UNIVERSIDAD CATÓLICA DE SANTA MARÍA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y

POLÍTICAS
PROGRAMA PROFESIONAL DE DERECHO

CURSO:
Derecho Regional y Municipal

TEMA:
Análisis de la STC 0038-2004-AI-/TC

PRESENTADO POR:
Arcos Villanueva, Kasandra Antuanet
Chura Estraver, Ninoska Kamila
Díaz Valdivia, María Paz
Huamán Salcedo, Paola Encarnación
Jara Urquizo, Gustavo Adrian
Manrique Talavera, Stephany Brisset
Solórzano Torreblanca, Silvio Leonardo
Trelles Rimache, Sharmely

DOCENTE:
Dra. Lelia Lourdes Lazo Cornejo

SEMESTRE: IX

AREQUIPA – PERÚ
2020
INDICE
I. CUADRO RESUMEN....................................................................................3
II. ANÁLISIS Y DESARROLLO DEL CASO.....................................................7
i. Resumen de los hechos..........................................................................7
ii. Materia municipal sujeta a análisis........................................................9
iii. Análisis de la vulneración y afectación de la materia.......................9
III. OPINIÓN...................................................................................................16
I. CUADRO RESUMEN

Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por más de cinco mil ciudadanos, contra diversas
disposiciones de la Ley N°28212, que crea la Unidad Remunerativa del Sector Público y establece
que los altos funcionarios y autoridades del Estado reciben doce remuneraciones por año y dos
RESUMEN DEL CASO
gratificaciones en los meses de julio y diciembre, y, además, que ningún funcionario, empleado de
confianza o servidor público de nivel nacional, regional o local, puede recibir una remuneración igual
o mayor a la que reciben tales altos funcionarios.
DEMANDANTE Jorge Power Manchego Muñoz y más de 5000 ciudadanos
Norma sometida a control (por ser una acción de inconstitucionalidad):
DEMANDADO
Ley N°28212
MATERIA DEL CASO Constitucional, referente a una acción de inconstitucionalidad
Según la parte demandante, se vulneran:
 El derecho de las municipalidades a tener autonomía económica y su competencia para aprobar
DERECHOS
su organización interna, por cuanto la ley N°28212, estaría vulnerando los artículos 194 y 195 de
VULNERADOS
la Constitución los cuales estipulan lineamientos generales acerca de la organización de las
municipalidades.
INFRACCIÓN  Que la ley N°28212, vulnera el artículo 73 del reglamento del congreso pues en su elaboración
NORMATIVA no se ha cumplido con la doble votación exigida para los casos de leyes de desarrollo
Constitucional.
 Que la ley N°28212 ha vulnerado el artículo 106 de la constitución, toda vez que en su
 aprobación no se ha cumplido con la votación calificada exigida para modificar una Ley orgánica,
como es el caso de la Ley N°27972, de municipalidades.
 Que los artículos 2, 4, 5, Segunda Disposición Final, y Tercera, Cuarta y Sexta Disposición
Transitoria de la cuestionada ley, son inconstitucionales por contravenir los artículos 191 y 192
de la Constitución.
 Que la Disposición Transitoria Tercera de las cuestionadas leyes inconstitucional por infringir el
párrafo segundo del artículo 103 de la Constitución, que establece que ninguna ley tiene fuerza
ni efecto retroactivo.
CRITERIO  El Tribunal Constitucional determina que la ley N°28212 no modifica a la ley N°27972,
ESTABLECIDO POR EL específicamente en cuanto a la facultad otorgada al Concejo Municipal para la fijación de la
TC remuneración mensual del alcalde y las dietas de los regidores, además , determina que el
legislador se ha limitado a establecer una unidad de referencia y determinadas reglas para la
fijación del pago de las remuneraciones de los altos funcionarios y autoridades del Estado, como
es el caso de los alcaldes y regidores, sin que ello signifique una modificación de las
competencias de los respectivos órganos de los gobiernos locales en la “fijación” de tales
montos. Acotar que al no considerarse una modificación no se aplica el artículo 106 de la
Constitución.
 La autonomía municipal se garantiza el funcionamiento de los gobiernos locales con plena
libertad en los ámbitos administrativos, económicos y políticos. Sin embargo, la autonomía no
debe confundirse con autarquía o autosuficiencia, puesto que la autonomía es atribuida y

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 limitada por el propio ordenamiento jurídico.
 Si bien la Constitución ha establecido que los gobiernos locales gozan de la garantía institucional
de la autonomía municipal en materia política, económica y administrativa, y, además, que son
competentes para aprobar su organización interna y su presupuesto, ello no implica que tales
organismos gocen de una irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de tales atribuciones, toda
vez que, conforme al principio de unidad de la Constitución, ésta debe ser interpretada como un
todo, como una unidad donde todas sus disposiciones deben ser entendidas armónicamente.

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 II. ANÁLISIS Y DESARROLLO DEL CASO

i. Resumen de los hechos

1. Con fecha 30 de junio de 2004, Jorge Manchego en representación de cinco

mil ciudadanos interponen demanda de Inconstitucionalidad en contra de
diversas disposiciones de la Ley Nro. 28212, en específico contra los
artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, Segunda Disposición Final y Tercera, Cuarta y
Sexta Disposición Transitoria. Referida ley señala que ningún funcionario,
empleado de confianza o servidor público de nivel nacional, regional o local,
puede recibir una remuneración igual o mayor a la que reciben tales altos
funcionarios.

2. Los demandantes sustentaron la demanda con los siguientes argumentos:

2.1. En primer lugar, los demandantes indican que la cuestionada ley, ha
vulnerado el artículo 731 del Reglamento del Congreso de la Republica,
señalando en su procedimiento de elaboración no se ha cumplido con la
doble votación exigida para los casos de leyes de desarrollo
constitucional, y en todo caso, la Junta de Portavoces no la ha
exonerado de la aludida doble votación.
2.2. En segundo lugar, los demandantes también señalan que se ha
vulnerado el artículo 1062 de la Constitución, y esto en razón a que en
su aprobación no se ha cumplido con la votación calificada exigida para
modificar una ley orgánica, como es el caso de la Ley Nro. 27972, de
Municipalidades.
2.3. En tercer lugar, los demandantes refieren que en los artículos 2, 4, 5,
Segunda Disposición Final, y Tercera, Cuarta y Sexta Disposición

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Artículo 73.- El procedimiento legislativo se desarrolla por lo menos en las siguientes etapas:
a) Iniciativa legislativa; b) Estudio en comisiones; c) Publicación de los dictámenes en el Portal
del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El Peruano; d) Debate en el
Pleno; e) Aprobación por doble votación; y, f) Promulgación. Están exceptuados de este
procedimiento los proyectos con trámite distinto, previsto en el presente Reglamento o los que
hubieran sido expresamente exonerados del mismo, por acuerdo de la Junta de Portavoces,
con el voto que represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso.
2
Artículo 106°. - Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las
entidades del Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya
regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución.
 Transitoria de la cuestionada ley, son inconstitucionales por contravenir
los artículos 194 y 195 de la Constitución, los cuales reconocen
autonomía política, económica y administrativa a las municipalidades y
establecen, como una competencia de éstas, la de aprobar su
organización interna y su presupuesto. Refieren, además, que dentro de
las competencias de las municipalidades se encuentra la fijación de las
remuneraciones de los funcionarios y las dietas de los regidores.
2.4. Por último, los demandantes alegan que la Disposición Transitoria
Tercera de la cuestionada ley es inconstitucional, y esto debido a que
infringen el párrafo segundo del artículo 103° de la Constitución, que
establece que ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroactivos, salvo en
materia penal, cuando favorece al reo. Además, señalan que esta ley
no puede afectar situaciones jurídicas reguladas por la Ley Nro. 27972,
en mérito de la cual se fijaron las remuneraciones del alcalde y de los
funcionarios, así como las dietas de los regidores.

3. El apoderado del Congreso sustenta la contestación de demanda con los

siguientes argumentos:
3.1. En primer lugar, se pronuncia sobre el primer argumento de los
demandantes indicando que la ley impugnada no constituye una de
desarrollo constitucional, sino una ley ordinaria que contiene derecho
administrativo, por lo que no requería doble votación para su
aprobación.
3.2. En segundo lugar, se pronuncia sobre el segundo argumento, alegando
que los demandantes no han precisado el artículo expreso de la Ley N.
° 27972 que ha sido modificado por la ley impugnada; y que esta última
norma no contiene materia municipal, por lo que no requería de
votación calificada para su aprobación.
3.3. En tercer lugar, se pronuncia sobre el tercer argumento, señalando que
Ley Nro. 28212 no atenta contra la autonomía de los gobiernos locales,
pues esta ley sólo pretende regular el sistema único de remuneraciones

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 de la Administración Pública, marco necesario para ordenar los gastos
corrientes del Estado.
3.4. Por último, se pronuncia sobre el cuarto argumento de los
demandantes, manifestando que la Ley Nro. 28212 no tiene efectos
retroactivos, pues no establece que todo aquel concepto que hayan
recibido los alcaldes o los funcionarios de las municipalidades, en
exceso, deba ser devuelto.

ii. Materia municipal sujeta a análisis

La autonomía política, económica y administrativa que deben tener las

municipalidades como parte de sus competencias aprobando su organización
interna y su presupuesto:

La modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972 en cuanto a

las competencias atribuidas al Concejo Municipal para la remuneración del
alcalde y dietas de los regidores.

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iii. Análisis de la vulneración y afectación de la materia
¿ES NECESARIA LA EXIGENCIA DE UNA DOBLE
VOTACIÓN PARA APROBAR LA LEY N° 28212?

ALEGACIÓN DE LAS PARTES DESARROLLO

Demandantes: Manifiestan que la ley impugnada se Por lo tanto, para su aprobación es necesaria una doble
trata de una ley de desarrollo constitucional votación acorde al art. 73 del Reglamento del Congreso

Representante del Congreso: Alega que la Solo se trata de una ley ordinaria que contiene derecho
cuestionada normativa no es una de desarrollo administrativo, por lo que no requería doble votación para su
constitucional aprobación.

FUNDAMENTO DEL TC DESARROLLO

 Las denominadas leyes orgánicas regulan la estructura y

funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la
El TC en el EXP N° 0005-2003-AI/TC. Constitución.
 Las leyes de desarrollo constitucional explican preceptos
constitucionales y están a cargo del legislador

La cuestionada Ley N° 28212 solo hace referencia a Por ello la mencionada Ley, ha señalado:
las remuneraciones y gratificaciones de funcionarios
a) Creación Unidad de Remuneraciones del Sector público.
 URSP, referencia para el pago de los funcionarios.
b) Reciben 12 remuneraciones y 2 gratificaciones.
públicos c) c) Ningún funcionario, empleado de confianza o servidor
público, nacional, regional o local, su remuneración pueda
ser igual o mayor a los altos funcionario.

Sin embargo, en ninguna parte del artículo establece que es

necesario que el legislador genere otra normativa de
La cuestionada ley supuestamente desarrolla el desarrollo constitucional dónde se señalen los límites a las
Artículo 39 de la Constitución, mismo que hace remuneraciones de los funcionarios del Estado o el número
referencia a la jerarquía de los funcionarios públicos. de remuneraciones o gratificaciones que estos deben recibir
al año, por ello esta normativa no constituye una ley de
desarrollo constitucional.

Entonces se determinó que la ley 28212 también

denominada “Ley que desarrolla el artículo 39 de la
Constitución”, no constituye un desarrollo constitucional
CONCLUSIÓN
para que su aprobación requiera del congreso una doble
votación, acorde a lo establecido en el art 73 del
Reglamento del congreso

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11
 ¿LA LEY IMPUGNADA HA MODIFICADO LA LEY ORGÁNICA DE
ALEGACIÓN DE LAS PARTES DESARROLLO

Ello porque el Congreso a través de la cuestionada ley,

habría “fijado” la remuneración de alcaldes y dietas de
Demandantes: Manifiestan que la ley impugnada
regidores. Sin contar que el Art 106 de la constitución
estaría modificando la Ley 27972, Ley Orgánica de
establece que, para la aprobación o modificación, de
Municipalidades.
proyectos de ley de orgánica, se requiere el voto de más de
MUNICIPALIDADES?

la mitad del número legal de miembros del Congreso.

Representante del Congreso: Alega que no se Por lo tanto, establecen que la única finalidad de la normativa
vulnera la Ley Orgánica de Municipalidades porque impugnada es la de regular el sistema único de
no contiene materia municipal. remuneraciones de la Administración Pública.

FUNDAMENTO DEL TC DESARROLLO

Si bien los demandantes no han precisado que Ello porque el TC, haciendo una lectura del Art. 4 de la ley
artículos se modificarían en la Ley Orgánica de impugnada, concluye que aún se establece que es
Municipalidades; sin embargo, se entiende que competencia de los Concejos Municipales aprobar la
podrían ser los que señalan que el Concejo Municipal
es el que aprueba la remuneración del alcalde y remuneración mensual del alcalde y las dietas de los
dietas de regidores. regidores.

El legislador se ha limitado a establecer una unidad Ello implica que solo se ha establecido un límite máximo para

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 el goce de las remuneraciones y dietas respectivas, que se
de referencia y determinadas reglas para la fijación justifica en criterios de ordenación del gasto público, ámbito
del pago. que no es de absoluta discrecionalidad de los gobiernos
locales.

Los municipios, a través del Concejo Municipal

continúan con la competencia de aprobar su
CONCLUSIÓN presupuesto y la dieta de sus regidores, siempre y
cuando estos estén dentro del marco de la nueva ley, que
ha establecido limite de remuneraciones y dietas.

13
 ¿LA LEY IMPUGNADA HA MODIFICADO LA LEY ORGÁNICA DE

ALEGACIÓN DE LAS PARTES DESARROLLO

Demandantes: Manifiestan que la 2°, 4°, 5°,

Segunda Disposición Final, y Tercera, Cuarta y Sexta
Ello porque son las municipalidades las encargadas de poder
Disposición Transitoria de la cuestionada ley, son
fijar las remuneraciones de los funcionarios y las dietas de
inconstitucionales por contravenir los artículos 194° y
MUNICIPALIDADES?

los regidores.
195° de la Constitución, los cuales reconocen
autonomía política, económica y administrativas.

Representante del Congreso: Alega que no se

Esto porque solo pretende regular el sistema único de
atenta en contra de la autonomía de los gobiernos
remuneraciones de la Administración Pública
locales

FUNDAMENTOS DEL TC DESARROLLO

Conforme a lo establecido en la STC. N° 0007-2001- Si bien los gobiernos regionales y locales cuentan con
AI/TC autonomía, esta no debe ser confundida con la autarquía, la
cual establece que no deben desprenderse de una
vinculación que tienen con el sistema político ya que no
gozan de irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de tales
atribuciones.

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 Así la Carta Magna ha establecido:

- Art. 43 de la Constitución: El estado es uno e indivisible

- Art. 189 de la Constitución: El territorio peruano está
integrado por regiones, departamentos, provincias y

Los preceptos establecidos en la Constitución distritos en los términos que estable la Constitución y la

señalan que las políticas de los gobiernos locales se ley.

encuentran subordinados a lo establecido en las - Art. 195° de la Constitución: los gobiernos locales

normativas de carácter nacional. promueven el desarrollo y la economía local en armonía

con las políticas y planes de nacionales de desarrollo
- Art. 77 de la Constitución: La administración económica y
financiera del Estado se rige por el presupuesto que
anual aprobado por el Congreso, mismo que cuenta con
instancias centrales y descentralizadas

Respecto de ello, específicamente el Art. VIII del Título

Ley Orgánica de Municipalidades establece que los
Preliminar señala que los gobiernos locales están sujetos a
gobiernos locales están sujetos a las disposiciones
las leyes y disposiciones conforme a lo que se ha establecido
generales.
en la Constitución Política del Perú.

De admitir la demanda se debería establecer la Como las de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, de los

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 Ministerios, Poder Judicial, Tribunal Constitucional, etc., que
inconstitucionalidad de otras normativas
también son organismos autónomos.

La autonomía y competencia de los gobiernos regionales

no son ilimitadas, si bien es cierto que son competentes
para aprobar su presupuesto, acorde a sus intereses,
CONCLUSIÓN este ejercicio debe ser compatible con las normas
constitucionales que señalan que la administración
financiera del Estado se rige por el Presupuesto General
de la República aprobado por el Congreso.

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 ¿LA LEY CUESTIONADA ES INCONSTITUCIONAL POR SER
ALEGACIÓN DE LAS PARTES DESARROLLO

Demandantes: Manifiestan que la Disposición

Transitoria Tercera de la cuestionada ley, es Ello porque el art. 103 de la Constitución establece que solo
inconstitucional por constituirse como una ley son retroactivas las leyes penales favorables al reo.
retroactiva

Representante del Congreso: Alega que la Esto porque no establece que los conceptos que ya
RETROACTIVA?

cuestionada ley no tiene efectos retroactivos. recibieron los funcionarios en exceso deben ser devueltos.

FUNDAMENTO DEL TC DESARROLLO

Por el contrario, se ha señala do un plazo de 2 meses para

De la Tercera disposición transitoria no se advierte
que órganos del Estado se adecuen a lo dispuesto en la ley
una retroactividad.
impugnada.

La Ley N° 2512 no es una normativa retroactiva y no

contraviene el Art. 103 de la Constitución que establece
CONCLUSIÓN
que esto solo es posible en caso de que la norma sea
favorable al reo.

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 III. OPINIÓN

Podemos observar que en los fundamentos que se exponen para declarar

infundada la demanda de inconstitucionalidad, se menciona que dicha
autonomía y competencia no son ilimitadas, menciona que el ejercicio debe ser
compatible con las normas constitucionales que declara la administración
financiera del estado.

Creemos que existe una debida correlación entre los hechos y la solución
adoptada sobre todo en la parte en que se menciona que, La "autonomía"
siendo una categoría constitucional no puede explicarse de forma aislada, o el
uso de este mecanismo no puede ampliar su alcance. Esta categoría debe
interpretarse como parte del conjunto (la constitución), ya que en cada una de
sus partes deberían ser entendidas en conjunto y armonía.

También es preciso establecer que no debe confundir la autonomía con la

autarquía, ya que en el momento que el ordenamiento constitucional lo
establece, Su desarrollo debe cumplir con este orden legal. Esto puede
llevarnos a la conclusión de que la autonomía no significa autarquía funcional,
o que algunos de sus poderes pueden estar total o parcialmente
desconectados del sistema político o del orden legal que lo constituye.