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Título: La federación unitaria en tiempos de emergencia

Autor: Ábalos, María Gabriela
Publicado en: RDA 2020-130, 04/08/2020, 3
Cita Online: AR/DOC/2265/2020

Sumario: I. Introducción.— II. Federación unitaria antes y después de 1994.— III. Emergencia,
facultades concurrentes y decretos de necesidad y urgencia.— IV. Propuesta: ley convenio de emergencia
con presupuestos mínimos.
I. Introducción
Encarar el análisis del accionar estatal frente a la emergencia desencadenada por el COVID-19, en el caso
argentino, lleva a desentrañar el rol que les cabe a las descentralizaciones locales en el concierto federal.
La historia del federalismo argentino está plagada de notas unitarias tanto en su diagrama constitucional
como luego en su recorrido institucional. El siglo XX, con los seis golpes de estado que marcaron graves años
de discontinuidad democrática, produjo una debilidad considerable en una fórmula federal nacida ya con fuerzas
centrípetas importantes. El intento de modificar esta situación por parte de la reforma constitucional de 1994 no
fue suficiente, ya que, si bien uno de sus objetivos fue el de fortalecer el federalismo, y en línea con ello, el de
atenuar el presidencialismo, lo que luego se plasmó en el texto constitucional produjo la inversión de dichos
verbos.
A este federalismo con notas endémicas, se le suman las recurrentes emergencias políticas y económicas que
desde el retorno a la democracia se hicieron frecuentes y que ahondaron las medidas tomadas desde la Nación,
generalmente en manos del presidente, dejando de lado abiertamente la participación de las provincias, de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de los municipios.
Con la declaración de pandemia del COVID-19 por la Organización Mundial de la Salud, el 11 de marzo de
2020, en el marco de la emergencia ya declarada por la ley 27.541 a fines de diciembre de 2019, proliferan los
decretos de necesidad y urgencia y las resoluciones administrativas del jefe de Gabinete de Ministros que ponen
en discusión, entre otras cuestiones, el rol que les cabe a los gobiernos locales.
Si bien el federalismo supone un proceso dinámico y cambiante, donde constantemente están en pugna las
fuerzas centrífugas y las centrípetas, no deja de advertirse la mayor complejidad que ese proceso adquiere en el
caso argentino, dada la mixtura con notas unitarias, que aún en tiempos de normalidad institucional, muchas
veces, se imponen.
En épocas de emergencia el federalismo es puesto a prueba, dado que al aumentar la exigencia de celeridad
en la toma de decisiones y en su ejecución, se convalida la centralización de tales acciones en manos de la
Nación, particularmente del presidente. Ello puede llevar a desdibujar los límites federales y nulificar a los
gobiernos locales tanto provinciales como municipales. En sentido inverso, las respuestas atomizadas y sin
coordinación por parte de los miembros de la federación, tampoco parecería ser el camino adecuado puesto que
acarrearían disvaliosas soluciones.
Sin duda, la emergencia por la que atraviesa el mundo y en particular la Argentina, supone una nueva prueba
de resistencia, entre otros aspectos, al federalismo unitario, un escalón más en el proceso donde se debaten las
fuerzas de centralización y de descentralización.
II. Federación unitaria antes y después de 1994
Desde la recepción constitucional del federalismo según lo establece el propio texto de 1853 en el art. 1º, se
buscó conciliar y superar los diversos intereses nacionales y provinciales, equilibrar el conjunto de factores que
tendían a la unidad y a la diversidad, confluyendo en una fórmula mixta, la conocida fórmula alberdiana de la
unidad-federativa o federación-unitaria.
La historia constitucional nos muestra una convivencia, no siempre pacífica, entre el federalismo rioplatense
basado en el modelo norteamericano y más cercano a la figura confederal, y el federalismo del interior (1).
 

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Alberdi con claridad advertía que el problema más difícil que presentaba la organización política de la
República Argentina consistía en determinar cuál sería la base más conveniente para el arreglo de su gobierno
central, si la forma unitaria o la federativa, ya que, las dos tienen antecedentes tradicionales en la vida del país,
han coexistido y coexisten en la formación de la existencia política de la República (2).
De ahí que el federalismo consagrado en el texto constitucional de 1853 pretendía la conciliación de las
libertades de cada provincia y las prerrogativas de toda la nación "... solución inevitable y única, que resulta de
la aplicación a los términos del problema argentino —la nación y la provincia—, de la fórmula llamada hoy a
presidir la política moderna, que consiste en la aplicación armónica de la individualidad con la generalidad, del
localismo con la nación, o bien de la libertad con la asociación; ley natural de todo cuerpo orgánico, sea
colectivo o sea individual, llámese Estado o llámese hombre; según la cual tiene el organismo dos vidas, por
decirlo así, una de localidad y otra general o común, a semejanza de lo que enseña la fisiología de los seres
animados, cuya vida reconoce dos existencias, una parcial de cada órgano, y a la vez otra general de todo el
organismo" (3).
Con la reincorporación de la provincia de Buenos Aires, la reforma de 1860 le da un giro más federal al
texto. Suprime notas unitarias como la revisión de las constituciones provinciales por parte del Congreso, la
atribución del mismo órgano de realizar juicio político a los gobernadores, la competencia de la Corte federal
para resolver conflictos de poderes provinciales.
Con el correr del siglo XX, la discontinuidad constitucional materializada por seis gobiernos de facto
profundizó el centralismo. Sin embargo, en los interregnos de vigencia democrática se concretan algunos
ejemplos importantes de un federalismo de mayor concertación a través del ejercicio coordinado de atribuciones
nacionales y provinciales. El instrumento que posibilita tal camino es el de los tratados interprovinciales,
utilizados mucho antes del texto 1853/1860 y que se concretan en este período en relación con los ríos
interprovinciales, por ejemplo, con el tratado suscripto en 1960 entre las provincias de Santa Fe y Entre Ríos,
que llevó a la construcción del túnel subfluvial (4) que une las capitales de dichas provincias. También con la
creación del Consejo Federal de Inversiones (5) en 1959 por el acuerdo de las provincias, la municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires y en ese momento el territorio nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del
Atlántico Sur. De igual manera la creación de la Comisión Federal de Impuestos y otros comités federales en
distintas materias como educación, salud, ambiente, seguridad, etcétera.
El advenimiento de la reforma de 1994 arroja luces y sombras en torno al federalismo tanto desde lo político
institucional como desde lo fiscal (6). Son avances significativos el incremento de competencias concurrente y
compartidas (arts. 41, 42, 75, inc. 2º, 125, CN), el reconocimiento de las autonomía municipales (art. 123, CN),
la consagración de las regiones (art. 124, CN), del dominio de los recursos naturales existentes en las provincias
(art. 124), el de la potestad tributaria y el ejercicio del poder de policía en los establecimientos de utilidad
nacional (art. 75, inc. 30, CN) (7) y la posibilidad de las provincias de celebrar convenios internacionales (art.
124, CN) (8). Como contracara, el nuevo carácter del Senado que se transforma de cuerpo calificado
representante de las provincias en un pie de igualdad, a ser la Cámara de las disputas partidarias; la elección
directa del presidente, que acentúa los desequilibrios en tanto cuatro provincias bastarán para imponer su
voluntad a las demás; la convalidación del status quo en materia económica con la concentración en manos de la
Nación de los principales impuestos directos e indirectos con la injustificada demora de la ley convenio de
coparticipación; más la ampliación de facultades del presidente en materia legislativa a través de los decretos
delgados, los de necesidad y urgencia, la promulgación parcial de leyes, con controles escasos y poco eficientes
(9).
III. Emergencia, facultades concurrentes y decretos de necesidad y urgencia
III.1. La irrupción de la pandemia de COVID-19 fuerza un reconocimiento y declaración de emergencia
cuyas consecuencias se materializan en el acrecentamiento del poder estatal, el desencadenamiento de procesos
de decisión de carácter excepcional y la obligada reglamentación y aun restricción en el ejercicio normal de los
derechos. Este estado de emergencia que amplifica y extiende los alcances del poder de policía estatal tiene, sin
 

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embargo, que ajustarse a presupuestos constitucionales ineludibles como son la razonabilidad, la

proporcionalidad, la temporalidad y por supuesto el principio de legalidad.
En el texto constitucional de 1853/60, las situaciones de emergencia previstas a partir del estado de sitio y de
la intervención federal dan participación al Congreso y al Poder Ejecutivo, en la adopción de estas herramientas
de excepción, bajo el control de constitucionalidad en manos del Poder Judicial. La reforma de 1994, con la
incorporación de los decretos de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3º) y de los decretos delegados (art. 76)
permite al Ejecutivo el ejercicio de facultades legislativas en casos de urgencia en el primero, y de emergencia,
en el segundo, con mecanismos de control en manos del Congreso con la intervención de la Comisión Bicameral
Permanente que no han sido demasiado eficaces (10).
En esos casos de excepción, el control sobre el cumplimiento de los requisitos impuestos debe ser estricto y
de interpretación restrictiva, toda vez que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder
Ejecutivo se hace únicamente bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a las exigencias
formales en cuestión. Asimismo, corresponde ser todavía más estrictos en el control cuando se reglamenten,
limiten o suspenden transitoriamente, las libertades y los demás derechos fundamentales de las personas (11).
A ello se suma desde la conformación del estado federal, la necesaria participación de las provincias y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la toma de decisiones de emergencia a través del pleno funcionamiento
del Congreso, como, asimismo, el indispensable respeto a la distribución de competencias entre los sujetos que
conforman dicho estado, preservando el ejercicio concurrente con base en los principios de subsidiariedad,
solidaridad y lealtad federal.
En este sentido la concurrencia deviene de la materia sobre la que recae la actividad estatal, teniendo en
cuenta la identidad de fines entre el Gobierno central y los gobiernos locales involucrando en muchos casos a la
ciudad de Buenos Aires y a los municipios, y significa que cada gobierno reglamenta en "su orden" respectivo
las actividades referidas por la Constitución, y que confluyen dirigidos por un fin de bien superior. Así las
facultades concurrentes suponen materias respecto de las cuales se autoriza la cogestión de los órdenes de
gobierno, como son la salud, los recursos naturales, la educación, el desarrollo humano, la cultura, etc., cuyo
contenido linda con el desarrollo económico-social (12).
En lo referido a la limitación de los derechos, la configuración y alcance del poder de policía en general y en
materia sanitaria en particular, exige el ejercicio concurrente, la cogestión que alcanza a los cuatro órdenes de
gobierno, donde tanto la Nación, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como los municipios, en
su ejercicio coordinado y armónico (13).
La interpretación jurisprudencial desde antaño reconoció como propio de la legislación local el ejercicio del
poder de policía en materia de salubridad, moralidad y seguridad. Desde "Plaza de Toros en 1869" (14) y
"Saladeristas de Barracas de 1887" (15), se convalida dicho poder en las provincias, sin embargo, se impone la
coordinación entre los sujetos del federalismo ya que el Estado Nacional ejerce las competencias sustantivas en
el diagrama de las políticas públicas en materia de salud (16). Después de la reforma constitucional de 1994, el
derecho a la salud resulta expresamente de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos con
jerarquía constitucional que incorpora el inc. 22 del art. 75, CN, a lo que las provincias con anterioridad ya le
habían dado cabida en sus textos constitucionales como en Córdoba, Buenos Aires, Santa Fe, Jujuy, Entre Ríos,
entre otros.
De esta forma, tanto el Estado Federal como las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires están obligados al cumplimiento de los deberes emergentes de los tratados de derechos humanos
que amparan el derecho a la salud, junto a las cláusulas constitucionales provinciales que también lo
contemplan. Así se impone el ejercicio coordinado de atribuciones donde la Nación aporte el piso de igualación
respetando las potestades locales. Se trata del establecimiento del piso mínimo de protección que en materia de
salud lo brinda la legislación nacional de manera específica, y los demás órdenes, la complementariedad para
mejorar y abundar la plena realización del derecho en cuestión (17).

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III.2. La materia sanitaria es declarada en emergencia pública a fines de diciembre de 2019 a través de la ley
27.541, junto a ocho materias, como son la económica, financiera, fiscal, administrativa, previsional, tarifaria,
energética y social. En dicha norma, además, se hace uso de una herramienta de excepción incorporada por la
reforma de 1994 para dar respuesta a las situaciones de emergencia pública, como es la delegación legislativa
contemplada en el art. 76 de la CN, se circunscribe temporalmente hasta el 31 de diciembre de 2020.
Bajo el título de solidaridad social y reactivación productiva, la emergencia declarada pretendía dar
respuesta a la severa crisis económica y financiera ya existente en ese momento. Las dimensiones de la
delegación de facultades legislativas al Ejecutivo, como las nueve materias involucradas, muestran una amplitud
y dimensiones que poco se compadecen con el principio general de excepcionalidad y de razonabilidad de las
herramientas utilizadas. Ello puede verse con claridad en las bases de la delegación prevista en el art. 2º de dicha
norma (18), que involucran desde aspectos con relación a la deuda pública, a la reestructuración tarifaria de
servicios públicos, cuestiones previsionales, salariales e impositivas como la habilitación para incrementar
alícuotas, configurar nuevos hechos imponibles, fijar y congelar tarifas y salarios mínimos, establecer índices de
haberes jubilatorios hasta el suministro de medicamentos. Se configura una enumeración muy amplia, plagada
de conceptos jurídicos indeterminados, que se asemeja más a un programa de gobierno que a las bases concretas
que deberían delimitar el acotado marco de acción de la restrictiva delegación legislativa en el Poder Ejecutivo
(19).
Esta combinación entre nueve materias declaradas en emergencia pública, y la amplitud de facultades
delegadas al Ejecutivo debería estar acompañada de iguales dimensiones de control, empezando con el estudio
pormenorizado en el seno de la Comisión Bicameral Permanente de cada uno de los decretos emitidos en
cumplimiento de la delegación, más el debate serio y profundo en las Cámaras, culminando con el estricto
control judicial de constitucionalidad y de convencionalidad complementario en cada caso (20).
III.3. Esa emergencia pública en materia sanitaria prevista en la ley 27.541, fue ampliada por un año desde
el 12 de marzo del 2020, es decir, al día siguiente que la Organización Mundial de la Salud declarase el brote de
coronavirus como pandemia. Sin embargo, esa ampliación de la emergencia acompañada de facultades
legislativas delegadas al Ejecutivo, fue dispuesta mediante un instrumento jurídico diferente al legal. En efecto
se echó mano a las atribuciones excepcionales prevista en el art. 99, inc. 3º, y a través del decreto de necesidad y
urgencia 260, se dispuso esa ampliación, junto a distintas medidas preventivas y de aislamiento social con la
habilitación de materia legislativa al jefe de Gabinete, autorizándolo a realizar la reasignación de partidas
presupuestarias correspondientes para su implementación (art. 23).
Adviértase que se trata de un decreto de necesidad y urgencia que excede el marco constitucional puesto que
amplía la emergencia dispuesta mediante una ley, violando abiertamente con el principio de legalidad. De la
misma forma si se entendiese que se trata de decreto delegado dentro de la ley 27.541 también sería
inconstitucional puesto que estaría modificando las bases de la delegación. A ello cabe agregar la habilitación
para ejercer facultades legislativas al jefe de Gabinete de Ministros, fiel a los resortes presidenciales, y fuera de
la excepcionalidad prevista en el art. 99, inc. 3º (21).
En la misma línea, el decreto de necesidad y urgencia 287 habilita al jefe de Gabinete a coordinar con las
distintas jurisdicciones y organismos del sector público nacional, la implementación de acciones y políticas para
el cumplimiento de las recomendaciones de la autoridad sanitaria nacional y se habilitan las contrataciones
directas de bienes y servicios necesarios para atender la emergencia. Seguido del dec. 297 que desde el 20 de
marzo ordena la medida de "aislamiento social, preventivo y obligatorio", con las distintas prórrogas mediante
los decs. 325, 355, 408, 459, 493 y mediante el 520 se amplía hasta el 28 de junio inclusive, pero habilita el
"distanciamiento social preventivo y obligatorio" en determinados aglomerados urbanos y en los partidos y
departamentos de las provincias argentinas que indica, en tanto estos verifiquen en forma positiva los
parámetros epidemiológicos y sanitarios que determina (22).
Especial atención merece el decreto de necesidad y urgencia 457 del 10 de mayo de 2020 que, bajo la
referencia al innegable impacto en el normal funcionamiento de la economía y de la sociedad producido por las
 

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medidas de aislamiento social, preventivo y obligatorio, modifica el presupuesto general para la administración
pública nacional, recordando que continúa siendo el del año 2019, y se habilita al jefe de Gabinete a efectuar
reestructuraciones presupuestarias, transfiriéndosele, además, los fondos reservados, suspendiéndose la
aplicación de los límites establecidos en el tercer párrafo del art. 37 de la ley 24.156 de Administración
Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (23).
Además de todo lo señalado, a través de los decretos de necesidad y urgencia referidos más los dictados
posteriormente, se han realizado modificaciones legislativas en las distintas materias declaradas en emergencia
por la ley 27.541 que abarcan cuestiones económicas, financieras, fiscales, administrativas, previsionales,
tarifarias, energéticas, sanitarias y sociales.
Este accionar del Ejecutivo en el campo del inc. 3º del art. 99 marca un hiperactivismo que deja serios
interrogantes dignos de ser destacados:
1. En primer lugar, en el marco de una emergencia pública declarada legalmente, el Congreso hace uso de su
potestad constitucional de delegar materia legislativa al ejecutivo en el marco del art. 76, ello mediante la ley
27.541. Luego la prórroga de dicha emergencia es declarada por el Ejecutivo mediante un decreto de necesidad
y urgencia como es el 260, ello es una clara violación al principio de legalidad y si se entendiese que el decreto
referido es delegado, importaría un apartamiento ostensible de las bases de la delegación.
2. En segundo lugar, en el marco de tal delegación legislativa, el poder ejecutivo está ejerciendo la facultad
constitucional y de excepción, como es el dictado de decretos de necesidad y urgencia. Se aprecia entonces la
concomitancia de materia legislativa delegada y la misma materia asumida por el ejecutivo materializando
decretos de necesidad y urgencia. La interpretación judicial, hasta ahora, ha sido clara respecto a la
incompatibilidad del dictado de decretos de necesidad y urgencia, con la invocación de la emergencia en el
mismo marco de otra ya declarada por el Congreso (en "San Luis c. EN" —LA LEY, 2003-B, p. 537—), que
debe respetarse el principio de que el Poder Ejecutivo no legisla (CS, 04/11/2008, "Colegio Público de
Abogados c. PEN", Fallos 331:2406, y CS, 19/05/2010, "Consumidores Argentinos c. PEN", Fallos 333:633);
que debe haber una demostración plena y convincente de que se trata de una medida insustituible y justa para
atender una necesidad cuya satisfacción es impostergable (CS, 27/12/2006, "Massa, Juan Agustín c. PEN",
Fallos 329:5913, voto Carmen Argibay). En este sentido, además, se privó de eficacia a la invocación de la
imposibilidad de seguir el trámite de sanción de las leyes por el solo hecho de estar el Congreso en receso,
exigiendo la necesaria y previa convocatoria a extraordinarias para demostrarla (caso "Redrado") (24).
3. En tercer lugar, un decreto de necesidad y urgencia no puede contener materia tributaria y presupuestaria,
está claro el límite impuesto por el propio inc. 3º del art. 99 excluyendo la primera donde rige el principio de
legalidad. La Corte Suprema ha declarado la inconstitucionalidad de estos decretos en materias tributarias en
importantes precedentes como "Video Club Dreams" (1995), en "Zofracor" (2002), "Camaronera Patagónica
SA" (2014), entre otros. De ahí la manifiesta inconstitucionalidad del dec. 457 que modifica el presupuesto
general, y habilita al jefe de Gabinete a efectuar reestructuraciones presupuestarias, transfiriéndosele, además,
los fondos reservados.
4. En cuarto lugar, es cuestionable el ejercicio de facultades legislativas por parte del jefe de Gabinete de
ministros. Bien se ha dicho que resultan inconstitucionales las decisiones ejecutivas que limitan y reglamentan
derechos por medio de decreto de necesidad y urgencia, por lo que más grave aún, es merced a meras decisiones
administrativas del jefe de Gabinete (25). Los ejemplos son numerosísimos y abarcan distintas disposiciones
administrativas que regulan excepciones al "aislamiento social, preventivo y obligatorio" con relación a
personas (con discapacidad y las comprendidas en el colectivo de trastorno del especto autista), actividades
(como la bancaria) y servicios (como talleres para mantenimiento y reparación de automotores exclusivamente
para transporte público, fuerzas de seguridad y fuerzas armadas, vehículos afectados a las prestaciones de
salud), abarcando operaciones económicas, suministro de productos y servicios (como la venta de repuestos,
partes y piezas para automotores, motocicletas y bicicletas; fabricación de neumáticos; venta de artículos de
librería e insumos informáticos, entre otros) (26).
 

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5. En quinto lugar, encontrándose en funcionamiento del Congreso desde que reinició sus sesiones, en forma
virtual, el día 13 de mayo último, es seriamente cuestionable el dictado de decretos de necesidad y urgencia,
dada la dificultad de acreditar la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución
para la sanción de las leyes que exige el inc. 3º del art. 99.
III.4. La participación de las provincias, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de los municipios en
este contexto de emergencia se ve habilitada por los decretos de necesidad y urgencia que las someten a las
autorizaciones del jefe de gabinete de ministros.
Por ejemplo, el decreto de necesidad y urgencia 408 que admite la necesidad de readecuar el aislamiento a
partir de las distintas realidades en la evolución epidemiológica en las regiones del país, si bien contempla que la
adopción de decisiones serán consensuadas con los gobernadores y con el jefe de gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, ello no es suficiente para preservar las autonomías locales, ya que obliga a las
autoridades a someterse a la autorización del jefe de gabinete de ministros, resorte fiel del presidente.
En este mismo sentido, el dec. 520 que articula el distanciamiento social preventivo y obligatorio,
distinguiendo entre departamentos y partidos de algunas provincias con las excepciones en los casos de Chaco,
Chubut, Río Negro, Córdoba, Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, contempla variadas
disposiciones que invaden competencias locales como la inclusión de reglas de conducta, protocolos de
actividades económicas, normas de actividades deportivas, sociales, artísticas, protocolos, evaluaciones de
reinicio de clases, además, de la indicación de actividades prohibidas. Todo ello sometido a las autorizaciones a
requerirse al jefe de Gabinete de Ministros, exigencia que agrava la subordinación a un funcionario nombrado y
removido por el presidente, que está ejerciendo una tarea de coordinación de la mano de un decreto de necesidad
de urgencia, todo lo cual daña seriamente a las autonomías locales.
Ello se profundiza a través de las numerosas decisiones administrativas del mismo jefe de Gabinete, como la
nro. 524/2020 del 18 de abril de 2020, que exceptúa del "aislamiento social, preventivo y obligatorio" y de la
prohibición de circular, en el ámbito de provincias determinadas (27), al personal afectado a ciertas actividades
y servicios como cobranza de servicios e impuestos, oficinas de rentas provinciales, de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y municipales, actividad registral nacional y provincial, venta de mercadería ya elaborada de
comercios minoristas, atención médica y odontológica programada, de carácter preventivo y seguimiento de
enfermedades crónicas, laboratorios de análisis clínicos y centros de diagnóstico por imagen, ópticas, peritos y
liquidadores de siniestros de las compañías aseguradoras, etc. En estos casos no solamente se está violando el
principio de legalidad y la división de poderes, asumiendo el jefe de Gabinete funciones legislativas
reglamentando el ejercicio de múltiples derechos, sino que, además, se impacta de lleno al federalismo, se relega
y suplanta a los gobiernos locales del ejercicio de sus competencias y se las subordina a la centralización del
ejecutivo nacional.
III.5. Se pretende justificar este accionar del presidente y de su jefe de Gabinete con relación a los gobiernos
autónomos con la referencia al art. 128 de la CN, en cuanto concibe a los gobernadores provinciales como
agentes naturales del gobierno federal, lo cual se amplía a los intendentes y al jefe de gobierno la Ciudad de
Buenos Aires.
Es errada la apelación a los gobernadores como agentes del gobierno federal que contiene el art. 128, CN,
como su extensión a los intendentes y al jefe de gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, para obligarlos a acatar
medidas adoptadas en los decretos de necesidad y urgencia referidos, y menos aún, el sometimiento al jefe de
Gabinete. Ello así porque el sentido de esta disposición es que los gobernadores, primero, y luego de la reforma
de 1994, con las incorporaciones de las autonomías de la Ciudad de Buenos Aires y de los municipios, también
sus gobiernos, respeten la supremacía constitucional en el marco del estado federal (28).
Los términos constitucionales son claros, se trata del gobierno federal y de la obligación de sus integrantes
de hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación. Ello así, los tres órdenes de gobierno autónomos
(provincias, municipios y Ciudad de Buenos Aires) están comprometidos en el estado federal a respetar la
supremacía constitucional con la jerarquía que incorpora la reforma de 1994, y ello transforma a los
 

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gobernadores, intendentes y jefe de gobierno de la Ciudad, en engranajes claves dentro del federalismo para
hacer cumplir la Constitución sin renunciar a sus potestades autonómicas (29).
En esta inteligencia, lo que deben hacer estas autoridades es exigir el pleno respeto por el texto
constitucional, lo que supone demandar el accionar continuo del Congreso, sesionando diariamente para no dar
lugar al ejercicio de funciones legislativas por parte del presidente, quien por su parte deberá ajustarse
estrictamente a cumplir las exigencias del inc. 3º del art. 99, bajo el control de constitucionalidad y de
convencionalidad que celosamente deberá ejercer el Poder Judicial funcionando con agilidad y en forma
continua.
IV. Propuesta: ley convenio de emergencia con presupuestos mínimos
La emergencia generada por la pandemia del COVID-19 supuso inicialmente la necesaria celeridad en la
toma de decisiones y en su ejecución, lo cual se concretó a través del accionar del ejecutivo con las críticas
señaladas.
Sin embargo, con el correr de los meses y el retorno del poder legislativo mediante sesiones virtuales a partir
del 13 de mayo, exige que sea este órgano el que disponga las medidas necesarias para afrontar la situación
imperante. Se impone su funcionamiento continuo, en sesiones permanentes como garante de la participación
provincial en la toma de decisiones en emergencia, respetando el principio de legalidad en materia de
restricciones de derechos.
El accionar del Congreso es clave entonces para garantizar la toma de decisiones donde las provincias y la
Ciudad de Buenos Aires tengan presencia efectiva, y, además, es fundamental para limitar la hiperactividad
ejecutiva no solamente controlando el ejercicio de facultades legislativas por vía decretos de necesidad y
urgencia, sino, impidiendo tal accionar por medio de resoluciones administrativas del jefe de Gabinete. A su vez,
el funcionamiento permanente y efectivo del Congreso también implicaría un freno a las respuestas atomizadas
y sin coordinación que pretendieran dar los miembros de la federación.
En este marco, sesionando diariamente, se propone el debate y aprobación de una ley convenio de
emergencia con presupuestos mínimos acordados por todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires.
Implicaría buscar los acuerdos interjurisdiccionales posibles para estructurar el bloque de emergencia nacional
para todo el territorio, reservándose los gobiernos locales el dictado de sus propias disposiciones en la medida
que complementen y no contradigan a las nacionales.
Esta ley convenio de emergencia, con un tiempo limitado expresamente previsto, permitiría a cada
provincia, dentro de ella a sus municipios, y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, brindar las respuestas
locales en el marco nacional fijado por dicha norma. Sería la instrumentación de un federalismo de concertación
promoviendo el fortalecimiento de las relaciones interjurisdiccionales como también la asunción responsable de
las atribuciones propias de cada orden de gobierno. Además, implicaría la concreción del principio de
subsidiariedad, que daría prioridad a las iniciativas locales dentro de sus respectivas esferas competenciales,
circunscribiendo la intervención nacional en las cuestiones que deben ser atendidas y resueltas desde ese ámbito.
El tratamiento federal de la emergencia exige una ley del Congreso que respete el margen de apreciación
local (30), poniendo en manos de las provincias junto a sus municipios, y de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, a través de sus legislaturas sesionando diariamente, y con el brazo ejecutor de sus ejecutivos, las
decisiones particulares respecto de permitir o limitar el ejercicio de derechos, libertades, actividades, etc., según
la realidad de cada distrito con razonabilidad y proporcionalidad. Todo ello, bajo el control final del poder
judicial en su rol de garante de derechos y libertades constitucionales y convencionales.
 (1) SEGRETI, Carlos A., "Federalismo rioplatense y federalismo argentino", Cuadernos 7 y 8, Centro de
Estudios Históricos, Córdoba, 1995, ps. 2 y 79. Opina este autor que "... el federalismo artiguista y cuya
adopción se explica por necesidad carece de antecedentes históricos en la Banda Oriental y por ello tiene que ser
copia y adaptación si se quiere. No ocurrirá lo mismo con el federalismo argentino, que es indudablemente
producto histórico y de aquí su originalidad sin que con esto quiera decir creación de la nada, como se
 

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comprenderá" (ibidem, p. 34).

 (2) ALBERDI, Juan Bautista, "Bases y puntos de partida para la organización política de la República
Argentina", Ed. Francisco Cruz, Buenos Aires, 1914, cap. XVII; p. 102. Afirma Pérez Guilhou que la fórmula
mixta no es novedad en las "Bases" porque ya la había planteado cuando la redacción de "Las palabras
simbólicas" (PÉREZ GUILHOU, Dardo, "El pensamiento conservador de Alberdi y la Constitución de 1853.
Tradición y modernidad", Ed. Ediunc, Mendoza, 2003, 2ª ed. corregida y ampliada, p. 119).
 (3) ALBERDI, Juan Bautista, "Bases...", ob. cit., p. 108. Ver entre otros a ÁBALOS, María Gabriela, "El
pensamiento constitucional de Juan Bautista Alberdi. La influencia de su pensamiento en el derecho público
provincial y municipal argentino"; en MANILI, Pablo (dir.), El pensamiento constitucional argentino (1810-
1930), Ed. Errepar, Buenos Aires, 2009, ps. 203-221.
 (4) www.tunelsubfluvial.gov.ar.
 (5) www.cfi.gov.ar.
 (6) Es útil el aporte en clave comparada que efectúa Hernández en la clasificación de los federalismos en
HERNÁNDEZ, Antonio M., "Estudios de Federalismo comparado. Argentina, Estados Unidos y México", Ed.
Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2018; ps. 20-25; del mismo autor "Federalismo y Constitucionalismo provincial",
Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2009; "Aspectos jurídicos e institucionales del Federalismo Argentino",
Antonio M. HERNÁNDEZ (dir.), Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Instituto de
Federalismo, Colección Federalismo v. III, Ed. Advocatus, abril de 2011, ps. 211 y ss.
 (7) Ver entre otros, ÁBALOS, María Gabriela, "Consideraciones sobre los establecimientos de utilidad
nacional en la Constitución Nacional", en PÉREZ GUILHOU, Dardo — SEISDEDOS, Felipe, "Derecho
Constitucional de la reforma de 1994", Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos - Martín
Fierro, Mendoza, 1995, t. II, ps.43 y ss. MANILI, Pablo L., "Establecimientos de utilidad nacional", Ed.
Universidad, Buenos Aires, 2004.
 (8) Ver entre otros, VILLACH, Anabela, "Las provincias y los convenios internacionales: análisis,
caracterización y aportes", El Derecho Constitucional, 14.759, 21/11/2019; BUJ MONTERO, Mónica, "Las
provincias y los convenios internacionales"; en PÉREZ GUILHOU, Dardo — SEISDEDOS, Felipe, "Derecho
Constitucional de la reforma de 1994", t. II, ob. cit., ps. 381 y ss.
 (9) PÉREZ GUILHOU, Dardo, "Nación y provincias: competencias. Enfoque histórico-político"; en
PÉREZ GUILHOU, Dardo y otros, "Atribuciones del Congreso Argentino", Instituto Argentino de Estudios
Constitucionales y Políticos — Depalma, 1986, p. 85. Ver también de SEGRETI, Carlos S. A., "Federalismo
rioplatense y federalismo argentino", Centro de Estudios Históricos, Córdoba, 1995, Cuaderno nros. 7 y 8. Así
lo expresa PÉREZ HUALDE, Alejandro, "La reforma constitucional de 1994 y la falta de vocación federal de
las provincias", LA LEY 2010-A, 1177.
 (10) Así lo demuestran los fundados trabajos de SANTIAGO, Alfonso — VERAMENDI, Enrique —
CASTRO VIDELA, Santiago, "El control del Congreso sobre la actividad normativa del Poder Ejecutivo", Ed.
La Ley, Buenos Aires, 2019; También de SANTIAGO, Alfonso — VERAMENDI, Enrique —CASTRO
VIDELA, Santiago, "La delegación legislativa a 20 años de la reforma Constitucional de 1994", Sup. Const.
2014 (octubre), 02/10/2014, 165, LA LEY 2014-E; SANTIAGO, Alfonso — VERAMENDI, Enrique —
CASTRO VIDELA, Santiago — DACUNTI, Patricio, "La Comisión Bicameral Permanente de Control
Legislativo. Balance y reflexiones a doce años de su conformación", LA LEY 14/03/2019, 1; WERNER, Alexis
M., "Cuando la emergencia sanitaria es verdaderamente un estado de 'necesidad y urgencia': ¿respetan las pautas
constitucionales los decretos de necesidad y urgencia 260/2020, 274/2020 y 297/2020?", La Ley Sup. Const.
2020 (abril), 07/04/2020, 1, entre otros.
 (11) GONZÁLEZ ZAMBÓN, Ignacio, "Primeras aproximaciones al derecho administrativo en tiempos de
Covid-19", ED. 288, 22 de mayo de 2020. También PÉREZ HUALDE, "¡La emergencia de la emergencia! Al
rescate del Defensor del Pueblo y de la Comisión Bicameral Permanente", ED Constitucional, febrero 2020,
 

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entre otros.
 (12) Ver entre otros a ÁBALOS, María Gabriela, "Las provincias y sus relaciones con la Nación y los
municipios en el federalismo argentino"; en Aspectos jurídicos e institucionales del Federalismo Argentino,
dirigido por el Dr. Antonio HERNÁNDEZ, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba,
Instituto de Federalismo, Colección Federalismo v. III, Ed. Advocatus, abril de 2011, ps. 211 y ss.
 (13) Bien se ha puntualizado que en numerosos casos durante el siglo XX se expropiaron materias
subnacionales al amparo de la teoría de los poderes implícitos del Estado federal (MARQUIARO, Enrique J.,
"Derecho municipal y pandemia. Los municipios pueden regular de más en tanto no interfieran en el interés
nacional", LA LEY 25/05/2020, 13).
 (14) CS, "Empresa Plaza de Toros c. Provincia de Buenos Aires", 1869, Fallos 7:150. "(...) La policía de las
provincias está a cargo de sus gobiernos locales, entendiéndose incluido en los poderes que se han reservado, el
de proveer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos, y que, por consiguiente, pueden
lícitamente dictar leyes y reglamentos con estos fines, no habiéndose garantido por el art. 14, CN a los
habitantes de la República el derecho absoluto de ejercer su industria o profesión, sino con sujeción a las leyes
que reglamentan su ejercicio".
 (15) CS, "Saladeristas Santiago, José y Jerónimo Podestá y Toros c. Provincia de Buenos Aires", 14 de
mayo de 1887, Fallos 51: 274.
 (16) URREJOLA, Gastón, "El derecho a la salud en el federalismo argentino: breves consideraciones",
Suplemento de Derecho Constitucional, 2, 27/04/2020.
 (17) Se ha dicho que el Consejo Federal de Salud (COFESA) y el Consejo Federal de Legislación Sanitaria
(COFELESA) se presentan como una plataforma básica sobre la que desarrollar una estrategia global y
sistémica en el complejo "mapa" jurisdiccional e institucional del Sector en nuestro país, lo que permitiría el
ejercicio de los Roles de Rectoría y de Garante del Estado Nacional. Así lo afirman BONPLAND, Viviana —
BOZZOLO, Alberto, "Federalismo sanitario en la reforma constitucional de 1994";
https://dpicuantico.com/sitio/wp-content/uploads/2015/07/Salud-Doctrina-2015-07-13.pdf.
 (18) Ley 27.541. Art. 2º.— Establécense las siguientes bases de delegación: a) Crear condiciones para
asegurar la sostenibilidad de la deuda pública, la que deberá ser compatible con la recuperación de la economía
productiva y con la mejora de los indicadores sociales básicos. b) Reglar la reestructuración tarifaria del sistema
energético, con criterios de equidad distributiva y sustentabilidad productiva, y reordenar el funcionamiento de
los entes reguladores del sistema, para asegurar su gestión eficiente. c) Promover la reactivación productiva,
poniendo el foco en la implementación de planes de regularización de deudas tributarias, aduaneras y de la
seguridad social para las micro, pequeñas y medianas empresas. d) Crear condiciones para la sostenibilidad
fiscal. e) Fortalecer el carácter redistributivo y solidario de los haberes previsionales, con la finalidad de mejorar
el poder adquisitivo de aquellos que perciben menores ingresos. f) Procurar el suministro de medicamentos
esenciales para tratamientos ambulatorios a pacientes en condiciones de alta vulnerabilidad social. g) Impulsar
la recuperación de los salarios atendiendo a los sectores más vulnerados.
 (19) Lo afirma con acierto MAZZINGHI, Marcos, "Ley 27.541 de Solidaridad Social y Reactivación
Productiva en el Marco de la Emergencia Pública", LA LEY 2020-A, 820, entre otros.
 (20) Así se analiza en ÁBALOS, María Gabriela, "Poderes públicos y emergencia: diagnóstico y
propuestas", en Suplemento de Derecho Constitucional, ED, junio de 2020 y en Revista Digital "Constitución y
emergencia sanitaria", IV, 19 de junio de 2020; Asociación Argentina de Derecho Constitucional;
http://aadconst.org.ar/revistadigital/revista/se-iv/.
 (21) CASTRO VIDELA, Santiago — MAQUEDA FOURCADE, Santiago, "Procedimientos de imposición
y de revisión de sanciones bajo la Ley de Abastecimiento. Comentario y análisis de las implicancias de los DNU
260/2020 y 297/2020 y los recientes controles de precios y producción adoptados ante la pandemia por
coronavirus (COVID-19)", LA LEY 03/04/2020, 03/04/2020, 1. Ver también DÍAZ LACOSTE, Alejandro,
 

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"COVID-19. El resguardo del Estado de derecho ante el estado de pandemia. Los aspectos prima facie
inconstitucionales de los DNU dictados por el Poder Ejecutivo Nacional", LA LEY 05/05/2020, 05/05/2020, 2,
entre otros.
 (22) Ver el listado de normas dictadas por el Ejecutivo en "Marco normativo sobre COVID-19 en
Argentina", de GUIDO FORINO, Sebastián — VIDAL ARTETA, María Claudia — FORNARO, Julián
Santiago N. — PAILLET, Romina Belén, El Derecho, t. 286; 23 de abril de 2020.
 (23) Gelli con acierto se pronuncia en contra diciendo "Como es sencillo de advertir, la acumulación de
poder en el presidente de la Nación que emana del DNU 457/2020 es enorme; y en punto a la reestructuración
de partidas presupuestarias resulta, a mi modo de ver, excesiva". (GELLI, María Angélica, "La pandemia de
COVID-19: Desafíos democráticos y límites constitucionales. En una emergencia indiscutible", LA LEY
18/05/2020, 1).
 (24) PÉREZ HUALDE, Alejandro, "La urgencia en el marco de las emergencias", ob. cit.
 (25) Así lo ha precisado con acierto ACEVEDO MIÑO, Martín, "La pandemia y el retroceso del
federalismo. Un avance centralista de la mano de las decisiones administrativas", El Derecho, t. 286, 15 de
mayo de 2020. Ver también de GARAT, Pablo, "El federalismo argentino y la crisis de su estado federal", en
Estudios de Derecho Constitucional con motivo del Bicentenario, dirigido por Eugenio Luis PALAZZO, El
Derecho, Buenos Aires, 2012, ps. 224-225.
 (26) Así instrumentadas mediante las Decisiones Administrativas 429/2020, 450/2020, 467/2020, 468/2020,
490/2020, 524/2020, 607/2020, 622/2020, 625/2020, 703/2020, 729/2020, 745/2020, 763/2020, 766/2020,
810/2020, 818/2020, 820/2020, 876/2020, 886/2020, entre otras.
 (27) Como son las provincias de La Pampa, Neuquén, Formosa, Santa Cruz, Corrientes, Tierra del Fuego,
Antártida e Islas Del Atlántico Sur, Salta, San Juan, Córdoba, Jujuy, La Rioja, Chubut, Catamarca, Río Negro,
Entre Ríos, Mendoza, Santa Fe, Chaco, Buenos Aires, San Luis y Misiones y a la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires.
 (28) Así lo expresa entre otros, GELLI, María Angélica, "Constitución de la Nación Argentina. Comentada
y concordada", Ed. La Ley, Buenos Aires, 2018, 5ª ed., t. II, p. 744.
 (29) Ver entre otros los comentarios de CARNOTA, Walter, "El federalismo sanitario argentino y la
pandemia (La hora del gobierno municipal)". Citar: elDial.com - DC2A3A, 20/04/2020; MARCHIARO,
Enrique, "Derecho municipal y pandemia. Los municipios pueden regular de más en tanto no interfieran en el
interés nacional", LA LEY 25/05/2020, 13; PULVIRENTI, Orlando, "El federalismo y el municipalismo en
tiempos de pandemia", LA LEY 25/05/2020, 11; WETT, Luis Darío, "Derecho a la emergencia: Decreto
351/2020. Algunas consideraciones en torno al rol de los gobiernos municipales en la actualidad", Sup. Adm.
2020 (mayo), 8. Cita Online: AR/DOC/1275/2020.
 (30) Ver entre otros a ROSATTI, Emilio, "La emergencia y el margen de apreciación —nacional y local—",
en Asociación Argentina de Derecho Constitucional; Suplemento II de su Revista Digital, destinado al tema
"Constitución y Emergencia Sanitaria" (http://aadconst.org.ar/revistadigital/, 09/05/2020). También ver sobre
margen de apreciación local, entre otros, a ÁBALOS, María Gabriela, "El desarrollo humano y el margen de
apreciación local en el derecho público argentino", ED. Constitucional, 14.291, 2017, 20 de octubre de 2017.

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