LFLACSO Erazo COORD PUBCOM PDF

Inter/secciones urbanas:
origen y contexto en América Latina

Jaime F. Erazo Espinosa, coordinador
origen y contexto en América Latina
Índice
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Introducción
origen y contexto en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
© De la presente edición: Jaime F. Erazo Espinosa
FLACSO, Sede Ecuador
La Pradera E7-174 y Diego de Almagro
Quito – Ecuador I. VIDA Y GESTIÓN EN LOS CENTROS HISTÓRICOS
Telf.: (593-2) 3238 888
Fax: (593-2) 3237 960 El centro histórico, del concepto a la acción integral . . . . . . . . . 31
www.flacso.org.ec
Patricia Rodríguez Alomá
Ministerio de Cultura del Ecuador
Avenida Colón y Juan León Mera Mediación y concertación para salvar el centro urbano y
Quito-Ecuador el medio ambiente de Xochimilco: un patrimonio mundial
Telf.: (593-2) 2903 763 en peligro en la periferia de México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
www.ministeriodecultura.gov.ec
Anne Collin Delavaud
ISBN: 978-9978-67-202-0
Cuidado de la edición: María M. Pessina Plan de manejo del casco histórico de
Diseño de portada e interiores: Antonio Mena la ciudad de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Imprenta: Crearimagen
Quito, Ecuador, 2009
Silvia M. Fajre
1ª. edición: abril de 2009
II. HÁBITAT POPULAR E INCLUSIÓN SOCIAL: Integración social en programas habitacionales y
POLÍTICAS Y DERECHOS urbanos chilenos como aporte a la integración
social nacional (1996-2006) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Política de vivienda e inclusión social en Brasil: revisión Paola Siclari Bravo
histórica y nuevas perspectivas en el gobierno de Lula . . . . . . . 95
Nabil Bonduki
IV. TRANSPORTE MASIVO Y MOVILIDAD URBANA
Reflexiones sobre el derecho a la vivienda
en el Ecuador. Una revisión desde la realidad El derecho a la vida en la movilidad urbana y
urbana y el derecho a la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 el espacio público en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
Pablo Gago Lorenzo Ricardo Montezuma
Direito à moradia e questão habitacional no Brasil: Metodología para estimar y monitorear reducciones
o caso da cidade Estrutural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 de gases efecto invernadero en sistemas de transporte
Brasilmar Ferreira Nunes e Inaë Magno da Silva masivo urbano en el marco del Mecanismo de Desarrollo
Limpio del Protocolo de Kyoto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
Construcción de la vida asociativa: estudio de caso de las Camilo Rojas García
políticas de vivienda social en la comuna de La Pintana . . . . . . 175
María José Pérez Bravo Diseño urbano para reducir el uso del automóvil . . . . . . . . . . . 317
Diego Hurtado Vásquez
III. HÁBITAT POPULAR E INCLUSIÓN SOCIAL:

OTRAS LECTURAS V. GESTIÓN Y PREVENCIÓN DE RIESGOS Y DESASTRES
Medios de vida urbanos y vivienda en Ecuador . . . . . . . . . . . . . 195 Los riesgos tecnológicos en el DMQ:
Diego E. Aulestia Valencia la paradoja del desarrollo urbano y el síndrome
de nuevos escenarios de riesgos y desastres . . . . . . . . . . . . . . . . 345
El hábitat residencial sustentable como punto de Jairo Estacio
partida para la construcción de la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
Norma Carnevalli Lobo Discrepancias institucionales y vulnerabilidad
asociada en el valle de Los Chillos frente al
Trayectorias residenciales y estrategias habitacionales peligro de lahares del volcán Cotopaxi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
entre familias de sectores populares y medios residentes Tania Serrano y Florent Demoraes
en el área metropolitana de Buenos Aires, Argentina . . . . . . . . 233
Ma. Mercedes Di Virgilio
Degradación, vulnerabilidad y riesgo Presentación
hidrogeomorfoclimático en áreas urbanas de laderas . . . . . . . . . 381
Othón Zevallos Moreno
Construcción política de un desastre natural.

La inundación de la ciudad de Santa Fe en 2003 . . . . . . . . . . . . 407
Silvia Esther Fontana
La ciudad y sus habitantes han sido un tema recurrente en literatura. Pro-

fundas descripciones no solo del entorno urbano, sino de la hondura psi-
cológica de quienes habitan lo urbano, construyen ciudades de ficción
textual para nada alejadas de la realidad latinoamericana: Macondo, Co-
mala, Lima, Quito, Guayaquil y muchas ciudades más han sido escenario
de múltiples obras literarias que muestran esas complejas inter/secciones
urbanas, sociales, económicas y culturales de las que habla esta selección
de artículos académicos.
En las ciudades, hay tópicos que unen, rompen y originan acciones o
hechos causales en lo urbano; aquí algunas de ellas:
Han transcurrido casi tres décadas desde que varias ciudades en
América Latina y El Caribe iniciaron procesos de intervención sostenible
e incluyente en su patrimonio y hoy los resultados en términos tangibles
son evidentes; más no los suficientes en términos de intangibilidad y de
relaciones entre los dos.
Los mayores problemas del hábitat y la inclusión social, se centran en
dos tipos: los relacionados a lo económico-espacial y los vinculados a lo
político-social. Por un lado, ante la creciente necesidad de vivienda y la
imparable extensión de la ciudad, los asentamientos ilegales surgen, se
sobreponen y a ellos se accede luego de experiencias pretéritas de movili-
dad residencial. Por otro lado, una de las preocupaciones de los así llama-
dos estudios de la ciudad consiste en entender la dinámica de los segmen-
tos sociales más desprotegidos, su ubicación y sus relaciones dentro de la
sociedad.
9
La planeación del modelo de transporte masivo y movilidad urbana, Introducción
además de tender hacia la igualdad de condiciones para el acceso al espa-
cio y a los modos; debe tener: congruencia, continuidad, complementa- Inter/secciones urbanas:
riedad, integralidad e innovación de soluciones, y es allí donde radica el origen y contexto en América Latina
reto de los estudios sobre el tema; es decir, no en “una mejor manera” sino
en mantener las aplicaciones tan libres como sean posibles.
Actualmente, la gestión y prevención de riesgos y desastres son con- Jaime F. Erazo Espinosa*
ceptos determinantes en la panificación; primero, porque la sociedad
debe tener y disponer de conocimiento e información sobre la amenaza
que representan y las vulnerabilidades que exponen y, segundo, porque las
tareas de respuesta instituidas por el Estado y los gobiernos locales son
aún incipientes.
Este libro, que recoge ponencias presentadas en el eje de Estudios de Son muy nuevas y diversas las vocaciones que provocan cambios de con-
la Ciudad del Congreso Latinoamericano y Caribeño de Ciencias Socia- tenido en la composición de las ciudades; estas dan lugar a nuevos prota-
les, presenta para el debate las lecturas que, sobre lo urbano, tienen reco- gonismos y a nuevos fines, ambos de distinta índole. A veces integrado-
nocidos académicos y académicas que participaron en ese congreso. res, cuando los procesos y consecuencias, en dos palabras, los hechos,
socio-económicos, culturales, urbanos, entre otros, son visibles dentro del
marco global (efectos en red) y del característico de cada urbe. Otras veces
históricos1, cuando estos hechos se acaban y el fin de la ciudad como enti-
dad de algo, termina2 (Barragán, M. 2004), pero también, cuando éstos
son acciones de ir hacia adelante y el inicio de la ciudad como entidad de
algo, empieza. Y otras tantas, específicos, cuando los efectos de estos
hechos, positivos o no, se internacionalizan3.
Los cambios que ocurren en una ciudad, en especial, en las de gran
tamaño, nos invitan a (re)pensar y (re)valorizar todos sus aspectos: las
reformas estatales, la producción y el consumo, los procesos de descentra-
* Investigador del Programa de Estudios de la Ciudad, FLACSO Ecuador. [email protected]

1 Ver también: “Las nuevas tendencias de la urbanización en América Latina” (Carrión, F. 2005),
aquí se hace alusión al contexto histórico como testigo de estos cambios de contenido.
2 La ciudad paso de ser una localidad industrial cercana a fuentes de energía (no fundamental),
sistemas de transporte y mercados (fundamental), a una que desarrolla tecnología y comunica-
ciones, que disminuye barreras sociales y naturales; que urbaniza la economía y que ahora per-
mite la llegada de población, ya no (o exponencialmente menos) desde el campo sino desde otras
Adrián Bonilla localidades.
3 Quizá cada ciudad busca que la mayor cantidad de sus contenidos alcancen una dimensión mun-
Director dial que sobrepase sus fronteras y las de su nación; sin embargo, hay otros tantos que se queda-
FLACSO - Ecuador rán o se verán rezagados al momento de insertarse en los ejes de articulación del sistema.
10 11
La planeación del modelo de transporte masivo y movilidad urbana, Introducción
además de tender hacia la igualdad de condiciones para el acceso al espa-
cio y a los modos; debe tener: congruencia, continuidad, complementa- Inter/secciones urbanas:
riedad, integralidad e innovación de soluciones, y es allí donde radica el origen y contexto en América Latina
reto de los estudios sobre el tema; es decir, no en “una mejor manera” sino
en mantener las aplicaciones tan libres como sean posibles.
Actualmente, la gestión y prevención de riesgos y desastres son con- Jaime F. Erazo Espinosa*
ceptos determinantes en la panificación; primero, porque la sociedad
debe tener y disponer de conocimiento e información sobre la amenaza
que representan y las vulnerabilidades que exponen y, segundo, porque las
tareas de respuesta instituidas por el Estado y los gobiernos locales son
aún incipientes.
Este libro, que recoge ponencias presentadas en el eje de Estudios de Son muy nuevas y diversas las vocaciones que provocan cambios de con-
la Ciudad del Congreso Latinoamericano y Caribeño de Ciencias Socia- tenido en la composición de las ciudades; estas dan lugar a nuevos prota-
les, presenta para el debate las lecturas que, sobre lo urbano, tienen reco- gonismos y a nuevos fines, ambos de distinta índole. A veces integrado-
nocidos académicos y académicas que participaron en ese congreso. res, cuando los procesos y consecuencias, en dos palabras, los hechos,
socio-económicos, culturales, urbanos, entre otros, son visibles dentro del
marco global (efectos en red) y del característico de cada urbe. Otras veces
históricos1, cuando estos hechos se acaban y el fin de la ciudad como enti-
dad de algo, termina2 (Barragán, M. 2004), pero también, cuando éstos
son acciones de ir hacia adelante y el inicio de la ciudad como entidad de
algo, empieza. Y otras tantas, específicos, cuando los efectos de estos
hechos, positivos o no, se internacionalizan3.
Los cambios que ocurren en una ciudad, en especial, en las de gran
tamaño, nos invitan a (re)pensar y (re)valorizar todos sus aspectos: las
reformas estatales, la producción y el consumo, los procesos de descentra-
* Investigador del Programa de Estudios de la Ciudad, FLACSO Ecuador. [email protected]

1 Ver también: “Las nuevas tendencias de la urbanización en América Latina” (Carrión, F. 2005),
aquí se hace alusión al contexto histórico como testigo de estos cambios de contenido.
2 La ciudad paso de ser una localidad industrial cercana a fuentes de energía (no fundamental),
sistemas de transporte y mercados (fundamental), a una que desarrolla tecnología y comunica-
ciones, que disminuye barreras sociales y naturales; que urbaniza la economía y que ahora per-
mite la llegada de población, ya no (o exponencialmente menos) desde el campo sino desde otras
Adrián Bonilla localidades.
3 Quizá cada ciudad busca que la mayor cantidad de sus contenidos alcancen una dimensión mun-
Director dial que sobrepase sus fronteras y las de su nación; sin embargo, hay otros tantos que se queda-
FLACSO - Ecuador rán o se verán rezagados al momento de insertarse en los ejes de articulación del sistema.
10 11
Jaime F. Erazo Espinosa Introducción
lización, la migración transnacional, la gestión y liderazgo de los gobier- ello son los diez mil desalojos semanales por ejecuciones hipotecarias ocu-
nos locales, etc., son sólo algunos de los componentes a considerar en estos rridos en los dos últimos años en EEUU.
estudios; no sólo por los desarrollos que provocan –mayor funcionalidad, Un hecho causal también implica procesos (mecanismos sobre condi-
incremento del poder local, potenciación y multiplicación de las expresio- ciones), los cuales generan secciones o fragmentos de ciudad e inter/sec-
nes culturales, intensificación de las relaciones interurbanas, etc. (Carrión, ciones urbanas; y, formas de instrumentación técnica, económica, legal y
F. 2005)–, sino también por los grandes grupos de población pobre, mar- social que les dan soporte y que estas necesitan7. Su presencia en la ciudad
ginada, excluida e injustamente tratada que generan. Las ciudades lati- establece distancias, encuentros o el aumento/disminución de cualquiera
noamericanas son también ciudades empobrecidas. (Suárez, A. 2005). de las dos; de esta forma, una inter/sección no es otra cosa más que el
La ciudad también es, sino la más, compleja intersección de procesos resultado final de un proceso urbano, cuyos contenidos son identificados
sociales, económicos y culturales; donde habitan la visión, liderazgo y por su tema –historia, movilidad, vivienda, riesgos, etc.-, estructura –ins-
relaciones entre gobiernos de turno, ciudadanías organizadas, tercer sec- titucionalidad presente, gobierno, legislación, etc.–, disposición interior
tor y mercados; quienes se mueven en estrechos vínculos y/o grandes rup- –relaciones, (des)orden, conexiones, etc.–, homo/heterogeneidad –gru-
turas para primero, acceder y gestionar poder o más poder4; y segundo, pos, ciudadanía, minorías, etc.– e independencia o sentido privativo.
conceptuar y considerar cambios de contenido. Además de lo anterior, en todo hecho urbano, se pueden identificar
La toma de la Catedral de Quito por parte de movimientos sociales en tres aspectos: su origen, el cual atribuye prioridad y nombre –oficial o
abril del 2005, la toma de la Plaza Brión de Chacaito en Caracas en octu- asignado–; su contexto, como entorno de cualquier índole dentro del cual
bre de 2008, las formas de organizar el territorio, los movimientos muni- se lo considera; y, su calidad, por el valor, enlaces y sentido que le otorga.
cipalistas, la cosmopolización, la capitalidad, el dominio de las TIC, etc.,
son ejemplos, a diferente nivel, de cómo los vínculos y rupturas de estas
complejas inter/secciones originan acciones o hechos causales en lo urba- Vida y gestión en los centros históricos8
no, los cuales van (de)construyendo la ciudad. Estos hechos pueden ser
clasificados como materiales, cuando se expresan por dimensiones físicas, Cuando se habla del centro, Patricia Rodríguez A., reflexiona acerca de la
técnicas, tangibles, etc., en suma, cuando amplifican las posibilidades de evolución de su concepto –de cómo surge a partir de la propia crisis gene-
integración social positiva en la totalidad del espacio urbano5; validos, rada en estos sectores de la ciudad– y las maneras cómo se ha venido ac-
cuando son el resultado de la fuerza y firmeza con que se reclama su exis- tuando en las últimas décadas9; pero también, cuando se habla del centro
tencia y legalidad, por ejemplo, las demandas “Cero Desalojos” de las or- por lo general se piensa en sus edificaciones y en sus plazas, difícilmente
ganizaciones dominicanas de 2008; sentidos, cuando no son materiales y en sus habitantes (Aguirre, Carrión y Kingman, 2005:58); y sin embar-
se manifiestan como modos particulares de entender algo, es el caso de los
imaginarios urbanos6; y como aceptados, cuando no son validados sino 7 Estos instrumentos pueden cortar la ciudad, separarla; el mercado inmobiliario sin control, la
que son recibidos con voluntad y sin (o casi nula) oposición, ejemplo de especulación, el caudillismo, son algunos de sus promotores; o en su defecto, estos instrumen-
tos pueden volver común más de un elemento para más de una sección.
4 Sobre éste recurren muchas ideas como la multiplicidad, tenencia, función, competencia, intros- 8 Parte de este estudio se basa en la convocatoria preparada por un grupo de profesionales del
pección, etc. Colegio de Arquitectos de Pichincha para el Foro de la Ciudad presentado en el marco del
5 Ver declaración de Buenos Aires. VIII Reunión del Grupo de Trabajo sobre Desarrollo Urbano Congreso Cincuentenario de FLACSO.
de CLACSO. 9 Por ejemplo, ¿cómo las prácticas latinoamericanas, a partir de paradigmas europeos, han conse-
6 Armando Silva, por ejemplo, comprende los imaginarios urbanos como modelo encarnado, guido importantes innovaciones urbanas y adaptaciones a nuestras propias realidades?
como formas “inventadas” que son validadas por los ciudadanos en ejercicios grupales. (Rodríguez A., 2007)
12 13
go, miles de ciudadanos concurren por trabajo, compras, turismo, activi- de esto es la rehabilitación de la Habana Vieja, presentada como caso de
dades religiosas o gestión pública y en las manzanas que lo conforman hay estudio por Patricia Rodríguez A.; quien nos cuenta cómo la articulación
otras miles de personas que lo habitan. La gente vive e imagina el Cen- de gobernabilidad y sostenibilidad económica y social se han convertido
tro10: su carácter de centralidad funcional con respecto a la ciudad atrae y en garantes de un proceso integrador y transdisciplinario y en plataforma
moviliza –y así se demuestra– a turistas, visitantes, locales y pobladores para la innovación urbana.
“en tránsito”, quienes llegan de otros lugares estimulados por conocerlo. Para el tratamiento de los problemas y oportunidades en el centro se
Han transcurrido alrededor de tres décadas –las primeras con una requiere discusión y definición de políticas de acceso y gestión, sustenta-
visión de mecenazgo y en los noventa, con visión económica de recupera- bles e incluyentes, que den a todos los ciudadanos iguales posibilidades de
ción (Rodríguez A., 2007)–; desde que varias ciudades en América Latina participación13, las cuales no deben ser tratadas exclusivamente por exper-
iniciaron procesos de intervención sostenible e incluyente en su patrimo- tos o con carácter meramente técnico (Fajre, 2007), sino acogiendo las
nio histórico11: se ha restaurado gran parte del legado monumental, se han opiniones, mandatos y pensamientos de otros actores14 y exigiendo obli-
iniciado procesos de rehabilitación de vivienda e inmuebles en general, el gaciones indelegables al Estado; así, Anne Collin dice que desde la imple-
espacio público presenta nuevos usos y aspectos, se promueve la inversión mentación de políticas en el año 2004, producto del esfuerzo de concer-
privada para favorecer viejas y nuevas actividades comerciales y producti- tación entre las instituciones y la ciudadanía de Xochimilco, hoy en día
vas, etc. Los resultados en términos tangibles son evidentes; más no los hay buenos resultados de apropiación colectiva sobre los valores patrimo-
suficientes en términos de intangibilidad y de relaciones entre los dos. niales. Por el contrario, Silvia Fajre escribe: “... (la participación) todavía
Tomando el caso de Quito como ejemplo de resultados tangibles, Pa- debe recorrer un largo camino para que esta nueva conciencia se incorpo-
blo Samaniego en su documento relativo al financiamiento de los centros re de manera efectiva,… resulta imprescindible revisar lo realizado hasta
históricos, concluye y establece como positiva la inversión de recursos en ahora para impulsar los cambios necesarios y que a esta tarea se sumen
su centro por parte de todas las instituciones –Fonsal, Empresa del todos los actores sociales”.
Centro Histórico, Administración Zona Centro y Comisión Europea– Las dudas persisten, más se deja recogida la preocupación de los orga-
que entre los años 2000 y 2004 gastaron un total de 125 millones de nizadores y participantes del foro por construir políticas de cultura ciuda-
dólares, indicando que ésta renovó la importancia del centro para los dana en y por los centros históricos15, dejando de lado disputas y enfocán-
habitantes de la urbe y mejoró su oferta para el turismo nacional e inter- dose en los consensos como elemento estratégico de un convivir de iden-
nacional12. Frente a esto, una de las preocupaciones de los/as autores/as y tidades distintas que trabajen por un objetivo común compartido.
los estudios sobre centros históricos consiste en sustentar –cosa nada
fácil– comparativamente y ante lo tangible, cuánto se invierte en el patri-
monio intangible y en el equilibrio entre estos dos componentes; ejemplo
13 Una de las dificultades más recurrentes, según Anne Collin, viene del hecho de que cada auto-
ridad reacciona de modo aislado.
10 Una comunidad sólo puede planificar el futuro si previamente se reconoce en sus raíces. Mirar, 14 La preservación de los bienes culturales es un tema que cada vez está adquiriendo más relevan-
conocer y preservar el patrimonio cultural es el punto de partida para que aparezca un sentimien- cia, trascendiendo largamente el mero interés de los especialistas para instalarse por derecho pro-
to de pertenencia de la gente con su lugar. (Fajre, 2007) pio en nuestra comunidad. (Fajre, 2007)
11 La acción de salvaguarda patrimonial ha transitado de una visión de monumento aislado a una 15 La ciudad, tiene que responder a las necesidades que cada época o coyuntura histórica le plan-
comprensión del valor del conjunto urbano. (Rodríguez A., 2007) tea. De aquí que, de cara a la valoración del patrimonio cultural, a la superación de las visiones
12 En el libro Quito Imaginado (2005) se establece que en el centro histórico de Quito hay 5000 museísticas de los centros históricos y también a la intervención urbanística, sea necesario hacer
edificaciones patrimoniales inventariadas, 362 monumentos históricos de importancia, 183 cen- conciencia sobre el hecho de que cada espacio urbanístico tiene una etapa histórica que es clave
tros de educación y 4000 propietarios de locales comerciales, entre otros datos cuantitativos. en su formación y articulación. (Sánchez, 2000)
14 15
Hábitat popular e inclusión social: políticas, derechos sin imágenes propositivas que se sobreponen con nombres propios en
y otras lecturas cada lugar de nuestra región: “villas miseria”, “arrabales”, “guasmos”, “fa-
velas”, etc., y a los que, al parecer se accede luego de experiencias pretéri-
El hábitat como tema y problema de estudio es actual e histórico. Es ac- tas de movilidad residencial (Di Virgilio, M. 2007). Por otro lado, una de
tual porque sus consecuencias espaciales –incluidas las cuantitativas16–, las preocupaciones de las ciencias sociales consiste en entender la dinámi-
políticas y sociales le otorgan a la ciudad categorías de “in-visibilidad” e ca de los segmentos sociales más desprotegidos, su ubicación y sus relacio-
“in-vivencia”17 dramáticas, violentas y desestructurantes; porque los senti- nes dentro de la sociedad21. Así también, es evidente que las prácticas e
dos de exclusión e insostenibilidad, pesan más y en diferentes modos intervenciones en todo este campo, se sustentan en conceptos de uso tan
como componentes de marginalidad y pobreza18, porque las condiciones frecuente que se han vuelto polisémicos (vivienda de interés social, vivien-
y mecanismos de/para acceso y gestión no son democráticos y no están da adecuada, déficit habitacional, vivienda informal, entre otros), por
garantizados y porque es importante el uso económico que tiene la vivien- tanto, también se vuelve necesario su (re)-pensamiento y su (re)-formula-
da para los hogares de menores recursos (Aulestia, D. 2007). Es histórico ción, tal como lo plantea Diego Aulestia, quien en su investigación anali-
–viene incluso desde la colonia –, porque se lo ha construido vinculado a za la interacción entre la vivienda –como el mayor patrimonio y el más
aspectos económicos, políticos, sociales y culturales; y en último término, importante presupuesto de la unidad familiar– y las estrategias de subsis-
como dice Buthet, vinculado al modelo de desarrollo de nuestros países. tencia emprendidas por los hogares urbanos de Ecuador22, considerando
Las conferencias sobre Hábitat en Río de Janeiro (1992) y en Estambul además el desempeño de su rol económico como una capacidad para
(1996), ubicaron el tema en las políticas locales, nacionales e internacio- complementar ingresos o reducir la vulnerabilidad de estos hogares, de
nales19; lo que significó ubicarlo como objeto de abordaje para los gobier- parientes o amigos.
nos y los organismos multilaterales (Buthet, C. 2005:11); y abrieron la No es muy frecuente que en nuestra región estén implementadas de
posibilidad de describirlo e interpretarlo de muy diversos modos como forma integral –histórica y con prospectiva–, políticas públicas estatales
aquella relacionada con las centralidades, las prioridades urbanas –en per- de acceso universal, gestión y participación a/por suelo urbano de calidad
petúa evolución–, los cambios estratégicos, etc.20 y vivienda adecuada. De la política de vivienda social implementada en
La identificación de los mayores problemas relacionados con el hábi- Chile23, se desprenden los procesos de integración social de los programas
tat popular son de dos tipos: económico-espaciales y político-sociales. Por habitacionales y urbanos24, descritos y analizados durante el período
un lado, ante la creciente necesidad de vivienda y la imparable extensión 1996-2006 y que constan en el artículo de Paola Siclari; y algunas carac-
de la ciudad, surgen una serie de asentamientos aislados, disfuncionales y terísticas expuestas por María J. Pérez, tales como: i) (la política…) ha
16 Ver el diagnóstico que presenta Nabil Bonduki sobre la situación habitacional de los años noven- 21 Los nuevos modelos de acceso y gestión a suelo urbano han propiciado la participación de nue-
ta en Brasil, donde cuantifica la dimensión de las necesidades de vivienda y de urbanización de vos y diversos actores, nuevas formas de organización y/o composición y nuevas estrategias de
los asentamientos informales. solución.
17 Referida a dos cosas; primera, a la brecha social que excluye y margina, de muy diversos modos, 22 Todas estas estrategias requieren un alto grado de flexibilidad. Como resultado, el hogar es capaz
a la población; y segunda, a la gravedad que esto representa en nuestros días. Buthet, Carlos de ajustar su composición interna no sólo para enfrentar choques económicos o situaciones
(2005): Inclusión Social y Hábitat Popular, pág. 11 adversas (ya sean internas o externas), sino también para tomar ventaja de las oportunidades que
18 Así, para el caso de Ecuador, esta afecta para el año 2006 al 25% de los hogares en áreas urba- se presentan para mejorar el modo de vida. (Aulestia, D. 2007)
nas; inferior al 36% registrado en 1999, pero todavía superior al 23% de 1995. (INEC, 2007) 23 La considero pues Chile es el único país del mundo que tiene un nivel de producción de vivien-
19 Los lemas de “la vivienda adecuada para todos” y el “desarrollo urbano sostenible” han integrado das superior a la tasa de crecimiento poblacional vegetativo (CEPAL, 1999)
la mayoría de los discursos políticos sobre acceso a suelo urbano de calidad y vivienda adecuada. 24 Se describen dos procesos y sus respectivos resultados: El Modelo de Acción Participativa del
20 Ver también Buthet; Corredor Martínez; A. Gutiérrez; R. Castell; entre otros. Programa Chile Barrio (MAP) y el Acompañamiento del Programa Un Barrio Para Mi Familia.
16 17
convertido, por su orientación, al Estado en el principal agente de la principios y herramientas de soporte– tendientes a alcanzar los pactos y
segregación residencial a gran escala25, ii) (la política…) se ha caracteriza- declaraciones que éstos han firmado (Dede, G.), un caso ejemplar se dio
do principalmente por la disponibilidad de recursos económicos de las en el Gobierno de Salvador Allende cuando a la vivienda se la conceptua-
diferentes administraciones, los cuales han supeditado la localización, lizó como derecho ciudadano (Pérez, M. 2007:2). Según la ONU, mil
tamaño y calidad de la construcción; y por la capacidad de presión de los millones de pobladores urbanos tienen problemas relacionados con la
grupos demandantes; y iii) (la política…) ha incidido en el desarrollo de vivienda30 y según la sociedad civil y diferentes expertos, la gran culpable
prácticas asociativas, conformación de comunidades e identidades locales. es la globalización corporativa y sus efectos negativos en las vidas de los
Con las políticas implementadas en el resto de países, suceden otras dos pobres31. Por eso, el tema aún sigue siendo discutido por el tercer sector,
cosas; primera, su carácter es asistencialista, de urgencia, sectorial y foca- quienes afirman que hay un retroceso en la implementación de la Agenda
lizado, con escaso alcance cuantitativo26; y segunda, están vinculadas a los Hábitat desde su aprobación en el marco de Hábitat 1 en Vancouver
sistemas de producción mercantil y desvinculadas de las necesidades y (1976) hasta su revisión en el marco de Estambul+5 en Nueva York
derechos de los beneficiarios; de las políticas sociales de desarrollo econó- (2001)32; y por quienes en cada Gobierno y en cada Estado, están encar-
mico-social27 y de la legislación sobre el uso y ocupación del suelo. Esto gados de cumplir y hacer cumplir las Metas de Desarrollo del Milenio;
agrava como dice Buthet, las situaciones de po-breza y marginación, así específicamente la referida al Objetivo 11 de la Meta 7 que apunta a una
como aumenta la fragmentación social y física de los centros urbanos de mejora significativa en las vidas de cien millones de habitantes para el año
la región. 2020.
El derecho a la vivienda afirma la posibilidad de una vida digna28 y la Muchos actores –nuevos y antiguos– están promoviendo una nueva
construcción colectiva de ciudad (Gago, P. 2007:1); este derecho es defi- reflexión técnica y académica, la participación de la sociedad y el intercam-
nido como “el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los princi- bio de experiencias exitosas en el marco de la gobernabilidad, inclusión y
pios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social. Es un dere- sostenibilidad del hábitat popular. Hoy en día se conoce más sobre estra-
cho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos tegias participativas, habitacionales y de subsistencia33, construcción de
vulnerables y desfavorecidos…”29. Sin embargo, aún es necesario fortale- vida asociativa (Pérez, M., 2007:1) y prácticas innovadoras34, sobre alter-
cer la voluntad política de los gobiernos para implementar políticas –con nativas a la vivienda nueva como el mejoramiento, alquiler de habitacio-
25 La segregación urbana refleja la desigualdad en la distribución del ingreso, consolidando un 30 Las mujeres, al igual que otros grupos vulnerables; son excluidas y discriminadas en práctica-
mapa en el que la segregación residencial muestra, en su primera fase, una nítida tendencia al mente todos los aspectos relacionados con la vivienda: tenencia, patrimonio, herencia, acceso,
distanciamiento físico entre barrios ricos y pobres. (Rodríguez y Winchester, 2001) derecho, etc.
26 En Ecuador, uno de los objetivos principales para la implementación del Sistema de Incentivos 31 Ver http://www.choike.org/nuevo/informes/1119.html
para la Vivienda, SIV (1998), fue reducir el déficit habitacional del país, ampliando el acceso a 32 HIC emitió una declaración firmada por 30 ONG´s de 20 países, donde condenó la ausencia
la vivienda formal; sin embargo, hasta el año pasado 6´165.000 ecuatorianos necesitaban un de toda referencia al derecho a la vivienda como un derecho humano en la declaración final de
lugar propio (El Comercio, 04.03.2007). De igual forma, en Chile, la Política Habitacional de la Conferencia Estambul+5. Allí declaró que “esta regresiva tendencia post Estambul –Hábitat
Mejoramiento de la Calidad e Integración Social busca disminuir el déficit habitacional focali- II– ha sido defendida por muy pocos Estados”.
zando en las familias que viven en pobreza (Siclari, P. 2007) 33 Las cuales como dice María Mercedes Di Virgilio, se vinculan fundamentalmente a la capacidad
27 Cuyas funciones según Bruno Jobert son: la integración social, la regulación y la legitimidad. de movilización de recursos por parte de individuos y familias.
28 Declaración Universal de los Derechos Humanos y Pacto Internacional de Derechos 34 Bonduki expone, de forma sucinta, cómo el poder público municipal, en particular el de las ciu-
Económicos, Sociales y Culturales. dades gobernadas por el Partido de los Trabajadores (PT de Lula), enfrentaron el problema habi-
29 Así lo define la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2005), pero cabe resaltar que la defi- tacional, durante los años 90, y desarrollaron estrategias participativas y programas innovadores,
nición no es univoca, pues existen diferentes iniciativas ya desarrolladas como son las Agendas que se convirtieron en referencias nacionales y fundamentaron la formulación del programa
Locales. (Gago, P. 2007:2) nacional de Brasil.
18 19
nes o alojamiento de familia extendida (Aulestia, D. 2007), y sobre lo que Transporte masivo y movilidad urbana
implican las emergencias habitacionales extremas y las trayectorias residen-
ciales (Di Virgilio, M. 2007). Así por ejemplo tenemos que el Projeto La planeación del modelo de ciudad debe, como uno de sus ejes funda-
Moradia (PM), formulado por el Instituto Cidadania, realizado entre los mentales/reguladores, dar a cada uno lo que se merece; es decir, igualar
años 1999 y 2000, escuchó a diferentes segmentos de la sociedad relacio- oportunidades en los distintos ámbitos, y no sólo desde la rigurosidad de
nados con la cuestión de la vivienda, sintetizó un gran conjunto de pro- la justicia o la ley sino también desde el deber y la actuación conciente.
puestas dispersas, elaboró una estrategia para, en un plazo de quince años, Parte fundamental de la planeación es el transporte masivo –buses,
equilibrar el problema habitacional brasilero35 y se convirtió en la base del BRT37 y/o metro–, el cual, después de la época del tranvía –alta tecnolo-
programa electoral del presidente Lula para el programa urbanístico y gía y formalidad organizativa–, fue proporcionado por organizaciones
habitacional36. (Bonduki, N. 2007:1). Y, La Cidade Satéite Estrutural de operadoras de buses –proliferación actual38–, que a menudo surgieron de
Brasilia es el segundo aglomerado urbano más pobre del Distrito Federal, manera espontánea a principios del siglo XX39; con esto se modificó de
resultado de las decaídas relaciones entre la exigencia de derechos funda- forma drástica las políticas de transporte urbano latinoamericano –vías,
mentales por parte de la sociedad organizada, las ofertas de campaña pre- tecnología, metodología y espacio público– y comenzó lo que pronto se
vios procesos electorales y la creciente problemática habitacional (Ferreira, convertiría en “el problema del transporte” (Carrión, F. 1995), con mode-
B. y Elias, I., 2007). Todo esto suma compromiso e interés, como los los de gestión cada vez menos eficientes y la aparición cada vez mayor de
expuestos por Pablo Gago y Norma Carnevali. Gago aborda de forma diferentes conflictos con los gobiernos locales (Chauvin, J. 2007)
somera, en el marco previo a lo que fue la Asamblea Constituyente del Cada vez menos ciudadanos se movilizan en transporte público, crece
Ecuador; la vinculación entre la realidad urbana del país, su marco legal con ritmo alarmante el parque automotor privado de casi todas las ciuda-
vigente y el derecho a la vivienda y la ciudad; y ofrece una visión más pano- des en el mundo40 y la construcción de infraestructura vial –como respues-
rámica y esclarecedora sobre posibles pasos a adoptar en pro del reconoci- ta primera a los problemas por congestionamiento y consumo privado
miento constitucional, del establecimiento de bases legales adecuadas, y de vehicular– se la exhibe como “desarrollo” cuando en realidad es “inequi-
la articulación entre estas dos. Carnevali analiza el origen, el estado actual dad”. Frente a esto, concebimos al transporte masivo de diferentes mane-
y las expectativas a futuro del estilo de desarrollo sustentable adoptado de ras; por citar solamente dos: como un medio de movilidad urbana y como
forma constitucional en Venezuela (1999), convoca a crear conciencia de elemento material41, que por constituir condición de accesibilidad e igual-
sustentabilidad y de derechos en las personas y a redefinir su ciudadanía dad; promociona el uso, redistribución y reapropiación del espacio, garan-
desde los espacios públicos y habitacionales. tiza el derecho a la ciudad porque restringe, reduce y regula el uso de lo
Tal como lo había mencionado al inicio, y siguiendo a Buthet, el hábi- privado, y posibilita el disfrute de sus recursos materiales e inmateriales.
tat popular y la inclusión social, son ahora –tal vez más que en otros
momentos– tema y problema de estudio. 37 Bus Rapid Transit o Transito Rápido de Buses, TRB por sus siglas en español.
38 Porque, según Vasconcellos y Peñalosa, usan tecnologías más difundidas, de propiedad nacional,
compuestas por gran cantidad de pequeños propietarios, con un bajo perfil empresarial.
35 Esta estrategia se basó en una directriz establecida por el actual Presidente Lula: “un país con los 39 Este servicio fue heredero del tranvía, con el cual coexistió algunas décadas hasta que se impuso
recursos de los que dispone Brasil no puede admitir que millones de familias vivan en condicio- en los años 50. (Figueroa, O. 2008:7)
nes precarias de vivienda e infraestructura, como en favelas y cortiços”. 40 Por ejemplo, el parque automotor de Quito lo conforman unos 300 mil vehículos. De ellos, solo
36 De la cual se destaca posteriormente la creación del Ministério das Cidades, el Conselho Nacional 16 451 son de uso público (Diario Hoy del 11.12.2007) y el parque automotor en la provincia
das Cidades y más recientemente la ampliación de los recursos y las fuentes de financiamiento y del Guayas crece cada año en un 10% aproximadamente (Diario El Telégrafo del 02.06.2008)
subsidios. 41 Ver Declaración de Buenos Aires del GT Desarrollo Urbano de CLACSO (2008)
20 21
Lo concebimos también como un recurso público ha ser apoyado, ción Andina de Fomento (CAF) para calcular y monitorear las reduccio-
financiado y controlado por el Estado y la ciudadanía42, por lo que se de- nes de Gases de Efecto Invernadero, GEI de sistemas de Tránsito Rápidos
ben disponer recursos para mejorar su desempeño operacional: control de Buses (BRT) en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio del
tarifario, nivel y calidad de servicio, tasas de ocupación, aspectos móviles Protocolo de Kyoto.
e inmóviles43, entre otros; y porque se debe dar prioridad a su desarrollo, La planeación del modelo de transporte en una ciudad, además de ten-
coordinación y cumplimiento de políticas principalmente orientadas a la der hacia la igualdad de condiciones para el acceso al espacio y a los modos;
Seguridad y Educación Vial. El desempeño operacional se relaciona con debe tener, como se indica en el boletín Pensando en la Modalidad Susten-
uno de los problemas más graves del transporte, los accidentes de tráfi- table Nº 1, congruencia y continuidad tanto en las políticas como en las
co44; en este sentido, Juan Pablo Chauvin expuso que el 38% de las muer- inversiones públicas; y complementación de alternativas47 e integralidad en
tes por causas externas en Quito, en el año 2006, se debieron a este pro- la búsqueda e innovación de soluciones (Figueroa, O. 2008:10). El reto no
blema, y la OMS para el año 2002 indicó que en los países americanos de está en la aplicación de “una mejor manera” sino en mantener las aplicacio-
bajos y medianos ingresos, más de 15000 habitantes fueron víctimas mor- nes tan libres como sean posibles (Amar, G. 2008:16), ejemplo de esto, es
tales del tránsito. Las políticas se relacionan con la modificación de patro- la propuesta de diseño urbano (modelo teórico y aplicación en un barrio de
nes y la efectividad de las recompensas y castigos aplicada al comporta- Quito), que presenta Diego Hurtado Vázquez, cuyos objetivos son: restrin-
miento ciudadano adecuado o no frente al cumplimiento de las regulacio- gir al mínimo necesario el uso del automóvil y otorgar dominio a las perso-
nes establecidas por las instituciones nacionales, regionales o locales vin- nas sobre el uso del espacio público.
culadas al tema.
El transporte es un valioso instrumento para una integración socio-
espacial de la ciudad45 y para una profunda transformación física del espa- Gestión y prevención de riesgos y desastres
cio (Vasconcellos y Peñalosa, 2008:5), lo que implica un conjunto de
ordenanzas –en todos los niveles de administración territorial– y un alto El Proyecto Predecan48 de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), es-
grado de control en torno a la densidad, acceso, uso y ocupación del sue- tablece que entre 1990 y 1999 en América Latina y el Caribe se registra-
lo; orientadas a disminuir las distancias promedio, por tanto menor uso ron 1.309 desastres asociados a fenómenos naturales, los cuales corres-
de combustibles, menor tiempo de traslado y un estable costo de pasajes; ponden al 19% de los desastres reportados a escala mundial; esto ubica a
a construir espacios peatonales y ciclo rutas de calidad, y a reducir la con- la región como la segunda de mayor ocurrencia de desastres después de
taminación imponiendo normas y métodos de protección medioambien- Asia (44%). En el período 1970-2001, los desastres asociados a fenóme-
tal y de conservación energética46, como la desarrollada por la Corpora- nos naturales en América Latina y el Caribe, dejaron un saldo de 246.569
víctimas mortales y 144,9 millones de personas afectadas, con un daño
42 Más de la tercera parte de la población urbana se moviliza cotidianamente en medios no moto- económico valorado en $68.600 millones. El Ecuador como espacio terri-
rizados. (Montezuma, R. 2007)
43 Ver Georges Amar, 2008.
44 Oscar Figueroa dice que la seguridad vial se ve afectada por vehículos inadaptados, manteni- 47 Mezcla de conceptos y parámetros, según Amar.
miento deficiente y competencia vial descontrolada entre los operadores individuales para con- 48 El proyecto de Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina surge como parte
quistar un pasajero adicional. del proceso de integración en la Subregión Andina y se enmarca dentro de las políticas subregio-
45 Ver Declaración de Buenos Aires del GT Desarrollo Urbano de CLACSO (2008) nales planteadas en la “Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres”, liderada
46 El transporte emite el 25% de los gases efecto invernadero –GEI a nivel global, y crecen a una por el Caprade con el apoyo de diferentes organismos de Cooperación Internacional y aproba-
tasa anual del 3,2% en países en desarrollo (Rojas, C. 2007) da mediante la Decisión 591 del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores.
22 23
torial, ubicado junto a otros países en el Cinturón de Fuego del Pacífico, metodologías y normas; así como mecanismos de respuesta individuales y
presenta una interacción entre las amenazas naturales y el aumento de colectivos52); para identificar cuáles son las causas que pueden producir
vulnerabilidades49, que en muchos casos desencadenaron desastres, tales riesgos y desastres; cómo actuar sobre ellas y, reducirlas o en el mejor de
como, las erupciones volcánicas del Guagua Pichincha y Tungurahua del los casos, eliminarlas.
año 2001 y el fenómeno del Niño de los años 1997-98. Sólo estos dos Solo así, podremos construir escenarios e instrumentos jurídicos, técni-
eventos dejaron pérdidas cercanas a los 2800 millones de dólares50. cos y financieros, los cuales no deben considerar a las amenazas como único
Finalmente, el precio del desarrollo urbano del Distrito Metropolitano de elemento, porque a pesar de que existen, es la conducción de la gestión
Quito, DMQ, es en primer lugar, la convivencia con los riesgos tecnoló- quien evita la proliferación de vulnerabilidades, en especial las sociales y/u
gicos y sus accidentes, que no han sido abordados como problemática organizativas53. Es esta misma, la que genera situaciones correctivas (para
neurálgica en las acciones integrales de reducción de riesgos urbanos debi- reducir amenazas), reactivas (para confrontarlas54) y/o prospectivas (para
do a su poco conocimiento y formas de intervención (Estacio, J. 2007); preverlas); y, además, se preocupa por mejorar, no sólo el acceso de la pobla-
y en segundo lugar, el cambio en las regulaciones de uso y ocupación de ción a la información, conocimiento y entendimiento de lo que son los ries-
suelo, como sucedió con las laderas del volcán Pichincha en la década de gos y desastres, sino también, las competencias seccionales sobre el tema55.
los setentas. (Zevallos, O. 2007). Muchos de los países de América Latina y El Caribe, han comprome-
Con estos antecedentes, es necesario considerar y adoptar como otro tido sus esfuerzos, a través del establecimiento de políticas comunes; y
de los ejes fundamentales/reguladores en la planeación de la ciudad han hecho suyos los objetivos y principios que la comunidad mundial ha
actual, un concepto determinante y de reciente aplicación, la gestión y adoptado en materia de reducción del riesgo de desastres y del cambio cli-
prevención de riesgos y desastres; sobre ella, son dos las preocupaciones; mático, Ecuador es uno de ellos. Así, el pasado 26 de abril del 2008, el
el conocimiento y la información oportuna que la sociedad tiene y/o dis- Gobierno Nacional, mediante Decreto Ejecutivo 1046-A, creó la
pone sobre la amenaza que representan los fenómenos naturales, los Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos cuyos objetivos se enmarcan en
socio-naturales, los antrópicos-maliciosos o los tecnológicos, todos poten- los principios del Marco de Acción de Hyogo, de cuyo Comité Andino
cialmente dañinos; la exposición a los mismos (incluidas las consecuen- para la Prevención y Atención de Desastres (Caprade), es Presidente Pro-
cias); y las vulnerabilidades –de cualquier índole51–; y, las tareas de res- Tempore hasta este año.
puesta instituidas por el Estado y los Gobiernos Locales frente a las emer-
gencias, siendo estas: las de prevención, reconstrucción, estimación/miti- 52 Dentro de los que se incluyen mecanismos de generación, conservación y difusión de informa-
ción adecuada, oportuna y sistemática conducente a ser aplicada en la planificación del desarro-
gación, preparación, alerta, repuesta y rehabilitación. llo, en la prevención/atención de desastres y, en general, en la toma de decisiones. (Ibíd.)
Su consideración y adopción implica planear mejoras, tanto sociales 53 Tania Serrano y Florent Demoraes muestran como se puede provocar o incrementar la vulnera-
(capacidades de modificación de condiciones; educación, capacitación y bilidad del valle de los Chillos (Quito), cuando las perspectivas, prioridades y políticas de dos
municipios que administran un mismo territorio expuesto a una amenaza (los lahares del volcán
sensibilización), como institucionales (políticas nacionales, instrumentos, Cotopaxi) se ven confrontadas frente al crecimiento urbano, reducción de riesgos, preparación
de la población, uso y ocupación del suelo.
49 Jairo Estacio dice que tanto las consecuencias como las causas de los accidentes muestran que los 54 Un caso de estudio sobre esta tarea es el que nos presenta Silvia Fontana, construyendo política-
riesgos se encuentran en el corazón de un sinnúmero de interacciones de elementos tecnológi- mente un desastre natural sucedido en Santa Fe en el año 2003, en el que identifica las acciones
cos dentro del sistema urbano, y a la vez, como parte integral de los procesos de modernización del Gobierno Provincial y la Intendencia frente a la emergencia, y las posturas de los pobladores
urbana y del mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. frente a las autoridades.
50 http://www.comunidadandina.org/desastres/problematica.htm 55 El DMQ ha adquirido progresivamente varias competencias en cuanto a los riegos y a partir de
51 Económicas, sociales, culturales, físicas, organizativas, técnicas, etc.; y también personales y de 1998 maneja directamente la cuestión del riesgo en su jurisdicción. (Serrano, T., Demoraes, F.
bienes expuestos a los peligros y riesgos naturales (Objetivo Proyecto PREDECAN). 2007)
24 25
Bibliografía Ferreira N., Brasilmar e Inaê Elias Magno da Silva (2007). Direito à mora-
dia e questão habitacional no Brasil: o caso da cidade Estrutural. Quito:
Amar, Georges (2008). Movilidad Sustentable: un cambio de paradigma. FLACSO Ecuador.
Quito: Editorial del Municipio de Quito y Biciacción. Figueroa, Oscar (2008). Políticas públicas de movilidad y transporte en
Aulestia, Diego (2007). Medios de vida urbanos y vivienda en Ecuador. América Latina. Santiago de Chile.
Quito: FLACSO Ecuador. Fontana, Silvia Esther (2007). Construcción política de un desastre natural.
Bonduki, Nabil (2007). Política de vivienda e inclusión social en Brasil: re- La inundación de la Ciudad de Santa Fe en 2003. Quito: FLACSO
visión histórica y nuevas perspectivas en el gobierno de Lula. Quito: Ecuador.
FLACSO Ecuador. Gago L., Pablo (2007). Reflexiones sobre el derecho a la vivienda en el
Buthet, Carlos (2005). Inclusión Social y Hábitat Popular. Buenos Aires: Ecuador. Una revisión desde la realidad urbana y el derecho a la ciudad.
ESPACIO Editorial. Quito: FLACSO Ecuador.
Carnevali L., Norma (2007). El hábitat residencial sustentable como punto Grupo de Trabajo sobre Desarrollo Urbano de CLACSO (2008). Declara-
de partida para la construcción de la ciudad. Quito: FLACSO Ecuador ción de Buenos Aires. Por una ciudad justa. Buenos Aires: Editorial
Carrión, Fernando (2001). Centros Históricos de América Latina y el CLACSO.
Caribe. Quito: FLACSO Ecuador. Montezuma, Ricardo (2007). El derecho a la vida en la movilidad urbana
––––––––––––––– (2005). Las nuevas tendencias de la urbanización en y el espacio público en América Latina. Quito: FLACSO Ecuador
América Latina. Quito: FLACSO Ecuador. Pérez B., María José (2007). Construcción de la vida asociativa: Estudio de
Chauvin, Juan Pablo (2007). Conflictos y gobierno local. El caso del trans- caso de las políticas de vivienda social en la comuna La Pintana. Quito:
porte urbano en Quito. Quito: FLACSO Ecuador. FLACSO Ecuador.
–––––––––––––––– (2008). Boletín Ciudad Segura N.º 23. Un divorcio Rodríguez A, Patricia (2007). El centro histórico, del concepto a la acción
inconveniente: seguridad ciudadana y transporte urbano. Quito: FLAC- integral. La Habana: Editorial OLACCHI.
SO Ecuador. Rojas García, Carlos (2007). Metodología para estimar y monitorear reduc-
Collin D., Anne (2007). Mediación y concertación para salvar el centro ciones de gases efecto invernadero en sistemas de transporte masivo urba-
urbano y el medio ambiente de Xochimilco: un patrimonio mundial en no en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de
peligro. Quito: FLACSO Ecuador. Kioto. Quito: FLACSO Ecuador.
Dede, Graciela (2007). El derecho a la vivienda adecuada. Instituto del Serrano, Tania y Florent Demoraes (2007). Discrepancias institucionales y
Tercer Mundo. vulnerabilidad asociada en el valle de los Chillos frente al peligro de laha-
Di Virgilio, María M. (2007). Trayectorias residenciales y estrategias habita- res del volcán Cotopaxi. Quito: FLACSO Ecuador.
cionales entre familias de sectores populares y medios residentes en el Área Siclari B., Paola (2007). Integración social en programas habitacionales y
Metropolitana de Buenos Aires, Argentina. Quito: FLACSO Ecuador. urbanos chilenos como aporte a la integración social nacional (1996-
Estacio, Jairo (2007). Los riesgos tecnológicos en el DMQ: la paradoja del 2006). Quito: FLACSO Ecuador.
desarrollo urbano y el síndrome de nuevos escenarios de riesgos y desastres. Silva, Armando (2008). Los imaginarios nos habitan. Quito: FLACSO
Quito: FLACSO Ecuador. Ecuador.
Fajre, Silvia (2007). Plan de manejo del casco histórico de la ciudad de Suplemento Institucional (2008). Ecuador. Juntos y comprometidos con la
Buenos Aires. Buenos Aires. reducción de riesgos y desastres. Quito: El Comercio.
26 27
Jaime F. Erazo Espinosa
Vasconcellos E. y Enrique Peñalosa (2008). Repensando nuestras ciudades.

Quito: Editorial del Municipio de Quito y Biciacción.
Zevallos, Othón (2007). Degradación, vulnerabilidad y riesgo hidrogeomor-
foclimático en áreas urbanas de laderas. Quito: FLACSO Ecuador.
Enlaces
Choike.org, un portal sobre la sociedad civil del Sur, http://www.choike.

org/nuevo/informes/1119.html.
Comunidad Andina de Naciones, http://www.comunidadandina.org/
desastres/problematica.htm.
I.
Vida y gestión en los
centros históricos
28
Jaime F. Erazo Espinosa
Vasconcellos E. y Enrique Peñalosa (2008). Repensando nuestras ciudades.

Quito: Editorial del Municipio de Quito y Biciacción.
Zevallos, Othón (2007). Degradación, vulnerabilidad y riesgo hidrogeomor-
foclimático en áreas urbanas de laderas. Quito: FLACSO Ecuador.
Enlaces
Choike.org, un portal sobre la sociedad civil del Sur, http://www.choike.

org/nuevo/informes/1119.html.
Comunidad Andina de Naciones, http://www.comunidadandina.org/
desastres/problematica.htm.
I.
Vida y gestión en los
centros históricos
28
El centro histórico, del concepto
a la acción integral
Patricia Rodríguez Alomá*
Resumen
En la ponencia se hacen reflexiones acerca de la evolución del concepto

de centro histórico, analizando la crisis que estos centros han presentado
y la manera en que ha venido actuándose en las últimas décadas.
A partir de los paradigmas europeos las prácticas latinoamericanas en
estos vitales espacios urbanos han conseguido importantes innovaciones y
adaptaciones a nuestras propias realidades, en los últimos tiempos.
Se pone especial énfasis en aquellos aspectos que considera constitu-
yen una manera novedosa de actuar y por tanto se les puede catalogar
como innovación urbana, requisito indispensable para encarar responsa-
blemente los serios problemas que aquejan a los centros históricos de
nuestra región. Ejemplifica sus tesis con una descripción detallada del ca-
so del Centro Histórico de La Habana.
Palabras clave: Centro histórico, Crisis, Acción, Innovación urbana, Go-

bernabilidad, Sostenibilidad económica, Sostenibilidad social, Habana
Vieja.
* Arquitecta. Directora del Plan Maestro para la Revitalización Integral de La Habana Vieja.
Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana
31
Patricia Rodríguez Alomá El centro histórico, del concepto a la acción integral
El concepto de centro histórico En aquella reunión de Quito se planteó que la idea del espacio es inse-
parable del concepto de monumento y que por tanto la tutela del Estado
El concepto de Centro Histórico que manejamos actualmente es muy puede y debe entenderse en el contexto urbano y que inclusive puede
reciente y surge en la década del sesenta del siglo XX. Anteriormente ya existir una zona, recinto o sitio de carácter monumental sin que ninguno
existía una noción y conciencia del monumento aislado, relacionada con de los elementos que lo componen ostente esa categoría. Al mismo tiem-
los altos valores de las edificaciones que generalmente representaban esfe- po se reconoció que muchas ciudades latinoamericanas habían sufrido ac-
ras del poder, y que destacaban como hitos dentro del paisaje urbano, in- tos de vandalismo urbanístico, con la consecuente pérdida patrimonial,
tereses que fueron expresados en la Carta de Atenas de 1931, de la enton- en nombre de un mal entendido progreso urbano, y se exponían ideas
ces Sociedad de las Naciones, donde se planteaba la necesidad de que la muy contemporáneas.
utilización de los monumentos garantizase la continuidad de su existen- Así fuimos llegando al concepto que actualmente manejamos de cen-
cia, planteándose acciones de restauración que no perjudicaran los estilos tro histórico que tiene un doble significado relacionado a lo espacial y a
de ninguna época. Algo se enunciaba sobre el respeto que los nuevos edi- lo temporal. Su carácter de centralidad con respecto a la ciudad, aunque
ficios deberían tener hacia la fisonomía de la ciudad conservada, sobre tono siempre desde el punto de vista físico pero si desde la óptica funcio-
do en la cercanía de los monumentos, y a la necesidad de preservar cier- nal, y que el mismo contiene una sucesión de expresiones arquitectónicas
tas “perspectivas particularmente pintorescas.” y sociales, así como hechos históricos relevantes acumulados a lo largo del
Pero se puede afirmar que la preocupación por la preservación del con- tiempo. Durante siglos lo que hoy conocemos como centro histórico al-
junto urbano se expresa por primera vez en un documento de impacto bergó prácticamente todas las funciones que caracterizan a una ciudad, en
internacional cuando se redacta la llamada Carta de Venecia en 1964, una racional mixtura de usos, para lo cual se produjeron tipologías arqui-
donde se planteó que la noción de patrimonio histórico no solo compren- tectónicas y urbanas específicas que respondieran a la diversidad y dimen-
de la obra aislada sino que incluye también al sitio urbano o rural que dé sión de las necesidades citadinas.
testimonio de una civilización particular, de una evolución significativa o Otro concepto de importancia manejado sobre los centros históricos
de un acontecimiento histórico, comprendiendo así no solo las grandes como objeto de estudio esta relacionado con la propia crisis que los em-
creaciones sino también las obras más modestas que han adquirido con el pieza a caracterizar. Según señala el especialista Fernando Carrión:
tiempo una significación cultural.
Sin embargo, en este manifiesto no se ahondaba en lo referente a la ac- Históricamente este hecho –el reconocimiento del centro histórico en su
tuación específica a escala urbana y suponía más una actualización de especificidad en el marco urbano de la ciudad– se produce con la acelera-
conceptos respecto a la intervención arquitectónica, modificando ciertas ción del proceso de urbanización, en un contexto de modernización de la
ideas planteadas en la Carta de Atenas de 1931. sociedad, impulsado por el proceso de industrialización. Este proceso de
cambio acelerado genera una reacción de las elites locales que se preocu-
Hay que decir que nuestra región fue pionera en la asimilación de los
pan por lo que se pierde, reivindicando la creación de un marco institucio-
nuevos enfoques pues en 1967 ya se trata ampliamente el concepto de nal de defensa de este imaginario cultural nacional. (Carrión, 2006: 174)
Centro Histórico, y se puntualiza la actuación en los mismos, al redactar-
se las denominadas Normas de Quito, con ocasión de la Reunión sobre Además el mismo Carrión plantea la paradoja de que la centralidad his-
Conservación y Utilización de Monumentos y Sitios de interés histórico tórica de los centros antiguos se produce en el mismo momento en que
y artístico, de escala regional. entran en decadencia (Carrión: 175).
32 33
La crisis de los centros históricos Los mismos van transformándose como asentamiento del hábitat de
las clases más desfavorecidas, e inclusive pierden en muchas ocasiones la
Hay una clara diferencia entre el degrado de los centros históricos en Eu- propia vivienda para convertirse en grandes centros comerciales popula-
ropa y en Latinoamérica. La Segunda Guerra Mundial trajo consigo la res, produciéndose indistintamente un proceso de hacinamiento y sobre-
devastación abrupta de zonas enteras de las ciudades europeas, en la recu- uso o uno de vaciamiento y sustitución de la vivienda por el comercio y
peración de posguerra hubo casos excepcionales como el de Varsovia, pre- los almacenes, aunque paradójicamente continúan conservando los prin-
sidido por una reconstrucción minuciosa, pero el período posbélico fue cipales símbolos del poder –gobierno, religión, finanzas–.
caracterizado por la construcción masiva de viviendas de estilo internacio- Puede asegurarse que los Centros Históricos en Latinoamérica son los
nal y en ocasiones la suplantación del tejido tradicional, “…..en Italia en espacios urbanos más complejos y frágiles de la ciudad pues comparten
los años cincuenta se destruyó mas con la reconstrucción que lo que habí- una contradicción fundamental al contener los más altos valores simbóli-
an destruido los bombardeos.” (Cesari, 1993) Incluso en los casos menos cos de la identidad nacional a la vez que una fuerte degradación física y
traumáticos, en los que se conservaron zonas extensas del patrimonio social.
heredado hubo también incorporación de arquitectura inarmónica.
Pero los centros históricos en Latinoamérica, que no sintieron los
desastres de la II Guerra Mundial, fueron sufriendo una degradación más La acción en los centros históricos
tardía. A partir de los años sesenta y setenta ocurrieron dos procesos para-
lelos que condujeron a la marginalización de los centros históricos y en De la misma manera que hubo una evolución desde la valoración del
los casos más dramáticos se llegó a su propia desaparición. monumento aislado hasta la comprensión del conjunto urbano como
Los esquemas desarrollistas de aquellos años trajeron como conse- bien patrimonial, también hemos transitado desde una acción a escala de
cuencia, en nuestra región, la suplantación de las construcciones antiguas la arquitectura hacia otra de escala urbana.
por edificios en altura debido a un acelerado incremento del valor del Ya hemos señalado que el concepto de centro histórico comenzó a
suelo y la especulación inmobiliaria, borrándose la imagen urbana tradi- manejarse en los años sesenta, en reuniones de expertos (Carta de Vene-
cional e imponiéndose una imagen anónima de estilo internacional. En cia, 1964, y Normas de Quito, 1967), pero no será hasta los años 70 que
los casos más brutales la propia trama urbana fue alterada con la irrupción comienzan a delimitarse zonas urbanas asociadas al núcleo fundacional
de ensanches y autopistas para dar vía libre al incremento desmedido del reconocidas como zonas especialmente valiosas, y por lo tanto requeridas
tráfico vehicular. de un tratamiento especial de salvaguarda1. La declaratoria del Centro
Del mismo modo se acelera el proceso de marginalización (que había Histórico de Quito, en 1978, como el primer conjunto urbano Patrimo-
comenzado un siglo antes con el desplazamiento de las clases adineradas nio Cultural de la Humanidad abre de hecho el camino a una serie de
hacia los ensanches) provocado por las masivas olas migratorias del campo reconocimientos a nivel mundial de los centros históricos.
a la ciudad con la concentración de grandes bolsones de pobreza en la Fue necesario un acercamiento desde una perspectiva cultural y urba-
periferia distante o en los centros históricos previamente abandonados. na que concientizara a las naciones del riquísimo patrimonio que consti-
Es decir, que con el crecimiento de las ciudades primero y con la emi- tuían estas marginadas zonas de la ciudad, y que hasta el momento habí-
gración del campo a las urbes después se va produciendo una paulatina an sido tenidas como viejas, por lo que a partir de esos años pasarán a ser
marginalización de los centros históricos que sobrevivieron al auge desa-
rrollista. 1 El Centro Histórico de La Habana es declarado Monumento Nacional en 1978.
34 35
consideradas antiguas, en un reposicionamiento de su valoración como percusión en los centros históricos. Sencillamente los conflictos lejos de
bien patrimonial y su consecuente estudio. resolverse se agravaron, volviéndose cada vez más complejos con el incre-
Se puede afirmar que las ciudades italianas constituyeron un ejemplo mento exponencial de alarmantes signos de violencia y marginalidad.
pionero de una nueva forma de enfrentar las problemáticas de los centros A pesar de esta situación el reconocimiento del hecho de que el cen-
históricos, encabezadas por el centro histórico de Bolonia (1969-1972), tro histórico es un lugar valioso, que suma al rico patrimonio físico here-
conducido por Benévolo y Cervellati, que introdujeron los conceptos de dado valores intangibles y además, considerando que su propia ubicación
restauración urbana y conservación integrada, incorporando criterios no resulta muy favorable en relación con la ciudad extendida, va generando
solo de recuperación física sino también la incidencia en aspectos socia- un paulatino retorno de intereses hacia esta zona céntrica y conflictiva que
les: “Es a través de estas operaciones de control de la renta inmobiliaria y involucrará a nuevos actores.
de la valorización de las áreas con la dotación de servicios, con las que se Esta contradictoria suma de crisis acentuada y oportunidad de desa-
puede reapropiar por parte de la Administración Pública, la gestión de la rrollo hace que se precise cambiar el enfoque de acción en los centros his-
transformación de la ciudad” (Cesari, 1993). tóricos, moviéndose desde una óptica de mecenazgo cultural hacia una de
En los años ochenta se van consolidando actuaciones concientes desde sostenibilidad socioeconómica. El rico patrimonio urbano y arquitectóni-
el punto de vista urbanístico en muchos centros históricos de la región co se transforma de hecho en un activo económico fundamental para su
latinoamericana, asentados en una visión más integral del problema, co- propia revitalización, y en la medida en que sea incorporada la dimensión
mo consecuencia principalmente a la acumulación de una gran cantidad social más legítimo será el proceso.
de graves conflictos sociales, pero son de nuevo las crisis profundas las que Al decir del arquitecto Fernando Carrión, en los centros históricos el
traerán aparejadas cambios conceptuales en la forma de actuar. presente aparece como síntesis del pasado y potencialidad del futuro, o sea
La ocurrencia de algunos grandes desastres naturales motivó una que lo existente es una suma de tiempos o historias como base de su pro-
acción especial hacia la conservación de centros históricos esenciales. Los yección hacia la innovación.
terremotos ocurridos en Ciudad de México, 1985, y en la ciudad de Qui-
to, 1987, provocaron un cambio sustancial en la forma en que venía aten-
diéndose la rehabilitación de los mismos, al encontrarse en medio de una La innovación urbana, una premisa para la
situación de emergencia que demandó respuestas muy concretas y nuevas. recuperación de los centros históricos
En México D.F hubo una acción de producción de vivienda social im-
presionante, con medidas legales que llegaron hasta la expropiación de in- Los Centros Históricos pueden y deben ser territorios de innovación y
muebles, mientras en Quito se creaba el Fonsal, con una asignación de solo en un planteamiento de nuevo tipo se podrán recuperar integralmen-
fondos permanentes desde el Estado, para la conservación de los grandes te. Puede asociarse el concepto de innovación a la originalidad, creativi-
monumentos. dad o a la mejora de algo que hasta el momento no había tenido varia-
Pero no es hasta la década de los noventa que ocurre un cambio radi- ción o se había mantenido en el tiempo sin alteraciones sustanciales. En-
cal en la forma de actuar en los centros históricos en Latinoamérica. Tras tonces el cambio es algo inherente a la innovación. Pero no se trata solo
un largo período de dictaduras militares, el retorno a la democracia vino de un cambio en la cantidad sino también y, sobre todo, de la cualidad,
acompañado de políticas neoliberales que profundizaron aun más el pero además este cambio cualitativo está obligado a tener resultados exi-
panorama de pobreza general de nuestros países. La brecha entre las áreas tosos allí donde se aplica para ser considerado una innovación.
ricas de la ciudad y los bolsones de pobreza se acentuó y esto tuvo su re-
36 37
Bajo esta idea se puede interpretar que la innovación en la esfera del de intereses. Para ello se precisa, en primera instancia, de un análisis espe-
urbanismo será una nueva óptica, aplicada al proceso de desarrollo de la cial de los principales componentes que dificultan o impulsan el gobier-
ciudad o de parte de ella, que genera sinergias mayoritariamente positi- no de un territorio.
vas, de manera sistemática, creando influencias externas provechosas y es- Gobernar un centro histórico, la pieza más frágil en el tapiz de cual-
pacios de oportunidad. quier ciudad, resulta un enorme desafío, pues lo caracteriza una de las
Actuar responsablemente en la recuperación de los centros históricos contradicciones más difíciles de salvar: la alta concentración de valores
conlleva necesariamente a abordar esta intervención a partir de los con- simbólicos relacionados al concepto de identidad, conviviendo con eleva-
ceptos de un pensamiento complejo, que establezca un salto cualitativo y dos índices de pobreza, marginalidad y deterioro social y edilicio.
cuantitativo acelerando los procesos de recuperación integral. Ello impli- La década de los noventa marcó en nuestra región un nuevo enfoque
ca el desarrollo de mecanismos que faciliten de manera integrada la pre- en la intervención en los centros históricos, pero ello estuvo lastrado por
sencia de diferentes dimensiones, destacando la cultural, la económica y la pérdida drástica de las prerrogativas y responsabilidades de la adminis-
la social. La participación de múltiples actores representantes de los diver- tración pública, debido a un proceso acelerado de privatización que carac-
sos intereses que actúan en tan multifacético territorio (técnicos, políti- terizó a los gobiernos neoliberales del momento y por la exacerbación de
cos, inversionistas, residentes y usuarios del centro histórico) en los pro- los conflictos que hacen del centro histórico un territorio caótico, inmer-
cesos de toma de decisiones, y por último un enfoque que contemple so en un proceso irresponsable de descentralización administrativa que
todas las escalas implicadas en el proceso de planificación del desarrollo padece serios problemas ráigales.
desde la nacional hasta la barrial. Solo con la debida articulación de estos Trazar políticas especiales para el manejo de los centros históricos pue-
aspectos estaremos en capacidad de generar un nuevo paradigma de ac- de ilustrar la forma en que deben ser encarados los problemas más difíci-
ción frente al reto que supone la recuperación consciente y sensata de les de resolver, además de plantear hipótesis de actuación en otros territo-
estas importantes piezas centrales de la ciudad. rios, en tanto la calidad ambiental y la heterogeneidad de funciones son
Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente puede convenirse en premisas que deben caracterizar a la ciudad contemporánea.
que para abordar de manera innovadora tan complejo problema deben Si el subdesarrollo es la incapacidad de coordinar y de interrelacionar
tenerse en cuenta al menos tres grandes retos: Que los centros históricos factores que apunten en una misma dirección, la del desarrollo y el buen
sean territorios gobernables, sostenibles desde el punto de vista económi- gobierno debería estar caracterizado precisamente por esta capacidad de
co, y desde el punto de vista social. Solo la conjunción de estos tres aspec- unir voluntades y orientarlas hacia el objetivo común del progreso soste-
tos emergentes puede aportarnos soluciones a las graves crisis de nuestros nible, equilibrado y con un sentido social, y en el caso específico de los
centros históricos. centros históricos además hacia su reposicionamiento en el sistema de
centros de la ciudad.
A través de la experiencia y de la reflexión hemos asociado el concepto de
Las temáticas emergentes: Gobernabilidad en base a siete componentes fundamentales:
gobernabilidad, sostenibilidad económica y social
• Voluntad política y responsabilidad del sector público.
Una de las premisas fundamentales para lograr el desarrollo integral de un • Continuidad del proceso.
territorio es la gobernabilidad, es decir, poder administrar, dirigir y guiar • Descentralización articulada.
procesos desde una perspectiva de eficiencia de los recursos y confluencia • Corpus legal claro y preciso.
38 39
• Control sobre el espacio público. del sector público, que siente las pautas del necesario equilibrio de costos
• Espacios de participación. y beneficios.
• Planificación integral del desarrollo.
Las autoridades locales deberán asumir el establecimiento de las grandes
En la medida en que estos aspectos estén más desarrollados, menor será la líneas de los planes de gestión y conservación, que no pueden dejarse en
tendencia al caos y por tanto más manejable será el territorio. manos del sector privado. La experiencia ha demostrado que, aún contan-
Otra de las temáticas emergentes imprescindibles es la sostenibilidad do con toda la buena voluntad del sector privado, siempre ha habido y
económica, que puede expresarse a través de la presencia de estructuras de habrá conflictos de intereses. (Mutal, 2001: 136)
autofinanciamiento que aprovechen una diversidad de mecanismos que
tributen al financiamiento directo de la recuperación del territorio, tales La cooperación internacional es otro aspecto que podría ayudar al co-fi-
como exenciones fiscales, impuestos especiales, transferencias de potencial nanciamiento de proyectos, así como la participación de organismos fi-
de desarrollo, posesión de patrimonio inmobiliario por parte del sector nancieros internacionales, con la aplicación de créditos blandos para
público, entre otros. impulsar ciertos sectores estratégicos.
Una visión de desarrollo de estructuras económicas especiales y la apli- Las industrias culturales, el desarrollo de la economía del conocimien-
cación de fórmulas que apunten a una sostenibilidad económica en el to, a partir de la densidad de experiencia que pueda irse acumulando en
tiempo no está exenta de ciertos peligros latentes. Reconocerle al centro el propio proceso de rehabilitación y el desarrollo de alta tecnología I+D,
histórico solo su potencial económico, como lugar estratégicamente ubi- entre otros aspectos, pueden convertirse en motores impulsores de una
cado en la ciudad, con un conjunto edificado de grandes valores simbóli- economía local más diversificada y cualificada, que ampliaría los horizon-
cos y preparado para la heterogeneidad funcional puede conllevar el peli- tes del centro histórico en el mapa de la ciudad, recolocándolo en un
gro de que a partir de su reactivación económica se originen procesos de nuevo sistema de centralidades.
expulsión social, con lo cual se estarían trasladando a otros sectores de la En esta dirección hemos identificado cinco premisas esenciales para
ciudad graves conflictos que pueden y deben resolverse, al menos en una lograr una sostenibilidad económica:
gran parte, en el contexto local.
El propio proceso de rehabilitación debe generar un desarrollo de la • Mecanismos de autofinanciamiento a partir de la aplicación de fórmu-
economía local que parta de la generación de nuevas fuentes de empleo, las financiero-jurídicas especiales.
muchos de los cuales pueden ser ocupados por los propios residentes, • Desarrollo de la economía local asociada al proceso de rehabilitación.
poniéndolos en capacidad de participar, incluso económicamente, en la • Participación de la cooperación internacional.
recuperación de su hábitat. • Asociación público-privada a escala.
Por otra parte hay que calibrar inteligentemente la escala del sector • Desarrollo de actividades económicas estratégicas.
privado que se involucraría en el proceso porque, en dependencia de su
dimensión puede ser una oportunidad o una amenaza. Los propietarios y El grado de diversificación y lógico aprovechamiento de las potencialida-
comerciantes del centro histórico parecen ser una dimensión apropiada de des económicas del centro histórico, a partir de la presencia y desarrollo
co-inversores, mientras que empresas transnacionales superarían la escala de estas premisas, puede generar una tendencia sinérgica garante de la
pudiendo traer consigo distorsiones inapropiadas. En todo caso estos pro- recuperación desde el punto de vista económico de una manera perdu-
cesos de asociación público-privado tienen que tener un claro liderazgo rable.
40 41
La sostenibilidad social debe ir a la par de la sostenibilidad económi- y transmite los patrones de identidad cultural y por tanto debe ser él el
ca pues de lo contrario se generaría un proceso perverso de exclusión so- objetivo primero de la acción.
cial. El costo de la rehabilitación de un centro histórico no puede ser Y en este sentido hemos identificado cinco condiciones que apuntan
nunca la expulsión hacia otros sectores de la ciudad de los graves conflic- hacia una sostenibilidad social:
tos sociales que generalmente los caracteriza. El gran reto es precisamen-
te involucrar a los ciudadanos, residentes o usuarios de los centros histó- • Participación ciudadana.
ricos y buscar soluciones adecuadas junto a ellos. • Atención a grupos vulnerables.
Resulta absolutamente estratégico facilitar la participación ciudadana • Generación de empleo.
junto a la participación de técnicos, inversionistas y políticos, para lograr • Acceso a la vivienda y servicios al hábitat.
un análisis integral de los conflictos, que en muchas ocasiones serán diver- • Solución de conflictos sociales.
gentes, para lo cual el rol del sector público resulta fundamental en la bús-
queda de equilibrios, pues el desarrollo no puede estar pautado exclusiva- El desarrollo de las mismas hacen al proceso rehabilitador más legítimo y
mente por los mecanismos del mercado. efectivo.
El proceso de rehabilitación física debe ir juiciosamente acompañado
de una rehabilitación social a través de programas especiales que mitiguen
la pobreza y la marginalidad y que consideren a los sectores menos favo- El caso de la Habana Vieja
recidos, dándoles un espacio de atención.
El Centro Histórico y el Sistema de Fortificaciones Coloniales de la ciu-
Pensamos que para lograr un eficaz proceso de rehabilitación urbana, dad de La Habana, fundada en 1519, son considerados desde 1978 Patri-
resulta imprescindible una rehabilitación social y económica. La mejoría monio Cultural de la Nación y declarados por la Unesco Patrimonio
de las condiciones del hábitat debe ir indisolublemente unida a una reac- Cultural de la Humanidad en 1982.
tivación económica local que posibilite a los vecinos incrementar sus La inclusión en la Lista del Patrimonio Mundial significó, en primera
ingresos y calidad de vida. Se trata de crear una base económico-social instancia, una responsabilidad aún mayor de la Nación, en el sentido de
autosustentable en el tiempo, vinculada al carácter cultural del territorio, garantizar su salvaguarda, que ya había comenzado en 1981 con el esta-
al rescate de sus tradiciones y al proceso de recuperación con la consi- blecimiento del Primer Plan Quinquenal de Restauración.
guiente generación de empleos. (Leal 2001)
Para la implementación de estos planes quinquenales, el Estado asig-
nó centralmente un presupuesto para la restauración que fue aplicado
Reconocer el tema de la vivienda de interés social es crucial si se aspira a hasta inicios de la década de los noventa, en que una grave crisis econó-
un centro histórico vivo, para lo cual pueden desarrollarse esquemas coo- mica acaecida en el país por la caída del bloque socialista, obligó a cam-
perativos, donde el propio beneficiario participe directamente en la pro- biar la óptica de financiamiento.
ducción de su vivienda. El Centro Histórico de La Habana, con 214 hectáreas que compren-
Solucionar los problemas del hábitat en general tiene que formar parte den 3 370 edificaciones –de ellas 551 monumentos arquitectónicos de
de la agenda del proceso rehabilitador. El proyecto debe partir de fomen- alto valor– y con una población que asciende a 66 742 personas que habi-
tar el desarrollo humano, tomando como eje vertebrador la cultura, tan en 22 623 viviendas, fue declarado Zona Priorizada para la conserva-
entendido que es el hombre en su sentido genérico quien produce, porta ción mediante el Decreto Ley 143 de octubre de 1993, del Consejo de Es-
42 43
tado, y Zona de alta significación para el turismo por el Acuerdo 2951 del Es decir, el sistema empresarial de la OHCH es el que aporta lo fun-
Consejo de Ministros en noviembre de 1995. damental de la riqueza que garantiza la rehabilitación del Centro Histó-
Estas declaratorias, de estratégica importancia para la continuidad del rico y la realización de un amplio programa de acciones culturales y socia-
proceso de recuperación, trajeron por consecuencia, entre otros aspectos, les que dan una dimensión de integralidad al proyecto.
la aplicación de nuevos esquemas financieros que han permitido notables Esta modalidad financiera ha producido en apenas una década, de
avances hacia la sostenibilidad económica y social del territorio. 1994 al 2004, un monto global de 216 835 000 $, que junto a otras fuen-
La Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana2 (OHCH) tes de ingresos han completado un total de 248 181 000 $, reinvertidos
cuenta para ello con un fuero legal especial que ha ampliado su autoridad a su vez en la recuperación de prácticamente un tercio del territorio.
para desarrollar la gestión de rehabilitación del Centro Histórico, a partir Otras fuentes importantes de obtención de recursos financieros son: la
de un proceso económico autofinanciado e integral que posibilita desa- contribución a la rehabilitación (5% del ingreso bruto a aquellas entida-
rrollar, por vía estatal, una economía local mediante la cual se invierte en des económicas que tienen sus operaciones en moneda libremente con-
el área urbana lo que ella misma es capaz de generar. vertible y el 1% a aquellas que operan en moneda nacional); la coopera-
Se creó un sistema empresarial propio a partir de la creación de una ción internacional, (incrementada ostensiblemente en los últimos años,
compañía para la explotación de la actividad turística, hotelera y extraho- más diversificada en cuanto a actores y temáticas) y la movilización de
telera en general, Habaguanex S.A., que opera bajo un esquema de socie- créditos de la Banca cubana.
dad anónima, donde la OHCH es la accionista principal, lo cual le per-
mite recaudar la mayoría de las ganancias. Más tarde se creo la inmobilia-
Fuentes de obtencion de recursos*
ria Fénix S. A., que, bajo el mismo criterio, aporta también sus ganancias (en miles de dólares)
a la obra rehabilitadora.
Sistema empresarial OHCH 216 835, 40
A estas dos sociedades se han sumado una serie de empresas de diver-
Contribución a la rehabilitación 16 214, 60
so tipo que también aportan recursos, pudiendo afirmarse que hoy en día
Cooperación internacional 16 131, 60
la OHCH cuenta con un potente sistema empresarial del cual obtiene los
Total de ingresos propios 248 181, 60
recursos necesarios para autofinanciar, en moneda fuerte, las inversiones
Créditos de la Banca nacional 64 568, 40
que garantizan la sostenibilidad del proyecto.
Se perfeccionó entonces una Dirección Económica que, a manera de Total general 313 750, 00
Casa Financiera, redistribuye las ganancias con un esquema de flujo de Fuente: Dirección Económica, Unidad Presupuestada de
Inversiones y Plan Maestro, de la OHCH.
caja donde a medida que van ingresando los recursos estos son inmedia-
tamente aplicados en el cumplimiento de un plan de inversiones previa-
mente pactado.
2 La Oficina del Historiador de la ciudad de La Habana fue fundada en 1938 por el Dr. Emilio
Roig de Leuschenring. Esta entidad siempre ha estado involucrada en la salvaguarda del patri-
monio cultural como testimonio de la identidad nacional. Conducida desde 1967 por el Dr.
Eusebio Leal Spengler , desde 1981 tiene a su cargo la restauración del Centro Histórico de La
Habana. Hasta 1993 fue un órgano subordinado al Gobierno de la Ciudad, a partir de ese año
depende del Consejo de Estado.
44 45
Por su parte, el Estado aportó en estos diez años 341 000 000 moneda na- De esta manera, con los ingresos provenientes de la explotación de los
cional, para el cofinanciamiento de las inversiones3. recursos turísticos, terciarios e inmobiliarios, el cobro de servicios cultu-
Para la aprobación de los presupuestos anuales del Plan de Inversión se rales, y de impuestos a empresas productivas enclavadas en el territorio y
establecen las relaciones necesarias con Ministerios de Economía y Planifi- a trabajadores por cuenta propia, se han fomentado significativos niveles
cación, y el de Finanzas y Precios, dado que el Ministerio de Economía y de inversión en el área, fundamentalmente en la recuperación del fondo
Planificación es responsable de maximizar la utilidad al aprobar los Planes de de edificios de valor patrimonial destinados a las propias instalaciones
la economía nacional, mientras que el de Finanzas y Precios es el encargado turísticas, programas de viviendas y obras sociales.
de minimizar el gasto y a él le corresponde presentar los Presupuestos del Es- El objetivo es rehabilitar el Centro Histórico de La Habana compati-
tado al Parlamento, donde se aprueban como Ley. bilizando los valores culturales con el desarrollo socioeconómico, conser-
Durante estos diez años los destinos principales de los ingresos, han vando su carácter residencial, garantizando la sostenibilidad y continui-
ido dirigidos al Plan de Inversiones (que incluyó obras constructivas de dad del proceso.
carácter rentable y otras con destino social, así como infraestructuras y Toda esta reactivación económica ha significado al mismo tiempo la
espacios públicos); el pago de las obligaciones crediticias; los programas generación de 11 000 puestos de trabajo directos y unos 2 000 indirec-
sociales y la contribución al Presupuesto del Estado. tos, empleos para los que son prioridad los residentes en la zona, que ocu-
pan alrededor del 50 % de los mismos.
La precaria situación de prácticamente un tercio del fondo edificado,
Destinos financieros* (en miles de dólares)
con un predominio fuerte de la vivienda en ciudadela y en condiciones de
Plan de inversiones 214 148, 10
hacinamiento, ha hecho necesario el pronunciamiento con respecto a una
Aportes a programas sociales 7 287, 90
estrategia específica para tan delicado tema, siguiendo la política de man-
Aporte al Presupuesto del Estado 25 012, 40
Pago de obligaciones crediticias 60 865, 40
tener la función residencial del centro histórico bajo las premisas de “no
Otros 6 436, 20 expulsión, no redensificación, no gentrificación”.
Total 313 750, 00 El desarrollo de un amplio programa social, que apoya el concepto de
Fuente: Dirección Económica, Unidad Presupuestada de Inversiones y un Centro Histórico vivo, hace presentes en la zona todos los servicios
Plan Maestro, de la OHCH. asociados al hábitat, entre los que destacan centros de salud para gestan-
tes con factores de riesgo, para niños con necesidades educativas especia-
El 60 % de los ingresos fue destinado a proyectos productivos, mientras les y centros geriátricos, bibliotecas públicas, parques infantiles, jardines,
que el 40% se dirigió a programas sociales. El resultado fue la recupera- salas de concierto, etc. Es de resaltar la reactivación de los museos, que
ción de diez veces más inmuebles que en los quince años precedentes. además de su actividad cultural, acogen en sus recintos a los estudiantes
Desde hace unos años el sistema empresarial de la OHCH ha estabi- de primaria para sus clases habituales, mientras se restauran sus escuelas,
lizado sus ganancias en alrededor de 25 millones de dólares anuales, lo en un revolucionario proyecto conocido como “el aula en el museo”.
cual le permite planificar de manera mas eficiente el desarrollo territorial. El más reciente proyecto de corte socio-cultural, pero muy ligado a lo
económico en un sentido I+D, lo constituye la reciente creación del
3 En Cuba, desde la crisis económica de los noventa, conocida como “Período Especial” la econo- Colegio Universitario de San Gerónimo de La Habana, facultad universi-
mía es dual, es decir, para toda inversión se requiere de un componente en moneda nacional y taria de la OHCH, adscrita a la Universidad de La Habana, que imparti-
otro en moneda libremente convertible, en una proporción aproximada de un 60% y un 40%
respectivamente. rá una carrera inédita en el país: “Gestión y Preservación del Patrimonio
46 47
Histórico Cultural”, en base al reconocimiento de la densidad de conoci- Coulomb, René. (2001). “El Centro Histórico de la Ciudad de México:
mientos y la vasta experiencia en materia de rehabilitación integral que el del rescate patrimonial al desarrollo integral” en Fernando Carrión
territorio atesora, así como la diversidad de instituciones que podrían ser- Ed,. Centros Históricos de América Latina y el Caribe. Quito: UNES-
vir de laboratorios prácticos para la enseñanza. La nueva carrera tendrá CO-BID-Min. Cultura Francia-FLACSO Ecuador.
cuatro salidas fundamentales: gestión urbana, gestión sociocultural, mu- Cury, Isabelle (2000). Cartas Patrimoniais. Rio de Janeiro: Edicoes do
seología y arqueología. Patrimonio, IPHAN.
La premisa del proyecto de rehabilitación del centro histórico habane- Leal Spengler, Eusebio (2001). “Programa para el Desarrollo Humano a
ro es generar, dentro de su perímetro urbano, los recursos necesarios para Nivel Local”. Pamplona: Ediciones Boloña.
la recuperación, equilibrando proyectos sociales y otros que produzcan MINVEC-PNUD-UNOPS-PDHL Cuba-OHCH (2000) Programa para
fondos económicos para la reinversión sistemática en planes a corto, el Desarrollo Humano a nivel local. Navarra: Ed. Boloña.
mediano y largo plazo. Moreira, Mónica (2001). “El Centro Histórico de Quito: un modelo
Este es un proceso que se clasifica como abierto y continuo, basado en mixto de gestión” en Carrión, Fernando ed.; Centros Históricos de
la prospectiva y el planeamiento estratégico, y en la filosofía de aprender América Latina y el Caribe. Quito: UNESCO-BID-Min. Cultura
haciendo, planteando soluciones concretas para la resolución de los con- Francia-FLACSO Ecuador.
flictos. Se trata de una gestión urbana novedosa, un proceso simultáneo Mutal, Sylvio. Ciudades y centros históricos de América latina y el Ca-
de gestión patrimonial, socioeconómica, financiera, legal e institucional, ribe: 50 años de tayectoria (1950-1999). en Fernando Carrión
que muestra ya resultados más que apreciables y exitosos. (comp.); Centros Históricos de América Latina y el Caribe. Quito:
UNESCO-BID-Min. Cultura Francia-FLACSO Ecuador.
Mutal, Sylvio (2006). “Valoración de los expertos” en UNESCO-Oficina
Bibliografía del Historiador de la Habana. Una Experiencia Singular. Valoraciones
sobre el modelo de gestión integral de la Habana Vieja. UNESCO-
Carrión, Fernando (2001). “Medio siglo en camino al tercer milenio: Los Oficina del Historiador de La Habana. La Habana: Ed. Boloña.
centros históricos en América Latina” en Carrión, Fernando (comp.); Plan Maestro de la OHCH (colectivo de autores) (2006). “Cuba y la
Centros Históricos de América Latina y el Caribe. Quito: UNESCO- Ciudad de La Habana” en UNESCO-Oficina del Historiador de la
BID-Min. Cultura Francia-FLACSO Ecuador. Habana. Una Experiencia Singular. Valoraciones sobre el modelo de ges-
—————— (2006). “Valoraciones de los expertos” en UNESCO- tión integral de la Habana Vieja. UNESCO-Oficina del Historiador de
Oficina del Historiador de La Habana. Una Experiencia Singular. Valo- La Habana. La Habana: Ed. Boloña.
raciones sobre el modelo de gestión integral de la Habana Vieja. La Ha- –––––––––––––––––––––– (colectivo de autores) (2006). “La Rehabi-
bana: Ed Boloña. litación del Centro Histórico de La Habana” en UNESCO-Oficina
Cesari, Carlo (1993). “El proceso de conservación y rehabilitación en del Historiador de la Habana. Una Experiencia Singular. Valo-raciones
Italia”. ICOMOS. Comité Nacional Español de ICOMOS Eds., pp sobre el modelo de gestión integral de la Habana Vieja. UNESCO-
278-290. Oficina del Historiador de La Habana. La Habana: Ed. Boloña.
Consejo de Estado de la República (Cuba, 1993) Decreto Ley N.º 143. –––––––––––––––––––––– (colectivo de autores) (2006). “Desafío de
Octubre. La Habana: Consejo de Estado de la República. una Utopía” en UNESCO-Oficina del Historiador de la Habana. Una
Experiencia Singular. Valoraciones sobre el modelo de gestión integral de
48 49
la Habana Vieja. UNESCO-Oficina del Historiador de La Habana. Mediación y concertación para salvar
La Habana: Ed. Boloña.
Rodríguez Alomá, Patricia (2001). “El Centro Histórico de La Habana: el centro urbano y el medio ambiente
un modelo de gestión pública” en Carrión, Fernando ed.; Centros de Xochimilco: un patrimonio mundial
Históricos de América Latina y el Caribe. Quito: UNESCO-BID-Min.
Cultura Francia-FLACSO Ecuador. en peligro en la periferia de México
Anne Collin Delavaud*
Resumen
A causa de la cercanía de una de las ciudades más grandes del mundo –Ciudad
de México–, las plataformas cultivadas (chinampas) construidas por los amerin-
dios en las lagunas de la cuenca de la actual ciudad de México se encuentran en
una situación catastrófica, especialmente por la falta de agua.
Xochimilco mantiene su estatus de Patrimonio Cultural Mundial, y no ha
pasado a situarse en “peligro” porque se “aferra” al centro histórico de la Ciudad
de México. Una de las dificultades recurrentes viene del hecho de que cada auto-
ridad reacciona de modo aislado: las diferentes escalas de decisión (nacional, re-
gional, y local) no están absolutamente relacionadas y las disposiciones concer-
nientes al agua no son prioritarias.
Hoy en día, y desde el 2004, los esfuerzos de concertación entre las institu-
ciones y la participación ciudadana, están dando resultados, los múltiples objeti-
vos se han implementado para no sólo aprovechar las transformaciones sustenta-
bles, sino beneficiarse de los nuevos procesos de apropiación colectiva de los valo-
res patrimoniales.
La dinámica impulsada, luego del taller Sirchal (Proyecto Unesco-Xochimil-
co), juega un rol muy positivo en la iniciación de todos los actores.
Palabras clave: México, Xochimilco, Patrimonio Mundial, Rehabilitación, Parti-

cipación, Medioambiente, Centro Histórico, Mediación.
* Profesora de la Universidad de Paris III –Sorbonne Nouvelle. Institut des hautes études de
l’Amérique latine.
50 51
la Habana Vieja. UNESCO-Oficina del Historiador de La Habana. Mediación y concertación para salvar
La Habana: Ed. Boloña.
Rodríguez Alomá, Patricia (2001). “El Centro Histórico de La Habana: el centro urbano y el medio ambiente
un modelo de gestión pública” en Carrión, Fernando ed.; Centros de Xochimilco: un patrimonio mundial
Históricos de América Latina y el Caribe. Quito: UNESCO-BID-Min.
Cultura Francia-FLACSO Ecuador. en peligro en la periferia de México
Anne Collin Delavaud*
Resumen
A causa de la cercanía de una de las ciudades más grandes del mundo –Ciudad
de México–, las plataformas cultivadas (chinampas) construidas por los amerin-
dios en las lagunas de la cuenca de la actual ciudad de México se encuentran en
una situación catastrófica, especialmente por la falta de agua.
Xochimilco mantiene su estatus de Patrimonio Cultural Mundial, y no ha
pasado a situarse en “peligro” porque se “aferra” al centro histórico de la Ciudad
de México. Una de las dificultades recurrentes viene del hecho de que cada auto-
ridad reacciona de modo aislado: las diferentes escalas de decisión (nacional, re-
gional, y local) no están absolutamente relacionadas y las disposiciones concer-
nientes al agua no son prioritarias.
Hoy en día, y desde el 2004, los esfuerzos de concertación entre las institu-
ciones y la participación ciudadana, están dando resultados, los múltiples objeti-
vos se han implementado para no sólo aprovechar las transformaciones sustenta-
bles, sino beneficiarse de los nuevos procesos de apropiación colectiva de los valo-
res patrimoniales.
La dinámica impulsada, luego del taller Sirchal (Proyecto Unesco-Xochimil-
co), juega un rol muy positivo en la iniciación de todos los actores.
Palabras clave: México, Xochimilco, Patrimonio Mundial, Rehabilitación, Parti-

cipación, Medioambiente, Centro Histórico, Mediación.
* Profesora de la Universidad de Paris III –Sorbonne Nouvelle. Institut des hautes études de
l’Amérique latine.
50 51
Anne Collin Delavaud Mediación y concertación en Xochimilco
Introducción existió la amenaza de incluirla en la lista de patrimonios en peligro. Fue

urgente hacer algo por Xochimilco pues la situación era grave, compleja
¿Todavía es posible hablar de desarrollo sustentable en Xochimilco?1 y difícil, por no decir desesperante. En Xochimilco los esfuerzos de reha-
El desarrollo existe en esta ciudad de cerca de 400.000 habitantes. En bilitación son muy recientes y la urgencia se concentró en el agua: el agua
ella, todo se mueve en varias direcciones y el calificativo de sustentable tratada por la Estación del Cerro de la Estrella desde el año 1953 era reen-
bordea la provocación. viada en cantidad y en calidad insuficientes a cambio del agua de sus
En esta cuenca de altitud (2.300m) ocupada por una de las ciudades fuentes que eran entregadas a la capital.
más grandes del mundo, la subsidencia progresiva de los suelos, arrastra ¿Fue capaz el enfoque de desarrollo sustentable, fuertemente presente
la desaparición de las últimas lagunas y tierras cultivadas, que desde más en los discursos, de articular mejor los territorios hasta aquí presentados
de siete siglos alimentan México y su región. Un drama pernicioso por- como yuxtapuestos que integrados o complementados? Había que encon-
que es la ocupación humana mucho más que el riesgo sísmico y geológico trar nuevas herramientas. Las experiencias y las acciones recientes en
la que ocasiona los daños más serios. No es solo una cuestión de garanti- Xochimilco, llevadas a cabo por el impulso de un mediador de la UNES-
zar la preservación del recurso agua para las futuras generaciones. Un CO, favorecieron la concertación a escala local y metropolitana, pero:
recurso ya hoy insuficiente frente al crecimiento de la metrópoli y la ¿consiguieron invertir la tendencia? Todo podría hacer creer que sí, ya que
extensión urbana que restringe las calidades productivas de la periferia desde hace poco tiempo los actores de los tres gobiernos: nacional, regio-
meridional. nal (Distrito Federal) y local intentaron coordinar sus esfuerzos de salva-
Los estudios de rehabilitación urbana se volvieron, sobre todo, hacia mento a favor de las chinampas (plataformas rodeadas de agua y cultiva-
los centros históricos más importantes en detrimento de los centros peri- das). Pero ¿que pasó con el centro de Xochimilco, inclinado tanto al patri-
féricos. Hoy en día, el tejido urbano de México conserva a la vez, los pai- monio natural –el de la cuenca de México– como al cultural –el de las
sajes, el edificado, y la trama de las antiguas comunidades rurales absor- chinampas–? ¿Se descubrió finalmente el interés por su centro histórico?
bidas por la mancha urbana, pero también a las comunidades que saben ¿Las nuevas herramientas de concertación que se implementaron consi-
de una vida más independiente. Xochimilco es una de estas ciudades que guieron provocar sinergias de último momento?
existe desde el período precolombino y que desde aquella época mantie-
ne relaciones importantes con la capital. A veintiocho kilómetros del cen-
tro de México, Xochimilco ha preservado una estructura urbana y rural Un contexto geográfico muy particular
definida en el siglo XVI. En 1987, junto al Centro Histórico de México,
fueron declaradas Patrimonio Cultural de la Humanidad. Este reconoci- Una ciudad al servicio de la metrópoli
miento de la UNESCO la hace inseparable de la capital. Así, los esfuer-
zos de rehabilitación son muy visibles en el corazón histórico de la metró- Las autoridades, los expertos y los investigadores se han enfocado, desde
poli, en Xochimilco apenas comienzan. ¿Descuido u otra prioridad? hace más de 25 años, en estas vastas plataformas construidas por los
La urgencia no está allí: la ciudad está bajo la amenaza de agua conta- amerindios en las lagunas de Tenochtitlán; en estas plataformas se alien-
minada. En el 2004 la situación fue considerada dramática al punto que ta la agricultura (frutos, verduras, cereales y flores) y se provee a los mer-
cados urbanos; mientras que por sus canales –medios de distribución–
1 Situada en el sur de México, la Delegación de Xochimilco es una de las 16 Delegaciones que
forman el Distrito Federal. Con 12.517 hectáreas de las cuales el 80 % pertenecen a una zona
se ofrecen productos de la actividad pesquera. El uso agrícola de las pla-
ecológica protegida. taformas no representa más del 3 % del suelo de la Delegación de Xo-
52 53
chimilco2, estas son trabajadas por 6000 agricultores. A mediados del si- Una sociedad agro-urbana en cambio
glo XX, estos “jardines flotantes” se hicieron populares al punto de con-
vertirse en una referencia turística nacional e internacional. A pesar de que se ha querido adaptar a las demandas urbanas y a los aza-
Hoy se evidencia una divergencia muy fuerte de intereses, expresados res medioambientales, esta brillante sociedad hidráulica entró en una fase
desde hace décadas y alrededor del tema del agua. La sobreexplotación de de decadencia desde hace más de 25 años. Varios factores intervinieron:
los recursos hídricos por captación de las fuentes de Xochimilco en pro- desorganización de la estructura territorial por presión urbana; cambios
vecho de la Ciudad de México ha deteriorado las condiciones de vida. Las en los hábitos de consumo; choque de la liberalización; ruptura oficial del
transformaciones medioambientales (subsidencia del suelo, desecación, sistema colectivo de explotación de las tierras (ejidos) en 1992, esto per-
inundación, cambio en el nivel de navegación y de drenaje) son tan fuer- mitió reincorporar estas tierras al mercado inmobiliario; cambio de prác-
tes que el nivel del agua bajó en los canales3. A esto se suma la instalación ticas culturales; y competencia con productos importados para un merca-
de emigrantes en las periferias de Xochimilco, lo cual desencadenó condo artesanal.
secuencias negativas como: la contaminación del aire, del agua y de los El cambio en el uso del suelo ha sido brutal (maíces, lechugas y flores
suelos4. ornamentales reemplazan las verduras), con transformaciones tan nuevas
como el desarrollo de invernaderos, el incremento de regadíos, la amplia-
Tabla Nº. 1
ción de parcelas con el terraplén de los canales estrechos y el desarrollo de
Los lazos entre Ciudad de México y Xochimilco una salvaje urbanización. La zona de canales (una extensión recuperada que
Lo que recibe Xochimilco de México Lo que da Xochimilco a México alcanzó 189Km entre 1991 y 1993) y de las chinampas no ocupa más de
Migrantes en busca de terrenos Producción agrícola, floral, etc. 1800 hectáreas en comparación a las 2400 hectáreas que tenían en 1987.
Migrantes del centro histórico Atracciones: Chinampas, parque, etc. Las tierras agrícolas se convirtieron en baldías y se transformaron en
después del sismo de 1985
Agua tratada pobremente en una sola insta- Aguas de fuentes demasiado explotadas en
espacios de ocio5: un parque ecológico, terrenos deportivos, un lago para
lación (Cerro de la Estrella) desde 1954. las montañas (79 pozos de los cuales 60 remar, mercados de flores, un teatro al aire libre y estacionamientos. La pre-
están operando).
sión urbana se ha hecho sentir con residencias secundarias y con la cons-
Re-bombeo del acueducto Mano de obra
trucción de hábitat informal sobre tierras cultivadas, esto es masivo en el
Empleo en las empresas Espacio para grandes empresas y equipamientos
Beneficios del tren liviano y carreteras Ocupación de la mano de obra e invasiones
sector comprendido entre el Canal de Chalco y el periférico designado co-
La proximidad de los servicios de una metrópoli Educación, formación para los hijos de los
mo corredor urbano. Recuerdo que la creación de este espacio verde, a par-
trabajadores en México tir de terrenos protegidos (zona ecológica), fue hecha en detrimento de los
Visitantes, turismo Vertientes de montaña agricultores de Xochimilco y en provecho de los habitantes de la Ciudad de
México. Cerca del 10% de la superficie, es decir 139 hectáreas, fueron pues-
2 La zona chinampera cultivada ha pasado de 9319 hectáreas en 1950 a 3844 hectáreas en el tas en concesión para paliar la falta de espacio verde de la capital (2,9m2 por
2000, de las cuales 2404 hectáreas (1950) y luego 1800 hectáreas (2000) están en la zona de habitante mientras que la norma es de 9 m2). Lo único que han logrado las
Xochimilco. expropiaciones sin consulta previa a los habitantes, son temores.
3 El hundimiento sería de 1,20m en Xochimilco, el nivel del agua bajaría 30cm. en los canales,
las precipitaciones pluviales serían aminoradas. Los datos son muy diferentes de una fuente a Una intervención es a veces contradictoria; así, mientras al mismo
otra. La zona de la laguna es más afectada que en la tierra firme. En 100 años, el hundimiento tiempo el sistema de protección oficial se generaliza en el Estado y la
de la cuenca de México sería de 7m.
4 Las actividades sísmicas –en particular el terremoto de 1985– produjeron las fisuras en la cana-
lización del drenaje y las grietas en la zona lacustre. 5 En el marco del Plan de Rescate Ecológico de Xochimilco de 1989.
54 55
Delegación; el habitante irregular se instala por todas partes, incluidas El reconocimiento internacional se da en 1987 cuando Xochimilco es
primero, las zonas declaradas de conservación hace décadas y segundo, las declarado Patrimonio Cultural de la Humanidad (Unesco) por su centro
chinampas, aquí 43 hectáreas han sido invadidas. histórico y su zona chinampera. Para la zona chinampera, se da valor a la
Entonces las preguntas cruciales son: ¿Se puede mantener este medio tradición de actividades agrícolas ejecutadas por las comunidades urbanas
ecológico cerrado?6 ¿Vamos hacia la desaparición de las chinampas o hacia y rurales de las orillas del lago, las cuales han logrado mantener las plata-
la conservación de un sector artificial? ¿La salvaguardia de un territorio formas a lo largo de los siglos. Su vinculación es total, las chinampas
“típico” restringido es todavía posible? En Xochimilco, se trata de mante- entran en la ciudad como la ciudad entra en la laguna emplazada. Enton-
ner algunas chinampas cerca del centro antiguo de la ciudad; y los embar- ces, es este proceso de construcción de una identidad histórica de pueblos
caderos que acogen a los turistas y a los visitantes de la metrópoli. Aún productores que también está amenazado.
así, es preciso alentar el trabajo de conservación, ya que la invasión de de- La clasificación de la Unesco fue precedida por su nombramiento en
sechos y de plantas acuáticas (lirios), las aguas servidas, el descenso de 1986, como Zona de Monumentos Históricos, por su sitio y por su his-
nivel de agua y el desgaste de los terrenos, afectan la zona. En este punto, toria; esto comprendió sus 89 km2 e incluyeron el lago desaparecido y la
es importante mencionar que las descargas de aguas servidas impiden los comunidad prehispánica compuesta por la migración nahuatlata en los
trabajos de regeneración y provocan una contaminación nefasta para los siglos XIII y XIV. Xochimilco fue un complejo socio-medioambiental de
hombres y para los animales. El desecado no sería un escenario aberrante producción fundado sobre una cuenca hidrológica perfectamente adapta-
ni definitivo si hubiera un nuevo sismo o una interrupción tecnológica en da a las extensiones lacustres que permitían aprovisionar con hortalizas y
la fábrica de Cerro de la Estrella7. El descenso de 10 cm. del nivel de agua pescados a las ciudades vecinas.
bastaría para provocar una paralización de un sistema reconocido por el El reconocimiento por parte de la Unesco benefició a Xochimilco, la
patrimonio mundial. ciudad cuenta con más de diecisiete barrios indígenas (calpullis), capillas,
Finalmente, la presión urbana avanza y es difícil contener. Las tierras un convento y una plaza principal. En este sentido, los centros de la Ciu-
desecadas tienen menor valor frente a las que no lo son; mantenerlas sin dad de México y Xochimilco son considerados como interdependientes.
agua significa bajar el valor del terreno. Por esta razón se intenta demos- En los años siguientes se establecen nuevas y más especializadas medi-
trar que la revitalización íntegra del sitio (de agua) es también rentable das de protección, como la creación en 1992 de la Zona Natural Prote-
para los habitantes. gida (2657 hectáreas) para la conservación del equilibrio biológico. Esto
sucede después de las expropiaciones –para utilidad pública– de 1989 de
los ejidos de Xochimilco y San Gregorio Atlapulco (1038 hectáreas)8 a
Una protección reciente: pesar de la protesta de sus habitantes.
del sitio natural al patrimonio cultural y urbano En el año 2000, el Distrito Federal promulgó la ley de salvamento del
patrimonio urbanístico y arquitectónico, creando en cada Delegación una
Sobre la base de la ley de 1934, Xochimilco fue reconocido por el Estado Junta de Salvaguarda. Ella tenía la obligación de establecer un registro
mexicano como “zona típica y pintoresca de belleza natural” sin que esto público de los bienes inmobiliarios y un centro de información. La zona
implique medidas ni para las chinampas ni para la ciudad. de Patrimonio comprendía desde entonces los espacios abiertos monu-
6 El lago no funciona de modo natural desde 1953.
7 Su capacidad es subutilizada debido a problemas técnicos y a la falta de agua. Su readaptación 8 En 1986 el Plan Territorial estableció el 25 % del territorio como propiedad federal, el 60 %
está prevista. como municipal y el 15 % como privado.
56 57
mentales o los elementos urbanos no edificados tales como jardines, cana- recuperación se inscribe en la dimensión social del proceso de construc-
les, chinampas, calles, etc. El rol de los actores también fue definido. ción de una identidad histórica de comunidades de productores.
Actualmente, el espacio protegido cubre prácticamente todo el territorio El territorio de la Delegación, dividido entre una zona urbana de 2505
de la Delegación, dejándole un bajo porcentaje al espacio libre, “…sola- has. (20%), y una zona rural de 10012 has se inscribe en un estatuto
mente un fragmento de terreno situado en la ciudad y en la zona monta- administrativo especial del Distrito Federal. Cada intervención de protec-
ñosa”. ción se realiza asignando un perímetro que incluye a veces sólo zonas
Además de la planificación a nivel federal, tanto del Distrito como de urbanas, sólo zonas rurales o las dos; así esta intervención se da en la zona
la Delegación, hay que añadir el Plan de Rescate Ecológico de Xochimilco de conservación, en la zona ecológica protegida y/o en la zona de monu-
de 1991 (1 billón 200 millones de pesos) orientado en su gran parte a los mentos y parajes históricos9. La zona del patrimonio mundial no estuvo
trabajos de salvamento (hidráulicos, agrícolas y doble drenaje para la con- definida en el expediente de candidatura, las zonas de las chinampas veci-
servación del acuífero) de la zona húmeda y agrícola; y a los de identifi- nas, Tlahuac, Milpa Alta, no aparecen, en este sentido, la UNESCO reco-
cación y protección de cuarenta emplazamientos arqueológicos que datan noció un valor cultural pero no estableció un territorio definido.
de los años 700d.C. y 1500d.C. Este plan favoreció, por añadidura, la
búsqueda de una promoción cultural del sitio urbano. Es a partir de ahí,
que los trabajos de recuperación del centro histórico de Xochimilco El sector urbano de Xochimilco
comenzaron a ser coordinados por las instituciones del Distrito Federal.
A principios de los años 2000, el Instituto Nacional de Antropología e Entre una montaña boscosa parcialmente invadida y la laguna transforma-
Historia (I.N.A.H.) hizo un inventario de los monumentos históricos de da, se instala sobre una decena de kilómetros un sistema urbano de varias
Xochimilco, donde catalogó treinta monumentos ubicados en el centro. ciudades y comunidades. Xochimilco, es la cabeza más poblada de la
De hecho, la situación de Xochimilco es compleja pues presenta per- Delegación del mismo nombre. La consolidación urbana de los bordes de
manentemente la asociación de Patrimonio Cultural y Natural, por tanto la laguna se estableció durante varios siglos: ciudades (44); barrios (68);
la protección es una responsabilidad de la nación, esto quiere decir del colonias (232 contra 44 en 1970); 59 edificios residenciales; hábitat clan-
gobierno y del conjunto de la sociedad. El reconocimiento del patrimo- destino diseminado en el tejido urbano, incluidas las chinampas; y pen-
nio intangible refuerza, en este caso, la aproximación del saber hacer de dientes vecinas. Esta urbanización también se expone por una parte y por
estos agricultores modestos que desde hace siglos cultivan estas platafor- otra a la carretera, lo que ocasionó la pérdida de la noción de centro y deses-
mas y que, de la noche a la mañana, ven reconocido el valor universal de tructuró la trama local que se organizó alrededor del núcleo inicial. Esta
sus gestos. pérdida de significado se acompaña de una ignorancia de los valores patri-
Reconocemos la tradición secular, queremos conservarla, promoverla, moniales, de la historia local y de toponimia, por parte de las poblaciones10.
pero ella no existe ya más en sus prácticas: el tractor, el regadío, el terra- Su vida diaria sucede en paisajes degradados (basura, publicidades desbor-
plenado de los canales para agrandar la parcela, el abandono de ciertas dantes, desorden en la circulación y obstaculos en las calles y las plazas).
plantas locales por otras importadas, el uso de estiércol y de plaguicidas,
9 En 1986, la Zona de Monumentos y Parajes Históricos comprendía también la Zona Natural
las ha reemplazado. ¿Cómo salvar aquello que aún queda? ¿Cómo mejo- Protegida, y los anexos: Cienaga Chica, Laguna del Toro y Zona Arqueológica Cuallama (jero-
rar las condiciones económicas, medioambientales y sociales de los habi- glíficos).
10 La identidad de los de afuera (periféricos) domina a la de los orgullosos xochimiltecos –Sus des-
tantes? La preservación no sólo responde a las preocupaciones de salva- cendientes salvaron un patrimonio que desconocían. ¡La Unesco los reconoció! ¡Ellos mismos se
mento, ni tampoco a los intereses comerciales y turísticos o culturales. Su convirtieron en un patrimonio…sin saberlo!–
58 59
La Delegación pasó por un crecimiento demográfico y espacial fuerte La rehabilitación reciente del centro de Xochimilco
pasando de 50000 a 400000 has., en 50 años; la tasa de crecimiento fue
del 5% en la década de los ochenta, del 3,2 % en la década de los noven- Un centro histórico desconcertante
ta; y estabilizó en alrededor del 1% en los años 2000 (contra el 0,2 % en
el D.F.). El sector terciario domina ampliamente el empleo (72%) con El centro, ya muy frecuentado, desconcierta por su débil unidad arquitec-
una disminución fuerte de los agricultores. La densidad no ha cesado de tónica, por sus edificios poco mantenidos, por la sustitución del hábitat a
aumentar: 35 hab/has en 1970, 100 en 1990, 131 en 2000 y las previsión favor de oficinas. Los espacios públicos son invadidos, las calzadas obs-
establece 143hab/has en el año 2019 (Gaceta Oficial del programa general truidas por una circulación ruidosa. La estructura urbana, definida en el
de desarrollo urbano del distrito Federal, 11 de julio 1996). Las carreteras siglo XVI se presenta alrededor de una plaza relativamente vasta, donde
generales que unen a Xochimilco con la metrópoli se saturan rápidamen- se encuentran el convento de San Bernardo de Siena, su iglesia y su gran
te. El “tren ligero” se conecta con el metro facilitando los intercambios atrio, enormes mercados cubiertos, dos antiguos edificios, el palacio mu-
con el centro de México. nicipal y una arquitectura ecléctica. Callejones estrechos a veces curvos
Ligada a un crecimiento demasiado rápido de la población, esta ciu- llevan directamente a los canales. La calle se transforma de allí en canal.
dad es todavía poco densificada, con una extensión fuerte en la zona agrí- La ciudad entra en la laguna, y la laguna entra en la ciudad.
cola lacustre, en la periferia agrícola llana y sobre las pendientes11. El nú- Los propietarios no se arriesgan a invertir en este espacio caótico y cer-
mero de viviendas se cuadruplicó en treinta años con una aceleración en cano a una zona de lagunas que se hunden. Esta pérdida de confianza en
la última década (de 53000 viviendas en 1990 a 83635 en 2000) marca- el futuro tiene un efecto negativo sobre el mantenimiento de edificios en
da por un hacinamiento muy elevado (23% de las viviendas). La irregu- deterioro. Los propietarios como en muchos centros de las ciudades deja-
laridad de los asentamientos involucró en el año 2004, 291 conjuntos de ron de vivir allí. Los desórdenes urbanos clásicos invadieron las calles y
habitantes no reconocidos y 300 reconocidos recientemente (contra 174 rompieron esa relación de proximidad entre la ciudad y las chinampas. Y
en 2000); es decir 12 824 familias ó 64 340 personas. de hecho se trata de un mundo que está en camino de desaparecer, el cen-
La falta de infraestructura golpea más a las zonas irregulares, estas pro- tro dejó de ser histórico y se transformó en una ciudad-dormitorio para
vocan contaminación por infiltración de las aguas pluviales, residuales y los migrantes que buscan un terreno periférico donde vivir.
productos químicos de la agricultura. A la calidad insuficiente del agua Invadida por la modernidad y por los crecimientos característicos de
potable se agrega una dificultad de aprovisionamiento de la misma. La las periferias, la comunidad de Xochimilco resiste, pero los ataques son
distribución es permanente en el centro; en las pendientes por ejemplo, tan fuertes que el desconcierto se asienta en las poblaciones que no se
se la hace cada 3 días. La calidad del agua afecta la salud. Aunque la ciu- reencuentran más ni en los paisajes, ni en las actividades tradicionales de
dad tenga una pequeña unidad de tratamiento, más de 400 colectores se las chinampas, ni, por supuesto, en los valores culturales ya amenazados,
vierten en los canales. las peregrinaciones y las procesiones se han adaptado a las coacciones de
la circulación.
El grueso de la población mantiene las tradiciones agrícolas y las fies-
tas tradicionales, no sólo religiosas. La venta de artesanías es un asunto
casi permanente como recurso vital. Pero, ¿es esta la herencia de la diver-
sidad cultural? Estos artesanos participan de la animación del centro y de
11 La Delegación cubre 122km2, de estos el 24% es urbano. la atracción turística. A veces más numerosos que los turistas, ellos se mul-
60 61
tiplican los días de fiesta oficial, tienen stands en la plaza grande, donde Esta desmesura ha generado ataques en contra de los responsables de
estructuras ligeras son montadas frente a la iglesia de San Bernardino de turno, empezando con las de 1991 por la implementación local, regional
Siena. Este es un espacio que entra en escena. y federal del Plan de Rescate Ecológico. Hay que cambiar el método para
evitar el trabajo vertical –disposiciones y operaciones– que se imponen
desde lo alto.
Una atracción difícil de administrar Todos los involucrados son conscientes de su responsabilidad; sin
embargo, la falta de coordinación entre los actores impide su unidad,
Lugar atractivo: la frecuencia de visitas aumenta al final de la semana (pa- estos actúan de modos aislados frente a las diferentes escalas de decisión
sa de 60000 a 600000 personas). Se trata, por así decirlo, de una invasión (nacional, regional y local), incluidas las gestiones ante las disposiciones
recreativa que se orienta a los canales y al centro de la ciudad. Esta es ani- hidráulicas, que son prioritarias y permanentes; y las peticiones ante las
mada por una cantidad impresionante de fiestas en el año, por el creci- necesidades de la vida diaria. Entonces, ¿cómo esta concertación se ha
miento de la población de la Ciudad de México y por la promoción en puesto en práctica?
internet.
Un difícil cambio de escala: sin una organización adecuada, los tián-
guez del centro no pueden seguir acogiendo a los millares de comprado- El rol fundamental de un mediador interinstitucional
res de la metrópoli: edificios, estacionamientos, vendedores, empresarios
y gestores. Esto sucede con la implementación de grandes nuevos centros La Unesco, a través del Proyecto Unesco Xochimilco (P.U.X.), envío un
(parque ecológico, zonas deportivas y mercados como el de Madre Selva experto encargado de gestionar la concertación, esta responsabilidad estu-
y el Mercado 377 creados en los setenta y el de Cuemanco y sus estacio- vo a cargo de Ciro Caraballo, arquitecto venezolano, quien constituyó un
namientos creado en los noventa sobre las carreteras principales hacia la equipo de trabajo conformado por tres personas financiadas con los fon-
Ciudad de México. dos federales de Semarnat y siete encargados de misión especializados en
“La normativa sobre regulación y consolidación no es suficiente, no es planificación, medio ambiente, comercialización, agua, desarrollo urbano
actualizada y no considera los intereses opuestos: comerciantes estableci- y legal y búsqueda histórica. La fase 1 del PUX se presentó a finales del año
dos/comerciantes ambulantes, población residente/población flotante, 2004 y la fase 3 en el 2006. Una de las primeras tareas fue identificar los
productores/comerciantes. Las culturas clientelistas y corporativistas están actores sociales y políticos, analizar sus intereses y su poder de decisión. La
fuertemente internalizadas tanto en las estructuras sociales como en las de última etapa tuvo como objetivo elaborar una proposición de Plan Integral
gobierno”. El Proyecto Integral de remodelación y recuperación del centro his- y de estructura de gestión para la Reserva Ecológica de Xochimilco:
tórico de Xochimilco, es una propuesta que se debe tomar en cuenta.
a.- La primera etapa creó un espacio de coordinación que facilitó los
intercambios, la construcción de políticas comunes, los proyectos y las
¿Desarrollo sustentable para Xochimilco? realizaciones. Esta fase se concretó por los acuerdos institucionales
después de numerosas reuniones técnicas.
¿Es suficiente y serio un plan integral participativo para un sitio patrimo-
nial? Una vez que he puesto en evidencia las causas físicas, considero que b.- Se propusieron los límites para un nuevo territorio, el del patrimonio
la responsabilidad humana es determinante y no por ello desmesurada. mundial dejó de lado a San Gregorio y a San Luis, los cuales forman
62 63
parte del INAH y la Delegación. No fue fácil identificar un espacio tierra. Sobre el segundo: el factor sísmico interviene poco, algunos fondos
coherente sobre el plan hidrográfico y el plan humano que comprende los canales han sido rotos pero sin efectos mayores.
da la zona central de preservación patrimonial, las zonas con potencial Estas conclusiones insisten en lo determinante que resulta la acción
de recuperación patrimonial, la zona de amortiguación y las zonas de humana y en la necesidad de salvaguardia excepcional y patrimonial y su
influencia. Años después, el territorio aún no ha sido adoptado. relación con las necesidades contemporáneas.
Las interrogantes son planteadas a todos los actores: ¿”si hacemos
c.- La integración de los proyectos en el plano urbano fue el objeto de una todos los proyectos, a qué llegaremos”? ¿Cómo restaurar sin buscar reha-
fase singular. En 2004 y bajo la dirección de Leo Orellana del cer el pasado? ¿Cómo introducir la posibilidad de desarrollo controlado?
Programa de Cooperación de los Ministerios de Cultura y Asuntos Esta necesidad de pensar en el presente y en el futuro; en el pensar social
Exteriores de Francia, se reunieron durante una semana, cerca de cin- y no técnico para unos, en el técnico y no social para otros; es nuevo para
cuenta personas, quienes definieron prioridades para el año 2005 y muchos. Hay que devolver la confianza y creer que la ciudad no es mala,
para los cincos años venideros. Fue para muchos un “choque cultural” que ella sólo existe y continúa creciendo.
pues por primera vez los actores y los representantes del Estado, del
Distrito y de la Delegación trabajaron juntos.
Una nueva gobernanza:
d.- El PUX sigue beneficiándose de la colaboración científica de un comi- concertación entre las instituciones y participación de los habitantes
té compuesto por universitarios e investigadores, expertos en medio-
ambiente y ciencias sociales. Cientos de ellos han trabajado durante La incidencia de los actores de la sociedad civil y del sector privado en las
años en el territorio en cuestión. decisiones importantes no ha sido completamente una novedad. La movi-
lización de los habitantes comenzó en 1986, con los planes parciales de
e.- La sociedad civil, organizada por el Patronato Autónomo de Xochi- desarrollo urbano. Numerosas consultas a organizaciones de Xochimilco
milco ha reforzado su cohesión y su diversidad alrededor de numero- ya se habían efectuado. Esta vez, la dinámica es global y se lleva a cabo a
sas asociaciones –antiguas y nuevas– y grupos profesionales. través de un mediador exterior en un contexto de desclasificación even-
tual del patrimonio mundial.
f.- Una producción multimedia científica y de comunicación (vídeos, El 5 de enero del 2005, este trabajo terminó con la coordinación efec-
cartografía y bases de datos) fue puesta en marcha. tiva de los actores gracias a la creación por decreto del gobierno de D.F.
de la Comisión interdependencial para la conservación del patrimonio natu-
Los resultados del PUX se reunieron en un libro que representa la memo- ral y cultural de la zona patrimonial de Xochimilco, Milpa Alta y Tláhuac.
ria de este proceso (julio de 2006). Esta Comisión reúne a los miembros designados de la Delegación, del
Todo este trabajo de coordinación y de intercambio de información Gobierno del Distrito Federal (G.D.F.) y del Gobierno Federal.
técnica y científica, de visitas de terreno, de reuniones con los técnicos,
con los habitantes y los grupos sociales involucrados dieron como resul-
tado las primeras conclusiones sobre el factor físico y el sísmico. Sobre el
primero: no podemos evitar el impacto porque el suelo se hunde, pero
podemos reducir sus efectos. El descenso del manto freático compacta la
64 65
Esta es una “revolución” de métodos de trabajo: cipal le corresponde al Jefe de Gobierno del Distrito Federal o al fun-
cionario designado por él. Participan los delegados de Xochimilco,
- Comprender al otro y actuar juntos, son valores fuertes que han sur- Milpa Alta y Tláhuac así como el director de la zona natural protegi-
gido del encuentro de intereses a veces divergentes. Se trata de hacer da de Xochimilco y de San Gregorio Atlapulco. También participan:
trabajar juntas a las instituciones en proyectos constructivos y con una el director del parque, el patronato (asociación del sector privado) y un
visión prospectiva, de corto y largo plazo, teniendo como objetivo el representante de las grandes instituciones nacionales12. Esta instancia
Plan de Disposición y Gestión de Xochimilco. Son seis las comisiones de decisión se sitúa dentro de la evolución institucional de la Comisión
que trabajan en temas como el agua, el uso del suelo, el comercio, el Interdependencial.
sector productivo, los transportes etc., estas han ido implementando
indicadores de gestión por institución, por proyecto y por tema. La continuidad del proyecto a través de los calendarios políticos y los nom-
bramientos de nuevos funcionarios es una cuestión importante, esta supo-
- Un nuevo plan integral de gestión de la reserva ecológica de Xochi- ne acuerdos de coordinación intergubernamental, pero también supone la
milco está siendo elaborado, este comprende además del sitio patrimo- promoción de las formas de participación ciudadana en los procesos de
nial reconocido (69 hectáreas, de las cuales 2,8 hectáreas pertenecen al planificación. La pieza clave es el Fideicomiso para la conservación y reha-
núcleo central), las zonas de recuperación patrimonial (667 hectáreas) bilitación del sitio como instrumento financiero que capta recursos públi-
y la zona de amortiguación (66 hectáreas). Este conjunto se centra en cos y privados. El desafío es asegurar el corto plazo de la gestión.
las delegaciones de Xochimilco, Tláhuac y Milpa Alta. A partir de allí, Es la primera vez que existe una implicación de los actores de la socie-
se ha sometido a discusión el Programa Operacional Anual (POA). dad civil y del sector privado en decisiones reservadas hasta ese momento
Este documento es la base informativa y de proposiciones del Gobier- para los elegidos y los funcionarios.
no del Distrito Federal, las delegaciones responsables y las instancias
federales para establecer mecanismos políticos, institucionales y finan-
cieros. ¿Los primeros resultados sobre el centro de Xochimilco?
- Se propuso una reagrupación de subcomisiones transversales, tres en Sin esperar, la Delegación, cuidadosa de colocarse en el calendario electo-
lugar de seis: a.- agua y uso sustentable de los recursos naturales, b.- ral, enganchó numerosas operaciones en varias direcciones apoyándose
patrimonio cultural y turismo sustentable, c.- disposición territorial. sobre un “plan de gestión en construcción constante” (afirmación del De-
“A diferencia de otros planes de gestión que presentan programas y legado en el momento del taller Sirchal 2004). La participación no es nin-
acciones por unidad de zona, aquí, construimos estrategias de una guna palabra vana: la Dirección de participación urbana realizó efectiva-
manera global y sistemática, tomando como base las seis prioridades mente setenta y nueve reuniones en el año 2005, registrando 5000 peti-
de acción” (Proyecto Unesco-Xochimilco, 2006). En total se identifi- ciones de vecinos, obtuvo cincuenta y tres acuerdos para el drenaje, el
caron treinta y tres estrategias, siete de ellas corresponden a la gestión pavimento, la electricidad pública, la electricidad para 600 familias, la
del agua. reparación de 100000m2 de calles, el asfaltado de 104000m2, la instala-
- El núcleo clave de esta organización es el Consejo de Conservación y 13 El presupuesto del plan integral de gestión para 2006: 4.711.000 pesos mexicanos. El importe
Desarrollo del sitio. Este es el que decide la estrategia. La función prin- parece elevado debido a la urgencia de las operaciones durante los primeros años.
66 67
ción de 3,8Km de tuberías de agua potable y de 5,3Km de drenaje de las orillas fue efectuada inicialmente sobre 14 km en el año 2005 y
(Xochimilco, 2004). El jefe de la Delegación legitimó su acción en 257 luego con el auspicio del Ministerio de la Vivienda y la Secretaría del
viajes y visitas durante el año 2005. Medioambiente del D.F., sobre 22 km.
“Hacia un proyecto integral del Centro Histórico de Xochimilco” Al mismo tiempo las operaciones visibles (limpieza de redes secunda-
(Xochimilco, 2005) es justamente el resultado de un taller de concerta- rias y primarias de los canales, eliminación de lodo, basura y vegetación
ción. Las experiencias de salvamento del centro histórico de México abundante) son llevadas a cabo por las brigadas medioambientales. El
demostraron que las políticas fiscales que favorecen la inversión privada dique (bordo) terminado en mayo de 2005, que separa el espacio situado
no interesan si no se inscriben en un proyecto urbano sólido. Es necesa- entre el canal de Japón y el Canal Xochimilco San Gregorio reactivó el tra-
rio siempre que la Municipalidad de el primer paso, rehabilitando los bajo agrícola en esta antigua zona inundada desde hace más de 20 años.
espacios públicos paralelamente a la recuperación de los edificios. El “pro-
grama de imagen urbana” reunió en el curso de 113 días a funcionarios y
vecinos, para pintar fachadas no sólo en el centro sino también en los El fortalecimiento turístico promovido por todos los actores
barrios y colonias. La idea es facilitar la apropiación de un lugar patrimo-
nial por los habitantes: “ustedes están en un lugar excepcional, ustedes son Frente al aumento de la demanda turística, consecuencia de las mejoras
el motor de su preservación”. realizadas en la década de los 90, la tendencia a la degradación de los cana-
El convento de San Bernardo de Siena (siglo XVI), rodeado de un les y a la transformación de las plataformas agrícolas en zonas de ocio y de
gran atrio, arborizado y rodeado de una pared (barda) que aísla la iglesia viviendas se confirma. El desarrollo del ecoturismo en la zona húmeda y
y su convento de la calle, fue restaurado por el INAH. La pintura amari- en la montaña le permitiría a Xochimilco aprovechar la cercanía a la
lla (color melón) se acerca a aquella escogida para los otros edificios de la metrópoli y no sólo tolerar su presencia. El Ministerio de Turismo juega
plaza. La iluminación de la iglesia formará parte de su atractivo. un papel importante por la promoción y por las intervenciones en el lugar.
La plaza volverá a ser el punto fuerte de la centralidad, también se A la atracción turística del patrimonio natural y cultural de las chi-
reinstalará de forma parcial la Delegación en el antiguo palacio municipal nampas, hay que agregar las zonas arqueológicas y el centro histórico re-
abandonado en 1928. Este edificio rehabilitado y repintado de color habilitado. Además de la recuperación de la zona chinampera de Cue-
melón, frente a la catedral, sobre la plaza (foro Quetzalcóatl), será el más manco, han sido creados seis centros ecoturísticos. Continúa la lucha
importante elemento del antiguo centro. contra el habitante ilegal no sólo en las chinampas sino también en las
Este esfuerzo de renovación sobre el paisaje es acompañado de un periferias montañosas donde hay más 300 asentamientos ilegales.
mejoramiento de las calzadas, de las aceras y de la iluminación pública;
del reajuste de los mercados cubiertos situados sobre un costado de la pla-
za; y de le mejora de los cuatro embarcaderos próximos; todo esto ofrece Más fiestas en un nuevo centro
mejores condiciones de trabajo y de acogida a los visitantes del lugar. Li-
gado estratégicamente a los proyectos de mejoramiento del espacio públi- Las fiestas tradicionales y religiosas fuertemente respaldadas por la pobla-
co, la reorganización del comercio sobre la vía pública y la reglamentación ción son representativas de una vitalidad excepcional heredado del pasa-
del tráfico son más difíciles. do: 400 fiestas por año13. Las fiestas representan un peso económico muy
Las chinampas lindan por su proximidad con el centro-ciudad y las 14 En la sola ciudad de Xochimilco, en 2005, hubieron más de 21 fiestas, con 47600 expositores y
orillas con el muro de contención sobre el río Santiago. La restauración 237000 visitantes (reunión de la Comisión Económica Municipal, 2005).
68 69
real: ellas hicieron de Xochimilco el segundo lugar más visitado de la La demanda territorial, asociada a la presión social de las invasiones,
metrópoli después del centro histórico de la capital. El éxito descansa en generó una carrera entre el valor de las edificaciones y la supervivencia del
los visitantes urbanos del Distrito Federal y en la promoción televisada. patrimonio. El desafío, es de probar que la salvaguardia de los parajes
Además, también existen ferias pintorescas y económicas: la fiesta de la naturales y urbanos patrimoniales aporta más (en producción, en empleo
nieve, del maíz y de la tortilla, del amaranto, del conejo, etc., estas tienen y en atracción turística) que la suscitada invasión y alienación territorial.
lugar en la calle y en algunas zonas de la periferia. Esta nueva gobernanza es un mensaje de esperanza para los habitantes de
Xochimilco posee dotes económicos excepcionales en comparación a Xochimilco asociado todavía a la “ciudad de la esperanza” como se la co-
otras ciudades periféricas: la frecuencia turística a las chinampas, las fies- noce a la Ciudad de México.
tas tradicionales creadoras de una actividad artesanal, la fuerte presencia
de las fiestas patronales religiosas, las vistas regulares a los grandes merca-
dos de flores, etc. El enfoque ecoturístico que se implementa, consolida- Bibliografía
ra su atractivo. Es dentro de este espíritu, que en 2006, se inauguró la pri-
mera Feria Mundial del Patrimonio de Xochimilco. Distrito Federal, Programa General de Desarrollo Urbano del (1996).
Así perdura una tradición hecha recurso indispensable para numerosos Gaceta Oficial. México.
artesanos y comerciantes. El éxito es tal que hace falta reglamentar y este Proyecto Unesco-Xochimilco (2006). Informe febrero 2006. (Ciro Cara-
es un enfoque a menudo mal percibido por los pobladores y los visitan- ballo). México.
tes. Por ejemplo, la delegación para la seguridad general no quiere cerrar Xochimilco, Delegación (2004). Hacia un proyecto integral del Centro
más la avenida principal pues la competencia es fuerte entre las fiestas reli- Histórico de Xochimilco. México.
giosas y las fiestas artesanales, entre las ferias agrícolas y los vendedores ––––––––––––––––––– (2005). Boletín Municipal “Tu voz”. Noviem-
ambulantes de productos importados a menudo fuera de la legalidad. bre. México.
Conclusión
El enfoque del desarrollo sustentable es la dimensión posible para un pro-

yecto que articula en una sola unidad los diversos componentes de Xo-
chimilco: las lagunas, el centro histórico y otros elementos del medio geo-
gráfico y humano. Es aquí donde se encuentran el espacio y el tiempo, la
geografía y la historia, es aquí donde se instaura un ir y un venir entre lo
cultural y lo natural.
El éxito del proyecto suponía la reunión de todos los actores en la defi-
nición de un plan de gestión, pero les hacía falta enseñar una cultura
común del territorio: compartir los unos con los otros, las experiencias
adquiridas en términos de conocimiento, los conducirá a admitir los dife-
rentes niveles del pensar el espacio patrimonial, local, distrital y regional.
70 71
Plan de manejo del casco histórico
de la ciudad de Buenos Aires
Silvia Fajre*
Resumen
El sentido de la palabra Patrimonio Cultural tiene muchos significados y

matices, tantos como son los bienes culturales que hacen a nuestra iden-
tidad, los mismos hacen referencia a lo que la sociedad reconoce y carga
de tal contenido. Por eso es impensable una calificación de carácter mera-
mente técnica ya que el patrimonio no puede reconocerse y cuidarse sino
es con y para su comunidad, es decir, sin que exista una conciencia efec-
tiva de su importancia.
El presente trabajo trata de mostrar la importancia del patrimonio
desde su fundamento, formulando las responsabilidades asociadas a su
conservación. En tal postulación, se pasa revista especialmente al deber
del Estado a través de la consideración crítica del plan de manejo del casco
histórico bonaerense.
Palabras clave: centro histórico, conservación, patrimonio cultural, Bue-

nos Aires.
* Arquitecta. Ministra de Cultura de la ciudad de Buenos Aires.
73
Silvia Fajre Plan de manejo del casco histórico de la ciudad de Buenos Aires
Introducción Marco conceptual
La preservación de los bienes culturales es un tema que cada vez está La complejidad de los cascos históricos
adquiriendo más relevancia, trascendiendo largamente el mero interés de
los especialistas para instalarse por derecho propio en nuestra comunidad. En este caso me circunscribiré al manejo de los cascos históricos, entendien-
Sin embargo, todavía debe recorrer un largo camino para que esta nueva do a éstos como un solo bien patrimonial y no como un conjunto de edi-
conciencia se incorpore de manera efectiva. Resulta imprescindible revi- ficios, cuyo abordaje necesariamente es territorial y de carácter sistémico.
sar lo realizado hasta ahora para impulsar los cambios necesarios y que a Cuando trabajamos en la protección de los cascos históricos se debe
esta tarea se sumen todos los actores sociales. partir desde la comprensión de que se opera en un sector urbano, por lo
El sentido de la palabra Patrimonio Cultural tiene muchos significa- que se requiere una visión amplia e interdisciplinaria. No pueden ser en-
dos y matices, tantos como son los bienes culturales que hacen a nuestra carados sólo desde la protección de su patrimonio construido: proteger la
identidad, los mismos hacen referencia a lo que la sociedad reconoce y gente, solucionar sus conflictos y satisfacer sus necesidades, es lo que da
carga de tal contenido. Por eso es impensable una calificación de carácter sentido a su protección.
meramente técnica ya que el patrimonio no puede reconocerse y cuidar- El Casco Histórico no es un recurso renovable, ocupa una jerarquía en
se sino es con y para su comunidad. la ciudad como núcleo fundacional. Por eso, su degradación paulatina por
La primera pregunta debería plantearse es: ¿Cuáles serían los benefi- ausencia o insuficiencia de políticas de preservación pone en peligro valo-
cios de cuidar el patrimonio cultural? Podríamos responder que es una re- res superiores a su propio valor económico. Con la destrucción de los cen-
ferencia obligada para saber quiénes somos y de dónde venimos. Allí apa- tros históricos, desaparece la referencia de su centralidad original. La revi-
recerán las razones que permitan encarar su recuperación, las claves para talización del Casco Histórico implica algo más que su recuperación, esta-
convertirlo en un instrumento socialmente útil y rentable (tal como lo se- mos valorizando a la ciudad en su conjunto. Cuando hay sectores urba-
ñala la Carta de Veracruz). nos necrosados, estos se vuelven en contra de la ciudad.
¿Es posible una convivencia armónica del presente y el pasado, que
entienda la preservación como parte activa del desarrollo? El objetivo de
máxima debería ser un diálogo natural entre generaciones, un espacio La inserción urbana de los cascos históricos
donde el pasado pudiera ser leído, comprendido e incorporado vitalmen-
te al presente, a través de la acción cotidiana de sus habitantes. Los cascos históricos son sectores urbanos que se distinguen de otros por
Ahora bien, una comunidad sólo puede planificar el futuro si previa- haber sido el área donde se concentraron en su origen las principales fun-
mente se reconoce en sus raíces. Mirar, conocer y preservar el patrimonio ciones de la ciudad y tienen una particularidad que los hace singulares: su
cultural es el punto de partida para que aparezca un sentimiento de per- alto nivel de complejidad y la dificultad de resolución que trae aparejada.
tenencia de la gente con su lugar. En un seminario realizado en 1995 en Cartagena de Indias sobre
La protección del patrimonio es una obligación indelegable del Es- Gestión de los Cascos Históricos, se llegó a la conclusión de que en las
tado, por lo que éste debe formular una política de manejo y conserva- ciudades latinoamericanas muchos de los planes de protección no habían
ción sustentable. Es decir, como una inversión a recuperar y que de su uti- logrado sortear los peligros que los amenazaban y que iban desde la reno-
lización, devendrá su propio mantenimiento. vación indiscriminada, que podía terminar en la demolición, hasta la tu-
gurización o el abandono.
74 75
Esto necesariamente tiene que ver con los procesos que viven las ciu- sino que se requiere una visión que aborde las múltiples variables sociales,
dades en su totalidad, si la centralidad es valorada o apetecida o, por el económicas, urbanas, cuturales. Aún en este marco es necesaria la defini-
contrario, se inscribe en el fenómeno de suburbanización. De la caracte- ción de los elementos que merecen una protección especial, sea de carác-
rización de estos procesos y todas sus variantes se tendrán las primeras ter físico, social o de cualquier índole.
hipótesis sobre las dificultades que se deban enfrentar y, por lo tanto, ela-
borar la estrategia más conveniente. a) Aspectos físicos
La ciudad, como todo sistema dinámico, tiene sus propias reglas y
necesidades. Entender esto es básico para saber dónde y sobre qué esta- Puede ser protegido un sector del tejido urbano, un edificio o un elemen-
mos trabajando. Se deben tener en cuenta las siguientes definiciones: to del mismo. Es sumamente importante estudiar la tipología predomi-
nante del lugar para contextualizar la valoración y analizar sus potenciali-
a) Qué tipo de área central es la que estamos trabajando: mixtas, tercia- dades. En la clasificación del patrimonio construido se ha avanzado
rias, residenciales, etc. muchísimo. Existen numerosas experiencias de identificación y jerarqui-
zación para establecer la catalogación. En general, las innumerables va-
b) Cuál es el proceso en el que se encuentra. Hay dos tipos de situacio- riantes existentes apuntan a generar un mecanismo que facilite la respues-
nes de los cascos históricos en el contexto urbano: ta sobre qué proteger y en qué grado.
Sobre la catalogación, tanto de edificios como de los espacios públi-
• Si la ciudad mantiene su centralidad y ésta es valorada, el casco his- cos, cabe mencionar, sin ánimo de ser exhaustiva, algunas de las condicio-
tórico en general se convierte en un lugar fuertemente disputado nes que deberían cumplirse: que sea clara, sistemática, repetible; que se
entre usos y clases sociales, muchas veces antagónicos, que generan expliciten las variables; que contenga información operativa; que sea legi-
fuertes tensiones1. timada por la vía legal y el consenso; que diferencie lo esencial de lo acce-
• En cambio, la ciudad que no valora su centralidad porque sus acti- sorio; que contenga mecanismos de actualización y que defina las distin-
vidades principales se trasladaron a otras áreas abandonando al dis- tas jerarquías de los bienes a catalogar.
trito central originario, el casco histórico casi seguro sufre un pro- A partir de estos niveles de protección se pautarán los grados de inter-
ceso de tugurización o abandono. vención permitidos o aceptados. Pero esto es sólo una parte. También
habrá que establecer un mecanismo de protección general para el resto del
área a fin de que el proceso de renovación, si lo hay, pueda acompañar lo
¿Qué se protege y en qué grado? que se quiere proteger.
Se ha señalado anteriormente que el manejo de los cascos históricos no b) Usos

puede ser encarado sólo desde la protección de sus monumentos y sitios,
Nos referimos no sólo a las actividades parcelarias, también a los usos,
1 Arquitecto Jorge Enrique, Hardoy, quien fue director durante muchos años del Centro de costumbres, tradiciones, etc. y todos los elementos que contribuyen a
Estudios Urbanos y Regionales, señalaba: “…el centro histórico se transforma en un conden- darle identidad y pertenencia.
sador de muchas de sus tensiones sociales, económicas y culturales, y todas las acciones que se
planifiquen para resolver esta situación tendrán que vencer muchos más obstáculos para su En las parcelas se debe permitir o estimular la localización de las acti-
implementación que los previstos para cualquier otro barrio de la ciudad”. vidades que se adecuan a la tipología de los edificios o a la naturaleza del
76 77
funcionamiento del área que se está trabajando. Ninguna protección es to de espacios urbanos artificiosos y carentes, a los que se les ha despojado de
eficaz si no considera los usos que se despliegan sobre el patrimonio. No su vitalidad original. En suma se trata de apuntar a un horizonte plural y
se puede simplemente normar como en el resto de la ciudad, a través de equilibrado que garantice una convivencia armónica en estas áreas.
la tipificación del grado de molestia. En algunos casos, aunque sean usos Plantear un proceso de protección implica diseñar estrategias contem-
tradicionales, si son perjudiciales para la calidad de vida de la población, plando las distintas condicionantes de la comunidad. En este marco debe
deben ser desalentados. Las tradiciones, usos y costumbres implican la estudiarse el campo a operar, sus potencialidades, necesidades, problemas
forma de utilizar esos espacios y los profundos significados que conllevan, y causalidades. A partir de estos resultados, se impone la elaboración de
lo que requiere entenderlos para intervenir. la propuesta
Es necesario reconocer que el objeto de estudio ha cambiado, se ha
c) La población complejizado y que el Estado benefactor ha desaparecido y está evolucio-
nando el nuevo rol: el Estado gestor. Los planes, por ende, deben respon-
También merecen una protección especial los habitantes del área. Tal co- der a criterios novedosos y eficientes, con algunos mecanismos de autofi-
mo se señalaba en una oportunidad, es sorprendente que en ciudades nanciación. El objetivo es la conservación sustentable: inversiones recupe-
declaradas Patrimonio de la Humanidad, la población que vivía y vive en rables, las que luego de su utilización derivarán en su propio mantenimiento.
condiciones de baja calidad ambiental no reciba ni siquiera un porcenta-
je de la ayuda que merecen sus edificios. Pareciera que en esta concepción
lo construido es insustituible, la población, no. Diseño de estrategias
No hay, entonces, verdaderos planes de protección del patrimonio si
no están contemplados sus usos y su gente. No hay un adecuado manejo Para proteger el patrimonio urbano se deben diseñar estrategias que arti-
si, simultáneamente, no se trabaja para mantener la identidad del Casco culen la normativa, acciones directas del Estado y el apoyo a los actores
Histórico y se intenta resolver el conflicto de sus habitantes, sus proble- involucrados. El plan debe elaborar una propuesta alcanzable, que posea
mas, su calidad de vida. Recién cuando la ayuda llega al usuario adquiere un abanico de instrumentos que conformen un sistema. Deberá atacar
sentido la tarea de protección. distintos frentes de conflictos y contar con la flexibilidad necesaria para
En síntesis ¿Cuál es el límite de lo que se debe proteger, sean edificios, poder actuar ante una eventual aparición de problemas.
usos o costumbres?. Cuando alguna de las necesidades básicas del hombre El Estado puede implementar diferentes instrumentos, los denomina-
no se satisfacen, lo que se debe lograr son diversas formas de satisfacerlo. dos pasivos, que sirven para orientar acciones de los particulares y del
mismo Estado. Se trata de un cuerpo normativo que debe formularse con
un criterio que no se apoye en el castigo a los poseedores de un bien patri-
Punto de partida para proteger monial, sino como estímulo para su mantenimiento y protección. Los
instrumentos activos, consisten en programas de actuación directa del Es-
Definir a qué segmento social y a qué usos y, por lo tanto, a qué usuarios nos tado. Finalmente los instrumentos mixtos donde, por medio de incentivos
estamos dirigiendo, es una de las definiciones que marca el rumbo de la pro- se estimula el accionar de los particulares.
puesta. En general, propiciar la heterogeneidad social y la diversidad de usos, Por otro lado están los instrumentos que deben ser elegidos o priori-
asegura evitar los peligros de altos niveles de especialización, que devienen en zados en función de los problemas detectados. Su instrumentación debie-
la subutilización urbana y provocan fragilidad en el sistema o el surgimien- ra alcanzar la causalidad del problema y no revertir síntomas, como un
78 79
mero paliativo. Todos estos instrumentos articulados deben conformar un El área posee un fuerte valor patrimonial, con un alto perfil institucio-
sistema coherente en el manejo que evite la actuación caótica, con derro- nal, cultural y turístico. Estas características la convierten en una pieza de
che de recursos. carácter estratégico. Por sus problemas y potencialidades se convierte en
un interesante desafío a encarar, por lo que el Gobierno de la Ciudad pro-
pone un Plan que contempla la multiplicidad de sus aspectos, consideran-
Plan de manejo del casco histórico de Buenos Aires do que las acciones que se realizan en él no sólo benefician al sector en
cuestión y a las áreas sur y central, sino también a la Ciudad en general.
Marco urbano
Buenos Aires es el corazón de un área metropolitana de 13 millones de El sector y su entorno

habitantes, cabeza de un sistema urbano macrocefálico. Posee una fuerte
estructura radiocéntrica, con grandes espacios que permanecen sin uso o Los barrios de Montserrat y San Telmo, integran la postergada área sur. El
subocupados en su periferia, y un centro altamente concentrado y con- sector goza de algunos beneficios de la centralidad pero también se ve
gestionado. Si bien el proceso de suburbanización y de fortalecimiento de afectado por muchos de sus inconvenientes. Las áreas cuya influencia es
centros secundarios tiene manifestaciones significativas, la histórica cen- decisiva para el sector en estudio son la City, Constitución y el Puerto.
tralidad se ve alimentada por fuertes procesos de inversión que permiten
prever su consolidación. • La City es pivot de los ejes de crecimiento más dinámicos (área norte
Buenos Aires tiene variados e importantes conflictos. Tal vez el más y oeste) con el área sur, presionando en el proceso de terciarización.
significativo es el desigual desarrollo de calidad urbana entre la zona norte
y la postergada zona sur de la ciudad, situación que se fue conformando • Constitución es un centro de transferencia de máxima relevancia por
tanto en la iniciativa privada como en la política urbana global que refor- la diversidad de medios, multiplicidad de canales y masiva concurren-
zaron dichas desigualdades. cia de pasajeros.
El área central, en el caso de la Ciudad, pese a los variados problemas
que presenta, muestra una vitalidad indiscutible. En este núcleo se inscri- • El Puerto, cuyo rol consistió en ser la puerta del intercambio comer-
be el centro administrativo y financiero, el eje cívico con su altísimo valor cial de Argentina, mutó y el sector de Puerto Madero permaneció
simbólico y escenario de significativos hechos políticos y sociales y el inactivo por un largo período. Actualmente está siendo reconvertido a
Casco Histórico con una fuerte identidad que nos da la referencia tangi- otros usos y para ello se realizó una de las inversiones público-privadas
ble de nuestro pasado colonial. más importantes a nivel urbano en el último período.
El Programa San Telmo-Montserrat contempló la parte más vulnera-
ble y degradada del área central. Estos dos barrios tienen un enorme Para caracterizar el escenario futuro se tuvo en cuenta la evolución urba-
potencial, no solamente por su localización privilegiada dentro de lo que na en su conjunto y principalmente el entorno del Casco Histórico. En
es el conglomerado urbano, sino también porque contienen al Casco base a eso se formularon las siguientes hipótesis:
Histórico y al Eje Cívico, articulados por la Plaza de Mayo, la que funcio-
na como un formidable pivot entre ambos sectores, constituyendo un • El actual desarrollo de Puerto Madero genera una oferta de stock físi-
nodo espacial y simbólico de gran envergadura. co y de suelo para usos terciarios de niveles medio y alto que disminu-
80 81
ye la presión de la terciarización generada por la City. Su transforma- Ciudad de Buenos Aires y la Dirección General Casco Histórico como ór-
ción en un área multifuncional de carácter metropolitano desplazará, gano específico para su manejo.
en alguna medida, el eje de la ciudad en su dicotomía norte-sur,
potenciando el sector urbano lindero al proyecto.
Características del casco histórico
• El cambio de normativa sobre el eje de la Avenida 9 de Julio captó
parte de la expansión de la City, especialmente administrativa de pe- En los barrios de Montserrat y San Telmo, se puede apreciar, tanto en la
queña escala. traza urbana como en las calles, plazas y edificios, una fuerte presencia de
la historia de la ciudad. Por sus dimensiones, por la calidad de sus espa-
• La recuperación de la Costanera Sur y de la Reserva Ecológica, con el cios públicos y de sus edificios y por haber sido el marco cultural de im-
mejoramiento de su accesibilidad, ofrece al área de estudio espacios de portantes acontecimientos del pasado, es que este Casco Histórico alcan-
recreación. za un nivel excepcional, trascendiendo el nivel local para alcanzar escala
nacional.Este notable agrupamiento de edificios, en su gran mayoría de
• La ejecución del centro de trasbordo del área de Constitución tiende los siglos XIX y XX, constituye una valiosa base física para la recuperación
a revertir las condiciones de degradación de su entorno. de la memoria urbana y de la autoidentificación de sus propios habi-
tantes.
• En el barrio de La Boca se resolvió el problema de inundabilidad y ac- La situación actual puede sintetizarse con la identificación de dos as-
tualmente se intentan resolver los problemas residenciales y de degra- pectos críticos, agudizados por su estratégica ubicación urbana en la que
dación progresiva del área. Por tratarse de dos barrios cercanos al casco se dirime una fuerte disputa social: un stock edilicio de alto valor históri-
histórico, el mejoramiento de sus condiciones beneficiará a todo el co-patrimonial, y un tejido social que presenta signos de conflicto.
sector.
En función de todo lo expuesto, la evolución del conjunto permite vis- Plan de manejo
lumbrar que San Telmo-Montserrat se consolidará como un área con un
rol importante, con un mix particular de actividades administrativas, con Las condiciones al momento del diseño del Plan fueron: pocos recursos
un fuerte potencial residencial y turístico, insertándose como una cuña económicos y humanos, legislación endeble y fragmentaria, presiones del
entre los ejes de Avenida 9 de Julio y Puerto Madero. mercado, falta de control, discontinuidad de los planes, escasa conciencia
en general.
Para realizar una protección efectiva no existe una sola medida, sino
Marco institucional un conjunto de instrumentos o mecanismos complementarios. En fun-
ción de esto se elaboró un Plan de Manejo, con especial énfasis en la pro-
El Plan de Manejo de Casco Histórico nació como Unidad Ejecutora: tección y revitalización de los valores histórico-patrimoniales, por consi-
Programa San Telmo y Montserrat en la Secretaría de Planeamiento Ur- derar a éste un enfoque adecuado para resolver problemas complejos tal
bano. (Convenio PNUD-Secretaría de Planemiento Urbano). En el año como lo es el Casco Histórico, que oriente la totalidad del proceso opera-
2000 se crea la Subsecretaría de Patrimonio Cultural del Gobierno de la tivo, tanto el de la actividad privada como el de la política pública.
82 83
Objetivos • Se reconoció la vocación de algunas subáreas que fueron positivas.

• Se propició la mixtura de uso, se preservaron algunas actividades
a) General vulnerables y se acotaron las actividades invasoras y conflictivas.
• Se priorizó la revitalización de las áreas subutilizadas.
Mejorar la calidad de vida de los habitantes, recuperando un área que pre- • Se propició el uso residencial de toda el área.
sentaba signos de degradación y contemplando la protección de su patri-
monio edilicio. Este plan tiene dos etapas: c) Sostenibilidad del Plan: se articuló capacitación, empleo y recursos
• Primera etapa: el casco histórico propiamente dicho.

• Segunda etapa: el entorno y sus conexiones estructurales, posibili- Aspectos estructurales
tando una operación más abarcativa y completa.
El plan posee dos aspectos estructurales interdependientes:
b) Específicos a) Normativa urbanística
• Mantener los rasgos de identidad del sector, teniendo en cuenta su Es el sostén legal del plan y define los instrumentos pasivos de protección
trama, tipología y morfología, del espacio público y de los edifi- del patrimonio. La formulación de la norma se apoyó en:
cios, que lo sustentan y le dan un carácter particular.
• Optimizar las relaciones internas del tejido social, afirmando la • Explicitar y calificar el patrimonio urbano-arquitectónico del ba-
integración, mejorando la calidad de vida y protegiendo los usos rrio. Hoy el casco histórico posee más de 900 edificios catalogados.
que contribuyan a mantener la población en su propio hábitat. • Definir con claridad las intervenciones posibles según el nivel de
• Revitalizar los usos, evitando la subutilización del stock físico, catalogación.
impulsando las actividades a través de la inversión pública, con • Formular normas para la obra nueva que acompañen a la tipología-
efectos multiplicadores sobre la inversión privada. morfología existente.
• Formular normas para el espacio público, ya que se trata de un área
de Protección Patrimonial.
Estrategia
Con el objeto de estimular la protección de los edificios catalogados se
El Plan de Manejo fija las siguientes estrategias: propuso una serie de incentivos. Entre los más importante se pueden
mencionar:
a) Intervenciones en el medio físico: se buscó poner en valor todo el re-
curso patrimonial. • Desgravación tributaria, contemplando la inversión realizada en los
inmuebles.
b) Revitalización de actividades: se identificó subáreas, donde coinciden • Asesoramiento técnico gratuito.
problemas y oportunidades de intervención.
84 85
• Generación de un Fondo Especial para Rehabilitación de Edificios visibles a través de un cambio en la actitud ciudadana y un interés reno-
Patrimoniales, destinado a otorgar líneas de créditos blandos con el vado en la protección y el cuidado de los bienes culturales.
fin de posibilitar las intervenciones necesarias en ellos.2
• Programa de consolidación residencial.
La Ordenanza que instituyó la normativa para este sector urbano fue
aprobada por el Consejo Deliberante el 3 de diciembre de 1991. Para contrarrestar el decrecimiento poblacional que se ha producido en el
Casco Histórico y su entorno, resultado de la pérdida de su poder de
atracción para la actividad residencial y del avance de actividades tercia-
b) Propuesta urbana rias dada su proximidad a la city porteña, se vienen llevando a cabo una
serie de acciones que priorizan la radicación residencial y la vitalidad del
Esta propuesta es un esqueleto conformado por distintos circuitos donde sector. La vivienda garantiza la permanencia, y por lo tanto es prioritario
se articulan los diferentes subprogramas de actuación que se desarrollan fortalecer la actividad en el área, mejorando las condiciones de habitabi-
en el área, y que, junto con sus objetivos, se enuncian a continuación: lidad de la población con menores niveles de ingresos para incentivar la
radicación de nuevos residentes. Al mismo tiempo se han desarrollado
• Programa concientización y divulgación del patrimonio acciones que contribuyen a mantener la población en su propio hábitat
afirmando su integración, tales como: un sistema de préstamos hipoteca-
Una prioridad fue instalar la protección y el cuidado del Casco Histórico rios del Banco Ciudad para acceder a la vivienda propia; la rehabilitación
en la agenda pública. Para eso, se establecieron canales informativos para de viviendas catalogadas; asesoramiento a los vecinos para orientar sus
la población en general y los vecinos en particular. Siendo el objetivo con- acciones de rehabilitación y mejoramiento de las condiciones de habita-
cientizar, sensibilizar y difundir la importancia del patrimonio, su valora- bilidad y facilitando el acceso a los recursos. Todo ello sin descuidar una
ción y cuidado, se trabajó involucrando a toda la ciudadanía como ele- política de integración poblacional que permite afirmar a la gente en su
mento fundamental para la formulación de las acciones: sólo así es posi- propio hábitat, volviendo amigable el territorio y generando lazos con la
ble evitar y prevenir su destrucción, la périda del patrimonio que hace a zona que se oponen a la migración a otros barrios.
la historia de la ciudad y de su gente, para no privar a las generaciones
futuras de la posibilidad de desarrollar y fortalecer una identidad colecti- • Programa de conservación y puesta en valor de edificios patrimoniales.
va y un sentido de pertenencia con el espacio que habitan.
Cabe señalar como ejemplo: tres Jornadas Internacionales sobre La protección del patrimonio construido ha permitido que los bienes
Cascos Históricos, siete ciclos de charlas; el trabajo en coordinación con patrimoniales no se pierdan o deprecien a través del tiempo. Por eso resul-
el sistema educativo en sus diferentes niveles; excursiones fotográficas; los tó fundamental el desarrollo de una política de protección de patrimonio
talleres participativos con vecinos, inversores, agentes turísticos, profesio- que permita mantener la identidad cultural y promover la necesidad de
nales de distintos sectores; variado material de difusión realizado en dife- recuperar adecuadamente los bienes culturales. Esta tarea se ha llevado
rentes soportes, cartillas, mapas, libros que describen; la señalización de adelante a través del asesoramiento de las obras de los particulares, así
edificios patrimoniales, entre otras acciones que empiezan a dar frutos como mediante acciones directas en edificios públicos y privados.
Las intervenciones realizadas han permitido evitar el avance de los
2 No se pudo implementar. procesos de deterioro que trae aparejado el paso del tiempo, las malas
86 87
condiciones de uso y las obras inadecuadas. El trabajo continuo y siste- • Programa de equipamiento comunitario.
mático –hemos comprobado– arroja resultados contundentes: genera un
compromiso en la comunidad residente y usuaria, alienta una política de El programa se ocupó del fortalecimiento de los equipamientos comuni-
mantenimiento de las construcciones patrimoniales, controla el deterioro tarios, como un medio para disminuir las inequidades sociales, mejoran-
y favorece la sostenibilidad a partir de la participación efectiva de todos do las condiciones de la población residente. Se ha optimizado la oferta
los actores involucrados. En ese marco, algunas de las obras implementa- de equipamiento reconociendo la complejidad del tejido social y sus iden-
das incluyen: el otorgamiento por primera vez de subsidios a los vecinos tidades culturales. Como complemento de la actividad residencial, el
para poner en valor sus edificios; el asesoramiento para la recuperación de equipamiento social facilita el acceso a los servicios que hacen a una ade-
sus fachadas y la recuperación de edificios del Gobierno de la Ciudad: Ca- cuada calidad de vida. Al mejorar y ampliar las condiciones en que se
sa de la Cultura, Museos de la Ciudad, Casa Isaac Fernández Blanco, En- brindan los servicios comunitarios se potencia la atracción residencial y se
señanza Artística, entre otras. refuerza la identidad barrial. La heterogeneidad social del área, con pre-
sencia de población de escasos ingresos, desempleados y subocupados
• Programa de mejora ambiental del espacio urbano. hace que la oferta de equipamiento sea necesaria para lograr compensar
su situación deficitaria y para permitir una mayor integración social. Para
Consiste un plan de mejoramiento de la calidad paisajística y ambiental esto se trabajó en la consolidación, restauración y creación de equipa-
del espacio urbano, tratando de resolver aspectos críticos como falta de mientos como es el caso del Centro Cultural Plaza Defensa, un Patio de
espacios verdes, degradación ambiental o espacios subutilizados; promover Deportes y Jardín Nº1 de jornada completa.
un uso social pleno del espacio y mejorar y ampliar la oferta de espacios
públicos. Las intervenciones realizadas en espacios verdes, veredas y espa- • Programa de promoción de las actividades.
cios remanentes permitieron mantener un diseño que las identifica, con
características propias del sector urbano, iluminación, mobiliario urbano El casco histórico es un espacio de interacción entre la identidad nacional y
y forestación. Uno de los lineamientos fundamentales de este programa la porteñidad, expresada a través de las actividades vinculadas a la cultura
planteó un circuito recorrible desde la Plaza de Mayo hasta el Parque Le- del tango, los bares, los cafés y la diversidad cultural que lo habita. Sin
zama, los dos puntos fundacionales de la Ciudad, relacionando situacio- embargo, se necesitaba fortalecer y promover nuevas actividades que garan-
nes espaciales valiosas y generando una percepción integral del conjunto y tizaran la utilización plena de edificios y espacios urbanos, como forma de
de sus partes. Así se identifica los elementos de mayor significación que lo evitar el decaimiento, la degradación y la pérdida de valor para la población.
componen y se estimula su uso social pleno. Ejemplos de este programa Se plantearon estrategias para paliar los problemas de subocupación de
son: intervenciones en cuatro espacios verdes (Alfonso Castelao, Plaza Joa- stock edilicio detectados, mediante la optimización de actividades que
quín Anchorena, Plazoleta Av Garay, Plaza Montserrat); intervención en actualmente se desarrollan en el área. Se incentivó la localización de acti-
veredas y espacios remanentes, así como trabajos de iluminación, mobilia- vidades económicas y culturales y el uso intensivo de edificios, promovien-
rio urbano y forestación a lo largo de 70 cuadras, correspondientes a seis do la exposición e intercambio de experiencias relacionadas con las artes,
circuitos diferentes (Balcarce-Chile, Dorrego, Lezama, Montserrat, Ins- los oficios y la preservación y cuidado del patrimonio, con ejemplos signi-
titucional y Avenida de Mayo) que componen el área. ficativos en la realización del Espacio de artes y oficios, el reposicionamien-
to hotelero, la revitalización de la calle Alsina, la localización en el área de
distintas ediciones de Estudio Abierto, entre otras actividades.
88 89
• Programa Escuela Taller Dos son los objetivos prioritarios: el de realizar análisis abarcativos y rigu-
rosos y el de poner en funcionamiento una alternativa de trabajo que
El Programa de la Escuela Taller se ha propuesto promover la formación aporte los beneficios del enfoque sistémico e incremente la calidad de los
de mano de obra artesanal y está destinado a generar una completa for- logros. También se considera vital la articulación entre la población local,
mación en oficios en sectores sociales desprotegidos. La inserción laboral representada por diversos actores, y el Gobierno para encarar los proble-
se ha logrado dinamizar y adelantar a través de la realización de prácticas mas del área.
de obra realizadas en edificios y en sectores relevantes del área. El aporte
de la Escuela a la conservación del patrimonio repercute directamente
dentro del circuito económico. Los alumnos han colaborado en la restau- Conclusiones
ración del Casal de Catalunya, la Casa Museo Fernández Blanco, la Casa
de la Cultura, el Convento de San Francisco y la Confitería La Ideal. Ca- La puesta en funcionamiento del Plan de Manejo, poseer un órgano de
be destacar el 2º premio a Mejor Obra que involucra el patrimonio edifi- aplicación específico y la aplicación de una política sostenida a través de
cado, otorgado en el año 2003 por la Sociedad Central de Arquitectos. un período de tiempo prolongado, han logrado presentar hoy un panora-
A estas actuaciones se le suman obras ejecutadas por otras dependen- ma alentador. Se percibe que el área ha mantenido a gran parte de su po-
cias del ministerio o de otras áreas del gobierno en forma conjunta, tales blación original, su heterogeneidad y sus costumbres barriales. Se obser-
como la puesta en valor del Museo de Arte Moderno, Plaza Congreso, va un crecimiento en la vitalidad en el casco histórico de la ciudad, que
Avenida de Mayo, etc, que se insertan territorialmente en el sector y no se produce de manera homogénea, sino a través de un empuje mayor
logran potenciarse mutuamente. y sostenido en determinadas áreas, que se espera que influyan en el con-
junto. En este sentido hay algunos indicadores relevados que apuntalan
esta hipóstesis, a partir de análisis realizados desde la Subsecretaría de Pa-
Modo de gestión trimonio Cultural del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en los últi-
mos años: las obras en espacio urbano implementadas han generado una
El Plan de Manejo plantea una nueva forma de gestión, articulando los mejora ambiental que se ve reflejada en el incremento en un valor del sue-
distintos actores que tienen injerencia en el sector. Se trabaja a partir de: lo que va desde el 15% al 45%, dependiendo el sector del que se trate; la
implementación de las estrategias y acciones antes expuestas han dado co-
a) Comisión Técnica: Entre las distintas reparticiones del gobierno de la mo resultado un fuerte incremento en las actividades comerciales y de ser-
ciudad considerando que los esfuerzos de las distintas reparticiones vicios en todo el área, registrándose incrementos en la cantidad de locales
deben sumarse, articuladamente, en la resolución de los problemas ur- que van 15% al 35%. Algunas actividades, incluso, como el rubro gastro-
banos. Se trata de un vínculo permanente. nómico o la venta de antigüedades alcanzan valores de incremento entre
un 40% y un 60%.
b) Comisiones Especiales: Articula con áreas de la Ciudad y otras orga- Por otro lado, se puede advertir que el capital patrimonial no sólo se
nizaciones públicas o privadas para el tratamiento de temas específi- ha mantenido sino que se puso en valor, alcanzando importantes niveles
cos. Se trabaja hasta la solución del tema. de concientización en la población. Un dato que da cuenta de un cambio
de actitud sobre los bienes patrimoniales está dado por los datos que arro-
ja una encuesta electrónica realizada en el año 2005, donde de 26.257
90 91
Silvia Fajre
personas que votaron, los dos barrios más elegidos para recomendar al tu-
rismo han sido Recoleta (con un 32.1 por ciento de los votos) y San Tel-
mo (con un 27,9 por ciento). El proceso se desarrolla con la velocidad e
integralidad de un círculo virtuoso, en el que las intervenciones del Esta-
do suscitan cambios actitudinales en la población, el comercio, el turis-
mo; y estas variaciones en la conducta colectiva modifican hábitos empre-
sarios, alientan la inversión, y favorecen la residencialidad.
Se advierte que el barrio de San Telmo evidenció un reposicionamien-
to a nivel urbano definiendo claramente su perfil. Esto se debe a que fue
el sector del casco histórico que mayor vitalidad adquirió, logrando una
muy buena conjunción entre stock edilicio de valor patrimonial, activi-
dad residencial, cultural y comercial consolidada o en expansión. En el
caso del sector institucional y de Avenida de Mayo, aún deben crecer en
cuanto a su actividad residencial y cultural para consolidar una vitalidad
mayor en diferentes horarios y días de la semana, pero se ha incrementa- II.
do hasta el momento su valor patrimonial gracias a su gran potencial y al Hábitat popular e inclusión social:
accionar continuo en este sentido por parte del Estado.
Se puede advertir que aún subsisten algunas áreas sobre las que hay políticas y derechos
que fortalecer el estímulo para la localización de actividades, que diversi-
fique el perfil de usos que hoy poseen y que le confieran menor fragilidad
respecto de los posibles cambios que se dan a lo largo del tiempo. Es el
caso del sector adyacente a Avenida de Mayo, con un gran potencial que
aún debe desarrollarse. Pero, en líneas generales, hay que destacar que
algunos sectores del Casco Histórico se posicionan muy bien respecto de
lo que ofrece la ciudad en su conjunto y los barrios que comparten el mer-
cado, situación verificable en la calidad de oferta en relación al costo, con
una excelente accesibilidad. El impacto de la aplicación del Plan de Ma-
nejo es positivo, y se debe a un accionar planificado para lograr su recu-
peración, su vitalidad y también su sostenibilidad, manteniendo su esen-
cia, su población, su identidad.
92
Silvia Fajre
personas que votaron, los dos barrios más elegidos para recomendar al tu-
rismo han sido Recoleta (con un 32.1 por ciento de los votos) y San Tel-
mo (con un 27,9 por ciento). El proceso se desarrolla con la velocidad e
integralidad de un círculo virtuoso, en el que las intervenciones del Esta-
do suscitan cambios actitudinales en la población, el comercio, el turis-
mo; y estas variaciones en la conducta colectiva modifican hábitos empre-
sarios, alientan la inversión, y favorecen la residencialidad.
Se advierte que el barrio de San Telmo evidenció un reposicionamien-
to a nivel urbano definiendo claramente su perfil. Esto se debe a que fue
el sector del casco histórico que mayor vitalidad adquirió, logrando una
muy buena conjunción entre stock edilicio de valor patrimonial, activi-
dad residencial, cultural y comercial consolidada o en expansión. En el
caso del sector institucional y de Avenida de Mayo, aún deben crecer en
cuanto a su actividad residencial y cultural para consolidar una vitalidad
mayor en diferentes horarios y días de la semana, pero se ha incrementa- II.
do hasta el momento su valor patrimonial gracias a su gran potencial y al Hábitat popular e inclusión social:
accionar continuo en este sentido por parte del Estado.
Se puede advertir que aún subsisten algunas áreas sobre las que hay políticas y derechos
que fortalecer el estímulo para la localización de actividades, que diversi-
fique el perfil de usos que hoy poseen y que le confieran menor fragilidad
respecto de los posibles cambios que se dan a lo largo del tiempo. Es el
caso del sector adyacente a Avenida de Mayo, con un gran potencial que
aún debe desarrollarse. Pero, en líneas generales, hay que destacar que
algunos sectores del Casco Histórico se posicionan muy bien respecto de
lo que ofrece la ciudad en su conjunto y los barrios que comparten el mer-
cado, situación verificable en la calidad de oferta en relación al costo, con
una excelente accesibilidad. El impacto de la aplicación del Plan de Ma-
nejo es positivo, y se debe a un accionar planificado para lograr su recu-
peración, su vitalidad y también su sostenibilidad, manteniendo su esen-
cia, su población, su identidad.
92
Política de vivienda e inclusión social
en Brasil: revisión histórica y nuevas
perspectivas en el gobierno de Lula
Nabil Bonduki*
Resumen
El presente trabajo busca esbozar una breve historia de la forma en que los
gobiernos brasileños anteriores, destacando el gobierno Fernando Henrique Car-
doso (1995-2002), diseñaron la intervención del Estado frente al problema de la
vivienda.
Posteriormente, se presenta el Projeto Moradia (PM), formulado por el Ins-
tituto Cidadania, Organización No Gubernamental dirigida por Lula y que, con
el apoyo de especialistas de diferentes áreas, desarrolló una serie de propuestas
para el país durante el largo período en que el presidente se preparó para gober-
nar (1990-2002).
En la última parte, se tratan las condiciones concretas enfrentadas por el
nuevo gobierno, sobre todo en lo que se refiere a la política macro-económica,
mucho más dura y ortodoxa de lo previsto, y las iniciativas tomadas para poner
en práctica su programa urbanístico y habitacional, donde se destaca la creación
del Ministério das Cidades y del Conselho Nacional das Cidades y, más reciente-
mente, la ampliación de los recursos y de las fuentes de financiamiento y subsi-
dios. La intención es mostrar los obstáculos y desafíos de orden financiero, insti-
tucional y urbanístico que necesitan ser superados para que los objetivos diseña-
dos en el Projeto Moradia puedan alcanzarse.
Palabras clave: política de vivienda, inclusión social, Brasil, Lula, Projeto Moradia.
* Nabil Bonduki es arquitecto y profesor de planeamiento urbano en la Universidade de São

Paulo. Fue Superintendente de Habitação Popular (1989-92) del municipio de São Paulo,
Vereador (Consejal) en la Câmara Municipal de São Paulo (2001/4) y uno de los coordinadores
del Projeto Moradia y de la consultoría de la Política y del Plan Nacional de Vivienda.
95
Nabil Bonduki Política de vivienda e inclusión social en Brasil
Presentación se destaca la creación del Ministério das Cidades y del Conselho Nacional
das Cidades y, más recientemente, la ampliación de los recursos y de las
Para trazar un perfil que permita comprender el desafío que el actual fuentes de financiamiento y subsidios. Buscaremos mostrar los obstáculos
gobierno enfrenta, esbozaremos, inicialmente, una breve historia de la y desafíos de orden financiero, institucional y urbanístico que necesitan
forma en que los gobiernos brasileños anteriores, destacando el gobierno ser superados para que los objetivos diseñados en el Projeto Moradia pue-
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), diseñaron la intervención del dan alcanzarse.
Estado que, hasta ahora, no consiguió generar resultados significativos pa- El presente artículo, elaborado en el momento en que la nueva políti-
ra equilibrar el problema, que a lo largo de los años 1990 se agravó, y preca aún está en proceso de implementación, no dispone del necesario dis-
sentar un diagnóstico de la situación habitacional en el país, cuantifican- tanciamiento para hacer una evaluación de los resultados de la actuación
do la dimensión de las necesidades de vivienda y de urbanización de los del nuevo gobierno. Se trata, por lo tanto, de recuperar la trayectoria del
asentamientos informales. También se expondrá, de forma sucinta, cómo proceso de formulación del programa de gobierno, identificar los avances
el poder público municipal, en particular las ciudades gobernadas por el ya obtenidos y apuntar los desafíos a enfrentar.
Partido de los Trabajadores (PT de Lula), se enfrentaron, durante los años
1990 al problema, desarrollando estrategias participativas y programas
innovadores, que se convirtieron en referencias nacionales y fundamenta- Antecedentes: política habitacional en Brasil: del Banco Nacional de
ron la formulación del programa nacional. la Vivienda (BNH) al gobierno de Fernando Enrique Cardoso (FHC)
En la segunda parte de este artículo, se presenta el Projeto Moradia
(PM), formulado por el Instituto Cidadania, Organización No Guberna- El BNH, creado tras el golpe de 1964, fue una respuesta del gobierno mi-
mental dirigida por Lula y que, con el apoyo de especialistas de diferentes litar a la fuerte crisis de vivienda presente en un país que se urbanizaba
áreas, desarrolló una serie de propuestas para el país durante el largo perí- aceleradamente, buscando, por un lado, ganar apoyo entre las masas po-
odo en que el presidente se preparó para gobernar (1990-2002). Este pulares urbanas, segmento que era una de las principales bases de susten-
Proyecto, realizado entre 1999 y 2000, escuchó a diferentes segmentos de tación del populismo apartado del poder y, por otro, crear una política
la sociedad relacionados con la cuestión de la vivienda (movimientos po- permanente de financiación capaz de estructurar con moldes capitalistas
pulares, entidades empresariales y profesionales, universidades, centrales el sector de la construcción civil habitacional, objetivo que acabó por pre-
sindicales etc.), sintetizó un grande conjunto de propuestas dispersas y ela- valecer.
boró una estrategia para, en un plazo de 15 años, equilibrar el problema La famosa frase ´la vivienda propia hace de un trabajador un conserva-
alrededor de una directriz establecida por Lula: “Un país con los recursos dor que defiende el derecho de propiedad´–atribuida a Sandra Caval-
de los que dispone Brasil no puede admitir que millones de familias vivan vanti–, primera presidente del BNH, expresa la preocupación de hacer de
en condiciones precarias de vivienda e infraestructura, como en favelas y la política habitacional basada en la vivienda propia un instrumento de
cortiços”. El PM se convirtió en la base del programa electoral del futuro combate a las ideas comunistas y progresistas en el país, en tiempos de
presidente para el área de vivienda y desarrollo urbanístico. guerra fría y de intensa polarización política e ideológica en todo el conti-
En la última parte, se tratan las condiciones concretas enfrentadas por nente. Pero fue el papel económico de esta política habitacional –que
el nuevo gobierno, sobre todo en lo que se refiere a la política macro-eco- dinamizó la economía, a través de la generación de empleo y fortaleci-
nómica, mucho más dura y ortodoxa de lo previsto, y las iniciativas toma- miento del sector de la construcción civil–, que la transformó en uno de
das para poner en práctica su programa urbanístico y habitacional, donde los elementos principales de la estrategia de los gobiernos militares.
96 97
A pesar de las críticas al BNH y al sistema por él preconizado, su im- de las nuevas viviendas construidas en el país, porcentaje relevante, pero
portancia es indiscutible, pues este período (1964-1986) fue el único en totalmente insuficiente para enfrentar el desafío de la urbanización brasi-
que el país tuvo, de hecho, una Política Nacional de Vivienda. El Sistema leña.
Financeiro de Habitação (SFH) se estructura con abultados recursos ge- No sería razonable exigir que el SFH pudiese financiar la construcción
nerados por la creación, en 1967, del Fundo de Garantia por Tempo de de unidades acabadas en la dimensión necesaria. Pero un análisis crítico
Serviço (FGTS), alimentado por el ahorro obligatorio de todos los asala- muestra que uno de los grandes equívocos fue dirigir todos los recursos a
riados brasileños, que vino a sumarse a los recursos del ahorro voluntario, la producción de vivienda en propiedad, construida por el sistema formal
que formó, el Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE). Se de construcción civil, sin tener estructuradas las actuaciones específicas
define así, una estrategia clara para intervenir en la cuestión habitacional: para apoyar, desde el punto de vista técnico, financiero, urbano y admi-
estructura institucional de ámbito nacional, paralela a la administración nistrativo, la producción de vivienda o urbanización por procesos alterna-
directa, formado por el BNH y una red de agentes promotores y finan- tivos, que incorporasen el esfuerzo propio y la capacidad organizativa de
cieros (privados o estatales) capaces de posibilitar la implementación a las comunidades. En consecuencia, tuvo lugar un intenso proceso de
gran escala de las actuaciones necesarias en el área habitacional y fuentes urbanización informal y salvaje, donde la gran mayoría de la población,
de recursos estables, permanentes e independientes de las oscilaciones po- sin ningún apoyo gubernamental, no tiene alternativa excepto auto-cons-
líticas. truir, en etapas, la vivienda propia en asentamientos urbanos precarios,
Así, no fue por casualidad que los resultados desde el punto de vista como loteamentos clandestinos e irregulares, vilas, favelas, alagados etc.,
cuantitativo de las actuaciones desarrolladas por este sistema fueron muy en general distantes de las áreas urbanizadas y mal servidos de infraestruc-
significativos: en los veintidós años de funcionamiento del BNH, el tura y equipamientos sociales.
Sistema Financeiro da Habitação (SFH) financió la construcción de 4,3 La estrategia implementada por el BNH benefició la construcción
millones de unidades nuevas, de las cuales 2,4 lo fueron con recursos del civil que puede contar con una fuente de financiación estable para la pro-
FGTS, para el sector popular, y 1,9 millones con recursos del SBPE, para ducción de unidades acabadas, pero contribuyó poco a enfrentar el pro-
el mercado de vivienda para la clase media. Si consideramos el período blema que el órgano se proponía resolver. Los presupuestos de gestión
hasta 2000, ya que el SFH continuó funcionando tras la extinción del adoptados por el BNH –típicos del régimen militar– eran rígidos y cen-
BNH en 1986, fueron financiados cerca de 6,5 millones de unidades tralizados, impermeables a la incorporación de las prácticas desarrolladas
habitacionales. Además, fue considerable el papel del SFH en el sanea- por la población para enfrentar, a costes más bajos, el problema de la
miento, destacando el Plano Nacional de Saneamento (Planasa), que fue vivienda, pudiendo caracterizarse así: administración autoritaria; inexis-
decisivo en la extraordinaria expansión de las redes de agua y alcantarilla- tencia de participación en la concepción de los programas y proyectos;
do que tuvo lugar en las principales ciudades brasileñas. En el 2000, más falta de control social en la gestión de los recursos; adopción de la vivien-
del 90% de la población urbana estaba abastecida por redes de agua. da propia como única forma de acceso a la vivienda; ausencia de estrate-
Aunque la producción habitacional ha sido significativa, estaba muy gias para incorporar a los procesos alternativos de producción de la vivien-
por debajo de las necesidades generadas por el acelerado proceso de urba- da, como la autoconstrucción, en los programas públicos. Además, no
nización que sucedió en Brasil en la segunda mitad del siglo XX. Entre utilizando recursos presupuestarios, sin contar con ninguna fuente de
1950 y 2000, la población urbana brasileña que vive en ciudades de más subvenciones y adoptando criterios de financiación bancarios, el sistema
de 20 mil habitantes creció de 11 millones a 125 millones. En el período excluyó partes significativas de la población de más bajos ingresos de la
de funcionamiento del BNH (1964-1986), se financiaron cerca del 25% atención de la política habitacional.
98 99
Es necesario resaltar el desastre desde el punto de vista arquitectónico Se vivía el clima de la lucha por las elecciones directas para presidente y
y urbanístico de la intervención realizada. De entre los errores practicados por la Constituyente, con grande movilización popular, y la oposición al
destaca la opción por grandes conjuntos en la periferia de las ciudades, lo BNH se insertaba en el combate a la dictadura. En este contexto, se orga-
que generó verdaderos barrios dormitorio; la desarticulación entre los pro- nizó, por un lado, el movimiento de vivienda y de los Sin Tierra (urba-
yectos habitacionales y la política urbanística y el absoluto desprecio por la na), que reunía a los que no conseguían tener acceso a una financiación
calidad del proyecto, generando soluciones uniformizadas, únicas y sin de la vivienda propia y, por otro, el Movimento Nacional dos Mutuários
ninguna preocupación con la calidad de la vivienda, con la inserción urba- que reunía mutualistas de bajos ingresos y clase media, incapaces de pagar
na y con el respeto al medio físico. Indiferente a la diversidad existente en la prestación de la soñada vivienda propia. Ambos criticaban el carácter
un país de dimensiones continentales, el BNH no consideró las peculiari- financiero del SFH y pedían cambios.
dades de cada región, no teniendo en cuenta aspectos culturales, ambien- La coyuntura creó un clima favorable para la exaltación de las críticas al
tales y de contexto urbano, reproduciendo agotados modelos únicos. BNH, que se articularon con la lucha por la democracia contra el régimen
La crisis del modelo económico implementado por el régimen militar, autoritario, al que la institución estaba profundamente asociada. Una re-
a partir del comienzo de los años ochenta, generó recesión, inflación, ducción drástica del valor de las prestaciones, adoptado por el régimen para
desempleo y reducción de los niveles salariales. Este proceso tuvo enorme hacer frente a las críticas, generó un enorme agujero en el Sistema Finan-
repercusión en el SFH, con la reducción de su capacidad de inversión, ge- ciero, con graves consecuencias futuras, sin amainar el tono de las críticas.
nerada por la retracción de los saldos del FGTS y del ahorro y fuerte Con la terminación del régimen militar, en 1985, se esperada que todo
aumento en la insolvencia, generado por un, cada vez mayor, desequili- el SFH, incluido el BNH y sus agentes promotores públicos, las Com-
brio entre el aumento de las prestaciones y la capacidad de pago de los panhias de Habitação (Cohab´s), pasasen por una profunda reestructura-
mutualistas. A partir de 1983 es visible la disminución de las financiacio- ción, en la perspectiva de la formulación de una nueva política habitacio-
nes tanto con recursos do FGTS como del SBPE (FIG. 1). nal para el país. Mientras, por conveniencia política del nuevo gobierno,
el BNH fue extinguido en 1986 sin encontrar resistencias: se había con-
Gráfico Nº. 1 - Unidades financiadas SBPE-FGTS (1980-2002) vertido en una de las instituciones mas odiadas del país.
Con el fin del BNH, se perdió una estructura de carácter nacional
que, bien o mal, había acumulado una enorme experiencia en el área, for-
mado técnicos y financiado la mayor producción habitacional de la his-
toria del país. La política de vivienda del régimen militar podía ser equi-
vocada, como ya resaltamos, pero estaba articulada y era coherente. En la
redemocratización, en vez de una transformación, tuvo lugar un vaciado
de competencias y se puede decir que dejó de existir propiamente una
política nacional de vivienda. Entre la extinción del BNH (1986) y la cre-
ación del Ministerio de las Ciudades, en el gobierno de Lula (2003), el
sector del Gobierno Federal responsable de la gestión de la política de vi-
vienda estaba subordinado a 7 ministerios o estructuras administrativas
diferentes, caracterizando interrupciones y ausencia de estrategia para
Fuente: Caixa / Bacen 2002 / Via Pública 2004 enfrentar el problema.
100 101
La Caixa Econômica Federal (Caixa) –un banco estatale de primera São Paulo, tiene lugar también una mejor inserción urbana y la elabora-
línea– se convirtió en el agente financiero del SFH, absorbiendo precaria- ción de proyectos de mayor interés urbanístico.
mente algunas de sus atribuciones, personal y acervo del ahora antiguo Tiene lugar, así, una progresiva transferencia de responsabilidades
BNH. La regulación del crédito habitacional pasó al Conselho Monetário hacia los estados y municipios, teniendo como marco la Constitución de
Nacional, convirtiéndose, definitivamente, en un instrumento de política 1988, que convirtió a la vivienda una competencia concurrente de los tres
monetaria, lo que llevó a un control más rígido del crédito, dificultando niveles de gobierno. El crecimiento de la movilización de los movimien-
y limitando la producción habitacional. Decisiones políticas equivocadas tos de vivienda aumentó la presión por una mayor participación de los
y marcadas por sospechas de corrupción, como una liberación de contra- municipios en la cuestión de la vivienda, pues la consolidación de la de-
tos por encima de la capacidad del FGTS en el gobierno Collor en 1990, mocracia convirtió al poder local en el principal interlocutor de las orga-
llevó a una paralización total de las financiaciones con recursos del FGTS nizaciones populares y el responsable del equilibrio de las demandas so-
entre 1991 y 1994. ciales, al estar en contacto directo con los problemas de la población con
Por otro lado, el agujero generado por la reducción de las prestaciones carencias. Así, se acentuó la tendencia de descentralización de los progra-
adoptadas por el régimen militar en el auge de la crisis de insolvencia de mas habitacionales.
inicio de los años ochenta, llevó a una reducción de las aplicaciones en vi- En este marco, emerge un amplio conjunto de experiencias municipa-
vienda para recomponer los fondos del SFH. La financiación menguó, al les de vivienda de interés social realizadas a partir de la redemocratización
mismo tiempo que los problemas de vivienda de la población urbana se del país. Tras el período de centralización y homogenización de la forma
hicieron dramáticos, agravado por el empobrecimiento que marcó las de intervención en la vivienda social, tiene lugar, en las esferas municipal
décadas de los ochenta y noventa. y estadual, una fase de atomización de experiencias, de grande heteroge-
En este marco, se intensificó la necesidad de una intervención guber- neidad, marcada por la diversidad de iniciativas, pero poco articulada
namental con recursos provenientes de otros orígenes y la asociación con como consecuencia de la ausencia de una política nacional.
la sociedad organizada. Para hacer frente a la situación, varios municipios En esta fase surgen, al lado de intervenciones tradicionales, programas
y estados, además de la propia Unión lanzaron programas habitacionales que adoptan principios innovadores como el desarrollo sostenible, diversi-
financiados con fuentes alternativas, en particular recursos presupuesta- dad de tipologías, estímulo a los procesos participativos y autogestionados,
rios, adoptando principios diferentes a los adoptados anteriormente. Se asociaciones con la sociedad organizada, reconocimiento de la ciudad real,
abrió así una nueva fase en la política habitacional de Brasil, que se deno- proyectos integrados y articulación con la política urbanística. Esta postu-
minó de pós-BNH. ra se diferenciaba claramente del modelo que orientó la actuación del
Esta fase se puede caracterizar como un período de transición, mo- BNH y con estas nuevas propuestas emergen programas alternativos, co-
mento en que dejó de existir una estrategia nacional para enfrentar la mo la urbanización de las favelas y asentamientos precarios, construcción
cuestión de la vivienda, vacío que fue ocupado de forma fragmentaria, de viviendas nuevas por ayuda mutua y autogestión, apoyo a la autocons-
pero creativa, por Municipios y Estados. En particular los Municipios trucción e intervenciones en cortiços y en viviendas en las áreas centrales.
administrados por el PT, que ganan mayor relevancia en el ámbito de este Emerge, así, el embrión de una nueva postura de afrontamiento del
artículo, pasaron a desarrollar programas habitacionales alternativos al problema habitacional adoptada por gestiones municipales de vanguar-
modelo adoptado por el BNH, utilizando recursos presupuestarios, adop- dia, que se convertirán en referencias nacionales no sólo para el PT de
tando una perspectiva más social y utilizando prácticas tradicionales de la Lula, sino para otros municipios y también para el propio gobierno fede-
población más pobre, como la ayuda mutua. En algunos casos, como en ral que, a partir de 1995, pasa a ser administrado por el presidente FHC.
102 103
En 1995, tiene lugar una reanudación de la financiación de la vivien- De entre las modalidades de utilización de la Carta de Crédito que
da y del saneamiento con base en los recursos del FGTS, después de va- consumió, entre 1995 y 2003, cerca del 85% de los recursos administra-
rios años de paralización de la financiación, en un contexto de alteracio- dos por la Unión destinados a la vivienda, se destacan la financiación de
nes significativas en la concepción vigente sobre política habitacional. Si, material de construcción y la adquisición de inmuebles usados, además de
por un lado, es exagerado decir que se estructuró, de hecho, una política la Carta de Crédito Associativa, que se convirtió en una especie de válvu-
habitacional, los documentos elaborados por el gobierno muestran que la de escape para que el sector privado captara recursos del FGTS para la
los principios generales que presidirán la formulación de los programas producción de viviendas acabadas.
son fundamentalmente diferentes de los que estuvieron en vigor en el pe- Las alteraciones promovidas, aunque a primera vista pudiesen expre-
ríodo del BNH. sar una renovación en la forma de cómo la cuestión de la vivienda pasó a
Principios como flexibilidad, descentralización, diversidad, reconoci- ser tratada por el gobierno federal, rompiendo la rígida concepción here-
miento de la ciudad real, entre otros, fueron adoptados como nuevos refe- dada de los tiempos del BNH, de hecho no lograron empujar una nueva
renciales, al menos en la retórica, de manera compatible con el ambiente política y acabarían por generar un conjunto de efectos perversos, desde
y el debate nacional e internacional que, de una forma bastante generali- el punto de vista social, económico y urbano. La financiación a la adqui-
zada, pasó a rechazar los programas convencionales, basados en la finan- sición de inmuebles usados, que absorbió el 42% del total de recursos des-
ciación directa a la producción de grandes conjuntos habitacionales y en tinados a la vivienda (cerca de 9,3 mil millones), es un programa con esca-
procesos centralizados de gestión. so impacto, que no genera empleos ni actividad económica. El financia-
En 1996, la Secretaria de Política Urbana, que pasó a ser la gestora del miento al material de construcción, aunque tenga el mérito de apoyar al
sector habitacional, divulgó el documento de la Política Nacional de Habi- enorme conjunto de familias de baja renta que autoemprende la construc-
tação (PNH), realizado en el contexto de la preparación para la 2ª ción de la vivienda propia y de generar una ayuda masiva (567.000 bene-
Conferencia de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos - ficiados en el período, la de mayor alcance cuantitativo), tiende a estimu-
Habitat II. En este estaban incluidos nuevos programas que, al menos en su lar la producción informal de la vivienda, agravando los problemas urba-
concepción, eran coherentes con una nueva visión, dejando de favorecer nos. Además del bajo valor de la financiación y la ausencia de asesoría téc-
únicamente la financiación a la producción. De entre los programas genera- nica no permite que las familias beneficiadas alcancen condiciones ade-
dos durante el gobierno FHC y que continuaron existiendo en el primer cuadas de habitabilidad.
año del gobierno Lula, se incluía, como principal alteración, la creación de De hecho, la preponderancia de estas modalidades de acceso al crédi-
programas de financiación dirigidos al beneficiario final, Carta de Crédito, to está vinculada a la consolidación de una visión bancaria en la financia-
individual y societaria, que pasó a absorber la mayor parte de los recursos ción habitacional, personificada en el papel central que pasó a tener la
del FGTS. Además de éste instituyó un Programa dirigido al poder públi- Caixa Econômica Federal como el único agente financiero que maneja los
co, focalizado a la urbanización de áreas precarias (Promoradia), que fue recursos destinados a la vivienda. Impulsada por la preocupación de evi-
paralizado en 1998, cuando se prohibió la financiación al sector público y tar agujeros en los fondos destinados a la vivienda, sobre todo el FGTS,
un programa dirigido al sector privado (Apoyo a la Producción), que tuvo la Caixa pasó a favorecer la concesión de créditos en condiciones de ma-
un funcionamiento incorrecto. En 1999, fue producido el Programa de yor garantía y más fácil acompañamiento, lo que explica la preferencia
Arrendamiento Residencial (PAR), programa innovador dirigido a la propor la financiación de inmuebles usados.
ducción de unidades nuevas para el arrendamiento que utiliza una mezcla Por la misma razón de naturaleza financiera, la implementación de
de recursos formados por los procedentes del FGTS y otros de origen fiscal. esos programas no significó una interferencia positiva en el combate al
104 105
déficit habitacional, en particular en los segmentos de baja renta. De una sidencial del Estatuto de la Ciudad, en el 2001, después de 13 años de tra-
forma general, se puede decir que se mantuvo o incluso se acentuó una mitación. Al reglamentar la Constitución y crear la posibilidad de hacer
característica tradicional de las políticas habitacionales en Brasil, es decir, valer la función social de la propiedad, el Estatuto constituyó un marco
una atención favorecedora a las clases de renta media. Entre 1995 y 2003, importante que era parte de la propuesta original del PM, como un com-
el 78,84% del total de los recursos fueron destinados a familias con renta ponente indispensable para el equilibrio de la cuestión habitacional en
superior a 5 Salarios Mínimos (SM), sin embargo, sólo el 8,47% fueron Brasil, como veremos adelante.
destinados para la bajísima renta (hasta 3 SM) donde se concentra el
83,2% del déficit cuantitativo.
La constante inobservancia de las necesidades habitacionales efectivas La situación habitacional y urbana en Brasil a la llegada del siglo XXI
se completa con las restricciones de orden macroeconómico que limitaron
la financiación del sector público, en particular al Programa Promoradia. En breves pinceladas, vamos sintetizar el marco del dramático problema
Las actuaciones de política macroeconómica, implementadas por el go- habitacional brasileño en el período en que se formuló el PM. Con base
bierno FHC, redundaron en una escalada que acabó por reducir el espacio en el Censo de 2000, la necesidad de nuevas viviendas en todo el país es
de intervención de los agentes del sector público en la ejecución de las polí- de 6,6 millones, de las cuales 5,4 millones en las áreas urbanas y 1,2 millo-
ticas de vivienda, sobre todo en lo que se refiere a la urbanización de áreas nes en las áreas rurales. En números absolutos, la mayor parte de esas nece-
precarias, actuación que solamente puede ser realizada por el sector públi- sidades se concentra en los Estados del Sudeste (41%) y del Nordeste
co. Las restricciones impuestas a la concesión de créditos a este sector, co- (32%), regiones que componen la mayoría de la población urbana del país
mo contraparte al rodaje de deudas de Estados, Municipios y Distrito Fe- y disponen de la mayor parte de los domicilios urbanos duraderos (FIG. 2),
deral, eliminaron la posibilidad de acceso a las operaciones de financiación estando el 83,2% del déficit habitacional urbano concentrado en familias
en las áreas de saneamiento y vivienda con recursos procedentes del FGTS. con una renta mensual de hasta tres salarios mínimos (SM) (US$260).
De esta forma, el ajuste fiscal se consolidó como principal obstáculo a la
realización de inversiones dirigidas a la urbanización y la producción de
viviendas destinadas a la ayuda de los segmentos de más bajos ingresos, Fig. Nº. 2 - Contrataciones del FGTS por Programas
(Valor absoluto y %) - 1995/2003. (En millones de reales)
donde se concentra el grueso de las necesidades habitacionales del país.
El callejón sin salida y las limitaciones presentes en la actuación habi- Programa / Modalidad Valor Contratado % Número de contratos %
(en millones de reales) (en mil)
tacional del gobierno FHC son extremadamente importantes para los ob- PAR 2.344 10,5 106 6,3
jetivos de este artículo puesto que continuaron presentes al inicio del go- Pró-Vivienda 884 3,9 - -
bierno Lula, transformándose en desafíos difíciles de superarse para poner Apoyo a la producción 55 0,01 4 0,01
en práctica la política habitacional preconizada por el nuevo gobierno, de Carta de Crédito Associativa 4.109 18,4 180 10,7
Adquisición de usado 9.284 523
acuerdo con el propósito del PM. Sin embargo, antes de profundizar en
Carta de Material de construcción 2.095 567
el análisis de las propuestas de Lula, haremos un inciso para presentar un Crédito Adquisición de nuevo 1.418 74
diagnóstico de la situación habitacional del país en vísperas de la toma de Individual Otros 2.086 222
posesión de nuestro presidente. Sub-Total 14.883 66,8 1.386 82,7
No podríamos cerrar este breve relato sobre el gobierno FHC sin hacer Total 22.275 100,0 1.676 100,0
Fuente: Caixa / Instituto Via Pública. 2004
referencia a la aprobación por el Congreso Nacional y promulgación pre-
106 107
Fig. Nº. 3 - Contrataciones del FGTS. Programas por Tramos de Renta Fig Nº. 5 - Déficit cuantitativo por tramos de renta. Comparativo 1991/2000,
(en %) - 1995/2003 Brasil (urbano y rural) y Regiones Metropolitanas. No absoluto en mil y en %
Programa Hasta 3 SM 3 a 5 SM 5 a 10 SM + 10 SM Total hasta 2 SM de 2 a 5 SM + 5 SM Total
Región 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
PAR - - 100% - 100
Brasil 2,966 55% 4.179 64% 1.564 29% 1.648 25% 844 16% 621 9% 5.374 100% 6.448 100%
Pró-Vivienda 100 - - - 100
Regiones 712 51% 1.104 59% 404 29% 547 29% 286 20% 234 12% 1.402 100% 1.885 100%
Apoyo a la producción - - - 100,0 100 Metropolitanas
Carta de Crédito Associativa 1,9 13,9 34,5 49,7 100 Fuente: FJP, 2001
Carta de Crédito Individual 6,2 15,1 50,1 28,6 100
Total 8,5 12,6 50,4 28,5 100
Fuente: Caixa / Instituto Via Pública 2004
Fig. Nº. 6 - Crecimiento del déficit habitacional por tramos de renta. Brasil y Regiones
Metropolitanas (1991/2000)
Brasil Regiones Metropolitanas
Fig Nº. 4 - Distribución del déficit cuantitativo por tramos de renta. Zona urbana.
Hasta 2 SM 40,9% 55,1%
Brasil 2000
de 2 a 5 SM 5,4% 35,4%
Tramos de renta Déficit en millones de unidades % + 5 SM -26,5% -18,2%
hasta 3 SM 4.490 83,2% Total 19,9% 34,4%
de 3 a 5 SM 450 8,4%
Fuente: FJP, 2001
de 5 a 10 SM 290 5,4%
por encima de 10 SM 110 2,0%
total 5.400 100,0%
Fuente: FJP, 2001. Obs: No incluye el déficit por depreciación
Este fenómeno tiene lugar en el conjunto del país y en todas las regiones.
En el Nordeste, la región más pobre del país, entre 1991 y 2000, el défi-
cit en el tramo de renta por encima de 5 SM cayó del 7,2% hasta el 3,2%
La permanencia de un elevado déficit habitacional concentrado en la baja y, en términos absolutos, fue reducido a la mitad, en cuanto que sólo el
renta tras décadas de política habitacional impulsada por el gobierno 0,7% del déficit se concentra en el tramo superior a 10 SM.
federal, evidencia el fracaso de los programas públicos y la incapacidad de Sería exagerado afirmar que la significativa reducción del déficit en el
los mecanismos de mercado para el enfrentamiento del problema. La si- tramo superior a 5 SM, en el período de 1991/2000, fuese escasamente
tuación, por otro lado, ha resaltado la absoluta necesidad de formular es- un impacto de la actuación gubernamental, una vez que el desempleo, el
trategias más eficaces para atender a los tramos de menor renta. descenso de la renta de la población brasileña en la década de los noven-
Una observación cuidadosa de la evolución de las necesidades habita- ta, contribuyó a desplazar el déficit a los tramos de renta más bajos. Sin
cionales entre 1991 y 2000 muestra que la concentración del déficit en embargo, la actuación habitacional del gobierno FHC contribuyó, cierta-
los tramos de menor renta se agravó en el período que, a grosso modo, co- mente, a este fenómeno, una vez que la financiación para la obtención de
rresponde al gobierno FHC. Las Figs. 5 y 6 muestran que, en este perío- la vivienda propia se concentró en los tramos de renta por encima de 5
do, en el tramo de renta inferior a 2 SM el déficit creció un 40,9%, en el SM, como, por ejemplo, en el Programa Carta de Crédito Individual,
tramo superior a 5 SM tiene lugar una reducción del 26,5%. que, entre 1995 e 2002, destinó el 78% de los recursos a las familias situa-
das en este tramo.
108 109
Otro componente de las necesidades habitacionales es el llamado défi- stock total) como vacíos. De 1991 a 2000, el porcentaje de domicilios va-
cit cualitativo formado por viviendas que presentan deficiencias en el cíos en las áreas urbanas creció, pasando a 4,580 millones (10,33%), con
acceso a infraestructura o densificación excesiva. Se trata de familias que un crecimiento del 37%, conforme puede observarse en la FIG. 8. Se esti-
no necesitan, prioritariamente, una nueva vivienda, sino intervenciones ma, también, que 836 669 unidades están depreciadas, revelando el cre-
para establecer condiciones dignas en su vivienda. Conforme puede ob- cimiento de un problema habitacional y urbano que es reciente y que de-
servarse en la Fig. 7, es expresiva la cantidad de unidades habitacionales berá agravarse en los próximos años, ya que gran parte del stock de edifi-
con algún tipo de carencia, predominando la ausencia de infraestructura, cios urbanos en el país fue construido a partir de la década de los sesenta.
que implica al 28% del stock de viviendas del país (10,2 millones de uni- Los inmuebles vacíos y depreciados se localizan en lugares urbanizados
dades), no estando implantada la recogida de residuos domiciliaria en 5,4 y servidos de infraestructura, en general en las áreas centrales y consolida-
millones de unidades. das de las mayores ciudades revelando el dramatismo de una situación de
inactividad en un país donde uno de cada 3,5 domicilios urbanos sufre la
carencia de infraestructura.
Fig. Nº. 7 - Déficit cualitativo en áreas urbanas, según tipo de inadecuación.
Brasil y regiones, 2000 (en mil unidades)
Fig. Nº. 8 - Crecimiento del stock total de domicilios y de los domicilios vacíos.
Stock existente (área urbana)
Brasil, 1991-2000
Domicilios con deficiencias Domicilios con deficiencias urbanas,
Total de en la unidad o en la edificación sanitarias o en la infraestructura 1991 2000 Crescimento 1991-2000
domicilios Domicilios con Inadecuación Carencia de Ausencia de Inadecuación
Total de domicilios urbanos 27,1 37,3 37,6%
duraderos densificación por infraestructura unidad sanitaria fundiaria
excesiva depreciación en domicilios Total de domicilios rurales 7,5 7,5 0,0%
36.646,3 2.025 837 10.261 1.467 1.509 Stock Total 34,6 44,8 29,5%
100% 5,5% 2,2% 28,0% 4,0% 4,1% Domicilios urbanos vacíos 2,9 4,5 55,2%
Fuente: FJP, 2001. Obs: Los números referentes a cada categoría no pueden ser sumados, pues provocaría Domicilios rurales vacíos 1,4 1,5 7,1%
distorsiones de doble recuento, ya que una misma vivienda puede presentar diferentes tipos de deficiencia. Total de domicilios vacíos 4,3 6,0 39,5%
Fuente: FJP, 2001
La dimensión de este problema muestra que la cuestión habitacional no

puede ser equilibrada sólo con la oferta de nuevas unidades, como se hizo El problema de la inactividad del stock existente es más grave en las prin-
durante el período del régimen militar, requiriendo una actuación articu- cipales regiones metropolitanas del país, donde el déficit también es más
lada con las políticas urbanísticas, fundiaria y de saneamiento, que sólo acentuado. De los casi 6 millones de domicilios censados en la Región
pueden ser implementadas por el poder público. Sin embargo, como vi- Metropolitana de São Paulo, 674.000 están vacíos, o sea 11,43% del
mos, desde 1998, por imposición de la política macroeconómica, la total. En la Región Metropolitana de Belo Horizonte el valor de domici-
financiación del FGTS destinada al poder público fue paralizada, redu- lios vacíos es del orden del 11,57%. La existencia de un número tan sig-
ciendo la posibilidad de que los estados y municipios recibieran recursos nificativo de inmuebles vacíos genera, además de deterioro del edificio y
de la Unión para enfrentar este tipo de deficiencias. del entorno, un grave problema urbano, con la despoblación de las áreas
Otro aspecto que merece referencia en este breve diagnóstico se rela- bien servidas de equipamientos y empleos, mientras la población va a al-
ciona con los domicilios urbanos vacíos y depreciados. El Censo de 1991 bergarse en regiones desprovistas y distantes, multiplicando las necesida-
registró 2,963 millones de domicilios particulares urbanos (9,36% del des de inversión pública. El fenómeno es visible: en São Paulo 55 de los
110 111
96 distritos de la ciudad, exactamente los más cualificados, perdieron po- Fig. Nº. 10 - Porcentaje de municipios con asentamientos irregulares y en áreas
blación en la década de los noventa, mientras que en las áreas carentes de de riesgo, según tramo de población. Brasil, 2000 (en %).
infraestructura y situadas en las zonas de protección ambiental el creci- Población Municipios que Municipios que Municipios que
miento demográfico fue intenso. (en mil habitantes) poseen favelas y asen- poseen vivienda poseen loteamentos
tamientos precarios en área de riesgo irregulares
Si, por hipótesis, fuese posible utilizar ese número revelador de inmue-
Hasta 20 19,5 20,5 26,5
bles vacíos para alojar familias necesitadas de vivienda, seria posible sanar De 20 a 100 43,8 45,9 59,8
83% del déficit nacional de unidades urbanas, traspasando en algunas re- De 100 a 500 79,8 77,7 88,1
giones metropolitanas el número de domicilios vacíos el déficit cuantita- Más de 500 96,7 87,1 87,1
tivo, como puede observarse en la FIG 9. Media Brasil 27,6 28,7 43,9
Fuente: SNIU / Ministério das Cidades
Fig. Nº. 9 - Domicilios vacíos y déficit cuantitativo. Regiones metropolitanas, 2000
Región Domicilios Necesidades Diferencia entre los % de domicilios
metropolitana Vacíos Valores habitacionales domicilios vacíos y las vacíos en relación El suelo urbanizado, provisto de servicios, equipamientos e infraestructu-
de 2000 urbanas 2000 necesidades habitacionales a las necesidades
ra, se hizo cada vez más caro, desplazando a los que no tenían recursos a
São Paulo 674.847 565.879 108.968 119%
Belo Horizonte 178.934 152.623 26.311 117% lugares cada vez más distantes, precarios y peligrosos y a la ocupación irre-
Fortaleza 102.966 155.728 -52.762 66% gular. Este creciente proceso muestra la ausencia de una política fundia-
Porto Alegre 98.343 112.053 -13.710 87% ria articulada con las políticas habitacional y urbanística, en los diferentes
Recife 97.829 186.608 -88.779 52% niveles de gobierno en Brasil. Hasta el gobierno Lula, esta política fue
Rio de Janeiro 419.653 388.319 31.334 108%
Salvador 114.295 142.653 -28.358 80%
siempre relegada y no considerada como parte básica para el inicio de las
Fuente: FJP (2001)
intervenciones en vivienda de interés social. La aprobación del Estatuto
de la Ciudad en el 2001, tras 13 años de debates en el Congreso Nacional,
elaborando nuevos instrumentos urbanísticos para posibilitar la regulari-
zación fundiaria y hacer cumplir la función social de la propiedad, repre-
Mientras abundan unidades habitacionales vacías, la insuficiencia de sue- sentó la más importante iniciativa para romper este ciclo. Sin embargo, la
lo urbanizado a precios accesibles para la población de bajos ingresos es implementación del Estatuto depende de los municipios puesto que los
una de las cuestiones más importantes para el equilibrio del problema instrumentos regulados sólo pueden ser utilizados si previstos en los pla-
habitacional en Brasil. La inadecuación habitacional como puede ser veri- nos direitores, a ser elaborados por las prefeituras y aprobados por los
ficada en la Fig 7, atañe a cerca de 1,5 millones de domicilios, dato ofi- legisladores municipales.
cial, que puede ser aún mucho más grande, frente al gran número de asen- Una de las más importantes manifestaciones de las dificultades de
tamientos irregulares existentes en las ciudades brasileñas. En Brasil, la acceso al suelo es el intenso proceso de formación de favelas y lotizacio-
polarización social y la segregación espacial se hicieron sentir fuertemen- nes irregulares en el país. El crecimiento de favelas es uno de los grandes
te presentes al nivel del acceso al suelo. Bien es verdad que ese acceso limi- indicadores de la gravedad de la situación urbana en Brasil. Mientras que
tado es uno de los principales mecanismos de exclusión social de las la población brasileña creció, en la última década, un 1,98% al año, la po-
poblaciones de baja renta. La Fig 10 muestra que la irregularidad está pre- blación que vivía en favelas creció a más de un 7%, según los datos del
sente en un gran número de municipios de Brasil, de todos los tamaños. Censo, que excluyó las favelas con menos de 50 barracos, lo que deja
112 113
fuera un gran número de asentamientos. Brasil terminó el siglo XX con población favelada de la ciudad de São Paulo suma 2.081.173 personas
3.905 favelas identificadas por el Censo, esparcidas por todo el país. Hu- de un total de 10.405.867. En otras capitales nacionales el marco es tam-
bo un aumento del 22,5% desde el Censo de 1991, que presentaba 3.124. bién dramático, segundo datos de Maricato (2001): de los que viven en
Este aumento ya es altamente alarmante, en términos porcentuales. Sin Belo Horizonte el 20% son favelados; el 20% de la población de Rio de
embargo, cabe resaltar que es más espantoso aún si consideramos que Janeiro se localizan en favelas; el 33% de favelados viven en Salvador;
muchas de las favelas ya existentes, desde el Censo de 1991, mostraron un hasta el 28% de la población de Fortaleza viven en domicilios subnorma-
aumento demográfico interno, ya sea a través de la formación de nuevas les del tipo favela; el 13% de la población de Goiânia viven en favelas y
construcciones, de la ampliación familiar o de la transformación de barra- nada menos que el 50% viven en la ciudad de Belém y el 40% en la ciu-
cos en cortiços. dad de Recife.
El número de unidades inadecuadas y de los asentamientos precarios Al asociarse la carencia de infraestructura con la renta de la población,
e irregulares permite inferir el tamaño del problema habitacional en el se encuentran cerca de 6 millones de unidades pertenecientes a familias
país, pero no cuantifica, con razonable precisión, las viviendas producidas con renta de hasta tres salarios mínimos (67% de las unidades con caren-
por el mercado informal. Para tener una idea de la relevancia de la ocu- cia de infraestructura son ocupadas por la clase más pobre). Esto muestra
pación informal e ilegal en Brasil, se sabe que de 1995 a 1999 fueron que esa parte de la población, cuando vive, vive mal. Ciertamente, se con-
construidas 4,4 millones de viviendas en el país. De estas, sólo 700.000 centra en áreas urbanas controladas por el mercado informal, desprovis-
fueron realmente construidas formalmente, esto es, fueron financiadas tos de calidad urbanística y de equipamientos, lo que reafirma la impor-
por el mercado legal privado o público en Brasil. El saldo restante, tancia de políticas incluyentes y bien planificadas. Datos del Sistema
3.700.000 fue levantado por iniciativa de la propia población, de exclui- Nacional de Indicadores Urbanos (SNIU) muestran que décadas de cre-
dos del mercado formal. cimiento acelerado llevaron a un proceso informal de acceso al suelo y ele-
Esos datos evidencian la ampliación de los territorios ilegales e irregu- varon el número de municipios con favelas y loteamentos irregulares. Esa
lares en el país. De este porcentaje actual, el Estado de São Paulo, el más forma de uso y ocupación del suelo está presente en la gran mayoría de
rico del país, presenta el mayor número de favelas, concentra casi el 40% las ciudades brasileñas.
de ese universo. De 1991 a 2000, el crecimiento del número de favelas en El crecimiento acelerado de las favelas en la última década es un indi-
el Estado de São Paulo prácticamente acompañó al experimentado en el cador importante del agravamiento del problema habitacional en el país.
país, 22% (IBGE, 2000). Entre 1991 y 2000, la población favelada creció el 84% mientras la
Esa tragedia permanente, al contrario de disminuir con las interven- población general tuvo un aumento de sólo el 15,7%, mostrando que no
ciones del poder público, se ha agigantado. Las mayores ciudades brasile- se siente ningún impacto de la actuación gubernamental, desde el punto
ñas, en especial las metrópolis, pasaron a albergar del 20% al 50% de su de vista de la reducción de las necesidades habitacionales.
población en favelas, crecimiento este que se dio en sólo 30 años. Durante Por esto, el desafío de suplir las necesidades cuantitativas y crear las
ese período tiene lugar una intensa redistribución poblacional en Brasil, condiciones para calificar las necesidades cuantitativas requiere cambios
resultante de un progresivo vaciamiento rural, de un desplazamiento en substanciales en la actuación del poder público y en su forma de operar.
dirección a la frontera agrícola como un continuo e intenso fenómeno de Caso contrario, conforme muestra el estudio elaborado por el Sistema
metropolización. Estadual de Análise de Dados (Seade), en los próximos 15 años las necesi-
En 1970, sólo el 1% de la población de la ciudad de São Paulo vivía dades habitacionales en Brasil serán aún más drásticas. Será preciso, no
en favelas. En 2000, esa población pasó a nada menos que el 20%. La solamente atender las necesidades habitacionales acumuladas, como la del
114 115
futuro crecimiento demográfico. A este suplemento se añadirán también nados con el tema de la vivienda y el desarrollo urbano y se recogiera to-
las necesidades crecientes de reposición de las edificaciones obsoletas, una das las propuestas existentes en el país que buscasen, desde diferentes
vez que, en Brasil, los parques habitacional y edilicio comiencen a presen- puntos de vista, establecer un rumbo para la cuestión. Más que una pro-
tar señales de deterioro y de obsolescencia, proceso que se agravará mucho puesta original, lo que se buscó fue sintetizar el pensamiento existente y
en los próximos años. establecer un marco que pudiese dar cuenta de los diferentes puntos de
Considerando el perfil actual de las necesidades urbanas y rurales, así vista. Además de reunir las propuestas, se elaboró un análisis de la gestión
como las variaciones demográficas, se comprueba que para los próximos pública en el área de la vivienda y de la disponibilidad de recursos exis-
15 años la necesidad de nuevas viviendas, con base en crecimiento vege- tentes y pasibles de movilización en la área da vivienda.
tativo de la demanda, llega a 600.000 por año (IBGE, 2000). Este es el Tras evaluar la dimensión de las necesidades cuantitativas y cualitati-
desafío que el nuevo presidente encontró al ganar las elecciones. vas, presentes y futuras, de vivienda en el país y las fuentes de financia-
ción existentes (partiendo de la premisa que, por razones de orden políti-
co, no se debería ampliar la carga tributaria), se estableció un horizonte
El programa de Lula para vivienda: el Projeto Moradia (PM) de quince años para el equilibrio del problema, o sea, para garantizar el
acceso a una vivienda digna para todo ciudadano brasileño, conforme al
El Projeto Moradia (PM) surgió en el ámbito del Instituto Cidadania desafío inicial propuesto por Lula.
(organización dirigida por Lula entre 1990 y 2002), como una propues- La formulación de la propuesta partió de algunos principios y conclu-
ta para buscar un equilibrio global de la cuestión de la vivienda en Brasil. siones, definidos tras un análisis profundo del diagnóstico de la actuación
Desde el inicio, las directrices establecidas por Lula y por los coordinado- gubernamental y de las fuentes de recursos en el área de vivienda:
res del Proyecto1 dejaban claro que no se trataba de un programa de
gobierno para la campaña presidencial, sino del montaje de una estrate- • El país ya disponía de una fuente de recursos para su aplicación en vi-
gia general –implicando todos los niveles de gobierno, sector privado, vienda, el FGTS, que presenta disponibilidades crecientes y que, aun-
ONG’s, universidades, movimientos sociales etc.– cuyo objetivo era que sea retornable, incluye un impuesto subvencionado al interés. El
transformar la vivienda en una prioridad nacional, dirigido, en un plazo PM evaluó que el FGTS tendría un gran potencial, pues además de
a determinar por la propuesta, a garantizar a todo ciudadano brasileño tener activos del orden de R$ 80 mil millones, tenía cerca de R$ 13
una vivienda digna. Este desafío sería, por lo tanto, no una tarea exclusi- mil millones a su alcance (en caja). Además de esto, tendría un patri-
va de un gobierno, sino que exigiría el cumplimiento de un conjunto de monio líquido (o sea, no comprometidos con cuentas activas de depo-
actuaciones de todos los segmentos de la sociedad comprometidos con la sitantes) de más de R$ 7 mil millones, resultado de la aplicación de
propuesta. recursos del fondo en títulos con rendimiento superior al de la aplica-
De modo coherente con esta visión, el PM fue dirigido de manera que ción en vivienda o saneamiento. Los presupuestos de aplicación del
se escuchara a especialistas, administradores públicos y militantes relacio- FGTS estaban creciendo desde 1996 y el PM trabajó con la perspec-
tiva de facilitar un mínimo de R$ 4,5 mil millones por año a partir de
1 Los coordinadores del Projeto Moradia fueron: Clara Ant (Instituto Cidadania), André de Souza
(Central Única dos Trabalhadores-CUT), Ermínia Maricato (Universidade de São Paulo-USP, 2000 (todos los valores son de 1999).
ex-secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano de São Paulo), Evaniza Rodrigues (União
dos Movimentos de Moradia), Iara Bernardi (diputada federal), Lúcio Kowarick (USP), Nabil • La Unión, los Estados y los Municipios ya aplicaban un porcentaje de
Bonduki (USP, ex-superintendente de habitação popular de São Paulo) y Pedro Paulo Martoni
Branco (Sistema Estadual de Análise de Dados -Seade). sus presupuestos en vivienda, recursos que, al principio, pueden ser
116 117
utilizados a fondo perdido. Algunos Municipios y Estados ya destina- • La Caixa Econômica Federal que se volvió, prácticamente, el único
ban valores abultados para este fin, como el caso del gobierno del agente financiero del FGTS, presentaba altos costes operativos y, para
Estado de São Paulo que, desde 1989, creó una alícuota adicional de preservar el fondo de agujeros y riesgo de insolvencia como tuvo lugar
1% del ICMS (Impuesto sobre Circulación de Mercaderías y Ser- en el pasado, adoptó criterios excesivamente rigurosos en la concesión
vicios) a ser utilizado exclusivamente para vivienda, por un total apro- de financiación, restringiendo fuertemente el acceso de los tramos de
ximado de R$ 600 millones al año. La Unión, a su vez, podría ampliar baja renta a la financiación habitacional. El PM proponía habilitar
la aplicación de recursos del presupuesto, para alimentar el Fondo Na- otros agentes financieros, incluso las cooperativas de crédito, para pro-
cional de Vivienda, propuesta nacida del movimiento de vivienda y mover una reducción del impuesto de la gestión de la financiación y
dirigida al Congreso en 1991 por medio de un proyecto de ley de ini- la creación de un fondo de aval (utilizando los recursos del patrimo-
ciativa popular que reunió casi un millón de firmas. El PM incorporó nio líquido del FGTS) para dar garantías al agente operador del FGTS
la idea del Fondo y propuso el destino de los recursos presupuestarios (Caixa), posibilitando una reducción del riesgo de crédito y, en conse-
de todos los niveles de gobierno para formar un fondo de subsidio, cuencia, permitiendo la ayuda a la población de renta más baja.
que posibilitaría la ayuda a los tramos de baja renta. Todavía proponía
que la utilización de los recursos de la Unión, provenientes de la deuda Finalizada esta etapa de diagnóstico y definición de una estrategia gene-
de los Estados y Municipios, fueran aplicados en los fondos de vi- ral, se desarrollaron propuestas básicamente en tres aspectos: diseño insti-
vienda. tucional, desarrollo urbano y proyecto financiero.
La estrategia general partía del principio de que para enfrentar la mag-
• Tras la Constituyente de 1988, las tres esferas de gobierno (Unión, Es- nitud del problema habitacional era necesario aglutinar los esfuerzos de
tados y Municipios) pasaron a implementar programas y/o proyectos los tres niveles de gobierno, creando un sistema articulado desde el punto
habitacionales sin coordinación a nivel nacional ni planificación, de de vista institucional y financiero, el Sistema Nacional de Vivienda
forma totalmente desarticulada, creando sistemas específicos de finan- (SNH) que articularía todos los órganos públicos dirigidos a la vivienda.
ciación, programas concurrentes y generando desperdicio de recursos. Formarían parte del SNH, en los tres niveles de gobierno, los fondos
El PM propone la articulación de los tres niveles de gobierno en un nacionales, estaduales y municipales de vivienda, los órganos de la admi-
sistema único, correspondiendo tareas específicas y predeterminadas a nistración directa encargados de gestionar el área de vivienda y desarrollo
cada esfera. urbano, los Consejos Nacional, Estaduales y Municipales de Vivienda,
además de la Agencia Nacional de Regulamentação do Financiamento
• La política macroeconómica, la insolvencia y la política de recupera- Habitacional (Anahab), que tomaría la competencia del Banco Central de
ción de las pérdidas de los planes económicos de los años ochenta li- regular todo el sistema de financiación habitacional (incluyendo el SBPE,
mitaron las aplicaciones del SBPE en el mercado habitacional de clase FGTS y SFI) para que pudiese atender a los objetivos de la política habi-
media, conduciendo a este segmento a buscar, cada vez más, recursos tacional y no sólo los del Sistema Financiero Nacional.
del FGTS. El PM propugna recuperar la capacidad de aplicación del Los Consejos de Vivienda, en los tres niveles de gobierno, ejercerían el
SBPE y la creación de garantías para el funcionamiento del SFI (Sis- papel de control social y participación, debiendo estar formados por
tema de Financiación Inmobiliario) para ampliar el mercado habita- representantes de todos los segmentos sociales y públicos relacionados
cional a la clase media. con el tema de la vivienda: poder público, movimientos sociales, entida-
des empresariales y profesionales, universidades e institutos de investiga-
118 119
ción etc. Los consejos tendrían un papel decisivo en la formulación y El PM partía del principio de que era fundamental la dinamización
acompañamiento de la política a ser implementada. del mercado habitacional para la clase media –a ser atendida con recursos
En relación a los órganos de gestión, se propuso la creación de un del SBPE (ahorro) y del SFI– de modo que este segmento pudiese dejar
nuevo ministerio, el Ministério das Cidades, que demostraría la importan- de utilizar el FGTS, que se dirigirá a los tramos de renta más bajas.
cia que la cuestión urbana y habitacional debería asumir. Se reunirían, en Proponía medidas para ampliar el mercado habitacional privado, buscan-
un único ministerio, las áreas de vivienda, saneamiento, transportes urba- do generar condiciones favorables para que se pudiese atender gradual-
nos y política de ordenación territorial, de modo que se creara, por pri- mente sectores medios con renta más baja.
mera vez en el país, la posibilidad de planear y articular la actuación urba- Así, partiendo de una combinación de las tres fuentes básicas de recur-
na. El Ministerio, según la propuesta, no debería tener una función eje- sos destinadas a la vivienda (mercado, FGTS y fondo de subsidio) com-
cutiva, sino de coordinación de toda la política urbanística y habitacional puestas de forma que se atendiesen todos los segmentos sociales necesita-
en el país, estructurando e implementando el SNH, elaborando la Politica dos de vivienda, se pretendía ajustar la capacidad de pago a la necesidad
Nacional de Vivienda y estableciendo las reglas generales de la financia- de vivienda.
ción habitacional. De la misma forma, Estados y Municipios de-berían Para que la estrategia tuviese éxito, era necesario racionalizar la aplica-
crear, caso de que no tuviesen, secretarías de desarrollo urbanístico y habi- ción de los recursos a través de la formulación de Planes de vivienda en el
tacional, órganos de gestión regional y locales de la política habitacional. nivel municipal, estadual y federal. Los planes de vivienda que fueran arti-
La creación del Fundo Nacional de Moradia respondía a una demanda culados con los Planos Diretores, poseerían el papel de establecer una estra-
del movimiento de vivienda como vimos, pero el PM ganó un papel pri- tegia de confrontación del problema en cada unidad de la federación, defi-
mordial, por que hacia él deberían ser canalizados los recursos destinados niendo programas específicos, adecuados a la realidad local, con la perspec-
a la política nacional, incluyendo los recursos de naturaleza fiscal y del tiva de establecer el enfrentamiento del problema y evitar la concesión de
FGTS. Estados y municipios también dispondrían de fondos de vivien- créditos que excedieran a los valores compatibles con las necesidades loca-
da, a los cuales deberían ser dirigidos los recursos presupuestarios del nivel les. Así, los planes asumían un papel fundamental para evitar el desperdicio
de gobierno correspondiente, además de los fondos nacionales, que no de recursos, en particular gastar más de lo que sea necesario para compro-
financiarían directamente proyectos y empresas, sino que redistribuirían meter programas, tipologías y procesos de producción de coste superior al
sus recursos de acuerdo con el Plan Nacional. que determinada situación exigía, como ha ocurrido con frecuencia en
Buscando eliminar la existencia de planes de financiación específicos, Brasil. Tocaría a los planes definir una estrategia local de equilibrio del pro-
se propuso la creación de un sistema único de financiación, con las mis- blema, en un nivel de detalle indispensable para establecer metas, priorida-
mas reglas, para posibilitar una mejor adecuación de la financiación a la des y cronogramas de implementación del programa habitacional.
capacidad de pago de los beneficiarios. Los recursos de origen fiscal esta- Finalmente, dentro de esta estrategia general, la política urbanística y
rían destinados a la subvención, que combinados con los del FGTS per- el desarrollo tecnológico cumplían el papel fundamental en la búsqueda
mitiría la ayuda a la población de baja renta. Cuanto más reducidos fue- indispensable de abaratamiento de costes de producción habitacional. La
sen los rendimientos de las familias a ser atendidas, mayor sería la parti- lógica del PM estaba basada en la búsqueda de aproximar o reducir la
cipación de los recursos no onerosos en la combinación propuesta. Gra- diferencia entre los valores de financiación y la capacidad de pago de la
dualmente, cuanto mayor la renta, menor sería el porcentaje de la parte población, para reducir la inversión global necesaria para equilibrar los
de subvención, con aumento de la utilización de recursos del FGTS. problemas y los recursos presupuestarios de cara a atender a la población
más pobre.
120 121
En esta perspectiva, el desarrollo tecnológico fue considerado otro Gobierno de Lula: creación del Ministerio de las Ciudades y el inicio
aspecto esencial en la forma de abaratar y dar calidad al producto habita- de la implementación de una nueva política habitacional en Brasil
cional. El desafío del equilibrio de la cuestión no se limita a los aspectos
institucionales y financieros, sino que también incluye la necesidad de No tenemos aún el suficiente distanciamiento para evaluar de forma con-
una nueva acometida técnica. Se evaluó la circunstancia de que, si existie- sistente las actuaciones desarrolladas por el gobierno Lula en el área de la
sen recursos suficientes para producir vivienda en masa, los obstáculos vivienda una vez que la administración está en su primer año del segun-
tecnológicos impedirían un buen resultado, generando gastos e ineficien- do mandato y que la implementación de una nueva política de vivienda
cia. También en relación a la necesidad de cualificación de la administra- requiere un conjunto de medidas de orden institucional, financiera y téc-
ción para enfrentar la cuestión de la vivienda, el Proyecto destacó la nica que demandan más tiempo. Así, no habría sido posible implementar
urgencia de crear mecanismos para preparar a las administraciones para el en este plazo y en su integridad el PM, incluso porque la propuesta tam-
desafío de dar un gran impulso en la intervención sobre las ciudades que bién requería profundización y revisión teniendo en cuenta las condicio-
la propuesta estimaba. nes concretas de la administración, que no podían ser previstas cuando
Fue en relación a la cuestión urbana donde el PM se detuvo con ma- fue elaborado. Incluso con estas restricciones, era posible detectar los
yor profundidad. Por un lado, apuntando la necesidad de contar con nue- avances ya conseguidos en la implementación de una nueva política de vi-
vos instrumentos de regulación urbanística que, en el período de concep- vienda y urbanística junto a grandes obstáculos que retardan y dificultan
ción del PM, en 1999/2000 aún era sólo un proyecto de ley, el Estatuto su surgimiento.
de la Ciudad. Se consideró la aprobación del Estatuto primordial en la es- Por un lado, es visible el empeño del gobierno en crear las condicio-
trategia establecida, considerando que crearía las condiciones para facili- nes institucionales para que posibilite una nueva política urbanística y
tar y abaratar el acceso al suelo urbanizado, ya fuera combatiendo la espe- habitacional en el país. El presidente, en uno de sus primeros actos, creó
culación con inmuebles vacíos, ya creando mecanismos para la regulari- el Ministerio de las Ciudades, englobando, como proponía el PM, las
zación fundiaria, ya estableciendo zonas especiales de interés social capa- áreas de vivienda, saneamiento, transportes urbanos y planificación terri-
ces de preservar de la revalorización inmobiliaria suelos adecuados a la torial y señaló, para los principales cargos, técnicos experimentados y
producción de vivienda digna. comprometidos con todos los procesos de elaboración de propuestas al-
Desde el inicio, el PM partió de la premisa que la vivienda no podía ternativas y con el ideario de la Reforma Urbana. A pesar de la aún frágil
ser desvinculada de su inserción urbana, o sea, fijó el sentido de que en- y pequeña estructura organizativa del nuevo Ministerio, su creación es
frentar la cuestión de la vivienda significaba garantizar el derecho a la ciu- histórica no sólo porque es el más importante órgano nacional responsa-
dad, incluyendo el acceso a la infraestructura y a los servicios urbanos. ble del problema de la vivienda desde la extinción del BNH, sino porque
Cuando, en la presentación de la propuesta, en mayo del 2000, el futuro su concepción, que presupone un tratamiento integrado de la cuestión
presidente Lula expresó su alegría por haber descubierto que la cuestión urbana representa un avance en relación a la tradicional fragmentación
de la vivienda no se limitaba a construir una casinha, sino que requería que ha sido la regla en la gestión pública.
garantizar las condiciones básicas de urbanización, quedó claro que un de El Ministerio de las Ciudades fue creado con el carácter de órgano
los objetivos del Projeto Moradia había sido alcanzado. coordinador, gestor y formulador de la Política Nacional de Desarrollo
Urbano, incluyendo, de forma integrada, las políticas ligadas a la ciudad,
ocupando un vacío institucional y rescatando para sí la coordinación polí-
tica y técnica de las cuestiones urbanísticas. Le incumbe, también, la res-
122 123
ponsabilidad de articular y calificar los diferentes entes federativos en la concesionarias de servicios públicos, entidades de representantes de con-
construcción de una estrategia nacional para equilibrar los problemas ur- cejales, ONG’s e institutos de investigación. Este proceso posibilitó la
banos de las ciudades brasileñas, favoreciendo los cambios con el apoyo construcción de una verdadera política nacional para las ciudades, o sea,
de los instrumentos legales establecidos por el Estatuto de las Ciudades. una política no limitada a la actuación del gobierno federal, sino capaz de
A pesar del avance que representó la creación del ministerio, es nece- implicar al conjunto de instituciones públicas y privadas, relacionadas
sario resaltar que una de sus debilidades es su fragilidad institucional fren- con la cuestión urbana. Este proceso tuvo continuidad con la realización
te a la Caixa Econômica Federal, megaestructura con 60.000 funcionarios, de la 2.ª y 3.ª Conferencias Nacionais das Cidades en el 2005 y el 2007. Sin
subordinada al Ministerio de Hacienda, que continuó siendo el agente embargo, el cambio, en el 2005, del ministro Olívio Dutra, indicado por
operador y principal agente financiero de los recursos del FGTS. En teo- el PT, y su substitución por un ministro apoyado por un partido conser-
ría, el Ministerio de las Ciudades es el responsable por la gestión de la vador de la base gobiernista, sin histórico con la lucha por la reforma
política habitacional pero, en la práctica, la enorme capilaridad y poder urbana y con el programa original del gobierno Lula, significó un retro-
de la Caixa, presente en todos los municipios del país, termina por hacer ceso, sobre todo en la capacidad del ministerio en articular una política
con que la decisión sobre la aprobación de los pedidos de financiación y urbana cohesionada e integrada. Varios técnicos comprometidos con esta
acompañamiento de las empresas quede integralmente en las manos del agenda dejaron el gobierno, lo que fragilizó el avance institucional en una
agente financiero. perspectiva más progresista. A pesar de este retroceso, la presión de los
Desde el punto de vista de la implementación del PM, uno de los movimientos sociales y de la sociedad organizada ha garantizado avances
principales avances tuvo lugar en la creación de la instancia de participa- en la política habitacional, principalmente en el período más reciente.
ción y control social de la política urbanística: el Consejo Nacional de las Si en la esfera institucional y en la gestión participativa se puede decir
Ciudades. En abril de 2003, el presidente inició el proceso de convocato- que, de una manera general, se ha avanzado, los grandes obstáculos tuvie-
ria de la Conferencia Nacional de las Ciudades, que se realizó en octubre, ron lugar en el ámbito de los aspectos financieros, sobre todo en el pe-
reuniendo 2.510 delegados de todo el país que trazaron las líneas genera- ríodo. Aunque el propio presidente hubiese, en más de una oportunidad,
les y las directrices de la política nacional de desarrollo urbano, implican- manifestado su interés en la creación del Fundo Nacional de Moradia,
do a todas las áreas del ministerio. antigua reivindicación del movimiento de vivienda y piedra fundamental
Lo más importante fue el proceso de preparación de la Conferencia, del PM, el área económica del gobierno puso limitaciones al proyecto de
que se realizó de abajo hacia arriba, en todo el país, desde los municipios, ley que tramitó por 13 años en el Congreso. Después de una amplia refor-
culminando en la Conferencia Nacional. Esta secuencia participativa mulación, que restringió el ámbito del Fundo, se aprobó un substituto en
movilizó 3.457 municipios, que realizaron conferencias de carácter local el Congreso Nacional, creando el Fundo Nacional de Habitação de
y eligieron delegados para conferencias estaduales que tuvieron lugar en Interesse Social (FNHIS). La restricción al FNHIS deriva de su formato
todas las 26 unidades de la Federación y que señalaron los representantes institucional pues, de una forma general, el área económica es contraria a
para la Conferencia Nacional. la creación de fondos, puesto que segregan recursos y reducen la libertad
La regulación de las conferencias establecía la participación de todos que los gestores del presupuesto tienen en la utilización de los recursos.
los segmentos de la sociedad, lo que permitió crear foros de debate en la Además, la existencia del fondo presupone, aunque no garantiza, la asig-
mayor parte de las ciudades del país, con la presencia, además del poder nación de partes significativas del presupuesto para fines de subvención,
público, en los tres niveles de gobierno, de movimientos sociales entida- lo que contradice la política de creación de un gran superávit primário, o
des empresariales, sindicatos, universidades, asociaciones profesionales, sea, el ahorro de recursos presupuestarios para el pago de la duda del go-
124 125
bierno. En la ley aprobada, fue eliminada la posibilidad de que el Fondo La alteración de los programas de vivienda financiados con recursos
pueda agregar internamente una combinación de recursos onerosos del FGTS, han ocurrido de forma lenta, notándose una cierta dificultad
(FGTS) y no onerosos (fiscales), como proponía el PM. El FNHIS se para abandonar los modelos estructurados en el gobierno FHC. Así, hasta
convierte así en un fondo de inversión contando básicamente con recur- recientemente, continúan los mismos programas de vivienda, siendo las
sos presupuestarios. prioridades del Ministerio modificarlos para tratar de reducir el perfil de
Las dificultades de implementación del PM, uno de los grandes pro- renta de los beneficiarios hasta ahora obtenido sobre todo después de la
yectos de política pública del presidente, se derivan sobre todo de la polí- ampliación de los recursos para subsidio a partir de 2005. Una novedad,
tica económica adoptada por el gobierno, que, hasta la alteración del mi- surgida en el 2004, fue la creación de un programa dirigido a las asocia-
nistro de Hacienda, que ocurrió en el 2006, daba continuidad a las lí- ciones y movimientos, el Crédito Solidario, posibilitado con recursos de
neas generales del período del FHC. Mantenidos los altos impuestos a los un fondo antiguo que estaba desactivado, el Fondo de Desarrollo Social
beneficios elevados y las fuertes restricciones a la utilización de fuentes fis- (FDS), cuyo objetivo es producir vivienda a través de la autogestión en
cales con la fijación de un superávit primario superior al adoptado por el condiciones más favorables de financiación.
FHC, se redujeron las posibilidades de implementación de un fondo de
subsidio significativo para viabilizar el ayuda a la población da baja renta.
La predominancia del FGTS como la principal fuente de recursos, uti- Tendencias recientes (2005-20077): mejora del escenário macro-
lizada sin subvención hasta el 2005, llevó a una alteración restringida del económico y ampliación del financiamiento y subsidio habitacional
perfil de renta de la población atendida, sólo atenuada por la creación, en
2004, de programas de urgencia con dotaciones presupuestarias reduci- A partir del 2005, alteraciones relevantes ocurrieron en el área de finan-
das, como el Programa Especial de Habitação Popular (PEHP), que permi- ciamiento habitacional, tanto en lo que se refiere al subsistema de
tió apoyar un número restringido de proyetos de viviendas y por la utili- vivienda de mercado cuanto en el de interés social. Ha habido una subs-
zación, con nuevas reglas, del PSH, Programa de Subsidio Habitacional, tancial elevación de las inversiones, de todas las fuentes de recursos, una
un mecanismo creado en el último año del gobierno FHC para señalar ampliación del subsidio, el foco más dirigido a la población de bajos
recursos del presupuesto. Después del 2005, este cuadro se alteró substan- ingresos, la destinación creciente de recursos al poder público y una
cialmente como mostraremos en la secuencia. amplia captación de recursos de mercado, lo que ha venido generando
La creación del SNH, fue aprobada por el Congreso de las Ciudades, lo que muchos consideran un nuevo boom inmobiliario. Las transfor-
y fue propuesta con la creación de dos subsistemas, el de vivienda libre y maciones han sido una respuesta a las reivindicaciones de los movimien-
el de interés social. Mientras el Subsistema de Vivienda de Interés Social tos de vivienda, del sector empresarial de la construcción civil y de todos
depende, en grande medida de la implementación de un complejo proce- los segmentos que venían luchando por la priorización de las inversio-
so institucional para articular Estados y Municipios en el nuevo sistema, nes en las políticas sociales, pero también se vinculan a la mejora del
una serie de medidas que pretenden dar seguridad jurídica a la financia- escenario macro-económico y de una relativa flexibilización de la políti-
ción del mercado, reivindicadas, hace tiempo por el sector privado, se ca económica, que viene generando una aún restricta reducción del
aprobaron en el Congreso Nacional en el 2004, permitiendo ampliar la superávit primario. Por otra parte, las medidas tomadas por el gobierno
aplicación de recursos del SBPE y SFI en empresas habitacionales, condi- para desonerar a la construcción civil y estimular el crédito inmobiliario
ción fundamental para que el FGTS pueda ser dirigido hacía el tramo de han venido generando efectos extremamente positivos para dinamizar el
interés social. sector.
126 127
La Ley Federal 10.391, aprobada en el 2004, ha dado mayor seguri- Gráfico Nº. 2 - Evolución del número de unidades financiadas con recursos del
dad jurídica para el financiamiento y la producción de mercado, mientras SBPE, Brasil 2002-2007 (2007 previsión)
que la retomada del SBPE y la apertura del capital del sector inmobilia-
rio significaron un crecimiento inusitado del crédito para la producción
habitacional. En el 2005, el Conselho Monetário Nacional emitió
Resolución obligando a los bancos a invertirán en financiamiento habita-
cional un porcentaje de recursos captados a través del ahorro (SPBE –Sis-
tema Brasileiro de Poupança e Empréstimo). Aunque por ley, los bancos ya
estuviesen obligados a hacer esa inversión, resoluciones anteriores, desde
la crisis de los años ochenta, liberaron las instituciones financieras de apli-
car en vivienda, abriendo la posibilidad de depositar estos recursos en el
Banco Central, en donde rendían mucho más, aplicadas en títulos de la
deuda pública. Con las alteraciones, el crecimiento de las aplicaciones de
mercado fue muy expresivo y, en trés años, la producción con recursos del
SBPE ha triplicado, como puede observarse en el Gráfico 2. Con la caída
de la tasa de intereses, el crédito quedó más barato y se logró atender una
clientela con rentas más bajas. Gráfico Nº. 3 - Recursos para el financiamiento de vivienda – 2002-2007
(en R$ bi - 2007 Previsión)
Por otro lado, desde el 2004 viene ocurriendo una substancial eleva-
ción de los recursos destinados a la producción habitacional de baja renta.
El presupuesto del FGTS crece constantemente (alcanzó 7 mil millones
de reales en el 2007), así como los recursos de origen presupuestaria que,
con la creación del Fundo Nacional de Interesse Social (2006) viene supe-
rando los mil millones de reales al año. Pero, en lo que atañe al Subsiste-
ma de Interesse Social, el grande salto ocurrió con la Resolución 460 del
Conselho Curador do FGTS, que ha hecho posible una masiva aplicación
de recursos de este que es el principal fondo para inversión habitacional
en subsidios para vivienda, montante que alcanzó, en el 2006 y el 2007,
1,8 mil millones de reales anuales. Con este subsidio y con otras altera-
ciones en los programas existentes ha sido posible ampliar la atención en
los tramos de renta más baja, en donde el déficit se concentra.
128 129
Gráfico Nº. 4 - FGTS - Ejecución Presupuestaria, Gráfico Nº. 6 - Carta de Crédito Individual - Números de beneficiarios
Brasil 2004-2006 por banda de ingresos - Brasil 2002-2006
Gráfico Nº. 5 - Crédito para vivienda por fuentes de recursos Gráfico Nº. 7 - Valor medio de subsidios por banda de ingresos
2006-7 (en R$ bi) Brasil 2004-2006 (en R$)
130 131
Finalmente es necesario citar, a pesar de que sea muy reciente, la imple- nen personal cualificado y estructura institucional para enfrentarse a un
mentación del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), que el repentino y acelerado proceso de crecimiento de las inversiones, arries-
gobierno anunció en el inicio del 2007. Se trata de un gran programa de gándose a no gastar los recursos alocados o a malgastarlos.
inversiones en diferentes áreas (energía, carreteras, puertos, saneamiento Desde el inicio de los años ochenta, nunca las expectativas han sido
y vivienda) que altera parcialmente la rígida política de contención de gas- tan buenas para el enfrentamiento en larga escala del problema habitacio-
tos que fortaleció desde el inicio del gobierno Lula. Aunque buena parte nal, incluso para la baja renta. Sin embargo, si no se toman las medidas
de esté programa este volcada hacia obras de infraestructura para la pro- necesarias en el ámbito del planeamiento habitacional, de la regulación
ducción, los sectores de vivienda y saneamiento han sido privilegiados, urbana, de la cadena productiva de la construcción civil y de la capacita-
dirigiéndose las aplicaciones para la urbanización de asentamientos preca- ción institucional, el crédito harto podrá generar un boom inmobiliario
rios, acción que está necesariamente bajo la responsabilidad del poder pero, otra vez, los sectores de baja renta podrán quedarse afuera, reprodu-
público. Se calcula que en los 4 años del segundo mandato del gobierno ciéndose el tradicional proceso de exclusión territorial.
Lula, se deberán destinar cerca de 14 mil millones de reales apenas para
este programa.
Considerando todos estos datos, parece inevitable que ocurra una sig- Bibliografía
nificativa alteración del cuadro de la producción habitacional del país,
después de 25 años de estancamiento. Sin embargo, una serie de puntos Banco Nacional de Habitação (Brasil, 1979). BNH: Projetos Sociais. Rio
de estrangulamiento podrá limitar las fuertes expectativas existentes vol- de Janeiro: BNH.
cadas hacia el enfrentamiento más integral del problema habitacional. Bacen (Brasil, 2002). Sistema Financeiro da Habitação – Estatísticas Bá-
La ampliación de la producción de mercado es estratégica para el sicas. Brasília: mimeo.
enfrentamiento sostenible del déficit habitacional pues si el sector priva- Bonduki, Nabil (1998). Origens da habitação social no Brasil. São Paulo:
do no produce viviendas para las bandas de renta media y media baja, este Estação Liberdade.
segmento, que tiene más capacidad de pago, acaba por apropiarse de las –––––––––––– (1998). “O novo papel do município na questão da ha-
habitaciones producidas para la población de baja renta. Sin embargo, si bitação” in Proposta no 77, ano 27. Rio de Janeiro: Fase.
ocurre un boom inmobiliario sin que haya una adecuada regulación del Brasil - Ministério do Planejamento e Orçamento – Sepurb (1996). Prin-
mercado de tierras y sin que la cadena productiva de la construcción civil cipais ações em habitação 1995/9. Brasília: MPO.
este en condiciones de procurar los insumos necesarios, existe un fuerte Carvalho, Sônia e Sobrinho, Álvaro (1992). “Notas sobre as tendências
riesgo de generarse efectos negativos, sobre todo para la producción de recentes da política nacional de habitação popular”. Trabalho apresen-
vivienda de interés social. En las actuales condiciones, no se descarta una tado ao IX Congresso Nacional dos Sociólogos. São Paulo: mimeo.
fuerte elevación de los valores de la tierra y de los insumos de la construc- Escola de Engenharia de São Carlos – USP (1999). “Análise de compatibi-
ción que tendrán como desdoblamiento una mayor dificultad de atender lidade entre a política habitacional e os Programas do FGTS” Produto 3
a los sectores que dependen de la producción de vivienda social. do Projeto: Desenvolvimento de Metodologia de Avaliação dos
Por otro lado, la elevación de los recursos de la União para financiar Programas de Aplicação dos Recursos do FGTS. São Carlos: mimeo.
programas de urbanización de favelas y asentamientos precarios, a imple- FJP – Fundação João Pinheiro (1995). Déficit habitacional no Brasil -
mentarse por los municipios, podrá encontrar un fuerte límite en la baja 1991. Belo Horizonte.
capacidad administrativa y gerencial de los gobiernos locales, que no tie-
132 133
Fundação João Pinheiro – FJP (2001). Déficit habitacional no Brasil - Siglas

2.000. Belo Horizonte.
IBGE (Brasil, 1991) Censo Demográfico 1991. Rio de Janeiro: IBGE. ANAHAB Agência Nacional de Regulamentação do Financia-
____ (Brasil, 2000) Censo Demográfico 2000. Rio de Janeiro: IBGE. mento Imobiliário
Instituto Cidadania (2000). Projeto Moradia. São Paulo: Instituto cidada- BACEN Banco Cetral do Brasil
nia. BNH Banco Nacional de Habitação
Instituto Via Pública (2004). “Diagnóstico de Políticas e Programas CAIXA Caixa Econômica Federal
Habitacionais”. Produto 01 de Prestação de consultoria à Secretaria COHAB´S Companhias de Habitação
Nacional de Habitação / MCidades. São Paulo: mimeo, 2004. FDS Fundo de Desenvolvimento Social
_________________ (2004). “Política Nacional de Habitação”. Produto FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
02 de Prestação de consultoria à Secretaria Nacional de Habitação / FHC Presidnete Fernando Henrique Cardoso
MCidades. São Paulo: mimeo. FNHIS Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
_________________ (2004). “Estratégia de implantação da Política e IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas
Sistema Nacional de Habitação”. Produto 03 de Prestação de consul- ICMS Imposto sobre a Circulção de Mercadorias e Serviços
toria à Secretaria Nacional de Habitação / MCidades. São Paulo: MCidades Ministério das Cidades
mimeo. ONG Organização Não Governamental
Maricato, Ermínia (1997). Política Habitacional do Regime Militar. PAR Programa de Arrendamento Residencial
Petrópolis: Vozes. PEHP Programa Especial de Habitação Popular
Ministério das Cidades (Brasil, 2004). Política Nacional de Habitação. PLANASA Plano Nacional de Saneamento
Cadernos MCidades no 4. Brasília: Mcidades. PM Projeto Moradia
Ministério do Bem Estar Social (Brasil, 1994). Relatório sucinto das reali- PNH Política Nacional de Habitação
zações: ações administrativas e projetos em andamento. Habitação PSH Programa de Subsídio Habitacional
1993/4. Brasília: MBES. PT Partido dos Trabalhadores
Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (Brasil, 1986). SBPE Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
Reformulação - Relatório Final do GTR/SFH. Brasília: MDUMA. SEADE Sistema Estadual de Análise de Dados
Ministério do Planejamento e Orçamento, Sepurb (Brasil, 1996). Política SFH Sistema Financeiro de Habitação
Nacional de Habitação. Brasília: MPO. SFI Sistema Financeiro Imobiliário
––––––––––––––– (2001). “Brasil, cidades: alternativas para a crise ur- SM Salário Mínimo
bana”. Petrópolis: Vozes. SNH Sistema Nacional de Habitação
Prado, Eleutério et al. (1993). Moradia no Brasil. Reflexões sobre o proble- SNIU Sistema Nacional de Indicadores Urbanos do Ministério
ma habitacional brasileiro. São Paulo, FIPE. das Cidades
134 135
Reflexiones sobre el derecho a la vivienda
en el Ecuador: una revisión desde la
realidad urbana y el derecho a la ciudad
Pablo Gago Lorenzo*
Resumen
El presente trabajo busca dar luces, en el contexto actual de Asamblea

Constituyente en el Ecuador, sobre los principios y herramientas de so-
porte del derecho a la vivienda y construcción colectiva de ciudad. En este
sentido, se aborda de forma somera la vinculación entre la realidad urba-
na en el Ecuador, el derecho a la vivienda y derecho a la ciudad, y el marco
legal aún hoy vigente, con el ánimo de ofrecer una visión más panorámi-
ca y esclarecedora sobre posibles pasos a adoptar en pro del reconocimien-
to constitucional y el establecimiento de bases legales adecuadas, y su arti-
culación, para sumar, desde el derecho, a la consecución de una vivienda
y vida dignas para todos y todas.
Palabras clave: Constitución, derecho, vivienda, ciudad, asentamientos

humanos, propiedad, tenencia, equidad, planificación urbana, Ecuador.
* Licenciado en Ciencias Políticas y de Administración Pública con especialidad en Relaciones

Internacionales por la Universidad de Santiago de Compostela; Master en Cooperación
Internacional Descentralizada por la Universidad Pública del País Vasco.
137
Pablo Gago Lorenzo Reflexiones sobre el derecho a la vivienda en el Ecuador
Introducción En este sentido, la Carta destaca los siguientes lineamientos estratégi-

cos: 1) la función social de la ciudad y la propiedad, que reconfigura el
En los últimos cuarenta años se ha dado un proceso de convergencia hacia ejercicio de la planificación y usufructo de la ciudad frente al derecho de
una nueva aspiración global. Una nueva vocación y comprensión, com- propiedad privada, individual; 2) el ejercicio pleno de la ciudadanía y ges-
promiso también, en la ampliación y reconocimiento del ejercicio de al- tión democrática; 3) el compromiso social del sector privado; 4) la trans-
canzar el desarrollo de las capacidades colectivas en armonía con el medio parencia de la información y; 5) el impulso de la economía solidaria y
ambiente natural y construido. Así, se aprecia la pujanza de un nuevo políticas impositivas progresivas para la promoción y consecución del
paradigma de planificación, gestión y financiamiento de las ciudades en derecho a servicios básicos y vivienda, esto es, “la ciudad integrada y equi-
el mundo, sustentado en la participación efectiva de la sociedad en el pro- tativa”.
ceso de planificación, en la promoción de la producción social del hábi-
tat y el disfrute del derecho a la vivienda y servicios básicos; todo ello en
coherencia con una nueva visión de ciudad: la ciudad como espacio polí- La realidad urbana en el Ecuador
tico y de oportunidad para el desempeño “territorializado” y efectivo de
los derechos y principios fundamentales reconocidos. La urbanización es el cambio social más importante que ha vivido el
En esta línea, la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, un mani- Ecuador. El número de ciudades con más de 30.000 habitantes se ha
fiesto a debate en la arena internacional, postula el usufructo equitativo quintuplicado desde 1960. En 1950 más del 70% de la población vivía
de la ciudad para todos/as los/ las ciudadanos/as a partir de la demanda y en el campo; a finales del 2001 esta proporción se contrajo al 39%.3
reconocimiento de la función social de la ciudad y de la propiedad, y la Este crecimiento urbano intenso se ha caracterizado por ser inequita-
adopción de lineamientos estratégicos para el desarrollo de una política de tivo en sus beneficios. Las estrategias nacionales de crecimiento, en el
suelo, y gestión de ciudad, desde la interiorización y ejercicio de la corres- período de bonanza del “boom del petróleo”, lejos de garantizar un desa-
ponsabilidad político y social. El Derecho a la Ciudad es definido por la rrollo armónico del país se caracterizaron por desarticular, privilegiar,
Carta como “el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los princi- ciudades y estratos sociales: priorización de las inversiones en las ciuda-
pios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social. Es un dere- des de Quito y Guayaquil, con una expresión física en infraestructura
cho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos vial y nuevos desarrollos urbanos dirigidos a una clase social media/ alta,
vulnerables y desfavorecidos (…)”.1 y la aparición de grandes barrios precarios. Situación que se verá agrava-
Señala igualmente que las “(…) ciudades, en corresponsabilidad con da, entre otros, por una continua migración rural-urbana, la crisis natu-
las autoridades nacionales, deben adoptar todas las medidas necesarias ral de El Niño en 1998, la crisis económica de 1999 y posterior dolari-
–hasta el máximo de los recursos que dispongan– para lograr progresiva- zación en el 2000, y la inestabilidad política asociada a las contradiccio-
mente, por todos los medios apropiados y con la adopción de medidas nes y conflictos generados a partir de la adopción de las políticas de ajus-
legislativas y normativas, la plena efectividad de los derechos económicos, te estructural.
sociales, culturales y ambientales (…) civiles y políticos”.2 La realidad urbana en los noventa, caracterizada, entre otros, por un
escaso dinamismo económico, estancamiento en la generación de empleo
1 Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2005). Cabe resaltar que el entendimiento y apro-
ximación al derecho a la ciudad no es unívoca. Existen diferentes iniciativas ya desarrolladas, formal de baja cualificación, pérdida de poder adquisitivo, así como el
caso de las Agendas Locales 21, el Estatuto da Cidade de Brasil y la Ley 388 de 1997 de
Ordenamiento Territorial de Colombia, entre otros.
2 Ibid. 3 Datos obtenidos de Sistema de las Naciones Unidas (2002).
138 139
incremento de la desigualdad en la distribución de la riqueza4, condicio- centaje de viviendas irregulares es del 53% y 56%, respectivamente
nó, junto con la ausencia de una política nacional de vivienda y políticas (Dávila, 2007).
públicas locales de inserción física y social, la alta concentración de la pro- Este crecimiento informal es parte de, y deriva en, una exclusión social
piedad de tierra y la fuerte concepción del mercado como “mecanismo y naturalización de la segregación socio-espacial. Extrapolando las pala-
regulador”, la adopción de estrategias de supervivencia desde el sector bras de Fernandes (2003), “la proliferación de formas de ilegalidad en las
informal por parte de un conjunto importante de ciudadanía. Lo que en ciudades es una de las principales consecuencias del proceso de exclusión
acceso a vivienda y tierra se tradujo en una suerte de solución desde la social y segregación espacial que tiene caracterizado el crecimiento urba-
ocupación y/ o compra informal de terrenos e inquilinatos en condicio- no intensivo” en el Ecuador.
nes deplorables, a menudo muy vinculadas a condiciones de vida preca-
rias y de alta vulnerabilidad, riesgo (asentamientos precarios en zonas no
aptas; conflictos en el uso del territorio). El derecho a la vivienda y su articulación con el derecho a la ciudad
La realidad nacional en el acceso a/ y tenencia de tierra y vivienda a
través del mercado formal es un elemento que manifiesta (y suma a) una El acceso a tierra urbana es visto por millones de latinoamericanos como
la puerta de entrada a su vivienda definitiva, como el último paso después
exclusión e inequidad social. En cifras del Banco Interamericano de
de muchas peregrinaciones rurales y urbanas. Pero esa puerta de entrada
Desarrollo (BID, 2002) se estiman en 66.000 los hogares nuevos por año,
(…) se transformó en una verdadera barrera social (…). Pertenecer al
siendo la producción formal sector público-privado de sólo 23.000 (el grupo de aquellos que disponen de una parcela de tierra urbana es una
34,85% del total). Los altos precios para el acceso a tierra urbanizada (en primera distinción social, seguida de otras: ¿cuál es el tipo de acceso a tie-
términos absolutos y relativos de forma comparada incluso con países en rra urbana? ¿La tierra es “tierra-terreno” o es “tierra y casa”? ¿Dónde se
desarrollo)5, las dificultades en el acceso a crédito, y las fuertes restriccio- localiza esta “tierra-casa” en la escala socio-espacial de la ciudad? (…)
nes, orientaciones y procesos poco transparentes, costosos y largos en la ¿Dispone de los servicios de agua y saneamiento? ¿Cuáles son los equipa-
norma y gestión urbanística, son factores que continúan empujando hacia mientos urbanos disponibles en su proximidad? Y, (…) ¿cómo (…) con-
la solución informal y deficiente acceso a servicios básicos. Entre 1990 y siguieron tener acceso a ese pedazo de “tierra-terreno” o “tierra y casa”?
el 2000 se generaron 441.000 viviendas informales (BID, 2002); y el
índice del “déficit de servicios residenciales básicos” en el 2000 determi- Plantearnos y responder las preguntas formuladas por Abramo (2003) nos
naba en 850.000 viviendas con un déficit habitacional, de las cuales revela un escenario de graves desigualdades, inequidades sociales en el
500.000 constituían el déficit cualitativo (BID, 2002). acceso a tierra, vivienda y servicios básicos en el país. Lo que ineludible-
Se concluye así, que los loteadores informales y las ocupaciones orga- mente nos debiera llevar a una reflexión, cuestionamiento desde un enfo-
nizadas inciden más en la forma y crecimiento de las ciudades que la pla- que de derechos, y más concretamente, desde el derecho a una vivienda
nificación y regulación técnica municipal. En Esmeraldas, por ejemplo, el adecuada y acceso universal a servicios básicos.
70% de los predios no tienen título de propiedad; en Quito y Guayaquil, Atendiendo a la consideración universal de la vivienda como una de
que poseen el 83% de las viviendas urbanas del país, se estima que el por- las necesidades y condiciones humanas fundamentales para el desarrollo
humano y el disfrute de una vida digna, y conforme a los marcos legales
4 Existe un “importante incremento en los niveles de concentración del ingreso en la zona urba- y estándares internacionales, el derecho a una vivienda (adecuada) se debe
na (de 0,43 en 1989 a 0,50 en 1998). (…) y de la desigualdad”, Sistema de Naciones Unidas y
Gobierno Nacional del Ecuador (2007). dimensionar de acuerdo a una comprensión de la vivienda más allá de
5 Ver Martim Smolka (2007). producto habitacional de paredes y techo y de la concepción mercantilis-
140 141
ta de la vivienda como mercancía. Así, se reconoce como vivienda adecua- Análisis del marco legal actual desde el derecho a la ciudad
da: el disponer de un lugar donde poder aislarse si se desea, espacio, segu-
ridad, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica La Constitución Nacional de 1998 del Ecuador (C98) reconoce como de-
adecuada y una situación de accesibilidad en relación con el trabajo y los ber primordial del Estado en el Título I De los Principios y Deberes del
servicios básicos, todo ello a un costo razonable. De esta forma, son com- Estado, Art. 3: “(…) asegurar la vigencia de los derechos humanos, las
ponentes sustantivos del derecho a la vivienda: a) la seguridad jurídica de libertades fundamentales de mujeres y hombres”, y “preservar el creci-
la tenencia; b) la disponibilidad de servicios, materiales e infraestructuras; miento sustentable de la economía, y el desarrollo equilibrado y equitati-
c) gastos de vivienda soportables; d) vivienda habitable y asequible; e) en vo en beneficio colectivo”. Asimismo, el marco legal refleja, entre otros
un lugar que permita el acceso a centros de empleo, equipamiento urba- consensos internacionales, la promoción de un desarrollo sostenible, la
no y espacios públicos en zonas aptas para el asentamiento; y f ) que res- necesidad de procesos de descentralización política y participación social,
ponda a una adecuación cultural endógena. y el fortalecimiento de los gobiernos locales en su rol como promotor de
Esta concepción del derecho a la vivienda (adecuada), de derecho a desarrollo urbano sostenible.
infraestructura, servicios básicos, equipamiento urbano y espacios públi- En el caso del desarrollo sostenible, el Ecuador reconoce como dere-
cos, alude necesariamente a centralidad de la defensa y consecución de cho constitucional el “vivir en un ambiente sano, ecológicamente equili-
asentamientos humanos sostenibles; y por tanto, la idoneidad de desarro- brado y libre de contaminación” (Art. 23.6 de la C98). Respecto a la des-
llar acciones/ soluciones focalizadas, a través de una planificación preven- centralización política y participación social, la propia concepción y apro-
tiva (dotación de suelo urbano y programas de vivienda social) y de “re- bación de la Ley Especial de Descentralización del Estado y de Partici-
mediación” (procesos de regularización colectiva y/ o microplanificación pación Social en 1997 (LEDEPS), debe ser considerada como un hecho
barrial). Acciones todas ellas, enmarcadas, legitimadas, desde un recono- revelador.
cimiento pleno de la función social de la ciudad, esto es, el derecho colec-
tivo al usufructo equitativo de los recursos/ beneficios de la ciudad. En Art.1 LEDEPS. Objeto.- La presente Ley tiene por objeto impulsar la eje-
cución de la descentralización y desconcentración administrativa y finan-
suma, la democratización del acceso a suelo y servicios básicos, y la garan-
ciera del Estado, la participación social en la gestión pública, así como
tía de un adecuado espacio físico y social para todas y todos. poner en práctica la categoría de Estado descentralizado.
Una comprensión e interiorización social y política de la real dimen-
sión y condiciones que aglutinan tanto la concepción de “vivienda ade- En este sentido, la C98 señalará en el Título I, De los Principios Fun-
cuada”/ asentamientos humanos sostenibles, como el derecho a la vivien- damentales, en su artículo primero, que el gobierno del Ecuador es, entre
da, deberá entonces tener: i) un reflejo “práctico”, a través de políticas otros, “(…) participativo y de administración descentralizada”, estable-
públicas, planificación, gestión y financiación urbana hacia la consecu- ciendo en el Título XI relativo a la Organización Territorial y Descentra-
ción de mejores condiciones de vida para todos y todas de acuerdo a los lización, en su Capítulo 3, De los Gobiernos Seccionales Autónomos que:
principios de corresponsabilidad, equidad, libertad, justicia social y soli- “El Estado impulsará mediante la descentralización y la desconcentración,
daridad (incluye la definición de una política nacional, planes de ordena- el desarrollo armónico del país, el fortalecimiento de la participación ciu-
miento, promoción de vivienda social,…); y por otro, ii) un reflejo nor- dadana y de las entidades seccionales, la distribución de los ingresos
mativo ineludible en la Constitución y posterior desarrollo legal y juris- públicos y de la riqueza” (Art. 225).
prudencial que sustente, garantice y viabilice estas acciones y derechos. El nuevo rol de las municipalidades como entes promotoras del desa-
rrollo urbano sostenible se expresará de forma más precisa en el Art. 1 de
142 143
la Ley Orgánica de Régimen Municipal del 2001 y su reforma RO429 del cios básicos,… En coherencia por tanto, con la defensa y promoción del
27 de septiembre 2004 (LORM) que, luego de definir al municipio co- derecho a una vida digna.
mo “la sociedad política autónoma subordinada al orden jurídico consti-
tucional del Estado”, establece como “su finalidad (…) el bien común 2) Ejercicio pleno de la ciudadanía, expresado entre otros, en una efecti-
local y, dentro de éste y en forma primordial, la atención de las necesida- va participación, corresponsabilidad, en la planificación y gestión demo-
des de la ciudad, del área metropolitana y de las parroquias rurales de la crática de la ciudad. La LORM, en sus Arts. 146 y 63, establecerá las
respectiva jurisdicción”. Sin duda un elemento central del Derecho a la siguientes competencias y herramientas municipales fundamentales: i)
Ciudad. formular los planes reguladores de desarrollo físico cantonal y los planes
De acuerdo a los cinco lineamientos estratégicos definidos en la Carta: reguladores de desarrollo urbano; ii) elaborar y aprobar proyectos de
urbanización; iii) proceder a la zonificación; iv) estudiar y prever las posi-
1) La promoción de políticas de servicios básicos y vivienda (entendidos bilidades de crecimiento y determinar las zonas de expansión; v) contro-
como derecho), podemos apreciar que, en el Art. 23 inciso 20 de la C98 lar el uso del suelo en el territorio del cantón de conformidad con las
se establece que: leyes sobre la materia, establecer el régimen urbanístico de la tierra, y
velar porque las disposiciones del concejo y las normas administrativas
Art. 23. Sin perjuicio de los derechos establecidos en esta Constitución y sobre el uso de la tierra y la ordenación urbanística tengan cumplida y
en los instrumentos internacionales vigentes, el Estado reconocerá y oportuna ejecución; vi) reglamentar, previa aprobación del concejo, el
garantizará a las personas los siguientes:
tipo de construcción de edificios y la clase de materiales que deben
- 20. El derecho a una calidad de vida que asegure la salud, alimentación
emplearse, así como también el ornato de las poblaciones y el aseo e
y nutrición, agua potable, saneamiento ambiental; educación, trabajo,
empleo, recreación, vivienda, vestido y otros servicios sociales necesarios.
higiene de las mismas; entre otras. Sin duda un margen de maniobra im-
portante para incidir en el territorio y acceso a tierra urbana, vivienda y
Apreciamos que, en el marco del derecho a una calidad de vida (digna), servicios básicos a través de políticas públicas de desarrollo urbano soste-
se da el reconocimiento con rango constitucional del derecho a la vivien- nible.
da y acceso a servicios básicos para todos y todas; piedra primera para la Por otro lado, el Art. 24 de la LORM constituirá una importante
sustentación, desarrollo y ejercicio del uso equitativo de ciudad (finalidad herramienta (de ser activada fehacientemente) para facilitar la plena par-
última del derecho a la ciudad). Con todo, no se da un desarrollo y com- ticipación de la sociedad civil y sector privado en el ejercicio de estas com-
prensión del derecho a la vivienda en toda su dimensión. No se alude a petencias municipales. Así, enuncia que, en “concordancia con los objeti-
los componentes básicos interrelacionados que lo sustancian. Su inclusión vos y las políticas nacionales y con la participación de los actores públicos
permitiría la superación, en primera instancia, de un reconocimiento y privados, las municipalidades formularán y aprobarán sus planes de
“nominal”: un sustento legal que debiera derivar en una consecuente ju- desarrollo estratégicos cantonales, programas y proyectos [urbanos] que
risprudencia y actuaciones públicas en la defensa y cumplimiento de estos garanticen la consecución de sus fines (…)”. Se reconoce entonces, de
elementos. Esto es, un “reflejo práctico” en una jurisprudencia sensible; forma velada, la concepción de la ciudad como “espacio político”, la com-
normas y definición de políticas, programas y proyectos elaborados hacia prensión de su expresión territorial, realidad urbana, como el resultado de
la consecución de desarrollos urbanos inclusivos y real ejercicio y satisfac- la interacción de los intereses locales, y por ende, el papel de las munici-
ción del derecho a la vivienda sin exclusión que atienda, en su conjunto, palidades como facilitadores y garantes de espacios y mecanismos de inte-
aspectos tales como tenencia, localización, acceso a equipamiento y servi- racción social en la construcción colectiva de ciudad.
144 145
Esto es de especial relevancia, sin duda, por cuanto los Arts. 30 y 97 La interiorización y uso de la función social de la propiedad legitima-
de la C98, en su inciso 11, establecerán con rango constitucional, aunque rá y viabilizará, por ejemplo, el emprender acciones urbanísticas públicas
de forma poco asertiva, la función social de la propiedad. orientadas al castigo de la no utilización y subutilización de un predio o
inmueble en beneficio de proyectos de vivienda social o dotación de suelo
urbanizado; superar el escollo de una propiedad privada e intereses parti-
3) La función social de la propiedad culares en la redefinición de un área urbana industrial para la creación de
un área de amortiguamiento con fines de salubridad pública; o determi-
Art. 30 C98.- “La propiedad, en cualquiera de sus formas y mientras nar zonas específicas con menores restricciones urbanísticas para facilitar
cumpla su función social, constituye un derecho que el Estado reconoce- la regularización y microplanificación de barrios informales; o la defini-
rá y garantizará para la organización de la economía. Deberá procurar el
ción de áreas protegidas, entre otras.
incremento y la redistribución del ingreso, y permitir el acceso de la
En coincidencia con la función pública de la propiedad y la necesidad
población a los beneficios de la riqueza y el desarrollo. (…)”.
Art. 97 C98.- Todos los ciudadanos tendrán los siguientes deberes y res-
de abordar la plena garantía del acceso a ciudad, la C98 y la LORM
ponsabilidades, sin perjuicio de otros previstos en esta Constitución y la ponen a disposición de la administración pública una herramienta funda-
ley: [inciso] 11. Practicar la justicia y solidaridad en el ejercicio de sus mental para su ejercicio: la expropiación. Así, en su Art. 32, se menciona
derechos y en el disfrute de bienes y servicios. que, “Para hacer efectivo el derecho a la vivienda y a la conservación del
medio ambiente, las municipalidades podrán expropiar, reservar y contro-
No existe un reconocimiento manifiesto de la función social de la ciudad, lar áreas para el desarrollo futuro, de conformidad con la ley. El Estado
sí en cambio, del mecanismo “práctico” para su consecución: la función estimulará los programas de vivienda de interés social”.
social de la propiedad. Así, el derecho de propiedad privada no se concre- Asimismo en el Art. 33 C98 se establece que: “Para fines de orden
ta sino tras la satisfacción y respeto, primero, de un interés colectivo en social determinados en la ley, las instituciones del estado, mediante el pro-
sus usos e intensidades (función social de la propiedad). Se da entonces, cedimiento y en los plazos que señalen las normas procesales, podrán
si bien desde una visión que alude a la unidad y no al conjunto como un expropiar, previa justa valoración, pago e indemnización, los bienes que
todo, esto es, la ciudad, la posibilidad de definir restricciones al derecho, pertenezcan al sector privado. Se prohíbe toda confiscación”.
uso y disfrute de la propiedad privada. En coherencia, el Art. 63 inciso 11 de la LORM, determina que: “La
Con todo cabría en un ejercicio de afinamiento y articulación norma- acción del concejo está dirigida al cumplimiento de los fines del munici-
tiva, ligar la función social de la propiedad con la noción de construcción pio, para lo cual tiene los siguientes deberes y atribuciones generales: [in-
colectiva de ciudad. Ello se pudiera alcanzar, destacando de forma expresa, ciso] 11. Declarar de utilidad pública o de interés social los bienes mate-
la vinculación obligada de la función social de la propiedad y la herramien- ria de expropiación, sin la intervención, en el proceso, de organismo algu-
ta y proceso de los planes de ordenamiento territorial (de exigida elabora- no del gobierno central. En los arts. 320, 321 y 322 LORM, establecerá
ción con participación social). Ello supondría el reconocimiento constitu- casos particulares de expropiación para vivienda de interés social.
cional de los planes reguladores como instrumento y proceso esencial para Pese a la relevancia de contar con la expropiación con rango constitu-
la definición de usos e intensidades de un territorio desde los preceptos de cional, es importante hacer notar la insuficiencia explícita de herramien-
la función social de la ciudad/ propiedad y la participación social (Art. 24 tas para la promoción/ incentivo de un desarrollo urbano inclusivo (no
de la LORM), en donde debe estar garantizada, la participación y atención siempre factible a través de una intervención pública directa vía expropia-
de las demandas/ intereses sociales de los más desfavorecidos. ción y/o de planificación predio-a-predio). Igualmente, y a efectos de una
146 147
praxis redistributiva, se debería explicitar que el pago “previa justa valora- disminución de la carga directa de inversión pública municipal en obra
ción” señalada, no debe incluir de ningún modo el valor de expectativas pública de acuerdo a una corresponsabilidad (reparto de cargas y benefi-
de una próxima revalorización/ plusvalía por acción pública (infraestruc- cios). Ahora bien, la realidad municipal es otra. Existe una importante
tura, cambio de norma,…). dependencia de las transferencias del Estado y bajos ingresos propios (no
representan si quiera el 30% de sus ingresos; ni la garantía de una auto-
nomía en su funcionamiento, y mucho menos, un plus fiscal para inver-
4) Impulso de economía solidaria y políticas impositivas progresivas. sión/ redistribución social). Ver gráfica a continuación.6
La C98 prevé en sus Arts. 226, 231 y 232 que para gestionar las competen- Municipios: Composición de los Ingresos
cias, deberes y atribuciones locales se asignarán recursos desde las arcas del
Estado a los gobiernos seccionales (refrendada por la Ley de Distribución
del 15% del Presupuesto General del Estado de 2005), y la posibilidad de
incrementar adicionalmente sus ingresos mediante la gestión tributaria de
impuestos a la propiedad urbana y rural; impuesto a las utilidades en la
compraventa de bienes inmuebles; tasas y contribuciones especiales de me-
joras, entre otros (Art. 298 LORM); e ingresos no tributarios.
Una interpretación de la norma ligada al mencionado Art. 30 C98, el
Estado “deberá procurar el incremento y la redistribución del ingreso, y
permitir el acceso de la población a los beneficios de la riqueza y el desa-
rrollo”, posibilitaría la aplicación de las tesis redistributivas de acuerdo al
principio de reparto de cargas y beneficios y recuperación de plusvalías
(en nuevos desarrollos urbanos, en la adopción de un impuesto predial
progresivo y en la efectiva aplicación de la contribución especial de mejo-
ras,…). En coherencia, por tanto, con los principios reseñados en los
Arts. 242, 243 y 244 C98, que propugnan que la organización y funcio- Por todo ello, y atendiendo las particularidades del contexto: falta de vo-
namiento de la economía deben ser regulados y controlados en defensa luntad política local, insuficiencia de herramientas definidas, inadecuada
del bien común y garantía de un desarrollo socialmente equitativo. De gestión y débiles capacidades técnicas y ausencia de interiorización de los
este modo, la LORM prevé igualmente en su Art. 318, la posibilidad de derechos y herramientas dispuestas, parece claro, lo lejos aún hoy día de
una carga fiscal adicional en el impuesto predial para desincentivar la la consecución de lo resaltado en la Carta Mundial por el Derecho a la
especulación, e incluso su expropiación para el emprendimiento de pro- Ciudad:
yectos, programas de vivienda social (Arts. 320, 321 y 322).
Es indiscutible, por tanto, la disposición y coherencia de principios, 2.2. Los espacios y bienes públicos y privados de la ciudad y de los(as)
competencias y herramientas para una gestión más eficiente de los recur- ciudadanos(as) deben ser utilizados priorizando el interés social, cultural
sos asociados a la planificación y gestión de ciudad, y la posibilidad con-
6 Consejo Nacional de Modernización del Estado Programa de Apoyo a la Descentralización
secuente de un incremento financiero a partir de los ingresos propios y (2006).
148 149
y ambiental. Todos los(as) ciudadanos(as) tienen derecho a participar en tulados y el enfoque del derecho a la ciudad (paradigma de la integra-
la propiedad del territorio urbano dentro de parámetros democráticos, de ción física y social), esto es, la equidad en el usufructo equitativo y
justicia social y de condiciones ambientales sustentables. En la formula- construcción colectiva de ciudad.
ción e implementación de las políticas urbanas se debe promover el uso • Es necesario construir e interiorizar un discurso de derechos y deberes
socialmente justo y ambientalmente equilibrado del espacio y el suelo que sirva para reconocer(nos) en las capacidades y voluntades colecti-
urbano, en condiciones seguras y con equidad entre los géneros.
vas, y sumar al esfuerzo y búsqueda por conseguir entre todos y todas
2.3 Las ciudades deben promulgar la legislación adecuada y establecer
el cambio hacia una sociedad(es) y ciudades más justas, equitativas e
mecanismos y sanciones destinados a garantizar el pleno aprovechamien-
to del suelo urbano y de los inmuebles públicos y privados no edificados, inclusivas.
no utilizados, subutilizados o no ocupados, para el cumplimiento de la • Se necesita de una redacción más acertiva respecto al derecho a la vi-
función social de la propiedad. vienda y acceso a servicios básicos. Una posibilidad: la inclusión de un
2.4 En la formulación e implementación de las políticas urbanas debe capítulo de política urbana (caso de la Constitución de Brasil), y la ex-
prevalecer el interés social y cultural colectivo por encima del derecho plicitación de los componentes y principios básicos del derecho a la
individual de propiedad y los intereses especulativos. ciudad/vivienda adecuada, pasos y mecanismos para asegurar su apli-
cación.
• Es recomendable una compilación y estructuración más clara del arti-
Conclusiones culado que facilite una rápida comprensión de la interrelación e inter-
dependencia entre el derecho a una vida digna – el derecho a la ciu-
De acuerdo al recorrido comprensivo de la realidad urbana en el Ecuador, dad – el derecho a la vivienda y servicios básicos – la función social de
la planificación, gestión y financiamiento local, y de acuerdo también, al la propiedad – las competencias y herramientas en planificación, ges-
marco legal vigente y los principios y lineamientos estratégicos del dere- tión y financiamiento local – la corresponsabilidad social/fiscal, que se
cho a la ciudad, podemos concluir primeramente que: articule con las leyes ya en vigencia (caso de la LEDEPS y LORM).
• Es importante explicitar, reconocer la relación fundamental y obliga-
• Pese a no constituir por sí mismo una barrera para una proactiva ac- toria entre la función social y ecológica de la ciudad/ propiedad y el
tuación pública en la materia, el marco legal ecuatoriano no garantiza Plan de Ordenamiento Territorial (participativo de acuerdo al Art. 24
una interpretación focalizada y herramientas acordes con la promo- de la LORM). Se debería extender la obligatoriedad para los munici-
ción, seguimiento y consecución del derecho a la vivienda adecuada y pios locales de asumir modelos de gestión (a definir) e instrumentali-
condiciones de equidad en el acceso a ciudad, servicios básicos para to- zación de la función social de la propiedad en el Plan de Ordena-
dos y todas. miento Territorial para la definición de suelo urbanizado para vivien-
da social; la asunción de los principios de reparto de cargas y benefi-
cios y captura de plusvalías con un fin redistributivo.
Adicionalmente podemos concordar que: • Recoger en el articulado de la Constitución nuevas herramientas
orientadas a facilitar el acceso a tierra urbanizada/ vivienda en condi-
• Se debe orientar y entender el proceso de la Asamblea Constituyente ciones de seguridad a los sectores más desfavorecidos, así como la fuer-
como un espacio de oportunidad para un proceso de diálogo, consen- te penalización de la especulación, no utilización y subutilización de
so y construcción social en donde cabría explicitar y reforzar los pos- un predio y/ o inmueble urbano.
150 151
• Reconocer la seguridad de la tenencia como derecho en el marco del de- tegración social. En suma, una re-legitimación de la democracia sus-
recho a la ciudad/ vivienda, con la explicitación de nuevas herramientas tentada en la búsqueda por alcanzar mejores condiciones de vida para
para su consecución: usucapión colectivo y posibilidades legales de me- todos y todas sin ningún tipo de exclusión.
diación, conciliación y juicio ante omisión pública, entre otros, para su
efectivo reconocimiento. Necesidad de generar jurisprudencia.
• Es necesario que bajo precepto constitucional se establezca la idonei- Bibliografía
dad de un presupuesto general y local específico, y acciones de discri-
minación positiva en materia de vivienda y servicios básicos en favor Abramo, Pedro (2003). “Eu ja tenho onde morar… a Cidade da informa-
de aquellos territorios y grupos sociales que tradicionalmente han per- lidade”; en Pedro Abramo, coord.; A cidade da informalidade. O desa-
manecido en situaciones de inequidad (afrodescendientes, pueblos fio das cidades latino-americanas. Río de Janeiro: Ed. Sete Letras.
indígenas, niños y mujeres). BID, Programa de apoyo al sector vivienda. Ecuador, Operación no.
• Definir la obligatoriedad de llevar a cabo en el ámbito local una pla- 1416/ oc-ec aprobada en julio 31, 2002, [http://www.iadb.org/exr/
nificación, gestión y financiación local a partir de espacios de concer- doc98/pro/uec0207.pdf ] Acceso 21/10/2005.
tación y consensos ciudadanos sostenidos en el tiempo, que den espa- Dávila, Mónica (2007). “Desarrollo Sostenible de los Asentamientos
cio y voz a los más pobres y marginados. Se debe apostar por un pro- Humanos Urbanos y Rurales”; en SEPLADES, eds.; Plan Nacional de
ceso de continua retroalimentación y traducción normativa sustenta- Desarrollo 2007-2010. Quito: Gobierno Nacional del Ecuador.
das ineludiblemente en la función social de la ciudad/ propiedad y Fernades, Edesio (2003). “Perspectivas para a renovação das políticas de
construcción colectiva de ciudad. legalização de favelas no Brasil”; en Pedro Abramo, coord.; A cidade da
• La coherencia entre principios y herramientas de planificación, gestión informalidade. O desafio das cidades latino-americanas. Río de Janeiro:
y financiación local es algo fundamental, pero no suficiente. Se deben Ed. Sete Letras.
establecer las condiciones institucionales, presupuesto e instrumentos Habitat Internacional Coalition (2005). Carta Mundial por el Derecho a
fiscales progresivos, procesos participativos, levantamiento de informa- la Ciudad Disponible [11.09.07] en http://www.ciudadviva.cl/
ción y estudios técnicos y capacitación para su real aplicación (planifi- 2005CartaMundialporelDerechoalaCiudad.pdf Consejo Nacional de
cación física y modelos de superación de la planificación y gestión pre- Modernización del Estado (2006) Síntesis del Diagnóstico Descentrali-
dio a predio, con el consecuente reparto de deberes urbanísticos). zación en Ecuador al 2006 y Propuesta de Políticas para la Descentrali-
• De igual forma, la capacitación técnica, la inversión en estudios de mer- zación Fiscal. Quito; Consejo Nacional de Modernización del Estado.
cados de suelo y especificidades técnicas del territorio, y adecuación de Sistema de las Naciones Unidas del Ecuador (2002). Evaluación Común
la estructura interna municipal para una respuesta integral a las deman- de País-Ecuador. Quito: Sistema de las Naciones Unidas del Ecuador
das ciudadanas y emprendimientos en materia de desarrollo urbano Sistema de las Naciones Unidas y Gobierno Nacional del Ecuador (2007)
serán esenciales para la definición de políticas de suelo de acuerdo a los II Informe Nacional de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Quito:
preceptos del derecho a la ciudad, del derecho a una vivienda adecuada. ODM Ecuador. Alianzas para el desarrollo.
• Finalmente destacar que, la definición de un adecuado y sensible Smolka, Martin (2007). “Precios elevados (e inaccesibles) de la tierra
marco constitucional es una primera etapa. Debe ser seguida de un habilitada/urbanizada”; en Lincoln Institute, eds., Curso Regional de
fortalecimiento de la gestión, definición de política(s) y proyectos Profundización de políticas de suelo en América Latina. Ciudad de Pa-
desde la institucionalidad pública con un enfoque o paradigma de in- namá: Lincoln Institute.
152 153
Direito à moradia e questão habitacional
no Brasil: o caso da cidade Estrutural
Brasilmar Ferreira Nunes*

Inaê Elias Magno da Silva**
Resumo
O presente texto discute um dos muitos casos empíricos da questão habi-

tacional em áreas urbanas pobres segregadas no Brasil, refletindo sobre os
efeitos produzidos na estrutura espacial das metrópoles brasileiras pela
combinação entre os mecanismos de mercado e as escolhas governamen-
tais. Particularmente, reflete sobre a relação entre o direito de morar e a
problemática habitacional no Distrito Federal –DF, a partir da análise
empírica de seu segundo mais pobre aglomerado urbano: a cidade satéli-
te Estrutural.
Palavras-chave: moradia, Brasília, Estrutural, política habitacional, direi-

to à cidade, segregação espacial.
* Professor titular da Universidade Federal Fluminense e pesquisador do CNPq.

** Doutora em Sociologia pela Universidade de Brasília.
155
Brasilmar Ferreira Nunes e Inaê Elias Magno da Silva Direito à moradia e questão habitacional no Brasil: o caso da cidade Estrutural
Introdução gonismo entre as necessidades básicas do indivíduo, aí destacada a neces-

sidade do asilo físico, moral, emocional e simbólico da casa, e os interes-
Objetiva-se, com o presente texto, tornar público mais um dentre muitos ses econômicos inerentes ao capital, em particular o capital imobiliário.
casos empíricos da questão habitacional em áreas urbanas pobres segrega- Essa contradição, fragmento da própria natureza contraditória do capita-
das no Brasil e refletir sobre os efeitos que os mecanismos de mercado lismo, pode ser administrada ou potencializada, a depender dos caminhos
combinados às escolhas governamentais produzem na estrutura espacial jurídicos assumidos por cada Estado e das escolhas políticas de cada
das metrópoles brasileiras. Particularmente, discutir-se-á a relação entre o governo em particular.
direito de morar e a problemática habitacional no Distrito Federal –DF, A Carta Magna brasileira, epicentro do ordenamento jurídico nacio-
a partir da análise empírica de um de seus diversos aglomerados urbanos: nal e condutora formal dos destinos do Estado brasileiro, define a pro-
a cidade satélite Estrutural. priedade como direito fundamental, tanto quanto a vida, a liberdade, a
O caso que ora se apresenta, encontra relevo por exemplificar o mode- igualdade e a segurança, cobrando-lhe, todavia, o atendimento a sua fun-
lo segregacionista que tem caracterizado a urbanização nacional, em par- ção social (Brasil, 2003, art. 5º, XXIII). Essa exigência, juntamente com
ticular a do Distrito Federal brasileiro, e por ilustrar como a posse da terra a inclusão do direito à moradia entre os direitos sociais1, respeitado o
urbana pelo Estado, em sociedades regidas pelo mercado, não é garantia princípio da dignidade da pessoa humana, bem assim os direitos a intimi-
de uma política habitacional eqüitativa entre as diferentes camadas de dade e privacidade, paralelamente à garantia de ser a casa asilo inviolável
renda. e o poder-dever de o Estado promover programas de construção de mora-
dias e melhoria das condições habitacionais e de saneamento (Brasil,
2003, art. 23, IX), apontam para uma escolha jurídica que, considerado
Moradia no Brasil, direito ou utopia? o conflito entre as necessidades do indivíduo e os interesses do capital,
pende em favor dos menos favorecidos. Analisado de um ponto de vista
A Carta Constitucional brasileira, promulgada em 1988, arrola entre os formal estrito, nosso ordenamento jurídico e, assim, nosso Estado, pare-
objetivos fundamentais da República brasileira a erradicação da pobreza e cem voltar-se frontalmente à construção de uma sociedade senão iguali-
da marginalização, e a redução das desigualdades sociais e regionais. No tária, posto que isso não constitui objetivo da República brasileira (Brasil,
capítulo dedicado aos direitos sociais, o texto constitucional aponta a 2003, art. 3º), ao menos mais equilibrada e digna que a atual.
moradia como um dos direitos sociais do cidadão brasileiro (Brasil, 2003 A não explicitação de um objetivo igualitário por parte do Estado bra-
- arts. 3º e 6º; Silva, 2000). sileiro baseia-se, ao que parece, na perspectiva liberal que admite como
Do ponto de vista estrito dos princípios adotados pelo ordenamento inerentes à vida social as estratificações produzidas tanto pela ordem eco-
jurídico nacional, o acesso à moradia não é e não pode ser prerrogativa de nômica como pela ordem social. Contudo, mesmo sendo as sociedades
uma parte da população, posto que se trata de uma dimensão dos direi- humanas caracterizadas por estratificações em diferentes dimensões, a rea-
tos que a sociedade define como fundamentais a todos os cidadãos indis- lidade brasileira, como caso particular, estabelece um considerável abismo
tintamente. entre a formalidade jurídica e a legitimidade social da norma. No âmbito
Ocorre que o mesmo ordenamento que reconhece a moradia como formal, como visto, todo brasileiro possui o direito de ocupar como resi-
direito social, trata a propriedade como direito individual e coletivo invio- dência permanente um lugar que lhe garanta os direitos correlatos a segu-
lável (Brasil, 2003, art. 5º), reproduzindo, no nível jurídico, esta que é
uma das maiores contradições estruturais das cidades capitalistas: o anta- 1 Inclusão feita pela Emenda Constitucional nº 26, de 2000.
156 157
rança, privacidade, intimidade, dignidade e vida. No âmbito da realidade lateralmente imposta pelo mercado imobiliário. A despeito de esses
empírica, todavia, esse direito deixa de ser extensivo a todo cidadão e excluídos engrossarem o cômputo dos que sabidamente precisam de casa,
passa a ser limitado ao conjunto de indivíduos que dispõe de capital para eles não compõem a demanda solvável da mercadoria moradia, porque
o ingresso no mercado imobiliário capitalista. Vale dizer que essa não é não podem pagar o preço que o mercado exige pelo produto (Ribeiro e
uma particularidade brasileira, mas uma característica geral das socieda- Pechman, 1985).
des que se fundamentam na conversão de todas as coisas em mercadoria Note-se que não se trata, aqui, apenas de uma questão de exacerbação
(Marx, 1983) e, em contrapartida e contraditoriamente, não convertem a do preço do produto moradia, mas sim de uma delicada combinatória
totalidade de seus cidadãos em consumidores, dada a desigual possibilida- entre os preços praticados no mercado imobiliário formal e a distribuição
de de acesso à moeda. interna da riqueza nacional, cujo desequilíbrio histórico tem resultado
Admitindo que a mercadorização da moradia é por si excludente de não exatamente em uma segmentação do mercado imobiliário, mas, mais
parcela da demanda pelo produto habitação, supõe-se como competência propriamente, em uma ampla exclusão do acesso a esse mercado por parte
do Estado o atendimento à demanda contida, por meio de recursos como da maioria da população.
a ampliação de sua solubilidade, incentivo tributário, comercialização Cumpre ressaltar ainda uma outra dimensão da segmentação do mer-
subsidiada ou mesmo doação. Se, como ocorre no caso brasileiro, o cado imobiliário formal, diretamente relacionada à concentração do défi-
Estado não cumpre sua função na área habitacional ou a cumpre preca- cit habitacional nas camadas sociais com menor poder de consumo: a
riamente, mais em benefício dos estratos sociais potencialmente incluídos coincidência espacial não fortuita entre as áreas da cidade onde se concen-
na oferta capitalista que dos estratos com pouco ou nenhum potencial de tram os investimentos públicos em infraestrutura urbana e as áreas esco-
inclusão, o resultado não pode ser outro senão a reprodução sistêmica do lhidas para residência pelas camadas de maior poder aquisitivo. Trata-se
déficit habitacional, ou seja, da carência de moradias em condições dig- de um fenômeno de atratividade recíproca. A concentração dos estratos
nas para atendimento de sua demanda potencial. Cumpre destacar que, sociais superiores em certas áreas da cidade –resultado, em geral, da con-
conceitualmente, déficit habitacional não corresponde unicamente à centração espacial de benefícios e serviços urbanos–, recursivamente, atrai
ausência de domicílio, mas, igualmente, à residência em domicílios pre- para essas mesmas áreas o gasto público, muitas vezes antecipadamente à
cários. Morar, de um modo ou de outro, todos moram. O que se discu- demanda por serviços específicos, tais como água, esgoto, saneamento,
te, todavia, é a qualidade da moradia a que a maior parte da população pavimentação, iluminação, transporte e segurança pública. A concentra-
brasileira consegue acesso. ção do gasto público para benefício dos mais beneficiados resulta na ele-
A explicação da existência de déficit habitacional não se encontra exa- vação dos preços dos imóveis em certas áreas da cidade e, concomitante-
tamente no fato de o contingente populacional urbano crescer em ritmo mente, no reforço à inacessibilidade e no incremento de habitações ina-
mais acelerado do que a capacidade de construção de moradias em um dequadas em outras áreas.
determinado local, mas, principalmente, no fato de parte da população O caso apresentado a seguir, o da cidade Estrutural, uma das várias for-
encontrar-se excluída do mercado de produção de moradias, em virtude mações urbanas empobrecidas que circundam a capital brasileira, permite
de poder aquisitivo insuficiente (Ribeiro e Pechman, 1985). Essa exclusão uma nítida visualização das questões até aqui discutidas, em particular pelo
decorre, de um lado, da desigual distribuição da renda gerada na econo- notório contraste entre suas condições habitacionais e as da cidade central.
mia nacional, e de outro, das condições que regem a produção capitalista Antes, contudo, faz-se necessária uma breve caracterização do espaço social
de moradias no Brasil, as quais impõem um elevado preço ao direito de do DF, a título de contextualização do caso em debate.
habitar a cidade, em especial, a cidade formal, aquela cuja dinâmica é uni-
158 159
O DF constitui hoje uma área urbana com mais de dois milhões de nal, cuja proporção dos funcionários públicos do DF ali residentes
habitantes (tabela 02), comprovando um crescimento vertiginoso para (6,9%) é três vezes superior à representatividade de sua população na
um aglomerado urbano que se implanta em um território semivazio há população local (2,3%). De outra parte, nota-se que os desempregados,
apenas 47 anos2. Sua estrutura administrativa conta com 29 Regiões apesar de também se diluírem por todo o território do DF, concentram-
Administrativas –RAs, também conhecidas como cidades satélites, muitas se nas áreas ‘intermediárias’ e ‘populares’, com destaque, em termos abso-
das quais surgidas nos anos 90 do século passado. A existência e a proli- lutos, para a Ceilândia, que reúne 27.878 desempregados (15,6% dos
feração dessas RAs refletem o intenso e contínuo fluxo migratório que se desempregados do DF), e, em termos relativos, para a RA Itapoã, cuja
dirige para a capital do país, oriundo sobretudo de áreas limítrofes, tais proporção dos desempregados locais ali residentes (3,1%) é 1,63 vezes
como o sertão do Nordeste, o Centro-Oeste e Minas Gerais. Para as aná- superior à representatividade de sua população no DF (1,9%). A RA
lises que se seguem, foram classificadas as RAs do DF segundo a variável Itapoã é também aquela com maior proporção de desempregados relati-
renda domiciliar mensal média, distinguindo-se as cinco com melhores vamente à sua própria população, 16,6%, contra uma taxa de desempre-
índices e as cinco com índices mais precários, respectivamente, como go de 10,3% para todo o DF, de 3,9% para o conjunto das áreas de ‘elite’
áreas de ‘elite’ e áreas ‘populares’. As demais RAs foram classificadas como (1,4% para o Lago Sul, a RA que registra a menor taxa de desemprego),
áreas ‘intermediárias’3. de 10,8% para as áreas ‘intermediárias’ e de 15,4% para as áreas ‘popula-
As áreas de ‘elite’ do DF –Brasília, Lago Sul, Lago Norte, Park Way e res’, conforme indica o gráfico 01 (CODEPLAN/SEPLAN, 2006).
Sudoeste/Octogonal– são geograficamente contínuas e concêntricas,
tendo como centro o Plano Piloto (Brasília). As áreas ‘populares’ –Riacho
Gráfico Nº. 01 - Áreas de estratificação do DF
Fundo II, Planaltina, Varjão, Estrutural e Itapoã–, por sua vez, são geo- segundo a taxa interna de desemprego
graficamente dispersas, não possuem centralidade definida e se localizam
em pontos circundantes às áreas de ‘elite’, com distância de até 38 km em
relação ao Plano Piloto, como no caso de Planaltina (CODEPLAN,
2006).
Os dados expressos na tabela 01 permitem identificar algumas impor-
tantes características locais quanto à distribuição espacial das atividades
produtivas e, conseqüentemente, da renda, conforme demonstrado pos-
teriormente na tabela 02. Os funcionários públicos civis e militares, a des-
peito de residirem em todas as RAs –comprovando o caráter administra-
tivo do DF–, concentram-se nas áreas de ‘elite’, com destaque, em termos
absolutos, para Brasília, que sozinha reúne 29.269 pessoas ocupadas nessa
categoria (18,2%), e, em termos relativos4, para a RA Sudoeste/Oc-togo-
2 O atual DF surge oficialmente em 21 de abril de 1960.
3 Dada a renda média elevada e a natureza do mercado de trabalho local tem-se um conjunto impor-
tante de RAs nas áreas intermediárias. Essas, se olhadas a partir de uma perspectiva nacional, são
Fonte: CODEPLAN/SEPLAN, 2004.
núcleos com satisfatórias condições de vida, dando ao DF um perfil geral de “classe média”.
4 Toma-se em conta a razão entre a representatividade percentual da categoria considerada por cida-
de e a representatividade percentual da população daquela cidade em relação à população do DF.
160 161
Tabela Nº. 01 - Caracterização da população residente com 10 anos ou mais segundo A despeito da nomenclatura aqui utilizada para diferenciar as áreas do DF
a posição na atividade produtiva - DF, 2004 sugerir que se possam tratar de áreas internamente homogêneas em ter-
RAs População residente Funcionalismo Desempregados Demais mos socioeconômicos, quando se observa a variável renda mensal domici-
com 10 anos ou mais público/militar categorias liar, justamente aquela que sustenta a classificação aqui proposta, nota-se
Absoluto % Absoluto % Absoluto % Absoluto %
a existência de uma nítida estratificação interna às áreas, com uma ampli-
DF 1.755.600 100,0 160.658 100,0 178.171 100,0 1.416.771 100,0
Áreas de ‘elite’
tude absoluta de renda de R$ 6.250,00 (U$ 3.125.00)5 nas áreas de ‘elite’,
Lago Sul 22.446 1,3 3.732 2,3 321 0,2 18.393 1,3 R$ 2.334,00 (U$ 1.167.00), nas áreas intermediárias, e R$ 442,00 (U$
Lago Norte 21.477 1,2 4.234 2,6 910 0,5 16.333 1,2 221.00), nas áreas ‘populares’, o que corresponde, respectivamente, a
Sudoeste/Octogonal 40.813 2,3 11.085 6,9 1.022 0,6 28.706 2,0 variações proporcionais de 2.24, 3.64 e 2.10, relativamente ao quociente
Park way 16.984 1,0 2.901 1,8 1.047 0,6 13.036 0,9
da renda da cidade mais rica pela da mais pobre em cada área (tabela 02).
Brasília 182.347 10,4 29.269 18,2 7.842 4,4 145.236 10,3
Total 284.067 16,2 51.221 31,9 11.142 6,3 221.704 15,6 Se, internamente a cada área, a estratificação existente é já expressiva, ela
Áreas ‘intermediárias’ se torna excessiva quando comparadas as rendas médias das áreas de ‘elite’
Águas Claras 36.120 2,1 3.995 2,5 2.733 1,5 29.392 2,1 e das áreas ‘populares’ –8.37 vezes em termos relativos e R$ 5.277,00 (U$
Guará 98.756 5,6 11.523 7,2 8.491 4,8 78.742 5,6 2.638.50) em termos absolutos–, sendo, todavia, assustadora quando
Cruzeiro 36.302 2,1 6.434 4,0 2.483 1,4 27.385 1,9
Taguatinga 194.895 11,1 21.715 13,5 19.574 11,0 153.606 10,8
comparadas as rendas respectivas à cidade mais rica e à mais pobre do DF.
Sobradinho 52.427 3,0 6.198 3,9 4.940 2,8 41.289 2,9 A renda média do Lago Sul é 28.0 vezes superior à do Itapoã, apresentan-
Núcleo Bandeirante 19.876 1,1 1.604 1,0 2.184 1,2 16.088 1,1 do uma amplitude absoluta de R$ 10.873,00 (U$ 5.436.50). A tabela 02
Candangolândia 11.642 0,7 1.305 0,8 1.282 0,7 9.055 0,6 apresenta os números que retratam o abismo econômico que divide os
Sobradinho II 60.104 3,4 4.408 2,7 6.243 3,5 49.453 3,5 mundos sociais no DF.
Gama 94.220 5,4 8.778 5,5 12.050 6,8 73.392 5,2
Riacho Fundo 21.632 1,2 1.536 1,0 2.104 1,2 17.992 1,3
São Sebastião 50.707 2,9 2.758 1,7 5580 3,1 42.369 3,0
Paranoá 31.599 1,8 1.293 0,8 3.213 1,8 27.093 1,9
Ceilândia 273.531 15,6 15.690 9,8 27.878 15,6 229.963 16,2
Samambaia 120.943 6,9 5.543 3,5 16.543 9,3 98.857 7,0
Recanto das Emas 79.122 4,5 4.099 2,6 8.530 4,8 66.493 4,7
Santa Maria 75.607 4,3 2.676 1,7 11.157 6,3 61.774 4,4
Brazlândia 39.816 2,3 2.556 1,6 5.180 2,9 32.080 2,3
Total 1.297.299 73,9 102.111 63,6 140.165 78,7 1.055.023 74,5
Áreas ‘populares’
Riacho Fundo II 14.037 0,8 408 0,3 1.629 0,9 12.000 0,8
Planaltina 112.354 6,4 6.666 4,1 17.601 9,9 88.087 6,2
Varjão 4.838 0,3 23 0,0 690 0,4 4.125 0,3
Estrutural 10.109 0,6 85 0,1 1.473 0,8 8.551 0,6
Itapoã 32.896 1,9 144 0,1 5.471 3,1 27.281 1,9
Total 174.234 9,9 7.326 4,6 26.864 15,1 140.044 9,9
Fonte: CODEPLAN/SEPLAN, 2004.
5 U$ 1.00 = R$ 2,00.
162 163
Tabela Nº. 02 - População e renda média mensal Questão habitacional no DF, o caso da cidade Estrutural
por RA– DF, 2004
RAs População Renda mensal Situada na zona de estratificação aqui denominada áreas ‘populares’, a de
Domiciliar Per capita menor poder aquisitivo médio do DF, a cidade satélite Estrutural consti-
DF 2.096.534 R$ 1,00 Salários R$ 1,00 Salários
mínimos* mínimos* tui o segundo núcleo urbano mais pobre do município de Brasília. Abaixo
Áreas de ‘elite’ dela, há apenas a RA Itapoã.
Lago Sul 24.406 11.276 43,4 2.798 10,8 Do ponto de vista da questão habitacional, o dado relativo à renda
Lago Norte 23.000 8.922 34,3 2.023 7,8
Sudoeste/Octogonal 46.829 6.276 24,1 2.226 8,6
média dos moradores da Estrutural (tabela 02) é da maior relevância, pois
Park Way 19.252 5.092 19,6 1.273 4,9 indica a principal causa da exclusão do direito a uma habitação digna que
Brasília 198.906 5.026 19,3 1.770 6,8 os caracteriza: sua baixa condição de renda.
Total/Média ponderada 312.393 5.993 23,0 1.907 7,3 Não resta dúvida que uma renda domiciliar mensal média inferior a dois
da região de estratificação
Áreas ‘intermediárias’ salários mínimos constitui barreira intransponível para o ingresso no merca-
Águas Claras 43.623 3.219 12,4 863 3,3 do imobiliário formal, em particular se considerado o contexto do DF, onde
Guará 112.989 3.186 12,3 852 3,3 a concentração de renda nas áreas de ‘elite’, o controle estatal do uso da terra
Cruzeiro 40.934 3.155 12,1 807 3,1
Taguatinga 223.452 2.493 9,6 661 2,5 e as particularidades jurídicas da estrutura fundiária impulsionam os preços
Sobradinho 61.290 2.401 9,2 623 2,4 do mercado a níveis bastante elevados (Malagutti, 1999; Silveira, 1999;
Núcleo Bandeirante 22.688 2.157 8,3 629 2,4 Borges, 2005). Além de sustentar os gastos cotidianos mínimos com alimen-
Candangolândia 13.660 2.150 8,3 577 2,2
tação, vestuário e transporte, que respondem por aproximadamente 45% do
Sobradinho II 71.805 1.698 6,5 438 1,7
Gama 112.019 1.558 6,0 404 1,6 orçamento das famílias residentes nas capitais brasileiras (FGV, 2004)6, esse
Riacho Fundo 26.093 1.535 5,9 386 1,5 montante deve suportar, ainda, os preços praticados por um mercado imo-
São Sebastião 69.469 1.362 5,2 360 1,4 biliário cujo custo médio da construção, consideradas unicamente as despe-
Paranoá 39.630 1.361 5,2 316 1,2
Ceilândia 332.455 1.211 4,7 323 1,2
sas com material e mão de obra, é da ordem de R$ 598,28/m2, o quarto
Samambaia 147.907 1.039 4,0 254 1,0 maior do país7. Esse valor ficcional –que desconsidera o preço da terra e o
Recanto das Emas 102.271 1.013 3,9 239 0,9 lucro do construtor– faz com que uma construção de 50m2, efetuada no
Santa Maria 89.721 962 3,7 244 0,9 âmbito do mercado formal, custe aproximadamente R$ 30.000,00. Se hipo-
Brazlândia 48.958 885 3,4 219 0,8
Total/Média ponderada da 1.558.964 1.723 6,6 450 1,7
teticamente financiada em 20 anos, sem custos financeiros, isso resultaria em
região de estratificação prestações mensais fixas de R$ 125,00, correspondendo a 25% da renda
Áreas ‘populares’ média mensal domiciliar e a 8,7% a mais do que a média da renda per capi-
Riacho Fundo II 17.386 845 3,3 237 0,9
Planaltina 141.097 825 3,2 200 0,8
ta mensal dos moradores da Estrutural.
Varjão 5.945 728 2,8 214 0,8 Nesse contexto, a auto-construção gradativa da moradia, sem ônus
Estrutural 14.497 499 1,9 115 0,4 com a aquisição da terra e com os lucros do mercado, no limite das pos-
Itapoã 46.252 403 1,6 102 0,4
sibilidades de auto-realização de cada família em termos do tamanho e das
Total/Média ponderada da 225.177 716 2,7 178 0,7
região de estratificação
6 Excluem-se desse percentual os gastos com saúde e educação. Não há dados individualizados
Fonte: CODEPLAN/SEPLAN, 2004. para o DF.
* R$ 260,00. 7 Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil, março de 2007.
164 165
condições materiais da construção, apresenta-se como a solução mais 151 a 220 m2 14.245 13,75 17.093 4,24 642 1,21 0 0,00
óbvia para enfrentamento da problemática habitacional (tabela 03). 221 a 300 m2 5.567 5,37 5.444 1,35 122 0,23 0 0,00
Acima de 300 m2 8.137 7,85 2.502 0,62 33 0,06 0 0,00
Tabela Nº. 03 - Dados dos domicílios Total 103.622 100,00 403.372 100,00 52.851 100,00 3.348 100,00
regiões de estratificação do DF e Estrutural Número médio de pessoas por domicílio
3,0 4,0 3,9 4,3
Áreas Material de construção das paredes
Áreas de ‘elite’ ‘intermediárias’ Áreas ‘populares’ Estrutural
Alvenaria 102.189 98,61 389.619 96,59 45.975 86,99 1.610 48,09
Domicílios Total % Total % Total % Total %
Madeira 447 0,43 1.099 0,27 105 0,20 43 1,28
Espécie aparelhada
Permanente 102.175 98,60 389.606 96,59 40.440 76,52 874 26,11 Concreto 683 0,66 4.008 0,99 287 0,54 11 0,33
Improvisado 1.105 1,07 8.950 2,22 6.840 12,94 1.695 50,64 Madeira 179 0,17 7.749 1,92 2.002 11,97 1.684 50,30
Em construção 345 0,33 4.820 1,19 5.571 10,54 778 23,24 aproveitada ou
Total 103.625 100,00 403.376 100,00 52.851 100,00 3.347 100,00 madeirite
Condição de ocupação Placas de 48 0,05 621 0,15 134 0,25 0 0,00
cimento
Próprio quitado 51.574 49,77 209.945 52,05 11.151 21,10 11 0,33
Outros tipos 80 0,08 279 0,07 23 0,04 0 0,00
Próprio em 5.933 5,73 18.651 4,62 734 1,39 0 0,00
aquisição Total 103.626 100,00 403.370 100,00 52.851 100,00 3.348 100,00
Próprio em 1.950 1,88 15.757 3,91 25.698 48,63 139 4,15 Fonte: CODEPLAN/SEPLAN, 2004.
terreno não
legalizado
Próprio em 48 0,05 17.411 4,32 3.443 6,51 1.716 51,25
assentamento Os dados disponíveis permitem compor o seguinte perfil residencial para
Próprio em 0 0,00 373 0,09 103 0,19 32 0,96
área arrendada a cidade Estrutural: um aglomerado urbano estabelecido sobre uma área
Alugado 28.059 27,08 101.251 25,10 6.458 12,22 139 4,15 de assentamento (51,25%); dominado por construções improvisadas
Cedido 5.682 5,48 35.484 8,80 4.760 9,01 245 7,32 (50,64%), de tipo barraco (55,09%), erguidas em material precário
Funcional 8.027 7,75 3.879 0,96 0 0,00 0 0,00 (50,30% em madeira aproveitada ou madeirite), com pequenas dimen-
Outros 2.353 2,27 619 0,15 502 0,95 1.066 31,84
Total 103.626 100,00 403.370 100,00 52.849 100,00 3.348 100,00
sões espaciais (72,91% com área construída de no máximo 40 m2) e ele-
Tipos vada densidade habitacional relativamente à área construída (4,3 habitan-
Apartamento 72.868 70,32 39.924 9,9 715 1,35 64 1,91 tes por domicílio ou um morador a cada 9,3 m2).
Casa 22.561 21,77 345.477 85,6 44.544 84,28 1.386 41,41 Pode-se afirmar que pelo menos a metade da população da Estrutural
Kitnette 7.520 7,26 4.499 1,1 153 0,29 53 1,58 encontra-se em situação deficitária em termos de moradia. Tratam-se de,
Barraco 342 0,33 10.605 2,6 6.678 12,64 1.844 55,09
Outros 332 0,32 2.870 0,7 760 1,43 0 0,00
no mínimo, 7.248 pessoas precisando de casa, o que corresponde à neces-
Total 103.623 100,00 403.375 100,00 52.850 100,00 3.347 100,00 sidade de, pelo menos, 1.685 novas residências8.
Área construída
Até 40 m2 7.977 7,70 68.122 16,89 14.987 28,36 2.441 72,91 8 Estimativa pautada na definição de déficit habitacional utilizada pela Fundação João Pinheiro –
41 a 60 m2 11.847 11,43 99.222 24,60 14.243 26,95 640 19,12 FJP (2006), que considera os seguintes números: população: 14.497 habitantes; déficit habita-
61 a 90 m2 17.454 16,84 134.457 33,33 14.565 27,56 213 6,36 cional: 50% do total da população; proporção de moradores por domicílio: 4.3. O déficit habi-
91 a 120 m2 29.788 28,75 60.248 14,94 6.616 12,52 43 1,28 tacional real da Estrutural pode ser superior ao estimado, em virtude de coabitação e ônus exces-
121 a 150 m2 8.607 8,31 16.284 4,04 1.643 3,11 11 0,33 sivo com o aluguel, dois dados utilizados para a mensuração do déficit habitacional que não se
encontram disponibilizados para análise das RAs do DF.
166 167
Conforme indicado na tabela 03, o perfil habitacional da Estrutural é Tabela Nº. 04 - Distribuição dos domicílios por indicadores de infra-estrutura urbana
diametralmente oposto ao das áreas de ‘elite’ e em muito pior que o da - regiões de estratificação do DF e Estrutural
própria região de estratificação à qual pertence. Ao lado da Estrutural, em Áreas
Áreas de ‘elite’ ‘intermediárias’ Áreas ‘populares’ Estrutural
termos de precariedade habitacional, há apenas Itapoã, o mais pobre aglo-
Infra-estrutura Total % Total % Total % Total %
merado urbano do DF. Esses dados confirmam para o DF o que tipifica Geral
a situação habitacional dos outros bolsões de pobreza urbana no Brasil: a Rua asfaltada 101.985 98,42 375.608 93,12 20.652 39,08 117 3,50
deficiência generalizada de moradia condigna diretamente relacionada à Calçada 98.712 95,26 336.251 83,36 16.570 31,35 117 3,50
insuficiência de renda. Meio fio 99.497 96,02 365.823 90,69 19.045 36,04 117 3,50
Iluminação 101.307 97,76 393.291 97,50 42.903 81,18 3.134 93,64
O aglomerado habitacional da Estrutural, acima descrito, surge ainda pública
na década de 1960, quando da edificação de Brasília, em torno da ativi- Rede de água 92.874 89,63 329.733 81,74 15.350 29,04 149 4,45
pluvial
dade de coleta de lixo. Sua longevidade, no decorrer dos anos, associou-
Total de 103.624 — 403.374 — 52.850 — 3.347 —
se, de um lado, à segura distância que o separava do Plano Piloto e lhe domicílios
dava certa “invisibilidade” frente à autoridade pública –mais ocupada em Esgotamento sanitário
conter as constantes investidas das populações pobres rumo às áreas pro- Rede geral 95.150 91,82 370.868 91,94 24.964 47,24 309 9,23
Fossa séptica 8.234 7,95 28.909 7,17 13.689 25,90 1.268 37,88
tegidas da cidade que propriamente em solucionar os problemas de carên- Fossa 224 0,22 3.130 0,78 13.524 25,59 1.567 46,82
cia habitacional que se manifestavam em diversos pontos da malha urba- rudimentar
na do DF– e, de outro, às suas discretas dimensões sócio-espaciais, con- Vala 0 0 201 0,05 50 0,09 107 3,20
Outros 16 0,02 266 0,07 623 1,18 96 2,87
tributivas, por assim dizer, daquela “invisibilidade”.
Total de 103.624 100,00 403.374 100,00 52.850 100,00 3.347 100,00
A Estrutural chega ao ano de 2006 com uma população quase quaren- domicílios
ta vezes superior à ali existente até o início da década de 19909 e uma Fonte: CODEPLAN/SEPLAN, 2004.
situação urbana da mais expressiva carência. Faltam-lhe não apenas renda
e estrutura habitacional condizentes com uma vida digna, mas, igualmen-
te, infra-estrutura urbana adequada. Conforme indicado na tabela 04, a As precárias condições infra-estruturais da Estrutural são indicativas da
esmagadora parcela dos domicílios da cidade não conta com rede geral de forma como no DF a pobreza é gerida pelo Estado para conforto da socie-
esgoto (90,77%), ruas asfaltadas (96,50%) ou meio fio (96,50%), calça- dade incluída, e não combatida, para benefício das próprias populações
das para pedestres (96,50%) e rede de água pluvial (95,55%). O único pobres. Como a terra urbana aqui é de propriedade estatal e não priva-
benefício infra-estrutural urbano que atinge a quase totalidade dos domi- da10, a decisão de ofertar ou não novas áreas habitacionais pertence ao
cílios é a iluminação pública. Estado e não ao mercado. Isso permite ao governo local controlar a expan-
são urbana conforme sua orientação política, por meio do arbítrio do
preço da terra –seguindo a mesma lógica que orienta o estabelecimento
de preços no mercado privado, qual seja, a de que estoques de terras reti-
dos em áreas centrais, ou de ‘elite’, e que já contam ou tendem a contar
9 Até o início de 1994, a invasão da Estrutural registrava 89 famílias (Gouvêa, 1999). Os dados
da CODEPLAN/SEPLAN para 2004 apontam a existência de 3.347 domicílios, a saber, 37,6 com beneficiamento urbano no curto prazo, têm preços mais elevados
vezes mais domicílios do que os registrados há 13 anos. Vale notar que a variável “famílias” não
se confunde com a “domicílios”, pois em um mesmo domicílio podem coabitar várias famílias. 10 A construção de Brasília no Planalto Central implicou na apropriação estatal de grande parte das
Utilizamos esse dado por ser o único disponível. terras ocupadas pelo DF.
168 169
que aqueles de localização periférica desprovidos de beneficiamento O PAPBR teve tamanha expressividade no universo simbólico local
(Pereira e Lima, 2006; Gonçalves, 1998; Malagutti, 1999; Silveira, que desenvolveu uma verdadeira “comunidade de crença” entre os excluí-
1999)– ou por meio do assentamento das populações pobres em novas dos da cidade central em torno do sonho de aquisição de um lote em um
cidades satélites implantadas em áreas afastadas da cidade central. assentamento público (Borges, 2005). A explosão demográfica registrada
A Constituição Federal de 1988, a passagem do DF ao status político- na invasão do “lixão” da Estrutural em 1994 é, em boa parte, resultante
jurídico de unidade federativa e a conseqüente autonomia política alcan- da crença na possibilidade de aquisição de um lote estimulada pela forma
çada em 1990 com a constitucionalização da eleição direta para governa- clientelista e populista como se desenvolveu o PAPBR desde sua implan-
dor e deputados distritais deram início a uma importante fase da política tação, em 1989.
habitacional local, na qual destaca-se a criação do Programa de
Assentamentos para a População de Baixa Renda –PAPBR, instituído com
o intuito de eliminar as invasões e a sublocação no DF por meio da distri- Conclusão
buição de lotes semi-urbanizados, em regime de concessão de uso, para
moradia obrigatória do beneficiário que atendesse a requisitos pré-defini- Pode-se dizer que a política de remoção das ocupações clandestinas de
dos11. Na primeira etapa do PAPBR, todas as favelas do Plano Piloto foram baixa renda do anel urbano central de Brasília e seu assentamento em
removidas e assentadas fora de seus limites12, a maior parte destinada à zonas periféricas precariamente urbanizadas e fisicamente apartadas dos
“Vila Roriz”, hoje cidade satélite de Samambaia (Gonçalves, 1998). setores que concentram o trabalho, a renda e todo o conjunto de oportu-
Dois aspectos do PAPBR são relevantes para o presente debate: o uso nidades de ascensão social reforça, com aval social, a exclusão do direito à
político dado ao programa e o crescimento e a consolidação da cidade cidade (Lefebvre, 1969) que tipifica a realidade urbana brasileira. Essa
Estrutural com todos os aspectos de precariedade que a caracterizam pre- política de gestão da pobreza fundamenta-se em um perigoso mecanismo
sentemente. recursivo de retroalimentação da própria pobreza, por meio do qual o
A distribuição de lotes semi-urbanizados –com esgoto e pontos de pobre excluído, considerado um problema social pelo Estado e pelo esta-
água e luz–, ainda que sob regime de concessão de uso, com pagamento blishment (Elias e Scotson, 2000), é segregado e invisibilizado por força
de taxa mensal, em localidades distantes do Plano Piloto e nas mais pre- das políticas públicas que deveriam cuidar de sua inclusão, tornando-se,
cárias condições urbanísticas, veio ao encontro dos anseios da imensa conseqüentemente, ainda mais pobre e excluído, posto que lançado, co-
massa deficitária por habitação que em trinta anos se havia acumulado no mo dejeto, nas franjas dos espaços que lhe poderiam oferecer o conjunto
DF. Tanto os beneficiários do PAPBR como aqueles que passaram a acre- de capitais –econômico, social, intelectual, simbólico (Bourdieu, 1989)–
ditar na possibilidade de virem a ser agraciados em oportunidades futu- para assegurar sua mobilidade social e sua gradativa inclusão. Sem com-
ras, e também os moradores do Plano Piloto, que se viram livres das inú- binar remoção com oportunidades de trabalho, educação, segurança,
meras favelas que se lhes avizinhavam, expressaram sua aprovação ao pro- lazer, cultura e urbanidade, a política de gestão dos pobres no DF tende
grama elegendo diretamente ao Governo o então governador biônico, apenas a acentuar ainda mais as situações de pobreza que tipificam os
Joaquim Roriz. arredores da capital federal.
O caso da Estrutural não foge a essa regra. Sua lógica de ocupação e
consolidação situa-se na base de um sólido processo de resistência contra
11 Decreto nº 11.476, de 9 de março de 1989.
12 Exceções foram as favelas Vila Planalto, Varjão e Acampamento da Telebrasília, assentadas no
o poder local, interessado na expulsão dos moradores tanto das áreas de
próprio local por força de ampla mobilização popular (Gonçalves, 1998). ‘elite’ como da própria área em que se deu seu assentamento –situada no
170 171
combatido eixo cidades satélites-Plano Piloto e não no tacitamente auto- Referências bibliográficas
rizado eixo cidades satélites-cidades satélites (Nunes, 2007).
A questão habitacional no DF, como caso particular de um fenômeno Barros, Ricardo Paes de y Mendença, Rosane Silva Pinto de (1995). Os
geral, exemplifica com clareza os limites da ação estatal na oferta de ter- determinantes da desigualdade no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA.
ras e habitação à população brasileira. Na capital federal, tal como ocorre Borges, Antonádia (2005). “Sobre pessoas e variáveis: etnografia de uma
em outros contextos urbanos –estes, diferentemente daquela, dominados crença política” en Mana. 11/1 (abril), p.67-93.
pela propriedade privada e não pela propriedade estatal–, a ação do Bourdieu, Pierre (1989). O poder simbólico. Lisboa: DIFEL.
Estado proprietário é contaminada, por assim dizer, pela lógica do mer- Brasil (2003). Constituição da República Federativa do Brasil: 1988.
cado –o acesso à terra e à habitação guiam-se por critérios econômicos e 20ed. Brasília: Centro de Documentação e Informação, Coordenação
de prestígio social e não pelo respeito à função social da terra e ao direito de Publicações da Câmara dos Deputados.
social da moradia. Como resultado, vê-se a reprodução sistemática de CODEPLAN – Companhia de Desenvolvimento do Planalto Central
núcleos habitacionais precarizados, onde se aglomera uma população (Brasil, 2006). Coletânea de informações socioeconômicas: Região
pobre que, motivada pela crença na prosperidade futura, aguarda com Administrativa RA VI – Planaltina. Brasília: CODEPLAN.
demasiada perseverança a ação de um Estado quase sempre ausente. CODEPLAN; SEPLAN – Secretaria de Planejamento (Brasil, 2004).
Como ilustra o caso aqui apresentado, a posse da terra urbana pelo Pesquisa Distrital por Amostra de Domicílios – PDAD 2004. Brasília:
Estado –mesmo um Estado formalmente tendente à implantação da SEPLAN: CODEPLAN.
Justiça Social na cidade, como o brasileiro–, por força de escolhas políti- Elias, Norbert y Scotson, John L. (2000). Estabelecidos e outsiders: socio-
cas elitistas e de importação de mecanismos de mercado, não garante às logia das relações de poder a partir de uma pequena comunidade. Rio
camadas de renda inferior o direito à cidade. Nesse contexto, a moradia de Janeiro: Zahar.
adquire caráter onírico: é antes um sonho, que um direito. FGV – Fundação Getúlio Vargas (Brasil, 2004). Pesquisa sobre
Orçamentos Familiares, 2002-2003. Rio de Janeiro: FGV.
FJP – Fundação João Pinheiro (Brasil, 2006). Déficit habitacional no
Brasil 2005. Belo Horizonte: Centro de Estatística e Informações.
Gonçalves, Maria da Conceição Vasconcelos (1998). Favelas teimosas:
lutas por moradia. Brasília: Thesaurus.
Gouvêa, Luiz Alberto de Campos (1999). “Uma política habitacional de
interesse social para o Distrito Federal”; en Paviani, Aldo, org.; Brasília
– gestão urbana: conflitos e cidadania. Brasília: Editora Universidade
de Brasília.
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (Brasil, 2004).
Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar – PNAD 2004. Rio de
Janeiro: IBGE.
IBGE – Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção
Civil (2007).
172 173
Brasilmar Ferreira Nunes e Inaê Elias Magno da Silva
Lefebvre, Henri (1969). O direito à cidade. São Paulo: Editora Docu- Construcción de la vida asociativa:
mentos.
Malagutti, Cecília Juno (1999). “Loteamentos clandestinos no Distrito estudio de caso de las políticas
Federal: caminhos alternativos para sua aceitação”; en Paviani, Aldo,
org.; Brasília – gestão urbana: conflitos e cidadania. Brasília: Editora
de vivienda social en la comuna
Universidade de Brasília. de La Pintana
Marx, Karl (1983). O capital. Vol. I, Tomo I. São Paulo: Abril Cultural.
Nunes, Brasilmar Ferreira (2007). “Modos de agir, maneiras de ser: os
embates cotidianos pelo espaço urbano numa população de baixa
renda no DF”; en Feldman, Sarah; Fernandes, Ana, orgs.; O urbano e
María José Pérez Bravo*
o regional no Brasil contemporâneo: mutações, tensões e desafios.
Salvador: UFBA/ANPUR.
Ribeiro, Luiz C. de Queiroz y Pechman, Robert M. (1985). O que é Resumen:
questão da moradia. São Paulo: Nova Cultural/Brasiliense.
Silva, José Afonso (2000). Curso de direito constitucional positivo. 18ed.
São Paulo: Malheiros Editores. En el presente artículo se analizan las políticas de vivienda social imple-
Silveira, Denise Prudente de F (1999). “Gestão territorial do Distrito mentadas en Chile utilizando la elaboración teórica de Bruno Jobert res-
Federal: trajetórias e tendências”; en Paviani, Aldo, org.; Brasília – ges- pecto de las funciones de las políticas públicas. De este análisis se propo-
tão urbana: conflitos e cidadania. Brasília: Editora Universidade de nen conclusiones de la vida y las dinámicas asociativas que se generan en
Brasília. el territorio de una comuna actualmente, profundizando en dos concep-
tos: el contrato social y el estatuto de ciudadanía.
Palabras clave: políticas de vivienda, pobladores, vida asociativa, contrato

social y exclusión social.
* Socióloga (Universidad de Chile), Master en Gestión y Políticas Públicas (MGPP, Ingeniería

Industrial Universidad de Chile) y Doctorante Université Catholique de Louvain (Prueba de
confirmación diciembre 2006). Profesora ayudante de Cátedra “Actualidad en gestión y políti-
cas públicas” (Universidad de Chile, Departamento de Ingenieria Industrial. Alejandra Mizala).
174 175
Brasilmar Ferreira Nunes e Inaê Elias Magno da Silva
Lefebvre, Henri (1969). O direito à cidade. São Paulo: Editora Docu- Construcción de la vida asociativa:
mentos.
Malagutti, Cecília Juno (1999). “Loteamentos clandestinos no Distrito estudio de caso de las políticas
Federal: caminhos alternativos para sua aceitação”; en Paviani, Aldo,
org.; Brasília – gestão urbana: conflitos e cidadania. Brasília: Editora
de vivienda social en la comuna
Universidade de Brasília. de La Pintana
Marx, Karl (1983). O capital. Vol. I, Tomo I. São Paulo: Abril Cultural.
Nunes, Brasilmar Ferreira (2007). “Modos de agir, maneiras de ser: os
embates cotidianos pelo espaço urbano numa população de baixa
renda no DF”; en Feldman, Sarah; Fernandes, Ana, orgs.; O urbano e
María José Pérez Bravo*
o regional no Brasil contemporâneo: mutações, tensões e desafios.
Salvador: UFBA/ANPUR.
Ribeiro, Luiz C. de Queiroz y Pechman, Robert M. (1985). O que é Resumen:
questão da moradia. São Paulo: Nova Cultural/Brasiliense.
Silva, José Afonso (2000). Curso de direito constitucional positivo. 18ed.
São Paulo: Malheiros Editores. En el presente artículo se analizan las políticas de vivienda social imple-
Silveira, Denise Prudente de F (1999). “Gestão territorial do Distrito mentadas en Chile utilizando la elaboración teórica de Bruno Jobert res-
Federal: trajetórias e tendências”; en Paviani, Aldo, org.; Brasília – ges- pecto de las funciones de las políticas públicas. De este análisis se propo-
tão urbana: conflitos e cidadania. Brasília: Editora Universidade de nen conclusiones de la vida y las dinámicas asociativas que se generan en
Brasília. el territorio de una comuna actualmente, profundizando en dos concep-
tos: el contrato social y el estatuto de ciudadanía.
Palabras clave: políticas de vivienda, pobladores, vida asociativa, contrato

social y exclusión social.
* Socióloga (Universidad de Chile), Master en Gestión y Políticas Públicas (MGPP, Ingeniería

Industrial Universidad de Chile) y Doctorante Université Catholique de Louvain (Prueba de
confirmación diciembre 2006). Profesora ayudante de Cátedra “Actualidad en gestión y políti-
cas públicas” (Universidad de Chile, Departamento de Ingenieria Industrial. Alejandra Mizala).
174 175
María José Pérez Bravo Construcción de la vida asociativa
El territorio: “La Pintana, el lugar donde la gente busca Las funciones de las políticas públicas: la integración, la regulación
la oportunidad de ser feliz” y la legitimidad en la política de vivienda social
Para analizar la relación entre las prácticas asociativas y las políticas públi- De manera general, una primera conclusión que se desprende del estudio
cas, específicamente la política de vivienda social, en el estudio de caso de de las políticas de vivienda social en Chile, es que ellas han estado condi-
la comuna de La Pintana resulta relevante considerar tres características cionadas principalmente por dos factores, la disponibilidad de recursos
propias del territorio que hacen relevante su estudio. La primera caracte- económicos de las diferentes administraciones y la capacidad de presión
rística tiene que ver con su conformación, pues este territorio ha sido de los grupos demandantes. Sin embargo, de estos dos factores, han sido
poblado casi en su 100% a partir de viviendas sociales. Por ello, en lo que los recursos económicos los que ha supeditado la localización, el tamaño
actualmente corresponde a la comuna de La Pintana se han experimenta- y la calidad de la construcción. Esta tendencia ha sido transversal en la
do y plasmado las políticas de vivienda social de los distintos gobiernos historia de las políticas de vivienda, aún cuando la asignación de vivien-
desde 1950 hasta mediados del gobierno de Ricardo Lagos. Todas estas das sociales por parte del Estado ha obedecido a criterios políticos, como
políticas han tenido un carácter de urgencia, pues han buscado responder la presión de los demandantes y la legitimidad social que adquiere el acce-
al déficit habitacional generado por la concentración de población en la so a vivienda. De esto se desprende una segunda conclusión, que lleva a
ciudad, y en cada una de ellas se han priorizado diferentes dimensiones asociar la vivienda social con la segregación urbana, la exclusión y el fenó-
del problema. meno actual de la ciudad dual o de la “guetización”. Pues por su orienta-
La segunda característica de la comuna es su condición de comuna ción, la política de vivienda ha convertido al Estado en el principal agen-
pobre, en un contexto de ciudad altamente segregada. Desde el punto de te de la segregación residencial a gran escala. Esto marca una diferencia
vista funcional, La Pintana es una comuna dormitorio construida para con la mayoría de las ciudades latinoamericanas, donde los barrios popu-
alojar pobres. La segregación urbana, refleja la desigualdad en la distribu- lares son producto de ocupaciones ilegales que se han ido integrando len-
ción del ingreso, consolidando un mapa en el que la segregación residen- tamente a la estructura de la ciudad (Ducci, M.E. 1997).
cial muestra, en su primera fase, una nítida tendencia al distanciamiento Al analizar las políticas de vivienda social a partir del análisis histórico
físico entre barrios ricos y pobres (Rodríguez y Winchester, 2001). y de la adaptación de la matriz de funciones propuesta por Bruno Jobert1,
La heterogeneidad de prácticas asociativas dentro del territorio es la se puede ver que las políticas de vivienda social tuvieron en Chile un énfa-
tercera característica que hace de La Pintana un caso de estudio. Esta he- sis por la función de integración social, pero un tipo de integración que
terogeneidad, desde nuestra perspectiva, tendría como fundamento la di- llamaremos “integración por vasallaje” hasta el periodo de Eduardo Frei
versidad de formas de poblamiento del territorio, en que si bien su origen Montalva. A partir del primer gobierno de la democracia cristiana se rele-
es la política de vivienda social de los últimos cincuenta años, ésta ha asu- va la función de legitimidad en las políticas de vivienda, adquiriendo total
mido formas específicas de acuerdo a los diferentes gobiernos y el contex- preeminencia durante el gobierno de Salvador Allende, único gobierno
to político, económico y social. Son estas tres características las que con- que conceptualizó la vivienda como un derecho ciudadano. Durante el
vierten a La Pintana en un caso relevante y pertinente para los objetivos periodo dictatorial el énfasis estuvo en la función de regulación, aspecto
de esta investigación.
1 Desde 1994 la autoridad local intentó detener la construcción de viviendas sociales. Por ello, las
últimas viviendas se entregan el año 2003 y se cierra la construcción gracias a un acuerdo del
Parlamento y el gobierno local para la restricción del uso del suelo habitacional y la generación
de zonas de reserva urbana protegidas ecológicamente.
176 177
que, en nuestra visión, se mantiene hasta las políticas actuales. En este lizando la forma como los agentes y los grupos se reparten el espacio urba-
punto queremos profundizar la discusión más adelante, introduciendo al no. En la perspectiva de Pierre Bourdieu (Bourdieu, 1999), ambos espa-
debate el concepto de exclusión y de “ciudad dual” como un elemento de cios en términos analíticos pueden ser homologables, siendo posible uti-
las políticas actuales. lizar el espacio urbano para comprender las estructuras del espacio social.
Sin embargo, y como lo propone este autor, estas funciones son parte En esta perspectiva, la ciudad muestra a los individuos y grupos sociales
de las contradicciones presentes en la acción pública. Esto se refleja en su ubicación dentro de la sociedad. De esto, podemos concluir que la
que una política que busca la integración de un grupo social a partir del segregación urbana implica o genera siempre diversas formas de exclusión
acceso a un bien, al mismo tiempo incide en el discurso de legitimidad social.
respecto a los derechos ciudadanos, a la acción colectiva y en la regulación Esta tensión, materializada en el espacio urbano, tiene su correlato en
del acceso a la arena política. Por ello, resulta importante considerar en el la definición del contrato social y en el estatus de ciudadano que elaboran
análisis, como lo propuso W. Mills hace cincuenta años, que “el poder es y sostienen los habitantes, en este caso pobladores propietarios de vivien-
una cosa y viene primero; la situación que el poder trae es cosa distinta y das sociales de la comuna de La Pintana. Esta proyección se fundamenta
viene después” (Mills, 1957: 248). Esta idea grafica lo incierto e indeter- en la visión de la vivienda ya sea como un bien, un beneficio o un dere-
minado de la acción del Estado respecto a la promoción y creación de cho reconocido por el Estado y el conjunto de la sociedad.
grupos sociales, pues puede abrir el acceso o legitimar la apertura del espa- Desde nuestra perspectiva, fundamenta esta vinculación la contradic-
cio político y promover la incorporación de grupos sociales a la arena ción entre la lógica operativa del contrato social –que define quienes son
política, pero no tiene todas las herramientas para monitorear y controlar ciudadanos y los límites de la comunidad– y su lógica de legitimación,
su acción. fundada en la inexistencia de excluidos (Sousa Santos, 2005)2. En esta
perspectiva la integración como promesa o la exclusión como amenaza
está presente a nivel simbólico en las políticas públicas y en el discurso
Contrato social y espacio público: ciudadano. El paso o movimiento de una posición a otra está mediado
La dimensión simbólica de las políticas públicas. por un “espacio abierto”, sustentado en la “promesa” o posibilidad, que
La política de vivienda social como parte de la trama urbana se consolida 2 Para este autor la política pública se compone por tres funciones: la integración social, la regu-
y avanza sobre la base de dos dimensiones complementarias. De una par- lación y la legitimidad, que en nuestro trabajo aterrizamos a la política de vivienda entendiendo
te, la dimensión simbólica que se construye a través de las representa- que la integración social se vincula con la desmercantilización de la producción de vivienda
social y la incorporación de un grupo excluido al acceso de un bien considerado socialmente
ciones: el sentido de la propiedad de la vivienda, de la nueva comunidad, necesario, o en términos económicos el acceso de una demanda no solvente a un bien, en este
de la relación con la ciudad, etc.; y por otra, la dimensión material, refle- caso la vivienda (Raposo, 2001). Respecto a la función de regulación del Estado, la política de
vivienda cumple con esta función a partir del disciplinamiento y del principio de comunidad,
jada en las acciones de intervención directa sobre los territorios. En este incidiendo en la conformación de territorios, comunidades e identidades sociales. Por su parte,
sentido, la ciudad y sus comunas son un hecho social en estado ‘objetivo’, la función de legitimidad impacta en la generación de actores o grupos sociales. La configura-
son relaciones sociales cristalizadas en objetos materiales, en instituciones, ción de actores sociales, elemento central de la imbricación del Estado con la sociedad civil
–hipótesis central de B. Jobert– tiene directa relación con la definición de los problemas públi-
en textos, en reglamentos, etc. (Pinçon, y Pinçon-Charlot, 2005). cos, los marcos de la acción burocrática y la regulación del acceso al Estado. Por lo anterior, la
El espacio, en esta perspectiva es uno de los lugares donde el poder se función de legitimidad del Estado se relaciona directamente con la distribución de las legitimi-
dades en el conjunto de la sociedad, tanto en el plano discursivo, como en la viabilidad y perti-
afirma y se ejerce bajo su forma más sutil, su dimensión simbólica. Ahí, nencia de la acción colectiva. En síntesis, esta función tiene directa relación con la politización
como violencia simbólica, pasa muchas veces de ser inadvertido, invisibi- de los conflictos sociales.
178 179
entrega dinamismo a estos muros, transformándolos en un elemento De la integración por vasallaje a las políticas modeladoras:
clave de la cohesión social y de la aceptación de la desigualdad, que pasa el énfasis por la regulación en las políticas públicas
a ser un elemento implícito del contrato social.
En este sentido, podemos ver que las políticas de vivienda social desde Para entrar en el debate respecto al paso de las políticas de la dictadura a
sus inicios han incidido en aspectos que trascienden los marcos del acce- las del periodo democrático, es central profundizar en la conformación
so a un bien y de ocupar un lugar en la ciudad. Una conclusión prelimi- del sector más antiguo de la comuna, para luego compararlo con el sector
nar es que las respuestas del Estado, materializadas en políticas públicas recientemente poblado por las políticas de vivienda de los gobiernos de la
de vivienda social, han incidido no sólo en el ámbito habitacional y la Concertación.
conformación de un territorio, sino también en el desarrollo posterior de El “ethos público”4 de la primera política de vivienda implementada
las prácticas asociativas, en la conformación de comunidades e identida- en el territorio comunal estuvo inspirado en las doctrinas filantrópicas
des locales, en tanto ellas inciden en la conceptualización del contrato europeas del siglo XIX, que en términos genéricos sustituía “el pan de la
social por parte de los pobladores. Esta dimensión simbólica de la políti- limosna por el pan del trabajo”, con claros contenidos del autoritarismo
ca traza las coordenadas de ciudadanía, donde en su dimensión vertical ilustrado respecto de la vida obrera. Esto queda reflejado en la discusión
marca la relación del individuo con el Estado y en su dimensión horizon- del proyecto de Ley de Huertos y Jardines Obreros, que finalmente se
tal la relación del individuo con sus pares. Estas coordenadas ubican a los concretó en la Ley N° 6.815 aprobada el 5 de febrero de 1941, referida a
individuos, pero no limitan sus movimientos, pues aún cuando las polí- las obligaciones impuestas al Consejo de la Caja de la Habitación Popular
ticas de vivienda han buscado la integración, la regulación y la legitimi- durante el Gobierno del Frente Popular5:
dad como objetivos implícitos, los individuos y las comunidades han
desarrollado con ciertos márgenes de libertad y autonomía. En este senti- Como puede observarse, el problema de la vivienda popular tiene estrecha
do, las prácticas asociativas han sido parte de las estrategias o mecanismos relación con otros tales como el del trabajo, el de la alimentación completa
que las comunidades desarrollan para defender su existencia pública, su y racional y el de la salvación del niño proletario, a los que pueden agregar-
identidad e incluso para incidir en las políticas públicas, especialmente en se vivos aspectos de importancia sociológica, tendientes a orientar el robus-
contextos de segregación y exclusión social3. tecimiento de la familia obrera, el apartamiento del trabajador de la taber-
na y de los vicios, el arraigo a la propiedad, la lucha efectiva contra el alco-
holismo y las enfermedades de trascendencia social (Maza, 1939: 266)
4 Para poder entender esta dimensión simbólica de las políticas de vivienda, definiremos el contrato
3 En este sentido, es la promesa de integración la que legitima el contrato, ofreciendo a todos los social como el metarelato de la sociedad respecto a los derechos y deberes, a la inclusión o exclu-
individuos la “posibilidad” de acceder al estatus de ciudadano. Sin embargo, de los criterios de sión de grupos sociales y del estatus de ciudadanía (De Sousa Santos, 2005). Mientras, el espacio
inclusión del contrato social es posible desprender criterios de exclusión siendo estos el marco o público, desde nuestra perspectiva, es el lugar donde este relato se construye, sobre la base del diá-
trazado entre quienes están dentro de la comunidad, es decir, son ciudadanos, y quienes quedan logo y el conflicto, disciplina y resistencia (De Certeau, 1984). El eje estructurante del conflicto es
al margen o son ciudadanos de segunda categoría. Para Boaventura de Sousa Santos, los criterios la diferencia entre la realidad, es decir, las condiciones materiales, y los términos del contrato social,
de inclusión son los siguientes: Primero, que el contrato social sólo incluye a los individuos y a o, dicho de otra manera, de la democracia (Laville, 2005). Ambas definiciones buscan sociologizar
sus asociaciones, dejando a la naturaleza excluida. El segundo alude a una ciudadanía territorial- conceptos ampliamente abordados por otras disciplinas, especialmente la filosofía política.
mente fundada, siendo parte de la comunidad sólo los ciudadanos que son parte del contrato 5 Entendemos el “ethos público” como el consenso discursivo respecto al quehacer autoasignado
social. El tercero se relaciona con la comercialización pública de intereses, sólo los intereses que del Estado, materializado en los discursos oficiales, único elemento que permite discernir los
pueden expresarse en la sociedad civil son objeto del contrato. Con este último se traza una línea objetivos explícitos de la acción pública, y a las políticas públicas como la implementación de
divisoria entre el espacio público y el privado. La vida privada, los intereses personales propios este ideario, siendo los resultados de las políticas públicas –los resultados del proceso de trans-
de la intimidad y del espacio doméstico quedan excluidos del contrato. formación que ellas impulsan– la clave para analizar sus objetivos implícitos.
180 181
En términos urbanos, esta política buscaba responder a la necesidad de tomar por ahí. Tenían riñas muy espectaculares por ahí, todo esto en la
expandir la ciudad producto de las grandes oleadas migratorias del campo noche (…) y tu sabes que aquí habían huertos que estaban totalmente
y de la minería a Santiago. La construcción de huertos y jardines se plan- abandonados, no pagaban las cuotas de la Cooperativa, ni hacían nada,
teó como una suerte de mediación entre el campo y la ciudad, permitien- los llamábamos para arreglar el agua y no venían, después salían con puras
do una expansión ordenada y gradual de la capital. En su base, esta polí- historias. Entonces aquí habían rotos que no hacían nada. (Gilberto,
poblador y socio antiguo de la Cooperativa)
tica buscaba redimir la pobreza fortaleciendo la posibilidad del trabajo
doméstico con la creencia en las virtudes moralizadoras inherentes al
En el discurso de los pobladores la inclusión o exclusión es vista como
arraigo del sujeto con la ‘madre’ tierra:
resultado de las opciones individuales, donde cada persona puede aceptar
Hay que sacar a la familia del trabajador, del centro de la ciudad donde o rechazar su incorporación. Así, esta integración condicionada deposita-
vive estrecha y malamente, a los alrededores donde sea un hecho cierto ba en la persona la responsabilidad de convertirse en ciudadano. La dife-
que la tierra dé lo que falta a la cartilla alimenticia indispensable, que renciación interna, en la comunidad, se construyó a partir de la imagen
defienda la vitalidad del hogar trabajador y a cada uno de sus miembros del ‘roto’, ese personaje que amenazaba la convivencia y la paz. La cons-
(Maza: 267). trucción de la comunidad a partir de la diferenciación interna puede ex-
plicarse por una doble carga de la política de vivienda, que por un lado
El acceso a la vivienda, que para lo pobladores es un “beneficio” y el reco- los hizo merecedores del “beneficio”, pero al mismo tiempo adosó el estig-
nocimiento de ciudadanía, se fundó en la aceptación de las normas cen- ma de la familia obrera. Así, la disputa interna puede explicarse por la ne-
trales, rechazando la diversidad y buscando la homogeneidad dentro de la cesidad de los miembros de la Cooperativa de mostrar a la sociedad la le-
comunidad. Con esto, desde el Estado se promovió la integración social gitimidad de su integración.
a partir de la legitimación por vasallaje a las normas centrales (Jobert, B. La cara inesperada de esta política, con énfasis en la función de inte-
2004)6, incidiendo en mayores niveles de organización dentro de la co- gración social, se manifestó en la legitimidad que alcanzó la demanda por
munidad y en la aplicación rígida de estas normas, donde la exclusión (en vivienda, fortaleciendo a los grupos de presión, tanto demandantes de vi-
lo interno) y la diferenciación (de lo externo) se instalaron como los me- vienda movilizados como al gremio de constructores. Las movilizaciones
canismos de fortalecimiento de la comunidad: de los sectores organizados, tanto del mundo obrero como de sectores
populares, tuvieron como respuesta el desarrollo de políticas de integra-
Sí, muchos eran pobres. Imagínese, para la gente que vivía en conventi- ción social con una matriz gradualista que priorizó por los sectores socia-
llos, le dieron una casa completa con tres dormitorios, con cocina para les que ya habían alcanzado ciertos niveles de integración e instituciona-
tener agua caliente y baño, una pieza para guardar herramientas. Para la lización. En este periodo, en el que primó la promesa de integración so-
mayor cantidad de rotos, esto era una locura, muchas noches salían a cial, se produjo la politización de los grupos sociales organizados que ter-
minaron por desbordar la política de vivienda social cuando ella, produc-
6 Este proyecto comenzó a materializarse en 1942, cuando la Caja de la Habitación adquirió los to de esta presión, enfatizó por la función de legitimidad.
títulos de dominio del fundo “La Pintana” para edificar una población modelo destinada a la Actualizando este debate a la discusión respecto a los niveles de exclu-
Sociedad Cooperativa José Maza, creada en 1937, con viviendas de tres dormitorios construidas
sobre quinientos lotes de media hectárea y con 200 árboles frutales en plena producción. El pro- sión social, giraremos rápido el reloj para ver el contexto actual y el paso
yecto contempló la construcción de equipamiento comunitario social y productivo. Su primera de las políticas, que podríamos llamar “modeladoras” a las políticas “mo-
etapa fue inaugurada en 1946, y las siguientes en 1950 y 1957, permaneciendo hasta hoy como delo”, que se relacionan con la idea predominante del modelo de desarro-
un símbolo del cooperativismo progresista (Gurovich, 1989).
182 183
llo chileno. Se entenderá como políticas modeladoras las desarrolladas to poblacional en el decenio 1982 y 1992, el Gran Santiago creció en un
durante el tiempo dictatorial, caracterizadas por la entrega del protagonis- 15%, mientras que La Pintana tuvo un crecimiento poblacional del
mo que tuvo el Estado en materia de construcción al mercado, principal- 108% en el mismo periodo7. Las estadísticas sociales de la comuna refle-
mente a partir de la liberalización del desarrollo urbano. Sin embargo, jan el mismo fenómeno, donde a diciembre de 1984, en La Pintana el
esto no significó el abandono de la intervención estatal, pues en el mismo 53% de su población se encontraba viviendo en campamentos de radica-
momento se impulsaron desde el Estado dos procesos de intervención ción, nuevos campamentos y poblaciones de erradicación. Esta es la cifra
fundamentales en la configuración de la ciudad, como fueron las erradi- más elevada del Gran Santiago, apenas seguida por Renca y Peñalolén,
caciones de campamentos y el reordenamiento municipal que incluyó la con un 25,11 y un 22,26%, respectivamente.
municipalización de servicios. En su dimensión material, las autoridades sustentaron esta política en
La política de vivienda característica de este periodo fue la erradica- la caída de los estándares de construcción de las viviendas sociales, ade-
ción de campamentos, estructurada a partir de la entrega de un subsidio más de la conformación de comunidades absolutamente aisladas, sin ofer-
individual y de la creación de comunas “receptoras de pobres”. El objeti- ta de servicios ni cobertura institucional. La apelación al Estado y a las
vo explícito de la autoridad fue creación de comunas homogéneas que autoridades de los pobladores es la de un ciudadano vulnerado que sien-
permitieran el desarrollo de políticas sociales focalizadas en unidades de te transgredidos sus derechos.
fácil operatividad. En este periodo se enfatizó por la función de regula-
ción de las políticas públicas, como puede constatarse por sus contenidos, Veíamos que veníamos pasando, pasando, imagínate de Renca acá, a La
con el objetivo de desarticular comunidades conflictivas para el Estado. Pintana. Cuando llegamos había alegría porque teníai tu casa. Era una
En el caso de las erradicaciones ellas se focalizaron en tomas de terreno y casa sólida, con baño, con el baño adentro, dos piezas y… todos conten-
campamentos. La priorización por la regulación se orientó a limitar los tos, esta es la casa que te va a tocar a ti, esta es la casa... pero cuando empe-
conflictos a la escala local. zamos a desarmar nuestras mediaguas, yo creo que hubo mucha gente
lloró.
Cada municipio debe canalizar hacia el gobierno la participación de la
ciudadanía, así como sus inquietudes. Esto es democracia como forma de Para los pobladores su traslado significó la pérdida de “dignidad” y del
vida, bajo el alero protector de un gobierno autoritario (General estatus de ciudadanía, junto con dejar una forma de vida que, con sus
Pinochet, Discurso en la comuna de Pudahuel, Agosto de 1981). dificultades, ofrecía alternativas de sobrevivencia y de ocupación del tiem-
po libre más ricas que el nuevo contexto. La pérdida de estatus ciudada-
Este proceso, acompañado de mayores niveles de responsabilización y de no, los pobladores la conceptualizan como ser “botado por el Estado”.
participación económica de los beneficiarios, producto de la política de Esta sensación, de ser puesto al margen, se agudiza en los casos de desar-
subsidios, convirtió a la vivienda en “un bien que debe adquirirse con
ahorro y esfuerzo y, eventualmente, con el apoyo del Estado” (Objetivo 7 La integración social, en la perspectiva de este autor se sustenta en dos formas de legitimación,
Nacional, 1973). la legitimación por vasallaje a las normas centrales, donde la base de la integración social pasa
La comuna de La Pintana, fue “sujeto controlado de laboratorio” por la identificación del individuo con las normas de la sociedad global, y la legitimación por
diferenciación, que se funda en la pertenencia a grupos intermediarios de la sociedad que el vasa-
(Gurovich, 1989) al concentrar el grueso de las radicaciones, convirtién- llaje individual a una sociedad global más abstracta. En la segunda forma de legitimidad la dife-
dose en caso demostrativo de la estrategia de reorganización territorial y rencia social no es considerada amenaza para el orden social. La diferencia, la rivalidad y el con-
flicto aparecen como un ingrediente esencial de la cohesión social, siempre que se mantenga en
de los conflictos que ella generó. Si consideramos las cifras de crecimien- cierto nivel y no se llegue al quiebre.
184 185
ticulación del antiguo campamento, donde se suma la sensación de sole- tro, y ese rumor se expandía así, como pan caliente, en un segundo sabía
dad e indefensión. Estos casos fueron la mayoría dentro de las nacientes toda la población. Toda la población trataba de organizarse, pero ahí no a
poblaciones de La Pintana y para los pobladores, su traslado es vivido co- nivel poblacional sino que a nivel de pasaje. (Alberto, socio cooperativa).
mo un castigo o una condena, de ahí viene la idea de una ciudadanía de
segunda clase. La precariedad económica, agudizada por la falta de servi- La organización para enfrentar la violencia, luego se extendió a la resolu-
cios públicos básicos, llevó a familias “a comerse las casas”, frase que usan ción de las carencias extremas que vivieron los pobladores. La asociación
los pobladores para contar la historia de familias que vendieron o quema- entre necesidad y organización terminó diluyendo su dimensión de vo-
ron sus casas por falta de combustible. El hacinamiento, la pobreza, la luntariedad, transformándola en obligación con una carga negativa inde-
carencia de institucionalidad pública, transforman a estos territorios en leble. Así, los tiempos de mayor nivel asociativo son recordados como los
“pueblo sin Dios ni ley” y al sueño de la casa propia en un engaño, “es el de mayor violencia y precariedad. Para los pobladores que ocuparon roles
costo que tenemos que pagar por ser pobres”. dirigenciales son también los tiempos más alegres y de mayor gratifica-
ción de su trabajo, ellos no encuentran explicación para el fin de la uni-
De repente te sacaron y te vinieron a dejar a un lugar donde no teniai dad y participación que se alcanzó en ese período. Tal vez esto pueda ex-
nada, igual te sentiai como desamparado. O sea desamparado de las auto- plicar la rápida extinción de las organizaciones surgidas durante las pro-
ridades, desamparado de todo el mundo (…) Nos sentíamos como que testas y la vuelta a la democracia.
éramos seres, personas que era como indigno de que el campamento estu-
viera casi cerca del centro de santiago. Entonces eras como algo no dese- Era otra nuestra manera de vivir que aquí cambió radicalmente, cambió
ado que te habían venido a botar (Alberto, Socio de la Cooperativa). el cien por ciento tu manera de vivir, tu te metistes en tus cuatro paredes
(Alberto, socio cooperativa).
A la ruptura de la comunidad, que significó el fin de la vida en el campa-
mento, se sumó la incertidumbre respecto al vecino. El vecino, ahora un El hacinamiento se volvió una constante dentro de las políticas habitacio-
desconocido, se transformó en un peligro y la llegada de cada nueva pobla- nales, impactando no sólo en las condiciones habitacionales, sino tam-
ción siempre fue vivida como una amenaza. El último en llegar cargaba con bién en los niveles de violencia. A la sensación de abandono por parte del
el estigma del delincuente, la basura de la ciudad que contaminaba a los ya Estado, que se manifiesta en la falta de policías, de bomberos y de aten-
instalados. Así, la estigmatización del barrio se transformó en una herencia ción médica, y a la vulneración de derechos que experimentaron los
que los mismos vecinos aumentaron. La noción de comunidad se trasladó pobladores, sintiéndose ciudadanos de segunda clase, se sumó la violencia
al pasaje, siendo este el espacio máximo de organización. En un primer en dos de sus manifestaciones: La violencia intrafamiliar y la delincuen-
tiempo la organización se desarrolló como forma de defensa ante bandas cia. Esto marcó un punto de inflexión en la política de vivienda social,
que amenazaban con saquear las precarias viviendas. El fantasma de los donde la vivienda dejó de ser una moneda de cambio orientada a la inte-
delincuentes y los saqueos fue uno de los ejes estructurantes de la organiza- gración subordinada, “integración por vasallaje” o como lo diría Gabriel
ción. Mujeres haciendo guardia en las noches, con palos y fogatas están pre- Salazar “ahijada”, para convertirse en un mecanismo de regulación social
sentes en la historia que cuentan la mayoría de los pobladores. que se traduce en exclusión social.
Para comprender esta trasformación es necesario distinguir entre los
Ponle tú, empezaron rumores. Los rumores, estos rumores que corren. sistemas de desigualdad, ligado desde nuestra perspectiva a la función de
Llegaba alguien y decía: oye en la noche van a venir a atacar el sector nues- integración, y los sistemas de exclusión, ligados a la función de regula-
186 187
ción de las políticas públicas. Ambos sistemas se estructuran a partir de ¿Son las políticas de vivienda social chilenas un modelo a seguir?
una pertenencia jerarquizada, sin embargo en el sistema de desigualdad
la inclusión pasa por la integración subordinada. Así, en el contexto de Para responder esta pregunta, abordaremos las dos dimensiones de las po-
una sociedad estructurada en posiciones de desigualdad todos los indivi- líticas de vivienda, la dimensión material ligada a la calidad de las vivien-
duos, en sus diferentes posiciones, son indispensables para su funciona- das, y la dimensión simbólica, vinculada al contrato social y estatus de
miento. Distinto es en el sistema de exclusión, donde “se pertenece por ciudadanía, profundizando en los “llamados de atención” que surgen des-
la forma como se es excluido” (de Sousa Santos, 2005: 195) y el Estado de las comunidades, como son el surgimiento de los “guettos”, de pandi-
para cumplir sus funciones desarrolla mecanismos de exclusión, donde llas que controlan territorio, la vivencia de la ciudad dual y estallidos de
prima la función de regulación de las políticas públicas. En este sistema, violencia que marcan la historia de algunas poblaciones.
la exclusión como amenaza reemplaza a la integración como promesa y Respecto a la dimensión material, el hecho concreto que marca el paso
el temor de convertirse en un “outsider” es el elemento clave en la bús- de las políticas modeladoras a las políticas “modelo”, es que durante los
queda de integración, debilitando la cohesión social. Esto gatilla la bús- gobiernos de la Concertación Chile es el único país del mundo que tiene
queda de diferenciación en los grupos sociales, siendo el interés de todos un nivel de producción de viviendas superior a la tasa de crecimiento
por condenar y aislar a los excluidos el sustento de esta dinámica. Este poblacional vegetativo (Cepal, 1999)8. Por esto, la producción de vivien-
tránsito implica el paso de una lógica social que acepta la desigualdad a das sociales ha sido considerada como un fenómeno social y urbano
una sociedad intolerante con la diferencia y absolutamente tolerante con único. En esto, el consenso es absoluto.
la inequidad, donde la exclusión se instala como una estrategia utilizada Efectivamente se han construido más viviendas sociales en este perio-
también por los excluidos y la condena a la pobreza es transversal en la do, pero ellas no son de mejor calidad, pues el aumento de recursos se ha
sociedad. destinado en su mayoría a pagar el aumento del valor del suelo, esto como
Lo anterior se manifiesta en que el barrio se vuelve un lugar inseguro herencia de la liberalización del mercado hecha por la dictadura. Consis-
y para sorpresa de los pobladores los delincuentes comienzan a robar has- tente con esto, los costos asociados de una vivienda social han aumentan-
ta a sus vecinos, se pierde la noción de comunidad o de identidad com- do progresivamente en cada período de gobierno, excepto los costos de
partida. La vivencia para los pobladores es de disolución de las normas y construcción cuya tendencia es a la baja9. El resultado es que hoy tampo-
del respeto mínimo. En este espiral, así como el Estado rompió con ellos co las viviendas son de mayor tamaño10 y su ubicación excede con creces
el vínculo vertical, ellos pueden romper el vínculo horizontal con sus los límites de la periferia urbana.
pares, no existe contrato social, desaparece el estatus común de ciudada-
8 El punto clave de la evaluación positiva es la estabilización del déficit habitacional en la década
nía y se desvanecen los derechos. El resultado final es la instalación de la de los noventa, donde “los logros en la política habitacional han orbitado en torno a la trilogía
violencia como estrategia válida para la resolución de conflictos, dentro de ahorro, el subsidio directo y el crédito hipotecario, lo que ha dinamizado el sector de la cons-
del hogar y en el barrio. Esto implica el abandono de la norma regular y trucción de viviendas”. Junto a esto, se canalizó la demanda a través del fomento del ahorro y la
creación de instrumentos de financiamiento habitacional y la generación de mecanismos de par-
el establecimiento de la norma de lo arbitrario, convirtiendo a estos terri- ticipación (Silva,1997 & Sepúlveda, 2001 citados en Surawki, 2005).
torios en lugares donde la ley se suspende totalmente, donde “hecho y 9 Los costos de construcción han caído en los últimos diez años. Según el estudio realizado por
Sabatini y Brains, esto costos han caído en 10 UF aproximadamente en los últimos 10 años,
derecho” se confunden por completo, donde todo es verdaderamente pasando de 199,9 UF promedio en el año 1994 a 189,2 UF en el año 2004. En otras palabras,
posible. de representar el 83,9% del costo de la vivienda, pasó en el año 2004 a constituir el 56,3% de
los costos totales de la vivienda (2006).
10 El tamaño de las viviendas sociales durante el periodo democrático tendió a aumentar solo entre
los años 1998 y 2002, pero que en los últimos años las dimensiones de la vivienda ha tendido a
188 189
Respecto a la conformación de la ciudad, es posible ver que las pobla- Volviendo al caso de La Pintana, podemos ver que durante la dictadura,
ciones construidas a partir de erradicaciones se han integrado, producto como parte de la política de erradicaciones, se construyó el sector El Cas-
del crecimiento de la misma, por ende ha mejorado el acceso a servicios y tillo, paradigmático por sus niveles de pobreza y delincuencia. Mientras,
la oferta institucional para sus habitantes. El resultado actual es la convi- durante los gobiernos de la Concertación se construyó el sector Santo To-
vencia de grupos sociales en algunas comunas –no es el caso de La más, actual paradigma de las nuevas formas de violencia delictual en
Pintana– lo que para algunos autores incidiría en mayores niveles de inte- Chile, donde el territorio es controlado por dos pandillas ligadas al micro-
gración social. Sin embargo, este fenómeno tiene como contra cara tres tráfico de drogas y utilizan a niños, los llamados “niños pistola”, como sol-
nuevas manifestaciones de la segregación: Primero, la expulsión de los dados protectores de su negocio. Esta violencia no es de hoy, tiene una
nuevos beneficiarios de viviendas sociales más allá de los límites de la peri- larga historia, y no es resultado exclusivo del tráfico de drogas y la delin-
feria, generando mayor precariedad de las soluciones habitacionales que cuencia, existe aquí una responsabilidad social y por ende pública con los
actualmente entrega el Estado. El segundo fenómeno es la construcción pobladores.
de una periferia exclusiva por el traslado “más al oriente” de las familias Para terminar es interesante tener en cuenta un relato de los poblado-
de mayores ingresos, donde el aislamiento es opcional y selectivo, sinóni- res, es la historia de un muro que construyeron los vecinos de un condo-
mo de éxito y estatus. En esta periferia el aislamiento no sólo es volunta- minio de La Granja, comuna límite con Santo Tomás, para protegerse de
rio, sino también relativo, pues están muy bien conectados con los cen- los pobladores de las viviendas sociales. Ellos construyeron un muro que
tros de actividad urbana. El tercer fenómeno, se relaciona con el surgi- bordeaba la calle principal de acceso y frontera entre ambas poblaciones,
miento de barrios privados y cerrados para familias de altos ingresos en con esto obligaban y se obligaban a mayores caminatas para acceder a la
comunas donde existe mezcla social, fenómeno profundamente estudia- locomoción o los almacenes. Para los vecinos de Santo Tomás el mensaje
do por Francisco Sabatini en la ciudad de Santiago. Todas estas transfor- era claro: “La gente de Los Pensamientos (nombre del condominio) no
maciones terminan por relativizar la distancia espacial como parámetro de querían tener contacto con nosotros” y el muro aumentaba la sensación
integración, ofreciendo un panorama más complejo donde los muros que de precariedad del sector, además servía de espacio para acumular basura
separan a los excluidos se vuelven de cristal. “Es como estar esperando y generaba mucha sombra en la noche. La tensión llegó al máximo des-
micro, del transantiago, y ver el taco que hacen las medias camionetas con pués que una niñita fue violada y dejada oculta en la sombra del muro.
una pura persona arriba”. En esta ciudad conviven en el mismo territorio Ese día, los pobladores fueron a botar el muro, sin organización previa y
los “integrados” y los “excluidos”, con una oferta de servicios diversifica- movidos por la indignación, sintiendo que ya no era posible más violen-
dos o dualizados, donde el mejor ejemplo es el sistema de transporte cia contra ellos. Botar el muro, con sus propias manos, es reflejo del
(Polese, 2000: 316). punto de inflexión y saturación de los vecinos. En la historia de diversas
Así, las consecuencias de las políticas modeladoras o con énfasis en la poblaciones es posible ver estos hitos, ligados a hechos violentos, que son
regulación y la yuxtaposición con las políticas “modelo” tienen como llamados de atención, que muestran en acciones, el “no da para más, no
resultado actual una ciudad dual, con focos o ghettos de marginalidad podemos seguir viviendo así”. Así, cuando la policía deja que “se maten
donde la violencia se ha instalado como estrategia valida de resolución de entre los malos”, los pobladores acumulan descontento, silenciosamente,
conflictos y el sentimiento generalizado en los pobladores es de injusticia. hasta que una gota rebalsa el vaso y se llega a un no da para más. Esto no
significa mayores niveles de organización, el resultado ha sido mayor ato-
reducirse. Las viviendas en promedio muestran un tamaño de 42,3 metros cuadrados, siendo el
tamaño máximo observado de 51,7 metros cuadrados y el mínimo de 25 metros cuadrados
mización dentro de las comunidades o como lo llama De Sousa Santos,
(Sabatini, F. & Brain, 2006). la consolidación del “individualismo de desposesión”, definido como una
190 191
María José Pérez Bravo
forma inquebrantable de destitución y de soledad, donde ante la falta de

protección institucional los pobladores son obligados a ser responsables
de su sobrevivencia y seguridad, “a ser gestores individuales de sus trayec-
torias sociales sin dependencias ni proyectos predeterminados” (De Sou-
za, 2005: 213), teniendo como resultado final la ruptura del contrato
social.
Bibliografía:
Bourdieu, Pierre (1993). La misère du monde. París : Éditions du Seuil.
De Sousa Santos, Boaventura (2005). El milenio huérfano. Ensayos para
una nueva cultura política. Bogotá: Editorial Trotta.
Gurovich, Alberto (1989). “Una ciudad interminable: la pintana”. Revista
de Urbanismo. Nº 1. Santiago de Chile: Universidad de Chile.
Jobert, Bruno (2004). “Estado, sociedad y políticas públicas”. Urzúa, III.
Raúl (ed). LOM. Santiago, Chile, 2004. Hábitat popular e inclusión social:
Maza, José de la (1939). “Proyecto de Ley sobre Huertos Obreros.
Discusión Parlamentaria”. Presentación del proyecto en la sesión otras lecturas
extraordinaria de martes 3 de enero.
Mills, Wright (1957). La elite del poder. México: Fondo de Cultura
Económica.
Pinçon, Michel y Pinçon-Charlot, Monique (2005). “Espace social et
espace urbain. La Théorie de Pierre Bourdieu et la sociologie urbaine”.
Mauger, Gérard (Editeur). Rencontres avec Pierre Bourdieu. París :
Éditions du Croquant.
Sabatini, Francisco (1998). “Reforma de los mercados de suelo en
Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra y la segregación
residencial” Presentación en el Lincoln Institute of Land Policy en
Cambridge, Mass., entre el 7 y 9 de julio de 1998.
Surawski Surawski, Antonieta (2005). Origen e implementación del progra-
ma fondo solidario de vivienda. Santiago: INAP, Universidad de Chile.
Raposo, Alfonso (2001). Espacio urbano e ideología. El paradigma de la
Corporación de la vivienda en la arquitectura habitacional chilena.
1953-1976. Santiago de Chile: Ediciones Universidad Central.
192
María José Pérez Bravo
forma inquebrantable de destitución y de soledad, donde ante la falta de

protección institucional los pobladores son obligados a ser responsables
de su sobrevivencia y seguridad, “a ser gestores individuales de sus trayec-
torias sociales sin dependencias ni proyectos predeterminados” (De Sou-
za, 2005: 213), teniendo como resultado final la ruptura del contrato
social.
Bibliografía:
Bourdieu, Pierre (1993). La misère du monde. París : Éditions du Seuil.
De Sousa Santos, Boaventura (2005). El milenio huérfano. Ensayos para
una nueva cultura política. Bogotá: Editorial Trotta.
Gurovich, Alberto (1989). “Una ciudad interminable: la pintana”. Revista
de Urbanismo. Nº 1. Santiago de Chile: Universidad de Chile.
Jobert, Bruno (2004). “Estado, sociedad y políticas públicas”. Urzúa, III.
Raúl (ed). LOM. Santiago, Chile, 2004. Hábitat popular e inclusión social:
Maza, José de la (1939). “Proyecto de Ley sobre Huertos Obreros.
Discusión Parlamentaria”. Presentación del proyecto en la sesión otras lecturas
extraordinaria de martes 3 de enero.
Mills, Wright (1957). La elite del poder. México: Fondo de Cultura
Económica.
Pinçon, Michel y Pinçon-Charlot, Monique (2005). “Espace social et
espace urbain. La Théorie de Pierre Bourdieu et la sociologie urbaine”.
Mauger, Gérard (Editeur). Rencontres avec Pierre Bourdieu. París :
Éditions du Croquant.
Sabatini, Francisco (1998). “Reforma de los mercados de suelo en
Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra y la segregación
residencial” Presentación en el Lincoln Institute of Land Policy en
Cambridge, Mass., entre el 7 y 9 de julio de 1998.
Surawski Surawski, Antonieta (2005). Origen e implementación del progra-
ma fondo solidario de vivienda. Santiago: INAP, Universidad de Chile.
Raposo, Alfonso (2001). Espacio urbano e ideología. El paradigma de la
Corporación de la vivienda en la arquitectura habitacional chilena.
1953-1976. Santiago de Chile: Ediciones Universidad Central.
192
Medios de vida urbanos y
vivienda en Ecuador1
Diego E. Aulestia Valencia*
Resumen
Este artículo, parte de una investigación más completa, presenta la importancia

que tiene la utilización económica de la vivienda para los hogares de menores
recursos. Estas estrategias permiten ya sea complementar los ingresos del hogar,
acumular recursos o reducir la vulnerabilidad de parientes y/o amigos. La exten-
sión de esta práctica en Ecuador es analizada. Para ello, se utiliza información pro-
vista por la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) levantada entre 2005 y 2006.
Los resultados revelan que es significativa la proporción de hogares que realizan
actividades económicas en sus viviendas, si bien existen diferencias regionales que
revelan la heterogeneidad no solo socio-económica sino también espacial del fenó-
meno. Los datos provistos por la ECV, sin embargo, no presentan la dimensión
completa de estas prácticas ya que no incluye alquiler de habitaciones ni aloja-
miento de familia extendida. Únicamente en la medida que se comprenda a pro-
fundidad la situación real de hogares urbanos y las formas a través de las cuales
utilizan el más importante de sus activos de manera productiva, se podrá diseñar
políticas públicas urbanas que beneficien a los hogares de menores recursos.
Palabras clave: medios de vida, vivienda, Ecuador, vida urbana, hogares urbanos,
ECV.
1 Este artículo se inscribe dentro de la línea de investigación de una tesis doctoral que se desarro-
lla en la Universidad de Londres (UCL), bajo la supervisión del Prof. Alan Gilbert.
* Economista (PUCE), Maestrías en Economía por la University of Oregon (USA) y Estudios
Latinoamericanos, mención Historia Económica por la London School of Economics
(Inglaterra). Doctorando en Estudios Urbanos y Desarrollo, Universidad de Londres (University
College). Profesor de la Universidad Católica de Quito y Universidad Católica Andrés Bello
(Caracas). Actualmente Gerente del BEDE
195
Diego E. Aulestia Valencia Medios de vida urbanos y vivienda en Ecuador
Introducción Debido a su pobreza o como causa de ella, buena parte de los habitan-
tes urbanos se han visto obligados a emprender actividades económicas,
Durante las últimas décadas se ha podido evidenciar un rápido crecimien- generalmente informales, desde su hogar. Por ende, la vivienda se ha con-
to urbano que ha hecho que se pueda afirmar ya de manera “oficial” que vertido tanto un lugar de residencia como una importante fuente de
para el año 2008 más de la mitad de la población mundial reside en ciu- ingresos para el hogar. Aunque común en el entorno rural, se conoce poco
dades (Unfpa 2007). Los países menos desarrollados han sido el escena- sobre esta práctica en el entorno urbano. En buena parte debido a que
rio principal de este proceso, el cual, sin embargo, no ha impedido que analizar estas actividades económicas y su impacto sobre los medios de
amplios segmentos de la población carezcan de vivienda y de servicios subsistencia dentro del contexto urbano se dificulta por la necesidad de
básicos confiables y de calidad. Por otra parte, a pesar que las ciudades son considerar paralelamente la estructura del mercado de vivienda, específi-
usualmente consideradas como los “motores” del crecimiento y se acepta camente el hecho que la mayor parte del stock residencial es de origen
que generalmente la pobreza varía inversamente con el grado de urbani- informal.
zación de un país, han sido relativamente escasos los esfuerzos llevados a Las actividades económicas emprendidas por los hogares urbanos en
cabo para comprender las estrategias de subsistencia que emplean los po- sus viviendas han sido estudiadas principalmente como mecanismos para
bres urbanos. enfrentar crisis económicas. No se ha explorado a profundidad que res-
Contradiciendo los acuerdos internacionales expresadas en las Metas puestas similares podrían generarse a causa de cambios internos en la
de Desarrollo del Milenio (principalmente en la Meta No. 11), el acele- composición del hogar, pérdida de miembros, cambios en el estado civil
rado crecimiento de la población urbana podría ocasionar que la vivien- de las personas y/o traslados de domicilios.
da subestándar, estrechamente relacionada con la pobreza, se incremente El rol económico de la vivienda debe ser considerado un componente
a futuro. En Ecuador las tasas de crecimiento poblacional urbana y rural esencial de las estrategias de subsistencia que emplean los hogares. Las ac-
para el período intercensal 1990-2001 fueron de 3.0 % y 0.75 % respec- tividades generadoras de ingreso realizadas desde el hogar, la renta impu-
tivamente. Mientras que la estimación para el siguiente lustro, 2001- table, el alojamiento de personas allegadas y la transferencia intergenera-
2006, alcanza 2.9% y 0.4%. Es decir, a pesar de ser inferior a lo registra- cional de riqueza (herencia), son todas acciones que ejemplifican el rol
do en años anteriores (para el período 1974-82 el crecimiento urbano económico que desempeña la vivienda. La idea que estas actividades se
alcanzó 5 %), la evolución de la población urbana durante la última déca- llevan a cabo no únicamente por instinto de supervivencia subyace de ma-
da del siglo XX fue cuatro veces mayor que la rural (INEC, 2005). nera central en el análisis llevado a cabo en este trabajo. Los objetivos de
Este crecimiento urbano ha sido acompañado de notables variaciones las distintas actividades económicas desarrolladas en la vivienda son diver-
en los niveles de pobreza. Así, para el caso del Ecuador, esta afecta para el sos: pueden generar una mayor cantidad de recursos que alimenten el pre-
año 2006 al 25% de los hogares en áreas urbanas; inferior al 36% regis- supuesto del hogar, aumentando el consumo; incrementar la riqueza de
trado en 1999, pero todavía superior al 23% de 1995. (INEC, 2007). En los miembros del hogar, generando acumulación; reducir la probabilidad
este sentido, se puede considerar al Ecuador como un país en el cual se de caer en la pobreza, disminuyendo vulnerabilidad e incluso proteger a
evidencia la “urbanización de la pobreza”, esto es, si bien la probabilidad familiares y/o amigos ofreciéndoles alojamiento.
de ser pobre es mayor en zonas rurales, la mayor parte de la población La actividad económica del hogar en su vivienda podría interactuar
pobre se localiza en zonas urbanas. Aspecto evidenciado cuando se consi- con los cambios en la composición del hogar. Así, la movilidad individual
dera que para el año 2007, el país es predominantemente urbano, con- de miembros del hogar que resulta de la migración, por ejemplo, podría
centrando 67% de su población en ciudades (INEC, 2005). tener un impacto sobre las acciones de la unidad doméstica.
196 197
En resumen esta investigación analiza la interacción entre vivienda y movilidad residencial y por ende el “filtrado” propio del funcionamiento
las estrategias de subsistencia que emprenden los hogares urbanos de de los mercados de vivienda. Ello tiene implicaciones sobre el crecimien-
Ecuador. Dado que la mayor parte del parque residencial a nivel nacional to urbano, dificultando además los ajustes del mercado laboral al limitar
puede ser clasificado como “informal” resulta relevante preguntar: ¿Qué el aprovechamiento de nuevas oportunidades económicas: los individuos
tan extendido es entre los hogares urbanos de ingresos medios y bajos la encontrarán más difícil mudarse a otras localidades dada la dificultad de
utilización de la vivienda para mejorar su modo de vida? ¿Cómo se rela- negociar la vivienda.
cionan estas prácticas con los derechos de propiedad de los hogares sobre En lo referente a la generación de ingresos desde el hogar, cabe recal-
sus viviendas? car las limitaciones que presenta buena parte de la literatura que los trata
(Sinai 1998, Yankson 2000, Kellet y Tipple 2000, Ghafur 2001 y Tipple
2005). En términos generales estos estudios: (i) ofrecen un enfoque res-
La importancia económica de la vivienda tringido de lo que constituyen las actividades económicas realizadas en el
hogar, excluyendo los ingresos por alquiler, que representan una impor-
La vivienda representa la mayor parte del patrimonio que poseen los ho- tante y diversa actividad llevada a cabo por los pobres urbanos (Gilbert,
gares y para aquellos que no son propietarios, constituye el elemento indi- 2003) y; (ii) se enfocan en el funcionamiento de la unidad económica
vidual de mayor importancia en el presupuesto de la unidad familiar. Un como tal, particularmente en los negocios que se llevan a cabo desde el
conocimiento más profundo sobre la manera en que los pobres urbanos hogar. Bajo esta perspectiva los elementos tratados varían desde el uso de
disponen de este activo y lo utilizan para fines productivos, tiene por tan- espacio hasta la necesidad de financiamiento; la asignación de recursos
to gran potencial a la hora de comprender de mejor manera la situación por parte del hogar, la orientación del gasto y las motivaciones del mismo
de los pobres urbanos y alimentar el diseño de políticas urbanas marcada- reciben tan solo atención marginal.
mente pro-pobres. Por los motivos antes señalados existen relativamente pocos estudios
La vivienda juega un significativo rol en la economía del hogar. La que enfocan la manera en que los hogares utilizan su vivienda para gene-
apreciación de capital expresada en el incremento de su valor en el tiem- rar ingresos complementarios, para acumular, generar renta imputable y
po, la generación de ingresos, resultado de actividades productivas reali- acoger a familiares o amigos. Más aún, ¿Cómo afectan estas prácticas la
zadas en el espacio usualmente destinado a la reproducción y las prácticas calidad residencial? Para abarcar este cuestionamiento se necesita conside-
ahorrativas, rentas imputadas o alojamiento de familia extendida; son rar que los usos económicos de la vivienda expresan un proceso dinámi-
todas acciones que tienen efectos directos sobre el bienestar de los hoga- co, integrado a un conjunto más amplio de estrategias de subsistencia,
res. Se puede considerar incluso que gracias al rol económico desempeña- cuyo propósito no es exclusivamente evitar la pobreza extrema. A pesar de
do por la vivienda, los hogares son capaces de reducir su vulnerabilidad, su importancia, es poca la atención que han recibido las implicaciones
esto es, la probabilidad de caer en pobreza. residenciales de estas estrategias. Podría ser que como consecuencia de di-
No obstante, las ganancias de capital que un hogar deriva de la pro- cha actividad económica o como condición previa, los miembros del
piedad de su vivienda, en el caso de las unidades informales o autocons- hogar deciden trasladarse y/o que la calidad de su alojamiento se vea afec-
truidas, ha sido cuestionada por la limitada transacción de dichas vivien- tada.
das (Gough 1998, Gilbert 1999). Dado este bajo nivel de liquidez del Se debe notar dentro de este contexto que acciones y estrategias simi-
mercado secundario de vivienda informal, es legítimo cuestionar el rol de lares pueden llevarse a cabo como respuesta a problemas de diversa índo-
la vivienda como mercancía con valor de cambio a más que restringe la le. La decisión de arrendar habitaciones o espacio podría originarse, por
198 199
ejemplo, durante situaciones económicas adversas o por cambios en la sidera aquellos casos en los cuales no existen escrituras de propiedad a
composición del hogar derivados de modificaciones en el estado civil de favor de los ocupantes y/o propietarios.
algún miembro. Este tipo de acciones podrían ser inducidas tanto por Por definición, la vivienda informal no se encuentra considerada en las
contextos de crisis económica como por épocas de prosperidad. En otras cuentas nacionales ni en las estadísticas oficiales. De esta forma, el esfuer-
palabras, los negocios que se llevan a cabo en el hogar pueden surgir no zo de segmentos importantes de la población (comúnmente de los mora-
sólo de la necesidad de supervivencia o como reacción a choques econó- dores más pobres) es simplemente ignorado por el sistema económico for-
micos adversos, sino que podrían emerger como respuesta a un entorno mal. La importancia de las actividades informales ha sido ampliamente
económico favorable, a una situación próspera por la que atraviese el ho- estudiada. De forma bastante esquemática, y a riesgo de simplificar nota-
gar. De hecho, se puede considerar que el emprender una actividad eco- blemente una realidad compleja, las explicaciones sobre las mismas osci-
nómica en la vivienda requiere de recursos ya sea para inversión y/o para lan entre las visiones de los pobres como “empresarios” (De Soto, 1987)
capital de trabajo. En esta línea de razonamiento, se debería esperar a y su funcionalidad dentro de un sistema capitalista de producción, privi-
priori, que sean los hogares de mayores ingresos aquellos que registren legiando valores mercantilistas (Pérez Sainz, 1988)
mayor actividad económica en sus hogares. Por su parte, la vivienda informal ha sido el motivo de varios debates.
El alojamiento de personas allegadas y las actividades generadoras de Mientras por una parte, la intervención del estado se considera necesaria
ingreso han sido considerados generalmente como mecanismos que per- para su mercantilización (Ramírez et al. 1992), otros autores resaltan la
miten a los hogares pobres responder a crisis económicas. Un ejemplo de importancia del valor de la vivienda informal (Turner, 1976) y hay quie-
choques externos de este tipo son aquellos generados por los programas nes desde una perspectiva distinta la consideran un mecanismo que acen-
de estabilización aplicados en Latinoamérica durante las décadas de 1980 túa el subdesarrollo capitalista de dependencia (Pradilla, 1982). En gene-
y 1990 (Moser, 1997). ral, la importancia del sector informal urbano y la autoconstrucción, ha
Podría suceder que el alojamiento de familiares o amigos (con el nece- sido sujetos de abundantes estudios y varias interpretaciones alternativas
sario uso del espacio asociado) restrinja el emprendimiento de actividades (para una presentación del debate ver Jaramillo 2006).
económicas alternativas. Sin embargo, esta misma acción podría proveer
al hogar de recursos adicionales (mano de obra cuyo costo sea mínimo)
para emprender actividades generadoras de ingresos desde el hogar. Los hogares
Los hogares son la unidad económica y analítica básica para el estudio de

La vivienda informal la economía urbana y mercado de vivienda. Es necesario explorar su diná-
mica y estructura para comprender las estrategias adoptadas por la unidad
Dentro de este estudio se considera a la vivienda informal como aquellas familiar. Ello implica diferenciar la morfología del hogar de las activida-
prácticas de construcción que no siguen la normativa jurídica vigente; des que la unidad lleva a cabo, es decir, distinguir la conformación de un
siendo muy común que sean los propietarios quienes controlan los proce- hogar de aquello que realiza (McC Netting, Wilk y Arnould eds., 1984).
sos de construcción. Operacionalmente, se pueden considerar informales La dinámica del hogar, inducida por los factores internos o externos,
aquellas viviendas construidas sin autorización municipal (sin permiso de implica que se realizan constantes modificaciones en su composición.
construcción) o aquellas unidades sobre las cuales no se cuenta con dere- Podría haber cambios de jefe o miembros que se incorporen o dejen la
chos de propiedad formalmente establecidos. En este último caso, se con- unidad. Sin lugar a dudas, esta flexibilidad de composición desempeña un
200 201
papel importante dentro de las estrategias de subsistencia que se ponen en Las funciones del hogar y el rol económico de la vivienda
práctica. Un ejemplo de ello son las maneras en que el hogar se ajusta a
entornos económicos adversos (Hackenberg, Murphy y Selby 1984, El enfoque convencional considera a la producción, distribución, trans-
Moser 1997): misión, reproducción y co-residencia como las funciones primordiales del
hogar (Wilk y McC Netting, 1984). Estas esferas, que se sobreponen unas
• Manteniendo la composición intacta, agrupando recursos y/o minimi- a otras, definen al hogar como una instancia multifuncional. En este con-
zando gastos. texto, resulta importante precisar que el rol económico de la vivienda es
una extensión natural de las funciones del hogar.
• Controlando el grado de dependencia económica. Incorporando La producción se “refiere al modo en que las sociedades organizan la
miembros adicionales que contribuyan a la subsistencia del mismo transformación de factores de producción (materia prima, tierra, capital,
(típicamente mujeres y niños). y conocimiento, entre otros) en bienes, permitiendo así su reproducción”
(Lawson y Clark 1990: 311). La reproducción es por su parte “el proceso
• Variando los arreglos del hogar; cambiando su estructura y composi- que mantiene a la fuerza laboral, mediante la provisión de necesidades
ción para obtener mayor eficiencia económica. Esto implica la genera- básicas como cuidado infantil, alimentación y el mantenimiento de la
ción de un mayor número de hogares extendidos, muchos de los cua- vivienda a nivel doméstico. Dentro de un contexto más amplio, contiene
les se encuentran dirigidos por mujeres. la reproducción social a largo plazo, aspecto que incluye la provisión de
vivienda, el cuidado médico y atractivos socio-culturales…” (Ibid).
• Reasignando las tareas productivas a otros miembros del hogar, espe- Las funciones de transmisión son relevantes en la medida en que ope-
cialmente a los nuevos integrantes. ran dentro de los hogares y otorgan el derecho de acceso a recursos valio-
sos, los cuales incluyen a la vivienda (Wilk y McC Netting, 1984). Esto
• Emprendiendo nuevas actividades productivas, ya sea utilizando el es, la transmisión intergeneracional de riqueza o más precisamente, la
espacio de la vivienda o fuera de ella. herencia, es uno de los roles económicos que desempeña el hogar. .
En este estudio las actividades “económicas” se refieren a toda actividad
Todas estas estrategias requieren un alto grado de flexibilidad. Como que incluye cualquiera de los roles antes mencionados, los cuales pueden ser
resultado, el hogar es capaz de ajustar su composición interna no sólo para desempeñados independiente o simultáneamente por el hogar. El subcon-
enfrentar choques económicos o situaciones adversas (ya sean internas o junto de actividades “productivas” incluye no sólo la producción de bienes
externas), sino también para tomar ventaja de las oportunidades que se o servicios llevada a cabo desde el hogar, sino también la renta de habitacio-
presentan para mejorar el modo de vida. En este sentido, la flexibilidad nes, pisos y espacios de almacenamiento. Las actividades económicas inclu-
del hogar afecta al uso económico de la vivienda. A menos que se cuente yen el ahorro obtenido al acoger a hogares recién formados o personas de la
con información empírica, no son claras las características socio-demográ- tercera edad (Moser, 1997). A pesar de ser generada por el núcleo principal
ficas de los hogares más proclives a desarrollar negocios en la vivienda. del hogar, quien puede o no poseer la vivienda en propiedad, el “alojamien-
to de personas allegadas” representa una renta económica imputable para
quien reside en el hogar. El ingreso de la renta imputable es aquel dinero
que podría obtener el propietario de la vivienda si decidiese alquilar el lugar.
202 203
En términos generales el uso económico de la vivienda puede incre- El financiamiento de la vivienda

mentar el ingreso disponible de manera directa o indirecta. En este últi-
mo caso, puede proveer de renta (económica) imputable e incluso llegar En términos conceptuales, la demanda de financiamiento para la vivien-
a representar una fuente de ahorro para el hogar. Dentro de los elemen- da se deriva de la demanda de servicios residenciales. Un mercado secun-
tos que incrementan la renta disponible se encuentra toda actividad “pro- dario de viviendas que fuese dinámico y eficiente tendría, en consecuen-
ductiva” realizada desde el hogar, la herencia y las ganancias de capital cia, un impacto directo sobre el financiamiento requerido tanto para la
derivadas de la venta y/o comercialización de la vivienda. Los negocios adquisición de viviendas como para la construcción (Sruyk y Turner,
que se llevan a cabo en el hogar y la renta imputable generan recursos que 1986).
contribuyen a cubrir gastos básicos e incluso pueden lograr acumulación. El elemento central que se necesita comprender dentro de este contex-
De otra manera y tomando en cuenta las consideraciones intertempora- to es la relación que existe entre el financiamiento y el rol económico de
les; la herencia le provee al hogar la posibilidad de obtener renta directa, la vivienda. Esto es, para que estas prácticas sean funcionales podría ser
imputable y/o de acoger a familiares o amigos. Por supuesto, siempre exis- necesario realizar ajustes físicos, arreglos e incrementos de espacio de las
tirá la posibilidad, aunque sea en principio, de vender la unidad hereda- viviendas. Mientras es conocido que los hogares generalmente construyen
da. Este curso de acción dependerá en última instancia de la situación en de manera progresiva y con recursos que provienen de diferentes fuentes,
que se encuentre el mercado secundario de vivienda, sobre todo informal, existe relativamente poca atención sobre como ello se articula con el uso
a nivel local. Finalmente, a pesar de que en los países desarrollados las económico de la vivienda y como se financian estas prácticas que tienen
ganancias de capital podrían incrementar el ingreso disponible de los un objetivo diferente al puramente residencial.
hogares a través de créditos basados en activos, resulta difícil creer que este En este contexto, existe la necesidad de reconocer el estrecho vínculo
tipo de ventajas podrían surgir dentro del mercado de vivienda informal. que conecta a los arreglos residenciales con las actividades generadoras de
Por todo lo anterior, no es extraña la posición de ciertos autores ingreso, incluyendo tanto el ingreso obtenido vía renta imputable como
(Moser) que consideran que fomentar el uso de la vivienda como un acti- aquel generado por los negocios llevados a cabo desde el hogar (Mitlin
vo productivo podría ser una de las políticas urbanas anti-pobreza más 2001, UNHSP 2005). Si la construcción progresiva se financia con la
importantes. renta de habitaciones o a través de actividades generadoras de ingreso que
Dentro de este contexto resulta oportuno recalcar que para algunos de se realizan desde el hogar, las mejoras de la vivienda pudiesen tener una
los roles económicos desempeñados por la vivienda, no necesariamente se motivación económica y no necesariamente residencial (Gough y Kellet
requiere de la propiedad de la misma. Así, el alojamiento de personas alle- 2001, Wakely y You 2001). En este sentido, la decisión de construir y
gadas y el emprendimiento de actividades productivas son actividades que ocupar un mayor número de cuartos se ha llegado incluso a considerar
pueden llevarse a cabo por inquilinos o quienes residan en la vivienda.2 una decisión empresarial y no tan sólo el resultado de ajustes residencia-
les derivados del ciclo de vida, cambio de tenencia o en el ingreso perma-
nente del hogar (Sinai 1998). Sin embargo, la causalidad no es del todo
clara: ¿Los hogares emprenden actividades económicas en sus viviendas
para financiar arreglos o por el contrario construyen o amplían sus vivien-
das con la finalidad de obtener ingresos adicionales? Aunque la respuesta
2 Una mayor complicación surge cuando se consideran regímenes particulares de tenencia como
no es concluyente y la secuencia de las acciones pudiese depender de va-
la anticresis por ejemplo. rios elementos, lo que se debe recalcar es que dentro del mercado de vi-
204 205
vienda informal, la construcción progresiva no se puede desvincular de las del banano, en el marco de una política marcadamente desarrollista em-
estrategias generales de supervivencia, de los medios de vida y en última prendida por el estado ecuatoriano bajo la administración Plaza. En todo
instancia de los motivos económicos que estimulan las acciones llevadas a caso, el punto a resaltar es que la segunda mitad de los setenta registra ya
cabo por el hogar. una marcada disparidad entre campo y ciudad, llegando el crecimiento
urbano a sextuplicar al rural en la década de los ochenta. Es más, y siem-
pre según la proyección del INEC, la población del campo decrecería en
El entorno urbano en Ecuador términos absolutos para el segundo lustro de esta década.
De manera similar a lo sucedido en otros países de la región, la población Cuadro No. 2

urbana del país se incrementó notablemente en las últimas décadas, al Población del Ecuador
punto que la proyección del Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Tasa de crecimiento anual promedio
Censos (INEC) para 2006 presenta una proporción de población urbana 1962-1974 1974-1982 1982-1990 1990-2001 2001-2006*
exactamente a la inversa de la registrada en el censo de 1962. Es decir en Urbana 4.39 4.99 3.74 3.04 2.92
Rural 2.44 1.04 0.59 0.75 0.43
apenas 4 décadas, el país se transformó de una sociedad rural, dependien- Total 3.19 2.81 2.21 2.08 1.98
te de sucesivas monoexportaciones agrícolas, a una sociedad eminente-
Fuente: INEC
mente urbana. Ciertamente, un “salto hacia la modernidad”que no ha es- * Proyección INEC
tado exento de problemas económicos y sociales, causa y efecto de la ace-
lerada urbanización del país.
Dentro de esta dinámica demográfica resalta la evolución de las principa-
Cuadro No. 1 les ciudades del país, evidenciando la progresiva importancia de las ciuda-
Ecuador - Evolución de población por sectores des intermedias a despecho del peso poblacional de los mayores centros
1950* 1962 1974 1982 1990 2001 2006**
poblados del país: Quito y Guayaquil. Así, la población asentada en las
Total urbano 913,932 1,612,346 2,698,722 3,985,492 5,345,858 7,431,355 8,580,090 10 mayores ciudades incrementa su participación dentro del total nacio-
Total rural 2,288,825 2,863,661 3,822,988 4,153,482 4,352,121 4,725,253 4,828,180 nal del 29.8% en 1974 al 40.1% en el 2001. Sin embargo, en relación
Total país 3,202,757 4,476,007 6,521,710 8,138,974 9,697,979 12,156,608 13,408,270 con la población urbana nacional, su participación disminuye de 72% a
Part. Urbana 28.5% 36.0% 41.4% 49.0% 55.1% 61.1% 64.0%
65.5% para igual período, esto es, pierden peso relativo en el total nacio-
* Población rural de 1950 comprende suburbanas, “... que se hallan fuera del perímetro urbano propiamente
dicho” nal.
** Estimación INEC En términos generales se puede decir que mientras la población ecua-
Fuente: INEC. Censos Nacionales
toriana en su conjunto se duplicó en este período, la población urbana se
triplicó. Esta progresiva pérdida de la primacía de lo rural se evidencia
La transición demográfica que se produce en la década de los sesenta (cua- también en la comparación entre población rural y aquella que reside en
dro No. 2) y que se expresa en crecimientos significativamente más eleva- los 10 mayores centros urbanos. Así, mientras en 1974 la población urba-
dos que en el período 1950-1962 (2.83%), es el resultado de múltiples na concentrada en las mayores ciudades representaba 50% de la población
factores, en buena medida ligados a la evolución económica del período rural, para el 2006, las proyecciones oficiales indican que los habitantes de
y los notables avances sociales. En ello influye notablemente el “boom” las mayores ciudades del país, superaban en 13% la población rural total.
206 207
En definitiva, la evolución demográfica del país hace evidente la nece- aspectos importantes relacionados a este tema. Adicionalmente, tanto
sidad de entender de mejor manera la situación de los –cada vez más– dentro de los datos de vivienda como en el módulo de ingresos y gastos
habitantes de las ciudades, sus modos de vida, en particular de los seg- del hogar, existen preguntas que revelan las fuentes de financiamiento de
mentos de menores recursos con la finalidad de diseñar políticas públicas la construcción, mejoras y/o ampliaciones de las viviendas.
en su favor. En las secciones siguientes se presenta información a nivel nacional,
desglosando Sierra y Costa. No se considera la región Amazónica por
cuanto ella concentra una baja proporción de la población nacional.
El uso económico de la vivienda: evidencia empírica A través de la ECV, es posible determinar la frecuencia e incidencia del
uso económicos de la vivienda entre los hogares urbanos del Ecuador per-
Lamentable e inexplicablemente, los estudios que abordan la situación de mitiendo así el abordaje de las preguntas de investigación. Para ello, fue
la vivienda en Ecuador son escasos y generalmente desactualizados. Así necesario realizar ciertos procesamientos a la base de datos, la cual debe
por ejemplo, el análisis del caso ecuatoriano utilizando información so- destacarse es de acceso público a partir del año 2007. Adicionalmente,
cio-económica de los hogares extraída de encuestas levantadas a nivel na- hay que tener presente que debido al procesamiento estadístico, se elimi-
cional ha sido extremadamente limitado. nan los registros incompletos o cuya información sea incoherente.
En este sentido, el aporte de este documento es presentar información En el análisis empírico presentado en este documento, se considera
procesada a partir de las Encuestas de Condiciones de Vida (ECV), lo vivienda informal a los casos en que los hogares, a la fecha de levantamien-
cual permite contar con información empírica para abordar las preguntas to de la encuesta, no contaban con escrituras de propiedad, independien-
de investigación. La ECV tiene como objetivo “entregar medidas mone- temente del registro catastral. Ciertamente, se podría discutir la validez de
tarias y no monetarias completas de la distribución del bienestar y del esta clasificación por cuanto informalidad es un concepto amplio y com-
nivel de pobreza de los hogares” (INEC, 2007). Levantada a nivel nacio- plejo que incluye no únicamente la dimensión jurídica. La construcción
nal entre noviembre 2005 y octubre 2006, la denominada “Quinta ron- que se levanta en un predio legal, formal y cuyo dueño cuenta con escri-
da” fue administrada en 13.536 viviendas descompuestas en 8.028 en turas, puede perfectamente convertirse en ilegal al no cumplir con las nor-
áreas urbanas y 5.508 en entornos rurales. Anteriormente, si bien con for- mativas municipales vigentes. En este caso, el predio formal derivó en una
matos ligeramente diferentes, fue realizada en 1995, 1998 y 1999. Los construcción informal, lo cual cambia la naturaleza del predio.
dominios del estudio son nacional, urbano y rural; Costa, Sierra y Finalmente, se definió la pobreza del hogar en base a la homologación
Amazonía: urbano y rural; provincias de la Costa y de la Sierra. Los cua- realizada entre las diversas instituciones avocadas a su estudio, la cual
tro mayores centro urbanos del país: Quito, Guayaquil, Cuenca y Ma- arroja como resultado que hogares pobres son aquellos en los cuales los
chala constituyen dominios autorepresentados y por ende pueden ser ob- consumos de las personas sean inferiores a US$ 57/mes (INEC, 2007)
jetos de análisis independientes.
La ECV incorpora once módulos, muchos de ellos han sido subutili-
zados y por ende ofrecen grandes posibilidades de investigación. Entre Régimen de tenencia y derechos de propiedad
ellos se incluye un módulo exclusivo sobre actividades productivas que se
realizan desde el hogar. Naturalmente la información no brinda una pers- Como se aprecia en el cuadro Nº. 3, casi uno de cada cuatro hogares
pectiva completa de las estrategias empleadas por los hogares y de los usos pobres a nivel nacional soluciona su necesidad de habitación vía alquiler.
que se le da a la vivienda; sin embargo, tiene el potencial de vislumbrar En este respecto, es extremadamente válido cuestionarse sobre la orienta-
208 209
ción de política pública que propicie respuestas más eficientes y eficaces a Si bien es claro que la dicotomía informalidad = pobreza y formalidad
este problema. Si bien en los últimos años el interés por este tema se ha = riqueza oculta una realidad mucho más compleja, no es menos cierto
incrementado notablemente (Gilbert 2003) no es menos cierto que los que en la zona de la costa del Ecuador, que registra menores ingresos pro-
gobiernos aún centran sus esfuerzos en la provisión de vivienda propia, medios que la sierra, la proporción de hogares propietarios es virtualmen-
antes que en la solución de necesidades habitacionales, entendiendo estos te la misma entre pobres y no pobres.
en su concepción más amplia.
Cuadro No. 4
Formalidad y pobreza por región
Cuadro No. 3
Tenencia de vivienda por región y pobreza Nacional Formal Part. Informal Part. Total
No Pobre 2702 74.2% 940 25.8% 3642
Nacional Arriendo Part. Propia Part. Otros Part. Total
Pobre 350 47.2% 391 52.8% 741
No Pobre 1647 26.7% 3642 59.0% 882 14.3% 6171
Total 3052 69.6% 1331 30.4% 4383
Pobre 282 22.4% 741 58.9% 234 18.6% 1257
Sierra
Total 1929 26.0% 4383 59.0% 1116 15.0% 7428
No Pobre 1,392 84.1% 263 15.9% 1,655
Sierra
Pobre 113 67.3% 55 32.7% 168
No Pobre 942 30.7% 1655 54.0% 469 15.3% 3066
Total 1505 82.6% 318 17.4% 1823
Pobre 148 36.5% 168 41.5% 89 22.0% 405
Costa
Total 1090 31.4% 1823 52.5% 558 16.1% 3471
No Pobre 1160 64.1% 649 35.9% 1809
Costa
Pobre 227 41.4% 321 58.6% 548
No Pobre 598 21.6% 1809 65.2% 367 13.2% 2774
Total 1387 58.8% 970 41.2% 2357
Pobre 112 14.1% 548 69.0% 134 16.9% 794
Total 710 19.9% 2357 66.1% 501 14.0% 3568 Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2006
Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2006
Si bien a nivel nacional global tres de cada diez viviendas son considera-
Otro elemento a destacar es la mayor incidencia de vivienda alquilada en das informales (de acuerdo a título de propiedad), las diferencias son,
la sierra con relación a la costa. Si bien se puede especular que ello respon- nuevamente, significativas a nivel regional. Comparando entre Sierra y
de a diferencias importantes en el precio del suelo, no es clara la relación Costa, la brecha entre formalidad e informalidad es mayor entre los no
que existe entre esta variable y los ingresos medios de la población. Es de- pobres que entre los pobres. Claramente, informalidad no es un fenóme-
cir, el desconocimiento de la relación precio/ingresos no permite alcanzar no que afecta solo a los pobres y en todo caso, su impacto son los miles
respuestas definitivas en este respecto. de hogares que ven limitada la función patrimonial de su vivienda.
Por otra parte, es necesario explorar más a fondo los impactos sobre la
acumulación de activos que existiría en la región costa al ser mayor la par-
ticipación de hogares propietarios de su vivienda. Elementos como la cali- Vivienda y negocios
dad de la vivienda, la estructura del mercado laboral, el acceso al crédito,
influyen sobre la situación anterior, configurando una situación de por sí Se presenta a continuación, el resultado que arroja la ECV respecto a la
compleja que debe también analizarse a la luz de las políticas públicas utilización exclusiva de un cuarto (habitación) para negocios.
aplicadas en el nivel local.
210 211
Cuadro No. 5 Cuadro No. 6

Cuartos para negocios por región Hogares en que por lo menos un miembro trabaja en su propia casa
Nacional Si Part. No Part. Total Nacional Urbano Rural No Pobre Pobre Sierra Costa
No Pobre 589 9.5% 5582 90.5% 6171 15.3% 17.3% 11.5% 16.9% 11.9% 13.4% 17.7%
Pobre 52 4.1% 1205 95.9% 1257
Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2006
Total 641 8.6% 6787 94.4% 7428
Sierra
No Pobre 332 10.8% 2734 89.2% 3066 Como se aprecia, la participación de los hogares productivos se eleva con-
Pobre 20 4.9% 385 95.1% 405 siderablemente, si bien se mantiene una mayor proporción de hogares no
Total 352 10.1% 3119 89.9% 3471
pobres. Vale indicar que al porcentaje de la zona rural hay que incremen-
Costa
No Pobre 227 8.2% 2547 91.8% 2774
tar los “miembros del hogar que trabajan en su propio terreno o finca”,
Pobre 29 3.7% 765 96.3% 794 para dimensionar adecuadamente la situación de dicho sector.
Total 256 7.2% 3312 92.8% 3568 Habría que considerar, además, que estos valores no consideran dos de
Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2006 las utilizaciones económicas de la vivienda planteadas en la sección inicial
de este documento. Tanto el alquiler de piezas o habitaciones, como el
A nivel nacional, esta cifra indica que 280 mil hogares a nivel nacional alojamiento de allegados constituyen actividades que no son recogidas
utilizan espacio de la vivienda de manera exclusiva para la realización de por el módulo correspondiente de la Encuesta de Condiciones de Vida.
negocios. Ciertamente, hay problemas metodológicos con esta pregunta Dado que estas dos prácticas son frecuentes en hogares cuyas viviendas
en razón que no considera el uso compartido de espacio, fenómeno cuya son informales, es factible esperar que el porcentaje total de hogares que
frecuencia debería ser mayor en viviendas de menor tamaño, las cuales ge- derivan ingresos de actividades económicas desarrolladas en sus viviendas,
neralmente corresponden a población de menores ingresos. se incremente notablemente.
Por otra parte, la incidencia de actividades económicas en la vivienda,
con las limitaciones que la estructura de la pregunta impone, es significa-
tivamente mayor entre población no pobre que para hogares pobres, lo Conclusiones
cual confirmaría que las restricciones existentes para acceder a capital de
trabajo y/o activos fijos con recursos propios o mediante crédito, limita el Este documento, parte de una investigación más completa, ha presenta-
emprendimiento de actividades en sus viviendas por parte de los pobres. do la importancia que tiene la utilización económica de la vivienda para
Regionalmente, la incidencia es 30% superior en la sierra que en la costa, los hogares de menores recursos. La extensión de esta práctica en Ecuador,
posiblemente ligado al hecho que la profundidad de la pobreza es mayor así como ciertos matices o diferencias entre la situación de las dos regio-
en esta última. El menor promedio de ingresos en la costa podría explicar nes naturales más pobladas del país: Sierra y Costa es analizada. Cierta-
también el que los no pobres registren también una menor proporción de mente, las diferencias regionales son importantes y permiten vislumbrar
hogares con negocios en sus viviendas. la complejidad de la problemática y la heterogeneidad del fenómeno, no
Sin embargo, la Encuesta de Condiciones de Vida también provee in- solo socio-económica sino también espacial.
formación sobre el lugar de trabajo de los miembros del hogar, lo cual La Encuesta de Condiciones de Vida revela que es significativa la pro-
amplía el concepto restrictivo del uso exclusivo del espacio indicado ante- porción de hogares que realizan actividades económicas en sus viviendas,
riormente. una de cada seis. Sin embargo, este número, considerable de por sí, no
212 213
incluye alquiler de habitaciones ni alojamiento de familia extendida, lo Gough, Katherine & Kellet, Peter (2001). “Housing consolidation and
cual permite ya sea complementar los ingresos, acumular o reducir la vul- home-based income generation: evidence from self-help settlements
nerabilidad de parientes y/o amigos. La mayor incidencia de negocios en in two Colombian cities”. Cities, vol. 18, no. 4. pp.235-247.
la vivienda por parte de hogares no pobres avalaría la hipótesis que los Hackenberg, Robert, Murphy Arthur D, & Selby Henry A (1984). “The
pobres, al no poder contar con recursos propios o acceso a financiamien- urban household dependent development” en McC Netting Robert,
to, ven limitadas sus oportunidades de complementar sus ingresos o cre- R. Wilk, & Arnould Eric J, eds; Households: Comparative and histori-
cer económicamente. cal studies of the domestic group. Berkeley: University of California
Es claro por otra parte, la necesidad de contar con mayor precisión en Press
el estudio, aspecto que requiere necesariamente combinar métodos de INEC (Ecuador, 2005). División político-administrativa de la República
investigación cualitativos y cuantitativos. En este sentido, se debe levan- del Ecuador. Quito.
tar información cualitativa que permita entender la dinámica de los hoga- _____ (Ecuador, 2007). Las condiciones de vida de los ecuatorianos, Resul-
res y sus estrategias, ya sean estas de reacción ante crisis económicas o de tados de las encuestas de condiciones de vida, Quinta Ronda. Quito.
aprovechar oportunidades económicas. Únicamente en la medida que se Jaramillo, Samuel (2006). Reflexiones sobre la “informalidad” fundiaria
comprenda a profundidad la situación real de hogares urbanos y las for- como peculiaridad de los mercados de suelo en las ciudades de América
mas a través de las cuales utilizan el más importante de sus activos de Latina. Bogotá: CEDE-Universidad de Los Andes.
manera productiva, se podrá diseñar políticas públicas urbanas con un Kellet, Peter & Tipple, Graham. (2000). “The home as workplace: a
carácter pro-pobre. study of income-generating activities within the domestic setting.”.
Environment & Urbanization, vol. 12, no. 1. pp. 203-214.
Lawson, Victoria & Klak, Thomas. (1990). “Conceptual linkages in the
Bibliografía study of production and reproduction in Latin American cities”.
Economic Geography, vol. 66, no. 4. pp. 305-309.
CELADE (1996). Déficit habitacional y datos censales sociodemográficos: McC Netting Robert, Wilk, Robert R., & Arnould Eric J, eds. (1984).
una metodología. Santiago de Chile: CEPAL. Households: Comparative and historical studies of the domestic group.
De Soto, Hernando (1987). El otro sendero: La revolución Informal. Berkeley: University of California Press.
Bogotá: Oveja Negra. Mitlin, Diana (2001). “Housing and urban poverty: a consideration of
Ghafur, Shayer(2001). “Beyond homemaking: the role of slum improve- the criteria of affordability, diversity and inclusion”. Housing Studies,
ments in home based income generation in Bangladesh”. Thirld World vol. 16, no. 4. pp. 509-522
Planning Review, vol. 23, no. 2. pp. 111-135 Moser, Caroline (1997). Households responses to poverty and vulnerability,
Gilbert, Alan (1999). “A home is for ever ? Residential mobility and Volume1: Confronting Crisis in Cisne Dos, Guayaquil, Ecuador.
homeownership in self-help settlements”. Environment and Planning Nairobi:UNCHS.
A, vol. 31. Pérez Sainz, Juan Pablo (1988). El otro sendero de Hernando de Soto, una
Gilbert, Alan (2003). Rental Housing: An essential option for the urban poor visión crítica. Quito: FLACSO.
in developing countries. Nairobi: UN-HABITAT. Pradilla, Emilio (1982). “Autoconstrucción,explotación de la fuerza de
Gough, Katherine (1998). “House for sale ? the self-help housing market trabajo y políticas del Estado en América Latina,” en E. Pradilla, ed;
in Pereira, Colombia”. Housing Studies, vol. 13, no. 2. Ensayos sobre el problema de la vivienda en América Latina. México D.F.
214 215
Diego E. Aulestia Valencia
Sinai, Irit (1998). “Using the home for income-generation: The case of El hábitat residencial sustentable
Kumasi, Ghana”. Cities, vol. 15, no. 6.pp. 417-427
Tipple, Graham (2005). “The place of home-based enterprises in the como punto de partida para la
informal sector: evidence from Cochabamba, New-Delhi, Surabaya construcción de la ciudad
and Pretoria.”. Urban Studies, vol. 42, no. 4, pp. 611-632.
Turner, Jhon. F. C. (1976). Housing by People. Londres.
UN-HABITAT (2003). The challenge of slums: Global report on human
settlements. New York. Norma C. Carnevali Lobo*
United Nations Human Settlements Programme (2005). Financing urban
shelter: Global report on human settlements 2005. Earthscan.
UNFPA (2007). Estado de la población mundial 2007, Liberar el potencial
del crecimiento humano. New York .
Urriola, Rafael (1988). Crítica a una visión neoliberal del sector informal. Resumen:
Quito: CEPLAES
La ciudad es una concentración de actividades realizadas por la gente que la
Wakely, Patrick. & You, N. (2001). Implementing the habitat agenda: In
habita, su revisión al día de hoy, evidencia la apropiación de los espacios hecha
search of urban sustainability. The Development Planning Unit-UCL.
por los grupos sociales y sus necesidades; ellas son el escenario donde se con-
Wilk, R. & McC Netting Robert (1984). “Households: changing forms
densan las políticas del Estado, pero también es el lugar donde se manifiestan
and functions,” en McC Netting Robert, Wilk, Robert R., & Arnould
las relaciones sociales vigentes. En el caso venezolano se han tratado de impo-
Eric J, eds. Households: Comparative and historical studies of the domes-
ner algunos paradigmas de ciudad y modelos de desarrollo; y más recientemen-
tic group. Berkeley: University of California Press
te, el estilo de desarrollo sustentable ha sido adoptado de manera constitucio-
Yankson, Paul W. K. (2000). “Houses and residential neighbourhoods as nal, lo cual implica trabajar a nivel micro y macro, y comenzar el desarrollo
work places in urban areas: the case of selected low income residential desde la ciudad. Consideramos necesario crear conciencia en la sociedad, e
areas in greater Accra metropolitan area (GAMA), Ghana”. Singapore inducir a las personas para que empiecen a ser sustentables desde sus espacios
Journal of Tropical Geography, vol. 21, no. 2, pp. 200-214. habitacionales. Es en este sentido que entendemos el concepto de hábitat resi-
dencial sustentable, que plantea la vinculación desde la vivienda, el hogar, el
recinto familiar; el vecindario, el conjunto residencial, el condominio; el espa-
cio comunitario, el barrio, la urbanización, el asentamiento; y la parroquia y
su asociación de vecinos o su consejo comunal. Se trata de concebirla como
habitable en todas sus dimensiones: ambientales, sociales, políticas, culturales,
éticas y económicas.
Palabras clave: hábitat residencial sustentable, ciudad.
* Arquitecto, MsC El Urbanismo para la administración local. Candidato a Doctor en Ciencias

Humanas. Profesor de Pre y Post grado en la Facultad de Arquitectura y Diseño de la
Universidad de Los Andes. Venezuela.
216 217
Diego E. Aulestia Valencia
Sinai, Irit (1998). “Using the home for income-generation: The case of El hábitat residencial sustentable
Kumasi, Ghana”. Cities, vol. 15, no. 6.pp. 417-427
Tipple, Graham (2005). “The place of home-based enterprises in the como punto de partida para la
informal sector: evidence from Cochabamba, New-Delhi, Surabaya construcción de la ciudad
and Pretoria.”. Urban Studies, vol. 42, no. 4, pp. 611-632.
Turner, Jhon. F. C. (1976). Housing by People. Londres.
UN-HABITAT (2003). The challenge of slums: Global report on human
settlements. New York. Norma C. Carnevali Lobo*
United Nations Human Settlements Programme (2005). Financing urban
shelter: Global report on human settlements 2005. Earthscan.
UNFPA (2007). Estado de la población mundial 2007, Liberar el potencial
del crecimiento humano. New York .
Urriola, Rafael (1988). Crítica a una visión neoliberal del sector informal. Resumen:
Quito: CEPLAES
La ciudad es una concentración de actividades realizadas por la gente que la
Wakely, Patrick. & You, N. (2001). Implementing the habitat agenda: In
habita, su revisión al día de hoy, evidencia la apropiación de los espacios hecha
search of urban sustainability. The Development Planning Unit-UCL.
por los grupos sociales y sus necesidades; ellas son el escenario donde se con-
Wilk, R. & McC Netting Robert (1984). “Households: changing forms
densan las políticas del Estado, pero también es el lugar donde se manifiestan
and functions,” en McC Netting Robert, Wilk, Robert R., & Arnould
las relaciones sociales vigentes. En el caso venezolano se han tratado de impo-
Eric J, eds. Households: Comparative and historical studies of the domes-
ner algunos paradigmas de ciudad y modelos de desarrollo; y más recientemen-
tic group. Berkeley: University of California Press
te, el estilo de desarrollo sustentable ha sido adoptado de manera constitucio-
Yankson, Paul W. K. (2000). “Houses and residential neighbourhoods as nal, lo cual implica trabajar a nivel micro y macro, y comenzar el desarrollo
work places in urban areas: the case of selected low income residential desde la ciudad. Consideramos necesario crear conciencia en la sociedad, e
areas in greater Accra metropolitan area (GAMA), Ghana”. Singapore inducir a las personas para que empiecen a ser sustentables desde sus espacios
Journal of Tropical Geography, vol. 21, no. 2, pp. 200-214. habitacionales. Es en este sentido que entendemos el concepto de hábitat resi-
dencial sustentable, que plantea la vinculación desde la vivienda, el hogar, el
recinto familiar; el vecindario, el conjunto residencial, el condominio; el espa-
cio comunitario, el barrio, la urbanización, el asentamiento; y la parroquia y
su asociación de vecinos o su consejo comunal. Se trata de concebirla como
habitable en todas sus dimensiones: ambientales, sociales, políticas, culturales,
éticas y económicas.
Palabras clave: hábitat residencial sustentable, ciudad.
* Arquitecto, MsC El Urbanismo para la administración local. Candidato a Doctor en Ciencias

Humanas. Profesor de Pre y Post grado en la Facultad de Arquitectura y Diseño de la
Universidad de Los Andes. Venezuela.
216 217
Norma C. Carnevali Lobo Hábitat residencial sustentable para la construcción de la ciudad
Llegar al momento de la ciudad en que estamos zolano, único receptor de la renta del petróleo, que por consiguiente
impuso la visión de los gobernantes de turno en la distribución y ejecu-
Las primeras transformaciones urbanas reconocen no solo un cambio en ción de los recursos.
la escala, sino que muchas funciones propias de la actividad agrícola fue- En los años sesenta, que fueron los años de la reforma agraria, y a su
ron reunidas en una superficie limitada y se integraron a la ciudad. Esta vez los de mayor migración campo-ciudad, en las ciudades aparecieron
concentración permite que surjan los poderes políticos, económicos y orientaciones que buscaban remediar los efectos que la urbanización cau-
religiosos que lucharon por imponerse y ganar el control de los seres saba. Este proceso, generaba luchas sociales nuevas por la ocupación de
humanos que habitan en ella. Los largos años que han recorrido las ciu- los espacios, la construcción de viviendas y sus redes de infraestructura y,
dades para su consolidación, registra su surgimiento como lugar sagrado; el problema del empleo al que ansiaban acceder los nuevos habitantes. Se
posteriormente lugar de la igualdad política, y después lugar de protec- implementaron políticas para aminorar la concentración urbana, pero lle-
ción, pero también de la agresión. Es así como entre el siglo XV y el XVIII gados los años ochenta fue necesario reconocer y aceptar que el proceso
la ciudad se amuralla, lo cual permite el control interno y externo; tanto de urbanización era irreversible, y se cambio la orientación pensando en
en lo físico como en lo social y lo económico. el problema de la satisfacción de las necesidades básicas, de condiciones
El surgimiento de la ciudad latinoamericana, es un caso distinto, mínimas de habitabilidad, y la posibilidad de implementar espacios para
donde la construcción del espacio es la ciudad misma, impuesta como las actividades industriales y productivas bajo cierta armonía.
forma de dominación política, donde se delimitan con precisión los espa- Las últimas décadas del siglo anterior y estos primeros años del XXI,
cios del dominado y del dominador. En nuestro caso, el venezolano, que ha venido trabajándose en el redescubrimiento del espacio urbano o la
no difiere mucho de los espacios por España sometidos; las ciudades son ciudad, como el mayor referente de los individuos y los grupos sociales,
el símbolo de la conquista de un territorio, lo cual llevo a que se jerarqui- generador de significados y propulsor de la construcción del tejido social
zaran los centros urbanos para la construcción de un orden colonial, y por y de la socialización. Es el momento en que los ciudadanos empiezan a
consiguiente la imposición del orden social. preguntarse por el significado de vivir en espacios urbanos, y hacen con-
Una vez superadas las guerras de independencia, y la creación de la Re- cientes sus referentes culturales y políticos, lo cual reclama ser tomados en
pública, las ciudades venezolanas ya fundadas mantuvieron el control cuenta en cualquier propuesta de sociedad urbana.
sobre el territorio circundante. Se consolidaron en condiciones muy pre- En la ciudad actual, ya no es tan fácil hablar solamente de la división
carias, con gran parte de sus habitantes viviendo en circunstancias de po- social y técnica del espacio, lo cual correspondió a una fase determinada.
breza, situación que llega a palparse en la especialización del espacio que Hoy las cosas se sitúan en otro orden:
hicieron sus moradores de acuerdo a sus necesidades individuales, despo-
jando a parte de los ciudadanos pobres del derecho a espacios arquitectó- Debemos decir, simplemente: la ciudad es el escenario donde se vive esa
nicos adecuados, y por consiguiente a una cultura diferente del espacio separación entre la vida privada, la vida individual, la vida del consumo
urbano. individual y familiar y la vida del consumo de las fuerzas de trabajo
Las transformaciones acaecidas en el país luego de la implantación de (Moncayo, 2002: 25)
la industria del petróleo, en poco tiempo enfrentaron a una Venezuela
agraria, rural, asentada sobre patrones culturales de carácter tradicional a El llegar al momento de las ciudades en que ahora estamos, permite darnos
otra moderna, urbanizada e industrial, aun pendiente de desarrollo y cuenta que la ciudad es el producto de la apropiación de los espacios por los
expansión. El propulsor fundamental de este cambio fue el Estado vene- grupos sociales y sus necesidades. De esta manera, tenemos que entender
218 219
que las modalidades que asumen se van transformando en el tiempo, ya que mos, exteriorizándola. El sujeto –a través del deseo– es parte activa en
ellas son el escenario donde se condensan las políticas del estado, pero tam- cualquier proceso social. (Pergolis, 2002: 105)
bién es el lugar donde se manifiestan las relaciones sociales vigentes.
Este espacio físico y social genera en los individuos y comunidades, El discurso sobre el desarrollo sostenible asume el papel de protector con-
percepciones e imaginarios que al estudiarlos nos pueden ayudar a enten- tra la fragilidad; esto significa entonces, que preguntarnos sobre: ¿qué es
der el comportamiento social y cultural de los grupos humanos que hacen una ciudad actual?, es entenderla como un contenedor de experiencias de
la ciudad. Es esta ciudad, percibida por unos moradores como real y para los grupos sociales que la habitan, un lugar con una rica memoria colec-
otras lejanas, la que puede explicarnos la vida cotidiana de sus habitantes tiva, que guarda las expresiones de generaciones que por ella han transita-
y sus relaciones con el entorno. Ella representa la expresión del pensa- do, es un libro abierto que registra los cambios que a lo largo de su histo-
miento autóctono, en manifestaciones locales muy concretas. ria se han ido suscitando. La ciudad es una concentración de actividades
La ciudad puede entonces, interpretarse en sí misma como una técni- realizada por la gente que la habita.
ca de producción y de reproducción social, inspirados en la gente que vive
en ella, sus vicisitudes, sus preocupaciones, sus necesidades y sus reglas de
coexistencia. Está marcada por la variada gama de expresiones de diversi- La construcción de la ciudad sustentable
dad cultural que hacen parte esencial de la complejidad de la ciudad, faci-
litando el acopio de gente que ha venido de otros lados urbanos y rurales, Las teorías urbanas han sido construidas simultáneamente por tres ver-
y traen un pensamiento e intereses diversos. La ciudad despierta cuando tientes fundamentales: los cambios sociales que se han dado, la ciencia
las visiones de los grupos sociales que la habitan se entremezclan, y asu- como resultado de sus estudios y la política como ejercicio de poder. To-
men el cambio y la superposición de distintas racionalidades técnicas que dos han incursionado en la ciudad para entenderla y comprenderla, pero
se imponen. Entonces, es obvio que debemos pensar la ciudad y aprender con discursos paralelos en atención a sus propios intereses, los cuales no
a convivir en ella, en medio de la cercanía, de la diferencia y la diversidad se han encontrado en el tiempo. Así los paradigmas de ciudad, y los
cultural y política, que nos hace sentir cómodos o incómodos. Se trata de modelos de desarrollo que sobre ella fueron planteados se construyeron y
concebirla como habitable en todas sus dimensiones: ambientales, socia- reconstruyeron en el tiempo de acuerdo a los intereses que se imponían
les, políticas, culturales, éticas y económicas. en el momento.
Desde la agrupación en comunidad tribal a la megalópolis, en el largo Son los años ochenta y noventa los que ven una cierta concurrencia
viaje de la historia, se observa que los grupos sociales han buscado dife- entre las ideas de desarrollo y la ciudad, dado los cambios que sufrió la
rentes mecanismos para enfrentar su debilidad frente a los poderes y ven- cultura occidental, donde se habla del desmonte del discurso de desarro-
cer el miedo a asumir la construcción del espacio. En nuestra época, se llo y el decrecimiento del papel del Estado nacional. Esto hace que las ciu-
observa que los procesos de producción y expansión urbana en ocasiones dades retomen el papel de agentes de desarrollo, reconociendo además
se alejan de las metas humanas a la cuales debían someterse; pero, simul- que el mundo actual es predominantemente urbano, y que incluso lo
táneamente las ciudades van buscando cada día, convertirse en un espa- rural se analiza desde la ciudad. La confluencia del concepto de ciudad y
cio de igualdad. desarrollo ha planteado nuevos retos, siendo el más importante la movi-
lización de la colectividad urbana en la tarea de construir una nueva ciu-
Hoy la ciudad no es un objeto de análisis ajeno: es una parte nuestra, de dad y una nueva sociedad. Este ideal de construcción ha establecido nue-
nuestros deseos y como tal es posible analizarla a partir de nosotros mis- vos paradigmas, todos ellos reclaman la hegemonía de una dimensión
220 221
considerada estratégica sobre las otras, aunque todas demandan una socie- portancia de la participación ciudadana y el aumento de las potencialida-
dad cordial, equitativa e integra. des y cualidades de las personas en la construcción de un futuro más justo,
En las últimas décadas se ha planteado una discusión sobre el término basado en la construcción del capital social. Establece el concepto de cali-
más adecuado para enfocar el desarrollo, y en esta discusión han sobresa- dad de vida como objetivo superior del desarrollo, y el poder legarla a gene-
lido los términos desarrollo sostenible y desarrollo sustentable. Son ambas raciones futuras. Se considera un proceso de búsqueda de tranquilidad, feli-
teorizaciones y discusiones que se han realizado sobre el tema, y su signi- cidad y bienestar para todos los grupos sociales que habitan la ciudad
ficado ha variado a medida que se ha ido profundizando en su estudio y El desarrollo sustentable puede concebirse en dos escalas: la escala
aplicación. Más recientemente, autores venezolanos como Castellanos micro, que se acoge a una escala pequeña, en donde un limitado grupo de
Bohórquez, Méndez Vergara y Gabaldón, han trabajado con mayor pro- personas contribuye a hacer sustentable su medio cotidiano, su hábitat.
fundidad la aplicación de esas teorías en el país, procurando encontrar La escala macro: el tratamiento en niveles superiores, que parte de las po-
una guía hacia el desarrollo esperado. líticas públicas en los distintos estratos de poder que se articulan en el
La adopción del estilo de desarrollo sustentable ha llevado a empezar país. Para que el desarrollo sustentable se pueda llevar a cabo de manera
a conceptualizar, en este sentido citamos a Gabaldón, quien expresa en el correcta, es forzoso trabajar en ambos niveles, por tanto es necesario crear
2006 que: conciencia en la sociedad, y tratar de que las personas empiecen a ser sus-
tentables desde sus espacios habitacionales.
Al desarrollo tal como se le conoce convencionalmente, no puede simple- Existen muchas estrategias que han sido asomadas por los actores que
mente anexársele la cuestión ecológica, para que lleve el calificativo de
se han ocupado del tema, sobre tácticas de cómo abordar el trabajo en las
sustentable. Se requiere un nuevo tipo de desarrollo. El concepto tradi-
ciudades y buscar la sustentabilidad. Queda claro que se trata de un pro-
cional de desarrollo debe ser reenfocado a través del lente amplio de la
ecología natural y humana, con sus diversas dimensiones, para que pueda
ceso que comprende acciones de distinta naturaleza que tocan áreas de
alcanzar un progreso humano que no condicione negativamente el futu- destreza, que se yuxtaponen, se relacionan y en ocasiones se solapan,
ro de las próximas generaciones. (2006: 397). orientados a lograr una mejor calidad de vida de la población. Los aspec-
tos más resaltantes del concepto de ciudades sustentables, puede explici-
El desarrollo sustentable surge en el marco de una necesidad social de tarse por dimensiones, siendo de gran importancia lo establecido para la
cambio, no es un tema elaborado por las ciencias, sino un paradigma que dimensión social, que comienzan a establecer elementos de trabajo a nivel
surge como una necesidad de subsanar una encrucijada ambiental, pro- de barrio, de hábitat residencial y que forma parte de los puntos que arti-
ducto del estilo de desarrollo que se viene aplicando, que hace énfasis en culan planes urbanos a esta escala. Enfatiza en el tema de la vivienda y los
lo económico. Así es como recordamos el informe Brundtland, y los nue- componentes que la complementan, se plantea de manera directa la orga-
vos conceptos que ha evidenciado y la reflexión que sus observaciones han nización y participación ciudadana, y su relación con los entes de poder
generado a nivel internacional. local, a través de la descentralización.
El concepto de desarrollo sustentable incluye tres dimensiones básicas:
la sustentabilidad ecológica, la sustentabilidad económica y la sustentabili-
dad social. De las tres, la de mayor controversia es la de sustentabilidad El hábitat residencial sustentable:
social, que ha sido definida sobre la base de conceptos no siempre claros,
ni extendidos por igual en todos los países. A pesar de eso, en los últimos Hemos mencionado con anterioridad, que el desarrollo sustentable puede
años el concepto de sustentabilidad social evolucionó para resaltar la im- concebirse desde la escala micro, desde el espacio cotidiano de apropia-
222 223
ción, el hábitat residencial. Por lo tanto, si recordamos la adopción en la La construcción del concepto de bienestar habitacional incluye la ade-
Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela (1999); del estilo cuada percepción de todos los aspectos que componen el hábitat residen-
de desarrollo sustentable para la transformación de nuestro país, vamos al cial sustentable y particularmente la calidad de vida como objetivo del
concepto de calidad de vida, y su inclusión en las políticas públicas que se desarrollo. Ellos deben ser claramente percibidos por el grupo familiar que
aplican. Al hacer el termino parte de nuestro vocabulario cotidiano, nos ha localizado su residencia dentro de un área particular, dentro del hábitat
lleva a reclamar el compromiso de los habitantes en la transformación de residencial. La participación ciudadana y la constitución de grupos orga-
su espacio habitacional, donde se puede hacer énfasis en lo humano y nizados, buscarían la equidad para el conjunto de familias involucrado y
afianzar el aspecto cultural de los grupos que habitan el espacio residencial. apuntaría a la consecución de espacios urbanos sanos, abastecidos, insertos
El aporte desde el espacio local o micro, puede brindar un cambio en en la trama urbana, con accesibilidad adecuada. Y para el grupo familiar en
los patrones de consumo y de producción, y una eficiente planificación particular, viviendas sanas y seguras, que brindarían mejor calidad de vida
de las actividades económicas, mediante la aplicación de criterios ecológi- y por consiguiente la percepción de un adecuado bienestar habitacional.
cos. Esto permitiría asegurar la regeneración del capital natural empleado, En la ciudad, se reúne un gran número de individuos de muy diversos
y servir de ejemplo para ser replicado mediante la constitución de redes orígenes: geográficos, culturales y sociales que hace que las relaciones de
comunitarias, que contribuyan a llamar la atención de los entes públicos vecindad sean más o menos superficiales. Sin embargo, podemos obser-
locales, y ser incluidos en sus políticas. var espacios donde los grupos sociales marcan de manera decidida sus cos-
Es necesario también tener en cuenta, que se necesitan acciones que tumbres de vida cotidiana, instalan formas casi impuestas, a las que les
orienten las actuaciones, destinadas a proporcionar a las personas los otorgan valor simbólico; es un espacio proyectado, rico en valores de esen-
medios necesarios para mejorar su calidad de vida en el hábitat residencia colectiva y armado de justificaciones racionales.
cial. Deben ser sus moradores quienes asuman la transformación de su Esta inserción comunitaria opera de manera distinta para los miembros
realidad habitacional y que tomen decisiones comunitarias, para crear es- de la familia, la socialización hace que ellos se incorporen a diferentes gru-
pacios saludables, sobre todo donde viven las personas de más bajos ingre- pos comunitarios: los niños en la escuela; los jóvenes en grupos deportivos
sos, que es la población más vulnerable. Aunque la percepción del concep- o juveniles y los hombres y mujeres en la cotidianeidad de los recorridos o
to de calidad de vida es subjetiva y se apega a nuestra cultura y valores, el en espacios frecuentados por sus congéneres. La función de los grupos es
término de hábitat residencial sustentable puede cuantificar el cumpli- el equilibrio de la vida comunitaria, la complementariedad de la cotidia-
miento de una serie de condiciones socioeconómicas, políticas, ambienta- neidad de los habitantes del hábitat residencial, sin dejar de hacerlos anta-
les e institucionales, que coadyuvan a lograr la felicidad en el colectivo. gónicos, por su espontaneidad y sus prácticas en el ámbito público.
Tal vez la participación social es la temática más importante dentro de De esta manera, el bienestar habitacional para mejorar las condiciones
la sustentabilidad que se busca construir en el hábitat residencial. La par- de vida, dentro del hábitat residencial sustentable, da importancia a la
ticipación es un indicador de libertad democrática, de equidad en las adecuación que hacen los grupos familiares del espacio residencial, donde
decisiones, y un elemento decisivo en la potenciación de esfuerzos pro- construyen su refugio natural del medio ambiente y de sus semejantes. La
ductivos. Las consignas más avanzadas de participación ciudadana están vivienda sirve de marco de socialización y de relaciones económicas, lo
referidas al ámbito local, vecinal y comunitario, y pueden mejorar la cali- cual provoca una transformación del espacio construido, producto del
dad de vida. La gobernabilidad tiene que ver con la elección de criterios intercambio y el desarrollo de costumbres que abarcan casi la totalidad de
para orientar el funcionamiento social, la adopción de metas colectivas, los espacios públicos, donde sus habitantes se insertan a través de esos rit-
de valores, y de medios mediante los cuales se espera alcanzar esas metas. mos de socialización.
224 225
La familia, donde la comunicación se vincula emotivamente, define su y el asentamiento en la trama urbana; el cumplimiento de requisitos
lugar a partir de la vivienda y el sitio circundante, como el ámbito propio mínimos de habitabilidad. La dimensión espacial en el estudio del há-
donde la comunicación ocurre. Para Gallopín: bitat residencial pone de manifiesto la interacción entre actores indi-
viduales, colectivos, e institucionales, y su relación con el entorno. Al
Así la casa, que es el espacio significativo para la interacción familiar, se hacerlo, evidencia la diversidad interna de los grupos sociales y, los dis-
transforma en vivienda a partir de un proceso de lugarización, lo que tintos modelos del habitar, donde lo espacial juega un rol preponde-
implica generar un referente espacial que permite situar la comunicación. rante en la creación del hábitat. Relaciona al actor social con la pro-
Como sistema, la familia clausura su comunicación en torno a su propio
tección del medio ambiente, en la búsqueda de que sus componentes
sentido, así como la puerta de la casa se cierra para aislar la vivienda del
ambiente externo. (Gallopín, 2003: 63)
no se degraden ni disminuyan, preservando la posibilidad de contar
con materia prima para la elaboración de sus artesanías.
El concepto de hábitat residencial sustentable, coloca a la vivienda en el
punto focal, dado que ella alberga la familia, pero también es el centro del • Sustentabilidad social: el actor social como autor de su desarrollo. La
sistema de relaciones de escalas territoriales y culturales en el espacio vivienda segura desde el punto de vista ambiental, social y estructural
urbano. Plantea la precisión de las relaciones desde la vivienda, el hogar, constructivo, sanidad y salubridad. Se toman en consideración inte-
el recinto familiar; el vecindario, el conjunto residencial, el condominio; racciones sociales particulares asociadas al lugar, al tiempo, a los inte-
el espacio comunitario, el barrio, la urbanización, el asentamiento; y la reses de los actores sociales presentes y futuros, las alianzas entre acto-
parroquia y su asociación de vecinos o su consejo comunal, desde el as- res, el grado de institucionalidad existente, así como los deseos y cos-
pecto político institucional, tecnológico, formativo y territorial. tumbres. Esta dimensión social del desarrollo lo coloca como un espa-
Para enmarcarnos dentro de la sustentabilidad, debemos revisar a esta cio privilegiado de participación ciudadana, y no debe ser tomada
escala de vivienda las dimensiones que se manejan en el término de ciu- como un repliegue sobre lo local o su categoría social
dades sustentables, y enfocarnos en la gestión del desarrollo urbano local
para lograr el bienestar habitacional dentro del hábitat residencial, avan- • Sustentabilidad política: El actor social como integrante de grupos y
zando en la mejora de los niveles de calidad de vida. organizaciones que representan diversos intereses. El ámbito político
Se trata de contribuir a que tanto las personas como las comunidades, no es exclusivo del gobierno o del Estado, todos los miembros de la
se apropien de una visión de desarrollo que les permita aprovechar los comunidad deben tener igualdad de oportunidades, a pesar de sus di-
conocimientos adquiridos, para favorecer la creación de capital social per- ferencias individuales. La vivienda dentro del sistema institucional pú-
manente, que pueda transmitir esa visión y esos conocimientos a las futu- blico y privado: organizaciones no gubernamentales, organizaciones
ras generaciones, enriqueciéndose con el tiempo. Sus dimensiones a saber, gremiales y grupos de interés. Los recursos para viviendas asignados en
se enuncian a continuación: programas, proyectos y obras específicas.
• Sustentabilidad ambiental, física o ecológica: el actor social participan- • Sustentabilidad cultural: El actor social asumiendo su cultura, su
do activamente en el manejo de los recursos naturales y el medio forma de vida, en armonía con los demás habitantes del hábitat resi-
ambiente. La vivienda y hábitat dignos, atendiendo aspectos tales dencial. La cultura expresada en hábitos de acción y pensamiento del
como, diseño en función del sitio geográfico, el respeto a la cultura del pueblo; como aglutinadora de la población alrededor de creencias,
lugar, apego a las particularidades locales. La inserción de la vivienda costumbres y relaciones con el prójimo, con la comunidad y con el
226 227
medio ambiente. Afianzando la identidad de las personas con su en- lla con ciudadanos concientes de sus derechos, capaces de ubicar espacios
torno y la razón de ser de comunidad, evitándose la migración. Esta de reivindicación para la satisfacción de sus necesidades más elementales.
dimensión toma en cuenta el patrimonio cultural considerado como
acervo físico, histórico, monumental y propulsor de desarrollo. Cuadro N.º 1
Concepción sustentable del Hábitat Residencial
• Sustentabilidad ética: El actor social tomado en cuenta el patrimonio Dimensiones Aspectos resaltantes Escalas de trabajo
cultural, donde se relaciona con la ética, conjugando otros valores, co- Dimensión • Protección del medio ambiente • Local
mo la lealtad y la honradez. La solidaridad se patentiza en el compar- Ecológica/ • Aprovechamiento racional de los recursos nat- • Ciudad
Ambiental/ urales locales • Asentamientos sub-
tir las ideas, el trabajo, el saber, el amor, sólo así lograremos la susten- Territorial • Baja producción de desechos urbanos
tabilidad del hábitat residencial y la seguridad cuando existan condi- • Densidad de ocupación racional • Conglomerado resi-
ciones socioeconómicas muy difíciles. dencial
• Conjunto urbano
• Entorno inmediato
• Sustentabilidad económica: el actor social con capacidad de manejo
residencial
eficiente y competitivo de las unidades productivas. La vivienda den- • Vivienda
tro de las relaciones económicas y productivas en los mercados de cada Dimensión • Procesos económicos ecológicos accesibles. • Local
unidad territorial. La familia, las comunidades generando productos Económica • Desarrollo local y endógeno que trascienda • Ciudad
de su trabajo: agrícolas, artesanales o de servicios, con excedentes sufi- hacia la economía del país y del mundo. • Asentamientos sub-
• Control de las actividades públicas y privadas urbanos
cientes para cubrir necesidades básicas y, ahorro en efectivo o en bie-
por parte de la comunidad. • Conglomerado resi-
nes convertibles en capital, aumentando el patrimonio de la familia • Aprovechamiento de recursos locales dencial
garantizando así el futuro de los hijos. • Conjunto urbano
• Entorno inmediato
Los aspectos resaltantes en cada una de las dimensiones de la sustentabi- residencial
• Vivienda
lidad, para la construcción del hábitat residencial sustentable se presentan
Dimensión • Autoridades locales con capacidad de con- • Local
a continuación en el cuadro No. 1. Social certación • Ciudad
• Posibilidad de convivir e integrarse a la ciudad • Asentamientos sub-
• Vivienda como centro de relaciones de escalas urbanos
Conclusión territoriales y culturales • Conglomerado resi-
• Activar el capital social dencial
• Sentirse parte de la comunidad • Conjunto urbano
En países urbanizados como el venezolano, donde más del 80% de la pobla- • Participación ciudadana • Entorno inmediato
ción vive en áreas urbanas, la ciudad es el espacio por excelencia para mol- • Satisfacción de necesidades básicas residencial
dear su forma de pensar y actuar, el lugar donde los hombres y mujeres que • Aprovechar modos de vida, costumbres, tradi- • Vivienda
la habitan, se permiten ser quienes la producen. En el momento contem- ciones
• Convivencia en sociedad
poráneo es el ciudadano quien construye la ciudad, la cual a su vez, nos • Acceso a la educación
transforma como sus habitantes para que la reconstruyamos; generado un Fuente: Carnevali, N (2007).”El concepto de bienestar habitacional para mejorar la calidad de vida” Trabajo espe-
proceso que se retroalimenta permanentemente. Este quehacer se desarro- cial presentado para ascender a la categoría de profesor asociado.
228 229
Al ser los ciudadanos quienes construyen la ciudad, sus acciones sobre el la vida de la ciudad. Sin obviar el hecho de que existen un gran número
espacio pueden crear espacios vivibles, habitables y agradables, dentro de de espacios, a los cuales no llega la equidad, la integración, ni el accionar
ese fenómeno complejo que es lo urbano, donde también se mantienen político, permaneciendo sus pobladores al margen. Esto nos lleva a enten-
vigentes factores que generan desorden y agresividad. Es posible construir der que hay que comenzar el trabajo por esas áreas, el cómo hacerlo es la
un espacio donde se den relaciones sociales armoniosas, donde los senti- gran discusión.
mientos de solidaridad se impongan, para generar relaciones más estables Los retos de la ciencia y la investigación urbana en Venezuela, se rela-
y equilibradas con la naturaleza, con nuestros modos de producción y dis- cionan con nuestra capacidad de generar, crear, comparar, asumir, tomar
tribución; abriendo comunicación con los espacios de poder, de expresión o retomar conceptos, asumiendo nuestro papel como intelectuales, de
política y dando lugar a lo cultural, autóctono y artístico. construir paradigmas de sociedad y de ciudad sin renunciar a nuestra
En Venezuela se requiere de manera urgente, la adopción de un mode- identidad. Dicho debate no es ajeno a las reflexiones sobre el hábitat, las
lo de desarrollo que nos englobe a todos, donde se permita la democrati- cuales se encuentran fuertemente condicionadas por la transdisciplinarie-
zación de los espacios públicos tanto en lo físico como en lo institucional. dad como espacio donde actúan las practicas específicas del mundo social
Que sirvan de encuentro para la identificación del otro, la compenetra- y donde se impone un diálogo entre la interacción de saberes y de prácti-
ción de la diferencia como parte fundamental de la conformación de las cas, para brindarlas a un desarrollo más equilibrado de nuestra sociedad.
redes sociales, y la participación ciudadana. Es en este punto donde vale
recordar a Kant, que nos plantea como reto, la capacidad de reflexionar y Bibliografía
ser capaces de ponernos en el lugar del otro, del que piensa diferente. Que
podamos vivir conjuntamente sin destruirnos y destruir el entorno mate- Alguacil, Julio (2002). Calidad de Vida y Modelo de Ciudad. Madrid. Cen-
rial y cultural en que nos encontramos; poder vivir juntos conforme a la tro de Investigaciones Sociológicas, Colección Monografías 179. Dis-
razón. Ya que la ciudad está hecha para vivir bien, donde se privilegie ponible [20.10.06] en (http://www.cis.es/cis/opencms/ES/3_ publica-
nuestra condición de seres humanos, para adoptar proyectos comunes, ciones/catalogo/ver.jsp?id=310).
más allá de nuestros intereses particulares, y nuestras diferencias. Dentro Antequera, Joseph. (2005). El potencial de sostenibilidad de los asentamien-
de este contexto requerimos la redefinición de la ciudadanía, que reclame tos humanos. Edición electrónica [01.11.06] a texto completo en
una gestión eficiente a favor del bienestar de la gente, presionando al po- www.eumed.net/libros/2005/ja-sost/
der local. Carnevali, N (2007). “El concepto de bienestar habitacional para mejo-
Requerimos que el nuevo modelo de desarrollo constitucionalmente rar la calidad de vida” Trabajo especial presentado para ascender a la
adoptado, exprese los propósitos colectivos, impulse la construcción de categoría de profesor asociado
intensiones plurales y formule los medios y modos de alcanzar un nuevo Castellanos Bohórquez, Hercilio (2005). La planificación del desarrollo
concepto de organización social, organización política y organización eco- sostenible. CENDES, UCV.
nómica. Esto significa poner sobre el tapete la necesidad de la construc- Gabaldon, Arnoldo J (2006). Desarrollo Sustentable. La salida de América
ción de nuestros propios paradigmas, los del desarrollo de la ciudad vene- Latina. Barcelona: Grupo Editorial Random House Mondadori.
zolana, sin coartar la libertad del pensamiento y la diversidad. Gallopin, Gilberto (2003). Sostenibilidad y desarrollo sostenible: un enfoque
Un modelo que no se conciba solamente en términos físicos, sino que sistémico. CEPAL ECLAC.
el entramado de relaciones sociales, culturales, políticas y económicas que Guillén, I. (1996). “De la Pobreza a la Calidad de Vida”. Revista Geográ-
conforman la comunidad urbana, se reconozcan como parte esencial de fica Venezolana, Vol. 37. Mérida.
230 231
Norma C. Carnevali Lobo
Jordán, Ricardo. (2003). Gestión Urbana para el Desarrollo Sostenible en Trayectorias residenciales y estrategias
América Latina y el Caribe. Comisión Económica para América y el
Caribe. Chile: CEPAL.
habitacionales entre familias de sectores
Méndez, Elías (1996). Planificación Territorial, Medio Ambiente y Calidad populares y medios residentes en el área
de Vida. Mérida: Universidad de Los Andes. metropolitana de Buenos Aires, Argentina
Moncayo C, Víctor M (2002). “La problemática urbana hoy. Presenta-
ción Inaugural” en Torres Tovar Carlos Alberto, Fernando Viviendas
Monsalve y Edmundo Pérez Hernández compiladores: La ciudad: há-
bitat de diversidad y complejidad. Bogotá: Universidad Nacional de María Mercedes Di Virgilio*
Colombia. Segunda Edición.
Pergolis, Juan Carlos (2000). “Estética del desarraigo en la ciudad nóma-
da” Revista de Estudios Sociales 5 (Enero), p. 104-110.
Venezuela (2000). “Constitución de la República Bolivariana de Vene- Resumen:
zuela” en Gaceta Oficial N.° 5453, del 24 de marzo de. Caracas.
A lo largo de este trabajo, mi cometido es caracterizar recorridos. Recorri-
dos que tienen como punto de llegada el Área Metropolitana de Buenos
Aires. En este marco, indago experiencias de movilidad espacial que se
desarrollan en (o se dirigen a) la ciudad –en nuestro caso la ciudad de
Buenos Aires y su conurbación– con el propósito de caracterizar la trama
que se teje alrededor de dichas experiencias. En este afán, el interés pues-
to en las experiencias de movilidad nos lleva más allá de la mera descrip-
ción de los recorridos y nos impulsa a adentrarnos en los territorio, en los
barrios, en los hogares y en sus características a fin de poder dar cuenta de
las relaciones que existen entre distintos aspectos de la vida cotidiana y las
experiencias de movilidad.
Palabras clave: trayectorias residenciales, estrategias habitacionales, secto-

res populares, sectores medios, Buenos Aires.
* Doctora en Ciencias Sociales (UBA). Investigadora CONICET y miembro del Área de Estudios
Urbanos del Instituto Gino Germani (UBA).
232 233
Norma C. Carnevali Lobo
Jordán, Ricardo. (2003). Gestión Urbana para el Desarrollo Sostenible en Trayectorias residenciales y estrategias
América Latina y el Caribe. Comisión Económica para América y el
Caribe. Chile: CEPAL.
habitacionales entre familias de sectores
Méndez, Elías (1996). Planificación Territorial, Medio Ambiente y Calidad populares y medios residentes en el área
de Vida. Mérida: Universidad de Los Andes. metropolitana de Buenos Aires, Argentina
Moncayo C, Víctor M (2002). “La problemática urbana hoy. Presenta-
ción Inaugural” en Torres Tovar Carlos Alberto, Fernando Viviendas
Monsalve y Edmundo Pérez Hernández compiladores: La ciudad: há-
bitat de diversidad y complejidad. Bogotá: Universidad Nacional de María Mercedes Di Virgilio*
Colombia. Segunda Edición.
Pergolis, Juan Carlos (2000). “Estética del desarraigo en la ciudad nóma-
da” Revista de Estudios Sociales 5 (Enero), p. 104-110.
Venezuela (2000). “Constitución de la República Bolivariana de Vene- Resumen:
zuela” en Gaceta Oficial N.° 5453, del 24 de marzo de. Caracas.
A lo largo de este trabajo, mi cometido es caracterizar recorridos. Recorri-
dos que tienen como punto de llegada el Área Metropolitana de Buenos
Aires. En este marco, indago experiencias de movilidad espacial que se
desarrollan en (o se dirigen a) la ciudad –en nuestro caso la ciudad de
Buenos Aires y su conurbación– con el propósito de caracterizar la trama
que se teje alrededor de dichas experiencias. En este afán, el interés pues-
to en las experiencias de movilidad nos lleva más allá de la mera descrip-
ción de los recorridos y nos impulsa a adentrarnos en los territorio, en los
barrios, en los hogares y en sus características a fin de poder dar cuenta de
las relaciones que existen entre distintos aspectos de la vida cotidiana y las
experiencias de movilidad.
Palabras clave: trayectorias residenciales, estrategias habitacionales, secto-

res populares, sectores medios, Buenos Aires.
* Doctora en Ciencias Sociales (UBA). Investigadora CONICET y miembro del Área de Estudios
Urbanos del Instituto Gino Germani (UBA).
232 233
María Mercedes Di Virgilio Trayectorias residenciales y estrategias habitacionales
Introducción tos vinculados a la localización –que tal como se entiende aquí remite a la
dimensión territorial del fenómeno. Si bien, se establecen relaciones con
La preocupación por la movilidad espacial se vincula con una clásica pre- cuestiones propias de la dimensión temporal, dichas cuestiones se tratan
ocupación de las ciencias sociales acerca de la relación entre espacio y so- en relación con los aspectos vinculados a la localización.
ciedad. Esta preocupación se ha expresado en las diferentes formas de en- El conjunto de los cambios de residencia y de los cambios de localiza-
tender el espacio, el territorio y las articulaciones existentes con el espacio ción de un hogar en el medio urbano constituye su trayectoria residencial.
y las estructuras sociales. Sin embargo, los trabajos que avanzan en su aná- La duración en cada una de las residencias y/o localizaciones define los
lisis no siempre han prestado atención suficiente a los procesos de movi- trayectos residenciales. En cada trayecto, las diferentes posiciones que
lidad, los cuales constituyen una dimensión estructural de dicha relación ocupa el hogar en el territorio, en general, y en el hábitat, en particular,
(Bericat Alastuey, 1994: 57). se vinculan con las características de la ocupación de la vivienda (Levy,
La movilidad espacial es una condición característica de los sujetos 1998) –definidas aquí por el tipo de residencia y por el tipo de tenencia.
sociales y de los colectivos humanos, entendida como práctica de despla- Como señala Grafmeyer (citado Charbonneau, 1998:396), el término
zamiento, forma parte de la dinámica cotidiana de los habitantes de la trayectoria sugiere que una serie de posiciones sucesivas no se concatenan
ciudad. En ese marco, si bien es posible dar cuenta de una multiplicidad entre sí por casualidad, sino que se encadenan según un orden inteligible;
de procesos y prácticas de movilidad espacial en la ciudad, que van desde ejemplo de ello es el pasaje del alquiler a la propiedad, más frecuente en
las prácticas más cotidianas que definen los itinerarios entre el lugar de ese sentido que en el inverso. En este marco, “el trayecto es un camino
residencia y el lugar de trabajo hasta aquellas vinculadas con las experien- que se toma para llegar a un objetivo preciso” (1998:396).
cias de migración o relocalización forzada, en el marco de este estudio, me Tal como señala Charbonneau (1998), la noción de trayectoria simbo-
concentro en aquellas que refieren exclusivamente a la movilidad residen- liza de cierto modo el encuentro de la preocupación por la búsqueda de
cial intraurbana; es decir, a aquellas prácticas espaciales que involucran los determinantes que actúan en la existencia de los sujetos sociales y del
cambios en el lugar de residencia en la ciudad. interés, más reciente, por las estrategias en tanto reflejo de la capacidad de
dichos sujetos de influir en el recorrido de su vida. Trayectorias residen-
ciales y estrategias habitacionales se definen en el cruce entre la lógica de
Movilidad y trayectorias residenciales actores y los determinantes estructurales (Grafmeyer. Citado
Charbonneau, 1998:396).
Tal como lo señalan Delaunay y Dureau (2004), los estudios orientados
al análisis de la movilidad intraurbana en las últimas décadas han privile-
giado la dimensión temporal, focalizando sus indagaciones en la inciden- Movilidad y trayectorias residenciales
cia que tienen sobre las movilidad las etapas del ciclo de vida, la carrera en el área metropolitana de Buenos Aires
profesional o la historia familiar y dejando de lado los aspectos relativos a
la elección de la localización de la vivienda y al destino de la mudanza.1 Las trayectorias que se describen son resultado de una encuesta por son-
En este trabajo he optado por centrarme en la comprensión de las prácti- deo realizada entre 2004 y 2005 entre 286 hogares residentes en 3 locali-
cas de movilidad residencial considerando especialmente aquellos aspec- zaciones del Área Metropolitana de Buenos Aires: dos barrios de la ciudad
de Buenos Aires, La Boca y Lugano, en un municipio de su conurbación,
1 Aspectos tratados en investigaciones pioneras como, por ejemplo, Simmons (1968). Tigre. Si bien la muestra no es representativa de la población del Área
234 235
Metropolitana ni de los espacios habitados, cada lugar de encuesta repre- Barrios de la ciudad de Buenos Aires
senta un tipo de hábitat característico de la zona metropolitana. Cada
localización se ubica diferencialmente en relación a la ciudad central. La
Boca es un barrio del casco histórico que alberga sectores populares y
medios. En el caso del hábitat popular se caracteriza por una importante
presencia de inquilinatos. Lugano es un barrio periférico de la ciudad cen-
tral en el que conviven sectores medios con urbanizaciones informales
–villas de emergencia–2 representadas, en nuestro caso, por el barrio
INTA. El municipio de Tigre es uno de los municipios de la conurbación
de la ciudad central en el que se han desarrollado importantes asenta-
mientos3 o tomas de tierra que conviven con el desarrollo de urbanizacio-
nes cerradas orientadas a sectores medios y medios altos. En este marco, Fuente: CEDEM, s/f.
cada localización se analiza a fin de echar luz, a modo exploratorio, sobre
las relaciones que existen entre el tipo de hábitat, la localización, las tra-
yectorias residenciales y los componentes de la movilidad. Concentración de vivienda tipo rancho/villa
Mancha urbana área metropolitana
Fuente: www.buenosaires2010.org.ar
2 Se denominan villas de emergencia a los asentamientos informales formados por viviendas pre- Valores inferiores a la media
carias (tipo rancho o casilla) y con trazado urbano irregular (pasillos y calles que no necesaria- Valores superiores a la media
mente respetan la forma de damero). Se encuentran enclavadas en la ciudad formal, habitual- Media de la ciudad de Buenos Aires: 1,27%
mente, en áreas centrales. Fuente: AGCBA, 2007.
3 Los asentamientos son “ocupaciones ilegales de tierras, tanto públicas como privadas, ya sea con
una organización social previa o producto de una forma más espontánea […] que adopta las for-
mas urbanas circundantes en cuanto al amanzanamiento y dimensiones de los lotes enmarcadas
en la normativa vigente” (Cravino, 1998:262). En términos generales, se han desarrollado en las
periferias del Área Metropolitana.
236 237
Concentración de vivienda tipo inquilinato Cuadro Nº. 1

Tipo de Trayectoria. Jefes de hogar residentes en el AMBA. 2004/ 2005. En %.
Tipo de trayectoria %
Trayectoria de movilidad intrabarrial6 17,1

- Hogares que residen en el mismo barrio en el que nació el jefe. (49)
Trayectorias de movilidad intra urbana (Hogares que ya residían en el AMBA) 60,1

(172)
- El jefe nació en el AMBA y llega al barrio desde otras localizaciones en el 25,5
AMBA. (73)
- El jefe nació en el interior o en el exterior del país y llega al barrio desde 34,6
otras localizaciones en el AMBA (99)
Trayectorias de movilidad vinculada a migración

Valores inferiores a la media - Hogares que residen en el AMBA por primera vez. El jefe nació en el 22,7
Valores superiores a la media
interior del país o en el exterior y el barrio es su primera residencia AMBA (65)
Media de la ciudad de Buenos Aires: 2,96% Total 100,0
Fuente: AGCBA, 2007. (286)
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta Movilidad Espacial en Lugano, La Boca y Tigre.
En la muestra de hogares que formó parte de la investigación, se puede

observar que la movilidad intra urbana, es decir aquella que supone movi- El AMBA como destino: trayectorias residenciales típicas
mientos dentro de la ciudad, es la que explica la mayor parte (60,1%) de
los movimientos residenciales intra urbanos (Cuadro 1).4 Si bien no se Cuando se analizan las trayectorias según la posición que ocupan las fami-
han hallado datos comparables para el Área Metropolitana de Buenos lias en la producción y en el consumo (Cuadro 2), se observa que la estra-
Aires, los resultados de investigaciones pioneras en el campo muestran tificación social introduce variaciones en la intensidad de la movilidad
tendencias consistentes.5 Asimismo, cabe destacar que la mayoría de los residencial:7 las familias de sectores medios y medios bajos son menos
movimientos intra urbanos en el Área Metropolitana de Buenos Aires los
aportan los hogares cuyo jefe nació en el interior del país o en países limí-
6 Cabe aclarar que este tipo de trayectoria se conceptualiza como una práctica de movilidad en la
trofes (34.6%). medida en que se definen como tales todos aquellos cambios que afecten el tipo residencial, la
situación de tenencia y/o la localización en la ciudad. Es posible que un hogar experimente cam-
bios en la situación de tenencia aún cuando no cambie su localización ni el tipo residencial; es
el caso, de las familias que son objetos de planes de regularización o bien que han pasado de ser
inquilinos a propietarios de la vivienda (Delaunay y Dureau, 2004).
7 Sin embargo, cabe mencionar que en el contexto latinoamericano, la investigación de Delaunay
y Dureau (2004: 90) en la que se indaga la movilidad residencial en Bogotá no llega a la misma
4 Los movimientos que se desarrollan exclusivamente en el barrio (movimientos intrabarriales) conclusión. Los autores sostienen que en ese contexto la movilidad no se ve afectada por la dis-
también podrían considerarse en la categoría intra urbanos; sin embargo, atento al hecho de que criminación socioeconómica ni por factores individuales. Las investigaciones realizadas en ciuda-
no se ha profundizado en sus características, se tratan separadamente. des de los Estados Unidos, en cambio, resaltan esta asociación pero en un sentido contrario al que
5 Simmons (1968) en un estudio llevado adelante en EE.UU. señala que este tipo de movimien- se señala aquí. Los estudios de Bell (1968); Pahl and Pahl (1971) y Savage et al (1992) ponen de
tos da cuenta de las dos terceras partes de la totalidad de los movimientos residenciales. manifiesto que los hogares de clase trabajadora son menos móviles que sus pares de clase media.
238 239
móviles que sus pares de menores ingresos. El 28,3% de los hogares de Si bien no es posible identificar una pauta de movilidad marcadamente
sectores medios y medios bajos han desarrollado sus trayectorias en la diferente entre los hogares que residen en la Ciudad de Buenos Aires y
misma localización en la ciudad en la que nació el jefe, mientras que este aquellos que residen en el Gran Buenos Aires, la localización parece ser
porcentaje se reduce al 11,4% entre las familias de sectores populares. también un factor a tener en cuenta a la hora de decidir cambios resi-
Asimismo, cuando se analizan en particular las trayectorias de movili- denciales. En particular, entre aquellos cuyas trayectorias se vinculan
dad intra urbana, se observa que las familias de sectores medios, cuando con procesos de migración: 60.5% de los jefes que eligen la Ciudad co-
se mueven, se desplazan entre localizaciones del AMBA (35,9% vs 18,3% mo destino final, llegan allí desde provincia del interior o desde países
de familias de sectores populares): han nacido en el AMBA y han llegado limítrofes vs el 50.6% de los jefes que eligen el GBA. El Gran Buenos
a su localización actual desde otros barrios de la ciudad. Las familias de Aires parece tener una capacidad levemente mayor de retener a aquellos
sectores populares, en cambio, describen trayectorias diferentes: dichas que eligen no cambiar de barrio (18,7% vs 16.4%) y de atraer a los jefes
trayectorias se vinculan generalmente con procesos de migración (70,3%8 que nacieron y se mueven exclusivamente en el AMBA (30.0% 21.1%).
vs el 35,8% hogares de sectores medios) pero una vez en el AMBA tienen
mayor probabilidad que sus pares de sectores medios de cambiar de resi-
dencia y de localización en la ciudad metropolitana (42,3% vs 22,8%).
Cuadro Nº. 3 - Tipo de Trayectoria según localización en el AMBA. Jefes de
hogar residentes en el AMBA. 2004/ 2005. En %.
Cuadro Nº. 2 - Tipo de Trayectoria según posición que ocupan las familias en la pro- Tipo de trayectoria CBA GBA
ducción y en el consumo. Jefes de hogar residentes en el AMBA. 2004/ 2005. En %. Trayectoria de movilidad intrabarrial 16,4 18.7
Tipo de trayectoria Sectores Sectores medios y - Hogares que residen en el mismo barrio en el que nació el (32) (17)
populares medios bajos
jefe.
Trayectoria de movilidad intrabarrial 11,4 28.3
- Hogares que residen en el mismo barrio en el que nació el (20) (26) Trayectorias de movilidad intra urbana (Hogares que ya residí-
jefe. an en el AMBA)
Trayectorias de movilidad intra urbana (Hogares que ya residí- - El jefe nació en el AMBA y llega al barrio desde otras loca- 21.1 30.0
an en el AMBA) lizaciones en el AMBA. (45) (28)
- El jefe nació en el AMBA y llega al barrio desde otras loca- 18.3 35.9 - El jefe nació en el interior o en el exterior del país y llega al 36.4 30.8
lizaciones en el AMBA. (32) (33)
barrio desde otras localizaciones en el AMBA (71) (28)
- El jefe nació en el interior o en el exterior del país y llega al 42.3 22.8
barrio desde otras localizaciones en el AMBA (74) (21)
Trayectorias de movilidad vinculada a migración - Hogares que residen en el AMBA por primera vez. El jefe 24.1 19.8
- Hogares que residen en el AMBA por primera vez. El jefe 28.0 13.0 nació en el interior del país o en el exterior y el barrio es su (47) (18)
nació en el interior del país o en el exterior y el barrio es su (49) (12) primera residencia AMBA
primera residencia AMBA Total 100 100
Total 100 100 (195) (91)
(175) (92)
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta Movilidad Espacial realizada en Lugano, La Boca y Tigre.
Nota: 19 casos faltantes no fueron clasificados por carecer de información sobre su posición en la
producción y en el consumo.
8 Surge de sumar 28,0% de hogares de sectores populares cuyos jefes nacieron en el interior del de hogares de sectores populares cuyos jefes también nacieron en el interior del país o en países
país o en países limítrofes y que eligen el barrio como primera localización en el AMBA y 42,3% limítrofes pero que ya han experimentado procesos de movilidad intraurbana.
240 241
La importancia de la localización en la definición de la trayectoria resul- Cuadro Nº. 4

ta más evidente cuando se la analiza teniendo en cuenta la inserción de Tipo de Trayectoria según posición que ocupan las familias en la producción y en el
los hogares en la producción y en el consumo. Entre los jefes que eligen consumo y localización. Jefes de hogar residentes en el AMBA. 2004/ 2005. En %.
no cambiar de barrio, se observan diferencias entre los de sectores popu- Tipo de trayectoria Sectores populares Sectores medios
y medios bajos
lares y sus pares de sectores medios y medios bajos. Mientras que los jefes
CBA GBA CBA GBA
de sectores populares que viven en el mismo barrio desde que nacieron Trayectoria de movilidad intrabarrial
tienen menor probabilidad de residir en la Ciudad (8,0% vs 17,5%), la - Hogares que residen en el mismo barrio en el 8.0 17.5 29.9 26.1
localización no parece introducir diferencias evidentes entre los jefes de que nació el jefe. (9) (11) (20) (6)
sectores medios que nunca han modificado su lugar de residencia (29,0% Trayectorias de movilidad intra urbana (Hogares
que ya residían en el AMBA)
CBA vs 26,1% GBA).
- El jefe nació en el AMBA y llega al barrio 16.1 22.2 31.9 47.8
Los movimientos residenciales ocurridos siempre en el territorio del desde otras localizaciones en el AMBA. (18) (14) (22) (11)
AMBA (que no suponen experiencias de migración) caracterizan a los sec- - El jefe nació en el interior o en el exterior del 45.5 36.5 24.6 17.4
tores medios y medios bajos tanto en la Ciudad (31,9%) como en el Gran país y llega al barrio desde otras localizaciones (51) (63) (17) (4)
Buenos Aires (47,8). Este tipo de movimientos se registra con una proba- en el AMBA
bilidad menor entre los de sectores populares en ambas localizaciones - Hogares que residen en el AMBA por primera 30.4 23.8 14.5 8.7
(16,1% en la CBA y 22,2% en el GBA). vez. El jefe nació en el interior del país o en el (34) (15) (10) (2)
Las trayectorias marcadas por experiencias migratorias, tal como seña- exterior y el barrio es su primera residencia
láramos anteriormente, son más frecuentes entre los jefes de los sectores AMBA
Total 100 100 100 100
populares que entre sus pares de sectores medios. Sin embargo, cuando el
(112) (63) (69) (23)
factor migratorio está presente, la Ciudad se constituye en la localización
de destino preferida tanto entre los sectores populares como entre los sec- Nota: 19 casos faltantes no fueron clasificados por carecer de información sobre su posición en la producción y
tores medios (Cuadro 4). en el consumo.
Tipos de hábitat popular y tipos de trayectorias residenciales
La villa, el asentamiento y el conventillo son algunos de los tipos de hábi-

tat en los que los sectores de menores ingresos desarrollan sus vidas coti-
dianas. La elección del hábitat no parece ser una cuestión aleatoria sino
más bien una cuestión muy vinculada con la trayectoria residencial que
desarrollan los hogares y sus jefes. Indagar en esta relación nos permite
entender más cabalmente por qué estas diferentes formas de habitar tie-
nen, como señala Merklen (1999), capacidad de configurar distintos suje-
tos sociales. Efectivamente, el itinerario recorrido hasta el lugar del habi-
tar parece ser un factor que, conjuntamente con las características propias
242 243
del territorio, puede contribuir a comprender la constitución de diferen- Cuadro Nº. 5 - Tipo de Trayectoria según tipo de hábitat popular. Jefes de hogar de
tes subjetividades. sectores populares residentes en el AMBA. 2004/ 2005. En %.
La villa parece ser una forma de habitar a la que se accede luego de
experiencias pretéritas de movilidad residencial: el 68.0% de los jefes que Tipo de trayectoria Tipo de hábitat popular
Inquilinato Asentamiento Villa de
residen en el barrio INTA han llegado allí desde otras localizaciones en el La Boca Tigre emergencia Inta
AMBA, luego de haber transitado experiencias de movilidad en las cuales Trayectoria de movilidad intrabarrial
el componente migratorio es su protagonista. Este dato se torna aún más - Hogares que residen en el mismo barrio en el 10.6 17.5 -.-
que nació el jefe. (5) (11)
contundente cuando observamos que ninguno de los jefes de hogar que
Trayectorias de movilidad intra urbana (Hogares
residen en este tipo de hábitat ha nacido allí. que ya residían en el AMBA)
La Boca y sus inquilinatos parecen ser el hábitat elegido por aquellos - El jefe nació en el AMBA y llega al barrio 10.6 22.2 10.0
que llegan al AMBA por primera vez (46.8%). Las características del mer- desde otras localizaciones en el AMBA. (5) (14) (5)
cado de alquiler de piezas en inquilinatos y conventillo; en particular, la - El jefe nació en el interior o en el exterior del 31.9 36.5 68.0
país y llega al barrio desde otras localizaciones (15) (23) (34)
flexibilidad de los requisitos para acceder a ellas –salvo la necesidad de
en el AMBA
contar con la plata para estar al día con el pago–, constituyen factores que Trayectorias de movilidad vinculada a migración
permiten comprender este tipo de acceso al hábitat popular. La villa y el - Hogares que residen en el AMBA por primera 46.8 23.8 22.0
asentamiento son también tributarios de este tipo de trayectorias, pero en vez. El jefe nació en el interior del país o en el (22) (15) (11)
ellos su impacto se reduce significativamente (22.0% y 23.8% respectiva- exterior y el barrio es su primera residencia
AMBA
mente). 100 100 100
Total
Los asentamientos, por su parte, parecen albergar con mayor probabi- (47) (63) (50)
lidad a aquellos nativos del AMBA que han experimentado cambios de Fuente: Elaboración propia con base en encuesta Movilidad Espacial en Lugano, La Boca y Tigre.
residencia circunscriptos a este territorio (22.2% vs 10.6% en inquilina-
to y 10.0% en villa).
Cambios en la situación de tenencia
La proporción de hogares propietarios en el AMBA aumentó sensible-

mente en los últimos 20 años: a principios de los años noventa, el 64.6%
de los hogares del AMBA estaban en esa situación; 10 años más tarde esa
categoría comprende al 72.9% (INDEC, 1991 y 2001). El alquiler, por
su parte, parece constituir una situación provisional, cuestión que se ex-
presa no sólo el la proporción de hogares que se encuentra en esta catego-
ría (12,6%) sino también en su evolución decreciente a lo largo de la
década (13,2 en 1991). Ante estos guarismos, es posible pensar que el
acceso a la propiedad constituye un elemento esencial en las trayectorias
residenciales y en las estrategias habitacionales de los hogares del AMBA.
244 245
De este modo, la situación de tenencia se torna relevante no sólo por lo En el caso del AMBA, la afirmación de Delaunay y Dureau (2004:91) se
que expresa en sí misma (la relación con la propiedad) sino en la medida ve cuestionada. Dos de cada 3 hogares del AMBA que cambian su resi-
en que informa, también, sobre las características del mercado inmobilia- dencia lo hacen intentando promover cambios “estatutarios”. En este
rio y de los valores que permean su estructuración. Son dichas caracterís- marco, es posible pensar que las diferencias en las pautas de movilidad en
ticas y dichos valores los que permiten comprender los diferentes hallaz- los diferentes contextos metropolitanos se deben a la importancia relativa
gos sobre el comportamiento de los componentes de la movilidad resi- que tiene, en cada ciudad, cada uno de los sectores del mercado inmobi-
dencial en diferentes contextos urbanos. En una investigación sobre mo- liario (en 1993 en Bogotá el 42% de los hogares son arrendatarios) y a los
vilidad espacial en Bogotá, Delaunay y Dureau (2004:91) señalan que el valores asociados a ello. En este sentido, la tenencia en tanto componen-
cambio del lugar de residencia no está necesariamente asociado a una te de los procesos de movilidad no puede ser entendida al margen de la
nueva situación de tenencia de la vivienda: “dos de cada tres cambian de dinámica del mercado inmobiliario, de las características de la oferta y la
domicilio pero conservan la misma categoría de tenencia: en 63% de los demanda de vivienda, ni de las políticas urbanas orientadas al sector.9
cambios de residencia no varía el tipo de tenencia, y cerca de la mitad de En el AMBA el 26.2% de los cambios de residencia se asocian a pasa-
los acontecimientos observados (47%) son cambios de alojamiento en el jes de la categoría inquilino a propietario. De este modo, en el caso ana-
seno del sector alquiler. Por lo tanto es mayoritaria la movilidad residen- lizado, la hipótesis de los recorridos residenciales promocionales entre in-
cial física, comparada con la movilidad estatutaria, es decir, la tenencia de quilinos y propietarios parece ser acertada: las transiciones en ese sentido
la vivienda”. ¿Qué sucede en el AMBA? ¿Cómo es la relación entre movi- son aproximadamente 8 veces más frecuentes que las que se orientan en
lidad física y movilidad estatutaria? el sentido inverso. La condición de ocupante, por su parte, parece ser una
condición difícil de abandonar pues los cambios promocionales tienen
una probabilidad de ocurrencia similar a aquellos que implican el regreso
Cuadro Nº. 6 - Cambios en la situación de tenencia de la
a esa situación (12.8% vs 15.1%).
vivienda. Jefes de hogar con trayectorias de movilidad intraur-
bana y residentes en el AMBA. 2004/ 2005. En %. El 40.7% de los cambios del lugar de residencia no se asocian a cam-
bios en la situación de tenencia o cambios estatutarios. Entre ellos se des-
Cambios en la situación de tenencia de la vivienda %
Ocupante a ocupante 7.6 tacan los movimientos de los hogares que previo al desplazamiento ya ha-
Ocupante a inquilino 3.5 bían accedido a la propiedad de la vivienda (24.4%): tal como lo señalan
Ocupante a propietario 9.3 Delaunay y Dureau (2004:92) para el caso bogotano– la categoría propie-
Inquilino a ocupante 9.3 tario emerge como la categoría más estable. Los cambios circunscriptos al
Inquilino a Inquilino 8.7
Inquilino a propietario 26.2
sector de alquiler explican una muy baja proporción de los cambios de
Propietario a ocupante 5.8 residencia (8.7%).
Propietario a inquilino 3.5 ¿Cómo es la dinámica del cambio entre los diferentes sectores sociales?
Propietario a Propietario 24.4 Los cambios de residencia acompañados de cambios en la situación de
Ns/ nc 1.7 tenencia son, en términos generales, más frecuentes entre hogares de sec-
Total 100
(172)
tores populares (64.1%) que entre sus pares mejor posicionados en la pro-
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta Movilidad Espacial en Lugano, 9 En el caso del AMBA, en las últimas décadas, las políticas de regularización (ex post) han domi-
La Boca y Tigre.
nado el campo de la intervención en materia habitacional y urbana (Clichevsky, 2001; Catenazzi
y Di Virgilio, 2001; Rodriguez y Di Virgilio, 2007).
246 247
ducción y en el consumo. Sin embargo, cuando los sectores medios desa- Cuadro Nº. 8 - Tipo de cambio en la situación de tenencia según posición del hogar
rrollan este tipo de movimientos es más frecuente que aquellos que cuen- en la producción y en el consumo. Jefes de hogar con trayectorias de movilidad intra
tan con más recursos sean los beneficiarios del cambio estatutario (53.3% urbana que han cambiado en su desarrollo la situación de tenencia y que residen en el
AMBA. 2004/ 2005. En %.
sectores medios medios vs 41.7% sectores medios bajos) (Cuadro 7).
Tipo de cambio Sectores populares Sectores medios y medios bajos
Ocupante a inquilino 5.9 3.8
Cuadro Nº. 7 - Cambio en la situación de tenencia según posición del hogar en (4) (1)
la producción y en el consumo. Jefes de hogar con trayectorias de movilidad Ocupante a propietario 20.6 3.8
intra urbana y residentes en el AMBA. 2004/ 2005. En %. (14) (1)
Tipo de cambio Sectores Sectores medios Sectores medios Inquilino a ocupante 22.1 3.8
populares bajos medios (15) (1)
Sin cambio de tenencia 33.9 58.3 46.7 Inquilino a propietario 36.8 69.2
(35) (14) (14) (25) (18)
Con cambio de tenencia 64.1 41.7 53.3 Propietario a ocupante 11.8 7.7
(68) (10) (16) (8) (2)
Total 100 100 100 Propietario a inquilino 2.9 11.5
(103) (24) (30) (2) (3)
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta Movilidad Espacial en Lugano, La Boca y Tigre. Total 100 100
Nota: El número de hogares que han desarrollado procesos de movilidad intra urbana es 172. (68) (26)
Los 18 casos faltantes no han podido ser clasificados en alguna de las variables analizadas en el cuadro.
Asimismo, cuando se analizan los tipos de cambios que predominan entre

los hogares de los diferentes sectores sociales, se observa que mientras en- Movilidad residencial y estrategias habitacionales
tre los hogares de sectores populares el cambio en la situación de tenen-
cia comprende múltiples y variadas situaciones. Contrariamente el cam- Las distintas formas que asume el hábitat popular urbano y los distintos
bio entre las familias de sectores medios y medios bajos se concentra en la tipos de viviendas que habitan los distintos grupos sociales en la ciudad
categoría inquilino a propietario: en 7 de cada 10 hogares el cambio de tienen consecuencias y repercusiones en la vida de sus residentes. La elec-
residencia se asocia al pasaje de la condición de inquilino a la de propie- ción de una vivienda y de un barrio depende de una diversidad de facto-
tario (Cuadro 7). res. Por un lado, las familias eligen una vivienda y su localización en fun-
Entre los sectores populares, el acceso a la propiedad también consti- ción de su situación económica, de su autopercepción y de la del entorno
tuye un componente motorizador en sus trayectorias de movilidad resi- barrial, de la evaluación de sus capacidades económicas para hacer frente
dencial pero los puntos de partida (situación de tenencia anterior) son a los gastos que esa vivienda impone, etc. En segundo lugar, depende de
sumamente heterogéneos, marcando la dispersión del conjunto de cam- los factores del contexto –entre ellos, las políticas socio habitacionales–
bios. que definen, en parte, el universo de opciones con base en el cual las fami-
lias toman decisiones y definen objetivos que les permiten dar respuesta a
sus necesidades habitacionales (Pzeworski, 1982). Por último, la vivienda
y el entorno en el que se localiza, supone el desarrollo de estrategias espe-
cíficas. Barrios y localizaciones particulares en la ciudad favorecen el desa-
248 249
rrollo de comportamientos y prácticas específicas que, sumadas a los fac- sociales de las que han participado para lograr instalarse nuevamente una
tores del contexto, constituyen elementos intrínsecos del proceso de pro- vez en la Argentina. Y si bien es cierto que el traslado ha implicado para
ducción, construcción y reproducción de la vida social. todos ellos un cambio radical en sus experiencias, entre los motivos por los
Ahora bien, para resolver y dar solución a sus necesidades habitacio- que han migrado se traslucen diferentes grados de autodeterminación.
nales, individuos y familias desarrollan diferentes y múltiples estrategias Para algunos, la experiencia migratoria se presentó como una obligación
que, fundamentalmente, se vinculan con su capacidad para movilizar los impuesta por otros. En algunas ocasiones la migración implicó, como una
recursos a los que tienen acceso. de sus múltiples consecuencias, el traslado del campo a la ciudad. Muchos
De la intersección de ambas temáticas –necesidades habitacionales y de los actuales vecinos de La Boca, INTA y Tigre comparten un rasgo en
acceso a recursos– surge una línea de trabajo, centrada en las estrategias común: el origen rural. El factor económico se impone en las trayectorias
de habitacionales de los hogares (Di Virgilio, 2003), que permite dar justificando la experiencia migratoria. Los cambios de residencia asociados
cuenta de los cursos de acción y las decisiones que toman las familias, así a procesos migratorios y el envío de remesas contribuyen al repertorio de
como los objetivos que ellas persiguen para satisfacer sus necesidades estrategias que despliegan los hogares para asegurar la supervivencia.
habitacionales. Si bien entre los hogares de sectores medios, las trayectorias residen-
ciales que comprenden experiencias migratorias son menos frecuentes,
lejos están de ser inexistentes. Los factores económicos también se reco-
Los móviles de la movilidad nocen entre ellos como motor del cambio residencial.
Un dato que resulta llamativo es el componente de inestabilidad pre-
El recorrido previo que trazaron muchas de las familias antes de elegir a sente en las trayectorias habitacionales de algunas mujeres de sectores
La Boca, Lugano o Tigre como lugar de residencia es susceptible de ser medios a partir de los cambios de destino en los trabajos de sus compa-
leído en términos una trayectoria residencial. Resulta interesante, enton- ñeros –cuestión que da cuenta de los diversos grados de autodetermina-
ces, detenerse aquí en las estrategias que las familias fueron implementan- ción a la hora de optar por la experiencia migratoria.
do, sucesivamente, a fin de satisfacer sus necesidades de vivienda y repro- Sin embargo, tal como señaláramos anteriormente, las trayectorias que
ducción en el desarrollo de esos recorridos, así como en los motivos y mejor describen la pauta de movilidad de los hogares de sectores medios
expectativas que acompañaron a cada uno de esos movimientos a través y medios bajos son las trayectorias intraurbanas e intrabarriales.11 Los
de la ciudad, entre provincias o, incluso, entre países. motivos que llevan a las personas y hogares a desplazarse en un mismo
Entre los sectores populares, la mayoría de los jefes de hogar entrevis- territorio –en nuestro caso, el AMBA–, con los consiguientes cambios y
tados son migrantes.10 Nacidos en diversas provincias de la Argentina o en reorganizaciones en los arreglos residenciales, son muy variados. Sin em-
países vecinos, la migración se ha llegado a convertir en un dato insoslaya- bargo, entre los hogares de sectores medios es posible identificar algunos
ble de sus vidas, tanto por las decisiones que han tenido que tomar a la factores que parecen desempeñar un papel fundamental a la hora de cam-
hora de abandonar sus lugares de origen como por la magnitud de las redes biar la residencia.
El primero de ellos, se vincula con una etapa particular del ciclo de
10 Entendemos por vivienda a la “configuración de servicios — servicios habitacionales — que vida familiar: el matrimonio y/o unión. En efecto, para muchos de los
deben dar satisfacción a necesidades humanas primordiales: albergue, refugio, protección
ambiental, espacio, vida de relación, seguridad, privacidad, identidad, accesibilidad física, entre 11 Según la tipología construida con anterioridad, el tipo de trayectoria residencial que ha desarro-
otras”. Adherimos de este modo a una concepción amplia de la noción vivienda, esto es, como llado la mayoría es de movilidad intraurbana, es decir, han nacido en el interior o en el exterior
hábitat o medio-ambiente (Yujnovsky; 1984: 17 ss). del país pero llegaron al barrio desde otras localizaciones en el AMBA.
250 251
entrevistados el momento de formar una pareja conlleva la búsqueda de por la finalización o rescisión de los contratos de alquiler o incluso por la
una nueva vivienda distinta de la de sus padres o de la que vivían con an- falta del mismo.
terioridad. Asimismo, las separaciones también juegan un rol importante La disconformidad con las características del inmueble es otra de las
en las decisiones de movilidad residencial. Su lugar en el orden de priori- razones que motiva el cambio de residencia en el espacio metropolitano.
dades de motivos es igual o aún más destacado que la constitución de una En algunas ocasiones, la falta de conformidad no se debe tanto a la vivien-
pareja. Aún más, el quiebre del lazo matrimonial en ciertas ocasiones con- da en sí como a la aparición de nuevas necesidades vinculadas a cambios
lleva un cambio drástico en la situación de tenencia de la vivienda. en la constitución del grupo familiar.
Enfrentados con esta circunstancia, una estrategia residencial a la que han Asimismo, se observan aquellos factores vinculados a la percepción de
acudido algunos entrevistados para solucionar temporariamente sus nece- problemas sociales y de infraestructura en el barrio. El sentimiento de
sidades habitacionales consiste en regresar a sus hogares paternos/mater- inseguridad asociado al aumento del delito o a la llegada de nuevos veci-
nos. Los testimonios muestran que, tal como sostienen Bonvalet y Du- nos “indeseables”. Problemas con la infraestructura barrial también son
reau (2002), cuando se produce una ruptura de unión la cohabitación causa recurrente de traslados.
intergeneracional puede llegar a constituir una etapa transitoria precaria
mientras se accede a la vivienda.
Los traslados por motivos laborales también resultan muy frecuentes, Los soportes de la trayectoria
aunque no siempre se dan bajo las mismas condiciones. En algunos casos,
lo que se persigue es lograr la cercanía al lugar de trabajo, para reducir los Los procesos de movilidad territorial y habitacional, tanto entre las fami-
tiempos de movilización cotidiana. En otras ocasiones, en cambio, la par- lias de sectores populares como medios, se sostienen en las relaciones y
tida se produce con el objetivo de encontrar un empleo. Y también puede redes familiares que ayudan a resolver necesidades residenciales o habita-
suceder que la mudanza no sea el producto de una elección totalmente cionales. En el primer caso, algunas de esas soluciones son, por ejemplo,
voluntaria por parte de algún miembro del hogar, sino un requerimiento la co-residencialidad, compartir el terreno pero no la vivienda, vivir en di-
impuesto por la aparición de problemas económicos relacionados con la ferentes viviendas en un mismo barrio o en un mismo edificio. En el
falta de trabajo de miembros de la unidad doméstica. segundo, interviniendo como informantes clave en la búsqueda del terre-
Otra serie de factores que, entre los jefes de hogar de sectores medios no o la vivienda, ayudando en la construcción o en la financiación, entre
y medios bajos, motivan la movilización en el territorio del AMBA son otras.
aquellos más estrechamente relacionados con la vivienda, el hábitat y los Si bien en todos los casos, las redes de relaciones familiares emergen
problemas de infraestructura. Respecto de la vivienda, los movimientos como un recurso fuertemente movilizado en los procesos de movilidad
entre barrios o en un mismo barrio han estado vinculados a: i) cambios territorial y habitacional, los recorridos y las circunstancias en los que
en la situación de tenencia, o bien ii) disconformidad con las característi- este recurso se moviliza tienen rasgos diferentes. En las trayectorias de las
cas del inmueble o con el tipo residencial. En efecto, el acceso a la propie- familias de sectores populares, podemos distinguir tres tipos de circuns-
dad constituye para muchos entrevistados una razón de peso para mudar- tancias que impulsan procesos de movilidad territorial y habitacional.
se de barrio, aún cuando ello implique resignar años de arraigo y la posi- Primero, aquellas circunstancias vinculadas a las distintas etapas del ciclo
bilidad de contar con la contención de redes familiares y de vecindad. de vida familiar: en nuestro caso, la etapa que parece tener más influen-
La condición de inquilino es la que sin dudas introduce una mayor cias sobre los arreglos residenciales es el matrimonio y/o unión. Segundo,
inestabilidad habitacional en cualquier trayectoria, fundamentalmente cambios en las actividades de algunos de los miembros de la familia/uni-
252 253
dad doméstica que repercuten en los arreglos residenciales: cambios en Conclusiones

las condiciones de empleo, decisiones de migración, culminación de pro-
cesos de movilidad social ascendente. Tercero, factores exógenos general- A lo largo del trabajo hemos intentado caracterizar los procesos de movi-
mente vinculados al ámbito de la política pública y que no tienen en lidad residencial y las trayectorias habitacionales entre hogares de sectores
cuenta las necesidades de las personas individualmente ni de las familias. populares y medios, a partir de la experiencia del jefe de hogar. De esta
Tal es el caso de las erradicaciones, despidos, desalojos, etc. que obligan comparación, creemos surgen algunos indicios sugerentes.
a los afectados a reorganizar sus arreglos residenciales (Di Virgilio, Se observa que la movilidad territorial es mayor entre los sectores
2003). populares que entre los medios. En las familias de sectores medios, las
En las familias de sectores medios, las redes y las relaciones familiares decisiones sobre movilidad territorial se han definido en gran parte por
son las que determinan el modo en que se transmite la vivienda entre decisiones familiares mientras que en los sectores populares esas decisio-
generaciones, es decir, las que incluyen la transmisión de la herencia, la nes están más ligadas a cuestiones de empleo. La mayor movilidad en los
cesión de la vivienda o las facilidades para adquirirla. Entre las familias de sectores populares, en comparación con las de los sectores medios, se ob-
sectores medios, el papel de la familia en la ubicación y el establecimien- serva también respecto del ámbito en el que tienen lugar los procesos de
to social de los individuos, y en la constitución de su patrimonio parece movilidad: entre los sectores populares, la proporción de los jefes cuya re-
ser un factor importante (Mascarell Llosa, 2002). Tal como se observa en sidencia anterior a la actual se encontraba en el AMBA es menor que en-
los testimonios de los entrevistados, este patrimonio se lega de manera tre los jefes de sectores medios. La migración es la experiencia que parece
directa. Sin embargo, parecen existir otros mecanismos a través de los caracterizar las trayectorias de los jefes más pobres. De este modo, las tra-
cuales opera este legado; estos mecanismos se vinculan con la posibilidad yectorias residenciales de los jefes de hogar de sectores medios parecen ser
de garantizar la inserción de los entrevistados en una red tal que les per- más estables, ya sea porque han experimentado en menor medida situa-
mita indirectamente el acceso a la vivienda. ciones de movilidad con componentes migratorios y porque los procesos
En todos los casos, la red de relaciones familiares parece operar como de movilidad –sumados a los de movilidad habitacional– se han desarro-
una red de contención material y afectiva; sin embargo, entre las familias llado de manera dominante dentro del propio AMBA.
mejor posicionadas en la producción y el consumo la dimensión material La elección del AMBA como destino ha estado ligada en gran medida
cobra mayor relevancia. Esta red moviliza apoyo económico a través de la en los dos sectores al hecho de contar con familiares y/o amigos residiendo
herencia, de las relaciones o de condiciones que permitan la acumulación en esta área. En el caso de los sectores populares también a la búsqueda de
de un capital inicial básico a través del cual acceder a la vivienda. Entre mejores perspectivas y en los sectores medios a las posibilidades laborales.
los sectores populares, en cambio, la red opera básicamente como instan- Entre las familias de sectores populares, la movilidad territorial y habi-
cia de contención socio afectiva que facilita la inserción en el escenario tacional no se vincula necesariamente a variaciones en la situación de
barrial: proporcionan el “lugar de llegada” a través de ofrecer ellos mismos tenencia sino más bien a cambios en el tipo de vivienda. En tanto en los
un alojamiento más o menos transitorio o a través de la información sobre sectores medios, en ambas dimensiones se producen modificaciones.
la ubicación de los inmuebles a ocupar (sea través del alquiler o de la ocu- Entre los jefes de sectores populares cuya residencia anterior a la actual se
pación propiamente dicha). ubicaba en el AMBA, no ha variado significativamente la situación de
tenencia. En cambio, sí se han observado cambios entre los sectores me-
12 La decisión de abordar en forma conjunta los motivos que impulsan a la movilidad intrabarrial
y a los movimientos intraurbanos se basa en que, salvo en el caso de la presencia de problemas dios: entre ellos se suma la cantidad de propietarios, disminuye la canti-
con la localización, el resto de los factores son comunes a ambos tipos de proyectos. dad de inquilinos y no se registran situaciones de ocupación.
254 255
Bibliografía Trajectoires Familiales. Et Espaces de vie en milieu urban. Lyon: Presses

Universitaires de Lyon.
Bell, C. (1968). Middle class familias: Social and Geographical Mobility. Mascarell Llosa, M. (2002). “Estrategias Familiares de Acceso a la
Londres: Routledge. Vivienda. Redes familiares y ayudas intergeneracionales en Hospitalet
Bericat Alastuey, E. (1994). Sociología de la movilidad especial. El sedenta- de Llobregat”. Barcelona. Mimeo.
rismo nómada. Madrid: CIS. Merklen, D. (1999). “La cuestión social al sur desde la perspectiva de la
Bonvalet, C. y Dureau, F. (2002). “Los modos de habitar: Decisiones integración. Políticas sociales y acción colectiva en los barrios margi-
condicionadas”. En Dureau, F.; Dupont, V.; Lelièvre y Lulle, T. nales del Río de la Plata”. Revista de Sociología, No. 16. Disponible en
(Coords.); Metrópolis en movimiento: Una comparación internacional. www.rau.edu.uy/fcs/soc/revista_16/merklen16.htm
Bogotá: Alfaomega. Pahl, J. y Pahl, R. (1971). Managers and their wifes. Harmondsworth:
Catenazzi, A. y Di Virgilio, M. M. (2001). “Ingreso ciudadano y condi- Penguin.
ciones urbanas: Aportes para una estrategia de política social del go- Pzeworski, A. (1982). “La teoría sociológica y el estudio de la población:
bierno nacional”. SIEMPRO/ Secretaría de Tercera Edad y Acción Reflexiones sobre los trabajos de la Comisión de Población y Desarro-
Social del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente. Mimeo. llo de CLACSO”. Reflexiones teórico-metodológicas sobre investigaciones
Charbonneau, J. (1998). “Trajectoires sociales et stratégies individuelles en población. México: El Colegio de México/CLACSO /Centro de Es-
eb contexte d’incertitude”. En Grafmeyes, Y. y Dansereau, F. tudios Económicos y Demográficos.
(Comps.); Trajectoires familiales et espaces de vie en milieu urbain. Rodríguez, M. y Di Virgilio, M. (2007). “Políticas de tierra y vivienda y
Lyon: Presses Universitaires de Lyon. adéficit habitacional en el Área Metropolitana de Buenos Aires”. Artí-
Clichevsky, N. (2001). “Mercado de Tierra y Sector Inmobiliario en el culo presentado para su evaluación a la Revista Argentina de Sociología.
Área Metropolitana de Buenos Aires –AMBA–.Transformaciones e (Enviado para evaluación).
impactos territoriales”. En VI Seminario de la Red de Investigadores Savage, M. J. et al (1992). Property, Bureaucracy and Culture. Routledge.
en Globalización y Territorio. Rosario. Londres.
Cravino, M. C. (1998). “Los asentamientos del Gran Buenos Aires. Rei- Simmons, J. W. (1968). “Changing Residence in the City: Review of
vindicaciones y contradicciones”. En Neufeld, M. R.; Grimberg, M.; Intraurban Mobility”. The Geographical Review, Vol. 58, No. 4.
Tiscornia, S. y Wallace, S. (Comp.); Antropología social y política: Hege- Yujnovsky, O. (1984). Claves políticas para el problema habitacional argen-
monía y poder en un mundo en movimiento. Buenos Aires: EUDEBA. tino: 1955-1981. Buenos Aires: Grupo Editor de América Latina.
Delaunay, D. y Dureau, F. (2004). “Componentes sociales y espaciales de
la movilidad residencial en Bogotá”. Estudios Demográficos y Urbanos,
vol. 1, no. 1. México: El Colegio de México.
Di Virgilio, M. M. (2003). “Estrategias residenciales y redes habitaciona-
les. El acceso a la vivienda de familias de bajos ingresos en el Área
Metropolitana de Buenos Aires”. Ponencia presentada en el Congreso
de la Latin American Studies Association. Marzo. Dallas.
Levy, J. P. (1998). “Habitant et habitants: position et mobilité dans l`
espace residentiel”. En Grafmeyer, Y. y Dansereau, F. (Comps.);
256 257
Integración social en programas habitacionales
y urbanos chilenos como aporte a la integración
social nacional (1996-2006)
Paola Siclari Bravo*
Resumen
Se describen dos procesos de integración social implementados en Chile en el marco de

programas habitacionales y urbanos: el Modelo de Acción Participativa del Programa
Chile Barrio (MAP), el proceso de Acompañamiento del Programa Un Barrio Para Mi
Familia y los resultados parciales de cada uno de ellos para los períodos 1996-2001 y
2001-2006, respectivamente.
El artículo es una reflexión sobre el aporte de los procesos de integración social de los
programas habitacionales y urbanos a la integración social urbana de la población más
pobre del país en el período 1996-2006; esto a partir de una evaluación ex-post de estos
procesos; concibiendo operativamente integración social como: diseño participativo de la
vivienda, barrio y mejoramiento del acceso a la red pública y privada de servicios y bene-
ficios a los que se tiene derecho.
El texto se divide en tres partes i) Instrumentos-procesos de integración social: una mira-
da general; ii) descripción y resultados parciales del Modelo de Acción Participativa
(MAP) del Programa Chile-Barrio, Acompañamiento del Programa Un Barrio para mi
Família; iii) Aportes y faltas de los Procesos de Integración Social de los Programas
Habitacionales y Urbanos a la integración social urbana chilena1, anexo y bibliografía.
Palabras clave: política habitacional, Latinoamerica, integración social, participación ciu-

dadana.
* Arquitecto, especialista en planificación urbana PVS-IUAV Venecia, profesional del Departamento de

Estudios DITEC Ministerio de la Vivienda Chile. Correo: [email protected], [email protected].
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son
de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización.
Se agradecen los comentarios de la Sra. Claudia Ayala Rojas, Encargada Nacional del Área Social
Programa Chile-Barrio (en conversación del 9.10.2007).
1 Se excluye de este análisis el proceso participativo del Programa de Pavimentación Participativa
del Ministerio de la Vivienda. Otro de los programas urbanos vigentes y eficaces en esta línea.
259
Paola Siclari Bravo Integración social en programas habitacionales y urbanos chilenos
Instrumentos-procesos de integración social: una mirada general Acción Participativa son procesos de elaboración conjunta del proyecto
habitacional entre el Estado –representado preferentemente en las admi-
Antes de comenzar es necesario explicitar qué son los instrumentos-pro- nistraciones locales– y la comunidad, en el entendido que éste modo de
cesos de integración social: en qué contexto nacen, cuál es la tesis que jus- resolver carencias (en partenariado), permite que los habitantes recuperen
tifica su existencia, qué entiende el sector habitacional social chileno por o aprendan capacidades para manejar situaciones que eventualmente tien-
integración social y porqué la política habitacional los ha considerado e den a excluírlos (socialmente hablando): “….permite que la gente co-
incluído como instrumentos-procesos de integración social urbana. mún controle los recursos públicos destinados a la resolución de carencias
En términos generales el escenario es el siguiente: existe un tipo de habitacionales y permite que el Estado conozca las necesidades y las
pobreza (exclusión social), que es el resultado de la transformación de la demandas locales….” (Tosi:1994: 120-122).
estructura familiar, de las nuevas formas de contrato de trabajo, del nuevo La eficacia de éstos modelos participativos eso sí, depende de ciertos
rol del Estado (menos asistencialista, más regulador), y de la concentra- condicionamientos:
ción territorial de este conjunto de circunstancias (Amadeo y
Novakovsky: 1996:260-261 y Tosi:1994:87). • Conciencia participativa, asunción de responsabilidades y disponibili-
En este contexto, la gente común tiene cada vez menos posibilidades dad al dialogo por parte de los actores involucrados (Martini y Sequi:
de comunicarse con el aparato público y tiene menos posibilidades de dar 1997:71);
a conocer sus necesidades y de controlar los recursos públicos destinados
a la satisfacción de las mismas. Por otra parte, el Estado tiene menos po- • La calidad de los servicios debe ser apropiada respecto a las necesida-
sibilidades de conocer las necesidades comunitarias. Esto se traduce a la des a satisfacer (Motta: 1999: 156);
postre en una producción de servicios públicos incongruentes respecto de
las nececidades y demandas comunitarias; ésto conduce a la autoexclusión • La modalidad participativa debe ser la solución idónea a un problema
voluntaria de los potenciales beneficiarios y/o a la exclusión inducida por sentido (Martini y Sequi: 1997:72);
los propios mecanismos de acceso a los servicios (Tosi: 1984: 29-52; Tosi:
1994:143-145). • Los beneficiarios directos deben sentir que tienen competencias: ins-
La exclusión social es un proceso que ha dado origen a nuevas figuras trumentos, capacidades, información y poder suficiantes para llevar a
sociales y que ha generado el aumento de figuras sociales que ven su actual buen fin la empresa: ellos deben preveer el suceso (ibidem);
condición de vida vulnerable frente a las transformaciones sociales antes
mencionadas: población económicamente activa ‘semiocupada’ (técnica- • Los requisitos de acceso a los servicios deben ser congruentes con res-
mente no cesante); mujeres jefas de hogar; personas que, en búsqueda de pecto a las capacidades y de la disponibilidad de los beneficiarios
un mejor puesto de trabajo tienden a descalificarse. (Tosi: 1994: 121).
La exclusión social es un proceso que mantiene a los afectados –excluí-
dos sociales– aislados y/o rechazados y/o con el acceso denegado a los En Chile, la inclusión de dispositivos de integración social en la po-
beneficios institucionales, sociales y culturales a los que una sociedad lítica habitacional se verifica formalmente en la segunda mitad de los
tiene derecho (Amadeo y Novakosvky: 1996:260-261; Sen:1992:17). noventa, cuando erradicar la pobreza y disminuir las desigualdades so-
Para enfrentar este tipo de pobreza se utilizan, entre otros, los mode- cio-económicas se instala como objetivo superior de las políticas sec-
los de acción participativa (o de habilitación social). Los Modelos de toriales.
260 261
Desde 1996 a esta parte el concepto adquiere relevancia y forma; es • Dejar capacidades radicadas en las comunidades de los asentamientos
parte de los cuatro ejes del Programa de Gobierno, y es uno de los tres precarios intervenidos para que éstas queden en condiciones de for-
objetivos de la actual Política Habitacional de Mejoramiento de la Ca- mular y ejecutar iniciativas propias y puedan acceder a los beneficios
lidad e Integración Social, que busca: (i) disminuir el déficit habitacio- (servicios y/o programas) de las redes socio-asistenciales públicas y pri-
nal, focalizando en las familias que viven en pobreza; (ii) garantizar la cali- vadas, en un horizonte temporal mayor a la intervención del Programa
dad de las viviendas; (iii) promover la integración social, procurando solu- Chile-Barrio propiamente tal.
ciones habitacionales insertas en barrios y ciudades.
Las actividades que considera el MAP y que contribuyen al logro de estos
objetivos son:
Modelo de Acción Participativa del Programa Chile-Barrio y
Acompañamiento del Programa Un Barrio para mi Familia. • Adiestramiento en formulación de proyectos de desarrollo local;
Modelo de Acción Participativa Programa Chile Barrio • Información sobre los servicios socio-asistenciales públicos y privados;
El modelo de acción participativa (MAP), es el instrumento-proceso a • Actualización de los conocimientos matemático-verbales;

través del cual las comunidades beneficiarias del Programa Chile Barrio2
–los habitantes de los campamentos y asentamientos precarios–, resuelven • Fortalecimiento de organizaciones comunitarias;
múltiples carencias habitacionales haciendo uso de un paquete de pres-
taciones socio-asistenciales dispuesta para dicho propósito. A través de es- • Habilitación en resolución de problemas penales y jurídicos.
te proceso, los habitantes no debieran perder (o debieran recuperan) la
condición de ciudadanos socialmente integrados. Las partes del modelo son:
Los objetivos específicos del modelo son:
• Criterios de selección de los potenciales beneficiarios del Programa
• Fortalecer la organización y la participación comunitaria, de modo de (habitantes de campamentos y asentamientos precarios);
asegurar su protagonismo en el diseño e implementación de los planes
y proyectos que los impliquen y de los cuales participen • Una oferta programática (regularización de tenencia de la propiedad,
mejoramiento físico de la vivenda y barrio, habilitación social, desa-
rrollo comunitario, habilitación laboral);
2 El Programa Chile-Barrio es un programa integral de superación de la pobreza de nivel nacional
dirigido al decil más pobre del país desde 1997 al 2008. El Modelo de Acción Participativa
(MAP) es el proceso a través del cual las comunidades beneficiarias hacen uso de la oferta socio-
• Mecanismos de acceso a la oferta programática (a través de elabora-
asistencial pública y privada dispuesta por el Programa para mejorar su condición de vida. El ción de proyectos, asistencia a charlas, etc);
Programa está dirigido a medio millón de personas que al año base del Programa (1996) vivían
en 972 campamentos y asentamientos precarios localizados a lo largo del territorio nacional (972
comunidades). Las carencias que intenta resolver el Programa dicen relación con 1) • Requisitos impuestos a los beneficiarios potenciales para acceder y ha-
Regularización de la Tenencia de la Propiedad inmobiliaria, 2) Mejoramiento de las condiciones cer uso de la oferta programática directa (control de asistencia; sexo
físicas de los asentamientos y de las viviendas de estos habitantes, 3) Habilitación laboral y pro-
cuando corresponde; rango etáreo; personalidad jurídica, etc).
ductiva, 4) Desarrollo comunitario.
262 263
Son objeto de intervención las comunidades que presentan un nivel de a) Ámbito regularización de la tenencia de la propiedad, vivienda y
precariedad alto; es decir, aquellas que ocupan terrenos propios pero con barrio:
problemas de saneamiento legal del Título de Propiedad que no permite
una radicación definitiva; o que ocupan terrenos de terceros pero sin • Regularización de la propiedad a través de programas de regulari-
autorización; terrenos que carecen de alguno o de todos los servicios bási- zación de tenencia de la propiedad del Ministerio de Bienes Na-
cos. Comunidades que se agrupan en conjuntos de 20 y más viviendas cionales (Programa de Saneamiento de Títulos de Propiedad Fiscal
agrupadas y contiguas, o en conjuntos de 60 o más viviendas dispersas en DL 1939/ año 77 y Programa de Saneamiento de Títulos de Pro-
ciudades de más de 100.000 habitantes (asentamiento precario) (Chile- piedad Privada DL 2695/ año 79);
Barrio: 1998: 33)3. • Vivienda a través de los programas Vivienda Social Dinámica Sin
La oferta y los programas a través de los cuales se accede a ella son los Deuda, Fondo Concursable o Subsidio Rural;
siguientes (ver Prospecto Nº 1)4: • Departamentos en block a través de los programas Vivienda Social
Dinámica Sin Deuda o Fondo Consursable;
• Compra de terreno, infraestructura sanitaria, equipamiento comu-
nitario (el paquete completo financiado directamente por el Pro-
grama Chile-Barrio);
• Caseta sanitaria y urbanización de sitios a través de la 1° Etapa del
3 Los asentamientos precarios se localizan preferentemente en áreas urbanas; están compuestos en Programa Vivienda Progresiva o a través del Programa Mejora-
media por 50 familias; la tenencia de la propiedad es irregular en el 50% de los casos. En 1996, miento Barrios del Ministerio de la Vivienda;
año base del Programa, 513 (61.1%) de los asentamientos no cuenta con sistema de alcantarilla-
do, 40 no tiene solución; 277 (28.4%) asentamientos no cuentan con agua potable, 139 no tie- • Mejoramiento de vivienda con Vivienda Progresiva 2º etapa,
nen solución; 167 asentamientos (17.1%) no cuentan con luz eléctrica, 29 no tienen solución; Subsidio Rural o Programa de vivienda PET;
son comunidades más jóvenes que la media nacional; están compuestas en su mayoría por habi-
tantes de origen común: 66% de la misma comuna o de la misma región del país; la mitad de
• Mejoramiento de entornos de vivienda con Programa Entorno;
estas comunidades tiene más de 46 años de vida; se excluyen de los servicios socio-asistenciales • Mejoramiento sanitario a través del programa de Agua Potable
públicos y privados a los que tienen derecho; con altos niveles de cesantía y precariedad contrac- Rural.
tual; la Población Económicamente Inactiva está compuesta en un 82.2% por mujeres: 124.477.
Aproximadamente 31.119 mujeres son inactivas; vale decir que no estudian, no buscan empleo y
no trabajan, y son jefas de hogar. Este último dato a partir de que al año base del Programa en b) Ámbito habilitación social:
Chile una de cuatro mujeres era jefa de hogar (Minvu-Cepal: 1998:44).
Fueron excluídas de ésta intervención las Comunidades Indígenas Rurales, las Comunidades
Agrícolas de la IV Región y los conventillos existentes en los centros urbanos porque presentan • Capacitación en formulación de proyectos a través del proceso par-
características especiales en términos de origen histórico, antiguedad, étnia (Minvu-U.de Chile: ticipativo MAP ejecutado por el monitor de campo (llamado SDB);
1997: 6).
4 La oferta descrita se construye a partir de un pool de programas y servicios puestos a disposición • Conocimiento de servicios socio asistenciales a través del proceso
por diversas instituciones socias del Programa Chile-Barrio: Ministerio de Bienes Nacionales, participativo MAP y los programas dirigidos a mujeres de la Fun-
Fosis, Prodemu, Sence y Forja. La oferta descrita operó hasta el 1999, después la Fundación dación Prodemu;
Forja dejó de prestar servicios y el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) lo hizo
de manera intermitente, tendiendo a disminuir su participación en el tiempo. • Elaboración y ejecución de proyectos colectivos a través de la asig-
Los aspectos socialmente deficitarios que no encontraron respuesta a través del Modelo de nación a fondo perdido que otorga el programa Un Barrio para
Acción Participativa del Programa (MAP) Chile-Barrio, lo encontrarán posteriormente (2001 en
adelante) a través de la oferta del Programa Un Barrio para mi Familia, que mantiene alguna de
Todos de Fosis y los Programas dirigidos a mujeres de la Fundación
las prestaciones originales e incorpora otras. Prodemu UDS 550-1000);
264 265
• Actualización matemático verbal desarrollada por el programa AIPE destinan a informar sobre la red socio-asistencial, otras 60 a adiestrar en
del Servicios Nacional de Capacitación y Empleo (Sence) y por la formulación de proyectos; las restantes en diseño y ejecución de proyec-
Fundación Prodemu (los de esta fundación siempre sólo a mujeres); tos de iniciativa comunitaria).
• Formación en temas jurídicos y consultoría jurídica con el Pro- El proceso finaliza cuando el Promotor concluye la elaboración del
grama de Consultoría Jurídica y Formación de Monitores Jurídicos Plan de Acción Compartido, habiendo dejadas concordadas las acciones
de la Fundación Forja. con las entidades públicas y privadas locales, capaces y dispuestas a desar-
rollarlas.
c) Ámbito inserción laboral:
• Desarrollo de iniciativas microempresariales a través del fondo Acompañamiento del Programa Un Barrio para mi Familia
otorgado por el Programa Barrio para Todos de Fosis;
• Orientación, capacitación laboral y colocación a través del progra- El acompañamiento corresponde al proceso de integración social optimi-
ma AIPE de Sence y en menor medida a través de los programas zado del Programa Chile-Barrio, que se implementó desde el 2001 como
Un Barrio para Todos de Fosis y los programas de la Fundación sub-programa del Programa Chile-Barrio.
Prodemu. Durante los primeros años de ejecución del Programa Chile-Barrio se
observa que la vivienda no es percibida por los beneficiarios directos
El proceso participativo comienza con la selección de las comunidades a como la “solución habitacional”. Una vez que las familias reciben la vi-
beneficiar a partir del nivel de precariedad que las afecta. El programa pri- vienda enfrentan múltiples cambios: adaptarse a la nueva casa y nuevo
vilegia a comunidades precarias, pero también aquellas de fácil regulariz- barrio (en el caso de erradicación), enfrentar gastos en servicios básicos
ación de la tenencia de la propiedad (aspecto determinante de los desen- que antes no tenían, conocer aspectos legales de la tenencia de la vivien-
laces de integración social). La unidad de trabajo es la comunidad y gru- da, acceder a la red socio-asisitencial pública y privada del nuevo barrio.
pos vulnerables5. Bajo este escenario, los beneficiarios directos del Programa Chile-Barrio
El proceso prosigue en terreno con la llegada oficial del Promotor al perciben que no existe una entidad oficial, como el municipio donde
asentamiento (llamado SDB, Servicio de Desarrollo del Barrio). plantear y resolver sus problemas, ocurriendo algo similar con relación al
El Promotor informa a los habitantes sobre los servicios socio-asisten- Servicio de Vivienda y Urbanismo (ente administrador de subsídios de
ciales públicos y privados a disposición, les adiestra en formulación de viviendas)6.
proyectos de desarrollo local y elabora con ellos un Plan de Acción El objetivo de este proceso es: acompañar el proceso de consolidación
Compartido (agenda local), haciendo uso tanto de la oferta programática de la vida en comunidad, a través del apoyo integral a las familias nuevas
directa del Programa y de la oferta socio-asistencial de la red pública y pri- propietarias de una Vivienda Básica, en las fases de pre-venta y post-venta,
vada a nivel nacional. para su inserción e integración al conjunto habitacional y al barrio que las
El proceso se desarrolla en sesiones de 4 horas, una o dos veces por recibe; en el entendido que el acompañamiento motiva el sentido de per-
semana durante 8 a 12 meses (300 horas app; de las cuales 60 horas se tenencia e interrelación. La atención socio-asistencial directa, focalizada en
5 En la práctica y en algunos casos la selección de comunidades a intervenir se efectuó tomando 6 Diagnóstico Sistema de Medición de Satisfacción de Beneficiarios de la Vivienda Básica”, de la
en cuenta intereses regionales. División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional, Santiago, MINVU, 2002.
266 267
la familia facilita la inserción social de las mismas, el reforzamiento de la jo del presupuesto familiar con el fin de amortizar los efectos colatera-
comunidad, la constitución de barrio (esta es la hipótesis)7. les de objetivos contrapuestos de esta intervención, (como es –entre
El proceso de Acompañamiento está dirigido a los beneficiarios direc- otros–, el pago por servicios básicos antes no poseídos o bien utiliza-
tos del Programa Chile-Barrio desde la etapa de pre-traslado a la nueva dos gratuitamente de manera informal8.
vivienda hasta su instalación definitiva o, desde antes de que las viviendas
sean mejoradas y los lotes urbanizados hasta el término del mejoramien- Finalmente, el Acompañamiento considera actividades específicas de con-
to. solidación de barrio: promoción de inauguraciones y despedidas, talleres
Como elementos nuevos (respecto del antiguo MAP), el Acompa- de historia de barrio; actividades taxonómicas en el territorio, etc.
ñamiento considera: La unidad de trabajo ahora es la familia, en el entendido que en dicha
unidad es posible resolver la contradicción existente entre el carácter
• Que el Promotor, facilite el acceso a servicios, beneficios territoriales y masivo de los programas de vivienda social y la necesidad de poner a dis-
funcionales a partir de un diagnóstico inicial de la situación personal, posición de los individuos servicios socio-asistenciales congruentes con
familiar y comunitaria, y la fijación de convenios u otras modalidades sus carencias y recursos.
contractuales con las instituciones locales para así poder regularizar El Proceso inicia con la llegada del Promotor a terreno, quien es pre-
aspectos tales como la obtención o renovación del Carné de Identidad; sentado a la comunidad por los representantes regionales de Fosis y/o por
Situación Militar; registro en el Registro Nacional de Discapacidad; algún integrante de la Mesa Técnica Regional. El Promotor hace de inter-
uso de los beneficios del Programa Nacional de Alimentación Com- mediario entre el Serviu (institución que hasta el 2002 asignaba y vendía
plementaria; inscripción en el Consultorio de Salud; inscripción de viviendas) y el Municipio (institución que recibe en el territorio a los nue-
niños en establecimientos escolares, etc. vos propietarios).
Durante cinco meses el Promotor realiza las siguientes actividades:
• Antes el Promotor SDB sólo informaba sobre la existencia de la red de
servicios y beneficios. • Instruye a las familias en formulación y ejecución de proyectos, y les
ayuda a postular al Fondo de Iniciativas Autogestionadas (Fosis)9;
• Formación jurídica de organizaciones; reorganización de organizacio-
nes funcionales y territoriales; capacitación en liderazgo; diseño y for- • Informa y coordina acciones contractuales de prestación de servicios
malización deReglamento de Co-propiedad (cuando corresponde). con la red socio-asistencial pública y privada a disposición de los bene-
ficiarios (verifica que la conexión a servicios básicos funcione regular-
• Incorporación de acompañamiento en actividades específicas relacio- mente; facilita la postulación al Subsidio de Agua potable, etc.);
nadas con la Recepción Final de la viviendas, ampliaciones y adminis-
tración de la nueva vivienda: los habitantes son adiestrados en mane- • Fomenta el fortalecimiento de la organización comunitaria a través de
la realización de talleres de Ley de Co-propiedad; Obtención de
7 La organización del Programa es análoga a la del Programa Chile-Barrio: cuenta con un directo- Personalidad Jurídica; Liderazgo, etc.
rio nacional formado también por la Encargada Nacional del área social del Programa Un Barrio
para mi Familia, directorios regionales y promotores de campo y arquitectos (1 cada 100 fami- 8 Los habitantes de campamentos suelen “colgarse” de la luz y del agua.
lias). El Programa un Barrio para mi Familia es financiado en parte por el Programa Chile-Barrio 9 Fondo perdido de hasta USD 2000 al que los beneficiarios pueden postular en grupo con un
e implementado de manera conjunta con el Fondo de Solidariedad e Integración Social (Fosis). proyecto específico.
268 269
familias.
www.ubpf.cl).
terasentamientos,etc.);
fectos, proyecta ampliaciones);
270
Paola Siclari Bravo
• Fomenta el uso de recursos económicos externos10.
nóstico y de ejecución dispuestas en una plataforma informática:

El proceso finaliza con el término del contrato de los promotores (a quie-
• Apoya el mejoramiento físico de la vivienda y barrio (levanta desper-
• Promueve la ejecución de acciones de consolidación del barrio (inau-

guraciones y despedidas, actividades taxonómicas, de historia local, in-
nes se les exige como producto final la aplicación de tres fichas de diag-
meses y el set de actividades previstas debe ser ejecutado acorde al momento habitacional de las
solo alguna de las actividades prevista. Ante lo observado, el proceso se modifica: se alarga a 8
10 Durante la etapa piloto estas actividades se asociaron a tres momentos habitacionales: pre-entre-
te se atrasa, por lo que durante las primeras intervenciones los promotores de campo ejecutaron
ga de la vivienda, traslado y post entrega... En la práctica la entrega de las viviendas generalmen-
Prospecto N.º 1 - Línea de base beneficiarios, oferta de habilitación social MAP y Acompañamiento (período 1997-2006)
Línea de base de 1996 Resultados esperados de Oferta MAP, Programa Chile- Oferta Acompañamiento Un Barrio
habilitación social Barrio 1996-2001 para mi Familia 2001-2006
1 Capacidad de diseñar y ejecutar proyectos
No existen datos de base sobre la capacidad Familias involucradas en el Capacitación directa en formu- Capacitación en formulación de
individual y comunitaria de desarrollar pro- diseño y ejecución de pro- lación de proyectos: 60 hrs. proyectos: 60 hrs. Prodemu, 18 hrs
yectos de mejoramiento de la solución habi- yectos. Prodemu: 18 hrs por curso. Al por curso.
tacional. menos un curso por campa- Ejecución de proyectos con el Fondo
mento. de Iniciativas Autogestionadas
Ejecución de proyectos con el (FOSIS). Hasta USD 2000 por pro-
fondo del Programa Barrio yecto.
para Todos FOSIS.
2 Acceso a servicios y beneficios
Mayores de 18 años no inscritos en Familias con acceso a servi- Información sobre la red socio Información sobre la red socio asis-
Programas de vivienda, ni tiene libreta aho- cios y beneficios de la red asistencial pública SDB: 60 hrs tencial pública, Monitor de campo:
271
rro para vivienda: 51.000 (90%). de protección social. y Prodemu: 60 hrs. 40 hrs y Prodemu: 60 hrs. Ejecución
Personas sin CI al día: 142.500 (28.5%) No hay oferta. de convenios y contratos con institu-
Nº total de hombres +18 Sin situación mili- No hay oferta. ciones.
tar al día: (32%). El monitor de campo facilita el acce-
Personas que No pertenecen a Sistema de No hay oferta. so a servicios y beneficios.
Salud 190.000 (38%) .
Hombres de +65 sin control médico al día: No hay oferta.
17%
Mujeres de +60 sin control médico al día:
15%
Menores de 6 años que no asisten a educa- No hay oferta.
Integración social en programas habitacionales y urbanos chilenos
ción parvularia: 16.440 (73%).

Niños de -6, mujeres embarazadas o ama- No hay oferta.
mantando que en los últimos 3 meses NO
retira alimentos: 14.700 (63%).
Mujeres entre 25 y 64 años sin PAP al día: No hay oferta
46.000 (40%)
Personas de 15 años y más que NO cotizan No hay oferta
en Sistema Previsional: 52.000 (34%)
Adultos mayores de 18 años sin enseñanza Beneficiarios con Nivelación de estudios con Nivelación de estudios con certifica-
básica y media completa: estudios nivelados certificación de completación ción de completación de enseñanza
18-24 años (8.6%): 43.000 sin enseñanza de enseñanza básica y media básica y media (Programa AIPE 24 hrs).
media completa (Programa AIPE 24 hrs). Orientación laboral AIPE: 5hrs.
25-55 (40%) 200.000 personas sin ense- Orientación laboral AIPE:
ñanza básica ni media completa 5hrs.
55 y más (12%), 60.000 sin enseñanza bási-
ca y media completa
243.000 personas a nivelar, 48% (cálculo a
partir de Casen 1998 y datos INE 1996).
3 Movilización de recursos que trascienden la oferta programática
272
No hay información sobre la capacidad de Motivación para la movilizar Motivación para la movilizar recursos
movilizar recursos que trascienden la red recursos que trascienden la red que trascienden la red pública.
socio asistencial pública y privada. pública.
Paola Siclari Bravo
4 Fortalecimiento organización comunitaria

Participación de beneficiarios en organiza- Organización comunitaria Cursos Prodemu, diversos Curso de formación de líderes;
ciones comunitarias en porcentaje: fortalecida talleres Fosis de 20hrs: Escuela de dirigentes; Taller sobre
JV: 71% Formación de líderes, Escuela reglamento de co-propiedad; obten-
Deportivas: 50,4% de Dirigentes. Asesoría jurídica ción de personalidad jurídica.
Religioso: 49,7% FORJA, 96 hrs.
Comité Allegados: 34,5%
Org. Mujeres: 27,5%
Org. productivas: 13,7%
Org. religiosa: 25% (Catastro Nacional de
Asentamientos Precarios, 1996)
Existencia antes del Programa en los asenta- Inversión Programa Chile- Fondo de Iniciativas Autogestionadas
mientos Barrio y programas del FOSIS (al menos 1 por comunidad).
Sede comunitaria: 69% Ministerio de la Vivienda aso-
Plaza: 16.1% ciados. Fondo Barrio para
Espacio deportivo: 24% Todos (al menos 1 por comu-
Junta de Vecinos: 36% nidad).
5 Mejoramiento físico de la vivienda post-entrega
Familias administran ade- No hay oferta. Recepción de obra. Apoyo al trasla-
cuadamente vivienda y do; Obtención de subsidio de agua;
condominio. presentación de proyectos de amplia-
ción de viviendas en Municipio;
Taller de Presupuesto Familiar.
6 Consolidación de barrio
Familias identificadas con No hay oferta Inauguraciones y despedidas; talleres
el barrio. de historia local; act. taxonómicas, etc.
Línea de base beneficiarios, oferta programática MAP y Acompañamiento (período 1997-2001) 11
Línea de base 1996 Resultados esperados de Oferta MAP (1996-2001) Oferta Acompañamiento
Habilitación Laboral (2001-2006)
273
243.000 personas a nivelar estudios. Nivelación de estudios con Nivelación de estudios con certifica-
certificación de enseñanza bási- ción de enseñanza básica y media
ca y media completa completa (Programas AIPE, 24 hrs)
(Programas AIPE, 24 hrs).
Capacitación y empleo AIPE Capacitación y empleo AIPE
Habitantes mejoran capital SENCE 228 hrs. Orientación SENCE 228 hrs. Orientación labo-
humano completando laboral, 5 hrs (21.059 capacitados). ral, 5 hrs (2.422 capacitados).
Tasa de desocupación: estudios y desarrollando Apoyo a actividades económi- Apoyo a actividades económicas,
19.4% 22.811 personas. iniciativas productivas. cas, Barrio para Todos FOSIS Barrio para Todos FOSIS y Prodemu
Tasa de dependencia: 4 por ocupado y Prodemu.
Ingreso promedio por hora de ocupación Sin información. Sin información
principal por quintil de ingreso autónomo 912 cursos de capacitación 343 cursos de capacitación producti-
per cápita del hogar:1º quintil: $ 527 pesos productiva AIPE. 235 proyec- va de 228 horas promedio. 549 pro-
de diciembre 2006; USD 1 o USD 160 al tos productivos Fosis. yectos productivos Fosis. 11 Talleres
mes. Productivos del Fondo de Iniciativas
Autogestionadas (Asesorías para el
Desarrollo: 2006:124)
11 PEA 117.584 (43.8%), PEI 150.080 (56%) Ocupados quintiles 1 y 2: 19.166 (16.3%)
Resultados del proceso participativo MAP, período 1997-2001 do 2001-2006. No existe información a nivel nacional en este ámbito
y Acompañamiento período 2001-200612 para el 1º quintil, año 2006.
Los resultados se comparan con la situación pa el 1º quintilal año de tér- • Respecto de la participación directa de los beneficiarios en el diseño de
mino de la intervención (una manera de evaluar eficacia)13. Desde 1997 la vivienda (según Evaluación de Impacto 2006), 40% de los encues-
al 2001 el MAP se implementa en 266 campamentos y da solución habitados señala haber sido consultado; de estos, 76.4% señala que su opi-
tacional a 30.000 jefes de hogar. nión fue tomada en cuenta. (Esto en una realidad sectorial donde
Como muestra el Prospecto Nº 2, los resultados según ámbitos de nunca antes se había tomado tan directamente en cuenta la opinión,
acción son los siguientes: preferencias y demandas de los beneficiarios directos de vivienda). En
este mismo sentido, sobre necesidades habitacionales de la familia,
Respecto de la capacidad de diseñar y de ejecutar proyectos de desarrollo 48.3% de los entrevistados declaran haber sido consultados, de éstos
familiar y comunitario, se verifica que la población diseña y ejecuta entor- 76.5% declaran que sus opiniones fueron tomadas en cuenta; en dise-
no a 1.500 proyectos, elaborados a partir de la oferta programática direc- ño de vivienda: 36.3% declaran haber sido consultados, 81.5% decla-
ta (5.8 por comunidad). Los proyectos corresponden preferentemente a ra que sus opiniones fueron tomadas en cuenta; en tipo de vivienda
iniciación de actividades microproductivas; mejoramiento físico del ba- (aislada, pareada, a fachada continua): 46.4% consultados, 82% de-
rrio, etc. Esta cifra aumenta a 6.7 proyectos por comunidad en el perío- clara que sus opiniones fueron tomadas en cuenta (Consultorías para
el Desarrollo: 2006: 262).
12 La línea de base explicitada en el Prospecto N° 1 se construyó en parte con datos para el quintil
1 de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica CASEN 1998; datos de base del Programa • Respecto del acceso a servicios y beneficios de la red de protección
contenidos en el Catastro Nacional de Asentamientos Precarios 1996 y con datos extraídos de la social pública, se observa un mejoramiento general en el acceso: la si-
Evaluación de Impacto del Programa realizada en el 2006.
Para el análisis se ha tomado en cuenta el período 1997- 2001, porque tras ese año el Programa tuación militar regularizada de los mayores de 18 años pasa de un
incorpora –como ya se ha dicho– un programa de integración social optimizado (Un Barrio para 68% en 1996 a 86.4% en el 2006; las personas que no pertenecían al
mi Familia), con lo que la oferta diseñada e implementada hasta el año 2001 es absorbida por el
nuevo programa que además incluye nuevas prestaciones.
Sistema de Salud en 1996 correspondían al 38%, la situación baja al
Los resultados parciales para el período han sido calculados a partir de una proyección de los 12% en el 2006; el porcentaje de hombres y mujeres adultas mayores
resultados de integración social obtenidos en la evaluación intermedia de la participación para el sin controles médicos al día (17% y 15%) baja a un 9% (en media pa-
período 1997-2001 (v. Siclari: 2003), y a partir de una proyección de los resultados de la
Evaluación de Impacto en los asentamientos intervenidos en el período señalado (v. Asesorías ra ambos sexos). Al inicio del Programa, 73% de los menores de 6
para el Desarrollo: 2006). años no asistían a la escuela, el porcentaje baja a 49% en el 2006; el
La evaluación de impacto del Programa fue solicitada por la Dirección de Presupuestos del número de mujeres embarazadas o amamantando que no retiraba ali-
Ministerio de Hacienda y ejecutada en el 2006 por la consultora Asesorías para el Desarrollo. Se
trabajó con una muestra probabilística estratificada por conglomerados que dio como resultado mentos complementarios en los Consultorios de Salud corresponden
88 de 972 asentamientos y 704 familias y una muestra de grupo de control de 528 familias. Con al 63% en 1996, la situación disminuye 33% en el 2006. El Programa
intervalo de confianza del 95% la diferencia absoluta entre P y p no supera el 3.7%. Las unida-
des de evaluación fueron: impacto y resultados intermedios, análisis de productos, calidad, foca-
nivela estudios a un 18% de personas que lo requieren (ver Prospecto
lización y uso de recursos (eficiencia). N.º 2 en Anexo).
Al inicio del Programa, los indicadores de resultados y sus respectivos parámetros no existían:
se fueron construyendo a propósito de las evaluaciones realizadas.
13 Consciente de que los resultados para el quintil arrojado por la Encuesta Socioeconómica Casen • Respecto de la movilización de recursos que trascienden la oferta pro-
ha sido aplicada a algunos beneficiarios del Programa Chile-Barrio. gramática, se registra la realización de 264 proyectos en el período
275
1996-2001 y 338 en el período 2001-2006 (en media un proyecto nes productivas: pasa de 13,7% a 22%; participación en org. religio-
“externo” en el primer período). Las iniciativas tienen que ver con sas se mantiene casi inalterada14.
donaciones directas en especies (equipamiento de bibliotecas, arbori-
zaciones, materiales de construcción) y con la ejecución gratuita de Un efecto positivo inesperado se relaciona con la cantidad de servicios
talleres de diversa índole en los nuevos conjuntos habitacionales por que se localizan en los asentamientos tras la entrega de la vivienda, parte
parte de instituciones públicas y privadas no adheridas al Programa. de ellos producto de la gestión de los propios habitantes: Centros de Pago
No existe conversión monetaria de lo movilizado. de cuentas básicas; teléfonos públicos, etc. (Fuente: testimonios telefóni-
cos de dirigentes vecinales). No hay catastro cuantitativo.
• Respecto del fortalecimiento de las organizaciones comunitarias Respecto del mejoramiento físico de la vivienda para el período 2002-
(analizado a partir de la existencia física de establecimientos y orgá- 2005 se verifican 12 proyectos aprobados del Fondo de Iniciativas
nica de instituciones), cabe destacar un mejoramiento general que Autogestionadas en un total de 633 asentamientos.
responde en gran medida a la ejecución directa de obras con finan-
ciamiento Chile-Barrio, que responden a la demanda de los benefi- Respecto de la identidad barrial (visto en la organización de inauguracio-
ciarios y al déficit observado. Otra parte de las obras es producto de nes, despedidas, mingas, act. taxonómicas) en el período 2001-2006, en
la gestión directa de los habitantes. No existe un catastro con origen 633 comunidades, se observa lo siguiente: realización de 207 mingas, 174
diferenciado de obras para establecer cuánto de lo construido corres- inauguraciones de nuevas villas, 65 ferias de historia local, 43 actividades
ponde a la gestión directa de los habitantes. En términos generales taxonómicas. Como se señala en la Evaluación Intermedia Programa Un
se sabe que los establecimientos aumentan como sigue: Juntas de Barrio para mi Familia 2002-2003: cada cuatro comunidades se verifica
Vecinos: 36% al 86%; sede comunitaria: 68.8% al 73%; plazas 16% realización de celebraciones locales; cada 10 comunidades se verifica rea-
al 36.4%; espacios deportivos: 24% al 48%. Sí se sabe que en el perí- lización de talleres de historia local (escasa presencia de actividades taxo-
odo 2002-2005 con los Fondos de Iniciativas Autogestionadas los nómicas) (Siclari: 2003). Nota: dato de la Resistematización de
habitantes realizaron 187 equipamientos comunitarios y 70 mejora- Resultados PUBPF 2002-2003 proyectado en el beneficiarios totales,
mientos de espacios públicos: 257 intervenciones en un período don- documento interno, PUBPF, Fosis.
de el Programa intervino en 548 asentamientos. Es decir uno de cada
dos comunidades construye espacios de encuentro comunitario por Respecto de la situación laboral, al año base del Programa (1996), el 50%
iniciativa y gestión propia (Asesorías para el Desarrollo: 2006:120). de la población en edad de trabajar era Económicamente Activa. La tasa
de desocupación alcanzaba el 19.4% (22.811 personas). El ingreso medio
• La participación en organizaciones funcionales y territoriales (que sí es mensual declarado por hogar autónomo alcanzaba $ 136.000 pesos chi-
un proceso de gestión directo) incrementa como sigue: al inicio del lenos (actualizados a noviembre del 2006), USD 266 mensuales.
Programa un 71% de la población declara participar en Juntas de
Vecinos, el porcentaje aumenta a 74% en el 2006; situación similar se
observa con la participación en organizaciones deportivas: 50.4% en
1996 y 60% en 2006; participación en Comités de Allegados: baja del 14 Las frecuencias señaladas fueron relevadas durante la evaluación de impacto del 2006. Se asu-
men como resultados observables tras la obtención de la vivienda, por ello se asumen como efec-
34% al 19% en el 2006; participación en organizaciones de mujeres tivos para el período aquí analizado (1997-2001), porque se trata en ambos casos de beneficia-
que pasa de 27.5% al 32% en el 2006; participación en organizacio- rios con casa nueva o mejorada.)
276 277
Cinco años más tarde (diciembre del 2001), habiendo desarrollado • La consolidación de las organizaciones comunitarias: una de cada 4
casi 1000 cursos de capacitación y nivelado estudios a 15.746 personas el comunidades formaliza la Junta de Vecinos (entre otras); además y por
ingreso medio mensual por hogar autónomo declarado sigue siendo en- último, la realización de actividades de consolidación de barrio: min-
torno a los USD 274. No se observan mejoras sustantivas en el 2006 para gas: una de cada cuatro comunidades; inauguraciones y despedidas de
estos beneficiarios. asentamientos: una de cada 10 comunidades. Se trata de actividades
El ingreso declarado autónomo mensual, no refleja alzas significativas de inestimable valor, llevadas a cabo en realidades sociales extremada-
en el decenio analizado. mente vulnerables y a muy bajo costo operacional (el Programa Un
Barrio para mi Familia cuesta entorno a USD 90 por familia).
Conclusión En pocas palabras, con una inversión directa de USD 100 por familia, es
posible alcanzar niveles de integración social mayores a los alcanzados
Aportes y faltas de los procesos de integración social MAP y Acom- para uma población análoga a través de programas sociales regulares.
pañamiento en la integración social urbana chilena de los más pobres Complementando lo anterior, la existencia e implementación de estos
dispositivos de integración social se justifican sólo si al término de la
La pregunta de fondo de este trabajo tiene que ver con el aporte efectivo implementación se verifica un mejoramiento respecto del año base de
de los procesos de integración social implementados a través del Programa intervención. Si los resultados en el grupo intervenido resultan ser me-
Chile-Barrio respecto de otros procesos de integración social dirigidos al jores que en el grupo de control, o si los resultados en el grupo interveni-
quintil más pobre del país; y en este caso si se verifica tal desenlace: do resultan ser mejores que los asociados a cualquier población análoga
beneficiada de manera análoga (en este caso 1º quintil), entonces la inter-
• Los adultos mayores mejoran el acceso a controles médicos incluso vención si vale la pena. En caso contrario, habría que preferenciar los pro-
respecto del nivel de acceso nacional para el 1º quintil. gramas regulares.
• La misma situación se verifica respecto del retiro de alimentación

complementaria en los consultorios de salud (Plan Nacional de Mejoró una oferta que inicialmente era incompleta y desconforme.
Alimentación Complementaria).
Parece que parte de este buen resultado se debió a la optimización de la
• Lo más sustantivo corresponde a las diversas iniciativas desencadena- oferta em el momento adecuado (a mitad de ejecución). Observando la
das a propósito de estos procesos participativos: movilización de recur- relación entre situación de exclusión de los quintiles más pobres del país
sos que trascienden la oferta programática directa: arborizaciones, en el año base del Programa (1996), vista en porcentajes de no participan-
donaciones de libros para las bibliotecas de los asentamientos, dona- tes en beneficios y servicios públicos, y la oferta del Programa es eviden-
ciones de materiales de construcción; generación de proyectos hacien- te que durante la 1º etapa (1996-2991) el MAP cubrió sólo algunas de las
do uso del Fondo de Iniciativas Autogestionadas (en media 1 por carencias y lo hizo de manera deficitaria15.En pocas palabras: faltó más de
comunidad). Vuelvo a señalar los 187 equipamientos comunitarios y lo mismo y nuevas prestaciones.
70 mejoramientos de espacios públicos concebidos y gestionados di- 15 Esto indudablemente sin perder de vista el valor de la innovación y que el dominio de interven-
rectamente por los beneficiarios. ción es siempre político (como diría el profesor Domenico Patassini).
278 279
Si los objetivos relacionados con la inserción social de éstos habitantes ción social fuera más coherentes respecto de los objetivos a alcanzar.
dicen relación con un mejor acceso a la red socio-asistencial pública y pri- Como fuera publicado en el 2003 por la autora, y considerando las
vada existente en el país y con la internalización de capacidades que faci- indicaciones teóricas sobre integración social (descritas superficialmente
litan una mayor autonomía en la construcción del proyecto de vida, el en la primera parte de este documento), queda demostrado que se logra
Programa debió haber intensificado las actividades tendientes al logro de una mayor integración social cuando la población cumple con cierto per-
estos propósitos, tomando en cuenta la línea de base y niveles a alcanzar16. fil: comunidades nuevas; cuando la relación con el municipio es positiva
Afortunadamente el Acompañamiento puso a disposición de los bene- o nula (en los casos de relación negativa, la comunidad se auto-excluye);
ficiarios tipos y cantidades de prestaciones sociales necesarias para mejo- cuando se verifica la existencia del Comité de Allegados; cuando la ofer-
rar los niveles de integración social. Esto hizo que el porcesod e integra- ta es suficiente (con relación a la gama de carencias a superar) e integral
(con relación a las capacidades de los beneficiarios y a las oportunidades
16 Consciente de esta situación y considerando las características socioeconómicas de base de estos
beneficiarios, quien escribe calcula la oferta faltante como sigue:
economico-productivas del lugar de residencia); cuando el adiestramien-
a) Ámbito socio-sanitario to en formulación de proyectos supera 49 horas cronológicas de instruc-
- Promover el ingreso al Sistema Previsional a 57.446 personas que actualmente no participan ción; cuando el monitor de campo es un actor de alta calidad técnica
del servicio.
- Asistir a 13.090 niños que sufren de estados nutricionales irregulares (desnutrición, obesidad, (profesional del área social con experiencia); cuando el proceso es integral
riesgo de desnutrición). y sistemático; vale decir, cuando entre una y otra prestación no pasan más
- Motivar el uso del Programa Nacional de Alimentación Complementaria, PNAC que da dere-
cho a una ración individual mensual gratiuta de leche hasta los 6 años y que en la actualidad
de cuatro meses17.
62.029 niños de éstas comunidades dejan de percibir. De manera conclusiva: Toda vez que se implementen dispositivos de
- Vacunar a 2.390 niños menores de 1 año (8%), porque según las estadísticas el 8% de los integración social, la oferta debe ser establecida a priori, a partir de un
menores de 1 año no recibe inmunización ni contra la Diphteria y el 9% de ellos mismos no
recibe vacunación contra el Tétano; diagnóstico políticamente sancionado (qué, cuánto y cómo para alcanzar
- Controlar que las mujeres de éste grupo objetivo se sometan al control ginecológico periódi- qué), teniendo cuenta de las causas y características de la autoexclusión y
co.
b) Ámbito educativo
segregación socioeconómica residencial, también de las experiencias exi-
- Garantizar educación pre-escolar a 75.952 niños menores de 5 años; con especial énfasis a los tosas de integración nacionales e internacionales.
hijos de jefas de hogar (25.317) y sobre todo a los hijos de jefas de hogar y trabajadoras agrí-
colas (12.420).
- Garantizar educación mixta (trabajo y estudio), a los jóvenes entre 18 y 24 años que no asis-
ten al liceo o enseñanza superior (31.215 jóvenes). El monitoreo de los procesos de habilitación social fue parcial en ningún caso
- Garantizar alimentación a 23.574 alumnos en educación media; proveer de útiles escolares fuente de retroalimentación y optimización de los procesos.
para 61.942 alumnos; textos escolares para 23.144 alumnos en educación básica y media.
- Alfabetizar (o más bien actualizar en conocimientos básicos matemática y verbal) a 27.786 per-
sonas. Al momento de evaluar integración social, una de las grandes dificultades
c) Ámbito laboral-productivo
- Garantizar generación de ingresos para los desocupados (17.167 personas; 3.433 al año).
es la falta o la incoherencia de los indicadores. Se recomienda: definir a
- Brindar capacitación laboral a las 20.633 mujeres inactivas dedicadas a quehaceres de hogar y priori indicadores de integración social; monitorear y sistematizar resulta-
al mismo tiempo jefas de hogar. Se recomienda un programa mixto de educación y trabajo dos con énfasis en la movilización de recursos, tomando en cuenta sobre
para 31.215 jóvenes entre 19 y 25 años que no asiste a educación media ni superior (similar
al Programa Chile-Joven). todo los proyectos autogestionados por la comunidad (convertidos en un
d) Ámbito jurídico-penal
- Asistir jurídicamente a 118.959 personas entre 18 y 25 años que puede estar sujeta a proble-
mas civiles y/o penales. 17 Se reiteran estas consideraciones aún cuando no emanan del análisis directo, sino que de eva-
- Asistir a 31.773 familias que podrían estar sometidas a problemas intrafamiliares: violencia luaciones precedentes pensando en los procesos sectoriales de hablitación social en curso.
intrafamiliar, maltrato infantil.
280 281
valor común, por ejemplo, monetario), porque ellos son un indicador tegido es el trabajador por cuenta propia, en el que un 48,9% no cotiza.
tangible de la capacidad comunitaria internalizada de desarrollo e integra- Situación que se agrava en los deciles más bajos en el que sólo el 5,5% de
ción. En este sentido se recomienda revisar los trabajos de definición de los trabajadores por cuenta propia cotiza (Santibañez: 2006: 8). Si a esto
indicadores de integración social de Feres y Vergara en: “Cohesión Social se le suman los niveles de segregación residencial socioeconómica urbana,
en América Latina y el Caribe: una revisión perentoria de algunas de sus la reproducción de desiguladades socioeconómicas que ella produce, en-
dimensiones” (Cepal: 2007:87). toces estos procesos sí se justifican.
Hoy, la Política Habitacional chilena facilita la integración social a tra-
Costo-beneficio: un análisis pendiente vés de varios instrumentos: incentivos monetarios que permitirán la loca-
lización en un mismo proyecto de familias de distinto estrato socioeconó-
Una de las discusiones de fondo de la evaluación de impacto del mico (bono a proyectos integrados, PIS) y procesos de habilitación social
Programa Chile-Barrio ha sido la eficacia de estos dispositivos y su even- que deben desarrollar las Entidades de Gestión Inmobiliaria Social
tual continuidad. Sin mayores cálculos, teniendo únicamente cuenta de (EGIS), conforme lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 174, Regla-
que estos dispositivos han significado una inversión directa de USD mento del Fondo Solidario de Vivienda, artículos 21 al 24; DS 145, Nue-
10 000 000 (USD 100 por familia, 0,16% de la inversión en protección vo Reglamento de Subsidio Rural, artículo 13 y en la Resolución Exenta
social nacional), y que a partir de ello las comunidades movilizan cada MINVU Nº 533 (www.minvu.cl)18. Habrá que observar si los incentivos
una entorno a USD 2 000 (además de la movilización externa de recur- monetarios facilitan la integración y si el trabajo de habilitación social es
sos), los benefícios, resultan ser, sustantivos.
18 El Ministerio de Vivienda y Urbanismo entrega asesorías especializadas para guiar y respaldar a
No se ha hecho aún un análisis costo-beneficio de estos dispositivos las familias que postulan a sus programas para comprar, construir, ampliar o mejorar su casa. Las
respecto a otros procesos y programas de integración social a fin de deter- Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS) cumplen esta tarea en beneficio de los postu-
minar con mejores datos la eficiencia y por ende la continuidad de los lantes al Fondo Solidario de Vivienda I y II. Realizar todas las acciones necesarias para que las
familias a las cuales presta sus servicios puedan acceder al subsidio correspondiente a su proyec-
mismos. to de vivienda. Organizar la demanda y desarrollar e implementar el Plan de Habilitación Social.
Custodiar los antecedentes que respalden las inscripciones, actualizaciones y pago de subsidios,
asegurando su más estricta confidencialidad. Asesorar en la obtención del crédito a las familias
que lo requieran. Asegurar la obtención de los aportes de terceros, si los hubiera.
Los desafíos de los nuevos dispositivos de integración social: ser concebidos Compra de vivienda: Realizar la calificación técnica, tasación y el estudio de títulos correspon-
teniendo en cuenta de las causas de autoexclusión y segregación residencial diente de la vivienda a adquirir. Verificar que la vivienda cuente con recepción municipal defi-
nitiva, de antigüedad no inferior a 2 años, y que su tasación cumpla con lo exigido en el regla-
socioeconómica, y de objetivos. mento. Esta exigencia no rige en el caso de adquisición de vivienda nueva. Preparar la promesa
de compraventa y el contrato de compraventa. Realizar los trámites necesarios para la inscrip-
A pesar de que la población chilena está casi universalmente cubierta, a ción en el Conservador de Bienes Raíces.
Construcción de vivienda: Velar por el correcto desarrollo del proyecto: desde los antecedentes
través de um Sistema de Protección Social que incluye previsión de salud, para la postulación, hasta la conclusión y recepción de las obras, inscripción en el Conservador
laboral y transferencias monetárias, un 20% del total de indigentes y un de Bienes Raíces y entrega de las viviendas a las familias. Cuando se trata de proyectos colectivos,
obtener la personalidad jurídica del grupo. Obtener el permiso de edificación y demás aproba-
12,3% de pobres no indigentes se halla sin cobertura. Casi un 22% del ciones y/o factibilidades necesarias para la ejecución de las obras y posterior recepción de las
total de indigentes y un 18% de pobres no indigentes sigue descubierto mismas. Presentar los proyectos de arquitectura e ingeniería, incluyendo los de loteo, urban-
si a lo anterior se le restan jubilaciones y pensiones asistenciales. ización, materialidad de la vivienda, alternativas de ampliación futura y presupuesto detallado
del proyecto. Informar y obtener la aprobación de las familias de los posibles cambios que pueda
sufrir el proyecto. Contratar a la empresa constructora que ejecutará las obras. Establecer en el
En esta misma línea –en todos los quintiles– el trabajador más despor- contrato que la empresa constructora deberá aplicar obligatoriamente la metodología de gestión
282 283
ejecutado por estas entidades organizadoras de la demanda conforme lo
Datos nacionales 2006

previsto.
Prospecto Nº 2 - Línea de base beneficiarios, resultados efectivos de habilitación social para el 2001 y 2006, datos nacionales
para el 1º quintil
Por lo observado en otras realidades y por lo que dice la teoría, facili-
No hay información
Sin información
Sin información
tar integración social a partir de incentivos monetarios no basta. Citando
a Sabatini: “no es bueno juntar pobres con recién salidos de la pobreza,
cuando las sociedades están aún definiendo identidades” (Seminario,
85%
30%
6%
Congreso Nacional). Es necesario observar experiencias nacionales e in-
ternacionales de integración social exitosas y replicarlas en nuestro medio;
691 comunidades interve-

partir de una situación de base, estimar recursos a movilizar, definir obje-
Resultado efectivos
4631 proyectos varios

nidas 66994 familias.
823 proyectos Fondo
(6.7 por comunidad)

2001- 2006
tivos e indicadores, monitorear, optimizar procesos a partir de evalua-
Autogestionadas.
Sin información
Sin información
ciones.
de Iniciativas
13.6%
12%
9%
266 comunidades interve-
No se registran resultados
a servicios y bene- No se registran resultados
habitacionales entregadas
1.500 proyectos (5.8 por
nidas, 30.085 soluciones
Resultados efectivos
1996-2001
comunidad)
Familias con acceso

Resultados espera-
Familias involucra-
dos de habilita-
das en el diseño y
ficios de la red de
ejecución de pro-
protección social
ción social
mejorado
yectos
1 Capacidad de diseñar y ejecutar proyectos
Nº total de hombres +18 Sin situación
Hombres de +65 sin control médico al

Personas que No pertenecen a Sistema
día: 17%. Mujeres de +60 sin control

Mayores de 18 años no inscritos ni
tiene libreta ahorro para vivienda:
2 Acceso a servicios y beneficios
Personas sin CI al día: 142.500

Línea de base de 1996
militar al día: 18.300 (32 %)

y control de calidad del Manual de Inspección Técnica de Obras del MINVU. Para proyectos
2006 para el 1º quintil
de Salud 190.000 (38%)

No existen datos de base
del Fondo Solidario I de más de 50 viviendas, exigir a la empresa contratada la construcción de
una vivienda piloto. Establecer en el contrato con la empresa constructora un servicio de post
médico al dia: 15%

venta en obra, durante los 30 días siguientes a la entrega de las viviendas. Las EGIS deben orga-
nizar y participar trimestralmente en la mesa de seguimiento de cada proyecto habitacional, para
51.000 (90%)
informar a las familias beneficiarias sobre su desarrollo. Organizar y participar en la recepción
municipal de las viviendas. Preparar las escrituras y realizar los trámites necesarios para las
(28.5%)
inscripciones correspondientes en el Conservador de Bienes Raíces. Informar y remitir al Serviu
respectivo copia de los contratos celebrados con beneficiarios.
284 285
Menores de 6 años que no asisten a No se registran resultados 49% 24%
educación parvularia: 16.440 (73%)
Niños de -6, mujeres embarazadas o No se registran resultados 33% 46%
amamantando que en los últimos 3
meses NO retira alimentos: 14.700
(63%)
Mujeres entre 25 y 64 años sin PAP al No se registran resultados 30% 30%
día: 46.000 (40%)
Personas de 15 años y más que NO No se registran resultados Sin información 26%
cotizan en Sistema Previsional: 52.000
(10.4%)
Adultos mayores de 18 años sin ense- 15.795 personas (6.5%) 28.674 personas (11.8%) Los años cursados aumen-
ñanza básica y media completa: tan pero la condición
286
18-24 años (8.6%): 43.000 con ense- estructural se mantiene:
ñanza media incompleta 18-24 años: 10 años de
25-55 (40%) 200.000 personas con Beneficiarios con estudio, con enseñanza
Paola Siclari Bravo
enseñanza básica y media incompleta estudios nivelados media incompleta

55 y más (12%), 60.000 con enseñan- 25-55: 7,5 años de estudio,
za básica y media incompleta personas con enseñanza
243.000 personas a nivelar básica y media incompleta
55 y más: 4,3 años de estu-
dio, con enseñanza básica y
media incompleta
3 Movilización de recursos que trascienden la oferta programática
No hay información Familias movilizan 264 proyectos complemen- 338 (1/2 por comunidad) No hay información
recursos externos tarios (1 por comunidad).
4 Fortalecimiento organización comunitaria

Participación de beneficiarios en orga- Participación de beneficiarios en organizaciones No hay información
nizaciones comunitarias en porcentaje: comunitarias en porcentaje: JV: 74%
JV: 71% Deportivas: 60%
Deportivas: 50,4% Religioso: 52%
Religioso: 49,7% Comité Allegados: 19%
Comité Allegados: 34,5% Org. Mujeres: 32%
Org. Mujeres: 27,5% Organización Org. productivas: 22%
Org. productivas: 13,7% comunitaria Org. religiosa: 25%
Org. religiosa: 25% (Asesorías fortalecida (Asesorías para el Desarrollo: 2006)
para el Desarrollo: 2006)
Existencia antes del Programa Existencia después del Programa en los asentamientos No hay información
en los asentamientos Sede comunitaria: 73%
Sede comunitaria: 69% Plaza: 38.5%
Plaza: 16.1% Espacio deportivo: 48%
Espacio deportivo: 24% Junta de Vecinos: 86%
287
Junta de Vecinos: 36%

Línea de base de 1996 Resultados esperados de Resultados efectivos Resultado efectivos Datos nacionales 2006
Habilitación Laboral 1996-2001 2001- 2006 para el 1º quintil
243.000 personas a nivelar estudios Habitantes mejo- 15.795 personas (6.5%) 28.674 personas (11.8%) No hay información
ran capital huma- 912 cursos, 15.746 1.255 cursos y 23.481
no complementan- beneficiados beneficiados
Tasa de desocupación: 19.4% do estudios y desa- Tasa de desocupación: Tasa de desocupación: 14%
rrollando iniciati- sin información sin información
Tasa de dependencia: 4 por ocupado vas productivas 4.6 No hay información 4.7
Ingreso promedio por hora de ocupa- No hay información $ 604 pesos (USD 1.3) o Ingreso promedio por hora
ción principal por quintil de ingreso $ 140.000 de diciembre de ocupación principal por
autónomo per cápita del hogar:$ 2006 (USD 274) quintil de ingreso autóno-
527pesos de diciembre 2006 USD 1 o mo per cápita del hogar:$
$136.000 mensuales, USD 266. 604 pesos
Fuente: Elaboración propia a partir de Casen 1998, Evaluación de la participación 2003, Evaluación de impacto 2005, Evaluación intermedia Programa Un Barrio para mi
Familia 2004, Encuesta Casen 2006.
Bibliografía Siclari, Paola (2003). La Participación del Programa Chile-Barrio: evalua-

ción en curso y propuestas de mejoramiento, Cuaderno de Trabajo Nº
Amadeo E. y Novakosvky I. (1996). “Social Exclusion and the 113. Quito: PGU UN.
Insitutionalization of the Social Policy”, Annual World Bank Conference Sojo Ana y Uthoff Andras ed. (2007). Cohesión social en América Latona
on development in Latin America and the Caribbean, 1996: Poverty and y el Caribe: una revisión perentoria de algunas de sus dimensiones. San-
inequality; ed. Sharid Javed Burki, Washington D.C. WB, 1998. tiago: CEPAL.
Arriagada Camilo y Rodríguez Jorge (2003). “Segregación residencial en Tosi A.(1984). “Piano e Bisogni: due tradizioni di analisi” en Archivio di
áreas metropolitanas de América Latina: magnitud, características, Studi urbani e territoriali. N°21, pp.29-54.
evolución e implicaciones de política” Serie Población y Desarrollo, ––––– (1994). Abitanti: Le nuove strategie dell’azione abitativa, Boloña, Il
Documento 47. CEPAL, Santiago. Mulino.
Brain Isabel et. al (2007). Integración social urbana en la nueva política ha-
bitacional, Documento de trabajo Nº 7, Dirección de Asuntos Públi-
cos, Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago. Páginas Web consultadas
Cepal Chile (2007). Cohesión Social: inclusión y sentido de pertenencia en
America Latina y el Caribe, LC/G.2335, Santiago. www.proteccionsocial.cl
––––––––– (2007). Cohesión social en América Latina y el Caribe: una www.minvu.cl
revisión perentoria de algunas de sus dimensiones. Sojo y Uthoff (eds). www.cepal.org
Santiago: CEPAL. www.fosis.cl
Martini E. y Sequi R. (1997 8va ed. (1988)). Il lavoro nella comunitá, www.dipres.cl
Roma: Nis.
Mideplan Chile (1998). Encuesta Socio Económica Casen, 1996. Santiago:
Mideplan.
–––––––––––– (2007). Evaluación Ex-post Programa Chile Barrio.
Santiago: Mideplan.
Minvu - U. de Chile (1997). Catastro de Campamentos y Asentamientos
Irregulares, Informe Final, tomo n°1, Santiago: MINVU – U. de Chile.
Minvu (2007). Programa Vivo mi Barrio, documentos no publicados.
Mitlin D. y Thompson J. (1995). “Strengthening civil society or reinforc-
ing the status quo?”, en Environment and Urbanization, vol n°7, n°1.
Muras Marta (2005). “Políticas hacia las familias, protección e inclusión
sociales”, documento de trabajo, Reunión de Expertos. Santiago:
CEPAL.
Santibáñez Claudio (2006). Pobreza y Desigualdad en Chile: Antecedentes
para la construcción de un sistema de protección social. Santiago: Banco
Interamericano de Desarrollo.
288 289
IV.
Transporte masivo y
movilidad urbana
El derecho a la vida en la movilidad urbana
y el espacio público en América Latina:
la necesidad de un reequilibrio entre los
subsistemas motorizado y no motorizado
Ricardo Montezuma*
Resumen
A los actores no motorizados, peatones, ciclistas y discapacitados son, en

las ciudades de América Latina, a quienes más se les vulneran sus derechos
en la movilidad urbana y espacio público. Al respecto existe una situación
común de fragilidad en los países latinoamericanos, la cual se traduce en
condiciones de seguridad vial muy limitadas para más de la tercera parte
de la población urbana, que se moviliza cotidianamente de forma no mo-
torizada.
El presente trabajo abordará el asunto en cuestión haciendo, inicial-
mente, una aproximación al sector mayoritario de la población urbana
que utiliza el subsistema motorizado, con el fin de mostrar por qué la
intervención sobre este sector aún es insuficiente. Luego, se profundizará
en el desequilibrio existente entre dicho sector y el no motorizado y se
buscará la génesis del mismo. Finalmente, se considerará lo peatonal co-
mo condición específica de este entramado.
Palabras clave: vialidad, vehículos motorizados, vehículos no motoriza-

dos, peatón, movilidad, espacio público.
* Director de la Fundación Ciudad Humana, Bogotá. Colombia. Profesor titular Universidad

Nacional de Colombia. Master y Doctor Ph.D. en Urbanismo y Ordenamiento de la Escuela
Nacional de Puentes y Caminos en París, de la cual ha sido profesor.
293
Ricardo Montezuma El derecho a la vida en la movilidad urbana y el espacio público en América Latina
Introducción La infraestructura peatonal y ciclovía, cuando existe, es insuficiente y

por lo general se encuentra en mal estado o lo que es peor es invadida per-
A los actores no motorizados, peatones, ciclistas y discapacitados son, en manentemente por vendedores ambulantes y automóviles, entre otros.
las ciudades de América Latina, a quienes más se les vulneran sus derechos Incluso en las pocas ciudades que han aportado grandes mejoras, como es
en la movilidad urbana y espacio público. Si bien al respecto el panorama el caso de Bogotá (Colombia), la situación es muy compleja y paradójica
es muy diverso entre el Cono sur, el Área andina y Centroamérica, existen (Montezuma, 2005). Por una parte se han logrado avances significativos
elementos comunes entre estas regiones, los cuales se resumen en un esta- en aspectos estructurales como educación y cultura ciudadana, reducción
do muy precario, casi de olvido, en términos de legislación, infraestructu- de la accidentalidad vial y mejoramiento del espacio público, entre otros;
ra, gestión, educación y protección. Esta situación de fragilidad se tradu- pero por otra los peatones y ciclistas tienen grandes dificultades para cru-
ce en condiciones de seguridad vial muy limitadas para más de la tercera zar muchas calles o avenidas y siguen siendo las víctimas fatales más
parte de la población urbana, la cual se moviliza cotidianamente de forma numerosas de los accidentes de tránsito. Las condiciones de vulnerabili-
no motorizada. Esta población es la principal víctima de la inseguridad dad y riesgo de los precedentes usuarios del espacio público son muy altas,
vial en Latinoamérica. En efecto, en casi todas las ciudades de la región, la sobre todo en las esquinas o intersección viales puesto que éstas han sido
mayor parte de las víctimas en accidentes de tránsito son peatones y ciclis- intervenidas, en gran parte, dando prioridad al subsistema motorizado2
tas (Jacoby et al, 2005). De esta manera se vulnera uno de los derechos –sobre todo a favor del automóvil– y en detrimento del no motorizado.
fundamentales: el derecho a la vida. En este sentido, la movilidad no mo- Esta condición de predominio del auto sobre todos los integrantes del sis-
torizada y el espacio público están relacionados con el derecho a la vida tema de movilidad urbana es una constante en la mayor parte de las ciu-
más de lo que muchos ciudadanos se pueden imaginar, además de involu- dades del mundo en desarrollo e incluso desarrolladas (U.S. Department
crar la protección del medio ambiente, la salud pública, los hábitos de vida of Transportation, 2004). Por ejemplo, en Europa, en general, o Francia,
saludables, la sociabilidad y la sostenibilidad urbana, entre otros. en particular, donde el auto es minoritario, se está configurado un tipo
Las legislaciones con respecto a los actores de la movilidad no motori- específico de espacio urbano que prioriza al vehículo motorizado indivi-
zada en la mayor parte de países es muy limitada, incluso en muchos códi- dual (Dupuy, 1995a y 1995b).
gos de tránsito los peatones no son considerados. Los ciclistas son, ante De hecho muchas de las mejoras realizadas recientemente, en varias
todo, objeto de medidas impositivas o restrictivas que van en contra de ciudades de América Latina,3 en los subsistemas no motorizados (recupe-
una política de fomento de este medio de movilidad1. Es muy común que ración de espacio público, infraestructura peatonal, ciclovíal y campañas
en términos jurídicos se trate a la bicicleta de manera contradictoria: para educativas de cultura ciudadana) han perdido fuerza, continuidad o efec-
las obligaciones es un vehículo, como la motocicleta e incluso el automó- tividad al sobreponerse al subsistema motorizado (calles, vías arterias, ave-
vil, y para los derechos no lo es; debe cumplir normas generales y especí- nidas y autopistas). Esto es, en gran parte, el resultado de acciones incom-
ficas de tránsito, pero al mismo tiempo no puede disponer de un carril pletas en la interacción entre subsistemas. En efecto, dichas acciones se
completo de circulación. En países donde se ha avanzado en materia jurí-
dica y de infraestructura con respecto a lo no motorizado, como por
2 Consideramos que el sistema de movilidad urbano está compuesto por dos subsistemas motori-
ejemplo Colombia o Chile, el funcionamiento y las dificultades de los zado y no motorizado. El primero está compuesto principalmente por modos individuales y
peatones y ciclistas no reflejan realmente dicho progreso. colectivos-públicos y privado tanto para el transporte de pasajeros o mercancías. El segundo está
compuesto por modos de tracción humana peatonal, Ciclovial y discapacitados.
3 Existen varias realizaciones recientes tanto para peatones como para usuarios de la bicicleta en
1 Uso obligatorio del casco, de licencia e incluso matricula y placa para la bicicleta. Bogotá, México DF., Lima o Santiago entre otras ciudades.
294 295
centraron en intervenir los espacios peatonales o cicloviales (aceras, ala- requiere para la integración de los subsistemas motorizado y no motori-
medas, parques, plazas, etc.) como entidades aisladas y no como elemen- zado son elementos sencillos como cebras, señales verticales, reductores de
tos continuos dentro de un subsistema4. Por lo anterior, su sobreposición velocidad, semáforos peatonales o simplemente un tiempo apropiado en
al subsistema motorizado de cebras, cruces, pasos, sendas, puentes sema- los semáforos para que las personas que se movilizan a pie puedan cruzar
forización, etc, fue insuficiente. En este sentido, para generar un verdade- una intersección. Además de lo anterior, es indispensable difundir y hacer
ro equilibrio entre los dos subsistemas es necesario ir más allá de los com- cumplir las normas sobre la prelación que tienen los peatones sobre los
ponentes aislados del espacio público peatonal: se debe generar su articu- automotores en la mayor parte de las intersecciones. Esto es significativo
lación y continuidad y para esto es indispensable intervenir sustancial- puesto que los peatones ignoran que ellos también tienen derechos y prio-
mente el subsistema motorizado, ante todo el automóvil. Esto quiere ridad en muchos cruces. Este desconocimiento los deja completamente
decir reducir la velocidad de éste en las intersecciones para favorecer a los desprotegidos ante los automovilistas, quienes en su mayoría se imponen
actores más vulnerables, los no motorizados. de forma agresiva sobre los transeúntes5. Esta tendencia agresora por parte
del tránsito automotor, es lo que ha llevado al desarrollo, en el mundo
entero, del concepto de “pacificación del tránsito” o “trafico calmado”
Insuficiente intervención sobre el subsistema motorizado. (Department of Transportation, 2004c). Esta iniciativa busca por distin-
tos medios la disminución de la velocidad de los autos. Para lograrlo, uno
Intervenir el subsistema motorizado quiere decir integrar a éste elementos de los recursos más frecuentes del “tráfico calmado” es la interposición al
de infraestructura que permitan disminuir velocidad y sobre todo una automóvil con elementos físicos (andenes continuos o pompeyanos, re-
sobreposición segura de la circulación peatonal y ciclovial. Esta infraes- ductores, chicanas, etc.) que lo obliguen a transitar lentamente en ciertos
tructura no está relacionada únicamente con túneles o puentes peatona- lugares de afluencia peatonal.
les, que son el último recurso del diseño urbano para proteger la vida de
los transeúntes. (U.S. Department of Transportation 2004c). Lo que se
Desequilibrio entre los subsistemas motorizados y no motorizados
4 El concepto de espacio público urbano en Bogotá ha sido reducido al de espacio peatonal, ya
que la reflexión y la acción urbanística al respecto se han limitado exclusivamente a éste. En efec- Durante muchos años se ha mantenido un desequilibrio considerable
to, este concepto se ha relacionado preferiblemente con las actividades humanas de circular o entre los subsistemas que se refleja en la forma como la normativa, la polí-
permanecer, las cuales se realizan en las andenes, calles peatonales y plazas, olvidando que tam-
bién se llevan a cabo mediante otros modos de transporte (automóviles, motocicletas, bicicletas,
tica pública, el diseño vial, las representaciones de ciudadanos y los técni-
etc.). Es necesario tener en cuenta que las vías y estacionamientos vehiculares también son espa- cos priorizan la fluidez del tráfico vehicular motorizado sobre la seguridad
cio público de recorrido y permanencia. Por este motivo, el modo de transporte utilizado no peatonal y ciclovial. Este desbalance es el resultado de múltiples causas
debería ser un criterio para excluir ciertas infraestructuras de la noción de espacio público, ya
que las calzadas de las calles, avenidas y autopistas urbanas son tan espacio público para la movi- relacionadas con la prelación que se concede a los vehículos motorizados
lidad como los andenes, alamedas, plazas, etc. Esta exclusión de la noción de espacio público ha
traído resultados nefastos puesto que ha polarizado la acción y reflexión en disciplinas aisladas.
Por un lado, se ha dejado a la arquitectura lo concerniente al espacio peatonal y, por otro, el espa- 5 Son muchas las calles de la ciudad donde es casi imposible cruzar en las esquinas, puesto que los
cio vehicular ha quedado como dominio de la ingeniería vial y de transporte. No obstante, se automovilistas no respetan la prelación que tiene el peatón. Incluso en las intersecciones sema-
debería considerar que el espacio público es uno solo. Para reflexionar al respecto vale la pena forizadas, cuando la luz verde da el paso a peatones y autos, para los primeros es casi imposible
preguntarse ¿qué disciplina debe tratar lo relacionado con el trazado de una cebra o de un paso cruzar puesto que el cruce a la derecha de los autos se los impide. Esto hace que los lugares
peatonal? La respuesta es muy sencilla: este tipo de intervenciones requieren de interdisciplina- supuestamente más seguros para cruzar que son en teoría las cebras, en muchos casos sean unos
riedad entre la arquitectura, ingeniería, urbanismo y diseño urbano entre otras. de los más peligrosos.
296 297
en la planeación, construcción, operación y control de la movilidad en su Conclusión

conjunto. Lo anterior quiere decir que lo peatonal no es objeto de la mis- Lo peatonal y los derechos fundamentales
ma atención y responsabilidad con la que se asume la circulación motori-
zada. Ésta es tradicionalmente abordada de forma prioritaria desde mu- Las buenas intenciones de los códigos, decretos y proyectos de infraes-
chas instancias público-privadas, técnico-políticas, administrativas, finan- tructura que buscan priorizar y garantizar el mínimo de seguridad para los
cieras y legales con el objetivo principal de garantizar su fluidez, progre- actores no motorizados, han perdido fuerza por el desconocimiento y
sión y agilidad. La persecución de estas metas se traduce en una infraes- falta de voluntad de los ingenieros viales para reducir la primacía y velo-
tructura y operación que otorgan la preferencia a la velocidad de los auto- cidad de los autos; pero sobre todo por el desinterés de quienes toman las
motores en detrimento de las condiciones básicas de seguridad para los decisiones políticas y técnicas. Ellos reproducen y profundizan con sus
peatones. acciones los imaginarios y representaciones sociales asociadas a los vehí-
El desequilibrio entre lo motorizado y lo no motorizado tiene profun- culos motorizados como paradigma preponderante de desarrollo urbano,
das raíces en aspectos estructurales tanto en términos técnicos, políticos y social y económico. Lo anterior se amplifica de una forma masiva por
de experticia, como de imaginarios y representaciones de la mayor parte parte de los medios de comunicación que, además, presentan a la socie-
de los actores involucrados. En efecto, lo peatonal y ciclovial no se tiene dad patrones de consumo en los cuales el automóvil es uno de los bienes
en cuenta en los espacios administrativos y profesionales con la misma más preciados. Bajo este contexto, el olvido de los peatones y ciclistas en
atención y prioridad con que la se trata lo motorizado y, lo que es peor, América Latina responde, en gran parte, a una visión tercer mundista
la mayor parte de los ciudadanos son poco concientes del olvido al que donde “el de a pie” o el que va en bicicleta representarían a seres inferio-
están sometidos y, por ende, del riesgo al que son expuestos. res comparados al automovilista, quien sería un ser superior y prioritario.
Una de las múltiples causas del desbalance entre los subsistemas moto- Estamos, en últimas, ante un tema crucial de la vida urbana que va más
rizado y no motorizado se puede encontrar en la capacitación de los pro- allá de lo no motorizado y que guarda relación directa con los derechos
fesionales. Éstos son preparados principalmente para agilizar el tránsito fundamentales como el derecho a la movilidad, a la ciudad y a la vida que
vehicular sin tener necesariamente en cuenta lo peatonal y ciclovial. En tenemos todos los ciudadanos.
síntesis, la ingeniería vial poco involucra la circulación y seguridad de los
peatones y ciclistas dentro de los planes de estudio universitarios ni en los
proyectos de infraestructura, gestión y circulación vehicular. Por lo ante-
rior, la yuxta y sobreposición entre los sistemas motorizado y no motori-
zado se hace con desventaja para este último. Las falencias estructurales
con respecto a lo peatonal, que se encuentran en la preparación de los res-
ponsables del tema vial, se amplifica considerablemente por la prioridad
que le asignan al automóvil los actores técnicos y políticos, quienes, ade-
más, son, en su mayoría, usuarios de los medios motorizados, lo que hace
que sus preocupaciones y decisiones estén mucho más relacionadas con
las de los automovilistas que con las de los peatones.
298 299
Ricardo Montezuma
Bibliografía Metodología para estimar y monitorear

Dupuy, Gabriel (1995a). Les territoires de láutomobile. Paris: Anthropos.
reducciones de gases efecto invernadero
____________ (1995b). L’áuto et la ville. Paris: Dominos – Flammarion. en sistemas de transporte masivo urbano
Jacoby, Enrique et al. (2005). “Transportation, Urban Development, and en el marco del Mecanismo de Desarrollo
Public Safety in Latin America: Their Importance to Public Health
and an Active lifestyle” Nutrition and an Active Life: From knowledge Limpio del Protocolo de Kyoto
to Action. No 612. Washington D.C: PAHO
Montezuma, Ricardo (2005). “La transformación de Bogotá y la situa-
ción de los peatones”. Movilidad Sustentable. Año 1, No. 1. México Camilo Rojas García*
D.F.: Centro de transporte sustentable, 26-29 pp.
U.S. Department of Transportation – Federal Highway Administration –
Pedestrian and Bicycle Safety (2004). A review of Pedestrian Safety Resumen
Research in the United Status and Abord. McLean.
_________________________ (2004b). “Pedestrian Overpasses and El transporte emite el 25 % de los gases efecto invernadero –GEI a nivel glo-
bal, y crecen a una tasa anual del 3.2% en países en desarrollo.
Underpasses” en U.S. Department of Transportation – Federal
La Corporación Andina de Fomento (CAF), consciente de ello y enmar-
Highway Administration – Pedestrian and Bicycle Safety A review of
cado dentro de su misión de desarrollo sostenible e integración regional,
Pedestrian Safety Research in the United Status and Abord. McLean. desarrolló una metodología para calcular y monitorear las reducciones de
_________________________ (2004c). “Traffic Calming” en U.S. GEI de sistemas de Transito Rápido de Buses (BRT) en el marco del Me-
Department of Transportation – Federal Highway Administration – canismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto –MDL.
Pedestrian and Bicycle Safety A review of Pedestrian Safety Research in Este desarrollo se hizo con la cooperación de Transmilenio S.A. y el apoyo
the United Status and Abord. McLean. técnico de Grütter Jürg, Beratung/Consulting, desarrollador del método,
bajo un contrato de consultoría con CAF.
La metodología premia aspectos como la reorganización general del trans-
porte, el aumento del factor de ocupación de buses y reconoce emisiones liga-
das al ciclo de vida de materiales usados en la construcción de la infraestruc-
tura, y de ahorros de combustibles fósiles.
Como aplicación de esto, los proyectos Transmilenio Fases II a IV, Mio de
Cali y Megabus de Pereira, en Colombia, optaron al MDL. Transmilenio ya ge-
neró las primeras Reducciones de Emisiones Certificadas (CERs) y se espera que
al menos cinco proyectos en Latinoamérica hagan uso de esta herramienta.
Palabras clave: Kyoto, MDL, BRT, GEI, carbono, cambio climático, trans-
porte, emisiones, CER.
* Coordinador Técnico de PLAC+e de la CAF.
300 301
Ricardo Montezuma
Bibliografía Metodología para estimar y monitorear

Dupuy, Gabriel (1995a). Les territoires de láutomobile. Paris: Anthropos.
reducciones de gases efecto invernadero
____________ (1995b). L’áuto et la ville. Paris: Dominos – Flammarion. en sistemas de transporte masivo urbano
Jacoby, Enrique et al. (2005). “Transportation, Urban Development, and en el marco del Mecanismo de Desarrollo
Public Safety in Latin America: Their Importance to Public Health
and an Active lifestyle” Nutrition and an Active Life: From knowledge Limpio del Protocolo de Kyoto
to Action. No 612. Washington D.C: PAHO
Montezuma, Ricardo (2005). “La transformación de Bogotá y la situa-
ción de los peatones”. Movilidad Sustentable. Año 1, No. 1. México Camilo Rojas García*
D.F.: Centro de transporte sustentable, 26-29 pp.
U.S. Department of Transportation – Federal Highway Administration –
Pedestrian and Bicycle Safety (2004). A review of Pedestrian Safety Resumen
Research in the United Status and Abord. McLean.
_________________________ (2004b). “Pedestrian Overpasses and El transporte emite el 25 % de los gases efecto invernadero –GEI a nivel glo-
bal, y crecen a una tasa anual del 3.2% en países en desarrollo.
Underpasses” en U.S. Department of Transportation – Federal
La Corporación Andina de Fomento (CAF), consciente de ello y enmar-
Highway Administration – Pedestrian and Bicycle Safety A review of
cado dentro de su misión de desarrollo sostenible e integración regional,
Pedestrian Safety Research in the United Status and Abord. McLean. desarrolló una metodología para calcular y monitorear las reducciones de
_________________________ (2004c). “Traffic Calming” en U.S. GEI de sistemas de Transito Rápido de Buses (BRT) en el marco del Me-
Department of Transportation – Federal Highway Administration – canismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto –MDL.
Pedestrian and Bicycle Safety A review of Pedestrian Safety Research in Este desarrollo se hizo con la cooperación de Transmilenio S.A. y el apoyo
the United Status and Abord. McLean. técnico de Grütter Jürg, Beratung/Consulting, desarrollador del método,
bajo un contrato de consultoría con CAF.
La metodología premia aspectos como la reorganización general del trans-
porte, el aumento del factor de ocupación de buses y reconoce emisiones liga-
das al ciclo de vida de materiales usados en la construcción de la infraestruc-
tura, y de ahorros de combustibles fósiles.
Como aplicación de esto, los proyectos Transmilenio Fases II a IV, Mio de
Cali y Megabus de Pereira, en Colombia, optaron al MDL. Transmilenio ya ge-
neró las primeras Reducciones de Emisiones Certificadas (CERs) y se espera que
al menos cinco proyectos en Latinoamérica hagan uso de esta herramienta.
Palabras clave: Kyoto, MDL, BRT, GEI, carbono, cambio climático, trans-
porte, emisiones, CER.
* Coordinador Técnico de PLAC+e de la CAF.
300 301
Camilo Rojas García Reducciones de gases efecto invernadero en sistemas de transporte masivo
Introducción Para lograr el cumplimiento de los compromisos2, el Protocolo de

Kyoto definió tres mecanismos de flexibilidad: dos por proyectos que son
La creciente demanda de movilidad en las grandes ciudades del mundo, el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL por sus siglas en español o
es el gran desafío de gobiernos, planificadores urbanos, desarrolladores de CDM por sus siglas en inglés) e Implementación Conjunta ( IC por sus
tecnología y agentes privados. El aumento de la concentración de pobla- siglas en español o JI por sus siglas en inglés ) y el tercero de mercado de
ción en las grandes ciudades de países en desarrollo, con el uso de medios emisiones o cuotas permisibles de emisión entre los países Anexo I .
de transporte tradicionales, implicarán un crecimiento de más del 3.2% Estos mecanismos son complementarios para el logro de las reduccio-
anual de emisiones de CO2 en los próximos años con una proyección de nes fijadas. El primero, MDL, permite a los países en vías de desarrollo3,
que se duplique para el 2025. en particular los de Latinoamérica, llevar a cabo proyectos que reduzcan
La disminución de emisiones de gases efecto invernadero –GEI, cau- GEI y generar ingresos adicionales por la venta del producto derivado de
santes del calentamiento global, busca mitigar este fenómeno, sin impe- ello, denominado CERs (Certified Emissions Reductions, o REC por sus
dir el crecimiento económico. Ese es el gran reto de sectores como el del siglas en español).
transporte que emite cerca del 25 % o más de los GEI a nivel global, lo Los otros dos mecanismos de flexibilidad permiten: el IC, desarrollar
cual a su vez lo posiciona como un sector con gran potencial en el merca- proyectos que reduzcan GEI entre los países Anexo I y los países con eco-
do del carbono. nomía en transición y el otro, el intercambio de permisos de emisión
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Cli- entre los países del Anexo I.
mático (1992), fue un paso concreto ante las conclusiones de la Cum- Las reducciones de emisiones deben ser verificadas y certificadas por
bre de la Tierra, realizada en Río de Janeiro. Por su parte, en diciembre Naciones Unidas y cumplir un ciclo de proyecto establecido en la regula-
de 1997, 159 países signatarios de la Convención adoptaron el Proto- ción internacional (Clean Development Mechanism, 2007d), para lograr
colo de Kyoto, el cual es un acuerdo autónomo vinculado a la Con- los CERs y poder ser vendidos a los países que tienen obligaciones de
vención. Éste establece límites a las emisiones de GEI a 36 países in- reducción. El CER como tal es un bien que se vende a futuro vía contra-
dustrializados y naciones con economías en transición, de los 175 que tos y sus ingresos se pueden recibir en la etapa preoperativa y/u operativa
lo han firmado. El 16 de febrero de 2005 con la ratificación de Rusia, del proyecto. Las transacciones son individuales y aún no se ha consolida-
el Protocolo de Kyoto entró en vigor, con lo cual los países Anexo I1 asu- do un mercado de contado4.
men sus obligaciones de reducciones de GEI, con leyes nacionales vin- El ciclo de proyecto MDL son etapas progresivas establecidas por
culantes. Naciones Unidas, donde el objeto principal de evaluación es el Documento
De acuerdo a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el de Diseño de Proyecto (Clean Development Mechanism, 2007b). Para ello
Cambio Climático, son gases de efecto invernadero: dióxido de carbono es indispensable formular el proyecto con una metodología aprobada por
(CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O); hidrofluorocarbonos Naciones Unidas, o proponiendo una, de manera previa. Los riesgos del pro-
(HFCs), perfluorocarbonos (PFCs) y hexafluoruro de azufre (SF6). De
estas emisiones, el CO2 es el gas más abundante debido al alto consumo 2 Los países industrializados se han comprometido a reducir sus emisiones en el período 2008-
2012 en un promedio de 5,2% por debajo de sus niveles de emisión en 1990.
de combustibles fósiles. 3 Las economías en desarrollo son considerados países sin compromisos de reducción de emisio-
nes y denominados Partes No Anexo I, en la nomenclatura de la Convención de Cambio
Climático.
1 Los países con compromisos de reducción de emisiones son denominados Partes Anexo I, según 4 Esto debido fundamentalmente a que aun se encuentra en desarrollo el Sistema Internacional
la nomenclatura de la Convención de Cambio Climático. de Transacciones (International Transaction Log).
302 303
yecto van disminuyendo en la medida que avanza el proyecto, y una vez llega de transporte menos eficientes, hacia uno mas eficiente, iii) Mejorando el
a registro, si el proyecto está operando, está en capacidad de generar CERs. factor de carga o grado de ocupación, a través del manejo organizado del
En el caso del sector Transporte solo hasta el 2006 hubo una metodo- despacho centralizado de buses y iv) Potencialmente con sustitución de
logía aprobada para proyectos de escala completa, a pesar de haber teni- combustibles con emisiones más bajas de GEI.
do por lo menos diez propuestas previas desde años anteriores. Los nuevos buses del sistema BRT, transportan mayoritariamente
pasajeros que en ausencia del proyecto BRT, habrían utilizado sistemas de
transporte público convencional, u otros modos de transporte, tales como
Metodologías del MDL carros particulares o taxis, menos eficientes.
Se requiere que haya una reducción de la oferta o retiro parcial de par-
Una de los condiciones más importantes para que un proyecto pueda que convencional de buses, ya sea a través de la chatarrización o de ins-
generar CERs es la disponibilidad de una Metodología de línea base y trumentos de regulación o de mercado. La reducción de oferta de buses
monitoreo aprobadas por la Junta Ejecutiva del MDL – EB. Sin ella, no es un aspecto central de la metodología, pero por supuesto, no es el ins-
es posible calcular las reducciones de emisiones, ni monitorearlas. trumento para lograr ese objetivo.
Las metodologías para este tipo de usos tienen tres partes: i) la relacio- Determinación del escenario de la línea base: Se logra en dos pasos. El
nada con el escenario de línea base y de proyecto, que sirve para calcular primero es analizar todas las opciones disponibles del participante del
las reducciones de emisiones, ii) la requerida para probar que el proyecto proyecto para prestar el servicio público de transporte. Esto incluye, con-
es adicional, o sea que de no hacerse, el escenario de línea base generaría siderar las políticas, los cambios tecnológicos y las practicas usuales del
mas GEI y iii) la del plan de monitoreo y verificación, que se empleará sector, así como cualquier otro escenario de transporte masivo urbano que
para monitorear y verificar las reducciones de GEI. pueda ser aplicado. El segundo paso es identificar el escenario de línea
base, basado en la herramienta de adicionalidad aprobada por el EB. Esta
herramienta identifica las potenciales alternativas y las valora. El escena-
Metodología AM0031 y descripción general rio de línea base seleccionado, es uno en el cual, el BAU (Bussines As
Usual) es el escenario más probable. El escenario de línea base para el pro-
La metodología, AM0031 “Baseline Methodoloy for Bus Rapid Transit yecto, el cual es elegible para usar esta metodología, es la continuación del
Proyects” (Clean Development Mechanism, 2007c), fue aprobada para sistema de transporte público vigente, en ausencia del BRT, consideran-
sistemas de tránsito rápido de buses-BRT (por sus siglas en ingles). Este do políticas sectoriales, cambios tecnológicos, y practicas usuales, por lo
es un sistema de transporte masivo urbano, consta de buses de gran y me- menos hasta el final del periodo de acreditación.
diana capacidad, rutas troncales (vías dedicadas), pretroncales, y alimen- Demostración de adicionalidad: Para demostrar la adicionalidad de un
tadoras, estaciones fijas, un despacho central para controlar y optimizar el proyecto que use esta Metodología, debe utilizarse el “tool for the demos-
servicio, y un sistema de recaudo organizado. De esta manera se logra la tration an assesment of adicionality”5.
prestación de un servicio confiable, confortable, y costo efectivo. Los Calculo de emisiones de la línea base: A través de la prueba de adicio-
BRTs, emulan las características de un sistema de tránsito basado en rie- nalidad se debe concluir que la línea base es la existencia y permanencia
les, pero con una inversión varias veces menor. Un sistema BRT, reduce del sistema de transporte masivo vigente, considerando cambios tecnoló-
emisiones de GEI: i) Mejorando la eficiencia a través de nuevos y más
grandes buses, ii) Movilizando pasajeros que pasan de usar otros modos 5 Methodologies for CSN proyects (2007c).
304 305
gicos, y otros debidos al impacto de las políticas del sector, durante el Aproximación a la metodología AM0031
periodo de acreditación. El indicador emisiones por pasajero-viaje por
modo de transporte, es empleado para medir la eficiencia del sistema de Basados en la descripción anterior se busca en las siguientes secciones pro-
transporte vigente (buses, carros particulares, taxis, motocicletas, y trans- fundizar en la metodología, sin pretender ser exhaustivos, dado a que la
porte no-motorizado). Las emisiones de la línea base, son calculadas, referencia completa se encuentra en el pie de página número 5.
determinando un factor de emisión de línea base por pasajero transporta- Aplicabilidad: La metodología es aplicable a actividades de proyecto,
do en cada modo de transporte identificado (buses, carros particulares, que reduzcan emisiones a través de la operación de BRTs, incluso a exten-
taxis, y motocicletas) multiplicados por la cantidad de pasajeros transpor- siones, ya sea en la adición de nuevas rutas o líneas. Para aplicar AM0031
tados por el proyecto, que en ausencia del mismo hubieran utilizado el se requiere que se cumplan todas y cada una de las siguientes condicio-
mismo modo de transporte. El cálculo del factor de emisión, puede ser nes: i) Que el proyecto, tenga un plan claro de cómo reducir la oferta de
hecho a través del consumo total de combustible, por vehículo y por cate- transporte público, ya sea a través de chatarrización, restricciones, instru-
goría, basado en estudios sectoriales, o determinando la eficiencia del mentos económicos u otros medios equivalentes; oferta que será reempla-
combustible por kilómetro, y los pasajeros-kilómetro, por cada categoría zada por el sistema BRT, ii)Que las regulaciones locales no restrinjan el
de vehículo identificado. Las emisiones de línea base, consideran las polí- establecimiento o la expansión de un sistema BRT, iii)Que el combusti-
ticas, las regulaciones, y los desarrollos tecnológicos que afectarán luego ble usado tanto en la línea base como en el proyecto sea gasolina, diesel,
las emisiones durante la vida útil del proyecto. La metodología considera gas natural comprimido, ó gas licuado de petróleo. Se permite hasta un
los viajes que hubieran sido hechos, en ausencia del proyecto, por trans- 3% de aditivos. Si en la línea base o el proyecto se usan biocombustibles,
porte público, vehículos particulares, taxis, motocicletas, transporte no- no es aplicable a la metodología.6 iv) Que el sistema BRT y otras opcio-
motorizado, o que no se hubieran realizado (tráfico inducido o demanda nes de transporte público de la línea base sean transporte de carretera
suprimida); y todo a través de encuestas a los pasajeros de los BRT. (road –based). Se excluyen expresamente sistemas de transporte por rie-
Emisiones del proyecto: Son determinadas, por la totalidad del com- les, agua o aéreo, v) Que el sistema BRT reemplace total o parcialmente
bustible utilizado por el proyecto. Las emisiones generadas por los pasa- el sistema de transporte público tradicional en una ciudad. La metodolo-
jeros que hubieran utilizado transporte no motorizado, o las emisiones del gía no puede ser usada para sistemas BRT en áreas donde el transporte
tráfico inducido (viajes adicionales) también son incluidas. público no esté disponible y vi) La metodología es aplicable, si el análisis
Fugas: Se refieren a las emisiones generadas de manera indirecta por el de alternativas posibles da como resultado la continuación del sistema de
proyecto fuera de la frontera. Estas emisiones incluyen: cambios en las ta- transporte público vigente, como el escenario que representa, razonable-
sas de ocupación del transporte público remanente, emisiones aguas arri- mente, las emisiones antropogénicas de las fuentes de GEI, que hubieran
ba (upstream) del material de construcción de las vías, de la chatarriza- ocurrido, en ausencia de la actividad de proyecto propuesto.
ción (si se realiza) y del pozo al tanque (well-to-tank) de los combustibles, Frontera o límites del entorno: Es necesario determinar la frontera del
y emisiones generadas por la reducción de la congestión de las vías rema- proyecto, con base en la cual se van a identificar y estimar las emisiones
nentes, incluyendo el efecto de rebote, como también las emisiones por el de las fugas del proyecto. Para este caso la frontera está definida, por los
cambio de la velocidad promedio de los carros. pasajeros-viajes hechos en el BRT, que es parte del sector de transporte
Finalmente la reducción total de emisiones, se calcula como la diferen-
6 Se pueden proponer cambios a la metodología. A la fecha de escribir este paper no hay metodo-
cia entre las emisiones de línea base y del proyecto, menos las emisiones logías aprobadas por el EB para biocombustibles, excepto aquel que proviene de aceites vegeta-
de fuga que pueden ser positivas o negativas les usados.
306 307
público o privado de carretera, en la ciudad donde el proyecto se realiza. transporte vigente y el sistema BRT propuesto. Se debe utilizar el análisis
El transporte aéreo, de barco, y de rieles, así como el de mercancía no está de inversión cuando el BRT sea financiado completamente por el sector
incluido. El límite físico está determinado por el BRT o el sistema de privado o cuando el componente de financiación pública, sea totalmente
transporte público de pasajeros. repagado en términos comerciales a través de las tarifas.
Escenario de Línea base: Para determinar el escenario de línea base, se Cuando se utilice el análisis de barreras se puede invocar las siguien-
deben analizar todas las opciones disponibles por el participante del pro- tes, según sea el caso: i) Barreras a la inversión o al financiamiento debi-
yecto. Estas incluyen el BAU, considerando las políticas sectoriales, los do a la restricción de recursos públicos priorizados hacia la inversión en
cambios tecnológicos, y las prácticas usuales, el escenario de proyecto, y temas de salud, educación o bienestar social, ii) Barreras de prácticas pre-
cualquier otro escenario, incluido un sistema de transporte masivo urba- valecientes si el proyecto es el primero de su clase en la región o en el país,
no sobre rieles que pueda ser aplicable en esta etapa del análisis. En gene- iii) Resistencia al cambio por parte de los actuales operadores de transpor-
ral las alternativas incluidas pueden ser: i) Continuación del sistema de te, y resistencia para cambiar de un sistema informal de transporte a otro
transporte de carretera actual, ii) El proyecto propuesto (BRT) no imple- formal, iv) Resistencia o riesgo político para implementar de manera con-
mentado como una actividad de proyecto MDL, iii) Sistemas de trans- tinua los proyectos de transporte, los cuales normalmente se realizan en
porte sobre rieles, y iv) Reorganización del sistema de transporte. fases y están expuestos a cambios de gobierno, de políticas, y de adminis-
Para la determinación del escenario de línea base, se debe usar el tool traciones y v) Barreras tecnológicas o de organización, por ejemplo si se
for the demostration an assesment of adicionality más reciente aprobado por introducen buses con nuevas tecnologías o nuevos combustibles, o inclu-
el EB. El único escenario de línea base elegible para utilizar esta metodo- so nuevos sistemas de transporte que requieran un sofisticado manejo que
logía, es aquel en donde el sistema de transporte público vigente conti- no está disponible en el sistema de transporte vigente.
nua, considerando las políticas sectoriales, los cambios tecnológicos, y las Emisiones de línea Base: El cálculo de emisiones está basado en un fac-
prácticas usuales hasta el final del período de acreditación. tor de emisión o emisiones de GEI por pasajero transportado por el
En ausencia del proyecto la continuación del sistema de transporte numero de pasajeros transportados.
vigente, implica, que las emisiones por pasajero-viaje, solo podrían cam- Las emisiones por pasajero transportado y por categoría de vehículo,
biar debido a políticas o cambios tecnológicos. Ambos aspectos, son in- luego son afectadas por un factor de mejora tecnológica, cambios en los
corporados en el cálculo de las emisiones de la línea base. Los siguientes parámetros de la línea base durante la operación del proyecto, y políticas
son los pasos para determinar los aspectos analíticos importantes del esce- y /o regulaciones sectoriales.
nario de línea base: i) Determinar la frontera de proyecto, para la identi- Dado que las emisiones por pasajero y la cantidad de pasajeros varían
ficación y la valoración de las fugas, ii) Identificar las emisiones por pasa- según el tipo de vehículo y de combustible usado por el vehículo, convie-
jero-viaje transportado en el sistema de transporte vigente, iii) Identificar ne identificar las categorías de vehículos previamente.
las políticas y regulaciones de orden nacional, regional y local, que pue- Las categorías se pueden basar en criterios, tales como aquellas que
dan afectar en un futuro las emisiones de transporte e incorporarlas en la tengan las más altas emisiones por pasajero transportado, aquellas donde
línea base y iv) Identificar los factores tecnológicos que afectarán las emi- haya información confiable de factores de carga y de consumo de com-
siones de transporte en el futuro e incorporarlas en la línea base. bustible, aquellas que sean relevantes para el proyecto BRT. Las categorí-
Adicionalidad: Como se menciono antes, se debe utilizar la prueba de as deben distinguirse por tipo de combustible y se incluyen si por lo me-
adicionalidad vigente aprobada por el EB. En la identificación de alterna- nos el 10% de los vehículos pertenecen a determinada categoría por uso
tivas, se debe considerar como mínimo la continuación del sistema de de combustible. Si se usan vehículos eléctricos, las emisiones deben calcu-
308 309
larse utilizando los factores de emisión de la red, conforme a la metodo- el aumento de emisiones por el desgaste mismo del parque. Para efectos
logía aprobada por el EB. Cuando se trate de la extensión de sistemas que de simplicidad, se asume una tasa de incremento media anual constan-
estén operando, éstas no deben ser incluidas como una categoría de vehí- te, por cada categoría de vehículo. Las emisiones por categoría de vehi-
culo, dado que es una parte adicional, y no reemplaza ni compite con lo culo son multiplicadas por el correspondiente factor de mejora tecnoló-
ya implementado. Basado en lo anterior, las siguientes podrían ser las gica.
categorías de vehículos más importantes, por tipo de combustible: i) Los posibles cambios que se pueden encontrar en los parámetros de línea
Buses diferenciados por tamaño (grande, mediano y pequeño), ii) base durante la operación del proyecto son: i) Cambios en el factor de carga
Vehículos particulares, iii)Taxis y iv) Motos. o en el número de pasajeros por vehículo, ii) Cambios en la distancia de los
Una vez determinadas las categorías, las emisiones por pasajero pue- viajes de los pasajeros que usan el BRT, iii) Tipo de combustible utilizado
den ser determinadas por dos vías. La primera es usando datos de consu- por pasajeros de vehículos particulares. Este factor solamente es importante
mo específico de combustible (p.e galones por kilómetro) para lo cual se para pasajeros que se hayan cambiado de carros a transporte público.
pueden tomar valores de la literatura internacional o mediciones de mues- Estos dos últimos factores son medidos, a través de encuestas a los
tras representativas de cada categoría; multiplicado por el factor de emi- pasajeros que usan el sistema BRT. Para aplicar de manera conservadora
sión del combustible, la longitud promedio del viaje y divido por el fac- los cálculos, si el factor de emisión por pasajero transportado se reduce, se
tor de ocupación. toma en consideración, de lo contrario no.
La otra vía para calcular las emisiones por pasajero es usando estudios En cuanto a los efectos de la política solo se deben considerar políti-
sectoriales donde se estiman el consumo de combustible por vehículo y el cas que impacten las emisiones de GEI, tales como políticas de combus-
número de pasajeros transportados en esa categoría de vehículo. tible (uso de mezclas o biocombustibles), políticas fiscales (impuestos
Puede haber una combinación de las dos alternativas de cálculo, utili- diferenciales de acuerdo al contenido de carbono), y políticas de transpor-
zando indistintamente, una u otra para diferente categoría de vehículos. te tal como la promoción de transporte no-motorizado o restricción de
El objetivo es tener la información más confiable y de mejor calidad. uso de carros particulares
Los parámetros claves de la línea base usados para calcular el factor de Finalmente, como se había mencionado anteriormente, las emisiones
emisión, son revisados a través de encuestas anuales y son ajustados, solo de línea base son determinadas por el nivel de actividad en cada modo de
si el factor de emisión fuera menor que el original, con lo cual se mantie- transporte que la persona hubiera utilizado en la ausencia del proyecto.
ne un cálculo conservador. Básicamente, se mide la diferencia de eficiencia en el transporte de pasa-
Una vez determinadas las emisiones por pasajero, el número de pasajeros en el proyecto comparado con la eficiencia de los pasajeros transpor-
jeros de cada categoría es capturado por la encuesta y expandido al total tados, en los diferentes modos de la línea base. La distribución de pasaje-
de pasajeros del sistema BRT, el cual es un dato suministrado por el ope- ros transportados en cada modo es determinada a través de las encuestas
rador del sistema. que se hacen a los pasajeros del BRT.
Cualquiera de las dos alternativas que se utilicen van a ser afectadas Análisis de sensibilidad: Se hace sobre la estimación de las emisiones de
por el factor de mejora tecnológica, cambios en parámetros de la línea la línea base y del proyecto, para identificar los parámetros físicos que afec-
base y por los efectos de las políticas del sector. tan el resultado final. El análisis, se hace calculando el cambio que sufriría
En las condiciones del escenario BAU, los factores de emisión en cada el parámetro, para reducir las emisiones en un 5%. Este valor da una indi-
categoría de vehículo y por tipo de combustible, puede cambiar debido cación de la magnitud del cambio del parámetro requerido para tener uno
a que los vehículos pueden ser reemplazados por unos más eficientes y/o significativo para minimizar las emisiones.
310 311
Emisiones de proyecto: Provienen de aquellas que se producen por el liza la alternativa del consumo de combustible sectorial, esta debe ser
uso del combustible tanto en las rutas troncales como en las alimentado- basada en encuestas representativas. El factor de mejora tecnológica, es un
ras. Para ello hay dos posibilidades de cálculo, que depende de la dispo- valor por defecto (default value), o de la literatura internacional. La can-
nibilidad de información. Una es basada en mediciones electrónicas de tidad de pasajeros transportados por modo, que usan el nuevo sistema de
consumo de combustible o la otra, es aquella monitoreada por la compa- transporte, se monitorea anualmente basado en las encuestas practicadas
ñía que opera los buses. a los pasajeros del sistema BRT, expandidas estadísticamente al total de los
En ambas alternativas hay un control de calidad, basado en consumos pasajeros transportados por el sistema.
específicos y distancias recorridas e incluso comparaciones con otras Emisiones del proyecto: Se monitorea el consumo de combustible del
empresas operadoras de BRTs que empleen el mismo tipo de buses. proyecto anualmente, por medio de los registros del operador y medicio-
Fugas: Son aquellas emisiones que se generan de manera indirecta por nes. Si se utiliza el método de eficiencia de combustible y distancia reco-
la actividad de proyecto, fuera de la frontera del mismo. Para este tipo de rrida por el proyecto, la primera variable se determina por medio de
proyectos se consideran tres categorías: i) Emisiones aguas arriba (upstre- mediciones en campo y la segunda, por medio de sistemas idóneos para
am) debido a la construcción de las vías dedicadas al BRT, la reducción ello como el GPS (Global Positioning System).
de la vida útil de los buses que se reemplazan, incluyendo las emisiones Fugas: Finalmente, el monitoreo de los tres tipos de fuga, se hace de la
del proceso de la chatarrización, y el efecto en el ciclo de vida por la siguiente manera. i) Para las emisiones aguas arriba (upstream), que son
reducción de uso de combustible. Estas emisiones deben ser calculadas, construcción, chatarrización y pozo al tanque de las emisiones del combus-
antes de la implementación del proyecto, y monitoreadas anualmente. ii) tible, se usa información histórica, y valores por defecto de la literatura
Cambios en el factor de carga del sistema de transporte de la línea base, internacional. Estos valores son calculados, previo a la implementación de
debido a la implementación del proyecto. Esto debe ser monitoreado proyecto, y luego monitoreados, ii) Cambio en el factor de carga. Es medi-
durante la operación del proyecto, iii) Aumento en la velocidad prome- do regularmente por medio de muestras representativas iii) El monitoreo
dio de los vehículos producidos por una menor congestión en las vías. del impacto en la congestión (efecto de rebote o viajes inducidos, y al cam-
Este factor es calculado antes del inicio de la actividad del proyecto y no bio en la velocidad de los vehículos) se basa en estadísticas locales, y valores
se monitorea. por defecto, de la literatura internacional, y es calculado antes del proyecto.
Para efectos de tener cálculos conservadores, las emisiones de las fugas, Para tener un adecuado aseguramiento de la calidad en el monitoreo
son consideradas, si y solo si disminuyen la reducción de emisiones. de las variables arriba mencionadas, Grütter Jürg, Beratung/Consulting
Monitoreo: La metodología describe un plan de monitoreo de las bajo contrato con la CAF, ha desarrollado un software, con su respectivo
variables que permitan hacer los cálculos de las emisiones de línea base, manual de propiedad compartida.
de proyecto y de las fugas durante la operación del proyecto. Para ello se Estas herramientas le permiten a los dueños del proyecto, responsables
determinan las variables a monitorear, la manera como deben ser moni- del monitoreo, efectuar de manera amigable y confiable el registro de las
toreadas, y su frecuencia. variables necesarias para determinar la reducción de emisiones, derivada
Línea base: Si se utiliza el consumo de combustible, y la distancia reco- de la operación del proyecto durante un periodo determinado, siendo
rrida por categoría de vehiculo y tipo de combustible, se debe monitore- normalmente un año.
ar, el consumo de combustible, basado en mediciones de una muestra
representativa, indicadores de la literatura internacional, valores del
IPCC, y las distancias recorridas basadas en estadísticas oficiales. Si se uti-
312 313
Aplicación de la metodología AM0031 Conclusiones
La metodología ha sido aplicada en por lo menos tres proyectos de siste- La metodología tiene un amplio espectro de aplicación no solo en La-
ma BRT en Colombia y se espera sea aplicada en el corto plazo en por lo tinoamérica sino en Asia donde ya hay iniciativas para aplicarla. Desde el
menos cinco mas en Latinoamérica. punto de vista técnico ofrece alternativas de cálculo, valores por defecto y
El primer proyecto que sirvió de base para proponer la metodología métodos para revisar la consistencia de la información, así como un aná-
AM0031, fue Transmilenio en Bogota-Colombia. El proyecto fue pro- lisis de sensibilidad que otorga confianza sobre la validez del valor de los
puesto como MDL en sus fases II a IV. La fase II se encuentra en opera- parámetros empleados y cálculos conservadores tal como lo exige el
ción y para el 2012 se espera que llegue a 130 kilómetros de vías dedica- MDL. La metodología apunta a premiar sistemas de transporte que ten-
das con paraderos fijos, cerca de 1.200 buses articulados de 160 pasajeros gan reducidos factores de emisión. Su estructura permite que pueda ser
a diesel operando en vías troncales, 500 buses a diesel en vías alimentado- modificada ó ser el punto de partida desarrollar metodologías para siste-
ras y 1.8 millones de pasajeros por día transportados. El proyecto opera mas sobre rieles y/o sistemas integrados de transporte de rieles y de carre-
desde antes del 2006, generando para ese año 59.020 CERs y se espera tera. Es así como actualmente se está proponiendo ante Naciones Unidas,
producir 246.563 CERs promedio anual en los próximos 7 años. una metodología para sistemas de rieles basadas en la AM0031 (Clean
El segundo proyecto esta ubicado en Cali-Colombia y es el Mio de Development Mechanism, 2007d).
Metrocali S.A. Tendrá 44 kilómetros de vías dedicadas con paraderos
fijos, 200 buses articulados de 160 pasajeros operando en vías troncales,
750 buses en vías alimentadoras, con una cobertura cercana al 90%. El Páginas Web Consultadas
proyecto se encuentra en proceso de validación, se espera comience a ope-
rar en el 2008 y que genere los primeros CERs en el 2009. Se estima que Clean Development Mechanism (2007).
una vez inicie la operación, producirá 256.281 CERs promedio anual en Página institucional. Disponible [09.09.07] en
los siguientes 7 años. http://cdm.unfccc.int/
El tercer proyecto es el Megabus, ubicado en Pereira-Colombia. Tiene
25 kilómetros de vías dedicadas con paraderos fijos, 60 buses articulados –––––––––––––––––––– (2007b). Proyect Activity Cycle.
de 160 pasajeros operando en vías troncales, 100 buses en vías alimenta- Disponible [09.09.07] en
doras, tiene una cobertura cercana al 50%, con 110.000 pasajeros por día http://cdm.unfccc.int/Projects/pac/index.html
en 2007 y se espera tenga cerca 190.000 para el 2015. El proyecto, se en-
cuentra próximo a validación y comenzó a operar el 21 de agosto de –––––––––––––––––––– (2007c). Methodologies for CSM proyects.
2006. Después de su registro, que se espera sea al final del 2007, se esti- Disponible [09.09.07] en
ma genere 30.000 CERs promedio anuales en los siguientes 7 años. http://cdm.unfccc.int/methodologies/PAmethodologies/approved.html
Además de estos proyectos, se espera que sistemas BRT de ciudades
como Tegucigalpa, Panamá, Quito, Guayaquil, y Lima, entre otros, pue- –––––––––––––––––––– (2007d). Metrobus Insurgentes, Mexico City.
dan hacer uso de esta metodología. Disponible [09.09.07] en
http://cdm.unfccc.int/methodologies/PAmethodologies/publicview.html
?OpenRound=19&OpenNM=NM0229&cases=B#NM0229
314 315
Diseño urbano para reducir
el uso del automóvil
Diego Hurtado Vázquez*
Resumen
Esta ponencia presenta una propuesta de diseño urbano, que nos ayude a construir
ciudades humanas, solidarias, saludables y sostenibles, a través del diseño de espacios
para las personas, reduciendo la dependencia del auto privado al mínimo.
Se establece para ello un modelo teórico, el cual es comparado con un ejemplo de
urbanización siguiendo las normas vigentes. Con esto nos podemos dar cuenta de to-
das las ventajas de diseñar para las personas y la no viabilidad de hacerlo para los
autos.
Se analiza, además, el cómo podemos aplicar estas reglas del juego en la ciudad
construida, tarea que se vuelve más compleja pero a la vez más enriquecedora por
todos los factores que se han dado a lo largo del tiempo. Para ello, se realiza un ejem-
plo teórico de aplicación en un barrio de la ciudad de Quito. Partiendo de un análi-
sis de los problemas del barrio, se plantea una intervención en los espacios públicos,
recuperando espacios antes destinados para los autos, para destinarlos al uso de los
peatones y los encuentros, y un incremento del uso habitacional sobre terrenos ac-
tualmente subutilizados y con todos estos espacios recuperados se esboza una cone-
xión de espacios públicos con dominio de la gente y centros de actividades del barrio
con los de los barrios aledaños, de tal manera de lograr conformar una red de espa-
cios comunitarios a escala humana que pueda ir uniendo a la ciudad entera.
En conclusión, el objetivo de esta propuesta es demostrar que otra ciudad es posi-
ble, que urge realizarla y que está en nuestras manos, ya que la ciudad como está con-
cebida actualmente ya no es compatible con la sostenibilidad de la vida en el planeta.
Palabras clave: diseño urbano, reducir dependencia del auto, espacios públicos con
dominio de la gente, ciudades sostenibles.
* Coordinador del colectivo ciudadano Quito para Todos. Arquitecto con maestría en Arquitec-
tura, mención Diseño Urbano. Correo electrónico: [email protected]
317
Diego Hurtado Vázquez Diseño urbano para reducir el uso del automóvil
Objetivo Equipamiento y actividades
El objetivo es que con los criterios de diseño urbano expresados en esta Los ciudadanos deben tener la posibilidad de realizar el mayor número de
ponencia, podamos llegar a diseñar o modificar barrios en los cuales el uso actividades al interior de su barrio. Mientras más equipamiento y activi-
del automóvil sea restringido al mínimo necesario y de esa manera recu- dades tengamos a la mano menos necesitaremos usar el automóvil.
perar gran cantidad de espacio público para otras actividades con domi-
nio de las personas.
Entendamos como mínimo necesario, el que los automóviles de los Conexión con el resto de la ciudad.
habitantes, usuarios y de algunos visitantes, puedan llegar desde las vías
colectoras o arteriales en forma lenta y segura hasta los lotes o cerca de Por vías colectoras o arteriales, que lo conecten con el resto de barrios y
ellos, tengan la posibilidad de aparcarse y salir del barrio de la misma sitios de la ciudad. Por estas vías deberá pasar el transporte colectivo, el
manera. cual tendrá una o más paradas que sirvan al barrio. La distancia desde
cualquier punto del barrio hasta la parada de autobuses más cercana, no
deberá ser mayor de 300m, y el espacio de las paradas y sus alrededores
El diseño a escala humana deberá tener un tratamiento especial, pues al tratarse de una puerta de
ingreso al barrio, deberá tener su importancia y su atractivo, para que la
La distancia de la caminata población del barrio se sienta cómoda, se identifique con ella y la utilice.
Deberá ser una de las plazas principales del barrio. El transporte colecti-
¿Cual sería el tamaño máximo de una urbanización si es que queremos vo que sirva al barrio, deberá ser parte de la red de interconexión de trans-
que las personas a su interior caminen y no usen los autos? Varios estu- porte urbano de la ciudad, de tal manera que desde este punto de parti-
dios indican que la mayoría de personas están dispuestas a caminar hasta da se pueda acceder a cualquier destino en la ciudad, con el costo de un
una parada de autobús si es que estas no están a más de 300m, a partir solo pasaje.
de esta distancia, el número decrece significativamente. Con el mismo
criterio podemos afirmar, que las personas caminarán al interior de la
urbanización, si la mayoría de distancias no son mayores a 300m. De Espacios que creen comunidades
esto podemos concluir que la urbanización debería tener un radio máxi-
mo de 300m. Sin embargo, este podría tener cierta flexibilidad, siempre La sola disminución del uso del automóvil es importantísima para
tomando en cuenta, que la mayoría de los trayectos a pie, se realizarían conseguir los objetivos aquí planteados, pero no es suficiente.
dentro del radio de 300m. Por lo tanto una urbanización debería tener Además hace falta crear las condiciones necesarias para que los nuevos
alrededor de 36ha de superficie y sus lados no ser mayores de 600m de espacios y los espacios recuperados sean ricos en actividades, de tal mane-
largo. ra que la población se identifique con ellos y los use.
Porque si tenemos espacios exteriores de gran calidad, la gente los uti-
lizará, y generará que en estos se den muchas actividades compartidas, lo
que a su vez permitirá que los habitantes de los barrios se conozcan y
creen nexos que fortalezcan la vida del barrio.
318 319
Que la calle, la plaza y el parque vuelvan a ser una extensión del hogar, Si tenemos normas claras y sencillas, que respondan a las expectativas
que vuelvan a ser espacios que creen y fortalezcan las comunidades, que de los ciudadanos de una ciudad mejor, no necesitaremos mayor control
sean espacios de encuentro y no tan solo de flujo. En donde niños, ado- ni planificación al interior de los barrios, pues esta fluirá con naturalidad.
lescentes, jóvenes, adultos y tercera edad, tengan su espacio de activida- La planificación municipal puede entonces restringirse al trazado de las
des. En donde se juegue, se compre, se venda, se trabaje, se baile, se ex- vías colectores y arteriales, a los parques sectoriales y urbanos, a las zonas
ponga, se descanse, se corra, se pasee, se observe, se aprenda, se enseñe, se de reserva, y al equipamiento sectorial y urbano. El resto lo crearán los
estudie, se comparta, se ría, se grite, se llore, se cante, se coma, se duer- ciudadanos con toda su diversidad.
ma, se ame, se transporte, etc.
El espacio público debe en esencia preservar el medio ambiente cir-
cundante, la presencia de las personas sobre la de las máquinas, y su acce- La urbanización para los ciudadanos
so debe ser para todos sin ninguna restricción, poniendo énfasis en los
discapacitados, niños y adultos mayores. Lo siguiente es un ejemplo teórico, sobre papel, sin accidentes topográfi-
Para lograr todo esto es necesario cambiar las normas actuales por unas cos, como modelo ilustrativo. No intenta ser más que un punto de parti-
que lo permitan y una total y efectiva participación ciudadana en el dise- da, que pueda ser mejorado, criticado, completado, o cambiado, pero
ño de sus espacios públicos. manteniendo su esencia.
Cualquier aplicación en la práctica deberá ser mucho más rica, adap-
tada a la riqueza del paisaje circundante y con la variedad física y cultural
Normas que permitan cumplir los sueños de los habitantes que caracterice a sus habitantes. Sin embargo puede servir de base para
diseñar y crear nuevos barrios, para rediseñar los existentes y juntos ir cre-
En las ciudades actuales, estamos llenos de normas, ordenanzas, leyes, que ando una nueva ciudad.
prohíben hacer un montón de cosas pero no nos dan pautas elementales Para facilitar el ejemplo, se ha tomado un escenario ficticio de 560m
para enriquecer nuestros espacios y con ello la vida de las urbes. de largo por 550m de ancho, con una superficie total de 30,8 hectáreas.
Tenemos clarísimo el caso de Quito, en donde, las normas y ordenan- Esto para mantener la distancia de la caminata a su interior como máxi-
zas al respecto son varios cientos de hojas, indicando inclusive hasta de mo a trescientos metros. En el mismo escenario, vamos a desarrollar dos
que tamaño debe ser una puerta para entrar al baño, pero no nos guían urbanizaciones, una de acuerdo a las normas vigentes que la llamaremos
para poder configurar un entorno saludable, armonioso, democrático, y “urbanización para los ciudadautos” y la otra con gran riqueza de espacios
que genere actividades y por lo tanto sea sostenible en el tiempo. públicos con dominio de las personas que la llamaremos “urbanización
Además las normas actuales nos están obligando a crear ciudades co- para los ciudadanos”, que es la que veremos a continuación.
mo las que vivimos con todos los problemas que hemos analizado. Basada Las condiciones de partida serán las mismas. Los lotes tendrán 200m2
en la lógica del automóvil, la norma es favorable a los accesos vehiculares con un frente de 10m por 20m de fondo. Esta comparación nos permiti-
y los parqueaderos, en detrimento de los peatones, otros medios de trans- rá apreciar las ventajas de la opción apropiada y las falencias de la tradi-
portes y los espacios verdes. cional.
Por lo tanto hay que replantear la normativa actual por algo más sim- El siguiente ejemplo puede ser mejorado y enriquecido de distintas
ple, que vaya de acuerdo al sentido común y con miras a un gran objeti- maneras, tan solo se ha escogido manzanas regulares por facilidad ilustra-
vo, mejorar la calidad de vida generando una ciudad más humana. tiva.
320 321
Las calles locales Podemos apreciar en el centro de la manzana un espacio abierto a ma-
nera de plaza de 20m por 60m. Esta plaza central será el espacio de acti-
vidades pasivas y o activas de los habitantes de la manzana.
La manzana verde
En la Figura podemos ver el modelo de calle local propuesto. Estas ten-

drán 10 metros de ancho y serán en un solo sentido con veredas a ambos
lados de dos metros cincuenta centímetros, un carril para autos de tres
metros de ancho y un carril para parqueo de dos metros de ancho.
De esta forma conseguiremos tener más del 50% del espacio de la vía
destinado a los peatones y menos del 50% restante a los autos, evitando de
esta manera el dominio del espacio público por parte de los automotores.
El cruce del sendero peatonal será continuo por lo que los autos para Desde otro punto de vista, en la Figura 3 podemos apreciar como un sis-
atravesarlo deberán subir una rampa reduciendo la velocidad. tema de calles verdes, nos conforma una manzana en cuyo interior tene-
mos una vía vehicular central con dos ramales en forma de T. Los circui-
tos peatonales son continuos mientras que las calles vehiculares se cortan
La manzana en los cruces para reducir la velocidad de circulación de los autos, los cua-
les para atravesarlo tienen que subir por rampas, accediendo en forma
lenta y segura a los lotes, priorizando totalmente al peatón. Por estas calles
vehiculares podrán circular con seguridad las bicicletas, e inclusive jugar
los niños. Este sistema de calles verdes conformará al interior del barrio
una red de espacios públicos a manera de un parque lineal.
Podemos ver el módulo de manzana, de 100m por 100m, rodeada de ca-

lles locales vehiculares de 10m de ancho, tendrá 38 lotes de 10m de fren-
te por 20m de fondo.
322 323
Las plazas de ingreso al barrio Frente a cada plaza de ingreso al barrio, al otro lado de la vía, deberá exis-
tir otra plaza de ingreso a otro barrio de similares características, dando de
esta manera continuidad al circuito peatonal y de bicicletas a lo largo de
la ciudad.
Varias manzanas hacen el barrio
En la Figura podemos apreciar a toda la urbanización, limitada en 550m

por vías arteriales, arriba y abajo del gráfico y en 560m por vías colecto-
ras al lado derecho e izquierdo del gráfico. Las manzanas han sido coloca-
das alternadamente, evitando de esta manera los cruces de calles vehicu-
lares. Se facilita en cambio el cruce continuo en ambos sentido a los sen-
Es una plaza que debe destacarse de las demás, puesto que será la puerta deros peatonales. Junto a las vías arteriales, tenemos dos espacios de 50m
de entrada al barrio. Además será el espacio de nexo inmediato con el por 120m, que conforman las plazas de ingreso al barrio. En estas estarán
barrio vecino y con el resto de la ciudad. ubicadas las paradas de autobuses.
En la Figura podemos apreciarla, ubicada junto a una vía arterial. En el
parterre central se ubicará la parada de autobuses que servirá a los dos ba-
rrios. El cruce hacia la parada de autobús se lo podrá realizar manteniendo
un nivel continuo que una las dos plazas y la parada de transporte colectivo,
en ese caso los automóviles pasarían por debajo por un paso deprimido.
Conexión entre barrios
324 325
Varios barrios juntos tenemos una ciudad su configuración funcionan también como espacios públicos de los ciu-
dadanos.
Circulación por frecuencia de uso en el modo de transportarse: bici-
cleta, transporte colectivo, caminata, automóvil. La mayoría de trayectos
serán menores a 4km, fáciles de hacerlos en bicicleta.
Una ciudad sostenible es posible pensar en estas condiciones; los par-
ques sectoriales pueden ser sitios de huertos, frutales y jardines, además
de contar con equipamiento deportivo y bosques. La configuración del
espacio urbano, facilita sistemas de reciclaje, y aprovechamiento de ener-
gías renovables y descentralizadas, que funcionen de manera eficiente.
Diseñando de acuerdo a las ordenanzas actuales

En la Figura podemos apreciar a los barrios unidos por las plazas de ingre-
so. Los barrios han sido colocados alternadamente, teniendo, en el senti- Vamos a realizar el mismo ejemplo de diseño, en el mismo terreno, con
do horizontal, una continuidad de las vías arteriales, mientras que en el los mismos límites, pero esta vez siguiendo las ordenanzas vigentes en la
sentido vertical, las vías colectoras, se cortan al llegar a las arteriales. De actualidad y luego enfrentemos los resultados.
esta manera los automotores podrán movilizarse fluidamente a lo largo de La ordenanza especifica 16m de ancho mínimo de vía para calles loca-
la ciudad, tan solo con semáforos sincronizados en los encuentros de vías. les de hasta 400m de largo, aclarando que si es más de 400m, el ancho de
Cada dos barrios, podemos encontrar un parque sectorial. la vía deberá ser consultado en la Dirección de Planificación, pues podría
En una ciudad configurada de esta manera no sería necesario utilizar necesitarse mayor ancho. Como esta es más de 400m supondremos que
el automóvil, sin embargo se garantiza su acceso en forma lenta y segura convencemos a los técnicos de la Dirección de Planificación para que no
hasta los lotes. nos hagan ensancharla y nos permitan dejarla de 16m de ancho ya que
Dimensiones: Radio de acción alrededor de 3km. Aproximadamente con esto es suficiente y sobra.
35km2. Del tamaño de una ciudad como Portoviejo. Como la norma nos exige dejar un área verde y de recreación que
Población: Entre 450.000 a 900.000 habitantes con un máximo de tenga una superficie mínima equivalente al 10% de la superficie útil del
cuatro plantas. terreno (202.016m2 descontando vías) y que esta esté concentrada en un
Espacio público de los ciudadanos: Existe una red de espacios públi- solo sitio y no en varias partes. Se ha dejado en el centro del barrio un
cos y espacios verdes que abarca la ciudad entera y que comienza desde el espacio de 102 m de ancho por 208m de largo, 21216m2 de superficie,
interior de la manzana. equivalente al 10,5% del área útil, para que se cumpla esta exigencia, pero
Si sumamos los parques urbanos, más los parques sectoriales, las pla- equivalente tan solo al 6,89% del área total real del terreno. El resultado
zas de ingreso a los barrios y las calles verdes y corazones de manzanas, lo podemos ver en la Figura 8.
tenemos que alrededor del 50% de la superficie total de la ciudad está des-
tinado a espacio público para las personas entre áreas verdes, espacios
recreativos y lugares de encuentro, esto sin contar las calles locales que por
326 327
La urbanización de los ciudadautos Los resultados son abrumadores y no dejan discusión. En la urbanización
para los autos, del total de la superficie de calles locales, la cantidad des-
Al centro el espacio destinado para áreas verdes y recreativas, de acuerdo tinada para aceras es inferior al 25%. En cambio en la urbanización para
a la ordenanza vigente. Pintado en gris, el espacio destinado para vías, de las personas, del total de la superficie destinada para calles locales, la can-
acuerdo a la ordenanza vigente que exige vías de 16m de ancho mínimo tidad destinada para aceras es superior al 50%. Si sumamos el parque cen-
con veredas de tan solo 2m de ancho a cada lado de la vía. Las dos vías tral más espacio de aceras, tenemos que en la urbe para autos el total des-
junto al parque y que son más cortas tienen 14m de ancho. Por estas vías tinado a las personas es de alrededor del 15% de la superficie total y el
tan generosas podrán transitar velozmente todos los automotores que espacio destinado para los autos queda en alrededor del 26%. En cambio
quieran. en la urbe para las personas, el espacio destinado para estas pasa a ser de
alrededor del 34% y el espacio destinado a los autos queda tan solo en
alrededor del 7%.
Igual o mejor rentabilidad del suelo
La rentabilidad del suelo no tiene que disminuir. Al contrario puede

aumentar, y cito esto porque esta es una de las mayores preocupaciones
que tienen los inversionistas cuando se les exige dejar espacios verdes y
recreativos. En este ejemplo podemos ver claramente el cómo podemos
conseguir el mismo o mayor número de lotes, reduciendo el espacio des-
perdiciado en calles locales para uso de los automóviles y cuadruplicando
Comparación cuantitativa entre las dos urbanizaciones: el espacio público con dominio de las personas. Podemos notar que he-
Urbanización de los ciudadanos: mos entregado demasiado espacio a los automotores, al urbanizar de
Número de lotes 904, acuerdo a las normas vigentes, en comparación con la riqueza de espacio
Superficie de lotes: 180.800m2 (58,7%) público si urbanizamos para el dominio de las personas.
Espacios verdes y recreativos: 82.200m2 (26,7%) El costo del asfalto es de 10 a 40 veces más que el del área verde. Esta
Calles locales: 45.000m2 (14,6%) diferencia la podemos invertir en buenos pavimentos para la circulación
Total: 308.000m2 (100%) peatonal y las plazas, así como en mobiliario urbano, iluminación, arbo-
rización y paisajismo.
Urbanización de los ciudadautos: Si tenemos un promedio de 7000 habitantes por cada urbanización,
Número de lotes 904 tendremos que en el caso de la urbe para los autos, los espacios públicos
Superficie de lotes: 180.800m2 (58,7%) con dominio de las personas llegan a 3m2 por habitante, mientras que en
Espacios verdes y recreativos: 21.216m2 (6,89%) el caso de la urbe para las personas, estos llegan a 11,56 m2 por habitan-
Calles locales: 105.984m2 (34,41%) te, sin considerar las aceras y los parques sectoriales, lo que valora mucho
Total: 308.000m2 (100%) más cualquier urbanización de este tipo.
328 329
Esto en cuanto a diferencias cuantitativas entre los dos ejemplos, con Insegura. Alta posibilidad de robos, ya que existen vías rápidas de escape.
esto las diferencias cualitativas se hacen fácilmente evidentes. No existe posibilidad de crear vida de barrio, ni conseguir identidad
Algo que queda muy claro es que el problema no es de los urbaniza- barrial. Difícil crear nexos entre los vecinos, ya que los espacios públicos
dores, sino de las ordenanzas que obligan a dejar tanto espacio a favor del se limitan a los de circulación, y a un parque para pocos usuarios.
uso del automóvil, en lugar de garantizar espacios públicos de encuentro Costosa y de alto impacto ambiental. Basta comparar la alta cantidad
y de esta manera enriquecer la vida del barrio. Como hemos visto en el de asfalto, versus las áreas verdes.
ejemplo analizado, esto es posible, incluso para lotes pequeños. Difícil participación ciudadana. Si los vecinos no se conocen ni se
identifican con el barrio en que viven, difícilmente participan.
Dificulta las actividades al aire libre. Por la sensación de inseguridad
Diferencias cualitativas entre las dos urbanizaciones producida por la vía vehicular ancha y la vereda angosta. Peligrosa para los
niños, lo que limita su libertad y su posibilidad de aprendizaje.
• En la urbanización para los ciudadautos: Difícil arborizar en las aceras, ya que en los dos metros de ancho que
estas tienen, estorban dificultando más la circulación peatonal. Imposible
Vías locales anchas y largas tornándolas inseguras, fáciles de convertirse en crear espacios de encuentro y sitios de actividades.
vías de tráfico de paso. No hay apropiación del espacio público. El espacio público es de todos
La prioridad la tiene el automóvil, los cruces de las vías por parte de y es de nadie. Difícil que lo cuiden y lo mantengan.
los peatones son peligrosos (doce metros), difícil para niños pequeños, Pésima calidad de vida, con posibilidades de empeorar en el corto plazo.
discapacitados o ancianos.
La calle sirve totalmente para circular en automóvil, un poco para cir- • En la urbanización para los ciudadanos:
cular los peatones y nada más. No facilita ninguna otra actividad y
aumenta la necesidad del automóvil. Se vuelve un espacio hostil. Las calles locales son angostas, lo suficiente para solo permitir el acceso de
No existe posibilidad de un sendero exclusivo de bicicletas, caminata las personas al barrio y no el tráfico de paso.
o transporte alternativo al interior del barrio. Siempre tienen prioridad el peatón y los transportes alternativos, ya
Pobreza de espacio público con dominio de la gente. Existe tan solo que el cruce entre estos con las calles locales, así lo permiten.
un sitio concentrado equivalente al 6,89% del área total del terreno, rode- Disminuye la necesidad de automóvil. Al interior del barrio se vuelve
ado de vías anchas, de difícil apropiación por parte del vecindario. En este innecesaria. Sin embargo a su vez, permite acceder en forma lenta y segu-
espacio cabe una cancha semiprofesional de fútbol, de 25m por 50m, dos ra y proporciona aparcamiento a un buen número de autos (a más de uno
de basketball, dos de voleibol, una de tenis, y un parque infantil, para ser por familia). La calle se vuelve amigable y se transforma en otro espacio
utilizados por 7000 habitantes. público con dominio de las personas.
Poco espacio destinado, veredas en las vías locales, menos del 25% del Dificulta el uso del automóvil, facilita la caminata y el uso de la bici-
área de la vía, estableciendo con esto el dominio del automóvil sobre el cleta.
espacio público. Gran riqueza de espacios públicos con dominio de las personas, en
Existen demasiados cruces (25), lo que la vuelve peligrosa incluso para donde se puede generar diversidad de actividades. Tenemos 23 plazas al
los vehículos. centro de las manzanas, con potencial para igual número de canchas de-
portivas y parques infantiles, además tenemos dos grandes plazas de ingre-
330 331
so al barrio, mayores que las anteriores, la plaza central, un gran parque culturas, monumentos, juegos infantiles, toldos, portales, juegos de mesa,
lineal conformado por 100 plazas más pequeñas, donde debido a su tama- mesas de café, bancas para ver pasar, plazoletas, hamacas, lámparas, faro-
ño, tienen potencial de abarcar parques infantiles, espacios de reunión, les, senderos peatonales, senderos de bicicletas, el club de los niños y cual-
mini-canchas deportivas, juegos de mesa, jardines, patios de actividades, quier elemento que pueda enriquecer el espacio, facilitar los encuentros y
etc. Aceras de 10m de ancho a lo largo de las vías arteriales que permiten generar actividades.
actividades seguras frente a la vía arterial. Una pista de trote, caminata, Permite una fácil apropiación del espacio público. Esto a su vez facilita
ciclismo, patinaje o de paseo de 5km de largo, si es que recorremos todos su mantenimiento, el cual se puede incentivar con premios o multas según
los circuitos de la urbanización. el caso, ya que es fácil responsabilizar a los vecinos de cada manzana.
Las aceras suman más del 50% de la superficie de las calles locales, lo Alta calidad de vida. Todo lo anteriormente citado garantiza al interior
que le devuelve al peatón el dominio sobre estas, volviéndolas seguras. de una urbanización de este tipo una altísima calidad de vida.
No existen cruces de vías vehiculares, tan solo encuentros en “T”, lo El gran problema es que pese a todas estas ventajas, una urbanización
que disminuye considerablemente la posibilidad de colisión entre autos. de este tipo no puede ser aprobada por la actual legislación municipal y
Segura. La seguridad al interior del barrio es mejor en todos los senti- por lo tanto no podría ejecutarse. En cambio la urbanización para los
dos, pues aparte de reducir casi totalmente la posibilidad de accidentes autos es la que cumple las ordenanzas vigentes y por lo tanto la que sí
automovilísticos, también reduce la posibilidad de robos, ya que no existen puede ejecutarse.
vías de escapes, además la conformación de plazas y circuitos con dominio
de las personas, permite un mayor control y cuidado por parte del vecinda-
rio. Es más fácil la organización barrial, en el ámbito de calles o manzanas. Trabajando sobre la ciudad construida
Fácil de conseguir identidad barrial. La conformación de plazas al
interior de las manzanas, facilita que se creen nexos, permitiendo aumen- El ejemplo de urbanización que hemos visto en el capítulo anterior es la
tar las actividades comunitarias al aire libre y facilitando la vida de barrio. aplicación de criterios de diseño y normas enunciados anteriormente en
Es económica y de bajo impacto ambiental, ya que disminuye consi- este texto. Podemos darnos cuenta que con una visión y metas claras de
derablemente el uso del asfalto y pavimento a favor de las áreas verdes. cual es la ciudad que queremos, podemos crear barrios y ciudades con una
Totalmente democrática, la práctica de la democracia se puede conse- alta calidad de vida. Sin embargo, este ejemplo es fácil de aplicar cuando
guir en el ámbito de manzana, al tener un representante por cada manza- se está trabajando sobre algo nuevo, sobre algo que no está construido y
na, al consejo de la comunidad, es decir conseguiríamos una relación muy podemos empezar de cero. Si trabajamos sobre la ciudad construida, la
directa de cualquier vecino con las autoridades del barrio y por medio de tarea se vuelve más compleja. En esta es importante la participación de los
estas con las autoridades de la ciudad. De esta manera pueden participar habitantes y usuarios del barrio, pues nadie mejor que ellos para decidir
todos los ciudadanos. sobre sus espacios. También son importantes los referentes históricos del
Facilita el aprendizaje, la conformación del espacio permite el acceso a barrio y la dinámica de las actividades a su interior.
todos sus rincones facilitando el aprovechamiento de las actividades que A continuación veamos cuáles serían los pasos a seguir para que con la
se realizan al aire libre y al interior, enriqueciendo el aprendizaje. Ideal aplicación de estos criterios podamos transformar nuestros barrios actuales:
para los niños. Primero debemos ubicar el barrio con sus límites históricos y o acci-
Fácil de arborizar y equipar, crear espacios verdes, jardineras, equipa- dentes topográficos. Analizar si estos límites son fuertes e identifican al
miento deportivo, bancos de jardín, pérgolas, glorietas, hitos, piletas, es- barrio.
332 333
Luego analizaremos las vías que funcionan como colectoras y arteria- La Larrea
les en el barrio. Podríamos analizar si realmente cumplen esta función, si
son las adecuadas o podría existir otra alternativa. Si la distancia entre El Barrio Larrea nace a comienzos de siglo, como una prolongación de la
estas no sobrepasa los 600m o si están muy seguidas. Si no podríamos ciudad histórica, teniendo como ejes articuladores el antiguo camino a
replantearlas. Realizado esto, estaremos delimitando al barrio. Cotocollao, hoy 10 de Agosto y la calle Vargas. Los límites del área de
Una vez delimitado el barrio, estudiaremos los espacios públicos a su estudio se completan con la Calle Briceño al sur y la Av. Pérez Guerrero
interior, incluyendo, calles, plazas, plazoletas y parques si es que existen. al norte. La superficie aproximada del barrio es de 41 hectáreas de las cua-
Analizaremos como funcionan, y si pueden ser mejorados y enriquecidos. les 292.400m2 son manzanas, y 120.000m2 el 29% son vías vehiculares.
Trabajaremos en las calles locales. Empezaríamos analizando si real-
mente cumplen la función de calles locales, y si no, habría que devolver-
les esa cualidad perdida. Para ello podríamos ensanchar las aceras, peato- Los sectores del barrio
nizar ciertas calles, o crear plataformas continuas. En estas calles tendre-
mos la oportunidad de recuperar espacio público para el encuentro con- En el barrio se pueden diferenciar claramente cuatro sectores.
virtiéndose en plazas, plazoletas, salones urbanos, parques infantiles. El sector uno, el más antiguo de todos y que comprende las manzanas
Siempre debemos tomar en cuenta el permitir la accesibilidad lenta en que van desde la calle Antonio Ante hasta la calle Bogotá.
auto al mayor número de lotes. El sector dos, que es el área menos consolidada y que comprende las
Veremos la posibilidad de crear centros de barrio. Analizaremos si las manzanas que van desde la calle Bogotá hasta la calle Santiago.
plazas y parques que existan o que creemos al interior del barrio cumplen El sector tres, que es el del extremo norte y que comprende las man-
esta función y si están configurados de manera de generar actividades a su zanas que van desde la calle Santiago hasta la Av. Pérez Guerrero, origi-
alrededor, si no lo hacen replantearlos. nalmente de lotes más grandes y casas con retiro frontal.
Ubicaremos el equipamiento, los sitios de interés y de actividades al Y el sector cuatro, el de más reciente creación que se encuentra en el
interior del barrio y crearemos circuitos de conexión con prioridad peato- extremo sur, y que comprende las manzanas que van desde la calle An-
nal, entre estos sitios, las plazas y las paradas de transporte colectivo. Ana- tonio Ante hasta la calle Briceño, en donde predominan los edificios de
lizaremos la factibilidad de dotar de equipamiento completo al barrio. altura y el uso de oficinas privadas.
Analizaremos la situación del transporte colectivo que sirva al barrio,
si tenemos paradas identificables, accesibles a distancias de caminata y si
existe carril exclusivo y si no plantear el sitio de las paradas y si es posible Los usos
con carril exclusivo.
Ubicados los mejores sitios en donde podrían estar las paradas, pensar Sin tomar en cuenta el sector cuatro, el de Santa Prisca, en donde predo-
en la posibilidad de crear plazas o plazoletas de ingreso al barrio, diseñar mina el uso de oficinas sobre todos los demás usos, tenemos que del total
los espacios alrededor de las paradas para que sean puertas de ingreso al del volumen edificado en los otros sectores, el 29,6% está destinado a
barrio. Si ya existe algo así, mejor, esto nos dará la pauta para la ubicación vivienda; el 17,62% destinado a comercio; 4,5% destinado a hoteles;
de la parada. 5,03% destinado a bancos; 17,56% a oficinas privadas; 16,91% destina-
do a administración pública; 7,93% destinado a equipamiento y un
1,37% a otros usos. Podemos ver claramente que predominan las activi-
334 335
dades terciarias sobre el de vivienda, lo que implica un paulatino cambio Como objetivo general de la rehabilitación del barrio se plantea:
en los usos del barrio a través del tiempo, ya que en sus inicios el barrio
era de carácter residencial. Crear las condiciones necesarias para que la gente vuelva a vivir en el ba-
rrio, con una meta en donde más del 50% del volumen edificado sea des-
tinado a vivienda. Como estrategia a seguir para conseguir el objetivo se
La población del barrio ha decrecido plantea:
- Censo de 1990: 4356 habitantes. • Mejorar la calidad del espacio público y el medio ambiente
- Censo del 2001: 3627 habitantes. • Crear un centro de barrio que sea nexo de unión del mismo y de los
sectores aledaños.
Los problemas • Crear edificaciones con uso prioritario de vivienda en los terrenos sub-
utilizados.
De acuerdo a encuestas realizadas directamente a pobladores del barrio
tenemos que el 80% de los pobladores coinciden en señalar a la contami- Para mejorar la calidad del espacio público y el medio ambiente se plan-
nación ambiental y a la inseguridad como los principales problemas y el tea:
50% señalan al incremento de la zona roja como problema. Los propie-
tarios tratan de vender las casas y los arrendatarios de buscar otras alter-
nativas. Así tenemos que el 64% de los habitantes son arrendatarios y con Eliminar la circulación de transporte colectivo al interior del barrio
una permanencia de 2 a 5 años.
Esto se enmarca dentro de los proyectos de la DMT. El sistema Trolebús
por la 10 de Agosto, por el lado oriental, el sistema del corredor de la
Conclusión Vargas y Av. América al occidente, la central de transferencia de Miraflo-
res, con la conexión con la Av. Pérez Guerrero, Patria y Av. Universitaria
Podemos concluir que el barrio se encuentra en proceso de deterioro y por el lado Norte, nos garantizarían un excelente sistema de transporte
que este tiende a acelerarse, por lo que urge entrar en un proceso de reha- colectivo a la periferia del barrio si es que llegara a ejecutarse totalmente.
bilitación. Además de que tiene un gran volumen de obra edificada Adicional a esto, urge la salida de buses interparroquiales e interprovin-
481.197m2 y una muy buena red de infraestructura y servicios lo que ya ciales que tiene sus terminales al interior del barrio.
implica una valoración y que al momento está siendo subutilizada.
(Según el censo del año 90, el sector cuenta con un índice general de ser-
vicios básicos del 91.3%). Priorizar la circulación peatonal al interior del barrio
Para esto se consideran los siguientes factores. Tener una relación directa
entre las paradas del sistema Trolebús, con las paradas del corredor de la
336 337
América y el de la Av. Pérez Guerrero. Conectividad con los barrios ale- otros sectores, ya que esta es la única calle que lo atraviesa totalmente, esta
daños y polos de atracción y la continuidad de los circuitos peatonales también nos permite un ensanchamiento de las aceras, permitiendo el
permitiendo la interconexión hacia el interior del barrio. flujo de autos en el sentido norte-sur.
Tomando en cuenta esto, se considera tres corredores peatonales prin- El resto de calles interiores permitirán el flujo de autos en un solo sen-
cipales transversales: tido por un carril de 3m de ancho, tendrán un sitio de parqueo tarifado
El primero que une la parada del Trolebús de La Alameda, con el a un lado de 2m de ancho y el resto de espacio será dedicado a los peato-
Colegio Mejía, para esto se propone la peatonización de la calle Arenas, nes. Casi todas las calles al interior tienen un ancho de 12m, esto nos per-
con la visual de la escalinata del colegio Mejía y el rediseño de la Plaza de mite dejar siete metros de aceras, es decir 3,5 a cada lado para los peato-
la República para integrarla mayormente a las actividades circundantes. nes. Esto nos garantiza la prioridad del peatón y su dominio sobre el espa-
Con esto se estaría logrando una excelente conexión y accesibilidad con cio público, así como una posible arborización e implementación de
el sector Legislativo-Judicial, el Parque de La Alameda, el Colegio Mejía mobiliario urbano. Además nos garantiza un completo acceso pero limi-
y el Antiguo Hospital Militar. Además mediante la integración peatonal tado lento y seguro de vehículos livianos a todos los rincones del barrio e
desde este sector con los pasajes Farget y San Luis, se conseguiría una igualmente espacio suficiente para parqueo. Actualmente tenemos casi un
excelente conexión con el sector de Santa Prisca y el Banco Central y a 30% de la superficie total del barrio, destinado para la circulación.
través de San Blas, con el Centro Histórico.
El segundo corredor transversal propuesto es el de la calle Bogotá,
haciéndola peatonal hasta la calle Venezuela en el Plaza Benito Juárez, en Crear un centro de barrio que sea nexo de unión de los moradores y usuarios
donde se encuentra ubicada la Iglesia del Perpetuo Socorro en el Barrio del barrio y de los barrios aledaños
América. Se formaría con esto una gran plaza de ingreso al barrio, entre
el espacio que queda entre el edifico del IESS y el Banco del Pichincha, Para esto se propone lo siguiente: crear una plaza dividida por la calle
que se abriría luego hacia el nuevo centro del barrio a crear. Este corredor Manuel Larrea en dos partes, la primera más vinculada al sector adminis-
nos permitiría una excelente conexión entre el Parque de El Ejido, el sec- trativo, junto al IESS y la segunda más vinculada a la “vida de barrio” en
tor central del barrio y el Barrio América. la manzana frente a la escuela Espejo, entre las calles Manuel Larrea al
El tercer corredor transversal propuesto es el que uniría la parada de oriente, la Caracas al norte, la Versalles al occidente y la Bogotá al sur.
autobuses a crear en el eje de la Av. Pérez Guerrero, a la altura de la Ma- Esto con la finalidad de crear un gran espacio público integrador de las
nuel Larrea subiría por la 18 de Septiembre en donde se ensancharían sus actividades al aire libre. Este centro del barrio se complementaría y se
aceras hasta el Hospital del IESS y la estación de transferencia a ser crea- vería reforzado con la presencia de la Escuela Espejo, como centro educa-
da detrás de este. Hay que estudiar la forma de conectar la 18 de septiem- tivo y cultural del barrio, y con la creación de un centro administrativo
bre con su lado en el barrio La Mariscal ahora perjudicada debido al via- barrial, ubicado en la planta baja de una de las nuevas edificaciones a
ducto existente. construir. En los subsuelos de las plazas y de las edificaciones nuevas se
Mejorar la circulación peatonal por la periferia, calles, Santa Prisca, plantea la creación de parqueaderos, (sobretodo, debido a que en esta
Vargas, América, 10 de Agosto y Pérez Guerrero. La mayoría de ellas per- parte se concentra la mayor cantidad de edificios administrativos, caso del
miten el ensanchamiento de las aceras. IESS, bancos y otros).
Crear un eje longitudinal en la calle Manuel Larrea, que una todo el
Barrio y permita la conexión desde el centro de Barrio a crear con los
338 339
Edificar en los terrenos subutilizados, con prioridad en el uso de la vivienda

y con esto incrementar su población y mejorar el rendimiento del suelo
Para ello se propone una intervención directa en el sector dos del barrio,
en donde el 53% de su superficie está baldía o subutilizada. Del total de
superficie edificada en este sector, el 68% está ocupado por administra-
ción pública, el 11,8% por vivienda y el 20,2 % por comercio.
Esto lo vuelve la zona más conflictiva y en donde cualquier solución
sería de mayor influencia, para la rehabilitación total del barrio. Para Conexión del barrio con otros sectores
lograr este objetivo se propone incrementar en 15.000 m2 la superficie a
construir destinada a vivienda, en 6000 m2 la superficie a construir des-
tinada a comercio, y a 4000m2 la superficie de parqueo. Hacia la derecha tenemos la calle 18 de Septiembre y la Av. Pérez Gue-
Estos serán realizados en los terrenos baldíos y subutilizados con edi- rrero con amplias aceras, uniendo Miraflores, el Hospital del Seguro, la
ficaciones en cuatro plantas, siendo la primera planta destinada a comer- Universidad Central y el Barrio de La Mariscal.
cio y las otras tres a vivienda, generando de esta manera vida junto a la Uniendo el barrio tenemos a la calle Manuel Larrea con amplias ace-
plaza central del Barrio. Con esto estaríamos aumentando en alrededor de ras que permitan colocar mobiliario urbano y arborización.
800 los habitantes del barrio.
Creación de redes de espacios públicos
En la Figura 9 podemos ver como se nos conforma un flujo continuo de

dominio peatonal, que recorre diferentes espacios públicos y centros de
actividades, formando de esta forma una red.
En la parte izquierda, de arriba hacia abajo, tenemos el antiguo Hos-
pital Militar, sobre el cual existen algunas ideas de convertirlo en un cen-
tro cultural, baja bordeando el colegio Mejía, hasta encontrarse con el sec-
tor de Santa Prisca, el Banco Central, San Blas, el Centro Histórico, la Vías al interior actual
Plaza de la República, el Parque de La Alameda y el sector Judicial Legis-
lativo en donde existen algunas ideas de construir un gran centro cívico. Vías al interior propuesta
Hacia el centro, tenemos la calle Bogotá uniendo desde arriba hacia
abajo, la Plaza Benito Juárez en el Barrio América, la Plaza Espejo a crear
en el centro del Barrio Larrea, el IESS, la Av. 10 de Agosto, el Parque de
El Ejido, el sector de la Casa de La Cultura y el Parque del Arbolito.
340 341
Diego Hurtado Vázquez
Bibliografía
Alexander, Christopher, Sara Ishikawa, Murray Silverstein et al. (1980).

Un lenguaje de Patrones. Barcelona: Editorial Gustavo Pili.
Girardet, Herbert, (1992). Ciudades. Alternativas para una vida urbana
sostenible. Madrid: Celeste Ediciones.
Hurtado, Diego. (2004). ¿Ciudadanos o ciudadautos? Problemas del uso
irracional del automóvil. Quito: Ciudad.
V.
Gestión y prevención de
riesgos y desastres
342
Diego Hurtado Vázquez
Bibliografía
Alexander, Christopher, Sara Ishikawa, Murray Silverstein et al. (1980).

Un lenguaje de Patrones. Barcelona: Editorial Gustavo Pili.
Girardet, Herbert, (1992). Ciudades. Alternativas para una vida urbana
sostenible. Madrid: Celeste Ediciones.
Hurtado, Diego. (2004). ¿Ciudadanos o ciudadautos? Problemas del uso
irracional del automóvil. Quito: Ciudad.
V.
Gestión y prevención de
riesgos y desastres
342
Los riesgos tecnológicos en el DMQ:
la paradoja del desarrollo urbano y el síndrome
de nuevos escenarios de riesgos y desastres
Jairo Estacio*
Resumen
Los riesgos tecnológicos en el Distrito Metropolitano de Quito no han sido abor-

dados como una problemática neurálgica en las acciones integrales de reducción
de riesgos urbanos debido a su poco conocimiento y formas de intervención. Una
forma de entender su importancia en términos de gestión es a través de las ten-
dencias y evolución de su accidentabilidad a partir de la década de los setenta,
periodo en el cual existe un auge de inversión económica e industrial en el país.
Tanto las consecuencias como las causas de los accidentes muestran que los ries-
gos se encuentran en el corazón de un sinnúmero de interacciones de elementos
tecnológicos dentro del sistema urbano y a la vez, como parte integral de los pro-
cesos de modernización urbana y del mejoramiento de la calidad de vida de los
ciudadanos. Esto es visible a través de instalaciones que no solo representan fuen-
tes de peligro per se, sino que al mismo tiempo constituyen fuentes de interés
económico y social al brindar servicios, empleo, bienes, producción, entre otros
beneficios. Por lo tanto, se mostrará que el precio del desarrollo urbano del
Distrito Metropolitano de Quito (DMQ) es la convivencia con los riesgos tecno-
lógicos, requiriéndose su gestión adecuada y prioritaria en términos de seguridad
y gestión.
Palabras clave: riesgo tecnológico, accidentabilidad, vulnerabilidad intrínseca,

vulnerabilidad por exposición, fuentes de peligro, fuentes de interés, amenaza
tecnológica, consecuencias y causas.
* Doctorando de la Universidad Savoie-Francia-IRD.
345
Jairo Estacio Los riesgos tecnológicos en el DMQ
Introducción Finalmente se intentará analizar la construcción histórica de la amenaza tec-

nológica, tipificando diferentes causas de diversos accidentes y consecuen-
El crecimiento de accidentes tecnológicos en el DMQ (Distrito Metro- cias territoriales. Si bien las causas del aparecimiento de los accidentes tec-
politano de Quito) no es una casualidad. A nivel global, la construcción nológicos pueden recaer, en ámbitos más amplios, en las esferas político-
de la amenaza tecnológica es un hecho visualizado con normalidad en el institucionales o legales de la gestión del riesgo, o en causas económicas de
territorio, no solo a través de instalaciones industriales o tecnologías de las instalaciones peligrosas engendradas sobre todo como fuentes produc-
desarrollo implantadas en la modernidad de las ciudades, sino en múlti- ción o en conflictos generados por los asentamientos y expansión urbana.
ples elementos urbanos vinculados a equipamientos técnicos u obras civi- Estas y otras causas similares no serán analizadas en el presente artículo,
les. Esto es corroborado por U. Beck cuando manifiesta que nos encon- pues merecen una reflexión detallada en el espacio y en el tiempo. No obs-
tramos en una sociedad del riesgo, (Beck, 2001) pues sus factores se vuel- tante, se analizará la génesis de la accidentabilidad a través de una observa-
ven tan cotidianos que prácticamente sin asumir un riesgo es impensable ción de las causas intrínsecas (asociadas a vulnerabilidades internas de las
asumir el desarrollo humano. El riesgo, como el precio que tiene el desa- instalaciones) y de las causas asociadas a otros fenómenos externos (caso de
rrollo de la sociedad ha sido analizado por múltiples autores como amenazas de origen natural o antrópico-malicioso), soslayando el papel de
Weichselgartner (Weichselgartner, 2004), quien manifiesta la necesidad las fuentes de peligro en la construcción de la amenaza tecnológica y, simul-
de convivir con los riesgos a través de su aceptabilidad generada a partir táneamente, en el agravamiento de la amenaza de origen natural.
de consensos sociales entre diversos actores de la sociedad. En este proce-
so, la población tendría un papel notorio pues debería salir de su estatus
de “víctima potencial” para aparecer como un actor propositito y proac- Los escenarios de accidentes en el DMQ
tivo en las esferas de decisión.
Sin embargo, ¿cómo gerenciar y controlar éstos riesgos que muchas La búsqueda de archivos locales de diferentes instituciones, así como revis-
veces son poco conocidos o mal percibidos por los actores de la ciudad? o tas de prensa en los principales medios escritos locales y nacionales, permi-
mejor aún ¿a partir de que herramientas entender estos riesgos antrópicos tieron consolidar una base de accidentes desde los años setenta, periodo de
en la ciudad? Una de las entradas para entender el origen de estos riesgos auge para el crecimiento industrial nacional y local, hasta el año 20061.
recae en el análisis histórico de la accidentabilidad presentada durante La evolución de los accidentes tecnológicos revela un aumento paula-
diferentes décadas, es decir a partir de los denominados “riesgos revela- tino de los mismos a través del tiempo. El pico máximo se distingue a par-
dos” y, otra forma de entenderlos, es a partir de la “construcción de las tir de la década de los 90 hasta el 2006 donde aproximadamente el 66%
amenazas” o los “riesgos potenciales” (Godard O, Henry C, Lagadec P, de los accidentes producidos corresponde a este periodo (ver figura 1). En
Kerjan E, 2002). Estas aproximaciones científicas permiten generar herra- otras palabras de los últimos 36 años de historia, es en estos últimos 16
mientas de conocimiento útiles para entender la evolución temporal de años donde se produce la mayor cantidad de accidentes de incidencia en
estos riesgos en el territorio, así como su construcción a través de dinámi- el DMQ.
cas territoriales relacionadas con diferentes elementos urbanos en el con-
texto del análisis espacial.
Para el caso del presente trabajo se ha considerado la primera entrada, 1 La construcción de bases de datos se basó en organismos como el SIAT (Sistema de Información
de Accidentes de Tránsito) de la Policia Nacional, Cuerpo de Bomberos de Quito, Informaron
explicando la evolución y tendencias de accidentes a nivel del DMQ, de del Sistema de Información Metropolitana de la Dirección de Planificación Territorial. Esto fue
acuerdo al tipo de instalaciones siniestradas y al tipo de consecuencias. reforzados con análisis de prensa de los periódicos El Comercio, El Hoy y Ultimas Noticias.
346 347
La tipología de accidentes: tendencias de crecimiento ascendente incidencia como ocurrió en los mediados de los setenta y ochenta. No
obstante, han existido leves tendencias de aumento de explosiones solas o
De la información recopilada, muchos accidentes se relacionan con diver- asociadas con incendios (ver gráfico 1).
sos tipos y características, como se detalla a continuación:
Gráfico Nº. 1 - Frecuencia de accidentes tecnológicos reportados por tipo (1970-2006)
Cuadro Nº. 1 - Tipos de accidentes reportados en el DMQ (1970-2006)
Tipo de accidente Descripción
Provocados por ignición
inflamable y volátil
Incendio Accidente producido de acuerdo a diferentes escenarios que compren
den puntos de ignición y expansión de fuego
Explosión Accidente producido por material de alta volatilidad relacionada con
puntos de ignición o con puntos de reacción química expansiva
Explosión-incendio Accidente que comprenden puntos de ignición y fuego con condi-
o viceversa ciones de volatilidad de materiales.
Provocados por escape de material
Fuga de gas Incidente producido por escape de gases inflamables que no pudieron
provocar un accidente mayor pero si algún tipo de problemas a la
salud.
Fuga de gases tóxicos Incidente producido por escape de gases tóxicos que no pudieron
provocar un accidente pero si algún tipo de problemas a la salud.
Derrame Accidente producido por el escape de líquidos tóxicos o inflamables
sobre la superficie. Su peligro se diferencia según propiedades físicos
del medio y químicas del elemento. Fuente: Revisión Bibliográfica y análisis de prensa El Comercio , El Hoy y Últimas Noticias, 1970-2006.
Derrame controlado Incidente de derrame controlado
Derrame-incendio Derrame de líquidos inflamables que provocaron posteriormente
incendios Varios accidentes acaecidos en el DMQ se han concentrado mayoritaria-
Accidentes en aparatos tecnológicos y obras civiles mente en la ciudad de Quito y en los lugares destinados a asentamientos
Colapso-estructura Se refiere a fallas en las estructuras civiles de diferentes instalaciones
que han cedido por efectos intrínsecos o agentes externos que industriales (el caso de la Villa Flora, San Bartolo, Beaterio al sur o El Inca,
demostraron la falta de calidad o configuración de diseño de mate- Carcelén o La Ofelia al norte). Esto demuestra que el peligro se engendra no
riales.
solo en el crecimiento industrial propiamente, sino en el crecimiento de la
Accidente aéreo Evento producido por desperfectos humanos o mecánicos en aeronaves
o por incidentes provocados a voluntad. mancha urbana hacia las zonas industriales de alto peligro. Sin embargo, la
Fuente: Revisión Bibliográfica y análisis de prensa El Comercio. El Hoy y Últimas Noticias. 1970-2006. concentración de accidentes también se concentra en la zona central de la
Conceptos Manuales OSHA, 1990. Memoria DEA Jairo Estacio
Realización: Jairo Estacio.
ciudad, producto de incendios y explosiones especialmente en instalaciones
no industriales (caso de viviendas, bodegas y negocios). En las décadas de los
Además, otras tendencias sobresalen en dos picos de crecimiento: uno a 80’s y 90’s los accidentes tienden a expandirse hacia los extremos de la ciu-
finales de la década de los setenta y otro detectado a mediados de los 80’s dad, en especial al sur y al valle del DMQ. Para la década del 2000 existen
consecuencia de las actividades relacionadas con el manejo de productos varios accidentes ubicados especialmente al sur a lo largo de la avenida Pa-
químicos peligrosos (ver figura 1 y 2) namericana Sur y en zonas localizadas en los valles, debido principalmente a
Por otra parte, a partir de la década del 2000, existe una aparente dis- las actividades de transporte de hidrocarburos tanto por las rutas como por
minución de incendios en la capital comparado con otros períodos de alta ductos (poliductos o gasoductos) (ver figura 2).
348 349
Figura Nº. 1 - Número de accidentes reportados (1970-2006) Tipos de lugares siniestrados: del riesgo mayor al riesgo menos conocido.
Usualmente, se suele asociar los tipos de accidentes tecnológicos exclusi-

vamente con las instalaciones industriales o equipamientos de alta tecno-
logía. No obstante, la experiencia de accidentabilidad en las ciudades,
como es el caso del DMQ, deja entrever muchos eventos en el sector resi-
dencial y a nivel de obras civiles. Si bien, por su presencia y connotación
los accidentes mayores ocurridos son los que mayor visibilidad y los que
han llamado la atención de autoridades locales y medios de comunica-
ción, como son los accidentes aviatorios2 o accidentes en grandes instala-
ciones industriales3. No es menos cierto que varios accidentes han ocurri-
do en instalaciones menores como es el caso del sector residencial o a nivel
de obras civiles o de servicios dejando, en algunos casos, consecuencias
graves4. Además, otros accidentes muy puntuales vinculados con obras ci-
viles, han sido reportados por vulnerabilidades intrínsecas5 (ver gráfico 2).
Por lo tanto, estos accidentes dejan a la luz la necesidad de observar,
Fuente: Revisión Bibliográfica y análisis de prensa El Comercio. El Hoy y Últimas Noticias. 1970-2006. Conceptos Manuales gerenciar y espacializar la accidentabilidad y los riesgos tecnológicos bajo
OSHA, 1990. Memoria DEA Jairo Estacio. Realización: Jairo Estacio.
un prisma más integral, vinculando otros lugares donde de alguna mane-
Figura Nº. 2 - Repartición de tipos de accidentes en el DMQ (1970-2006) ra se asocian tecnologías de uso doméstico o de la logística urbana como
es el caso de viviendas o infraestructuras de servicio y de equipamientos
básicos (salud, educación, electricidad, agua potable), o técnicas de cons-
trucción como es el caso obras civiles (puentes, muros de resistencia por
citar ejemplos) o más aún el manejo directo de tecnologías como son los
casos del transporte terrestre y del aéreo, relacionados con fuentes móvi-
2 Por ejemplo, es el caso del accidente ocurrido en 1998 en el aeropuerto Mariscal Sucre de Quito
que dejó como saldo 80 muertos y más de 30 heridos.
3 Por ejemplo, la explosión ocurrida en 1976 en la Fábrica Carlos Carrasco de juegos pirotécnicos
localizada en el barrio San José al sur de Quito, que ocasionó daños a más de 500 metros a la
redonda con pérdidas humanas estimadas en 12 personas y muchos heridos, pérdidas económi-
cas de varias casas destruidas
4 Este es el caso del accidente ocurrido en noviembre de 1996 al norte de Quito en el sector de El
Pinar. Un gran incendio y explosión se produjo debido a la ignición de una vela encendida que
entró en contacto con material lubricante que se almacenaba en el lugar de forma ilegal. El resul-
tado fue de al menos 5 muertos y varias decenas de heridos.
5 Por ejempl,o el accidente ocurrido en marzo de 1986 en el cine Quito, donde la caída del cielo
raso por la falta de mantenimiento del lugar, produjo una víctima mortal y alrededor de 30 heri-
Fuente: Revisión Bibliográfica y análisis de prensa El Comercio. El Hoy y Últimas Noticias. 1970-2006. Conceptos Manuales
OSHA, 1990. Memoria DEA Jairo Estacio. Realización: Jairo Estacio. dos.
350 351
les asociadas especialmente al transporte de material peligroso y al trans- Cuadro Nº. 2 - Consecuencias reportadas por accidentes tecnológicas durante 1970 - 2006
porte de personas6.
70 - 79 (%) 80 - 89 (%) 90 - 99 (%) 2000 - 2006 (%)
Grafico Nº. 2 - Evolución de accidentes tecnológicos por tipos de instalaciones Muertes 4,2 7,4 14,8 5,6
siniestrados (1970-2006) Heridos 8,7 9,6 21,3 14,9
Evacuados 13,4 11,8 26,9 21,1
Contaminación Suelo 5,3 6,6 5,4 15,8
Contaminación Aire 7,6 8,9 4,3 9,2
Contaminación recursos hídricos 2,6 2,7 9,6 13,4
Obras civiles afectadas directamente 3,1 2,6 6,3 3,7
Paralización de servicios de transporte 6,3 3,7 2,2 1,5
Pérdidas producción y comercializacion 18,7 22,9 26,2 39,2
Paralización de servicio de servicio de educación 1,1 0,2 2,3 5,1
Paralizacion de servicio de salud 7,9 5,3 1,3 6,2
Paralización de actividades administrativas 0,2 0,1 0 0,9
Paralización de actividades recreativas 0,1 1,2 0,8 0
Desempleo por paralización de instalaciones 6,1 5,2 6,7 4,1
Problemas de comunicación 1,1 3,5 0,8 0,1
Problemas de falta de vivienda 4,5 6,7 7,8 8,9
Desabastecimiento de agua 1,5 1,8 4,4 7,8
Desabastecimiento de alimentos 1,7 0,1 3,3 5,9
Desabastecimiento energía eléctrica 6,1 5,4 3,1 7,7
Fuente: Revisión Bibliográfica y análisis de prensa El Comercio. El Hoy y Últimas Noticias. 1970-2006. Concep-
Desabastecimiento de combustibles 0,1 1,7 0,2 0,6
tos Manuales OSHA, 1990. Memoria DEA Jairo Estacio. Realización: Jairo Estacio.
Paralización de transporte de combustibles 2,5 4,8 2,7 11,9
Paralización definitiva de instalaciones siniestradas 7,1 8,3 4,7 1,3
Sin consecuencia 2,6 4,1 3,9 5,5
Consecuencias globales producidas por eventos adversos: Pérdidas de producción 17,8 21,9 25,7 38,9
Consecuencias directas e indirectas ascendentes Fuente: Revisión Bibliográfica y análisis de prensa El Comercio. El Hoy y Últimas Noticias. 1970-2006. Concep-
Las consecuencias de los accidentes ocurridos son otorgadas en el cuadro Se ha considerado diferentes indicadores contabilizadas como consecuencias relacionados con el número de even-
adjunto, el mismo que revela los accidentes cuyas consecuencias son co- tos por década.
nocidas. En efecto se han registrado alrededor de 119 accidentes de im-

portancia por sus múltiples consecuencias. Un accidente puede tener va-
Si bien en el cuadro 2 se destacan consecuencias directas de los acciden-
rias consecuencias, del mismo modo que algunos accidentes no siempre
tes a las personas, el ambiente, al entorno construido y a las pérdidas eco-
pueden presentar consecuencias señaladas.
nómicas de la producción de las instalaciones. De la misma forma exis-
6 Sin embargo, por los objetivos de este estudio, no se han considerado todos los accidentes de las ten muchas consecuencias indirectas reflejadas en las instalaciones, las
rutas (accidentes de tránsito), solo aquellos relacionados con consecuencias tecnológicas y parti-
cuales también conforman fuentes de interés para el desarrollo urbano.
cularmente a los medios de transporte de material peligroso, explosivo o inflamable. Tampoco
se ha considerado todos los accidentes relacionados con colapso de estructuras vinculados en su En este sentido, se ha observado que las disfunciones de las fuentes si-
génesis con eventos de origen natural. En tal virtud, la base requerirá ser retroalimentada y mejo- niestradas inciden en problemas de desempleo, paralización de servicios
rada constantemente para su uso vigente y apropiado por parte de los actores responsables del
manejo de la seguridad en la ciudad.)
o problemas de la logística urbana como la falta de vivienda o redes de
352 353
comunicación7. Estas consecuencias, muestran las incidencias territoriales adelante con ejemplos. No obstante, una mirada hacia sus consecuencias
a otras escalas devenidos de daños puntuales. como son el número de decesos, revela que los accidentes tecnológicos
En cuanto a la población, el número de muertos por accidentes tecnoló- habrían sido mayores a las de los desastres morfoclimáticos (al menos 5
gicos reportados desde 1970 hasta el 2006 suman en total 180 muertos muertes), denotando que el alto impacto de los accidentes muy recurren-
reportados directamente a un promedio anual de 5 muertes por año. Si a esta tes en Quito no solo recaen en los de origen natural.
cifra se la compara globalmente con los accidentes de tránsito suscitados
durante el mismo período, corresponderían aproximadamente al 15% de Causas y construcción de amenazas tecnológicas
ellos (estimados en alrededor de 1250 muertes durante el mismo periodo)8.
Si bien este número podrían aumentar ostensiblemente si se consideran falle- Tendencias y lecturas de la génesis de accidentes
cidos indirectos (casos de personas afectadas por exposición a elementos
radioactivos o zonas contaminadas o tóxicas que producen enfermedades Las tendencias de crecimiento de accidentes muestran la complejidad de la
cancerígenas o patológicas graves o heridos que más tarde serían reportados construcción de las amenazas tecnológicas en el territorio (ver figura 3 y cua-
fallecidos). No obstante, el número de heridos es mayor con alrededor de dro 3). Estas amenazas merecen dos lecturas por su génesis y agravamiento:
700 reportados directamente, lo que equivale a casi 20 heridos por año.
• Accidentes producidos en fuentes de peligro han sido producto de vul-
Un estudio realizado por Pierre Peltre sobre el historial de desastres de
nerabilidades internas al funcionamiento de los elementos tecnológi-
origen natural y específicamente morfoclimáticos (eventos de origen cli-
cos. Esto quiere decir debilidades en su funcionamiento sean por fallas
mático y geomorfológico como inundaciones, deslizamientos, derrumbes
mecánicas, diseño civil, físicas, entre otras o por fallas humanas gene-
o hundimientos) de Quito desde el año 1900 a 19889, permite resaltar la
radas en la operación de las instalaciones.
gravedad de los accidentes tecnológicos frente a los de origen natural en
• Accidentes de instalaciones producto de la ocurrencia de eventos
términos de consecuencias, no así de ocurrencia. Por ejemplo, el estudio
externos como son amenazas de origen natural o social (como son
ha contabilizado alrededor de 383 accidentes reportados y confirmados
actos delincuenciales o atentados terroristas). Ello conlleva a la refle-
por diferentes fuentes de archivos y de prensa, así como al menos se con-
xión de que los elementos tecnológicos no se encuentran aislados del
firman 3 muertes promedio al año. Lo que implica que en Quito en alre-
sistema urbano sino que interactúan con amenazas de origen natural,
dedor de 90 años se han producido un promedio de 4 eventos morfocli-
muchas veces “antropizándolas” y agravando sus escenarios de riesgo10.
máticos por año en contrapartida con al menos 3 accidentes tecnológicos
Por lo tanto, las vulnerabilidades de los elementos tecnológicos tienen
durante 36 años. Esto significa una aproximación notable entre estos dos
un rol importante en las dinámicas de construcción de riesgos urba-
eventos, sin considerar que muchos accidentes tecnológicos fueron la
nos: son capaces de generar amenazas tecnológicas, pero asociadas con
causa y el agravamiento de los riesgos morfoclimáticos como se verá más
eventos externos son capaces de agravar los mismos11.
7 Por ejemplo, la explosión puntual de uno de los componentes de la subestación eléctrica Eplica-
chima al sur de Quito en el 2005, tuvo como consecuencia indirecta el desabastecimiento eléc- 10 Por ejemplo “el caso de las inundaciones cuando la cantidad, la velocidad y la trayectoria de los
trico a alrededor de 120 mil usuarios de este sector. flujos se ven modificadas por la ocupación y la impermeabilización de los suelos. Es también el
8 Según reportes anuales de accidentes de tránsito del SIAT (Sistema de Información de Acciden- caso de las ondas sísmicas, cuya propagación, frecuencia, trayectoria y amplitud son alteradas por
tes de Tránsito de la Policía Nacional) y según revisiones de prensa en El Comercio, El Hoy. Últi- la existencia de construcciones o de rellenos realizados por el hombre. Es bastante conocido que
mas Noticias. no son las sacudidas sísmicas en sí lo que ocasiona la pérdida de vidas humanas, sino los hundi-
9 Peltre Pierre (1989), “quebradas y riesgos naturales en Quito, periodo 1900-1988 en “Riesgos mientos de los edificios y los incendios que desatan” (D’Ercole, 2004).
Naturales en Quito”, Estudios de Geografía, Volumen dos, Colegio de Geógrafos del Ecuador, 11 Este es el caso no solo de instalaciones expuestas a fenómenos externos, sino también de elemen-
Corporación Editora Nacional, Quito-Ecuador, 45-91pgnas, tos tecnológicos concebidos para mitigar riesgos de origen natural. Contradictoriamente muchos
354 355
Cuadro Nº. 3: Fenómenos externos a Fallas de infraestructu- Especialmente en estaciones Se refiere especialmente a la
las instalaciones (caso de- ras por dependencia de bombeo de poliductos. dependencia instalaciones
Principales causas registradas en el historial de accidentes tecnológicos (1970-2006) pendencia, fenómenos con energía eléctrica. con energía eléctrica que en el
Causas Encontradas Detalles de las causas Tipos de elementos categorizados Definición naturales y antrópicos) caso de poliductos, la carencia
Inflamación de estruc- Involucra calderos, Significa que existió un incen- Inflamación de estructuras. de energía ha provocado una
turas de deflagración, hornos, fogón, cocina, dio en la fuente de estos artefac- sobrepresión en la tubería.
reverbero, chimeneas, tos posiblemente relacionados Presencia de fenóme- Involucra presencia de lluvias Efectos del tiempo y el clima
velas. con reacciones y fugas de gas nos naturales origina- de fuerte duración e intensi- producen accidentes tecnológi-
del material de combustión. dos por aspectos climá- dad (excepcional), neblina, cos especialmente relacionados
Inflamación de mate- En esta categoría se encuentran Se debe a la ignición de mate- ticos rayos, relámpagos, sequía. con estructuras de movilidad
riales químicos peligro- parafinas, pólvora, gasolina, riales que son inflamables y de personas y con maquinaria
sos y combustibles. diesel, hidrocarburos saturados provocan incendio a veces sensible (caso electricidad).
y no, solventes químicos. Estos asociado con explosiones. Presencia de amenazas Involucra hundimientos, des- Como consecuencias de este
materiales son ma-nejados por de origen morfoclimá- lizamientos y derrumbes. tipo de amenaza se producen
fábricas, terminales, bodegas, tico. fallas en obras civiles, indus-
gasolineras y recintos militares. trias u otras instalaciones
Desperfectos de Desperfectos de estruc- Involucra maquinaria indus- fallas o averías en el normal desencadenado en flagelos
estructuras turas mecánicas. trial, motores de avión, trans- funcionamiento de aparatos tecnológicos.
formadores eléctricos, motores originaron flagelos. Presencia de amenazas Especialmente comprenden Relacionadas con acciones
a diesel (caso autotanques, antrópicas relacionadas oleoductos y poliductos o voluntarias como robos, aten-
centrales termoeléctricas) con eventos maliciosos reservas ecológicas (caso de tados (caso de ductos de
Desperfecto de estruc- Involucra calderos, hornos, Falla en los artefactos ocasio- incendios forestales). hidrocarburos serían perfora-
turas de deflagración. fogón, cocina, reverbero, chi- nando una rotura, disfuncio- ciones clandestinas) e incen-
meneas. namiento o similares que pro- dios provocados.
vocó incendio o una explo- Presencia de amenazas Sobre todo en poliductos y Se relacionan con aquellas
sión o ambos. antrópicas relacionadas oleoductos que van enterrados. obras civiles o acciones antró-
Desperfecto de estruc- Involucra tanques, válvulas de Falla de estos materiales son el acciones civiles indirectas. picas que producen daños indi-
turas que permiten el ductos o de tanqueros, líneas detonante principal de derra- rectos en otras instalaciones.
almacenamiento, cone- de paso (no ductos) y mangue- mes e incendios o ambos Por ejemplo acciones de cons-
xión y conducción de ras especialmente que facilitan trucción de vía por retroexca-
hidrocarburos. el flujo, transporte y depósito vadora cerca de un oleoducto
de petróleo y derivados. puede provocar su rotura.
Se refiere a obras civiles como Fallas humanas Acciones antrópicas Especialmente hidrocarburos La manipulación de produc-
Aspectos relacionados muros, puentes y cines. Ade- Relacionados a la falta de ac- relacionadas con mala aromáticos, solventes quími- tos sin conocimiento o por
con factores intrínsecos más se considera una Estación ciones de mantenimiento, maniobra de productos cos, ácidos, hidróxidos. Estos demasiada confianza ocasio-
de constructibilidad y del SOTE porque sus estruc- mejoramiento de diseño y re- químicos peligrosos. materiales son manejados nan reacciones que en la
mantenimiento de ins- turas no han sido mantenidas. forzamiento de estructuras. especialmente en fábricas, mayor parte de casos originan
talaciones en obras Algunas obras civiles se cons- recintos militares y bodegas. explosiones o incendios.
civiles. truyeron con materiales ina- Acciones antrópicas re- Se refiere especialmente a la La mala maniobra de conduc-
propiados o de poca resisten- lacionadas con malas conducción de autotanques, tores, pilotos o personal técni-
cia, de baja calidad y durabili- maniobras de maqui- aviones, maquinaria de con- co provocan accidentes antró-
dad en el tiempo, lo que pro- naria. trol de tanques u otros apara- picos como accidentes aviato-
voca colapso de estructuras. tos de la misma índole. rios, incendios o explosiones.
Aspectos relacionados Oleoductos y poliductos. Falta de mantenimiento y Incidentes en Cortocircuito de es- Involucra líneas de distribu- Significa que mal funciona-
con factores intrínsecos agotamiento de vida útil aso- instalaciones tructuras eléctricas y ción secundaria de electrici- miento y vetustez de redes y
de mantenimiento y ciado a factores físicos del eléctricas electrónicas. dad, medidores o interrupto- aparatos originaron cortocir-
vida útil de instalacio- medio provocan corrosión y res, artefactos eléctricos. cuitos y por ende flagelo
nes de hidrocarburos. posibles derrames. Sobrecarga de estructu- Involucra especialmente a Falla de estos materiales pue-
ras eléctricas. grandes infraestructuras eléc- den producir incendios,
tricas como Centrales o Sub- explosiones o averías que pro-
estaciones. vocan apagones de energía
eléctrica.
elementos de ésta índole, al momento de presentarse una amenaza han colaborado a su
agravamiento. En este caso se encuentran de forma muy puntual, por ejemplo, infraestructuras Fuente: Revisión Bibliográfica y análisis de prensa El Comercio, El Hoy y Últimas Noticias. 1970-2006. Concep-
de servicio del agua potable, muros de protección y otras obras civiles importantes.
356 357
Las causas intrínsecas del origen de los accidentes tecnológicos 2002, donde se estimó un derrame de alrededor de 160 barriles de crudo
afectando poblaciones locales.
Una manifestación recurrente en el historial de incendios y explosiones Otros tipos de causas relacionadas a fenómenos externos son las accio-
se relaciona con la inflamación de estructuras, los desperfectos en el fun- nes civiles indirectas. Por ejemplo, el derrame del oleoducto en marzo del
cionamiento de instalaciones e incidentes en los sistemas eléctricos (en 2003 en el sector de Papallacta, localizado en el límite suroriental del
especial cortocircuitos). Si se observa estos accidentes en las rutas o en DMQ, fue causado por acciones civiles de una retroexcavadora. Esto
medios de transporte, muchos de ellos se han asociado a fallas humanas desembocó en un gran derrame y contaminación de una importante lagu-
en el manejo de infraestructura, material peligroso y a desperfectos mena utilizada para el abastecimiento de agua para el DMQ. Otro factor
cánicos o civiles. En cambio, una minoría de accidentes como el colap- externo se relaciona con atentados o actos delincuenciales y maliciosos
so de estructuras se produce por aspectos intrínsecos relacionados a la que afectan especialmente a las instalaciones de hidrocarburos. Por ejem-
falta de mantenimiento preventivo y a la mala construcción y diseño de plo, se menciona el derrame e incendio en el Sector de Chillogallo al sur
obras civiles. de Quito en marzo del 2003, causada por una perforación clandestina
Si se observa los accidentes entre 1970-2006, la mayoría de ellos fue- para el robo de gasolina. Este evento produjo un incendio que dejó como
ron causados por vulnerabilidades intrínsecas o internas de las fuentes de saldo 1 muerto, alrededor de 15 heridos y varias viviendas destruidas.
peligro (ver figura 3). Por lo tanto, la primera causa de la accidentabilidad Otras causas externas que han producido accidentes se las ha atribui-
y de la construcción de la amenaza tecnológica no es propiamente asociado a la dependencia generada de las instalaciones con otras. Esto es evi-
da a eventos externos sino a factores antrópicos intrínsecos relacionados dente particularmente en sistemas técnicos de redes como el eléctrico, los
con debilidades en el funcionamiento de las diferentes instalaciones. sistemas de bombeo de poliductos, oleoductos y redes de agua potable.
Aunque estos accidentes son muy eventuales, se puede mencionar como
importante al derrame producido por rotura del poliducto Esmeraldas-
La interacción de elementos tecnológicos con eventos externos Quito en el 2003, a causa de una sobrepresión originada por fallas eléc-
tricas en una estación de bombeo en el sector de El Rublo en Chiriboga.
Varios accidentes especialmente derrames, colapso de estructuras y algu- Como consecuencia alrededor de 6000 barriles se derramaron al río
nos accidentes aviatorios han sido resultado de la exposición de instala- Saloya afectando las fuentes hídricas para la población
ciones a amenazas de origen natural o antrópico-maliciosas o de su de- De esta forma, los accidentes tecnológicos en muchos casos son el
pendencia con otras instalaciones siniestradas o en avería. resultado de su susceptibilidad por exposición a eventos naturales o antró-
La presencia de fenómenos climáticos (lluvias excesivas, caída de rayos picos. Esto denota la antropización de la amenaza natural. No obstante,
o tempestades) ha afectado a infraestructuras, especialmente, eléctricas y paradójicamente existen elementos tecnológicos destinados a mitigar las
mecánicas (donde se incluyen medios de transporte). Además, la presen- amenazas naturales pero que en la práctica más bien las han agravado. Por
cia de deslizamientos y derrumbes han afectado a diversas instalaciones ejemplo, el deslizamiento que de la cuenca de la quebrada La Raya al Sur
expuestas a este tipo de amenazas, provocando un efecto en cadena con el de Quito en el barrio Santiago en 1986 que afectó a más de 5 manzanas
posterior aparecimiento de accidentes tecnológicos. Los accidentes fre- y dejó cuantiosas pérdidas económicas se produjo por fuertes lluvias y por
cuentemente registrados son los derrames en oleoductos y poliductos cau- el derrumbe de un muro de contención que protegía las faldas de la loma
sados por deslizamientos considerables como el ocurrido en el Sector de de Ungui, localizada en la cuenca alta. Otros desastres como la inunda-
San Juan de Chiriboga, al sur occidente del DMQ, en noviembre del ción en la avenida 24 de mayo ubicada en el centro histórico de Quito en
358 359
1977, fue agravado por el desbordamiento de una cuneta ubicada en el Conclusiones

sector de El Panecillo, la misma que paradójicamente estaba destinada a
controlar las aguas lluvias (Peltre, 1989). Las tendencias en aumento de la accidentabilidad ocurrida en el DMQ
Por lo tanto, los eventos tecnológicos no son eventos aislados, sino que desde 1970-2006, revela la importancia de estos riesgos en términos de
en la configuración del riesgo urbano ocupa un papel preponderante consecuencias y causas que en muchos casos sobrepasan a los desastres de
debido a su interacción como un elemento antropizador del riesgo de ori- origen natural. De ahí que es imprescindible una gestión prioritaria de los
gen natural. mismos.
Asimismo, al observar el riesgo tecnológico y sus accidentes, se desta-
Figura Nº. 3: Principales causas reportadas de los accidentes
ca claramente que el riesgo no solo se vincula a instalaciones mayores
tecnológicos mayores (1970-2006) como fuentes de peligro, sino a otro tipo de instalaciones (caso viviendas,
negocios o bodegas) vinculadas al manejo de productos peligrosos, a tec-
nologías y equipamientos incipientes o poco mantenidos. De la misma
forma sobresalen accidentes ligados a tecnologías precautorias (se mencio-
nan aviones, subestaciones eléctricas, redes hidráulicas, camiones cisterna
entre otras) sin considerar los accidentes de tránsito.
Por otra parte, sin duda que la génesis de los accidentes ayuda a com-
prender mejor su naturaleza y sus aspectos de vulnerabilidad en las fuen-
tes de peligro. Por ejemplo los incendios siempre asociados con cortocir-
cuitos o sobrecargas, o las explosiones asociados con desperfectos e infla-
mación de estructuras, o los derrames y accidentes aéreos asociados a
fenómenos externos y fallas humanas y técnicas o las fugas de gases infla-
mables y tóxicos relacionados a fallas humanas.
No obstante, la misma génesis pone de manifiesto que los elementos
tecnológicos son productores de riesgos tecnológicos y antropizadores de
las amenazas naturales, en muchos casos, agravándolas y produciendo
desastres morfoclimáticos importantes a lo largo de la historia de creci-
miento urbano del DMQ. Entonces bien se podría pensar que el riesgo
tecnológico no es un hecho aislado de la gestión de riesgos urbanos de la
Fuente: Revisión Bibliográfica y análisis de prensa El Comercio y Últimas Noticias. 1970,
2006 y 1990. Memoria DEA Jairo Estacio. Realización: Jairo Estacio. ciudad, sino que en sus formas de intervención deben ser priorizados pues
sus relaciones estratégicas en el sistema urbano revelan su papel importan-
te en la generación de los riesgos urbanos y al mismo tiempo de otros ries-
gos socioeconómicos, sociales y ambientales relacionados con su funcio-
namiento como fuentes de producción, de trabajo, de servicios, de bienes
que garantizan el desarrollo y el nivel de vida de la población. Por lo tan-
to, si se conoce la doble connotación del riesgo tecnológico se debe bus-
360 361
car mecanismos y diseñar metodologías que permitan convivir con los Lagadec P. (1994). La gestion des crises, outils de réflexion à l’usage des
riesgos al mismo tiempo que mejorar las tecnologías limpias y seguras. décideurs, Londres: Mac Graw Hill; Paris: Edisciences.
––––––––– (1981). La civilisation du risque: catastrophes technologiques et
responsabilité sociale , Seuil (collection “Science Ouverte”), Paris,
Bibliografía 254p.
Lavell, Alan (2000). Desastres y Desarrollo: Hacia un Entendimiento de las
Acción Ecológica, (2002). Manuales de Monitoreo ambiental comunitario, Formas de Construcción Social de un Desastre: El Caso del Huracán
Manual 1, Quito: Acción Ecológica. Mitch en Centroamérica,. Perú: La Red.
Beck, U (2001). La société du risque : Sur la voie d’une autre modernité, Peltre (Coord), (1989). “Quebradas y riesgos naturales en Quito, período
Paris: Editions Flammarion. 1900-1988” en Colegio de Geógrafos del Ecuador, Los riesgos natura-
Bernadette, Merenne Schoumaker (2002). La localisation des industries, les en Quito, Revista Estudios de Geografía Vol. 2. Quito: Corporación
Enjeux et dynamiques, Rennes: Presses Universitaires de Rennes, Editora Nacional.
Didact Géographie. Peretti-Watel P. (2001). La société du risque, Paris: Editions La
Cardona D. (1993). “Evaluación de la amenaza, la vulnerabilidad y el Découverte.
riesgo” en Maskrey (coord), Los riesgos no son naturales, colecciones de Petroecuador (2004). El petróleo en Ecuador: su historia y su importancia
la Red latinoamericana de Desastres. Bogotá. en la economía nacional, texto guía para maestros de educación prima-
Dauphine A., (2003). Risques et Catastrophes : Observer, spatialiser, com- ria y media, Quito: Petroecuador.
prendre, gérer. Paris: Editions Armand Colin. Theys J. (1987).« La société vulnérable » en Fabiani J.L. et Theys J, La
De Marchi B, Funtowicz S. (2002). La gobernabilidad del Riesgo en la société vulnérable. Evaluer et maîtriser les risques. Paris: Presses de
Unión Europea, Ed Mimeo, Madrid, España, 60p. l’Ecole Normale Supérieure.
D’ercole R. & Metzger P. (2004). Vulnerabilidad del Distrito Metropoli- Weichselgartner J. (2004). « Changer au rythme des changements : les
tano de Quito Colección Quito Metropolitano. Quito: MDMQ-IRD. défis s’adressant à la gestion des risques naturels » en Yvette Veyret,
Donze J. (2001). “Risques technologiques et urbanisation”. en CNRS, Gérald Garry, Nancy Meschinet de Richemond (eds.), « Risques
Risques et territoire, la gestion des risques territorialisés, vol 2, Colloque naturels et aménagement en Europe » , Paris: Armand Colin, Paris.
national, Lyon: CNRS. Zimmermann P. (2003). “L’inscription des risques dans l’espace : diffi-
Douglas Mary, (1996). La aceptabilidad del riesgo según las ciencias socia- cultés de appréhension et de représentation. L’exemple des risques
les, Barcelona: Ediciones Paidos Studio. industriels » en Moriniaux V. (Coord), Questions de Géographie : Les
Estacio J. (2004). Risques technologiques liés au stockage et au transport de Risques. Nantes, Editions Temps
combustibles dans le District Métropolitain de Quito, tesis Maestria,
Université de Savoie, Chambéry.
Garcia-Tornel (2002). Sociedades y territorios de riesgo, Colección la
Estrella Polar N.31, Barcelona: Ed. Del Serbal.
Godard O, Henry C, Lagadec P, Kerjan E. (2002). Traité des nouveaux
risques, coll Folio/Actuel, Paris: Editions Gallimard.
362 363
Discrepancias institucionales y vulnerabilidad
asociada en el valle de Los Chillos frente al
peligro de lahares del volcán Cotopaxi
Tania Serrano* / Florent Demoraes**
Resumen
El artículo presenta algunos de los resultados del proyecto Vulnerabilidad

institucional y de la población del valle de Los Chillos (DMQ-Rumi-
ñahui) llevado a cabo en el marco del programa Pacivur (IRD) y del
grupo PAUD.
Se intenta mostrar cómo las perspectivas, prioridades y políticas dife-
rentes de dos municipios que administran un territorio expuesto a una
misma amenaza (los lahares) tienen implicaciones sobre el uso y ocupa-
ción del suelo que a su vez pueden provocar o incrementar la vulnerabili-
dad del valle de Los Chillos. Se muestra igualmente las dificultades a las
cuales las autoridades se ven confrontadas cuando se trata de conciliar el
crecimiento urbano y la reducción de riesgos. El estudio resalta la perti-
nencia de adoptar una gestión del riesgo a una escala geográfica supramu-
nicipal.
Palabras clave: crecimiento urbano, riesgo volcánico, lahar, planificación

urbana, vulnerabilidad institucional, SIG, valle de Los Chillos, Ecuador.
* Investigadora. Equipo PAUD (IRD-MDMQ), Quito. [email protected]

** Docente Investigador. Laboratoire RESO - UMR 6590 CNRS. Université Rennes 2, Francia.
[email protected]
365
Tania Serrano / Florent Demoraes Discrepancias institucionales y vulnerabilidad asociada en el valle de Los Chillos
Crecimiento urbano, fenómeno global todo el país de sufrir disfuncionamientos es mucho mayor en caso de ocu-
y particular en países en desarrollo rrencia de un fenómeno peligroso en una de estas ciudades. Es así que
estos eventos pueden tener graves repercusiones en el desarrollo de un país
Las ciudades concentran tradicionalmente los empleos, los equipamien- o de una región1 (Chester et al, 2001: 98). Finalmente la percepción del
tos, los servicios y las esperanzas de vida de la mayoría de la población de riesgo suele ser menor en las ciudades debido a un contacto cada vez
un país. Los últimos 250 años han sido marcados por un proceso demo- menor con la naturaleza a causa de la existencia de un ambiente construi-
gráfico caracterizado por un éxodo rural masivo en todo el mundo. Es así do (DÉrcole, 1991; Gaillard et Léone, 2000; Chester et al., 2001)2.
que actualmente el 50 % de la población mundial vive en zonas urbanas,
mientras esta proporción no superaba el 30 % en 1950. A partir de esta
fecha es sobre todo en los países en desarrollo donde la tendencia a la ur- Ciudades y volcanes
banización ha sido mayor; solamente 7 de las 20 ciudades más grandes del
mundo se localizaban en los países en desarrollo en 1950 y actualmente Uno de los fenómenos que podrían ser particularmente dañinos para
son 17 (Domeisen y Palm, 1996 in Chester et al., 2001: 89). De igual muchas ciudades son las erupciones volcánicas ya que un gran número de
manera el incremento de ciudades de más de un millón de habitantes es ellas están situadas en el cinturón de fuego donde se localizan los volca-
más fuerte en los países en desarrollo (Naciones Unidas in Chester et al., nes más activos del mundo. Se estima que alrededor de 500 millones de
2001: 93). Si bien América Latina concentra únicamente el 15 % de la personas estarían expuestas al riesgo volcánico en el mundo entero
población urbana mundial, la tasa de urbanización de esta región es la (Tilling et Lipman, 1993 in Chester et al. 2001 : 94).
más elevada (75 %) lo que la sitúa por sobre la tasa media de Europa y es La elevada tasa de crecimiento de la población en las ciudades de paí-
dos veces más alta que en África y en Asia (Atlas du Monde Diplomati- ses en desarrollo es preocupante en vista de que su exposición a la amena-
que, 2000). za volcánica es cada vez mayor y al hecho de que, generalmente, una ciu-
dad expuesta a un volcán suele estar expuesta a otros volcanes (Small y
Naumann, 2001: 106).
Implicaciones del crecimiento
urbano en términos de riesgo
El crecimiento urbano en Ecuador, en Quito y
Este crecimiento urbano acelerado a nivel mundial tiene claras repercu- la descentralización de la gestión de riesgos
siones en el incremento de los riesgos de origen natural. Por un lado, la
urbanización se traduce en la ocupación de zonas expuestas a fenómenos La tendencia mundial de urbanización se observa también en Ecuador,
peligrosos como sismos, erupciones volcánicas, inundaciones, etc. Se esti- país fuertemente expuesto a fenómenos adversos como inundaciones,
ma que aproximadamente el 40 % de la población en los países en desa- movimientos en masa, erupciones volcánicas, sismos, tsunamis, sequías,
rrollo se encuentra expuesto directa o indirectamente a este tipo de fenó- etc. La tasa de urbanización en el país pasó de un 29 % en 1950 a un 61
menos (RGA, 1994 in Demoraes, 2004: 19). Por otro lado, la gran con- 1 Para dar un ejemplo, el sismo de Managua de 1972 provocó la muerte de 5000 personas y pér-
centración de la población y de la infraestructura en las ciudades incre- didas económicas equivalentes al 40 % del PIB.
menta el riesgo de daños y pérdidas. En los países en desarrollo donde esta 2 El estudio de Robert DÉrcole sobre la percepción del riesgo volcánico del Cotopaxi mostró, por
ejemplo, que los habitantes de zonas rurales tenían mejor percepción de los peligros que los
concentración se observa en una o dos ciudades principales, el riesgo para recientes habitantes de las zonas urbanas del Valle de Los Chillos.
366 367
% en el 2001 (INEC, 2001). Con una población que se duplica cada 20 El valle de Los Chillos: una zona de fuerte crecimiento urbano expues-
años, el Distrito Metropolitano de Quito (DMQ), sede de la capital del ta a los lahares en caso de erupción del volcán Cotopaxi
Ecuador, concentra 1,8 millón de habitantes repartidos en 46 000 ha
cuando en 1956 la ciudad no sobrepasaba los 350 000 habitantes los cua- El valle de Los Chillos se localiza al sur este del centro histórico de Quito
les ocupaban solamente 3 340 ha (Godard y Vega, 1992 : 1). y a 45 km al norte del volcán Cotopaxi (5 897 m) y está amenazado por
Inicialmente localizada a 2800 m de altura en un estrecho valle de tres el advenimiento de lahares3 en caso de erupción. Los lahares descenderí-
a cinco kilómetros de ancho entre las faldas del volcán Guagua Pichincha an al valle siguiendo el curso de los ríos Pita, Santa Clara y luego río San
al oeste y una falla tectónica al este, la capital se expandió a partir de los Pedro y afectarían a las zonas urbanas localizadas al borde de estos ríos.
años ochenta hacia los valles más bajos localizados al este. Estos valles que En la última erupción del Cotopaxi que data de 1877, los lahares provo-
gozan de condiciones ambientales más favorables (menor altitud, tempe- caron un millar de víctimas a una época en la que las zonas circundantes
ratura más elevada, amplios espacios planos, menor contaminación, áreas al volcán eran muy poco pobladas (DÉrcole, 1996: 482). En efecto, este
verdes, etc.), están urbanizados en un 40% aproximadamente. Constitu- valle cuenta actualmente con cerca de 200 000 personas4 mientras que en
yen nuevas centralidades urbanas y se posicionan como los lugares de 1974 apenas sobrepasaba los 40 000 habitantes (DÉrcole, 1992: 6).
desarrollo urbano futuro con la implantación de zonas industriales y el Una particularidad del valle de Los Chillos es su división administra-
nuevo aeropuerto de Quito. tiva. Dos municipios (DMQ y Rumiñahui) que funcionan de manera
En los últimos decenios el fuerte crecimiento urbano de la capital se distinta gestionan este territorio. La coexistencia de estas dos entidades es
ha acompañado de varios desastes o por lo menos de eventos que han la causa de varias diferencias en la gestión de riesgos sobretodo en la pla-
afectado seriamente la ciudad en el plano humano, material y económi- nificación del uso y ocupación del suelo y en la preparación de la pobla-
co. Se trata en particular del sismo de 1987, la caída de ceniza ocasiona- ción para afrontar una situación de crisis. Este trabajo muestra de mane-
da por la erupción de los volcanes Guagua Pichincha y Reventador en ra más particular las diferencias institucionales relacionadas con la estima-
1999 y 2002, respectivamente; numerosas inundaciones, flujos de lodo, ción de la amenaza de lahares, el desarrollo urbano y sus consecuencias en
movimientos en masa, etc. términos de riesgo.
Una de las respuestas dadas al crecimiento urbano y el incremento del
riesgo asociado es la responsabilidad de los municipios ecuatorianos en el
ámbito de los riesgos. En el marco de una política de descentralización y La amenaza lahar:
desconcentración, el DMQ ha adquirido progresivamente varias compe- zonificación evolutiva y sujeta a controversias
tencias en cuanto a los riesgos y a partir de 1998 maneja directamente la
cuestión del riesgo en su jurisdicción. El Instituto Geofísico de la Escuela Politécnica Nacional (IG-EPN) publicó
Sin embargo, una eventual erupción del volcán Cotopaxi, localizado a en el 2004 el último mapa de peligros volcánicos del Cotopaxi que muestra
50 km al sur de Quito, plantea el problema de la gestión del riesgo úni-
3 La palabra lahar es de origen indonesio y designa un flujo de lodo que contiene rocas, bloques
camente en los límites del DMQ. En efecto, otros cantones que mantie-
angulares, principalmente de origen volcánico (Van Bemmelen in DÉrcole, 1989 : 30). Los
nen estrechas relaciones con el DMQ también están expuestos como es el lahares resultan de la expulsión de un lago de cráter, de un desplazamiento de ceniza gracias a la
caso del cantón Rumiñahui. Es necesario por tanto tomar en considera- lluvia o de un derretimiento de un glaciar. En el caso del Cotopaxi este flujo se formaría por el
derretimiento del casquete glaciar producto de la caída de material incandescente.
ción lo que pasa fuera de los límites del DMQ y reflexionar a una escala 4 Proyecciones realizadas por la Dirección Metropolitana de Planificación Territorial (DMPT) a
supramunicipal, en este caso, a la escala del Valle de Los Chillos. partir del censo del 2001.
368 369
las zonas afectadas por el paso de los lahares de la última erupción de 1877. mayor permite la expansión urbana sin ningún tipo de restricción. Por
El mapa se basa en un trabajo de campo y reemplaza aquel de 1989 elabo- otro lado, la reducción de la zona de peligro ha influenciado las activida-
rado por la misma institución. Este último representa una zona de menor des de preparación de la población y la percepción de las autoridades. Por
riesgo correspondiente a lahares producto de una erupción de intensidad ejemplo, la capacitación de la población se concentra únicamente en la
superior a aquella de 1877. Un evento de esta magnitud es actualmente con- zona definida en riesgo olvidando que existe una probabilidad, remota
siderado como poco probable (Samaniego et al., 1994 in IG-EPN & IRD, pero existente, de una afectación mayor en caso de una erupción de
2005: 91) y adicionalmente el retroceso de los glaciares ha confirmado esta mayor intensidad. De igual manera ciertos albergues se localizan a menos
elección. En efecto, el casquete glaciar ha perdido aproximadamente el 30 de 100 m de la zona de peligro.
% de su superficie entre 1976 y 19975 lo que significa que los lahares espe- A esta dificultad de zonificación de la amenaza se suma una controver-
rados para una intensidad de erupción dada, serán de menor amplitud. sia de carácter científico. La Escuela Politécnica del Ejército (ESPE) ela-
Una erupción de una intensidad igual a la de 1877 corresponde a uno de boró una cartografía de lahares de la zona norte del Cotopaxi al conside-
4 escenarios elaborados para el Cotopaxi, concretamente al escenario 3. En rar que los estudios de la IG-EPN de 1989 eran poco confiables y que las
el escenario 1 se formarían pequeños lahares sin consecuencias para el valle escalas utilizadas no permitían determinar de manera precisa las zonas de
de Los Chillos. En el escenario 2 la expulsión de piroclastos podría ser im- peligro en áreas urbanas8. Este mapa incompleto (ya que por falta de pre-
portante lo cual provocaría la formación de un lahar de menor amplitud (50 supuesto solo concierne una parte del área urbana) fue realizado en base
% en relación al de 1877) y el escenario 4 correspondería a una erupción a modelaciones matemáticas y considerando ciertas informaciones prove-
muy explosiva de recurrencia milenaria (IG-EPN & IRD, 2005: 92). La car- nientes de las crónicas de erupciones anteriores. El mapa 1 muestra las di-
tografía actual disponible no muestra los lahares correspondientes a todos los ferentes zonificaciones mencionadas.
escenarios y la representación del escenario 3, correspondiente a la erupción
de 1877, ha reforzado la idea de que es el único escenario posible. Mapa Nº. 1
El mapa de 2004 resulta muy conveniente para el valle de Los Chillos
pues la zona probablemente afectada por los lahares es casi 6 veces menor
que aquella definida en 1989. En otros términos, según el mapa de 1989
un 17% del área total del valle de Los Chillos6 correspondía a una zona
de peligro (mayor y menor peligro), mientras que es de 3 % según el ma-
pa del 2004. Cabe recalcar, sin embargo, que la zona de mayor peligro por
lahares definida en 1989 es muy similar a la zona de peligro de 20047.
Esta evolución de la cartografía del lahar es muy favorable para el desa-
rrollo urbano. En efecto, la no consideración de un escenario de erupción
5 Cadier et Misincho (IRD-INAMHI). Segunda campaña de mediciones del glaciar del volcán
Cotopaxi. Presentado en Quito en abril del 2007.
6 Superficie total calculada en 80 950 ha correspondiente a los límites de la Administración Zonal
Valle de Los Chillos y Rumiñahui
7 La diferencia más importante es la representación, en el 2004, de una mayor superficie en peli-
gro (cerca de 900 has más que la zona de mayor peligro de 1989). Parte de esta área en peligro
se encuentra en la parroquia Alangasí (DMQ). 8 Entrevista realizada al Ing. Aguilera ESPE. Abril 2007.
370 371
La existencia de dos mapas genera ciertos inconvenientes e incertidum- ción de albergues o de vías de evacuación se realizan en base a los límites
bres. En primer lugar, el mapa del IG-EPN es utilizado en el Municipio fijados sin considerar la noción de probabilidad característica del riesgo.
de Quito y el mapa de la ESPE en algunas dependencias del Municipio Por otro lado, se mostró que el respaldo de las autoridades a los actores
de Rumiñahui. Los mapas son utilizados como referencia para determi- científicos puede generar ciertas tensiones entre autoridades cuando los
nar zonas seguras y por tanto la localización de albergues. Se constató por científicos no están de acuerdo. Finalmente, la reducción de la zona de
ejemplo, que un albergue situado en Rumiñahui se encuentra al borde de peligro de lahares influye en la urbanización de un valle que, a pesar del
la zona de peligro según el mapa de la ESPE y está en zona de peligro riesgo, no deja de ser cada vez más atractivo. El crecimiento urbano sin
según el mapa del IG-EPN9. Por otro lado, la adhesión de las autoridades embargo no se da de la misma manera. Necesidades y prioridades distin-
a una institución científica genera distanciamiento entre ambos munici- tas intervienen en el uso y ocupación del suelo.
pios. El Municipio de Quito reconoce el Decreto Ejecutivo mediante el
cual se establece que el IG-EPN es la institución oficial encargada de “la
identificación de las amenazas volcánicas y sísmicas y la preparación de los La planificación del uso y ocupación del suelo:
mapas de peligro respectivos”10 mientras que la Dirección de Seguridad realidades y prioridades diferentes
Ciudadana del Municipio de Rumiñahui reconoce a la ESPE. De esta
manera, cuando la ESPE realizó la proposición de construir un muro en El suelo no se gestiona de la misma manera en el DMQ y en Rumiñahui.
el sitio denominado La Caldera para evitar el desborde de los lahares El modelo de desarrollo urbano en el DMQ es crear “una ciudad com-
sobre el río Santa Clara fue tomada como poco ética por parte de las auto- pacta” para evitar los gastos excesivos provocados por la extensión de las
ridades del DMQ. En efecto, la construcción del muro tenía el objetivo redes de servicios así como para evitar los problemas de degradación del
de proteger una zona densamente poblada de Rumiñahui a costa de incre- medio ambiente. Para lograr este fin, el suelo se ha clasificado en tres cate-
mentar el volumen del lahar que descendería por el río Pita lo que provo- gorías: suelo urbano, urbanizable y no urbanizable. Los equipamientos y
caría más daños en el territorio del DMQ. Una propuesta proveniente de servicios pueden instalarse únicamente en el caso de los dos primeros y
la ESPE y la aceptación por parte de Rumiñahui, generó tensiones con las según las etapas de incorporación previstas (MDMQ, 2001). Gracias a
autoridades de la Administración Zonal del Valle de los Chilos (AZVCH- una buena coordinación entre las empresas y direcciones metropolitanas
DMQ). esta política puede ponerse en marcha. El Municipio de Rumiñahui por
En términos de riesgo, ¿cuáles son las implicaciones de esta evolución su parte ha definido zonas de protección ecológica a lo largo de los ríos
de los mapas de peligro de lahares y cuáles son las implicaciones del reco- que cruzan la zona urbana pero no ha definido zonas donde la urbaniza-
nocimiento por parte de las autoridades de dos instituciones científicas y ción esté prohibida por lo que se estima que continuará la expansión
sus mapas? urbana.
Por un lado, la preparación de la población para afrontar situación de En cuanto a las zonas expuestas a fenómenos peligrosos, la reglamen-
crisis y la determinación de zonas seguras están condicionadas a los lími- tación no prohíbe la utilización del suelo como sucede en otros países
tes de los mapas producidos por los científicos. Es así que las actividades (Francia por ejemplo) a excepción de las zonas con una pendiente mayor
de capacitación y de información de la población así como la identifica- a 30° y a menos de 10 m del borde de una quebrada. Las zonas expuestas
a lahares tienen sin embargo ciertas limitaciones en cuanto a su ocupa-
9 Trabajo realizado por Jérémy Robert, integrante del equipo de investigación.
ción. Es así que en el DMQ las zonas expuestas a lahares tienen una voca-
10 Decreto Ejecutivo n° 3593 del 13 de enero del 2003 ción residencial exceptuando las zonas localizadas al borde de las vías que
372 373
tienen un uso múltiple. Al contrario, el Municipio de Rumiñahui prevé Mapa Nº. 3

la ocupación de las zonas expuestas con un tipo de uso múltiple (residen-
cial, comercial y oficinas) con el fin de reducir la densidad de la población
residente (ver mapa 2).
Mapa Nº. 2
¿Cómo pueden explicarse estas diferencias?
Cada municipio ecuatoriano recibe de parte del Estado un presupuesto

De igual manera existen contrastes en cuanto a la ocupación del uso del anual calculado en base a tres criterios: su superficie, el número de habi-
suelo. El mapa 3 muestra las diferencias existentes en cuanto a la superficie tantes y el porcentaje de población desfavorecida (calculado según el índi-
mínima de división del suelo. Mientras en el DMQ, las propiedades locali- ce de Necesidades Básicas Insatisfechas) (Vallejo, 1997). El 15 % del pre-
zadas en zona de riesgo no pueden ser divididas en menos de 1 000 m2, en supuesto nacional se reparte entonces entre 219 cantones por lo que cada
Rumiñahui pueden subdividirse hasta en lotes de 50 m2 sobre todo a lo municipio requiere generar sus propios ingresos a través, por ejemplo, del
largo del río Pita. En lo que se refiere a la altura de edificación, que permi- cobro de impuestos. Se necesita por tanto atraer la inversión de industrias,
te indicar el grado de densificación, el mapa 4 muestra que solamente en comercios y de la población y Rumiñahui ha logrado constituirse en una
los ejes viales del DMQ se permite una altura de edificación de hasta 4 pisos centralidad en el valle de Los Chillos. Los centros dinámicos de Sangolquí
correspondiente a la Av. Ilaló y las avenidas estructurantes en Conocoto y y San Rafael ofrecen todo tipo de servicios (salud, educación, servicios
en la vía a Amaguaña. Para el resto de la zona concernida por los lahares se bancarios, etc.) y constituyen centros de concentración comercial e indus-
permite 2 y hasta 3 pisos. En el caso de Rumiñahui, los inmuebles de 4 trial no despreciables (ver mapa 4). Estos servicios no son utilizados solo
pisos se permiten también a lo largo de las vías estructurantes pero también por los habitantes de Rumiñahui sino por los moradores de las parroquias
en la zona que probablemente quedará aislada en caso de lahares. de Alangasí, La Merced, Píntag y Amaguaña pertenecientes al DMQ. Si
374 375
bien Conocoto ubicado en el DMQ es también un centro urbano diná- estos datos se puede afirmar que la política en Rumiñahui de desdensifi-
mico en el valle, tiene una influencia menor que los centros de Rumi- cación residencial a favor de una mayor densificación de comercios resul-
ñahui donde la afluencia de población es mayor debido a su carácter cén- ta poco pertinente puesto que incrementa la exposición de la población y
trico y la existencia de buenas vías de acceso. de los bienes a los lahares. En otros términos no solo se invierte en las zo-
nas de peligro sino que éstas están más densamente visitadas en el día lo
Mapa Nº. 4 que podría complicar una eventual evacuación.
Por otro lado, la construcción de grandes infraestructuras comerciales
en zona de riesgo (como el caso del Centro Comercial San Luis y el River
Mall) tiene dos implicaciones.
En primer lugar se trata de establecimientos que actúan como polos
de atracción no solo de la población sino de otro tipo de servicios y
comercios. Si bien en el DMQ la política es no incrementar la densidad
de población residente en zonas expuestas a lahares, una parte de su po-
blación acude a las zonas comerciales de Rumiñahui localizadas en áreas
de peligro ya que ellas concentran una gran cantidad de servicios, están
más cercanas y son accesibles.
En segundo lugar, la urbanización y sobre todo este tipo de infraes-
tructuras de gran envergadura tendrían una incidencia en la trayectoria y
la carga de sedimentos que serían arrastrados por un lahar. El mismo
Centro Comercial San Luis podría constituir un obstáculo y eventual-
mente podría desviar el lahar12. Esta desviación implica que zonas consi-
deradas como fuera de peligro resulten finalmente afectadas. Por lo tanto,
las políticas de uso de suelo de Rumiñahui inciden directamente en el
¿Cómo las diferencias institucionales incrementan la vulnerabilidad territorio de la AZVCH puesto que lo que sucede aguas arriba tiene con-
frente a lahares en el valle de Los Chillos y cuáles son los desafíos? secuencias aguas abajo.
A esta dificultad se suma la de la zonificación de la amenaza y la acep-
Estas singularidades que se evidencian en la ocupación diferenciada del tación de dos instituciones científicas a pesar de que solo una sea oficial.
suelo comportan consecuencias en términos de riesgo. En primer lugar, se Por un lado, la representación cartográfica de un solo escenario (corres-
constató que la población que se encuentra en el día en las zonas de alto pondiente a una erupción igual a la de 1877) tiene repercusiones en las
peligro es tres veces mayor a aquella de la población residente (o pobla- actividades de preparación de la población. La recopilación de informa-
ción presente en la zona en la noche). En efecto, según los datos del censo, ción, las capacitaciones y los simulacros se realizan únicamente en la zona
cerca de 14 000 personas se encuentran amenazadas por los lahares mien- representada como expuesta a los lahares olvidando que lo que se repre-
tras que durante el día la cifra se eleva a 45 000 personas11. A la luz de senta es uno de cuatro escenarios. Fuera de esta zona no se trabaja en
11 Trabajo realizado por Jérémy Robert, integrante del equipo de investigación. 12 IG-EPB, comunicación oral
376 377
capacitación y por tanto es posible que la población que habita en estas Bibliografía
zonas no sepa qué hacer en caso de una erupción. De igual manera, los
límites del lahar se toman al pie de la letra cuando se trata de identificar Chester D. Et al. (2001). “The increasing exposure of cities to the effects
albergues. Como se había mencionado, hay albergues ubicados a solo 100 of volcanic eruptions: a global survey”. Environmental hazards, nº2,
m del límite. Finalmente las controversias científicas influyen en las auto- pp. 89-103.
ridades y el respaldo que éstas les brindan provoca distanciamiento entre Demoraes F. (2004). Mobilité, enjeux et risques dans le District
autoridades. Un decreto oficial existe y debería respetarse. Métropolitain de Quito (Equateur). Tesis de doctorado, Universidad de
Savoie, Francia.
DÉrcole R. (1991). Vulnérabilité des populations face au risque volcanique.
Conclusión Le cas de la région du volcan Cotopaxi (Equateur). Thèse de doctoral,
Université Joseph Fourier, Grenoble.
Una mayor coherencia territorial es necesaria en el valle de Los Chillos DÉrcole R. (1992). “La población de la provincia de Pichincha frente al
para garantizar el desarrollo urbano en condiciones que reduzcan el ries- volcán Cotopaxi” En Atlas Infográfico de Quito, ORSTOM & IGPH &
go de la población, de sus bienes y de las inversiones. El manejo del terri- IGM, Paris, Quito, lámina N° 6, 41 láminas bilingües (español- francés).
torio debería pensarse a la escala del valle de Los Chillos y no concentra- DÉrcole R. (1996). “Représentations cartographiques des facteurs de
da únicamente en cada municipio como se lo realiza actualmente. Un vulnérabilité des populations exposées à une menace volcanique.
cambio de escala permite considerar los dinámicos intercambios y flujos Application à la région du Volcan Cotopaxi (Èquateur)” Bulletin
existentes entre ambos municipios y permite reflexionar sobre soluciones Institut Français d´Études Andines, nº25 (3), pp. 479-507.
a problemas comunes. Por ejemplo, la instalación necesaria de un estable- Gaillard J.C., Léone F. (2001). “Implications territoriales de l´éruption
cimiento de salud que atienda las necesidades del valle de Los Chillos du Mont Pinatubo pour la minorité autochtone aeta. Cas des bassins-
debe ser de interés común para ambos municipios y acuerdos deberían versants des rivières Pasig et Sacobia (provinces de Pampanga et Tarlac,
establecerse para elegir mejor el sitio de su emplazamiento y evitar así que Philippines)” Cahiers savoisiens de Géographie, n°1, pp. 53-68.
una infraestructura estratégica sea construida en zona de riesgo. Para ello Godard H., Vega J. (1992). “La distribución de la población urbana”
se requiere necesariamente una mayor concertación institucional y una Atlas Infográfico de Quito, ORSTOM & IGPH & IGM, Paris, Quito,
voluntad política para lograrlo. lámina N° 1, 41 láminas bilingües (español-francés).
IG-EPN & IRD (Instituto Geofísico Escuela Politécnica Nacional &
Institut de Recherche pour le Développement) (2005). “Los peligros
Programa SIG utilizado volcánicos asociados con el Cotopaxi” en Los peligros volcánicos en el
Ecuador. Quito: Corporación Editora Nacional.
SavGIS (www.savgis.org) MDMQ (Municipio del Distrito Metropolitano de Quito) (2001). “Or-
Los mapas han sido elaborados por Tania Serrano con la colaboración de denanza de Planificación”. En Plan de Uso y Ocupación del Suelo
José Tupiza. (PUOS). Quito: MDMQ.
Small C., Naumann T. (2001). “The global distribution of human pop-
ulation and recent volcanism”. Environmental hazards, nº 3, pp.
93-109.
378 379
Tania Serrano / Florent Demoraes
Vallejo R. (2007). Quito, de municipio a gobierno local. Innovación institu- Degradación, vulnerabilidad y riesgo
cional en la conformación y gobierno del Distrito Metropolitano de Quito
1990-2005. Tesis de maestría especialidad en Desarrollo local, versión hidrogeomorfoclimático en áreas
preliminar, FLACSO, Quito urbanas de laderas
Othón Zevallos Moreno*
Resumen
El trabajo presenta los patrones de riesgo ligados a la variabilidad climá-

tica en Ecuador a partir de los registros de desastres de la Base Desinven-
tar, así como algunos índices de riesgo y vulnerabilidad ante estos fenó-
menos, basados en el Sistema de Indicadores Socio Económicos del
Ecuador (SIISE). Presenta también el efecto de la degradación ambiental
en áreas urbanas de laderas con relación al riesgo de origen hidrogeomor-
foclimático (Inundaciones, deslizamientos, aluviones, etc.), soportado
por evidencia empírica y por el análisis de los procesos de ocupación e
intervención, a partir de la experiencia del Programa de Manejo de lade-
ras de Quito.
Palabras clave: gestión, riesgo hidrogeomorfoclimático, amenazas, vulne-

rabilidad, desastres, clima.
* Miembro de la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (LA

RED). Consultor -Director de Estudios del Programa de Saneamiento Ambiental para el DMQ.
EMAAPQ.
380 381
Tania Serrano / Florent Demoraes
Vallejo R. (2007). Quito, de municipio a gobierno local. Innovación institu- Degradación, vulnerabilidad y riesgo
cional en la conformación y gobierno del Distrito Metropolitano de Quito
1990-2005. Tesis de maestría especialidad en Desarrollo local, versión hidrogeomorfoclimático en áreas
preliminar, FLACSO, Quito urbanas de laderas
Othón Zevallos Moreno*
Resumen
El trabajo presenta los patrones de riesgo ligados a la variabilidad climá-

tica en Ecuador a partir de los registros de desastres de la Base Desinven-
tar, así como algunos índices de riesgo y vulnerabilidad ante estos fenó-
menos, basados en el Sistema de Indicadores Socio Económicos del
Ecuador (SIISE). Presenta también el efecto de la degradación ambiental
en áreas urbanas de laderas con relación al riesgo de origen hidrogeomor-
foclimático (Inundaciones, deslizamientos, aluviones, etc.), soportado
por evidencia empírica y por el análisis de los procesos de ocupación e
intervención, a partir de la experiencia del Programa de Manejo de lade-
ras de Quito.
Palabras clave: gestión, riesgo hidrogeomorfoclimático, amenazas, vulne-

rabilidad, desastres, clima.
* Miembro de la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (LA

RED). Consultor -Director de Estudios del Programa de Saneamiento Ambiental para el DMQ.
EMAAPQ.
380 381
Othón Zevallos Moreno Degradación, vulnerabilidad y riesgo en áreas urbanas de laderas
Antecedentes La vista del paisaje urbano y la cercanía a las zonas céntricas o de tra-
bajo son los principales atractivos que dan el alto valor a estas tierras. Para
Desastres en aumento ello incluso los intereses económicos mueven su poder para construir
obras y servicios y cambian las regulaciones de suelo como sucedió en las
Los desastres asociados al clima están en aumento en el mundo. Es sufi- laderas del Pichincha en Quito en la década de los setentas. En el caso de
ciente abrir las páginas de los diarios para constatar que no pasa una asentamientos informales, la disponibilidad y el bajo precio de la tierra
semana sin que se reporten inundaciones, deslizamientos, nevadas, sequí- por el hecho de ser áreas prohibidas de urbanizar, son los elementos moti-
as, olas de calor, huracanes, tornados, etc. Sin duda, la preocupación glo- vadores para su ocupación.
bal por el cambio climático, abona a una mayor visibilización de estos
eventos, antes poco percibidos y reportados.
En particular el número de desastres atribuidos a inundaciones crece. Registros de desastres como evidencia del riesgo
Las inundaciones son el tipo de evento natural más destructivo que gol-
pea a los seres humanos y sus bienes. Entre los años 1991-2000 una Desinventar
media de 211 millones de personas por año fueron afectadas por desastres
naturales, 2/3 de los cuales lo fueron por inundaciones. (UNISDR, “Desinventar” (en adelante abreviada DI) es un software desarrollado en
2001). En el Ecuador, esta situación no es diferente como se verá más lenguaje MS Access por La Red de Estudios Sociales en Prevención de
adelante. Desastres en América Latina (LA RED), con el objeto de ingresar de una
manera estandarizada, consultar y procesar información sobre los desas-
tres y sus efectos (LA RED, 2000). La metodología DI reporta eventos de
La problemática de las laderas desastres sobre unidades geográficas, y no fenómenos, por lo que la ocu-
rrencia de un sismo o un Fenómeno El Niño (ENOS) por ejemplo, son
En ciudades, las áreas urbanas localizadas en laderas, aparecen especial- reportados como varios o múltiples desastres si sus efectos han ocurrido
mente vulnerables a la ocurrencia de desastres asociados al clima, al agua en diferentes unidades geográficas.
y a la morfología. A pesar de los riesgos inherentes, las laderas de las zonas
montañosas de las ciudades son siempre atractivos para ser urbanizadas.
Este es el caso de ciudades ecuatorianas como Quito, Ambato, Portoviejo, La Base de datos de Ecuador
Esmeraldas, Guayaquil, etc., así como de muchas ciudades de la región
como Bogotá, Caracas, Medellín, La Paz, entre otras. La información para la base de datos se obtuvo principalmente a partir de
La pendiente del terreno es un factor determinante que segrega a los fuentes hemerográficas como son los diarios con cobertura nacional El
distintos actores al restringir la ocupación y aumentar los costos de infra- Comercio y El Universo, más otras fuentes para periodos específicos, como
estructura, por lo que estas son ocupadas por los estratos económicos más los diarios Hoy y Expreso, las Juntas Provinciales de Defensa Civil para el
altos o por los más bajos. El crecimiento de asentamientos informales en Fenómeno El Niño 97-98 y otras. La base fue complementada y depura-
laderas está determinado por los efectos de los modelos de desarrollo que da siguiendo la metodología de LA RED desarrollada por el Observatorio
generan inequidad entre las zonas urbanas y rurales así como dentro de Sismológico del Sur Occidente (OSSO-U. del Valle). (Chicaiza, 2004).
las zonas urbanas. (PNUD-ECHO, 2007).
382 383
La base está limitada por factores como el número y localización de los ambientales en las cuales los desastres ocurren, así como su interacción
diarios que se levantaron, la falta de datos técnicos en las fuentes, el afán con la amenaza como producto de las condiciones climáticas, hidrológi-
de magnificar el evento en las noticias, o por subjetividad del periodista cas y morfológicas. Un modelo simplificado de este enfoque sería:
que redacta la noticia, etc. Adicionalmente, en la mayoría de desastres no
se evalúan los daños de manera pormenorizada, razón por lo cual lo que
se refleja en los medios de comunicación y se recoge en la base de datos Registro de Desastre => Riesgo materializado => f (fenómeno ocurrido x
es apenas una fracción, la punta del iceberg de todos los daños y desastres condiciones de vulnerabilidad)
que ocurren en el país (Desinventar, 2005).
A pesar de ello, DI es globalmente la base más detallada y completa
sobre registro de desastres para Ecuador. Esta es una primera y valiosa Amenazas hidrogeomorfoclimáticas (HMC)
fuente de información sobre la globalidad de la situación de los desastres
en el país. En esta denominación “Hidrogeomorfoclimática” (HMC) se incluyen
todas aquellas amenazas ligadas o asociadas a la variabilidad climática.
Específicamente, la amenaza hidroclimática refiere a eventos como inun-
Definiciones daciones ocasionadas por fuertes aguaceros localizados de corta duración.
Las amenazas geomorfológicas corresponden a desplazamientos gravita-
El riesgo de desastre asociado a fenómenos de la naturaleza, está relacio- cionales de masas de terreno desestabilizadas bajo el efecto de fenómenos
nado con la probabilidad de que la materialización de éstos pueda afectar naturales (precipitaciones, sismos) o de acciones antrópicas (remoción de
personas, bienes materiales, infraestructura, servicios, o en general ejercer tierra, vibraciones, deforestación, explotación de canteras). Las amenazas
un efecto negativo sobre algún tipo de actividad humana, sobre la socie- morfoclimáticas incluyen aluviones, flujos de lodos, escombros o crecidas
dad o la naturaleza misma. Desde esta perspectiva, existen relaciones torrenciales de gran capacidad destructiva ocasionadas por fuertes aguace-
complejas entre los procesos sociales-económicos, que inciden sobre las ros, ligadas a los drenajes naturales (D’Ercole y Metzguer, 2004).
condiciones de vulnerabilidad, las amenazas y el riesgo (Daqui, 2004). Para el análisis de eventos HMC asociados a la variabilidad climática,
Existe un circulo vicioso, descrito por Hewitt (1996), debido a que fren- se consideran los siguientes de la base DI: inundación, deslizamiento, ave-
te a una amenaza, los actores sociales con menos recursos económicos no nida, lluvia, vendaval, tempestad, marejada, huracán, sedimentación,
tienen capacidad para enfrentar las pérdidas, por lo cual sus condiciones helada, granizada, sequía, erosión litoral, aluvión, alud, incendio forestal,
de vida empeoran generando mayores factores de vulnerabilidad ante la epidemia, plaga, tormenta eléctrica, nevada, ola de calor (Bonilla y Lavell,
siguiente amenaza, produciendo así una amplificación de los efectos. 2001).
En el presente estudio se partió de la interpretación de la realidad ries-
go como un modelo complejo espacio-temporal de interacciones entre
entidades socio-económicas y físico-naturales. La propuesta parte de las Desastres HMC
lecciones del pasado para “predecir” las condiciones futuras y prevenir o
mitigar sus posibles consecuencias. El registro histórico de desastres se Los desastres en Ecuador están cada vez más ligados a la variabilidad cli-
puede señalar como una dimensión del riesgo materializado. Este riesgo mática. En efecto, entre la década del setetna hasta fines del 2000, los
materializado permite analizar las condiciones sociales, económicas y desastres HMC se incrementaron del 15.8% al 67.1% y entre ellos las
384 385
inundaciones y deslizamientos de manera más significativa. Esto se visua- en el quinquenio 1995-1999. Existen en especial fuertes incrementos del
liza claramente en el Cuadro No. 1 donde se observa que los desastres an- número de desastres en los quinquenios en los cuales se presentaron even-
trópicos (accidentes e incendios) eran los más frecuentes en la década de tos ENOS de gran magnitud (El Niño Oscilación Sur o Fenómeno El
los setetna mientras en los noventa lo son las inundaciones y los desliza- Niño), como es el caso de los quinquenios 1980-1984 (ENOS 82-83) y
mientos. particularmente 1995-1999 (ENOS 97-98).
Cuadro Nº. 1 - Desastres mas frecuentes por décadas

Figura Nº. 1 - Cantones con mayor número de desastres HMC
Década Primer evento más frecuente % Segundo evento más frecuente %
1970-1979 Accidente 59.6 Incendio 26.1
1980-1989 Incendio 32.1 Inundación 27.4
1990-1999 Inundación 43.6 Deslizamiento 22.8
Fuente: Desinventar, 2005 Procesamiento: Autor
• Patrón espacial
A nivel nacional, para todo el período de registro, Guayas, Manabí y Pi-

chincha son las provincias más afectadas. A su vez estas provincias son las
más pobladas en el país. La región con mayor número de reportes de de-
sastres es la Costa, teniendo el 58.3% del total de registros de la base,
seguido de la Sierra y el Oriente con 33.9% y 7.8% respectivamente.
En la Costa, los reportes de desastres más representativos según su Fuente: Daqui, 2004
importancia se relacionan con inundaciones, deslizamientos y epidemias.
En la Región Sierra los desastres más frecuentes son: deslizamientos,
inundaciones y lluvias. En la Región Amazónica los más frecuentes son Aparte del crecimiento del número de desastres HMC en los períodos
los deslizamientos y las inundaciones. ENOS, también hay ocurrencia de estos desastres en los periodos consi-
A nivel cantonal aquellos que presentan mayor número de desastres derados como No ENOS (Neutros y La Niña), es decir existe una “nor-
son los ubicados en el Golfo de Guayaquil, en Manabí y en Esmeraldas malidad” de ocurrencia de desastres, provocada por procesos socio-econó-
en la región costa, y en Quito y Cuenca en la región sierra. (Figura No.1). micos subyacentes que generan vulnerabilidad de las poblaciones frente a
eventos normales propios de la variabilidad climática.
• Patrón temporal
El número de desastres se ha incrementado de forma evidente a lo largo

de los últimos 34 años. Un análisis por quinquenios (Cuadro No.2), de-
muestra que el número de desastres HMC ha pasado de un promedio de
2 eventos por año en el quinquenio 1970-1974 hasta un máximo de 116
386 387
Cuadro Nº. 2: Variación del número de Desastres a nivel quinquenal mente en Quito y Guayaquil y otros en menor número, sin embargo,
para la década del ochenta, debido principalmente al evento ENOS
Quinquenio Total Promedio Incremento Porcentaje Total
1982-1983, este espectro se amplió hacia un mayor número de cantones
1970-1974 21 4.2 21
1975-1979 22 4.4 1 136% 43 especialmente de la Costa, Sierra centro y sur y Amazonía. En la década
1980-1984 189 37.8 167 427% 232 del noventa el proceso creció aun más, reportándose desastres en 67 can-
1985-1989 200 40 11 128% 432 tones de los cuales gran parte de ellos en la provincia de Manabí y en la
1990-1994 431 86.2 231 317% 863 cuenca media y baja del río Guayas.
1995-1999 767 153.4 336 223% 1630
2000-2003 503 (4 años) 125.75 -264 54% 2133
Fuente: Desinventar, 2005 Figura Nº. 2 - Tipo de desastre más frecuente por cantón
Procesamiento: Autor
• Tipología de desastres
Los desastres más frecuentes para el país en el período 1970-2003 son las
inundaciones (37.05%), deslizamientos (22.33%) y lluvias intensas con
daños (9.75%). Estos tres tipos de desastres representan el 70% de los
eventos HMC reportados y un altísimo porcentaje de las afectaciones.
Los desastres que más afectan a los cantones de la Costa son los rela-
cionados con las inundaciones, aunque existen algunos cantones de la
Costa que presentan como desastres más frecuentes los deslizamientos (El
Carmen, Jipijapa, Montecristi, Paján, Pichincha, Santa Ana, 24 de Mayo
en la Provincia de Manabí, Piñas en El Oro, Durán en Guayas y Palenque
en Los Ríos).
En la región Sierra los principales tipos de desastres registrados son los Fuente: Daqui, 2004
deslizamientos que ocurren en las zonas de fuertes pendientes de la cordi-
llera de los Andes, seguidos por las inundaciones y aluviones. En la región
Oriental, se presentan mayormente deslizamientos e inundaciones, los En parte el incremento se explica por los acelerados procesos de urbani-
cuales se presentan en 7 (39%) y en 3 (17%) de los 18 cantones que re- zación del Ecuador a partir de la década del setenta, impulsado por el
portan desastres respectivamente. Estos se localizan principalmente en las boom de la exportación petrolera. En efecto, la relación población urba-
partes altas de las cuencas amazónicas (Figura No.2). na / población rural se ha incrementado desde una relación 58.2% / 41.8
La ocurrencia de desastres HMC se ha ido ampliando a lo largo de las % para el censo de 1990 a una relación de 60.98% / 39.02% para el censo
últimas 3 décadas desde los núcleos más poblados, hacia todo el territo- del 2001. Entre los años 1990-2000, la tasa de crecimiento urbana fue del
rio nacional y principalmente hacia los cantones de la Costa y de la Sierra 3.6%, mientras la rural fue negativa –0.07%, lo que expresa el proceso de
centro y sur. Para la década del setenta se reportaban desastres principal- migración rural-urbano.
388 389
Efectos sobre personas e infraestructura Para incorporar los efectos de los desastres en un solo indicador, una
aproximación consiste en tomar las siguientes variables más robustas de
Los mayores y más frecuentes efectos de los desastres son: pérdidas de Desinventar como son:
vidas humanas, destrucción de viviendas, heridos y en general pérdidas
materiales y económicas en los sectores de vialidad y transporte, actividad • Número de desastres, como expresión de frecuencia o recurrencia;
agropecuaria, servicios públicos, en ese orden. Del análisis de los efectos
se puede concluir que: • Número de muertos y número de afectados, como expresión de afec-
taciones a las personas;
• El 36% de todos los desastres reportados provocan muertes.
• Número de viviendas destruidas, como representación de afectación a
• El 29% de los desastres destruyen viviendas. la infraestructura vital y
• En el 20% de todos los desastres se afecta el sector vial y en el 13% se • Número promedio de sectores afectados como representación de sec-
afecta al sector agropecuario. tores de servicios y de la producción.
• Los deslizamientos son los tipos de desastres HMC que más personas Para la construcción del índice se partió de los datos de DI para el perío-
matan, seguido de las epidemias y las inundaciones. do 1990-1994, con la finalidad de lograr comparar con los datos socio-
económicos disponibles del Censo de 1990 y así establecer una relación
• Las inundaciones por su número y extensión son los desastres que más entre los efectos ocurridos y las condiciones de vulnerabilidad en cada
viviendas destruyen y que más personas afectan. cantón. Para la variable “viviendas destruidas” se totalizó los campos
viviendas destruidas y viviendas afectadas siguiendo el criterio expuesto
• La segunda causa de destrucción de viviendas son los deslizamientos, por Cardona et al (2004) según el cual una vivienda afectada es equiva-
por su ubicación en lugares de fuertes pendientes en laderas, junto a lente a 0.25 de una vivienda destruida.
bordes de quebradas y ríos, etc. Del análisis de componentes principales realizado a los datos de
Desinventar, para el periodo señalado, se determinan dos componentes
principales (Daqui, 2004). El primer componente, que expresa el
Índices de riesgo y vulnerabilidad ante fenómenos HMC 32.19% de la varianza, exhibe una alta relación con los efectos sobre las
personas (muertos y afectados) así como con el número de desastres, por
Índice de Riesgo HMC materializado lo que a este componente se le denomina Subíndice de Riesgo Poblacio-
nal (SRP)
El índice más simple es el número de desastres registrados en el periodo
de estudio para cada unidad geográfica dividido para el número total de SRP* = 0.526 x MUER + 0.555 x AFEC + 0.644 x DES + 0.031 x
años de registro, lo cual es una frecuencia relativa, como aproximación de SECT - 0.021 x VIV
la probabilidad de ocurrencia.
390 391
Este subíndice es mayor para las áreas o cantones más poblados, lo que Figura Nº. 3 - Índice de riesgo HMC materializado
expresa también una mayor infraestructura expuesta. En este caso, Quito,
Guayaquil, Cuenca, etc., son las ciudades con mayor riesgo.
El segundo componente captura el 21.74% de la varianza y exhibe
una alta relación con los efectos físicos de los desastres al presentar los ma-
yores coeficientes en las variables viviendas destruidas y número prome-
dio de sectores afectados en cada cantón. A este componente se le deno-
mina Subíndice de Riesgo de Infraestructura y Servicios (SRI).
SRI* = 0.584 x VIV - 0.763 x SECT + 0.213 x MUER + 0.062 x

AFECT - 0.173 x DES
Cada uno de estos componentes ha sido transformado de escala con

rango entre 0 y 10 (Carrasco et al, 2000):
Fuente: Daqui, 2004
SRP = 5 + SRP*, SRI = 5 + SRI*
El Índice de Riesgo Hidrogeomorfoclimático IR HMC, fue construido En general, los cantones que corresponden a capitales de provincia son los
como la suma de las dos componentes principales transformadas, y repre- que exhiben los mayores valores de IR HMC, ya que muchas de estos
senta la ocurrencia de desastres y sus efectos combinados. cantones tienen la mayor cantidad de población e infraestructura expues-
ta. Sin embargo, otros cantones como Quevedo, Pujilí, Baquerizo Mo-
IR HMC = SRP +SRI reno, también presentan altos índices de riesgo materializado.
El índice construido con la metodología arriba expuesta, se presenta en la

Figura No.3. En ésta se puede observar que Quito, Guayaquil y, princi- Índices de vulnerabilidad
palmente, Cuenca, presentan los mayores índices de afectación para el
periodo analizado. En el caso de Cuenca ello se debe a la ocurrencia del Para determinar la vulnerabilidad se partió de los criterios propuestos por
deslizamiento de la Josefina en 1993, que causó una gran cantidad de LA RED (2002) y por Barrenechea (et al 2003), según los cuales se deben
daños, muertos y afectados. En el caso de Zamora el IR HMC alto se de tomar en cuenta cuatro dimensiones de la vulnerabilidad: demográfi-
debe a la ocurrencia del deslizamiento en Nambija de mayo de 1993 que ca, económica, social y de recursos naturales. Las fuentes primarias de
produjo más de 200 muertos (Ver DI, ficha 1078). datos usadas fueron los datos del sistema Integrado de Indicadores Socio
Económicos del Ecuador –SIISE y del INFOPLAN 2002, con la base
geográfica de la división político administrativa de 1999 (Daqui, 2004).
Para el presente caso se seleccionaron los siguientes indicadores socio-eco-
nómicos:
392 393
• TOTPER: Población Total El segundo factor capta el 20.26% de la varianza y está relacionado prin-
• N_PEA: Población Económicamente Activa cipalmente con los aspectos poblacionales y económicos y presenta una
• DENSID : Densidad poblacional gran relación con las variables Total de Personas, Escolaridad, Población
• MIGRAC : Tasa de Migración Económicamente Activa por lo que se le ha denominado Subíndice de
• TAS_CRE: Tasa de crecimiento Poblacional Vulnerabilidad Socio-Económica (VSE).
• TAS_DEP: Tasa de Dependencia
• INDVIV: Índice de Vivienda vse* = + 0.343 totper + 0.346 n_escol + 0.343 n_pea - 0.044 indviv –
• POR_HAC: Viviendas con Hacinamiento 0.014 indinfra + 0.016 indinb + 0.059 tasa_cre – 0.028 migrac + 0.098
• INDINFRA: Índice de infraestructura por_hhac + 0.016 tasa_dep + 0.018 ivs
• INDINB: Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas
• IVS: Índice de Vulnerabilidad Social Finalmente el tercer factor capta el 14.4% de la varianza y se relaciona
• INDFEM: Índice de Feminidad principalmente con las variables Índice de Feminidad, Migración y Tasa
• N_ESCOL: Escolaridad de Crecimiento entre otros, por lo que a este factor se lo ha denominado
Subíndice de Vulnerabilidad Demográfica y de Dinámica Poblacional
Se partió de los cantones que en DI presentaron desastres con uno o más (VDP).
de los siguientes efectos: Muertos, Afectados y/o Viviendas Destruidas, o
sectores afectados. Debido a que no se contó con los resultados procesa- vdp* = + 0.475 indfem – 0.316 migrac + 0.255 ivs - 0.257 tasa_cre +
dos del Censo del 2001, se trabajó con los indicadores del censo de 1990 0.133 indinfra + 0.116 tasa_ dep + 0.085 indviv + 0.050 indinb - 0.013
y con los datos de DI del quinquenio de 1990-1994. totper - 0.198 por _hhac - 0.011 n_pea - 0.026n_escol
A estos datos se le aplicó el análisis de componentes principales con
el Software Statgraphics 5.0, con el que se determinó que tres componen- El Indice de Vulnerabilidad (IDV) es la suma de los subíndices anteriores
tes eran suficientes para describir la variabilidad del conjunto. Luego de y permite determinar la distribución de vulnerabilidad ante amenazas
ello se procedió a utilizar el Análisis de Factores a fin de determinar las HMC tomando en cuenta el conjunto de dimensiones antes descritas
ecuaciones que describen de mejor manera las características de la vulne- (Figura No.4).
rabilidad subyacente en el conjunto de variables (Daqui, 2004).
El primer factor capta el 41.63% de la varianza de los indicadores de idv = var + vse + vdp
base y presenta los mayores valores de correlación con las variables: Índi-
ce de Necesidades Básicas Insatisfechas, Índice de Infraestructura, Índice De manera similar al análisis del índice de riesgo, cada uno de los com-
de Vivienda, Porcentaje de Hogares con Hacinamiento, Índice de Vul- ponentes ha sido transformado de escala en rango de 0 a 10 mediante las
nerabilidad Social, por lo que a este se lo denominó Subíndice de Vulne- siguientes ecuaciones (Carrasco et al, 2000):
rabilidad de Acceso a Recursos (VAR)
var = 5 + var*; vse = 5 + vse* ; vdp = 5 + vdp*
Var* = +0.224 indinb - 0.25 indviv – 0.213 indinfra + 0.221 por _hhac
+ 0.141 ivs + 0.178 dep_1000h + 0.081 tasa_cre – 0.036 migrac +
0.060 totper - 0.056 indfem + 0.061 n_pea + 0.065n_escol
394 395
Figura Nº. 4 - Índice de Vulnerabilidad - IDV • La vulnerabilidad demográfica y poblacional se presenta fundamental-
mente en los cantones de la Sierra, seguido por los cantones de la pro-
vincia de Manabí. Esto se debe principalmente a la pobreza y migra-
ción.
• Globalmente, la zona más vulnerable ante amenazas HMC es el calle-

jón interandino a pesar de no ser la más expuesta. En la Costa las pro-
vincias de Esmeraldas, Manabí y Guayas en ese orden son las más vul-
nerables. Esta vulnerabilidad unida a la mayor exposición a las amena-
zas por ENOS y variabilidad climática de las provincias costeras, da
como resultado la conocida alta afectación a esta región.
Aunque la metodología y los resultados de los índices de riesgo y vulne-

rabilidad aparecen promisorios, los coeficientes y las ecuaciones son sólo
referenciales y requieren de una investigación más amplia para su genera-
Fuente: Daqui, 2004
lización.
Riesgo HMC en áreas urbanas de laderas

A partir del análisis de vulnerabilidad presentado se puede señalar lo
siguiente:
Registro de desastres HMC en laderas
• La vulnerabilidad por carencia de acceso a recursos (VAR) se presenta
El área de ocupación para las laderas occidentales de Quito en el eje
principalmente en zonas empobrecidas de la costa como Esmeraldas,
Pichincha-Atacazo alcanza a 17.081 Ha., de las cuales 9.671 Ha. se con-
el sur de Manabí y el norte de Guayas, en provincias de la sierra cen-
sideran como parte del maciso del Pichincha. Un número de 85 quebra-
tro y sur como: Chimborazo, Cañar, Azuay y Loja, y en: Morona
das bajan desde las laderas del Volcán Pichincha (4.627 msnm) hasta las
Santiago, Pastaza y Napo en la Amazonía. En los cantones donde se
partes bajas de la ciudad (2.800 msnm).
encuentra las capitales de provincias y ciudades más grandes, las caren-
P. Peltre, 1989, investigó los desastres localizados u originados en las
cias y por tanto los índices de vulnerabilidad son menores.
laderas del Pichincha a partir de información en los diarios. Desde 1900
hasta 1988 reporta 163 inundaciones, 36 hundimientos de calzadas, 114
• La vulnerabilidad socio-económica (VSE) se da en los centros urbanos
deslizamientos y 70 aluviones con graves impactos en pérdidas humanas
de mayor concentración poblacional y de mayor infraestructura como
y materiales. Estas se constituyen en las principales amenazas HMC liga-
son en la Sierra: Quito, Ambato, Riobamba, Guamote, Cuenca, Loja,
das a la problemática de las laderas.
y en la Costa: Guayaquil, Santo Domingo, Portoviejo, Esmeraldas.
Según EMAAP-Q, reportado por Zevallos, 1995a, en el período entre
1990 y mayo de 1995 se registraron 60 eventos, entre ellos: 4 tapona-
396 397
mientos de captaciones con desbordes a la parte baja de la ciudad, 16 Impactos y consecuencias

roturas de colectores, 4 hundimientos de calzadas y 39 inundaciones de
los barrios de la ciudad. Adicionalmente, según la base de datos Los procesos de ocupación urbana en ladera significan deforestación, cor-
Desinventar, entre junio de 1995 y 1999 se presentaron 7 inundaciones, tes de taludes para vías y accesos, movimientos de tierra, rellenos de que-
8 deslizamientos, 2 tempestades, 2 aluviones y 3 reportes de incendios bradas, desalojos de escombros que terminan taponando los drenajes exis-
forestales que afectaron varias partes de la ciudad, pero principalmente las tentes. La tasa de desaparición del bosque para ocupación urbana se ha
laderas del Pichincha. estimado en 100 Ha/año.
En total 465 desastres HMC de toda magnitud han afectado a la ciu- Las basuras y escombros que se arrojan a las quebradas, a más del pro-
dad de Quito entre 1900 y 1999, ocasionado importantes pérdidas a la blema sanitario, implica altos costos de operación y mantenimiento. Un
capital. En la realidad posiblemente los desastres son más, pues con fre- estimado de 31.5%, equivalente a 3.200 Ton/año, van a parar a las que-
cuencia estos no son reportados por los medios. bradas. El taponamiento de los colectores agravan las inundaciones. La
acumulación de basuras y escombros incrementa también el riesgo de alu-
viones a la ciudad.
Ocupación de laderas y degradación ambiental La impermeabilización del suelo significa el aumento de caudales de
escorrentía y de la capacidad erosiva del flujo, agravando la erosión, las inun-
A partir de la década de los setenta la ciudad inicia un proceso de ocupa- daciones y la probabilidad de aluviones. Fleming (1995), mediante aplica-
ción irregular y disperso, consecuencia de la promulgación de la Ley de ción del Modelo SWRRB (Storm Water Run-off for Rural Basins) a la cuen-
Reforma Agraria de 1964 que provoca la acelerada lotización de las anti- ca de la Quebrada Rumihurco, ha estimado que la tasa de erosión se incre-
guas haciendas que rodeaban la ciudad. Este proceso que no considera las mentaría de 20.000 a casi 40.000 T/Ha/año, en los próximos 10 a 20 años,
regulaciones urbanas origina que el Municipio pierda el control de la si se duplica el área urbana en las partes altas. Mediante pruebas con el
expansión de la ciudad (Barreto, 1994). modelo hidrológico HIDRO1, el autor ha determinado que los caudales
El crecimiento de la década de los ochenta, de por medio la crisis de máximos y los volúmenes de crecida podrían incrementarse hasta en un 50%.
la deuda externa, aceleró la ocupación ilegal y desordenada de las laderas, A su vez, las fuertes pendientes y alta erosividad de los materiales, pro-
principalmente en los bosques de propiedad estatal, vía invasiones favore- duce la formación de cárcavas que generan gran cantidad de sedimentos
cidas por partidos políticos y concejales. A pesar de la existencia de la y desestabilizan las laderas, incrementando la probabilidad y la magnitud
declaratoria de Bosque protector por parte del Distrito Metropolitano de de ocurrencia de deslizamientos.
Quito, DMQ, las laderas a mediados de los noventa seguían ocupándose Debido a las dificultades topográficas, algunos de los barrios irregula-
legalmente o invadiéndose ilegalmente y registraban un explosivo creci- res tienen deficiencia de servicios de agua, alcantarillado, pavimentación,
miento de 17.5% anual. recolección de basura, control de erosión, accesos, salud, etc. La falta de
Afortunadamente, gracias a la mayor preocupación Municipal y gra- alcantarillado y las basuras generan el deterioro de la calidad del agua en
cias a los programas de manejo de laderas implementados por parte la las quebradas. Mediciones realizadas por Fleming (1995) en la cota 3300
EMAAP-Q (Empresa Metropolitana de Alcantarillado y Agua Potable de msnm donde existe poca intervención y en la cota 2.900 msnm antes del
Quito), esta tasa de ocupación ha ido decreciendo. ingreso al colector de la avenida occidental determina que los sólidos tota-
les en el caudal de la Quebrada Rumihurco se incrementa de 30 a 260
mg/l y el Índice de biodiversidad disminuye de 35 a 0.
398 399
Por último, la desaparición del paisaje es otro riesgo tan o más impor- cha para las laderas del Norte de la ciudad (1995-2001) por un monto de
tantes que los otros, ya que representa uno de los mayores recursos que US$ 25 millones, así como el componente de manejo de laderas del
tiene la ciudad. En este panorama de caos y desaliento, todavía es posible Programa de Saneamiento Ambiental (PSA) para las laderas del Centro
ascender o adentrarse unos pocos cientos de metros en las laderas y sus Histórico (2002-2007) por un valor de US$ 16 millones. Las obras e in-
quebradas para encontrar lugares apacibles, olores de bosque y humedad, tervenciones ejecutadas están cumpliendo su cometidito y el riesgo HMC
el murmullo de aguas cristalinas; aún se puede cerrar los ojos y recordar ha sido ostensiblemente reducido. Está en proceso de inicio la Segunda y
el trinar de los pájaros. última fase del PSA para las laderas del sur de la ciudad (2007-20011),
con un monto de US$ 12 millones, valor al que complementan US$ 40
millones para renovación y mejoramiento del sistema de drenaje pluvial.
Causalidades Los programas comprenden obras de renovación del sistema de alcan-
tarillado (sanitario y pluvial) principalmente en las partes bajas de la ciu-
El Proyecto Regional de Reducción de Riesgos (PNUD-ECHO,2007) en dad e intervenciones ambientales y sociales en las laderas de las partes al-
relación a la dinámica de ocupación informal de las laderas, determina que tas de la ciudad. El objetivo final es fortalecer la capacidad de gestión de
esta coincide en las cinco capitales andinas y que ella es producto de la auto- las laderas por parte del MDMQ. La estrategia es participativa, con un
gestión comunitaria o de la intervención de lotizadores informales con la enfoque dirigido hacia la sostenibilidad social, institucional y financiera,
intermediación de políticos que presionan para la provisión de los servicios. con una visión integral de intervención en el territorio, con énfasis en la
Analizando el proceso de ocupación y de configuración del riesgo en prevención para evitar daños y altos costos remediación.
las laderas de Quito, se determinan múltiples causalidades, entre ellas: El Programa comprende la ejecución de cuatro componentes: 1) Plan
inadecuada legislación y débil gestión municipal, falta de decisión políti- de Manejo Integral y creación de la estructura normativa, institucional y
ca y coordinación de las distintas instancias municipales, clientelismo financiera para el manejo de laderas, 2) Gestión del Riego en bordes y
político, ineficiencia y corrupción particularmente en pasadas administra- cauces de quebradas a través de mitigación in situ y reasentamientos, 3)
ciones municipales, baja rentabilidad de la tierra en áreas naturales con Acondicionamiento ambiental y recuperación de quebradas y bordes y 4)
relación a la urbana, y escasa conciencia y desinterés ciudadano para su incorporación de actores institucionales, involucramiento de la comuni-
conservación. dad e información y difusión ciudadana.
Un mecanismo importante de generación de ilegalidad y de densifica-
ción de viviendas en el área natural es la subdivisión del suelo por herencia.
En las laderas del Sur, el principal mecanismo de crecimiento de la urbani- Experiencias sobre la gestión del riesgo HMC
zación informal en las áreas naturales son las cooperativas o las comunas.
La gestión del riesgo urbano (al igual que la de cualquier otro riesgo) pasa
por la necesidad de tener en primer lugar un conocimiento claro de las
El Programa de Manejo de Laderas amenazas (natural, socio-natural antrópicas o tecnológicas) así como de
las vulnerabilidades (sociales, físicas, técnicas, etc.).
Para mitigar el riesgo de desastres y mejorar la gestión de las laderas, el Los procesos naturales son convertidos en riesgos debido al deterioro
MDMQ (Municipio del Distrito Metropolitano de Quito) a través de ambiental principalmente a causa de la ocupación urbana, al desarrollo de
EMAAP-Q ha ejecutado el programa de Manejo de Laderas del Pichin- asentamientos informales en zonas inestables, márgenes de quebradas,
400 401
etc., a la intensificación de las amenazas por prácticas asociadas a la ocu- El riesgo no se manifiesta sólo en el aumento de la probabilidad y
pación de laderas como deforestación, cortes de taludes, manejo inade- magnitud de la ocurrencia de deslizamientos o aluviones que afecten a la
cuado de aguas servidas y de escorrentía, arrojo de basuras y escombros, población de la zona baja, sino también en las condiciones de vulnerabi-
y por el proceso de acumulación de vulnerabilidades (PNUD-ECHO, lidad física, social, económica y ambiental en que vive la población de las
2007). laderas. Al hallarse la gente al borde de la subsistencia, deben ocuparse de
Adicionalmente, asociado a la ocupación urbana o incluso a la ocupa- la lucha diaria por sobrevivir y ello significa que, a su vez, son agentes de
ción rural de los suelos, se pueden determinar una serie de acciones y degradación ambiental, al contaminar, destruir, malutilizar o desproteger
decisiones tanto individuales como institucionales, que inadvertidamente los recursos. En este sentido, pobreza y degradación van de la mano
agravan las condiciones de riesgo y generan o abonan de manera silencio- (Herzer y Gurevich, 1996).
sa a la ocurrencia del desastre. En efecto, el momento en que un barrio Se hace necesario que las autoridades y la sociedad reenfoquen sus
construye un relleno para el cruce de una quebrada o un ciudadano relle- políticas sociales y su visión del desarrollo. Necesariamente, los aspectos
na parte del cauce para extender su terreno, están ocasionando necesaria- del desarrollo sostenible y la equidad no pueden ser soslayados si se quie-
mente impactos ambientales e incrementando el riesgo, lo que tarde o re verdaderas soluciones. La tendencia de los municipios a considerar la
temprano será desnudado por el desastre que ocurrirá cuando se concre- solución como un problema de recursos económicos y de construcción de
te la amenaza. obras, debe revertirse para que sea la gestión y el manejo del medio am-
Por tanto, como corolario podemos concluir que el desastre no ocu- biente el principal mecanismo de prevención y mitigación del riesgo de
rrió el día que cayó la fuerte lluvia que desencadenó el deslizamiento o la desastres. La gestión municipal debe incorporar la participación comuni-
inundación y ocasionó muertes, destrucción de viviendas, caos en el trá- taria para que la población sea parte de las soluciones y no mera especta-
fico, etc. El desastre empezó en los meses y años previos, cuando se empe- dora o causante del problema.
zaron a preparar las condiciones de vulnerabilidad y riesgo en que vivía la
población, sus bienes, la infraestructura y los servicios, que ese día de la
ocurrencia del desastre terminaron por colapsar. Bibliografía
Visto así el problema, resulta una oportunidad para conocer y revertir
los nexos entre degradación del medio ambiente urbano, riesgos y desastres. Barreto, R. (1994). “Manejo Ambiental y Prevención de Desastres Natu-
Las laderas de Quito son el caso típico de incremento del riesgo de rales con Participación Comunitaria : el caso de los Barrios Populares
desastres por mal manejo del medio ambiente urbano. La degradación de del Noroccidente de Quito”. En Lavell, A. (compilador). Viviendo en
los denominados bienes comunes, como el suelo, el agua, el aire, el paisa- Riesgo. Quito: La Red.
je, la seguridad (Metzger, 1996), desembocan en la gestación de situacio- Barrenechea J., E. Gentile , S. González Y C.Natenzon (2003). “Una pro-
nes de riesgo y de ocurrencia de desastres. La amenaza, inicialmente de puesta metodológica para el estudio de la vulnerabilidad social en el
origen natural (geomorfológico, hidrológica, climática), se ha convertido marco de la teoría social del Riesgo” en En torno de las metodologías:
en socio-natural e incluso antrópica (contaminación de agua, basura, etc), abordajes cualitativos y cuantitativos Silvia Lago Martínez, Gabriela
como consecuencia de la falta de planificación y control municipal, de la Gómez y Mirta Mauro, coordinadoras.
ausencia de servicios y, en último término, de las condiciones socio-eco- Bonilla Adriana y Allan Lavell (2001). Costa Rica: Patrones de Riesgo
nómicas del país. ENSO y su Configuración 1970-2000. La Red, 2000.
402 403
Cardona, O., Hurtado, J., Duque, G., Moreno, A., Chardón, A., Prieto, “Configuración de Riesgos de Desastre ENSO”. Documento de Trabajo.
D.,(2004). Dimensionamiento relativo del Riesgo y de la Gestión. BID- Piura.
CEPAL-IDEA, Programa de información en Indicadores de Gestión Carrasco, Fernando et al. (2000). Desarrollo Social y Gestión Municipal en
de Riesgos. el Ecuador. Jerarquización y Tipología. Primera Edición, Quito, ODE-
Chicaiza, D., (2004). Sistema de inventario de Desastres: Depuración y PLAN.
Complementación del Programa Desinventar, Proyecto de Titulación, Metzguer, P. (1996). “Medio Ambiente Urbano y Riesgos: Elementos de
Escuela Politécnica Nacional.. Reflexión”, en M.A Fernández (Compiladora). Ciudades en Riesgo. De-
Costales, S. (1995). Estudios Geomorfológicos. Proyecto Protección de las gradación ambiental, riesgos urbanos y desastres. LA RED-USAID
Laderas del Pichincha. Quito: EMAAP-Q/BID. Peltre, P. (coordinador). (1989). “Riesgos Naturales en Quito. Lahares,
Daqui D. (2004). Análisis del Riesgo Espacial, Temporal y Semántico a par- Aluviones y Derrumbes del Pichincha y Cotopaxi”. Estudios de Geo-
tir del Registro de Desastres por eventos ENSO y Variabilidad Climática grafía, vol 2.
en Ecuador, Proyecto de Titulación, Escuela Politécnica Nacional. PNUD/BCPR-ECHO/DIPECHO (2007). “Catálogo de Instrumentos
Noviembre de 2004. de Gestión Municipal para la Reducción y Preparación ante Emer-
DESINVENTAR (2005). Base de datos de Desastres-Ecuador, Periodo gencias”. En Proyecto Regional de Reducciòn de Riesgos en Capitales An-
1970-2003. Actualizada en Diciembre 2005. Disponible [01.08.2007] dinas. Capitales Andinas, 2007.
en www.desinventar.org. UNISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction)
D’ercole R. Y P. Metzguer (2004). “La Vulnerabilidad del Distrito Metro- (2001). “Guidelines for reducing flood losses”. Documento en línea
politano de Quito”. En Quito Metropolitano. No. 23. Quito: Munici- disponible [01.08.07] en www.unidr.org/eng/library
pio del Distrito Metropolitano de Quito-Institut de Recherche pour Zevallos, O. (1995). “Estudios Hidrológicos Complementarios y Areas
le Development. de Afectación por Flujo de Lodos y Escombros”. Proyecto de Protección
CNUHH/HABITAT (1997). “El Pichincha Entre Bosques y Barrios”. de las Laderas del Pichincha, septiembre. Informe final. Quito: EMAAP-
Proyecto Laderas del Pichincha. Quito: CNUHH/HABITAT. Q/BID.
Fleming, W. (1995). “Application of a Watershed Simulation Model for ––––––––– (2004). Informe Final de Investigación. Proyecto Gestión de
Management Scenarios in the Rumiurcu Watershed near Quito” Riesgos ENSO en América Latina.. Documento en línea disponible
Documento en línea disponible [01.08.07] en www.desenredando. [01.08.07] en www.cambioglobal.org/enso/informes, abril 2007.
org/public/libros/1996/cer/CER_cap09-ODL_ene-7-2003.pdf
Herzer H, Y R. Yurevich (1996). “Degradación y Desastres: Parecidos y
Diferentes: Tres Casos para Pensar y Algunas Dudas para Plantear”, en
M.A. Fernández (Compiladora). Ciudades en Riesgo. Degradación
ambiental, riesgos urbanos y desastres. LA RED-USAID
Hewitt, K. (1997). “Regions of Risk”. Longman Press.
LA RED (2000). “Guía metodológica para el inventario de desastres”,
Manual de Usuario Desinventar. La Red.
LA RED (2002). Documento metodológico para el Proyecto de Investi-
gación Comparativa 2:
404 405
Construcción política de un desastre
natural. La inundación de la ciudad
de Santa Fe en 2003
Silvia Esther Fontana*
Resumen
En muy pocas horas el agua se adueña de una población. Son momentos en

los que se pierde la cotidianeidad habitual de cada habitante, viéndose la vida
de todos (o casi todos) paralizada ya que, directa o indirectamente, todos son
afectados por la inundación.
Este tipo de sucesos provocados por la naturaleza pueden mostrar la capa-
cidad del gobierno para dar respuesta a los problemas que emergen o, por el
contrario, pueden poner en evidencia la vulnerabilidad de las instituciones que
resultan entonces incapaces de dar una respuesta. Vemos así que el impacto
que genera un hecho de estas características en la sociedad, es una combina-
ción de las amenazas de la naturaleza, de la vulnerabilidad de la población y de
los daños potenciales, generando diversos tipos de respuestas por parte de los
gobernantes de turno y de la población damnificada.
En el presente trabajo persigo identificar las acciones del gobierno durante
la inundación haciendo referencia a “lo que se podría haber realizado para evi-
tar la catástrofe” y cómo actuaron los diversos niveles de la administración esta-
tal en el otorgamiento de ayuda humanitaria. También pretendo describir
cómo se fue construyendo la identidad del Gobierno alrededor de la inunda-
ción.
Palabras clave: inundación, catástrofe, desastre Santa Fe, gestión del riesgo
* Lic. en Ciencia Política, Espec. en Docencia Universitaria y Mag. en Antropología. Becaria

Doctoral de la Universidad Católica de Córdoba (UCC).
407
Silvia Esther Fontana Construcción política de un desastre natural
Introducción caso bajo estudio, las decisiones políticas que se tomaron antes y durante la
inundación como también los programas de prevención posteriores.
La ciudad no es sólo un perímetro dentro del cual
El objetivo que persigo es identificar las acciones del gobierno duran-
las personas viven, trabajan, se pasean, se enamoran te la inundación y cómo actuaron los diversos niveles de la administración
o mueren. No es sólo un espacio donde lo privado y estatal en el otorgamiento de ayuda humanitaria. También pretendo des-
lo público marcan su diferencia y entrecruzamiento. cribir cómo se fue construyendo la identidad del Gobierno alrededor de
La ciudad es el contorno diseñado por las la inundación a través de los puntos de vista de diversos agentes estatales
representaciones que los hombres hacen que participaron durante y después del desastre y, también, a través de los
de ella, la ciudad es más que la gente. puntos de vista de muchos otros agentes involucrados en el mismo.
(Wolf citado por Falchini, 2005) Quiero destacar que cuando hago referencia al nivel político hablaré
de gobierno y no de Estado, porque pretendo referirme a quienes ejercie-
En abril del 2003 se produjo una inundación en la Ciudad de Santa Fe ron el poder durante la inundación del 2003. Esto se debe a que el Estado
(Argentina) que fue considerada como una catástrofe por la cantidad de está conformado no solo por quienes ejercen el gobierno (nacional, pro-
evacuados, víctimas y grandes pérdidas económicas. Santa Fe ciudad está vincial o municipal), sino también por el territorio nacional y por sus
ubicada en un área donde confluyen el Río Paraná y el Río Salado por lo habitantes, quienes fueron los afectados frente a esta catástrofe.
que a lo largo de la historia ha sobrellevado una serie de crecidas de estos La investigación, de la que forma parte esta ponencia, se realizó de
ríos, pero ninguna de la magnitud alcanzada por este desastre desatado a acuerdo a los lineamientos del método cualitativo a través del enfoque
fines de abril del año 2003. etnográfico tomando en consideración la perspectiva del actor.
Este tipo de suceso catastrófico provocado por la naturaleza puede
mostrar la capacidad del gobierno para dar respuesta a los problemas que
emergen o, por el contrario, pueden poner en evidencia la vulnerabilidad 29 de abril del 2003: los hechos y las causas
de las instituciones que resultan entonces incapaces de dar una respuesta.
Una catástrofe como ésta es el resultado de la recurrencia de un sinnú- Ese día la ciudad de Santa Fe quedó bajo las aguas del Río Salado. Du-
mero de agentes, no debiendo solo en la naturaleza encontrar la causa, rante el mes de abril del 2003 la Ciudad fue azotada por una serie de
sino también en la implementación o no de políticas públicas a tal fin. intensas lluvias que trajeron como consecuencia que fuera afectada por
Políticas que no solo deben implementarse sobre la cuenca del río en sí, inundaciones producidas por el desborde del Salado.
sino también sobre gran cantidad de factores como son la deforestación, El mismo, llegó a tener caudales cercanos a los 3.000 metros cúbicos
el modelo agrario y de cultivos, la planificación territorial, entre otros. por segundo, sumiendo a un tercio de la ciudad a quedarse bajo las
Una de las creencias populares que se tejieron alrededor de esta inun- aguas. Como resultado del avance de las aguas aproximadamente
dación, es que fue provocada por la falta de inversión del gobierno pro- 150.000 habitantes debieron abandonar sus hogares porque se encon-
vincial para evitar que el Río Salado se desbordara ante la incesante traban en situación de riesgo y unas 30.000 viviendas quedaron bajo las
lluvia. aguas, de las cuales 4.000 se destruyeron totalmente y encontrándose la
El impacto que genera una catástrofe en la sociedad es una combinación mayoría de ellas en situación de precariedad. A su paso también se per-
de las amenazas de la naturaleza, de la vulnerabilidad de la población y de dió un sinnúmero de ganado y se arruinaron una gran cantidad de huer-
los daños potenciales. Por lo tanto, no podemos dejar de considerar, en el tas debido a que las aguas del Río Salado son salitrosas y deteriora las
408 409
tierras, haciendo inutilizables especialmente aquellas que son aptas para Las causas antrópicas pueden encontrar su respuesta en el uso indebido
los cultivos. y no regulado de los suelos. Esto es debido a los cambios en las prácticas
Esta inundación se convirtió en una catástrofe que sumó una serie de agronómicas, especialmente por la saturación de los suelos, el uso de agro-
víctimas, daños y significativas pérdidas económicas para los habitantes químicos sin límites, el cambio en las técnicas de cultivo. Estas acciones lle-
santafesinos: van a modificar y limitar la capacidad de permeabilidad de los suelos.
La construcción de obras civiles con el fin de contener el cauce del río
el hecho de considerar las implicancias socioeconómicas de un fenómeno como para defender a la Ciudad de las crecidas del mismo, también son
natural va más allá de contabilizar las pérdidas económicas y humanas. Se causas no naturales que llevan a encontrar otra explicación del porqué
trata de examinar el porqué de la vulnerabilidad de ciertas sociedades o sucedió esta catástrofe. Entre estas obras se encuentran el Puente de la
sectores sociales ante un evento de orden natural. Dicha vulnerabilidad Autopista Santa Fe-Rosario y la famosa obra sin concluir, a la cual los san-
está determinada por factores de índole social, político y económico que tafesinos consideran una de las principales culpables y encuentran en el
hacen que un fenómeno físico se convierta en un proceso catastrófico gobierno al culpable de no haberla ejecutado.
para la sociedad (Desastre y Sociedad, 1994).
Las aguas penetraron a la ciudad por el lado noroeste de la vía de circun- El Gobierno y la inundación: la trama institucional
valación, donde hay una discontinuidad debido a no haberse construido
un terraplén de defensa, y luego siguió hacia el sur, lo que hizo que se ane- El Gobierno de la Provincia de Santa Fe definió a la situación vivida en el
gasen las zonas bajas de la ciudad. año 2003 de la siguiente manera: “La Provincia de Santa Fe fue azotada
El Río Salado tuvo su pico de crecimiento hasta los ocho metros propor inundaciones que se fueron produciendo en el corriente año, verifi-
duciendo su desborde la rotura de las defensas de la ciudad, lo que origi- cándose los extremos del drama a partir del ingreso masivo de las aguas el
nó una corriente que sumergió a la ciudad bajo las aguas afectando a las 29 de abril último haciendo epicentro en la ciudad capital” (Ministerio de
poblaciones que se encuentran en la zona central y norte de la Provincia. Salud y Medio Ambiente, 2003: 4).
Miles de familias obligadas a vivir con el agua perdieron las pertenen- Ante esta realidad el Gobierno Provincial decretó el mismo 29, el esta-
cias de toda una vida y muchas de ellas debieron resignarse a convivir en do de emergencia debido a la crisis hídrica de magnitudes extraordinarias
centros de evacuados organizados muchas veces precariamente. que afectó especialmente a la Ciudad de Santa Fe, acción fundamentada
A la par de la desesperación y buscando alguna explicación al desastre en la Ley 8094 que faculta al Poder Ejecutivo para ello.
ocasionado, se podía escuchar y leer que el agua había entrado a la Ciudad Debido a esa gran masa de agua que se instaló en la ciudad, “el
debido a que “la obra no se terminó” (Moro et al., 2005: 17). Esta pudo Gobernador decidió que se realicen ocho voladuras en sectores de la cir-
haber sido una de las causas de lo sucedido, pero debemos tener en cuenta cunvalación Mar Argentino y en el terraplén Irigoyen, ubicado en el ex-
que una catástrofe no solo tiene causas antrópicas sino también naturales. tremo oeste y sur de la ciudad” (Ministerio de Salud y Medio Ambiente,
Entre las causas naturales que llevaron a la extraordinaria crecida del 2003: 8).
Río Salado encontramos a las intensas lluvias provocadas en la cuenca Con esta decisión tomada desde el Ejecutivo Provincial comenzó a ali-
baja del río que provocaron la saturación de las napas. Otro factor natu- viarse, en un primer momento, la situación de la ciudad.
ral importante que es tenido en cuenta es el “cambio climático” presente El Gobierno y sus diferentes estamentos crearon diversos Comités ad
en la zona del desastre que ocasionan las incesantes lluvias. hoc para organizarse frente a la catástrofe. La idea de la creación de los
410 411
distintos comités era hacer frente mancomunadamente a la emergencia Funcionario: - (...) la recurrencia con la que se produce este tipo de inun-
social santafesina. Algunos de ellos cumplieron con su objetivo mientras daciones es de aproximadamente entre 400 y 500 años, imaginate que la
que otros se mostraron inoperantes, ineficientes y caóticos. Alrededor de que se tiene como referencia data de la época de la fundación de Santa Fe
2
la inundación nacieron el Comité de Crisis, el Comité de Emergencia, el por lo cual no era previsible. Existe un informe técnico que el INTA
Comité Hídrico, el Comité Estratégico, los que estuvieron conformados envía al gobierno en el que manifiesta que no era predecible lo ocurrido
(Fragmento de entrevista realizada el 13/07/2006).
por miembros de los diversos ministerios del Gobierno Santafesino.
Este dispositivo gubernamental fue una respuesta ante la emergencia
Al respecto de la previsibilidad o no de la inundación no existe una uni-
que se hacía presente, pero la improvisación debido a la falta de previsión
formidad de criterio. En disonancia con lo planteado por la CEPAL y el
de una catástrofe llevó a un mal manejo del riesgo y a que las acciones se
INTA, existe un trabajo realizado por Gerardo Rico y Fernando Portillo,
convirtieran en débiles, confusas y muchas veces contradictorias.
en el que exponen que:
Otra de las estrategias adoptadas fue contar con la colaboración de las
Fuerzas Armadas y de Seguridad. El objetivo del apoyo de estas Fuerzas
(…) hubo posibilidades de previsibilidad del fenómeno.
era la de brindar su colaboración y ponerse a disposición de las autorida-
Si bien no se contó con un pronóstico a tiempo real (...), en marzo del
des gubernamentales. 2003, el Sistema de Alerta Hidrológico de la Cuenca del Plata, depen-
La participación de la Fuerzas Armadas y de Seguridad fue cuestiona- diente del Instituto Nacional del Agua, formulaba una alerta temprana
da por muchos ya que no se estaba de acuerdo con que la asistencia se mediante monitoreo y evaluación satelital que advertía sobre posibles
militarizara aunque sin dar justificación al respecto. A diferencia de esta situaciones de riesgo hídrico sobre la cuenca del Salado (Rico y Portillo,
posición, especialmente manejada por los medios de comunicación social 2004: 87-88).
(Mecos), en una de las entrevistas realizada a voluntarios de una organi-
zación no gubernamental (ONG) se señala que la militarización fue una Aunque en el mismo informe se transcribe una entrevista hecha a quien
ayuda importante en cuanto a lo logístico, pero sí se argumenta que esta se desempeñaba como Coordinador Logístico del Sistema Federal de
forma de asistencia fue negativa debido a los recuerdos que a muchos les Emergencia (SIFEM) en la que recalcaba que “la problemática planteada
trajo el sentir los helicópteros sobrevolando la ciudad y ver uniformados por el desbordamiento del Río Salado, en el mes de abril fue imprevista”
por todas partes. (Rico y Portillo 2004: 49).
En cuanto a los antecedentes de lo sucedido, el informe realizado por Son numerosos los testimonios que ponen en tela de juicio la eficien-
la Comisión Económica para América Latina (Comisión Económica para cia en la actuación del gobierno como otros muchos también dejan ver
América Latina, 2003), al analizar las causas de la inundación plantea que que el fenómeno de esta inundación fue algo eventual. En este sentido,
el período de retorno de este fenómeno se sitúa en poco más de 200 años las narraciones que hacen los actores involucrados en esta catástrofe nos
(Cepal, 2003:10). Con respecto a este mismo tema un ex funcionario1 del muestran cómo cada uno de ellos construyó su identidad alrededor de lo
Gobierno Provincial relataba durante la entrevista que le realicé, lo acontecido. Aquí muchos se adscribieron a los argumentos referidos por
siguiente: el Gobierno mientras otros tantos se diferenciaron de lo dicho y lo cues-
tionaron.
1 El funcionario al que entrevisté, durante la inundación ocupaba un cargo dentro del Poder
Ejecutivo Provincial. El período de gobierno de la Gestión Reutemann fue entre 1999 y 2003. 2 INTA son las siglas del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, es un organismo perte-
He reconstruido las entrevistas realizadas ya que no fueron grabadas. neciente a la órbita del gobierno nacional, creado en 1956 (INTA, 2006).
412 413
Esto se vincula con distintos factores. Por un lado la inundación fue sencia física del Gobernador santafesino durante la inundación, decía:
una ocasión en la que se dirimieron réditos de índole político partidario “Cuando los medios se fueron y ya no había cámaras de tevé ni fotógra-
y, por el otro, también se pusieron de manifiesto las distintas trayectorias fos cerca, el ex piloto de Fórmula 1 tomó su propio bote y, a las 3 y media
de los actores y el grado de involucramiento en la inundación. Sin embar- de la madrugada fue a bajar gente de los techos” (Semanario, 2004).
go, quisiera señalar que la heterogeneidad de las distintas opiniones pone Resulta interesante cómo se construye la identidad del gobernador. Lo
en evidencia los grises y matices con que las relaciones sociales son perci- que se señala es la importancia de su presencia durante el desarrollo de la
bidas y orientadas por los diferentes agentes sociales. Esto conlleva a la catástrofe. Pero a pesar de reconocer la importancia de la presencia del
imposibilidad de argumentar la existencia de una creencia homogénea gobernador, los entrevistados retoman la duda de la responsabilidad del
que atraviese uniformemente a un conjunto de agentes. Sin embargo, gobierno por la omisión de acciones preventivas que pudieran haber evi-
resulta interesante indagar sobre aquellas creencias que se convierten en tado la inundación.
hegemónicas en determinados momentos, y cómo esto contribuye a que Lo que queda en claro es que la obra que debería haberse hecho para
se (auto)marquen ciertos rasgos como característicos de ciertos contin- la contención del río no fue llevada a cabo. Ahora queda en duda que si
gentes sociales y así construir una identidad determinada. la construcción se hubiera hecho ¿podría haber parado la furia del Salado?
Veamos. El estudio que más polémicas causó fue el elaborado por la En un artículo divulgado en una Publicación de Amnistía Internacio-
Universidad Nacional del Litoral (UNL) titulado “La crecida extraordina- nal, la autora plantea que las aguas dejaron al descubierto “la real dimen-
ria del Salado: causas naturales y antrópicas que provocaron la inundación sión de retirada del Estado: eliminación de partidas para obras hidráuli-
de la ciudad de Santa Fe”, y que fuera aprobado por el Consejo Directivo cas, obras inconclusas, carencia de regulaciones” (Falchini, 2005: 32).
de la Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricas (FICH) de la UNL. Este Sin embargo, desde la perspectiva de los agentes gubernamentales, las
documento pone de manifiesto que la “Falta de datos, inexistencia de condiciones estructurales en las que se desarrollaba la gestión eran suma-
programas de monitoreo, obras inconclusas, carencias de regulaciones, mente críticas en un país que hacía sólo un año había tenido una crisis de
falta de control y de planes de contingencia3, no son más que el crudo re- una magnitud considerable lo que había minado no solamente las arcas
flejo de políticas del Estado que no priorizan adecuadamente los recursos estatales sino también la credibilidad y legitimidad de “los políticos”. Al res-
o lo hacen desde una mirada alejada de las necesidades de la gente”. pecto de la posibilidad de haber decidido el gobierno a terminar la obra
El funcionario entrevistado al consultarle sobre este estudio manifestó inconclusa sobre el Río Salado el Funcionario entrevistado me decía:
desconocerlo. Es de destacar que los signos políticos que gobernaban la
Provincia, la Ciudad y la Universidad no pertenecían al mismo partido Funcionario: - Te podés imaginar si hubiéramos decidido hacer la obra en
político, mientras el Gobernador y el Intendente pertenecían al Partido un momento en el que la situación del país era crítica, donde cada vez ha-
Justicialista, el Rector de la Universidad pertenecía a Franja Morada que bía más pobres y donde Santa Fe tomó la decisión de no emitir bonos. Es
responde a la Unión Cívica Radical. una obra multimillonaria. Nosotros como gobierno podemos explicar lo
Por otro lado, vemos que el Gobernador de la Provincia estuvo presen- que hicimos y las razones por la que lo hicimos. (Fragmento de entrevis-
te durante la inundación, tanto en el campo en el que sucedían los hechos ta realizada el 13/07/2006).
como en los medios de comunicación desde donde se le solicitaban sus
declaraciones. Mientras que en una revista haciendo referencia a la pre- En este fragmento, el funcionario no sólo se refiere a la crisis social, eco-
nómica e institucional que afectó al país a fines de 2001, sino que tam-
3 Negrita en el original. bién pone de relieve la situación de exclusión por la que estaba atravesan-
414 415
do la Argentina en el 2003. Ulrich Beck (citado por Arito y Jacquet, A poco de haber realizado esta afirmación, la Municipalidad debió de-
2006: 11) plantea que la modernización puso en riesgo todas las formas clarar a la ciudad en emergencia hídrica, calificando a la situación que se
de vida incluyendo aquí a las grandes catástrofes. estaba comenzando a vivir como altamente crítica, situación que llevó al
En este contexto de exclusión, es donde el gobierno debió optar entre Intendente a tener que reconocer lo que estaba sucediendo.
tener en cuenta la situación económica que generaba cada vez más pobre- Algunos medios manifestaron que el mismo Intendente fuera del aire
za o construir una obra. confesaba que contaba con información cierta sobre la gravedad de lo que
Es interesante analizar también las consecuencias que esta falta de pre- ocurría en la ciudad pero se negaba a mostrar esta realidad (Moro et al.,
vención tuvo para el gobierno provincial. Es dable suponer que, ante la 2005: 58).
magnitud de la catástrofe y las culpas que se le atribuyeron al gobierno, Los Mecos, los diversos informes a los que tuve acceso y la misma po-
este disminuyera su legitimidad considerablemente. En este sentido, una blación a través de las entrevistas realizadas mostraron a un Intendente
nota firmada por Miguel Bonasso concluye diciendo “Nadie puede ase- desaparecido durante la inundación, incapaz de asumir sus responsabili-
gurar, ante una tragedia de esta magnitud, que las aguas no acaben lleván- dades a diferencia del Gobernador que adecuadamente o no se mostró
dose al gobernador” (Diario Página/12 - 18/05/2003). Realidad que no actuando durante el desenlace de los hechos.
fue tal ya que Carlos Reutemann dejó su gobierno según los plazos esta- Si volvemos a las declaraciones del Intendente, y nos paramos frente a
blecidos constitucionalmente pasando a ocupar el cargo de Senador Na- la política desde su acción argumentativa de llegar a un público con el fin
cional por Santa Fe, cuya elección fue posterior a la inundación y la cual, de convencerlo, “la política se convierte en el elemento que produce sen-
según me comentó el Funcionario entrevistado, ganó por más del 50% de tido como discurso; a partir de la palabra dada, se puede convencer a un
los votos; “en los mismos barrios donde hubo gente que perdió la vida (en auditorio o grupo social” (Pérez-Taylor, 2006: 163). Así vemos que el
referencia a la inundación que azotó esta ciudad y alrededores en el año mismo Intendente se ahogó en sus propias palabras al pedirles tranquili-
2003). Reutemann sacó el 67% de los votos en las últimas elecciones” dad a los habitantes santafesinos y al minimizar las consecuencias que tra-
(SantaFeOnline, 2006) erían las intensas lluvias que se estaban produciendo por esos días. Dis-
Este comportamiento electoral de los votantes santafesinos debe ser curso y política, a decir de Pérez-Taylor, son una “dualidad insuperable”
entendida “desde donde ellos residen, en las circunstancias que los rode- (Ibíd.: 164) ya que la política existe porque existe una sociedad receptora
an” (Goodin y Klingemann, 1996: 337) por ello debemos recordar que el del discurso y acepta lo que es dicho.
pueblo santafesino se encontraba en un estado de necesidad. Este estado La sociedad santafesina aceptó el discurso del Intendente el cual esta-
no era solo a causa de la crecida del Salado sino también la pobreza que ba disociado de la realidad que la ciudad estaba viviendo. “Discurso y rea-
se había instalado en la Ciudad como consecuencia de las políticas neoli- lidad se convierten en la esencia de la memoria para dejar evidencia de su
berales de los noventa y de la crisis desatada en el 2001. existencia” (Ibíd.: 121).
Volviendo al tema de la relación del gobierno con la inundación, hubo Con el tiempo y cumpliéndose casi tres años de la inundación, en el
responsabilidades no solo a nivel provincial sino también a nivel de gobier- año 2006, Marcelo Álvarez fue procesado bajo la figura de estrago culpo-
no municipal. Entonces podemos preguntarnos, y la Municipalidad ¿qué so por el juez santafesino Jorge Patrizi junto a otros dos funcionarios quie-
hizo? Marcelo Álvarez, Intendente de la Ciudad de Santa Fe el mismo 29 de nes durante la catástrofe desempeñaban las funciones de Ministro de
abril de 2003 a la mañana, cuando ya algunos barrios habían comenzado a Obras Públicas de la Provincia y Director de Hidráulica Provincial. Los
inundarse, a través de un programa radial de LT10 pidió a los habitantes san- tres funcionarios han sido procesados como promotores del delito de es-
tafesinos que se quedaran en sus casas porque no iba a pasar nada grave. trago culposo agravado por la muerte de 18 personas (Diario La Opinión
416 417
–Rafaela– 29/04/2006). Sin embargo, el Juez de la causa los eximió de conjunta, Nación y Provincia, conformaron el Centro de Operaciones de
culpa. Salud (COS) cuyo objetivo fue “minimizar los riesgos epidemiológicos y
maximizar los servicios brindados a los damnificados” (Rico y Portillo,
2004: 95), encargándose de centralizar toda la información y acciones
relativas a salud durante la catástrofe.
El Ministerio de Salud y Medio Ambiente: su participación ¿Cómo hacía el Ministerio de Salud de Santa Fe para informar y di-
fundir sus acciones entre los afectados? Entre las acciones que se dispusie-
Ante la situación que se vivía, el sector salud ocupó un lugar estratégico ron estuvo la habilitación de una línea telefónica 0800 (línea gratuita) a
durante la inundación. El Ministerio de Salud y Medio Ambiente de la fin de que los afectados por la inundación durante las 24 horas hicieran
Provincia estableció un Plan de Contingencia “ante un escenario de pér- consultas sanitarias. A esto se le sumó una serie de publicaciones y comu-
dida total” (Ministerio de Salud y Medio Ambiente, 2003: 13). Puede nicados de prensa a fin de que la población tomara conciencia de los ries-
observarse que las conjeturas que se pudo hacer en el área de salud en las gos sanitarios y pudiera prevenirlos.
primeras horas de la catástrofe no eran nada alentadoras, a diferencia de No sólo la capacitación llegaba a quienes fueron damnificados, tam-
lo manifestado por el Intendente Álvarez quien prefería ocultar lo que es- bién las actividades estuvieron dirigidas a voluntarios, profesionales, res-
taba desatándose en Santa Fe. ponsables de centros de evacuados como también se capacitó a quienes
El Ministerio estableció un objetivo claro de trabajo “debían garanti- debían retornar a sus hogares luego de haberse evacuado.
zarse los niveles de salubridad de la población afectada que había sido des- Las ONGs Médicos sin Fronteras y Médicos del Mundo cuestionaron
plazada de su vivienda habitual y evitar la propagación de enfermedades la falta de organización e impericia del Gobierno Provincial valorando en
prevenibles en la población en general” (Ministerio de Salud y Medio consonancia a los voluntarios que acudieron a la zona.
Ambiente, 2003: 19). Se detectó la necesidad de brindar contención psicológica a la pobla-
Inmediatamente el mismo 28 de abril se declaró la emergencia sanita- ción afectada directa e indirectamente. Se incorporó para la asistencia du-
ria provincial. El área de salud provincial enseguida puso en marcha el rante la inundación a psicólogos, psicopedagogos y psiquiatras que fueron
cumplimiento de la Ley de Defensa Civil a partir de que consideró res- coordinados desde el Colegio de Psicólogos de Santa Fe. Entre las entre-
ponsabilidad indelegable del Estado la salud y el bienestar de la pobla- vistas realizadas durante mi trabajo de campo, dos psicólogas4 me decían:
ción.
Luego de anunciar la emergencia sanitaria y ante la necesidad de cuan- Alicia: - Nosotras en realidad en el momento de la inundación trabajába-
mos en el ámbito público ad honorem como psicólogas en el Hospital
tificar la cantidad de damnificados y la singularidad de cada caso, se ela-
Iturraspe (...)
boraron padrones a partir de diversas bases de datos que se disponían
(...) a los dos días5 por radio empiezan a convocar psicólogos, psicope-
(Rentas, SIEMPRO, Registro Civil, Catastro, entre otras) (Ministerio de dagogos, que se acerquen al colegio que iba a ser la base para el auxilio y
Salud y Medio Ambiente, 2003). es como que eso me acuerdo que nosotras hablábamos ... che pero y
Eran muchas las tareas que competían a este sector. Así, la cartera de ¿vamos? Porque nosotras estábamos recién recibidas, y ¿vamos? y ¿dará?
salud provincial contó desde el comienzo con la ayuda de su par nacional,
contando con la presencia permanente en la Ciudad de Santa Fe del 4 Alicia y Mercedes (no son sus nombres reales) son Licenciadas en Psicología que durante la inun-
Ministro de Salud de la Nación, Dr. Ginés González García, y su equipo dación recién estaban recibidas y habían comenzado con sus primeras inserciones laborales. Ya
pasada la inundación quedaron contratadas por el Gobierno de la Provincia de Santa Fe para la
de sanitaristas junto con ayuda en medicamentos e insumos. De manera atención de quienes habían resultado afectados durante la catástrofe del 2003.
418 419
Bueno vamos qué podemos hacer… A modo de conclusión

Mercedes: - (...) en el colegio se concentran todos los psicólogos que lle-
gaban del país no sólo los de acá digamos (...) entonces desde el centro del Vemos que los diversos niveles de Gobierno (nacional, provincial y munici-
colegio de psicólogos se delega tantos profesionales como la cantidad de pal), ante la situación de catástrofe vivida en abril del 2003 debieron gestio-
gente y eso empieza eso era una de las funciones, y otra era rotar en forma nar acciones, estrategias, recursos para poder hacer frente a los momentos que
pasiva y activa en situaciones de crisis con gente que llamaba por teléfono
por esos días se vivían. Se debieron atender las necesidades que comenzaron
desesperada (...) (Fragmentos de entrevista realizada el 10/07/2006).
a incrementarse y que en este contexto se mostraban como de magnitud.
Esta contención y ayuda no solo fue desarrollada en el momento del Las distintas áreas del Gobierno buscaron dar respuestas a las necesi-
impacto de la inundación sino que continuó con posterioridad a la dades, las que no fueron uniformes ya que en algunos casos fueron efi-
misma, ya que la mayoría de quienes habían colaborado voluntariamente cientes pero en otros fueron desordenadas e imprecisas.
fueron contratados por el Gobierno a fin de continuar con la asistencia a Para el gobierno, a diferencia del resto de la sociedad, las causas de la
los afectados a través del Programa Acompañando a la Gente: inundación se debieron a las lluvias incesantes que se produjeron duran-
te los primeros meses del 2003 en la Ciudad de Santa Fe, esto los llevó a
El objetivo del proyecto fue conocer la situación de salud física y psíqui- ser considerados por parte de la sociedad como los “otros” en esta catás-
ca de la población afectada por las inundaciones, para desarrollar accio- trofe. El gobierno en general especificó lo que había sucedido como una
nes de prevención de enfermedades, atención primaria de la salud y estra- catástrofe natural, lo cual no les habría permitido realizar acciones ten-
tegias de derivación en problemas de mayor magnitud (Ministerio de dientes a evitarla. Lo que se buscaba de alguna manera era deslindar sus
Salud y Medio Ambiente, 2003: 28).
responsabilidades trasladando la culpa a la naturaleza.
El tema de la salud mental, según el Ministro de Salud de la Provincia en Debemos considerar que, dentro de un gobierno existen distintos
referencia a las consecuencias que tendría la inundación sobre la pobla- niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal), distintas reparticio-
ción, fue advertido por el Gobernador quien promovió esta serie de medi- nes (ministerios, secretarías, direcciones, etc.), distintas instituciones
das con el fin de mitigar las secuelas. (universidad, INTA, INA, etc.), distintas visibilidades (presidente, gober-
Los Mecos y la mayoría de los informes analizados muestran la organi- nador, intendente, ministros, secretarios, etc.), distintos contextos, distin-
zación y la efectividad de respuesta que tuvo el Ministerio de Salud y Me- tos partidos políticos, distintas líneas al interior de los partidos, lo que
dio Ambiente Provincial ante la inundación. Esta misma posición fue hace que las acciones u omisiones, las culpas y las responsabilidades no
adoptada por el Ministro de Salud de la Nación a través de un Resumen sean monolíticas ni homogéneas frente a una emergencia, más allá de la
Ejecutivo publicado el 30 de junio del 2003 en el que pone de relieve las letra de la ley.
acciones y medidas llevadas adelante en las zonas afectadas y el que con- Cuando Godelier (1998) plantea la retracción que ha sufrido el Es-
cluye afirmando que ésta fue “La Catástrofe Sanitaria Que No Fue”. tado, en la mayoría de los casos se ha debido al avance del mercado, po-
niendo en evidencia que las políticas implementadas por los gobiernos
ponen al descubierto la vulnerabilidad de la sociedad ante la mínima
irrupción de agentes externos. Esta vulnerabilidad de la sociedad no solo
queda en evidencia en lo material sino en las condiciones socio-urbanas
de la ciudad afectada.
5 Se refiere a dos días de la inundación, es decir al 01/05/2003
420 421
En el caso santafesino se puso de manifiesto que un agente externo, Bibliografía

como fueron las incesantes lluvias que se habían desatado desde fines del
2002, mostraron una sociedad vulnerable en la que la política de cons- Arito, Sandra y Mónica Jacquet (2006). El trabajo social en situaciones de
trucción de un terraplén en el Río Salado no finalizado desenmascaró que emergencia o desastre. Buenos Aires: Espacio.
las condiciones de esta obra pública no eran las óptimas. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2003). Evaluación
También es de destacar que los Mecos fueron construyendo la imagen del impacto de las inundaciones y del desbordamiento del Río Salado en la
del “gobierno” y de “los políticos” como homogénea, situación que se vio provincia de Santa Fe, República Argentina. Santiago: CEPAL.
replicada también desde el sentido común de los ciudadanos. Los Mecos Desastre y sociedad (1994). “Especial: desbordes, inundaciones, dilu-
mostraron a un Gobernador (Reutemann) y a un Intendente (Álvarez) vios”. Desastre y Sociedad. nº 3, año 2. Disponible [07.03.2006] en
como a imagen y semejanza uno del otro. Pero la realidad mostró a dos http://desenredando.org
personalidades que asumieron su rol de gobernante de diversa manera. Falchini, Adriana (2005). El nombre de las cosas. Publicación de Amnistía
Uno, el Gobernador, se “metió en la inundación”; mientras que el otro, el Internacional Argentina. Documento en línea disponible [07.03.2006]
Intendente, se “escondió en la inundación”. Los Mecos construyeron la en www.amnesty.org.ar/educacion
imagen de ambos y de sus respectivos gabinetes como “los irresponsa- Godelier, Maurice (1998). El enigma del don. Buenos Aires: Paidos.
bles”, siendo que uno de ellos y su equipo, bien o mal, salieron a hacerse Goodin, Robert y Hans Dieter Klingemann (eds.) (2001). Nuevo manual
cargo de la situación. de ciencia política. Madrid: Itsmo.
Otra razón de la importancia del cumplimiento de los deberes guber- Ministerio de Salud y Medio Ambiente de la Provincia de Santa Fe
namentales es que cuando se produce un desastre, como en el caso de (2003). La catástrofe sanitaria que no fue. Inundaciones en la provincia
Santa Fe lo fue la inundación, se ve afectado todo el patrimonio público de Santa Fe – año 2003. Santa Fe: Ministerio de Salud y Medio Am-
de la sociedad. Y es ante esto que la gestión pública es significativa e inde- biente.
legable para la prevención y mitigación de las catástrofes (Gurevich cita- Moro, Luis et al. (2005). Inundación en Santa Fe. Santa Fe: Roll Press ser-
do por Arito y Jacquet: 2006: 27). Es importante a su vez que luego de vicios gráficos.
una catástrofe y ya superada la situación de emergencia se evite el olvido Pérez-Taylor, Rafael (2006). Anthropologías: avances en la complejidad
ya que es el recuerdo y la memoria los que “se convierten (...) en la capa- humana. Buenos Aires: SB.
cidad que tiene una sociedad para denotar sentido en el presente” (Pérez- Rico, Gerardo y Fernando Portillo (2004). “Desbordamiento del Río
Taylor, 2006: 120). Salado e inundación de la ciudad de Santa Fe y aledaños, abril de
En las voces de quienes gobernaban la ciudad, la provincia y el país 2003. La articulación de la ayuda humanitaria” En Informe final del
existe coincidencia en destacar la solidaridad que se despertó en Santa Fe. proyecto arg/98/l/01799 en convenio con el programa de Naciones Unidas
Esta solidaridad ayudó a que la desorganización del Gobierno no genera- para el desarrollo. Buenos Aires: ONU.
ra otra catástrofe: la catástrofe de la falta de un plan de emergencia hídri- Ullberg, Susann (2005). “Cuando el río crece. Mitigación de desastres y
ca en una ciudad rodeada por dos ríos, el Paraná y el Salado. memoria social en Santa Fe, Argentina”. Trabajo presentado en el Pri-
mer Congreso Latinoamericano de Antropología. Rosario, Argentina,
11 al 15 julio.
422 423
Silvia Esther Fontana
Páginas Web Consultadas
INTA (2006).
Disponible [04.09.2006] en http://www.inta.gov.ar/ins/presenta.htm
Semanario (2004).
Disponible [16.06.2004] en www.semanario.uolsinectis.com.ar/edi-
ción_1245/nota_01.htm
Santa Fe Online (2006).

Disponible [14.05.2006] en http://www.santafeonline.com.ar/
424
Este libro se terminó de
imprimir en abril de 2009
en la imprenta Crearimagen.
Quito, Ecuador

LFLACSO Erazo COORD PUBCOM PDF

Cargado por

Información del documentohacer clic para expandir la información del documento

Información del documentohacer clic para expandir la información del documento

Copyright:

Formatos disponibles

LFLACSO Erazo COORD PUBCOM PDF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

LFLACSO Erazo COORD PUBCOM PDF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Inter/secciones urbanas:

origen y contexto en América Latina

III. HÁBITAT POPULAR E INCLUSIÓN SOCIAL:

Construcción política de un desastre natural.

La ciudad y sus habitantes han sido un tema recurrente en literatura. Pro-

* Investigador del Programa de Estudios de la Ciudad, FLACSO Ecuador. [email protected]

* Investigador del Programa de Estudios de la Ciudad, FLACSO Ecuador. [email protected]

Vasconcellos E. y Enrique Peñalosa (2008). Repensando nuestras ciudades.

Choike.org, un portal sobre la sociedad civil del Sur, http://www.choike.

Vasconcellos E. y Enrique Peñalosa (2008). Repensando nuestras ciudades.

Choike.org, un portal sobre la sociedad civil del Sur, http://www.choike.

Patricia Rodríguez Alomá*

En la ponencia se hacen reflexiones acerca de la evolución del concepto

Palabras clave: Centro histórico, Crisis, Acción, Innovación urbana, Go-

Anne Collin Delavaud*

Palabras clave: México, Xochimilco, Patrimonio Mundial, Rehabilitación, Parti-

Anne Collin Delavaud*

Palabras clave: México, Xochimilco, Patrimonio Mundial, Rehabilitación, Parti-

Introducción existió la amenaza de incluirla en la lista de patrimonios en peligro. Fue

El enfoque del desarrollo sustentable es la dimensión posible para un pro-

El sentido de la palabra Patrimonio Cultural tiene muchos significados y

Palabras clave: centro histórico, conservación, patrimonio cultural, Bue-

* Arquitecta. Ministra de Cultura de la ciudad de Buenos Aires.

Introducción Marco conceptual

Se ha señalado anteriormente que el manejo de los cascos históricos no b) Usos

Buenos Aires es el corazón de un área metropolitana de 13 millones de El sector y su entorno

Objetivos • Se reconoció la vocación de algunas subáreas que fueron positivas.

• Primera etapa: el casco histórico propiamente dicho.

b) Específicos a) Normativa urbanística

* Nabil Bonduki es arquitecto y profesor de planeamiento urbano en la Universidade de São

La dimensión de este problema muestra que la cuestión habitacional no

Fundação João Pinheiro – FJP (2001). Déficit habitacional no Brasil - Siglas

Pablo Gago Lorenzo*

El presente trabajo busca dar luces, en el contexto actual de Asamblea

Palabras clave: Constitución, derecho, vivienda, ciudad, asentamientos

* Licenciado en Ciencias Políticas y de Administración Pública con especialidad en Relaciones

Introducción En este sentido, la Carta destaca los siguientes lineamientos estratégi-

Brasilmar Ferreira Nunes*

O presente texto discute um dos muitos casos empíricos da questão habi-

Palavras-chave: moradia, Brasília, Estrutural, política habitacional, direi-

* Professor titular da Universidade Federal Fluminense e pesquisador do CNPq.

Introdução gonismo entre as necessidades básicas do indivíduo, aí destacada a neces-

Palabras clave: políticas de vivienda, pobladores, vida asociativa, contrato

* Socióloga (Universidad de Chile), Master en Gestión y Políticas Públicas (MGPP, Ingeniería

Palabras clave: políticas de vivienda, pobladores, vida asociativa, contrato

* Socióloga (Universidad de Chile), Master en Gestión y Políticas Públicas (MGPP, Ingeniería

forma inquebrantable de destitución y de soledad, donde ante la falta de

forma inquebrantable de destitución y de soledad, donde ante la falta de

Diego E. Aulestia Valencia*

Este artículo, parte de una investigación más completa, presenta la importancia

Los hogares son la unidad económica y analítica básica para el estudio de

En términos generales el uso económico de la vivienda puede incre- El financiamiento de la vivienda

De manera similar a lo sucedido en otros países de la región, la población Cuadro No. 2

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2006

Cuadro No. 5 Cuadro No. 6

Palabras clave: hábitat residencial sustentable, ciudad.

* Arquitecto, MsC El Urbanismo para la administración local. Candidato a Doctor en Ciencias