la acción conten-
cioso administrativa, al Estado se le facultaba a promover esta acción, sin ningún tipo
de restricción y con un carácter de ¡mprescriptibilidad absoluta, reñida con todo senti-
do de seguridad jurídica. Consideramos que la nueva regulación supera cualquier
controversia constitucional por ser proporcional y común el tratamiento dado a las
partes. Efectos de la decisión anulatoria
La resolución que declare la nulidad administrativa de oficio será ejecutiva y sólo
puede ser objeto de cuestionamiento a través de la vía contencioso administrativa a
cuyo efecto se prevé que por su sola emisión se producé el agotamiento de la vía
administrativa.
Por el efecto general que la nulidad administrativa produce, se entiende que el
efecto del agotamiento de la vía favorece a cualquier administrado que alegue un
perjuicio en sus derechos o intereses por este acto, haya sido citado o no por la Admi-
nistración, e incluso si fuera quien produjo el procedimiento inicial que constituyó el
actó'anulado, o cualquier otro administrado.
Prescripción de la potestad anulatoria de oficio
A este respecto, la norma ha optado por limitar el horizonte temporal de la potes-
tad de invalidación, a un año computado desde la fecha en que hayan quedado con-
sentidos.
Con este límite, la ley expresa la voluntad que la potestad sea ejercida "sólo
dentro de un espacio temporal previsible, con la finalidad de proteger los intereses
de los administrados que hayan sido consolidados por el transcurso del tiempo. Si
bien la Administración tiene la obligación de sanear su actividad, también le es inhe-
rente el deber de no causar perjuicio a los administrados, como podría acontecer
con la anulación de un acto luego de transcurridos varios años después de su expe-
dición.
. Sin embargo, al Incorporarse una regla rígida no distingue si el acto administrativo
ha otorgado derechos subjetivos en favor de su destinatario, si es favorable o desfavo-
rable a los administrados, o, de otro lado, si existe buena o mala fe en el beneficiario,
factores que consideramos imprescindibles para que el límite a la potestad de invali-
dación se sustente en razones de justicia concreta.
No debe pasar Inadvertido que la propia doctrina reconoce que para operar debi-
damente el límite temporal a la invalidación administrativa el beneficiado (administra-
do) debe ostentar buena fe, pues de otro modo el transcurso del tiempo podría condu-
cir a dar firmeza a fraudes o simulaciones de los administrados otorgando intangibilidad
a lo actuado, por el solo transcurso del tiempo.
Finalmente, la intangibilidad alcanzada por el transcurso del tiempo desde la emi-
sión del acto viciado, no equivale a reconocer calidad de cosa juzgada al acto admi-
nistrativo.
53S
Si para la Administración Pública, la gravedad del vicio afecta el interés público,

puede accionar judicialmente para obtener la invalidación del acto dentro del plazo de
prescripción establecido para el inicio de la acción respectiva, ejerciendo la "acción de
lesividad" por agravio al interés público. Del mismo modo resultará viable plantear, en
vía de excepción, la ilegalidad del acto ante la vía judicial, si el caso lo ameritara.
Acción de lesividad
La acción de lesividad del Estado, es precisamente el proceso judicial contencioso
administrativo que inicia una autoridad administrativa para buscar promover la anu-
lación en sede judicial de un acto adrhiiiistrativo que ha causado estado, y que ha r
otorgado o reconocido derechos e intereses a administrados.
Es un supuesto sui géneris que surge cuando al Estado se le han vencido los
plazos de prescripción para hacerlo por sí misma, o cuando por la especial estructura
de la Administración, no permite impugnación superior, como sucede con las resolu-
ciones de tribunales y consejos administrativos'223'.
Como medida de control, las legislaciones comparadas establecen que cuando se
quiera iniciar un proceso así, debe la Administración emitir un acto declarativo previo
(declaración de lesividad) donde fije sus criterios legales y técnicos para plantear esta
vía, argumente de qué manera considera se agravia el interés público con su
subsistencia.
En este proceso asumen roles de partes: el Estado, representado por la propia
entidad emisora del acto, o alguna otra con interés legítimo para promoverla (órganos
de control administrativo, o regulación); y, el administrado favorecido por el acto, quien
será convocado en calidad de demandado.
¿Puede la Administración ejercer esta potestad si la cuestión ha sido controver
tida vía el proceso contencioso administrativo? • - - ..............
Ahora bien, siendo tal, la naturaleza de la potestad anulatoria de oficio, es necesa-
rio ponderar si es posible ejercerla cuando el acto administrativo lesivo ha sido impug-
nado ante la sede judicial y, compete a la función jurisdiccional resolver el recurso.
En este caso, compartimos la posición del jurista español JESÚS GONZÁLEZ
PÉREZ, a favor de la supervivencia o conservación de la potestad anulatoria:
"(...) ni la existencia de proceso administrativo pendiente supone obstáculo al ejer
cicio de las potestades administrativas de revisión. Si el ejercicio de esas desemboca
ra en la declaración de nulidad o anulación del acto, el proceso administrativo quedara
sin objeto, se produciría la extinción"'224'. ...
En efecto, la permanencia de la competencia administrativa para resolver la con-
tinuidad del acto administrativo, aun cuando se debata el tema en el ámbito judicial
merced a un contencioso administrativo, guarda correspondencia con el deber de
ajustarse permanentemente a la legalidad y el carácter inalienable de la competencia
(223) Cuando la norma se refiere a tribunales o concejos administrativos, está haciendo referen-
cia a las entidades que resuelven controversias administrativas en procedimientos
trilaterales.
(224) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús; Manual de Procedimiento Administrativo; p. 500.
administrativa. Consecuentemente, el inicio de un proceso judicial no supone la con-

clusión de la potestad de autotutela de que está investida la administración.
Para afirmar esta idea es necesario tener en cuenta que -de ordinario- la Admi-
nistración conserva la potestad ejecutoria de sus actos aun cuando se inicie un proce-
so judicial en contra del mismo, a no ser que la autoridad judicial dicte una medida
cautelar de sentido contrario al acto1225'. Con ello, estamos afirmando que el solo inicio
de un proceso judicial sobre la validez de un acto administrativo no impide su ejecu-
ción por la autoridad en función de su potestad de autotutela de sus intereses. En este
extremo, coinciden también los juristas españoles GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y
FERNÁNDEZ, T.R.;'quienes abordando este tema, exponen:
"La apertura del proceso contencioso administrativo no paralizará el desarrollo de
la autotutela de la Administración, la cual podrá continuar ejecutando, incluso por vía
de acción de oficio, el acto impugnado, asi como dictar nuevos actos consecuencia
del mismo. Así se ha configurado el contencioso administrativo (...)'*2SI.
En tal sentido, podemos apreciar inequívocamente que el sentido de la legislación
no es cercenar las competencias y potestades administrativas de autotutela, por el
solo inicio o tramitación de procesos judiciales, sino más bien conservárselas y garan
tizarse su ejercicio*2271. No sería coherente la posición del legislador si iniciado un
procesp judicial contencioso administrativo por la presunta ilegalidad de un acto admi
nistrativo, la Administración siga habilitada legaimente para ejecutarlo, e incluso para
suspender su ejecución, pero no para dejarlo sin efecto, más aun cuando es un acto
de gravamen para el administrado, y su enmienda coincida con la pretensión del de
mandante. .-■-.,
Consecuencia de lo anterior es aceptar que la anulación de oficio, tendrá un refle
jo procesal en el proceso del contencioso, extinguiéndolo.............— -- .
Para afirmar nuestra posición presentamos una selección de algunos de los más
prestigiosos administrativistas que han abordado este tema y que se pronuncian uná-
nimemente por la procedencia procesal de que la administración pueda anular la de-
cisión cuestionada en sede judicial.
El profesor uruguayo SAYAGUES LAZO, abordando esta materia, afirma condu-
yentemente que la anulación del acto por parte de la Administración es procesalmente
procedente y determinará la conclusión del proceso judicial:
"La iniciación del juicio, de nulidad no impide que la administración revoque el acto
impugnado. En este caso, si la revocación se funda en razones de legalidad, produce
efecto retroactivo y satisface integralmente el derecho del reclamante, procede la clau-
sura del juicio por carencia de objeto. En todo otro caso el juicio debe continuar hasta
su terminación"*2*.
(225)Esto se desprende de la lectura concordada de los Artículos 63 y 216.1 de la Ley N4 27444.

(225)GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón: Curso de Derecho Ad-
ministrativo I, Décima edición, 2000, p. 507.
(226) Excepción hecha de la eventual emisión de un mandato judicial en sentido contrario.
(226)SAYAGUES LAZO, Enrique; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Montevideo 1959: p.
600.
54'
Para el jurista argentino MANUEL MARÍA DIEZ, estamos frente a un supuesto

cíaro de satisfacción extraprocesal de la pretensión:
"Puede ocurrir que, iniciado el proceso por el actor, la Administración, uniiateral-
mente, haga desaparecer las causas que motivaron la pretensión del demandante.
Habrá entonces una satisfacción extraprocesal de la pretensión por parte de la Admi-
nistración demandada. En estos supuestos habrá una cesación de la materia litigiosa,
una desaparición del objeto de la acción. Se trata de supuestos en que, iniciado un
proceso para lograr la satisfacción de la pretensión del demandante, tal satisfacción
es lograda fuera del cauce procesal. En estos casos, la Administración reconocerá en
vía la administrativa las pretensiones del demandante, vale decir dejará sin efecto el
acto o la disposición Impugnada en vía procesal administrativa. Si el proceso adminis-
trativo se hiciera impugnando un acto que, legitimo o ilegítimo causa daños a un par-
ticular, la Administración podrá lograr la satisfacción de la pretensión del particular
revocando el acto e indemnizando los daños que hubiera sufrido. En la acción de
plena jurisdicción la Administración indemnizará ios daños y revocará el acto si es
ilegitimo. En la acción de ¡legitimidad el acto consumado será revocado por la Admi-
nistración. El elemento común de estos supuestos consiste en la satisfacción extra-
procesal de la pretensión deducida ante un órgano judicial, por parte de la Administra-
ción demandada. En estos caso la Administración reconoce las razones que asisten
en el acto pero no a través del allanamiento, es decir no en vía procesal, sino en vía
administrativa, fuera del proceso. Quiere decir, entonces, que dentro de la vía admi-
nistrativa, la Administración satisface la pretensión de la demandante. En estos su-
puestos, la Administración entendiendo que el acto que ha sido impugnado es violato-
rio de una norma jurídica, decide revocarlo de oficio ex nunc, implica la cesación de la
materia litigiosa.
Por eso se dice que, como a través de la decisión administrativa el
demandante ha logrado en la vía administrativa exactamente lo mismo que habría
podido lograr en la vía judicial, vale decir la extinción del acto administrativo ilegitimo
y, en su caso, la indemnización de dañosa*31.
En el mismo sentido se pronuncia JOSÉ ROBERTO DROMI, para quien esta sa-
tisfacción extraprocesal de la pretensión es admisible, y a su vez, la diferencia del acto
estrictamente procesal del allanamiento. El autor afirma que la satisfacción extrapro-
cesal de la pretensión:
"(...) tiene lugar cuando la demandada, unilateralmente hace desaparecerlas cau-
sas que motivaron la pretensión del demandante. En estps supuestos cesa la
materia litigiosa, desaparece el objeto de la acción, pues la satisfacción de la
pretensión del demandante se ha logrado fuera del cauce procesal, por ejemplo,
dejando sin efecto el acto o la disposición impugnada en vía procesal, accede asi
extraprocesalmente a la pretensión deducida ante un órgano judicial.
La Administración reconoce las razones que asisten al actor, pero no a través
del allanamiento judicial (procesal), sino en vía administrativa (fuera del proceso).
El accionante habrá logrado, por medio de la revocación, igual resultado que si
hubiera obtenido una sentencian anulatoria del tribunal procesal administrativo.
Mediante la
(229) DIEZ, Manuel María; Derecha Administrativo, Tomo VI, Plus Ultra Editores, p. 147-8.
542
decisión administrativa, el demandante ha logrado en la vía administrativa exacta-

mente lo mismo que habría podido lograr en la vía judicial, vale decir la extinción del
acto administrativo ¡legitimo y, en su caso, la indemnización de dañosâo>.
Finalmente acogemos las afirmaciones de RAMÓN PARADA, para quien el reco-
nocimiento extrajudicial de la pretensión tiene lugar:
"(...) cuando la Administración reconoce totalmente fuera del proceso, es decir, en
vía administrativa, las pretensiones del demandante. En este caso, cualquiera de las
partes podrá ponerlo en conocimiento del Tribunal y este, previa comprobación de lo
alegado, diot'afá/un auto en el que declarará terminado el procedimiento y ordenará
el archivo del recurso y la devolución del expediente administrativo"1231'.
En tal sentido, podemos afirmar que el ordenamiento del proceso contencioso ad-
ministrativo no rechaza la posibilidad que la administración puede dejar sin efecto un
acto administrativo que viene siendo objeto de un proceso contencioso. Mas bien al
contrario, la doctrina se pronuncia a favor de su realización como un medio de satisfacer
extraprocesalmente al demandante, per se distinto al allanamiento a la demanda.
ARTÍCULO 203°.- REVOCACIÓN

20311 Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o
intereses legítimos no pueden ser revocados, modificados o sustitui-
dos de oficio por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.
203.2 Excepcionalmente, cabe la revocación de actos administrativos,
con efectos a futuro, en cualquiera de los siguientes casos:
203.2.1 Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente
establecida por una norma con rango legal y siempre que
se cumplan los requisitos previstos en dicha norma.
203.2.2 Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones
exigidas legalmente para la emisión del acto administra-
tivo cuya permanencia sea indispensable para la existen-
cia de la relación jurídica creada.
203.2.3 Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes
se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y
siempre que no se genere perjuicios a terceros.
203.3 La revocación prevista en este numeral sólo podrá ser declarada
por la más alta autoridad de la entidad competente, previa oportu
nidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evi
dencia en su favor.
Art. 22 Condición como modalidad del acto administrativo
Art. 57.5 Extinción de la delegación de competencia
(230) OROMI, Roberto; Derecho Administrativo, p. 858.

(231) PARADA, Ramón; Derecho Administrativo, Tomo I, Sétima edición, Marcial Pons, 1995; p.
762.
S4Z
Art. 109.1 Facultad de contradicción administrativa

Art. 205 Indemnización por revocación
Art. 218.2 d) Actos que agotan la vía administrativa
Q_§^ COMENTARIOS
Estabilidad del acto como regla general
Aun cuando este artículo lleve el epígrafe de revocación, no cabe duda que el legislador ha
optado por descartar la revocabiiidad como una de las características regulares de los
actos administrativos/para más bien afianzar la regla de su estabilidad (ZB\ particularmente
aquellos que sean declarativos o constitutivos de derechos o - intereses legítimos.
B límite fundamental a las posibilidades revocatorias, por estar expresamente
previsto en la Ley son los actos que :originan derechos subjetivos o intereses legítimos
particulares y directos, por lo cual corresponde determinar qué alcance tiene esta
categoría. Al efecto nos encontramos con dos supuestos:
A.- Actos creadores de derechos subjetivos; y
B.- Actos creadores de intereses legítimos personales y directos para un particular.
.. Los actos creadores de derechos subjetivos son aquellos que en forma directa,
inmediata, crean en un sujeto una situación jurídica de ventaja tutelada plenamente
por la Ley, frente a la cual aparece un sujeto obligado a darle satisfacción a la preten-
sión del titular. Por lo anterior, los actos creadores de derechos subjetivos se pueden
originar por aplicación de cualquiera de las fuentes de las obligaciones.
De otro lado, tampoco son revocables los intereses legítimos declarados o cons-
tituidos por acto administrativo. El Interés legítimo puede nacer de una situación como
la antes planteada en la cual un sujeto carece de cualquier vínculo con la Administra-
ción; pero una circunstancia de hecho especial hace que incida sobre su esfera en
forma particular, una decisión administrativa y ello fe da legitimidad para impugnar el
acto que lo afecta, si el mismo está viciado por alguna razón.
Igualmente puede surgir un interés legítimo cuando un derecho subjetivo es de-
gradado, es decir, pierde intensidad por una decisión administrativa con lo cual no
puede el particular demandar a la Administración por el cumplimiento de una obliga-
ción; pero sí impugnar el acto que lo lesiona si el mismo está viciado. Se trata de los
llamados "derechos debilitados".
De allí que el límite legal a la revocación será la existencia de cualquier acto sea
cual fuera su naturaleza que hubiese creado derechos o intereses legítimos en los
administrados.
(232) La estabilidad no es cosa juzgada o inmutabilidad en general sino que la autoridad emisora
queda vinculada por sus decisiones favorables al administrado, y que por razones de mé-
rito, oportunidad o conveniencia no los podrá alterar. Siempre procederá su posibilidad de
revisión de oficio, por las otras vías que prevé este Capitulo, por la enmienda que prevé el
artículo 14 de la Ley. el contencioso por la administración, y la vía de las acciones adminis-
trativas y judiciales de los terceros que pudieran estar afectados por este acto.
Oíros actos no susceptibles por su naturaleza de Revocación

Existe igualmente una segunda categoría de actos que son intrínsicamente irre-
vocables, constituida por los que se enuncian a continuación: Los actos
denegatorios.
Los actos denegatorios son aquellos que, como su designación lo expresa, cons-
tituyen un rechazo de las pretensiones planteadas por un administrado. Estos
actos pueden ser expresos cuando en forma específica niegan lo solicitado; pue-
den igualmente ser tácitos, cuando deriva de otro pronunciamiento la evidencia
de la negativa, o pueden ser productos del silencio. En el caso de la revocación, la
misma es la extinción hacía el futuro de un acto, esto es, constituye el cese de su
eficacia. Ahora bien, la única posibilidad de revocar un acto denegatorio sería
mediante la emanación de un acto positivo, esto es, el que otorgará la pretensión
denegada, lo cual iría rríás allá de los efectos naturales de la revocación, en
razón de lo cual, podemos considerar a tal categqVía como intrínsecamente
inidónea para sufrir los efectos de ia revocación.
Los actos consumados. Esto es, aquellos que han agotado totalmente sus efectos, lo
cual implica que se trata de actos que se cumplen de inmediato y producen todos
.sus efectos de una sola vez. No es posible revocar algo cuya eficacia ha concluido,
porque ei objetivo de la revocatoria és impedir efectos futuros, por ejemplo", una' '
licencia para importar un bien que ya ha sido comercializado; la prohibición de una
manifestación, cuando la misma ya se realizó. En estos casos deberemos estar a lo
dispuesto en el artículo 205.2, y resolverse por la vía de la indemnización. Los
actos declarativos. La revocación es la extinción por razones de mérito o
conveniencia y el acto declarativo no es otra cosa que la verificación o constata-
ción con fuerza de certeza jurídica de un hecho o de un derecho. Por lo anterior,
mal puede extinguirse una declaración de tal índole por no satisfacer tos intereses
de la Administración.
Los actos cuasijurisdiccionales.
Nos referimos a los denominados actos mediante los cuales la Administración no
ejerce su función natural de satisfacer necesidades públicas, sino que actúa como
un arbitro para decidir una controversia intersubjetiva entre particulares. Los
actos que agotan la vía administrativa.
Se trata de actos que cancelan el debate en la sede administrativa, y por ende, lo
dejan expeditos para su ingreso al ámbito jurisdiccional. Siendo de tal modo, re-
sultaría contradictorio que la autoridad volviera sobre estos actos para revocarlos
y con ello volver a agotar la vía o reponer el tema en la sede administrativa.
Consideramos que son igualmente irrevocables por su naturaleza, los actos que
recaen sobre una relación contractual de la Administración, dado que por lo gene-
ral son receptivos y reposan en la buena fe y confianza legítima de las partes.
Procedencia de la revocación administrativa
Tal como ha sido concebida la revocación en la Ley, resulta una facultad residual
basada en norma expresa o un pacto previo al acto, mediante ei cual se le priva de
efectos no obstante ser un acto válido por razones de interés público. Así entendida,
la revocación permite a la administración, adaptarse constantemente a las
necesidades del momento para su consonancia con el interés público.
BA
En este sentido, la norma prevé sólo tres posibilidades para la actuación de la

revocación en el Derecho administrativo nacional:
Revocación habilitada por norma expresa (203.2.1.).
La revocación por motivos de oportunidad, constituida por los actos regulares, pero
que en determinado momento, se hacen inconvenientes o inoportunos, o que incluso,
pueden serlo desde sus orígenes, aun cuando la constatación de la falta de mérito
se realice en un momento posterior. Aquí no media circunstancia de legalidad. La
revocación-sanción que se produce en caso de incumplimiento de las obliga-
ciones o condiciones asumidas por el destinatario del acto (203.2.2.).
Aquí la revocación, adquiere el carácter
de lo que se denomina más
/ ■' >
específicamente como caducidad, figura ésta que alude a. la extinción del acto por
Incumplimiento del beneficiario de los deberes que el mismo le impone para per-
mitir su sobrevivencia. Es típica la caducidad por falta de uso de algunos privile-
gios que se otorgan en materia de permisos, licencias, concesiones, etc. La
revocación de actos desfavorables (art 203.2.3).
Tratándose de actos de gravamen o desfavorables a los administrados se en-
tiende que pueda volverse hacia atrás, por razón de algún elemento de juicio
objetivo sobreviniente a la decisión que ha creado una carga, obligación o
sanción al administrado, y que con su evidencia, se aprecia que resulta injus-
tificado. En ningún casóle trata de favorecer ilegalmente al administrado, ni
de modo arbitrario o basado exclusivamente en el mérito o la conveniencia,
sino cuando aparezcan razones sobrevinientes objetivas que así lo hagan ne-
cesario.
Reglas comunes a todos los tipos de revocación
Las reglas comunes se refieren esencialmente a los aspectos formales: 1.- Por lo
que atañe al órgano que la acuerda es siempre la más alta autoridad de la entidad
competente, con lo cual se refuerza la ¡dea^ que este acto revocatorio agote la
instancia directamente.
2.- La revocación debe dictarse siguiendo las mismas formas y requisitos del acto
revocado, salvo que una norma expresa establezca lo contrario. Es el principio del
■paralelismo de las formas".
De lo anterior emerge que los actos complejos, sólo pueden ser revocados me-
diante la actuación de órganos que contribuyeran a dietarios. •
3.- La revocación se configura en un acto independiente, con individualidad propia,
por lo cual, por sf misma debe reunir los elementos esenciales para su validez.
4. La revocación para producirse debe seguir un procedimiento previo contradicto-
rio, en el cual el administrado pueda presentar su alegatos, así como generar y
controlar la prueba necesaria.
5. La revocación requiere acto expreso y motivación suficientemente explicativa
de las razones que llevan a tomarla.
546
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrarlo General
ARTÍCULO 204°.■ IRREVISAB1L1DAD DE ACTOS JUDICIALMENTE

CONFIRMADOS
No serán en ningún caso revisabies en sede administrativa los actos que
hayan sido objeto de confirmación por sentencia judicial firme.
D.S. N° Q17-93-JUS TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial {Art. 4, darácter
/'/ , vinculante de las decisiones judiciales. Principios de la admi-
nistración de Justicia)
Art. 5.3 Contenido del acto administrativo
Art. 234.2 Caracteres del procedimiento sancionador
COMENTARIOS
. Esta norma consagra la supremacía constitucional del Poder Judicial para establecer
la realidad de los hechos por ella juzgados y, en general la inalterabilidad de los conteni-
dos' de las decisiones judiciales, frente a la potestades revisoras de la Administración.
Por esta regla, la Administración Pública y sus autoridades deben sujetarse al
contenido de los hechos cuya existencia, alcances y sentido ha sido calificados -con
carácter de firmeza- por las autoridades jurisdiccionales, sin poderlos revisar, cuestio-
nar o menos aun someter a prueba.
Ni el principio de verdad material, ni el de la legalidad, autorizan a actuar en sen-
tido contrario al mandato judicial. La mayor parte de las aplicaciones de esta norma,
se tendrán en los ámbitos sancionadores administrativos, donde una conducta tipificada
como indebida, corroborada por el Poder Judicial acarreará la aplicación de sanción
administrativa que corresponda, pudiendo sólo ponderar -bajo criterios administrati-
vos- la magnitud de la sanción a aplicarse. Del mismo modo, cuando una autoridad
judicial desestima la participación de una persona en un acto indebido o comprueba
que la conducta no es antijurídica, la Administración queda sujeta a dichos pareceres
sin poder asumir posición distinta.
En estos casos es necesario precisar que cuando la norma indica 'confirmación
por sentencia judicial firme", quiere decir que la autoridad judicial ha emitido una
decisión juzgando en concreto el caso, confirmando la existencia de los hechos. Por
ejemplo, volviendo al caso de la potestad sancionatoria, no será de aplicación este
artículo, si la autoridad judicial emite una sentencia absolutoria basada en la insufi-
ciencia de pruebas, en alguna causal eximente, o concluye el proceso sin una deci-
sión de fondo, como por efecto de una excepción, o causal similar, pues no habrá
hecho confirmado.
ARTÍCULO 205°.- INDEMNIZACIÓN POR REVOCACIÓN

205.1 Cuando la revocación origine perjuicio económico al administrado,
54
ia resolución que la decida deberá contemplar lo conveniente para efectuar la

indemnización correspondiente en sede administrativa. 205.2 Los actos
incursos en causal para su revocación o nulidad de oficio, pero cuyos efectos
hayan caducado o agotado, serán materia de indemnización en sede judicial,
dispuesta cuando quede firme administrativamente su revocación o
anulación.
Art 12 Efectos de la declaración de nulidad
Art. 202 Nulidad de oficio ■ ■' ''
f COMENTARIOS
Esta norma contiene dos disposiciones distintas, aun cuando tengan en común el
tema de la indemnización.
Deber de la Administración de indemnizar al administrado por el perjuicio eco-
nómico generado
El fundamento de la indemnización al administrado concernido por el acto es la
inviolabilidad de los derechos adquiridos de los administrados a quienes se le infiere
perjuicio económico directo. El derecho subjetivo que el acto administrativo le recono-
ce o crea al administrado, es una garantía frente a las arbitrariedades que la Adminis-
tración pudiera realizar.
Nótese que la disposición no sólo establece el derecho a la indemnización,
sino prevé que la entidad al disponer la revocación del acto, debe así mismo
disponer lo conveniente para efectuar la indemnización en sede administrativa, esto
es, que dentro de esta sede corresponderá realizar la cuantificacion, la previsión
presupuestal y el pago mismo, sin necesidad que en algunas de estas fases,
intervenga el Poder Judicial. En suma, la indemnización constituye una condición de
validez del acto revocatorio. Claró que no obsta que si el administrado discrepare de
la calificación e indemnización acordada podrá contradecirla la vía judicial o
administrativa.
Indemnización sustitutiva por agotamiento de efectos de actos administrativos
susceptibles de revocación o nulidad
Se trata de una previsión para el caso de actos administrativos susceptibles de la
anulación o revocación, pero que han agotado sus efectos o caducado la posibilidad
jurídica de revenirlos. Piénsese en el permiso de realizar actos de caza indebidamen-
te otorgada, pero cuyo acto habilitado ya se produjo. Entonces, procederá que la
Administración pretenda un resarcimiento compensatorio dado que será inoficiosa
la declaración de nulidad o revocación a estas alturas del proceso.
Los recursos administrativos son actos de impugnación, o contestación de un
acto administrativo anterior basado en el derecho de contradicción administrativa, y que
se dirige a una autoridad gubernativa con el objeto que analice y determine si existe
agravio en contra del recurrente y, en su caso, dicte una nueva decisión sobre el
expediente.
54a
La diferencia con los mecanismos de revisión de oficio cuando se realizan a soli-

citud del administrado, es que en este caso, siempre serán planteados por ios admi-
nistrados, nunca por las autoridades, y además por cuanto, aquellos medios de revi-
sión de oficio están pensados para reexaminar los actos administrativos una vez trans-
curridos los plazos normales
/ •''
CAPÍTULO II
RECURSOS
ADMINISTRATIVOS
ARTÍCULO 206 a.- FACULTAD DE COMTRADICCIÓN
206.1 Conforme a lo señalado en el artículo loa"^, frente a un acto adminis-
trativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés
legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los
recursos administrativos señalados en el artículo siguiente.
206:2.: Sólo son impugnables los actos definitivos qué ponen fin a la
ins-"'' tanda y los actos de tramite que determinen la imposibilidad
de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. La contra-
dicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los
interesados para su consideración en el acto que ponga fin ai pro-
cedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en
su caso, se interponga contra el acto definitivo.
206.3 No cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros
anteriores que hayan quedado firmes, ni la de los confirmatorios de
actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Art 2 inciso 3), derecho a un recur-
so efectivo ante las autoridades gubernamentales
Art 55.11 Derechos de los administrados
Art. 109 Facultad de contradicción administrativa
COMENTARIOS
Q falso fundamento del derecho a la
contradicción administrativa: la instancia
plural
De ordinario solemos asociar el derecho a
recurrir de los actos administrativos con el
derecho a recurrir decisiones judiciales, en una
de las confusiones más recurrentes
55
(233) La concordancia debe entenderse referida al ":
artículo 109.
en nuestra práctica jurídica. Sin embargo, la principal -no única- diferencia la encon-
traremos en el fundamento jurídico que existen para cada una de ellas.
Cuando fundamentamos el derecho a recurrir de las decisiones judiciales lo vin
culamos al derecho a la instancia plural o doble instancia, entendido como la regla o
principio por el cual todo proceso o acto procesal relevante sea conocido por dos
jueces de distinta jerarquía si así los interesados lo requieren. En este sentido, el
derecho a recurrir de las decisiones judiciales se vincula necesariamente con el prin
cipio o regla de la doble instancia, con lo que el recurso se entiende exclusivamente
como una institución pensada en favor del ciudadano, como una garantía de sus dere
chos. // ./
Por el contrario, en la sede administrativa de un lado no es aplicable la regla de la
doble instancia, y, del otro, el recurso administrativo no es una garantía en favor del
administrador sino una verdadera carga en su contra y un privilegio de la Administra-
ción. Veamos estas ideas.
Como hemos expresado, en la sede administrativa no es aplicable la garantía de
la Instancia plural o doble instancia, desde que para el administrado la verdadera
garantía es poder acceder a una tutela judicial efectiva y no a que más funcionarios
administrativos, todos conformantes de la misma estructura administrativa, revisen su
expediente. Si bien el derecho a la pluralidad de instancias es exigible en la configura-
ción del derecho al debido proceso judicial, no lo es del debido proceso administrativo,
ya que el ámbito natural de defensa frente a la Administración, es la sede judicial
(donde hay una autoridad imparcial e independiente) y no en sede administrativa.
Adicionalmente, debe advertirse que en muchos casos la organización administrativa
no permitiría contar con autoridades superiores con competencia para revisar decisio-
nes de autoridades administrativas, por ej. de las máximas autoridades administrati-
vas dé un Ministerio^(Ministro), un organismo público descentralizado (directorio de un
organismo reguladór^'o un organismo"cdñstitücíonalniénte'autónomo (Superinten-
dente de Banca y Seguros, Directorio del 8CR, etc.). En este mismo sentido ya se ha
pronunciado ej Tribunal Constitucional, que ante la alegación de la existencia de esta
garantía dentro de los procedimientos administrativos ha establecido lo siguiente<2:?4,:
"3. B Tribunal Constitucional no comparte tal criterio. En efecto, el derecho a la
pluralidad de Instancias no es un contenido esencial del derecho al 'debido proceso
administrativo'-pues no toda resolución es susceptible de ser impugnada en dicha
(234) Sentencia recaída en el Exp. N9 010-2001-AI/TC, Defensoría del Pueblo con Municipalidad
Metropolitana de Lima, y ratificado en la sentencia recaída en el Exp. N4 3088-2003-AA/TC
(Recurso extraordinario interpuesto por Oevicem SRL) donde el tribunal admite que es
constitucional la existencia de procedimientos administrativos en instancia única siempre
que contenga elementos satisfactorios del debido proceso. Ahí se expresó que "(...) En
efecto, lo que se debe analizar en la garantía del debido proceso es que ella contenga
elementos que sean razonablemente imprescindibles para que un proceso o procedimien-
to pueda ser considerado justo; en ese orden de ideas, es posible crear procedimientos
con instancia única (en sede administrativa), siempre y cuando tal limitación o restricción
resulte razonable y no esencial para que el debido proceso pueda cumplir sus funciones y
considerarse justo".
sede-; pero sí lo es del derecho al debido proceso 'judicial', pues la garantía que
ofrece el Estado Constitucional de Derecho es que las reclamaciones de los particu-
lares contra los actos expedidos por los órganos públicos, sean resueltas por un
juez independiente, imparcial y competente, sede esta en la que, además, se debe
posibilitar que lo resuelto en un primer momento pueda ser ulteriormente revisado,
cuando menos, por un órgano judicial superior.
A juicio del tribunal, tras la conceptualización del derecho al debido procedimiento
administrativo expresada por la demandada, subyace una idea errada de la configura-
ción y Justificación de la vía administrativa. En efecto, llevado al absurdo, con ella
implícitamente sé termina afirmando que las reclamaciones del administrado contra el
Estado tienen su ámbito primario y natural de solución en el procedimiento administrati-
vo y, solo subsidiariamente, en el ámbito del proceso judicial, cuando, en principio, toda
resolución administrativaes susceptible de ser impugnada en sede jurisdiccional.
Evidentemente, se trata de una interpretación que no guarda relación con el
principio del Estado de Derecho, que, como se ha dicho,'garantiza a los individuos
que la solución de sus conflictos -con el Estado o con otros particulares- puedan
dilucidarse ante un tribunal de justicia competente, independiente e imparcial. Es en
relación con el tercero imparcial, esto es, con referencia al órgano judicial, que el
legislador debe garantizarla existencia, cuando'merios,. de una dualidad de instan-
cias 'de resolución de conflictos, así como los medios (impugnatorios) apropiados
para posibilitar su acceso.
Naturalmente, ¡os órganos y tribunales administrativos no satisfacen esas condi-
ciones de imparcialidad e independencia, pues se trata de entes que, o forman parte
de la estructura organizativa del órgano cuyo acto administrativo se reclama, o perte-
necen, en general, al Poder Ejecutivo. Precisamente porque los órganos administrati-
vos no cumplen esas garantías mínimas que debe observar el ente que resuelva el
conflicto, es que, al tiempo de considerarse el agotamiento de la vía administrativa
como un derecho del particular (derecho que se traduce en evitarte el acceso a la
justicia ordinaria si puede resolver su conflicto con la Administración estatal en dicha
sede), dicha vía, cuando se fija su agotamiento de manera obligatoria, debe contem-
plarse de manera tal que no pueda considerarse un privilegio del Estado o, acaso,
como una medida que, irrazonable y desproporcionadamente, disuada, imposibilite o
impida el acceso del particular a un tribunal de justicia.
En ese sentido, estima el Tribunal Constitucional que, si el legislador prevé la
obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa, una exigencia derivada del
derecho de acceso a la justicia es que este sea configurado de la manera más breve
como sea posible, pues de ese modo se optimiza mejor el principio pro actione*.
El verdadero fundamento: la colaboración en el autocontrol de la adminis-
tración
El recurso administrativo no constituye, como aparenta, una garantía en favor del
administrado, sino una verdadera carga en su contra y un privilegio de la Administra-
ción. Debemos recordar que por la existencia de la regla de la prejudicialidad de la vía
previa o el deber de agotar la vía previa, es que ningún administrado puede llevar a
cuestionar una decisión administrativa directamente al Poder Judicial, sino que tiene
que cumplir con el deber de promover una decisión que cause estado, para recién
demandar a la Administración. Precisamente esa búsqueda de promover una
decisión
55E
que cause estado, es que obliga al administrado a la interposición de los recursos

administrativos pertinentes. Como vemos la institución del recurso administrativo no
es un beneficio para el administrado, sino una virtual carga en su camino hacia el
acceso a la justicia. Como bien afirma GORDILLO, "Pero hay una particularidad en
diversos países (...) que contribuye a darle al recurso administrativo otro aspecto me-
nos halagüeño: el de un auténtico privilegio de la Administración y, correlativamente,
el de una carga efectiva para el administrado para acceder a la tutela judicial efectiva.
(...) En cualquier caso, es el precio que el ciudadano debe pagar para tener acceso
a la vía judicial, unas horcas caudinas incompatibles con la garantía dé pronto acce-
so a la justicia. Ello, por ser innecesarjp's para la Administración, que de rutina no los
resuelve; por transformar los fugacísirhos plazos de interposición de los recursos en
-plazos de prescripción de los derechos sustantivos, por ser una carga injustificable,
demorar el acceso a la justicia y de hecho, desanimar dicho acceso, etc."<ZU)
Ahora bien ¿en qué se fundamentan los recursos administrativos? La respuesta
es en la necesidad de favorecer el autocontrol de legalidad de la propia Administración
respecto a las decisiones primarias de las entidades. Como ya hemos manifestado, la
recurrencia administrativa, no se sustenta en la necesidad de dar al administrado la
oportunidad de contar con dos pareceres de la Administración emitidas por instancias
diferentes, sino que en su búsqueda por acceder a la justicia ante el Poder Judicial,
tiene que atravesar satisfactoriamente la gama de recursos necesarios para agotar la
vía administrativa '
En. este sentido, el ciudadano cuando interpone un recurso actúa como un cola-
borador de la Administración permitiéndole -por defecto- volver a conocer de aque-
llas decisiones primarias que ha emitido, y controlarlas en su legalidad o mérito. De
este modo, cuando el administrado interpone un recurso de reconsideración, lo* que
está haciendo es permitir que el propio funcionario autocontrole el mérito de su deci-
sión, a partir de una nueva prueba sobre los hechos controvertidos en el procedimien-
to. Cuando el administrado interpone un recurso de apelación, lo que está haciendo
es permitirle al superior jerárquico que revise la legalidad del proceder de su subordi-
nado (control jerárquico). Finalmente, cuando algún ciudadano interpone un recurso
de revisión está permitiendo que las autoridades superiores ejerzan su control de
tutela sobre las instancias descentralizadas geográficamente (revisión típica) o sobre
las Instancias descentralizadas funcionalmente (revisión especial reguladas por nor-
mas especiales, como en materia tributaria, de contrataciones, etc.). Si no hubieran
estos instrumentos recursales, las instancias del control interno ¿cómo se haría para
determinar qué casos ameritarían ser revisados para ejercer la potestad anulatoria de
oficio?
Como se puede apreciar el diseño de la vía recursal está estructurada para favo-
recer el autocontrol de la propia Administración, permitiéndole identificar sus errores
de hecho o de derecho, y enmendar su error, a través de la modificación, anulación o
suspensión de !o ya decidido por ella misma.
(235) GORDILLO, Agustín. Op. oit. Tomo 4, p. III-2 y 111-3.

No obstante debemos advertir que si bien el derecho a la recurrencia no tiene un

sustento inmediato de ser una garantía del ciudadano frente a la Administración, de
manera mediata sí se conecta en el derecho al acceso a la justicia que todo adminis-
trado posee. En este sentido, para llegar a la autoridad independiente (Poder Judicial)
el administrado debe conducir satisfactoriamente su pretensión por las autoridades
administrativas. En este sentido, es que podemos afirmar que si bien los recursos no
se crean para respetar el derecho a la instancia plural del administrado, su estableci-
miento le permite a este provocar de manera mediata su acceso a la justicia y ejercer
su derecho a la defensa en sede administrativa; vale decir no siendo indispensables
para resguardar estos derechos, cuando son creados, los recursos constituyen tam-
bién instrumentos al servicio de estos derechos. Como bien ha establecido el mismo
Tribunal Constitucional "Si bien el derecho a la pluralidad de instancias en sede admi-
nistrativa no puede expandirse como una exigencia siempre y para toda actuación de
la Administración, como ocurre en el presente caso, la legislación infraconstitucional
lo ha establecido y, en consecuencia, debe apreciarse como un derecho del ciudada-
no de ejercer una defensa adecuada y sin limitaciones de ningún orden, a efectos de
preservar la vigencia de un proceso judicial debido y con todas las garantías del pro-
cedimiento administrativo, como lo ha establecido la Corte Interamericana de Dere-
chos Humanos".
ARTÍCULO 207°.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS

207.1 Los recursos administrativos son:
a) Recurso de reconsideración.
b) '• Recurso de apelación.'
c) Recurso de revisión.
207.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15)
días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30)
días.
ANTECEDENTE
■ Artículo 97; LNGPA.
Art. 24.1.6 Contenido de la notificación
Art. 120.1 Recepción de medios alternativos
Art. 190 Desistimiento de actos y recursos administrativos
COMENTARIOS
Denominamos recurso administrativo a ia manifestación de voluntad unilateral y
recepticia del administrado por la cual dentro de un procedimiento iniciado contesta
una decisión de la Administración que le causa agravio, exigiéndole revisar tal
pronunciamiento, a fin de alcanzar su revocación o modificatoria.
555
Sí el interesado está conforme con la decisión administrativa y, por ende, no im-

pugna, ha consentido la resolución y concluye el procedimiento. Pero si considera lo
contrario, el sistema jurídico le reconoce la facultad procesal de cuestionarla.
Para la procedencia de los recursos, en lo administrativo no se establece ninguna
causal o pretensión específica que le sirva de fundamento. En tal sentido, la funda-
mentación del recurso es libre, en cuanto al señalamiento de algún tipo de agravio
presuntamente ocasionado al administrado, pudiendo basarse indistintamente en ra
zón a su inoportunidad, su falta de mérito, su inconveniencia o en cualquier infracción
al ordenamiento jurídico, incluyendo la posibilidad de un deficiente análisis del instruc
tor (puro derecho). /.''.'
Seudo recursos
La precisión con que esta norma ha sido redactada se dirige a descartar las
du-: ..das existentes en el ámbito jurídico nacional acerca de la naturaleza recursiva
de •instituciones como la queja administrativa y la nulidad administrativa.
Ambas han sido caracterizadas como corresponden: la queja como un ¡nstrumen-*
to dentro del procedimiento dirigido a reconducir la ordenación y tramitación dentro de
los cánones previsibles, pera no a impugnar una resolución administrativa en particu-
lar (ait 148) y la nulidad, como un argumento que puede sustentar cualquier recurso
administrativo, pero nunca configura un recurso autónomo dentro del procedimiento
nacional (art. 11.1).
Legitimidad para recurrir
Resulta consustancial a la naturaleza del recurso que sea planteado por el admi-
nistrado y no por un órgano administrativo, por cuanto para contradecir es necesario . .
sustentar que la decisión ocasiona un agravio al interesado.
- -. - Los órganos administrativos actuando con imperio, no se encuentran en condiciones
de presentar recursos contra actos administrativos de otras autoridades de igualj ma-
yor o menor nivel, en razón a que la propia esencia de la teoría organizativa jerarquizada
permite a las autoridades la aptitud para imprimir la dirección deseada a la gestión
pública sin cuestionamientos provenientes de su interior.
La discrepancia intraadministrativa dirigida a privar de efectos a las decisiones,
puede ser canalizada del superior al subordinado mediante los mecanismos de la
fiscalización o tutela administrativa pero nunca por la vía del recurso.
La doctrina y legislación comparada consignan como elementos fundamentales
de todo recurso administrativo:
a) La voluntad de recurrir y su exteriorización documental;
b) Indicación de la decisión contestada;
a) Fundamentación de la controversia. Lo cual de ordinario se cumple incorporando
al escrito del recurso las razones para la discrepancia; no obstante, también el
administrado puede reservarse la oportunidad para hacerlo durante la secuencia
del procedimiento recursal o incluso habiéndolo consignado en el recurso, puede
mejorarla después, siendo su derecho fundamentar su posición mientras el asun-
to esté pendiente de decisión.
c) Constitución de domicilio.
56
Cabe advertir que el ofrecimiento de prueba no constituye elemento del recurso,

puesto que siempre podrá realizarse durante la sustanciación del recurso o incorpo-
rarla en e! escrito de interposición.
Interposición dentro del plazo de quince (15} días de notificado el acto impugnado
Los modos trascendentes como el tiempo influyen sobre el recurso administrativo
y son: la extensión del plazo para su ejercicio, el inicio de su transcurso y su forma de
cómputo. ^
Como pqr'seguridad jurídica los actos administrativos no pueden estar indefinida-
mente expuestos'al riesgo de una revisión por vía de recurso, sólo se admite cuestio-
narios dentro del plazo perentorio de. quince días hábiles desde la comunicación.
Vencido dicho plazo, la disconformidad subsistente no puede admitirse ni resolverse
como recurso, aunque, la buena práctica administrativa admite su trámite y resolución,
como una reclamación, siempre que sea presentada dentro del plazo de
prescripción del derecho subjetivo. Vale decir que, si se pierde ej derecho para
articular un recurso, la contradicción extemporánea debe ser considerada como una
reclamación (la legislación argentina denomina a esta figura "denuncia de
ilegitimidad").
. . Cabe resaltar que presentada la reclamación fuera del plazo hábil para la
recurrencia, conducirá -como cualquier petición- a una decisión administrativa, pero
no producirá el agotamiento de la vía, por cuanto ésta es un efecto propio y
reservado a ios recursos.
Ahora bien, el plazo hábil para la presentación se computa a partir del día siguien-
te de la notificación del acto o de su publicación en el Diario Oficial, según correspon-
da. Si ninguno de estos hechos se cumplen por inacción administrativa o no constara
certeramente su cumplimiento o la fecha en que fue realizado, la doctrina indica que
dicho plazo no empieza, y consecuentemente, el recurso interpuesto en cualquier
momento debe considerarse presentado durante tiempo hábil.
Nuestra normativa se ha ocupado exclusivamente por establecer un término final
para la procedencia del recurso sin precisar un término inicial a partir del cual se
entiende facultado el administrado a presentar su recurso administrativo, ante lo cual
se entiende habilitado desde el mismo momento de recibida la notificación del acto
agraviante. .
Empero, esta posición no es uniforme en el Derecho comparado, pues existe otra
tendencia (por ejemplo, la legislación guatemalteca) que prefiere prescribir un término
inicial a partir de la notificación del acto para la viabilidad de su impugnación (desde el
tercer día de practicada la notificación), con la finalidad de obligar ai administrado a
realizar una reflexión sobre la recurrencia que va a plantear y acudir al asesoramiento
pertinente y así evitar recursos apresurados, emotivos (recursos prematuros o antici-
pados) o notoriamente improcedentes.
La prueba de la fecha de presentación de los recursos resulta de la constancia
seflada, fechada y firmada por el agente receptor (cargo) o del recibo que se puede
entregar en este momento. Si no constara la fecha de presentación, invariablemente
deberá entenderse presentado oportunamente. De ahí que la carga de probar un re-
curso extemporáneo recaiga en la Administración Pública.
557
La determinación de los recursos pertinentes en cada caso - afirma CAJARVILLE1238'-

se realiza mediante un análisis de menor a mayor, acerca de las circunstancias y la
naturaleza del sistema organizacional que integra el autor del supuesto agravio y de
su ubicación jerárquica dentro de ese sistema. La secuencia de análisis es la si-
guiente:
1. Precisar el órgano que dictó el acto considerado lesivo;
2. Individualizar su posición jerárquica dentro de la estructura del organismo que
integra; y,
3. Determinar la naturaleza jurídica (autónoma, desconcentrada o descentralizada)
del sistema orgánico integrado por el agresor.
í; El primer paso en esta investigación nos sindicará al órgano ante el cual ha de
interponerse una aclaración o una reconsideración, que son los recursos básicos pro-
cedentes en todo caso, respecto de" cualquier acto administrativo, sin contemplar la
posición jerárquica del emisor o la naturaleza del sistema estructural que integra.
La segunda etapa de análisis nos revelará si corresponde interponer el recurso de
apelación, según sea si el agente emisor se encuentra o no sujeto a alguna jerarquía
administrativa dentro de su estructura organizacional.
Finalmente, según la naturaleza del sistema orgánico desconcentrado, será ne-
cesario presentar recurso de revisión si el supuesto estructural de tutela se presenta
para ello (esto es, que el autor del agravio se encuentre sujeto a tutela administrativa
a cargo de otra autoridad de nivel mayor).
La legislación se ha preocupado por establecer además algunas reglas para que la
interposición de recursos sea ágil y no obstruya la diligencia que debe presidir la ..
secuencia administrativa.
•...-.-.r - cada recurso administrativo produce un procedimiento recursal distinto, que son '
los procedimientos administrativos de segundo grado a través de los cuales la admi- ■'
nistración a instancia del administrado, procede a la revisión o reexamen de sus deci-
siones anteriores, a fin de establecer la legalidad de lo actuado.
Procedimiento recursal
El procedimiento seguido para sustanciar y decidir la controversia iniciada por la
interposición de cualquier recurso administrativo corresponde a la naturaleza de los
procedimientos de evaluación previa, por cuanto siempre debe abrirse un debate
para analizar detenidamente los extremos del contradictorio y resolverse conforme a
derecho.
Esa evaluación previa, demanda la existencia de pruebas, actuación, análisis y
decisión dentro de un cauce de sustanciación que denominamos procedimiento
recursal.
(236) CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Recursos administrativos, Fundación de Cultura Uni-
versitaria, Montevideo, 1989, p. 61.
Dei mismo modo, per influencia del principio de informalidad no se contempla una
fase de concesono al recurso como un acto formal declarativo sobre su procedencia o
no, sino solamente se establece que la autoridad a cargo de la segunda revisión debe
emitir una resolución final sobre el recurso decidiendo simultáneamente sobre su pro-
cedencia y sustento.
Los procedimientos constitutivo y recursal no son dos categorías jurídicas distin-
tas, por el contrario, se trata de etapas sucesivas de un mismo íter reglado bajo un
único régimen jurídico y con diseños que responden a idénticos principios.
El procediníierito recursal, llamado por algunas legislaciones como vía gubernati-
va, es a su vez, Un procedimiento de constitución de nuevos actos administrativos
decisorios sobre la impugnación, por lo que le resultan aplicables los mismos princi-
pios y características explicadas para la sustanciación, prueba y conclusión del proce-
dimiento constitutivo.
Como afirma DROMF371, ninguna de las dos puede erigirse como una categoría
jurídica propia, ni tampoco alguna de ellas puede absorber el contenido íntegro del
procedimiento administrativo, excluyendo a la otra, ya que la distinción entre am-
bas es de grado o de diversos momentos por los cuales atraviesa la voluntad ad-
ministrativa. •
La decisión del recurso debe comprender todos los asuntos sometidos a su con-
sideración dentro del ámbito de su competencia o aquellos que surjan con motivo de
la sustanciación, aunque no hayan sido alegados por los administrados o motivado su
impugnación. Por su parte, el contenido de la resolución puede ser confirmatorio,
modificatorio o revocatorio del acto impugnado, así como ordenar la reposición en
caso de vicios en "el procedimiento.
El procedimiento recursal presenta particularidades en cuanto a los sujetos
involucrados. Ellos son:
Sujeto activo o recurrente
Con esta denominación los autores identifican al administrado que interpone
el recurso, cuestionando y argumentando con legítimo interés un acto admi-
nistrativo que le ocasiona agravio y, consecuentemente, es quien promueve el
procedimiento recursal. Para adquirir esta condición resulta ¡rrelevante que el
acto administrativo impugnado se le dirija personal y directamente, siendo sólo
trascendente que el acto sea susceptible de afectar su legítimo interés o sus
derechos.
Tales derechos o intereses legitimadores de la recurrencia no sólo pueden ser
alegados por los particulares comunes sino también por otras entidades públicas
con personalidad jurídica propia e independiente de la autora del acto administra-
tivo (como sucede cuando una institución estatal requiere a un municipio el otor-
gamiento de una licencia de construcción).
Concordantemente carecen de legitimación suficiente por la inexistencia de inte-
reses propios diferenciados susceptibles de entrar en conflicto, los órganos o
(237) DROMI. José R. ci Procedimiento Administrativo, p. 111.
55
funcionarios de la propia entidad generadora de la decisión (salvo en procedi-

mientos disciplinarios o investigatorios), ni los particulares o las entidades estata-
les cuando asumen la calidad de representantes o gestores de servicios públicos
indirectos, por cuanto ahí desempeñan función o servicio público.
Como expresamos anteriormente, resulta consustancial al recurso que su plan-
teamiento provenga de un administrado y no del órgano administrador, por cuanto
para recurrir es necesario sustentar que la decisión ocasione un agravio al intere-
sado. Los funcionarios administrativos actuando con imperio, no se encuentran
en condiciones de presentar recursos contra actos administrativos de otras auto-
ridades de igual o mayor nivel, en razón a que la propia esencia de la teoría
organizativa jerarquizada permite a sus autoridades la aptitud suficiente para im-
primir la dirección proyectada a la gestión pública sin cuestionamientos en su
interior.
Las discrepancias intraadministrativas orientadas a privar de efectos a decisio-
nes, son dirigidas del superior al subordinado mediante los mecanismos de la
fiscalización administrativa, pero nunca por la vía de recursos. Sólo los funciona-
rios públicos desprovistos del ejercicio de su autoridad -esto es, en el rol de cual-
quier administrado- pueden recum'r en protección de sus intereses o derechos
individuales (ejm. en un procedimiento administrativo disciplinario, como usuario
de algún servicio público o para obtener una pensión, etc.).
Sujeto pasivo o recurrido/
S órgano emisor del acto recurrido es denominado sujeto recurrido o pasivo. Esta
denominación obedece a que -salvo en el procedimiento recursal de una
reconsideración- la competencia de la autoridad recurrida le faculta únicamente a
recibir el escrito de impugnación para encausarlo debidamente, quedando sólo
habilitado a calificarlo en caso de oscuridad, y elevarlo al decisor conjuntamente '
con el expediente generado.
Cabe analizar si en el procedimiento administrativo; análogamente ai proceso
judicial, la autoridad recurrida preserva la atribución de pronunciarse acerca de la
procedencia formal del recurso presentado (concesorio) y emitir una decisión
habilitante de la instancia superior. Nótese que de ser favorable la respuesta,
podría facultarse al sujeto recurrido a rechazar de plano algún recurso presentado
contra sus propios actos.
A este respecto, la legislación nos reitera el rol pasivo de la autoridad recurrida, ya
que en los recursos de alzada (apelación y revisión), aun cuando con claridad
carecieran de sustento, al receptor sólo le compete encausarlos, y elevar el expe-
diente al superior, sin poder limitar la recurrencia. Sólo ai funcionario decisor co-
rresponde analizar la procedencia o improcedencia del recurso.
Excepcionalmente, y sin que su rol pasivo varíe por ello, el órgano recurrido
puede informar al superior sobre lo actuado, siempre que éste lo requiriese para
la adecuada sustanciación del procedimiento recursal. Este papel resulta útil a
fin de evitar que a partir de la presentación de un recurso de alzada, el procedi-
miento recursal quede impulsado sólo por la parte presuntamente afectada, sin
contarse con el saludable contraste de opiniones entre los argumentos del recurrente
S6Q
y los que motivaron la decisión, más allá de lo expuesto en una escueta resolu-
ción'238'.
Órgano decisor
Respecto ai órgano decisor se distinguen tres roles que pueden confluir en uno o
más autoridades administrativas.
El órgano ante quien el escrito del recurso debe ser presentado.
El órgano al cual se dirige inmediatamente el recurso.
El órgarjo, habilitado para pronunciarse sobre el recurso.
El primer sujeto es la dependencia, o repartición competente para recibir física-
mente el escrito conteniendo el medio de impugnación específico (Unidad de
receptoría). Por ser comunes en todas las. entidades, su identificación no reviste ma-
yor dificultad.
Por.su parte los otros dos sujetos merecen ser objeto de precisiones, ya que
están referidos a diferentes roles que pueden corresponder respecto al recurso.
Mientras el órgano al cual se dirige el recurso debe darle trámite hacia la instancia
decisoria (sujeto recurrido), el órgano que debe resolverlo será el verdadero definidor
del fondo del asunto. Sin embargo, estos roles no son estrictamente excluyentes,
por.cuanto.en el recurso de reconsideración una misma autoridad desempeña
ambos roles. .......
Entonces, reservamos la denominación órgano decisor para la instancia adminis-
trativa llamada a sustanciar y resolver el procedimiento recursal.
Como norma general desempeñan alternativamente competencia para resolver
recursos administrativos: -. .. .
La misma autoridad generadora de la decisión recurrida, en el caso del recurso de
reconsideración; o,
El superior jerárquico y organismo tutor (como sucede en los recursos de apela-
ción y revisión); y,
Organismos administrativos especializados en esta única tarea y liberados de
cualquier otra gestión (tribunales administrativos especializados como en contratación
pública, el Tribunal Fiscal; Tribunal Nacional del Deporte; Tribunal de Defensa de
la Competencia y de la Propiedad Intelectual del INDECOPI; Consejo del Notaria-
do; Consejo de Minería; Junta de Vigilancia de Registros Públicos.
Como regla general tenemos que ningún funcionario, considerado como persona
natural puede resolver como segunda autoridad los recursos presentados contra sus
propias decisiones.
(238) Así, por ejemplo, esta habilitación se contempla en los procedimientos sobre libre
competencia y propiedad intelectual (artículo 27 del Decreto Ley Nfl 25868. modificado
por el Decreto Legislativo Na 807) cuando se faculta al Secretario Técnico de las
Comisiones a sustentar y defender las resoluciones dictadas por su Comisión en las
apelaciones que se hubiesen planteado.
56'
Como apreciamos anteriormente, la instrucción y la resolución sobre la proceden-

cia de los recursos compete al órgano decisor, sin embargo para ello no se amerita
una etapa especial en la que primero se emita una resolución admisoria del recurso y
posteriormente una segunda, decidiendo el fondo de la controversia. Como bien ex-
presa GORDILLO "razones de economía procesal aconsejan que ambos puntos sean
resueltos en un mismo acto".
Terceros Interesados
Cuando aparecen terceros interesados en el contenido de la decisión del procedi-
miento recursal la secuencia adquiere connotaciones particulares derivadas de la ne-
cesidad de brindar audiencia a sus legítimos intereses.
v Tales terceros suelen aparecer bajo la personería de los administrados favoreci-
dos por el acto cuestionado por otro partícipe denominado recurrente, y, que en con-
secuencia sus derechos e intereses pueden verse afectados por los resultados de la
vía recursal (por ejemplo, el funcionario nombrado para un ascenso cuyo concurso es
cuestionado o el adjudicatario de la buena pro cuya licitación la controvierte otro pos-
tor no favorecido).
Ellos a pesar de no haber iniciado la fase recursal, resultan legítimamente intere-
sados en exponer su posición ante el instructor, argumentando en favor de la pervivencia
de lo decidido y, como tal, deben ser atraídos al procedimiento, corriendo traslado del
recurso para su defensa y consecuente ingreso a la sustanciación recursal, conjunta-
mente con el recurrente.
Precisamente por su especial interés en mantener la vigencia del acto impugna-
do, la doctrina denomina a este partícipe como el "contrarrecurrente".
Dentro del procedimiento recursal la administración podrá, de oficio, a petición de
...' — parte, disponer, la'producción de la prueba necesaria cuando estimare que los ele-
.........mentes reunidos en el expediente no son suficientes para resolver el recurso. Es una
aplicación del principio de verdad material.
56a
RECURSOS ADMINISTRATIVOS
^ Facultad de Contradicción (Art. 109 y 206)

>- Actos definitivos >■
Actos de trámite
• Que concluyen procedimiento
• Que producen
>- Actos que reproducen otro anterior (Art. 206.3)

>• Actos Confirmatorios (Art. 206.3)
>- Actos firmes (Art. 206.3)
>- Interposición Único (Art. 214)
>■ Interposición Específica (Art. 214)

>■ Interposición Incondicionada (Art. 109.3)
>- Informaiismo en favor del administrado
(TP..Art. IV, 1.6, 125, 213)
>■ R. Reconsideración (Arts. 207.1 y 208)
>- R. Apelación (Arts. 207.1 y 209)

>■ R. Revisión (Arts. 207.1 y 210)
562
>■ Expresa art.217

...••'. Estimativa total . ..
~j¡. • _ Estimativa parcial
"~ '_"* ' Desestlmativa_- - ........• --■
>................................................. -r■■- •••■ —•'•--''
:..: • ■ Anulatoria con
résóluciórTde'fóTiacr"!-
—"'.ir^TT E -* .Ânulatoria con
devolución de
expediente¿c¿:"£Í'.
>* Tácita art. 215

L fe:7 • .-'- -A,(Arf 33.1) "■ ---------
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PROCEDIMIENTO
RECURSAL
SustanclaciSñr *"*"—
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• M recuno (Art.
211) i (Art 213) Inmucdón (Art. 158 i 180) Siapwviat <M U (jacucMn (Art. 215)
ÑotJflcaclórnJ
ARTÍCULO 208 a.- RECURSO DE RECONSIDERACIÓN

El recurso de reconsideración se interpondrá ante el mismo órgano que
dictó el primer acto que es materia de la impugnación y deberá sustentar-
se en nueva prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por
órganos que constituyen única instancia no se requiere nueva prueba.
Este recurso es opcional y su no interposición no impide el ejercicio del
recurso de apelación.
ANTECEDENTE
Art 24.1.6 Contenido de la notificación
Art. 88,2 Causales de abstención
COMENTARIOS
Es el recurso a ser interpuesto ante la misma autoridad emisora de una decisión
controvertida, a fin que evalúe alguna nueva prueba aportada, y por acto de contrario
imperio, proceda a modificarlo o revocarlo. También llamado recurso de reposición, de
revocatoria, de oposición o gracioso.
El fundamento de este recurso radica en permitir que la misma autoridad que
conoció del procedimiento revise nuevamente el caso y pueda corregir sus equivoca-
ciones de criterio o análisis. Como se trata de la autoridad que ya conoce del caso,
antecedentes y evidencia, presupone que podrá dictar resolución con mayor celeridad
que otra autoridad que recién conozca de los hechos. Presume que si la autoridad
toma conciencia de su equivocación a partir del recurso del administrado, procederá a
modificar el sentido de su decisión para evitar el control posterior del superior.
Respecto a la exigencia de la nueva prueba en el recurso de reconsideración, el
profesor Antonio Valdez Calle*239' ai comentar el Reglamento de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos, aprobado mediante Decreto Supremo N9 006-SC,
(antecedente de la actual LPAG) señalaba lo siguiente:
"En nuestra práctica administrativa, anterior a la adición de la normas, el recurso
de reconsideración el recurso de reconsideración es el que ha tenido más larga vida y
mayor empleo por las personas que seguían expedientes ante la Administración.
En las normas no se ha querido prescindir de este recurso, pero se le ha dado el
carácter de opcional o facultativo; señalándose expresamente que el hecho de no
interponer el recurso de reconsideración no impide el recurso de apelación.
(239) VALDEZ CALLE. Antonio. Comentarios a las Normas Generales de Procedimientos Admi-
nistrativos. Lima, 1969, p. 99.
Con ei recurso de reconsideración se pretende que la misma autoridad o funcio-

nario que dictó un acto modifique esa primera decisión a base de la nueva prueba
¡nstmmental que el interesado presente y naturalmente del alegato que sustente la
prueba instrumental presunta".
Precisamente para nuestro legislador no cabe la posibilidad que la autoridad ins-
tructora pueda cambiar el sentido de su decisión, con sólo pedírselo, pues se estima
que dentro de una línea de actuación responsable el instructor ha emitido la mejor
decisión que a su criterio cabe en el caso concreto y ha aplicado la regla jurídica que
estima idónea. Por ello, perdería seriedad pretender que pueda modificarlo con tan
solo un nuevo pedido o una nueva argumentación sobre los mismos hechos. Para
habilitar la posibilidad del cambio del criterio, la ley exige que se presente a la autori-
dad un hecho tangible y no evaluado con anterioridad, que amerite la
reconsideración.
■ Esto nos conduce a la exigencia de la nueva prueba que debe aportar e! recurren-
te, y ya no solo la prueba instrumental que delimitaba la norma anterior. Ahora cabe
cualquier medio probatorio habilitado en el procedimiento administrativo. Pero a con-
dición que sean nuevos, esto es, no resultan idóneos como nueva prueba, una nueva
argumentación jurídica sobre los mismos hechos, la presentación del documento
original cuando en el expediente obraba una copia simple, entre otras. Para deter-
minar, qué es una nueva prueba para efectos del artículo 208 de la LPAG, es
necesario distinguir entre: (i) el hecho materia de la controversia que requiere ser
probado y (ii) el hecho o hechos'que son invocados para probar el hecho controvertido.
Es evidente que en cualquier fase del procedimiento los hechos controvertidos
serán siempre los mismos, pues son los hechos que sustentan la exigencia de la
actuación de la Administración, sobre los cuales se pronunció la autoridad administra-
tiva de manera desfavorable al interés del administrado.
"" "Ahora bien, respecto a los hechos que se invocan para probar el hecho controver-
tido, será preciso distinguir entre (i) "fuente de prueba", (ii) "motivos o argumentos de
prueba" y (ifi) "medios de prueba".
. Hernando Devis Echandía(240) señala que fuente de prueba- son los hechos
percibidos por el juez, que por lo general consisten en hechos diferentes del que se
trata de probar (salvo el caso de la Inspección); motivos o argumentos de prueba son
las razones que el juez deduce de las fuentes de prueba, para reconocer o negar
determinado valor de convicción de las pruebas; y, .finalmente, los medios de prueba
son los Instrumentos y órganos que suministran la fuente de la prueba, son la expre-
sión material de las fuentes de prueba que.proporcionarán al juez el conocimiento
necesario para pronunciarse.
El mismo autor señala que: "en el lenguaje jurídico de legisladores, jueces y auto-
res es frecuente denominar 'pruebas' tanto a los medios como a las fuentes; así, cuan-
do se dice que un hecho es prueba de otro, se está contemplando la fuente, y cuando
se expresa que la confesión o la escritura pública o dos testimonios son pruebas de
tíetto hecho, se hace referencia a los medios' 1*411.
(240) DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría general de la prueba. Temis, Bogotá, 2002, quinta
edición, tomo primero, p. 527 y 528.
"(241) ídem, p. 529.
566
En este orden de ideas podemos señalar, que cuando este artículo exige al adminis-
trado ía presentación de una nueva prueba como requisito de procedibilidad del recurso
de reconsideración, se está solicitando que el administrado presente una nueva fuente de
prueba, la cual debe tener una expresión material para que pueda ser valorada por la
autoridad administrativa. Dicha expresión material es el medio probatorio nuevo.
Es preciso resaltar, que el hecho controvertido materia del pronunciamiento por la
autoridad administrativa, será siempre el hecho materia de prueba. En tal sentido,
cualquier medio de prueba que se presente áempre tendrá por finalidad probar este
hecho, para as/ obtener el pronunciamiento favorable de la autoridad.
En tal sentido, debemos señalar que la exigencia de nueva prueba para interponer
un recurso de reconsideración está referida a la presentación de un nuevo medio proba-
torio, que justifique la revisión del análisis ya efectuado acerca de alguno de los puntos
materia de controversia. Justamente lo que la norma pretende es que sobre un punto
controvertido ya analizado se presente un nuevo medio probatorio, pues solo así se
justifica que la misma autoridad administrativa tenga que revisar su propio análisis.
Sobre el particular amerita advertir acerca de la inveterada práctica de nuestra
Administración por declarar, de plano, improcedente o inadmisible una reconsideración
cuando no se apareja la nueva, olvidando su deber de cautelar los derechos ciudada-
nos entre los cuales está el de recurrencia. De acuerdo con los principios procedi-
mentales expuestos y recogidos en disposiciones legales, lo correcto es advertir pre-
viamente al administrado acerca de la carencia de la nueva prueba requerida y otor-
gar un plazo prudencial para la subsanación, teniendo en cuenta que sólo si a su
término persista la omisión podrá negarse el recurso.
En verdad, la precitada práctica configura un cómodo mecanismo empleado para
eludir evaluar lo sustancial de una reconsideración, bajo el argumento de un aparente
cumplimiento de la exigencia formal de normas administrativas.
La característica peculiar entre la reconsideración y otros recursos radica en que
su recepción, sustanciación y decisión compete al mismo órgano que dictó el acto
recurrido; al cual resulta sencillo identificar en una generalidad de casos. Sin embar-
go, es necesario analizar a quién compete conocer este recurso si el órgano recurrido
hubiera resuelto usando competencias delegadas por otro superior.
Para definir este caso es necesario determinar si al momento de interponer el
recurso sigue vigente o hubiese concluido la delegación. En el primer caso, el recurso
puede ser interpuesto válidamente ante el órgano delegante -quien lo resolvería- en
mérito a sus facultades propias, o bien ante el órgano delegado, quien io resolverá en
ejercicio de la facultad delegada.
Por su parte, en el caso de haber cesado la delegación, corresponderá al órgano
que transfirió la competencia resolver el procedimiento recursal.
Comentario especial merece el nivel de eficacia práctica que muestra el recurso
de reconsideración, pues como afirma gran parte de la doctrina, DIEZ13*31, GORDILLO<2<"
(242) DIEZ, Manuel María. Op. cit.. t. V, p. 357.

(243) GOHDILLO. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 4, p. IX-9.
56:
y ESCOLA'244', parece lógico dudar que pueda prestar garantía de un resultado justo,
un recurso donde el órgano decisorio sea a la vez el autor de la disposición controver-
tida. La más de las veces como la autoridad no admite las objeciones expuestas a
través del cuestionamiento, resulta ser un recurso de ratificación. En nuestro país, por
ejemplo, mediante una estadística elaborada por el Indecopi acerca del porcentaje de
reconsideraciones presentadas en los procedimientos sobre protección al consumi-
dor, publicidad y competencia desleal a su cargo, se identificaron los índices de 0.00%
y 0.63 % de recursos declarados fundados, respectivamente.
Con una expresión bastante gráfica, PÉREZ SERRANO -citado por GONZÁLEZ
PÉREZ*245"- sintetiza ello afirmando: "Nueétros procesalistas, con el ardor de neófitos
que corresponde a quien estrena técnica, han discutido briosamente si la reposición
constituye propiamente un remedio o recurso. Probablemente no es ni lo uno ni lo
otro; es una manera de perder el tiempo...".
Por esta consideración, la legislación incluye a la reconsideración como un recur-
so opcional (se le llama por ello también "gracioso"), en cuya virtud su interposición no
es requisito previo al de apelación, de tal suerte que el interesado puede elegido o no,.
para concluir la instancia y obtener un acto que cause estado, sin que su no ejercicio
implique defecto alguno para el procedimiento.
La buena práctica aconseja reconsiderar, sólo cuando apreciemos encontramos
frente a una Administración consciente de su rol y con conocimiento suficiente sobre
la materia que haga previsible que pueda retractarse, y, preferentemente ante funcio-
narios de jerarquía superior.
La nueva Ley incluye una situación excepcional para el ejercicio deí recurso: su
procedencia cuando se trate de cuestionar actos, de oficio o a pedido de parte, emiti-
dos en única instancia por autoridades no sujetas a potestad jerárquica (ejm. autorida-
des autónomas). De suyo en este caso, el administrado tendría agotada la vía admi-'
nistratrvá~~por esta sola acción. Pero la norma faculta al administrado, igualmente con
carácter potestativo presentar este recurso ante la autoridad emisora, para intentar
revertir la situación aun en la sede administrativa, como un mecanismo opcional para
evitar el costo y ia demora del proceso contencioso administrativo. Obviamente si el
administrado opta por este recurso de reconsideración extraordinario, no requerirá
nueva prueba y deberá esperar la decisión final para poder judicializar el caso.
Para pronunciarse sobre el recurso de reconsideración, la Administración cuenta con
un plazo de treinta dfas, transcurridos los cuales sin que hubiese resolución, el interesado
puede considerar denegada su pretensión a efectos de interponer el recurso de apelación
pertinente o la demanda judicial cuando se trate de algún organismo no sujeto a subordi-
nación superior, o, en su caso, esperar el parecer tardío de la Administración.
MODELO DE ESCRITO
Véase en el Anexo N9 III, Modelo de escrito interponiendo recurso de reconsidera-
ción (Modelo N*10).
(244) ESCOLA, Héctor J. Op. cit., pp. 313 y ss.

(245) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Op. cit., p. 833.
568
ARTÍCULO 209 \- RECURSO DE APELACIÓN

Ei recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en
diferente interpretación de ias pruebas producidas o cuando se trate de
cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que
expidió ei acto que se impugna para que eleve lo actuado ai superior
jerárquico.
ANTECEDENTE
Artículo áS.LKlGPA.
Art. 64 Conflicto con la función jurisdiccional
Art 67.2 Competencia
Art 207 Recursos administrativos
Art. 213 Agotamiento de la vfa administrativa
Art. 226 . Procedimiento. Trilátera!. Medidas cautelares
Art 227 Procedimiento trilátera!. Impugnación
fj^ COMENTARIOS
Es el recurso a ser interpuesto con la finalidad que el órgano jerárquicamente
superior al emisor de la decisión impugnada revise y modifique la resolución del sub-
alterno. Como busca obtener un segundo parecer jurídico de la Administración sobre
los mismos hechos y evidencias, no requiere nueva prueba, pues se trata fundamen-
talmente de una revisión integral del procedimiento desde una perspectiva fundamen-
talmente de puro derecho.
La apelación es el recurso ordinario gubernativo por excelencia, dado que la
reconsideración es facultativa, sujeta a la existencia de nueva prueba instrumental,
mientras que la revisión sólo procede contra resoluciones de autoridades con compe-
tencia no nacional.
El recurso de apelación tiene como presupuesto la existencia de una jerarquía ad-
ministrativa titular de la potestad de corrección y por eso su finalidad es exigir al superior
examine lo actuado y resuelto por el subordinado. De ahí que este recurso podamos
ejercerlo únicamente cuando cuestionemos actos emitidos por un órgano administrativo
subordinado jerárquicamente a otro y no cuando se trate de actos emitidos por la máxi-
ma autoridad de órganos autárquicos, autónomos o carentes de tutela administrativa.
Un tema de necesaria precisión es el referido a quien desempeña el rol de "superior
jerárquico* llamado a resolver la apelación. Primero, podría pensarse que se trata del
titular de la entidad, saltándose algunas escalas de la organización administrativa, pero
también puede desempeñar ese rol la autoridad inmediatamente superior al funcionario
recurrido.
Ciertamente, el derecho comparado muestra ambas posibilidades, denominándo-
las "recurso jerárquico mayor" y "recurso jerárquico menor", respectivamente. Del mismo
56S
modo, encontramos en la doctrina una posición intermedia, según !a cual, consideran-

do que el recurso jerárquico mayor concentraría las labores de las altas autoridades
administrativas, permite omitir algunos funcionarios intermedios y atribuir la compe-
tencia de resolución a una autoridad más elevada, no inmediata, pero sin llegar tam-
poco al Titular de la entidad.
Esta última opción denominada "omisso medio", permite mediante esta apelación
acudir ante otras autoridades más elevadas de las entidades, recurriendo de los actos
emitidos por agentes públicos inferiores distantes de la autoridad decisoria según la
respectiva estructura jerárquica, y no, ante los superiores jerárquicos inmediatos, de
las cuales prescinde el recurrente. /V ,
Para el régimen legal nacional, el recurso de apelación es competencia del órga-
no inmediato y jerárquicamente superior al funcionario que dictó la decisión controver-
tida (apelación menor).
Al no estar contempladas en la legislación, la apelación mayor ni la omisso
medio, así como en virtud de la regla de la interposición única de los recursos,
entendemos que dentro de nuestro ordenamiento no es necesario acceder siempre
al máximo representante organizacional para agotar la vía, sino que basta obtener
un segundo pronunciamiento emitido por la autoridad administrativa inmediata
superior, cualquiera que fuere, su nivel jerárquico.
La legislación nacional nó consagra la relación de argumentos en que puede ba-
sarse una apelación, a diferencia de otras, donde se suelen considerar específicamente:
la legitimidad (evitar ¡legalidades o desviaciones del poder); la oportunidad, mérito o
conveniencia (juicios de valor); e, interés publico (búsqueda del bien común).
La decisión que se emita luego de la substanciación de la apelación puede ser
desestimatoria (confirmatoria del acto impugnado) o estimatoria. Cuando se trate de
esta última, podrá limitarse a dejar sin efecto lo resuelto y devolver para nueva deci-
sión o sustituir lo fallado con una nueva decisión, evaluando el fondo del asunto.
Presupuesto necesario del recurso de apelación: relaciones de jerarquía
Et recurso administrativo de.apelación, también denominado por la legislación
comparada y la doctrina, como recurso jerárquico,'es aquél que se plantea ante una
autoridad cuya competencia esta jerárquicamente ordenada respecto a la autoridad,
cuya decisión se controvierte.
De ahí que constituya presupuesto del recurso de apelación que entre la autori-
dad que conoce el recurso, y aquella cuyo acto es controvertido, exista una relación
de jerarquía, que permita al superior examinar sus actos, modificar y sustituirlos por
otros correctos, suspenderlos o revocarlos. Procederá, entonces, el recurso adminis-
trativo donde quiera que existan autoridades relacionadas por un vínculo jerárquico
con potestad de control por parte del órgano superior sobre el inferior.
Esta distinción es importante por cuanto en nuestra práctica administrativa es
común ver casos de confusión entre las relaciones jerárquicas y las relaciones de
tutela sectorial, en el caso de gobierno central (por ejemplo, entre el Ministerio, res-
ponsable del Sector) y de la tutela sectorial, respecto de una entidad con personería
propia dentro del mismo sector y las relaciones de coordinación en el ámbito munici-
pal (por ejemplo, entre una municipalidad provincial y una distrital).
E! caso más reiterado es el de pretender plantear recurso de apelación ante orga-

nismos que tienen relación de tutela sectorial y no de jerarquía, como es un
Ministerio y un organismo público descentralizado. Entre ellos existe una relación de
tutela, por cuanto se trata de dos entes diferentes (aunque el primero de mayor de
preponderancia, funciones y responsabilidades), sin embargo el superior carece de la
potestad de corrección de actos, salvo disposición legal expresa que así se lo
autorice.
Como bien expresa CABALLERO SIERRA, "una diferencia fundamental entre la
jerarquía y la tutela se encuentra en el sistema de los recursos de apelación o de
alzada contra los actos del inferior para ante el superior. Esto asi indica que la potes-
tad última de/decisión se encuentra siempre en los órganos que ocupan la cúspide
de la jerarquía. (...) La tutela no admite en rigor de verdad recursos de apelación
para ante el tutor. La jerarquía siempre supone la prelación o la revocatoria directa,
y la reciproca también resulta válida al decir que donde haya recurso de apelación o
de revocatoria directa en sede administrativa, siempre hay jerarquía"'1'6'.
Indelegabilidad de competencia para resolver recurso de apelación
Un aspecto a tener cuenta es la disposición del artículo 67.2, sobre la Indelegabilidad
de la competencia para resolver los recursos de apelación, con lo cual se establece el
mantenimiento de la potestad de control interno de la autoridad superior sobre el subal-
terno, pues estará prohibido que si se interpone una apelación contra la decisión de un
órgano determinado, pueda el superior trasladar su responsabilidad a otro que no
está en el orden directo jerárquico para conocerla.
Ante quien se presenta el recurso
Conforme a la norma el recurso de apelación habrá de presentarse ante el mismo
órgano que expidió la resolución, para que conminatoriamente eleve lo actuado a su
superior, con todo el expediente organizado. El plazo para la elevación del expediente
es en el día de su presentación (art. 132.1), bajo responsabilidad (art. 239.2). No cabe
por parte del órgano recurrido, ninguna acción de juzgar la admisibilidad o no del
recurso, realizar informes para el superior, ni cualquier acción adicional que no sea
presentar el caso al superior jerárquico.
MODELO DE ESCRITO
Véase en el Anexo Nº III, Modelo de escrito interponiendo recurso de apelación
(Modelo N9 9).
ARTÍCULO 210°.- RECURSO DE REVISIÓN

Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisión, ante una tercera ins-
tancia de competencia nacional, si las dos instancias anteriores fueron
resueltas por autoridades que no son de competencia nacional, debien-
do dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna
para que eleve lo actuado al superior jerárquico.
(246) CABALLERO SIERRA, Gaspar. "El control administrativo. La jerarquía y la tutela". En Co-
lectiva. La protección Jurídica de los Administrados. Ediciones Rosaristas, Bogotá Colom-
bia 1980.
571
Juan Carlos .Morón Urbina
ANTECEDENTES
Articulo 100, LNGPA.
Artículo 23, D.S. Na 094-92-PCM.
Ley N" 27783 Ley de Bases de la Descentralización (Art. 12, procedimientos regio-
nales y locales se agotan en la respectiva jurisdicción)
Art 24.1.6 Contenido de la notificación- ,
Art. 206 Facultad de contradiccióri
Art 218 Agotamiento de la vía administrativa
fj^ COMENTARIOS
El recurso de revisión es el medio impugnativo excepcional procedente contra
actos administrativos firmes emanados de las entidades descentralizadas del poder,
que es interpuesto ante una tercera autoridad gubernativa encargada de su tutela,
para que con criterio unificador revoque, modifique o sustituya el acto administrativo
recurrido. Es oportuno denotar que su interposición no es optativa sino constituye un
recurso indispensable para agolar la vía, cuando nos encontramos ante una estructu-
ra descentralizada sujeta aún a tutela estatal.
Procede contra actos administrativos firmes atendiendo al objetivo de continuar la
verificación de la legalidad de las actuaciones de las autoridades subalternas. Su empleo se
ubica con posterioridad a la apelación y, siempre que tal instrucción y decisión hubiesen estado
a cargo de funcionarios sujetos a tutela por otro estamento del poder público. ... _-.--_-_ Q3mo-gg
pUê-ajjygrtjr,-e| recurso de revisión encuentra su ambiente natural en aquellas estructuras
organizacionales que han seguido técnicas de descentralización y desconcentración territorial
creando dependencias con competencias sujetas a tutela a cargo de otros funcionarios con
autoridad de nivel nacional. En estas estructuras, ... el recurso de revisión habilita al
ciudadano activar el control de tutela que compete ejercer a los niveles nacionales sobre
autoridades desconcentradas, quienes pertenecen a su ámbito de poder. La relación típica
que da ocasión para la presencia del recurso de revisión es la que se presenta entre entes
subregionales o regionales respecto de las autoridades nacionales sectoriales.
E fundamento para esta revisión es el ejercicio de la-tutela administrativa que la
legislación encarga a algunas entidades públicas sobre otras, reconociendo en tales ca-
sos la necesidad de reservar un poder limitado para que sin dirigir a las entidades tuteladas,
les sea facultado revisar, autorizar o vetar las decisiones de los órganos superiores de
entidades descentralizadas, con miras de preservar y proteger el interés general.
En nuestro Derecho, todas las administraciones descentralizadas, independien-
temente de su ubicación geográfica (incluso las entidades domiciliadas en la Capital
de la República) quedan sometidas a tutela administrativa por parte de autoridades
con competencia nacional (Sectoriales).
En este orden de ¡deas, interpuesto el recurso de revisión, la autoridad de compe-
tencia provincial o regional tendrá que remitir el expediente objeto del recurso a la
dependencia superior con competencia nacional (generalmente Ministerio) para que
-ejerza tutela sobre su decisión.
572
Lógicamente cuando la aplicación de políticas descentralizadoras del poder pú-

blico conlleva crear estamentos con nivel autónomo intenso sin tutela nacional en lo
administrativo (por ejemplo, organismos constitucionalmente autónomos), el espacio
que ocupa el recurso de revisión desaparece, quedando sólo los recursos'jerárquicos
internos dentro de la entidad autónoma y la posibilidad de solicitar la revisión exclusi-
vamente ante las autoridades judiciales.
No debemos perder de vista que la descentralización administrativa admite dos
vertientes: la vertiente de descentralización territorial donde se crean entes con com-
petencias zonales o focalizadas en áreas territoriales específicas (regionales,
subregionales,. provinciales, municipios, etc.) y la vertiente descentralizadorá
institucional o funcional, donde se generan entidades estatales con competencia es-
pecializada sobre determinadas materias con nivel nacional sin alcanzar connotación
territorial (organismos públicos descentralizados o sistemas).
Tal dicotomía resulta importante para comprender la existencia, al margen de la
regulación de las normas generales, de procedimientos administrativos especiales
que consideran bajo el nombre de "recurso de revisión" medios impúgnatenos que acti-
van la tutela del Estado sobre entes descentralizados pero cuya competencia no puede
calificarse de local o nacional sino más bien institucional o especializada. Por ejemplo,
tenemos el caso de los recursos de revisión contra decisiones firmes para acceder
como última instancia a los Consejos de Asuntos Contenciosos de la Asamblea Nació---------
nal de'Rectores, de Minería, sobre Contratos Públicos, al OSIPTEL y a la Superin-
tendencia de Servicios de Saneamiento.
En estos casos especiales, el recurso de revisión resulta incorporado a estructu-
ras descentralizadas no de tipo territorial sino institucional, o funcional permitiendo
seguir promoviendo el control de la legalidad de la actuación pública a través de la
tutela a que se encuentran sujetos entes descentralizados del Poder (universidades,
organismos de minería, servicios públicos, etc.)."En el caso' de la descentralización
territorial, no cabe la aplicación dei recurso de Revisión, pues no existen autoridades
con competencia nacional sobre tales materias."
El marco legal de este recurso ha mostrado una orientación pendular al compás
de las imprecisiones seguidas por el proceso de descentralización del Estado. Después
de permanecer de modo inmutable hasta 1990, el recurso fue suprimido de nuestro
•ordenamiento mediante el articuló 25 del Reglamento de la Ley de Simplificación Admi-
nistrativa al consagrar rígidamente el principio de doblé instancia, vedando un tercer
análisis en esta vía de cualquier decisión administrativa.
Corrigiendo esta supresión, el Decreto Ley N9 26111 actualizó el recurso previen-
do esta tercera revisión del acto administrativo cuando los dos niveles resolutivos
anteriores tengan competencia departamental o regional, con lo cual se refuerza la
jerarquización administrativa dei nivel de gobierno con proyección nacional. La nueva
ley ratifica esta orientación nacional.
Ante quién se presenta el recurso
Conforme a !a norma el recurso de revisión habrá de presentarse ante el mismo
(') Así lo ha establecido el Tribunal Constitucional, (Exp. N« 010-2001-AI/TC) al declarar in-

constitucional la Ordenanza N« 290 de la Municipalidad Metropolitana de Lima que estable-
cía un recurso de revisión ante ella contra todas las decisiones de las Municipalidades
Distritales.
órgano que expidió la resolución, para que conminatoriamente eleve lo actuado al

revisor, con todo el expediente organizado. El plazo para la elevación del expediente
es en el día de su presentación (art. 132.1), bajo responsabilidad (art. 239.2). No cabe
por parte del órgano recurrido, ninguna acción de juzgar la admisibilidad o no del
recurso, realizar informes para el superior, ni cualquier acción adicional que no sea
presentar el caso al superior jerárquico.
S MODELO DE ESCRITO
Véase en el Anexo Nº III, Modelo, de escrito interponiendo recurso de revisión
(Modelo N« 11). /"'/ ,,
ARTÍCULO 211a.- REQUISITOS DEL RECURSO

El escrito del recurso deberá señalar el acto del que se recurre y cumplirá
los demás requisitos previstos en el artículo 113° de la presente Ley. Debe
ser autorizado por letrado.
ANTECEDENTE
Art 120 Presentación mediante correo certificado
Art. 206.2 Facultad de contradicción
Art 207 Recursos administrativos
Art 213 Error en la calificación . .
^ COMENTARIOS
Todo recurso administrativo se intenta por escrito y se observarán los extremos exi-
gidos en el artículo 113:
1. Nombres y apellidos completos, domicilio y número de Documento Nacional de Iden-
tidad o carné de extranjería del administrado, y en su caso, la calidad de represen-
tante y de la persona a quien represente.
2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y, cuan-
do le sea posible, los de derecho. Estos fundamentos no delimitan el análisis del
revisor, quien puede fundar su decisión en todas las circunstancias de hecho o de
derecho que puedan llevar a la sustitución del acto.
3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
4. La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida, entendiéndo-
se por tal, en lo posible, a la autoridad de grado más cercano al usuario, según la
jerarquía, con competencia para conocerlo y resolverlo.
5. La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento,
cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud del numeral 1. Este señala-
miento de domicilio surte sus efectos desde su indicación y se presume subsistente,
mientras no sea comunicado expresamente su cambio.
- • • - • 6. La relación de los documentos y anexos que acompaña, indicados en el TUPA. En el
574
caso de recursos, este ítem comprende el ofrecimiento o entrega de prueba que

juzgue necesaria. 7. La identificación del expediente de la materia, tratándose de
procedimientos ya iniciados.
Los únicos requisitos propios de los recursos son la identificación del acto cuestio-
nado y el patrocinio letrado.
Para la identificación del acto cuestionado el administrado ha de indicar de manera
concreta y especifica el acto que estime incorrecto para sus derechos e intereses, así
como la fundamentacion de hechos necesaria, pues la argumentación jurídica y citas
legales es optativa, .conforme ei art. 113. La expresión de los motivos que funda ei recur-
so no excluye que el administrado si lo considera adecuado a sus derechos pueda am-
pliar o mejorar la fundamentacion durante el procedimiento recursal, así como presentar
documentos mientras el asunto está pendiente de resolución.
La legislación exige el patrocinio de letrado para la interposición de cualquier medio
impugnativo. Hace suya la posición doctrinaria, según la cual se estima necesario este
asesoramiento obligatorio a efecto de:
Permitir al recurrente exponer en debida forma sus derechos e intereses, garanti-
zándole solvencia técnica a su planteamiento, sobre todo reconociendo lo dificultoso que
resulta conocer la materia administrativa; -: Controvertir de manera adecuada los
argumentos de la Administración, -': Evitar que por desconocimiento o impericia del
administrado, el órgano administrativo pueda obtener algún provecho.
Evitar la proliferación de recursos sin sustento viable o notoriamente improcedentes
que sobrecargue la tarea de las autoridades administrativas, fundamentalmente su-
periores.
Ello no nos impide reconocer la existencia de argumentos contrarios en parte de la
doctrina, considerando que puede causar indefensión por razones económicas a ios po-
tenciales recurrentes y que más bien debiera ser suplido mediante el informalismo en
favor dei administrado y el deber de la Administración de actuar con legalidad y objetivi-
dad.
A diferencia de otros ordenamientos donde la ley exige la suscripción de letrado, tanto
para la confección del escrito del recurso mismo como durante su tramitación, nuestra
legislación establece ese requisito únicamente como refrendo al escrito del recurso. Pare-
ciera ser ia intención legislativa que tal exigencia no sea extensiva para los actos procesa-
les adicionales para la prosecución del procedimiento recursal.
La Administración tiene el deber de recibirlos aun cuando falte este requisito formal,
con cargo a subsanarlo. En igual sentido debiera resolverse si faltaren autenticaciones,
formalidades, etc.
¿Se puede impugnar mediante la protesta del administrado en el acta de notificación de
un acto administrativo?
La doctrina ha considerado que es factible asimilar al escrito del recurso, la protesta
fundamentada que el administrado pueda realizar durante la notificación de cualquier acto
administrativo. Se trata de la expresión escrita, no en documento propio, sino en el de de
ia entidad, a continuación de la notificación, mediante la cual el administrado afirma su
voluntad de recurrir, su argumentación y pretensión de obtener un nuevo acto administra-
tivo sobre el tema. Por su parte consideramos que sí cumple esta anotación con los requi-
sitos del artículo 113, indudablemente deberá dársele trámite de recurso administrativo.
575
ARTÍCULO 212".- ACTO FIRME

Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se
perderá el derecho a articularlos quedando firme el acto.
Art VI.3 Precedentes administrativos
ArL 131 Obligatoriedad de plazos y términos
Art. 140 Efectos del vencimiento del plazo
Art 204 Irrevisabilidad de actos judicialmente confirmados
Art 207.2 Plazos para la interposicióVy, •resolución de recursos administrativos
COMENTARIOS
Distinción entre cosa Juzgada y cosa decidida o firme
Ante la necesidad de regular los derechos y obligaciones de la Administración y
de los administrados durante ei procedimiento administrativo, se adoptaron una serie
de categorías jurídicas propias del Derecho Procesal Civil. Sin embargo, dichas cate-
gorías tienen en el ámbito administrativo características particulares que las diferen-
cian de sus correlatos procesales, y que responden a la naturaleza y necesidades
propias del Derecho Administrativo.
En el Derecho Administrativo para referirse a la firmeza de las decisiones definiti-
vas de la Autoridad Administrativa se utiliza el término "cosa decidida" o "cosa firme",
por analogía con la cosa juzgada propia del ámbito procesal. La cosa juzgada es
inimpugnable, en cuanto la ley impide todo ataque ulterior tendiente a obtener la
revisión de la misma materia: non bis in eadem. La cosa juzgada es inmodificable
pues en ningún caso, de oficio o a petición^ de parte, otra autoridad podrá alterar los
términos de una sentencia pasada en cosa juzgada.
En este orden de ideas, podemos señalar que la cosa juzgada es la autoridad
que adquieren las sentencias, en virtud de la cual se toman inimpugnables,
inmutables y susceptibles de ejecución, en caso de sentencias de condena, pues ya
no existe medio impugnatorio que pueda plantearse contra dicha resolución para
modificar su contenido.
Ahora bien, en sede administrativa se dice que un acto ha adquirido firmeza cuan-
do contra dicho acto no procede recurso administrativo alguno, ni tampoco procede la
interposición de una demanda contencioso-administrativa. Pero a diferencia de la au-
toridad de cosa juzgada que es inimpugnable e inmodificable, los actos administrati-
vos aun cuando sean firmes siempre podrán ser modificados o revocados en sede
Autoridad Administrativa. Al respecto, Georges Vede!B47> señala lo siguiente:
"Nos podríamos sentir tentados a pensar que, cuando una decisión ejecutoría
está a cubierto de todo recurso, especialmente porque el plazo del recurso por exceso
de poder ha expirado, adquiere una especie de autoridad de cosa juzgada. En reali-
dad no es asi:
(247) VEDEL, Georges. Derecho Administrativo, Editorial, Aguilar S.A., Madrid, 1980, p. 166.
576
1) Una sentencia que ha adquirido fuerza de cosa juzgada no puede retirarse

jamás, incluso aunque el juez se arrepienta. Por el contrario, una decisión eje-
cutoria puede ser objeto de revocación o de derogación en las condiciones
definidas anteriormente.
(■■)"
En este mismo sentido, Humberto Núñez Borja*24*' señala:

"La autoridad, como dice Fleisner, puede variar o revocar sus decisiones, no solo
por haber variado, las circunstancias extemas, sino también por cambio o divergencia
de opinión. Por ló mismo, los ciudadanos tienen la facultad de pedir que se modifique
o revoque la disposición dictada y su voluntad no puede ser diferida alegándose que
es materia resuelta, juzgada o prescrita".
Así por ejemplo, si la Autoridad Administrativa deniega la licencia de conducir a un
administrado pues este no aprobó algunos de los exámenes previos, el administrado
puede volver a solicitar la licencia y de aprobar todos lo exámenes la Autoridad Admi
nistrativa no tendría reparo alguno en otorgarle la licencia solicitada. --
Es tan cierto que la cosa decidida no es inmutable ni inimpugnable que la propia
LPAG prevé mecanismos para alterar la firmeza de los actos administrativos. Dichos --------
mecanismos son: (i) la nulidad de oficio; (¡i) la revocación; y (ifi) el ejercicio del derecho
constitucional de petición.
Para precisar el sustento en virtud del cual la Administración puede revisar sus
propios actos aun cuando estos hayan adquirido firmeza, es decir, constituyan cosa
decidida, cabe citar nuevamente a Humberto Núñez Borja'249',
"Debe tenerse presente que para la Administración no es fin ni propósito-final la
realización del derecho -última ratio-; sino que utiliza este como uno de los medios
más importantes para el bienestar de la colectividad. En cambio, para la justicia el fin
es la aplicación correcta del derecho y la paz jurídica entre los contendientes. El ven-.
cedor en juicio debe estar seguro de que el fallo que lo favoreció no será impugnando
después; que dándose término definitivo al litigio, la situación incierta devino clara:
satisfaciéndose una muy humana aspiración".
En virtud de lo antes expuesto, debemos señalar lo siguiente:
(i) Si bien la cosa decidida es una variante de la cosa juzgada, no goza de las carac-
terísticas de inmutabilidad e inimpugnabilidad propias de la cosa juzgada. El régi-
men de la nulidad y revocación de ios actos administrativos, así como el ejercicio
del derecho constitucional de petición de los administrados, así lo determinan.
(ii) Es posible iniciar un nuevo procedimiento respecto a un aspecto decidido por la
Administración en un procedimiento anterior, por la propia naturaleza jurídica de
la cosa decidida.
(248)NÚÑEZ BORJA, Humberto. Ciencia de la Administrarían y Derecho Administrativo del Perú.

Editorial El Cóndor, Lima, 1959, segunda edición, p.399;
(249) Ibídem p.340.
577
ARTÍCULO 213°.- ERROR EN LA CALIFICACIÓN

El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será
obstáculo para su tramitación siempre que del escrito se deduzca su ver-
dadero carácter.
Art IV 1.6 Principio de informalismo
Art. IV, 1.8 Principio de conducta procedimental
Art. IV, 1.10 Principio de eficacia
Art. 75.3 Deber de encausar ei procedimiento de oficio
Art. 124 Obligaciones de unidades dé recepción
Art. 126 Subsanación documental
{ COMENTARIOS
Aplicando ei principio de informalismo a favor del administrado, el ordena-
miento exige que los recursos sean tramitados aun cuando el administrado incu-
rriera en error en su denominación, en su interposición o cualquiera otra circuns-
tancia anómala, siempre que de su contenido se pueda desprender su carácter
impugnativo. Son tres ios elementos para la aplicación de una figura: i) Una volun-
tad de recurrir una decisión administrativa; ii) Un recurso oscuro (conteniendo un
error o imperfección en el escrito presentado); y, iii) La calificación por parte de la
Autoridad Administrativa.
Nótese que para proceder a calificar, de este modo, con la sola lectura del escrito
debe apreciarse nítidamente ej ánimo de impugnar un acto administrativo! esto es,
debe tratarse indudablemente de un recurso al cual sólo se califica! ño pudiendo el
funcionario, en vía de Interpretación, considerar como recurso cualquier escrito dis-
crepante, como por ejemplo una oposición a un acto, una solicitud de corrección de
error material ni resolver más allá de lo planteado en el documento.
Las situaciones anómalas incurridas con mayor frecuencia en la presentación de
recursos administrativos y que se encuentran dentro de este supuesto, pueden ser la
falta de denominación del recurso, una errónea calificación, haber omitido mencionar
su destinatario, errar respecto al cargo del funcionario u organismo ante quien debe
interponerse, presentarlos ante un órgano incompetente,-sobre todo si el órgano com-
petente y el receptor pertenecen a la misma entidad o sector, con mayor razón aun
cuando existe una sola mesa de partes para ambos. Es importante tener presente que
si la oscuridad del recurso es más grave, que impidiera tener claridad sobre el sentido
del escrito, corresponderá aplicar el artículo 129 de la Ley, y requerir su esclareci-
miento medíante el requerimiento respectivo.
Mediante la calificación, se atribuye al funcionario público la responsabilidad de
reconducir -a través de la calificación- del recurso presentado, analizando e identifi-
cando la voluntad real del administrado trasuntada en el escrito, con lo que se logra
también, mantener vigente el derecho a la recurrencia.
La aplicación correcta de esta regla jurídica nos revela que en materia de recur-
sos es la Administración y no el ciudadano quien está obligada a dar al recurso
la tramitación correspondiente, de acuerdo con su naturaleza, mientras que al

administrado sólo le basta exteriorizar con claridad su disconformidad.
La facultad de calificación de los recursos oscuros, implica una actividad tuitiva a
favor del administrado, y no precisamente en sentido perverso en contra de ella, como
podría acontecer si ante una simple oposición o queja, la administración pretendiera
darle curso de recurso para obtener el pago de alguna tasa. En efecto, la calificación
efectuada siempre debe producirse para preservar el derecho a la recurrencia del
;
administrado, y no para perjudicarlo.
Enfrentada te administración ante un recurso oscuro, tiene dos alternativas: con-
siderarlo como reconsideraron o como apelación. Para optar, la administración debe
tener en cuenta varios factores: i) Que el recurso de reconsideración tiene carácter de
opcional y no de obligatorio, por lo que no puede compulsivamente obligar al adminis-
trado a reconsiderar, si no surgiera ello nítidamente; y, ii) Que para calificar el recurso
como reconsideración debería versar sobre hechos (por lo que incluso ha de acompa-
ñar una nueva prueba) y no tanto los aspectos jurídicos, pues esta argumentación
corresponde a la naturaleza del recurso de apelación.
ARTÍCULO 214°.- ALCANCE DE LOS RECURSOS

Los recursos administrativos se ejercitarán por una sola vez en cada pro-
cedimiento administrativo y nunca simultáneamente.
ANTECEDENTE
Art 116 Acumulación de solicitudes
(¿5^ COMENTARIOS
Interposición específica
Al impugnar un acto administrativo cabe únicamente la interposición individual de
un recurso gubernativo.
Las normas generales proscriben la formulación en un mismo momento procesal
de una doble impugnación o la Impugnación subsidiaria, como sería por ejemplo,
plantear un recurso dirigido al mismo funcionario emisor del acto y otro para ser
resuelto por el superior jerárquico.
En teoría, podría suceder que el administrado deseara simultáneamente interpo-
ner los recursos de reconsideración y de apelación o este último conjuntamente con el
de revisión, buscando con ello prevenir que si la Administración resolviera deses-
timando su primera impugnación, quedaría ya interpuesto, de modo subsidiario y
579
automático, el medio impugnatorio alternativo que corresponda, evitándose de este

modo la notificación de la denegación expresa al administrado y la nueva interposición
del recurso pertinente dentro del plazo previsto en la ley, con el riesgo de asumir la
pérdida de un término perentorio.
Acogen esta orientación los ordenamientos administrativos uruguayo y colombiano
que permiten la interposición conjunta (subsidiaria) de los recursos de apelación y de
reconsideración, por lo cual cuando no se acoja o se acoja parcialmente la pretensión
del recurrente contenida en la reconsideración, corresponde a las autoridades fran
:
quear automáticamente el trámite a la apelación.
Como afirma DIEZ'*501, si bien considerando estrictamente el principio de celeridad el
mecanismo del recurso subsidiario parece inobjetable, en realidad no resulta técnicamente
adecuado, por cuanto el administrado al interponer el recurso en subsi-h dio de modo
anticipado y condicionado a la desestimación del recurso primigenio, * carece de algún
interés actual que proteger, ya que en ese momento ignora el conte-' nido y motivación de
la resolución desestimatoria que adoptará la Administración, lo cual le impide perfilar
correctamente los argumentos en su favor y rebatir los de la Administración. Como tal, el
recurso subsidiario sólo buscaría proteger un interés futuro e incierto que no puede servir de
base para interponer un recurso por adelantado.
De tal suerte nuestro ordenamiento acoge la regla de la interposición específica de
los recursos, impidiendo la presentación de algún otro hasta luego de conocer la notifica-
ción de la resolución del primero o cuando pueda presumir denegada su impugnación.
Interposición única
Cada recurso sólo puede ser deducido una vez en cada procedimiento, agotándo-
se la posibilidad de ejercerlo con su interposición.
• ■ ■ H doctor VALDEZ CALLE851» afirma que esta regla implica:
a) Respecto de cada expediente sólo cabe interponer un recurso de reconsideración,
un recurso de apelación y sólo un recurso de revisión, por cuanto de otro modo se
habilitaría la presentación de reconsideraciones contra las resoluciones que deci-
den una reconsideración anterior o la apelación de otras apelaciones, lo cual ha-
ría interminable el procedimiento administrativo; y,
b) No se puede admitir que respecto de las resoluciones con las que se van decidien-
do las impugnaciones puedan ejercitarse todas o cualesquiera de los recursos.
Para el autor mencionado, la resolución que pone fin a un procedimiento sólo
puede ser objeto de dos recursos: el de reconsideración y el de apelación. Si el intere-
sado ha escogido, por considerarlo pertinente, reconsiderar la resolución dictada como
consecuencia de tal reconsideración podrá originar una apelación.
La resolución recaída en el recurso de apelación no podrá ser materia de una
nueva reconsideración por haberse ya hecho uso de tal medio impugnativo.
Únicamente cabría plantear contra ellas recurso de revisión, pero siempre que se
dieran las condiciones especiales previstas en la ley.
(250) DIEZ, Manuel María. Op. cit., t. V, p.

383. ' (251) VALDEZ CALLE; Op. cit. p. 103.
5BQ
ARTÍCULO 215a.- SILENCIO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE

RECURSOS
El silencio administrativo en materia de recursos se regirá por lo dispuesto
por el numeral 34.1.2 del artículo 34° e inciso 2) del artículo 33° de la
presente Ley.
ANTECEDENTE
Artículos,98, 99,100 in fine, LNGPA.
________// ,---------------------------------------------------------------------------------------
Art. 10.3 Causal de nulidad
Art 30 • Calificación de procedimientos administrativos
Art. 37.4 Contenido del TUPA
Art 92 Trámite de abstención
Art. 125.3.1 Observaciones a la documentación presentada
Art 140.3 Efectos del vencimiento del plazo
Art. 182.4- — Audiencia Pública , . _ . . . . . . . .
Art. 186.1 Fin del procedimiento '
' Art 188 Efectos del silencio administrativo
Art. 218 ■ Agotamiento de la vía administrativa
COMENTARIOS
El silencio administrativo en los procedimientos recursales puede ser de dos ti-
pos, según sea la forma en que haya terminado el procedimiento constitutivo o de
primera instancia:
Negativo: si la fase constitutiva concluyó con decisión expresa desestimatoria.
Positivo: si la fase constitutiva concluyó con una decisión tácita de silencio negativo.
La verdadera novedad es la Incorporación del silencio administrativo en materia de
recursos, que estaba vedado en la legislación anterior. Quiere la norma establecer •
una sanción para la Administración negligente que en un mismo procedimiento de
evaluación previa ha incumplido con resolver en las dos oportunidades que se le per-
miten.
De tal suerte que si en la primera instancia la Administración no decide el
caso, y se obliga al administrado a producir una oportunidad para la decisión
merced al silencio negativo, inevitablemente en la segunda instancia le será apli-
cable el silencio positivo, de producirse nuevamente una nueva desidia de la
autoridad.
Esta regla pretende mejorar la situación del administrado frente a la Administra-
ción, pues de otra manera se produciría la ilógica circunstancia de tener que asumir
la carga de un proceso judicial contencioso, no contra una decisión argumentada de
la autoridad sino por la pasividad de las autoridades, que no obstante gozar del
privilegio de la vía previa administrativa incumplen con su deber de resolución del
expediente en forma reiterada y sucesiva. Con esta regla, a su vez, se pretende
equilibrar la
58".
relación administrado-Administración, de tal modo que la vía previa no se convierta

sumada a la pasividad de las autoridades en un afectación a derechos constituciona-
les.
No se puede acusar a la norma de excesiva para la Administración, pues siempre
está en condiciones de evitar el silencio positivo, produciendo la decisión de modo
oportuno.
ARTÍCULO 216°.- SUSPENSIÓN DE ¿A EJECUCIÓN

216.1 La interposición de cualquier recurso, excepto los casos en que
una norma legal establezca io contrario, no suspenderá la ejecu-
ción del acto impugnado.
216.2 No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, la autoridad a quien
competa resolver el recurso podrá suspender de oficio o a peti-
ción de parte la ejecución del acto recurrido cuando concurra al-
guna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o di-
fícil reparación.
b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nu-
lidad trascendente.
216.3 La decisión de la suspensión se adoptará previa ponderación sufi-
cientemente razonada entre el perjuicio que causaría al interés
público o a terceros la suspensión y el perjuicio que causa al recu-
rrente la eficacia inmediata del acto recurrido.
216.4 AI disponerse la suspensión podrán adoptarse las medidas que
sean necesarias para asegurar la protección del interés público o
los derechos de terceros y la eficacia de la resolución impugnada.
216.5 La suspensión se mantendrá durante el trámite del recurso admi-
nistrativo o ei correspondiente proceso contencioso-administrati-
vo, salvo que la autoridad administrativa o judicial disponga lo con-
trarío si se modifican las condiciones bajo las cuales se decidió.
ANTECEDENTE
Art 55.10 Derechos de los administrados
Art 193 Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo.
(&
5B2 Tratando de arbitrar razonablemente entre
el Derecho ciudadano y la arbitrariedad
gubernativa, se intenta dotar de contomos
seguros a la prerrogativa de ejecutoriedad
administrativa, intentando condicionar un legítimo ejercicio. Por ello, conjuntamente

con su consagración se consigna como garantía la facultad para suspender
motivadamente la ejecución de un acto administrativo, mediante una medida cautelar
accesoria de un procedimiento recursal.
La suspensión constituye una facultad cautelar reconocida legalmente para lograr
la interrupción temporal de la eficacia de un acto (con alcance total o limitado a una
parte de ella), sin afectar su validez y atendiendo razones de orden e interés públicos.
Dicha suspensión puede darse por decisión administrativa, judicial o legislativa.
Suspensión administrativa
El principio de autocontrol de la Administración Pública determina que ella se en-
cuentre facultada para suspender los efectos de sus propios actos, previa manifestación
de su cuestionamiento por parte del administrado (vía petición o recurso) o de oficio
cuando la inconveniencia de su ejecución pueda ser apreciada por el funcionario (emi-
sor o superior) o alguna autoridad administrativa extema (tribunal administrativo).
De tal modo, la facultad de aplazar los efectos de un acto administrativo tiene
lugar mediante decisión fundada:
a) De oficio (determinación oficiosa) o a instancia de parte (suspensión ante petición
■• o recurso) .......... •■■-■ ■•-;
Ei deber que la autoridad siempre mantiene de pronunciarse conforme ai interés
público y actuar de oficio, sustenta la posibilidad de suspender oficiosamente cual-
quier decisión en vigor (sobre todo si se trata de actos de gravamen), sin que para
ello sea indispensable pedido expreso de la parte administrada. Por su parte, la
determinación a instancia de parte, no presenta mayor controversia, porque cons-
tituye la atención a un cuestionamiento del afectado por el acto emitido, incluyen-
do al propio administrado o a un tercero que se considere afectado por el acto.
b) Concurrencia de motivos legitimadores de la suspensión
En verdad, la causalidad en esta acción radica no en un elemento objetivo, sino
en que la autoridad aprecie subjetivamente la necesidad de evitar que por mante-
ner un acto administrativo vigente se produzcan efectos o prestaciones dañosas
que luego habrán de retirarse o repararse. La norma considera algunos criterios
que sirvan de orientación a la autoridad para decretar la suspensión del acto im-
pugnado cuando concurran algunos de los siguientes supuestos:
- Si la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación (Ejm.
una demolición, pérdida de una oportunidad irrepetible, una orden sanitaria
de sacrificio de animales, etc.).
Un factor que apreciado por la autoridad puede determinarle la suspensión
administrativa, del acto, es la existencia de perjuicios graves, irreparables y
desproporcionados al interesado que no podrán ser restablecidos posterior-
mente por revocación ante la autoridad administrativa o judicial. La medición
de estos factores puede darse cuando la sentencia o revocación no pueda
reponer las cosas al estado anterior a la ejecución del acto y la diferencia no
sea compensable en dinero; cuando haya imposibilidad de reponer por un
cambio fáctico o jurídico,
- Si sé aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.
583
La apreciación objetiva de la existencia de un vicio de nulidad trascendente

también puede determinar a la autoridad decidir la suspensión administrativa del
acto. Cuando la autoridad revisora, llegue a la conclusión de la posibilidad objetiva de
una nulidad trascendente, en un ejercicio de prudencia legítima puede -sin anular el
acto- determinar provisoriamente su nulidad, en tanto' sustancia el procedimiento a
efecto de confirmar o desvirtuar el parecer. c) Procedimiento previo
La resolución de suspensión del acto debe adoptarse dentro del cauce de un proce-
dimiento regular, de carácter sumario, donde la instrucción o probanza deberá
dmgirse a comprobar que existen,con claridad los motivos legitimadores mencio-
nados en ei rubro anterior.
Una razón atendible de unánime aceptación es el interés público que demande
suspender su vigencia, en tanto pueda estudiarse una nueva decisión sobre el
particular -que probablemente sea diferente al acto suspendido-. Así la práctica
aconseja considerar como argumentos atendibles para suspender una decisión
si su mantenimiento implica: perturbar la normal prestación de un servicio público'
el uso colectivo de un bien público, obstaculizar el ejercicio de alguna función de'
indispensable continuidad, etc.
Cabe agregar que en algunas legislaciones para proceder administrativamente a
decretar la suspensión se debe exigir al administrado y beneficiado la constitución
previa de una caución que se considere suficiente, para evitar que una eventual con-
firmación ulterior de la norma suspendida pueda ser de imposible cumplimiento.
Suspensión judicial
. La legislación no regula en forma general la facultad jurisdiccional para suspen-
der actos gubernativos, pero su generación resulta conforme a una noción básica de
todo Estado de Derecho y de balance de poderes. Por ejemplo, encontraremos esta
suspensión tratándose de interdictos, medidas cautelares (en proceso
contencioso-adminls-trativo, en acciones de garantía, amparo, etc.).
Suspensión legislativa .......
. !Se trata de la suspensión dispuesta por la representación parlamentaria en con-
creto, con alcance particular y respecto de uno o varios actos administrativos especí-
ficos, de modo que subsista la posibilidad de obtener posteriormente su derogación
definitiva por medios ordinarios, sea en sede administrativa o judicial. Generalmente
cuando se presenta significa un síntoma de discrepancias ideológicas o de concep-
ción entre los órganos ejecutivo y legislativo.
Se suele confundir esta figura con otros casos parecidos, como en el que una ley
otorgue efecto suspensivo a un recurso administrativo que antes era sólo devolutivo
cuando en verdad lo que opera aquí es una suspensión decidida administrativamente
bajo el marco de una modificación legal al régimen impugnatorio; así mismo, se
confunde con la dación de una ley de amnistía (por ejemplo, en materia tributaria) de
la cual se denva la suspensión de los actos de ejecución (por ejemplo, los embargos
y procedimientos coactivos), situación en la cual sólo se trata de un decaimiento
por imposibilidad legal de realizar su objeto.
¿La suspensión procede sólo dentro del recurso administrativo?
La redacción de este artículo puede dar margen para dudas interpretativas, pues
5B4
el contexto es de la interposición del recurso. Sin embargo, tratándose de una facultad

propia de la actividad administrativa de segundo grado (control vía revisión) para la
procedencia de la suspensión administrativa, bien puede ser decretada de oficio por
la autoridad con competencia revisora o, mediando un pedido del administrado, inclui-
do o no dentro del recurso ya presentado.
La cláusula misma del artículo prevé que la suspensión puede ser resuelta de
oficio por la propia administración, y, en cuanto a la posición del administrado, resulta-
ría contradictorio con el principio del debido proceso e ¡nformalismo a favor del admi-
nistrado, que/áe sostenga que presentado un recurso en el que el particular omitió
pedir la suspensión, pueda perder su derecho a solicitarlo dentro de la sustanciación
del procedimiento recursal..
¡I MODELO DE DOCUMENTO ADMINISTRATIVO

Véase en el Anexo Ns II, Modelo dé resolución de suspensión de la ejecución de
un acto (Modelo N9 18).
ARTÍCULO 277°.- RESOLUCIÓN

217.1 La resolución dei recurso estimará en todo o en parte o desestimará
las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.
217.2 Constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad,
además de la declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del
asunto, de contarse con los elementos suficientes para ello. Cuan-
do no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dis-
pondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vi-
cio se produjo.
Art. 11.3 Instancia competente para declarar la nulidad
Art. 12 Efectos de la declaración de nulidad
Art 74.4 Desconcentración
Art 146.3 Medidas cautelares. Caducidad
Art 147.4 Cuestiones distintas ai asunto principal
COMENTARIOS
La congruencia en la resolución del recurso
Para el Derecho procesal en general, la congruencia implica que la decisión com-
prenda todas las pretensiones y fundamentos propuestos por los interesados durante
el procedimiento, de tal modo que con la resolución se emita íntegramente opinión
sobre el recurso concreto y sobre los argumentos expuestos.
585
En el campo procesal administrativo, la aplicación de esta figura, presenta sus

matices propios, ya que el funcionario público no agota su cometido y obligaciones
con el análisis y pronunciamiento sobre lo expuesto por el recurso del administrado,
sino que al funcionario corresponde, como proyección de su deber de oficialidad y
satisfacción de los intereses públicos, resolver sobre cuantos aspectos obren en el
expediente, cualquiera sea su origen. Por ello, la congruencia en el procedimiento
administrativo adquiere singularidad hasta configurar la necesidad que la resolución
decida imperativamente cuantas cuestiones hayan sido planteadas en el expediente,
aportadas o no por el recurso. En tal sentido, el contenido mismo del expediente y no
los extremos planteados por el recurso, es el límite natural al requisito de la congruen-
cia de las resoluciones administrativas/,' /
En general, la promoción del procedimiento recursal no produce el efecto
delimitador del contenido de las subsiguientes actuaciones procesales, como sucede
en el proceso judicial. Por ello, la Administración debe pronunciarse no sólo sobre lo
planteado en el recurso sino también sobre otros aspectos que pudieran haber surgi-
do durante la tramitación del expediente, provengan del escrito inicial, de modificacio-
nes cuantitativas o cualitativas posteriores al recurso, o de la información oficial a qué
se tuviere acceso y consten en el expediente.
Lo que sí afecta el derecho de defensa del administrado y encubre una des-
viación del poder, sería permitir al funcionario decidir sobre aspectos no plantea-
dos en el expediente y consiguientemente, sobre los cuales no han mostrado su
parecer los interesados. Del mismo modo, contraviene al ordenamiento que la ins-
tancia decisoria no se pronuncie sobre algunas pretensiones o evidencias funda-
mentales aportadas en el procedimiento (incongruencia omisiva). Ambas circuns-
tancias constituyen incorrecciones del procedimiento, susceptibles de contesta-
ción y. sanción..
*"~ínT tal "sentido; la congruencia én las resoluciones administrativas importa:
Que la resolución decida todos los argumentos del recurso de los adminis-
trados. El supuesto básico es que la autoridad debe tener en cuenta todas las
alegaciones de los administrados, sea que se les acoja o sea que se le desesti-
me, según corresponda conforme a la legalidad.
Que la resolución decida otras cuestiones derivadas del procedimiento, siem-
pre que ellas surjan del expediente administrativo y que el administrado haya
tenido oportunidad de apreciarlos. Ello responde al deber de legalidad objetiva
con que debe actuar la administración en todos sus actos.
Que en ningún caso se agrave la situación inicial del interesado
(Reformado in peius). En este extremo, si de la instrucción de un procedimiento a
iniciativa de parte, la autoridad llega a la convicción que la petición es injustificada
y que más bien deba dictar un acto de gravamen que agrave la situación del
administrado, no puede hacerlo dentro del mismo procedimiento, sino concluir
este desestimado en pedido y disponer el inicio de un procedimiento de oficio.
La reformatlo in peius (reforma peyorativa) en los procedimientos recursales
Como se sabe, la prohibición de la reformatio ¡n peius en el ámbito administrativo
significa la situación que se produce cuando la condición o el status adquirido resulta
desmejorado o empeorado a consecuencia exclusivamente de la revisión producida
- por un recurso administrativo. En síntesis, es la reforma del acto administrativo en
perjuicio deí recurrente, quien ve agravada su situación o status por la resolución

de primera instancia, que ha sido objeto de su propio recurso.
La posibilidad de la reformatio in peius ha sido práctica constante en nuestra
Administración Pública nacional, argumentando que ello importa la globalidad de la
decisión y el imperativo de la legalidad administrativa.
Se dice en su favor que ei principio de legalidad a que debe someterse la adminis-
tración exige que si una autoridad en una segunda vuelta o mediante la revisión superior
detecta un error de derecho, una infracción del ordenamiento o de una equivocación
en la apreciacióri d valoración de los hechos probados, debe ser corregido sin
demora, y ello, se produce por igual si favorecs o perjudica al administrado. Por
esta tesis, se afirma, la Administración debe corregir cualquier error detectado en el
procedimiento recursal con independencia de que favorezca o le perjudique al
recurrente.
Sin. embargo, estas argumentaciones desconocen la esencia institucional y
garantista del derecho al recurso administrativo, de ahí que pueda preguntarse válida-
mente ¿cómo una garantía del administrado puede tomarse contra él mismo agravando
su situación? Esta situación, además de la vigencia del principio de predictíbifidad
hacen ceder a la posibilidad de resolver un recurso administrativo en agravio del
recurrente.
La inclusión dentro de nuestro ordenamiento de la prohibición de la reformado'ih
peius1 no quiere decir de modo alguno que las autoridades superiores queden vincula-
das por lo resuelto por las autoridades inferiores, y con ello, afectar la viabilidad del
control interno que el recurso permite a las autoridades superiores.
Lo que se busca es proteger al administrado, pero no anular la potestad superior
de revisión. Por ello, la autoridad superior que percibe la existencia de vicios o defec-
tos en la resolución del inferior, puede recurrir a las técnicas de revisión de oficio
(nulidad de oficio, revocación, etc.) o disponer la instauración de un procedimiento de
oficio para analizar el caso.
Los modos de pronunciamiento del procedimiento recursal
Las formas como la autoridad administrativa que conoce del recurso puede pro-
nunciarse son las siguientes:
Resolución estimativa (total o parcialmente)
Cuando la autoridad estime conforme el pedido del administrado emita una deci-
sión en el mismo sentido.
Resolución desestimativa
Cuando la autoridad no encuentre sustento jurídico o táctico a la pretensión del
administrado y como tal emita un parecer adverso al petitorio. Resolución de
Inadmisibilidad
Cuando la autoridad no obstante te exigencia de subsanación, el administrado no
presente los documentos o información que hace admisible el recurso presenta-
do. Pero siempre será decidido por la autoridad que conoce del recurso y no quien
lo debe tramitar al competente.
Resolución de nulidad con decisión de fondo o devolución de expediente
La norma incorpora una regla de precedente en materia de resolución de expe-
diente en cuyo procesamiento se aprecie haber incurrido en causales de nulidad.
587
Anteriormente, siguiendo las reglas procesales judiciales, la autoridad del re

curso procedía a declarar la nulidad y devolver lo actuado al que conoció el proceso
para reponer la causa al estado anterior. Esta situación tenía serios inconvenientes
en el ámbito administrativo: primero, atentaba contra la celeridad del procedimiento,
por cuanto probablemente habiéndose acogido el recurso al administrado, y estan
do la materia evidentemente clara, se posponía la resolución final del caso; en se
gundo orden, esta acción favorecía las conductas elusivas de las autoridades supe
riores que ante casos complejos, recarga de labores, o simplemente por evitar anali
zar completamente los casos, prefería identificar un error o causal aparente o real de
nulidad, para determinarla, devolver el,-expediente y transferir la carga nuevamente
al inferior. /'/ /
Por ello, ahora la norma exige que la autoridad del recurso, cuando advierta la
nulidad, la declara, pero además dicte resolución de fondo. Si para ello, requiera ac-
tuación de elementos probatorios complementarios, está habilitada para ello. La única
excepción será, cuando de la lectura del expediente alcanzado no pueda apreciarse
íntegramente la información instruida como para resolver el caso.

Véase en el Anexo N9 II, Modelo de resolución de inadmisión de petición (Modelo
N9 17) y Modelo de resolución tipo (Modelo N916).
ARTÍCULO 218%- AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

218.1 Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán
ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso con-
tencioso-administrativo a que se refiere el artículo 148? de la Cons-
titución Política del Estado. ---...
218.2 Son actos que agotan la vía administrativa: , • " ..........
a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación
ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía
administrativa o cuando se produzca silencio administrativo
negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso
de reconsideración, en cuyo caso la resolución que se expida o
ei silencio administrativo producido con motivo de dicho re-
curso impugnativo agota la vía administrativa; o
b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con mo-
tivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos
casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano
sometido a subordinación jerárquica; o
c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con moti-
vo de la interposición de un recurso de revisión, únicamente en
ios casos a que se refiere el artículo 210" de la presente Ley; o
d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos
administrativos en los casos a que se refieren los artículos 202°
y 203' de esta Ley; o
e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos
-• -- Administrativos regidos por leyes especiales.
sas
ANTECEDENTES
Ley N9 26810.
Constitución Política, Art. 148, acción contencioso administrativa Ley H° 27972
Ley Orgánica de Municipalidades (Arts. 20 numeral 33,50 y 52, agotamiento de la vía
administrativa municipal) Ley N" 27584 Ley del Proceso Contencioso
Administrativo
____________í i >______________________________________________________
Art. V, 2.8 Fuentes. Precedentes administrativos
Art. 24.1.4 Plazo y contenido para efectuar una notificación
Art. 72 Delegación de firma
Art. 112.3 Facultad de formular peticiones de gracia
r COMENTARIOS
Por la regla del agotamiento de la vía administrativa, los administrados antes de
acudida cualquiera de los procesos judiciales, deben reconocer la competencia jurídi-
ca de la Administración Pública para conocer previamente sobre lo ocurrido en su
ámbito. La regla está concebida, para que las entidades administrativas tengan la
oportunidad y la posibilidad de conocer y resolver sobre cualquier controversia que su
actuación u omisión puedan producir en la esfera de intereses o derechos de los
administrados, con anticipación a que sea sometido el diferendo a la función jurisdic-
cional.
Como se conoce, nuestro ordenamiento jurídico publico, ha visto en esta regla la
reminiscencia de un privilegio del poder público por el cual para habilitar la proceden-
cia de cualquier acción judicial en su contra era indispensable efectuar un reclamo
previo ante sus propias dependencias hasta obtener una resolución que cause estado
o, lo que es lo mismo, concluya la vía administrativa prevista regularmente. Como tal,
cualquier sujeto deseoso de ejercer una pretensión frente a la Administración no pue-
de optar libremente entre la vía administrativa y la judicial, ni prescindir del plantea-
miento previo ante la autoridad gubernativa competente, ya que en virtud de esta
regla, le corresponde iniciar directamente la secuencia administrativa y debatir ahí su
pretensión hasta obtener una decisión "madura" de la Administración.
Potencialmente, las decisiones administrativas podrían ser controvertidas ante el
Poder Judicial, sin embargo, en aplicación del carácter prejudicial de la vía administra-
tiva, resulta indispensable que el administrado ejerza su derecho de contradicción
(reclamación previa administrativa) anteladamente ante la propia Administración has-
ta obtener un pronunciamiento que cause estado. Cuando ello ocurre, decimos que la
vía administrativa ha quedado agotada y, recién, procede la vía sucesiva: la judicial.
La doctrina ha sostenido alternativa y/o concurrentemente que la exigencia del
agotamiento de la vía previa, persigue como finalidades: producir una etapa concilia-
toria previa a la controversia judicial; dar a la Administración Pública la posibilidad de
revisar decisiones, subsanar errores y promover su autocontrol jerárquico de lo actua-
do por sus instancias inferiores, reforzar la presunción de legitimidad de los actos
SB9
administrativos, para que no llegue al cuestionamiento judicial, actos irreflexivos o

inmaduros; y limitarla promoción de acciones judiciales precipitadas contra el Estado.
En suma, la regla fija la frontera entre la vía judicial y la vía gubernativa, señalando el
momento hasta el cual será exigible debatir el tema en el fuero administrativo y, como
correlato, a partir de cuando queda habilitado el administrado para acceder a la tutela
judicial efectiva.
Por tanto, los efectos jurídicos del mantenimiento de esta regla sobre la
justiciabilidad de los actos de la Administración, son los siguientes:
Convierte al procedimiento administrativo en el presupuesto de admisibilidad de
las demandas contra la Administrador*.
Asume que para demandar al Estado resulta indispensable, como regia general,
acudir al reclamo administrativo previo hasta agotar la instancia.
La recurrencia a la vía administrativa importa interrumpir el plazo de prescripción
para el inicio de acciones judiciales*2521.
En caso de iniciar un proceso judicial sin agotar la instancia administrativa, el
Estado esta facultado para oponerse a la prosecución del proceso por medio de:
la cuestión prejudicial (Vía penal) y la excepción de falta de agotamiento de la vía
administrativa (vía civil)'253'.
Sin embargo, la realidad cotidiana demuestra que esta exigencia no reporta bene-
ficios tangibles a los administrados, por lo cual comienza a ser flexibilizada, por algu-
nos ordenamientos, y, abandonado, por otros. En verdad, a la sombra de la regla
sobrevive una reminiscencia antigua, que impedía la justiciabilidad de los actos de los
soberanos, actualizada bajo estándares procesales constitucionales, a favor de la
Administración contemporánea. Adicionalmente, el mantenimiento de esta regla, sirve
como factor de desaliento para la justictabilidad de los actos de la administración, y
sobretodo, impide que el derecho administrativo se nutra con más frecuencia y utilidad
de uña de sus fuentes más valiosas: la jurisprudencia judicial.
Con cargo a retornar a algunas de estas ideas con posterioridad, debemos re-
flexionar sobre la razonabilidad constitucional de esta medida. Desde esta perspecti-
va, creemos que no podemos seguir viendo en esta figura sólo una prerrogativa admi-
nistrativa, al margen de los demás valores constitucionales y del estado democrático
de derecho. Si pensáramos así, podríamos llegar a convertirlo en -como afirma la
doctrina argentina- en un ritualismo inútil, enderezado a impedir la justiciabilidad de la
administración.
En principio, consideramos que para mantener la regla dentro de cánones consti-
tucionales, no puede desvincularse de las exigencias impuestas a las entidades admi-
nistrativas de: a) procedimentalizar sus decisiones; b) Asegurar un debido procedi-
miento a los administrados; y, C) Garantizar la eficiencia de sus servicios, actuaciones
y, sobre todo, los procedimientos que lleva a cabo. En tal medida, si consideramos
que las entidades administrativas deben satisfacer permanentemente estas exigen-
cias mínimas de racionalidad para el desarrollo de sus actuaciones y procedimientos,
la regla del agotamiento de la vía administrativa tiene cierto nivel de razonabilidad.
(252) Articulo 1996» inciso 3) del Código Civil

(253) Código Procesal Civil, artículos 446» inciso 5 y 451' inciso 5).
Consideraciones constitucionales para una adecuada interpretación de la regla

del agotamiento de la vía administrativa
Por sí misma, la existencia de la regla del agotamiento de la vía administrativa
sustenta una situación contradictoria con los derechos constitucionales a la tutela judicial
efectiva y al acceso a la justicia, en la medida que obstaculiza y difiere, el acogimiento
de una pretensión contra alguna actividad de la administración. Sin embargo, presen-
tando rango constitucional tanto la regla como estos derechos, deben ser objeto de
algunas precisiones e Interpretaciones que permitan la supervivencia de ambas figu-
ras y armonicen,, sin afectar irrazonablemente los derechos humanos en juego.
Es lógico, que de ninguna manera la regla del agotamiento previo de la vía admi-
nistrativa deba conducir a que se detenga o se demore hasta el acceso a la justicia y
la tutela judicial efectiva. Admitir esto afecta el núcleo esencial de los derechos cons-
titucionales antes mencionados.
Como hemos mencionado no se puede perder de vista que dicha exigencia debe
sustentarse en ciertos estándares mínimos que deben reunir las entidades de la Admi-
nistración Pública: contar con vías eficientes para solucionar las peticiones de los
ciudadanos. En tal sentido, parecería que -dentro de un estado democrático, las obli-
gaciones de las entidades administrativas de procedimentalizar eficientemente sus
decisiones, y respetar el debido procedimiento, son necesarios fundamentos de la
obligación ciudadana de agotar la vía administrativa.
Ahora bien, si se produjera este presupuesto necesario, el agotamiento de la vía
administrativa actuaría también en beneficio del individuo en la medida que un eficien-
te funcionamiento del sistema jurídico administrativo, le garantizaría una pronta repa-
ración o reconocimiento de su situación jurídica.
1.1. La regla presupone la existencia de una vía administrativa idónea y
eficaz
Como hemos anotado ya, consideramos que la carga de agotar la vía administra-
tiva supone que tales vías gubernativas (recursos administrativos) sean eficaces y
cuenten con disponibilidad efectiva en el caso concreto. Por ello, determinar la vigen-
cia de la regla exigibilidad de agotar la vía administrativa, implica no sólo apreciar la
existencia formal de recursos admisibles, sino también evaluar el subsistema jurídico-
ádministrativo para apreciar la idoneidad y eficacia de la vía. En virtud de ello, por
ejemplo, si la vía administrativa no resulta idónea ni eficaz, no será necesario exigir su
agotamiento para acudir a la competencia del Poder Judicial y proteger el caso espe-
cífico de. vulneración de los derechos humanos que se aprecia.
En otras palabras, en cada caso concreto, debe enjuiciarse los alcances de la
regla del agotamiento de los recursos apreciando y valorando la idoneidad y eficacia
del procedimiento administrativo, la imparcialidad de las autoridades, el reconocimiento
del derecho de defensa y del debido procedimiento.
Por la calidad de idónea, la vía administrativa cuyo objeto sea apta para permitir el
reconocimiento de la situación jurídica solicitada por el administrado a la Administra-
ción. Mientras, que la calidad de eficaz, significa que la vía sea operativa, vigente y
actual. Siguiendo este criterio, por ejemplo, la jurisprudencia argentina ha podido es-
tablecer la inoperancia de la regla, cuando su exigencia constituya un ritualismo inútil
para el administrado, por importar una carga excesiva o inútil para sus intereses. Así,
591
se puede considerar que no resulta admisible la exigencia de esta regla, cuando

sobre el mismo caso, la Administración ha rechazado innumerables
reclamaciones anteriores a los administrados, cuando se trate de cuestionar
acciones administrativas que constituyen la asunción de una política estatal,
cuando se trate de procedimientos administrativos que no conducen a obtener
una decisión administrativa sino sólo un parecer o pronunciamiento no vinculante,
o cuando los procedimientos administrativos disponibles tengan un objeto distinto
al que se buscaría ante el Poder Judicial.
En principio, esta judicatura, ha vinculado sabiamente la exigibilidád de la vía
previa administrativa con la eficacia qu? la misma brinda a los derechos e
intereses del ciudadano. De este modo, la judicatura, valora la exigibilidád de esta
regla, cuando la vía administrativa previa sea eficaz para el objetivo pretendido por
el administrado, como por ejemplo, anular la decisión administrativa (contencioso),
restaurar un dere-■ cho conculcado (amparo), obtener una Información (hábeas
data). Pero no sólo, si la vía administrativa sea eficaz jurídicamente, sino si en la
practica se puede apreciar la viabilidad de la medida. En esta vía, se ha configurado
la tesis del rechazo del agotamiento de la vía administrativa, cuando el juez aprecie
la ineficacia cierta, o la apariencia de improbabilidad de la vía administrativa, de
modo tal, que se constituya en un ritualismo inútil para los administrados. Por
ejemplo, se ha validado la inexigibilidad del agotamiento de vía administrativa,
cuando existan numerosos procedimientos administrativos con pretensiones
idénticas hayan sido rechazados por la administración, o cuando se trate de
medidas dispuestas directamente por la Administración como política de Estado.
1.2. La interpretación de la regla debe ser restrictiva para garantizar la
efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva
Por definición, debe armonizarse el interés público que representa la vía
previa, con el derecho al acceso pronto a la tutela jurisdiccional, cuidando que
razones formales de la Administración no induzcan a su postergación irracional o
su perjuicio. En este aspecto, la Ley NB 27584, que regula el proceso contencioso
administrativo, ha dado un paso importante, al acoger explícitamente el principio
pro actione, o de favorecimiento del proceso, por el cual "el juez no podra
rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de
precisión del marco legal existía incertidumbre respecto del agotamiento de la vía
previa" (Art. 2 numeral 3)
En esta materia ha sido la judicatura la que ha desempeñado un rol
fundamental para delimitar esta regla a aquellos supuestos en que no se afecte los
derechos constitucionales señalados.
Como la propia judicatura suprema española establece, haber acogido la
figura del agotamiento de la vía administrativa importa un obstáculo al "derecho al
proceso o a la jurisdicción", cuya exigibilidád o "legitimidad constitucional debe ser
examinada atendiendo a las perspectivas de cada caso concreto, habiendo de
señalarse en línea de principio que el obstáculo del acceso al proceso deberá
obedecer a razonables finalidades de protección de bienes e intereses
constitucionalmente protegidos y que deberá guardar una notoria proporcionalidad
con la carga de diligencia exigible a los justiciables", agregando que "la
reclamación administrativa previa se justifica, especialmente, en razón de las
especiales funciones y tareas que la Administración tiene encomendadas por el
ordenamiento constitucional. Retrasa, indudablemente, el acceso a la jurisdicción,
pero, al estar debidamente justificada, no es una exigencia
592
contraria a/ derecho de tutela judicial efectiva" (STC 158/1987, del 20.OCT.87 y 206/
1987 def 2t.DIC.87).
Contrariamente a lo que a príoñ parece entenderse, la exigencia de agotar la vía
previa debe ser interpretada restrictivamente, ya que restringen derechos fundamen-
tales de acceso a la justicia. Actuar de otro modo, seria afecta la vigencia de tales
derechos y favorecer una prerrogativa estatal de manera irreflexiva. A su tumo, las
causales de admisibilidad de las demandas judiciales deben ser apreciadas con flexi-
bilidad por así adecuarse a la interpretación pro nomine.
El agotamiento,/de la vía administrativa presenta un inconveniente tratamiento
jurídico fragmentario
El tratamiento jurídico dispensado al agotamiento de la vía administrativa, dista
de ser sistemático y uniforme. Por una parte, tenemos una declaración general de
las causales de agotamiento de la vía administrativa en la Ley del Procedimiento
General, diversos supuestos de agotamiento en normas administrativas sectoriales
(regionalización, municipalidades, universidades, etc.); por la otra, tenemos la re-
cepción, las formas y excepciones, disgregados en los regímenes de los procesos
judiciales respectivos (amparo, contencioso administrativo, cumplimiento, babeas
data, etc.)
-La situación descrita conlleva a un error de apreciación constitucional qué ilus-
traremos con el régimen del agotamiento de la vía previa en el amparo. Cuando se
analiza esta figura, suele considerarse que la regla general es la exigibilidad del
agotamiento de la vía administrativa (Art., 27) y las excepciones, constituyen las
circunstancias límites y particulares, en las que sé acepta la relevación de la
exigencia del agotamiento. Ciertamente esta posición no es la más adecuada, ya
que si apreciamos el tema desde la perspectiva constitucional, es la regla del
agotamiento de la vía, las excepciones (contenidas en el artículo 28 de la Ley) son
las consagraciones positivas de los derechos constitucionales del acceso a la justicia
y a la tutela judicial efectiva.
De ahí entendemos que la interpretación restrictiva deberá producirse sobre la
regla del agotamiento, y no sobre las excepciones a la misma.
La exigencia de agotamiento de la vía administrativa se refiere exclusivamente a
ios actos administrativos
En el mismo orden de ideas expuestas anteriormente, la exigencia de agotar la
vía administrativa es aplicable cuando los administrados desean contestar actos ad-
ministrativos que califican como lesivos a sus derechos o intereses, más no esta con-
cebido para otro tipos de actuaciones de la Administración. Así acontece, por cuanto
la regla de la vía previa, ha sido estructurada para favorecer la ejecutividad de las
decisiones administrativas. Como se sabe si cualquier administrado desea contestar
un reglamento, no está sujeto al deber de agotar ninguna vía administrativa. En igual
sentido, cuando un administrado desea contestar actos de administración, o vías de
hecho.
La regia del agotamiento de la vía administrativa es innexigible cuando se cues-
tiona la constitucionalidad de la Ley
Cuando el acto administrativo que se va a cuestionar en sede judicial, se funda
en !a aplicación directa de una ley, cuya inconstitucionalidad también será objeto
592
de apreciación jurisdiccional, es innecesario exigir el agotamiento de la vía admi-

nistrativa.
En este caso el reclamo administrativo previo no es indispensable para habilitar la
vía judicial, por cuando el planteamiento de la inconstitucionalidad no es competencia
de la autoridad administrativa, siendo mas bien para él, imperativa su aplicación dado
el principio de legalidad administrativa1254'. ¿El agotamiento de la vía administrativa es
un privilegio disponible del Estado?
Uno de los temas que se debate en la doctrina es la posibilidad de la renuncia por
parte del Estado al privilegio del agotamiento de los recursos administrativos. En otras
palabras, apreciar si el Poder Judicial puede'conocer un caso que no había sido ven-
tilado en la vía administrativa, o, habiéndose iniciado dicha vía, no se había cumplido
con agotarla, pero la Administración, abiertamente, declaraba que sometía el diferendo
a las reglas de la jurisdicción.
En principio se podría pensar que como la regla del previo agotamiento de los
recursos administrativos se ha establecido en provecho del Estado, en esta medida, . es
renunciable por el Estado interesado en hacerla valer.
La renuncia a la regla del agotamiento puede ser expresa o tácita; en este último
caso,, la renuncia ocurre cuando la dependencia interesada asume una actitud incom-
patible con hacerla valer o no la opone oportunamente. Así podría acontecer que se
produzca la renuncia de manera tácita y hasta inadvertida, cuando la dependencia
demandada invoca el no-agotamiento de modo extemporáneo. De este modo, las
dependencias del Estado pueden renunciar válidamente a exigir que se hayan agota-
do los recursos administrativos para que el Poder Judicial pueda llegar a conocer de
un caso. •-' A diferencia de otros ordenamientos que vía interpretación constitucional,
permi-ten"la~rériunc¡a a este privilegio, el diseño legal nacional no lo permite. Así
sucede, por cuanto el juez tiene el deber de apreciar de oficio si se ha agotado la vía
administrativa, como causal de admisibilidad de la demanda, y cuando así no ha
ocurrido, deberá rechazarla directamente. Las situaciones jurídicas aptas para
agotar la vfa administrativa.
' Las causales para alcanzar el agotamiento del debate en la sede administrativa
son taxativas y de orden público, por lo que operan automáticamente sin necesidad
que el texto de la propia resolución administrativa final declare expresamente que con
su emisión ha operado el agotamiento de la vía, conforme lo ha establecido la jurispru-
dencia nacional (Ejecutoria suprema de 10.AG.84., publicada en el Diario Oficial El
Peruano el 08.OCT.84; Expediente Ns rsa^-LIMA)"2*».
(254) Esta tesis es acogida por nuestro Tribunal Constitucional, como se puede apreciar en la
resolución recaída en los Expedientes N9 0499-2002-AA y 1266-2001-AA/TC.
(255) No obstante no ser determinante para el agotamiento, constituye un deber de la adminis-
tración, informar al administrado -en la notificación- de aquel acto que da por agotada la
vía administrativa (Ley N« 27444, Art. 24)
534
La clausura del debate en sede administrativa es producida cuando el procedi

miento ha llegado a conocimiento del funcionario superior con competencia para deci
dir respecto de la causa, aunque exista aun otro nivel más alto en la jerarquía de la
respectiva organización administrativa. Es prescindible obtener una decisión de la
cumbre de la jerarquía administrativa para propiciar el agotamiento de la vía, ya que lo
trascendente es debatir el tema lo suficiente para permitir a la Administración ejercer
su potestad de autocorreccion e incurrir en alguna de las causales previstas por la
legislación. ¡
Las causales para plantear el agotamiento de ¡a vía derivan de: La
ubicación organizacional del órgano emisor del acto,
Haber sido satisfecha la necesidad procesal de permitir a la Administración Públi
ca revisar sus actos;
;-". ' Haber llegado el expediente a alguna especial circunstancia adversa al adminis
trado que sea de difícil reversión. ...-.-..
Tenemos entre los primeros, los supuestos por los cuales agotan la vía las deci-
siones de los órganos ubicados en la cumbre de la organización administrativa (ej.
Presidencia de la República, órganos autónomos o encargados de resolver conflictos
cuasijurisdiccionales (ej. Tribunales administrativos). Entre los segundos,' ef.agota-
miento con la emisión de una segunda decisión administrativa y, por su parte, los
supuestos de agotamiento de la vía inspirados en la circunstancia desventajosa del
administrado, son los actos adversos expresos o tácitos provenientes de la segunda
instancia administrativa, las declaraciones de nulidad de oficio, etc.
Resolución de autoridad que no reconozca superior jerárquico.
"Artículo 218.2. Son actos que agotan la vía administrativa:
a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnador! ante una autori-
dad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca
silencio administrativo negativo"
Una primera situación que determina el agotamiento de la vía administrativa se
deriva de la particular estructura de la organización administrativa. Si la resolución
proviene de una autoridad administrativa que cuya organización administrativa no dota
de instancia jerárquicamente superior, es obvio, que será su decisión
administrativa, la que agote la vía administrativa directamente.
En este supuesto, para el nivel del Gobierno Central tenemos las resoluciones
adoptadas por cuatro tipos de autoridades: la Presidencia de la República, los Minis-
tros de Estado, los máximos jerarcas de los organismos autónomos y de los organis-
mos públicos descentralizados.
En el primer caso tenemos las Resoluciones Supremas emitidas por el Presidente
de la República, como instancia inicial y única de algún procedimiento administrativo.
En el caso de los Ministros de Estado, cuando emiten sus Resoluciones Ministe-
riales, agotan por sí misma la vía administrativa, pues no cabe recurso de apelación
ante el Presidente de la República, pues éste no constituye una jerarquía administrati-
va ordinaria. Sólo cuando la ley exigiera expresamente la vía de la Resolución Su-
prema, la vía administrativa queda agotada con la expedición expresa o ficta de la
correspondiente Resolución Suprema.
595
Juan Carlos Morón Urfaina
Este supuesto ha sido regulado expresamente en el artículo 29 del D.S. N9 021-

84-PCM que sindica a los Ministros como emisores de "Resoluciones Ministeriales
que constituyen la máxima instancia administrativa, salvo en los casos en que la ley
exige Resolución Suprema o cuando por leyes especiales existen Tribunales o
Consejos Administrativos cuyas decisiones por disposición de los mismos,
constituyen la máxima instancia administrativa".
En el caso de los organismos autónomos constitucionales, la situación es
idénti
ca: agotan la instancia administrativa el acto emitido por el jerarca de¡ las siguientes
instituciones: Banco Central de Reserva, Contraloría General de la República, RENIEC
ONPE, etc. ///
Finalmente, las decisiones de los máximos jerarcas de los organismos públicos
'descentralizados también agotan la vía administrativa por sí mismos. Así sucede, por
ejemplo, con la SUNAT, INDECOPI, SENASA, IPD, etc. Los organismos públicos des-
centralizados son manifestaciones del esquema organizacional de la administración
descentralizada institucional por la que se reparte capacidad de decisiones entre di-
versos entes públicos, reconociendo la. existencia de organismos o entes con personi-
ficación propia, sin estar sometidos, en el ejercicio de sus competencias, al control o
tutela de los órganos superiores de los cuales se desprende la competencia.
Algunas veces se confunde la relación de jerarquía, que existe entre los
órganos
de una misma entidad, con la relación de tutela, que es la subsistente entre el
Ministe
rio con los organismos públicos descentralizados de su sector. La relación de tutela
es
la relación establecida entre dos organismos por el cual, el primero puede puntual
mente intervenir en la gestión de otra, autorizando o aprobando sus actos, fiscalizan
do sus servicios o supliendo sus omisiones, en función de detentar intereses propios
de mayor extensión comprensivos de los del confiados al tutelado. Pero a
diferencia
de la jerarquía administrativa, es una relación puntual, limitada y estrictamente con
apego a su base legal. —.............-.
Como bien expresa CABALLERO SIERRA, "una diferencia fundamental entre
la jerarquía y la tutela se encuentran en el sistema de los recursos de apelación o
de alzada contra los actos del Inferior para ente el superior. Esto así indica que la
potestad última de decisión se encuentra siempre en los órganos que ocupan la
cúspide de la jerarquía. (...) La tutela no admite en rigor de verdad recursos de
apelación para ante el tutor. La jerarquía siempre supone la prefación o la
revocatoria directa, y la recíproca también resulta valida al decir que donde haya
recurso de apelación o de revocatoria directa en sede administrativa, siempre
hay.jerarquía"1**1.
En suma, los sectores no son instancia jerárquicamente superior de los actos
decididos por los organismos públicos descentralizados.
Resolución administrativa expresa o silencio administrativo producido en se-
gunda Instancia.
536
(256) CABALLERO SIERRA, Gaspar; "El control administrativo. La jerarquía y la tutela". En
Colectivo La protección Jurídica de los Administrados. Ediciones Rosaristas, Bogotá
C
o
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o
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a
1
9
8
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.
V
bj B acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interpo-

sición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de
una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica".
En principio, la forma natural como queda dilucidado el procedimiento administra-
tivo es con la obtención de un segundo parecer de la organización estatal a cargo del
funcionario superior que en vía de recurso, conoce y resuelve la controversia genera-
da por la decisión primigenia de un subalterno. Con la aplicación de esta causal, el
procedimiento administrativo ordinario queda sujeto sólo a dos instancias y el recursal
se limita a unaV ,
En buena lógica, sólo la decisión estable proveniente de alguna autoridad supe-
rior administrativa es la que puede ser contradicha ante el Poder Judicial, por ello, la
legislación impone a los administrados la necesidad de provocarla mediante el recur-
so de apelación.
De tal suerte, cuando un funcionario inferior en la escala administrativa dicta un
acto jurídico agraviante para los intereses de algún administrado, le corresponde re
currir mediante apelación ante el superior jerárquico, con el objeto de obtener -en esa
segunda instancia- una decisión favorable a su pretensión. Si el superior ratifica la
decisión del subalterno, es contra esta nueva decisión que corresponde intentar la
acción contencioso-administrativa. .._....
Cabe anotar respecto a este particular que la jurisprudencia ha establecido como
insuficiente para considerar agotada la vía por esta causal, si se trata de una segunda
decisión expedida por un mismo funcionario absolviendo un recurso de reconsideración
(Ejecutoria Suprema de 20.NOV.91, publicada en el Diario Oficial del 04.AB.92; Expe-
diente N9 1153-91-LIMA) así como la decisión del superior obtenida al resolver una
queja contra un funcionario (Ejecutoria Suprema de 20.MAY.92 publicada en el Diario
Oficial El Peruano de 21.JUL92, Expediente N9 88-91-LIMA)
Merece comentarse el contenido que la decisión del procedimiento recursal debe
reunir para poder considerar agotada la vía administrativa. Tal decisión puede mostrar
un contenido confirmatorio de la resolución recurrida, su revocación total o parcial en
beneficio del recurrente, o, también, una modificación en agravio del recurrente (cono-
cido en la doctrina como "reformatio ¡n peius").
En particular, es necesario definir si el interesado puede dar por agotada la vía
administrativa con esa segunda resolución (ño obstante serle más desfavorable que
la primera o si contiene una revocatoria parcial en su beneficio) o debe aún recurrir
otra vez contra el segundo acto que decidió el procedimiento recursal. Por ejemplo, si
se recurre de una multa y la segunda decisión la modifica reduciendo su monto o
revocándola se impone la clausura de la actividad, o en el caso de un procedimiento
administrativo donde se resolvió primero una suspensión y luego en vía de recurso se
aplica una destitución del servicio, etc.).
CAJARVILLE12571, en su trabajo sobre recursos administrativos, plantea claramente
el tema afirmando la existencia de tres soluciones posibles:
(257) CAJARVILLE PELUFFO. J.P. Recursos Administrativos, Op. cit„ p. 100.
537
Una solución formal, según la cual la vía administrativa se agota mediante la inter-
posición y decisión de los recursos correspondientes cualquiera sea el contenido del
acto que se trate, resueltos los cuales, queda agotada la secuencia, sin importar para
este efecto cuál sea su contenido.
Una solución material, por la cual atendiendo al contenido propio del acto que
resuelve el recurso habría que impugnar la segunda decisión ya que se ha creado
una nueva expresión de voluntad sustituta de la primera que no ha sido recurrida
o cuestionada.
• Una solución intermedia atenuando/la anterior, por la cual se entendería que se
ha agotado la vía sobre el extremó .ratificado (por ejemplo, si se reduce el monto
de la multa), pero no sobre los otros aspectos innovados.
Coincidiendo con CAJARVILLE'258', consideramos que la solución material -aun-
que teóricamente válida- "dilapida tiempo y esfuerzos de la Administración y del inte-
resado, sin proporcionar con ello mayores garantías. Por el contrario, puede llevar a
una sucesión de recursos en cadena, que sirva tan solo para postergar el acceso al
amparo jurisdiccional".
Adversamente, la tesis formal "sin afectar de ninguna manera las potestades de la
Administración, y asegurando al interesado el acceso a la jurisdicción en un lapso
menor, encuentra su fundamento en la propia razón de ser de la regla del agotamiento
de la vía administrativa, que consiste en imponer el control jerárquico o tutelar como
instrumento de unidad en la gestión y en provocar la revisión de lo actuado antes de
comprometer los intereses administrativos y privados en las contingencias de un liti-
gio, ambos fines se cumplen con la resolución de los recursos interpuestos, cualquie-.
ra sea el contenido de la decisión que recaiga*.
La legislación uruguaya (artículo 36a del Decreto Ley N9 15524) tratando expresa
mente este tema lo define señalando: '
"La reforma o revocación parcial no hará exigible una nueva impugnación en
vía administrativa. No habrá reposición de reposición. Tampoco será exigible otra
impugnación administrativa al tercero, eventualmente agraviado en su derecho o
interés directo, por la revocación parcial o la reforma del acto originario objeto de tal
decisión expresa de los recursos".
Resolución administrativa expresa de tercera Instancia (recurso de revisión).
"Artículo 218JZ. Son actos que agotan la vía administrativa:
c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interpo-
sición de un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se refiere el artículo
210 de la presente Ley".
El recurso de revisión es el medio impugnativo excepcional procedente contra
actos administrativos firmes emanados de las entidades descentralizadas del poder,
que es interpuesto ante una tercera autoridad gubernativa encargada de su tutela,
para que con criterio unificador revoque, modifique o sustituya el acto administrativo
" (258) CAJARVILLE PELUFFO. J.P. Op. cit.
5se
recurrido. Es oportuno denotar que su interposición no es optativa sino constituye un

recurso indispensable para agotar la vía, cuando nos encontramos ante una estructu-
ra descentralizada sujeta aún a tutela estatal.
Procede contra actos administrativos firmes atendiendo al objetivo de continuar la
verificación de la legalidad de las actuaciones de las autoridades subalternas. Su
empleo se ubica con posterioridad a la apelación y, siempre que tal instrucción y deci-
sión hubiesen estado a cargo de funcionarios sujetos a tutela por otro estamento del
poder público.,
/ •' t Como se puede advertir, el recurso de revisión encuentra su ambiente
natural en
aquellas estructuras organizacionales que han seguido técnicas de descentralización
y'desconcentración territorial creando dependencias con competencias sujetas a tute-
la a cargo de otros funcionarios con autoridad de nivel nacional. En estas estructuras,
el recurso de revisión habilita al ciudadano activar el control de tutela que compete'
ejercer a los niveles nacionales sobre autoridades desconcentradas, quienes perte-
necen á su ámbito de poder. La relación típica que da ocasión para la presencia del
recurso de revisión es la que se presenta entre entes subregionales o regionales res-
pecto de las autoridades nacionales sectoriales.
El fundamento para esta revisión es el ejercicio de la tutela administrativa que la
legislación encarga a algunas entidades públicas sobre otras, reconociendo en tales
casos la necesidad de reservar un poder limitado para que sin dirigir a las entidades
tuteladas, les sea facultado revisar, autorizar o vetar las decisiones de los órganos
superiores de entidades descentralizadas, con miras de preservar y proteger el inte-
rés general.
En nuestro Derecho, todas las administraciones descentralizadas, independien-
temente de su ubicación geográfica (incluso las entidades domiciliadas en la Capital
de la República) quedan sometidas a tutela administrativa por parte de autoridades
con competencia nacional (sectoriales).
En este orden de ideas, interpuesto el recurso de revisión, la autoridad de compe-
tencia provincial o regional tendrá que remitir el expediente objeto del recurso a la
dependencia superior con competencia nacional (generalmente Ministerio) para que
ejerza tutela sobre su decisión.
Lógicamente cuando la aplicación de políticas descentralizadoras del poder pú-
blico conlleva crear estamentos con nivel autónomo intenso sin tutela nacional en lo
administrativo (por ejemplo, organismos constítucionalmente autónomos), el espacio
que ocupa el recurso de revisión desaparece, quedando sólo los recursos jerárquicos
internos dentro de la entidad autónoma y la posibilidad de solicitar la revisión exclusi-
vamente ante las autoridades judiciales.
No debemos perder de vista que la descentralización administrativa admite dos
vertientes: la vertiente de descentralización territorial donde se crean entes con com-
petencias zonales o focalizadas en áreas territoriales específicas (regionales, subre-
gionales, provinciales, municipios, etc.) y la vertiente descentralizadora institucional o
funcional, donde se generan entidades estatales con competencia especializada so-
bre determinadas materias con nivel nacional sin alcanzar connotación territorial (or-
ganismos públicos descentralizados o sistemas).
5S9
Juan Carlos .Morón Urblna
Tal dicotomía resulta importante para comprender la existencia, al margen de la

regulación de las normas generales, de procedimientos administrativos especiales
que consideran bajo el nombre de "recurso de revisión" medios impugnatorios que
activan la tutela del Estado sobre entes descentralizados pero cuya competencia no
puede calificarse de local o nacional sino más bien institucional o especializada. Por
ejemplo, tenemos el caso de los recursos de revisión contra decisiones firmes para
acceder como última instancia a los Consejos de Asuntos Contenciosos de la Asamblea
Nacional de Rectores, de Minería, sobre Contratos Públicos, al OSIPTEL y a la
:
Superintendencia de Servicios de Saneamiento.
En estos casos especiales, el recu/só de revisión resulta incorporado a estructu-
ras descentralizadas no de tipo territorial sino institucional, o funcional permitiendo
seguir promoviendo el control de la legalidad de la actuación pública a través de la
tutela a que se encuentran sujetos entes descentralizados del Poder (universidades,
organismos de minería, servicios públicos, etc.)
Silencio administrativo producido en segunda instancia o tercera instancia, se-
gún el caso
El cuarto supuesto opera a través de la. figura del silencio administrativo durante
el procedimiento recursal, esto es, en la segunda instancia.
En los procedimientos seguidos ante una segunda instancia donde se da oportu-
nidad a la autoridad superior para revisar el fallo del subalterno desempeñando sus
facultades inherentes de control jerárquico, y, lógicamente, la eventual pasividad en
que incurra en desempeñar su rol no puede perjudicar al administrado postergando su
acceso a la tutela judicial efectiva. Como puede apreciarse de la propia lectura de la
norma, cuando se da ocasión para el silencio administrativo en algún procedimiento
seguido ante órganos inferiores actuando como primera instancia, su consecuencia
es habilitar ai particular para considerarse tácitamente denegado o aprobado.
És conveniente tener en cuenta que si en la primera instancia del procedimiento
se hubiese producido silencio negativo también, la inacción de la segunda instancia
conducirá a la aprobación automática de lo peticionado y no a un segundo silencio
administrativo, conforme a la regla establecida en el artículo 33.2. de la Ley.
Revocación o anulación de oficio de resoluciones administrativas
"Artículo 218.Z Son actos que agotan la vía administrativa:
tí) B acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos en
los casos a que se refieren los artículo 202 y 203 de esta Ley".
Otro supuesto de clausura del debate en sede administrativa ocurre cuando una
autoridad administrativa superior motu proprío o a instancia de parte, anula una reso-
lución anterior emitida por una autoridad jerárquicamente inferior. Ello obedece a que
en dicho caso, ai anular el acto administrativo, un funcionario superior ha expresado
ya su parecer sobre una decisión anterior de sus subalternos, obteniéndose de este
modo una segunda opinión en la misma sede.
Por nuestra parte consideramos que esta situación es susceptible de encontrarse
incursa como agotamiento de la vía, por cuanto su naturaleza y fines son les mismos
que el caso de las resoluciones consentidas.
Resolución de Tribunales y Consejos Administrativos regidos por leyes espe-

ciales
e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos
por leyes especiales".
Existen organismos de conformación colegiada con facultad de decisión en últi-
ma instancia administrativa sobre cuestiones contenciosas, y que en resguardo de
su autonorníá se encuentran sometidos exclusiva y directamente a un ulterior con-
trol jurisdiccional por parte del Poder Judicial. Tenemos por ejemplo, el Tribunal del
Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Tribunal Fiscal,
Consejo de Minería/Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Inte-
lectual del INDECOPl, Tribunal Nacional del Deporte, Consejo de Asuntos Conten-
ciosos de la Asamblea Nacional de Rectores, Junta de Vigilancia de Registros Públi-
cos, Consejo del Notariado (procedimiento disciplinario notarial), Tribunales de los
organismos reguladores (SUNASS, OSIPTEL, OSINERG, OSITRAN, etc.), Tribunal
de COFOPRI, etc.
Tales organismos por ubicarse fuera del modelo organizacional jerarquizado y te-
ner la facultad por sí mismos para agotar la vía administrativa, resolviendo controversias
configuran un supuesto particular dentro de la Administración Pública nacional.
La interposición de recurso de reconsideración contra actos que ya agotaron la
vía administrativa
Cuando el administrado ha obtenido de la autoridad una decisión expresa adver-
sa que se encuentra consagrada por la legislación como causal de agotamiento de
la vía, se encuentra en condiciones para transferir el debate al fuero judicial empla-
zando ahí a la Administración Pública. Tal es el principio general. Pero nada impide
que si el administrado no lo hubiese empleado anteriormente, promueva en la mis-
ma sede administrativa el recurso de reconsideración, como último intento procesal
en la secuencia gubernativa para obtener un pronunciamiento a su favor, sin que
ello signifique renunciar a la posibilidad de efectuar luego un cuestionamiento en
sede judicial.
Particularmente esta alternativa puede presentarse, y, mas aún, es la única posi-
bilidad de impugnación en sedé administrativa, cuando se trate de Resoluciones Su-
premas dictadas inaudita parte (sin dar audiencia al interesado) por el Ejecutivo o de
resoluciones que por su propia naturaleza agotan la vía, emitidas por organismos no
sujetos a subordinación jerárquica (Superintendencia de Banca y Seguros, Banco
Central de Reserva, etc.). Como es obvio en estos casos resulta inviable otro recurso
administrativo de alzada por cuanto la estructura estatal no considera sobre tales au-
toridades algún superior jerárquico. Eso sí, creemos que no puede exigirse como
obligatoria la interposición de la reconsideración, ya que conforme a su naturaleza,"
se trata de un recurso opcional.
Precisamente este último supuesto ha sido tratado en el artículo 218.2. literal a)
de la Ley N9 27444, cuando expresa:
"Son actos que agotan la vía administrativa:
601
a) El acto respecto del cual no proceda lega/mente impugnación ante una autoridad
u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca si-
lencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso
de reconsideraron, en cuyo caso la resolución que se expida o el silencio admi-
nistrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo agota la vía ad-
ministrativa".
En todos estos-casos, coincidimos con CASSAGNE'259', en señalar que el efecto
fundamental de este ejercicio es la suspensión del curso de los plazos para demandar
al Estado en la sede judicial (acción contencioso-administrativa o amparo)
Ei alcance personal del agotamiento de la vía administrativa.
Aspecto controvertido en la doctrina es el alcance personal del agotamiento de la
.; vía administrativa ya obtenido. Esto es si dicho agotamiento beneficia sólo al recurren-
te que promueve el acto que causa estado (carácter subjetivo) o si puede aprovechar
v
a todos aquellos sujetos que no habiendo impugnado administrativamente ei acto
gubernativo, también se encuentren afectados por él. La doctrina extranjera se ha
pronunciado porque la calidad del agotamiento de la vía administrativa debe ser al-
canzada por el mismo administrado que desee plantear ulteriormente su revisión judi-
cial, de tal suerte, que corresponderá recurrir del acto administrativo a todos y cada
uno de los interesados que se propongan llevar luego al Estado a la vía judicial y,
recíprocamente, sólo quedará habilitado para hacerlo a quien se dirija el respectivo
acto que causa estado.
En el sistema español de recursos administrativos no es posible aprovechar re-
cursos ajenos. No es posible que un interesado no impugne en alzada un acto admi-
nistrativo, lo deje firme, y después, cualquiera que sea el tiempo transcurrido, compa-
rezca en un recurso de alzada ajeno, interpuesto en tiempo y aún no resuelto, y pre-
tenda con ello, ante el silencio de la Administración, que ha agotado la vía administra-
•tiva como requisito para acceder a los tribunales. E! agotamiento de la vía administra-
tiva es un requisito subjetivo y no objetivo, es decir, una persona puede haberla agotado
y otra no, y la que no lo ha hecho no puede aprovecharse indebidamente de la
diligencia ajena.
La carga de la prueba del agotamiento de la vía previa
La noción de prueba cumple un rol fundamental en' el proceso de acceso a la
justicia por actos lesivos cometidos por la administración, por cuanto permite que la
decisión sobre el agotamiento o no de la vía previa sea motivada en hechos reales y
verificables.
En principio cabe señalar que los procesos judiciales previstos para controlar las
actuaciones administrativas no están presididos por el principio dispositivo sino que
se atribuye a la instancia del Poder Judicial apreciar de oficio acerca de sí se han
agotado los recursos administrativos, conforme aparezca del expediente y de la de-
manda. Para dicho efecto, el juez procede del modo siguiente:
* (259) CASSAGNE. Juan Carlos. Op. cit.. t. II, p. 364. OS

Analiza de oficio la información proporcionada por el demandante acerca de la

forma y manera en que se agotó la vía administrativa, o sobre la existencia de
alguna de las excepciones que son admisibles, para no transitar por la vía admi-
nistrativa.
De ser esa información insuficiente para formar convicción sobre el tema, el juez
está facultado para solicitar informaciones previas al demandante, sin que ello
signifique prejuzgar sobre la decisión que en definitiva adopte sobre la admisibilidad.
Desde la perspectiva doctrinaria, no existe una carga exclusiva hacia alguna de las
partes del procesó/ sjno más bien la opción es su distribución entre las mismas según
las posibilidades reales de hacerlo, atendiendo al criterio de onus probandi ¡ncumbit
adore, y que en términos generales corresponden, en principio, a lo siguiente:
• Compete al Estado, deducir la excepción de no agotamiento de la vía administra-
tiva, en caso que hubiese correspondido hacerlo; y, en caso que se alegue algu-
nas'de las excepciones, probar la existencia y efectividad de las vías de reclama-
ción que no han sido utilizados.
• Compete a! demandante, de acuerdo al caso concreto: a) afirmar y probar que
agotó la jurisdicción nacional; o, b) probar que se encuentra incursa en alguna de
las causales exoneratorias para no transitar la vía administrativa.
Por tanto la carga de la prueba sobre el agotamiento de la vía administrativa admi-
te un cierto grado de distribución, pues si el demandante afirma haberlos agotado,
deberá señalar la manera en que lo realizo. En cambio, si es el gobierno el que alega
la falta de agotamiento, tendrá a su cargo el señalamiento de los recursos por agotar-
se idóneos y eficaces que no han sido empleados.
Una vez que la entidad ha probado la disponibilidad de la vía administrativa,
la carga de la prueba se traslada al reclamante que deberá entonces, demostrar
que alguna o varias de las excepciones contempladas en el ordenamiento son
aplicables.
GQ3
TITULO IV
DE LOS
PROCEDIMIENTOS
ESPECIALES
TÍTULO IV
DE LOS PROCEDIMIENTOS
ESPECIALES
La realidad de la gestióh pública conduce lógicamente a regímenes propios para

cada actividad administrativa justificadamente diferenciada, de tal suerte que no se
puede identificar, por ejemplo, la estructura del procedimiento para la obtención de
una licencia de construcción con la del procedimiento disciplinario ni con la del tributa-
rio. Pero, por otro lado, el sistema jurídico no está dispuesto a admitir la proliferación
de ordenamientos privativos en cada nivel de gobierno e Institución pública, que pue-
dan convertir en ilusorio elcarácter unitario del Derecho administrativo procesal o que
presionen, de modo tal, sobre el régimen común que afecten su organicidad. Este
fenómeno perfila una tendencia dinámica que dificulta su armonización plena: la es-
pontánea generación de procedimientos con vocación de especiaüzación en confron-
tación con la aspiración hacia la unidad esencial de los principios e instituciones co-
munes al Derecho Administrativo procesal.
Esta tendencia ha sido constatada en todas las realidades administrativas moder-
nas, testimoniándonos un designio en la evolución del Derecho administrativo proce-
sal. Por ello conviene observar -como lo afirma la Exposición de Motivos de la Ley
española- que no todos los procedimientos seguidos sobre determinadas materias
administrativas singulares tienen per se carácter de procedimiento especial, puesto
que en la mayoría de casos se trata únicamente de simples secuencias establecidas
por normas de tipo reglamentario que cabe perfectamente dentro de las flexibles dis-
posiciones del procedimiento ordinario. En este caso, se trata de procedimientos esta-
" blecidos como desarrolló de las Normas Generales, complementando o adaptando
detalles, de tal suerte que concretan por vía reglamentaria los trámites previstos y
" -admitidos en el marco general. Tales son, por ejemplo, los procedimientos de licencias
de funcionamiento o para la obtención de pensión, etc.
Conviene ahora intentar una definición de procedimiento administrativo especial,
para lo cual nos resultan sugerentes las palabras de GONZÁLEZ NAVARRO'2601, quien lo
resume como "aquel procedimiento que ha sido pensado para una hipótesis particular
y concreta cuyo contenido aconseja una tramitación distinta de la general".
En tal virtud, la existencia de procedimientos especiales se funda o bien en la
peculiar característica de la materia administrativa en que van a ser aplicados (como
(260) GONZÁLEZ NAVARRO. Francisco. En: Procecimientos administrativos especiales, v. 1.

Estudio Pre::~¡nar. Escuela Nacional de Admiris-ración Pública. Madrid. T967, p. 18.
6CT7
Juan Carlos Morón irrjina
sucede con tos procedimientos industrial, minero y laboral) o bien en la singular finali-
dad perseguida a través suyo (como acontece en los procedimientos licitarlo, subasta
pública y de expropiación), que determinan la necesidad de diferenciarse de las pau-
tas ordinarias del procedimiento administrativo. Tal concepto en nada se opone a que
para disciplinar las figuras e instituciones al interior de los procedimientos especiales
se procure, en cuanto sea posible, adaptarlas dentro del espíritu y cánones de las
normas generales.
Con precisión, GONZÁLEZ NAVARRO12611 indica que la existencia de tales proce-
dimientos requiere la confluencia de dos requisitos: una tramitación diferenciada de las
pautas generales (elemento forrríal) y la singularidad de la materia a que será aplicada
o su finalidad diferenciada (elemento objetivo).
En nuestro sistema jurídico, el primer elemento tipificante de los procedimientos especiales
es la singularidad de la materia tratada, y, el segundo, la jerarquía normativa de : su origen,
por la cual tales regímenes especializados únicamente pueden sustentarse a partir de una
norma con rango legal, impidiendo a cada dependencia administrativa ceder a la proclividad
de generar nuevos procedimientos con vocación de especialización.
Es pertinente exponer que en el Derecho comparado es común encontrar regulacio-
nes intermedias, para agrupar las normas comunes de algunos procedimientos adminis-
trativos especiales bajo un régimen común y, diferenciarlos así tanto del régimen general
para todo procedimiento administrativo como del régimen para procedimientos especia-
les, tal como sucede en España con los denominados con procedimientos administrativos
económico-financieros, relativos a los procesos de captación de recursos para el erario
público (aduaneros, tributarios, etc.) y del propio procedimiento sancionador.
En la misma tendencia se inscribe esta Ley pero sólo con respecto a dos tipos de
procedimientos especiales: el procedimiento sancionador y el procedimiento trilateral,
para los cuales se genera un régimen unificador en este título. De tal suerte, estos
procedimientos quedan sujetos al siguiente esquema de normas: en primer término,
las normas especiales que para cada entidad se hayan dictado (Ejm. las normas con
carácter legal de la potestad sancionadora de un organismo regulador), luego, las
normas especiales de este Titulo que contienen la unificación de todo procedimiento
sancionador del Estado, y, finalmente, el régimen ordinario de todo procedimiento
administrativo que esta misma Ley contiene.
La selección de procedimientos administrativos incluidos bajo este Título ha res-
pondido a la búsqueda de organización y uniformidad para el tratamiento a los admi-
nistrados, dándoles predictibilidad a su estatus'8821, reconociendo que en estas mate-
rias, la permisión para que cada entidad los regulará no asegura la suficiente seguri-
dad y garantías para sus derechos e intereses a la Administración Pública.
(261) GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. Op. cit., p. 19.

(261) En particular, la Comisión tuvo presente el Informe Defensorial N 9 05 sobre procedimientos
de reclamación en los servicios públicos, aprobado mediante Resolución Defensorial N9
051-97/DP de 13 de octubre de 1997. En dicho documento la Defensoría de! Pueblo desta-
caba la situación de grave desigualdad que afectaba a los usuarios de los servicios públi-
-• -■ eos por las diferencias notables que existían en les procedimientos de reclamación normados
aisladamente por cada organismo regulador.
608
CAPÍTULO I
PROCEDIMIENTO
TRILATERAL
ARTÍCULO 219°.• PROCEDIMIENTO TRILATERAL

219.1 El procedimiento trilátera! es el procedimiento administrativo con-
tencioso seguido entre dos o más administrados ante las entida-
des de la administración y para los descritos en el inciso 8) del
artículo I del Título Preliminar de la presente Ley.
219.2.La parte que inicia el procedimiento con la presentación de una
-reclamación será designada cómo "reclamante" y cualquiera de
los emplazados será designado como "reclamado".
ANTECEDENTE
Artículo 1, a) LNGPA.
Art.IV, 1.11 Principio de verdad material
Art. 34.1.3 Procedimientos de evaluación previa sujetos al silencio negativo.
Procedimiento bilaterales
Art 126 Subsanación documental
Art 140.4 Preclusión por vencimiento de plazos
Art. 220 y ss. Procedimiento trilateral
COMENTARIOS
El procedimiento administrativo por antonomasia es aquel desarrollado dentro de
la Administración activa dirigido al cumplimiento de. funciones administrativas o de
prestación de servicios, sin que exista contención entre dos o más administrados. En
estos procedimientos, que son denominados lineales o no contenciosos, la Adminis-
tración es a la vez juez y parte del interés público al cual representa.
De ordinario, el procedimiento administrativo pone a uno o varios administrados
frente a la Administración Pública, ante quien dirige sus aspiraciones, las sustenta, le
cuestiona sus pareceres o responde a las actuaciones de los funcionarios, con el
objeto de recibir de ella algún servicio o para exigirle que ejerza alguna de sus funcio-
nes, tai como acontece por ejemplo, para obtener una licencia, concesión, autoriza-
ción o para ejercer una oposición.
60S
En taJes procedimientos, el funcionario mantiene su rol original de gestor de los

intereses públicos. Cuando estas características concurren en un procedimiento, po-
demos decir que nos hallamos ante un procedimiento administrativo en sentido estric-
to. Nos encontramos en estos casos tanto cuando el propio Estado inicia un procedi-
miento de oficio, por ejemplo, una acotación tributaria o un procedimiento de control,
como cuando se trata de procedimientos de parte dirigidos a la obtención de licencias,
permisos, concesiones, etc.
Por otra parte, se encuentran los procedimientos en los que la Administración
aparece decidiendo un conflicto de intereses entre dos o más sujetos de un conflicto
jurídico-procesal de Derecho Administrativo. No sólo se trata que en vez de un admi-
nistrado frente al Estado, converjan dos'o más, sino que entre ellos preexista un con-
flicto de Interés, pretensiones reciprocas y una entidad pública con competencia para
dirimirlos, sin convertirse en sujeto procesal. Estos son los procedimientos triangula-
res, contenciosos o triangulares, como les denomina la Ley.
En tal sentido, el artículo define el procedimiento trilateral, triangular, cuasi-jurisdic-
cional, o administrativo contencioso, como aquel desarrollado en el ámbito de la Admi-
nistración Pública dirigido a decidir un conflicto de intereses suscitado con motivo de ia
actuación pública o en asuntos de interés público y en donde la autoridad ejerce el rol de
instructor de la causa con facultades inherentes a la jurisdicción retenida. La mención al
supuesto de las entidades privadas que asumen servicios o funciones públicas, agrega-
da por la Comisión Revisorá del Congreso de la República, resulta reiterativa, ya que
conforme al artículo 1 de la Ley, aquellas están incluidas en el concepto de entidades
públicas.
í
Aun cuando confluyan más administrados ante la Administración, puede que no
exista entre ambos un conflicto de intereses cuya decisión sea materia del procesa
miento y que el funcionario público ejerza tareas definitorias respecto de ellas. Es por
eso que no pueden ser considerados procedimientos administrativos contenciosos,
los procedimientos concurrenciales (Ejm. iicitaciones y concursos de todo tipo) donde
si bien confluyen varios administrados ante el Estado, lo hacen para obtener la buena
pro o su aceptación para algún negocio jurídico, sin tratarse de alcanzar la resolución
de un conflicto de intereses—..................
Tampoco estaremos en un procedimiento trilateral cuando se trate del arbitraje en
asuntos administrativos (que se resuelve por arbitros privados o incluso públicos),
pero bajo el régimen jurídico no administrativo sino del arbitraje común y ordinario.
Mediante este tipo de procedimiento las entidades tienen competencia legal para
conocer, instruir y resolver
a) Conflictos de intereses entre administrados sobre asuntos bajo tutela estatal,
que denominamos de competencia primaria de la autoridad administrativa, por-
que la situación contenciosa no ha sido conocida anteriormente por ninguna auto-
ridad administrativa o judicial, y que es preexistente a la participación de cualquier
funcionario gubernativo.
Tales son los asuntos materia de conocimiento del Jurado Nacional de Elecciones,
Comisión de Publicidad, Comisión de Acceso al Mercado, Organismo Supervisor
de Inversión Privada en Telecomunicaciones -OSIPTEL-, OSINERG,
Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud, OSITRAN, Superintendencia
Nacional de Servicios de Saneamiento, Consejo de Asuntos Contenciosos de la
Asamblea Nacional de Rectores -sobre conflictos entre estamentos universita-

rios-, etc.), Consejo del Notariado, y las entidades prestadoras de servicios públi-
cos con respecto a los usuarios, y a estos con las prestadoras.
b) Conflictos entre la Administración y los administrados, generados por la ac-
tuación ejecutiva del Estado, en asuntos que denomina la doctrina de competen-
cia secundaria, porque el tribuna) administrativo decide asuntos contenciosos
pretrabados, pero cuyo origen es precisamente la controversia por un preexisten-
te acto administrativo. Se establece con precisión que los supuestos de estos
conflictos pueden plantearse ante la Administración, mediante:
• Petición del administrado y denegatoria de algún órgano administrativo.
• Resolución de oficio adoptada por el administrador reclamación del adminis-
trado.
• Petición del administrado o actuación de oficio del Estado, decisión del
órgano administrativo y oposición de un tercero particular.
Tales son, por ejemplo, las actuaciones ante tribunales administrativos, como son
el Fiscal, del CONSUCOOE, Consejo de Minería, Consejo de Asuntos Contenciosos
de la Asamblea Nacional de Rectores (conoce de recursos de revisión contra resolu-
ciones, de los Consejos Universitarios que afecten intereses y derechos de los profe-
sores y alumnos), Jurado Nacional de Elecciones (cuando conoce de resoluciones de
Jurados Especiales o de cualquiera de los otros organismos electorales, etc.), Tribu-
nal Nacional del Deporte, Tribunal de Defensa de la Competencia y de Propiedad
Intelectual de INDECOPI, Junta de Vigilancia de Registros Públicos, etc.
Finalmente debe tenerse "presente que en todos estos casos, la competencia de
los organismos administrativos para resolver controversias e instruir procedimientos
trilaterales les viene dada por la ley misma y son vías obligatorias de recurrir para
agotar la vía y acceder a la justicia administrativa en estas materias, a diferencia de
otros regímenes donde existe una jurisdicción administrativa voluntaria puesta a dis-
posición de los ciudadanos para que opten entre ella y la judicial ordinaria.
Sobre la voz "reclamación" ...
La Comisión consideró adecuado reservar el término "Reclamación
administrativa" para el caso del derecho a accionar en caso de procedimientos
trilaterales, acogiendo el desarrollo que el término ha venido teniendo en el tema de
servicios públicos y su regulación. Con ello, se toma posición para diferenciarla del
derecho a contradicción de actos administrativos emitidos inaudita pars, como lo
regulaba la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos en su
artículo 3, y que en esta nueva Ley se recoge en el artículo 109 bajo el nombre de
"facultad de'contradicción administrativa".
ARTÍCULO 220°.■ MARCO LEGAL

El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Capítu-
lo y en lo demás por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedi-
mientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este
capítulo tendrá únicamente carácter supletorio.
Arte. 221 y ss Procedimiento trilateral. Inicio del procedimiento
COMENTARIOS
La regulación de los procedimientos especiales trilaterales tiene tres grados es-
calonados:
Primero: Regulación especia/izada prevalente
La normativa prevalente será la especializada que se dicte de modo diferencia-
do por alguna disposición con rango de ley. Por ejemplo, alguna variante
procedimental que se haya dictado para alguna reclamación de un servicio pú-
blico. No sólo es fundamental la existencia de alguna norma de contenido dife-
renciado, sino su consagración legal, con lo cual se asegura la subordinación a
la ley de los organismos administrativos. De este modo aun cuando se trate de
tribunales administrativos u organismos reguladores con potestad normativa,
no podrán diferenciarse de esta normativa general, sino sólo particularizarla en
aquello que sea necesario.
- Segundo: Regulación supletoria de este capítulo
Cuando exista normativa específica con rango de ley que discipline el procedi-
miento trilateral de un tribunal administrativo u organismo regulador, este capítulo
será aplicable en todo aquello que no esté previsto por la norma especial.
Tercero: Regulación supletoria del resto de la Ley
En aquello no regulado por esta sección se aplica directamente las demás nor-
' mas de la presente Ley, tales como requisitos de actos administrativos, recursos,
'• "etc. "■".-; .17".;.. '.
ARTÍCULO 221°.- INICIO DEL PROCEDIMIENTO

221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentación de
una reclamación o de oficio.
221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la administración
debe favorecer y facilitar la solución concillada de la controversia.
221.3 Una vez admitida a trámite la reclamación se pondrá en conoci-
miento del reclamado a fin de que éste presente su descargo.
C
O
A Efectos de la subsanación documental
Procedimiento trilateral
Procedimiento trilateral. Marco legal
Contenido de la reclamación
Contestación de la reclamación
Conciliación o transacción
extraiudicial
612
f COMENTARIOS
Por lo general este procedimiento administrativo es iniciado por el administrado
que presenta a una autoridad administrativa su interés legítimo, bajo la forma de recla-
mación. Sin embargo, existen procedimientos en los cuales las autoridades adminis-
trativas pueden abrir de oficio, en aplicación del principio inquisitivo y del interés públi-
co, el procedimiento, y convocar a la partes en conflicto.
En la mayoría de casos no se trata propiamente de la colisión de derechos subje-
tivos sino de conflictos de intereses derivados de la Intención de maximizar sus posi-
ciones o conveniencias y que puestos en un mismo contexto requieren de ordena-
miento y coordinación. Siendo su ambiente natural los conflictos de intereses econó-
micos, es coherente con los procedimientos tnlaterales que la autoridad brinde espe-
cial interés en favorecer la solución concertada de tales controversias. Con ello se
aminoran los costos para las partes, pero además se conserva a la autoridad, en un rol
subsidiario aun en esta actividad.
En cuanto al acto de reclamación que da origen al procedimiento trilátera! cabe
diferenciar dos supuestos distintos: las reclamaciones de primer grado, cuando Ja
pretensión directamente se presenta ante la autoridad administrativa y se inicia ün
procedimiento trilátera!; y las pretensiones de segundo grado, cuando lo que se pre-
senta es la revisión de un acto emitido por una de las partes pretendiendo preliminar-
mente solucionar el diferendo; Ejm. servicios públicos, donde el regulado ejerce la
primera Instancia y resuelve la controversia, o en materia de contrataciones, donde se
impugna el acto de la propia administración en vía de recurso.
ARTÍCULO 222°.- CONTENIDO DE IA RECLAMACIÓN

222.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos
previstos en el artículo 1139 de la presente Ley, así como el nom-
bre y la dirección de cada reclamado, los motivos de la reclama-
ción y la petición de sanciones u otro tipo de acción afirmativa.
222.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y acompañará como
anexos las pruebas de las que disponga.
222.3 La autoridad podrá solicitar aclaración de la reclamación de admi-
tirla, cuando existan dudas en la exposición de los hechos o fun-
. damentos de derecho respectivos....................
Art. 120.4 Procedimiento trilateral/Prohibición de utilizar correo certificado
Art 126.1 Efectos de la subsanación documental
Art 129.3 Procedencia de la mejora de la solicitud
Art 220 Procedimiento trilateral. Marco legal
53^ COMENTARIOS
Diferencia con otros casos
Para la mejor caracterización de la reclamación en los procedimientos trilaterales,
es oportuno establecer la diferencia del procedimiento trilateral con algunas situacio-
nes procesales afines, con los cuales se suele confundir.
Administrado que presenta recurso contra acto administrativo que
favorece a otro administrado
Esta situación se presenta cuando/un administrado que no ha sido parte en un
procedimiento administrativo, y plantea un recurso contra la resolución final de
este procedimiento que otorga derechos o mejora el estatuto jurídico de otro ad-
ministrado. En este caso podría darse una contradicción, bastante parecida a la
que puede darse en ei proceso judicial: un administrado que defiende un acto de
la administración y un tercero que lo impugna.
No obstante su cercanía, este supuesto es distinto al procedimiento trilateral, por
cuanto el administrado plantea una pretensión directamente exigible a otro
administrado, y la administración resuelve como tercero imparcial; a diferencia del
caso planteado aquí, donde la pretensión del recurrente es contra la autoridad
para que retire su acto administrativo que favorece a un administrado.
Administrado que presenta denuncia contra otro administrado pidiendo san-
ciones
En este caso, el supuesto es parecido al anterior, pues la pretensión del adminis-
trado no se ejerce contra el otro administrado, sino directamente a la administra-:
ción para que ejerza sus atribuciones. La mención en este artículo a la pretensión
\_de sanciones contra el administrado, se refiere no a una pretensión principal o
única, sino una complementaria a la pretensión principal que da pie a la'reclama-
ción, cuando el incumplimiento del reclamado sea a su vez previsto como conducta
sancionada por el ordenamiento legal.
ARTÍCULO 223°.- CONTESTACIÓN DE LA RECLAMACIÓN

223.1 El reclamado deberá presentar la contestación de la reclamación
dentro de los quince (15) días posteriores a la notificación de ésta;
vencido este plazo, la Administración declarará en rebeldía al re-
clamado que no la hubiera presentado. La contestación deberá
contener los requisitos de los escritos previstos en el artículo 113a
de la presente Ley, así como la absolución de todos los asuntos
controvertidos de hecho y de derecho, Las alegaciones y los he-
chos relevantes de la reclamación, salvo que hayan sido
específicamente negadas en la contestación, se tendrán por
aceptadas o merituadas como ciertas.
223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y únicamente al contestar la
reclamación o la replica y son resueltas con la resolución final.
223.3 En el caso de que el reclamado no cumpla con presentar la
B14
contestación dentro del plazo establecido, la administración podrá

permitir, si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la
contestación luego del vencimiento del plazo. 223.4 Adicionalmente a la
contestación, el reclamado podrá presentar una réplica alegando
violaciones a la legislación respectiva, dentro de la competencia del
organismo correspondiente de la entidad. La presentación de réplicas y
respuestas a aquellas réplicas se rige por las reglas para la presentación
y contestación de recla-macioríe$, excluyendo lo referente a los
derechos administrativos de trámite.
Art. 220 Procedimiento trilateral. Marco legal
Art 221 Procedimiento trilateral. Inicio del procedimiento
Art. 222 Contenido de la reclamación
Art. 224 Prohibición de responder a las contestaciones
f COMENTARIOS
El desarrollo de la dinámica del procedimiento trilateral está presidido por el prin-
cipio procesal de contradicción o de audiencia bilateral, que determina la exigencia
que dentro del procedimiento todas las partes gocen de iguales oportunidades para su
defensa y para exponer sus intereses.
Dentro de esta perspectiva es que debemos entender la secuencia de actos pro-
cesales previstos en estas normas para confirmar el procedimiento trilateral: reclama-
ción (arts. 221.1 y 222), y, contestación de la reclamación (art. 223.1.), con lo que
se intenta a la vez que las partes pueden ir decantando sus intereses y faciliten la
preparación de la decisión administrativa.
Excepcionalmente caben réplicas y sus contestaciones cuando sea necesario
hacer conocer a la autoridad que existen violaciones legales necesarias de analizar
por la autoridad administrativa.
ARTÍCULO 224°.- PROHIBICIÓN DE RESPONDER A LAS CONTES-

TACIONES
La réplica a las contestaciones de las reclamaciones, no está permitida^
Los nuevos problemas incluidos en la contestación del denunciado se-
rán considerados como materia controvertida.
Art. 220 Procedimiento trilateral. Marco legal
Art. 221 Procedimiento trilateral. Inicio del procedimiento
Art. 222 Contenido de la reclamación Art.

223 Contestación de la reclamación
COMENTARIO
El principio del contradictorio, no puede elevarse a tal ubicación que haga exigible
las duplicas y réplicas hasta el infinito. La norma precisa que realizada la respuesta a
las reclamaciones, fenece la biiateralidad para precisar los términos de la litis. Todo
aspecto que pueda plantearse en la contestación del denunciante, ameritará su
consideración dentro de procedimiento para/determinar la materia controvertida.
ARTÍCULO 2251.- PRUEBAS

Sin perjuicio de io establecido en los artículos 162° a 180" de la presente
Ley, la administración sólo puede prescindir de la actuación de las pruebas
ofrecidas por cualquiera de las partes por acuerdo unánime de éstas.
Art. IV,~1.11' ' Principio de verdad material
Arts. 162 a 180 Instrucción del procedimiento
fl/j^ COMENTARIOS
... La regía central de la materia probatoria es que la actuación probatoria está regida
por la voluntariedad de las partes, y, por ende, la administración debe cumplir con
actuar las evidencias indicadas por las partes. Sólo cuando las partes acuerden de
modo unánime ambas pueden prescindir de algún ofrecimiento probatorio ya
realizado.
— B principio general de verdad material presente en el procedimiento administrati-
vo tiene una atenuación particular derivada de la especial naturaleza de estos proce-
dimientos. En estos casos, la autoridad administrativa estará facultada a verificar por
todos los medios disponibles la verdad de los hechos; que le son propuestos por las
partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a
éstas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facul-
tad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.
ARTÍCULO 226°.. MEDIDAS CAUTELARES

226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de
parte, podrán dictarse medidas cautelares conforme al artículo 146°.
226.2 Si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la
administración no lo hiciere, se aplicarán las normas sobre ejecución
forzosa prevista en los artículos 192" al 200° de esta Ley.
B1B
225.3 Cabe la apelación contra la resolución que dicta una medida

cautelar solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de
tres (3) días contados a partir de la notificación de la resolución
que dicta la medida. Salvo disposición legal o decisión de la auto-
ridad en contrario, la apelación no suspende la ejecución de la
medida cautelar.
La apelación deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo
máximo de (1) día, contado desde la fecha de la concesión del re-
cursó, respectivo y será resuelta en un plazo de cinco (5) días.
Art. 146 Medidas cautelares
Art. 192 Ejecutoriedad'del acto administrativo '
l&
Las medidas cautelares en los no
procedimientos trilaterales tienen particular po
importancia para asegurar !a materia drá
controvertida o para evitar se produzcan
agravios irreparables en el reclamante, por
la duración del procedimiento.
En nuestros procedimientos especiales
encontraremos muchas medidas cautelares
propias, como son: la suspensión de
determinada acción reclamada, las anotaciones
preventivas en los procedimientos regístrales, la
cesación preventiva de anuncios publicitarios
controvertidos por ilegales, el cierre temporal de
establecimientos, comiso, inmovilización de
mercaderías, fijación de derechos
compensatorios, etc.
ARTÍCULO 227°.- IMPUGNACIÓN

227A Contra la resolución final recaída
en un procedimiento trilátera!
expedida por una autoridad u
órgano sometido a subordinación
jerárquica, sólo procede ia
interposición del recurso de
apelación. De no existir superior
jerárquico, sólo cabe plantear
recurso de reconsideración.
227.2 La apelación deberá ser
interpuesta ante el órgano que
dictó la resolución apelada dentro
de los quince (15) días de
producida la notificación
respectiva. El expediente
respectivo deberá elevarse al
superior jerárquico en un plazo
máximo de dos (2) días contados
desde la fecha de la concesión
del recurso respectivo.
227.3 Dentro de los quince (15) días de
recibido el expediente por el supe-
rior jerárquico se correrá traslado
a la otra parte y se le concederá
plazo de quince (15) días para la
absolución de la apelación.
227.4 Con la absolución de la otra parte
o vencido el plazo a que se refiere
el artículo precedente, la
autoridad que conoce de la
apelación podrá señalar día y
hora para la vista de la causa que
61:
realizarse en un plazo mayor de diez (10) días contados desde la fecha en

que se notifique la absolución de la apelación a quien la interponga. 227.5 La
Administración deberá emitir resolución dentro de los treinta (30) días
siguientes a la fecha de realización de la audiencia.
Art VI Precedentes administrativos
Art 55.11 Derecho al ejercicio responsable de formular análisis, críticas
o cuestionar decisiones ' ,. Art. 109
Facultad de contradicción administrativa Art 206
Facultad de contradicción Art. 208 Recurso de
reconsideración Art. 209 Recurso de
apelación Art. 218.2 e) Actos que agotan la vía
administrativa Art 239.8 Intimidación al recurrente
COMENTARIOS
La estructura recursal en los procedimientos trilaterales tienen connotaciones par
ticulares: • '
Cancelación del recurso de reconsideración (se limita en vía excepcional para
casos en los cuales no exista autoridad superior).
Por la particularidad de los reclamos en materia de servicios públicos, cuando
estos hayan sido conocidos en primera instancia en los regulados, la Administra-
. ción va a tener que estructurarse de modo tal que cree espacio para el recurso de
^ apelación. _;';/";.;""".' .........------"......................'."...............¡
ARTÍCULO 228°.- CONCILIACIÓN O TRANSACCIÓN EXTRAJUDIOAL

228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifi
que la resolución final, la autoridad podrá aprobar acuerdos, pac
tos, convenios o contratos de los administrados que Importen una
transacción extrajudicial o conciliación, con el alcance, requisi
tos, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea
"la disposición que lo regule, pudiendo tales actos poner fin al pro-
cedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que se
hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podrá ser recogido
en una resolución administrativa.
228.2 Los citados instrumentos deberán constar por escrito y establecer
como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes y
el plazo de vigencia.
228.3 Ai aprobar los acuerdos a que se refiere el numeral 228.1, la autoridad
podrá continuar el procedimiento de oficio si del análisis de los hechos
considera que podría estarse afectando intereses de
terceros o ia acción suscitada por la iniciación de! procedimiento

extrañase interés general.
Art. 186.1 Fin del procedimiento
gjSj^ COMENTARIOS
/'/ ,<_ Una de laá motivaciones que sustenta la generación de cuerpos
administrativos para la solución de asuntos contenciosos, a parte de los consabidos
de búsqueda de celeridad, especialización y niveles de desconfianza hacia el Poder
Judicial, ha sido la necesidad de liberar a la resolución de determinados conflictos de
interés de la formalidad estricta con que los órganos jurisdiccionales tradicionales
aprecian sus casos. En este sentido, la visión desaprensiva con que el poder judicial
resuelve aspectos trascendentales para ei ciudadano, alejado de valores tan comunes y
simples como la verdad material, eficacia, o la mera realidad, ha servido de impulso
para la generación de numerosos procedimientos administrativos contenciosos dentro
de la Administración.
Se ha concebido con razón que un tribunal administrativo tiene mayores márge-
nes para intentar averiguar, informalmente, la verdad material de los hechos someti-
dos a su decisión, para conocer las políticas generales del Estado, los verdaderos
intereses de las partes, y para indagar como se puede adecuar a ellas una decisión
justa en el caso conflictivo sometido a su conocimiento, armonizando interés particular
con interés de la Administración. Como bien manifiesta a este respecto HUTCHINSON:
"Precisamente esa libertad informal de reunirse, discutir, averiguar, informarse,
debatir, conciliar es lo que le permite a un tribunal administrativo, encontrar soluciones
que den respuesta al anhelo de justicia del administrado sin perturbar innecesaria-
mente las políticas generales del Estadoi*®.
Una de las ventajas de los tribunales administrativos frente a los judiciales, es que
por su propia naturaleza puede actuar como componedor del problema en conflicto,
ya que su proximidad a la Administración le permite obrar con mayor amplitud de
criterio técnico, buscando soluciones intermedias que mejor conjuguen ambos intere-
ses en juego.
Sirt embargo, no se trata del procedimiento administrativo ortodoxo, sino uno
reconstruido sobre la base de reconocer a los ciudadanos no como pasivos sujetos a
la Administración sino como titulares de intereses, y cuya resolución de sus conflictos
no sólo puede ser a través de la autoridad sino a través de la autocomposición, de la
búsqueda del consenso y del respeto a su autonomía.
Por estas características decimos que desde la perspectiva de la institución del
procedimiento administrativo, favorece la propagación de las fórmulas alternativas de
solución de conflictos y dentro de ellos, origina la distinción entre los procedimientos
contenciosos de composición y los procedimientos contenciosos de resolución
(263) HUTCHINSON, Tomás; 'Justicia administrativa. Reflexiones sobre la justicia administrativa en

el final del siglo XX", p. 703.
613
imperativa. Esta subdivisión de los procedimientos trilaterales, es entre: procedi-

mientos compositivos y procedimientos de resolución imperativa.
En los primeros, la autoridad adopta como prioridad un rol de facilitador de la
comunicación entre las partes, para lo cual, la estructura de estos procedimientos es
diseñada para favorecer la autocomposición de intereses de los particulares e incluye la
posibilidad de la conclusión convencional del procedimiento, adquiriendo relevancia la
formación negociada y consensual de la resolución que se asume como preferible antes
que la decisión unilateral. (Ejm. los procedimientos de resolución de conflictos en materia
de servicios públicos por parte de los organismos reguladores han adoptado esta
característica). A diferencia de ellos, los procedimientos trilaterales imperativos mantienen
una estructura' garántística de la situación del administrado, y tiende a una estructura
dialéctica contradictoria o inquisitiva, concordante con un tradicional ejercicio de la
autoridad, debiendo concluir como modalidad preferente, la de • la resolución de la
autoridad.
Particularmente encontraremos procedimientos administrativos contenciosos
compositivos, en los establecidos para resolver los reclamos ciudadanos por servicios
públicos ante los organismos reguladores, tales como OSINERG, la Superintendencia
de Entidad Prestadora de'Salud (SEPS), OSIPTEL, SUNASS, y OSITRAN, etc.
En estos casos, la cuestión contenciosa entre los administrados es preexistente a
la participación de cualquier instancia gubernativa y la competencia primaria para co-
nocer, instruir y resolverla compete a la autoridad administrativa, antes de plantear el
tema al fuero judicial. Precisamente es la autoridad administrativa, mediante su propio
personal o a través de terceros actuando por delegación, quienes adoptan el rol de
promotor de la conciliación de intereses entre los administrados; reservándose para el
caso de ser infructuoso el intento, la potestad de resolver unilateralmente el diferendo.
.......... "VÁ este respecto! resulta válida la afirmación de VILLAR PALAS*26*' en el sentido
que para evitar los temores que despiertan estos cuasi tribunales administrativos al
presentar una composición exclusivamente vinculada a la Administración, existe la
tendencia á favor de recurrir a la participación ciudadana en estos órganos de conci-
liación dando entrada a los particulares en esta tarea.
De otro lado,- hasta antes de esta norma, diversas materias administrativas habían
ya incorporado aisladamente ésta modalidad como; alternativa para propiciar la negocia-
ción en sede administrativa de conflictos de interés público, siendo los más importantes:
• Los servicios públicos sujetos a fa acción de un organismo regulador del
Estado (aguat2es,I electricidad'2641, telecomunicaciones'2671, transporte de uso
(264) VILLAR PALASI, José Luis, "La prospectiva del derecho administrativo", p. 613. En: XI
Congreso ¡talo-español de profesores de Derecho Administrativo. 1996.
(265) Ver: Resolución de Superintendencia NB 765-99/SUNASS (Directiva ProcesaJ de atención
de reclamos de los usuarios de servicios de saneamiento) Vigente desde el 20.12.99.
(266) Ven Resolución de Consejo Directivo OSINERG N9 482-99-OS/CD (Normas que regulan ei pro-
cedimiento administrativo de reclamaciones de usuarios del servicio público de electricidad).
(267) Ver Resolución del Consejo Directivo N» 015-99-CD/OSIPTEL (Directiva para atención de re-
damos de usuarios de servicios públicos de telecomunicaciones) y Resolución Nfl 027-99-CD/
OSIPTEL (Reglamento General para la solución de controversias en la vía administrativa).
B2G
público1288', prestaciones de salud (M9\ etc.). Con mayor precisión, encontraremos el

empleo de esta posibilidad conciliatoria en la segunda fase de los procedimientos
de reclamación ante los organismos reguladores, puesto que si bien se habilita a
una negociación en la primera fase, ésta no es asistida por un tercero, sino es
entre las partes sin llegar a constituirse propiamente en una conciliación.
• Actividades sujetas a relaciones especiales de sujeción -mercado de valores1270',
reestructuración patrimonial, protección al consumidor, propiedad industrial, y com-
petencia desleal-1271'.
• Actividades b sectores de la sociedad bajo tutela o protección del Estado (aspec-
tos laborales12721, cinematografía nacional1273», agrarios1274', niñez o la familia1275').
Entre estos casos es digno de resaltar el particular desarrollo que el tratamiento
legal de los organismos reguladores ha brindado a la conciliación en sede administra-
tiva, consideración que ha llevado a no pocos estudiosos a pronunciarse en el sentido
(268) La Ley de supervisión de la inversión privada en infraestructura de Transporte de uso

público y promoción de los servicios de transporte aéreo (Ley N9 26917), establece entre
las atribuciones de OSiTRAN, la de resolver controversias, que "comprende la
posibilidad
' de conciliar intereses contrapuestos reconociendo o desestimando los derechos invoca-
dos. Para tal efecto, las normas reglamentarias y complementarias que regulan el funcio-
namiento de OSITRAN contemplarán los procedimientos e instancias administrativas co-
rrespondientes, asi como los mecanismos previos de acceso a las vías judiciales y arbitrales,
en los casos que sea necesario" (art 6.4), y finalmente mediante Resolución de Consejo
Directivo N9 005-99-CD/OSITRAN fue aprobado el Reglamento General para la Solución
de controversias en el ámbito de competencia del Organismo Supervisor de la Inversión en
infraestructura de Transporte de Uso Público.
(269) Ver. Resolución de Superintendencia N9 022-98/SEPS (Reglamento para la atención de los
reclamos de los usuarios de las entidades prestadoras de Salud), Resolución N9 012-98-
SEPS (Reglamento de Arbitraje y solución de controversias del Centro de Conciliación de las
SEPS) y Resolución N9 006-93-SEPS (Reglamento del Centro de Conciliación de la SEPS).
(270) Ver, por ejemplo, las Resolución CONASEV N9 730-97-EF/94.10 (Reglamento de las Em-
presas Administradoras de Fondos Colectivos) para conflictos de Intereses entre asocia-
dos; la Ley de Protección a los accionistas minoritarios de sociedades abiertas (Ley Na
26985, art. 7); la Ley del Mercado de Valores (O.Leg. 861), o la Ley de Bolsa de Productos
(art. 18, Ley N9 26361).
(271) Ven procedimiento único de la Comisión de Protección al Consumidor y de la Comisión
de Represión de la Competencia Desleal (D.Leg. N9 807 de 18/04/96, arts. 22 al 41).
(272) Ver. Ley de Relaciones Laborales de Trabajadores del régimen de la actividad privada
(Decreto Ley N9 25593) y Ley Procesal de Trabajo (Ley N9 26636, Titulo I de la Sección
Cuarta).
(269) Ley N9 26370, de Cinematografía Nacional, (art. 27).
(270) Ver, Ley N9 24657 (art. 8) sobre deslinde y titulación de tierras de comunidades campesinas.
(273) Ver Ley de Protección frente a a la Violencia Familiar (Ley N9 26260), Ley de Defensorias
del Niño (Ley N9 27007).
621
que la potestad de resolución alternativa de conflictos es una técnica regulatoria pro-

pia de estos organismos*2761.
La nueva característica del Estado regulador, dirigido a la regulación de los servi-
cios públicos post-privatización se orienta a la protección debida de los intereses de la
comunidad en obtener un servicio en términos satisfactorios. Para ello tiene una dota-
ción especial de poderes, desde las tradicionales facultades normativa y de tutela,
hasta las potestades de policía. Instituidos estos organismos reguladores, tienen el
reto permanente de armonizar recíprocamente para que el ámbito regulado pueda
funcionar en forma integrada y satisfactoria al interés común. Como 'bien expresa a
este respecto CASSAGNE:(277) // .
"Como se puede advertir, la política legislativa ha consagrado diversos objetivos
que requieren su armonización recíproca para que el sistema pueda funcionar en
forma integrada. Dentro de esta pauta hermenéutica se ubica el objetivo relacio-
nado con la protección de los usuarios, el cual demanda, para su correcta vigen-
cia, una armonización con los restantes fines, debiendo aplicarse en un marco
que concilie la regla de la continuidad y el menor costo de las prestaciones con Ja
calidad y eficiencia de los servicios".
Conviene recordar que los conflictos de intereses desde la perspectiva del libre
mercado constituyen eventos necesarios por la existencia de diversas partes concu-
rrentes al mercado intentando maximizar las utilidades frente a los diversos costos
existentes, de donde se deriva que el ciclo: interés-conflicto-negociación-solución,
constituye un proceso permanente, a través del cual se ajustan la libre concurrencia.
Algunos de estos conflictos se solucionarán en el mercado, pero habrá otros que por
distintas razones no se llegan a transacciones favorables, requiriendo de una
decisión extema (vía regulación) para su dilucidación. Dentro de este marco, es que
actúan los organismos reguladores.
Dentro de este contexto, los entes reguladores tienen el objetivo de proteger al
usuario y resolver las controversias que surjan entre los actores del servicio público,
tareas que al no tener preeminencia respecto de otras tareas, debe adoptar una estra
tegia muy particular para mantener el equilibrio en sus funciones. Como bien manifies
ta CASSAGNE: ' ..............v
"En tal sentido, los entes regulatorios no se limitan sólo a la tutela de los usuarios
ni a ejercer su representación, ya que tienen que cumplir todos los fínes que han
justificado su creación mediante una serie de funciones (...) tendientes a resguar-
dar los derechos e intereses de los diferentes protagonistas que se relacionan
con la actividad prestacionai. Su función básica consiste en lograr una armonía
participatíva entre los intereses en juego y contribuir, de ese modo, a que se
(276) Ver AGUILAR VALDEZ, Osear; "Notas sobre los procedimientos administrativos de reso-
lución de controversias entre agentes de la industria por parte de los entes reguladores de
servicios (con especial referencia al caso del ENRE)". En: Procedimiento Administrativo.
Jomadas Organizadas por la Universidad Austral Facultad de Derecho, p. 293
(277) CASSAGNE, Juan Carlos; "Los nuevos entes regulatorios". En Libro Homenaje al profesor
D. Pablo Rameila, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1994, p. 38.
622
alcance la armonía social, mediante procedimientos más innovadores como el de

las audiencias públicas". I273)
Por estas particulares características es que al asumir la tarea de resolver los
conflictos suscitados en la prestación del servicio sujeto a su regulación'279', se busque
alguna estrategia nueva, en pro de soluciones armoniosas a las partes antes que
acudir directamente a su decisión administrativa unilateral. A ello debemos agregar
que por el especial origen de los conflictos del mercado o de servicios públicos
"habitualmente no importa un conflicto en el cual las partes fundan sus pretensiones
exclusivamente en derechos subjetivos o intereses legítimos, es decir, en situaciones
tuteladas jurídicamente por una norma previa en la que encuentran solución, sino que
se trata mayormente de conflictos de intereses contrapuestos, no jurídicos, de
naturaleza verdaderamente comercial, en las cuales las partes lo que pretenden es
maximizar sus utilidades y disminuir sus costos de transacción"(2ao).
En síntesis, un campo provechoso para el desarrollo de la conciliación en estas
materias.
Ahora veamos panorámicamente cómo es el tratamiento dado a la conciliación en
el ámbito regulador de los servicios públicos peruano.
Las principales notas del tratamiento legal a la conciliación en asuntos regulados
de ser/icios públicos son:
Los organismos reguladores conocen de reclamaciones planteadas por usuarios
de servicios públicos frente al prestador (Ejm. OSINERG, SEPS, OSIPTEL,
OS1TRAN, y SUNASS), a incluso entre empresas operadoras o prestadoras (Ejm.
OSIPTEL y OSITRAN), cuyo procesamiento involucra la posibilidad de resolución
a través de la conciliación entre las partes.
La posibilidad conciliatoria puede darse tanto en la instancia del reclamo que co-
rresponde instruir a la propia empresa regulada (prestadora del servicio), como
en la fase que se desarrolla ante la entidad reguladora (entidad pública) (así acon-
tece en los procedimientos aprobados por OSINERG, OSIPTEL, SUNASS,
OSITRAN). En todos los casos se trata de procedimientos voluntarios para las
partes e informales en cuanto su estructura, por los cuales se confia en el criterio
de los instructores para organizarlo, conducirlo, y llegado el caso, darle fin'2811.
(278) CASSAGNE, Juan Carlos; op. cit., p. 38

(279) Es bueno resaltar que la potestad para resolver controversias en el ámbito regulado, pre-
senta por lo general dos variantes: los casos de jurisdicción obligatoria (en los que necesa-
riamente debe acudirse a esta vía para resolver el conflicto), y los casos de jurisdicción
facultativa (en los que el ente regulador sólo ofrece a las partes una vía de solución a sus
conflictos, pero sujeto a la voluntad de las partes para someterse a ella.
(280) AGUILAR VALDEZ. Osear; op. cit., 274.
(281) La voluntariedad para la agencia implica que sea decisión discrecional del administrador, cómo
utilizar la vía alternativa de la conciliación y hasta cuándo Intentarla. Como mecanismo de
control de esta actividad sobre el ente regulado, las normas de OSINERG le obligan a levantar
un acta consignando las fórmulas conciliatorias propuestas y la negativa de las partes.
623
La regulación de estos procedimientos de reclamación ha sido estructurado inclu-

yendo una fase especial donde el instructor debe instar a la conciliación, que
comúnmente recibe el nombre de "Audiencia de conciliación", sin perjuicio que
cualquiera de las partes pueda proponer en cualquier estado del proceso la armo-
nización de intereses en una 'Audiencia especial de conciliación", de modo tal
que durante toda la secuencia se habilita el intento conciliatorio, la cual sólo precluye
con la emisión de la resolución de la autoridad.
Los órganos reguladores poseen la competencia para revisar la legalidad de los
acuerdos conciliatorios a que las partes hubieren llegado y aprobarlos (Ejm.
OSINERG, SEPS, OSIPTEL y OSjTRAN).
En cuanto a la función de la autoridad de estos organismos reguladores debemos
manifestar que prioritariamente tienen el deber de dilucidar primariamente los con-
flictos de intereses que se presente, a través de la celebración de acuerdos, con-
venciendo a las partes acerca de la viabilidad de una eventual terminación con-
vencional del diferendo. Como bien manifiesta FERNANDO CAFFERATA:
"La nueva función del regulador no es tanto imponerse a los regulados, sino
persuadir a las partes sobre la eventual terminación convencional que lo lleve
a desistir parcialmente de su pretensión o cambio de una solución negocia-
da". En ese sentido la autoridad regulatoria "debe arbitrar, negociar o concer-
tar entre los intereses contrapuestos teniendo siempre en la mira el interés
público o el bien común", i282'
Para estos efectos, entre las facultades oue puede asumir el Conciliador (sea per-
sonal al servicio de la entidad pública o terceros actuando por delegación), se en-
cuentra su libertad de acción, la posibilidad de plantear fórmulas conciliatorias no
obligatorias. Respecto a este último deber, cabe señalar la singularidad que repre-
senta el régimen de conciliación en asuntos de la niñez que consagra singularmen-
te el principio denominado de "empoderamiento", por el cual el conciliador, sin per-
juicio de su deber dé neutralidad debe cuidar que su intervención evite desbalances
de poder entre las partes para fomentar decisiones justas y equitativas.
En cuanto a los efectos que se atribuyen normativamente a los acuerdos concilia-
torios, la normativa presenta una verdadera variedad que nos invita a la reflexión.
Así tenemos la diversidad siguiente:
a. El efecto de transacción judicial (INDECOPI),
b. El efecto de cosa juzgada (OSITRAN),
c. Sólo indica que agota la vía administrativa y pone fina la instancia (SUNASS
y OSINERG),
d. Equivale a una resolución administrativa final del Tribunal y es cosa juzgada
(OSIPTEL),
Por su parte, la situación no es diferente respecto al tratamiento que se le otorga
a la modalidad de ejecución del acuerdo conciliado, pues se considera
(282) CAFFERATA, Femando José; "El procedimiento administrativo en los entes reguladores de
los servicios públicos privatizados. Algunas cuestiones". En: Procedimiento Administrativo.
Jomadas Organizadas por la Universidad Austral Facultad de Derecho, p. 293.
diversamente que: el acta misma es titulo de ejecución y se puede exigir judicial-

mente (Defensoras del Niño), o que se exige mediante deducciones o cargas en
la facturación (OSIPTEL), se puede ejecutar en la vía coactiva (OSINERG y
OSITRAN), que se debe ejecutar ante el Poder Judicial, previo proceso, hasta el
caso de aplicación de multas para forzar el cumplimiento y habilitar su exigencia
judicial a cargo del interesado.
En la base de esta dispersa regulación sobre los efectos del acuerdo y la modali-
dad seguida para su ejecución, se encontraban dos tendencias acerca de la natu-
raleza de ^conciliación en sede administrativa, pues para algunos se trata de un
acuerdo sujetó al régimen común de las convenciones, mientras que para otros
(entre los cuales nos encontramos) subsistía el interés público que precisamente
condujo a que el conflicto de interés sea radicado ante la Administración y no lo
sea en la justicia común, por lo que para este sector, la propia Administración
debe llevar a cabo la ejecución de los acuerdos conciliatorios en esta materia.
La nueva Ley toma partido por esta segunda opción, entendiendo que estamos en
la autqcomposición de intereses que sustituye el contenido de un acto administra-
tivo (que de ordinario hubiese sido el paso final a falta de acuerdo), y que de
haberse presentado su inejecución voluntaria, seguiría sometido a la ejecución
de actos administrativos, y, en su caso al contencioso administrativo. Entiende la
Ley que para dar ejecutividad al acuerdo se puede recoger en una resolución
administrativa, evitando que el administrado quede en situación de
desprotección peor que si se hubiese avenido a una resolución desde el inicio;
pues la esencia administrativa reconocido al tema y el interés público consiguien-
te, no desaparecen por el modo en que concluyó el procedimiento. Como bien
señala GONZÁLES PÉREZ2831, mutatis mutandi sobre la jurisdicción contencioso
administrativa:
"(...) En las transacciones que versen sobre relaciones sujetas a derecho ad-
ministrativo, como son las que tienen lugar en el ámbito de un proceso admi-
nistrativo, (...) la formallzación de la transacción ni puede determinar una mu-
tación de la naturaleza jurídica de las relaciones que determinan el someti-
miento al conocimiento de la jurisdicción civil de las pretensiones que se de-
duzcan en relación a la invalidez del contrato. En consecuencia, su conoci-
miento se comprende el orden jurisdiccional contencioso administrativo (...)".
(233) GONZÁLES PÉREZ, Jesús; "La transacción en el proyecto de Ley de la Jurisdicción Con-
tencioso-Administrativa", En: Revista de Administración Pública N9 145, Enero/Abril 1998,
p. 28.
625
FLUJOGRAMA DE
PROCEDIMIENTO TRILATERAL
R B
e D A
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G
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A
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2
1
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S
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R
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• Notificación de Reclamación (art 221.3)

• Contestación de Reclamación (art. 223.1)
- Replica (art. 223.4)
- Duplica (art. 223.4) ■> Prohibición de nuevas contestaciones (art. 224)
Art. 223 • Deber de búsqueda de verdad material

(Titulo Preliminar Art. IV 1.11.)
Apelación (todos los casos)

Reconsideración (si no hay superior jerárquico)
Notas Especiales:
6 1. Hay távoreciratento a la
solución concillada de intereses
S (art. 228 y 221.2)
2. Hay preclusión procesal ai
6 vencimiento de plazos (art.
140.4.)
3. Es un procedimiento de
evaluación previa con silencio
administrativo negativo (art.
34.1.3)
CAPITULO II
PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR
— La necesidad de regular el ejercicio de la potestad administrativa sanciona-
dora en el Perú
Cuando fue elaborado el anteproyecto de la Ley N9 27444, del Procedimiento
Administrativo General, existía conciencia cierta de la necesidad de dotar de un régi
men legal específico que tomara predecible al ejercicio de la potestad sancionadora
-_- por parte de las entidades públicas. Si de ordinario nos encontramos frente a la potes-
tad más aflictiva con que cuenta la Administración para legítimamente gravar
patrimonios, limitar o cancelar derechos o imponer restricciones a las facultades
ciudadanas,
,_________eJ-contexto del fin de la-década- de-Ios noventa hacía indispensable acometer esta
---------------tarea."No én vario, estáoarños Treñté~a~dos" fenómenos convergentes que
potenciaron
dicha potestad administrativa. De un lado, la consolidación de los roles normativos,
inspectivos y ordenadores de la Administración, antes que como prestador de servi-
cios y de bienes públicos. Por el otro, la sostenida tendencia a la despenalización de
ilícitos penales, condujo al proporcional incremento de los supuestos de ilícitos admi-
nistrativos, y a contar con organismos con competencia sancionadora.
En este sentido, fuimos conscientes que la potestad sancionada constituye una
competencia de gestión necesaria complementaria a la potestad de mando y correc-
ción para el adecuado cumplimiento del orden administrativo establecido en procura
del interés público. Pero a su vez, quienes conformamos la comisión elaboradora del
anteproyecto adoptamos conscientemente la decisión de diseñar las pautas mínimas
' comunes para que todas las entidades administrativas con aptitud para aplicación de
sanciones sobre los administrados, la ejerzan de manera democrática, previsible y no
arbitraria. No consideramos que el control judicial posterior fuera eficiente para
disciplinarla, sino que, por el contrario, sería más conveniente dotarle de un régimen
positivo claro que permita su control preventivo y concurrente, por las autoridades
superiores y la recurrencia pública. En este sentido, seguimos la tendencia inaugura-
da en el Derecho comparado, de manera decidida, por la legislación española y segui-
da en nuestro continente, por México, Venezuela y Brasil.
El procedimiento sancionador y el procedimiento administrativo trilateral
La ley considera diferenciados al procedimiento sancionador del procedimiento
trilateral, pues sirven a intereses públicos distintos. Los aspectos más resaltabies en
los que podemos advertir las diferencias podemos enumerarlos en tres: i) La
intensidad de la intervención administrativa (la intervención administrativa es
más intensa en el procedimiento sancionador que el procedimiento trilateral);
627
ii) La relación procedimental establecida entre los sujetos procesales (la relación
procedimental en el sancionar se establece entre la administración y el adminis-
trado infractor, mientras que en procedimiento trilateral es entre dos administra-
dos y la dependencia administrativa):
i¡¡) La posibilidad de seguir mecanismos de auto composición de interese o formulas
conciliatorias en la decisión del procedimiento (en los procedimientos trilaterales
es procedente y hasta preferible un formula conciliatoria por tratarse de aspectos
disponibles por la partes, mientras que en los temas sancionadores no es posible
por el interés público involucrado en la definición de la existencia o no de infrac-
ción al ordenamiento administrativo. ¡', t
No obstante es necesario precisar que la normativa preexistente a la dación de la
Ley Na 27444 creó una serie de procedimientos en los que confundían ambos proce-
dimientos, asumiendo caracteres de ambos. Así por ejemplo tenemos procedimientos
iniciados por un administrado contra otro ante una dependencia administrativa esta-
bleciendo una relación procedimental en controversia, pero cuyo objeto fundamental
es determinar la existencia o no de una infracción administrativa. Entendemos que
mientras subsistan estos procedimientos especiales, les serán aplicables -en aque-
llos que corresponda a su naturaleza- las normas pensadas para ambos regímenes.
Sin embargo no podemos dejar de advertir la tendencia a convertir en procedimientos
trilaterales verdaderos procedimientos sancionadores, de manera extralegal, con el
objeto de pretender trasladar al administrado promotor la mayor carga de impulsar el
procedimiento, aligerar las responsabilidades a los funcionarios a cargo de estos pro-
cedimientos, y finalmente, percibir tasas por estos procedimentos.
El procedimiento sancionador y el procedimiento inspectivo
La doctrina reconoce en la actuación administrativa de inspección o comproba-
ción administrativa una función especial que tiene por objeto cautelar y/o constatar el
cumplimiento de lo previsto por el ordenamiento vigente en el desempeño de determi-
nadas actividades sujetas a regulación por normas de derecho público. De acuerdo a
lo establecido por la doctrina especializada en la materia, se advierte, en general, que
el ejercicio de la potestad de inspección observa, entre otros, dos categorías de efec-
tos*294':
\) La constatación o verificación del Cumplimiento y/o Sujeción al Ordenamiento
vigente. Desde este punto de vista, el ejercido de la potestad dé inspección no
sólo sirve a la defensa y protección de los intereses generales (la finalidad de
interés público y general que subyace en la regulación de una actividad determi-
nada), sino que a su vez comprende a los intereses particulares, en todos los
supuestos en los que el ejercicio de dicha potestad deriva en la corrección o
ajuste a la norma de ia actividad, objeto o persona inspeccionados, toda vez
que ello constituye una garantía o aval que eventualmente puede ser empleado
por los propios administrados sujetos a fiscalización o inspección para sustentar
ei desempeño de sus actividades.
(284) BERMEJO VERA, José. La Administración Inspectora. En: Revista de Administración Pú-
blica, Na 147. Setiembre-diciembre 1998 p. 56-57.
{{) La Verificación o Constatación del incumplimiento de las Condiciones o Requisi-

tos Normativos y Técnicos. En tales supuestos, y de conformidad a lo expresa-
mente previsto en el ordenamiento, el ejercicio de la función y/o potestad de
Inspección por parte de las entidades de la Administración Pública puede deri-
var en el ejercicio de otra potestad de mayor trascendencia, cual es el ejercicio
de la potestad sancionadora, o inclusive el surgimiento de responsabilidades
adicionales, como son las obligaciones de reposición de las cosas a su estado
primitivo, restauración de objetos, reparación de daños o pago de indemni-
zaciones /debidas*285'.
/ En estos términos corroboramos las expresiones del profesor
■' '
argentino MARIENHOFF para quien el acto de intervención administrativa es un

acto típico de control administrativo represivo y ocasionalmente sustitutivo, derivado
del deber de vigilancia que le corresponde a alguna autoridad, y que presupone "la
existencia continuada de una situación (comportamiento) anormal, que puede
responder a motivos diversos. Lo que importa es la existencia de situaciones de
"anormalidad. Un acto aislado no requiere una intervención al órgano, en este
supuesto la anomalía se subsana rectificando o extinguiendo ese acto
aislado"(2M>.
._ _A diferencia dejas demás.actividades de la administración, la actividad sanciona-
:
dora tiene un objetivo único: Ejercer la pretensión sancTonadora del poder público
administrativo, mediante un procedimiento especial, donde el administrado tenga las
suficientes garantías para el ejercicio de su defensa. Aquí, la administración no busca
el esclarecimiento de los hechos, la indagación de lo acontecido, o despejar una in-
certidumbre o duda. Parte de una imputación o cargo directo, y su procesamiento
busca obtener certidumbre jurídica y real, a partir de la convicción a que ha llegado a
obtener luego de una actividad común de comprobación o inspección.
En lo específicamente referido al supuesto en el cual los efectos del ejercicio de
las potestades de Inspección, fiscalización y supervisión deriven en la constatación o
verificación de la existencia de contravenciones al ordenamiento vigente en la mate-
ria, cabe resaltar que, si bien tal intervención puede dar origen entre otros al ejercicio
de la potestad sancionadora,'2871 ello en modo alguno podría suponer la posibilidad de
asimilar dicha manifestación de la potestad de inspección (así como todas las actua-
ciones relacionadas con la misma) a una etapa correspondiente a la instauración
y/o .trámite de un procedimiento administrativo sancionador. Del mismo modo, como
no necesariamente se debe transitar por la intervención para aplicar sanciones,
pueden existir intervenciones que no concluyan en procedimientos sancionadores.
Como bien expresa GAMERO CASADO, sólo se trata de un supuesto de coinci-
dencia de presupuestos objetivos'2*81: "La potestad sancionadora puede aparecer an-
tes, durante o tras la adopción de medidas de intervención de empresas, hecho debi-
do sencillamente a que los presupuestos objetivos en que se asientan ambas figuras
son eventualmente coincidentes".
£85) Ibíd. p. 57.

(286) MARIENHOFF, Miguel. Tratado de derecho administrativo, Tomo I. p. 634.
(287) BERMEJO VERA, José. La Administración Inspectora, p. 56-7.
(288)GAMERO CASADO, Eduardo. La Intervención de Empresas. Madrid: Marcial Pons, 1996, p.
228.
62
Si bien es cierto que, como resultado del ejercicio de las potestades de fiscaliza-
ción, inspección o supervisión puede evidenciarse o constatarse la comisión de irre-
gularidades o contravenciones al ordenamiento jurídico vigente, ello en modo alguno
podrá considerarse asimilado al ejercicio de la potestad sancionadora administrativa
en tanto que actividad instructiva al interior de un procedimiento sancionador. En todo
caso, la constatación o evidencia de conductas y actuaciones que eventualmente com-
porten la comisión de infracciones administrativas sólo podrán ser asimiladas a lo que
se entiende por investigaciones preliminares al procedimiento administrativo sancio-
nador y, por lo tanto perteneciente a una fase previa al ejercicio de la potestad sancio-
nadora propiamente dicha. Como bien manifiesta el profesor español FERNÁNDEZ
RAMOS, resulta inconveniente asimilar lá actividad inspectiva con la actividad sancio-
nadora, no obstante la proximidad conceptual entre ellas. Nuestro autor afirma:
"En efecto, la función inspectora ha estado tradicionaimente vinculada en exceso
ai ejercicio de la potestad sancionadora. Esta conexión es innegable desde el punto
de vista de la efectividad de la potestad sancionadora, y por ello debe tenerse presen
te en el orden operativo o funcional, es decir, en relación con el reparto de las compe^
tencias inspectoras y con la organización y funcionamiento de los servicios de inspec
ción. Pero esta consideración no debe condicionar la necesidad de desligar
conceptualmente la actividad inspectora de la potestad sancionadora. Ciertamente de
la actuación inspectora podrán derivarse eventualmente consecuencias en el orden
sancionador, pero tales sanciones constituyen responsabilidades de orden personal.
En cambio, desde una perspectiva institucional, la finalidad fundamental no debe ser
otra que la tutela de los bienes o intereses protegidos mediante el reestablecimiento
de la legalidad vulnerada"5289». '
En efecto, la inspección no tiene otra finalidad que verificar si el administrado
cumple o no con la normativa vigente, y analizar sus causas. En todo caso, el resulta-
do puede ser, q bien que la entidad cumpla la normativa, con lo cual la inspección
queda finalizada, o bien que no la cumpla; en consecuencia, puede abrírsele un'pro-
cedimiento sancionador.
De acuerdo a lo indicado con anterioridad, se tiene que la finalidad perseguida
difiere en uno y otro caso dado que la potestad sancionadora se dirige a reprimir
ciertas conductas o a disuadir del incumplimiento de la normativa vigente, en tanto
que la intervención de empresas no exhibe necesariamente ese matiz represivo, limi-
tándose a remover una situación objetiva contraria al interés público'290'. Como ya
estableció FRANCH I SAGUER, en la derivación posible del procedimiento inspectivo
en un acto sancionador
"Su ya confirmado carácter accesorio conlleva que el procedimiento termine con
un informe, producto, de la investigación-comprobación. Si el resultado de la actividad
de inspección supone verificar que la entidad cumple con las normas jurídicas, el
procedimiento termina aquí. En caso llegue a verificarse su incumplimiento, entonces
puede abrirse un expediente sancionador* 291'.
(289)FERNÁNDEZ RAMOS. S., La actividad administrativa de inspección, p. 24; Editorial

Comares, Granada, 2002.
(290) Ibíd.. p. 226.
(291) FRANCH I SAGUER. Marta. Intervención Administrativa sobre Bancos y Cajas de Ahorros.
Madrid: Civitas. 1992, p. 321.
Como consecuencia de lo indicado con anterioridad, aún en el supuesto específi-

co en que, como parte del ejercicio de actividades de investigación preliminar com-
prendidas dentro de la facultad de fiscalización, supervisión e inspección de las enti-
dades que conforman la Administración Pública, se pretenda obtener del administrado
sujeto a fiscalización la formulación de declaraciones y/o exposición de argumentos
tendientes a la sustentación de las acciones llevadas a cabo por él mismo; tales accio-
nes no podrán ser asimiladas a lo que formalmente se entiende por formulación de
descargos por parte del administrado. En efecto, la formulación de descargos tendien-
te a contrarrestar las imputaciones realizadas a un administrado presupone que las
mismas han sitió puestas formalmente en conocimiento de un administrado, lo que
sólo podrá ser llevado a cabo por un órgano de la Administración Pública que detente
en forma expresa el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa o, cuando
menos, el ejercicio de competencias en materia de instrucción de un procedimiento
administrativo sancionador."
Necesidad del procedimiento administrativo sancionador .
El procedimiento sancionatorio es, entonces, el conjunto concatenado de actos
que deben seguirse para imponer una sanción administrativa.
Dicho procedimiento tiende, fundamentalmente, a cumplir dos objetivos. En pri-
mer lugar, constituye un mecanismo de corrección de la actividad administrativa, des-
de que permite al órgano con potestad sancionadora comprobar fehacientemente si
se ha cometido algún ¡lícito; en segundo término, es el medio que asegura ai presunto
infractor, ejercer su derecho a la defensa, alegando y probando lo que le resulte favo-
rable y controlando, a la par, la actuación inquisitiva de la Administración.
En consecuencia, la emisión de un acto sancionador sin cumplir el procedimiento
respectivo, y fundamentalmente, sin garantizar la participación activa del interesado,
apareja su nulidad no siendo posible su conservación. Las actuaciones producidas a
su interior pueden ser analizadas a efecto de merituar su conservación excepcional, si
se diesen las condiciones previstas en el articulo 13.2 de la Ley, sin embargo, la exis-
tencia de pruebas evacuadas o actuadas unilateralmente por la Administración para
comprobar los hechos que dieron origen a la medida punitiva, no pueden conservarse,
ya que son invalidas e insuficientes las pruebas sin que el sujeto sancionado hubiere
tenido participación en su desarrollo, ni dispusiese de lo medios y recursos para con-
tradecirías o Invalidarlas.
ARTÍCULO 229°.- ÁMBITO DE APLICACIÓN DE ESTE CAPÍTULO

229.1 Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que
se atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infrac-
ciones administrativas y las consecuentes sanciones a los admi-
nistrados.
229.2 En las entidades cuya potestad sancionadora est á regulada por
leyes especiales, este Capítulo se aplicará con carácter supleto-
rio. La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de
las entidades se rige por la normativa sobre la materia.
(MODIFICADO)
229.3 INCISO AÑADIDO DECRETO LEGISLATIVO 1029
631
Juan Carlos Morón Lrblna
Ley N9 27972 Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 46-49, competencia
sanciona-dora municipal)
Art. 230 Principios de la potestad sancionadora administrativa
Art. 231 Estabilidad de la competencia para la potestad sancionadora
Art. 232 Determinación de la responsabilidad
Art. 233 Prescripción
Art 234 Caracteres del procedimiento sancionador
Art. 235 Procedimiento sancionado/'/ ,,
. Art. 237 Resolución del procedimiento sancionador
COMENTARIOS
Naturaleza de las normas de este capítulo
Las normas tienen por objeto disciplinar desde el nivel legal los criterios a
aplicar y las actuaciones administrativas que deben cumplir todas las entidades
para poder ejercer la potestad sancionadora que se les confía.
No obstante ser de orden público, estas normas poseen el mismo valor supletorio
que toda la ley para uniformar la acción sancionadora, lo cual debe entenderse como la
aplicación de este Capítulo integrándose con los procedimientos sancionadores que
existan en la Administración Pública, debiendo compatibilizarlos para una aplicación
coherente.
Primero, aquellos procedimientos sancionadores, cuyo contenido se
encuentra en una Ley especial, deberán ceñirse por esas normas, y, en lo no
previsto, por las disposiciones de esta Ley (supletoriedad activa), en defecto de
ambas disposiciones se mantendrán aplicables las disposiciones subalternas que
pudieran existir (reglamentos, directivas, etc.).
Segundo, si se trata de procedimientos cuyo ordenamiento sea regulado por
normas administrativas, éstas se entenderán como derogadas o vigentes, según
sea su compatibilidad con las disposiciones y procesales de este ordenamiento.
Es igual sentido, si los contenidos de esta reglamentación sancionadora
tuvieren un respaldo legal de tipo indirecto (por ejemplo, si una norma de su ley
orgánica estableciera que las entidades regulan su potestad sancionadora mediante
directivas, sin darles un sentido a la regulación a darse). En ambos casos, el valor
jurídico informador y de búsqueda de disciplina administrativa es tan evidente que
opera directamente sobre las normas administrativas de la materia.
- Tercero, en caso que el procedimiento sancionador sólo tenga regulación admi-
nistrativa, tendrán a esta Ley como fuente directa de su actuación, de manera ínte-
gra.
En cuarto lugar, mención aparte merece las normas sustantivas de este
Capítulo, que pretenden sentar ias bases para un Derecho administrativo
sancionador democrático. Como se verá en los comentarios articulares, las normas
materiales de esta potestad sancionadora no tienen su origen propiamente en esta
norma, sino que son
Í3S
verdaderas concreciones de los derechos fundamentales consagrados en la Constitu-

ción Política y en los tratados internacionales de derechos humanos.
De tal modo, independientemente de la supletoriedad de la norma en sí, poseen
suficiente virtualidad de contenido como para vincular directamente a la administra-
ción, aun cuando tengan diferenciado como especial su procedimiento administrativo.
Así sucederá, con los principios establecidos en el artículo 230 y las reglas del artículo
231 (estabilidad de la competencia sancionadora), artículo 232 (solidaridad de res-
ponsabilidades y compatibilidad con medidas resarcitorias), artículo 233 (prescrip-
ción), y artícu)ó,237 (non reformatio in peius).
No se puede dejar de mencionar que muchas de las normas sustantivas y proce-
sales de este Capítulo, crean un régimen unitario de la potestad sancionadora pública,
conformado por. una serie de principios de origen constitucional y un procedimiento
formalizado tipo o ad hoc para esta función administrativa que no puede ser evitado
por las entidades.
Por ello, la supletoriedad debe analizarse con prudencia, pues ios principios y
garantías de este capítulo constituyen la plasmación de principios constituciona
les y reglas básicas del derecho, por lo que su inclusión en esta sección las
expresan solamente. En estos casos.no pueden ser obviadas ni en procedimien
tos especiales. . ....—-—......... .
La separación del régimen sancionador con el disciplinario
La Ley ha incorporado mediante una tímida cláusula la doctrina que distingue a
efectos de la potestad sancionadora entre las relaciones de sujeción general y las
relaciones de sujeción especial, como dos modos gradualmente diferentes como se
vinculan los administrados con las entidades. Conforme a esta doctrina, los adminis-
trados se vinculan con las entidades en uno de dos escenarios**98'.
Cuando un administrado se halla en la relación de sujeción general, que es la
regla común, se encuentra ejerciendo plenamente su libertad de actuación, y se vin-
cula excepcionalmente a determinados deberes generales de cumplimiento y al poder
de policía de la Administración, que limitan su estado de libertad individual y de acción.
(Ejm. situación de los mercados regulados, mercado financiero, etc.).
Como se puede entender fácilmente en este escenario, son aplicables íntegra-
mente las reglas de garantía y procedimientos de garantía, en resguardo de la libertad
individual y derechos adquiridos. Es el modelo general.
Cuando un administrado se halla en una relación de sujeción especial, el adminis-
trado debe soportar niveles más intensos de intervención administrativa por cuanto
estamos en ámbitos que son ordenados por la Administración y su lus punendl, que
sin este privilegio sería imposible organizados. Las notas características de esta rela-
ción especial de sujeción son la presencia de deberes específicos de cumplimiento a
cargo del administrado, su rol esencial de subordinación en función de los objetivos
públicos, y, una regulación dada por la autoridad en forma estatutaria. Ejm. servidores
públicos, soldados, internos de establecimientos penales, etc.
(292) Estos dos escenarios no son excluyentes puesto que un mismo administrado puede
asumir ambas formas de relación según sea el rol que asuma y el procedimiento de que
se trate.
633
En este escenario, existe una atenuación de las garantías individuales por la

pre-valencia de la carga de deberes que su estatuto establece y la deslegalización
necesaria por que la Administración haga efectiva la subordinación que estas
personas tienen frente a aquella. Principalmente este debilitamiento 1293' se aprecia
en:
• Tendencia a emplear normas reglamentarias para establecer o completar las
infracciones y sanciones. Debilita el principio de legalidad.
• Tendencia a estipular sanciones en función de tipos genéricos y abstractos
de infracciones. Debilita el principio de tipicidad.
• Tendencia a tornar más eficiente y rápido el procedimiento administrativo
sancio-nador con cargo ai control posterior. Debilita el principio de debido
proceso.
• Tendencia a. permitir sanciones administrativas independientes de las judiciales.
Afectan el alcance del non bis in ídem.
Como las relaciones especiales de sujeción configuran un estatus ventajoso
para la Administración y restrictivo para el administrado, debe tener un
establecimiento legal y no meramente reglamentario.
Pero debe tenerse presente que estamos frente a una legítima atenuación de
las garantías en favor de los cometidos del servicio público, que no implica su
estado de indefensión, puesto que su régimen privativo siempre va a dar vía de
protección a su debido procedimiento.
Mientras que el Derecho administrativo sancionador se orienta a disciplinar la
actuación de la Administración, para así mantener incólume la zona de libertad
que corresponde constitucionalmente al administrado, en las relaciones especiales
de sujeción, precisamente los administrados no gozan de esa esfera, por ser la
esencia de su estatuto una subordinación frente a la Administración y la
posibilidad legítima de organizar su actividad, incluso bajo amenaza de coacción y
pena (así sucede con los agentes públicos, los presos, los concesionarios de
servicios públicos).
Elementos de la actividad sancionadora * .............." "
Comisión de la falta
No existe diferencia universalmente aplicables entre los hechos constitutivos
de infracciones administrativas y delitos penales.
E distingo es de política legislativa, al momento de legislar, según la
importancia y gravedad que se considere para castigarlas (ejm. ley que penaliza el
manejo de vehículos en estado alcohólico o los desbandes en los estadios).
Existe una zona común en la cual existe consenso social casi universal acerca
del carácter penal de su tratamiento (ejm. afectaciones contra el patrimonio, la
vida y el cuerpo, el tráfico de drogas).
Evaluación de la conducta (procesamiento)
Mediante el procedimiento de oficio sancionador que estos capítulos se
diseña como modelo uniforme.
(293) Este debilitamiento no constituye un ámbito exento de los principios y garantías

constitucionales, sino sólo una atenuación en función del interés público.
34
La sanción administrativa
La sanción administrativa es, un mal infligido a un administrado en ejercicio de la
correspondiente potestad administrativa por un hecho o una conducta constitutiva de
infracción administrativa. Los elementos de la sanción administrativa son los siguientes:
a. Es un acto de gravamen. Determina un menoscabo o privación, total o parcial,
temporal o definitiva, de derechos o intereses.
b. Es un acto reaccional frente a conducta ilícita. Su finalidad es una consecuencia
de la conducta sancionable, eminentemente con carácter represivo y disuasivo.
c. Es un acto con'finalidad sólo represiva, por lo que su existencia misma no guarda
relación con el volumen o magnitud del daño.
No obstante tener característica de actos aflictivos a los administrados no son
técnicamente sanciones: las' medidas de reposición de las cosas a la situación legal.
correcta -eícierre de un local sin licencia, como el cese de una publicidad engañosa-,
ni las medidas resarcitorias -devolver importe de ejecución subsidiaria-, ni las medi-
das de forzamiento de ejecución administrativa -multas coercitivas o compulsión so-
bre las personas-.
Los principales sanciones administrativas son: la multa, la afectación (suspen-
sión, clausura o interdicción) de la posibilidad de ejercer determinadas actividades, él
comiso de bienes, la caducidad de derechos, la amonestación o apercibimiento, ins-
trucciones especiales, trabajos de utilidad pública, etc.
Revisión judicial
Toda sanción impuesta en sede administrativa es revisable en el Poder Judicial
por medio de la acción contenciosa administrativa, y en caso graves, mediante las
acciones de garantía.
SUBCAPÍTULO I
DE LA POTESTAD SANCIONADORA
ARTÍCULO 230°.- PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA
ADMINISTRATIVA
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionai-
mente por los siguientes principios especiales:
1. Legalidad.- Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las enti-
dades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las
consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles
de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a
disponer la privación de libertad.
Constitución Política. Art. 2 inciso 24 a), derecho a la libertad individual; Art. 2 inciso 24
b), derecho a la libertad personal; Art. 2 inciso 24 d), principio de legalidad en material
penal
Art IV. 1.1 Principio de legalidad. Art. IV,
1.15 Principio de predictibilidad
COMENTARIOS
La peculiaridad délos principios aplicables a la potestad sancionadora
Con el objeto de identificar cuáles eran los valores fundamentales que a titulo de
principios debían ser comúnmente respetados por el legislador al normar la potestad
sancionadora y por las entidades administrativas al momento de aplicarla concreta
mente sobre los administrados, fueron aislados aquellos que consideramos estricta
mente indispensables para racionalizar su ejercicio, pero sin imposibilitar su
emprendimiento, en resguardo del interés público que titulariza la Administración. Nóte
se que en primer lugar, estos principios -por su basamento constitucional-, son exigí- ------
bles a la función legislativa del Estado cuando configura las conductas sancionables,
las sanciones a aplicar o la estructura formal del procedimiento sancionador. Solo a
partir de ahí, serán exigibles a la Administración para ejercitar la voluntad sancionado
ra a los casos concretos.
" En este sentido, fueron identificados como principios esenciales el de legalidad,
debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad de la norma y
retroactividad benigna, concurso de infracciones, causalidad, presunción de licitud,
y non bis ¡n ídem. Todos ellos cumplen con respecto a la potestad sancionadora una
triple función: la fundante (preceder a la existencia de las reglas mismas de la potes-
tad sancionadora), la interpretativa (servir de criterio hermenéutico para absolver
cualquier duda sobre el sentido y alcance de las reglas de la potestad sancionado-
......... ra y la integradora (servir de fuente de integración para las lagunas jurídicas que se
puedan identificar en la aplicación de las normas sancionadoras).
B36
Para esta labor de identificación no se partió -como se suele creer- de la trasla-

dan al ordenamiento administrativo de algunos principios del Derecho Penal. Si bien
la mayoría mantienen denominaciones análogas a otros consagrados en el Derecho
Penal, su inclusión no constituyó una mera transposición de reglas e instituciones,
sino más bien un esfuerzo de racionalización a partir de una base común: la seguridad
jurídica y los derechos fundamentales constitucionales de los administrados, recono-
cidos en tratados internacionales vigentes en el país y con desarrollo en la fuente
constitucional. En este sentido, como bien estableció el Tribunal Constitucional espa-
ñol sobre esta materia: "Se trata, en suma, de la aplicación de los principios constitu-
cionales inspiradores de las leyes procésales penales, pero no de las normas de estas.
No poseen la misma estructura, ni se halla configurado del mismo modo, el proceso
penal y el procedimiento administrativo sancionador. Los principios del primero han de
proyectarse de manera adecuada sobre el segundo. Es una traslación con matices"*2941.
Ahora bien una vez identificados estos valores quedó por articularlos, de un lado,
con los principios aplicables al procedimiento administrativo en general, y del otro, con
aquellos principios que pudieran ser necesarios incluir, cuando se trata de ejercer la
potestad sancionadora en alguna actividad especial. Respecto a la primera relación, se
optó por la decisión de dar un carácter complementario, por su especialidad, a los prin-
cipios específicamente estipulados para la actividad sancionadora, de tal suerte, .que
esta queda regulada por los principios generales de todo procedimiento administrativo
(celeridad, conducta procedimental, eficacia, verdad material, etc.) y por los principios
sancionadores ya mencionados. En cuanto a la segunda relación, la opción no ha sido
impedir la adición de nuevos principios en función de la especialidad de los temas a
sancionar por la Administración, sino también habilitar al legislador a incluir otros princi-
pios, incluso adecuando aquellos creados en manera general por este capítulo.
Por ello, el artículo 229.2 de la Ley N9 27444, declara que estos principios rigen
con carácter supletorio en aquellas áreas que cuenten con leyes especiales de regu-
lación. Lo que sí debe advertirse es que esta supletoriedad no habilita al legislador a
desnaturalizar o negar los principios ya declarados, en la medida de que se trata de la
aplicación concreta de derechos y principios superiores que poseen base constitucio-
nal. De suyo, la Administración estaría vinculada a ellos, aun si la Ley hubiese silen-
ciado esta materia. Como nuestro propio Tribunal Constitucional ha establecido: "La
aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del ejercicio de la
potestad sancionadora de la Administración. Como toda potestad, no obstante, en el
contexto de un Estado de Derecho (artículo 3 de la Constitución), está condicionada,
en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, los principios constitucio-
nales y, en particular, de la observancia de los derechos fundamentales. Ai respecto,
debe resaltarse la vinculatoriedad de la Administración en la prosecución de procedi-
mientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido pro-
ceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los princi-
pios constitucionales (v. gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de
la aibftrariedad) que lo conforman""*51.
(294) STC 45/1997.

(295) Exp. 1003-1S98-AA/TC.
637
Naturaleza de ¡os principios en relación con el Derecho Penal

El principio de legalidad para atribuir competencia sancionadora y habilitar las
sanciones aplicables
El principio de legalidad ha sido incorporado por el legislador, al establecer que
"sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionado-
ra y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de
sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso
habilitarán a disponer la privación de libertad" (Art. 230.1).
Como se puede apreciar nos encontrarnos frente a una regla de reserva de com-
petencia para dos aspectos de la potestad sancionadora: para la atribución de la com-
petencia sancionadora a una entidad pública y para la identificación de las sanciones
aplicables a los administrados por incurrir en ¡lícitos administrativos. Conforme a ella,
ambos aspectos de. la materia sancionadora solo pueden ser abordados mediante
"normas con rango de ley", como pueden serlo, una ley formal, una ley orgánica, un
decreto legislativo,-o un decreto ley. Queda absolutamente vedado que una norma
sublegal, de tipo reglamentaria, pretenda, a título de atribución directa, de interpreta-
ción de una norma legal o de complemento indispensable, asignar a una persona
jurídica de Derecho Público la competencia sancionadora o señalar qué sanciones
pueda aplicar sobre los administrados en sede administrativa.
Por la primera reserva legal mencionada, ninguna autoridad -por importante que la
considerare para el cumplimiento de sus funciones de inspección, regulación o de policía
administrativa-, podrá autoatribuirse competencia sancionadora sobre los administrados,
sino que debe obtener una norma expresa con rango de ley que así se lo habilite. Como
se pueden apreciar, la aplicación del principio de legalidad en materia sancionadora, en
este extremo, no resulta sino la ratificación del principio de competencia legal que la mis-
ma ley prevé en su artículo 61 de la Ley Nfi 27444 estableciendo como regla uniforme que
lá fuente de la competencia administrativa, son solo la Constitución y la ley.
Por la segunda reserva legal que este principio implica, tenemos que queda re
servada solo a normas con rango de ley el señalamiento de las consecuencias jurídi
cas represivas a los administrados en caso de la comisión de ilícitos administrativos.
De este modo, solo una norma con rango de ley, podrá habilitar a la Administración la
aplicación de una o más medidas de gravamen a título de sanción personal o patrimo
niales, tales como multas, decomisos, cancelación de derechos, inhabilitaciones, pues,
cada de una de estos actos persiguen un efecto puramente reaccional y aflictivo en
los derechos subjetivos de los administrados. - '
En este mismo sentido, ninguna autoridad administrativa podrá crear, por vía re-
glamentaria ni menos aún, a título de acto administrativo singular, un tipo de sanción,
quedando limitada su actuación al rol natural de ser aplicador de las modalidades de
sanción sobre-derechos ciudadanos autorizadas previamente por normas con rango de
ley. En este sentido, la norma confirma que la indicación de las penas con que se
-intenta disuadir a las personas físicas y jurídicas a no cometer infracciones corresponde
a las normas con rango de ley y no a la normativa infralegal1*981.
(296) La vía reglamentaria solo puede emplearse para especificar o graduar sanciones, pero no
para crearlas (previsión incluida en el inciso cuarto de este artículo, en el principio oe tipicidad).
Es conveniente establecer que esta reserva no solo implica que una norma con
rango de ley cumpla con enunciar qué pena será aplicable (por ej., multa, suspensión
o inhabilitación de derechos), sino que debe fijar con la mayor precisión posible sus
márgenes de aplicación, su cantidad, duración, etc., en particular, el extremo máximo
de agravio posible a los derechos ciudadanos. En este sentido, un completo cumpli-
miento a este principio conducirá, cuando menos, al establecimiento, por ejemplo, del
límite máximo de la multa económica o del tiempo de la inhabilitación o suspensión del
administrado. Se comprende que si este extremo no fuera cumplido por la norma con
rango de Ieyyla garantía jurídica del administrado quedaría vaciada de contenido,
pues la Administración habría adquirido la posibilidad de aplicar una multa de ilimitado
contenido económico o de crear una inhabilitación permanente, con la consiguiente
arbitrariedad de la medida. En el mismo nivel reprochable se encuentran los casos en
los que la norma señala la sanción de multa, pero prevé márgenes extremos para su
aplicación, desde el monto" ínfimo hasta otro extremadamente alto, dejando en la
discrecionalidad de la Administración ponderar su graduación. Aquí, el rango extrema-
damente abierto entre el mínimo y el máximo no tiene sustancial diferencia con la
ausencia de especificación de la sanción, ya que virtualmente se estaña delegando a
la Administración determinar su contenido gravoso para los administrados.
• Finalmente, la norma establece la prohibición explícita para que la Administración
pueda aplicar sanciones que impliquen privación de libertad. Ello, atendiendo a que la
disponibilidad de la libertad humana -como supremo valor subjetivo en la modernidad- solo
ha sido autorizada a las autoridades judiciales y no a las autoridades administrativas.
La Administración solo tiene un rol de ejecutivo de los mandatos judiciales que
afecten la libertad individual, pero nunca la posibilidad de determinarla y sancionarla
por sí y ante sí. Se acude al máximo nivel de separación de funciones: el Congreso de
la República que autorice a afectar mediante la norma jurídico penal, el Poder Judicial
que la concreta en las situaciones subjetivas específicas y la autoridad administrativa
que la ejecuta en virtud del cumplimiento de los mandatos judiciales.
2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al

procedimiento establecido respetando las garantías del debido
proceso.
Art. IV, 1.2 Principio del debido procedimiento
COMENTARIOS
E! principio del debido procedimiento adjetivo
La formulación del principio del debido proceso en el escenario del procedimiento
administrativo -con el nombre de debido procedimiento- ha sido asumida por la Ley
N9 27444, indicando que "Los administrados gozan de todos los derechos y garantías
inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a expo-
ner argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y
fundada en derecho" (numeral 1.2., artículo IV del Título Preliminar). Por su parte, en
635
Juan Carlos Morón l'rbina
el subcapítuio referido a la potestad sancionadora, el legislador se limitó a enfatizar

este principio afirmando que "Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al pro-
cedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso" (Art. 230.2)
Un primer aspecto que actualmente ya no se discute es que el debido proceso no
solo tiene alcance jurisdiccional, sino que se proyecta a otros ámbitos del quehacer
público, como el administrativo. Nuestro Tribunal Constitucional, apoyado en la juris-
prudencia internacional ha establecido que "(...) no solo los principios materiales del
derecho sancionador del Estado son aplicables al ámbito del Derecho Administrativo
sancionador y disciplinario. También lo son las garantías adjetivas que en aquel se
deben de respetar. En efecto, es doctrina/Consolidada de este colegiado que el dere-
cho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no solo tiene una
dimensión, por así decirlo, 'judicial', sino que se extiende también a sede 'administra-
tiva' y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sosteni-
do, a 'cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, (la que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las
garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención
Americana'(Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71).
Y es que, sostiene la Corte Interamericana, en doctrina que hace suya este Tribu-
nal Constitucional, 'si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula Garantías
Judiciales, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino
al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efec-
tos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de
acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos' (Párrafo 69).'(...) Cuando
la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un 'juez o tribunal
competente' para la 'determinación de sus derechos', esta expresión se refiere a
cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de.
sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas (Párrafo 71)"
[La corte ha insistido en estos postulados en los casos Baena Ricardo, del 2 de
febrero de 2001 (Párrafos 124-127), e Ivcher Bronstein, del 6 de febrero de 2001
(Párrafo 105)]<297'.
Superada esta etapa del análisis, la incorporación de debido proceso ai procedi-
miento -en particular en materia sancionadora- conlleva asumir el más amplio siste-
ma de garantías inherentes a la dignidad de las personas, en orden a obtener decisio-
nes justas.
En principio, la incorporación del principio del debido proceso al ámbito sanciona-
dor tiene por efecto rechazar la posibilidad que se produzcan sanciones inaudita pars
(sanción de plano"29") sin generarlo a través de un procedimiento previo donde participe
(297) Exp. 2050-2002-AA/TC.

(297) AI respecto, el Tribunal Constitucional se pronunció de la siguiente forma: "En cuanto al
fondo del asunto, el tribunal Considera que se afectó el derecho de defensa del
recurrente,
• toda vez que, sin instaurarse un procedimiento administrativo, y sin darle la oportunidad
para formular sus descargos, la emplazada expidió el Oficio N4 1872-200 mediante el cual
dejó sin efecto su inclusión en el Registro de Hidrocarburos, y con ello se le impidió que
pueda adquirir combustibles. En este sentido (...) cuando un acto administrativo ha de
afectar un interés o derecho subjetivo, su validez está condicionada a que se respeten las
garantías que comprende el derecho a! debido proceso" (STC 1159-2001-AA/TC).
34Q
e) administrado concernido, y, sin que este sea el específicamente diseñado para su

producción válida, esto es, el procedimiento sancionador. Vale decir tanto las sancio-
nes de plano, como las sanciones producidas al interior de un procedimiento distinto
al sancionador (por ejemplo, un procedimiento inspectivo o trilátera!) estarán impedi-
das por este principio. Con ello se reconoce la formalización garantista que este pro-
cedimiento otorga conscientemente al administrado y se rechaza la tesis por la que la
recurrencia al acto de sanción, es el inicio del procedimiento administrativo'2991.
Ahora bien, la aplicación del principio no se agota con estos efectos, sino que se
proyecta al rje'ceârio y escrupuloso cumplimiento de las garantías'3001 que ai interior
del procedimiento sancionador se han diseñado específicamente para proteger al ad-
ministrado de cualquier arbitrariedad, En principio, la propia definición señalada alude
a que el debido procedimiento comprende a todos los derechos y garantías del proce-
dimiento administrativo, señalando enunciativamente a tres emblemáticos:
El derecho a exponer sus argumentos (derecho a exponer las razones y defensas
del Imputado antes de la emisión de las incriminaciones o resoluciones del expe-
diente).
(299) Tesis acogida por el Tribunal Constitucional (STC N9 1206-2003-AA/TC).

(3C0) No es menester tampoco confundir garantías (en su acepción sustancial o procesal) de
cualquier exigencia meramente adjetiva que la normativa pueda prever en el procedimien-
to, aun en el sancionador. Las garantías, componen el debido procedimiento. Las exigen-
cias o reglas formales, no. Como también lo ha establecido él Tribunal Constitucional, "Uno
de los derechos que integran el debido proceso es el derecho ai procedimiento predetermi-
nado por la ley. Sin embargo, este no garantiza que cuando una persona sea sometida a un
proceso o procedimiento sancionador, todas las reglas procedimentales establecidas en la
ley (...) deban inexorablemente ser respetadas, pues de otro modo, inmediata e inexora-
blemente, se generaría una violación de dicho derecho. Tal forma de comprender el conte-
nido constitucionalmente protegido del derecho terminaría con el absurdo de reconducir
todo problema de incumplimiento de la ley adjetiva al ámbito de este derecho fundamental
y, por su virtud, al seno de la justicia constitucional.
En la STC N8 2928-2002-HC/TC se sostuvo que el ámbito protegido por este derecho
simplemente garantiza que una persona sometida a un procedimiento [judicial, administra-
tivo o de cualquier otra índole], conforme a determinadas reglas predeterminadas, no sufra
la alteración irrazonablemente de estas, es decir, de las regias con las cuales aquel se
inició.
. Por lo tanto, con independencia de si, en el caso, al sancionarse al recurrente, se contó o
no con el dictamen de la junta calificadora, establecido en el estatuto de la emplazada,
este Tribunal considera que, detrás de tal situación, no hay una materia constitucional que
sea de su competencia evaluar.
6. Por lo que se refiere al otro extremo de la alegación de violación del derecho al debido
proceso, esta vez porque la remisión de la carta notarial mediante la que se comunica la
separación definitiva fue enviada cuatro meses después, este Tribunal tampoco considera
que se haya lesionado alguno de los atributos que integran dicho derecho constitucional.
Se trata de una simple anomalía que. una vez enmendada, no ha impedido que el recurren-
te !a cuestione o que lo haya dejado en indefensión, como se ha aducido" (Exp. 3312-2004-
AA/TC).
641
El derecho a ofrecer y producir prueba (derecho a presentar medios de prueba,

a exigir que la Administración produzca y actúe los medios ofrecidos, a
contradecir las pruebas de cargo, y la de controlar la actuación probatoria que
se realice durante la instrucción, y a que se valoren la prueba aportada).
El derecho a obtener una decisión motivada y fundada en Derecho1301' (derecho a
que las resoluciones.del procedimiento sancionador hagan expresa considera-
ción de los argumentos de Derecho y de hecho que los motivan, y, en
particular, de la graduación de la sanción a aplicarse).
A nuestro entender, este principio también comprende las siguientes faculta-
des de los administrados de cara a la pretensión sancionadora en marcha: dere-
cho a no ser discriminado en el procedimiento administrativo, derecho de acceso
a la autoridad, derecho a participar en el procedimiento (como denunciante o
parte, según la legitimidad con que se cuente), derecho a ia autoridad
competente predeterminada por ley, derecho al desdoblamiento de las instancias
de instrucción y sanción, derecho a ser notificado previamente de decisiones
concernientes, derecho a probar (derecho a que la decisión se emita sobre la
base de la probanza. actuada y no existencia de pruebas tasadas, derecho a la
no exigencia de probanza sobre hechos que la Administración debe tener por
ciertos o debe actuar prueba de oficio (Art.165), derecho al ofrecimiento y
actuación de pruebas de parte, derecho al control de la prueba de cargo,
derecho a la valoración de la prueba de cargo, derecho a no declarar en su
contra (Art. 169.3.), el derecho a obtener las medidas cautelares de protección
temporal, el derecho a un procedimiento sin dilaciones indebidas, el derecho a
la presunción de inocencia (Art. 230 inc. 9), derecho de acceso a la justicia,
derecho de acceso al expediente, derecho a que las actuaciones gravosas
tengan el contenido menos gravoso posible (Art., 55 inc. 10) derecho de defensa
(comprendiendo el derecho a condiciones para ia defensa adecuada derecho a la
defensa técnica, la prohibición de la reforma peyorativa, el derecho a un
procedimiento no gravable, el derecho a emplear recursos previstos en la ley, y el
derecho a presentar alegaciones en cualquier estado del procedimiento.
(301) Respecto a este componente del debido procedimiento, el Tribunal Constitucional

se ha pronunciado en el siguiente sentido:"(...) el deber de motivar las decisiones
administrativas alcanza especial relevancia cuando en las mismas se contienen
sanciones*. En la medida que una sanción administrativa supone la afectación de
derechos, su motivación no solo constituye una obligación legal impuesta a la
Administración, sino también un derecho del administrado, a efectos de que este
pueda hacer valer los recursos de impugnación que la legislación prevea,
cuestionando o respondiendo las imputaciones que deben aparecer con claridad y
precisión en el acto administrativo sancionador. De otro lado, tratándose de un
acto de esta naturaleza, la motivación permite a la Administración poner en
evidencia que su actuación no es arbitraria sino que está sustentada en la
aplicación racional y razonable del derecho y su sistema de fuentes" (Exp. 2192-
2004-AA/TC, ratificado en las STC N9 090-2004-A/TC y 4289-2004-AA).
542
3.. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la

conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que
cumplir las normas infringidas o asumir la sanción; así como que la
determinación de la sanción considere criterios como la existencia o
no de intencionalidad, el perjuicio causado, las cir cunstancias de la
comisión de la infracción y la repetición en la comisión de infracción.
CONCORDABA, INTERNA
Art IV, 1.4 Principio de razonabilidad
COMENTARIOS
El principio de razonabilidad y el exceso de punición
El exceso de punición es uno de los vicios más comunes en que Incurre la Adminis-
tración cuando se trata de imponer una sanción a cualquier persona. No nos estamos
refiriendo a cualquier, contravención al principio de legalidad, tipicidad, o al debido pro-
ceso por desarrollar ¡legítimamente la potestad punitiva de la Administración, sino aque-
lla que se produce cuando frente a un administrado que comprobadamente ha cometido
una conducta descrita como ilícito por la normativa, y luego de cumplir con los estándares
del debido proceso, la autoridad debe elegir la medida aflictiva aplicable al administrado
entre el elenco de sanciones autorizadas por ley a la Administración.
Estamos entonces, frente a un vicio que la Administración comete no frente al ino-
cente, sino frente a aquel que ha incurrido en la conducta ilícita, pero no por ello sus
bienes o derechos deben quedar a la merced de la Administración, sino solo en aquella
medida que el sistema jurídico acepte como proporcional en función del caso concreto.
Como bien establece, el profesor MARIENHOFF, "(...) la vida diaria nos revela
que ciertas conductas o comportamiento de los habitantes de la Nación -ya se trate de
simples administrados o agentes públicos- suelen ser sancionados por la autoridad
pública en forma tal que la sanción, sea ello por su gravedad substancial o por su
monto económico, resulta excesiva o desproporcionada por no existir corresponden-
cia entre esa gravedad o el monto de dicha sanción y los hechos que concretan la
conducta sancionada"0021.
Se suele pensar que cuando se comprueba una infracción por parte de la Admi-
nistración, la autoridad queda investida de una facultad discrecional para elegir el tipo
de sanción (ej. decomiso, multa, amonestación, suspensión o cancelación de dere-
chos, etc.) y al interior de cada uno de ellos el quantum específico en que se va a
afectar el patrimonio o los derechos de la persona optando en su extensión entre los
rangos mínimos y máximos aprobado por la normativa (ej. el monto de la multa, la
duración de la suspensión de derechos, etc.) Como vamos a apreciar esta potestad
contiene ribetes discrecionales, pero también reglados, en la medida que el sistema
(302) MARIENHOFF, Miguel. "El exceso de punición como vicio del acto jurídico de derecho
publico'. La Ley, Tomo 1989, E, p. 963.
643
jurídico provee referentes indispensables que permiten diferenciar una medida propor-
cional de una arbitraria, desviada del poder público, o simplemente, carente de un fun-
damento objetivo. Por ello, cuando la ley autoriza a una autoridad pública la aplicación
de sanciones administrativas, le apodera de una competencia marcadamente discrecio-
nal que se trasunta en el margen de apreciación subjetiva que tiene para poder tipificar
la conducta incurrida, en determinar las pruebas necesarias, en la valoración de las
circunstancias agravantes y atenuantes alrededor de la infracción y en la elección de la
sanción a aplicarse, dentro del catálogo de sanciones habilitadas por la normativa.
El exceso de punición
Como bien establece COMADIRA'?6?»', cualquier intento de aproximación a identi-
ficar el exceso de punición o sanción implica asumir dos ideas básicas: Por un lado, la
existencia de una conducta reprochable y, por otro, una acción administrativa
(tipificación, ponderación de agravantes y atenuantes y determinación de la sanción
aplicable) carente de adecuada proporcionalidad o razonabilidad con el nivel de re-
proche que objetivamente amerita la conducta incurrida. Por ello, cuando se produce
un exceso de sanción estamos frente a un vicio en la finalidad del acto sancionador,
configurado por la ausencia de proporcionalidad entre su objeto (el contenido material
de la sanción administrativa, de su valoración o de la tipificación realizada) y su finali-
dad (el propósito que resulta de las normas que habilitan la competencia sancionado-
ra), en relación con la conducta efectivamente incurrida.
Partimos de la idea de un administrado infractor, no de uno inocente, o al que no
se la ha comprobado culpabilidad. Estamos en el momento posterior de la comproba-
ción de la conducta reprochable. El segundo supuesto, es lo determinante del vicio: la
necesidad de una adecuada proporcionalidad o razonabilidad entre la medida elegida
para sancionar y el reproche que objetivamente amerita la conducta incurrida.
En cuanto al instrumento en el cual se configura el exceso de punición, es claro
que lo usual es que lo advirtamos en el acto sancionador específico, pero cabe apre-
ciar que el exceso de punición puede no solo provenir de la estipulación volitiva de la
sanción en un caso en concreto mediante el acto administrativo, sino también puede
haber sido incurrido por el legislador cuando establece las sanciones aplicables a
determinados ilícitos de manera desproporcionada. Por ejemplo, si no se aprueba que
un ilícito de menor impacto sea pasible de una sanción de multa confiscatoria, o si por
informar extemporáneamente sobre cómo se ejerce una actividad autorizada se san-
cionara con la pérdida de la licencia y el impedimento para obtener una nueva.
Por ello, compartimos la definición del profesor COMADIRA en el sentido de que
el vicio de exceso de punición existe cuando "en la norma o el acto disciplinario se
contienen sanciones aplicables o aplicadas que, en relación con las telesis orientadoras
pertinentes, resultan desproporcionadas con las conductas sancionables o sanciona-
das, respectivamente"<304).
(303) COMADIRA, Julio. El exceso de punición como vicio del acto administrativo (con particular
referencia a la relación de emplea publico). En: Oerecho Administrativo (acto administrati
vo, procedimiento administrativo, otros estudios), Abeledo Perrot, Buenos Aires Argentina,
1996, p. 73.
(304) Op. cit.. p. 75.
644
Un primer supuesto de exceso de punición lo encontraremos en la violación del

pnrajpio de razonabilidad par no ponderar las circunstancias atenuantes y agravantes
psevistos por el ordenamiento. Para el efecto, es indispensable apreciar la influencia
de las circunstancias atenuantes y agravantes para que la sanción sea proporcional.
Cuando las circunstancias justifican que, al escoger la sanción, quien instruya tienda
hacia su mínima cuantía, entonces estamos en presencia de circunstancias atenuan-
tes, institución que define uno de los aspectos a valorar para efectuar la adecuación.
Por el contrario, si esas circunstancias justifican un mayor gravamen para el adminis-
trado, estaremos frente a las circunstancias agravantes. No obstante, ninguna de las
dos circunstancias alteran la existencia de la responsabilidad, sino que solo la modu-
lan o adecúan en su dimensión y consecuencias reprensibles, en sentido favorable o
desfavorable, pero siempre de modo tasado por la ley y con carácter general.
Por lo general, las circunstancias atenuantes no afectan la sustancia de la infracción,
pues esta seguirá existiendo, puesto que sirven para valorar la conducta incurrida y se
manifiesta necesariamente en la dimensión del efecto dañoso a aplicarse. En otros
casos, la norma puede extender el efecto de algunas de las circunstancias atenuantes
como una causal para reducir el mínimo de la sanción. Desde la perspectiva práctica,
las circunstancias atenuantes y agravantes complementan la tipificación de la conducta,
mediante la incorporación de una serie.de. consideraciones de menor o — maydr
punición, que pueden estar reguladas independientemente para todas la Infrie-dones
administrativas o incluyéndolas en la tipificación como un elemento calificativo de un
ilícito específico.
En nuestro ordenamiento administrativo, el artículo 230 numeral 3 de la Ley N9 27444,
al desarrollar el principio de razonabilidad enumera las circunstancias que necesaria-
mente debe evaluar toda autoridad administrativa para individualizar la sanción. Así
nos refiere que en "la determinación de la sanción considere criterios como la existen-
cia o no de intencionalidad, el perjuicio causado, las circunstancias de la comisión de
la infracción y la repetición en la comisión de la infracción". Según esta disposición, el
artículo 230 inciso 3 de la Ley N9 27444 exige a las autoridades que al momento de
determinar la sanción, lo hagan valorando los factores siguientes (criterios generales
de graduación): a) Existencia o no de intencionalidad en el autor (entendiéndose que
mayor será la sanción, en cuanto la conducta haya sido dolosa o premeditada); b)
Perjuicio causado (análisis de costo beneficio, de modo que a mayor pequicio econó-
mico ocasionado a los intereses públicos mayor será la sanción); c) La repetición de la
infracción (penalizar de mayor manera a las conductas reiteradas o habituales por
parte del infractor); y, d) Las circunstancias de la comisión de la infracción, que habilita
a la Administración a valorar si han existido circunstancias tales como la exlgibilidad
de la conducta debida, el cumplimiento de una orden superior o de un deber legal,
inducción a error por parte de la Administración o confianza legítima que el acto era
regular, etc.
De manera complementaria, algunas normas sectoriales consideran adicionales
criterios para !a graduación y aplicación de sanciones, circunstancias atenuantes (como
por ejemplo. Ja subsanación de la infracción por propia iniciativa y la colaboración
del infractor en tas investigaciones preliminares o en el correspondiente procedi-
miento sancionador) y agravantes (ocultamiento de información, cometer la infrac-
ción para ejecutar u ocultar otra infracción, beneficio que la infracción genera a favor
del infractor, efectos negativos o daños producidos por la infracción, etc.).
645
En nuestra opinión, si la Autoridad Administrativa impone una sanción sin ponde-

rar fa existencia de todos y cada uno de los elementos de valoración explícitamente
previstos en la normativa, hayan sido o no planteados por los administrados, incurre
en una transgresión al principio de razonabilidad de los actos públicos. Por el principio
constitucional de razonabilidad, particularmente el subprincipio de necesidad de la
medida, existe un claro mandato a la administración sancionadora "para que, ai mo-
mento de establecer la sanción no se limite a realizar un razonamiento mecánico de
aplicación de las normas (subsunción de los hechos en el tipo legal de la infracción),
sino que, además, efectúe una apreciación razonable de los hechos en relación con
quien los hubiere cometido; es decir, que no se trata solo de contemplar los hechos en
abstracto, sino valorarlos en cada caso éri cóncreto",:,os,. No debemos perder de vista
que todo administrado tiene derecho a que las sanciones que les apliquen, sean las
menos gravosas posibles dentro de los rangos mínimos y máximos posibles, de modo
que solo podrán ser elevadas las sanciones si convergen aspectos agravantes y la
conducta carezca de circunstancias atenuantes previstos en las normas.
De este modo, consideramos que incurriría en vicio la entidad en cualquiera de
los siguientes casos: i) si aplica una sanción, sin valorar la existencia o no de todos y
cada uno de las circunstancias que las normas califican como atenuantes de la res-
ponsabilidad; ii) si aplica una sanción, considerando circunstancias no previstas en
las normas como agravantes o atenuantes.
Un segundo caso notable es el exceso de punición por elección desproporcionada
de la medida de sanción al caso concreto. Recordemos que las normas sancionado-
ras suelen calificar que un determinado ilícito sea pasible de aplicarse una sanción
determinada (por ej. multa o suspensión de derechos) pero delimita sus posibles al-
cances estableciendo rangos mínimos y máximos para cada tipo de infracción.
El objetivo de esta opción legislativa es delimitar el ámbito de discrecionálidád con
que cuenta la Administración al momento de individualizar la sanción a aplicarse. Con
estos rangos dosifica los mínimos y máximos punitivos, según se trate de infracciones
leves, graves y más graves. No obstante, dentro de estos linderos, la administración
preserva un nivel de discrecionálidád para elegir la cuantía de la sanción aplicable. En
línea con lo que hemos venido opinando, dicha discrecionálidád no empodera a la
Administración de la capacidad para actuar correctamente cualquiera sea la alternati
va punitiva que adopte, pues estando frente a derechos de los administrados, la dosi
ficación de la pena debe superar el test que le impone el principio de razonabilidad_____
Como hemos manifestado, al interior del principio de razonabilidad se encuentra
el juicio de necesidad, por el que la sanción individualizada debe ser la medida menos
lesiva para los derechos e intereses de los administrados. Por ello, la Administración,
debe realizar un juicio comparativo entre todas las sanciones legalmente autorizadas a
la autoridad competente para este tipo de infracciones, en relación con la intensidad .
de la lesión a aplicarse a los administrados, debiendo prevalecer aquella que resulte
la menos restrictiva a sus patrimonios o derechos. De este modo, la sanción a aplicarse
debe ser siempre la más moderada posible dentro del rango mínimo y máximo
autorizado por la ley, esto es, que la sanción a imponerse ha de ser solo y exclusivamente
(305) Este criterio ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional en diversas sentencias en
materia de amparo (Véase por ej. la STC N" 4394-2004-AA/TC).
646
la estrictamente necesaria para que la afectación satisfaga su finalidad desincentivadora

de los (tatos.
Por ello, un proceso racional de individualización de la sanción administrativa

debe considerar los siguientes momentos: i) la identificación del rango mínimo que
corresponde a la infracción comprobada; ¡i) la ponderación de la existencia o no de
aquellas circunstancias agravantes calificadas por la norma expresa, de modo que se
permita razonablemente incrementar el mínimo de la sanción; iii) la ponderación de la
existencia 9 no de las circunstancias atenuantes previstas en las normas, de modo
que el quantum sancionador estimado razonable con las agravantes sea moderado
en función de las atenuantes comprobados.
Valoración de principio de razonabilidad administrativa en ia configuración del exceso
de punición
La proporcionalidad adquiere para algunos autores identidad propia, definiéndola
como la prohibición de exceso que busca racionalizar la actividad sancionadora de la
Administración evitando que la autoridad desborde su actuación represiva y encau-
zándola dentro de un criterio de ponderación, mesura y equilibrio*308). A nuestro entender,
compartiendo la posición del Tribunal Constitucional nacional en esta materia en
matena sancionadora administrativa existe similitud entre la proporcionalidad y la'
razonabilidad, que como principios convergen en enfrentar la arbitrariedad a través de'
la razón, siendo que la proporcionalidad es la medida de lo razonable de la sanción'307).
Nuestro Tribunal Constitucional tiene establecido que "El principio de razonabilidad
o proporcionalidad es consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho y
esta configurado en la Constitución en sus artículos 3 y 43, y plasmado expresamente
en su artículo 200°, último párrafo. Si bien la doctrina suele hacer distinciones entre el
pnncipio de proporcionalidad y el principio de razonabilidad, como estrategias para
resolver conflictos de principios constitucionales y orientar al juzgador hacia una deci-
sión que no sea arbitraria sino justa; puede establecerse, prima facie, una similitud
entre ambos principios, en la medida que una decisión que se adopta en el marco de
convergencia de dos principios constitucionales, cuando no respeta el principio de
proporcionalidad, no será razonable. En este sentido, el principio de razonabilidad
parece sugerir una valoración respecto del resultado del razonamiento del juzgador
expresado en su decisión, mientras que el procedimiento para llegar a este resultado
sería la aplicación del principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios: de
adecuación, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación"(30a>.
La relevancia del principio de razonabilidad para el Derecho Administrativo nacio-
nal ameritó que la Ley N9 27444, le dedicara dos artículos específicos, uno con cali-
dad de principio general del Derecho Administrativo para los actos de gravamen (Art.
IV, numeral 1.4 del Titulo Preliminar), y otro específico para los actos sancionado-res
(Art 230.3).
(306) OSSA ARBELAEZ, Jaime. Derecha Administrativo Sancionador. Hada una teoría general y
una aproximación para su autonomía. Legis, Colombia, 2000, p. 465.
(307) Por ejemplo, STC Na 4394-2004-AA/TC.
(308) Exp. N« 2192-2004-AA/TC.
B47
Juan Carlos Morón Lrbirta
Por ¡a primera, se exige a los actos de gravamen que:

i) Se adopten dentro de los límites de la facultad atribuida;
¡i) Mantengan la proporción entre los medios a ampliar (el contenido del acto de
gravamen) y los fines públicos que deba tutelar, y,
iii) La medida responda a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su co-
metido. En este sentido, la Administración no cuenta con plena libertad para elegir
la medida sancionadora entre el elenco que le habilita la normativa, sino que debe
elegir aquella que mantenga de mejor manera la proporción cort la finalidad pública
que persigue la medida (desalentar la comisión del ilícito administrativo) y que la
conculcación del derecho del administrado lo sea en lo estrictamente nece-■. sario
para satisfacer el interés público perseguido'3091.
(309) De igual manera el Tribunal Constitucional caracteriza el principio de razonabilidad

exigible a toda actuación administrativa desde dos perspectivas: cualitativa y
cuantitativa.
"35. B numeral 1.4. de la Ley de Procedimiento Administrativo General enuncia el
principio-de razonabilidad, según el cual, las decisiones de la Autoridad Administrativa,
cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones o establezcan
restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad
atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines
públicos que se deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la
satisfacción de su cometido. La razonabilidad implica que el acto estatal debe mantener su
justificación lógica y axiológica en los sucesos o circunstancias que fueran. Asi, la
doctrina exige que se produzca una consonancia entre el hecho antecedente 'creador' o
'motivador' del acto estatal y el hecho consecuente derivado de aquél.
En consecuencia, la razonabilidad comporta una adecuada relación lógico-axiológica entre la
circunstancia motivante, el objeto buscado y el medio empleado. Por otro lado, la razonabilidad
puede ser analizada desde una doble perspectiva: cuantitativa y cualitativa. La razonabilidad
cuantitativa pondera el contenido del proceso discursivo o inferente que concluye con una
proposición lógica y axiológicamente válida. Su fundamentacion apuesta a la adecuación
entre el hecho desencadenante del acto estatal y el resultado de este en cuanto a su
magnitud numérica, dinerada, aritmética, etc. La razonabilidad cualitativa pondera el proceso
discursivo o inferente que concluye con una . _..._. regla simétrica o asimétrica de asignación de
facultades, derechos, deberes, deberes o servicios, según sean iguales o diferentes los hechos
generados por las personas. Así, su objeto será la determinación de consecuencias jurídicas
homologas para aquellos que se encuentren en idénticas circunstancias, y distintas para los que se
hallen en disímiles circunstancias. El acto estatal debe acreditar la necesaria disposición o
correspondencia entre la causa que lo origina y el efecto buscado. Existe, entonces, la necesidad
de acreditar coherencia y equilibrio entre el antecedente que origina el acto estatal y la
consecuencia derivada de aquel. La doctrina plantea la verificación lógico-axiológica de una
proposición jurídica bicondicional; esto es, que se justifique la asignación de derechos, facultades,
deberes o sanciones, si y solo sí guardan armonía y sindéresis con los hechos, sucesos o
circunstancias predeterminantes. La proporcionalidad exige la existencia indubitable de una
conexión directa, indirecta y relaciona! entre causa y efecto; vale decir, que la consecuencia
jurídica establecida sea unívocamente previsible y justificable a partir del hecho ocasionante
del acto estatal. En consecuencia, la proporcionalidad lo será cuando la razón del efecto sea
deducible de la causa, o previsible a partir de ella.
Ahora bien, más allá de la convención doctrinaria que admite su autonomía como
concepto, en puridad, la proporcionalidad es una modalidad más de la razonabilidad
(razonabilidad instrumental) (STC N" 0090-2004-AA/TC).
S48
Calificación del exceso de punición como vicio del acto sancionador

Compartiendo el criterio que posee la doctrina más esclarecida sobre el exceso
de punición, estimamos que nos encontramos frente un vicio en la finalidad del acto
sancionador, configurado por la ausencia de proporcionalidad entre su objeto (el con
tenido material de la sanción administrativa) y su finalidad (el propósito que resulta de
las normas que habilitan la competencia sancionadora), en relación con la conducta
efectivamente incurrida. .
Si la finaljdad,de toda medida sancionadora administrativa es desalentar la comi
sión del ilícito (por ejemplo, no extinguir a la empresa infractora, o hacer perder dere
chos sustantivos al administrado), entonces el tipo de. medida elegida cualitativa y
cuantitativamente (contenido represivo) debe mantener un equilibro con las circuns
tancias de la comisión de la infracción. Por lo tanto, el acto administrativo sancionador
que constituya un exceso de punición resultará afectado de vicio de nulidad prevista
en el artículo 10 numeral 2 de la Ley N9 27444, en la medida, que contiene un defecto
relevante en la finalidad del acto, que es requisito de validez del acto mismo. No obsta
para ello que la Administración persiga mediante el exceso de punición algún interés
fiscalista de recaudación, o un interés personal de la autoridad de tumo, o de su grupo
político, o de simplemente ser arbitrario con el administrado. En todos los casos men
cionados, la finalidad represiva del Estado se ha desnaturalizado, siendo igualmente
reprensible. •.............--■': -
Es importante advertir que, desde la perspectiva económica, la consecuencia de
un acto sancionador constitutivo de exceso de punición, no solo conlleva su ilegalidad
y necesaria declaración de nulidad, sino que en cuanto a sus efectos puede conducir-
nos a una medida confiscatoria sobre ef patrimonio de los administrados. La
confiscatoriedad resultaría que el excesivo monto de la sanción económica (multa)
absorbe parte esencial del capital o de la renta del administrado*3'0'.
Como bien expresa MARIENHOFF, "la expresada desproporción entre la sanción
y la conducta reprimida puede resultar de la aplicación de una penalidad que, por su
naturaleza, resulte de excesiva gravedad, o de una penalidad (multa, por ejemplo) de
monto exorbitante, que aparte de ser intrínsecamente irrazonable, podría ser
específicamente confiscatoria. En este último supuesto la irrazonabilidad derivaría
concretamente e inmediatamente del carácter confiscatorio de la sanción y
mediatamente de su carácter irrazonable"3"'.
6.2. La determinación del exceso de punición a partir del test de razonabilidad
Nuestro Tribunal Constitucional ha establecido que una decisión sancionadora
razonable supone, cuando menos tres exigencias:
(310) Nuestra Tribunal Constitucional ha establecido que una sanción administrativa puede ser
calificada de confiscatoria si se constata extrema irracionalidad, ya sea por su cuantía o
por su taita de adecuación a la gravedad de la infracción sancionada (STC N* 1492-
2003-A A), y así lo ha plasmado, cuando menos en el caso, de la aplicación de una multa
de SA 180,000.00 a una empresa por haber realizado obras de demolición y modificación
en un monumento histórico para preservarlo (sin acreditarse daño efectivo al patrimonio
histórico), sin autorización del Instituto Nacional de Cultura (STC Ns 903-2003-AA/TC).
(311) Op. cit.. p. 964.
64E
*a) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación, to-
mando en cuenta no solo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su conjunto.
b) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que impli-
ca no solo una contemplación en "abstracto" de los hechos, sino su observación
en directa relación con sus protagonistas, pues solo así un "hecho" resultará me-
nos o más tolerable, (...) confrontándolo con los "antecedentes del servidor", como
ordena la ley en este caso.
c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena
la ley correctamente interpretada en relación con los hechos del caso que han
sido conocidos y valorados en su ¡átégridad, entonces el tercer elemento a tener
en cuenta es que la medida adoptada sea la mas idónea y de menor afectación
posible a los derechos de los implicados en el caso" <31í).
Con este pronunciamiento, el Tribunal Constitucional plantea la aplicación del de-
nominado test de razonablidad al ejercicio de la potestad sancionadora de la administra-
ción, como un instrumento valioso de análisis para apreciar la proporcionalidad de las
medidas sancionadoras, y permitir descalificar por exceso de punición, a aquellas san-
ciones que no la superen (actos arbitrarios o de desvío de poder). La suma de estos
factores determina la reducción de la discrecionalidad administrativa en la selección de
las sanciones aplicables y, en su caso, en la graduación cualitativa y cuantitativa de
cada sanción (ej. el quantum de, una multa o la duración de una suspensión de dere-
chos). Por ejemplo, la decisión acerca de la cuantía de la sanción (por ej. multa) no
constituye una decisión libre dentro de los márgenes mínimos y máximos previstos, sino
que debe ser sustentada a través de la motivación, en función de la gravedad de los
hechos y los criterios de graduación esclarecidos por la ley (intencionalidad, perjuicio
causado, circunstancias de la comisión de la falta, la repetición de la comisión, etc.).
Como se sabe, el test de razonabilidad conlleva ei cumplimiento de sus tres di-
mensiones: el juicio de adecuación, el juicio de necesidad, y el juicio de proporciona-
lidad stricto serisu*313*114».
(312) STC N» 2192-2004-AA/TC.

(313) En estas líneas seguimos los planteamientos expuestos por los profesores CIANCARDO,
Juan; EJ principio de razonabilidad. Del debido proceso sustantivo al moderno juicio de
proporcionalidad. Editorial Abaco, Buenos Aires. 2004; y SARMIENTO RAMÍREZ-ESCU-
DERO, Daniel; El control de proporcionalidad de la actividad.administrativa, Tirant lo Blanch,
Valencia, España, 2004.
(314) El Tribunal Constitucional ha caracterizado estos subprincipios del modo siguiente: "El
principio de proporcionalidad, como ya se adelantó, está estructurado por tres subprincipios:
de necesidad, de adecuación y de proporcionalidad en sentido estricto. De la máxima de
proporcionalidad en sentido estricto se sigue que los principios son mandatos de optimización
con relación a las posibilidades jurídicas. En cambio, las máximas de la necesidad y de la
adecuación se siguen del carácter de los principies como mandatos de optimización con
relación a tas posibilidades tácticas. Esto supone que cuando el Tribunal se enfrenta a un
caso donde existe conflicto entre dos principios constitucionales, deberá realizar no sólo
un ejercicio argumentativo enjuiciando las disposiciones constitucionales en conflicto (pon-
deración), sino también deberá evaluar también todas las posibilidades lácticas (necesi-
dad, adecuación), a efectos de determinar si, efectivamente, en el plano de los hechos, no
......... existía otra posibilidad menos lesiva para los derechos en juego que la decisión adoptada"
(STC N9 2192-2004-AA/TC).
350
Por el juicio de adecuación, tenemos que la medida sancionadora debe ser un

medio jurídico idóneo y coherente para lograr el fin u objetivo previsto por el legis-
lador al habilitar la potestad sancionadora sobre determinada actividad. Constitu-
ye una valoración sobre la eficacia de la sanción a aplicarse para conseguir la
finalidad represiva y preventiva sobre la comisión de los ilícitos. Por ejemplo, si
por pasar una iuz roja en el tránsito, la sanción fuera el decomiso del vehículo. El
artículo 230. 3 contiene un caso interesante de juicio de adecuación, para evitar
caer en la insuficiencia de sanción, cuando se dispone que debe preverse que la
sanción a ap/iftarse no sea más ventajosa en relación con el beneficio que el in-
fractor pudiera obtener a través de la conducta prohibida. Así sucedería si tuviéra-
mos una sanción de amonestación o multa diminuta frente a la pesca ilegal en
gran escala.
Si se evidenciara que la medida no conseguiría la finalidad propuesta para
la potestad sancionadora resulta evidente que no supera el juicio de razona-
bilidad.
Por el juicio de necesidad, la medida sancionadora elegida debe ser la medida
menos lesiva para los derechos e intereses de los administrados (generalmente patri-
monio, o derechos subjetivos) y que no existen otras medidas sancionadoras que
siendp más respetuosas de la esfera jurídico privada, cumplan con igual eficacia con
los fines previstos para la sanción, en función de las circunstancias del caso. Estamos
frente a un juicio comparativo entre todas las sanciones legalmente autorizadas a la
autoridad competente para este tipo de infracciones, en relación con la intensidad de
la lesión a aplicarse a los administrados, siendo que prevalecen aquellas que resulten
lo menos restrictivas a sus. patrimonios o derechos.
Este juicio hace lugar a la regla de la aplicación moderada de las sanciones*3151,
esto es, que las sanciones que en cada caso se impongan ha ser solo y exclusivamen-
te las estrictamente necesarias para que la privación cumpla su doble finalidad repre-
siva y preventiva, cabe apreciar que este sub principio en nuestro ordenamiento se
haya reflejado también como un derecho de los administrados que les da la seguridad
que las actuaciones administrativas que les afecten sean llevadas a cabo en la forma
menos gravosa posible (Art. 55.10).
Finalmente, el juicio de proporcionalidad consiste en que el grado de la san-
ción guarde una relación equivalente o proporcional -ventajas y desventajas-
con el fin que se procura alcanzar! Por este juicio, se debe realizar una pondera-
ción o balance de costo beneficio de la sanción a aplicarse, entre los intereses y
derechos sacrificados y el fin público que persigue la sanción, pero contextualizán-
dolo con los hechos y circunstancias determinantes de la responsabilidad del
infractor. Es a este juicio, al que se refiere el artículo IV numeral 1.4 del Título
Preliminar de la Ley N9 27444, cuando indica que la medida administrativa debe
mantener la debida proporción entre los medios a emplear y los finés públicos
que debe tutelar.
(315) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso; Principios de Derecho Administrativo, Volumen II, p.
391.
65'
4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente

las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley
mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva
o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden
especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o
determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a
las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar
por vía reglamentaria.
CONCORDANCIAS EXTERNAS /.'.•'

Constitución Política, Art. 2 inciso 24 d), principio de legalidad en material penal
D.Leg. N° 295 Código Civil (Art. VIII)
Art. IV, 1.4 Principio de razonabilidad
COMENTARIOS
El principio de tipicidad exhaustiva de las conductas sancionables adminis
trativamente '
El principio de tipicidad en materia sancionadora (comprensivo de las vertientes
penal y administrativa) ha sido constitucionalizado en el artículo 2 literal 24) de la
Constitución Política del Estado de 1993. Conforme a este precepto constitucional
toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales, en
consecuencia, "Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo
de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e
inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la
Ley".
Luego, el principio de tipicidad exhaustiva de las conductas sancionables ha
sido recibido en la Ley N9 27444, cuando expresa que "Solo constituyen conductas
sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en
normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir
interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo
pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o
determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas
legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria".
Un análisis de los alcances de este principio nos conducirá a identificar los si-
guientes aspectos: i) Contenido del principio de tipicidad exhaustiva; ii) Las particula-
ridades de la tipicidad exhaustiva en materia administrativa; ¡ii) La colaboración
reglamentaria en materia de tipificación.
El contenido del principio
Este principio exige el cumplimiento de tres aspectos concurrentes: i) La
reserva de ley para la descripción de aquellas conductas pasibles de sanción por la
administración; ¡0 La exigencia de certeza o exhaustividad suficiente en la
descripción de las conductas sancionables constitutivas de las infracciones
administrativas; ¡ii) La interdicción de la analogía y la interpretación extensiva en la
aplicación de los supuestos
352
descritos como ¡lícitos (desde el punto de vista concreto, la tipificación es de interpre-

tación restrictiva y correcta).
Por el primer elemento, la norma establece la garantía formal de la reserva en
favor de las normas con rango de ley para que sean las únicas que puedan calificar
conductas sancionables administrativamente, de tal suerte que se impida que tal fun-
ción sea ocupada por normas reglamentarias provenientes de la propia Administra-
ción. Con esta reserva de ley se busca garantizar legitimidad democrática al proceso
de fijación de los ilícitos administrativos (a través de su aprobación por los represen-
tantes directos eje la ciudadanía, cumpliendo el procedimiento público del debate par-
lamentario y respetando a las minorías de la sociedad), pero a la vez, se intenta con-
cretar a la Administración única y exclusivamente a su rol de inspector de la actividad
sujeta a fiscalización, y, en su caso, instructor de los procesos sancionadores y
aplicador de sanciones de evidenciarse infracciones. La única excepción, histórica-
mente admitida, es la tipificación en materia sancionadora municipal que se regula
por ordenanzas, según lo reconoce el artículo 46 de la Ley N9 27972, Orgánica de
Municipalidades.
Sin embargo, la última frase del inciso ("salvo los casos en que la ley permita
tipificar por vía reglamentaria"), debilita la formula del principio, al admitir que la
ley pueda habilitar, la tipificación por vía reglamentaria. En este sentido, tenemos
corrió principio a la reserva de ley, y como excepción, que la propia ley pueda -por
consideraciones de conveniencia administrativa o técnica jurídica- autorizar a la
propia administración para que por vía reglamento ejecutivo pueda realizar la
tipificación de los ilícitos respectivos. Como se puede advertir en este segundo
supuesto no cabe hablar de una reserva de ley, sino solo una simple cobertura
legal previa para que el reglamento tipifique. Lo importante es que en ambos ca-
sos, la fijación de los hechos ¡lícitos corresponde "al'legislador y no a la autoridad
administrativa autónomamente. De este modo, ia administración permanece en su
rol concreto de actividad inspectora y sancionadora, mas no creadora de aquello
que es ilícito para el interés público.
No obstante, apreciamos que el segundo aspecto contenido en el principio, esto
es, la exigencia de exhaustividad en la fórmula de tipificación, sí resultará aplicable a
todas las posibilidades de tipificación de ilícitos administrativos. Conforme a este as-
pecto, las conductas sancionables administrativamente únicamente pueden ser las
infracciones previstas expresamente mediante la identificación cierta de aquello que
se considera ilícito para los fines públicos de cada sector estatal. En este sentido, la
norma legal debe describir específica y taxativamente todos los elementos de la con-
ducta sancionable, reduciendo la vaguedad del enunciado sancionable de modo que
tanto el administrado como la Administración prevean con suficiente grado de certeza
(¡ex certa) lo que constituye el ilícito sancionable.
Más aun, la medida de esta suficiencia no estará en el criterio del legislador, sino
en la suficiencia que pueda tener el enunciado para un ciudadano con formación bási-
ca, como ha sido esclarecido por nuestro Tribunal Constitucional. En efecto, este tri-
bunal ha considerado que: "El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de
las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites
que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibicio-
nes que definen sanciones, sean estas penales o administrativas, estén redactadas
con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación
653
básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de san-
ción en una determinada disposición legal"1318'.
Dicha exigencia se sustenta en la necesidad de preservar la autonomía de los
administrados, representada por la capacidad de elegir y ejecutar libremente sus acti-
vidades sociales y económicas, con la garantía y seguridad de ser lícitas y no ser
pasibles de sanciones inadvertidas previamente. Con una tipificación exhaustiva no
solo los administrados tienen mejor posibilidad de decidir suficientemente informados
sobre la regularidad de su actuación, sino que también estarán menos expuestos a
autoridades administrativas con amplia discrecionalidad para determinar aquello que
es lícito o típico. Por el contrario, la ausencia de tipificación o una tipificación no
exhaustiva, conlleva inseguridad jurídica para el ciudadano y mayor exposición a arbi-
trariedades administrativas.
Lamentablemente, la determinación de si una norma sancionadora describe con
suficiente "grado de certeza la conducta sancionable, es un asunto que debe ser re-
suelto de manera casuística, pero es importante tener* en cuenta que la tipificación es
suficiente "cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infrac?
ción, de la sanción y de la correlación entre una y otra"*3'7'. Por eso es necesario
recordar que el mandato de tipificación, que este principio conlleva, no solo se impone
al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instru-
ye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en
los tipos legales existentes.
En este sentido, consideramos que para ser legaimente válida una tipificación de
infracción, la autoridad instructora debe subsumir la conducta en aquella falta que
contenga claramente descritos los elementos objetivos y subjetivos de la conducta.
Correlativamente no será satisfactorio con el principio de tipicidad que la Autoridad
Administrativa subsuma la conducta en cualquiera de los siguientes casos: i) Cuando
la descripción normativa del ilícito sea genérica o. imprecisa, de modo que no pueda
apreciarse verosímilmente cuál es la conducta sancionable; ii) Cuando la descripción
normativa del ilícito contenga algún elemento objetivo o subjetivo del tipo que no se
haya producido en el caso concreto.
Por lo tanto, se consideran contrarias al principio de legalidad de las infracciones
todas las normas administrativas que pretendan calificar conductas sancionables, sin
proporcionar información suficiente en tomo al comportamiento infractor; al igual que
las tipificaciones imprecisas y ambiguas, con fórmulas abiertas, en tanto su utilización
lleva de suyo, la apertura de un enorme margen de discrecionalidad a la hora de
apreciar la existencia de conductas ilícitas(3,8>. Por ejemplo, el Tribunal Constitucional
ha descalificado por inconstitucional una sanción administrativo-disciplinaria impues-
ta sobre la base del tipo legal contenido en el artículo 28, incisos a) y d) del Decreto
Legislativo N9 276, que establece que:"(...) son faltas de carácter disciplinarias que,
(316) EXP. N.« 2192-2004-AA/TC

(317) NIETO, Alejandro; "Derecho Administrativo Sancionador", segunda edición ampliada, Edi-
torial Tecnos, 1994, pág. 293.
(318) GARBERÍ LLOBREGAT, José. El procedimiento administrativo sancionador. Tirant Le
Branch, Quinta Edición ampliada, 1998, pág. 114. -----
según su gravedad, pueden ser sancionadas con cese temporal o con destitución,
previo proceso administrativo: a) El incumplimiento de las normas establecidas en la'
presente ley y su reglamento; y d) La negligencia en el desempeño de las funciones".
En este caso el Tribunal correctamente ha identificado que"(..) las dos disposicio-
nes invocadas en la resolución que establece la destitución de sus puestos de trabajo
de los recurrentes, son cláusulas de remisión que requieren, (...) el desarrollo de re-
glamentos normativos que permitan delimitar el ámbito de actuación de la potestad
sancionadora, debido al grado de indeterminación e imprecisión de las mismas; con-
secuentemente^ la sanción impuesta sustentada en estas disposiciones genéricas es
inconstitucional, por vulnerar el principio consagrado en el articulo 2, inciso 24, literal
d), de la Constitución (...)&*>.
Un ejemplo ilustrativo de un agravio legal a este principio, lo constituye el artículo
65 de la Ley Na 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto que preten-
de fijar las responsabilidades y sanciones por incumplimientos a la administración
presupuestal, del modo siguiente:
"El incumplimiento de las disposiciones establecidas en la Ley General, las Leyes
de Presupuesto del Sector Público, así como las Directivas y disposiciones comple-
mentarias emitidas por la Dirección nacional de Presupuesto Público, da lugar a las
sancipnes administrativas aplicables, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal a
que hubiere lugar*.
Aquí estamos frente a un caso típico de ley sancionadora en blanco, que no obs-
tante su título, carece de contenido material, desde que no precisa la hipótesis que
define la conducta sancionable, sino que a través de una fórmula vaga o genérica,
coloca en la autoridad administrativa la posibilidad de establecer, caso por caso, y con
amplia discrecionalidad, si una determinada conducta es sancionable o no, lo cual se
traduce en violación del principio de tipicidad. Por ello, las tipificaciones vacías o en
blanco, que en lugar de definir de manera cierta la conducta sancionable, consideran
como tales cualquier violación de la totalidad de una Ley o un Reglamento, son contra-
rias al principio de tipicidad, pues, la vaguedad y generalidad del hecho que se consi-
dera ¡lícito (violación de cualquier norma legal o reglamentaria, presente o futura),
será en verdad la autoridad administrativa a cargo de la aplicación de la sanción quien
tipificará, en cada caso, el hecho sancionable.
Por el contrario, no seria contrario al principio¡ por sí misma la utilización de concep-
tos jurídicos indeterminados en la definición de la conducta sancionable, siempre y cuando
la concreción de tales conceptos sea razonablemente factible en virtud de estar referi-
dos a criterios lógicos, técnicos o de experiencia, que permitan prever, con suficiente
seguridad, la naturaleza y características esenciales de las conductas constitutivas de
la infracción tipificada'320'. La unidad de solución que subyace en el concepto jurídico
indeterminado, hace que su utilización en las normas sancionadoras sea, en principio,
admisible, pues al existir una sola solución, la aplicación de la norma no comporta mar-
gen de discrecionalidad para el funcionario en la definición de la conducta sancionable.
GARCÍA DE ENTERRÍA explica lo anterior en los siguientes términos:
(319) STC Na 2192-2004-AA/TC y STC. N» 3256-2CC4-AA/TC.

(320) Sentencia del Tribunal Constitucional Español 151/1997, del 29 de septiembre 1997.
"Si lo propio de todo concepto jurídico indeterminado, en cualquier sector del or-
denamiento, es que su aplicación solo permite una única solución justa, el ejercicio de
una potestad discrecional permite, por el contrario, una pluralidad de soluciones jus-
tas, o en otros términos, optar entre alternativas que son igualmente justas desde la
perspectiva del Derecho"132".
Particularidades de la tipificación administrativa
En aspectos administrativos, no es aconsejable llevar a extremos el mandato de
tipificación, pues estaríamos frente a casuismos inconvenientes. Los riesgos eviden-
tes son dos extremos perniciosos: la sobre inclusión (inclusión dentro de la tipificación
supuestos específicos que no participan de'la necesidad de sanción), pero en el otro
extremo, tenemos la infra inclusión (exclusión de supuestos que sí deberían ser san-
cionables). Ambos riesgos se producen por dos vicios extremos del legislador al tipifi-
car. Cuando acude a fórmulas demasiado generales, por el recelo a no incluir supues-
tos reprochables, se propicia la posibilidad de sobre incluir conductas menores o sim-
plemente que no deberían ser sancionables. Por el contrario, cuando se acuden a
formulas más específicas y detalladas, se asume el riesgo de reprochar menos su-
puestos de los debidos, por ser igualmente indebidos. La solución adecuada parece
estar en la línea, de lo sintetizado por NIETO, como la necesidad de "permitir al opera-
dor jurídico un margen de actuación a la hora de determinar la infracción y la sanción
concretas, pero no tanto como para permitirle que "cree" figuras de infracción suplien-
do las imprecisiones de la norma"1322'.
Para aminorar estos problemas, en la tipificación administrativa se presentan las
siguientes particularidades: I) El fenómeno de la admisión de la colaboración regla-
mentaria en la tipificación, sobre el cual retomaremos mas adelante; i¡) El empleo de
la tipificación indirecta; y, iii) La tendencia a extender la exigencia de taxatividad a las
causales de eximencia de responsabilidad.
La aplicación de la tipificación indirecta fue advertida ya por NIETO323' cuando
daba cuenta que ta tipificación administrativa a diferencia de la penal, se concreta
generalmente a través de tres preceptos: i) Un primer elemento del tipo que establece
un mandato o una prohibición determinada para el administrado (ta que indica "Queda
prohibido X"); i¡) Un segundo elemento del tipo que advierte que este incumplimiento
constituye una infracción sancidnable ("Constituye infracción el incumplimiento de X");
y, finalmente un tercer elemento (la sanción aplicable al caso). Como estos tres ele-
mentos por lo general, no se presentan en una misma norma, sino disgregadas en
normas distintas, e Incluso cuerpos normativos separados, hablamos de la tipificación
indirecta del ilícito administrativo, a diferencia del tipo legal penal, que es único.
Pero el camino más novedoso, a través del cual se pretende morigerar los riesgos
de sobre inclusión de ilícitos administrativos, consiste en comprender que la
exhaustividad en la descripción de la conducta alcance a los supuestos de
eximencia o atenuación de responsabilidades. Con ello, se lograría permitir un
balance a la
(321) Ibíd.
(322) NIETO, Alejandro; op. cit.. p. 297.
(323) NIETO, Alejandro; op. cit., p. 298 y ss.
___________Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
so&reíndusión: el establecimiento cierto también de un umbral mínimo de conductas

que sí bien se encuentran objetivamente dentro del tipo descrito, contenga algún ele-
mento de conducta o contexto que le hagan no sancionable. Por ello, consideramos que
la ley también deberá considerar que el principio de tipicidad también hace exigible a la
norma, contemplar supuestos objetivos y ciertos de eximencia de responsabilidad.
Colaboración reglamentaria en la labor de tipificación
La regla de la colaboración reglamentaria,en la tipificación, consiste en que las
disposiciones de desarrollo (reglamentos ejecutivos) pueden especificar o graduar pre-
visiones legales'ppevias con el fin de mejor identificar las conductas constitutivas del
¡lícito, pero sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente.
Ahora bien, la propia ley puede convocar la concurrencia o apoyo de la adminis-
tración para concluir la labor de tipificación, habilitándole a regular solo lo mínimo
indispensable para concretar" la tipificación. Los supuestos más comunes son:
Reglamento desarrolla una tipificación por remisión de la ley. Se traia de una suerte de
delegación de tareas que el legislador hace en la Administración por considerar que
se abordan aspectos técnicos o muy dinámicos que no justifica mantenerlos dentro
de la reserva legal, pero siempre determinando lo esencial de la conducta
antijurídica132*'. Consideramos necesario reiterar la necesidad que la remisión de la ; ley
al reglamento deba a su vez, determinar lo esencial de la conducta constitutiva del
ilícito, pues tampoco seria admisible por imperfecta, una remisión en blanco, ai Poder
Ejecutivo para determinar aquello que será sancionable y aquello que no lo sea,
originariamente por medio de un reglamento. En este sentido, se debe considerar que
el legislador para respetar los derechos constitucionales de los administrado, esta
atribuido de la facultad para remisiones a normas reglamentarias, pero no para
autorizarlas a estas, para crear los tipos ilícitos'3231.
(324) Este es el sentido legítimo de la frase "salvo que la ley permita tipificar en vía reglamen-
taria".
(325) Esta posición ha sido consagrada por nuestro Tribuna! Constitucional (Exp. 2050-2002-
AA/TC) cuando estableció que: "No debe identificarse el principio de legalidad con el prin-
cipio de tipicidad. El primero, garantizado por el ordinal "d" del inciso 24) del artículo 2° de
la Constitución, se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y san-
ciones en la ley. El segundo, en cambio, constituye la precisa definición de la conducta que
la ley considera como falta. Tal precisión de lo considerado como antijurídico desde un
punto de vista administrativo, por tanto, no está sujeta a una reserva de ley absoluta, sino
que puede ser complementada a través de los reglamentos respectivos, como se infiere
del artículo 168 de la Constitución. La ausencia de una reserva de ley absoluta en esta
materia, como indica Alejandro Nieto (Derecho administrativo sancionador, Editorial Tecnos,
Madrid, 1994, Pág. 260), 'provoca, no la sustitución de la ley por el reglamento, sino la
colaboración del reglamento en las tareas reguladoras, donde actúa con subordinación a
la ley y como mero complemento de ella".
No es ese el caso de lo que sucede con las faltas" que ameritarían la imposición de la
sanción denominada arresto rigor. En primer lugar, el Decreto Legislativo N* 745, Ley de
Situación Policial del Personal de la Policía Nacional del Perú, simplemente no contem-
plan los supuestos de hecho considerados como antijurídicos, esto es, las faltas que habi-
litarían la aplicación de la sanción en referencia. Estas solo están previstas en el Regla-
mento del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, aprobado mediante De-
creto Supremo N* 009-97-IN, cuyo artículo 95" remite, a su vez, a diversos apartados del
artículo 83a de la norma en mención.
B57
Reglamento concreta como faltas supuestos que la ley considera en lo esencial

pero sin precisión, pero atribuye potestad sancionadora y estipula las sanciones
posibles (Ej. conductas prohibidas calificadas como ¡lícitos administrativos).
Reglamento organiza los supuestos distribuidos en varias disposiciones para hacer
un compendio de faltas administrativas en una misma materia. (Ej. textos únicos
ordenados y similares).
Reglamentaciones autónomas o de entidades constitucionalmente autónomas,
incluso del Poder Legislativo, donde su potestad reglamentaria es parte de su
garantía institucional
/ ■' i La habilitación para que una norma-
reglamentaria pueda participar en el proceso
de tipificación de los ilícitos administrativos, se justifica en argumentos fácticos, tales
como, la complejidad técnica de algunas materias, la necesidad de atender el dina-
mismo de una actividad, la inviabilidad de ser casuística en una norma con rango legal,
etc. No obstante, en todos los supuestos debe ser compatibilizado con el mandado
constitucional para no provocar la sustitución de la ley por el reglamento, y, por lo
contrario, concretarse a ser única y exclusivamente, la colaboración del reglamento,
subordinado a la ley, para el mejor cumplimiento de la exigencia constitucional de
tipificación inequívoca o exhaustiva.
En el primero de los supuestos el reglamento puede colaborar en lo que se deno-
mina la "tipificación por vía reglamentaria". En este ultimo caso, no se trata de una
excepción a la reserva de ley, sino una modalidad de su ejercicio 1328' en la que una ley
con un contenido esencial de aquello que considera indebido remite o dispone delibe-
radamente que una norma reglamentaria complete la descripción de aquello que con-
sidere ilícito, pero no bajo su propia iniciativa, sino siguiendo las instrucciones y pautas
que la misma ley debe ordenar. Solo de este modo se cumpliría el principio de reserva
de ley. Como se puede apreciar aquí no se trata que el legislador autorice a la
administración a tipificar discrecionalmente, ya que "no se respeta, (...), el principio de
legalidad si el legislador se contenta con abrir el paso a la regulación reglamentaria sin
añadir precisión alguna: lo que, en rigor, no sería una remisión en sentido propio, sino
una mera habilitación para producir un Reglamento"*3*" o como estableció el Tribunal
Constitucional español al respecto:
En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera que Ss inconstitucional, por afectar el

principio de legalidad, que el Reglamento del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional
haya previsto una falta pese a no haber sido prevista por la ley de manera expresa e
inequívoca.
En igual condición se encuentra la sanción denominada ■arresto rigor*. Si, como antes se
ha dicho, el principio de legalidad exige la predeterminación legal no sólo de las faltas sino
también de las sanciones correspondientes, es obvio que al no encontrarse prevista en la
ley. !a sanción "arresto rigor, impuesta al actor y desprovista de cobertura legal, al ser sólo
enunciada en el Reglamento del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú,
también es inconstitucional, por afectar al principio de legalidad, previsto en el ordinal 'd'
del inciso 24) del articulo 2 de la Constitución".
(326) NIETO, Alejandra; "Derecho administrativo sancionador", Editorial Tecnos, p. 264.
(327) NIETO, Alejandro. Ob. cit., p. 267.
5B
'La Ley impugnada, que se limita a hacer una remisión en blanco al correspon-
diente reglamento, no respeta la reserva constitucional (puesto que la remisión) solo
es admisible en la medida en que se refiere solo a cuestiones de detalle que no afec-
ten a la reserva de ley (STC 37/1981, de 16 de noviembre).
La potestad reglamentaria no podrá desplegarse aquí innovando o sustituyendo a
la disciplina legislativa, no siéndole tampoco posible al legislador disponer de la reser-
va misma a través de remisiones incondicionadas o carentes de limites ciertos y es-
trictos, puesto que ello implicaría un desapoderamiento al Parlamento a favor de la
potestad reglamentaria que seria contrario a la norma constitucional creadora de la
reserva legan3281. '
Como se puede apreciar, para la viabilidad constitucional de esta colaboración
reglamentaria es importante advertir las condiciones que debe satisfacer la ley de
remisión o de habilitación para no vulnerar la pauta constitucional de la reserva legal
en materia sancionadora.
En principio, la ley de remisión debe a su vez, determinar lo esencial de la conducta
constitutiva del ¡lícito, pues tampoco seria admisible por imperfecta, una remisión en
blanco, al Poder Ejecutivo para determinar originariamente en el reglamento, aquello
que será sancionable y aquello que no lo sea. En este sentido, se debe considerar
que para respetar los derechos constitucionales de los administrados, el legislador
está atribuido de la facultad para remisiones a normas reglamentarias, pero no para
autorizara estas, a'crear los tipos ilícitos'329».
(328) STC N» 99/1987 de 11 junio de 1987.

(329) Esta posición ha sido consagrada por nuestro Tribunal Constitucional (Exp. 2050-2002-AA/
TC) cuando estableció que: "No debe identificarse el principio de legalidad con el principio
de tipicidad. El primero, garantizado por el ordinal "d" del inciso 24) del artículo 2° de la
Constitución, se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sancio-
nes en la ley. El segundo, en cambio, constituye la precisa definición de la conducta que la
ley considera como falta. Tal precisión de lo considerado como antijurídico desde un punto
de vista administrativo, por tanto, no está sujeta a una reserva de ley absoluta, sino que
puede ser complementada a través de los reglamentos respectivos, como se infiere del
artículo 168 de la Constitución. La ausencia de una reserva.de.ley absoluta en esta mate-
ria, como Indica Alejandro Nieto (Derecho administrativo sancionador, Editorial Tecnos,
Madrid, 1994, Pág. 260), "provoca, no la sustitución de la ley por el reglamento, sino la
colaboración del reglamento en las tareas reguladoras, donde actúa con subordinación a
la ley y como mero complemento de ella*.
No es ese el caso de lo que sucede con las "faltas" que ameritarían la imposición de la
sanción denominada arresto rigor. En primer lugar, el Decreto Legislativo N« 745, Ley de
Situación Policial del Personal de la Policía Nacional del Perú, simplemente no contemplan
los supuestos de hecho considerados como antijurídicos, esto es, las faltas que habilita-
rían la aplicación de la sanción en referencia. Estas solo están previstas en el
Reglamento del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, aprobado
mediante Decreto Supremo N« 009-97-IN, cuyo artículo 95 remite, a su vez, a diversos
apartados del articulo 83 de la norma en mención.
En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera que es inconstitucional, por afectar el
principio de legalidad, que el Reglamento del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional
haya previsto una falta pese a no haber sido prevista por la ley de manera expresa e
inequívoca. (...)".
659
Luego, la misma ley de remisión debe contener las

condiciones para delimitar efectivamente el ejercicio
discrecional de una potestad reglamentaria por parte de la
Administración. Como lo ha advertido la doctrina, "Si estos
límites no se respetan, se produce lo que el Tribunal denomina
deslegalización de la materia reservada, esto es, una total
abdicación por parte del legislador de su facultad (...)
transfiriéndola al titular de la potestad reglamentaria sin fijar ni
siquiera cuales son los fines y objetivos que la reglamentación
ha de perseguir. Lo que es inadmisible por que así se hace
posible una regulación independiente y no claramente
subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la
reserva formulada por la Constitución a favor del legislador"'330'.
Por tanto, constituyen por igual, infracciones a la regla
constitucional de la reserva legal en materia sancionadora
cuando sin ley previa, la administración dicta un reglamento
tipificando infracciones a los administrados, como cuando se
aprueba en vía reglamentaria tipificación de infracciones
teniendo como remisión una ley previa, vacía de contenido
como límite o referente indispensable para la actuación
administrativa. En este ultimo supuesto, nos encontramos frente
a una indebida deslegalización o degradación del
ordenamiento jurídico
También vulnera ei principio, que los reglamentos
administrativos desarrollen una tipificación no subordinada a
alguna ley autóritativa, o teniéndola altere su naturaleza, sus
límites o adicione nuevas infracciones o sanciones, o que
prevea nuevas infracciones o sanciones diferentes ai las que
tienen cobertura legal.
5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones

sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el
administrado en la conducta a sancionar, salvo que las
posteriores le sean más favorables.
¿Si
COMENTARIOS
El principio de la norma
sancionadora previa y ei juicio de
favorabilidad de la norma posterior
Nuestro ordenamiento ha
establecido dos supuestos que rigen la
potestad san
cionadora de la Administración y, que
operan a favor del administrado, en
cuanto a la
dimensión temporal de las normas. ..'
_.
Los supuestos son los siguientes:
i) Ei principio de .irretroactividad, que
garantiza que la atribución de la
potestad sancionadora sólo será
válida para la aplicación de
disposiciones de tipificación de ilícitos
y previsora de sanciones cuando
hayan entrado en vigencia con
anterioridad al hecho y estén vigentes
al momento de su calificación por la
autoridad; y, ii) La aplicación de las
normas sancionadoras posteriores a la
comisión del ilícito que benefician al
administrado.
La irretroactividad de la tipificación y
la sanción aplicable al ilícito
Como una derivación del principio
de legalidad (lex previa) surge el
principio de irretroactividad, por el cual
resultan aplicables las disposiciones
sancionadoras vigentes
SEO
ai momento de incurrir el administrado en la conducta sancionable, salvo que las pos-

teriores le sean más favorables (Art. 230.5).
Este principio determina que las disposiciones sancionadoras sólo son válidas
para tipificar y sancionar ilícitos cuando hayan entrado en vigencia con anterioridad
al momento de la comisión de los hechos ¡lícitos y siempre que estén vigentes al
momento de la imposición de la sanción por la autoridad. De este modo, las entida-
des no pueden sancionar por normas posteriores a los hechos cuando sean desfa-
vorables a la,situación del administrado, por ser una aplicación retroactiva de la
norma. . /'/ ,
En este sentido, la exigencia de preexistencia de las normas sancionadoras pro-
duce dos consecuencias, a saber i) Rechazar efectivamente la sanción de comporta-
mientos cometidos antes de plasmarse, a nivel legislativo, su concreta tipificación; y,
¡i) Que para imponer sanciones, las conductas típicas no sólo han de estar contempla-
das y sancionadas por la ley vigente en el momento de su comisión, sino también
cuando se juzga o determina por el órgano competente la aplicación de la norma
sancionadora a dichos hechos.
La ilicitud y la sanción administrativa para el caso no solo deben anteceder
al ilícito, sino que deben continuar existiendo con respecto-a los hechos al mo-
mento en que el órgano competente pretenda aplicarla. Por lo tanto, no podría
aplicarse sanción alguna si cuando se dicta la decisión respectiva, la conducta
que se pretendía sancionar ha dejado de ser ¡lícita, o la sanción posible ha sido
derogada.
La aplicación retroactiva de las normas sancionadoras más favorables.
El principio también contiene una excepción valiosa. La norma posterior será apli-
cable a la calificación o sanción del ilícito si, integralmente considerada, fuere más
favorable al administrado.
En tal sentido, si luego de la comisión del ilícito administrativo, según la ley pre-
existente, se produce una modificación legislativa, y la nueva ley es, en su considera-
ción integral, más benigna para el administrado, bien porque priva el carácter repro-
chable al acto, o porque establece una sanción de menor efecto dañino para el sujeto
pasivo, entonces será dicha ley aplicada al caso (entendida como más favorable o
benigna) no obstante no haber regido al momento en que se ejecutara el ilícito admi-
nistrativo.
En tal sentido, la jurisprudencia ha sustentado la retroactividad benigna de la nor-
ma sancionadora en los siguientes casos'33":
• En primer lugar, habrán de quedar impunes aquellas conductas cuya norma
tipificadora, vigente cuando se cometieron los hechos antijurídicos, haya sido de-
rogada con carácter previo al momento de resolver definitivamente sobre la res-
ponsabilidad del infractor.
• En segundo término, deben admitirse también soluciones retroactivas de cual-
quier tipo cuando la nueva norma disminuya ia cuantía de las sanciones.
(331) GARBERI LLOBREGAT, José. Op. cit. p.104.

• En tercer lugar, sé hace necesaria la retroactividad cuando la nueva norma esta-

blezca plazos inferiores de prescripción de infracciones y sanciones.
• En cuarto lugar, la retroactividad favorable debe operar también cuando la norma
posterior ocasione una ausencia de tipificación de conductas anteriores.
Cabe advertir, finalmente, que la doctrina y jurisprudencia han esclarecido que el
juicio de benignidad de la nueva ley debe efectuarse de manera integral, sin
fraccionamientos, de modo que en aquellos casos en que el nuevo régimen legislativo
contenga partes favorables y partes desfavorables, lo correcto será determinar si, en
bloque, se trata realmente de una regulación más benigna.
/ ' > De otro lado, la retroactividad de
normas sancionadoras benignas no puede ser
aplicable si se tratara de disposiciones de ordenamientos sancionadores diferentes,
como por ejemplo sucede si se destipifica penalmente un ilícito administrativo, o inclu-
so dentro del misrno ámbito administrativo si existieran competencias concurrentes
sobre una misma materia, y una destipificara el hecho o reduzca la penalidad adminis-
trativa.
Finalmente, la retroactividad de las normas administrativas favorables solo al-
canza a los hechos sobre los que todavía no se ha realizado un pronunciamiento
firme de la entidad. Una vez producido aquel, la autoridad no puede retrotraer las
normas posteriores, pues se trata de un acto administrativo firme e inconmovible en
sede administrativa, y si se encontrara en ejecución, debe proseguirse con ella.
Sostener lo contrario sería afectar el interés público protegido por el procedimiento
sancionador administrativo, lo cual redundaría en auspiciar el incumplimiento de
mandatos firmes en espera de amnistías, o exoneraciones, tratar desigualmente a
los administrados que soportan las sanciones correctamente y aquellos que las pro-
longan en el tiempo.
6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique

como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la
infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse
las demás responsabilidades, que establezcan las leyes.
COMENTARIOS
A diferencia del principio de non bis in ídem que aborda el tema de la con-
currencia del régimen sancionador para un mismo hecho, esta norma regula el
supuesto que dentro de un mismo régimen y procedimiento sancionador, la
conducta ilícita pueda calificar en más de un supuesto la relación de hechos
típicos.
La alternativa de la norma ante estos casos es la absorción de la sanción
prevista para la infracción de menor gravedad, por la de mayor gravedad. Nótese
que la absorción no se da en función de qué ilícito tiene una sanción más grave, lo
que de por sí en caso de penas diversas es dificultoso, sino más bien encarga a la
autoridad escoger el ilícito "más grave" para absorber el menor. Si bien la pena
establecida puede ser un Indicador de gravedad, no necesariamente debe respon-
derse a esta circunstancia.
7. Continuación de Infracciones.- Para imponer sanciones por infraccio nes

en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que
hayan transcurrido por lo menos treinta (30) d ías desde ia fecha de la
imposición de la última sanción y se acredite haber solicitado al
administrado que demuestre haber cesado la infracci ón dentro de
dicho plazo.(MODIFICADO)
COMENTARIOS
El principio de las infracciones continuadas
Por el principio de continuación de infracciones, para imponer sanciones por in-
fracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que ha-
yan transcurrido por lo menos treinta (30) días desde la fecha de la imposición de la
última sanción y se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber
cesado la infracción dentro de dicho plazo (Art. 230.7).
La infracción continuada puede ser definida como, en palabras del maestro espa-
ñol Alejandro Nieto, "(...) la realización de acciones u omisiones que infrinjan ei mismo
o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un pian preconcebido (...)"t33a»1 o
al profesor argentino Daniel Maljar, quien la define como "el mantenimiento de una'
situación ¡lícita en tanto no sea alterada mediante una conducta contraria por parte del
autor de la infracción (...)(3M1".
En este mismo orden de ideas, se haya la jurisprudencia internacional del Tribu-
nal de Justicia de la Comunidad Europea' 3*1», para quien"(...) el concepto de infracción
continuada (...), implica, en cualquier caso, una pluralidad de comportamientos
infractores, o de actos de ejecución de una sola infracción, reunidos por un elemento
subjetivo común (...)".
De una lectura del citado artículo 230 de la LPAG, se desprenden los presupues-tos(33S)
que se deben dar en forma conjunta para que se pueda configurar una infracción
continuada en sede administrativa. Identidad subjetiva activa
De lo dispuesto por la segunda línea del inciso 7 del artículo 230 de la LPAG se
concluye que para que opere el principio materia de análisis es necesario que
exista identidad en el sujeto responsable del conjunto de acciones que constitu-
yen infracciones administrativas. Vale decir, es necesaria la coincidencia del ad-
ministrado presuntamente infractor.
(332) NIETO, Alejandra. Op. cit., p. 451.

(333) MALJAR, Daniel. El derecha administrativa sancionador. Ad Hoc Buenos Aires, 2004, p.
215.
(334) Sentencia emitida el 08 de julio de 1999, wvw.europa.eu.¡nt/ceIex/cgi/sga_rqstses.
(335) Para la determinación de los supuestos del principio de infracción continuada se ha toma-
do como base lo dispuesto por José Garberi Llobregat en su libro "Él procedimiento admi-
nistrativo sancionador".
662
Sin perjuicio de lo expuesto en el párrafo precedente, la presencia de otros suje-

tos administrados no se encuentra excluida siempre y cuando la actuación de
estos últimos se limite a hechos aislados que no configuren por sí solos infracción
administrativa. Identidad subjetiva pasiva
A diferencia de lo que sucede en materia penal, en el ámbito administrativo san-
cionador es necesario que exista identidad respecto a la entidad que es afectada con
la conducta cuyo desarrollo constituye una infracción administrativa. En este sentido,
es necesario que los distintos actos que constituyen la conducta infractora afecten a
la misma entidad administrativa, o respecto de aquella encargada de tutelar o.
garantizar el cumplimiento del deber infringido y que sea presupuesto del hecho
sancionable. - Pluralidad táctica
La pluralidad táctica significa que para la aplicación del citado principio es nece-
sario que se den varios hechos o conductas que sean capaces de constituir por sí
solas, cada una de ellas una infracción administrativa sancionable. No obstante la
pluralidad de hechos sancionables, por conexiones subjetivas y objetivas, derivan
en una unidad jurídica: una sola voluntad. Proximidad temporal
La concurrencia de este presupuesto resulta esencial para la aplicación del prin-
cipio estudiado; toda vez que, las diversas acciones tipificadas como infracciones
administrativas deben producirse de forma sucesiva o intermitente en ei tiempo,
respondiendo a una sola unidad de finalidad.
Identidad en los preceptos administrativos lesionados
Es necesario que el conjunto de acciones que constituyen la infracción adminis-
trativa infrinjan los mismos preceptos administrativos. Es decir, para que se pueda
aplicar el principio de continuación de infracciones es necesario que exista "iden-
tidad normativa" de los preceptos lesionados por el conjunto de comportamientos.
En virtud de lo señalado, encontrándonos frente a una unidad subjetiva y objetiva,
ei tratamiento dispensado por este principio es de evidente protección al administra-
do. Se orienta a"(...) evitar que se inicien distintos expedientes administrativos, inclu-
so diarios, por una infracción única como es la propia de la infracción continuada"<336>.
Para ello, se dispone que la Administración se .encuentra impedida de iniciar un nuevo
procedimiento administrativo sancionador hasta que haya recaído resolución firme
sobre el primer procedimiento que permita romper la unidad de la conducta infractora.
En este sentido, el artículo aludido exige que frente a una infracción continuada
en el tiempo, la Administración deba proceder a: i) Instruir un expediente sancionador,
ii) Emitir la resolución sancionadora; y, iii) Requerir al administrado que demuestre
haber cesado la infracción dentro del plazo de treinta (30) días. Solo cuando la Admi-
nistración hubiere cumplido con estas tres condiciones, recién podrá instruirse un se-
gundo procedimiento administrativo sancionador. No antes.
(336) NIETO, Alejando. Op. cit., p. 453.

En adición a !o indicado, en el supuesto que la Administración pretenda imponer o

haya, impuesto más de una sanción al administrado por una conducta que configura ei
supuesto de infracción continuada, fraccionando la presunta infracción en periodos
individualmente considerados, somos de la opinión que se estaría vulnerando el prin-
cipio de non bis ¡n ídem del Derecho Administrativo Sancionador, previsto en el artícu-
lo 230 inciso 10 de la LPAG(337>. En efecto, en virtud de dicho principio se impide la
duplicidad sancionadora sucesiva (no sancionar lo ya sancionado) y la doble punición
simultánea de un mismo hecho (no desarrollar a un tiempo dos enjuiciamientos san-
cionadores)'33?'. Se trata de una forma de protección y de un poderoso instrumento
que brinda certeza a las decisiones de la misma Administración.
Ai respecto, el Tribunal Constitucional Español, en su Sentencia 94/1986, ha se-
ñalado lo siguiente'339': '
"el principio de non bis In ídem impone, por una parte, la prohibición de que, por
autoridades de un mismo orden y a través de procedimientos distintos, se sancione
repetidamente una misma conducta, por entrañar esta posibilidad una inadmisible
reiteración en el ejercicio de lus puniendi del Estado, y, por otro lado, una prohibición
de duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos he
chos". ' .
8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta

omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable
COMENTARIOS ...............
El principio de causalidad de la responsabilidad
Por el principio de causalidad, la sanción debe recaer en el administrado que
realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable (Art. 230.8).
La norma exige el principio de personalidad de las sanciones, entendida como,
que la asunción de la responsabilidad debe corresponder a quien incurrió en la
(337) Artículo 230*.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los si-.
guientes principios especiales:
(...)
10. Non bis in ídem.- No se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una
sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del
sujeto, hecho y fundamento.
(338) OSSA ARBELÁEZ, Jaime. Derecho Administrativo Sancionador: Hacia una teoría general
y una aproximación para su autonomía. Colombia. 2000. p.329.
(339) GAR8ERI LLOBREGAT, José. La aplicación de los derechos y garantías constitucionales
a la potestad y al procedimiento administrativo sancionador. Edit. Trivium. Madrid. 1989.
p. 159.
66.
conducta prohibida por la ley, y, por tanto no podrá ser sancionado por hechos come-
tidos por otros (por ejemplo, la responsabilidad por un subordinado, o imputar
responsabilidad a un integrante del cuerpo colectivo que no votó o salvó su voto) o
por las denominadas responsabilidades en cascada aplicables a todos quienes
participan en un proceso decisional. Por ello, en principio, la Administración no puede
hacer responsable a una persona por un hecho ajeno, sino solo por los propios.
Conforme a este principio resultará condición indispensable para la aplicación
de cualquier sanción a un administrado que su conducta satisfaga una relación de
causa adecuada al efecto, esto es, la configuración del hecho previsto en el tipo
como sancionare. Hacer responsable y sancíonátHe/a un administrado es algo más
que simplemente hacer calzar los hechos en los tipos previamente determinados
por la ley, sin ninguna valoración adicional.
Además, es necesario que la conducta humana sea idónea y tenga la aptitud
suficiente para producir la lesión, y no tratarse simplemente de los casos de fuerza
mayor, hecho de tercero o la propia conducta del perjudicado. No puede
sancionarse a quien no realiza la conducta sancionable, pues en el ámbito
administrativo no se sanciona al instigador o colaborador, salvo que esta conducta
sea prevista como falta propia. Del mismo modo, la Administración no puede imputar
a su arbitrio responsabilidades solidarias o subsidiarias, sino cuando la ley
expresamente la ha previsto.
Tratándose de una acción positiva del administrado, resulta más o menos
sencillo determinar la existencia de la relación de causalidad entre ambos, pues
basta simplemente hacer una reconstrucción mental de los hechos y ponderar si
el perjuicio o hecho típico se hubiere producido igualmente con la sola acción del
administrado. El supuesto más complejo es la determinación de si una omisión
satisface la exigencia de causalidad para hacer aplicable la sanción. Para el efecto,
es necesario calificar si la omisión realmente es causal del tipo previsto para la
sanción, respondiendo a la pregunta ¿si se hubiese realizado la acción omitida con
todas las condiciones relevantes del entorno, no se hubiese realizado el estado de
cosas perjudiciales? '
En este sentido, este principio conecta con otro bastante debatido en el Derecho
administrativo sancionado!", el de culpabilidad del infractor. A falta de norma,' en nues-
tro derecho ha sido introducido jurisprudencialmente por el Tribunal Constitucional
como una exigencia para ejercer legítimamente la potestad sancionadora. En efecto,
nuestro Tribunal ha establecido"(...) Por lo que hace al primer motivo, es decir, que la
sanción se justifique (...) es lícito que el Tribunal se pregunte si es que en un Estado
constitucional de derecho es válido que una persona sea sancionada por un acto
ilícito cuya realización se imputa a un tercero.
La respuesta no puede ser otra que (...): un límite a la potestad sancionadora del
Estado está representado por el principio de culpabilidad. Desde este punto de
vista, la sanción, penal o disciplinaria, solo puede sustentarse en la comprobación
de responsabilidad subjetiva del agente infractor de un bien jurídico. En ese sentido,
no es constitucionaimente aceptable que una persona sea sancionada por un acto
o una omisión de un deber jurídico que no le sea imputable13*3».
(340) STC N* 2868-20O4-AA/TC.
ess
10.- Eí principio de presunción de licitud, inocencia o corrección

Por el principio de presunción de licitud, mas conocido como presunción de ino-
cencia, las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a
sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario (Art. 230.9).
Conforme a esta presunción de inocencia, de corrección o de licitud, las autorida-
des deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mien-
tras no cuenten con evidencia en contrario y así sea declarada mediante resolución
administrativa^fi/me. Dicha presunción cubre al imputado durante el procedimiento
sancionador, y se desvanece o confirma gradualmente, a medida que la actividad
probatoria se va desarrollando, para finalmente definirse mediante al acto administra-
tivo final del procedimiento. La presunción solo cederá si la entidad puede acopiar
evidencia suficiente sobre los hechos y su autoría, tener seguridad que se han produ-
cido todos los elementos integrantes del tipo previsto, y un razonamiento lógico sufi-
ciente que articule todos estos elementos formando convicción.
Conceptualmente esta presunción significa un estado de certeza provisional por
la que el imputado adquiere los siguientes atributos a ser respetados por todos duran-
te el procedimiento:
i) A no ser sancionado sino en virtud vde pruebas que generen convicción sobre la
responsabilidad del administrado y siempre que hayan sido obtenidas legítima-
mente. Un administrado no puede ser sancionado sobre la base de una inferen-
cia, de una sospecha, por falta de apersonamiento o por la no absolución de los
cargos, por más razonable o lógica que pueda ser el planteamiento mental segui-
do por la autoridad'34". Adicionalmente, las pruebas de cargo que fundamentan la
decisión administrativa deben haber sido obtenidas legítimamente y con las ga-
rantías del control y contradicción por parte del administrado, antes de adoptarse
la decisión administrativa*342'.
(341) H Tribunal Constitucional ha declarado que "El derecho de presunción de Inocencia garan-
tiza que toda persona no sea sancionada si es que no existe prueba plena que, con certe-
za, acredite su responsabilidad, administrativa o judicial, de los cargos atribuidos. Eviden-
temente se lesiona ese derecho a la presunción de inocencia tanto cuando se sanciona,
pese a no existir prueba plena sobre la responsabilidad del investigado, como cuando se
sanciona por actos u omisiones en los que el investigado no tuvo responsabilidad. Siendo
tai la situación en la que se sancionó al recurrente, este Tribunal estima que se ha acredi-
tado la violación del derecho a la presunción de inocencia" (STC N" 2868-2004-AA/TC).
(342) Sobre la legitimidad de la obtención de las pruebas de cargo y el contradictorio, el Tribunal
Constitucional se ha pronunciado favorablemente en su STC N 9 1058-2004-AA/TC. En
esta sentencia el Tribunal Constitucional expreso. Un tercer aspecto, cuestionable desde
todo punto de vista, se relaciona con el modo de proceder de la emplazada al momento de
efectuar el acopio de las supuestas pruebas a utilizarse contra el recurrente, y con el modo
como le fue permitido ejercer su derecho de defensa. Sobre el particular, este colegiado
enfatiza que aunque la empresa demandada alega la comisión de falta grave en los térmi-
nos anteriormente descritos, ni la carta de imputación de cargos ni la de despido precisan
como es que se arribó a una conclusión incriminatoria de tal naturaleza, ni los hechos
objetivos (pruebas concretas) en que ella se respalda. Tal hecho, ya de por sí cuestionable,
evidentemente ha impedido que el recurrente pueda acceder en condiciones razonables a
elementos de juicio que le permitan un adecuado ejercicio de su derecho a la defensa (...)
ii) A que no se le imponga la carga de probar su propia inocencia, ya que corresponde

la actividad probatoria a la Administración. De un lado, ratifica que en materia
sancionadora la carga de (a prueba recae en la Administración, por lo que compete
a las autoridades identificar, atraer al expediente y actuar la evidencia suficiente
que sustente desestimar la presunción, quedando incluso el administrado liberado
de actuar aquella prueba que lo pueda autoincriminar 1343'. Pero del otro, este
principio conlleva a que en el procedimiento sancionador se actúen cuando menos
una mínima actividad probatoria sobre los hechos a analizar, no bastando las
declaraciones o afirmaciones de los denunciantes o terceros -aun bajo presunción
de veracidad- para desvirtuar la; presunción de corrección, ni los descargos del
imputado"344». En ese sentido, es correcto lo afirmado por el Tribunal Constitucional
respecto a que Toda sanción, ya sea penal o administrativa, debe fundarse en una
mínima actividad probatoria de cargo, es decir, la carga de la prueba corresponde
al que acusa; este debe probar el hecho por el que acusa a una
10) Especialmente grave ha sido, por el contrario, que los consabidos elementos supues-
tamente probatorios hayan sido recién puestos en conocimiento del demandante con la
contestación de la presente demanda, en la que, por otra parte, también se da cuenta, por
vez primera, del procedimiento seguido para su obtención. Sobre tal extremo, es
evidente que si la supuesta prueba objetiva en que se basó Serpost, residía en la
constatación notarial (acta extraprotocolar), de fecha 10 de junio de 2002, obrante de
fojas 88 a 89 de autos, y en las copias de los correos, acompañadas de fojas 90 a 101, lo
mínimo que debió hacerse fue ponerlas en conocimiento oportuno del demandante a
efectos de acreditar la veracidad de las imputaciones realizadas y, como ya se adelantó,
de otorgar la posibilidad de que el mismo pudiera contraponer los argumentos que a su
derecho de defensa correspondían. La demandada, lejos de proceder del modo
descrito, le ocultó al demandante tales elementos, pese a que los mismos fueron
obtenidos tres días antes de precederse a remitir la carta de imputación de cargos
(...).
22) La demandada, por otra parte, tampoco ha tenido en cuenta que la forma como ha
obtenido los elementos presuntamente incriminatorios, no solo ha vulnerado la reserva de
las comunicaciones y la garantía de judicialidad, sino que ha convertido en inválidos
dichos elementos. En efecto, conforme lo establece la última parte del artículo 2, inciso
10), de la Constitución, los documentos privados obtenidos con violación de los
preceptos anteriormente señalados, no tienen efecto legal. Ello, de momento, supone que
por la forma como se han recabado los mensajes que han sido utilizados en el
cuestionado proceso administrativo, su valor probatorio carece de todo efecto jurídico,
siendo, por tanto, nulo el acto de despido en el que dicho proceso ha culminado. Se
trata, pues, en el fondo, de garantizar que los medios de prueba ilícitamente obtenidos
no permitan desnaturalizar los derechos de la persona ni, mucho menos, y como es
evidente, que generen efectos en su perjuicio. En la STC N9 3315-2004-AA/TC el
Tribunal Constitucional reiteró la necesidad del contradictorio para que la Administración
valore las pruebas de cargo aportados al expediente, en este caso, por los
denunciantes.
(343) Por este regla es que no puede considerar como falta el hecho, que el administrado no
brinde información que signifique autoinculpación (Art. 22).
(344) En la STC N9 0201 -2004-AA/TC el Tribunal Constitucional estableció al respecto lo si-
guiente. (...) precepto no puede ni debe entenderse como que las pruebas susceptibles de
actuación dentro de un procedimiento administrativo disciplinario soio deben limitarse a
las que expresamente se ofrecen por las partes, pues no solo es potestad, sino hasta
obligación de la Comisión, el actuar de oficio determinadas pruebas o diligencias, cuando
el caso
isa
determinada persona, proscribiéndose sanciones que se basen en presunciones

de culpabilidad. Asi, la presunción de inocencia (Constitución, Art. 29, 24.e) cons-
tituye un límite al ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, en sus diver-
sas manifestaciones"'345'.
iii) A un tratamiento como inocente a lo largo del procedimiento sancionador, por lo
que a los imputados deben ser respetados en todos sus derechos subjetivos,
como son al honor, la buena reputación, Ja dignidad, etc. En tanto la resolución no
se dicte y alcance firmeza, la presunción aplica y protege al administrado, por lo
que el comportamiento de la autoridad, sus actuaciones, e incluso la de los terce-
ros (por ejemplo, denunciantes) debe considerar que la persona no puede ser
señalada como culpable ni como imputado procesado. Aun el imputado debe po-
seer la garantía de ser reconocido en su dignidad por la colectividad. Por ello,
quedan delimitadas las. posibilidades de dictar medidas cautelares en contra del
administrado, o publicitar innecesariamente la apertura del procedimiento sancio-
nador y a cualquier acción que importe una apariencia de condena previa al admi-
nistrado.
iv. A la absolución en caso de insuficiencia probatoria o duda razonable sobre su
culpabilidad (Si la evidencia actuada en el procedimiento administrativo sanciona-
dor no llega a formar convicción de la ilicitud del acto y de la culpabilidad del
'administrado, se impone el mandato de absolución implícito que esta presunción
conlleva -in dubio pro reo-. En-todos los casos de inexistencia de prueba nece-
saria para destruir la presunción de inocencia, incluyendo la duda razonable, obli-
ga a la absolución del administrado).
9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los ad-

ministrados han actuado apegados a sus deberes mientras no
cuenten con evidencia en contrario
Constitución Política, Art 2 inciso 24 e), presunción de inocencia. Ley N" 27785
Ley del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República
Art. IV, 1.8 Principio de conducta procedimental
Art. 162 Carga de la prueba Art 163
Actuación probatoria
asi lo requiera, criterio que, por otra parte y además de ser perfectamente lógico en casos
como el presente -donde resulta bastante difícil acreditar los hechos investigados-, resulta
perfectamente compatible con el ejercicio de un adecuado y esencial derecho de defensa. Oe
otro modo, el procedimiento administrativo disciplinario solo se convertiría en un ritualismo
puramente formal de descargos, alejado por completo de la vigencia del debido proceso que este
Tribunal se ha preocupado por destacar y promover en reiterada Jurisprudencia". (345) STC Na
238-2002-AA/TC.
665
Juan Carlos Morón Urbfna
Art, 166 Medios de prueba

Art. 169 Prohibición de autoincrimación en procedimiento administrativo
Art. 235.4 Instrucción del procedimiento sancionador
COMENTARIOS
La presunción de inocencia, de corrección o de licitud
Las entidades deben presumir que los administrados han actuado .apegados a
sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario y esta sea declarada así
mediante resolución administrativa firmen'/ ,
Conceptualmente esta presunción significa un estado de certeza provisional por
la que ningún administrado, en su relación con las autoridades, debe aportar prueba
sobre su inocencia, sino que corresponde esta carga a la Administración; y, que solo
la resolución administrativa firme podrá determinar jurídicamente la ilicitud de la con-
ducta del administrado y consecuentemente aplicar la sanción correspondiente.
Los efectos de esta presunción sobre el procedimiento administrativo sanciona-
dor son los siguientes:
• Un administrado no puede ser sancionado sobre la base de una inferencia, de
una sospecha, por su falta de apersonamiento o de presentación de descargo,
por más razonable o lógico que pueda ser el planteamiento mental seguido por la
autoridad. Incluso la presunción de validez del acto administrativo (art. 9), aquí
cede en favor del derecho constitucional a la inocencia del administrado.
• Si el burso del procedimiento administrativo sancionador no llega a formar con-
vicción de la ilicitud del acto y de la culpabilidad del administrado, se impone el
mandato de absolución implícito que esta presunción conlleva (in dubiopro reo).
En todos los casos.de inexistencia de prueba necesaria para destruir la presun-
ción de inocencia, incluyendo la duda razonable, obliga a la absolución del ad-
ministrado.
La autoridad está sujeta al deber de resolver de modo absolutorio aplicando la
regla del indubio pro reo, por la existencia del principio de inocencia del procedi-
miento administrativo.
• Ratifica que en materia sancionadora ia carga de la prueba recae en la Adminis
tración, por lo que compete a las autoridades identificar, atraer al expediente y
actuar la evidencia suficiente que sustente la exclusión de esta presunción. Como
se aprecia, desplaza la carga de la prueba Hacia un solo punto del procedimiento,
y plantea una cobertura de protección sobre el administrado, quien incluso está
liberado de actuar aquella prueba que lo pueda autoincriminar3*" (art 169).
■ Vinculado con la anterior, este principio conlleva a que el procedimiento sanciona-
dor lleve a cabo cuando menos una mínima actividad probatoria sobre los hechos
a analizar. No bastan las declaraciones o afirmaciones de los denunciantes o
terceros para desvirtuar ia presunción de corrección, pues la presunción de vera-
cidad no aplica a estos casos.
(346) Por esta regla es que no puede considerar como falta el hecho de que el administrado no
brinde información que signifique autoinculpación.
7G
• En consideración a esta presunción legal que la Administración debe asumir como

propia, se delimitan las posibilidades de dictarse medidas cautelares en contra
del administrado. Como se puede entender, esta presunción también conduce a
evitar la precipitación de las autoridades, y a cualquier acción que importe una
condena previa al administrado. Por ello, las exigencias ordinarias para la dación
de medidas cautelares aquí se ven superlativamente extendidas por la presun-
ción de corrección.
• También esta presunción deriva necesariamente a que los administradores com-
prendidos ^n un procedimiento sancionador sean tratados como inocentes, con
todos sus derechos subjetivos, como son al honor, la buena reputación, la dignidad.
En tanto la resolución no se dicte y alcance firmeza, la presunción aplica y protege
al administrado, por lo que el comportamiento de la autoridad, sus actuaciones, e
incluso la de los terceros (por ejemplo, denunciantes) debe considerar que la persona
no puede ser señalada como culpable ni como imputado procesado. Si bien puede ser
objetivamente cierto, existe la presunción que garantiza la expectativa que los admi-
nistrados sean reconocidos en su dignidad por la colectividad.
La presunción solo cederá si la entidad puede acopiar evidencia suficiente sobre
los hechos y su autoría, tener seguridad que se han producido todos los elementos •
Integrantes del tipo previsto, y un razonamiento lógico suficiente que articule todos
': estos elementos formando convicción.
10. Non bis in ídem.- No se podrá imponer sucesiva o simultáneamente

una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los
casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
(Modificado)
Art. 243 Autonomía de responsabilidades
COMENTARIOS
Él principio de non bis in ídem
Por ei principio del non bis in ídem, la Administración no podrá imponer
sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo
hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento (Art.
230.10).
Con la incorporación de este principio se busca proteger la seguridad jurídica de
los administrados que sus conductas solo podrán ser imputadas, procesadas y, por
ende, sancionadas, sucesiva o independientemente, Una sola vez. Proscribe la dupli-
cidad de imputaciones, procesamientos y sanciones para parte de la Administración
integralmente considerada.
Si bien es deseable que las competencias administrativas para aplicar sanciones
estén perfectamente determinadas, de modo que ante una sola infracción solo pue-
da asumir competencia material una sola entidad, y, que esta lo haga solo una vez,
la existencia de este principio admite la realidad contraria. Existen competencias
671
Juan Carlos Morón lirbina'
concurrentes y hasta difusas en diversas entidades administrativas (por competencia

sectorial o por el nivel de gobierno) para aplicar sanciones sobre los administrados
con motivo de los ilícitos cometidos.
Precisamente este principio intenta resolver la concurrencia de poderes punitivos
o sancionadores, mediante la exclusión de la posibilidad de incriminar, sobre la base
de los mismos hechos, dos veces al mismo administrado. Por ejemplo, en el ámbito
administrativo, puede producirse afectación a este principio mediante la aplicación de
una segunda sanción, por parte de una misma entidad administrativa por el mismo
hecho (por Ej. si una autoridad pretendería aplicar una segunda sanción 'por conside-
rar que la primera -ya firme- fue muy benigna), o de dos o más autoridades adminis-
trativas distintas por el mismo hecho, (por éj. concurrencia de competencias sancio-
nadoras en distintos sectores o niveles de gobierno).
En todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la se-
gunda; pretensión sancionadora son tres:
i) La identidad subjetiva (eadem personae) consistente en que la doble incrimina-
ción se dirija a un mismo administrado, independientemente de su grado de par-
ticipación o forma de culpabilidad imputable.
ii) La identidad objetiva (eadem rea) consistente en que los hechos constitutivos del
supuesto de la infracción deben ser los mismos.
iii) La identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi).- Consiste en la
identidad causal o de fundamento en ambas incriminaciones, esto es, que exista
superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados
por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos
que se persigue en los distintos ordenamientos, resultan ser heterogéneos existi
rá diversidad de fundamento, mientras que si son iguales,! no procederá la doble
punición. Como bien estableció el Tribunal Constitucional español: "Para que la
dualidad áe sanciones por un mismo hecho -penal y administrativa- sea constitu-
cionalmente admisible es necesario que la normativa que la impone pueda justifi
carse porque contempla los mismos hechos desde la perspectiva de un interés
jurídicamente protegido que no es el mismo que aquel que la primera sanción -de -
orden penal- intenta salvaguardar o, si se quiere, desde la perspectiva de la rela
ción jurídica diferente entre sancionador y sancionado"*347'.___________________
En esa misma línea nuestro Tribunal Constitucional ha establecido que "De ahí
que se considerase que el elemento consistente en la igualdad de fundamento es la •
clave que define el sentido del principio: no cabe lá doble sanción del mismo sujeto
por un mismo hecho cuando la punición se fundamenta en un mismo contenido injusto,
esto es, en la lesión de un mismo bien jurídico o un mismo interés protegido.
5. Para que el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración policial
pueda considerarse contraria a dicho derecho fundamental, en su dimensión material
[que es la que el recurrente, en esencia, ha alegado], es preciso que cuando menos
dos de las sanciones impuestas a un mismo sujeto, por la comisión de un acto, obedez- '.'.".
can a la infracción de un mismo bien jurídico, sea este administrativo o de carácter
penal. Por lo tanto, lo importante para calificar si dos sanciones impuestas violan dicho
(347) STC N9 234/1991 de 10 de diciembre.

derecho fundamental no es tanto que por un mismo acto una persona sea sancionada
administrativa y disciplinariamente y, correlativamente, en un proceso penal [pues, a
priori, efectivamente ello puede acontecer desde el momento en que aquel acto puede
suponer la infracción de un bien jurídico administrativo y, simultáneamente, de un bien
jurídico penal], sino que la conducta antijurídica, pese a afectar a un solo bien jurídico,
haya merecido el reproche dos o más veces*'3481.
Así, si una sanción penal trata de proteger la buena fe en los negocios, y la san-
ción administrativa busca poner a quien incumple una obligación formal con la admi-
nistración, en/^úe^mbos juzguen los mismos hechos no serán objeto de exclusión por
la regla del non bis in ídem.
Ahora bien, el principio incorporado tiene dos vertientes, según excluya un segun-
do procedimiento o una segunda sanción. A esas dos vertientes se ha referido nues-
tro Tribunal Constitucional'3*8' cuando afirma que "Ei principio non bis in ídem tiene una
doble configuración: por un lado, una versión sustantiva y, por otro, una connotación
procesal:
a. En su formulación material, el enunciado según el cual, 'nadie puede ser castiga
do dos veces por un mismo hecho', expresa la imposibilidad de que recaigan dos
sanciones sobre el mismo sujeto por una misma infracción, puesto que tal proce
der constituiría un exceso del poder sancionador, contrario a las garantías propias
del Estado de Derecho. Su aplicación, pues, impide que una persona sea sancio
nada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista iden
tidad de sujeto, hecho y fundamento. (...)
b. En su vertiente procesal, tal principio significa que 'nadie pueda ser juzgado dos
veces por los mismos hechos', es decir, que un mismo hecho no pueda ser objeto
de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el mis
mo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por
ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de
un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos (dos procesos adminis
trativos con el mismo objeto, por ejemplo)".
ARTÍCULO 231'.- ESTABILIDAD DE LA COMPETENCIA PARA LA

POTESTAD SANCIONADORA
El ejercicio de la potestad sanclonadora corresponde a las autoridades
administrativas a quienes les hayan sido expresamente atribuidas por
disposición legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en
órgano distinto.
Art 61.1 Fuente de competencia administrativa
(348) STC No. 2a6a-2004fl"C.

(349) STC No. 2050-2002-AA/TC, reiterado en la STC No. 2868-2004/TC
G73
>5»ai»a*s]iaii>e«ii««iii«i¡»i»Mssoaisis¿a8^^
Art. 65 Ejercicio de la competencia Art. 67

Delegación de Competencia Art. 71
Imposibilidad de delegar la firma
(&
374 El derecho que todo ciudadano tiene al "juez
natural" forma parte del derecho a un debido
proceso judicial (due process of \avf)\ y se
manifiesta cuando un imputado es procesado por
la autoridad pública que le corresponde según las
reglas fijadas anticipadamente por la Constitución
Política/y/el, ordenamiento jurídico. En
consecuencia, el administrado debe saber que la
autoridad que lo va a investigar es imparcial y fue
nombrado con anterioridad de acuerdo a la
ley.
Advertimos, entonces, que es necesaria la
intervención de una ley previamente vigente para
determinar la "competencia" de las diversas
autoridades con competencia sancionadorá; por
cuya razón se ejercite válida y eficazmente el
poder punitivo del Estado'350'. De aquí se colige
que los Estados modernos, a partir de sus
constituciones o leyes de nivel superior, regulan
la manera cómo se distribuye entre los distintos
org realizó el acto que será investigado (¿Cuándo
anis ocurrió?), en otro caso; y, finalmente,
mos por el lugar o espacio en que sucedieron los
y hechos (¿En dónde ocurrió?). En conse
órg cuencia, se atenta contra las leyes de la
ano competencia -y por ende, se transgrede el
s el derecho al juez natural- cuando se modifican las
ejer reglas de manera arbitraria con el
cicio ulterior propósito de que corresponda conocer la
de pretensión a un órgano que, aún
esta teniendo el mismo nivel .o jerarquía, no fuere el
func que debía intervenir con arreglo a fas
ión normas vigentes al producirse los hechos. . ._.........................
a
parti El derecho al juez natural también puede ser
r de expresado de forma o manera negativa, en cuyo
dete caso podemos afirmar que se encuentra
rmin terminantemente prohibido a los Estados expedir
ado normas o realizar acciones tendientes a desviar
s de la autoridad competente al ciudadano para
crite que sea sometido a proceso distinto al que le
rios. resulta natural; lo que importa, también, la
prohibición de alejar al administrado de la autori-
Ldad que conforme a la norma de la materia le
os correspondería de acuerdo a la determinación
tres efectuada de modo previo y objetivo por la norma
prin pertinente.
cipal
es . Ahora bien este principio de orden natural e
crite inscrito entre los derechos fundamentales de la
rios persona, se inserta en el ámbito de los
obje procedimientos administrativos en
tivos
para
esta
blec
er (350) Cuando esta disposición refiere a la posibilidad de
atribución reglamentaría, no debe entenderse
"regl bajo ningún concepto que se habilitaría a la
as asignación directa por reglamentos de la
de capacidad administrativa de sanción, pues ello se
com opondría al Principio de legalidad en materia
pete sancionadorá (Art. 230.1.) y a la reserva legal
ncia misma de la competencia administrativa en
" se general (Art. 61). Solo se trata del reconocimiento
dete que mediante normas administrativas internas
rmin (Reglamentos de Organización y Funciones o
an Manuales de Organización y Funciones) puedan
distribuir al interior de una entidad la capacidad
por sancionadorá ya asignada por ley a dicha
la entidad.
mat
eria
(¿Q
ué
ocur
rió?)
, en
un
cas
o;
por
la
opor
tuni
dad
en
que
se
que se ejerce alguna forma de potestad punitiva. A esto se denomina, de modo general,
la "pretederminación del procedimiento'"35".
Este principio doctrinal quiere "significar que no es aceptable crear o establecer
un procedimiento especial para aplicar la sanción. O dicho en otras palabras: no son
posibles procedimiento ex post facto ni procedimientos ad hoc o ad personam"' 3521,
crear comisiones o instancias ad hoc o intuito personae para apreciar un procedimiento
sancionador en particular, se modifique la composición de un colegiado adrede, o
cambiar las autoridades que los conforman coincidentements al sustanciación de al-
gún caso. // /
Adherido a este postulado, se encuentra la exigencia que el órgano administrativo
haya sido previamente estructurado funcionalmente por norma jurídica y que se le
atribuya competencia para juzgar la situación infraccional que se presenta.
Ahora bien, la tesis que sustenta la exigibilidad en sede administrativa del derecho
a la jurisdicción determinada por ley, ha sido acogida repetidamente por nuestro
Tribunal Constitucional, como una manifestación del derecho al debido procedimiento,
acogiendo sendas acciones de garantía interpuestas por ciudadanos que fueron
desviados de la autoridad competente para instruir su situación jurídica dentro de :
procedimientos dirigidos a aplicar sanciones administrativas053'.
En estos casos el Tribunal Constitucional ha dejado establecido que los adminis-
trados tienen frente a la administración el derecho constitucional a la jurisdicción prede-
terminada por ley, y que este es violado, si quien instruye o sanciona es una Comisi ón
distinta a la que debió corresponderle conforme al ordenamiento legal previamente
establecido. En este mismo sentido, afirma que "pretender invocar, dentro de tal con-
texto. principios como la economía procesal y la unidad de criterio, es algo absoluta-
mente impertinente cuando lo que está de por medio es el respeto de uno de los
atributos más importantes del debido proceso, como lo es, sin duda alguna, el relativo
a la jurisdicción predeterminada por la ley"'3*4'.
En este mismo sentido, cabe advertir que la competencia estabilizada es la que le
permite a un órgano administrativo instruir un procedimiento administrativo, esto es,
las dos fases del mismo. De este modo, la estabilización producida no alcanza sola-.
mente al ejercicio de la potestad punitiva (momento decisorio del procedimiento) sino
que es aplicable a la competencia del órgano que debe instruir el procedimiento (fase
instructora) como efecto directo del deber de desdoblamiento establecido en el artículo
234 de la Ley N9 27444.
(351) OSSA ARBELÁEZ, Jaime; Derecho Administrativo Sancionador. Hacia una teoría general y
una aproximación para su autonomía, Legis Editores, Colombia, p. 477.
(351) OSSA ARBELÁEZ, Jaime; op. cit., p. 477.
(352) Por ejemplo, citaremos las Sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los Expe-
dientes N* 855-97-AATC y 1176-1997-AA/TC.
(352) Exp. N* 1176-1997-AA/TC.
675
ARTÍCULO 232.- DETERMINACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD

232.1 Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son
compatibles con la exigencia de la reposición de la situación alterada
por el mismo a su estado anterior, así como con la indemnización por
los daños y perjuicios ocasionados, los que serán determinados en el
proceso judicial correspondiente.
232.2 Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una dis-
posición legal corresponda a varias personas conjuntamente, res-
ponderán en forma solidaria-de Jas infracciones que, en su caso, se
cometan, y de las sanciones que se impongan.
.'■•' Art 230.10 Principio del non bis in ídem ArL 229 Ámbito
de aplicación del procedimiento sancionador
COMENTARIOS
La importancia de este articulo en materia sancionadora radica en significar la
posibilidad de concurrencia de la'sanción administrativa, con otras medidas adminis-
trativas gravosas para el administrado, pero que por perseguir fines de interés general
complementarios son plenamente compatibles, sin afectarse por el principio de non
bis ¡n ídem.
Las medidas compatibles con el acto administrativo sancionador son las si
guientes:. ..... ;.....................
; -~ ~ Las medidas de reposición son aquellas que tienen por objeto retornar o resti-
tuir al estado inmediatamente anterior a la comisión de la infracción administrativa
de las cosas, por considerar que corresponde a una situación legal correcta. Por
ejemplo, el mandato de cierre de un local sin licencia, la orden de cese de una
publicidad engañosa, las medidas de remediación ambiental, comiso de bienes,
orden de internamiento de vehículos.
Las medidas resarcitorias son aquellas que buscan recuperar un costo para
la administración (por ejemplo, el mandato de devolver importe de ejecución
subsidiaria). Nótese que aquí no implica la indemnización de daños y perjuicios
inferido al Estado, que es una medida exclusivamente de apreciación y determi-
nación judicial y no administrativa.
Las medidas de coacción o de forzamiento de ejecución administrativa que
buscan forzar al administrado el cumplimiento de un deber resistido (por ejemplo,
las multas coercitivas o compulsión sobre las personas).
A diferencia de las sanciones administrativas que persiguen específicamente la
represión administrativa por la ilicitud incurrida, todas estas medidas persiguen as-
pectos complementarios para actuar la voluntad del poder público. Sin duda la más
trascendente de estas medidas, es la de naturaleza de reposición o correctiva. Para
analizarla, debemos tener en cuenta que una medida correctiva es un acto administra-.
tivo de gravamen, en la medida que constituye una declaración de una entidad, desti-
nada a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta (Artículo 1 y 5 de la Ley N9 27444), y

en su contenido declara una situación desfavorable para algún administrado (la pérdi-
da de patrimonio en el comiso de bienes, la suspensión de actividades en curso o la
posesión de bienes en el internamiento de vehículos). En tal sentido, las medidas
correctivas para su validez deben cumplir, como los demás actos administrativos, con
las siguientes exigencias legales: a) competencia, objeto o contenido lícito, preciso, y
posible, finalidad pública, motivación suficiente y adecuada y procedimiento previo
regular. Cualquier infracción a estos requisitos derivará en la Invalidez del acto y la
responsabilidad del infractor.
Ahora bien, la aplicación de las medidas correctivas debe ir acompañada de algu-•
ñas exigencias que debe cumplir la administración competente para imponer la medi-
da correctiva.
Cumplir los requisitos legales para la validez del acto administrativo de gravamen .
constitutivo de la medida correctiva y los principios aplicables a toda actuación
publica.
Emitirse dentro de un procedimiento y habiendo obtenido convicción sobre la
responsabilidad del infractor. Si bien la Ley N s 27444, no lo explícita su-
ficientemente, el momento adecuado para la emisión de una medida ..
correctiva,-es a.partir que se individualiza y determina la responsabilidad 'de!
infractor, y no antes, lo cual puede comprenderse si apreciamos que el artículo
232 referido a este mandato, se titula "Determinación de la responsabilidad". -
Ahora bien, "el contenido del acto de gravamen, en el procedimiento especifico, no
debe ser idéntico a la sanción aplicable por el ilícito instruido, pues entonces estaría-
mos frente a un adelantamiento de la medida sancionadora, que autosatisfacería
anticipadamente la pretensión sancionadora de la administración. En este sentido, la •
medida correctiva, vaciaría de contenido a la sanción prevista para el mismo caso.
ARTÍCULO 233°.- PRESCRIPCIÓN

233.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infrac-
ciones administrativas prescribe en el plazo que establezcan las
leyes especiales, sin perjuicio de los plazos para la prescripci ón
de las demás responsabilidades que la infracción pudiera ameritar.
En caso de no estar determinado, prescribir á en cinco años com-
putados a partir de la fecha en que se cometi ó la infracción o des-
de que cesó, si fuera una acción continuada. (MODIFICADO)
233.2 El plazo de prescripción sólo se interrumpe con la iniciación del
procedimiento sancionados reanudándose el plazo si el expedien-
te se mantuviera paralizado durante más de un mes por causa no
imputable al administrado. (MODIFICADO)
233.3 Los administrados plantean la prescripción por vía de defensa y la
autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de
los plazos, debiendo en caso de estimarla fundada, disponer el
inicio de las acciones de responsabilidad para dilucidar las cau-
sas de la inacción administrativa.
e¡7:
Art. 229 Ámbito de aplicación del procedimiento sancionador
COMENTARIOS
Principio de prescriptibilidad de la potestad sancionadora de la Administración
Los motivos lógicos que sirven de fundamento al instituto de la prescripción admi-
nistrativa no son diversos de la prescripciprí/er) general. Por tanto suelen converger en
la motivación de este artículo, razones dé seguridad jurídica, representadas por la
necesidad de que no se prolongue indefinidamente situaciones expectantes de posi-
ble sanción; así como razones de oportunidad, pues se afirma que cuando pasa cierto
tiempo se carece de razón para el castigo, porque en buena medida, al modificar el
tiempo las circunstancias concurrentes, la adecuación entre el hecho y la sanción
principal desaparece.
La consecuencia de la prescripción es tornar incompetente en razón del tiempo al
órgano sancionador.
La prescripción se interrumpe con la notificación del acto de apertura del proce-
dimiento sancionador
La interrupción se verifica con la notificación del acto de apertura del procedimien
to sancionador, por cuanto en dicho acto de trámite, por primera vez se le imputa -de
manera cierta- al sujeto investigado la presunta comisión de actuaciones ilícitas.
No tienen esos efectos, ninguno de los actos de la administración inspectiva
(requerimientos de información, levantamiento de actas sobre declaraciones, investi
gaciones reservadas, etc.)................... ..I..... .„.. .............'." *
Como bien afirman SANTAMARÍA PASTOR y PAREJO ALFONSO, refiriéndose
a la Jurisprudencia española sobre la materia, en base a un marco jurídico fuente
de nuestra norma en esta materia:
"En este sentido, el Tribunal Supremo afirma primero que no interrumpen la pres-
cripción, ni las diligencias previas ni la información reservada (...) No se computa sin
embargo, bajo ningún concepto, el plazo que algunas normas conceden al denuncia-
do para formular descargos antes de Instruirse el procedimiento, ni tampoco, en gene-
raí, las exigencias de orden interno pueden ser de excusa"*^.
En el mismo sentido, se pronuncia AGUADO I CUDOLA, para quien:
%..)se requiere que las actuaciones administrativas de las que se quiere obtener
estos efectos vayan encaminadas directamente a iniciar un procedimiento, o bien si
éste ya está en marcha que se haga avanzar el mismo. Debe rechazarse con toda
contundencia el efecto interruptívo de aquellas actuaciones que no añadan nada a la situa-
ción jurídica objeto de eventual conocimiento. Los meros recordatorios o simplemente el
(355) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso; y PAREJO ALFONSO, Luciano; Derecho Adminis-
trativo. La jurisprudencia del Tribunal Supremo. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces,
S.A., p. 222.
poner en conocimiento una determinada situación no basta, según nuestra opinión,

para producir la paralización del cómputo de los plazos, sino que debe estar orientada
directamente a conseguir las finalidades que se persiguen en el procedimiento"|356).
En particular, analizando los actos administrativos aptos para producir la interrup-
ción de la prescripción, este autor especializado en el tema, afirma:
"Priora bien se requerirá que nos encontremos con actos que formen parte del
procedimiento sancionador en sentido estricto, quedando excluidas aquellas actua-
ciones previas,que tienen por finalidad decidir si hay motivos suficientes para abrir el
correspondiente 'expediente, según ha declarado una lúcida jurisprudencia. En este
sentido, existen diversas regulaciones del procedimiento sancionador que dejan bien
claro que las informaciones previas o actuaciones semejantes no inician el procedi-
miento sancionador, ya que esta iniciación habrá de realizarse por acuerdo del órgano
competente que habrá de notificarse al interesado. Un ejemplo bastante taxativo lo
encontramos en el articulo 5.3. del reglamento extremeño de procedimiento sanciona-
dor donde se nos dice que "la información reservada no implica la iniciación del proce-
dimiento sancionador, que tampoco será iniciado por las actuaciones de inspección o
control, levantamiento de actas y otros documentos que se extiendan relativos a los
hechos en cuestión"'?*7*.
. Gon mayor detalle podemos glosar alguna jurisprudencia que sobre esta misma
materia ha sentado la doctrina jurisprudencial española. Por ejemplo, la Sentencia del
Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1973 es bastante clarificadora al afirmar
"(...) las diligencias previas o información reservada (...) no forman parte del pro-
cedimiento sancionador, no son propiamente expediente administrativo, sino un ante-
cedente que la Ley faculta a la Administración para llevar a cabo y a la vista de su
resultado acordar lo procedente; esto es el archivo de las actuaciones o la orden de
incoación del expediente; por ello es correcta jurídicamente hablando la tesis mante-
nida por la Administración al estimar que las diligencias previas son meramente unas
actuaciones de régimen interior tendentes a decantar los hechos presuntamente
constitutivos de ilícitos administrativos imputables a determinadas personas y con la
finalidad de reforzarla seriedad-objetividad- de los actos administrativos de incoación
del expediente sancionador (...) Que por lo mismo la opinión o criterio que se sostiene
sobre la naturaleza de las diligencias previas o información reservada, nos llevaría a
rechazar la virtualidad enervadora de las mismas frente a la indudable aplicación, en
todo caso y de resultar procedente, del instituto prescriptorio, ya que tal actividad de
régimen interno carece de las exigencias mínimas predicables a un acto administrati-
vo interruptorio (...)".
Reserva legal para fijar el plazo de prescripción
La doctrina y jurisprudencia más autorizadas, han señalado que la regulación de
la prescripción de la acción sancionadora es una materia estrechamente adminiculada
(356) AGUADO I CUOOLA, Vicente; Prescripción y caducidad en el ejercicio de potestades ad-

ministrativas, p. 40; Marcial Pons, Madrid, 1999.
(356) Op. cit., p. 161 y 162.
679
a la infracción y sanción, al punto que se trata de una forma de extinción de la infrac-

ción, de allí que sólo a la Ley corresponde determinar su plazo; y si la Ley especial
nada dice al respecto, lo aplicable es la Ley del Procedimiento Administrativo General,
sin que sea admisible establecer plazos diferentes a través de normas reglamenta-
rias, menos aun si se trata de disposiciones dictadas por la propia autoridad a quien se
le ha confiado identificar y aplicar la sanción administrativa. Al respecto, dice Aguado
I Cudola:
"La exigencia de Ley para regular la prescripción y la caducidad.
La atribución de potestades y facultadas a la Administración que puede imponer
unilateralmente a sus destinatarios, los ciudadanos, comporta asimismo la existencia
de ciertos límites y garantías respecto a su ejercicio. Para asegurar esos límites y
garantías se hace necesario que el sujeto que debe aplicarlos, la Administración, no
pueda, disponer libremente de los mismos. Entre tales limitaciones encontramos la
prescripción y la caducidad que toman como base la ausencia de una actividad admi-
nistrativa eficaz durante un cierto tiempo. Desde esta perspectiva puede discutirse en
qué medida es factible que el establecimiento y el régimen jurídico de la prescripción
y caducidad puedan ser reguladas por reglamentos o, por el contrario, ello deba ha-
cerse necesariamente a través de normas con rango de Ley. En la medida en que se
sustraigan estos aspectos del ámbito reglamentario se asegura que el poder ejecutivo
no pueda disponer libremente de Jos mismos. En cambio, la posibilidad que el regla-
mento pudiera regular con amplitud estos aspectos podría implicar que en cierto modo
quedaría en manos del mismo sujeto que ha de aplicarlas el dominio del tiempo en el
ejercicio de las potestades que le confiere el propio ordenamiento, situación que ade-
más podría entenderse contraria a las propias exigencias de seguridad jurídica y de
igualdad de trato de los ciudadanos" (AGUADO I CUDOLA, Vincenc. Prescripción y
caducidad en el ejercicio de potestades administrativas. Editorial Marcial Pons. Ma-
drid, 1999. pp. 28-29).
Alegación de prescripción
Conforme a su propia naturaleza, ninguna autoridad puede plantear de oficio la
prescripción, del mismo modo como no puede fundar sus decisiones en su propia
desidia.
Por ello, es que la prescripción ganada se alega por el interesado y corresponde
a la Administración resolverla sin abrir prueba, sin formar incidente o pedir otro acto
de instrucción que la mera constatación de los plazos vencidos. Producido esta cir-
cunstancia, la autoridad igualmente sin más trámite debe pronunciarse de modo
estimatorio o desestimatorio; en caso de ser favorable a la alegación del administra-
do deberá disponer el inicio de las acciones de responsabilidad administrativa que co-
rrespondan.
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrarlo General
SUBCAPÍTULO II
ORDENAMIENTO DEL PROCEDIMIENTO
ARTÍCULO 234°.- CARACTERES DEL PROCEDIMIENTO SANOONADOR
Para ei ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamen-
te haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente estableci-
do caracterizado por:
1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase
instructora y la que decide la aplicación de la sanción, cuando la
organización de la entidad lo permita.
2. Considerar que los hechos declarados probados por resoluciones
judiciales firmes.vinculan a las entidades en sus procedimientos
sancionadores.
3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a títu-
lo de cargo la calificación de las Infracciones que tales hechos
pueden construir y la expresión de las sanciones que, en su caso,
se le pudiera imponer, así como la autoridad competente para
imponer la sanción y la norma que atribuya tal competencia.
4. '/ Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus
alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el or-
denamiento jurídico conforme al numeral 162.2 del artículo 162",
sin que la abstención del ejercicio de este derecho pueda conside-
rarse elemento de juicio en contrario a su situación.
Ley Na 27806 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Art 15 B
numeral 3, acceso e informaron del procedimiento sancionador)
Art. 55.5 Información obligatoria en procedimientos de oficio
Art. 230. Principios de la potestad sancionadora administrativa
Art. 161.2 Presentación de alegaciones
Art. 204 Irrevisabilidad de actos judicialmente confirmados
Art. 237 Resolución del procedimiento sancionador.
COMENTARIOS
Notificación preventiva útil de los cargos
El trámite de formulación de cargos es esencialísimo en el procedimiento sancio-
nador, por cuanto es este acto procedimental que permite al administrado informarse
cabalmente de los hechos imputados calificados como ilícitos y de una serie de in-
formación indispensable (calificación de los hechos, posibles sanciones, autoridad
competente, etc.) a efecto de poder articular todas las garantías que su derecho al
debido procedimiento le facultan.
6S
De alguna manera se puede decir que la estructura de defensa de los administra

dos reposa en la confianza en la notificación preventiva de los cargos, que a estos
efectos deben reunir los requisitos de: a) Precisión (contener todos los elementos
suficientes como para actuar contra ellos); b) Claridad (posibilidad real de entender_
los hechos y la calificación que ameritan sea susceptible de conllevar la calificación de
ilícitos por la administración); c) Inmutabilidad (no puede ser variado por la autoridad
en virtud de la doctrina de los actos propios inmersa en él Principio de conducta
procedimental); y, d) Suficiencia (debe contener toda la información necesaria para
que el administrado la pueda contestar, tales como los informes o documentación que
sirven se sustento al cargo)13581. /V ,
(358) El Tribunal Constitucional ha establecido la necesidad de la plenitud del cargo en los térmi-
nos siguientes:
"El derecho de defensa constituye un derecho fundamental de naturaleza procesal que
conforma el ámbito del debido proceso. En cuanto derecho fundamental se proyecta como
principio de interdicción de ocasionarse indefensión y como principio de contradicción
da los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de
las partes de un proceso o de un tercero con interés.
En el presente caso, el Tribunal Constitucional estima que se ha lesionado el derecho de
defensa en la medida en que la omisión de proveer el informe de la comisión que susten-
taba la sanción propuesta no permitió que el demandante conociera los exactos términos
de la forma en que el órgano investigador había analizado los cargos atribuidos y su res-
ponsabilidad en las Infracciones imputadas. Solo conociendo estos aspectos, el deman-
dante podía ejercer su derecho de defensa de manera idónea y eficaz. Idónea en cuanto
era la forma apropiada o indicada, no existiendo otra a través de la cual podía ilustrar al
órgano que debía imponer la sanción y, así, controvertir o contradecir ante aquel -en cuanto
órgano decisorio- los cargos efectuados por el órgano que se hizo del procedimiento de ■
-investigación. Y, eficaz, por cuanto el propósito de impedir indefensión frente al criterio •
asumido por el órgano investigador (Comisión y Jefe de la Oficina. General de Control
Interno del Poder Judicial) se alcanzaba solo conociendo la conclusión final que aquel
asumía en el citado informe.
Debe destacarse singularmente este extremo, dado que no es lo mismo que el procesado
controvierta y ejerza su derecho de defensa ante el órgano investigador, como efectiva-
mente ocurrió en este caso, que si efectúa el descargo respecto a la acusación no ante el
referido órgano, sino ante el órgano que ha de aplicar o resolver la sanción. Esto crearía,
además una situación de desigualdad de fondo incompatible con el debido proceso, por-.
que el procesado está en desventaja respecto a la Administración, puesto que no puede
ilustrar o controvertir, directamente, frente al órgano sancionador los cargos del informe. El
órgano resolutor solo conoce la apreciación de los hechos por parte del órgano investiga-
dor, sin que, respecto a ello, el procesado haya podido ejercer su derecho de defensa".
(Exp. N» 1003-1998-AA/TC, confirmada luego en la STC Na 649-2002-AA).
"El derecho de defensa constituye un derecho fundamental de naturaleza procesal que
-conforma el ámbito del debido proceso, y se proyecta como principio de contradicción de
los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de las
partes de un proceso o de un tercero con interés.
5. En el presente caso, el Tribunal Constitucional estima que se ha lesionado el derecho de
defensa del recurrente en la medida en que la omisión de proveer la información que
sustentaba los hallazgos que se le imputan no le permitió conocer los términos en que el
órgano investigador había analizado los cargos atribuidos y su responsabilidad en las
infracciones imputadas. Solo conociendo estos aspectos, el demandante podía ejercer su
derecho de defensa de manera idónea y eficaz" (Exp. N" 1199-2003-AA).
SB2
Se infringe, por lo tanto, esta regla en cualquiera de ios siguientes casos:

(i) Cuando la Administración omite totalmente la previa formulación de los cargos
(bien de los hechos o de su respectiva calificación legal).
(ii) Cuando la Administración formula cargos pero con información incompleta, im-
precisa o poco clara.
(iii) Cuando la Administración formula cargos, pero otorga un plazo reducido para
poder ejercer adecuadamente el derecho de defensa. En este sentido, la garantía
preventiva-del cargo se justifica en el respecto ai derecho de defensa del adminis-
trado concernido, dado que este derecho "(...)consiste en la facultad de toda per-
sona de contar con el tiempo y los medios necesarios para ejercerlo en todo tipo
de procesos; incluidos los administrativos, lo cual implica, entre otras cosas, que
sea informada con anticipación de las actuaciones iniciadas en su contra"1359».
(¡v) Cuando la Administración formula cargos por unas razones y luego basa su deci-
sión definitiva en hechos distintos o en una nueva calificación legal de los hechos
a los que sirvieron de base a la formulación previa de los cargos. No es legítimo.
que la administración pueda, producto de la instrucción, sancionar al administra-
do respecto de hechos que no se ha defendido, ni por cargos que no han sido los
advertidos con anterioridad"360'.
(359) Tesis del Tribunal Constitucional sustentada en sus STC N" 1003-98-AA/TC, N s 0649-
2002-AA/TC y 2659-2004-AA.
(360) Tesis del Tribunal Constitucional sustentada en su STC N» 618-2000-AA/TC. Ahí estable-
ció: "(...) Que, en el caso de autos, conforme se ha dejado anotado en el fundamento
jurídico tercero, si bien la demandante fue sometida a un proceso disciplinario, donde se le
procesó por 'irregularidad en el ejercicio de sus funciones'; sin embargo, no sucedió lo
mismo con la otra falta que también se ha considerado como relevante al momento de
sancionársele; privándose de este modo, y en lo que a este aspecto concreto se refiere, de
su legitimo derecho de poder formular los descargos y ofrecer las pruebas pertinentes
destinadas a desvirtuarlas. Que, en consecuencia, y según es una doctrina consolidada
por este Tribunal Constitucional en diversos precedentes, cuando un órgano administrativo
se encuentra autorizado por la Ley para ejercer potestades sancionatorias, es absoluta-
mente imprescindible que en tal ejercicio de la atribución conferida se tenga que respetar
inexorablemente los derechos fundamentales de los individuos, de tal modo que, en caso
de que no se garantice su pleno ejercicio o simplemente se opte por desconocerlos, ello en
sí mismo supone que las atribuciones ejercidas tengan que entenderse como viciadas de
arbitrariedad y, por tanto, susceptibles de ser reparadas a través del proceso constitucional
del amparo".
683
ARTÍCULO 235 o.- PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

Las entidades en ei ejercicio de su potestad sancionadora se ceñirán a
las siguientes disposiciones:
1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por
propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición
motivada de otros órganos o entidades o por denuncia.
2. Con anterioridad a la iniciación formal del procedimiento se po-
drán realizar actuaciones previas de investigación, averiguación e
inspección con el objeto de determinar con carácter preliminar si
concurren circunstancias qué justifiquen su iniciación.
3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad
instructora del procedimiento formula la respectiva notificación de
cargo al posible sancionado, la que debe contener ios datos a que
se refiere el numeral 3 del artículo precedente para que presente
sus descargos por escrito en un plazo que no podrá ser inferior a
cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación.
4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, la autori-
dad que instruye el procedimiento realizará de oficio todas las ac-
tuaciones necesarias para el examen de los hechos, recabando los
datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su
caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sanción.
5. Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad
instructora del procedimiento resuelve la imposición de una san-
ción o la no existencia de infracción. En caso de que ia estructura
del procedimiento contemple la existencia diferenciada de órganos
de instrucción y órganos de resolución concluida la recolección de
pruebas, la autoridad instructora formulará propuesta de resolución
en la que se determinará, de manera motivada, las conductas que
se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que
prevé ia imposición de sanción para dicha conducta y la sanción
que se propone que se imponga; o bien se propondrá la declara-
ción de no existencia de infracción. Recibida la propuesta de reso-
lución, el órgano competente para decidir la aplicación de la san-
ción podrá disponer la realización de actuaciones complementarías,
siempre que sean indispensables para resolver el procedimiento.
6. La resolución que aplique ia sanción o la decisión de archivar el
procedimiento será notificada tanto al administrado como al órga-
no u entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infrac-
ción, de ser el caso.
Art. 104 Inicio del procedimiento de oficio Art.
105 Derecho a formular denuncias Art. 161.2
Plazo para descargos y alegaciones Art. 180
Proyecto de Resolución
Art. 234 Caracteres del procedimiento sancionador

COMENTARIOS
Instrucción preventiva
Con la finalidad única de determinar, con carácter preliminar, la existencia de
circunstancias justificativas del inicio formal del procedimiento administrativo sancionador,
las autoridades con competencia para investigar los presuntos actos indebidos, están
facultadas para la apertura de una actuación previa a la incoación formal del procedi-
miento.
Estas actuaciones de instrucción estarán orientados a actuar la evidencia nece-
saria a efectos de precisar con mayor exactitud los hechos susceptibles de motivar el
procedimiento, la identificación de los presuntos involucrados, las circunstancias rele-
vantes del caso, y la evidencia que será necesario actuar dentro del procedimiento
sancionador en sí. No se trata de una instrucción completa del caso y de sus respon-
sables, sino sólo una indagación con efecto de delimitar mejor los contomos del caso
y que la sustanciáción del procedimiento en sí, sean más breves.
'Si no llegase a identificar materia investigable, produce el archivamiento de la
instrucción preliminar mediante acto expreso y motivado, que vincula a la autoridad
administrativa, por lo que debe notificarse lo así decidido a quien motivara su apertura
(superior jerárquico, denunciante, etc.)
Como su propia naturaleza lo hace evidente, estas actuaciones previas no forman
parte del procedimiento administrativo sancionador, poseyendo la calidad de antece-
dente que no interrumpe el plazo prescriptorio.
Acto de Iniciación
La iniciación del procedimiento se conforma en un acto administrativo bajo forma
de resolución que sirve de la delimitación de la potestad sancionadora que se activa.
Cualquier ampliación posterior, de administrados, de hechos o de calificación jurídica,
debe ser materia de un nuevo procesamiento.
Por lo general este acto debe contener la identificación de los antecedentes que
motivan la apertura (denuncia, orden superior, cumplimiento de un deber legal, etc.),
de los administrados objeto de la posible sanción administrativa, la exposición breve
de los hechos que puedan corresponder, la norma legal que ampara el inicio del
procedimiento, la adopción de las medidas provisionales que fueran del caso apre-
ciar. Adicionalmente deben tenerse en cuenta el cumplimiento de la entrega de la
información a que alude el artículo 55.5, por el cual debe informarse en la notifica-
ción además, el plazo estimado de duración, derechos y obligaciones en el procedi-
miento, etc.
Notificación del cargo
Conjuntamente con la notificación del acto de apertura debe hacerse conocer al
administrado el cargo que se solicita absuelva, como forma de imputación provisional.
El plazo mínimo para la absolución de cargos es de cinco días hábiles desde el día
siguiente de realizado la notificación personal del cargo. Con lo que busca proteger el
6S5
deerecho de los administrados o contar con el tiempo necesario para la

preparación de la defensa.
En lo demás se sigue por lo comentado en el artículo 234.3.
Instrucción del procedimiento
El instructor del procedimiento debe practicar de oficio toda la evidencia que
sea
necesaria para llegar a la verdad material del caso, siguiendo para ello las
disposicio
nes de los artículos 159 y ss. de la Ley. .
La propuesta de sanción /'/ ,
Concluida la actuación probatoria, el instructor elabora la propuesta de
resolución, en la que deberá hacer constar los siguientes aspectos: i) La
relación circunstanciada de los hechos investigados; ii) La (s) persona (s)
autores del ilícito investigado; iii) La norma legal que tipifica como ilícito el o los
hechos a sancionar; iv) El análisis.de los elementos de prueba acumulados en-
el procedimiento, con énfasis en aquellas que le formen convicción sobre la
autoría; v) las condiciones personales del instruido que puedan tener Influencia
para determinar la gravedad de los hechos; vi) Las razones por las cuales
desestiman los descargos presentados por los instruidos; vii) La sanción elegida
Q'ustificando la elección realizada) o la absolución.
Decisión administrativa
La decisión importa la acusación definitiva y la aplicación de la sanción
especifica que la legislación considera aplicable al caso. En particular, cobra
interés el requisito de la motivación, por cuanto ésta debe ser suficiente para
sustentar todo el contenido, incluyendo la prueba actuada, la convicción que ellas
forman, la forma en que se ha elegido la sanción a aplicar, etc.
En cuanto a los hechos, se deben argumentar la fijación de hechos
sanciohables, la evidencia que existe en cada caso, la calificación jurídica de tales
hechos.
ARTÍCULO 236°.- MEDIDAS DE CARÁCTER PROVISIONAL

236.1. La autoridad que instruye el procedimiento podrá disponerla
adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la
eficacia de la resolución final que pudiera recaer, con sujeción a
lo previsto por el artículo 146 de esta Ley.
236.2. Las medidas que se adopten debatan ajustarse a la intensidad,
proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se
pretende garantizar en cada supuesto concreto.
236.3. El cumplimiento o ejecución de las medidas de carácter
provisional que en su caso se adopten, se compensaran, en
cuanto sea posible, con la sanción impuesta.
Art. 55.10 Derechos de los administrados a que las actuaciones que los afecten
36
sea
n lo
me
nos
gra
vos
as.
Art. 81.2 Impedimento de ios órganos inferiores de sostener competencia con un

órgano superior Art. 146 Medidas cautelares Art. 216.4 Suspensión
de la ejecución de un acto. Establecimientos de medidas
cautelares Art. 226 Procedimiento triiateral. Medidas cautelares
Art. 237.2 Resolución del procedimiento sancionador. Medidas cautelares
COMENTARIOS
El presente artículo faculta, habilita y autoriza a todas las autoridades competen-
tes para instruir un procedimiento sancionador para dictar, a su interior, medidas pro-
visionales con el objetivo de asegurar la eficacia de la resolución final que pudiera
recaer, y, en cuanto a su contenido, deberán ajustarse, entre otros aspectos, a los
objetivos que se pretende garantizar en cada supuesto en concreto.
La medida provisional constituye una decisión administrativa (acto administrativo)
exorbitante e instrumental adoptada de manera unilateral y discrecional por la autori
dad instructora del procedimiento con el objeto de asegurar la eficacia de la acción
administrativa a su cargo. No constituye una sanción administrativa, sino una medida
provisional que trata de impedir que continúe una actividad ilícita detectada. Puede
consistir en una multiplicidad de contenidos: desde la típica suspensión de los efectos
de actos administrativos impugnados por los administrados, hasta la suspensión de
obras, permisos, licencias, concesiones, de funcionarios y servidores públicos, cesa
ción de actos denunciados, derechos antidumping provisionales, retención de produc
tos o bienes, inmovilización e ¡nternamiento de vehículos, incautación de documentos
o decomiso de bienes, entre otras....................................................................................
.Es importante advertir que si bien la concepción jurídica de las medidas provisio-
nales administrativas ha tomado como referencia la concepción procesal de las medi-
das cautelares, presentan singularidades que las individualizan, por lo que no cabe
extrapolar conceptos y reglas entre ellas. La más importante singularidad, es que la
medida cautelar judicial se organiza sobre la base de la noción del derecho a la tutela
judicial efectiva, que hace la concepción de tutela cautelar, mientras que la medida
provisional del procedimiento administrativo, constituye una potestad administrativa
que no se establece ni en favor del administrado, ni en garantía de sus derechos, sino
precisamente a la inversa, en favor del interés general que le corresponde tutelar a la
Administración, por lo que estas medidas contienen restricciones a los derechos e
intereses de ios administrados.
En este orden de ideas, las medidas provisionales administrativas participan de
los presupuestos de las medidas cautelares pero con algunos matices indispensables
para una mejor concordancia con el cambio de fundamento ya señalado. Participan
de los presupuestos comunes de peligro en ta demora y adecuación, mas el requisito
de la apariencia de buen derecho es sustituido por la apariencia de fundamento de la
pretensión sancionadora sobre la base de la conciencia de la ilegalidad de la acción
que se pretende afectar con la medida provisional. Por ello, mientras para la proce-
dencia de la medida cautelar es indispensable satisfacer el requisito de la apariencia
del buen derecho de quien lo solicita, en el procedimiento administrativo no se aplica
este requisito, sino más bien, el de la verosimilitud del carácter ¡legal de aquella con-
ducta del particufar que se pretende alterar precisamente con la medida provisional.
687
En cuanto a las características de las medidas provisionales, como se ha podido

apreciar en la redacción del artículo 236 de la Ley N9 27444, las medidas de
carácter provisional Señen un carácter instrumental notable: asegurar la eficacia de
la resolución final que pudiera recaer. Con ello, el legislador ha querido resaltar que
la medida provisional está dirigida a asegurar el valor de eficacia de la acción
administrativa, de modo que la medida provisional proceda cuando sea necesario
para asegurar la eficacia de la acción administrativa en curso en dos dimensiones: i)
La eficacia de la ejecución de la decisión final a emitirse (peligro abstracto del
transcurso del tiempo); y, ¡i) La eficacia en el logro del interés publico confiado a las
entidades evitando el mantenimiento de los efectos de la conducta,'antijurídica (ej.
suspensión de permisos de vuelos, clausura temporal de instalaciones, Suspensión
de licencias o autorizaciones ' de todo tipo, etc.).
. . Es importante tener en cuenta que una lectura conjunta de los artículos 236 y
146 de la Ley N9 27444, nos permiten afirmar que la decisión que se adopte como
medida provisional debe satisfacer la exigencia de tipicidad 138", esto es, que la
medida provisional a adoptarse debe haber estar establecida en la Ley Na 27444 o
en otras disposiciones aplicables. Esta disposición, en la doctrina'3621 ha sido
entendida desde dos perspectivas: por la primera, la norma, exige que las normas
prevean la atribución o competencia de adoptar las medidas provisionales en el
seno de los procedimientos sanctonadores (exigencia de una cobertura legal de la
potestad de disponer medidas provisionales). En esta hipótesis, con los alcances del
artículo 236 de la Ley N9 27444, en cuanto atribuye a las autoridades sancionadoras
la posibilidad de adoptar medidas provisionales, la condición estaría cumplida.
La segunda interpretación posible de la norma, exige que las normas
administrativas predeterminen las medidas concretas a adoptarse como
disposiciones provisionales, de modo que la Administración no posea
discrecionalidad para dotar de contenido a la potestad de adoptar medidas
provisionales, sino que solo sería el aplicador de aquéllas medidas provisionales
previstas ya en. alguna norma administrativa. Para quienes siguen esta tesis, cada
medida provisional debería haber sido previamente explicitada en alguna norma
aplicable, esto es, que no puede ser creada directamente mediante un acto
administrativo sino que necesita de norma previa, de modo que estemos frente a
la aplicación al caso concreto de una hipótesis normativa ya configurada. Nótese
que esta exigencia tampoco constituye una reserva de ley, desde que no pide que la
medida provisional haya sido contemplada con una norma con rango de ley, sino
que simplemente sea establecida en "alguna disposición jurídica aplicable". Lo que
busca esta norma es que la autoridad-no tenga la. aptitud de crear o inventar
medidas provisionales ad hoc o para cada caso, sino que se encuentren en alguna
norma previa a su adopción.
(361) Contenido en el artículo 146 de la Ley N« 27444, cuando dispone:"(...) puede

adoptar, provisoriamente bajo su responsabilidad, las medidas cautelares establecidas
en esta Ley u otras disposiciones jurídicas aplicables".
£362) PONS CÁNOVAS, Ferran. Las medidas provisionales en el procedimiento
administrativo sancionador. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A.. Madrid,
2001, p. 131 y ss.
3SS
Comentarlos a la Ley del Procedimiento Administrad o General
Artículo 236-A.-ARTÍCULO AÑADIDO DECRETO LEGISLATIVO

1029
ARTíCULO 237 a.- RESOLUCIÓN

237.1 En la resolución que ponga fin ai procedimiento no se podrán aceptar
hechos distintos de los determinados en el curso de! procedi-
miento, con independencia de su diferente valoración jurídica.
237.2 La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administra-
tiva. La administración podrá adoptar las medidas cautelares pre-
cisas para garantizar su eficacia,,en tanto no sea ejecutiva.
237.3 Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adop-
tada,^?'resolución de los recursos que interponga no podrá determi-
nar la imposición de sanciones más graves para el sancionado.
Art. 72.1 Delegación de firma
Art. 187 Contenido de la resolución
COMENTARIOS
Congruencia de la resolución del procedimiento sancionador
La congruencia de la resolución de un procedimiento sancionador tiene un límite
particular que las diferencia de las demás resoluciones administrativas. Se deben
basar en aquello que surja de la evidencia acopiada en el expediente, pero su límite
esencial es el pliego de cargos al administrado que asume el rol de título de sanción
administrativa. No es legítimo que la administración pueda, producto de la instrucción,
sancionar al administrado respecto de hechos que no se ha defendido, ni por cargos
que no han sido los advertidos con anterioridad.
Ejecutividad diferida
Una de las pocas novedades que contiene el régimen de ejecución de los actos
administrativos sancionadores, es la previsión que la sanción será ejecutiva cuando se
agote la vía administrativa. En verdad se quiere decir que las resoluciones sancionado-
ras que no pongan fin a la vía administrativa, no serán ejecutivas en tanto no haya
recaído la resolución del recurso que, en su caso, se habrá interpuesto contra las mis-
mas, o haya transcurrido el plazo para su interposición sin que esta se haya producido.
La fórmula implica que la Interposición de un recurso administrativo paraliza la
ejecución de la sanción, hasta que el mismo sea resuelto, para guardar coherencia
con la presunción de inocencia. Pero, la sanción recuperará ejecutivas inmediata con
la resolución de este recurso, aun cuando presente demanda contencioso-administra-
tiva. En esta última acción como la demanda no produce la suspensión, por lo que
deberá pedirse en sede judicial una medida cautelar.
La prohibición a la reforma peyorativa
Como se sabe, la prohibición de la reformatio inpeius en el ámbito administrativo
significa la limitación a que una condición o el estatus jurídico del recurrente resulte
desmejorado o empeorado a consecuencia exclusivamente de la revisión producida
por una impugnación del administrado.
689
3D
juan Carlos Morón ürbina
En síntesis, es la reforma del acto

administrativo en perjuicio del recurrente,
quien ve agravada su situación o estatus
obtenida por la primera resolución, que ha
sido objeto de su propio recurso. La
mencionada regla se fundamenta en el
ne a impedir la imposición de una sanción más
ces grave a la recurrida.
ari
Como se puede apreciar, para su
o
configuración resulta necesario de un lado, de
co
una sanción administrativa recurrida ante la
ntr misma autoridad (reconsideración).o superior
adi jerárquico (apelación), quien va a revisar el
cto objeto y alcances de dicho acto de gravamen, y
rio del otro, que el efecto de la decisión revisbra
qu -perjudique al recurrente en relación con el
e contenido de la resolución impugnada (Ej.
de agravando el quantum de la sanción, modifi-
be cándola por una más grave, agregándole una
res sanción accesoria, etc.). Ahora bien, un
pet supuesto particular es la denominada reforma
ars peyorativa Indirecta, que prohibe a la autoridad
e instructora agravar la situación del
en administrado cuando su primera decisión ha
tod sido anulada por razones estrictamente
o formales o procedimentales (Ej. vicios en el
pro procedimiento) y no por exceso de defecto de
ce ponderación de los hechos o ínfima sanción.
di
mi Nótese que esta garantía estructural del
ent procedimiento sancionador tiene como
o presupuesto un procedimiento lineal, donde
concurre la administración y el administrado,
rec
siendo este quien únicamente ha recurrido la
urs
sanción (regla del recurrente único). En este,
al,
sentido, no operará la restricción, si se trata
de de un procedimiento trilátera! o recursal
tal provocado por varios recursos con
mo pretensiones diversas entre sí, dado que la
do controversia entre éstas, sí permitirá a la
qu administración agravar la situación del
e sancionado, si así correspondiere
de legalmente.
no
ha Si bien la non reformatío ¡n pelus tiene
ber su origen en el Derecho Procesal ha sido
est constituciohalizada por nuestro Tribunal
e Constitucional. En efecto, este tribunal ha
limi establecido que "La prohibición de la reforma
te, peyorativa o reformatío inpeius, como la
el suele denominar la doctrina; es una garantía
rec implícita en nuestro texto constitucional que
urr forma parte del debido proceso judicial (cf.
ent Exp. 1918-2002-HCflTC) y está orientada
e precisamente a salvaguardar el ejercicio del
no derecho de recurrir la decisión en una
ten segunda instancia sin que dicho ejercicio
drí implique correr un riesgo mayor de que se
aumente la sanción impuesta en la
a
primera instancia.
op
ort En este sentido, este tribunal declara que la
uni garantía constitucional de la prohibi-
da .ción de reforma peyorativa o reformatío in
d peius debe entenderse corno una garantía
de que proyecta sus efectos también en el
ad procedimiento administrativo sancionador y,.
uci en general, en todo procedimiento donde e!
r Estado ejercite su poder de sanción y
arg haya establecido un sistema
um de recursos para su
ent impugnación"'343'.
os A primera vista, y si mediando recurso la
par administración revisora puede y, más aún,
deb desconocimiento en el acto recurrido ha
e beneficiado al recurrente- su imperativa
res corrección aprovechando el recurso redun-
olve dará en una segunda resolución más
r perjudicial para aquel que la primera
tod recurrida.
as
las
cue
stio
nes (363) Exp. 1803-2004-AA.
pla
nte
ada
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de
un
erro
r de
der
ech
o o
de
hec
ho
cuy
o
Esta tesis Sene su apoyo en el principio de legalidad a que debe someterse la

Administración; y de defensa indisponible de los intereses públicos, porque, constata-
do en segunda vuelta o por el superior un error de derecho, infracción al ordenamien-
to, o de hecho, debe este corregirse sin demora por imperativo de aquel principio, sea
la remoción del error favorable al contribuyente o a la propia Administración.
La posibilidad de la reformatio in peius ha sido práctica constante en nuestra
Administración Pública nacional, argumentando que ello importa la giobalidad de la
decisión y el ¡rnperativo de la legalidad administrativa.
Se dice en áu.favor que el principio de legalidad a que debe someterse la Adminis-
tración exige que si una autoridad en una segunda vuelta o mediante la revisión supe-
rior detecta un error de derecho, una infracción del ordenamiento o de una equivoca-
ción en la apreciación o valoración de los hechos probados, debe ser corregido sin
demora, y ello, se produce por igual si favorece o perjudica al administrado. Por esta
tesis, se afirma que la Administración debe corregir cualquier error detectado en el pro-
cedimiento recursal con independencia de que favorezca al recurrente o le perjudique.
Sin embargo, estas argumentaciones desconocen la esencia institucional y
garantía del derecho al recurso administrativo, de ahí que pueda preguntarse
válidamente ¿cómo una garantía del administrado puede tornarse contra él mismo
agravando su situación? Esta situación, además de la vigencia del principio de
predidtibilidad hacen ceder a la posibilidad de resolver un recurso administrativo en
agravio del recurrente.
La inclusión dentro de nuestro ordenamiento de la prohibición de la reformatio in
peius no quiere decir de modo alguno que las autoridades superiores queden vincula-
das por lo resuelto por las autoridades inferiores, y con ello, afectar la viabilidad del
control interno que el recurso permite a las autoridades superiores.
Lo que se busca es proteger ai administrado, pero no anular la potestad superior
de revisión. Por ello, la autoridad superior que percibe la existencia de vicios o defec-
tos en la resolución del inferior, puede recurrir a las técnicas de revisión de oficio
(nulidad de oficio, revocación, etc.) o disponer la instauración de un procedimiento de
oficio para analizar el caso.
831
FLUJOGRAMA DE
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
A B
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Diferencia de autoridad instructiva y decisoria (art. 234.1. 235J. y 180)
- Apelación
• Reconsideración
- Revisión
!
T7rV5eédmuentb"T
N«as Especiales: .,..,..•

1. La Resolución sólo tiene
cjccuirvidad cuando concluye la vía
administrativa
1. Li enmctiiri
drsifr^y'l """•
"■"'fad
inanicriva y
resolutiva,
puede ser
reemplazada
«cepcionalmcm
e. cuando la
estructura de la
organización
no lo permite
por una
autoridad
única.
T*r««i-—■-V-
TÍTULO V
DE LA RESPONSABILIDAD DE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y
DEL PERSONAL A SU SERVICIO
CAPITULO I
RESPONSABILIDAD DE LA
ADMINISTRACIÓN
La responsabilidad de que trata este de
Capítulo es la responsabilidad patrimonial, acu
civil o económica que directamente le erd
corresponde asumir a la Administración Pública o
frente a los administrados determinados por con
causa de un ejercicio indebido del poder la
público que se le ha confiado. ley.
Con esta institución, se concluye el conjunto (M
de elementos de protección y garantía ODI
patrimonial de los ciudadanos frente a la-acción FIC
del poder público. • -■=•■■• AD
O)
238.5 La
ARTÍCULO 238a.- DISPOSICIONES cua
ntí
GENERALES
a
238.1 Los administrados tendrán de
derecho a ser indemnizados por la
las entidades de toda lesión que ind
sufran en cualquiera de sus bienes em
y derechos, salvo en casos de niz
fuerza mayor, siempre que el aci
perjuicio sea consecuencia del ón
funcionamiento de la incl
administración.(MODIFICADO) uir
238.2 La declaratoria de nulidad de un á
acto administrativo en sede admi - los
nistrativa o por resolución judicial int
no presupone necesariamente ere
derecho a la indemnización. ses
(MODIFICADO) leg
238.3 El daño alegado debe ser efectivo, ale
valuable económicamente e s y
individualizado con relación a un se
administrado o grupo de ellos. cal
(MODIFICADO) cul
238.4 Sólo será indemnizable el perjuicio ará
producido al administrado proco
veniente de daños que éste no n
tenga el deber jurídico de soportar ref
erencia al día en que el perjuicio
se produjo. (MODIFICADO)
238.6 Cuando la entidad indemnice a los
administrados, podrá repetir judi-
cialmente de autoridades y demás
personal a su servicio la respon-
sabilidad en que hubieran incurrido,
tomando en cuenta la existencia o
no de intencionalidad, la
responsabilidad profesional del
personal involucrado y su relación
con la producción del perjuicio. Sin
embargo, la entidad podrá acordar
con el responsable el reembolso de
lo indemnizado, aprobando dicho
acuerdo mediante resolución.
D.Leg. N" 295 Código Civil (Art. 1969,
responsabilidad subjetiva;
Art. 1981, responsabilidad
por subordinados)
695
Art. IV, J .4 Principio de razonabilidad
Art. tt.3 Instancia competente para declarar la nulidad
Art. 55.12 Derechos de los administrados
Art. 239 Faltas Administrativas
COMENTARIOS
La responsabilidad patrimonial de la Administración y el derecho a la indemnización
La acción administrativa produce de ordinario efectos en favor del interés público
y ajustes sobre el interés privado, ya que constituye un modo de control social articu-
lado en función del interés público. Es consustancial al accionar público conllevar
incidencia desfavorable para las pretensiones o posiciones privadas de algunos de
los integrantes de la comunidad. Toda sujeción a una autoridad, ejercicio de potestad
sancionadora o restricción del ejercicio de prestación de servicios para quien no está
autorizado, implican limitaciones, y acaso, perjuicios a los administrados que se ubi-
can sujetos a estas potestades públicas. En concreto la acción administrativa, en rela-
ción con los intereses privados, puede dar lugar a los siguientes supuestos:
Actuación legítima que afecte intereses privados por sí mismos (Ejm. acto
sancionatorio conforme a ley).
Actuación legítima pero que ¡ncidentaimante, por fuerza mayor, produce conse-
cuencias dañosas a particulares (Ejm. desprendimiento de piedras que ocasiona
perjuicios durante una demolición legalmente realizada). Este supuesto está ex-
ceptuado de la responsabilidad patrimonial 'de la Administración Pública en fun-
ción de lo dispuesto expresamente en el artículo 238.1.
Actuación ilegítima que produzca efectos dañosos. No sólo se trata de un mal
servicio o incorrecto funcionamiento de la actividad, que conlleva una infracción al
ordenamiento jurídico y al principio de legalidad (Ejm. generador de nulidad y
responsabilidad a sus autores). Para conllevar responsabilidad patrimonial de la
Administración, debe además del supuesto anterior, causar daños y perjuicios a
los administrados.
Las notas características de esta responsabilidad patrimonial de la Administra-
ción, son las siguientes: responsabilidad directa, extracontractual (al margen de cual-
quier relación jurídica que pudiera establecerse entre ambos), objetiva (es un meca-
nismo objetivo de reparación de perjuicios y no sanción "por determinados comporta-
mientos inadecuados, por lo que es independiente del concurso de culpa, negligencia
o dolo de sus funcionarios), y de determinación judicial (la cuantificación e imposición
del mandato de indemnización corresponde a las autoridades jurisdiccionales).
Presupuestos para la responsabilidad patrimonial de la administración
Conforme a lo dispuesto en este artículo los presupuestos necesarios para que
pueda intentarse la responsabilidad patrimonial de la Administración, son:. 1. Que
ef administrado sufra una lesión resarcible en sus bienes o derechos
La clave para identificar la activación de este mecanismo es apreciar que no basta
la existencia de daño o perjuicio en el administrado, y que este pueda ser contrario
a derecho, sino que sea además antijurídico para el particular3*". La antijuridicidad

o carácter resarcible dei daño, requiere además que el particular no tenga el de-
ber jurídico de soportar las consecuencias que de aquel hecho se derivan en su
ámbito patrimonial. Por efecto de este elemento, no basta que exista un perjuicio,
sino que debe analizarse si tal perjuicio no deba ser soportado razonable y legíti-
mamente por el administrado, en función del ordenamiento vigente. Si así lo fue-
ra, no cabe hablar de posibilidad de resarcimiento económico, pues sería un sa-
crificio económico admitido y legitimado por el sistema jurídico.
2. Que la lesión, sea efectiva, vaiuable económicamente e individualizada
Para la viabilidad de la pretensión de esta responsabilidad es necesario probar
que el daño sea real, efectivo y patrimonialmente apreciable. Pueden ser reales,
consumadas e incluso de futuro acaecimiento, siempre que sean de producción
indudable y necesaria. No procede contra perjuicios probables, contingentes, oca
sionales o aleatorios.
Dentro del alcance del término "derechos" pueden ubicarse aquellos perjuicios
físicos, mentales, daños morales a la personalidad, de modo que incluya todas
las consecuencias directas producidas por el funcionamiento de las actividades
en el ámbito de la personalidad afectada
3. Que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcio
namiento (normal o anormal) de la Administración
Cuando la. norma establece que la causa de la lesión es el funcionamiento de la
Administración, debe entenderse en sentido lato, de cualquier actividad adminis-
trativa: interna o extema; sujeta a derecho público o privado; jurídica, material o
técnica; unilateral o contractual, de limitación, de prestación de fomento, arbitral o
sancionadora. Cualquiera sea la forma que revista la actuación de la entidad,
siempre que concurran ios demás requisitos, producirá la indemnización'3851.
Puede derivar de una acción expresa o una omisión directamente reprochable, y, aun
de actos lícitos. La responsabilidad puede producirse con falta en la actividad (actividad
irregular, inexistente, inoportuna) o sin falta en la actividad (cuando ei perjuicio produci-
do no sea el mismo que sea legalmente previsto como soportable por el administrado)
La imputabilidad implica que la autoridad física a la cual se impute la acción nor-
mal o anormal causante de la lesión, actúe a nombre o en representación de la
entidad que ha de asumir la responsabilidad.
4. Que exista una relación causal entre el funcionamiento de la actividad admi
nistrativa y no sea consecuencia de fuerza mayor
Es necesario además que como toda acción dañosa, exista una relación de
(364) La antijuridicidad del acto individualmente considerado no es determinante de la responsa-

bilidad patrimonial, de ahí que incluso la anulación del acto, no conlleve inmediatamente la
responsabiiización pecuniaria de la Administración. Indudablemente, si el acto anulado
diere lugar a un daño efectivo, evaluable económicamente que no deba ser soportado por
el administrado, dará lugar a la indemnización (art. 238.2)
(365) Por la especial naturaleza de la gestión indirecta de servicios públicos mediante agentes
privados por contratos de concesión, sus mecanismos de responsabilidad patrimonial se-
rán diversos a esta regla general, siguiéndose por la normativa de la materia, en su
defecto, corresponderá asumirla en primer término por el prestador del servicio. En igual
condición se encuentran los actos privados y delictivos de las autoridades administrativas.
697
causalidad entre el hecho de la administración y el daño producido en el adminis-

trado. La actuación de la administración es la causa suficiente, directa e idónea
para que se haya producido la lesión, aun cuando pudiera mediar culpa del admi-
nistrado o alguna participación colateral de terceros. Cualquier incumplimiento a
esta regla, implicaría que la Administración no esté respondiendo por sus actos
propios, sino por actos de terceros o de fuerza mayor, como si se tuviera que
coberturar todos los riesgos en las relaciones de derecho público, lo cual
distorsionaría el propósito de esta norma.
La fuerza mayor exime a la Administración de cualquier responsabilidad, ya que
se trata de lesiones irresistibles, de origen externo tanto al administrado como a la
Administración. /, .'
La acción de resarcimiento contra la Administración y la repetición contra la
autoridad culpable
La acción de resarcimiento contra la Administración se presenta en vía judicial,
siguiendo las reglas de competencia ordinaria del Código Procesal ordinario. La de-
manda se entenderá con la entidad responsable de la actividad administrativa produc-
tora del daño indemnizable. Estamos frente a la doctrina organismo según la cual, el
daño causado a un particular se imputa directamente al ente de cuya organización
forma parte el funcionario causante del mismo, puesto que la actividad del funcionario
es actividad propia del ente, y, por consiguiente, deben de ser atribuidos a este todos
las consecuencias de la actividad'.
Si bien la Administración debe afrontar el pago indemnizatorio directamente, una
vez producido el pago a los administrados, ésta tendrá la atribución para repetir contra
sus autoridades para exigirle la responsabilidad económica que les corresponda. En
tal sentido, el pago previo al lesionado constituye una exigencia para poder intentar la
vía de regreso, estando impedido supeditar su deber de pago, con cargo del éxito en
el proceso contra su autoridad, o financiar su deber de pago con el patrimonio de la
autoridad.
La acción de repetición o regreso, es consecuencia lógica de haber asumido la
Ley, que el particular plantee su pretensión, primero contra la Administración, normal-
mente, más solventé, y, sólo, después, se tenga que hacer efectiva la responsabilidad
económica contra las autoridades responsables en lo individual.
Para el efecto de esta acción de repetición, se tendrá en cuenta la culpabilidad de
las autoridades, las reglas de la responsabilidad profesional y la causalidad con el
perjuicio ocasionado. Es importante tener en cuenta que la acción de regreso no im-
porta el traslado automático a la autoridad del monto pagado al administrado por la
sentencia judicial, pues en verdad la indemnización por la actuación indebida ya la
sufragó la Administración. Lo que ella pretenderá con la repetición, es la indemniza-
ción a la Administración por el dolo, culpa o negligencia que se hubiese actuado, ya
sea a la baja o en alta, al perjuicio inferido al administrado.
Finalmente, discrepamos con aquellos que sostienen que la pretensión de regre-
so pueda ser una actividad discrecional de la autoridad, basados literalmente en el
texto de la norma. En verdad, cuando una autoridad sea condenada judicialmente ai
pago de una indemnización por actuación administrativa, y la honre, deberá analizar si
en la gestación y producción del perjuicio es posible identificar como causa un compor-
tamiento imputable a alguna de sus autoridades, en los términos a que se refiere el
artículo 238.6. Si existe esta causalidad, estará sujeta al deber, inherente a toda autori-
dad, de agotar los medios existentes a su alcance para resarcir el patrimonio público.
CAPÍTULO II
RESPONSABILIDAD
DE LAS AUTORIDADES Y
PERSONAL AL SERVICIO DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ARTÍCULO 239°.- FALTAS ADMINISTRATIVAS

Las autoridades y personal ai servicio de las entidades, independiente-
mente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrati-
va'en el trámite de ios procedimientos administrativos a su cargo y, por
ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con
amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad
de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que
hayan actuado, en caso de:
1. Negarse a recibir injustificadamente solicitudes, recursos, declara-
ciones, informaciones o expedir constancia sobre ellas.
2. No entregar, dentro del término legal, los documentos recibidos a la
autoridad que deba decidir u opinar sobre ellos.
3. Demorar injustificadamente la remisión de datos, actuados o expe-
dientes solicitados para resolver un procedimiento o la producción
de un acto procesal sujeto a plazo determinado dentro del procedi-
miento administrativo.
4. Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia.
5. Ejecutar un acto que no se encuentre expedito para ello.
6. No comunicar dentro del término legal la causal de abstención en la
cual se encuentro ¡ncurso.
7. Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores o administrativo o
contradecir sus decisiones.
8. Intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administra-
tiva o contradecir sus decisiones.
9. Incurrir en ilegalidad manifiesta.
10. Difundir de cualquier modo o permitir el acceso a la información con-
fidencial a que se refiere el numeral 160.1 de esta Ley.
Las correspondientes sanciones deberán ser impuestas previo proceso
administrativo disciplinario que, en el caso del personal sujeto al régi-
men de la carrera administrativa, se ceñirá a las disposiciones legales
vigentes sobre la materia, debiendo aplicarse para los demás casos el
ees
procedimiento establecido en el artículo 2352 de la presente Ley, en lo que fuere

pertinente.
ANTECEDENTE
D.Leg. N9 276 Ley de la Carrera Administrativa (Art. 26, sanciones aplica-
bles; Art. 27, criterios para graduar sanciones aplicables; Art.
28, faltas d,é carácter disciplinario)
D.S. N9 005-90-PCM Reglamento de la Carrera Adminstrativa (Art. 150, concepto
de falta administrativa; Art. 151, criterios para graduar grave-
dad de las faltas; Art. 154, criterios para aplicar sanciones;
Art. 155, tipos de sanciones aplicables; Arts. 163 y ss„ proce-
dimiento administrativo disciplinario)
9
Ley N 27806 Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública (Art.
4 y 14, responsabilidad por acceso a información)
Ley N9 27815 Código de Ética de la Función Pública
D.S. N9 033-05-PCM Reglamento de la Ley N9 27815
Ley Na 29060 Ley del Silencio Administrativo
Art. 55.12 Derechos de administrados de exigir responsabilidad de autoridades
Art. 132.1 Plazo máximo para realizar actos procedimentales
Art 168 Presentación de documentos entre autoridades
Art. 192 Ejecutoriedad del acto administrativo. *------■•••.•-
Art 91 Consecuencias de la no abstención
Art 158 Queja por defectos de tramitación
Art 109 Facultad de contradicción administrativa
Art 235 Procedimiento sancionador
(&
¿Por qué el tema de responsabilidades
administrativas en una ley de procedi-
mientos administrativos?
A primera vista puede parecer
extraño al contenido de una ley de
procedimientos administrativos abordar el
tema de la responsabilidad de los
funcionarios y servidores públicos; y,
sobre todo, comprendiendo únicamente
el aspecto de la responsabilidad
administrativa. Es verdad. No se trata de
una ley de la Administración Pública, ni
menos una Ley de Responsabilidades
Administrativas. Sin embargo, siguiendo
las pautas de la legislación comparada y
doctrina administrativa la Comisión
acordó incluirlo como un apartado por
dos razones fundamentales:
El reconocimiento de que la
responsabilidad de la autoridad
administrativa es la
.. cláusula de garantía de su real
cumplimiento, para inducir a la efectividad
de la ley
de manera compulsiva. Sabido es que la
consecuencia jurídica sancionadora en el
ámbito administrativo es la más importante, en la medida que implica un forzamiento

hacia e! cumplimiento. No bastaba que a lo largo de la norma se hayan estableci-
dos cláusulas de control social sobre la Administración ni comparativos de actua-
ción, si ello no pudiera trasuntarse en exigencias de responsabilidades concretas.
Una forma de llamar la atención sobre las excesivas distorsiones existentes en el
ámbito de la responsabilidad pública, desmembrada por regímenes laborales, ti-
pos de contratos, carreras independientes, mecanismos de control insuficientes,
etc. Fenómenos que si bien no estaban en fos alcances de la Comisión solucionar
con el encargo confiado, podrían servir de punto de inicio de reflexión sobre el
tema de la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos.
Cuestión terminológica: autoridades y personal al servicio de las entidades
En este contexto, la Comisión partió de la comprobación que no podría tender a
regular integralmente la responsabilidad de las autoridades a partir de las categorías
existentes, donde no existía consenso sobre quienes están comprendidos en la no-
ción de funcionarios y servidores públicos. Problemas de la dispersión en carreras
públicas, sistemas de retribución, carácter de las entidades a las cuales sirven, moda-
lidades de tercerización, son algunos de los fenómenos que contribuyen a la erosión
de los conceptos empleados tradicionalmente en la Administración Pública. Por ello la
Comisión -inicia creando sus propias categorías a las cuales dota de contenido para
comprender a los fenómenos que aspira.
En cuanto al término "autoridad", ya quedó definida en el artículo 50.2 y como tal
no reviste mayor problema. Pero adicionalmeníe se acuñó la frase "personal al servi-
cio de las entidades", con la cual se comprende a todo aquel que bajo cualquier moda-
lidad contractual o 'régimen laboral, prestan servicios a cualquiera de las entidades
públicas. De tai suerte quedan comprendidos en esta sección, los que prestan servi-
cios a las entidades en forma ad honorem, bajo contratos de consultaría, locación de
servicios, servicios no personales, cuando por sus celebración distorsionada conlleva
el ejercicio de potestades administrativas. Ello no implica que a priori la norma está
laboraiizando las relaciones jurídicas, sino simplemente que si están prestando un
servicio a una entidad, ello les puede conllevar frente a la entidad una responsabilidad
en caso de incumplimiento a sus deberes legales, como a cualquier otro ciudadano.
La norma también tiene por objetivo señalar caminos, instituciones, procedimien-
tos y reglas uniformemente aplicadas a todas las autoridades y personal al servicio,
pero no por ello desplaza a la normativa preexistente propia de cada estatuto norma-
tivo. En cuanto al catálogo de faltas incluidas en éste no deroga las que serán aplica-
bles a la carrera administrativa, por ejemplo, a los servidores bajo el régimen laboral
privado, sino que se les agrega técnicamente, con un cariz especial: son las faltas en
que puede incurrirse en la gestión de los procedimientos administrativos vinculados a
los ciudadanos, y en la actuación administrativa.
Sanciones aplicables
Esta norma también tiene de homogeneizar las sanciones aplicables a las autori-
dades y el personal al servicio de la entidad, independientemente de su régimen de
carrera o contrato. Conforme a este artículo, todas las entidades podrán aplicar san-
ciones de amonestación, suspensión, cese o destitución en cualquier régimen laboral
o contractual.
7G1
Juan arlos Morón L'rbina
Relación de faltas administrativas

La norma también fija las conductas sancionares estándar para toda entidad,
que tienen de común ser incumplimientos a los deberes funcionales fundamentales
contenidos en esta Ley.
Las conductas señaladas son:
• Negarse a recibir injustificadamente solicitudes, recursos, declaraciones,
informaciones o expedir constancia sobre ellas
La primera conducta sancionable está constituida por el incumplimiento de las
autoridades al deber de recibir los escritos de los administrados y de dar constancias
sobre ellos (arts. 117, 124). Conforme a este deber ninguna autoridad puede
negarse a recibir una petición de un administrado, cualquiera fuere su contenido o
aun cuando no le competa recibirlo. En todos estos casos, prevale el deber de tutela
de los derechos de los administrados y el ¡nformalismo para el acceso a la '.;
Administración. La presencia del término "injustificadamente" no puede inducir al
error de considerar que un escrito pueda ser rechazado "justificadamente". No se
trata que tanto pueda justificarse la negativa de la recepción, sino que la negativa en
sí es injustificada por los deberes mencionados en la función administrativa. La
justificación sólo hace énfasis en lo antijurídico de la conducta.
• No entregar dentro del término legal, los documentos recibidos a la autori
dad que deba decidir u opinar sobre ellos
Toda autoridad tiene el deber de entregar a la que es competente para conocer
un escrito dentro del mismo día de su presentación (arts. 117 y 132.1) y su incum-
plimiento genera responsabilidad indudable para el infractor. Con la tipificación de
esta falta se sanciona la dilación que se produzca en la.entrega de los escritos,
documentos o informes a las autoridades instructoras competentes, sin importar
si se trata de escritos iniciales de los administrados, recursos complementarios,
subsanaciones o quejas; o sé trate de la emisión de documentos interadministrativo,
de una autoridad a otra.
• Demorar Injustificadamente la remisión de datos, actuados o expedientes
solicitados para resolver un procedimiento o la producción de un acto pro
cesal sujeto a plazo determinado dentro del procedimiento administrativo
Como se manifestara cuando comentábamos los artículos 76,167 y 168, consti
tuye elemento esencial del deber de colaboración entre entidades públicas la en
trega de información y documentación recíprocamente a quien lo necesite para
instruir algún expediente. Como correlato a este deber, es que este artículo prevé
lá sanción a quien demore injustificadamente proporcionar a otra autoridad los
datos, actuados o expedientes para resolver un procedimiento administrativo. Tam
bién puede aplicarse, en el caso que el requerimiento de la información y docu
mentación proviene de una autoridad administrativa interna, extema o incluso, el
Poder Judicial.
1
Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia
La exigencia de motivar las decisiones públicas se afirma en su integración en el
derecho al debido proceso que protege el estatuto jurídico del administrado (art.
IV, 1.2.), por lo que la Ley ha sido constante en exigir que constituye un deber
esencial de toda autoridad con potestades resolutivas o consultivas (arts. 3.4, 6, y
173), que sólo se puede admitir exceptuado en los casos expresamente señalados
en ei articulo 6.4. (decisiones irrelevantes y no agravian a ios administrados) y

artículo 7 (actos de administración interna). En tal sentido considera la Ley como
actos sancionables que la autoridad resuelva sin motivar su decisión, entendida no
sólo como la ausencia total de ésta, sino si carece de los elementos esenciales para
ser considerada fundamentada una decisión (lógica, coherente y clara) e incluso si
intenta emplear fórmulas oscuras o vacías a que se refiere el artículo 6.3.
• Ejecutar un acto que no se encuentre expedito para ello
De una de las acciones administrativas que la Ley consideró necesario salvaguar-
dar a los administrados es de la ejecución prematura o precipitada de las decisio-
nes administrativas. Para ello, se establecieron algunos mecanismos en la regu-
lación de la ejecución de los actos administrativos (art. 193 y ss.) tales como la
pérdida de Ejecutoriedad del acto administrativo, el requerimiento de cumplimien-
to espontáneo al administrado, la previa adquisición de carácter ejecutorio del
acto administrativo, la recurribilidad del acto, el derecho a que el medio de ejecu-
ción .forzosa sea el menos gravoso posible, etc.
Como última medida preventiva, la Ley contempla como sancionable la conducta
activa de cualquier autoridad dirigida a la ejecución material de un acto que aún •
no adquiere firmeza, o ejecutoriedad, y si habiéndola alcanzado no ha seguido los '
pasos previos para iniciar las acciones operativas de fuerza.-
■ No comunicar dentro del término legal la causal de abstención en la cual se
encuentra incurso.
Constituye conducta sancionable relevante, la falta de comunicación de la cir-
cunstancia personal u objetiva en que se encuentre la autoridad y le hagan incu-
rrir en el deber legal de dejar de conocer un expediente. Si bien los artículos 88 y
siguientes de la Ley establecen que la no abstención no afecta directamente la
validez del acto expedido, salvo que se demuestre la parcialidad o afectación al
debido proceso, en cuanto al imperativo ético de la abstención, la norma es preci-
sa y rígida: incurre en responsabilidad quien no comunica esta circunstancia al
superior para promover de oficio su apartamiento. La autoridad excluye su eventual
responsabilidad con la comunicación oficial al superior si éste conociéndola no dis-
pone el apartamiento y lo confirma en el conocimiento del expediente (art. 90).
Por otra parte, si bien este inciso no prevé la sanción a la autoridad que promueve
indebidamente su abstención, por ejemplo, para evitar asumir casos complicados
o riesgosos, tal acción deberá ser analizada casuísticamente por la autoridad su-
perior, y en todo caso, por también constituir una acción indebida deberá ser con-
siderada aplicando el artículo 240.
• Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores o administrativos o contra
decir sus decisiones.
La norma contiene dos supuestos de responsabilidad conexos por atentar contra
la autoridad jerárquica: a) la autoridad que atentando contra la celeridad adminis-
trativa dilate el cumplimiento de las disposiciones superiores; y, b) la autoridad
que atentando la jerarquía de la autoridad, contradiga sus decisiones.
El respeto a la relación jerárquica entre las autoridades en la medida que impor-
tan una de las condiciones para la celeridad del procedimiento también ha sido
objeto de protección a través del instrumento de la responsabilidad administrati-
va. No obstante la imperfecta redacción del inciso, es bastante ciara que la norma
se refiere a mandatos superiores, incluye tantos mandatos expresos provenientes
703
]uan Carlos Morón Urbina
de autoridades administrativas como los provenientes de las autoridades judi-

ciales.
Los dos supuestos mencionados deben ser entendidos en su recto sentido, esto
es, garantizar la jerarquía de la autoridad superior, cuando dentro de su compe-
tencia, imparte directrices generales o específica encaminadas a acelerar el pro-
cedimiento, garantizar el debido proceso, y en general cualquier otra instrucción
que se sitúe dentro de los principios y reglas del procedimiento administrativo. No
constituye un mecanismo de coerción para forzar a los servidores subalternos a
cumplir obcecadamente los mandatos superiores ilegítimos por contradecir las
reglas del procedimiento, indebidos âbiertamente ilegales.
• Intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administrativa o
, contradecir sus decisiones
El derecho a la contradicción administrativa que la Ley reconoce a los administra-
dos en cualquiera de sus manifestaciones (desde la simple crítica a sus actuacio-
nes hasta las quejas y denuncias administrativas encuentran amplia protección).
Precisamente una de las manifestaciones de esta clara intención de protección a
este derecho es configurar como falta administrativa cualquier acción constitutiva
de amenaza o intimidación que la autoridad realice contra los administrados que
precisamente pretendan ejercer su derecho a la contradicción o a manifestar la
disconformidad con las decisiones públicas.
La intimidación puede constituir en expresiones verbales, personales,
documentarías o simplemente poder colegirse de alguna manera por la forma en
la que se gestiona el expediente (dilaciones indebidas, retardo en las actuacio-
nes, inadmisión de reclamos, desestimación de recursos, etc.). En todos éstos
casos, es claro que la autoridad manifiesta una actitud autoritaria que busca des-
alentar a un administrado alegoso o recurrente, que como tal debiera ser sancio-
nada." ...
• Incurrir en Ilegalidad manifiesta
La versión original del proyecto de norma decía:
incurrir ilegalidad manifiesta al apartarse, sin motivación expresa, de dictámenes
u opiniones consultivas"<384,.
Como se puede apreciar, el cambio introducido por la Comisión Revisara del Pro-
yecto en el Congreso de la República recortó el sentido de la intención de la
Comisión, produciendo el riesgo latente que se pueda dar al artículo la interpreta-
ción perniciosa de que pueden haber actos sancionábles por ilegalidad manifiesta
y actos no sancionables por ilegalidad no manifiesta.
En verdad, la sumisión de la Administración a la legalidad está protegida por la ley
(Art. IV, 1.1.) y, como tal, su contradicción deriva necesariamente en la sanción
nulificadora del acto (art. 10.1) y en la responsabilidad administrativa para el infrac-
tor (art. 11.3). Como tal, resultaría un contrasentido adverso al principio de sumisión
jurídica de la Administración admitir una interpretación literal de la norma y por
(366) Esta norma pretendía crear un nivel de sujeción mínimo de las autoridades resolutorias a
los dictámenes e informes previos, de modo que el nivel político debería cuando menos
atender y considerar las opiniones técnicas del caso. No cancelaba la discrecionaiidad de
la autoridad, sino que la sometía a un mínimo control de razonabilidad.
ende la distinción entre actos ilegales manifiestos y actos ilegales no manifiestos.

Creemos que la autoridad administrativa al analizar la ejecución en el caso con-
creto de esta norma, ha de tener en cuenta los artículos mencionados que consa-
gran la legalidad administrativa, aplicando el deber de interpretación finaüstica
contemplado en el artículo 75.8 de la norma.
• Difundir de cualquier modo o permitir el acceso a la información confidencial a
que se refiere el numeral 160.1 de esta Ley
Del mismo modo como se ha consagrado la apertura de la Administración me-
diante diversos mecanismos conceptuales e instrumentales a lo largo de la Ley,
ha sido' objetivo de la Comisión equilibrar la balanza de la regulación establecien-
do que resulta sancionable la exposición o difusión de la información calificada
expresamente de reservada. Nada de este artículo autoriza a interpretar amplia-
mente las excepciones de confidencialidad o a limitar el acceso de los administra-
dos a la información o documentación no restringida.
Procedimiento administrativo disciplinario aplicable
. Una de las novedades de la última parte de la norma, ha sido darle cauces homo-
géneos para el procesamiento de la responsabilidad administrativa de las autorida-
des. En aplicación de este artículo las autoridades sujetas al régimen laboral público
(incluyendo tanto la carrera pública en sentido estricto como las carreras públicas
especiales, como profesorado, médicos, fuerza armada, policía nacional, profesores,
etc.) deberán seguir con el procedimiento administrativo disciplinario previsto en el
Decreto Legislativo N9 276 y concordantes.
La ley para los demás casos de autoridades administrativas no sujetos a los regí-
menes de la carrera pública ha creado un procedimiento sancionador estándar que le
servirá de cauce de procesamiento para todas las demás entidades, en reemplazo de
las normas internas, los regímenes laborales privados, etc. Ahora bien, la creación de
este procedimiento y la aplicación de su régimen procesal al sancionador disciplinario
en casos distintos, no implica trasladar los principios y las reglas sustantivas de lo san-
cionador ordinario, ya que mantienen diferencias importantes con lo disciplinario.
ARTÍCULO240°. - CRITERIOS PARA LA APLICACIÓN DE SANCIONES

Las demás faltas incurridas por las autoridades y personal a su servicio
con respecto de los administrados no previstas en el artículo anterior
serán sancionadas considerando el perjuicio ocasionado a los adminis-
trados, la afectación al debido procedimiento causado, así como la natu-
raleza y jerarquía de las funciones desempeñadas, entendiendo que cuan-
to mayor sea la jerarquía de la autoridad y más especializada sus funcio-
nes, en relación con las faltas, mayor es su deber de conocerlas y apre-
ciarlas debidamente.
D. Leg. N5 276 Ley de la Carrera Administrativa (Art. 26, sanciones aplica-
bles; Art. 27, criterios para graduar sanciones aplicables; Art.
28, faltas de carácter disciplinario)
70
D.S. N9 005-90-PCM Reglamento de la Carrera Administrativa (Art. 150 Concepto

de falta administrativa; Art. 151, criterios para graduar grave-
dad de las faltas; Art. 154, criterios para aplicar sanciones;
Art.155, tipos de sanciones aplicables; Art.163 y ss., procedi-
miento administrativo disciplinario)
R.C. N9 123-2001 -CG Norma Técnica de Control Interno N9 700-01 (Integridad y Va-
lores Éticos)
Art. IV, 1.4, Principio de razonabilidad ,
^________________________________________________________/ ■' i__________________________________________________________
COMENTARIOS
La primera parte de la norma hace referencia a que su universo de aplicación son
las demás conductas sancionabies de las autoridades administrativas, lo cual presen-
ta un primer problema ¿cuáles son esas demás faltas a que alude el artículo?
Se trata de dos tipos de faltas adicionales al catálogo contenido en el artículo
anterior
1. Aquellas indicadas expresamente en la normativa de la Ley. (Ejm. arts. 63 y 143
que contienen dos supuestos de responsabilidad inherentes a los temas específi-
cos que en esos apartados se abordan)
2. Aquellas faltas virtuales consistentes en la violación de los deberes explícitos asig-
nados en la Ley. Por ejemplo, las conductas que transgreden cualquiera de los
supuestos del artículo 75 de la Ley.
Criterios para determinar sanción aplicable
Respecto de estos casos la graduación de la sanción aplicable deberá
responder como los primeros criterios: el perjuicio ocasionado'a los administrados y la
afectación al debido procedimiento. El criterio que sí amerita algún comentario por lo
novedoso es el de atender a la:
"Naturaleza y jerarquía de-la autoridad de las fundones desempeñadas, entendiendo
que cuanto más sea la jerarquía de la autoridad y más especializada sus funciones,
en relación a las faltas, mayor es su deber de conocerlas y apreciarlas debidamente^
Este criterio quiere complementar una antigua máxima de la experiencia existente
en la administración pública en el sentido que cuanto mayor es la jerarquía se asume
mayor la responsabilidad.
Dicho criterio tradicional tienen en sí el problema de aliviar la responsabilidad a
las áreas administrativas inferiores, que en la mayoría de las veces son los verdade-
ros gestores de los pareceres, instrucciones, gestión de expedientes y resoluciones,
así como desalentar la toma de decisiones en las instancias superiores, generando en
fenómeno de la superabundancia de visaciones, informes previos, confirmaciones y
consultas antes de adoptar una decisión que se desconoce técnicamente (asuntos
complejos por pertenecer a aspectos de la variada actividad administrativa).
Ante ello, la norma complementa y reformula la máxima de la experiencia en el
.sentido que sí será exigible una mayor responsabilidad, entendida como sanción, por
un acto indebido cuando a la jerarquía se aune la necesaria especialización del tema

y el acto se refiera a este tema. En tal sentido, no basta la tenencia de un cargo
superior para que per se tenga que asumir mayor responsabilidad, si a ese cargo no
va unido una especialización necesaria.
ARTÍCIJ10241'.- RESTRICCIONES A EX AUTORIDADES DE IAS ENTIDADES

241.1 Ninguna ex autoridad de las entidades podrá realizar durante el
año siguiente a su cese alguna de las siguientes acciones con res
pecto a la entidad a la cual perteneció:
241.1.1 Representar o asistir a un administrado en algún procedi-
miento respecto del cual tuvo algún grado de participa-
ción durante su actividad en la entidad.
241.1.2 Asesorar a cualquier administrado en algún asunto que
estaba pendiente de decisión durante su relación con la
entidad.
241.1.3 Realizar cualquier contrato, de modo directo o indirecto,
con algún administrado apersonado a un procedimiento
resuelto con su participación.
241.2 La trasgresión a estas restricciones será objeto de procedimiento
investigatorio y, de comprobarse, el responsable será sancionado
con la prohibición de ingresar a cualquier entidad por cinco años,
e inscrita en el Registro respectivo.
D.S. Na 017-85-JUS Incompatibilidades de abogado - funcionario público
Ley N9 27588 Ley que establece prohibiciones e incompatibilidades de fun-
cionarios y servidores públicos, así como de las personas que presten servicios al
Estado bajo cualquier modalidad contractual (art. 2) D. S. N9 019-2002-PCM
Reglamentan Ley que estableció prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y
servidores públicos, así como de personas que presten servicios al Estado bajo
cualquier modalidad contractual
Arts. 88 y ss. Causales de abstención
COMENTARIOS
Esta norma establece el régimen
específico de conflicto de interés en que las ex
autoridades pueden incurrir a posteríori de su
labor en el servicio público. Los supuestos aquí
regulados se orientan a establecer una
consecuencia jurídica para aquellas 7D
7
conductas en las cuales se puede inferir razonablemente la existencia de un conflicto

de interés objetivo para quienes han gerenciado o asesorado procedimientos admi-
nistrativos durante su servicio público.
Aquí el conflicto de interés consiste en simplemente una situación de incompatibi-
lidad entre la condición de ex autoridad de una entidad pública y luego, durante el año
siguiente, ejercer cualquiera de las actividades enumeradas respecto a los procedi-
mientos o administrados con procedimientos en curso en su anterior entidad. Si
bien a príori constituiría una restricción a la libertad de oficio a las ex autoridades,
presenta indudable sustento razonable en la necesidad de mantener la credibilidad en
la probidad de los servicios públicos y evitar que se obtenga ventaja ¡lícitamente a
partir de conocimiento de información privilegiada, se ejerzan influencias indebidas
sobre la administración o se compensen favores incorrectos.
Causales
Las causales o conductas incompatibles son las siguientes:
a) Ser representante convencional o ser asesor de un administrado en algún proce:
dimiento administrativo en los que tuvo participación como informante, dictamina-
dos instructor o instancia resolutiva durante su actividad en la entidad.
b) Prestar asesoramiento a cualquier administrado en algún asunto que esté en pro-
ceso durante su relación con la entidad, sin que sea necesario que haya participa-
do como instancia resolutiva o vinculada al expediente en sí.
c) Celebrar contrato, de modo personal, asociado o por interpósita persona con al-
gún administrado apersonado a un procedimiento resuelto con su participación.
Tales conductas son incompatibles con la condición de ex autoridad de una enti-
dad, durante el lapso de un año desde la fecha de cese en la entidad pública.
Sanción aplicable
La comprobación y sanción de estas inconductas queda a cargo de las propias
entidades administrativas en la cual laboró la ex autoridad y respecto de la cual se
apersona o asesora dicha persona. El procedimiento se ciñe por la vía del procedi-
miento sancionador previsto en la Ley, previa denuncia o de oficio y como tal se con-
cluye con una resolución institucional e inscribe en el registro de sanciones que el
próximo artículo aborda.
ARTÍCULO 242" .- REGISTRO DE SANCIONES

La Presidencia del Consejo de Ministros o quien ésta designe, organiza y
conduce en forma permanente un Registro Nacional de Sanciones de
destitución y despido que se hayan aplicado a cualquier autoridad o per-
sonal al servicio de la entidad, independientemente de su régimen laboral
o contractual, con el objeto de impedir su reingreso a cualquiera de las
entidades por un plazo de cinco años.
ANTECEDENTE
Ley Na 27815 Código de Ética de la Función Pública (Art. 13)
D.S. Na 005-90-PCM Reglamento de la Carrera Administrativa (Art. 159, registro
de sanciones de destitución)
D.S. Na 052-98-PCM ;
D. S. N9 089,,-2006-PCM Reglamento para el funcionamiento, actualización y consulta

' '' de la Información en el Registro Nacional de Sanciones de
Destitución y Despido - RNSDD
R. M. Na 017-2007-PCM Directiva para el uso, registro y consulta del Sistema Eléctrico
de Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Des--
pido- RNSDD
D. S. Na 084-2004-PCM Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado (artículo 6 y Subcapítulo V)
D. S. Na 063-2006-EF Decreto Supremo que modifica el Reglamento de la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado median-
te el D.S. N9 084-2004-PCM
COMENTARIOS
Una de las aspiraciones más constantemente desoídas por ¡a Administración Pú-
blica ha sido la instauración de un mecanismo por el cual se pueda ordenar y conocer
la cartera de personal inhabilitado para el ejercicio de la función pública.
La necesidad de esta garantía de probidad del personal ingresante al servicio
público es patente desde que es el único mecanismo para asegurar que realmente
una sanción de destitución sea aplicada en el ámbito administrativo.
La frondosidad de la Administración Pública, y su desorden documental hacen
prácticamente imposible que se conozca si una persona propuesta a un cargo está
jurídicamente hábil para contratar con el Estado. Como se comprenderá, en esto
reposa en buena parte la eficacia de la medida de destitución, c'omo mecanismo de
veto para el personal que ha incurrido en las conductas sancionables más graves en
el ordenamiento administrativo. No obstante su importancia, su establecimiento
formal en muchas normas ha sido persistentemente incumplido, primero por el
Instituto Nacional de Administración Pública y luego por la Presidencia del Consejo
de Ministros.
Conforme a la norma se asigna a la Presidencia el Consejo de Ministros, a quien
además se le confía la tarea de supervisión y seguimiento del proceso de simplifica-
ción administrativa, la función de encomendar o conducir directamente este Registro.
Como pautas para el desarrollo futuro del mencionado Registro podemos mencionar
que para cumplir con sus fines, este instrumento debe responder a las nociones si-
guientes:
Integridad (incluir personal despedido o destituido bajo el régimen laboral privado
y público, sea funcionario, servidor, u obrero; y provenga la sanción de una auto-
ridad administrativa o judicial).
709
Mantener el objetivo de tener un efecto impeditivo (reingreso a cualquier

entidad
por cinco años).
Publicidad y accesibilidad a! público y a las demás entidades para verificar la
información.
ARTÍCULO 243° .- AUTONOMÍA DE RESPONSABILIDADES

243.1 Las consecuencias civiles, administrativas o penales de la
responsabilidad de las autoridades son independientes y se
exigen de acuerdo a lo previsto en su respectiva legislación.
243.2 Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad
penal o civil no afectan ia potestad de las entidades para
instruir y deci-
\ dir sobre ia responsabilidad administrativa, salvo disposición ju-
dicial expresa en contrarío.
D.Leg N9 276 Ley de la Carrera Administrativa (Art. 25)
D.S. NB 005-90-PCM Reglamento de la Carrera Administrativa (Art. 153)
COMENTARIOS
Uno de los problemas más comunes que se presenta en las entidades cuando
se procesan responsabilidades funcionales es la concurrencia en la tipificación,
procesamiento y resolución de los ordenamientos jurídicos penales y
administrativos. Para ejemplificar esta situación, podemos mencionar, la
concurrencia de tipificaciones pe- ; nales y administrativas, para los núcleos
centrales de las siguientes conductas cometidas por funcionarios o servidores
públicos:
Utilización o disposición de bienes públicos en beneficio propio o de
terceros [art.
28 literal f) del Decreto Legislativo N9 276 y los artículos 387 y ss del
Código
Penal]. . . . . .
El abuso de autoridad [art 28 literal h) del Decreto Legislativo N9 276 y los
artículos 376 a 381 del Código Penal].
• La percepción de retribución de terceros para realizar u omitir actos del
servicio [arts. 22 a) y 28 a) del becreto Legislativo N9 276 y el artículo 382
del Código Penal].
La celebración, por sí o por terceras personas, o intervenir directa o
indirectamente, en los contratos en su entidad, en los cuales tengan
intereses el propio servidor o familiares [arts. 23 e) y 28 a) del Decreto
Legislativo N9 276 y el artículo 397 del Código Penal].
En estos casos ¿cómo debe proceder la administración instructora? ¿darle
prioridad a la vía penal, por sobre la administrativa, para la investigación y el
deslindamiento respectivo? O por el contrario ¿darle prioridad a la vía
O administrativa para los mismos fines? Este es el dilema que pretendemos
soluc
ionar
con
este
artíc
ulo.
La autonomía de las responsabilidades: la relación entre los ordenamientos

sa/icionatorios existentes (penal, civil y administrativo) como premisa.
La premisa necesaria por la cual aparece el problema de la concurrencia de regí-
menes de responsabilidades en simultáneo para disciplinar la conducta de los funcio-
narios y servidores públicos es el debate acerca de la independencia o no del derecho
sancionador administrativo respecto del otro régimen de mayor trayectoria en el Dere-
cho, que es el Derecho Penal.
Para aquellps que sostengan la necesaria subordinación del derecho sanciona-
dor administrativo al Derecho penal, obviamente le conducirá a la consecuencia que
la concurrencia aparente de consecuencias jurídicas para la responsabilidad, se re-
solverá por la regla de la preferencia judicial penal. Por su parte para aquellos que
sostengan la autonomía de ambos, le conducirán a la consecuencia de la indepen-
dencia de criterios, valoraciones posibles, consecuencias, y sanciones13671.
Como es obvio, este artículo se afilia a la primera de las teorías, lo cual no sólo es
una opción legislativa válida sino que recibe como fuente directa a la jurisprudencia
constitucional que en vía de interpretación en casos concretos ha sentado una doctri-
na uniforme en el mismo sentido.
- - El único atisbo de antecedente de reconocimiento de esta regla en el derecho
positivo, era aquella frase incluida constantemente en las normas administrativas san-
cionadoras que tipifican diversas conductas punibles, refiriendo que tales tipificaciones
existen "sin perjuicio de las responsabilidades penales o civiles que los mismos he-
chos puedan generar"138". •
' El principio de la autonomía de las responsabilidades lo podemos definir como el
régimen jurídico en el cual cada una de éstas que concurren sobre la conducta de los
funcionarios y servidores públicos, mantienen recíproca autonomía técnica, de regu-
lación, de valoración, de calificación y de resolución, a cargo de las autoridades a las
cuales se les ha confiado la potestad sancionadora.
Los fundamentos de la tipificación administrativa de las conductas punibles, son:
las finalidades distintas que tienen los ordenamientos administrativos, civiles y pe-
nales, aun cuando concurren en la necesidad de proscribir determinadas actitudes y
la necesaria ejecutoriedad administrativa que demanda que los asuntos de interés
público sean resueltos de manera diligente y aleccionadora, a diferencia de los pla-
zos extendidos que brinda el proceso judicial.
(367) Sobre este debate, puede leerse con provecho la obra 'Sanciones Administrativas' de
Susana Lorenzo; Editorial Julio César Faira Editor, Uruguay.
(368) Esta disposición la encontraremos en el art. 25 del D. Leg. N9 276 ("Los servidores públi-
cos son responsables civil, penal y administrativamente por el cumplimiento de las normas
legales y administrativas en el ejercicio del servicio público, sin perjuicio de las sanciones
de carácter disciplinario por las faltas que cometan", y el art. 153 de su reglamento, que
indica que "Los servidores públicos serán sancionados administrativamente por el incum-
plimiento de las normas legales y administrativas en el ejercicio de sus funciones, sin
perjuicio de las responsabilidades civil y/o penal en que pudieran incurrir".
^^«^^¿■^î^-^^.v^^
En los términos lúcidos de BREWER CARIAS, este principio implica para el

Derecho administrativo sancionador admitir el concurso de sanciones
administrativas, civiles y penales por un mismo hecho, que a su vez, configura ilícito
penal, civil y administrativo. Nuestro autor afirma:
"(...) Se admite, por tanto, el concurso de sanciones administrativas y
penales derivado del concurso de transgresiones administrativas (¡lícito
administrativo) y penales (¡licito penal) producidas por un mismo hecho. En
consecuencia, en principio, si una conducta está regulada en la Ley de
Salvaguarda como ilícito administrativo , con su sanción administrativa y
también como ilícito penal, con su pena, puede decirse qué/el,, concurso de
sanciones es perfectamente admisible. Para ello, sin embargó, es necesario
que la conducta esté expresamente sancionada en la Ley, con sanción
administrativa y sanción penal"*389».
La existencia de este principio había sido reconocida reiteradamente por el Tri-
bunal Constitucional, quien frente a las acciones de garantías planteadas por quie-
nes consideraban afectivo de sus derechos constitucionales el procesamiento, la
investigación o la sanción en los órdenes civil, penal o administrativo, respectiva-
mente.
Por otra parte, el derecho sancionatorio administrativo de la región nos muestra
también una consecuencia clara con el principio de autonomía de
responsabilidades, como veremos en la siguiente relación:
En Chile, el estatuto administrativo establece:
'Artículo 775.- La sanción administrativa es independiente de la responsabilidad
civil y penal, y, en consecuencia, la condena, el sobreseimiento o la absolución
judicial no excluyen la posibilidad de aplicar al funcionario una medida disciplina-
ria en razón de los mismos hechos'.
En Venezuela, la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, expresa:
"Artículo 32.- El funcionario o empleado público responde administrativamente,
por sus actos, hechos u omisiones que sean contrarios a una disposición legal
o ■ reglamentaria. La responsabilidad administrativa es independiente de la
responsabilidad penal y civil.'
En Uruguay, las Normas Generales de Actuación Administrativa en la
Administración Central, establecen:
'Artículo 231.- Las disposiciones que anteceden no obstan al necesario
ejercicio de la competencia administrativa, independiente de la judicial, para
instmir sumarios y disponer las cesantías que correspondan, con arreglo a
derecho y mediante el procedimiento debido, sin esperar fallos judiciales, en los
casos claros de conducta incompatible con la calidad de funcionario público, la
que será juzgada como grave falta disciplinaria. En tales casos, la autoridad
administrativa podrá requerir
(369) BREWER CARIAS, Alian; 'La Responsabilidad administrativa de los funcionarios públi-
cos' p. 50. Editorial Jurídica Venezolana, 1997.
712
de la magistratura actuante, los datos que necesite y cuya revelación no afecte el

secreto de los procedimientos en curso de ejecución".
En Argentina, el Reglamento de Investigaciones para determinar la responsabili-
dad patrimonial o disciplinaria (Decreto 1789), establece:
"Artículo 96.- La substanciación de los sumarios administrativos y la aplicación de
las sanciones pertinentes, tendrán lugar con presclndencia de que los hechos
que las originen constituyan delito. ,
Pendiente, !a causa criminal, no podrá el sumariado ser declarado exento de res-
ponsabilidad''. ■ ■ ■'
En España, el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la
Administración del estado, establece que:
"4. El régimen disciplinario establecido en este Reglamento se entiende sin perjui-
cio de la responsabilidad civil o penal en que puedan incurrir los funcionarios, la cual
se hará efectiva en la forma que determine la Ley'
Consecuencias de la autonomía de responsabilidades
Sostiene LORENZO, Susana que "la recíproca autonomía de la infracción y san-
ción disciplinaria respecto del delito y la sanción penal, (...) tiene lugar en tres aspectos:
independencia en los procedimientos,, en la calificación de los hechos y en las dedsio-
nes"*370».
En tal sentido, se desprende que para nuestra autora, las consecuencias funda-
mentales del acogimiento del principio de autonomía de responsabilidades, se en-
cuentran en la viabilidad del procesamiento de ambas investigaciones, en la potestad
de apreciar, calificar y ponderar conductas, y en la determinación de acción a seguir
respecto de ella, por parte de cada de una de las autoridades administrativas y juris-
diccionales.
Por nuestra parte el reconocimiento del principio de autonomía de responsabilida-
des determina las siguientes consecuencias:
Resulta compatible con el ordenamiento jurídico que concurran una o más res-
ponsabilidades por una sola conducta indebida cometida por un funcionario o
.servidor público.
Los procesamientos administrativos y judiciales pueden ser continuados en forma
autónoma hasta su conclusión, sin perjuicio de la colaboración de la Administra-
ción con el Poder Judicial, (salvo mandato expreso en contrario del Poder Judi-
cial). En tal sentido pueden darse los siguientes supuestos:
a) Que preceda la investigación administrativa y, consciente que los hechos sean
constitutivos de delito, lo comunique ai Ministerio Público y continuará el pro-
cesamiento administrativo (independientemente del grado de pena adminis-
trativa que aplicare).
b) Que preceda la investigación judicial e informada la autoridad administrativa com-
petente, proceda a ordenar el procesamiento administrativo de la conducta.
(370) LORENZO, Susana, op. cit.. p. 136.

La calificación acerca de la existencia o no de responsabilidad de los agentes

es potestad privativa de las autoridades administrativas (la responsabilidad
administrativa) y de las autoridades jurisdiccionales (las responsabilidades
penal y civil).
Las decisiones (sean de condena, sobreseimiento o de absolución) en alguna de
ellas, no excluyen la posibilidad que en otra se pueda aplicar una sanción distinta,
en razón de la misma conducta.
El principio non bis in ídem, se aplica respecto de cada régimen de
responsabilidad (administrativo, civil o penal, respectivamente) y no entre ellos
mismos.
No existe prejudicialidad ni vía administrativa previa en el análisis de
responsabilidad que cada jurisdicción puede conducir (salvo disposición
expresa de la ley).
, Además de estas consecuencias, la jurisprudencia nacional ha sentado
doctrina concordante con estas directrices, como las que a continuación citamos:
• El procesamiento penal por la misma conducta no conlleva suspensión del
proceso o sanción administrativa
"(...) Que se debe tener presente que la imposición de una sanción administrati
va a un servidor público es ajena y distinta a la responsabilidad penal que éste
pudiera tener, conforme se infiere del artículo 25 del Decreto Legislativo Ne276,
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Público. En consecuencia, la existencia de un proceso penal no conlleva a que la
sanción administrativa sea suspendida; más aún cuando de acuerdo a lo dispues
to en el artículo 11 del Decreto Supremo Na 02-94- JUS, Texto Único Ordenado de
. la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, concordante
con
.el artículo 13 de la Ley de Orgánica del Poder Judicial, la obligación de la admi
nistración pública de abstenerse de seguir conociendo un proceso, y en conse
cuencia,' remitido al Poder Judicial, únicamente se da siempre que se susciten
cuestiones litigiosas entre dos particulares sobre determinadas relaciones de
Derecho Privado que deban ser esclarecidas; situación que no es aplicable al
presente caso'. (Exp. N9 &8&-98-AA/TC, Huánuco, Demandante: Alejandro Cox
Vera)»71». ...
• La aplicación de una sanción administrativa por una conducta punible
penalmente no implica penalizar el ilícito penal, sino sólo la falta
administra
tiva
"Que, asimismo, debemos resaltar que con la imposición de la sanción
administrativa no se ha sancionado al demandante por el presunto ilícito penal
en que hubiera cometido, sino por las faltas administrativas en que incurrió al
haber cumplido sus obligaciones en el desempeño del cargo'.(Exp. N9 885-
98-AA/TC, Huánuco, Demandante: Alejandro Cox Vera)372'.
(371) En idéntico sentido se pronunció el Tribunal Constitucional en el Expediente N9 515-99-

AA/ TC-Junín, Jorge Edwin Kohler Vivanco.
/14 (372) ídem.
• El arcruvamiento de un proceso penal no afecta el procesamiento administrativo

de la conducta
"(...) Que en cuanta al argumento del demandante en el sentido que el proceso penal
abierto contra él, por los mismos hechos, ha sido archivado y que por tanto no cabría
aplicar la sanción administrativa, no tiene asidero legal, por cuanto en virtud a lo
establecido en el articulo 25 del Decreto legislativo N9276 concordante con el artículo
153 de su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N3 005-90-PCM, los
servidores públicos pueden ser sancionados administrativamente por el
incumplimiento de normas legales y administrativas en el ejercicio de sus funciones,
siÁ perjuicio de las responsabilidades civil y/o penal en que pudieran incurrir". (Exp.
N9 719-96-AA/TC, Tacna, Basilio. Agustín Castro Copa). %..) Que, el demandante, al
estar comprendido en la carrera pública del profeso-- rado y como tal, ser un.servidor
público, tiene responsabilidad civil, penal y administrativa por el cumplimiento de las
normas legales y administrativas en el ejercicio del servicio público, de conformidad
con lo establecido en el artículo 25 del Decreto Legislativo NB276, Ley de Bases de la
Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público. Que, en tal sentido,
la expedición de la Resolución Directoral N3 03104 en virtud de la cual se instaura
proceso administrativo al de- ¡ mandante, no vulnera derecho constitucional alguno
del mismo, toda vez que en. . '_dicho proceso se decidirá si tiene o'no
responsabilidad luego de merituar sus' „ descargos y las pruebas que considere
conveniente presentar, de conformidad . 'con lo establecido en el artículo 168 del
Decreto Supremo Na 005-90-PCM, Regla-. mentó de la Carrera Administrativa". (Exp.
N9 535-96-AA/TC La Libertad, Julio Bermildo Polo Huacacolqui)073».
Excepciones á la regla
'• La aplicación del principio de autonomía de responsabilidad debe ser perma-
nentemente armonizado con criterios de razonabilidad, de tai suerte que no nos
conduzca a situaciones adversas a los propósitos que la inspiran. Por ello, la doctrina
y la jurisprudencia coinciden en que la rigidez del principio se atempera en dos
situaciones excepcionales en aras no sólo de la razonabilidad sino de la necesaria
subordinación de la Administración a los criterios conciuyentes y definitivos del Poder
Judicial:
a. Si el Poder Judicial comprueba fehacientemente la inexistencia de los hechos
imputados al funcionario, lo cual origina el archivamiento del expediente adminis-
trativo o la revisión de lo ya ejecutado. No se trata que el Poder Judicial, emita un
fallo simplemente no condenatorio (por prescripción, archivamiento por falta de
evidencia, aplicación de algún eximente de punibilidad de conducta, etc.), sino
que declare probadamente que los hechos constitutivos de la falta administrativa
no han existido.
(373) En este proceso constitucional el demandante sostenía la tesis que la apertura de proce-
dimiento administrativo investigatorio afectaba su derecho al debido proceso porque los
hechos materia de imputación habían sido investigados por el Poder Judicial y archivados,
tanto por la primera como por la segunda instancia. La demanda fue finalmente declarada
improcedente por el Tribunal Constitucional.
A esta excepción se refiere ei Estatuto Administrativo chileno, cuando establece

que '{...) Si se le sancionare con la medida de destitución como consecuencia
exclusiva de hechos que revisten caracteres de delito y en el proceso criminal
hubiere sido absuelto o sobreseído definitivamente por no constituir delito los he-
chos denunciados, el funcionario deberá ser reincorporado a la institución en el
cargo que desempeñaba a la fecha de la destitución o en otro de igual jerarquía".
(art 115)
Esta posición ha sido la asumida por el Tribunal Constitucional en el caso de un
miembro de la Policía Nacional del Perú que fuera sometido simultáneamente a
un proceso penal por hurto agravado/y/a,un procedimiento administrativo por los
mismos hechos, habiendo concluido el proceso penal en el archivamiento por absolu-
ción, y el procedimiento administrativo en su pase al retiro. Ante dicha situación el
intérprete de la Constitución Política, calificó como inconstitucional por arbitrario,
la pervivencia de la sanción administrativa frente a la absolución de la judicatu-
ra, argumentando que:
"(...) si bien el objeto del proceso penal es distinto del objeto del procedimiento
administrativo, que concluyó con el pase a la situación de disponibilidad del de
mandante, es evidente que en el presente caso existe entre ambos una relación
de causalidad, dando que el demandante fue sancionado administrativamente
por los mismos hechos que se investigaron en sede judicial, lo que supone que,
habiéndose determinado la inexistencia de responsabilidad penal por idénticos
hechos a los que motivaron la sanción administrativa, el pase a la situación de
disponibilidad dispuesta por la Resolución Jefatura! cuestionada haya devenido
en arbitraria. ' .
Que, en tal virtud, no puede argüirse, en el presente caso, como lo ha soste-
nido la Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, que exis-
ta una relación de independencia entre la sanción administrativa, impuesta al
demandante respecto de su responsabilidad penal, conforme a lo previsto
por el artículo 40 del Decreto Legislativo N9 745, puesto que, como aparece
de autos, especialmente de la Resolución Jefatural N9 010-JFPSM-HCO/F1 y
de la Ejecutoria Suprema expedida por la Sala Penal de la Corte Suprema de
Justicia de la República, fueron los mismos hechos los que se ventilaron en
ambas vías, negándose judicialmente las conclusiones a las que se llegó en
la vía administrativa.
Que, una interpretación distinta del artículo 40 del Decreto Legislativo N9 745,
en casos análogos como el presente, llevaría al absurdo de considerar que la
inocencia, no ya presunta, sino judicialmente declarada, se tomase en una
declaración lírica para su beneficiario, puesto que poco o nada le serviría a
éste para enervar los efectos de una sanción administrativa, cuya responsa-
bilidad, judicialmente, después ha sido declarada inexistente;
Que, lo expresado en los fundamentos jurídicos anteriores no significa que
este Tribunal Constitucional pretenda enervar la validez, de los alcances pre-
vistos en el artículo 40 del Decreto legislativo N9 745 y, concretamente, el de
la distinción de la responsabilidad administrativa y la que pueda constituir
una de naturaleza judicial, puesto que, como se ha indicado, en el presente
caso, el pase a la situación de disponibilidad del demandante se debió a un
hecho que, simultáneamente a la consideración de una falta grave en el
orden administrativo, fue considerado como delito, no alegándose para la

determinación de tal grave sanción administrativa, ningún otro hecho adicio-
nal que pudiera importar una faita"!3ni.
b. Si el Poder Judicial comprueba la existencia de hechos imputados al funcionario o
sen/idor público, que no han sido probados o sancionados en la vía administrativa.
Por ello, la normativa laboral pública tiene la previsión de establecer que "La con-
dena penal privativa de la libertad por delito doloso cometido por un servidor pú-
blico lleva consigo la destitución automática". Además de aplicar la pena
accesoria de inhabilitación para ejercer cargos públicos, en los casos que así lo
determine la sentencia judicial.
ARTÍCULO 244°.- DENUNCIA POR DEUTO DE OMISIÓN O RETARDO

DEFUNCIÓN
El Ministerio Público, a efectos de decidir el ejercicio de la acción penal
en los casos referidos a delitos de omisión o retardo de función, deberá
determinar la presencia de las siguientes situaciones:
a) Si el plazo previsto por ley para que el funcionario actúe o se pro-
nuncie de manera expresa no ha sido excedido.
b) Si el administrado ha consentido de manera expresa en lo resuelto
por el funcionario público.(*)
D. L N9 635 Código Penal (Arts. 13, 377,422 - 424)
Art. 35 (Plazo máximo en procedimiento administrativo de evaluación previa)
Art. 75 numeral 6 (Deber de resolver expresamente todas las solicitudes presentadas).
Art. 131.2 (Deber de cumplir con los plazos y términos legales).
Art. 132 (Plazo máximo para realizar actos procedimentales)
Art. 142.- Plazo máximo del procedimiento administrativo)
Art. 143 (Responsabilidad por incumplimiento de plazos)
COMENTARIOS
La Ley N9 28187 incorporó este artículo a la Ley del Procedimiento General con
evidente propósito de introducir dos elementos a considerar por el Ministerio Público a
(374) Exp. N9 44-98-AA/TC-La Libertad, Wilmer Rojas Ruiz.

(•) Artículo adicionado por la Ley N9 28187 de
09/03/2004.
efecto de decidir por la interposición de denuncias contra funcionarios y

servidores públicos por delitos omisivos en el cumplimiento de sus cometidos
estatales.
Tuvo influencia en la propuesta normativa, presentada por el Poder
Ejecutivo, la existencia de cuantiosas denuncias formalizadas por el Ministerio
Publico ante denuncias de ciudadanos, como una estrategia de presión sobre
las autoridades y funcionarios a cargo de la resolución de sus expedientes para
obtener su decisión favorable, sin haber transitado previamente la vía
administrativa. Ante esta distorsión, generadora de sobrecostos judiciales y
administrativos, con distracción de los recursos financieros de las entidades
y/desaliento de quienes ocupan la función publica, ei artículo busca que para
interpoher una denuncia en la vía penal por retardo u omisión en el
cumplimiento de una función, sólo procede si previamente no se ha agotado la
vía administrativa, o si el administrado no hubiere consentido el acto
administrativo.
Es claro que el objetivo de la norma es que si el Fiscal competente
necesariamente analice y decidida la formalización de la denuncia incluyendo
necesariamente su opinión sobre dos elementos de relevancia penal: i) El
cumplimiento en exceso del plazo para la resolución; y, i¡) El consentimiento que
hubiere prestado el administrado.
Por el primer inciso, el Ministerio Publico debe determinar si el plazo
previsto por la ley para que el funcionario'actúe o se pronuncie de manera
expresa no ha sido excedido, entendiendo que si el plazo no estuviere vencido
no procederá la denuncia penal. Es importante anotar que la norma no hace
referencia a que el administrado deba agotar la vía administrativa, sino que
simplemente haya vencido el plazo para que el funcionario actúe a su nivel, sin
distinguir la instancia en que se encuentre el procedimiento, por tanto cabría la
denuncia -por igual- tratándose de una omisión o retardo por el vencimiento en
exceso del plazo en resolver el expediente, en cualquier instancia. Por ejemplo,
el funcionario que es renuente a otorgar una ' pensión de sobrevivencia
excediendo el plazo para emitir la decisión en primera instancia.
Este inciso nos presenta las siguientes dificultades para su aplicación: i)
Suponer que las conductas constitutivas de delitos de omisión o retardo de
función; se dan siempre en el marco de un procedimiento administrativo a
instancia de parte. Por el contrario los incumplimientos se presentan también
en actuaciones no ■ procedimentallzables, por ejemplo, la renuencia a realizar
una inspección técnica, a abrir una investigación administrativa o ejecutar una
clausura de local; y, ii) Suponer que el ordenamiento contiene siempre un plazo
expreso para que el funcionario emita pronunciamiento, lo cual no ocurre en los
procedimientos seguidos de oficio (por ejemplo, un procedimiento sancionador en
el que la autoridad sea renuente a emitir una decisión final absolutoria).
Por el segundo inciso, el Ministerio Público debe determinar si el administrado
ha consentido de manera expresa lo resuelto por el funcionario público,
entendiendo que si así hubiese acontecido no procederá la denuncia. Pero un
análisis de este inciso nos muestra su virtual inoperatividad: i) En primer lugar el
inciso se refiere a un consentimiento expreso de parte del administrado, que sólo
puede ser por documentado por escrito, y no de un consentimiento implícito o
presunto, en función de derivarlo por . ejemplo de la falta de impugnación por parte
del administrado; y, ii) El inciso presupone que la autoridad ha resuelto el
18 expediente (que es seguido por el asentimiento del
administrado), sin embargo ello es incompatible con los delitos de omisión o retardo
de función, que precisamente penalizan un no hacer doloso del agente.
Finalmente, no podemos dejar de establecer que la norma se sustenta en una
desconfianza abierta en el criterio del ministerio para dilucidar la pertinencia o no de
interponer las denuncias contra funcionarios y servidores. Si bien esta desconfianza
puede basarse en experiencias puntuales, mucho más sensato sería optimizar la ca-
lidad y competencia del Ministerio Público, .antes que adoptar estas medidas de
autoprotección, de los propios funcionarios, ante ello, este instinto de autoprotección
promueve un- imperfecto filtro, pero -cabe preguntarse- en qué condición quedan
los demás ciudadanos pasibles de ser denunciados cuando no cuentan con estos
filtros legales, sino generamos confianza en la capacidad y competencia del Ministe-
rio Público.
COMPLEMENTARIAS,
FINALES Y
TRANSITORIAS
IDISPOSICIONES
COMPLEMENTARIAS
Y FINALES
PRIMEBA.- REFERENCIAS A ESTA LEY
Las referencias a las normas de la presente Ley se efectuarán indicando
el número del artículo seguido de la mención "de la Ley del Procedimien-
to Administrativo General".
•. 7 La primera disposición
complementaria y final de la Ley
contiene una regla de técnica
legislativa de importancia para el
mantenimiento de la coherencia y
la identidad del sistema normativo
administrativo.
Esta norma dispone que
cualquier operador del Derecho
Administrativo (autoridades,
docentes, usuarios, etc.) sea en
documentos oficiales o no, cuando
se refieran a esta Ley deberán
hacerlo de la siguiente manera:
"Artículo.... de la Ley del Proce-
dimiento Administrativo
General".
Tiene como objetivo evitar
cualquier desorden que pudiera
surgir en el futuro cuando se tenga
que referir al articulado de esta
norma general, lo que incluso será
aplicable a las propias autoridades
administrativas cuando tengan que
emitir normativa subordinada y
quieran vincular sus disposiciones
a los de esta norma.
SEGUNDA.- PROHIBICIÓN
DE REITERAR CONTENIDOS
NORMATIVOS
Las disposiciones legales
posteriores no pueden
reiterar el contenido de las
normas de la presente Ley,
debiendo sólo referirse al
artículo respectivo o
concretarse a regular aquello
no previsto.
Esta Disposición
complementaria y final contiene
también una segunda regla de
técnica legislativa para mantener
la coherencia y simplicidad del
Derecho Administrativo nacional
que a partir de esta Ley se
instituye..
Ei objetivo es claro: evitar que la normativa administrativa posterior reitere el error

sistemáticamente incunido durante la vigencia del anterior régimen procedimental de
tender a reproducir en los procedimientos especiales o en normas reglamentarias, el
contenido de las disposiciones de esta norma junto con las disposiciones propias de
la normativa especializada o reglamentaria.
El mensaje debe entenderse en el siguiente sentido: ninguna autoridad puede en
sus proyectos de normas en temas administrativos, reiterar aquellas normas estable-
cidas en la Ley N9 27444. A efecto de mantener la simplicidad del sistema y evitar las
confusiones aplicativas, las autoridades cuando planteen sus proyectos ele normativa
deben tener en cuenta lo siguiente: /,' /
Si se trata de un proyecto de normativa subalterna (reglamento interno, manua-
les, regular tan tramite), debe atenerse a la prohibición, sin incluir los mismos
contenidos normativos que ya existen en esta Ley (por ejemplo, normas sobre
notificaciones, plazos, recursos, etc.). En dicho caso, solo podrá hacer referen-
cias a aquella norma que la contenga.
Si se trata de un proyecto de normativa al amparo de un procedimiento adminis-
trativo especial, lo que podrá hacer es regular aquello que sea particular de su
procedimiento conforme a su naturaleza, sin reiterar lo ya establecido en esta
norma, en aquello que no se justifique la divergencia.
La expectativa de la Comisión era que mediante esta técnica se tienda a la
simplificación de las regulaciones, pues ya no habría tanta normativa del
procedimiento con idénticos contenidos como existía bajo el régimen legal de la Ley
de Normas Generales del Procedimientos Administrativos. En esa misma línea de
pensamiento, se espera que se limite la proliferación de procedimientos "pseudo"
especiales, que se tratan solamente.de casos del procedimiento administrativo
general.
TERCERA.- INTEGRACIÓN DE PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

La presente Ley es supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas de
procedimiento existentes en cuanto no la contradigan o se opongan, en
cuyo caso prevalecen las disposiciones especiales.
Art 11.1 Contenido de la regulación de la Ley
Quinta D.C. y F. Derogación genérica
Segunda D.T. Plazo para la adecuación de procedimientos especiales
f COMENTARIOS
Nos corresponde analizar si es uniforme la regulación de todas las actividades que
realizan esos sujetos o si para su aplicación convergen varios niveles o intensidades, de
modo que coexisten procedimientos regulados íntegramente por ellas, otros, por el
contrario, a los cuales son aplicadas de modo particular (subsidiario) y, por ■• ■ - -
último, otros procedimientos a los cuales los aludidos preceptos generales no resultan
aplicables.
7S4
1. Las normas del Procedimiento Administrativo General son aplicadas direc

tamente a aqueilos procedimientos externos de la Administración Pública sin
regulación legal distinta
Las normas del Derecho Administrativo procesal general diseñan un procedimiento
ordinario o tipo cuyas normas resultan aplicables a todos los supuestos no regulados
excepcionalmente. Aun cuando este planteamiento aparentemente pareciera no ex-
haustivo o carente de la ¡ntegralidad necesaria, responde a un criterio de unidad váli-
do.
/ /,
Los procedimientos ordinarios no requieren una enumeración como puede acon-
tecer con los especiales, por cuanto la intención legislativa es englobar dentro de sus
márgenes a la mayor parte de la actividad gubernativa, salvo aquellas que limitadamente
sea justo diferenciarlas por ley. Podríamos señalar a manera de ejemplo, las licencias
o autorizaciones municipales.
Es menester indicar que la regulación de estos procedimientos por las normas de
esta Ley no resulta excluyente de otras disposiciones que puedan concurrir a perfilar
su diseño. Respecto de ellas, las normas generales no reclaman el privilegio de la
exclusividad sino sólo el de la prioridad. De tal suerte que, para obtener el marco
jurídico Integral de un procedimiento administrativo ordinario también deberá acudirse
a otras disposiciones -de jerarquía igual o infralegal en cuanto no se opongan o difie-
ren de las normas del procedimiento administrativo general-, es sino más bien las
complementan o desarrollan detallando, perfilando o reglamentando alguno de sus
aspectos.
Entonces, para identificar un procedimiento especial no basta que cuente con disciplina
en algún otro ordenamiento distinto sino que ésta se diferencie substantivamente de la
regulación del procedimiento general, ya que de otro modo, sólo estaremos ante supuestos
del mismo procedimiento general con un desarrollo complementario, en vía reglamentaria.
De tal manera los procedimientos ordinarios aparecerán regulados por un com-
plejo normativo integrado por las normas del procedimiento administrativo general
(Ley N9 27444), las normas complementarias a éste (reglamentaciones por Decreto
Supremo o normas Internas) y las normas propias de la materia administrativa que se
trate (por ejemplo, regulación sobre cada sector).
2. Las normas generales son de aplicación supletoria a los procedimientos
externos que cuentan con regulación legal propia
El artículo II del Título Preliminar de esta Ley establece específicamente que los
procedimientos especiales se rigen supletoriamente por las disposiciones de esta nor-
ma en aquellos aspectos no previstos (silencio de la norma especial) o completando
aquellas figuras, instituciones, o reglas que han sido tratadas expresamente de la
misma manera (integración conforme).
Así tenemos, como procedimientos especiales a los procedimientos trilaterales y
sancionadores (que han sido incluidos en esta ley), los procedimientos de contrata-
ción pública (licitarios o de subasta), procedimientos tributarios, procedimientos de
competencia desleal, etc.
Mediante esta disposición, se reconoce que las normas generales no son aplica-
bles directamente a todos los procedimientos desarrollados en los órganos compren-
didos dentro de su alcance organizativo, ya que si hay leyes propias que contemplan
725
procedimientos especiales, atendiendo a la singularidad de la materia, serán de apli-

cación preferente tales disposiciones en las materias que constituyan la especialidad,
y sólo en aquello en que taies disposiciones especiales omitan o refieran expresa-
mente, se les podrá aplicar las normas generales.
La Ley puede contemplar procedimientos excepcionales a los generales, pero
ellos emergen sólo de modo expreso cuando las normas los diferencien al regularlos.
Respecto de ellos, los principios de las normas generales no sólo se presentan como
supletorios, sino que le sirven de un marco general ordenador. Frente a los procedi-
mientos especiales, el procedimiento ordinario también asume un rol de marco gene-
ral, según lo cual, en la regulación de tyespecialidad no pueden obviarse los princi-
pios y obligaciones procesales básicos contenidos en las normas generales.
Con precisión, DIEZ SÁNCHEZl37S) menciona que las especialidades se conciben
como adaptaciones del procedimiento tipo a opciones dentro de su marco, mas no
como excepciones a los postulados básicos a que debe sujetarse la función adminis-
trativa, como podría ser pretender estatuir procedimientos especiales carentes de la
obligación de notificar decisiones, impedir el ejercicio del derecho a la contradlcciónj
consagrar la posibilidad de no resolver peticiones, etc.
Así, por ejemplo, en una municipalidad coexisten procedimientos a los cuales se
aplicarán las normas generales (autorizaciones) con otros procedimientos que por ser
especiales estarán regulados po/disposiciones propias, como son las licitaciones para
la adquisición de bienes o servicios.
Tan compleja realidad revela la necesidad de determinar en todas las entidades
comprendidas dentro de su ámbito subjetivo, cuáles son las leyes especiales que
disciplinan los diversos procedimientos existentes, para delimitar el ámbito sustantivo
de aplicación. .: . .- • ■ •- • -; -■-----..-.:•..--■•.-. • •• .
------■': Pero efectuada esta delimitación, el anáfisis no qúeda'agbtado, por cuanto resta
calificar al interior de cada procedimiento especial, los aspectos que indudablemente
cuentan con un tratamiento singular y cual no, ya que para estos últimos, será perti-
nente acudir en vía supletoria a las normas generales (como acontece generalmente
" con las materias comunes sobre notificaciones, competencia, conclusión del procedi-
. miento, recursos, obligaciones de los sujetos procesales, etc.).'.
Dentro de nuestro sistema jurídico, configuran ejemplos de procedimientos admi- .
nistrativos especiales: procedimiento tributario, procedimientos laborales, procedimien------
tos mineros, procedimiento registral, procedimientos de contratación pública, procedi-
miento de reclamación por servicios públicos de telecomunicaciones, procedimiento
de reclamación por servicios públicos de saneamiento, procedimiento de reclamación
de usuarios por servicio público de electricidad, procedimiento para otorgamiento de
licencias de construcción, procedimiento para otorgamiento de pensión de gracia, pro-
cedimiento para demarcación territorial (creación, recategorización, delimitación,
supresión y cambio de denominación a circunscripciones o traslados de capital),
procedimientos labórales-públicos y previsionales, procedimientos sobre libre
competencia,
(375) DIEZ SÁNCHEZ. Juan José. El Procedimiento administrativo común y la doctrina constitu-
cional. Editorial Ch/itas S.A.. Madrid, 1992. p. 43.
procedimientos sobre publicidad comercial, procedimientos sobre protección al con-

sumidor, procedimiento de investigación sobre competencia desleal, procedimientos
de reestructuración patrimonial, etc.
No obstante la enumeración realizada, la labor no puede concluirse a príorí, por
cuanto, como expresa BREWER CARIAS1378', 'distinguir el procedimiento ordinario de
los procedimientos especiales, y, luego, identificar al interior de éstos, cuáles aspec-
tos procesales son regulados por disposiciones especializadas y cuáles -ante el si-
lencio de las t&glas especiales- deben remitirse a las normas generales, resulta un
problema caáufstico que tiene que ser determinado en cada organismo previo al aná-
lisis de su ordenamiento legal'.
Como se puede colegir, la aplicación de las normas generales a la función admi-
nistrativa, según las modalidades I y II, Implican haber cubierto con juridicidad toda la
acción gubernativa del Estado hacia los administrados, con lo cual resulta imposible
hablar de algún procedimiento no regulado de un modo u otro.
3. Límites a la caracterización de los procedimientos administrativos especiales
Es necesario anotar que no existe total libertad de' la autoridad para diseñar los
'procedimientos administrativos especiales, según sus propias necesidades y.arbitrio.
Dada la naturaleza del Título Preliminar de esta norma, tiene una expansión tal que
hacen que el desarrollo del procedimiento administrativo especial tenga que seguirlo
necesariamente. En particular, el procedimiento administrativo especial no deberá
desconocer los principios establecidos en la presente ley ni los deberes y derechos de
sus actores (ait 11.3 del Título Preliminar).
QJÁSJA.' VIGENCIA DE LA PRESENTE LEY

1. Esta Ley entrará en vigor a los seis meses de su publicación en el
Diario Oficial "Ei Peruano".
2. La falta de reglamentación de alguna de las disposiciones de esta
Ley no será impedimento para su vigencia y exigibiüdad.
Constitución Política, Art. 109, vigencia y obligatoriedad de la ley; Art 118, inciso 8
potestad del Presidente de la República de reglamentar leyes
Art 48, inciso 2 Facultad de la Presidencia del Consejo de Ministros para supervisar
y fiscalizar el cumplimiento de la Ley
(376) BREWER CARIAS. Alian R. El Derecho administrativo y la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos. Colección Estudios Jurídicos, N" 16. Editorial Jurídica
Venezolana. Caracas, 1992, p. 35.
727
Art. 48 inciso 3 Facultad de la Presidencia del Consejo de Ministros para detectar

incumplimientos a la presente Ley Art. 48 inciso 6 Facultad
de la Presidencia del Consejo de Ministros para dictar
directivas que garanticen el cumplimiento de la Ley
fj^ COMENTARIOS
La primera parte de la norma contiene la regla de la vacatio legis para el ingreso
en vigencia de las disposiciones de la Ley N s 27444. Con ella, se buscó generar la
necesaria adaptación y preparación deí personal, procesos y actividades internas de
la administración para que una inmediata vigencia no generara disfunciones a la ad-
ministración ni expectativas insatisfechas en los administrados. Habiendo sido publi-
cada la Ley el día 11 de abril de 2001, resulta que entró en vigencia el día 11 de
octubre del mismo año.
Por otro lado, la misma norma tiene una prevención importante para la cabal y
uniforme aplicación de las disposiciones, derechos, obligaciones y exigencias esta-
blecidos: precisar su inmediata ejecutividad.
Esta Ley entra en vigencia, completa y de inmediato en la fecha indicada. Resul-
tarán exigibles los derechos de los administrados y los deberes de la administración.
Ninguna de sus disposiciones pueden entenderse de tipo programático, sujeta a la
necesidad de reglamentación complementaría, o condicionada a alguna acción adi-
cional posterior**77'. Siendo una norma del Poder Legislativo que intenta disciplinar
mejor a la Administración Pública, ha sido prudente establecer una horma como esta,
a fin de evitar convertir en ilusorias las garantías establecidas a favor de los adminis-
trados. .
QUINTA.- DEROGACIÓN GENÉRICA y ..','■■;.:'."■./.

Esta Ley es de orden público y deroga todas las disposiciones legales o
administrativas/de igual o inferior rango, que se le opongan o contradi
gan, regulando procedimientos administrativos de índole general, aque
llos cuya especialidad no resulte justificada por la materia que rijan, así
como por absorción aquellas disposiciones que presentan idéntico con
tenido que algún precepto de esta Ley.............." •
Constitución Política, Art. 103 Leyes especiales, irretroactividad, derogación y abuso
del derecho -
D.Leg. N9 295 Código Civil (Titulo Preliminar Art. I. Abrogación de la ley)
(377) Este grado de exigibilidad es igual para todas las disposiciones de la Ley, incluso para
aquellas que piden en su texto normativa complementaría, tal como sucede en los
artículos 127,44.6,48, 137.1.
COMENTARIOS
Por la especial situación del Derecho Administrativo procesal, caracterizada por
la profusión y antitécnica forma de haber generado normativa, esta Ley contiene den-
tro de la disposición derogatoria general, tres reglas de derogación.
1. La derogación general común: por la cual con su entrada en vigencia van a perder
vigencia automáticamente las normas legajes o administrativas, de cualquier ran-
go, que contengan disposiciones contrarias al ordenamiento de esta Ley de índo-
le genera/./ ..'
2. La derogación de procedimientos administrativos especiales que no resulten jus-
tificados por la materia que rijan. Se refiere a los pseudo procedimientos especia-
les que abundan en la Administración Pública y que sin tener norma legal de
respaldo pretenden sobreponerla a la Ley N9 27444.
3. La derogación por absorción de toda norma administrativa que si no obstante la
aplicación.de las dos reglas anteriores se mantuviere vigente, siempre que tuviera
un contenido idéntico a algunas de las normas de esta Ley. La idea es simplificar
el universo de la normatividad administrativa de los procedimientos extemos.
-Si bien estas derogaciones se producirán automáticamente con la vigencia de la
Ley N* 27444, se apreciará sus resultados cuando tenga que aprobarse los nuevos
TUPAs, donde ya no deberán existir los procedimientos derogados, ni las exigencias
contrarias a esta Ley, etc. En todo caso corresponderá a la Presidencia del Consejo
de Ministros monitorear este proceso, con las facultades otorgadas por el artículo 48,
para su realización ordenada.
S£XM.- DEROGACIÓN EXPRESA

Particularmente quedan derogadas expresamente a partir de la vigencia
de la presente Ley, las siguientes normas:
1. El Decreto Supremo N° 006-67-SC, la Ley N° 26111, el Texto Único
Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Admi-
nistrativos, aprobado por Decreto Supremo N° 002-94-JUS y sus
normas modificatorias, complementarias, sustitutorias y reglamen-
tarias;
2. Ley N8 25035, denominada Ley de Simplificación Administrativa, y
sus normas modificatorias, complementarias, sustitutorias y re-
glamentarias;
3. Titulo IV del Decreto Legislativo N° 757, denominado Ley Marco para
el Crecimiento de la Inversión Privada, y sus normas modificatorias,
complementarias, sustitutorias y reglamentarias;
4. Sexta Disposición Complementaria y Transitoria de la Ley N° 26979,
denominada Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
Constitución Política, Art. 103, leyes especiales, ¡rretroactividad, derogación y
abuso
del derecho
D.Leg. N° 295 Código Civil (Título Preliminar Art. I. Abrogación de la ley)
Q3^ COMENTARIOS
Esta norma dispone la derogación en bloque de los cuerpos normativos positivos
que le precedieron para regular el procedimiento administrativo peruano/Nótese que
la derogación no sólo comprende a las leyes- principales, sino a toda su organización
normativa, reglamentos, modificatorias, sustitutorias y reglamentaciones de cualquier
tipo que se hubiesen dictado para su diseño y aplicación adecuados.
Cabe tener presente que la derogación de estas normas no implica su pérdida
inmediata de toda eficacia, dado que para resolver los casos surgidos con anteriori-
dad a su derogación, en virtud del principio de ¡rretroactividad, seguirán realizándose
conforme a ellas, según lo prevé la primera disposición transitoria.
La derogación mencionada no alcanza a otras fuentes jurídicas distintas a la posi-
tiva, como por ejemplo, los precedentes judiciales que interpreten el sentido de institu-
ciones o figuras administrativos. Sólo aquellas que sean contrarías a algún nuevo
contenido de esta Ley, se deberán entender privados de su aplicabilidad.
SÉIládá.' REFERENCIAS A DISPOSITIVOS DEROGADOS

Las referencias contenidas en el artículo 26° BIS del Decreto Ley N° 25868, a
la Ley de Simplificación Administrativa y a. la parte pertinente del Decreto
Legislativo N° 757 que quedan derogadas en virtud de la presente norma, se
entienden sustituidas por ésta para todos los efectos legales, sin perjuicio
de las otras atribuciones de competencia contenidas en dicho artículo.
D.LN« 25868
D.Leg.N»757
DISPOSICIONES
TRANSITORIAS
PR1MEBA.-REGULACIÓN TRANSITORIA
1. Los procedimientos administrativos iniciados antes de la entrada
en vigor de la presente Ley, se regirán por la normativa anterior
hasta su conclusión.
2. No obstante, son aplicables a los procedimientos en trámite, las
disposiciones de la presente Ley que reconozcan derechos o fa-
' cultades a los administrados frente a la administración, así como
, su Título Preliminar. -
3. Los procedimientos especiales iniciados durante el plazo de ade
cuación contemplado en la tercera disposición transitoria se regi
rán por lo dispuesto en la normativa anterior que les sea de aplica
ción, hasta la aprobación de la modificación correspondiente, en
cuyo caso los procedimientos iniciados con posterioridad a su en
trada en vigor, se regulan por la citada normativa de adecuación.
O.Leg. N° 295 Código Civil (Título Preliminar, Art. III. Aplicación de la ley en el
tiempo)
(&.
La primera norma transitoria se refiere a la
aplicación de la norma a los procedimientos
administrativos el día de su entrada en vigencia.
Conforme a ella, se tiene el siguiente
esquema:
Los procedimientos ya iniciados o en
trámite el día 11 de octubre 2001, seguirán
siendo regulados por ei régimen
administrativo anterior a esta Ley, que al
efecto se les otorga ultractividad temporal. A
esta aplicación, con el objeto de proteger el
nuevo estatuto de los administrados, se le
agrega que deberán serles aplicables los
nuevos derechos o facultades de los
administrados frente a la administración y
las normas del Título Preliminar. 73
Los procedimientos administrativos que se 1
inicien el 11 de octubre de 2001, serán
regulados íntegramente por las nuevas
disposiciones.
Una primera duda que puede surgir en la aplicación de la norma es la delimitación

dei concepto de "procedimiento" a efectos de establecer el límite de la ultractividad
consagrada. ¿Comprenderá sólo a la instancia administrativa en la cual el cambio
normativo se produjo? O por el contrario ¿comprenderá toda la vida procesal de este
expediente, siguiendo la ultractividad por la vía administrativa hasta alcanzar su ago-
tamiento.
Al respecto, la respuesta adecuada es comprender sólo como procedimiento su-
jeto a la norma anterior a aquel que corresponda a la instancia en la cual se encuen-
tren el 11 de octubre, de modo que lo concluirá con ese régimen anterior, incluyendo
los recursos que procediesen en aquel/régimen, pero a partir de ahí, la nueva instan-
cia se ceñirá por la nueva normativa.378'
Una segunda duda que se presentará es clarificar cuándo entran en vigencia las
normas que no son propiamente procedimentales, tales como el régimen de respon-
sabilidades, de fuentes del derecho, de órganos colegiados, el criterio de colabora-
ción entre entidades, etc. No cabe duda que estas secciones vinculan a las entidades
independientemente del procedimiento que se trate y la fecha de iniciación, a partir del
11 de octubre de 2001.
SEGUNDA.- PLAZO PARA LA ADECUACIÓN DE PROCEDIMIENTOS

ESPECIALES
Reglamentariamente, en el plazo de seis meses a partir de la publicación
de esta' Ley, se llevará a efecto la adecuación de las normas de los entes
reguladores de los distintos procedimientos administrativos, cualquiera
que sea su rango, con el fin de lograr uña integración de las normas
generales supletoriamente aplicables.
Art. 11.1; Contenido de la regulación delatey . . . 7.1
Tercera Disposición Complementaria y Final, Integración de procedimientos especiales
Quinta Disposición Complementaria y Final; Derogación genérica Primera
Disposición Transitoria, numeral 3, Aplicación ultractiva de la Ley anterior
(jS^ COMENTARIOS
Dado que los procedimientos especiales que llevan a cabo los organismos regula-
dores deberán ser reestructurados para adecuarse al diseño uniforme del procedimien-
to trilateral, esta norma ha previsto un pen'odo especial de adecuación de seis meses.
(378) Sobre el particular véase el artículo "La entrada en vigor de la Ley 30/1992 de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del procedimiento
administrativo común' de Francisco López Menudo. Publicado en Administración de
Andalucía, Revista Andaluza de Administración Pública, numera 12, 1992.
Durante esta adecuación cada una de los organismos reguladores deben revisar
los procedimientos trilaterales a su cargo y actualizar la normativa correspondiente.
El plazo vencerá simultáneamente con la entrada en vigencia de la Ley misma, y
determinará la normativa aplicable a los procedimientos en curso, conforme a lo dis-
puesto en la primera disposición transitoria numeral 3.
TERCERA: PLAZO PARA LA APROBACIÓN DEL TUPA

Las entidades deberán aprobar su TUPA conforme a las normas de la
presente Ley, en un plazo máximo de cuatro meses contados a partir de
la vigencia de la misma.
Art 31 Régimen del procedimiento de aprobación automática
Art 34 Procedimiento de evaluación previa con silencio negativo
Art 36 Legalidad del procedimiento
Art. 49 Régimen de entidades sin TUPA
ff^% COMENTARIOS
A diferencia del régimen anterior que fijaba una fecha uniforme para que todas las
entidades publiquen sus TUPAs, el régimen de la Ley desconcentra esta tarea hacien-
do que el plazo de actualización sea independiente para cada entidad, de modo tal
que cada dos años, las entidades deben publicar el íntegro de su TUPA. La norma
bajo comentario establece un término máximo para que las entidades aprueben y
publiquen tales documentos y así iniciar un nuevo ciclo que se renovará bianualmente.
Otra de las modificaciones importantes es que no es necesario publicar el TUPA
en el Diario Oficial para todas las-entidades, sino sólo para aquellos que tengan un
alcance nacional. Para aquellas que no tengan este alcance, se publicará en el diario
encargado de los avisos judiciales en la capital de la región o provincia respectiva.
Esta flexibilización va aparejada de la obligación de las entidades de difundir sus do-
cumentos en los propios ambientes en lugares visibles.
De no aprobarse el nuevo TUPA dentro del plazo previsto, le serán aplicadas a las
entidades el régimen previsto en el artículo 49 de la Ley.
733
CUMIA.' RÉGIMEN DE FEDATARIOS

Para efectos de lo dispuesto en el artículo 127° de la presente Ley, cada
entidad podrá elaborar un reglamento interno en el cual se establecerá los
requisitos, atribuciones y demás normas relacionadas con el desempeño
de las funciones de fedatario.
Art. 41.1.1 Obligación de recepción de. copias simples o autentificadas por fedatario.
Art. 43.3 Validez plena dei documentó privado certificado por un fedatario : Art. 127
Régimen de fedatarios
^ COMENTARIOS
Con la finalidad de flexibilizar el régimen se permite que cada entidad en vía regla-
mentaria interna pueda establecer aspectos puntuales complementarios a los previs-
tos en la Ley para dotar de operatividad a los fedatarios. En este documento se podrá
establecer los requisitos para asumir la función, el status que le corresponderá, si el
desempeño de su función será a exclusiva o complementariamente con otras activida-
des, si su labor será remunerada, etc.
En forma alguna se podrá desnaturalizar las funciones del fedatario consagradas
por esta Ley, limitar sus cometidos, transferir costos a los administrados o circunstan-
cias análogas.
QUINTA.- DIFUSIÓN DE LA PRESENTÉ LEY

Las entidades, bajo responsabilidad de su titular, deberán realizar accio-
nes de difusión, información y capacitación del contenido y alcances de la
presente Ley a favor de su personal y del público usuario. Dichas acciones
podrán ejecutarse a través de Internet, impresos, charlas, afiches u otros
medios que aseguren ia adecuada difusión de la misma. El costo de las
acciones de información, difusión y capacitación no deberá ser traslada-
do al público usuario.
Las entidades en ún plazo no mayor a los 6 (seis) meses de publicada la
presente Ley, deberán informar a la Presidencia dei Consejo de Ministros
sobre las acciones realizadas para el cumplimiento de lo dispuesto en el
párrafo anterior.
COMENTARIOS
Esta disposición establece el deber de los titulares de las entidades de realizar
actividades de difusión, información y capacitación a sus funcionarios y servidores de
las entidades públicas. Deber que no concluye con la vigencia de la norma sino que
continúa en tanto sea necesario adecuarse a las nuevas exigencias de la norma.
Adicionalmente a estas acciones de capacitación, es necesario que las entidades

adopten algunas otras medidas para acondicionarse la vigencia de la norma, tales
como:
1. Mejorar el perfil del personal de las áreas de Trámite Documentario. (arts. 124 y ss).
2. Adaptar los horarios institucionales (arts. 137 y 118 inc. 3).
3. Preparar la adecuación de los TUPAs (arts. 37 y ss.).
4. Adecuar normas sancionatorias (legalidad y principios) (art. 230 y ss.).
5. Prevenir régimen de recepción y salida de escritos.(arts. 119 y ss).
1. Preparación'de modelos de escritos (art. 155) y formularios de documentos admi-
nistrativos (art 154).
6. Asumir las medidas de seguridad documental (art. 157)
7. Elaborar reglamento de actuación de fedatarios (4 Disp. Transitoria)
8. Adecuación de procedimientos especiales (11.OCT2001) Segunda Disp. Transitoria.
9. Informa'a la PCM acciones de difusión de la nueva Ley (Quinta Disp. Transitoria).
GUIA PARA LOS
ADMINISTRATIVOS
Información conforme a la Ley IM° 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo General
TEMARIO
Facultad de contradicción de actuaciones administrativas
------------------------■)—.i—,----------------------------------------------_____________________________________________________________
Los recursos administrativos

Actos recurribles
Actos administrativos no recurribles en la vía administrativa
Tipos de recursos
Calificación del recurso
Cómo formular los recursos
Cuándo formular los recursos. Los plazos ...
A quiénes se dirigen los recursos ¿Hay pronunciamiento sobre admisión de recurso?' ~
Dónde se deben presentar los recursos "■
Solicitud de suspensión de los actos administrativos recurridos
Resolución
La notificación de la resolución
El silencio administrativo en materia de recursos
Facultad de contradicción de actuaciones administrativas

(art. 109)
Facultad de los administrados para exigir en la vía administrativa la revocación,
modificación, anulación o suspensión de un acto administrativo que supone que viola,
' afecta, desconoce o lesiona algún derecho o interés legítimo.
Son medios para ejercer esta facultad:
•
La reclamación administrativa (art. 109)
•
Los recursos administrativos (arts. 206 y ss.)
•
La solicitud de suspensión del acto administrativo (art. 216)
Los recursos administrativos

Los recursos administrativos son actuaciones de los administrados dirigidos a
contradecir un acto administrativo específico que supone viola, desconoce o lesiona
un derecho o interés legítimo (art 206)..
Concepto de administrado (arts. 50.1 y 51)

Es administrado la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o
73£
situación procedimentai, participa en el procedimiento administrativo. Las entidades

también califican como administrado cuando participan por interés propio y sin
atribuciones ejecutivas en un procedimiento ante otra entidad, sometida a las
mismas normas y condiciones con los demás administrados.
Se consideran administrados respecto de algún procedimiento en concreto: a)
Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos indivi-
duales o colectivos. a) Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean
derechosr o intereses legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a
adoptarse.
Actos recurribles
• ■ Los actos definitivos que ponen fin a la instancia.
• Los actos de trámite o interlocutorios que determinen la Imposibilidad de conti-
' nuar el procedimiento, (declaración de abandono, desestimación de recurso, etc.).
• Los actos de trámite o interlocutorios que produzcan indefensión (afectación al
derecho ai debido proceso).
La contradicción a los demás actos y resoluciones emitidas dentro del procedi-
miento, salvo aquellos declarados inimpugnables administrativamente conforme al
apartado siguiente, no se produce por medio de recursos específicos contra cada
uno de ellos, sino en el cuestionamiento final ai acto definitivo como argumento del
recurso administrativo (art. 147.4).
Actos administrativos no recurribles en vía administrativa

La Ley del Procedimiento Administrativo General taxativamente establece los
ca
sos en los cuales determinadas actuaciones gubernamentales no son susceptibles
de
impugnación dentro de la misma sede. Tales son: • --....,
1. Actos administrativos que sean reproducción de otros anteriores que han queda-
do firmes (art. 206.3).
2. Actos confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo
y forma (art 206.3).
3. Acto que define conflictos de competencia (art 85).
4. Acto de adelantamiento de plazos para la Administración (art 141).
5. Resolución de acumulación de procedimientos (art 149).
6. Resolución de queja administrativa (art. 158).
7. Resolución sobre pérdida de ejecutoriedad de acto administrativo (art. 193).
8. Actos confirmados por sentencia judicial firme (art. 204).
9. Actos firmes por vencimiento de plazo para interposición de recursos (art. 212).
La inimpugnabifídad de estas actuaciones es exigible dentro de la vía administra-
tiva, pero no excluye la posibilidad de su contradicción judicial si se reuniesen los
elementos de procedibilidad respectivos (por ejemplo, acciones de garantía, conten-
cioso administrativo).
740
Tipos de recursos
De acuerdo con lo establecido en la Ley, hay tres tipos de recursos que pueden
ser interpuestos ante las entidades públicas, según las circunstancias de cada caso:
• Recurso de reconsideración (art. 208).
• Recurso potestativo de reconsideración.
• Recurso de Apelación (art. 209).
• Recurso/de Revisión (art. 210).
No son recursos administrativos:
• La queja administrativa por defecto de tramitación que consiste en el medio con
que cuentan los administrados durante el desarrollo mismo del procedimiento para
cuestionar cualquier defecto de tramitación, en particular aquellos que supongan
paralización, infracción de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de
los deberes funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados (art.
158). .
• . El pedido de rectificación de errores materiales (art. 201).
• La nulidad administrativa, que debe ser cuestionada por medio de cualquiera de
fos tres recursos administrativos aludidos, (art. 11).
• Recurso de reconsideración (art. 208)

El recurso de reconsideración es el recurso que se interpone ante el mismo
órgano que dicto el primer acto que es materia de la impugnación y deberá
sustentarse en nueva prueba.
¿Ante quién se dirige el recurso?
Ante la misma autoridad que dictó el acto impugnado.
¿Quién resuelve?
La misma autoridad que emitió la resolución contestada, sin que ello Implique
incompatibilidad ni le genere estar incurso en causal de abstención (art. 88).
¿Cuál debe ser el sustento del recurso?
El recurso puede fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad contemplados
en el artículo 10.
Para el efecto, como es un recurso fundamentalmente sobre hechos, el sustento
de hecho del argumento debe ser alguna prueba (de cualquier tipo) que no haya
sido conocida por la autoridad al momento dé resolver y no obre en el expediente.
No basta una argumentación jurídica, ni una nueva interpretación de pruebas ya
existentes en el expediente para habilitar este recurso. ¿Cuál es la
naturaleza de este recurso?
Es un recurso opcional y la ausencia de interposición no impide el ejercicio del
recurso de apelación o revisión.
Recurso potestativo de reconsideración (art. 208)

El acto u omisión administrativos que pongan fin a la vía administrativa por haber
sido producidos por órganos que constituyen instancia única o que no reconozca
74'
autoridad superior, podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mis-

mo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente vía acción conten-
cioso-administrativo.
La Ley ha previsto de modo extraordinario que mediante la reconsideración pue-
dan ser contradichos dos tipos de actos administrativos especiales:
• Actos u omisiones emitidos por autoridades que son instancia única, en cuyo
caso el recurso de reconsideración opcional se convierte en el único recurso ad-
ministrativo a interponer (autoridades autónomas constitucionaimente donde re-
suelve en instancia única administrativa subtitular).
• Actos u omisiones emitidos por autoridades que no reconozcan autoridad supe-
rior que pudiera conocer de una revisión o apelación (decisiones de autoridades,
que sin ser instancia única, resuelven el caso sin reconocer autoridad superior]
:
siempre que la reconsideración no haya sido empleado con anterioridad en el
mismo procedimiento).
En estos casos subsisten las características del recurso de reconsideración, sal- •
vo la exigencia de una nueva prueba que desaparece.
*• Recurso de apelación (art. ,209)

El recurso de apelación es la contradicción de actos administrativos que se interpone
para que la autoridad jerárquicamente superior realice su labor de control admi-
nistrativo y revise la legalidad de lo actuado por el subordinado, siempre que tales
actos y resoluciones no pongan fin a la vía administrativa. ' ¿Cuál es el
sustento del recurso?
~1".—7.H recurso, de apelación tiene por objeto promover la modificación, o la anulación *
del acto contestado debido a una diferente interpretación de las pruebas producidas
o cuando se trate de cuestiones de puro derecho. ■• ■
El recurso puede fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad -
... -contemplados en el artículo 10 de la Ley.
¿A quien se dirige el recurso?
El recurso se dirige a la autoridad que emitió el acto cuestionado, a.efecto que lo
remita al superior jerárquico competente para conocer y resolver el recurso. El
trámite debe realizarse dentro del mismo día de presentación (art. 132.1).
• Recurso excepcional de revisión (art. 210)

Es el recurso que se presenta contra lo resuelto por dos instancias administrativas
de competencia no nadonal, cuando exista una tercera autoridad de nivel nadonal
que tenga competenda jerárquica y material sobre el asunto.
¿Ante quien se dirige el recurso?
Ante la misma autoridad que conoció en segunda instancia, para que eleve lo
actuado al superior jerárquico.
¿Cuál es el sustento del recurso?
" Como todos los recursos, la revisión promueve el control de legalidad de los actos
administrativos, y como tal la petición que la sustenta es la nulidad del acto.
¿Cuái es ta naturaleza dei recurso?

Por ser un recurso que compensa las técnicas de descentralización, tiene una
naturaleza de tutela de las autoridades de competencia nacional sobre las regio-
nales.
Calificación de! recurso

Por aplicación del principio de tutela al administrado, en materia de recurso es
aplicable la reglaf por la que todo error en la calificación del recurso por parte del
recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verda-
dero carácter (art. 213).
Por error se comprenden también los fenómenos de oscuridad, ambigüedad y
propiamente el error material. Las situaciones anómalas incurridas con mayor fre-
cuencia en la presentación de recursos administrativos pueden ser:
• • Falta de denominación,
•. . Una calificación equivocada.
• No" mencionar a la autoridad destinataria,
• Errar respecto al cargo del funcionario u organismo ante quien debe interponerse;
• Presentarlos ante un órgano incompetente, sobre todo si el órgano competente y

el receptor pertenecen a la misma entidad o sector (este último error es asimilado
a la oscuridad del recurso por una interpretación extensiva uniforme de la doctri-
na, jurisprudencia y legislación comparada, basada además en la aplicación de la
informalidad procesal). ■• • -............ - -............
En estos casos, la Ley atribuye al funcionario público la tarea de calificar los recur-
sos presentados, analizando e identificando la voluntad real del administrado trasuntada
en el escrito. Nótese que para proceder a calificar, de este modo, se exige como
requisito sine qua non, que con la sola lectura del escrito debe apreciarse nítidamente
el ánimo de impugnar un acto administrativo, esto es, debe tratarse indudablemente
de un recurso al cual sólo se califica, no pudiendo el funcionario, en vía de interpreta-
ción, considerar como recurso cualquier escrito discrepante, o una queja, ni compren-
der como extremos recum'dos aquello que no se deduzca de su texto.
Por ejemplo, se puede calificar como reconsideración aquellos escritos que ten-
gan ei siguiente contexto:
a) Existencia de un acto administrativo previamente notificado, frente al cual se des-
prende la disconformidad del autor del escrito;
b) Sea patente en el escrito un interés porque la autoridad emisora reponga la cues-
tión decidida; y,
c) Presentar el escrito dentro del plazo de ley.
Cómo formular los recursos (arts. 113 y 211)

El escrito de interposición del recurso deberá expresar:
• Nombre y apellidos completos, domicilio y número del Documento Nacional de
Identidad o carné de extranjería del administrado, y en su caso la calidad de re
presentante y de la persona a quien representa.
743
• La expresión concreta del pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y,

cuando le sea posible, los de derecho (el acto que se recurre y la razón de su
impugnación).
• Lugar, fecha, firma o huella digital del recurrente, en caso de no saber firmar o
estar impedido.
• La indicación del Órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida, entendién-
dose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado más cercano al usuario, según
la jerarquía, con competencia para^ conocerlo y resolverlo.
• La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento,
cuando sea diferente al domicilio real.
.; . • Relación de documentos y anexos que acompaña.
• La identificación del expediente de la materia.
f
:' • Firma del letrado.
• Nueva prueba (recurso de reconsideración).
A efecto de determinar la acción a seguir en caso de recursos que no cumplen con
alguna de las exigencias documentales y de recaudos.
Cuándo formular los recursos. Los plazos (arts. 188 y 207.2)

Regla general: Recursos para contradecir actos administrativos
Todos los recursos administrativos tienen un plazo común para presentarse en
tiempo hábil: quince días hábiles a partir de la vigencia de la notificación del acto
que se cuestiona. Vencido el plazo para interponer los recursos, se perderá el
derecho y quedará el acto firme (art 212).
.............- Regla excepcional: Recursos para contradecir el silencio administrativo negativo.
En el caso que se venza el plazo para emitir la resolución y la Administración no lo
haga, la opción de plantear el recurso y cancelar la posibilidad que la autoridad silente
pueda emitir una resolución tardía queda en manos del administrado. Como tal en
caso de contradecir el silencio administrativo negativo no opera plazo perentorio.
¿Cómo Identificar el récurso'ádecuado a cada situación? '
La determinación de los recursos pertinentes para cada caso se realiza siguiendo
dos criterios complementarios: .
a. La pretensión y su correlato argumenta! para fundamentarla
Como todo recurso administrativo busca la nulidad del acto que se contradice, las
diferencias sustanciales están en función del tipo de línea argumental que se
puede contar para lograr este objetivo.
Si se cuenta con evidencia nueva no analizada para emitir el acto, lo adecuado
será una reconsideración. Por el contrario, cuando se trata de asuntos de puro
derecho, es decir de argumentación jurídica exclusivamente o de plantear una
nueva interpretación sobre la probanza realizada, estaremos en mejores condi-
ciones de plantear una apelación.
b. La estructura administrativa de la entidad
Se trata de realizar un análisis de menor a mayor, acerca de las circunstancias y la
naturaleza del sistema organizacional integrado por la autoridad autora del acto
744
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo Gefreral
constitutiva del agravio y de su ubicación jerárquica dentro de ese sistema. La

secuencia de análisis es la siguiente:
1. Precisar ei órgano que dictó el acto considerado lesivo;
1. Individualizar su posición jerárquica dentro de la estructura del organismo
que integra; y,
3. Determinar la naturaleza jurídica (autónoma, desconcentrada o descentrali-
zada) del sistema orgánico integrado por el agresor.
El primer paso en esta investigación nos sindicará al órgano ante el cual ha de
interponerse una reconsideración, que el recurso básico procedente en todo caso,
respecto de cualquier acto administrativo, sin contemplar la posición jerárquica del
emisor o la naturaleza del sistema estructural que Integra.
La segunda etapa de análisis nos revelará si corresponde Interponer el recurso de
apelación, según sea si el agente emisor se encuentra o no sujeto a alguna jerarquía
administrativa dentro de su estructura organizacional.
Finalmente, según la naturaleza del sistema orgánico desconcentrado, será ne-
cesario presentar recurso de revisión si el supuesto estructural de tutela se presenta
para ello (ésto es, que el autor del agravio se encuentre sujeto a tutela administrativa
a cargo de otra autoridad de nivel mayor).
A quiénes se dirigen los recursos ¿Hay pronunciamiento so-

bre admisión de recurso?
Todos los recursos administrativos se presentan ante la autoridad que emite el
acto, para que se eleve lo actuado al superior. Constituye falta administrativa de la
autoridad o del personal al servicio de la Administración, si bajo cualquier pretexto o
argumento, se nieguen a recibir recursos administrativos (art. 239.1.) así como Intimi-
dar de alguna manera al administrado (art. 239.8.).
La admisión y la inadmisión del recurso no es materia de pronunciamiento previo por
la autoridad recurrida. La autoridad recurrida tiene el deber de diligenciar el expe-
diente a la siguiente instancia sin pronunciarse sobre el mérito del recurso. La evalua-•
ción de estos criterios será objeto de la decisión de fondo por parte de la autoridad que
conoce del recurso.
Las únicas excepciones a ello, son el recurso de reconsideración donde conver-
gen ambas calidades en el mismo funcionario, y el caso de los recursos en el procedi-
miento trilateral (art. 227.2) por la naturaleza cuasijurisdiccional de este recurso.
Finalmente, en todos los casos, la declaración de inadmisión de un recurso no
puede fundarse en la falencia de un requisito del escrito (dado su deber de tutela al
recurrente, en cuyo caso debe advertirse al recurrente y exigirle la subsanación, arts.
125, 126, y 148.7). La inadmisión sólo procede si la presentación vulnera la regla
establecida en el art. 214.
Dónde se deben presentar ios recursos (arts. 119 y ss.)

Los recursos que los ciudadanos dirijan a los órganos de la Administración Públi-
ca podrán presentarse:
• En las unidades de recepción documental de los organismos a los cuales van

dirigidos (art. 117 y ss.).
• En las unidades de recepción documental de los órganos desconcentrados de la
entidad (art. 121.1.).
Aplicable para cuando los administrados residan fuera de la provincia donde se
ubica la unidad de recepción de la entidad competente.
• En las unidades de recepción documental de las autoridades políticas del Ministe
rio de Interior en su ámbito de circunscripción (art. 121.2).
Aplicable cuando las entidades no dispongan de servicios desconcentrados en el
■área de residencia del administrado.
• En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares en el extranjero.
Aplicable para administrados residentes en el exterior.
Cuando se utiliza cualquiera de los medios alternativos indicados se presume que
los recursos han ingresado en la entidad destinataria en la fecha y hora que fueron
entregadas a las dependencias alternativas, para efectos del vencimiento de plazos
(art. 122).
La norma presenta un marco jurídico para que se pueda también presentar docu-
mentación mediante correo electrónico, facsímil o cualquier otro método de transmi-
sión de datos a distancia, para lo cual deberá cada entidad regular esta vía, cuando
cuente con los sistemas técnicos adecuados para ello (art. 123).
¿Cabe desistlrse de un recurso presentado?
Sí, conforme al artículo 190.2. puede desistirse de un recurso administrativo an-- -
tes de que se notifique la resolución final de la instancia, determinando que la resolu--.
ción impugnada quede firme, salvo que otros administrados se hayan adherido al
recurso,- en cuyo caso sólo tendrá efecto para quien" lo formuló.
Solicitud de suspensión de ios actos administrativos recurri-

dos (art 216)
La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposi-
ción establezca lo contrario, no suspenderá automáticamente la ejecución del acto
impugnado.
No obstante, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación,
suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terce-
ros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la
eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender de oficio o a solicitud del recu-
rrente, la ejecución del acto recurrido, cuando concurra alguna de las siguientes cir-
cunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.
" ' * La petición de suspensión del acto contestado puede ser principal y autónoma, o
accesoria dentro de un recurso administrativo.
Resolución {art. 217)

La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las
pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.
Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fon-
do, se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en que el vicio fue come-
tido, salvo lo dispuesto para la convalidación de, actos viciados.
Ei órgano que resuelva el recurso decidirá cuántas cuestiones, tanto de forma
como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o. no alegadas por los interesa-
dos. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será
congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso
pueda agravarse su situación inicial.
El plazo para dictar la resolución en ei procedimiento del recurso es de 30 días
(art. 207).
la notificación de la resolución (arts. 24.1.4. y 24.1.6)

La notificación de la resolución recaída en un recurso administrativo sigue las
normas' ordinarias de cualquier notificación, según se establece en el'artículo 18 y
siguientes de la Ley. El documento de notificación debe contener obligatoriamente:
• El señalamiento de la mención de agotamiento de la vía administrativa mediante
esta resolución.
• El señalamiento de los recursos que proceden, el órgano ante el cual deben pre-
sentarse y el plazo para interponerlos.
Ambas exigencias buscan reforzar la seguridad jurídica del administrado acerca
de la continuidad de la materia en sede administrativa, a la vez de retirarle el alea de
los recursos indebidamente planteados o la equivocación en el agotamiento de la vía
administrativa.
El silencio administrativo en materia de recursos (arts. 33.2 y

34.1.2)
Un tema singularmente tratado en la nueva Ley es la aplicabiiidad del silencio
administrativo en materia de procedimientos recursales. De ordinario la legislación
anterior calificaba uniformemente que al procedimiento recursal le era aplicable el
silencio negativo, de suerte tal que vencido el plazo para resolverlo, el administrado
irremediablemente no veía satisfecho su interés o derecho.
La nueva Ley mantiene esta consecuencia en el caso de procedimientos recursales
planteados contra actos administrados expresos pronunciados por la Administración,
sin embargo establece una diferente regla cuando se trata de procedimientos recursales
(apelación) destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud por aplicación
del silendo negativo anterior. Quiere decir que se sanciona a la Administración con el
silencio positivo, cuando en un mismo expediente no ha sido capaz de resolverlo expre-
samente en ninguna de las dos instancias habilitadas. De tal suerte, que si en la primera
instancia se produjo silencio negativo por la inacción, la continuación de esta inacción
por parte de las autoridades generará silencio administrativo positivo.
747
^
ANEXO II
DOCUMENTOS
ADMINISTRATIVOS
ARTÍCULO 151°.- INFORMACIÓN DOCUMENTAL
Los documentos, actas, formularios y expedientes
administrativos, se uniforman en su presentación
para que cada especie o tipo de los mismos reúnan
características iguales.
Concepto
La actividad'administrativa se distingue por su carácter documental, es decir, por refle-
jarse en documentos que constituyen el testimonio de la mencionada actividad. Los
documentos administrativos son el soporte en el que se materializan los distintos ac-
tos de la Administración Pública, esto es, la forma externa de dichos actos.
Funciones
Son dos las funciones primordiales que cumplen los documentos administrativos:
1. Función de constancia. El documento asegura la pervivencia de las actuaciones
administrativas al constituirse en su soporte material. Se garantiza así la conser
vación de los actos y la posibilidad de demostrar su existencia, sus efectos y
sus
: posibles errores o vicios, así como el derecho de los ciudadanos a acceder a los
mismos. - ...............
2. Función de comunicación. Los documentos administrativos sirven como medio de
comunicación de los actos de la Administración. Dicha comunicación es tanto
interna -entre las unidades que componen la organización administrativa- como
externa -de la Administración con los ciudadanos y con otras organizaciones-.
Características
Se pueden apreciar una serie de características que determinan el que un documento
pueda ser calificado como documento administrativo.
Producen efectos . . . . - . . , . .
No cabe calificar de documento administrativo a aquellos documentos que no están
destinados a la producción de efecto alguno como son, por ejemplo, los resúmenes y
extractos. Los documentos administrativos siempre producen efectos frente a terce-
ros o en la propia organización administrativa.
Son emitidos por un órgano administrativo
El emisor de un documento administrativo -aquél que lo produce- es siempre uno de
los órganos que integran la organización de una Administración Pública.
Su emisión es válida
Un documento es válido cuando su emisión cumple con una serie de requisitos forma-
les y sustantivos, exigidos por las normas que regulan la actividad administrativa.
Tipos de documento
Los documentos administrativos de utilización más común en la tramitación de cual-
quier procedimiento administrativo pueden incluirse dentro de alguna de las tres fases
de tramitación de que consta todo procedimiento.
Esta clasificación sería la siguiente:
DOCUMENTOS DE INICIACIÓN
1. RESOLUCIÓN DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO (art. 104). Es el docu-
mento por el que se inicia un procedimiento administrativo de oficio; por ejemplo:
el acuerdo de iniciación de un procedimiento sancionador. Los procedimientos se
inician de oficio en los siguientes casos: cuando por propia iniciativa el órgano
competente lo considera oportuno, como consecuencia de orden superior, por
petición razonada de otros órganos 6 pof denuncia. S documento debe, además,
ser notificado a los posibles interesados.
2. PETICIÓN DE MEJORA VOLUNTARIA DE LA SOLICITUD (art 129). Este docu-
mento puede ser utilizado en aquellos procedimientos que se han iniciado a soli-
citud del interesado, y en el que el órgano competente aprecia que la solicitud
recibida puede ser modificada o mejorada voluntariamente por el interesado por
considerado conveniente para el desarrollo del procedimiento. Por ejemplo, un
procedimiento de concesión de una subvención, iniciado por un interesado que'
solicita unos importes menores a los que en la norma reguladora de ese procedi-
miento se le conceden, por lo que cabría modificar o mejorar esa solicitud.
3. RESOLUCIÓN DE ADOPCIÓN DE MEDIDAS CAUTELARES (art. 146). Estos
acuerdos se adoptan en aquellos procedimientos administrativos en los que se
quiere, existiendo elementos de juicio para ello, asegurar ios efectos de la resolu-
ción que en su día se dicte y para ello el órgano administrativo competente acuer-
da las oportunas medidas provisionales que estarán vigentes durante el tiempo
que dure el procedimiento.
4. RESOLUCIÓN DE ACUMULACIÓN DE PROCEDIMIENTOS (art 149). La acu-
mulación de procedimientos se da tanto en los procedimientos iniciados de oficio
como de parte, si se detecta que por. tener elementos comunes de conexión (por
ejemplo en el contenido del procedimiento) pueden acumularse o unirse para que
su tramitación se lleve a cabo conjuntamente. '
5. RESOLUCIÓN DE PRÁCTICA SIMULTÁNEA DE TRÁMITES (art. 148.2.). Es el
documento a través del cual se notifica a las personas interesadas en un procedi-
miento que se van a llevar a cabo varios trámites del procedimiento en un mismo
acto al tener entre ellos una naturaleza similar.
DOCUMENTOS DE INSTRUCCIÓN
6. RESOLUCIÓN DE APERTURA DE UN PERÍODO DE PRUEBA (art 163). Es el
documento a través del cual el órgano competente en la tramitación de un proce-
dimiento notifica a las personas interesadas en el mismo que se abre un período
probatorio, en el que se practicarán pruebas (bien las solicitadas por los interesa-
dos, bien las acordadas por el órgano) para acreditar los hechos que se valoran
en el procedimiento.
7. RESOLUCIÓN DE PRÁCTICA DE PRUEBA (arts. 163 y 148.2). Es el documento
a través del cual el órgano competente en la tramitación de un procedimiento
comunica a las personas interesadas en el mismo, el día, hora y lugar en que se
llevarán a cabo las pruebas cuya práctica se ha acordado en el procedimiento.
52
8. RESOLUCIÓN POR LA QUE SE RECHAZAN LAS PRUEBAS PROPUESTAS

(art. 163.1). Es el documento a través del cual el órgano competente en la trami-
tación de un procedimiento rechaza las pruebas que han sido propuestas por e!
interesado o interesados en el procedimiento, notificando estas circunstancias a
los mismos e Indicando los motivos de ese rechazo.
9. OFICIO DE PETICIÓN DE INFORME PRECEPTIVO (arts. 172 y 173). Los oficios
son documentos que se utilizan para la cqmunicación entre unidades y órganos
administrativos, en concreto con este tipo ele oficio se solicitan aquellos informes
que, siendd/preceptivos por establecerse así en la normativa aplicable, a juicio del
órgano competente resultan imprescindibles para dictar la resolución de un pro
cedimiento. Si estos informes no son emitidos en el plazo previsto legalmente se
interrumpe el plazo para resolver el procedimiento, y por tanto no se podrá seguir
con la tramitación del m¡'smo hasta que no se reciba dicho informe.
10." OFICIO DE PETICIÓN DE INFORME FACULTATIVO (art. 172). Los oficios son
documentos que se utilizan para la comunicación entre unidades y órganos admi
nistrativos, en concreto con este tipo de oficio se solicita aquellos informes que
sirven para obtener datos, opiniones o valoraciones que el órgano administrativo
. estima convenientes para resolver un procedimiento, pero que la normativa apli
cable no exige que se soliciten.- - - - - •............... ■•.- ■'••. ....................—
11. CITACIÓN DE COMPARECENCIA (art. 58). La citación es una notificación a tra-
vés de la cual se le comunica al interesado o interesados en un procedimiento
que han de comparecer ante las oficinas públicas, indicándose al efecto el lugar,
fecha, hora y objeto de la comparecencia, así como las consecuencias que aca-
rrea el no personarse en las citadas dependencias.
12. RESOLUCIÓN DE APERTURA DEL PERÍODO DE INFORMACIÓN PÚBLICA (art
185). Es el documento a través del cual se notifica al interesado o interesados en
un procedimiento la decisión del órgano competente de abrir un período de infor-
mación pública para dar a conocer a cualquier persona física o jurídica que esté
interesada en los trámites de un procedimiento; para ello se determina, un lugar
un plazo y un horario, durante el cual se podrán presentar las alegaciones que se
estimen convenientes.
13. RESOLUCIÓN DE PRÓRROGA DE PLAZOS (arts. 136.2 y 136.3). Es un docu-
mento a través del cual el órgano competente en la tramitación de un procedi-
miento notifica al interesado o interesados la ampliación de los plazos que legal-
mente están establecidos para resolver el mismo, ello siempre y cuando no perju-
diquen los derechos de terceras personas y las circunstancias del procedimiento
así lo aconsejen.
14. ACREDITACIÓN DE LA NOTIFICACIÓN (art. 20.1.2). Es una diligencia a través
de la cual consta que se ha practicado la notificación al interesado o interesados
en la tramitación de un procedimiento de un determinado acto o actos. En este
documento se reflejan entre otras cuestiones, el medio utilizado para llevar a cabo
la notificación: fax, servicio postal, mensajería, etc., así como las circunstancias
que han concurrido en la práctica o no de la notificación: si se ha notificado al
interesado a su representante, si la notificación ha sido rechazada, si es descono-
cido el lugar de la notificación, etc.
753
DOCUMENTOS DE TERMINACIÓN
15. RESOLUCIÓN DE ABANDONO POR PARALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

IMPUTABLE AL INTERESADO (art. 191). Este acuerdo lo adopta el órgano admi
nistrativo competente en aquellos procedimientos iniciados a solicitud dei intere
sado y que por motivos imputables al mismo, el procedimiento ha quedado para
lizado durante un tiempo superior al establecido legalmente, llegándose en este
- caso al archivo del expediente y a su notificación al interesado.
16. RESOLUCIÓN TIPO (arts. 217 y 187) Lá resolución es el documento
administra
tivo que recoge las decisiones del órgano competente que pone fin a un procedi
miento, resolviendo todas las cuestiones planteadas en éste.
17; RESOLUCIÓN DE INADMISIÓN (art. 217). Es el documento que recoge las
deci-'<' siones del órgano competente en cuanto a la inadmisión de una solicitud de
reconocimiento de derechos que no están previstos en el Ordenamiento
Jurídico o son manifiestamente carentes de fundamento.
18. RESOLUCIÓN DE SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE UN ACTO (art. 216).
Este acuerdo lo adopta el órgano administrativo competente, bien de oficio o a
solicitud del interesado, en aquellos procedimientos en los que la ejecución de la
resolución pudiera causar pe'rjuicios de imposible o difícil reparación para lo cual
pueden adoptarse las medidas cautelares necesarias para asegurar la protección
del interés público y la eficacia de la resolución.
MODELO N° 1 Resolución de
iniciación de! procedimiento
Resolución N» <•'
Expediente N9 «>
Interesado a)
Asunto141
Fecha de Iniciación l5>
Lugar y/fecha
Vistos: el expediente N* de fecha...........<*>
Considerando: ÍT|
Que mediante Requerimiento N»"1.............del 5 de mayo de 2001, se requirió al señor
ZZZ para, que, en un plazo no mayor de dos días hábiles, cumpla con presentar copia
legible de la factura N" 001-00000132, asi' como del recibo de pago de los derechos admi
nistrativos correspondientes a la tramitación del procedimiento de "'................a fin de
adecuar su solicitud a las exigencias previstas en el Texto Único de Procedimientos Admi-,
nistrativos - TUPA del |,°l________, aprobado por Decreto Supremo N""1_____
Que, con fecha 7 de mayo el señor ZZZ, ha cumplido con atender ei requerimiento antes
señalado;
Que, conforme se aprecia del Informe N"(,i>_____ elaborado por (">................y de la
información y documentación presentada por el señor ZZZ, ha quedado acreditado los
requisitos exigidos por Ley para el inicio del procedimiento de |9)..................................
...........................,:....por lo que corresponde a esta Comisión pronunciarse sobre el as
tado del presente procedimiento, de acuerdo a ley.
Se resuelve <">:
Abrir el procedimiento de <*............_...........................................................................____
previsto en los arts............. de la Ley N» (1SI .......................................referente a ""'
Firma'"»
Regístrese, notifíquese y archívese1"'
Descripción
(1) Número de Resolución
(2) Número del expediente
(3) Identificación del interesado o interesados
(4) Indicación del tipo de procedimiento: acotación. Licencia, sancionador, otorgamiento de pensión,
derechos económicos, etc.
(5) Fecha de iniciación del procedimiento
(6) Resumen de los hechos que producen la apertura del procedimiento.
(7) Consideraciones jurídicas por las cuales se da inicio al procedimiento
(8) Número del Requerimiento
(9) Indicación del tipo de procedimiento que se inicia
(10) Órgano Administrativo a cargo del procedimiento
(11) Oeaeto Supremo por el cual se aprueba el TUPA del ente administrativo a cargo del procedimiento.
(12) Número del informe
(13) Persona natural o jurídica que realiza el informe
(14) Parte resolutiva
(15) Normativa reguladora del procedimiento
(16) Explicación del asunto o tema, objeto del procedimiento
(17) Firma (especificar el cargo o puesto de trabajo que se desempeña).
(18) Disposiciones de transcripción: Es fórmula de estilo que se disponga que la Secretaria General, o
quien tenga a su cargo la labor de apoyo administrativo, proceda a registrar la resolución (darle
número, fecha y asentarla en el libro respectivo), notificar y/o publicar copias certificadas de la reso-
lución (si precede conforme a las reglas de la Ley, alternativa o conjuntamente notificar o publicar la
resolución) y a archivar el ejemplar original de la Resolución en el archivo especifico de resoluciones
MODELO N° 2 Petición de mejora

voluntaria de la solicitud
Órgano / Unidad »>
Expediente N»8' Lugar
y fecha Señores: <"
.............................................7J"""..................
Dirección '*'
De mi consideración:
Me dirijo a ustedes en relación a la solicitud presentada ei XX de YYY de 2001 me
diante la cual solicitan (SI................................................................................................
Sobre el particular, a efectos de concluir con la evaluación de su pedido en un plazo

no mayor de____dfas hábiles contados desde la notificación del presente documento,
y de conformidad con el artículo 129 de la Ley N« 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General le solicitamos evalúe la posibilidad de mejorar los siguientes
aspectos de su petición:
Primero:<■>
Segundo:..
En 'el supuesto de que a través del escrito pertinente dirigido a este órgano, usted
proceda voluntariamente a su mejora, las modificaciones que con la misma sufra su
solicitud inicial, quedarán incorporadas al procedimiento.
Firma ^
(1) Nombre del órgano o unidad que realiza la petición

(3) Identificación del interesado
(4) Domicilio procesal del interesado
(5) Objeto concreto de la solicitud
(6) Supuestos o cuestiones concretas que la Administración sugiera al interesado mejorar, con ex-
plicación de los motivos o razones de cada sugerencia
(7) Firma (cargo o puesto de trabajo que se desempeña)
756
adopción de medidas cautelares
Resolución N8"'
Expediente N» «*•
Interesado ">
Asunto'4^',
Fecha dé Iniciación3'
Lugar y fecha
Vistos <•>
Considerando:(7)
Que, con fecha 10 de mayo de 2001, el señor XXX solicita la adopción de la medida
cautelar de <•>........................en base a los siguientes motivos:í9>
Que, conforme se aprecia de la información y documentación presentada por el

señor XXX, ha quedado acreditado los requisitos_exigidos por Ley para el otorgamien
to de medidas cautelares, por lo qué'corresponde á estet10)....................pronunciarse
sobre el estado del presente procedimiento, de acuerdo a ley.
Que, en el ejercicio de las competencias que le atribuye el artículo 146 de la Ley Na
27444, Ley del procedimiento Administrativo General, para la concesión de una me
dida cautelar. '
Se resuelve*.
Adoptar las siguientes medidas cautelares:<">
Primera:...................................................................................................................
Segunda:.................................................................................................................
Las mismas que estarán vigentes hasta la resolución del procedimiento.
Firma <">
(1) Nombre del órgano o unidad que realiza la petición

(3) Identificación del interesado.
(4) Indicación del tipo de procedimiento: responsabifidad administrativa, procedimiento sanciona-dor,
autorizaciones, etc.
(6) Resumen de los hechos que producen la apertura del procedimiento
(7) Consideraciones jurídicas por las cuales se otorga las medidas cautelares
(8) Indicación de la medida cautelar solicitada (Ejm. suspensión de acto)
(9) Motivaciones para la adopción de las medidas cautelares
(10) Órgano Administrativo a cargo del proceso
(11) Indicación de las medidas cautelares que se adoptarán en el proceso
(12) Firma (especificar el cargo o puesto de trabajo que sa desempeña).
757
acumulación de procedimientos
Resolución N*11»
Expediente N* <*>
Interesado "•
Asunto '*>
Fecha de Iniciación (5) /',
Lugar y fecha
Vistos <■»
Considerando: c»
Que los artículos------de la Ley<*>...................preceptúan que se procederá a la acu
mulación de los procedimientos por tener una identidad sustancial;
Que, en ejercicio de las competendas que le atribuye el artículo 149 de la Ley N9 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General;
Que', por lo expuesto anteriormente, corresponde acumular «I procedimiento de <•>
.........iniciado por el señor XXX frente al señor YYY, tramitado bajo Expediente
Na (10'...........al procedimiento seguido por ZZZ frente al señor YYY bajo el Expediente
N».(" >.......:_______
Se resuelve: ' :
Acumular el procedimiento de_______._____. inidado por el señor XXX frente al señor
YYY tramitado bajo Expediente Na ()_______. al procedimiento seguido por 777 frente
al señor YYY bajo el Expediente N9 ()..„..:.„„„„•..„.'. al guardar estos procedimientos una
identidad sustandai o íntima conexión.
.--.-.. - • ------------------Firma <12>-

(2) Síntesis del objeto concreto del procedimiento
(4) Indicación del tipo de procedimiento: responsabilidad patrimonial, sancionador, autorizadones,
(5) Fecha de inidadón del procedimiento
(6) Resumen de tos hechos que producen la apertura del procedimiento
(7) Consideradones jurídicas por las cuales se acumulan los procedimientos
(8) Normativa reguladora del procedimiento
(9) Indicación del tipo de procedimiento
(10) Número del segundo expediente
(11) Número del primer expediente
(12) Rima (especificar el cargo o puesto de trabajo que se desempeña)
75S
práctica simultánea de trámites
Resolución N* "'
Expediente N"2'
InteresadoiJI .
Asunto'*)/
Fecha de Iniciación (5)
Lugar y fecha Vistos

i" Considerando:!71
Que, de conformidad con los principios de celeridad, eficacia consagrados en los

artículos IV incisos 1.9,1.10; así como del artículo 148 inciso 2 de la Ley Na 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General;
Que, en el procedimiento de <*>.......................................referente asi...........................
....................................... y con el objeto de aplicar a este procedimiento los princi
pios antes mencionados, este t10).............................................comunica a las partes
interesadas del procedimiento que se realizarán en un solo acto los siguientes trami
tes: '"' ...........................................................................
Se resuelve:
La realización en un sólo acto da los siguientes trámites "a>:
Los cuales se llevaran a cabo en <'a..................el............de........del ......., a

horas, en las instalaciones de..............

(3) Identificación del administrado o administrados
(4) Indicación del tipo de procedimiento: responsabilidad patrimonial, sancionador, autorizaciones,
(7) Consideraciones jurídicas por las cuales se llevarán a cabo varios trámites del procedimiento en un
solo acto
(9) Explicación de! asunto o tema sobre el que se sigue el expediente
(10) Indicar todcs tos ¡rá.usías que pueden practicarse de forma simultánea
(11) Lugar, fecha y hora en que se realizarán los ac.cs mencionados
(12) Firma (especificar el cargo o puesto de trabajo que se desempeña)
75S
MODELO IM° 6 Resolución de

apertura de periodo de prueba
Resolución N« <"
Expediente N« i»
Interesado CT
Asunto w
Fecha de iniciación <" ¡''¡
Lugar y fecha
VIstOS:«
El procedimiento de .................. <" seguido por el señor XXX en el que denun
cia............................................... <«'
Considerando:*"
Que, los medios probatorios tienen por finalidad acreditar los hechos expuestos por tas
partes, y producir certeza a la autoridad administrativa a cargo del procedimiento,
respecto a los puntos controvertidos y fundamentar sus decisiones;
Que, la parte denunciante ha ofrecido los siguientes medios probatorios: <1<";
Que, de conformidad con el articulo 163 de la Ley Na 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, este____'"} abre un período probatorio y dispone la actuación
de oficio de los siguientes medios de prueba: (">
Se resuelve:
Primero:
La apertura de un período de prueba por un plazo de...._______......días a contar desde
el día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación.
.. Segundo:. _______
• La actuación de los siguientes medios probatorios:'131
Firma »4>
Descripción
(6) Nombre del procedimiento administrativo que se ha iniciado
(7) Explicación del asunto o tema sobre el que se sigue el expediente
(2) Consideraciones jurídicas por las cuales se llevarán a cabo varios trámites del procedimiento en
un solo acto.
(8) Lista de los medios probatorios que han solicitado las partes
(9) Órgano administrativo ante el cual se ha iniciado el procedimiento
(10) Lista de los medios probatorios que la Administración actuará de oficio
(11) Lista de los medios probatorios que se actuarán en el procedimiento
SO
MODELO N° 7 Resolución
de práctica de prueba
Resolución N» ™
Expediente Na<*>
Interesado,<3>
Asunto">/'/ >
Fecha de iniciación'"
Lugar y fecha
Vistos:»
El procedimiento de .........„.... m seguido por el señor XXX en el que denuncia
...................................................................................... («i
Considerando:'"
Que, los medios probatonos tienen por finalidad acreditar los hechos expuestos por
las partes, y producir certeza a la autoridad administrativa a cargo del procedimiento,
respecto a los puntos controvertidos y fundamentar sus decisiones;
¿¡lie, de conformidad con el artículo 166 de la Ley N* 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, este....'"" dispone citar al señor 222. para que brinde su de-
claración testimonial, con la finalidad de lograr esclarecer los puntos controvertidos.
Se resuelve:
Primero: Citar al señor 777 para que brinde su declaración testimonial.
Segundo: La declaración testimonial se practicará el día f"................de......................
.........de.......................a las <"1............horas, en <13>.......................................................
Ei interesado podrá asistir acompañado de su abogado.
Firma'"»
Descripción
(6) Resumen de ios hechos que producen la apertura del procedimiento
(7) Nombre del procedimiento administrativo que se ha iniciado
(8) Explicación del asunto o tema sobre el que se sigue el expediente
(9) Consideraciones jurídicas por las cuales se practicará la prueba
(10) Órgano administrativo ante el cual se ha iniciado el procedimiento
(11) Fecha en la que se llevará a cabo la diligencia
(12) Hora en la que se llevará a cabo la diligencia
(13) Lugar en el que se llevará a cabo la diligencia
7S1
MODELO N° 8 Resolución por la que

se rechazan las pruebas propuestas
Resolución Ns "'
Expediente N9P>
Interesado ro
Asunto'4'
Fecha de Iniciación <" •'¡
Lugar y fecha ' '
Vistos: <•>
Considerando:'"
Que, los medios probatorios tienen por finalidad acreditar los hechos expuestos
por las partes, y producir certeza a la autoridad administrativa a cargo del
procedimiento, respecto a los puntos controvertidos y fundamentar sus decisiones;
Que, con fecha 21 de junio del 2001, el señor XXX, ofreció como medio probatorio
■■•■■•■••■«•«••••■■■•a*••..*.««•...,•.. ,
Que, examinado el documento, y en el ejercicio de las competencias que le

atribuye
el articulo 163.1 de la Ley N9 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
este ....----------------------•">, rechaza como medio probatorio_______.......w* por
las
siguientes motivaciones:'"'
Se resuelve:
Rechazar la actuación de ......-------(1S) como medio probatorio en el procedimiento
• administrativo sobre_____________.____.t,s>
•'-' "• •• •- Firma î
Descripción
(4) Indicación del tipo de procedimiento: responsabilidad patrimonial, sandonador, autorizaciones,
(8) Enumeración de las pruebas propuestas por el interesado (testifical, documental, pericial)
(9) Órgano, persona o unidad que adopta el acuerdo
(10) Indicación de las pruebas cuya práctica deniega el órgano administrativo
(11) Motivos de la denegación
(12) Indicación de las de pruebas cuya práctica deniega el órgano administrativo
(T3) Indicadón del tipo de procedimiento
762
MODELO N° 9 Oficio de
petición de informe preceptivo
Órgano / Unidad (1)

Oficio Na » Expediente
N" ™ Lugar y fecha
Señores:'**!' .■'
Cargo(5>
Dirección »
Tengo el agrado de dirigirme a usted en relación al procedimiento de1"...........„......ini
ciado a solicitud del XXX mediante la cual solicitan <*>....................................
De acuerdo con lo dispuesto en el artfculo 172 de la Ley N 9 27444, Ley del Procedi-
miento Administrativo General, solicito la emisión de informe preceptiva sobre los
siguientes aspectos: M
EL informe solicitado deberá emitirse en un plazo de 7 días, de acuerdo con lo dis-

puesto en ei articulo 132 inciso 3 de la Ley antes mencionada. Se le comunica que de
no emitirse en dicho plazo se interrumpirá el trámite del procedimiento, todo ello sin
perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, de
acuerdo con lo establecido en el articulo 239 iniciso 2 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General.
Firma (10>
Descripción
(1) Indicar el órgano administrativo de procedencia del oficio
(2) Número de oficio
(3) Sfntesis del objeto concreto del procedimiento
(4) Destinatario del oficio
(5) Cargo del destinatario del oficio
(6) Dirección del destinatario del oficio
(7) Nombre del procedimiento
(8) Objeto concreto del pedida
(9) Extremos o cuestiones concretas que debe atender el informe
(10) Firma con expresión del cargo
76
MODELO N° 10 Oficio de
petición de informe facultativo
Órgano / Unidad
<" Oficio N» »
Expediente N» «
Lugar y fecha
Señores:"»
/ ; ,,
Cargo «
Dirección m
Tengo el agrado de dirigirme a usted en relación al procedimiento dem.................
iniciado a solicitud del XXX mediante la cual solicitan «
.............................................................................................................
I...!!!!!!!."
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 172 de la Ley N 9 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General solicito la emisión de informe facultativo
sobre los siguientes aspectos: <■>
B informa solicitado deberá emitirse en un plazo de 7 días, de acuerdo con lo

dispuesto en el artículo 132 inciso 3 de la Ley antes mencionada.
Se ie comunica que de no emitirse en dicho plazo se proseguirán las
actuaciones, pudiendo no tenerse en cuenta el informe emitido fuera de plazo al
adoptar la resolta don, todo ello sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra
el responsable de la demora, de acuerdo con lo establecido en el artículo 239
inciso 2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Firma w
Descripción
(1) Indicar el órgano administrativo de procedencia del oficio
(2) Número de oficio
(4) Destinatario del oficio
(5) Cargo del destinatario del oficio
(6) Dirección del destinatario del oficio
(7) Nombre del procedimiento
(8) Objeto concreto del pedido
(9) Extremos o cuestiones concretas que debe atender e! informe
34 (10) Firma con expresión del cargo
MODELO N° 11 Citación
de comparecencia
Órgano n>
Dirección(J)
Expediente ^* ™
Lugar y fecha'' /
Señor: <4>
Domicilio |5>
Por disposición de............._<*>, se cita a <"....................................................................
.............,............, a comparecer en ("................................................el día...........a las
.............horas, con el objeto de w......................................................................................
de acuerdo con lo establecido en el articulo 59 de la Ley N» 27444, Ley del Procedi-

miento Administrativo General.
" "................................ Rrma(10>
Descripción
(1) Identificación del órgano administrativa
(2) Dirección del órgano administrativo
(4) Identificación del compareciente
(5) Domicilio procesal del citado
(6) Identificación de la autoridad requirente
(7) Indicar la persona a quien se cita
(8) Notificación. La citación se notificará en el mismo documento y se consignarán el lugar, día y
hora en el que deberá acudir el citado
(9) Objeto de la citación
(10) Firma (cargo o puesto de trabajo que desempeña)
765
apertura del periodo de información pública
Resolución N9"1
Expediente N* °>
Interesado °>
Asunto <*»
Fecha de Iniciación (5>
Lugar y fecha ' '
Vistos: »
Considerando:™
Que, conforme se aprecia del Informe N"*>........ elaborado por"»................y de la
información y documentación presentada por <"».......................... ha quedado acre
ditado de manera indubitable el cumplimiento de todos los requisitos exigidos por Ley,
para otorgar <">.............................................................................
Que, teniendo en cuenta que la resolución Remitirse es de interés general, por tanto,
es necesario abrir un periodo de información pública, por un plazo de 5 días hábiles
con el objeto de recibir las manifestaciones de los posibles afectados antes de dictar
resolución final.
Se resuelve: '
Primero.- Abrir un período de información pública por un plazo de cinco días hábiles,
a contar desde su publicación en el Diario Oficial El Peruano, con el fin de que cual-
quier persona natural o jurídica pueda examinar el procedimiento y presentar las ale-
gaciones que estime oportunas.
Segundo.- B procedimiento podrá examinarse en <1J»................................................
dentro del siguiente horario <,a>________________,_____..__„......................................
Firma: <">
Descripción
(1) Número del expediente.
(7) Número de informe
(8) Indicar quien elabora el informe
(9) Indicar el nombre de la persona natural o jurídica que inicia el procedimiento administrativo.
(10) Objeto concreto del pedido
. (12) Dirección en donde podrá revisarse el expediente
(13) Horario de atención en el que podrá revisar el expediente
766
MODELO N° 13
Resolución de prórroga de plazos
Resolución N» (1>
Expediente N9 »
Interesado m
Asunto w
Fecha de Iniciación IS)
Lugar y fecha
Vistos »
Considerando:m
Que, en el procedimiento de1"........................................................................Iniciado por
<•»....................................referente a <10>.........................................................*_____.____,
y teniendo en cuenta la complejidad del caso; y a efectos de emitir una resolución
sustentada, este..................<"*, amplía el plazo para resolver el procedimiento admi
nistrativo en curso, por.......(1J> días; de conformidad con los arts. 136.2 y 136.3 de la
Ley N* 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Se resuelve:
Ampliar en '">.....................el plazo para emitir resolución final.
Firma <">
Descripción
(1) Número de la Resolución
(6) Resumen de los hechas que producen la apertura del procedimiento.
(7) Consideraciones jurídicas por las cuales la autoridad administrativa ampliará el plazo
(9) Indicar el nombre de la persona natural o jurídica que inicia el procedimiento
(10) Indicación de la materia del procedimiento
(11) Indicación de la autoridad administrativa
(12) Número de días por el cual se prorroga el plazo para resolver
(13) Número de días por el cual se prorroga el plazo para resolver
767
MODELO N° 14
Acreditación de la notificación
Expediente N« <»
Partes «
Asunto de la notificación °'
Persona a notificarse:(4)
Practicada la notificación de (S).................................................a<•>...................
.........................................................de acuerdo con lo preceptuado en el art. 24
de la Ley N« 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se acredita con el
siguiente informe:
Lugar»"
• Domicilio:........................................................................:................................
• Otros (Indíquese):.....___________.__________................................................
Medio utilizado <*>

• Fax N«
• Servicio postal
• Mensajería
• Desplazamiento de personal
•Otro (Indíquese):____._____________...............„............................................
Circunstancias de la notificación practicada

• Al Interesado {*)
• Al representante* (*)
• En domicilio, a persona que se encuentre en el mismo y acredite su identidad (*) (*)
Identificación del notificado
Nombre y apellidos:
Fecha:
Documento de Identidad:
Firma o acreditación de la recepción: -- - -
• Notificación rechazada
Circunstancias (Indíquense): Z'—
Circunstancias de la notificación no practicada

• Desconocidos lugar y medio de posible notificación
• Imposibilidad material de practicarla
Circunstancias (Indíquense):
Lugar y Fecha
El responsable de la notificación <*>
Firma: |10>
Descripción
(2) Partes interesadas
(3) Especificar de forma clara el documento o documentos que se notifican, indicando la fecha de
formalización de los mismos
(4) Nombre y apellidos del notificado
(5} Indicar el número de la resolución y el asunto de la resolución
(6) Nombre y apellidos del notificado :
(7) Indicar si la notificación se reali2ó en el domicilio del interesado o en otro lugar,
(8) Indicar el medio utilizado para notificar, especificando, en su caso, el número de fax, el tipo de
servicio postal o mensajería, la persona que realizó el desplazamiento o les datos ¡dentificativos
de cualquier otro medio-utilizado
(9) Cargo o profesión del responsable de la notificación (auxiliar de clasificación y reparto, mensaje-
ro, etc.).
abandono por paralización del procedimiento
Imputable al interesado
Resolución N»m
Expediente Na «
InteresadoM ,
Asunto1*1 /'/
Fecha de Iniciación(S>
Lugar y fecha Vistos «
Considerando:<"
Que, en los procedimientos de '"._.....................las partes deberán absolver los re
querimientos o cumplir los trámites que disponga la autoridad administrativa en un
plazo no mayor de<"...........de conformidad con io establecido en los artículos de la
Ley «"•------
Que, en el caso que las partes de los procedimientos cuya competencia corresponda a
esta autoridad administrativa no cumplieran con efectuar los trámites a su cargo dentro
del plazo antes referido, ésta podrá, de oficio o a pedido de parte, declarar el abandono
del procedimiento. , Que, de acuerdo con la comunicación del 18 de agesto del 2001,
el señor XXX debió
realizar <">____.........................................................................................
Que, en atención al tiempo transcurrido sin que el señor XXX haya acreditado el
cumplimiento de lo dispuesto mediante la carta referida precedentemente, corres
ponde que esta <">__________se pronuncie sobre el estado del procedimiento.
Que, al no haber cumplido el señor XXX con realizar m..........................................,
corresponda declarar el estado de abandono del procedimiento de (•>........................
y disponer el archivo del expediente.
Se resuelve:
Primero: Declarar que se ha Incurrido en abandono del procedimiento de '"
________....... Iniciado por el señor XXX y, en consecuencia, la conclusión del citado
procedimiento.
Segundo: Disponer él archivo del Expediente N* <*_______relativo al procedimiento
de «------------------------........................
Firma0"
Descripción
(3) Identificación del interesado o interesados.
(4) Indicación del Upo de procedimiento: responsabilidad patrimonial, sandonador, autorizaciones,
(7) Consideraciones jurídicas por las cuales la autoridad administrativa ampliará el plazo
(9) Plazo en que debió realizar las actos que la administración dispuso
(10) Indicación de las leyes espedales que rigen el procedimiento
(11) Indicación de los actos que debió realizar la parte interesada
(12) Indicadón de la autoridad administrativa
MODELO N° 16
Resolución
tipo
Resolución de tu
Resolución N9W
Expediente N»
■<*
Interesado(4)
Asunto|5>
Fecha de Iniciación <"> .
Lugar y fecha
Vistos: ">
Considerando: m
Que, conforme se apreda del Informe N* <*>........... elaborado por'"»________, y de la
informadón y documentadón presentada por <"'.. ...... ha quedado acredi-
.. ■ .-..•• •..
Se resuelve: <,3>
firmar <M>
Descripción
(1) Titulo. Denominadón de la resolución.
(2) Número de Resolución
(4) Identificadón del interesado o interesados.
(5) Indicadón del tipo de procedimiento: responsabilidad
patrimonial, sandonador, autorizaciones, derechos
económicos, etc.
(6) Fecha de iridación del procedimiento.
(7) Deberán consignarse de forma dará los hechos que
sirven de base a la resoludón, recogiendo todos
aquellos datos que sean de utilidad.
(8) Se realizará una valoración completa de los hechos,
fundamentada en normas jurídicas y en
disposiciones normativas.
(9) Número del informe
(10) Entidad o persona que elabora el informe
(11) Identificadón del interesado
(12) Identificación de lo que ha quedado acreditado
(13) Contenido de la resolución, en uno o varios apartados 77
correlativamente numerados.
(14) Firma (cargo o puesto de trabajo que desempeña).
1
MODELO N° 17
Resolución de inadmisión
Resolución
N*
Expediente
N*
Interesados:
Materia «i.............................................:...................
Lugar y fecha j'\,
Vistos: (2>
Considerando: "»
Que, mediante Requerimiento N« — del 10 de ¡unto de 2001, se requirió al señor
XXX para que, en un plazo no mayor de dos días hábiles, cumpla con presentar el
recibo de pago de los derechos administrativos correspondientes a la tramitación del
procedimiento de m_____a fin de tramitar su solicitud, de- conformidad con lo pre
visto en Texto Único de Procedimientos Administrativos • TUPA del(S)...........aproba
do por m___.___________;
Que a la fecha, YYY, el señor XXX no ha cumplido con atender el requerimiento
antes
señalado, a pesar de haber vencido en exceso el plazo concedido, por lo que corres
ponde que esta <"...................se pronuncie sobre el estado del presente procedi
miento, de acuerdo a ley. ,
Se resuelve:
Declarar inadmisible y, en consecuencia, tener por no presentada la solicitud de
'•'---------------- iniciada a solidtud del señor XXX; encargando a la ••>..............que,
una vez consentida la presente resoludón, disponga el archivo del Expediente N8............
Firma ...
Descripción
(1) Indicadón del tipo de procedimiento: responsabilidad patrimonial, sandonador,
autorizadones, derechos económicos, etc.
(2) Deberán consignarse de forma dará los hechos que sirven de base a la resoludón, recogiendo
todos aquellos datos que sean de utilidad.
(3) Se realizará una valoradón completa de los hechos, fundamentada en normas jurídicas y en
dispostdones normativas
(4) Indicadón del tipo de procedimiento
(5) Indicadón del órgano administrativo a cargo del procedimiento
(6) Indicadón del número del Decreto Supremo por el que se aprueba el TUPA
(7) Indicación del órgano administrativo a cargo del procedimiento
(8) Indicación del petitorio de la parte que inicia el procedimiento
(9) Indicadón del órgano administrativo funcional que archivará el proceso
77a
(10) Fir
ma
(cargo o
puesto de
trabajo
que
desempe
ña)
suspensión de la ejecución de un aao
Resolución N«<"
Expediente N*"
Interesado m
Asunto w
Fecha de Iniciación IS>
Lugar y fecha
Vistos: »
Considerando:">
Que, en vista de lo señalado, debe destacarse que <">...............viene desarrollando un
proceso de investigación, por lo que resulta imprescindible adoptar medidas para garanti-
zar la eficacia de los pronunciamientos que emita al respecto y prever que no se expidan
resoluciones ni se adopten acuerdos que puedan devenir en nulos, elevando innecesaria-
mente los costos de transacción del procedimiento.
Que, los procedimientos administrativos deben regirse por los principios de simplicidad,
celeridad y eficacia, de conformidad con el artículo IV incisos 1.9,1.10 y 1.13 de la Ley N8
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Que, como consecuencia de lo señalado hasta este punto, resulta de aplicación lo dispuesto
en el artículo 216 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, según el cual la auto-
ridad administrativa podrá suspender de oficio o a pedido de parte la ejecución del acto
recurrido cuando la ejecución del acto pudiese causar perjuicio de imposible o difícil repara-
ción o cuando se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.
Que, en ese sentido, y sin que implique adelantar opinión sobre la investigación iniciada, lo
cual será materia de pronunciamiento que oportunamente emita este <n.............„......; y
atendiendo a que no resulta conveniente para los intereses de las partes involucradas que
el procedimiento siga desarroilándose mientras se realizan los hechos controvertidos, co
rresponde que, en ejercicio de sus facultades '"..................dicte de oficio, las medidas
que resulten necesarias para garantizar la eficacia de sus pronunciamientos y prever que
en este procedimiento no se adopten acuerdos que puedan devenir en nulos.
Que, por tal motivo, se debe dictar como medida provisional, la suspensión de la tramitación de
las solicitudes de reconocimientos de créditos presentadas por los acreedores del señor XXX, asi
como las reuniones de junta de acreedores. -Se resuelve: <**
Dictar de oficio en el procedimiento de declaración de insolvencia del señor XXX las medi-
das provisionales consistente en la suspensión de la tramitación de reconocimientos de
créditos y de las reuniones de su junta de acreedores
Firma: <**
Descripción
(3) Identificación del interesado o interesados.
(5) Fecha de iniciación del procedimiento.
(6) Resumen de los hechos que producen la apertura del procedimiento.
(7) Consideraciones jurídicas por las cuales la autoridad administrativa ampliará el plazo.
(8) Indicación de la autoridad administrativa
(9) Contenido de la Resolución
773
ANEXO III
ESCRITOS Y RECURSOS
MÁS FRECUENTES QUE
SE PRESENTAN A LA
ADMINISTRACIÓN
Las comunicaciones dirigidas por los ciudadanos hacia las entidades se plasman
en expres¡ones/fdrmales escritas que sirven de insumo para la instrucción y las actua-
ciones administrativas.
Con la finalidad de imprimirle celeridad al procedimiento y aliviarle dificultades a
los ciudadanos la Ley, acoge tres mecanismos importantes:
Empleo de modelos de escritos

Mediante esta estrategia, las entidades aprueban a título ilustrativo referentes de
documentos de uso frecuente con la finalidad de que en ejercicio de su libertad
procedimental el administrado los emplee, pero sin carácter compulsivo. Apunta a la
informalidad a favor del administrado.
Empleo de formularios o formatos

Se orienta a generalizar el empleo de formatos o formularios en aquellos procedi-
mientos reiterativos de empleo sistemático por los administrados mediante los cuales
éstos, o algún servidor a su pedido, completando datos de espacios en blanco o mar-
cando con signos o marcas las alternativas planteadas, proporcionan la Información
usual que se estima suficiente, sin necesidad de otro documento de presentación.
Las entidades disponen el empleo de formularios de libre reproducción y distribu-
ción gratuita cuando los administrados deban suministrar información standarízable
para cumplir exigencias legales y en procedimientos de aprobación automática.
Promueve la homogeneización de los escritos que puedan presentarse para per-
mitir su ordenación y celeridad, asi como facilitar a la ciudadanía el cumplimiento de
los requisitos necesarios para la tramitación de su pedido o reclamo, ya que al com-
pletar correctamente el formato proporciona la información que se juzga suficiente
para el trámite. Para asegurar su efectividad, se establece que las entidades deben
complementar sus servicios con el asesoramiento a los usuarios para el cumplimiento
de la información en los formatos. "» .
Las características de los formularios dentro del régimen del procedimiento admi-
nistrativo general son las siguientes:
(1) Ley N« 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General (11/04/2001)

Articulo 118V Reglas para celeridad en ia recepción
Las entidades adoptan las siguientes acciones para facilitar la recepción personal de los escritos
de los administrados y evitar su aglomeración:(...)
2. El servicio de asesoramiento a los usuarios para completar formularios o modelo de documen-
tos.
777
Los formatos deben ser consignados en el Texto Único de Procedimientos Admi-

nistrativos de cada entidad.121
• Los formatos son de libre reproducción por los usuarios, sin podérsele exigir al-
gún formulario oficial para el trámite.'3'
• La información que se incluye en el formato está sujeta a la presunción de
veracidad, por la cual se presume cierta y confirmada por el administrado que lo
emplea.14'
• El acceso al formato es gratuito: la Administración no puede cobrar por su em-
pleo.'" /'/
• Los formatos deben ser uniformes.18*

Empleo de mecanismos de autoservicio que permita a los usuarios suministrar
directamente su información, a través de niveles avanzados de digitalización.
Es una modalidad más avanzada de los meros formularios, que consiste en el
acceso directo al ciudadano para que en persona (directamente o mediante un asis-
tente) o de modo remoto (Ejm. Internet), suministre los datos a un sistema informático
a fin de cumplir con las exigencias legales que requiera el trámite de su interés. Aquí
la autoridad tiene un rol de auxilio al ciudadano y de verificación de datos.'7'
(2) Articulo 37.- Contenido del Texto Único de Procedimientos Administrativos

Todas las entidades elaboran y aprueban o gestionan la aprobación, según el caso, de su Texto
Único de Procedimientos Administrativos, el cual comprende:
8. Los formularios que sean empleados durante la tramitación del respectivo procedimiento admi-
nistrativo.
(3) Artículo 41.- Documentos
41.1. Para el cumplimiento de los requisitos correspondientes a los procedimientos administrativos, r
las entidades están obligadas a recibir los siguientes documentos e informaciones en vez de la
documentación oficial, a la cual reemplazan con el mismo mérito probatorio:(„.) ■ 41.1.6. Copias
fotostáticas de formatos oficiales o una reproducción particular de ellos elaborada
por el administrador respetando integralmente la estructura de los definidos por la autoridad, en
sustitución de los formularios oficiales aprobados por la propia entidad para el suministro de datos.
(4) Artículo 42.- Presunción de veracidad.
•• .->. 42.1. Todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la información
incluida en los escritos y formularias que presenten los administrados para la realización de proce-
dimientos administrativos, se presumen verificados por quien hace uso de ellos, así como de conte-
nido veraz para fines administrativos, salvo prueba en contrario.
(5) Artículo 154*.- Empleo de formularios
154.1 Las entidades disponen el empleo de formularios de ubre reproducción y distribución gratuita,
mediante los cuales los administrados, o algún servidor a su pedido, completando dates o marcando
alternativas planteadas proporcionan la información usual que se estima suficiente, sin necesidad de
otro documento de presentación. Particularmente se emplea cuando los administrados ceban suminis-
trar información para cumplir exigencias legales y en los procedimientos de aprobación automática.
154.2 También son utilizados cuando las autoridades deben resolver una serie numerosa de expedientes
homogéneos, así como para las actuaciones y resoluciones recurrentes, que sean autorizadas previamen-
te.
(6) Artículo 151*.- Información documental
Los documentos, actas, formularios y expedientes administrativos, se uniforman en su presenta -
ción para que cada especie o tipo de los mismos reúnan características iguales.
(7) Artículo 118*.- Reglas para celeridad en la recepción
Las entidades adoptan las siguientes acciones para facilitar la recepción personal de 'os escritos de
los administrados y evitar su aglomeración: (...)
5. Instalar mecanismos de autoservicio que permita a los usuarios suministrar directamente su
información, tendiendo al empleo de niveles avanzados de digitalización.
77B
MODELO DE DOCUMENTOS
ARTÍCULO 154°.- EMPLEO DE FORMULARIOS

154.1 Las entidades disponen el empleo de formularios de libre
reproducción y distribución gratuita, mediante los cuales
los administrados, o algún servidor a su pedido, completan
do datos o marcando alternativas planteadas proporcionan
lá información usual que se estima suficiente, sin necesi
dad de otro documento de presentación. Particularmente
se emplea cuando los administrados deban suministrar in
formación para cumplir exigencias legales y en los procedi
mientos de aprobación automática.
154.2 También son utilizados cuando las autoridades deben re-
- solver una serie numerosa de expedientes homogéneos, así
como para las actuaciones y resoluciones recurrentes, que
sean autorizadas previamente.
MODELOS
Los modelos puestos a disposición son los siguientes:
1. Escrito de apersonamiento de terceros en el procedimiento administrativo (art.
60.3).
2. Escrito solicitando conocer tramitación, obtención de copias e Identificación de
funcionario/s responsable/s (arts. 160, 55.3, y 55.9).
3. Escrito de consulta previa sobre tramitación de procedimiento administrativo (art.
111).
4. Escrito solicitando la ampliación de plazos para el cumplimiento de trámites (art
136.2).
5. Escrito solicitando la Iniciación de procedimiento por denuncia (art. 105).
6. Escrito solicitando la iniciación de procedimiento administrativo (art. 106).
7. Escrito de alegaciones (art. 161).
8. Escrito solicitando rectificación de errores materiales o aritméticos (art. 201).
9. Escrito interponiendo recurso de apelación (art 209).
10. Escrito interponiendo recurso de reconsideración (art. 208).
11. Escrito interponiendo recurso de revisión (art. 210).
12. Escrito interponiendo queja por defectos de tramitación (art. 158).
77E
MODELO N° 1
ESCRITO DE APERSONAMIENTO DE TERCEROS
EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
____________________(art. 60.3)____________________
Lugar y Fecha
Señor (Identificar funcionario competente)
D..................................................................,/../...,¿........con Documento Nacional de Identidad
Na_________. con domicilio a.efectos de notificaciones en______________________....................,
ante usted respetuosamente me presente y expongo: Que he tenido conocimiento, que ante
su despacho se esta tramitando el procedimiento de________«..(Expediente N» ________), que
se sigue a.............................................................................................................................con objeto
de...........................................................................................................el mismo que todavía no ha
concluido, y cuya resolución puede afectar mis legítimos intereses, por cuanto que:
(Indique tos extremos del caso y explique como podría afectar la decisión a sus intereses o
derechos) Por lo expuesto, y de conformidad con el art 60.3, de la Ley N* 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General,
SOLICITO:
Que se me tenga por apersonado en el procedimiento indicado comunicándome los actos
administrativos que se dicten en el mismo y, en particular, se me conceda el trámite de au-
diencia, y se me notifique la resolución que ponga fin al procedimiento.
Firma
MODELO N° 2
ESCRITO_SOLICITANpO CONOCER TRAMITACIÓN/
OBTENCIÓN DE COPIAS E IDÉNTIFICAdÓN
DE FUNCIONARIO/S RESPONSABLE/S
(arts. 160,55.3, y 55.9.)
Lugar y fecha .
D_______....._____. ™._____..____.___..----------------, con' Documento Nacional de Identidad N*
...........................;.........., con domicilio a efectos de notificaciones en
_______—________—___________, ante usted respetuosamente se presenta y expone:
Que con fecha_________________________, presenta solicitud con objeto de que se procediera
a: (indicar los extremos del procedimiento) Al no haber recibido respuesta del (Indicar el órgano
administrativo que tramita el procedimiento), ni notificación de resolución del procedimiento
Iniciado. En virtud de lo expuesto, y de conformidad con los arts. 160,55.3,55.9 de la Ley N»
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
SOLICITO:
Primero: Que se me facilite información sobre el estado del expediente tramitado, y me remita
una relación de los documentos que contenga el mismo, con el objeto de solicitar copias de
aquellos documentos que estime conveniente.
Segundo: Que se me notifique la identidad de las autoridades y personal al servicio de ese
Órgano Administrativo bajo cuya responsabilidad se tramita el procedimiento.
Firma
7SO
MODELO N° 3
ESCRITO DE CONSULTA PREVIA SOBRE TRAMITACIÓN DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
(art. 111)
Lugar y fecha
Señor (Identificar, funcionario competente)
D.............................................-..................■ con Documento Nacional de Identidad N«
..................con domicilio a efectos de notificaciones en...................................................,
ante usted respetuosamente me presento y expongo:
Que tiene la intención de realizar la ejecución del proyecto (nombre del proyecto) a fin de
poner en marcha las actividades que a continuación se describen, las mismas que com-
prenden las siguientes obras e instalaciones: —
Que para mayor eficacia en la actividad administrativa resulta necesario conocer los re-
quisitos legales y técnicos exigidos en las leyes y reglamentos tanto para la obtención de
las autorizaciones como para la ejecución de las actividades proyectadas.
En virtud de lo expuesto, de acuerdo con el art. 111 de la Ley N9 27444, Ley del Procedi
miento Administrativo General; - -
SOLICITO:
Que se me informe acerca de los requisitos jurídicos y técnicos legalmente vigentes para
las autorizaciones pertinentes para las actividades que se pretenden realizar.
Firma
MODELO N° 4
ESCRITO SOLICITANDO LA AMPLIACIÓN DE PLAZOS
PARA EL CUMPLIMIENTO DE TRÁMITES
(art. 136.2)
Lugar y fecha
D.................____.__________, con Documento Nacional de Identidad Na___________,
con domicilio a efectos de notificaciones en......................................................., ante us
ted respetuosamente me presento y expongo:
Que por Resolución N*__________, de fecha__________se me notifica de la trami
tación del procedimiento_________........... con la indicación de que en el
plazo de.................dfas, pueda presentar alegaciones para la mejor defensa de mi dere
cho.
Que el plazo concedido, debido a la complejidad de la cuestión, resulta totalmente insufi-
ciente, por cuanto que: (Indicar las razonas por las que solicita una prórroga en el plazo
otorgado por la Administración) Por todo lo expuesto, y de conformidad con el art. 136.2 de la
Ley N* 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General SOLICITO:
Que me conceda la ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad del
inicialmente previsto, con el objeto de poder presentar mis alegaciones que conlleven a la
mejor defensa de mis derechos. Firma
781
JuanCarlosMorónUrbina
MODELO N° 5
ESCRITO SOLICITANDO LA INICIACIÓN DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO POR DENUNCIA
(art. 105)
Lugar y fecha
Señor (Identificar funcionario competente) .'
D...................................„..................., con Documento Nacional de Identidad N a..........................
con domicilio a efectos de notificaciones en................................................. ante usted respe
tuosamente me presento y expongo:
Que en virtud del presente escrito de denuncia, pone de manifiesto a esta Administración
los siguientes hechos:
En virtud de lo expuesto, y de acuerdo con el art. 105 de la Ley N a 27444, Ley del Procedi-
miento Administrativo General.
SOLÍCITO:
Que previo a las oportunas comprobaciones, se proceda a iniciar el procedimiento de
.„__..._.— para corregir y evitar en lo sucesivo los hechos mencionados.
Firma
MODELO N° 6
ESCRITO SOLICITANDO LA INICIACIÓN
........DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
:'•'■"-■■. (art. 106)
Señor
(Identificar funcionario competente)
D.___________________________„., con Documento Nacional de Identidad N»---------------.....„,
con domicilio a efectos de notificaciones en .........................-------------„._....................., ante
usted respetuosamente me presento y expongo:
Que en- virtud del presente escrito solicito la iniciación del procedimiento de (Nombre del
Procedimiento Administrativo a iniciar) con el contenido, objeto y finalidad que se detalla a
continuación:____________________________________________el cual procede por cum
plirse los requisitos jurídicos aplicables por la legislación vigente.
Que el interesado reúne las condiciones de legitimación exigidas en........................................
,__________________, las mismas que se acreditan mediante la siguiente documentación
que se acompaña:
Que en virtud de lo expuesto, y de acuerdo con el art. 106 de la Ley N* 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General.
soucrro:
Que sea admitido a tramite el presente escrito, y previas las comprobaciones opcrtunas,
se dicte la Resolución de iniciación del procedimiento, para que se acceda a
____.....................................en los términos expuestos.
Firma
782
MODELO N° 7 ESCRITO DE
ALEGACIONES (art. 161)
Lugar y fecha
D................,................•.........................con Documento Nacional de Identidad
N9............¿U............con domicilio a efectos de notificaciones en.....................
..................:.., ante usted respetuosamente me presento y expongo:
Que en virtud de este escrito formula ALEGACIONES, sin perjuicio de las que proce
dan en el trámite de audiencia, en los términos siguientes: ..........................
...........................................................................................................En virtud
de lo expuesto, y de acuerdo con el art. 161 de la Ley N 9 27444, Ley del Procedimien-
to Administrativo General.
SOUCITO:
Que se admita a trámite el presente escrito de alegaciones, con la documentación
que se acompaña, a fin de que sean tenidos en cuenta por la Administración al redac
tar la correspondiente Resolución. ■* '
FÍrnia '; '..'.'...........................' .. " "
MODELO N° 8 ESCRITO
SOLICITANDO LA RECTIFICACIÓN DE
ERRORES MATERIALES O ARITMÉTICOS
(art. 201)
Lugar y fecha
D........................................con Documento Nacional de Identidad N9___________,
con domicilio a efectos de notificaciones en.............................................«........
ante usted respetuosamente me presento y expongo:
Que con fecha______________, me ha sido notificada la Resolución Nfl______de
fecha....................(se adjunta fotocopia), en virtud de la cual se me reconoce mis
créditos de origen comercial frente a la empresa xxx, ascendientes a SI.. 10 000 (Diez
Mil y 00/100 Dólares Americanos) Que, según se desprende de la documentación
presentada la cantidad solicitada es US$ 10 000 (Diez Mil Dólares Americanos); por
tanto la Resolución N9.......______debería de reconocer mis créditos de origen co
mercial ascendientes a USS 10 000 (Diez Mil Dólares Americanos), además debería
corregirse lo siguiente:
En virtud de lo expuesto, y de acuerdo con el art. 201 de la Ley N9 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General.
SOLICITO:
Que se admita a trámite el presente escrito y se rectifiquen los errores materiales, de
hecho o aritméticos determinados en este escrito.
Firma
783
INTERPONIENDO RECURSO DE APELACIÓN
(art. 209)
Lugar y fecha
0
...........................— •-..............................................................—. con Documento Nadonal de
Identidad N»..............................................con domicilio a efectos de notificaciones en
---------------------------------------------.'........ante usted respetuosamente me presento y expogo:
Que en virtud del presente escrito, y dentro del plazo legal establecido conforme al art 207
de la Ley N» 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, interpongo Recurso de
Apeladón contra la resolución de fecha________________dictada por____________________
por no encontrarla ajustada a derecho, en base a tos siguientes fundamentos de hecho y
de derecho: ,■ ... _
FUNDAMENTOS DE HECHO: ' " . . ' .
Relatar ordenadamente los hechos, no olvidar los nuevos y documentos no recogidos en el
_____expediente y aportar documentadón justificativa de ellos como documento NM, N s 2.„
FUNDAMENTOS DE DERECHO:
Fundamentamos mi solicitud en lo dispuesto por el art. 209 de la Ley N B 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, de acuerdo al cual____^__________________________
Asimismo en los art—,.:— de las leyes espádales de cada procedimiento administrativo

y se debe señalar las consideradones jurídicas pertinentes) la resoludón Impugnada por
este recurso de apelación es nula de pleno derecho o anulable, por las consideradones
jurídicas que se mendonan. '
(Exponer la causa de nulidad o anulabilfdad de los arts. de la Ley que proceda)
SOLICITO:
Que su despacho conceda la apelación y eleve el expediente a su Superior Jerárquico,
para que éste provea de acuerdo a Ley.
Firma
IISITERPONIENDO RECURSO DE RECONSIDERACIÓN
(art. 208)
Lugar y fecha
Señor (Identificar funcionario competente) (Dirigirse ai árgano que dictó el acto recurrido)
D...............................................................con Documento Nacional de Identidad Ns
..................................................................con domicilio a efectos de notificaciones en
..............................~..........................., ante usted respetuosamente me presento y ex
pongo:
de lá Ley Na 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, interpongo Recurso de
Reconsideración contra la resolución de fecha ..........................................dictada por
............'.....................por no encontrarla ajustada a derecho, en base a los siguientes
fundamentos de hecho y de derecho:
FUNDAMENTOS DE HECHO:
La resolución que impugno desestima el pedido que efectuara al inicio del procedimiento
para que se me otorgara (petitorio), en base a que.........................................................'
...................____________Sin embargo estimo que su despacho al momento de decidir
mi solicitud no ha merituado debidamente los siguientes documentos________________..
...............................................Para probar estos extremos, solicito que se valoren las
siguientes pruebas: (Mencionar la nueva prueba que se aporta)
Fundamento mi solicitud en lo dispuesto por el art. 208 de la Ley Ns 27444, Ley del Proce
dimiento Administrativo General, de acuerdo al cual,____________.......________________
Asimismo en los art_____de las leyes especiales de cada procedimiento administrativo y

las consideraciones jurídicas pertinentes) la resolución impugnada por este recurso potes-
tativo de reconsideración es nula de pleno derecho o anulable, por las consideraciones
jurídicas que se mencionan.
SOLICITO:
Que su Despacho dicte una nueva resolución, estimando las nuevas pruebas presentadas
(exponer el contenido de lo que se pide).
Firma
785
Juan Carlos Morón urbina
INTERPONIENDO RECURSO DE REVISIÓN
(art. 210)
Lugar y fecha
D............„......................................................................................., con Documento Nacional de
Identidad N"______......................, con domicilio a efectos de notificaciones en.........................
.............................................ante usted respetuosamente me presento y expongo:
de la Ley N» 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, interpongo
Recurso de Revisión contra la resolución de fecha ................................................dictada por
___...................................por no encontrarla ajustada a derecho, en base a los siguientes
fundamentos de hecho y de derecho:
FUNDAMENTOS DE HECHO:
La resolución que impugno desestima el pedido que efectuara al inicio del procedimiento
para que se me otorgara (petitorio), en base a que........................................................................
_____________________________Cabe advertir que la resolución impugnada es la segun
da decisión administrativa recaída en el presente caso, debido a que (mencionar el cargo
de la autoridad administrativa de primera instancia) se pronunció en primer término sobre
mi solicitud, estimándola parcialmente. Sin embargo, estimo que su Superior Jerárquico, al
momento de resolver mi solicitud no ha merituado debidamente que____.............................„.
Es por ello que solicito, se actúen las siguientes pruebas: 1.- .............................................
2.-.—«._______________________(nueva prueba)
Fundamento mi solicitud en lo dispuesto por el art. 210 de la Ley N* 27444, Ley del Proce
dimiento Administrativo General, de acuerdo al cual,....................................................................
_______.________________...........................Asimismo en los arts________de (señalar las le
yes especiales de cada procedimiento administrativo y las consideraciones jurídicas perti
nentes)
SOLICITO:
Que se declare fundado el presente recurso, y sustituya la Resolución N°_________,____que
impugno, por otra expedida por su Despacha, que estime mi solicitud inicial.
Firma.
786
Comentarlos a la Ley de! se
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(Identificar funcionario compétente) 44
D............_________..................................___ 4,
-■............. con Documento Nacional Le
de Identidad N'.................................., con y
domicilio a efectos de notificaciones en del
___________„________________, ante Pr
usted respetuosamente me presento y oce
expongo: di
Que en.virtud del presente documento, mi
interpongo Queja Administrativa por el ent
defecto de o
4
tramitación Incurrido en el Expediente N ____que Ad
se encuentra bajo responsabilidad del mi
(Funcionario compete consistente en--------------------------- nis
con el fin tra
de que su Despacho disponga la subsanactón tiv
de la debida tramitación del procedimiento o
administrativo. Ge
FUNDAMENTOS DE HECHO: El defecto ner
al
de tramitación que Informo consiste en la de
ber
___________________________________________________ á
a cargo del procesamiento del Expediente N* exi
____________________________________materia gir, de mi petic
apreciar tal conducta infringe el art.................. soli
Ley ................................................................ cit
que.............................................................................................
o
______;_____________________________________________ act
probar estos extremos, me permito indicarle úe
las
siguientes pruebas: 1.-_______________2.-
________________________________
(nueva prueba)
Fundamento mi solicitud en lo dispuesto por el
art. 158 de la Ley N* 27444, Ley del Procedi-
miento Administrativo General, de acuerda
al cual los administrados tienen la facultad
de presentar quejas administrativas ante las
autoridades jerárquicamente superiores por
los defectos de tramitación en que incurran
sus subalternos.
SOLICITO:
Por lo expuesto solicfto a su Despacho:
1.- Se inicien las respectivas acciones de
verificación de la inconducta funcional que
denunció tomándose en consideración las
pruebas aportadas por mi parte en el
presente documento.
2.- Se disponga la subsanactón de la
desviación materia de la presente queja y de
concluirse en la existencia de indicios de
responsabilidades, se disponga lo necesario
para el inicio del expediente de sustanciatión
para su determinación en la vía que
corresponda.
Firma
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A
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V
O
FUENTES BIBLIOGRÁFICAS PARA LOS ESTUDIOS DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Uno de los problemas más frecuentes por el que atraviesa un estudiante o inves-
tigador del Derecho Administrativo nacional, es la de la escasez de fuentes informati-
vas a modo de antecedentes para su estudio. •
Dicha situación'ha ocasionado que, de ordinario, para comprender la trayectoria
de determinada institución del Derecho Administrativo, recurramos a la doctrina ex-
tranjera, que no siempre resulta la más adecuada para entender la ratio esendide
nuestra propia regulación y tradición jurídica. Ello, por ejemplo, produce que des-
aprovechemos importante información nacional que acaso por ignorada nos condu-
ce a repetir muchos errores en los cambios que introducimos en la Administración
Pública.
Por ello, es que nos ha parecido sumamente importante reunir en unas breves
páginas lo que consideramos lo más representativo de las publicaciones jurídico-
administrativas de nuestro pafs: Cierto es que no es una relación acabada y riguro-
samente completa. Nuestra intención es facilitar a los investigadores, la selección
de antecedentes (libros, materiales de enseñanza y artículos resaltables) para su
labor.
ALAYZA Y PAZ SOLDÁN, Toribio

>• 1927 "Derecho Administrativo General y del Perú", (apuntes del curso de Derecho
Administrativo dictado en la Facultad de Ciencias Políticas y Económicas). San
Martín y Cía. Lima, Perú.
ALTHAUS GUARDERAS, Miguel de

>- 1976 "Derecho Administrativo Peruano" (Materiales de enseñanza).
Pontificia Universidad Católica del Perú, Programa Académico de Derecho
(Texto mimeografiado)
ARANA COURREJOLES, Carmen

> 1989 "La responsabilidad jurídica en la Ley Peruana de Simplificación adminis-
trativa".
En: Revista del Foro, Colegio de Abogados de Urna, N9 02 (Julio-Diciembre); pp.
127-133.
BACACORZO, Gustavo
>• 1970 "La Jurisdicción contencioso-administrativa en el Perú".
En: Separata de la Revista del Foro. Colegio de Abogados de Lima Año LVl N9 3
yAñoLVill, N«s1,2y3.
También publicada con progresivos actualizaciones en:
Revista de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional Mayor de
791
San Marcos, Volumen 42 N9 1-2-3 (Enero-Diciembre de 1978), pp. 81-92; y

Volumen XXXIV (1970), pp. 157-176. - Revista del Foro, Año LXXVII, Na
01, (Enero-Junio 1990), pp. 143 a 162.
> 1987 "Reglamento de procedimientos administrativos" (Normas generales)

Editorial Desarrollo S.A. Lima.
* Obra que ha alcanzado once ediciones, las últimas de las cuales se publican
bajo el nombre de "Ley de Procedimientos Administrativos. Normas Generales"
(1994 y 1996) por la variación de lá riofma objeto de análisis.
>■ 1990 "Simplificación administrativa y reforma".

Revista Notarius, N9 01, 1990.
> 1991 "Sesiones y acuerdos. Requisitos y mecanismos".

En: Revista del Foro, Año LXXXIX, Na 02, (Julio-Diciembre 1991). (También en
Revista Jurídica del Perú, N9 03, (Julio- Diciembre 1991).
>• 1992 "El acto administrativo".

En: Revista del Foro, Año LXXX, N9 01, (Enero/Junio); pp. 149-170)
>■ 1994 "El proceso administrativo o contencioso-administrativo" En:

Revista Gaceta Jurídica, Tomo II, Lima (Febrero 1994).
>- 1994 "Instituciones del derecho administrativo peruano".

En: Revista Derecho y Sociedad, N9 8/9, Año 5, pp. 5-7.
>■ 1995 "Visión actual del pensamiento y acción político-administrativa".

En: Gaceta Jurídica, Tomó XIII," (Enero 1995).
>• 1997 Tratado de derecho administrativo del Perú" Tomos I (Sustantivo) y II (Adje
tivo). •
Gaceta Jurídica Editores. Segunda edición. (La primera edición es de 1992, en
Editorial Cuzco).
>• 1998 "El Derecho Administrativo en el Perú. Las cátedras universitarias (siglos
XIX-XX). Biblioteca Nueva Arequipa N9 11. Lima. 1998.
>■ 1997 "Diccionario de la Administración Pública".

Tomos I y II. Editorial Grijley. Lima.
792
BARTRA CAVERO, José

>- 1990 "Procedimiento administrativo".
Editorial Itai Perú S.A., Lima.
(Existen ediciones posteriores en 1994, 1995 y 1997 publicadas por Editorial
Huallaga).
BUSTAMANTE BELAUNDE, Alberto

>■ 1978 "Garantías Constitucionales y Administración Pública"
En: Revista Socialismo y Participación. (Setiembre 1978)
Lima, Perú.
>■ 1979 "Gobierno y Administración en la Constitución".

En: Apuntes, Año V, Ns 09, Lima, Perú. ' '
>■ 1987 "Instituciones para un gobierno abierto"

En: Themis, Revista de Derecho, segunda,-época, Lima 8, (Setiembre 1987).
>.. 1993 "Justicia alternativa".

Instituto de Economía de Libre Mercado
Lima, Perú.
CARRILLO SMITH, Carlos

>• 1944 "Derecho Administrativo del Perú".
En: Revista de Jurisprudencia Peruana, Año II, N911 (Octubre 1944), Lima.
>• 1958 "Ei silencio administrativo".

En: Revista de Jurisprudencia Peruana, Año XV, N9 168 (Enero 1958).
>• 1951 "Principios del procedimiento administrativo de América. Estudio comparati-

vo y bases para su regulación". (Vil Conferencia Interamericana de Abogados,
Tema N9 02).
En: Revista de Jurisprudencia Peruana, Año IX, N9 94 (Noviembre 1951). Lima.
COLEGIO DE ABOGADOS DE LIMA

>■ 1967 Documentos del Forum sobre "Lo contencioso-administrativo en el Perú"
(Exposiciones de los doctores Gustavo Bacacorzo, Luis del Prado Paredes y José
Samanéz Concha)
En: Revista del Foro, Na 03, (Julio-Diciembre) pp. 74-78.
>■ 1967 "Proyecto de normas generales de procedimiento administrativo" (síntesis

informativa).
793
En: Revista del Foro, Ns 02, (Abril-Junio 1967), Año LIV, pp. 65-67. (El antepro-
yecto fue publicado en la Revista de Jurisprudencia Peruana, Año XXIV, N9 275
-Diciembre 1966-. Lima)
DANOS ORDÓÑEZ, Jorge

> 1995 "El procedimiento de cobranza coactiva como manifestación de la potestad
de la Administración Pública de ejecución forzosa de sus actos". .
En: Revista Themis - Segunda Época - Na 32.
>■ 1995 "Notas acerca de la potestad sancionadora de la Administración Pública".

En: Revista lus et Veritas N910, Año V.
>■ 1996 "El silencio administrativo como técnica de garantía del particular frente a la
inactividad formal de la Administración".
En: Revista lus et Veritas , Año Vil, N913.
>• 1997 "0 procedimiento administrativo. Principios Generales. Formas de conclu-

sión del proceso".
En: Boletín de Informes y Dictámenes Dirimentes N9 01. Publicación del Ministerio
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02. (También publicado en la Revista Derecho, Año XXIII, N9 25, pp. 95/97,
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En: Revista Derecho, Año XXIII, N9 25, pp. 93/94.
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i
i*
¡ÍNDICE ANALÍTICO
LEY DEÍ PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
A
Abandono:
apercibimiento-previo para decretar..., Art. 191a
por no impulsar el expediente durante treinta días, Art. 191a
regulación general del..., Art. 191a
Abogado:
acceso a la información del expediente, Art 160a
notificación personal, Art. 21.4.
principio de conducta procedimental, Art. IV. 1.8.
principio de predectibilidad, Art. IV.1.15.
representación en el proceso, Art 115a
requisitos de recursos impugnativos, Art. 211a
subsanación de firma en recurso impugnativo, Art. 115a
Abstención de autoridad administrativa:
causales de la .... Art. 88a disposición para la..., Art. 90a
función de la autoridad objeto de la abstención, Art 94a
ilegalidad de la abstención, Art. 63a, 239a Inc. 6. impugnación
de la decisión de abstención, Art 93a negativa a la
abstención, Art 91a promoción de la abstención, Art. 89a
trámite de la..., Art. 92a Acción contencioso-
administrativa:
agotamiento de vía administrativa, Art 218a
carácter prejudicial del procedimiento administrativo, Art 218a
contencioso-administrativos especiales, Art. 218.2. e)
declaración de nulidad, Arts. 202.4, 202.5.
judiciabilidad de la actuación pública, Art. 218.1.
(Ver: Agotamiento de vía administrativa)
Acción de Cumplimiento:
procedencia de..., Art. 1589
Acta:
Elaboración de.... Art. 156a
B03
... de sesión de Órganos Colegiados, Art. 102*

Acto Administrativo:
causales de nulidad del... Art. 10a
concepto de... Art. 1a
conservación del..., Art. 14°
contenido del..., Art. 5e
eficacia del.... Art. 16a
ejecución forzosa del..., Art. 194"
ejecutoriedad del..., Arts. 192a, 193a f 316a
forma..., Art. 4° ' - ''
independencia de los vicios del..., Art. 15"
judiciábilidad del.... Art. 218a
modalidades del..., Art. 2°
motivación del..., Arts. IV Inc. 1.2., 6°
nulidad de oficio del..., Art. 202a
objeto del.... Art. 5"
por condición, Art. 2.1.
presunción de legitimidad del..., Art. 9a
requisitos de validez del..., Art. 3o
revocación del..., Arts. 203a ,a 205a
validez del..., Art. 8a
(Ver. nulidad, notificación, acto de administración)
Acto administrativo favorable: eficacia
anticipada de..., Art. 17.1. excepción de
motivación del..., Art. 6.4.2.
Acto administrativo de gravamen:
principio de razonabiiidad del..., Art IV Inc. 1.4.
resolución de ... posterior a
otorgamiento de plazo perentorio, Art 161.2.
Acto administrativo de oficio:
(Ver Oficialidad) Acto de
administración interna:
concepto de..., Art 1.1., 7a
Acto firme:
concepto de..., Art. 212a
...por desestimiento de recursos, Art. 190.2.
Actos constitutivos de infracciones:
relación de..., Art 239*
Actuación probatoria:
afectación a terceros de..., Art. 179a
alcances de la..., Art. 163a
autoridades públicas, Art. 177a
documentos prohibidos de solicitar en la..., Art. 40a
documentación, con mérito probatorio de..., Art. 41a
hechos no sujetos a..., Art. 165a
medios de prueba de..., Art. 166a
BQ4
omisión de..., Art. 1649

gastos de..., Art. 1789
peritaje de..., Art. 176a
petición de informes, Art. 172a
presunción de calidad de los informes administrativos, Art. 171a
presentación de documentación entre autoridades, Art. 168a
solicitud de documentos a otras autoridades, Art. 167a
solicitud de pruebas a los administrados, Art. 169a
testigos, Art. 717,5a
Acuerdos:
acta de..., Art. 102a
conciliación extrajudicial, Art. 2289
...ejecución por Órganos Colegiados, Art. 96a
interinstitucionales de..., Art. 77a
quorum para adopción de..., Art. 1009
régimen, de sesiones, Art. 98a
Acumulación de procesos:
condiciones para..., Art. 149a
conexión como condición para..., Art. 1499
inimpugnabilidad, Art. 149a
Administración Pública:
ámbito de aplicación, Art 1a autoridad
administrativa, Art. 50 Inc. 2. avocación,
Art. 69a cambios en la competencia por
motivos
organizacionaies, Art. 66a carácter
inalienable, Art. 639 colaboración entre
entidades, Arts. 76a a 78a competencia, Art. 61a
composición para aplicación de las normas generales, Art. I
conflicto con la función jurisdiccional, Art. 64a costas de
colaboración, Art. 79a encargo de gestión, Art 71a
deber de vigilancia del delegante de competencia, Art. 68a
deberes de las autoridades de la..., Arts. IV Inc. 1.8., 75a
delegación de competencia, Art. 67a delegación de firma,
Art. 72s desconcentración, Art. 74a disposición común entre
delegación y avocación de
competencia, Art. 70a ejercicio de la
competencia, Art. 65a encargo de gestión, Art.
71a facultad de requerir subsanación de omisión
procesal, Art. 126a inhibición por cuestión
preadministrativa, Art. 64a judiciabilidad de la
actuación administrativa, Art. 218a presunción de
competencia desconcentrada, Art. 62a
SQ5
requerimiento de documentos a interesados, Art. 57»

suspensión de proceso por cuestión
preadministrativa penal, Art. 32.3. suplencia, Art. 739
Administrado:
concepto de..., Arts. 50* Inc. 1, 51a
capacidad procesal de personas naturales, Art. 52a
comparecencia personal, Art. 58a
deberes, Art. IV Inc. 1.8., 56a
derechos, Art. 55a ■ ■ .■'
formalidades de la comparecencia, Art. 599
libertad de actuación del..., Art. 54a
representación del..., Art. 115a representación
de persona jurídica, Art. 53a suministro de
información, Art. 57a terceros..., Art. 60a
Admisión de escritos y recursos:
admisión condicionada por defectos formales, Art. 125a
condiciones para la..., Art. 125a
despacho diario de documentos ingresados, Art. 117a
prohibición de denegar admisión, Art. 125a
prueba de pago como condición para la..., Art. 44a
(Ven Mesa de partes)
Agotamiento de la vía administrativa:
no requiere declaración expresa, Art. 218a
causales de..., Art 218a
excepción por acciones de garantía, Art 218a
procedencia de acción contencioso-administrath/a, Art 218a
vía previa a acciones judiciales, Art 218a
Alegato:
carácter facultativo del..., Art. 161a
cuestiones previas al.., Art 147.2.
mención de cftas doctrinarias, Art 161a
oportunidad para presentar..., Art 161a
presentación del... en Audiencias Públicas, Art 183a
procedimientos administrativos sancionadores, Art 161.2.
revocación de..., Art 203a
Ámbito de Aplicación:
régimen de Procedimientos Administrativos General, Arts. I a III, 1a
Anulación de oficio:
(Ver Nulidad de Oficio de Resoluciones)
Apelación:
(Ven Recurso de Apelación)
Aplicación Supletoria:
(Ver: Supletoriedad)
Apoderado:
(Ver Representación)
Apremio Procesal:
falta de..., Art 131a Archivo
Magnético de Expedientes:
;
. empleo de..., Art. 153*
Asesoramientd legal:
(Ven Abogado)
Avocación:
forma excepcional de competencia, Arts. 69a, 709
Audiencia Pública:
convocatoria á..., Art. 183*
desarrollo de la..., Art 1849
efectos de la..., Art 184a
formalidades de la,.., Art. 182*
consecuencia por omisión de..., Art 182.3.
participación de terceros en la..., Art. 182.4.
Ausencia:
...en Órganos Colegiados, Art 96a
...de reglas para la celeridad, Art 148a Inc. 4
suplencia en caso de..., Art. 73a
Autoridad Administrativa: actividad discrecional, Art.
3a actividad reglada, Arts. 39 y 4a deberes, Art IV y 75a
delegación de firma, Art. 72a derecho de defensa
cuando es quejado, Art. 1589 falta disciplinaria, Arts.
239a a 243a entrega de cargo, Art 148a Inc. 4) •
licencia no entorpece tramitación, Art 148a Inc. 4)
modificación o alteración indebida de expediente
administrativo, Art 153a percepción de beneficios
indebidos, Art. 239a reglas'para la celeridad, Art. 148a
requerimiento de información a administrados, Art. 57a
responsabilidad de instructor por dirección e impulso
del proceso, Art. 159a responsabilidad por trámite de
expedientes a su cargo, Art 159a vacaciones no entorpecen
tramitación, Art. 148a Inc. 4)
Bienes:
indemnización para administrado por lesión a sus..., Art. 2389

inspección de..., Art. 1699
Buena Fe:
...en el Principio de Conducta Procedimental, Art. IV Inc. 1.8.
c
Caducidad: // ./
de actos anulables o revocables para indemnización, Art. 205,2.
conclusión del proceso por..., Art. 186a
...de medidas cautelares, Art 146a
Capacidad procesal:
de personas jurídicas, Art. 53a
de personas naturales, Art. 52a
legitimación para presentar peticiones, Arts. 49 y 1079
legitimación para presentar reclamaciones, Art. 109*
Carga de la prueba:
concepto de..., Art 162", 225», IV Inc. 1.2.
Cargo:
...de escritos presentados, Art. 1149
denegación de entrega de ... afecta derecho de
petición, Art 114a
número de..., Art 114a
valor legal del..., Art 114a
Carta-Poder: ;
certificación de firmas por fedatario, Art 115a
suficiencia para ejercer representación, Art 115a
Causales de nulidad:
...de acto administrativo, Art. 10a
Causar estado:
condición para acción contencioso-administraüva. Art 218a
Celeridad:
cumplimiento de plazos y proscripción de diligencias
innecesarias, Art 148a
deber de instrucción de contribuir a la celeridad
procesal, Art. IV Inc. 1.9.
...en la recepción de escritos, Art. 118a
...en la recepción documental, Art. 119a
eliminación de pagos extras para obtener..., Art. 449
principios rectores e interpretativos del proceso
admnistrativo, Art IV
(Ven Demora en tramitación)
Boa
Cesión de Derecho:
... controvertido en la vía administrativa, Art. 107a
Citatorio:
efecto por incumplimiento de formalidades, Art. 59.3.
formalidades del..., Art. 59a régimen, Art. 20.3.
Cobranza de dinero:
formalidades de ja representación para..., Art. 115.2
Colaboración:
- ...en el Principio de Conducta Procedimental, Art IV Inc. 1.8.
deber del administrado de..., Art. 569 (Ver. Colaboración
entre entidades)
Colaboración entre entidades:
costas, Art 79a criterios para la...,
Art 76.2. ejecución, Art 78a medios
para la..., Art 77a reglas de celeridad,
Art 148a Inc. 6
Comparecencia:
...personal, Art. 58a Formalidades de
la..., Art. 59a Terceros administrados,
Art 60a
Competencia:
.avocación de..., Arts. 69a, 70a
cambios de..., Art 66a
conflictos de..., Arts. 80a, ss.
conflicto con la función jurisdiccional, Art. 64a
deberes de las autoridades, Art. 75a Inc. 1.
declinación de..., Art. 82a
delegación de..., Arts. 67a, 68a y 70a
delegación de firma, Art. 72a
desconcentración, Art 74a
ejercicio de la..., Art. 65a
fuente, Art 61a
inalienabilidad, Art. 63a
presunción de competencia desconcentrada, Art 62a
suplencia, Art 73a
Competencia derivada:
...por avocación, Art. 69a
...por delegación, Art. 67a
Compulsión sobre personas:
medio de ejecución forzosa, Arts. 196.1. Inc. D, 200
Cómputo de plazos:
adelantamiento de plazos, Art. 141a
ámbito de aplicación de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Art. 134a días calendario,

Art. 1399 días inhábiles, Art. 137' efectos del
vencimiento del plazo, Art. 140a exclusión del cómputo
del mediodía feriado, Art. 134.2. exclusión de días no
laborables, Art. 134.2. inclusión del término de la
distancia, Art. 135a plazo improrrogable, Art. 136a
plazo máximo, Art. 142a plazo señalado por años,
Art. 134.3./ / / plazo señalado por días, Art. 134.3.
plazo señalado por meses, Art. 134.3.
Procedimientos Administrativos, Art. 134a
responsabilidad por incumplimiento de plazos, Art. 143a
término ¡nidal, Art. 133a
término final para procedimientos administrativos, ArL 35a
O/en Plazo, Término de la Distancia)
Comunicaciones entre Órganos Administrativos:
características, Art 28°
copia informativa entre órganos administrativos, Art. 28*
deber de recabar información de oficinas públicas, Art. 169a
Concentración procesal:
facultad de la Administración de acudir a la..., 148a
Concesión de derechos:
objetivo de un procedimiento administrativo, Art. 1079
Conclusión de procedimiento administrativo:
abandono, Art 186a
declaración de nulidad de oficio de resoluciones, Art 202a
desistimiento, Art 186a
plazo de duración máxima de..., Art 35a
resolución expresa, Art 186a
resolución tácita o silencio administrativo, Art 186a
Condición:
acto administrativo suj'eto a..., Art 2.1. *
extinción de Delegación por cumplimiento de..., Art 67a •
excepción de ejecutoridad de actos administrativos
sujetos a.... Art 1929
pérdida de efectividad y ejecutoriedad de actos
administrativos, Art 193.1.3.
Conducta Reglada:
obligación de autoridades administrativas, Arts. 3a Inc. 5, 145a
Conflicto(s) de competencia:
competencia para resolver..., Art. 86a
consecuencia de la resolución del..., Art. 87a
conflicto negativo de competencia, Art. 83a
conflicto positivo de competencia, Art. 84a
B1D
control de competencia, Art. 809 criterios

para determinar el..., Art. 81» declinación
de competencia, Art. 82a modo de
resolución de(Ios)..., Art. 649 resolución
del..., Art. 85a
Congruencia de la Resolución:
concepto, Art. 187a
Constancia de un hecho:
objetivo de procedimiento administrativo, Art. 107a
Consulta de oficio:
...de resolución inhibitoria, Art. 64.2.
Convocatoria:
•...a sesión de Órganos Colegiados, Arts. 97a lnc.1, 98g ...de
Audiencia Pública, Arts. 1829,1839 período de información
pública, Art. 185.3. Copia certificada:
facultad del administrado para solicitar..., Art. 1609 en
caso de procedimiento seguido por inversionistas
y empresas, Art. 160a ■
(Ver: Información al público)
Copia de escritos:
(Ver Cargo) Copia
de documentos:
facultad para presentar..., Art. 1149
sustitución de documento original por copia
certificada por fedatarios, Art. 1279
sustitución de documento original por copia simple, Art. 41.1.1.
Copia informativa:
comunicación entre dependencias administrativas, Art 28a
Corrección de Resoluciones:
...de oficio, Art 201a
...por error o aritmético, Art 201a
solicitud de..., Art 201a
Correo certificado:
formalidades complementarias, Art. 120.3.
inaplicable para recursos administrativos y
procedimientos trilaterales, Art. 120.4. presentación de
escritos y peticiones mediante..., Art 120a uso de... en
procedimientos
administrativos, Art 120a
Correo electrónico:
...como medio de notificación, Art. 20.1.2.
Costas procesales:
creación por ley de..., Art. 44.2.
eliminación de pago superior a costos de la

Administración, Art 44.5.
especies valoradas, Art. 44"
Cuestión de puro derecho:
procedencia de recurso de apelación, Art. 209a
Cuestión preadministrativa:
abstención del órgano administrativo por..., Art 64*
suspensión de procedimiento administrativo por..., Art 64a
suspensión de procedimiento administrativo por
investigación penal, Art. 32.3. suspensión de ejecución por
cuestión preadministrativa, Art. 64'
Cuestión prejudicial:
procedimiento administrativo es..., Art 218a
D
Daños y perjuicios:
por inejecución de actos administrativos de
cumplimiento personal, Art. 200a
Deberes:
...en la reglamentación de procedimientos especiales, Art II Inc. 3
...de la administración de verificar hechos presentados
por administrados, Art IV Inc. 1.11. Lúe procurar la
simplicidad del procedimiento, Art. IV Inc. 1.13. ...de establecer
requisitos similares, Art IV Inc. 1.14.
Debido Proceso:
principio aplicable al procedimiento administrativo, Art IV Inc. 1.2.
procedimiento administrativo sancionador, Art 230a Inc. 2.
conservación de acto administrativo cuando no se
afecte el..., Art 14.2.3. cuestiones planteadas
durante el procedimiento
pueden ser admitidas, Art 147.4.
:
Decaimiento del acto administrativo: pérdida de
ejecutoriedad, Art 193a Decisiones
administrativas inimpugnables:
acumulación de procesos, Art 1499
adelantamiento de plazos, Art. 141a ejecución de
acto administrativo, Art 193.2. en queja, Art.
158.3. resolución de conflicto de competencia,
Art. 85a
Declaración de Derecho:
objetivo de un procedimiento administrativo, Art. 107a
Declaración Jurada:
Presunción de veracidad, Art. 429
2
Declaración de parte:
(Ver: Presunción de veracidad)
Declinatoria de competencia:
trámite de..., Arts. 81a, 82a
Defecto de la ley:
deber de resolución aún cuando exista..., Art. VIH
Defecto de tramitación:
procedencia dé queja de..., Art. 1589
(Ver. Queja)
Deficiencia de fuentes:
disposiciones aplicables en..., Art. VIII
Deficiencia de la Ley:
obligación de resolver los casos por..., Arts. VIII
Delegación:
deber de vigilancia del delegante, Art. 68a
disposiciones comunes con avocación, Art. 70a
forma excepcional de competencia, Art. 67a •
resoluciones emitidas por..., Art. 67.4. -
Demora en tramitación:
cumplimiento de plazos, Art. 148a
dación de cuenta de la..., Art. 148" Inc. 1)
procedencia de queja, Art. 158a
procedencia de acción de cumplimiento, Art. 158a
proscripción de diligencias innecesarias, Art IV Inc. 1.9.
silencio administrativo, Art. 188a
Derecho a la no autoincriminación:
rechazo de solicitud de pruebas, Art. 169.2.
Derecho de petición:
agotamiento dei derecho en la vía administrativa, Art. 106a
• concepto de..., Art. 106a
penallzación de la petición ilegítima. Art. 107a
procedimientos especiales, Arts. 219a, 229a
Derecho de tramitación:
cancelación, Art. 46a
limitación, Art. 45a
procedencia, Art. 44a
reembolso de gastos administrativos, Art. 47a
Desconcentración:
de procesos decisorios, Art 74a
Desglose:
(Ver: Documentos)
Desistimiento:
aceptación y rechazo de..., Art. 189a
conclusión del proceso, Art. 186*

en caso de pluralidad de interesados, Art. 189.3.
formalidad para..., Art. 189'
necesidad de poder especial para..., Art. 115.2.
Destitución:
...por alteración o modificación indebida de expediente
administrativo, Arts. 2399 Inc. 9, 1539 prohibición de
reingreso al servicio, Art. 242a registro especial de
destituidos, Art. 242a
x
Día hábil: ' '
(Ven Cómputo de plazos, Plazo)
Diario oficial:
convocatoria de Audiencia Pública, Art. 1839
notificación en..., Art. 20.1.3.
Texto Único de Procedimientos Administrativos, Arts. 37a Inc. 1, 38.3.
vigencia de notificación, Art. 25a Inc. 3
Dictamen:
deber funcional de obtener de oficio informes,
autorizaciones o acuerdos necesarios, Art. 65a forma
para presentación de..., Art. 173a motivación de resolución
mediante..., Art. IV Inc. 1.2. legalidad del..., Art IV Inc.
1.1. plazo para presentación de..., Art. 173a prórroga del
plazo para emisión de..., Art. 136a requerimiento para...,
Art. 172a (Ven Informe)
Doble Instancia:
...en procedmlento administrativo, Art. 209a
Documentación:
constancias originales, Art. 41.1.5.
carácter de declaración jurada, Art 41.1.3.
exigible al administrado , Arts. 41a y 151a
fedatarios, Arts. 127a, 128a, 41.1.1.
Instrumentos privados, Art. 41.1.4.
medidas de seguridad, Art 157a
observaciones a la..., Art. 125a
presentación a organismos incompetentes, Art. 130a
presentación de documentos no originales, Art. 41.3.
presunsión de veracidad, Art. 42a
prohibida de solicitar, Art. 40a
ratificación de firma y contenido de la..., Art. 129a
recepción documental, Art. 117a y ss
subsanación documental, Art. 126a
sucedáneos documentales, Art. 41.2.
traducciones, Art 41.1.2.
valor de documentos públicos y privados, Art. 43a
B14
Documentos de gestión:
derecho de administrados para acceder a información
sobre..., Art. 185a
Documentos falsos o adulterados:
efectos frente a la simplificación administrativa, Art. 32.3.
nulidad por uso de..., Art. 32.3.
(Ver Documentación) .
Domicilio: , •',
mención eri escritos, Art. 113a Inc. 5
mención en recursos administrativos, Arts. 113° Inc. 5, 211a
notificación de acto administrativo en..., Art. 229
trámite de notificación en caso de interesado ausente, Art. 21.4.
Economía procesal:
Principio de informalismo, Art IV Inc. 1.6.
regías para la celeridad, Art. 148a
Efectos de la declaración de nulidad:
consumación de acto nulo, Art. 12a Inc. 3
declarativo y retroactivo, Art. 12a Inc. 1 oponibilidad
frente a actos nulos, Art. 12a Inc. 2 Eficacia de los
actos administrativos:
adopción de medida cautelar para asegurar..., Art. 146a
anticipada, Art. 17a
comunicación dentro de la Administración, Art. 28a
concepto, Art. 169
contenido, Art. 24a
dispensa de notificar, Art. 19a
eticada anticipada, Art. 17a
modalidades de notificación, Art. 20a
notificación defectuosa, Arts. 26a y 27a
notificación personal, Art. 21a
notificación a pluralidad de interesados, Art. 22a
obligación de notificar, Art. 18°
plazo, Art. 24a
principio rector e interpretativo del procedimiento
administrativo, T.P. Art. IV, 1.10 publicación
de actos administrativos, Art. 23a vigencia de la
notificación, Art. 25a
Ejecución de resoluciones:
auxilio de la fuerza pública para..., Art. 194a
criterio general sobre ejecución, Art. 192a
impulso de oficio, Art. 194a medios de
ejecución, Art. 196a
B15
no suspensión por impugnación de resolución, Art. 216S

pago de daños y perjuicios por inejecución, Art. 200a
principio general de ejecutoridad, Art. 192a
suspensión facultativa de la..., Art. 216.2.
(Ver. Inejecución)
Ejecución Coactiva:
actos de Ejecución Forzada, Art. 197a
notificación, Art. 195a
Ejecución Forzosa:
compulsión. Art. 200"
exigencias, Art 194a
medios de..., Art 1969
multa, Art 199a
notificación, Art 195a
subsidiaria, Art. 198a
Ejecutoridad:
del acto administrativo, Art. 192a
Ejercicio de una facultad:
objetivo de procedimiento administrativo, Art. 107a
Eliminación de exigencias y formalidades:
empleo de documentos producidos para otra finalidad, Art. 40.1.7.
...presentación espontánea de documentación por el
administrado, Art 40.2.
principio de simplificación administrativa, Art. IV 1.13.
presentación de varios ejemplares de un documento, Art 41a, 40.1.3.
uso de fotografías, Art 40.1.4.
uso de sellos, Art' 40.1.6.
uso de documento de Identificación diferente a D.N.I. Art 40.1.5.
Emplazamiento; -
dispensa de notificar, Art 19a
modalidad de notificaciones de..., Art 20a
notificación a pluralidad de interesados, Art 22a
obligación de notificar, Art 18a
plazo y contenido de..., Art 24a
régimen, Art. 20.3. Engaño a
la Administración:
sanción al interesado por..., Art 32a
Entrega por cargo:
deber de autoridades públicas, Art. 148a Inc. 4
Error de la Autoridad Administrativa:
rectificación de resolución, Art. 201a
Error del interesado:
en calificación de recursos, Art. 213a
en cita de norma jurídica, Art 145a
(Ver Resguardo a los administrados)
Escrito:
copias del..., Art. 114*
consideraciones para los requisitos de los..., Art. 39a
descripción de requisitos de escritos en TUPA, Art. 37a
observaciones, Art. 125a
presunción de veracidad, Art. 42a
requisitos del..., Arts. IV Inc. 1.6., 1.7., 1.10., 1.15., 113a,
requisitos de los recursos administrativos, Art. 211a
subsanación dpcumental, Art 126a
Escrito de Recurso Administrativo:
acto impugnado, Art. 211a
autorización por letrado, Art 211a
requisitos de los recursos administrativos, Arts. 211a, 113a
Excepción de incompetencia:
pedido de administrado para la declaración de
incompetencia, Art. 81a
Expediente:
alteraciones o modificaciones indebidas-del..., Art 153a
anexos y cuadernos adjuntos al..., Art. 150a
destino en caso de conflicto de competencia, Arts. 83a a 85a
formalidades del..., Art. 152a
homogeneidad del..., Art 151a
información sobre..., Arts. 55a Inc. 3., 151a y 160a
medidas de seguridad, Art. 157a
presentación extema, Art. 152a
reglas para el..., Arts. 150a, 116a, 148a Inc. 4
F
Falsificación de documentos:
(Ver Documentos falsos o adulterados)
Falta Disciplinaria:
...por incumplimiento de la Ley del Procedimiento
Admnistrativo, Art 239a ...por modificación o
alteración indebida de expediente
administrativo, Art. 153a ...por no abstención
ante causales previstas, Art 91a
Fedatario:
autenticidad por la propia entidad, Art. 128a
cada entidad designará, Art. 127a
labor personalísima, Art. 127a Inc. 2
requerimiento de documento original por la entidad al..., Art 127a Inc. 4
retención de documentación, Art. 127a Inc. 3
(Ver Presunción de veracidad, Fiscalización Posterior)
Feriados:
(Ver Cómputo de Plazos, Plazos) Fin del

Procedimiento Administrativo: abandono,
Art. 191* causas del.... Art. 186*
contenido de la Resolución que pone.... Art. 187a
desistimiento, Arts. 1899 y 190a efectos del silencio
administrativo, Art. 188*
Fin Público:
...del acto administrativo, Art. 2.1. / ' > deber de
interpretación de normas administrativas con
observancia de su..., Art. 75a
Firma del administrado:
para representación, Art. 115a
ratificación de..., Art. 129a
requisito de escritos y recursos, Art. 113a
Firma de Autoridad Administrativa:
deber de firma legible e identificación de agente, Art. 153a
delegación de..., Art. 72a
formalidad de acto administrativo, Art. 4.2.
impide modificaciones posteriores a documentos, Art. 153a
Fiscalización Posterior:
concepto, Art. 32.1.
consecuencias ante falseamiento, Art. 32.3.
consideración para estructurar procedimiento
administrativo, Art. 39a formalidades, Art. 329
notificaciones, Art. 104* presentación de
sucedáneos documentales, Art. 41.2.
sobre hechos no sujetos actuación probatoria, Art. 165a
(Ver Presunción de Veracidad)
Foliación:
deber de..., Art. 152»
prohibición de alterar la..., Art 153a
(Ven Expediente Administrativo)
Formalidades esenciales:
nulidad de acto administrativo, Art. 10a Formulación de
consultas a la administración: derecho de petición, Art.
111a materias, Art. 111.1. peticiones de gracia, Art.
112a unidades de absolución de consultas, Art. 111.2.
Formularios:
empleo de..., Art. 154a
...impresos para resoluciones homogéneos, Art. 154.2.
inclusión de...en TUPA, Art. 37a Inc. 8
B1B
observaciones, Art. 1259

orientación de uso de..., Art. 124B
presunción de veracidad de contenido en..., Art. 42a
reglas de celeridad, Art. 118a Inc. 2
subsanación en..., Art. 126.2.
sustitución por copias simples, Art. 41.1.6.
uniformidad, Art. 151a
Fotocopia de Documento:
(Ver Documentación y Copia de documentos)
Fotografía:
(Ver Documentación) ' Fuentes de
Derecho Administrativo:
autonomía, Art. IV Inc. 1
delimitación de ámbito de aplicación, Art. IV Inc. 3
disposiciones constitucionales, Art. IV Inc. 2.1.
normas, Art. IV Inc. 2
precedentes administrativos, Art. IV Inc. 2.8.
pronunciamiento vinculantes, Art. IV Inc. 2.9.
Fuerza Mayor:. ..............
excepción de indemnización a administrados lesión
originada por..., Art. 238.1.
funcionamiento de recepción documental a pesar de..., Art. 137.3.
para suspensión de sesión de órgano colegiado, Art. 99.3.
Fuerza Pública:
auxilio para ejecución de resoluciones, Art. 194a
Funcionario Público:
(Ver: Autoridad Administrativa)
Fundamentos de Derecho:
aclaración de dudas sobre los, Art. 222.3.
conflicto de función jurisdiccional, Art. 64a
contestación de reclamación, Art 223.1.
fundamentación de actos administrativos, Art. 6.2.
requisitos de escritos, Art. 113a Inc. 2
requisitos de escritos y recursos, Art. 113a
obligación de autoridad administrativa de resolver
conforme a norma pertinente aun si no fuere invocada
o lo fuere erróneamente, Art. 145a
Fundamentos de Hecho:
contenido de la resolución, Art. 6a contestación
de reclamación, Art. 223.1. mención obligatoria
en el escrito, Art. 113a Inc. 2
81S
Gastos:
de actuaciones probatorias, Art. 1789
costas de colaboración entre entidades, Art. 799
derecho de tramitación, Art. 44.1.
...en la suma de ejecución subsidiaria, Art. 198B
reembolso de..., Art. 479 /'./ ,.
Gratuidad:
acceso a la información de las entidades públicas, Art. 55s Inc. 4
empleo de formularios, Art. 1549 prestaciones de los
fedatarios, Art 127a
H___________________
Hechos no sujetos a actuación probatoria: de
hechos públicos o notorios, Art. 165a
Horas Hábiles:
reglas para la celeridad de recepción, Art. 118° Inc. 3
régimen de..., Art 1389
I
Ilegalidad:
Inconstitucionalidad: Art. 5.3. . nulidad
de acto administrativo, Art 10a
Imparcialidad
principio administrativo, T.P. Art IV, 1.5
Indemnización:
por nulidad, Art. 12a ;
por responsabilidad del administrado, Art. 232a por
responsabilidad de la administración, Art. 238a por
revocación, Art 205a
Inejecución de acto administrativo:
¡nejecutoriedad e ineficacia, Art. 193a
Información al Público:
Administración abierta, Art. 181a " aprobación de
normas administrativas, Art. 185.2. Audiencia Pública,
Art. 182a convocatoria a Audiencia Pública, Art. 1839
convocatoria a período de..., Art 185.3.
desarrollo y efectos, Art. 1849 falta

administrativa, Art. 2399 Inc. 10 información
del expediente, Art. 160a materia de la
Audiencia Pública, Art. 182.1. período de...,
Art. 1859 principio de participación, Art. IV
Inc. 1.12. recepción a distancia, Art. 1239
sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General, Quinta Disposición Transitoria
solicitudi/de información, Art. 110a
Información a la Administración:
actos de instrucción, Art. 159a
colaboración entre entidades, Art. 76a
formularios, Art. 154a
mecanismos de suministro de..., Art. 118a Inc. 5
obligación de los administrados en procesos
investígatenos, Art. 57.2. plazo para
entrega de..., Art. 132a Inc. 4 seguridad
de la...,. Art. 157a Inc. 2
Informes:
actuaciones probatorias, Art. 177a
gastos de actuaciones probatorias, Art. 178a
materia de los..., Art. 172.2.
omisión, Art. 174a
peritaje, Art. 176a
petición de..., Art. 172*
presentación de..., Art. 173a
presunción, Art. 171a
testigos, Art. 175a
Inhabilitación para el servicio:
Registro Nacional de Sanciones, Art. 242a
Inhibición:
conflicto positivo de competencia, Art. 84a
declinación de competencia de oficio, Art 81a
por cuestión preadministrativa, Art. 64a
trámite de cuestión preadministrativa, Art. 64a
Inicio del procedimiento administrativo:
acumulación de solicitudes, Art. 116a
contradicción administrativa, Art. 109a
formas de..., Art. 103a
formulación de consultas, Art. 111a
inicio a instancia de administrado, Arts. 106a. 107a
inicio de oficio, Arts. IV Inc. 1.3., 104a, 105a, 145a
notificación del..., Art. 1049 Inc. 2 y 3
representación del administrado, Art. 115a
requisitos de los escritos. Arts. IV Inc. 1.6.. 1.7., 1.10., 1.15., 37". 39a. a 42a. 1139
solicitud de información, Arts. IV Inc. 1.12.. 110a
solicitud en interés general de la colectividad, Art. 108a
821
Instancia de parte:
acumulación de solicitudes, Art. 116a
excepción de incompetencia, Art. 81'
inicio de procedimiento administrativo, Art. 103*
probanza, Art. 159*
rectificación de error material de resoluciones, Art. 201a
solicitudes para suspender ejecución de resolución, Art. 2169
Instrucción del Procedimiento Administrativo:
actos de..., Art. 1599 y ss /' > ,
actuación probatoria, Arts. 163a a 165a
alegaciones, Art. 161a
carga de la prueba, Art. 162a
información al expediente, Arts. IV Inc. 1.12., 160"
Instrumentos falsos o adulterados:
(Ver Documentos falsos o adulterados, Responsabilidad)
Interés:
de la Comunidad, Art .108a
iniciativas, Art. 108.2.
legitimación procesal administrativa, Art. 108*
legítimo, Arts. 109.2., 206a
notificación de oficio a entidades legitimadas, Art. 108.2.
material, Arts. 109.2., 206a
moral, Arts. 109.2., 206a
personal, Arts. 109.2., 206a
Interés Público:
nulidad de actos administrativos que agravien el..., Art. 202.1.
procedimientos de evaluación previa por..., Art. 34a requisito de
validez de acto administrativo, Art. 3a Inc. 3 suspensión de
ejecución de acto administrativo, Art 216.3.
Interpretación de normas de procedimientos administrativos:
consultas, Art. 111" criterio interpretativo, Art. IV Inc. 2. deber
de la Administración Pública, Art. 75* Inc. 8 fuentes, Art. V
precedentes administrativos, Árt. VI Principio de
Informalismo, Art. IV Inc. 1.6. Principio de conducta
procedimental, Art. IV Inc. 1.8.
Intervención de terceros:
(Ver: Tercero interesado en procedimiento administrativo)
Invalidez de acto administrativo: alcances de la..., Art. 13a
extensión de..., Art. 13a (Ven Nulidad)
J
Jerarquía administrativa:
abstensión, Art. 909
comunicación ai interior de la Administración, Art. 28a
presentación de escritos al inferior, Art. 113a presunción de
competencia desconcentrada, Art. 629 suplencia, Art 73
L
Legalidad:
Principio de, Art. IV lnc.1.1.
...del Procedimiento Administrativo, Art. 36a
...del Procedimiento Administrativo Sancionador, Art. 2309 Inc. 1
requisito para emisión de actos administrativos, Art. 39
prevaricación administrativa, Art. 39
Legitimación Procesal Administrativa:
de personas jurídicas, Art. 539
de personas naturales, Art. 52a ' -
en caso de peticiones o acciones, Art. 107a
en caso de reclamaciones, Art. 206a
■
intereses difusos, Art. 1089 reclamación de actos
administrativos, Art. 206a Lesión resarcible:
por responsabilidad de la Administración Pública, Art. 238.4.
M
Medida Cautelar: caducidad, Art. 146.3. facultad de
las autoridades administrativas para
dictar finalidad de la..., Art. 146a
finalidad, Art. 146a
Medidas Correctivas Administrativas:
...al administrado, Art. 232.1.
por defecto de tramitación, Art. 158.5.
Medios Probatorios:
(Ven Prueba)
Mesa de Partes:
admisión condicionada de escritos o recursos, Art. 125.1.
deber de recibir todos los escritos presentados, Art. 125.1.
observaciones, Art. 125.2. registro de recepción
documental, Art. 117.3.
823
unidad de recepción documental, Art. 117.1. (Ven

Admisión de escritos y recursos, Cargo)
Microformas:
archivo de expedientes mediante..., Art. 153.3.
Ministerio Público:
denuncia por fiscalización posterior, Art. 32.3.
Motivación de Resoluciones:
conservación del acto administrativo, Art. 14.2.
en multiplicidad de resoluciones, Aitf 4.4/
en procedimiento administrativo iniciado de oficio, Art. 104.1.
facultativa para la Administración Interna, Art. 7a
infracción administrativa por falta de..., Art. 239a Inc. 4
notificación incluyendo..., Art 24.1.1.
principio de debido procedimiento, Art. IV Inc. 1.2.
reglas de celeridad en la..., Art. 148a Inc. 5
requisito de validez de acto administrativo, Arts. 3a Incs. 4, 6a
Multa administrativa: supuestos, Art. 199.1. para
ejecución de resoluciones, Art 199a por transgredir la
presunción de veracidad, Art 32.3.
N
Notificación de actos administrativos:
comunicaciones al interior de la Administración, Art 28a
contenido de la.., Art 24.1.1. y ss
dispensa de notificación, Art 19*
eficacia del acto administrativo, Art. 16
inicio de cómputo de plazos, Art 133a
modalidades de..., Art 20°
notificación defectuosa, Art 26*
notificación personal, Art. 21"
notificación a pluralidad de personas, Art 22*
notificación a terceros, Art 25a Inc. 4
obligación de..., Art 18*
personal, Art. 20.1.1.
plazo para efectuar la..., Art 24.1.
prelación de la..., Art 20a
publicación de actos administrativos, Art. 23*
recepción documental, Art. 117a
saneamiento de notificaciones defectuosas, Art. 27*
vigencia de las..., Art. 25*
Notificación defectuosa: aplicación de...,
Art. 26a Nulidad de tos actos
administrativos:
alcances, Art. 13o

causales, Art. 10°
conservación del acto, Art. 14°
de oficio, Art. 2029
efectos de la declaración de..., Art. 12°
independencia de los vicios del acto administrativo, Art. 15°
instancia competente para declarar la..., Art. 11"
;
presunción de validez, Art. 9°
o
validez de actos administrativos, Art. 8 y ss
Nulidad de resolución:
• causales, Art. 10fl
competencia para declararla de oficio, Art. 202.2.
por falta de abstención da.autoridad administrativa, Art. 91a
declaración de oficio, Art. 2029
impugnación judicial de resoluciones de órganos
colegiados, Art. 202.5. prescripción de la facultad de
anular de oficio, Art. 202.4.
a
Objetividad:
(Ven Imparcialidad) Objetivo de Procedimientos
Administrativos:
como acción o petición, Art. 107a
como reclamación, Art. 2069
Oficialidad:
acumulación de procesos, Art 149fl
inicio de procedimiento, Art. 104a
remoción de anormalidades de trámite, Art 759 Inc. 3
recabar informes, autorizaciones y acuerdos a otras
entidades públicas, Art. 76a y ss • instruir y
ordenar la prueba, Arts. 1599,1509, 1629
impulsar el avance del procedimiento, Arts. IV Inc. 1.3., 1699
subsanación de omisión procesal del administrado, Arts. 169a, 126a
declaración de nulidad por agravio del interés público, Arts. 39 Inc. 3, 10a, 202.1.
declinación de competencia, Art. 81a
facultad de dictar medidas cautelares, Art. 146a
inicio del procedimiento administrativo, Art 104a
rectificación de error material o aritmético en
resoluciones, Art. 201a
Omisión Procesal:
en las notificaciones, Art. 26a
subsanación a pedido de la Administración, Arts. 169a, 125a
Oposición:
objeto de un proceso, Art. 107a
825
Órgano de Control Interno:

denuncia contra funcionarios por percepción indebida
de beneficios, Art. 239a queja por incumplimiento
de normas de procedimiento
administrativo general, Art. 158*
Órganos Colegiados:
acta de sesión, Art. 1029
atribuciones de los miembros, Art. 97a,
autoridades, Art. 96* /' ,
quorum para sesiones, Art. 99a quorum para
votaciones, Arts. 100a, 101a régimen general
de los..., Art. 95a y ss régimen de sesiones,
Art. 984 voto, Arts. 100a, 101a
P
Pago:
condición para la admisión de escrito como prueba de..., Art.
44.1.
...en trámite administrativo, Art. 44a
obligación de reducir derecho de trámite, Art. 44.5.
(Ver. derecho de tramitación, tasa)
Papel sellado:
eliminación del..., Art. 114a uso
de papel simple, Art 114a
Participación de los administrados:
Administración abierta, Arts. 181a y ss, IV Inc. 1.12., 1109,160a
Audiencia Pública, Arts. 182a a 184a período de información
pública, Art 185a principio de, Art IV Inc. 1.12.
Persona Jurídica:
actuación como administrado, Art 50a Inc. 1 capacidad
procesal administrativa, Art 53a encargo de gestión,
Art 71.4. legitimación para patrocinar intereses difusos,
Art 108a representación de..., Art. 53a
Persona Natural:
actuación como administrado, Art. 50a Inc. 1 capacidad
procesal administrativa, Art 52a legitimación para
patrocinar intereses difusos, Art 108a
Petición Administrativa:
aprobación automática, Arts. 31a, 107a contenido
de los escritos, Art. 113a denegación por silencio
administrativo, Art. 34a en caso de intereses
difusos, Arts. 106a, 108a
B26
fines de la petición, Art. 1079

legitimación procesal administrativa, Art. 1079
presentación directa de..., Art. 106a
presentación por correo certificado, Art. 120a
supuestos de ..., Art. 107»
vía administrativa encausa derecho de petición, Art. II
Plazo:
adelantamiento de..., Arts. IV Inc. 1.9., 1419 ;
días calendario, Art. 139a días hábiles, Art.'
138a días-inhábiles, Art. 1379 efecto de
vencimiento del..., Art. 140a en defecto de ley
expresa, Art. 132a inicio de cómputo del..., Art
133a obligatoriedad de..., Art. 131a plazo
improrrogable, Art. 136a
plazo máximo del procedimiento administrativo, Art. 142a
responsabilidad por incumplimiento de..., Art 143a
transcurso de la distancia, Art 135a . (Verc Cómputo del
plazo) ■
Plazo máximo:
de presentación de documentación a autoridades, Art. 168a en procedimiento
de aprobación automática,'Art 31.2. del procedimiento administrativo de
evaluación previa, Arts. 35a, 142* Plazo recursal:
interposición de apelación, Art. 207.2.
interposición de reconsideración, Art 2072.
interposición de revisión, Art 2072.
Plazo discrecional:
para subsanación de omisión procesal, Art 169a para
aclaración de petición y firma, Art 129.1. para
prórroga de plazo probatorio, Art 136.2.
Plazo legal:
del proceso administrativo, Arts. 30a, 142a
en caso de abstención, Art. 89a
en caso de conflicto de competencia, Art 85a
en caso de emisión de informes y dictámenes, Art. 1739
en caso de notificación de resoluciones, Art 24a
etapa probatoria, Art. 163a
incumplimiento y queja, Arts. 239a, 158a
trámite de mesa de partes, Art 117a
trámite a cargo de particulares, Art 191a
trámite a cargo de entes estatales, Art. 148a
Plazo para remisión de documento:
aplicable a Mesa de Partes, Art. 117a
827
Plazo perentorio:
admisión condicionada de escritos y recursos con
defectos formales, Art. 125* carácter perentorio de
plazos, Art. 131a carácter máximo de términos y plazos
normados, Art. 131a derecho de administrados de exigir
cumplimiento de
plazos y términos, Arts. 131.2., 158a
Plazo prorrogable:
para actuación probatoria, Art. 136.2.', . para
emisión de informe o dictamen, Art 136.2.
para trámite a cargo de particulares, Art. 148a
Poder especial:
actos jurídico-procesales que requieren..., Art. 115a
formalidades, Art. 115a
para cobranza de dinero, Art. 115.2.
Poder General:
facultades procesales, Art. 115a
requisitos de la carta poder, Art. 115.1.
representación de personas jurídicas requieren..., Art 53a
Poder Judicial:
carácter prejudicial del procedimiento administrativo, Art.
216.5. ■ inhibición de la Administración Pública en favor del...,
Art. 64a nulidad de procedimiento por investigación penal, Art
32.3.
Precedente Administrativo:
fuentes del derecho administrativo, Art V Inc. 2.8. .•
supuestos, Art VI
utilidad en las consultas, Art 111a
Prejudicialldad del Procedimiento Administrativo:
concepción de la..., Art 218a
Presunción de Veracidad:
fedatario, Art. 127a
principio, Art IV Inc. 1.7.
responsabilidad por autenticidad de documentos, Art 41a
transgresión a la..., Art 32.3.
Principios rectores:
celeridad en los procedimientos administrativos, Art 148a
impulso de oficio, Art. 144a
legalidad del procedimiento, Art. 36a
presunción de veracidad en documentación, Art. 42a
principio de eficacia en la conservación del acto
administrativo, Art. 14a principios del
procedimiento administrativo, Art. IV
Procedimiento administrativo:
abandono de..., Art. 191a
abstención en el..., Art. 88a y ss
acta de sesión de los órganos colegiados, Art. 102a
82S
acto firme, Art. 212a

actos que requieren poder especial, Art. 115»
actos de instrucción en el..., Art. 1599
acumulación en..., Art. 149a
adopción de medidas cautelares, Art. 1469
agotamiento de la vía administrativa, Art. 218a
alegaciones, Art. 161a
apelación, Art. 209a ;
aprobación automática, Arts. IV Inc. 1.9., 31a
avocación de conipetencia, Art 69a
calificación de procedimientos administrativos, Art. 309
carga de la prueba, Art. 162*
celeridad del..., Arts. IV Inc. 1.9., 118a, 148a
colaboración interinstitució'nal, Art. 76a y ss.
competencia, Arts. IV Inc. 1.1., 61a y ss.
cómputo de plazos, Art. 131a
conflicto con la función jurisdiccional, Art. 64a
conflicto de competencia, Art. 80a y ss
contenido de la resolución que ponga fin al..., Art. 1879
contradicción administrativa, Art. 109a.
control de competencia, Art. 80a
copia de escritos, Art. 114a
correo certificado, Art. 120a
costas de colaboración, Art. 79a
definición, Art. 299
delegación de firma, Art. 72a
derechos de tramitación, Art. 44a
desistimiento de la pretensión o del..., Art. 189fl
desistimiento de actos y recursos administrativos, Art. 1909
documentos, Arts. 409 a 439
efectos del silencio administrativo, Art. 188a
ejecución de resoluciones, Art. 192a y ss.
ejercicio de la competencia, Art. 65a
encargo de gestión, Art. 71a
estructuración del procedimiento, Art. 39a
expediente, Art 150a
facultad de contradicción, Art. 206a
fedatarios, Art 1279
fin del..., Art. 1869y ss
fiscalización posterior, Arts. IV Inc. 1.16., 32a
formalidades de la comparecencia, Art. 59a
formas de iniciación del..., Art. 103a
formulación de denuncias, Art. 105a
formularios, Arts. 154a, 37a Inc. 8, 1249, 1259, 42a , 151a
impulso del..., Art. 145a
información documental, Art. 151a
iniciación del..., Arts. IV Inc. 1.3., 1039 a 109a, 145a
inicio de oficio, Art. 1043
instrucción, Art. 159a y ss.
S29
intereses difusos, Art. 108'

irrevisabilidad de actos judicialmente confirmados en..., Art. 204'
legalidad del..., Arts. IV Inc. 1.1., 36'
materias distintas al objeto del..., Art. 147'
medios de prueba, Art. 166a
medios de colaboración interinstitucional, Art. 77a
notificación en el... Art. 18a y ss.
nulidad de oficio, Art. 202'
órganos colegiados, Art. 95' y ss.
peritaje, Art. 176' // .'
petición administrativa, Art. 106a
petición de informes, Art. 172'
plazo máximo de..., Art 142a
plazo improrrogable, Art. 136'
preparación de proyecto de Resolución, Art. 180'
principios del..., Arts. IV, 14a, 36a, 42a, 144', 148'
procedimiento sancionador, Art 229' y ss.
procedimiento trilateral, Art. 219a y ss
queja por defectos de tramitación en el..., Art. 158'
quorum de órganos colegiados, Arts. 99a, 100a
recepción documental, Art. 1Í79
reconsideración, Art. 208'
rectificación de errores, Art. 201'
recursos administrativos en el..., Arts. 206', 207a, 211', 213', 215'
reglas para la celeridad, Arts. 148a, 118a
requisitos de recursos administrativos, Arts. 211ar 113a
resolución de conflictos de competencia, Art. 85a
revisión, Art 210a
silencio administrativo, Arts. 33a, 34a, 35a, 215a
subsanación documental, Art 126a
subsanación en formularios, Art. 126.2.
sujetos del..., Arts. IV Inc. 1.8., 1.10., 1.12., 50a
suplencia, Art. 73a
testigos, Art 1759
Texto Único de Procedimientos Administrativos, Arts. 37a, ss
unidad de vista, Art 144a
Procedimiento Administrativo Interno:
actuación probatoria, Art 177a
régimen de actos de administración interna, Art. 1.2.1.
Procedimiento Administrativo de Aprobación Automática:
calificación en el TUPA de..., Art. 37a Inc. 3
causal de nulidad, Art 10a Inc. 3
empleo de formularios, Art. 154.1.
fiscalización posterior, Art. 32a
régimen, Art. 31a
subsanación de documentación como impedimento de
procedencia en, Art. 125.3. Procedimiento
Administrativo de Ejecución:
(Ver: Ejecución de resoluciones) Procedimiento

Administrativo de Evaluación Previa:
actos de instrucción, Art. 1599
calificación en el TUPA de..., Art. 37a Incs. 3 y 4
con silencio administrativo negativo, Art. 349
con silencio administrativo positivo, Art. 33a
estructuración del procedimiento, Art. 39.2.
fiscalización posterior, Art. 329
plazo máximo,'Arts. 359,1429
Procedimiento Administrativo de Fiscalización:
régimen, Art. 32a
Procedimiento Administrativo de Intereses Difusos:
legitimidad, Art. 108a Procedimiento
Administrativo Sancionador: alegaciones, Art
161.2. ámbito de aplicación, Arts. 229a y ss
caracteres, Art 234a
determinación de responsabilidad, Art 232a
medidas provisionales, Art. 236a" prescripción,
Art 233a
principios de la potestad sancionadora, Art. 230a
prohibición de delegación de firma en..., Art 72.1.
procedimiento, Art 235a reformada ¡n peius, Art.
237.3. resolución, Art. 237a
Procedimiento Administrativo Trilateral:
calificación como procedimiento de evaluación
previa con silencio negativo, Art 34.1.3.
conciliación, Art 228a definición, Art. 219a
imposibilidad de uso de correo certificado, Art. 120.4.
impugnación, Art 227a inicio, Art. 221a marco legal, Art 220a
medidas cautelares, Art 226a preclusión, Art 140.4. principio
de verdad material, Art. IV 1.11. procedimiento, Arts. 222a a
224a pruebas, Art 225a subsanación documental, Art. 1269
Proceso Judicial:
agotamiento de vía administrativa, Art. 218.1.
carácter prejudicial del procedimiento administrativo, Art. 218a
inhibición de la Administración en favor de..., Art. 64.2.
831
nulidad de acto administrativo ante..., Art. 202.4.

observación en ejecución forzosa, Art. 194a Inc. 5
suspensión de procedimiento por investigación penal, Art. 32.3.
Procuradores:
conflicto con la función jurisdiccional, Art. 64.2.
Pronunciamientos Vinculantes:
fuente del derecho administrativo, Art. V Inc. 2.9.
calidad de informes, Art. 171"
presunción ante omisión de presentación'de informes, Art. 174.2.
Propiedad:
ejecución forzosa, Art. 196.3.
responsabilidad de la Administración por lesión de..., Art. 238.1.
Prueba:
afectación a terceros de..., Art. 1799
alcances de la..., Art. 163a
autoridades públicas, Art. 177*
carga de la.., Art 162a
documentos prohibidos de solicitar en la..., Art. 40a
documentación, con mérito probatorio, Art. 41a
hechos no sujetos a..., Art. 165a
medios de..., Art. 166"
omisión de..., Art 164a
gastos de..., Art 178a
peritaje, Art 176a
petición de informes, Art 172a
presunción de calidad de los informes administrativos, Art 171a
presentación de documentación entre autoridades, Art. 168a
solicitud de documentos a otras autoridades, Art 167a
solicitud de pruebas a los administrados, Art 169a
testigos, Art 175a
Prueba lnspéctiva:
carga de la prueba, Art. 162.2.
documentación mediante acta de..., Art 156a
inspecciones oculares, Art 166a
exigibilidad de..., Art 169.1.
previa a procedimiento administrativo sancionador, Art 235a Inc. 2
Prueba instrumental:
clases de documentos, Art 41a
documentos prohibidos de exigir, Art 40a
presentación de documentos, Art. 41.2.
procedencia de..., Art 163"
uso de documentos falsos o adulterados, Art. 32.3.
(Ver. Documentación)
Prueba Pericial:
-. -- abstención de autoridad como perito en procedimiento
administrativo, Art. 88a Inc. 2
S32
carga de la prueba, Art. 162.2.

elaboración de acta donde conste..., Art. 1569
peritaje, Art. 176a
plazo de presentación de peritajes, Art. 132a Inc. 3
procedencia, Art. 166a Inc. 3
Prueba Testimonial:
abstención de autoridad como testigo en procedimiento
administrativo, Art. 88a Inc. 2 ;
carga de la pp/eba, Art. 162.2.

testigo, Art. 175a
Publicación en Diario Oficial:
como medio de notificación, Art. 20.1.2.
O
Queja administrativa:
falta administrativa por intimar administrado pretenda
presentar, Art. 239a Inc. 8
medidas correctivas, Art. 156.5.
no suspensión de procedimiento por presentación de, Art. 156.3.
por defectos de tramitación, Art. 158a posterior a subsanación
documental, Art. 1269 procedimiento, Art. 158a
Quorum:
de sesiones de órganos colegiados, Art. 99a
para votaciones de órganos colegiados, Art. 3a Inc. 1, 100a
Recepción documental:
autenticar actos propios de la Administración, Art. 128a
correo certificado, Art. 120a
fedatarios, Art. 127a
mesa de partes, Art. 117a
obligaciones de receptores, Art. 124a
observaciones a documentación, Art. 125a
por medios alternativos, Art. 121a
por transmisión de datos a distancia, Art. 123a
presunción hacia medios alternativos de..., Art. 122a
régimen, Art. 117a
reglas para celeridad de..., Arts. 118a y 119a
subsanación documental, Art. 126a
unidad general de..., Art. 117a
Reclamación:
contenido de..., Art. 222a
contestación a..., Art. 2239 inicio de procedimiento

tnlateral, Arts. 219.2., 2219 prohibición de responder a
contestación de..., Art. 224» requisitos de la..., Arts.
222.1., 113"
Reconsideración:
(Ver: Recurso de Reconsideración)
Recurso Administrativo:
acto firme, Art. 212a
agotamiento de la vía administrativíá, Arfe 218a
alcance del..., Art. 214"
apelación, Art. 209*
clases de..., Art. 207a
contradicción, Art. 2069
decisión anticipada, Art. 147.3.
desistimiento imposible ante..., Art. 190.2.
efectos de la interposición de..., Art. 216a
en ejercicio de competencia desconcentrada, Art. 74a
error en calificación de..., Art. 213a
facultad de contradicción, Art. 206a
impugnación de decisión de abstención, Art. 93a
reconsideración, Art. 208a
requisitos del..., Arts. 113a, 211a, 214a
resolución del..., Art. 217a
revisión, Art 210a
silencio administrativo del..., ArL 215a
suspensión de la ejecución, Art. 216a
Recurso de Apelación:
agotamiento de la vía administrativa, ArL 218.2. Inc. 2
características, Art. 209a
contra medida cautelar en procedimiento trilátera!, ArL 226.3. .
contra resolución final de procedimiento trilátera!, ArL 227a contra
resolución final de procedimiento sancionador, ArL 230 Inc. 2
distinta interpretación de prueba producida, Art. 209a elevación al
superior jerárquico para resolución
inhibitoria prescindiendo de..., Art 64.2. materia de puro
derecho, ArL 209a plazo de interposición, ArL 207.2.
presentación concurrente con la reconsideración, ArL 2089
trámite, ArL 209a Recurso de Reconsideración:
agotamiento de la vía administrativa, Art. 218.2. Inc. a
alcances para la abstensión, Art. 88a Inc. 2
carácter opcional, Art. 208a
características, Art. 208a
contra resolución final de procedimiento tnlateral, Art. 227a
plazo de interposición, Art. 207.2.
requisito de nueva prueba, Art. 208a
B34
Recurso de Revisión:
agotamiento de la vía administrativa, Art. 218.2. Inc. c
características, Art. 2109 tercera instancia de nivel
nacional, Art. 210' plazo de interposición, Art. 207.2.
Recusación de autoridades administrativas:
solicitud de abstención ante causales de parcialidad, Art. 88'
Reforma peyorativa [reformatio ¡n peius):
en contenido'de'la resolución final, Art. 187.2.
resolución de procedimiento sancionador, Art. 237.3.
Registro de documentos:
datos consignados, Arts. 117a,1209
despacho de documentos en el día, Art. 117.2.
uso de soporte informático, Art 117:3.
(Ver: Mesa de Partes)
Registro de sanciones:
. impedimento de reingreso durante cinco años, Art. 242a .
independencia del régimen laboral del destituido, Art. 242a
inscripción de destituidos del servicio público, Art 242a
Remisión de documentos:
despacho diario de la Mesa de Partes, Art. 117.2.
(Ven Mesa de Partes)
Remisión de Expediente:
plazo en caso de abstención, Art 89.1.
Remisión de peticiones:
presentación de pedidos fuera de la Capital, Art. 119'
Renuncia:
sanción de nulidad por renuncia de la titularidad, Art 63.1.
Representación: . actos procesales facultados con poder
general, Art. 115.1.
actos procesales que requieren poder especial, Art 115a
a través de abogado, Art. 115'
de personas jurídicas, Art 53'
derecho de representantes de acceder a información, Arts. 55' Inc. 3, 160'
por carta-poder, Art 115.1.
Representante Legal:
capacidad procesal administrativa de personas
jurídicas, Art 53' derecho a conocer estado del proceso,
Arts. 55a Inc. 3,160a notificación personal hacia el..., Art. 21.4.
vía subsidiaria de publicación de actos administrativos
en ausencia de, Art. 23.1.2.
Requerimiento:
de inhibición, Art. 84a de
pruebas, Art. 169.1.
modalidades de notificación, Art. 20a para

cumplimiento de diligencias, Art. 28.2.
Resguardo a los administrados:
admisión de recursos imperfectos, Art. 125a advertir
insuficiencias de escritos, Arts. 125a, 169a aplicar
normas no invocadas por las partes, Art. 145s convocar
a terceros no comparecientes, Art. 609 tramitar
recursos con errores, Art. 213*
Resolución: /' <
competencia para declarar nulidad de oficio, Art. 202a
conclusión del proceso, Art, 186a
conflicto de competencia, Art. 85a
congruencia con las cuestiones planteadas en el
proceso, Arts. 5a. 164a, 187.2. contenido
de una. Arts. 3a Inc. 2, 5a, 187a de recurso
administrativo, Art. 217a
deber de abstención de autoridad pública para emitir, Arts. 88a, 89a en la
calificación dada por el recurrente, Art. 213a ejecución de..., Art. 192a
y ss emisión por delegación, Art 67.4. facultad de dictar medidas
cautelares, Art. 146a incorporación de informes y dictámenes a la...,
Art. 5a legalidad de la..., Arts. IV Inc. 1.1., 187» notificación de
resoluciones, Art 24a nulidad declarada de oficio, Art. 202a
obligación de motivación de la, Arts. IV Inc. 1.2., 3a Inc. 4, 6a, 187a plazo
para notificar, Art! 24a prohibición de denegar'solicitud por
insuficiencias
formales no advertidas oportunamente, Art. 169a
proyecto de..., Art 1809 rectificación de error material,
Art 201a
referencia a los fundamentos de hecho y derecho, Arts. 5.4., 187a, 237a
reformatio in peius, Arts. 187.2. y 237.3. solicitud de informes y
dictámenes para emitir, Art. 172a tipos de recursos administrativos
contra..., Art 207a uso de formularios, Arts. 154a vacío en la
legislación administrativa, Art V validez de..., Arts. 59, 8a, 99
Resolución consentida:
competencia para declarar nulidad de oficio, Art. 202.3.
prescripción de facultad de declarar nulidad de oficio, Art. 202.4.
Resolución de segunda Instancia:
agotamiento de vía administrativa, Art 218.2.
Resolución en última instancia:
agotamiento de vía administrativa, Art. 218.2.
Resolución expedida por órganos colegiados:
improcedencia de declaración de nulidad de oficio, Art. 202.5.

impugnación judicial del Estado, Art. 202.4.
quorum de votaciones para expedición de..., Art. 1009
Resolución Irrecurrible:
adelantamiento de plazos, Art. 141a
decisión de acumulación de procesos, Art. 1499
decisión sobre abstención de autoridad administrativa, Art. 939
sobre pérdida/de ejecutoriedad de acto administrativo, Art. 193.2.
queja, Art. 1,6813.'
resolución de conflicto de competencia, Art. 85a
Resolución Tácita:
(Ven Silencio Administrativo)
Responsabilidad:
de la administración pública, Art 2389
del administrado, Art. 2329
criterios de sanción, Arts. 2409, 243"
de autoridades y personal administrativo, Art 2399
registro de sanciones, Art 2429 .. ;
(Ver. Autoridad Administrativa: deberes) ...........................- - — --•■
Revisión:
(Ver Recurso de Revisión) Revocación
de acto administrativo: alegatos de
afectados, Art. 203.3. improcedencia,
Art. 203.1. procedencia excepcional, Art
203.2.
Sanción a accionante:
(Ver Multa)
Sanciones:
compensación con medidas provisionales, Art 236a
diferencia con la multa coercitiva, Art. 199.2.
en control posterior, Art. IV Inc. 1.16.
faltas administrativas de las autoridades administrativas, Art. 2399
inafectación por falta de estipulación en TUPA, Art. 499 Inc. 1
petición en procedimiento trilateral, Art. 222.1.
por responsabilidad de administrados, Art. 2329
principio de razonabilidad, Art. IV Inc. 1.4.
principios observables en la interposición de sanciones, Art. 2309
procedimiento legalmente establecido, Art. 2349
(Ver Procedimiento Administrativo Sancionador)
Silencio administrativo:
agotamiento de vía administrativa por..., Art. 218.2. Inc. a
837
caso de recurso de apelación, Art. 218.2. Inc. b caso de

recurso de reconsideración, Art. 218.2. Inc. a caso de
recurso de revisión, Art. 218.2. Inc. c manifestación de
voluntad negativa, Art. 188.3. manifestación de voluntad
positiva, Art. 188.2. negativo, Arts. 34a, 188a Inc. 3) a 5),
215a plazo finar de 30 días en procedimiento
administrativo
con evalución previa, Arts. 35a, 142a
;
positivo, Arts. 33a, 188a Inc. 1) y 2).
trámite, Art. 188" /,' /
Simplicidad:
principio de, Art. IV Inc. 1.13.
proscripción de diligencias innecesarias, Art. 145a
Solve et repete:
legalidad de la regla en la impugnación, Art. 109.3.
Subsanación de defectos formales y omisiones:
abandono por no subsanar defecto de escritos, Arts. 125a, 169a, 191a
plazo para subsanación de escritos y recursos, Arts. 125a, 169a
prohibición de denegar solicitud por omisiones no
advertidas por la Administración Pública, Art. 169a
requerimiento de la Administración Pública, Art. 169a
Subsanación de notificación defectuosa:
trámite, Art. 26a Sujetos del procedimiento
administrativo:
definición de..., Art 50a
administración, Arts. 50a Inc. 2, 61a y ss
administrados, Arts. 50a Inc. 1, 51a y ss
terceros administrados, Art. 66a
Superior Jerárquico:
competente para conocer de la queja, Art 158.2.
competente para conocer de abstención de funcionario, Art 89.1.
conoce en consulta de inhibición, Art 64.2.
declaración de nulidad, Art 11a
recurso de revisión, Art 100a
resolución de conflicto de competencia negativo, Art 83a
resolución de conflicto de competencia positivo, Art 84a
Suplencia:
de Autoridades Administrativas, Art 73a
Supletoriedad Procesal Administrativa:
activa, Art l
pasiva, Art VIII
Suspensión de acto administrativo: eficacia de
la..., Art. 16a no suspensión por impugnación,
Art. 216.1.
Suspensión de procedimiento administrativo:
B3S
imposibilidad por insuficiencia o inadecuación de

pruebas, Art. 1049 imposibilidad por ausencia del
instructor, Art. 1489 Inc. 4 imposibilidad por cuestión
preadministrativa, Art. 649
T
Tasa por servicios públicos:
importe de procedimientos administrativos, Art. 459
naturaleza jurídica de los derechos de tramitación de
procedimiento administrativo, Art. 449
pago como condición para la admisión de escrito, Art. 109.3.
(Ver: costas procesales, derechos de tramitación)
Teiefax:
como medio de notificación, Art. 20.1.2.
Telegrama:
como medio de notificación, Art. 20.1.2. Tercero
interesado en procedimiento administrativo:
comunicación a autoridades u organismos públicos, Art. 289
intervención provocada de..., Art. 60Q
intervención voluntaria (oposición), Art. 1079
Término:
anticipación de..., Art. 1419
de interposición de recursos administrativos, Art. 207.2.
efectos del silencio administrativo negativo, Art. 188.5.
efectos de vencimiento, Art. 140.3.
en día inhábil, Art. 139.1.
falta administrativa de no entrega de documento en el -
término legal, Art. 2399 Inc. 2
falta administrativa de no comunicar causal de
abstención en el término legal, Art 2399 Inc. 6
obligatoriedad de..., Art. 131*
omisión de presentación de informe en el..., Art. 1749
término de la distancia, Art. 1359
(Ver Plazo)
Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA):
aprobación del..., Art. 389 contenido del...,
Art. 37a derecho de tramitación, Art. 449 y ss
difusión del..., Art. 389 documentación, Art.
409 y ss entidades sin..., Art. 499
estructuración del procedimiento, Art. 39a
Traducciones:
fiscalización posterior de, Art. 32.1.
S39
responsabilidad por fidelidad de traducción simple, Art. 42.2.

sustitución de traducción oficial por traducción simple, Art. 41a
Trámite documentarlo: (Ven Mesa de Partes)
y_____________
Vacíos en el Derecho Administrativo: ,
obligación de los funcionarios de resolver, Art. VIII
Validez de acto administrativo: requisitos
especiales, Art. 3a requisitos generales, Art. 89
Vía Administrativa:
(Ver: agotamiento de la vía administrativa)
Vigencia de la notificación:
efectos, Art 25»
Vinculación positiva a la Ley:
(Ven conducta reglada)
LEY DEL SILENCIO
ADMINISTRATIVO
(Ley N° 29060)
Promulgada el 06 de julio de 2007.
Publicada el 07 de julio de 2007.
Vigente a partir del 02 de enero de 2
LEY DEL SILENCIO
ADMINISTRATIVO
ARTÍCULO 1 OBJETO DE LA LEY
Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positi-
vo, cuando se trate de algunos de los siguientes supuestos:
a) Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos
preexistentes o para el desarrollo de actividades econ ómicas que
requieran autorización previa del Estado, y siempre que no se en-
cuentren contempladas en la Primera Disposici ón Transitoria, Com-
plementaria y Final.
b) Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solici-
tud o actos administrativos anteriores.
c) Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisi ón final
no pueda repercutir directamente en administrados distintos del pe -
ticionario, mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus intere-
ses o derechos legítimos. (MODIFICADO)
Ley N9 27444 arts. 30 (clasificación de procedimientos administrativos), 188
(efectos del silencio administrativo), 10 inciso 3 (nulidad de
silencio positivo fraudulento o ilegal), 125.1 (improcedencia
de silencio si solicitud es observada por deficiencia documen-
tal), 186 (silencio positivo como forma de conclusión del pro-
cedimiento administrativo), 215 (silencio administrativo en
materia de recursos), 218 (agotamiento de la vfa por silencio
administrativo)
COMENTARIOS
Naturaleza jurídica del silencio administrativo positivo

En las relaciones jurídicas entre particulares, el silencio de unas personas no
tiene efecto jurídico alguno, salvo que la normativa específicamente o mediante un
pacto voluntario le hubiere conferido calidad de declaración de voluntad. La regla ge-
neral es que el silencio de un particular frente a otro no importa declaración de volun-
tad. Por el contrario, en el ámbito de las relaciones entre los administrados y las enti-
dades públicas, el silencio de estas últimas conducen a que la regla general sea la
843
inversa. La no manifestación oportuna de voluntad de la entidad es considerada

como un hecho administrativo-" al cual le sigue un tratamiento jurídico de
declaración ficta. La discusión no se centra -a diferencia de lo que sucede en el
Derecho Privado- en si la omisión de la entidad conduce a la declaración de
voluntad o no, sino a cuál será el sentido de esta declaración de voluntad aparente
dispuesta por la ley, y cuáles serán los presupuestos para su acogimiento válido.
Conforme conocemos, la doctrina sobre el silencio administrativo positivo afirma
que se trata de un modo imperativo de conclusión de los procedimientos
administrativos promovidos por los ciudadanos rî/é opera, en subsidio, cuando la
autoridad ha incurrido en inactividad formal resolutiva"1'sustituyendo la esperada
decisión expresa por una ficción legal13': la de haberse producido una decisión
declarativa estimativa, afirmativa o favorable a lo pedido, en los propios términos,
obteniéndose de ello un
.acto administrativo tácito, con idénticas garantías y efectos que si se hubiese dictado
- expresamente el acto favorable. .
Esa noción de! silencio administrativo positivo surgió a contracorriente del
originario silencio administrativo negativo'4', con el deliberado propósito de facilitar el
ejercicio y desenvolvimiento de derechos sustantivos, restringidos transitoriamente
por la necesidad pública de verificar previamente el cumplimiento de determinadas
condiciones pre-
(1) Compartimos la tesis de quienes sostienen que en la base del silencio administrativo no
existe en verdad un acto administrativo, ya que la Administración se abstuvo de declarar,
silenció sin declarar nada, ni formalizó ninguna manifestación de voluntad; más aún,
estamos per se frente a un comportamiento ilícito e inconstitucional. Lo que sucede es
que al hecho jurídico administrativo de la omisión le sucede una imputación legal a título de
silencio administrativo, para calificar del hecho una consecuencia estimatoria o
desestimatoria, según sea el caso. Véase BANDEiRA DE MELLO, Celso Antonio. "Curso
de Derecho Administrativo". Primera edición en español. Editorial Porrúa y UNAM. México,
2006, pág. 354 y ss.
(2) Nos encontramos, entonces, frente a una salida jurídica concebida para afrontar solo la
omisión administrativa formal consistente en la debida y oportuna producción de una de-
claración de voluntad administrativa. Por tanto, el silencio administrativo positivo no
aplica en ninguno de los demás casos de Inactividad administrativa formal, como por
ejemplo la inactividad de reglamentar una ley, o la Inactividad de aprobar o suscribir un
contrato. Del mismo modo, tampoco el silencio resulta aplicable a ias denominadas
Inactividades materiales, esto es, en la realización de una prestación concreta y
específica derivada del cumplimiento de un deber jurídico, tales como la inactividad en
cumplir deberes legales (ej. entregar un DNI. un pasaporte, una tarjeta de propiedad
vehicular), la Inactividad en ejecutar resoluciones judiciales, la Inactividad en cumplir
deberes creados por actos administrativos (ej. pagar una pensión), o la Inactividad en
cumplir deberes convencionales (ej. entregar adelantos a un contratista).
(3) Como afirma GONZÁLEZ NAVARRO, equivocadamente se afirma que el acto aprobatorio
constituye un acto presunto, cuando conforme a su naturaleza corresponde a una
ficción. GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. "Derecho Administrativo español. El acto y el
procedimiento administrativos*. Ediciones Universidad de Navarra - EUNSA. 1997, pág. 896
y ss. En igual sentido STASSINOPOULOS, Michel. "Traite des actes administratifs". Atenas,
1954, pág. 84.
(4) Mientras que el silencio administrativo negativo tiene como características: i) técnica procesal;
i) que autoriza al administrado a avanzar el procedimiento; iii) posee una operatividad
facultativa del administrado; ¡v) que permite resolución tardía a la Administración, en tanto no
se acoja eí administrado al silencio negativo; y v) por tanto, cuando en tanto no se acoja el
administrado al sueñera negativo, no se puede iniciar ningún cómputo de plazos (ej. para su
impugnación). A diferencia del silencio administrado negativo, el silencio positivo es un acto
administrativo ficticio que opera automáticamente determinando la aprobación legal de la
B44
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Comentarios a la Ley del Silencio Administrativo
vistas normativamente para su ejercicio (condiciones personales, objetivas o financie-

ras) que demuestren su compatibilidad con el interés público. A la par de dar agilidad
al ejercicio de derechos económicos de los ciudadanos se buscaba, obviamente, san-
cionar a la autoridad a cargo de la actividad autorizante cuando incurra en la desidia o
incapacidad de resolver en el plazo y forma establecidos.
En este sentido, el ámbito natural de aplicación del silencio positivo es en las
relaciones que surgen entre el Estado y ciudadanos® con motivo de la actividad de
ordenación o limitación también denominada como "actividad autorizante"' 8', en la que
lo que se espera de ella es la comprobación de las exigencias para el ejercicio de
derechos constatando que se cumple con las exigencias impuestas normativamente
para un ejercicio compatible con el bien común..
Parece sensato atender con este silencio, la situación insatisfecha y frustrada de
aquel ciudadano que no obtiene una respuesta en el plazo debido cuando en cumpli-
miento de un deber legal acude a la autoridad para obtener el título habilitante (licencia,
inscripción, autorización, aprobación, dispensa, admisión, etc.) para ejercer un derecho
o alguna libertad de la cual ya es titular, pese a haberse sometido a la comprobación
administrativa. Por ello, es que el silencio positivo tiene la virtud de sustituir la capacidad
resolutiva de la entidad competente, por el mandato superior de la ley en el sentido de '
que el ciudadano queda autorizado a ejercer aquello que pidió, mientras que los terce- ,
ros y la'propia Administración deben respetar esa situación" favorable del ciudadano.
Conforme á la doctrina y a la legislación nacional, los requisitos legales para qué
pueda operar el silencio administrativo son los siguientes:
a) El silencio administrativo positivo solo es aplicable a los procedimientos ad-
ministrativos promovidos por los ciudadanos que sean de evaluación previa
y no en los procedimientos iniciados por la administración de oficio (ej. san-
cionadores, de fiscalización, acotaciones tributarias, etc.) y siempre que la
solicitud haya sido admitida válidamente a trámite, esto es, haya superado
las observaciones que se le hubiesen presentado.
b) Las materias que son objeto del silencio positivo son previamente calificadas
por la ley y no surgen de la voluntad del ciudadano ni de la autoridad.
c) El petitorio del ciudadano debe ser posible jurídica y físicamente, en función
del marco legal vigente y de la idoneidad de los documentos presentados a
la autoridad en el procedimiento, ya que la autoridad mantiene la potestad
invalidatoria del silencio positivo, cuando ha sido otorgado sin considerar
esta condición.
d) Debe haber transcurrido el término preciso que tiene la Administración para
resolver y notificar su decisión, sin que el ciudadano haya sido notificado
validamente con la decisión.
15) No podemos perder de vista que también hay una zona ¡ntraadministrativa de aplicación de
la técnica del silencio, cuando se trata de actos internos sometidos a la aprobación de
otras autoridades de nivel nacional o competencia de control o tutela interna de la Adminis-
tración.
(6) Aunque desde una perspectiva critica, resulta importante revisar el interesante articulo de
MATEO, Ramón Martín, "Silencio positivo y actividad autorizante". En: Revista de Adminis-
tración Pública. N4 48, 1965.
845
e) La autoridad administrativa debe haber incurrido en una inactividad total du-

rante el término habilitado para producir su resolución y no haber observado
la solicitud, pedido información adicional, etc.; y,
f) El administrado debe haberse conducido con buena fe, esto es, no haber
propiciado con sus acciones u omisiones la inactividad de la autoridad'7'.
No obstante los deseos, en la práctica el silencio administrativo positivo muestra aspectos que
le impiden alcanzar el nivel de una verdadera garantía para el administrado, a partir de su
propia artificialidadcomo acto ficticio. Nos referimos al riesgo de la potestad invalidatoria
sobreviniente, a la insuficiencia probatoria del silencio adminis-_ trativo positivo y, por último,
a la limitada eficacia y ejecutividad del acto ficticio favora-; ;' ble, que se pueden resumir en la
inseguridad jurídica en que se conduce al ciudadano, Z no obstante la ilusión con que suele
mostrársenos en apariencia'*'.
En principio, tenemos que producida la inactividad resolutiva el ciudadano se en-
contrará en la disyuntiva de decidir por sí mismo si lo solicitado resulta conforme a
derecho o no para ejercer la actividad, ya que si no fuera ajustado a derecho tendrá
latente la posibilidad de un acto anulatorio por parte de la Administración producto de
alguna fiscalización de oficio o atendiendo recursos interpuestos por cualquier tercero
afectado en sus derechos o intereses por el ejercicio de la actividad autorizada vía el
silencio positivo'91. Parafraseando a Santamaría Pastor110», podríamos afirmar que en
este aspecto, el silencio administrativo positivo conduce a una trampa para el ciuda-
dano distinta si a su caso se aplicara el silencio negativo, ya que mientras este sabe
con absoluta certeza que no puede llevar a cabo la actividad en tanto no recaiga
(7) Respecto de estos elementos, puede ser revisado nuestro articulo: Perspectiva constitu-
cional del silencio administrativo positivo ¿Quién calta otorga?, ¿pero qué otorga?. En:
Revista Derecho y Sociedad.
(8) Una interesante síntesis de los argumentos críticos al silencio positivo y las principales
Ideas para su refutación lo encontramos en FERNÁNDEZ PASTRANA, José María. 'Rei-
vindicación del silencio positivo: reflexiones para su recuperación en el ámbito de las auto-
rizaciones administrativas*. En: Revista de Administración Pública. N» 127, enero-abril
1992, pág. 103 y ss.
(9) Sobre la posibilidad de que los terceros provoquen la declaración de nulidad del acto ficti-
cio a través de algún recurso administrativo y su problemática particular, puede leerse con
provecho el artículo de GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, "B silencio administrativo y los intere-
sados que no incoaron el procedimiento administrativo". En: Revista de Administración
Pública. Na 68,1972, pág. 235 y ss.
(10) El mencionado profesor afirma que "el solicitante de una autorización que se rige por la
regla del silencio negativo, sabe con absoluta certeza que no puede llevar a cabo la activi-
dad en tanto no recaiga resolución favorable; en el caso contrario, el solicitante se encuentra
ante el dilema de hacer o no hacer uso del silencio; si se hace uso de él y lleva a cabo la
inversión económica que se precise, está expuesto a que posteriormente la Administración
le sorprenda con una imputación de ilegalidad, clausurándole la actividad que creía ampa-
rada en el silencio positivo y ni siquiera puede salir de dudas acudiendo a un tribunal para
que declare su derecho, ya que no puede actuar como demandante reclamando la confir-
mación del acto tácito". SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. 'Silencio positivo: una pri-
mera reflexión sobre las posibilidades de revitalizar una técnica casi olvidada". En: ñevisfa
Documentación Administrativa. N» 208, pág. 112.
846
resolución favorable, en el caso del silencio positivo el solicitante se encuentra ante el

dlema entre hacer o no hacer uso del silencio; si se hace uso de él y lleva a cabo la
inversión económica, está expuesto a que posteriormente la Administración le sor-
prenda con una imputación de ilegalidad, cancelándole la actividad que creía ampara-
da en el silencio positivo, pero si no la ejerce tampoco podrá esperar una resolución
tardía de la Administración ya que se reconocerá incompetente para resolver el caso
ya que el silencio positivo se produjo por mandato legal.
Cierto es que .teóricamente esta situación debería ser idéntica a la inseguridad de
contar con un ado'administrativo expreso, en tanto superviva la potestad invalidatoria
de la Administración, pero también es cierto que cuando la aprobación es ficta, el funcio-
nario competente desarrolla especial interés -de la mano con un intento de evitar res-
ponsabilidades- en probar la nulidad del acto ficticio, hasta incluso acudir a interpreta-
ciones particulares para argumentar supuestos vicios o causales de nulidad inaparentes.
No parece haber ningún problema de ejecución cuando el silencio positivo aplica
a supuestos en el que el ciudadano pretende ejercer derechos y libertades propios de
un ejercicio aislado'11», pero necesitados de la autorización estatal. Pero cuando se
pretende ejercer derechos o libertades que se realizan en relación o ante otras autori-
dades (pensemos en procedimientos conexos) el interesado deberá demostrar a estos
que realmente el silencio administrativo acaeció sin contar con alguna documentación
administrativa que lo respalde. Solo contará con el cargo de la solicitud y con su
capacidad de argumentación y persuasión. Son clásicos los ejemplos de GARRIDO
FALLA acerca de la precariedad de quien realiza obras de ampliación de su industria y
debe demostrar a la instancia de fiscalización municipal que lo hace al amparo del
silencio positivo o del mismo constructor que necesita acreditar a la instancia bancaria
que e! proyecto a financiar se realizará al amparo del silencio positivo'12*.
Por último, cuando la técnica del silencio administrativo se aplica a relaciones
distintas a la autorizante, esto es, en la que el ciudadano necesita alguna prestación
material, gestión o servicio real se revela la inexistencia de mecanismos ejecutivos
expeditivos para asegurar el cumplimiento de lo aprobado (ej. la entrega de un documento,
una inscripción, o de unas simples copias. Si la autoridad no quiso resolver el pedido,
¿cómo forzarla eficientemente a que cumpla lo concedido artificiosamente?' 131, o como
se preguntaba GARRIDO FALLA: ¿cómo obligar a la Administración a que ejecute
djcho acto tácito?'14'
(11) Tomamos la interesante clasificación que plantea el profesor Rafael GÓMEZ FERRER
MORANT en: "Derechos y libertades del individuo aislado": derechos cuyo ejercicio se
realiza en relación con otras personas; derechos de contenido económico y social para
apreciar las distintas complejidades que presenta la ejecución del silencio administrativo
positivo. Véase su articulo "Silencio administrativo desde la perspectiva constitucional".
En: Libro homenaje al profesor José Luis Villar Palasi. Editorial Civitas. Madrid, 1989, pág.
495 y ss.
(12) GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo". Volumen I, Parte Ge-
neral. Editorial Tecnos. Madrid, 2005, pág. 640..
(13) Al respecto puede revisarse con interés, el articulo de MORILLO-VELARDE PÉREZ. José
Ignacio, "Hacia una nueva configuración del silencio administrativo".
(14) GARRIDO FALLA, Femando. Ta llamada doctrina del silencio administrativo". En: Revista
de Administración Pública. No. 16, 1955, pág. 99.
S47
Análisis de las causales para la aplicación del silencio administrativo positivo

Las causales de silencio administrativo positivo que este artículo considera en
abstracto, deben ser concretados ¡nstitucionalmente al calificarlos así en sus
Textos Únicos de Procedimientos Administrativos, escogiendo entre los supuestos
de este artículo y la primera disposición transitoria, complementaria y final. En este
sentido, la reforma mantiene la inseguridad derivada de la necesidad de fijar el tipo de
silencio de manera insular por cada entidad a través de sus TUPA, lo que permitirá
seguir manteniendo interpretaciones aisladas y continuar con un desigual
tratamiento, para procedimientos sustancialmente iguales (como/ por ejemplo, los
diversos casos de licencias de obras por las autoridades municipales)/
El primer supuesto está referido a aquellas "solicitudes cuya estimación habilite
para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades econó-
micas que requieran autorización previa del Estado". Se hace referencia a aquellos:
casos en que si bien el particular es titular de un derecho subjetivo reconocido por el
ordenamiento jurídico, su efectivo ejercicio ha sido condicionado al cumplimiento pre-
vio de determinados requisitos cuya observancia será verificada por la autoridad pú-
blica, precisamente, a través del procedimiento administrativo previsto para el otorga-
miento del título habilitante correspondiente (Ucencia, permiso, autorización, inscrip-
ción, aprobación, dispensa, admisión, etc.). Ello, con el objeto de garantizar la
plena tutela y vigencia del interés público que subyace al desarrollo de las actividades
sociales, culturales o económicas que pueda suponer el ejercicio del referido
derecho por parte del particular.
Por tanto, de acuerdo con este inciso, los procedimientos administrativos que
sean promovidos por los particulares a fin de obtener una autorización en los
términos indicados líneas arriba deben sujetarse a la aplicación del silencio
administrativo positivo en caso de que la autoridad competente no cumpliera con
emitir pronunciamiento expVeso sobre la misma dentro del plazo legal previsto para
tales efectos. Dicha inter: pretación tendrá validez con carácter general, siempre
que la solicitud formulada por el administrado comprenda el ejercicio de derechos
que no involucren el desarrollo de las actividades contempladas en la Primera
Disposición Transitoria, Complementaria y Finar de la misma norma, supuesto en
el cual los procedimientos administrativos deberán sujetarse a la aplicación del
silencio administrativo negativo.
El segundo supuesto es el de los recursos administrativos (apelación,
reconsideración o revisión) destinados a cuestionar la desestimación de una
solicitud^ o actos administrativos anteriores. Esta regla es más amplia que la regla
prexistente contenida en el artículo 33 inciso 2 de la Ley N 9 277444, que solo
contemplaba el silencio administrativo positivo como una sanción para la
administración en caso de un doble y sucesivo silencio administrativo negativo.
Ahora la norma comprende este supuesto, pero además lo extiende a los casos en
que se trate de recursos administrativos contra actos expresos denegatorios emitidos
en la primera instancia. El supuesto se relaciona con el ejercicio de la facultad de
contradicción del particular regulada en el artículo 206.11,s>, según el cual frente a
un acto administrativo que supone viola,
(15) LPAG. Artículo 206.- Facultad de contradicción

"206.1 Conforme a lo señalado en el artículo 108, frente a un acto administrativo que se
supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción
en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo
siguiente".
S4S
dsscOinoce o iesiona un derecho o interés legítimo procede su contradicción en la vía

administrativa medíante los recursos administrativos contemplados por la LPAG.
Por lo tanto, en el supuesto de que el acto administrativo emitido por la autoridad
pública incida negativamente sobre los derechos de los particulares destinatarios de este, el
ciudadano tiene el derecho de recurrencia de los agraviados a través del recurso
correspondiente, iniciándose de esa manera el procedimiento recursal o impugnatorio
orientado al control de la legalidad y oportunidad del referido acto por parte del propio órgano
emisor o del superior jerárquico. En efecto, el procedimiento administrativo de naturaleza
recursiva constituye el supuesto contemplado en el artículo 19, literal b) de la LSA, como
procedimiento sujeto a la aplicación de la figura del silencio administrativo positivo en caso
de falta de pronunciamiento expreso por parte de la autoridad competente dentro del plazo
establecido legalmente a efectos de su resolu-. ción. Al respecto, somos de Ja opinión de
que esta clausulado puede ser interpretada de manera literal sin traer consigo serias
consecuencias tanto desde un punto de vista práctico como técnico, las cuales harían
inviable su aplicación por parte de las entidades administrativas, poniendo en riesgo el
interés público.. Y es que la aplicación del silencio administrativo positivo a todos los
procedimientos recursivos resulta inverosímil si es que se tiene en cuenta que los mismos
pueden importar, por ejemplo, la afectación de-los intereses contemplados en la Primera
Disposición Transitoria, Com- . ...
plemeñtaria y Final de la LSA, así como involucrar procedimientos administrati-"" ■'-......
yos iniciados de oficio tales como los de fiscalización y sanción. - •• •-,-----r---':
En efecto, el entendimiento de esta cláusula debe diferenciar los siguientes su-
puestos:
(i) Procedimientos recursivos destinados a cuestionar la desestimación de
una solicitud .... ..............................
El procedimiento recursivo cuyo objeto es cuestionar la desestimación de una
solicitud formulada por el administrado, en principio y con carácter general, se en-
cuentra sujeto a la aplicación del silencio administrativo positivo. Dentro de este supues-
to se pueden enmarcar, por ejemplo, aquellos recursos que hubieran sido presentados
por los particulares contra la decisión emitida por la Administración Pública
denegando el otorgamiento de la autorización a que hace referencia el artículo 1,
literal a) de la LSA.
Sin embargo, aquellos recursos administrativos que hubieran sido interpuestos
por los particulares contra actos expresos (resoluciones) que resuelven de manera
desestimatoria solicitudes relativas a cualquiera de los supuestos contemplados en la
Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la LSA, deben sujetarse a
la aplicación dei silencio administrativo negativo, á fin de guardar coherencia con el
sentido de la propia LSA y no vaciar de contenido dicha Disposición Transitoria, Com-
plementaria y Final.
fji) Procedimientos recursivos destinados a cuestionar actos administrativos
anteriores
Los procedimientos recursivos cuyo objeto es cuestionar actos administrativos
anteriores se encuentran sujetos a la aplicación del silencio administrativo positivo,
siempre que no se trate de recursos administrativos interpuestos contra actos emiti-
dos en el curso de procedimientos administrativos iniciados de oficio y de recursos
interpuestos contra actos administrativos fictos.
Juan Carlos .Morón ürbina
Sobre ei particular, consideramos que una interpretación literal del texto del artículo 19,
literal b) de la LSA, no permitiría operar ei silencio positivo cuando se trate del cuestionamiento
al silencio negativo, pues cuando la norma bajo comentario señala que se encuentran
sujetos a la aplicación del silencio positivo los "recursos administrativos destinados a
cuestionar (...) actos administrativos anteriores", la misma parece referirse a actos
administrativos expresos.
El tercer supuesto está referido a la aplicación del silencio positivo al final de "proce-
dimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final no pueda repercutir directa-
mente en administrados distintos del peticionario, mediante la limitación, perjuicio o afec-
tación a sus intereses o derechos legítimos". En este caso, debido a la inocuidad de la
decisión final sobre la solicitud formulada por el particular frente a los intereses y dere-
chos de la colectividad, resulta procedente sujetar la inactividad de la Administración
Pública a la aplicación del silencio administrativo positivo, pues la falta de pronuncia-'[
miento expreso sobre el particular no podría conllevar a la afectación de interés público
; alguno, supuesto este último cuya configuración -como se verá a continuación- resulta
determinante a efectos de calificar a un procedimiento administrativo de evaluación
previa como sujeto a la aplicación del silencio administrativo negativo.
Abordando conjuntamente los tres supuestos antes descritos queremos llamar la
atención respecto a que no se trata de supuestos concebidos de manera acumulativa
sino de manera alternativa. En efecto, el inicio del artículo anuncia que el silencio
positivo será aplicable "cuando se trate de algunos de los siguientes supuestos". La
alternatividad con que están formulados los supuestos conlleva a una imprecisión de
base, ya que aquello que aparezca impedido por alguno de ellos puede resultar habi
litado por otro inciso. Así sucede, por ejemplo, entre el literal a) y c), cuando nos
encontremos frente a procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión
final sí repercuta directamente en administrados distintos del peticionario, limitándoles
• sus intereses o derechos legítimos, pero se trata de solicitudes para desarrollar activi-
. dades económicas que requieran autorización previa. Si lo apreciamos, en base al
literal a), sí correspondería aplicar el silencio positivo, pero si lo analizamos a partir del
literal c), la solución seria la contraria. '
Pero un aspecto que el legislador no se ha percatado es la inconexa relación
de ' supuestos escogidos para aplicar los tres tipos de procedimientos administrativos:
el de la aprobación automática, el de evaluación previa con silencio positivo y el de
evaluación previa con silencio negativo. En efecto, existe inseguridad jurídica prove-
niente de las definiciones superpuestas para la procedencia del procedimiento de
aprobación automática, del de aprobación previa con silencio positivo y con silencio
negativo. Lo lógico sería que cada uno tuviera una relación específica y diferenciada
para cada caso, pero no es así.
Por un lado, tenemos que el procedimiento de aprobación automática se aplica
para todos aquellos casos "conducentes a la obtención de licencias, autorizaciones,
constancias y copias certificadas o similares que habiliten para el ejercicio continuado
de actividades profesionales, sociales, económicas o laborales en el ámbito privado,
siempre que no afecten derechos de terceros (...)",,6>. Con ello, podríamos afirmar
(16) LPAG, artículo 31.
B50
que todas licencias referidas a emprendimientos empresariales continuados en el tiempo

(ej. licencias de funcionamiento de un local) deberían ser calificadas como solicitudes
que se aprueban con la sola presentación conforme de los documentos exigidos posi-
tivamente. Pero ello no es así, pues el artículo 1 de la Ley N9 29060 establece ahora
que corresponde ser conducidos dentro del diseño del procedimiento de evaluación
previa con silencio positivo aquellas "solicitudes cuya estimación habilite para (...) el
desarrollo de actividades económicas que requieren autorización previa del Estado".
Apreciamos aquí dos posibilidades de calificación para un solo procedimiento.
Por ejemplo, ¿cómo se clasifica la autorización de funcionamiento de una farma-
cia? En principio, dado que es una actividad sujeta a autorización que implica el ejercicio
de una actividad profesional y económica en el ámbito privado, que no afecta derechos
de terceros sino beneficia a la colectividad, debería ser calificada como procedimiento
de aprobación automática. Sin embargo, también se trata de una solicitud que habilita el
desarrollo de una actividad económica que requiere autorización previa del Estado.
Entonces, ¿será un procedimiento de evaluación previa sujeto a silencio positivo? Por
supuesto, no podemos descartar que algún funcionario del Sector Salud afirme al am-
paro de la primera disposición transitoria, complementaria y final que por incidir en ma-
teria de salud, deba ser de aplicación más bien el silencio negativo.
ARTÍCULO 2o.- APROBACIÓN AUTOMÁTICA

Los procedimientos administrativos, sujetos a silencio administrativo posi-
tivo, se considerarán automáticamente aprobados si, vencido el plazo esta-
blecido o máximo/la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento corres-
pondiente, no siendo necesario expedirse pronunciamiento o documento
alguno para que el administrado pueda hacer efectivo su derecho, bajo res-
ponsabilidad del funcionario o servidor público que lo requiera.
Lo dispuesto en el presente artículo no enerva la obligación de la entidad de
realizar la fiscalización posterior de los documentos, declaraciones e infor-
mación presentada por el administrado, conforme a lo dispuesto en el arti-
culo 329 de la Ley N9 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Ley N9 27444 Titulo Preliminar, art. IV numerales 1.7. (principio de presun-
ción de veracidad) y 1.16 (privilegio de controles posterio-
res), arts. 188 (efectos del silencio administrativo positivo),
32 (fiscalización posterior a documentación), 10.3 (nulidad
de silencio positivo ilegal o fraudulento)
COMENTARIOS
Este articulo está dedicado a regular la operatividad del silencio administrativo
positivo, bajo la misma óptica del actual artículo 188 de la Ley N9 24777. Por tanto, no
debe confundirse -pese a lo impropio de su título- con el procedimiento de aproba-
ción automática que aparece regulado por el artículo 31 de misma Ley.
S51
Operatividad automática del silencio administrativo positivo

Conforme a esta regulación, el silencio administrativo positivo opera de manera
automática, al margen de la voluntad del propio administrado, si el funcionario el día
de vencimiento del plazo para resolver no cumple con notificar la decisión correspon-
diente. No resulta necesaria ninguna expresión del administrado en el sentido de aco-
gerse al silencio administrativo positivo, ni de la Administración, ningún acto confirma-
torio o certificatorio de la inercia o silencio producido. Entendemos que el precepto
tiene una incorrección manifiesta pues indica que el silencio positivo opera de modo
obligatorio si al vencimiento del plazo ulá,entidad no hubiera emitido el pronunciamiento
correspondiente", como si acogiera la tesis de la emisión del acto como referente para
la conclusión del procedimiento, cuando lo constitucional es que a esa fecha la '
entidad haya notificado al administrado, cumpliendo las formalidades previstas, su
.decisión administrativa.
Es connatural para la consumación del silencio administrativo positivo que venza
el término establecido legalmente para que la Administración resuelva y notifique el
acto administrativo expreso a que está obligado. Por lo general, nos referimos al plazo
de treinta días hábiles continuos con que cuenta la Administración para calificar el
expediente, proyectar la decisión y notificársela al administrado. De suyo debe incluir-
se dentro de este plazo también a la acción de notificar la decisión al administrado,
porque siendo la fase externa'de la decisión resulta indispensable que se produzca
para que sea conocible para el administrado aquello que ha decidido la autoridad
sobre su pedido. El término legal para notificar está incluido dentro del plazo ordinario
del procedimiento al ser su fase terminal y no una fase sucesiva 07'. Si fuere de otro
modo, seria muy fácil para la Administración escamotear el silencio administrativo
fechando su resolución con anterioridad a su vencimiento del plazo.
Estamos frente a un dato objetivo, para cuya constitución no existe necesidad de
adentrarse en identificar si la voluntad administrativa en el caso concreto estaba pro-
yectada y no resuelta, estaba expedida y no notificada dentro del plazo0", o si la
omisión se debe a culpabilidad del instructor o a cualquier otra razón intraadministrativa,
como la ausencia de algún funcionario o la no composición del órgano colegiado.
Transcurrido el término indicado sin resolución notificada se habrá constituido
automáticamente el presupuesto para el silencio administrativo positivo.
La vinculación de la Administración por el silencio administrativo producido

En su segundo párrafo, la norma reconoce que por el silencio administrativo posi-
tivo el administrado no puede obtener más de lo que podía ser reconocido legalmente
mediante una resolución expresa. Por ello, una vez operado el silencio administrativo
positivo la Administración mantiene el deber de realizar la fiscalización posterior sobre
la solicitud y la documentación presentada, por la cual debe comprobar su veracidad.
(17) Véase el artículo 188.1 de la IPAG.

(17) A este respecto resulta ilustrativa la posición del Tribunal Constitucional sobre cuándo
debe entenderse que la Administración se ha pronunciado para efectos de que opere ei
• - silencio administrativo positivo, recaída en el Expediente Ñ9 5290-2006-PC/TC (Enrique
Manuel Fajardo Hintte), que glosamos a continuación:
852
En caso da que la autoridad compruebe fehacientemente que el administrado no cum-

ple con las condiciones legales para obtener el título habilitante solicitado, que la infor-
mación presentada era insuficiente para acreditar las calidades requeridas, o peor
aún, que la información declarada o la documentación presentada era inexacta o falsa,
corresponderá nulificar el acto ficto, imponer una multa al administrado y formular
denuncia en sede penal, en caso concurran los supuestos de ilícito penal.
Como hemos manifestado, no obstante el süencio administrativo positivo alcanza-
do, la autoridad/mantiene la potestad invalidatoria si la Administración considerara
12. Ahora bien siendo que el numeral 31.6 de la Ley Ns 26979 dispone que en el plazo de ocho
(8) días hábiles el ejecutor coactivo deberá pronunciarse expresamente sobre la solicitud
de suspensión formulada por el administrado, resulta necesario precisar desde cuándo se
entiende que dicha entidad ha cumplido con emitir un "pronunciamiento expreso'; ello con
la finalidad de determinar la aplicación o no del silencio administrativo positivo recogido por
tal-disposición. ...........................
13. Sobre el particular se debe tener en cuenta que de una interpretación sistemática de los
artículos 51 y 109 de la Constitución Política se desprende que la publicación de las nor-
mas jurídicas determina su eficacia, vigencia y obligatoriedad. Es decir, estas disposicio-
.' nes constitucionales establecen como condición esencial para la vigencia de las normas
""."' qué sean éstas de "conocimiento dé los sujetos que podrían verse afectados con su
aplica-.
ción. Siendo que las normas jurídicas obligan por igual a todos y por tanto pueden afectar
a una generalidad de sujetos se impone por necesidad la ficción de su publicación para
que su contenido sea entendido como de conocimiento público.
14. Si bien el razonamiento de las disposiciones constitucionales citadas se refiere a la vigen
cia o eficacia de normas jurídicas generales, este Tribunal considera que el mismo criterio
es aplicable en el caso de los actos administrativos. Se debe entender que la entrada en
vigencia y consecuente obligatoriedad de lo establecido en una resolución administrativa
se encuentran condicionadas al hecho de que el administrado [a quien afectaría tal resolu
ción] tome conocimiento sobre su contenido, situación que se configura con el acto de
notificación.
15. En efecto, como establece el numeral 16.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo
General -Ley N9 27444-, "el acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación
legalmente realizada produce sus efectos (...)". En esa línea, Juan Carlos Morón Urbina
señala que: "Un acto administrativo carece de eficacia mientras no sea notificado a su
destinatario o publicado (...) aun cuando cumpla las exigencias legales previstas, no pasa
de ser una decisión de la autoridad mantenida en su Intimidad, intrascendente para el
exterior, y carente de fuerza jurídica para producir efectos frente a los administrados, terce-
ros y aun otras autoridades administrativas. SI bien ya es un acto administrativo, en tales
condiciones el acto no vincula jurídicamente a ningún sujeto de derecho, salvo a sí mismo,
ya que le genera el deber de notificarlo. Es un acto administrativo oculto" (MORÓN URSINA,
Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tercera edi-
ción. Lima, Gaceta Jurídica, 2004, pág. 170).
16. En virtud de lo expuesto este Tribunal considera que en el caso de autos se deberá enten-
der que estamos ante un "pronunciamiento expreso de la entidad gubernamental" cuando
ésta notifique el contenido de su decisión al administrado que pudiera verse afectado con
efla.
Por tanto, cuando el numeral 31.6 de la Ley N 9 26979 establece que el ejecutor coac-
tivo debe "pronunciarse expresamente" sobre la solicitud de suspensión del proce-
dimiento de ejecución coactiva, en el plazo de ocho (3) días hábiles, se debe enten-
der que este plazo Incluye tanto la obligación de la Administración de emitir el res-
pectivo acto administrativo, como la obligación de notificarlo.
853
que existe algún incumplimiento a los requisitos legales o por el uso de medios fraudu-
lentos en su obtención'19', la insuficiencia probatoria del silencio administrativo positivo
y, por último, la limitada eficacia y ejecutividad del acto ficticio favorable. Para llegar a
alguna de estas convicciones, la autoridad realiza la fiscalización posterior a los
expedientes que alcanzan el silencio administrativo positivo.
Ello deriva de su propia naturaleza de una ficción legal, esto es, una artificialidad
creada por la norma que pone al ciudadano en la situación de demostrar de modo
indubitable no solo que presentó una petición, sino que transcurrió el plazo legal y que
se^produjo un no acto de la Administración,
Desde la perspectiva de la Administración, el silencio administrativo positivo pro-
duce la incompetencia del órgano -hasta ese momento a cargo de la instrucción del
case— por razón del tiempo para poder decidir sobre el asunto. De este modo vencido,
el término final para resolver el expediente, queda sin competencia para dictar una
resolución extemporánea sobre esta materia, aun si pretendiera declarar que ha ope-
rado el silencio positivo. Peor si lo que desea es denegar la solicitud. Si lo hiciera,
estaríamos frente a una resolución afectada por un vicio grave.
De este modo, la entidad no puede desconocer, contradecir o alterar la situación
jurídica consolidada por la autorización o aprobación ficticia. Su facultad natural a
partir de ese momento, será solo inspeccionar o vigilar que el ejercicio de la actividad
que ha quedado autorizada (e/. el funcionamiento de actividad comercial o la actividad
constructiva, etc.) sea ejecutada conforme a la normativa aprobada para el efecto,
pudiendo adoptar las medidas correctivas aplicables al caso si encontrara
incumplimientos***. Solo si comprobadamente el administrado no cuenta con las exi-
gencias jurídicas para haber obtenido la autorización o si se demostrara que ha hecho
uso de información falsa o inexacta, la entidad puede ejercer su facultad de anulación
de oficio contra el acto ficticio, previo descargo del infractor.
ARTÍCULO 3°.- APROBACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

No obstante lo señalado en el artículo 2a, vencido el plazo para que opere el
silencio administrativo positivo en los procedimientos de evaluación previa,
regulados en el artículo 19, sin que la entidad hubiera emitido pronunciamiento
sobre lo solicitado, los administrados podrán presentar una Declaración Jurada
ante la propia entidad qué configuró dicha aprobación ficta, con
(19) Si bien esta contingencia existe también sobre los actos expresos favorables al administra-
do, su incidencia en estos casos es minoritaria, por cuanto la Administración ya ha cumplido
-dentro del procedimiento- con evaluar el cumplimiento de los requisitos legales y ha _
sido favorablemente resuelto.
(20) Véanse los casos STC N° 759-2002-AA/TC (Sadith Preciado Alvis) y STC N" 1307-2002-
AA/TC (Mana Delgado Cereceda) en los que se entendió legítimo que la Administración
declarara y dictara medidas correctivas contra locales comerciales autorizados por silencio
administrativo positivo, pero que carecían de requisitos esenciales para la procedencia de
la licencia.
B54
Ja finalidad de hacer valer el derecho conferido ante la misma o terceras

entidades de la Administración, constituyendo el cargo de recepción de di-
cho documento, prueba suficiente de la resolución aprobatoria ficta de la
solicitud o trámite iniciado.
Lo dispuesto en el primer párrafo será aplicable también al procedimiento
de aprobación automática, reemplazando la resolución de aprobación ficta,
contenida en la Declaración Jurada, al documento a que hace referencia el
artículo 319 párrafo 31.2 de la Ley N2 27444.
En el caso que la Administración se niegue a recibir la Declaración Jurada a
que se refiere el párrafo anterior, el administrado podrá remitirla por conduc-
to notarial, surtiendo los mismos efectos
Ley N9 27444 arts. 41.1.3 (naturaleza de las declaraciones juradas como
sucedáneo probatorio), 31 (procedimiento de aprobación au-
tomática),. 42 (presunción de veracidad)
D: S N9 079-2007-PCM art. 2 (aprueba Formato de Declaración Jurada de Silencio
Administrativo Positivo)
COMENTARIOS
Este artículo aborda uno de los problemas consustanciales a la naturaleza del
silencio administrativo: el de su probanza y acreditación tanto frente a la misma enti-
dad como frente a terceras entidades, más allá de cualquier duda razonable.
La opción legislativa ha sido crear un instrumento atípico en el Derecho Compara-
do: la declaración jurada del propio interesado que debe presentar ante la propia en-
tidad para evidenciar el silencio producido. Afirmamos que es atípica porque en el
Derecho Comparado más bien se ha optado por la certificación del acto presunto que
fue empleado por España (hoy derogada por su ineficacia) y la certificación notarial
del acto, o ambos a elección del administrado121».
(21) Ley de Protección al Ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, Ley Na
8220 de 4 de marzo del 2002:
Artículo 7.- Procedimiento para aplicar el silencio positivo
"Cuando se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizacio-
nes, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administra-
ción, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas. Producida esta situa-
ción, el interesado podrá:
a) Presentar una nota a la Administración donde conste que la solicitud fue presentada en
forma completa y que la Administración no la resolvió en tiempo. La Administración
deberá emitir, al día hábil siguiente, una nota que declare que, efectivamente, el plazo
transcurrió y la solicitud no fue aprobada, pe lo que aplicó el silencio positivo; o bien
b) Acudir ante un notario público para que certi-que, mediante acta notarial, que la solici-
tud fue presentada en forma completa y que ía Administración no la resolvió en
tiempo".
S55
Por este mecanismo, si el administrado beneficiado por el silencio administrativo

positivo desea documentar este hecho procederá a presentar una declaración jurada
ante la propia autoridad, y si este se negara a recibirla, la cursará por medio
notarial. Con el cargo de recepción bastará para acreditar la producción del silencio
positivo.
El experimento peruano nos presenta algunas inquietudes que deben ser resuel-
tas en vía de reglamentación para facilitar su aplicación. ¿La declaración jurada es
un documento meramente probatorio opcional o un medio constitutivo del silencio
positivo? ¿El formato oficial a aprobarse para la declaración jurada es solo
referencial u obligatorio para el administrado? ¿Guando puede ser justificadamente
rechazada la declaración jurada? ¿La presentación de la declaración jurada permite
a la Administración un nuevo plazo para resolver el expediente?
La primera duda surge de una contradicción en la propia norma sobre la
naturale
za constitutiva o meramente probatoria de esta declaración jurada. En principio, la
lectura del artículo 3 parece indicar que es meramente probatoria ("con la finalidad
de
hacer valer el derecho conferido ante misma o terceras entidades de la Administra
ción, constituyendo el cargo de recepción de dicho documento, prueba suficiente de
la
resolución aprobatoria ficta de la solicitud o trámite iniciado"). Pero más adelante,
en
el artículo 4, la misma norma expresa que serán sancionados los funcionarios que
se
nieguen a cumplir "la resolución aprobatoria ficta derivada de la declaración jurada a
que hace referencia el artículo 3 (...)", con lo que parece afirmar que el silencio
deriva
de la presentación de la declaración jurada, por lo que la declaración jurada es
cons
titutiva de la aprobación ficta. La impropiedad es notoria, aun cuando consideramos
que la naturaleza meramente probatoria debe predominar. ''
Finalmente, cabe tener presente que este artículo también modifica el artículo
31.2 de la Ley N9 27444 referido a los procedimientos de-aprobación automática, al
disponer que también sea aplicable la declaración jurada para probar su
existencia, en reemplazo de la resolución que alude ese artículo.
ARTÍCULO 4°.- RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO PÚBUCO
Los funcionarios y servidores públicos que, injustificadamente, se nie-

guen a reconocer la eficacia del derecho conferido al administrado al
haber operado a su favor el silencio administrativo positivo de un proce-
dimiento que se sigue ante la misma entidad, incurrirán en falta
administrativa sancionable, conforme lo establecido en el artículo 239a
de la Ley N9 27444, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y
penales a que hubiera lugar.
856 Lo dispuesto en el primer párrafo también es aplicable a los

funcio entidad de la Administración.
narios
y
servid
ores
públic
os, de
cualqu
ier
entida
d de la
Admini
stració
n
Públic
a, que
se
niegue
n
injustif
icada
mente
a
recibir
o
cumpli
r la
resolu
ción
aproba
toria
ficta
deriva
da de
la
Declar
ación
Jurada
a que
hace
referen
cia el
artícul
o 39,
dentro
de un
procedi
miento
que se
sigue
ante
otra
Ley N9 27444 art. 239 (responsabilidades de las autoridades y personal ai
servicio de la Administración Pública)
(T*% COMENTARIOS
Este artículo'está dedicado a la responsabilización a los funcionarios que entor-
pezcan la operatividad dei silencio administrativo. Jurídicamente era innecesario pues
ya estaba contemplado en el artículo 239 de la Ley N9 27444, como falta disciplinaria
incurrir en cualquier ¡legalidad manifiesta. Lo resaltable de la norma es el mensaje que
pretende dar a los funcionarios en el sentido de facilitar el ejercicio del silencio admi-
nistrativo positivo por parte de los administrados.
En este sentido, tanto para los funcionarios de la entidad a la que dirijo la petición
como para los de otras entidades, la conducta materialmente sancionable será la negativa
a reconocer o desconocer la eficacia del derecho operado a favor del ciudadano por el
silencio administrativo positivo. En ambos casos, la norma reitera que la penálización
solo aplicará cuando se trate de incumplimientos "injustificados*. Enton- -™ ees las
preguntas esenciales, son:
¿Cuándo el funcionario está legítimamente en condiciones de desconocer la efi-
cacia del acto ficto derivado del silencio positivo y, por ende, exento de pena? ¿Cuán-
do el funcionario esta legítimamente en condiciones de incumplir la resolución ficta
derivada del silencio administrativo positivo? Podríamos entender que se refiere a
cuando el acto ficto hubiese sido ya anulado de oficio por la Administración, pero en
ese caso ya no habría un acto ficto que desconocer.
¿Cuándo el funcionario está legítimamente en condiciones de negarse a recibir la
declaración jurada del administrado? Por principio, ninguna autoridad debería poder
negarse a recibir una declaración o solicitud del administrado, pero esta norma parece
autorizarlo. Quizá podría darse en casos de una declaración jurada prematura cuando
no ha vencido el plazo para resolver. Pero no creemos que sea aplicable si, por ejem-
plo, la declaración jurada no sigue el formato oficial que la autoridad haya aprobado.
ARTÍCULO 5°.- DENUNCIA DEL FUNCIONARIO ANTE EL ÓRGANO DE

CONTROL INTERNO
Los administrados podrán interponer, individualmente o en conjunto, el
recurso de queja a que se refiere el artículo 1589 de la Ley N9 27444, o
presentar una denuncia al órgano de control interno de la entidad res-
pectiva, sin perjuicio de las acciones civiles y penales a que hubiera lu-
gar, en el caso de que el funcionario o servidor público incumpla lo esta-
blecido en la presente Ley.
BS7
Ley N9 27444 arts. 158 (queja por defectos de tramitación), 105 (derecho a
formular denuncias).
Dir. N« 008-2003-CG/DPC "Servicio de Atención de Denuncias" aprobada por Resolu-
ción de Contrataría Na 443-2003-CG
COMENTARIOS
Esta norma también es reiterativa/tanto del artículo 158 de la Ley N9 27444 (aun-
que con la imperfección técnica de denominarlo recurso), como de las normas del
Sistema Nacional de Control, teniendo solo el mérito de particularizar para el caso
concreto las posibilidades de cuestionamiento que tiene el ciudadano frente a los
incumplimientos de la ley.
ARTÍCULO 6".- PROCEDIMIENTO ANTE EL ÓRGANO DE CONTROL

INTERNO
Las denuncias ante el órgano de control interno de las entidades de la
Administración Pública respectivas, que se presenten contra los funcio-
narios o servidores públicos que incumplan lo establecido en la presente
Ley, serán puestas en conocimiento del público en general a través de la
página web de la entidad o publicadas en el Diario Oficial "El Peruano",
cuando la resolución que pone fin al procedimiento disciplinario quede
consentida.
Dir. Na 008-2003-CG/DPC "Servicio de Atención de Denuncias" aprobada por Resolu-
ción de Contraloria Na 443-2003-CG R. NB 114-2003-CG • Reglamento de
los Órganos de Control Institucional.
ARTÍCULO 7".- RESPONSABILIDAD DEL ADMINISTRADO

Los administrados que hagan uso indebido de la Declaración Jurada,
señalada en el artículo 39, declarando información falsa o errónea, esta-
rán en la obligación de resarcir los daños ocasionados y serán denuncia-:
dos penalmente conforme a la legislación de la materia por la entidad de
la Administración Pública afectada, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 329, párrafo 32.3 de la Ley N9 27444.
Ley N9 27444 arts. 32 (fiscalización posterior), 10 inciso 3 (nulidad de silen-
cio positivo ¡legal o
fraudulento)
Código Penal arts. 427 y 411.
B5B
(¿Ü^ COMENTARIOS
Para guardar la equiparidad de trato con el funcionario, esta norma contiene la
responsabilidad administrativa, civil y penal de los ciudadanos en caso de que, violan-
do la presunción de veracidad, hagan uso indebido de la declaración jurada. Así suce-
derá si declaran la ocurrencia del silencio positivo cuando correspondiere el negativo
conforme a la normativa, si no hubiese transcurrido el término para que la Administra-
ción pueda resolver, o la autoridad no hubiese incurrido en la inactividad formal presu-
puesto del silencio administrativo.
ARTÍCULO 8°.- SEGUIMIENTO DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMI-

NISTRATIVOS
El órgano de control interno de las entidades de ía Administración
Públi-.ca supervisará el cumplimiento de los plazos, requisitos y
procedimientos a fin de que sean tramitados conforme al Texto Único de
Procedimientos Administrativos - TUPA correspondiente. Asimismo, el
órgano de control interno está en la obligación de elevar ai Titular del
Pliego un informe mensual sobre el estado de los procedimientos
administrativos iniciados, así como sobre las responsabilidades en que
hubieran incurrido los funcionarios o servidores públicos que incumplan
con las normas de la Ley del Procedimiento Administrativo General, la
presente Ley y aquellos que hayan sido denunciados por ios
administrados.
Dir. N9 008-2003-CG/DPC "Servicio de Atención de Denuncias" aprobada por Resolu
ción de Contraloria Na 443-2003-CG
R. N9 114-2003-CG Reglamento de los Órganos de Control Institucional.
fj^ COMENTARIOS
Con esta norma se compromete a los órganos de control interno de las entidades
públicas para controlar -como una actividad permanente- el avance del proceso
amplificador al interior de sus entidades. Nótese que el objeto del control no se agota
con la calificación del silencio administrativo seguido, sino él cumplimiento de los pla-
zos, la exigibitidad de requisitos indebidos o desvíos de procedimientos, de todo lo
cual debe rendir cuenta mensualmente a su Titular del Pliego.
ARTÍCULO 9O.- INEXIGIBIUDAD DE REQUISITOS NO ESTABLECIDOS EN

EL TUPA
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 36a, párrafo 36.2 de la Ley N9
27444, solamente podrá exigirse a los administrados el cumplimiento
853
de los procedimientos o requisitos administrativos que se encuentren

previamente establecidos en el Texto Único de Procedimientos Adminis-
trativos - TUPA, no pudiendo requerirse procedimiento, trámite, requisito u
otra información, documentación o pago que no consten en dicho Texto, bajo
responsabilidad del funcionario o servidor público que los exija, aplicándosele
las sanciones establecidas en los artículos 42 y 52.
En un plazo de ciento ochenta (180) días, computados a partir de la publi-
cación de la presente Ley, todgs'.las entidades a que se refiere el artículo I
del Título Preliminar de la Ley Ns 27444 deberán justificar ante la Presidencia
del Consejo de Ministros todos los procedimientos contenidos en sus TUPA.
De no mediar justificación alguna dichos procedimientos quedarán sin efecto
de pleno derecho.
Ley N9 27444 arts. 36.2; 75.4 (deber de abstenerse de realizar exigencias
¡legales), 239 (responsabilidad funcional)
fJ3^ COMENTARIOS
La primera parte de esta norma es una virtual reiteración de lo contemplado en el
artículo 36.2 de la Ley Na 27444, por lo que carece de factor innovativo para haber
sido incluido en la Ley.
Lo importante de la norma es que en ei segundo párrafo se está creando una norma
transitoria por la cual las entidades administrativas; deben justificar ante la Presidencia
del Consejo de Ministros todos los procedimientos contenidos en sus Textos Únicos de
Procedimientos Administrativos, bajo pena de ser dejados sin efecto.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS,
COMPLEMENTARIAS Y FINALES
ESMERA.- SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO

Excepcionalmente, el silencio administrativo negativo será aplicable en
aquellos casos en los que se afecte significativamente el interés público,
incidiendo en la salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la se-
guridad ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores,
la defensa comercial; la defensa nacional y el patrimonio histórico cultural de
la nación, en aquellos procedimientos trilaterales y en los que generen
obligación de dar o hacer del Estado; y autorizaciones para operar casinos de
juego y máquinas tragamonedas. Asimismo, será de aplicación para aquellos
procedimientos por los cuales se transfiera facultades de la Administración
Pública, y en aquellos procedimientos de inscripción registral.
Ext materia tributaria y aduanera, el silencio administrativo se regirá por sus

leyes y normas especiales.
Tratándose de procedimientos administrativos que tengan incidencia en la
determinación de la obligación tributaria o aduanera, se aplicará el segundo
párrafo del artículo 1639 del Código Tributario.
Ley Na 27444 '' arts. 188 (efectos del silencio administrativo), 218 (agotamien-
to de vía por silencio administrativo)
(T3^ COMENTARIOS
La presente norma contiene las materias reservadas excepcionalmente para la
aplicación del silencio administrativo negativo. No solo es importante resaltar que es-
tos supuestos son excepcionales respecto ai silencio administrativo positivo (porque
se entiende que deben ser objeto de interpretación restrictiva y no de analogía), sino
que además contiene una relación de materias que, por incumbir directamente al inte-.
res. general, son sujetos de un tratamiento más cauto.
Los supuestos de aplicación del silencio administrativo negativo provienen de di-
versos factores.
Por un lado, tenemos procedimientos a través de los cuales los ciudadanos preten-
den obtener alguna autorización, licencia o permiso, como los comprendidos en el artí-
culo 1 de esta Ley, pero que por habilitar actividades que se ejercen directamente en
relación con la colectividad (ej. salud, medioambiente, recursos naturales), es claro que
estos supuestos no responden a determinadas entidades sino a las materias que son
objeto del procedimiento mismo. A efectos de entender que nos encontramos frente al
supuesto bajo comentario, será necesario que el procedimiento administrativo respectivo
involucre no solo materias tales como la salud, el medioambiente, los recursos natu-
rales, la seguridad ciudadana, el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimo-
nio cultural, sino que será indispensable, a su vez, que la decisión a ser adoptada sobre
el particular por la Administración Pública importe una afectación significativa sobre el
Interés público que subyace al desarrollo de las actividades relativas a dichas materias,
puesto que aun en estos temas si las autoridades encuentran supuestos que no expo-
nen significativamente el interés público, pueden calificarlo como positivo.
También se encuentran aquí procedimientos en los que por tratarse de bienes o
recursos escasos no resulta aplicable el silencio positivo, como son los procedimientos
en los que se transfieren facultades de la Administración Pública (ej. concesiones, dele-
gación de atribuciones) o los que generan una obligación de hacer o dar a cargo del
Estado (ej. pago de acreencias, compensaciones de deudas, indemnizaciones, etc.).
finalmente encontramos procedimientos en los que por su particular estructura y
finafidad no son compatibles con la figura misma del silencio administrativo. Es el caso
del procedimiento administrativo trilateral, en que por la inercia de la autoridad no puede
beneficiar a una de las partes en desmedro de la otra. Y es el caso de los procedimien-
tos regístrales que por seguridad jurídica deben concluir con una inscripción o con una
declaración desestimatoria (tacha, observación, etc.), pero no cabe silencio positivo.
861
SEGUNDA.- FUERZA DE LEY

Otórgase fuerza de Ley a la "Directiva para la atención en 24 horas de actos
inscribibles que tienen impacto directo en el desarrollo económico del país",
aprobada por Resolución de la Superintendencia Nacional de los Registros
Públicos Ns 261-2005-SUNARP-SN.
JESCEBA.-PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
Los procedimientos de petición graciable y de consulta se rigen por su
regulación específica
.CONCORDANCIAS EXTERNAS
Ley N9 27444 arts. 112 (petición de gracia) y 111 (consulta)
G_^ COMENTARIOS
La norma hace reserva de Jos procedimientos de petición dé gracia y de consulta
respecto al silencio administrativo. En efecto, en ninguno de estos procedimientos
resulta aplicable la técnica del silencio (en ninguna de sus manifestaciones). En el
caso de la petición de gracia, no existe un derecho preexistente que le sirva de respal
do sino es el puro ejercicio del derecho de petición que se agota en la sede administra
tivo. En el otro, la consulta revela un estado de incertidumbre que solo puede dilucidarse
mediante el esclarecimiento por parte de la autoridad, por lo que no cabe concluir él
procedimiento por técnicas sustitutivas de ia voluntad funcionarial. - •-------- • •• -. -. _
OJARJA.- DECLARACIÓN JURADA

En ei plazo máximo de quince (15) días de publicada la presente Ley,
mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros, se aprobará el formato de la Declaración Jurada a que hace
referencia el artículo 3S.
COMENTARIOS
La norma ha optado por formalizar la declaración jurada mediante la aprobación
de un formato especial, cuando debió haber optado por permitir al ciudadano diseñar
libremente su declaración jurada. Lo cual conlleva algunos problemas operativos im-
portantes que pueden presentarse, por ejemplo, si el ciudadano incurre en algún yerro
al redactar su declaración jurada o simplemente la desconoce, presentando una dise-
ñada por él mismo. Si así sucede, ¿en que se afecta el administrado? ¿Pierde ei
derecho ganado por el silencio administrativo positivo? ¿Puede la Administración re-
chazar la declaración jurada?
Comentarios a la Ley de! Silencio Administrara o
QUIMA.- RECULACIÓN TRANSITORIA

Las disposiciones de la presente Ley, que reconozcan derechos o facul-
tades a los administrados frente a la Administración, son aplicables a los
procedimientos en trámite iniciados antes de su entrada en vigencia.
SEXLé.- DIFUSIÓN DE LA PRESENTE LEY

Las entidades de la Administración Pública, bajo responsabilidad de su
titular, deberán realizar las acciones de difusión, información y capacita-
ción del contenido y alcances de la presente Ley a favor de su personal y
del público usuario. Dichas acciones podrán ejecutarse a través de
Internet, impresos, afiches u otros medios que aseguren su adecuada
difusión. El costo de las acciones de información y difusión no se trasla-
dará al público usuario, y asimismo se sujetará a las normas de austeri-
dad y racionalidad en el gasto público.
Las correspondientes dependencias de las entidades de la Administra-
ción Pública, en un plazo no mayor a los tres (3) meses de publicada la
presente Ley, deberán informar al Titular del Pliego sobre las acciones
realizadas para el cumplimiento de lo dispuesto en el primer párrafo.
^ COMENTARIOS
Esta norma pretende impulsar la difusión, capacitación e información de las
norma a favor de las autoridades y de la ciudadanía, para lo cual otorga un plazo de
tres meses desde la publicación de la norma. Con ello, estamos frente a una norma
excepcional frente a la décima disposición transitoria que dispone la vacatio legis
por 180 días.
SÉTIMA.- ADECUACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS

En un plazo de ciento ochenta (180) días, computados a partir de la publi-
cación de la presente Ley, las entidades a que se refiere el artículo I del
Título Preliminar de la Ley N2 27444 deberán justificar, ante la Presidencia
del Consejo de Ministros, aquellos procedimientos que requieren la apli-
cación del silencio administrativo negativo por afectar significativamente
el interés público, conforme a lo señalado en el literal a) del articulo 19 de
la presente Ley.
En igual plazo, las entidades deberán calificar los procedimientos admi-
nistrativos considerando estrictamente lo establecido en ia presente Ley,
así como lo señalado en el artículo 312 de la Ley N9 27444, bajo responsa-
bilidad, a fin de permitir que los administrados puedan satisfacer o ejer-
cer sus intereses o derechos.
863
Vencido el plazo, la Presidencia del Consejo de Ministros publicará una

lista de las entidades que cumplieron o no con remitir la justificación a
que se refiere el primer párrafo, señalando la procedencia o no de la mis-
ma. En los casos de improcedencia las entidades ajustarán sus procedi-
mientos en un plazo adicional de quince (15) días, bajo responsabilidad.
De manera excepcional, con la justificación debida y por decreto supre-
mo, podrán señalarse los procedimientos administrativos especiales que
requieran una tramitación distinta a la prevista en la presente Ley. Para
tal efecto se especificarán la naturaleza del procedimiento, su denomina-
ción, la justificación de su excepción y su nueva configuración en el
TUPA correspondiente.
fJ3^ COMENTARIOS
Esta disposición transitoria contiene tres preceptos diferenciados: i)
otorgamiento del plazo para la aplicación del silencio administrativo negativo en cada
caso; ¡i) otorgamiento del mismo plazo para la calificación de sus procedimientos
administrativos; y, iii) la deslegalización para que por decreto supremo se puedan
señalar procedimientos con silencio administrativo diferenciados respecto a las reglas
generales contenidas en esta ley.
OCTAVA.- ADECUACIÓN POR PARTE DEL CONGRESO DE LA

REPÚBLICA
El Congreso de la República, en el marco de su autonomía, en un plazo
de ciento ochenta (180) días contados a partir de la publicación de la
presente Ley, aprueba su Texto Único de Procedimientos Administrati-
vos - TUPA, estableciendo los procedimientos sujetos al silencio admi-
nistrativo negativo o positivo, según corresponda
NQkENA.- NORMAS DEROGATORIAS

Deróganse aquellas disposiciones sectoriales que establecen el silencio
administrativo negativo contraviniendo lo señalado en el literal a) del ar-
tículo 19; asimismo, deróganse los artículos 332 y 349 de la Ley Ns 27444.
DÉtlMA.-VIGENCIA DE LA LEY
La presente Ley entra en vigencia, indefectiblemente, a los ciento ochenta
(180) días calendario, contados a partir de su publicación en el Diario Ofi-
cial "El Peruano", efectúen o no, las entidades, la justificación prevista
en ei artículo & y en la Sétima Disposición Transitoria, Complementaria
y Final, sin perjuicio de la responsabilidad en la que incurran los
funcionarios competentes por el incumplimiento de las citadas
disposiciones.
B64
MODIFICACIONES
Decreto Legislativo que modifica la Ley del Procedimiento Administrativo

General - Ley Nº 27444 y la Ley del Silencio Administrativo - Ley Nº 29060
DECRETO LEGISLATIVO Nº 1029
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
POR CUANTO:
El Congreso de la República por Ley Nº 29157 y de conformidad con el

Artículo 104 de la Constitución Política del Perú ha delegado en el Poder Ejecutivo la
facultad de legislar sobre materias específicas, con la finalidad de facilitar la
implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos y su
protocolo de enmienda, y el apoyo a la competitividad económica para su
aprovechamiento, siendo una de las materias la mejora del marco regulatorio,
fortalecimiento institucional y simplificación administrativa; y, modernización del
Estado;
Que, resulta necesario dar celeridad al trámite del procedimiento

administrativo general proporcionando certidumbre respecto a la fecha de
notificación de los actos administrativos, así como a la determinación de los plazos
para resolver y notificar el acto administrativo;
Que, se requiere de la aplicación efectiva de la Ley Nº 29060 - Ley del

Silencio Administrativo en concordancia con la Ley Nº 27444; y finalmente, lograr la
integración informática de las entidades del Estado;
Que, en concordancia con lo anterior, es necesario se modifiquen los artículos

18; 20, 21, 25, 76, 79; 122, 125, 130, 188, 194, 202, 229, 230, 233 y 238 y se
incorpore el artículo 236-A a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley
Nº 27444, así como que se modifique el artículo 1 de la Ley del Silencio
Administrativo, Ley Nº 29060;
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros y con cargo a dar cuenta al
Congreso de la República;
Ha dado el Decreto Legislativo siguiente:
DECRETO LEGISLATIVO QUE MODIFICA LA LEY DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO GENERAL - LEY Nº 27444 Y LA LEY DEL SILENCIO
ADMINISTRATIVO - LEY Nº 29060
Artículo 1.- Modificación de la Ley del Procedimiento Administrativo General

- Ley Nº 27444
Modifíquense los numerales 18.2 del artículo 18; numeral 20.1.2 del artículo
20; numerales 21.2 y 21.3 del artículo 21, último párrafo del artículo 25, numeral
79.1 del artículo 79; artículo 122, numeral 130.1 del artículo 130, numeral 188.1 del
artículo 188, numerales 202.2 y 202.5 del artículo 202, numeral 229.2 del artículo
229, numerales 3, 7 y 10 del artículo 230, numerales 233.1 y 233.2 del artículo 233
y numerales 238.1,238.2, 238.3, 238.4 y 238.5 del artículo 238; asimismo inclúyase
el numeral 20.4 del artículo 20, el numeral 21.5 del artículo 21, numerales 76.3 y
76.4 del artículo 76, el numeral 125.5 en el artículo 125, el numeral 188.6 en el
artículo 188, el numeral 194.6 en el artículo 194, numeral 229.3 del artículo 229, e
incorpórese el artículo 236-A en la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento
Administrativo General; en los términos siguientes:
“Artículo 18.- Obligación de Notificar
(...)
18.2 La notificación personal podrá ser efectuada a través de la propia entidad,
por servicios de mensajería especialmente contratados para el efecto y en caso de
zonas alejadas, podrá disponerse se practique por intermedio de las autoridades
políticas del ámbito local del administrado.
(...)”.
“Artículo 20.- Modalidades de Notificación
(...)
20.1.2 Mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier otro medio

que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre
que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente
por el administrado.
(...)
20.4. El administrado interesado o afectado por el acto que hubiera consignado

en su escrito alguna dirección electrónica que conste en el expediente podrá ser
notificado a través de ese medio siempre que haya dado su autorización expresa para
ello. Para este caso no es de aplicación el orden de prelación dispuesto en el numeral
20.1”.
“Artículo 21.- Régimen de la Notificación Personal
(...)
21.2 En caso que el administrado no haya indicado domicilio, o que éste sea
inexistente, la autoridad deberá emplear el domicilio señalado en el Documento
Nacional de Identidad del administrado. De verificar que la notificación no puede
realizarse en el domicilio señalado en el Documento Nacional de Identidad por
presentarse alguna de las circunstancias descritas en el numeral 23.1.2 del artículo 23,
se deberá proceder a la notificación mediante publicación.
21.3 En el acto de notificación personal debe entregarse copia del acto

notificado y señalar la fecha y hora en que es efectuada, recabando el nombre y firma
de la persona con quien se entienda la diligencia. Si ésta se niega a firmar o recibir
copia del acto notificado, se hará constar así en el acta, teniéndose por bien
notificado. En este caso la notificación dejará constancia de las características del
lugar donde se ha notificado.
(...)
21.5 En el caso de no encontrar al administrado u otra persona en el domicilio

señalado en el procedimiento, el notificador deberá dejar constancia de ello en el acta
y colocar un aviso en dicho domicilio indicando la nueva fecha en que se hará
efectiva la siguiente notificación. Si tampoco pudiera entregar directamente la
notificación en la nueva fecha, se dejará debajo de la puerta un acta conjuntamente
con la notificación, copia de los cuales serán incorporados en el expediente.”
“Artículo 25.- Vigencia de las Notificaciones
(...)
Para efectos de computar el inicio de los plazos se deberán seguir las normas
establecidas en el artículo 133 de la presente Ley, con excepción de la notificación de
medidas cautelares o precautorias, en cuyo caso deberá aplicarse lo dispuesto en los
numerales del párrafo precedente.”
“Artículo 76.- Colaboración entre entidades
(...)
76.3 En los procedimientos sujetos a silencio administrativo positivo el plazo

para resolver quedará suspendido cuando una entidad requiera la colaboración de otra
para que le proporcione la información prevista en los numerales 76.2.3 y 76.2.4,
siempre que ésta sea indispensable para la resolución del procedimiento
administrativo. El plazo de suspensión no podrá exceder el plazo dispuesto en el
numeral 3 del artículo 132 de la presente Ley.
76.4 Cuando una entidad solicite la colaboración de otra entidad deberá

notificar al administrado dentro de los 3 días siguientes de requerida la información”.
“Artículo 79.- Costas de la Colaboración
79.1 La solicitud de colaboración no genera el pago de tasas, derechos

administrativos o de cualquier otro concepto que implique pago alguno, entre
entidades de la administración pública
(...)”.
“Artículo 122.- Presunción común a los medios de recepción alternativa

Para los efectos de vencimiento de plazos, se presume que los escritos y
comunicaciones presentados a través del correo certificado, de los órganos
desconcentrados y de las autoridades del Ministerio del Interior, han ingresado en la
entidad destinataria en la fecha y hora en que fueron entregados a cualquiera de las
dependencias señaladas. Cuando se trate de solicitudes sujetas a silencio
administrativo positivo, el plazo que dispone la entidad destinataria para resolver se
computará desde la fecha de recepción por ésta.
En el caso que la entidad que reciba no sea la competente para resolver,

remitirá los escritos y comunicaciones a la entidad de destino en el término de la
distancia, la que informará al administrado de la fecha en que los recibe”.
“Artículo 125.- Observaciones a documentación presentada

(...)
125.5 Si la documentación presentada no se ajusta a lo requerido impidiendo

la continuación del procedimiento, lo cual por su naturaleza no pudo ser advertido
por la unidad de recepción al momento de su presentación, así como si resultara
necesaria una actuación del administrado para continuar con el procedimiento, la
Administración, por única vez, deberá emplazar inmediatamente al administrado, a
fin de que realice la subsanación correspondiente. Mientras esté pendiente dicha
subsanación son aplicables las reglas establecidas en los numerales 125.3.1 y 125.3.2.
De no subsanar oportunamente lo requerido resulta de aplicación lo dispuesto en el
artículo 191.
En este caso no resulta aplicable la queja a que se refiere el numeral 126.2 del
artículo 126, salvo que la Administración emplace nuevamente al administrado a fin
de que efectúe subsanaciones adicionales.”
“Artículo 130.- Presentación de escritos ante organismos incompetentes
130.1 Cuando sea ingresada una solicitud que se estima competencia de otra
entidad, la entidad receptora debe remitirla, en el término de la distancia, a aquélla
que considere competente, comunicando dicha decisión al administrado. En este
caso, el cómputo del plazo para resolver se iniciará en la fecha que la entidad
competente recibe la solicitud.
(...).”
“Artículo 188.- Efectos del Silencio Administrativo
188.1. Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo

positivo quedarán automáticamente aprobados en los términos en que fueron
solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo, al que se adicionará el
plazo máximo señalado en el numeral 24.1 del artículo 24 de la presente Ley, la
entidad no hubiere notificado el pronunciamiento respectivo. La declaración jurada a
la que se refiere el artículo 3 de la Ley del Silencio Administrativo, Ley Nº 29060 no
resulta necesaria para ejercer el derecho resultante del silencio administrativo
positivo ante la misma entidad.
(...)
188.6. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos

destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio
administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del
silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo
en las siguientes instancias resolutivas”.
“Artículo 194.- Ejecución forzosa
(...)
6. En el caso de procedimientos trilaterales, las resoluciones finales que

ordenen medidas correctivas constituyen títulos de ejecución conforme a lo dispuesto
en el artículo 7130 inciso 4) del Código Procesal Civil, modificado por la Ley Nº
28494, una vez que el acto quede firme o se haya agotado la vía administrativa.
En caso de resoluciones finales que ordenen medidas correctivas, la

legitimidad para obrar en los procesos civiles de ejecución corresponde a las partes
involucradas.”
“Artículo 202.- Nulidad de oficio
(...)
202.2 La nulidad de oficio sólo puede ser declarada por el funcionario

jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto
emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad
será declarada por resolución del mismo funcionario.
Además de declarar la nulidad, la autoridad podrá resolver sobre el fondo del

asunto de contarse con los elementos suficientes para ello. En este caso, este extremo
sólo podrá ser objeto de reconsideración. Cuando no sea posible pronunciarse sobre
el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que
el vicio se produjo.
(...)
202.5 Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por
leyes especiales, competentes para resolver controversias en última instancia
administrativa, sólo pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio en sede
administrativa por el propio consejo o tribunal con el acuerdo unánime de sus
miembros. Esta atribución sólo podrá ejercerse dentro del plazo de un año contado
desde la fecha en que el acto es notificado al interesado. También procede que el
titular de la Entidad demande su nulidad en la vía de proceso contencioso
administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres años
siguientes de notificada la resolución emitida por el consejo o tribunal.”
“Artículo 229.- Ámbito de aplicación de este capítulo
(...)
229.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con

carácter supletorio a los procedimientos establecidos en leyes especiales, las que
deberán observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora
administrativa a que se refiere el articulo 230, así como la estructura y garantías
previstas para el procedimiento administrativo sancionador.
Los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos

favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo.
229.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades

se rige por la normativa sobre la materia.”
“Articulo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
(...)
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la

conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las
normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas
deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo
observar los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su
graduación:
a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;

b) EI perjuicio económico causado;
c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;
d) Las circunstancias de la comisión de la infracción;
e) EI beneficio ilegalmente obtenido; y
f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
(...)
7. Continuación de infracciones.- Para determinar la procedencia de la

imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma
contínua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles
desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado
al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de

continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos:
a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto

dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última
sanción administrativa.
b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto

administrativo firme.
c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción

administrativa original haya perdido el carácter de infracción administrativa por
modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de
irretroactividad a que se refiere el inciso 5.
(...)
10. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una

pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie
la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la

concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso
7.”
“Artículo 233.- Prescripción
233.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones

administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin
perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás
obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso
ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los
cuatro (4) años.
233.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la
existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera
cometido o desde que cesó, si fuera una acción continuada.
EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del

procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos
constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo
establecido en el artículo 235, inciso 3 de esta Ley. Dicho cómputo deberá reanudarse
inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado
por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado.
(...)”
“Artículo 236-A.- Atenuantes de Responsabilidad por Infracciones

Constituyen condiciones atenuantes de la responsabilidad por la comisión de
la infracción administrativa, las siguientes:
1.- La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u
omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a
la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo
235.
2.- Error inducido por la administración por un acto o disposición

administrativa, confusa o ilegal.”
“Artículo 238.- Disposiciones Generales
238.1 Sin perjuicio de las responsabilidades previstas en el derecho común y

en las leyes especiales, las entidades son patrimonialmente responsables frente a los
administrados por los daños directos e inmediatos causados por los actos de la
administración o los servicios públicos directamente prestados por aquéllas.
238.2 En los casos del numeral anterior, no hay lugar a la reparación por parte
de la Administración, cuando el daño fuera consecuencia de caso fortuito o fuerza
mayor, de hecho determinante del administrado damnificado o de tercero.
Tampoco hay lugar a reparación cuando la entidad hubiere actuado razonable

y proporcionalmente en defensa de la vida, integridad o los bienes de las personas o
en salvaguarda de los bienes públicos o cuando se trate de daños que el administrado
tiene el deber jurídico de soportar de acuerdo con el ordenamiento jurídico y las
circunstancias.
238.3 La declaratoria de nulidad de un acto administrativo en sede

administrativa o por resolución judicial no presupone necesariamente derecho a la
indemnización.
238.4 EI daño alegado debe ser efectivo, valuable económicamente e

individualizado con relación a un administrado o grupo de ellos.
238.5 La indemnización comprende el daño directo e inmediato y las demás

consecuencias que se deriven de la acción u comisión generadora del daño,
incluyendo el lucro cesante, el daño a la persona y el daño moral.
(...)”
Artículo 2.- Modifíquese el inciso b) del artículo 1 de la Ley del Silencio

Administrativo, Ley Nº 29060, en los términos siguientes:
“Artículo 1.- Objeto de la Ley

Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positivo,
cuando se trate de algunos de los siguientes supuestos:
(...)
b) Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud o actos

administrativos anteriores, siempre que no se encuentren contemplados en la Primera
Disposición Transitoria, Complementaria y Final.
(...)”
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS Y FINALES
PRIMERA.- Información entre entidades del Estado

En un plazo no mayor de 30 días hábiles, contados a partir de la vigencia de la
presente norma, la Presidencia del Consejo de Ministros establecerá los lineamientos
y mecanismos para implementar la interconexión de equipos de procesamiento
electrónico de información entre las entidades del Estado, a que se refiere el numeral
76.2.2 del artículo 76 de la Ley Nº 27444, con el fin de hacer efectivo el deber de
colaboración entre las entidades del Estado.
CONCORDANCIAS: R.M. N° 381-2008-PCM (Aprueban lineamientos y

mecanismos para implementar la interconexión de equipos de procesamiento
electrónico de información entre las entidades del Estado)
D.S. N° 009-2008-MINCETUR, Art. 18
SEGUNDA.- Disposición derogatoria

Deróguese toda norma que se oponga a lo dispuesto en el presente Decreto
Legislativo.
POR TANTO:
Mando se publique y cumpla, dando cuenta al Congreso de la República.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintitrés días del mes de junio
del año dos mil ocho.
ALAN GARCÍA PÉREZ

Presidente Constitucional de la República
JORGE DEL CASTILLO GÁLVEZ
Presidente del Consejo de Ministros
ROSARIO DEL PILAR FERNÁNDEZ FIGUEROA

Ministra de Justicia
ÍNDICE GENERAL
DEDICATORIA..................................................................„. 5
PRÓLOGO .,...................................................................... 7
PRESENTACIÓN................................................................. 9
ESTUDIO INTRODUCTORIO..........................."........:............. 17
LEY DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO GENERAL
TÍTULO PRELIMINAR
Artículo I Ámbito de aplicación de la ley................................. 51

Artículo II Contenido................................................................... 56
Artículo III Finalidad............................................................ 58
Artículo IV Principios del procedimiento administrativo................ 59
1.1. Principio de legalidad................................... 61
i.2. Principio del debido procedimiento................... 65
1.3. Principio de impulso de oficio......................... 68
1.4. Principio de razonabifidad............................. 69
1.5. Principio de imparcialidad.............................. 70
1.6. Principio de ¡nformalismo.............................. 73
1.7. Principio de presunción de veracidad............... 74
1.8. Principio de conducta procedimental............... 76
1.9. Principio de celeridad................................... 79
1.10. Principio de eficacia..................................... 79
1.11. Principio de verdad material........................... 80
1.12. Principio de participación............................... 81
1.13. Principio de simplicidad...............•................. 84
1.14. Principio de uniformidad................................ 84
SS7
índice General
1.15. Principio de predictibilidad................................ 85

1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.. 86
Articulo V Fuentes del procedimiento administrativo.................... 88
Articulo VI Precedentes administrativos...................................... 93
Artículo Vil Función de las disposiciones generales....................... 99
Articulo VIII Deficiencia de fuentes............................................... 100
/'/ •'
TÍTULO I
DEL RÉGIMEN JURÍDICO
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
CAPÍTULO I: DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Artículo 19 Concepto de acto administrativo................................ 105
Artículo 2a Modalidades del acto administrativo........................... 127
Artículo 39' Requisitos de validez de los actos administrativos........ 129
1. Competencia..................................................... 129
2. Objeto o contenido............................................. 129
3. Finalidad Pública............................................... 130
4. Motivación......................................................... 130
5. Procedimiento regular.................:....................... 130
Artículo 4" Forma de los actos administrativos............................. 136
Artículo 5° Objeto o contenido del acto administrativo.................. 137
Artículo 6o Motivación del acto administrativo.......„...................... 143
Artículo 7° Régimen de los actos de administración interna.......... 149
CAPÍTULO II: NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Artículo 8° Validez del acto administrativo..................................
..................................................................................................153
Artículo 9o Presunción de validez...............................................
..................................................................................................153
Artículo 10° Causales de nulidad................................................
..................................................................................................155
Artículo 11 • Instancia competente para declarar la nulidad.............
..................................................................................................159
Artículo 12° Efectos de la declaración de nulidad..........................
..................................................................................................160
Articulo 13° Alcances de la nulidad.............................................
..................................................................................................161
BEB Artículo 14° Conservación del acto.............................................
...............................................................................................................
163
Art
15
Independ
encia de
los vicios
del acto
administr
ativo
165
índice General
CAPÍTULO III: EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Artículo 16' Eficacia del acto administrativo................................... 167
Artículo 17° Eficacia anticipada del acto administrativo.................... 170
Artículo 18° Obligación de notificar................................................ 173
Artículo 19° Dispensa de notificación............................................. 175
Artículo 20° Modalidades de notificación........................................ 175
, Artículo 21° Régimen de la notificación personal.............................. 179
/ ■ Artículo 22° Notificación a pluralidad de interesados......................... 182
Artículo 23° Régimen de publicación de actos administrativos......... 183
Artículo 24s Plazo y contenido para efectuar la notificación.............. 185
Artículo 25° Vigencia de las notificaciones...................................... i 89
Artículo 26° Notificaciones defectuosas......................................... 191
Artículo 27° Saneamiento de notificaciones defectuosas.................. 193
Artículo 28° Comunicaciones al interior de la administración............ 194
■muLo 11
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO I: DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 29° Definición de procedimiento administrativo................... 205
Artículo 30° Calificación de procedimientos administrativos.............. 206
Artículo 31° Régimen del procedimiento de aprobación automática 209
Artículo 32° Fiscalización posterior.............................................,.. 211
Artículo 33° Procedimiento de evaluación previa con silencio
positivo.............„...................................................... 214
Artículo 34" Procedimientos de evaluación previa con silencio
negativo.................................................................... 215
Artículo 35° Plazo máximo del procedimiento administrativo de
evaluación previa................................................. 215
Artículo 36° Legalidad del procedimiento........................................ 216
Artículo 37° Contenido del Texto Único de Procedimientos
Administrativos.......................................................... 217
Artículo 38° Aprobación y difusión del Texto Único de Procedi
mientos Administrativos.............................................. 22&
Artículo 39° Consideraciones para estructurar el procedimiento....... 231
Artículo 40° Documentación prohibida de solicitar........................... 233
Artículo 41° Documentos.............................................................. 237
Artículo 42° Presunción de veracidad............................................ 240
Artículo 43° Valor de documentos públicos y privados..................... 241
S69
V
índice General
Artículo 44° Derecho de tramitación............................................. 243

Artículo 45° Límite de los derechos de tramitación........................ 247
Artículo 46° Cancelación de los derechos de tramitación............... 249
Artículo 47° Reembolso de gastos administrativos......................... 249
Articulo 48° Cumplimiento de las normas del presente capítulo...... 250
Articulo 49° Régimen de entidades sin texto único de procedimien
tos administrativos vigente..........................:............. 254
/'/ >
CAPÍTULO II: DE LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO

Artículo 50° Sujetos del procedimiento......................................... 259
1. Administrados....................................................... 259
2. Autoridad administrativa....................................... 259
SUBCAPÍTULO I: DE LOS ADMINISTRADOS

Articulo 51° Contenido del concepto administrado......................... 261
Artículo 52" Capacidad procesal.................................................. 265
Artículo 53° Representación de personas jurídicas....................... 266
Articulo 54° Libertad de actuación procesal................................... 266
, Artículo 55° Derechos de los administrados...........................:..... 267
Artículo 56° Deberes generales de los administrados en el proce
dimiento................................................................... 277
Artículo 57° Suministro de información a las entidades.................. 278
Artículo 58" Comparecencia personal______'............................... 279
' Artículo 59° Formalidades de la comparecencia............................ 281
Artículo 60° Terceros administrados_______................................. 282
SUBCAPÍTULO II: DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA.

PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA
Artículo 61 ° Fuente de competencia administrativa....................... 285
Artículo 62° Presunción de competencia desconcentrada.............. 286
Artículo 63° Carácter inalienable de la competencia administrativa. 287
Articulo 64° Conflicto con lá función jurisdiccional.......................... 288
Artículo 65° Ejercicio de la competencia....................................... 294
Artículo 66° Cambios de competencia por motivos organiza-
cionales................................................................... 296
Artículo 67° Delegación de competencia...................................... 297
Artículo 68° Deber de vigilancia del delegante.............................. 298
Artículo 69° Avocación de competencia........................................ 299
Artículo 703 Disposición común a la delegación y avocación de
competencia............................................................ 300
índice General
Artículo 7V Encargo de gestión.................................................... 301

Articulo 72° Delegación de firma.................................................. 302
Artículo 73a Suplencia.................................................................. 303
Artículo 74° Desconcentración..................................................... 304
Artículo 75° Deberes de las autoridades en los procedimientos...... 306
SUBCAPÍTULO III: COLABORACIÓN ENTRE

/ENTIDADES
Artículo 76° Colaboración entre entidades..................................... 311
Artículo 77" Medios de colaboración interinstitucional.................... 316
Artículo 78° Ejecución de la colaboración entre autoridades.......... 317
Artículo 79° Costas de la colaboración......................................... 318
SUBCAPÍTULO IV: CONFLICTOS DE COMPETENCIA Y

ABSTENCIÓN
Artículo 80° Control de competencia............................................. 320
Artículo 81 ° Conflictos de competencia.......................................... 321
Artículo 82° Declinación de competencia....'................................... ■
...................................................................................................322------------
Artículo 83° Conflicto negativo de competencia............................. 322
Artículo 84° Conflicto positivo de competencia.............................. 323
Artículo 85' Resolución de conflicto de competencia...................... 323
Artículo 86° Competencia para resolver conflictos........................ 324
Artículo 87° Continuación del procedimiento................................. 325
Artículo 88° Causales de abstención............................................ 326
Artículo 89° Promoción de la abstención...................................... 330
Artículo 90° Disposición superior de abstención............................. 332
Artículo 91 ° Consecuencias de la no abstención............................ 334
Artículo 92° Trámite de abstención............................................... 335
Artículo 93° Impugnación de la decisión....................................... 336
Artículo 94° Apartamiento de la autoridad abstenida....................... 336
SUBCAPÍTULO V: ÓRGANOS COLEGIADOS

Artículo 95° Régimen de los órganos colegiados......................... 337
Artículo 96° Autoridades de los órganos colegiados.................... 338
Artículo 97° Atribuciones de los miembros.................................. 339
Artículo 98° Régimen de las sesiones........................................ 340
Articulo 99° Quorum para sesiones............................................. 342
Artículo 100° Quorum para votaciones......................................... 342
Artículo 101° Obligatoriedad del voto............................................ 343
Artículo 102° Acta de sesión........................................................ 344
871
índice General
CAPÍTULO III: INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Articulo 103° Formas de iniciación del procedimiento.................... 347
Artículo 104° Inicio de oficio........................................................ 348
Articulo 105° Derecho a formular denuncias................................. 352
Artículo 106° Derecho de petición administrativa.......................... 355
Artículo 107° Solicitud en interés particular del administrado.......... 356
Artículo 108° Solicitud en interés general de la colectividad............ 357
Artículo 109° Facultadle contradicción administrativa................... 358
Artículo 110° Facultad de solicitar información.............................. 362
Artículo 111 ° Facultad de formular consultas................................ 363
Artículo 112° Facultad.de formular peticiones de gracia................. 365
Artículo 113° Requisitos de los escritos....................................... 366
Artículo 114° Copias de escritos.................................................. 371
Artículo 115° Representación del administrado............................. 371
Artículo 116° Acumulación de solicitudes..................................... 373
Artículo 117° Recepción documental............................................ 374
Artículo 118° Reglas para celeridad en la recepción...................... 376
Artículo 119° Reglas generales para la recepción documental....... 378
Artículo 120° Presentación medíante correo certificado................. 379
Artículo 121° Recepción por medios alternativos........................... 381
Artículo 122° Presunción común a los medios de recepción
alternativa.........................:................................... 381
Artículo 123° Recepción por transmisión de datos a distancia.......
...................................................................................................383 .
Artículo 124° Obligaciones de unidades de recepción................... 384
Artículo 125° Observaciones a documentación presentada...........
...................................................................................................385 .
Artículo 126° Subsanación documental........................................ 387
Artículo 127° Régimen de fedatarios........................................... 391
Artículo 128° Potestad administrativa para autenticar actos
propios....................,............................................ 393 '
Artículo 129° Ratificación de firma y del contenido de escrito......... 394
Artículo 130° Presentaaon de escritos ante organismos incom
petentes ................................................................ 395
CAPÍTULO IV: PLAZOS Y TÉRMINOS

Artículo 131° Obligatoriedad de plazos y términos........................ 397
Artículo 132° Plazos máximos para realizar actos procedimentales 398
Artículo 133° Inicio de cómputo.................................................. 399
Artículo 134° Transcurso del plazo.............................................. 401
Artículo 135° Término de la distancia.......................................... 402
872
índice General
Artículo 136° Plazos improrrogables......................................... 403

Artículo 137° Régimen para días inhábiles................................. 404
Artículo 138° Régimen de las horas hábiles................................ 405
Artículo 139° Cómputo de días calendario................................. 407
Artículo 140° Efectos del vencimiento del plazo........................... 408
Artículo 141° Adelantamiento da plazos.................................... 413
¡ Ârtículo 142° Plazo máximo del procedimiento administrativo......... 414
Artículo 143° Responsabilidad por incumplimiento de plazos.......... 414
CAPÍTULO V: ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Artículo 144° Unidad de vista.................................................. 417
Artículo 145°. Impulso del procedimiento................................... 419
Artículo 146° Medidas cautelares____„.................................... 421
Artículo 147°. Cuestiones disfintas al asunto principal.................... 424
Artículo 148° Reglas para la celeridad..•.;-...-....:............................ 427
Artículo 149° Acumulación de procedimientos............................. 430
Artículo 150° Regla de expediente único.................................... 431
Artículo 151" Información documental....................................... 433
Artículo 152° Presentación extema de expedientes...................... 434
Artículo 153° Intangibilidad del expediente............................-..... 435
Artículo 154° Empleo de formularios......................................... 438
Artículo 155" Modelos de escritos recurrentes............................. 440
Artículo 156" Elaboración de actas........................................... 441
Artículo 157° Medidas de seguridad documental......................... 442
Artículo 158° Queja por defectos de tramitación.......................... 443
CAPÍTULO VI: INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Artículo 159° Actos de instrucción............................................ 447
Artículo 160° Acceso a la información del expediente................... 449
Artículo 161° Alegaciones....................................................... 451
Artículo 162° Carga de la prueba............................................. 452
Artículo 163° Actuación probatoria........................................... 454
Artículo 164° Omisión de actuación probatoria............................ 458
Artículo 165° Hechos no sujetos a actuación probatoria................ 458
Artículo 166° Medios de prueba............................................... 460
Artículo 167° Solicitud de documentos a otras autoridades............ 461
Artículo 168° Presentación de documentos entre autoridades........ 462
Artículo 169° Solicitud de pruebas a los administrados................. 463
índice General
Artículo 170° Normativa supletoria............................................... 465

Artículo 171° Presunción de la calidad de los informes................. 465
Artículo 172° Petición de informes............................................... 467
Artículo 173° Presentación de informes....................................... 469
Artículo 174° Omisión de informe................................................ 471
Artículo 175° Testigos................................................................. 472
Artículo 176° Peritaje......................................................'........... 472
Artículo 177° Actuación probatoria de autoridades" públicas........... 473
Articulo 178° Gastos de actuaciones probatorias.......................... 474
Artículo 179° Actuaciones probatorias que afecten a terceros........ 475
Artículo 180° Proyecto de resolución........................................... 475
CAPÍTULO VII: PARTICIPACIÓN DE LOS ADMINISTRADOS

Artículo 181° Administración abierta............................................ 479
Artículo 182° Audiencia pública................................................... 481
Artículo 183° Convocatoria a audiencia pública............................ 485
Artículo 184° Desarrollo y efectos de la audiencia pública............. 486
Artículo 185° Período de información pública............................... 487
CAPÍTULO VIII: FIN DEL PROCEDIMIENTO

Artículo 186° Fin del procedimiento............................................. 491
■ Artículo 187° Contenido de la resolución...................................... 497
Artículo 188° Efectos del silencio administrativo............................ 500
Artículo 189° Desistimiento del procedimiento o de la pretensión... 505
Artículo 190° Desistimiento de actos y recursos administrativos..... 506
Artículo 191° Abandono en los procedimientos iniciados a
solicitud del administrado...............„....................... 507
CAPÍTULO De EJECUCIÓN DE RESOLUCIONES "

Artículo 192" Ejecutoriedad del acto administrativo........................ 509
Artículo 193° Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo...... 512
Artículo 194° Ejecución forzosa.................................................. 514
Artículo 195° Notificación de acto de inicio de ejecución............... 517
Articulo 196° Medios de ejecución forzosa................................... 518
Artículo 197° Ejecución coactiva................................................. 520
Artículo 198° Ejecución subsidiaria.............................................. 521
Artículo 199° Multa coercitiva..................................................... 522
Artículo 200° Compulsión sobre las personas.............................. 524
índice General
TÍTULO III
DE LA REVISIÓN DE LOS ACTOS
EN VÍA ADMINISTRATIVA
CAPÍTULO I: REVISIÓN DE OFICIO

Artículo 201° Rectificación de errares........................................ 531
Artículo 202° Nulidad de oficio.......'......................................... 536
'Artículo 203° Revocación....................................................... 543
Artículo 204° Irrevisabilidad de actos judicialmente confirmados .... 547
Artículo 205" Indemnización por revocación............................... 547
CAPÍTULO II: RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Artículo 206° Facultad de contradicción..................................... 551
Artículo 207° Recursos administrativos..................................... 555
Artículo 208° Recurso de reconsideración.................................. 565
"Artículo 209° Recurso de apelación.......................;................. 569
Artículo 210° Recurso de revisión............................................ 571
Artículo 211° Requisitos del recurso......................................... 574
Artículo 212° Acto firme......................................................... 576
Artículo 213° Error en la calificación......................................... 578
Artículo 214° Alcance de los recursos....................................... 579
Artículo 215° Silencio administrativo en materia de recursos.......... 581
Artículo 216" Suspensión de la ejecución.................................. 582
Artículo 217° Resolución........................................................ 585
Artículo 218° Agotamiento de la vía administrativa....................... 588
TÍTULO IV DE LOS PROCEDIMIENTOS

ESPECIALES
CAPÍTULO I: PROCEDIMIENTO TRILATERAL

Artículo 219° Procedimiento trilátera!........................................ 609
Artículo 220" Marco legal....................................................... 611
Articulo 221" Inicio del procedimiento....................................... 612
Artículo 222° Contenido de la reclamación................................. 613
Artículo 223° Contestación de la reclamación............................. 614
Articulo 224' Prohibición de responder a las contestaciones......... 615
Artículo 225° Pruebas........................................................... 616
índice General
Artículo 226° Medidas cautelares................................................. gis-

Artículo 227° Impugnación........................................................... 517
Articulo 228° Conciliación o transacción extrajudicial..................... 618
CAPITULO II: PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

Artículo 229° Ámbito de aplicación de este Capítulo......:.............. 631
SUBCAPITULO i: DÉ LA POTESTAD SANCIONADORA

Articulo 230° Principios de la potestad sancionadora. administrativa 636
1. Legalidad........................................................... 636
2. Debito procedimiento........................................... 639
3. Razonabilidad..................................................... 643
4. Tipicidad............................................................ 652
5. Irretroactividad.................................................... 660
6. Concurso de Infraccciones.................................. 662
, 7. Continuación de infracciones............................... 663
8. Causalidad......................................................... 665
9. Presunción de licitud........................................... 669
10. Non bis in ídem.................................................. 671
Articulo 231° Estabilidad de la competencia para la potestad san
cionadora.___■,...................................................... 673
Artículo 232° Determinación de la responsabilidad........................ 676
Artículo 233° Prescripción........................................................... 677
SUBCAPITULO II: ORDENAMIENTO DEL PROCEDIMIENTO

Artículo 234° Caracteres del procedimiento sandonador................ 681
Artículo 235° Procedimiento sancionados...!..............................;.. 684
Articulo 236° Medidas de carácter provisional............................... 686
Artículo 237° Resolución.......................................'.............:........ 689
TITULO V
DE LA RESPONSABIUDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y DEL PERSONAL A SU SERVICIO
CAP RESPONSABILIDAD
ÍTU DE LA
LO ADMINISTRACIÓN
I: PÚBLICA
Articulo 238°
Disposiciones Generales..............................................................
695
índice General
CAPÍTULO Jl: RESPONSABIUDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL

SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Artículo 239° Faltas administrativas.......................................... 699
Artículo 240° Criterios para la aplicación de sanciones.................. 705
Artículo 241° Restricciones a ex autoridades de las entidades ...... 707
Artículo 242° Registro de sanciones......................................... 708
Artículo 243° Autonomía de responsabilidades............................ 710
/ Artículo 244° Denuncia por delito de omisión o retardo de función . 717
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS Y FINALES
PRIMERA Referencias a esta Ley.......................................... 723

SEGUNDA Prohibición de reiterar contenidos normativos............. 723
TERCERA Integración de procedimientos especiales................. 724
CUARTA Vigencia de la presente Ley .1......7..~..„~....."............. 727
QUINTA Derogación genérica............................................. 729
SEXTA Derogación expresa.............................................. 729
SÉTIMA Referencias a dispositivos derogados....................... 730
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
PRIMERA Regulación transitoria............................................ 731

SEGUNDA Plazo para la adecuación de procedimientos especiales 732
TERCERA Plazo para la aprobación del TUPA.................... ¿..... 733
CUARTA Régimen de fedatarios.......................................... 734
QUINTA Difusión de la presente Ley..................................... 734
ANEXO I
GUÍA PARA LA PRESENTACIÓN DE RECURSOS
ADMINISTRATIVOS............................................................. 737
ANEXO II
MODELOS DE DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS.................... 749
B77
índice General
ANEXO I!l
MODELOS DE ESCRITOS Y RECURSOS MÁS
FRECUENTES QUE SE PRESENTAN A LA
ADMINISTRACIÓN.............................................................. 775
FUENTES BIBLIOGRÁFICAS PÁRALOS ESTUDIOS

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO...................,........... 789
/'■' *
ÍNDICE ANALÍTICO............................................................. 801
LEY DEL SILENCIO

ADMINISTRATIVO
Artículo 1o Objeto de la Ley...................:.'........................,.......... 843
Artículo 2a Aprobación automática................................................ 851
Artículo 3° Aprobación del procedimiento....................................... 854
Artículo 4° Responsabilidad del funcionario público........................... 856
Artículo 5° Denuncia del funcionario ante el órgano de control interno. 857
Artículo 6° Procedimiento ante el órgano de control interno................. 858
Artículo 7° Responsabilidad del administrado.................................. 858
Artículo 8° Seguimiento de los procedimientos administrativos;........... 859
Artículo 9° Inexigibilidad de requisitos no establecidos en el TUPA........ 859
DISPOSICIONES TRANSITORIAS,
COMPLEMENTARIAS Y FINALES
Primera: "Silencio, administrativo negativo...................;„.............. 860

Segunda: Fyerza de ley........................................................... 862
Tercera: Procedimientos especiales.........■................................ 862
Cuarta: Declaración jurada..................................................... 862
Quinta: Regulación transitoria................................................. 863
Sexta: Difusión de la presente Ley........................................... .863
Sétima: Adecuación de los procedimientos................................. 863
Octava: Adecuación por parte del Congreso de la República........... 864
Novena: Normas derogatorias.................................................. 864
Décima: Vigencia de la Ley..................................................... 864

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.

A Carlos y Consuelo mis padres,

Revisar la necesidad de muchos procedimientos, y en ios indispensables de gran demanda,

JUAN CARLOS MORÓN URBINA

o CAPÍTULO I: DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

o CAPÍTULO II: DE LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO

o CAPÍTULO III: INICIACIÓN DEL PROCEDMINIENTO

o CAPÍTULO IV: PLAZOS Y TÉRMINOS

o CAPÍTULO V: ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

o CAPÍTULO VI: INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

o CAPÍTULO Vil: PARTICIPACIÓN DE LOS ADMINISTRADOS

o CAPÍTULO VIII: FIN DEL PROCEDIMIENTO

o CAPÍTULO IX: EJECUCIÓN DE RESOLUCIONES

o CAPITULO II: PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

o CAPÍTULO II: RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y

 DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS Y FINALES

Cuando escribíamos la introducción de nuestro "Derecho Procesal Administrati-

de los administrados queden sujetas a rígidos mecanismos de control preventivo y

preconcebida de que el administrado no es un contribuyente sino un contendor al cual

A su amparo, !a Administración Pública nunca se reconoció vinculada al respeto

Es en este escenario que las normas del procedimiento administrativo parecen

(*) GORDILLO, Agustín. La administración paralela. Editorial Civitas, 1982.

2. Exigencia limitada a la comparecencia personal (art. 59).

JUAN CARLOS MORÓN URBINA

Habiendo proclamado la autonomía del Derecho Administrativo, la Ley del Proce-

En medio de esta tensión, la Comisión elaboradora del proyecto de ley tuvo

(2) LAP1ERRE. José Augusto. 'Procedimientos Administrativos", En: Procedimiento

1.1. Sistemas jurídicos sin regulación uniforme del procedimiento adminis

(6) Citados por FERRIER. Jean-Pierre. *EI procedimiento administrativo en Francia*. En al

y riguroso, que pueda ahogar la celeridad y eficacia de la actuación administrativa,

Ahora bien, nuestro apego a la regulación unificadora del procedimiento adminis-

(8) DROMI, José R. B procedimiento administrativo, Instituto de Estudios de Administración

unitaria comprendido en el cuerpo de esta norma■■,,,, y diversos procedimientos

de disposiciones sobre la materia, y se ponen las condiciones para cuando la

formas de traslado y recurrímientos. La juridicidad y la legalidad administrativa deben

(16) FIORINI, Bartolomé; Procedimiento administrativo y recurso jerárquico. Abeledo Perrot

En ninguno de Jos artículos de la ley se puede entender que se ha

- (19) CLAVERO ARÉVALO. Manuel. Estudios de Derecho Administrativo, Instituto García

(20) GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco; Op. cit. p. 547.

La principa) consecuencia del carácter de norma común de las regulaciones

(24) La idea de norma general administrativa está pensada en función de la singularidad de la

Competencia Desleal serán generales para algunas de las Comisiones a su interior, y

(26) GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. Procedimientos administrativos especiales, V.I., Estu-

3. Las autoridades administrativas al reglamentar los procedimientos especiales,

comunes del procedimiento administrativo, ni por que la voluntad administrativa

"(...) ya que si hay Leyes Especiales que prevean procedimientos especiales,

(32) BREWER CARIAS, Alian R. B Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de

En tal sentido, si bien la particularidad de la materia habilita a la generación de un

Nuestra Ley se ha afiliado a esta última posición ecléctica, no habiendo llegado a

(35) La expresión de la Tercera Disposición Complementaria y Final, en el sentido de que la Ley

están prohibidas de reiterar cualquiera de las disposiciones de la Ley del Procedi-

(40) LARENZ, Kari. Metodología de la ciencia del Derecho, p. 260.

de un recurso de apelación, o la norma especial contemplara más recursos que los

su ámbito. En los procedimientos especiales, atendiendo a la singularidad de la mate-

(45) Titulo Preliminar, ait II.

7.1. Efectos derogatorios de la Ley sobre procedimientos especiales anteriores

(47) La Sexta Disposición Complementaría y Final de la Ley se ocupa de esta derogación.

que como sabemos contravienen ias previsiones contenidas en el articulo 41 de

7.2. Efecto supletorio sobre procedimientos especiales justificados

(6) Citados por FERRIER. Jean-Pierre. EI procedimiento administrativo en Francia. En al