LAS AGENCIAS DE DESARROLLO

REGIONAL INSTRUMENTOS CLAVES PARA

LA GESTIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE
ESTRATEGIAS DE DESARROLLO CON
VISION DE LARGO PLAZO

Dirección de Desarrollo Territorial Departamento Nacional de Planeación

Departamento Nacional de Planeación República de Colombia

Proyecto Profundización de la Descentralización

en Colombia Col/99/022/DNP/PNUD

Bogotá, D.C., Diciembre de 2003

1
Departamento Nacional de Planeación
www.dnp.gov.co

Dirección
Santiago Montenegro Trujillo

Subdirección
José Leibovich Goldenberg

Secretaria General
Ana Lucía Gutiérrez Guingue

Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible

Oswaldo Aharón Porras Vallejo

Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales

Norman Julio Muñoz Muñoz
Carlos Enrique Díaz
Giselle Johanna Castelblanco Muñoz
Sofía Patricia Claros Patiño
Fabio Hernán Acero Bustos

Subdirección de Ordenamiento Territorial

Luz Helena Chamorro Arboleda
Beatriz Elena Gómez Ochoa
Rodolfo León Cano Blandón
Ana María Arias Cobaleda
Waleska Indira Trujillo Arango
Dalila Gómez Baos

Grupo de Gestión Pública Territorial

Luz Stella Carrillo
Lina Margarita Bravo Ardila
Maritza Pomares Quimbaya
Margarita Jaramillo Marín
Rafael Alberto Cerón Bravo

Grupo de Análisis y Seguimiento a las Finanzas territoriales

William Augusto Jiménez Santana
Giovanny Cortés Serrano
José Lenin Galindo Urquijo

Proyecto Profundización de la Descentralización y el Ordenamiento Territorial

en función de una Visión Compartida – CAF
Liliana María Girón Aponte
Martha Sofía Serrano Corredor
Marycela Márquez

Proyecto Profundización de la Descentralización – PNUD

José Oswaldo Espinosa Cuervo
Hernando González Murillo
Oscar Ismael Sánchez Romero
José Alirio Salinas Bustos
Anyelina González Castillo

© Departamento Nacional de Planeación, 2003

Calle 26 No. 13 – 19
Teléfonos: 5663666/ 5960300
Bogotá D.C., Colombia

2
 LAS AGENCIAS DE DESARROLLO REGIONAL
INSTRUMENTOS CLAVES PARA LA GESTIÓN E
IMPLEMENTACIÓN DE ESTRATEGIAS DE DESARROLLO
CON VISION DE LARGO PLAZO1

Introducción:

La naturaleza y los alcances del desarrollo regional y local se han transformado

aceleradamente en las últimas décadas; la introducción de las perspectivas del
desarrollo económico y del desarrollo humano sustentable en general, miradas
desde la concepción del territorio como un sistema interactivo compuesto por su
base físico – espacial, las organizaciones sociales, culturales y las instituciones,
evocan un organismo dinámico que a la vez demanda diseños y organizaciones
que estén en capacidad de dar cuenta de las aceleradas transformaciones y que
idealmente puedan constituirse en las forjadoras del desarrollo y no solamente en
entidades que están a la saga de la evolución territorial, corrigiendo y paliando el
descontrol del desarrollo.

La diversidad y riqueza regional y subregional que ha caracterizado al país ha

tendido a diluirse por falta de organizaciones con capacidad de transformar las
ventajas comparativas en ventajas competitivas. Tradicionalmente la acción
pública aislada y dispersa que ha pretendido promover el desarrollo regional ha
hecho importantes esfuerzos, sin embargo los resultados han sido precarios
mostrando que la complejidad del desarrollo territorial atendida de forma sectorial,
aislada y coyunturalmente no propicia la transformación del crecimiento en
desarrollo y hace aún más difícil sustentarlo. Experiencias estudiadas de países
desarrollados y en desarrollo están llamando la atención hacia nuevas formas de
integración de esfuerzos entre el Estado y los sectores privado, comunitario y la
academia, que han permitido dinamizar diversos tipos de territorios a través de
organizaciones como agencias de desarrollo regional y local.

Este es un primer documento de trabajo que presenta los antecedentes y alcances

de las agencias de desarrollo territorial y procura identificar algunos criterios
básicos que se deberían tener presentes en las iniciativas de las entidades
territoriales que desean constituir sus agencias de desarrollo. El documento
expone en la primera parte la noción de desarrollo regional que guía la misión de
las agencias y el panorama internacional de estas organizaciones, a continuación
relaciona las agencias de desarrollo con las estrategias regionales y precisa las

1
Documento elaborado por la Dirección de Desarrollo Territorial del DNP, con el apoyo de Hernando
González, consultor del Proyecto de Profundización de la Descentralización en Colombia, Col/99/022.

3
principales atribuciones que las caracterizan, y en la parte final sugiere algunos
criterios que deberían tenerse presentes en los procesos de constitución de las
agencias de desarrollo.

1. El concepto contemporáneo de desarrollo regional

El desarrollo regional se deriva de las interrelaciones entre la organización social

y las condiciones físico – espaciales del territorio; dependiendo del modelo de
desarrollo, implícito o explícito, que las comunidades y organizaciones que
ocupan el territorio practiquen, se entenderá la armonía o desarmonía y los niveles
de desarrollo alcanzados.

Intervenir el desarrollo regional es generar respuestas integradoras a través de

acciones sectoriales concebidas integralmente y con perspectiva territorial,
agregando articulaciones, complementariedades y sinergias. El desarrollo regional
no se resuelve solamente en el campo de acciones físicas sectoriales aisladas y
de transferencias financieras del centro hacia la periferia; no es únicamente
función de la capacidad de absorción de recursos monetarios y financiación, se
requiere además disponer de capacidad para generar recursos propios que le
den sustentabilidad al crecimiento y cohesión económica y social al territorio. El
desarrollo regional es un proceso de aprendizaje colectivo que se debe reflejar no
solo en el mejoramiento de las infraestructuras y equipamientos sino
especialmente en la elevación de la calidad humana y el capital social.

En los anteriores contextos, para alcanzar un desarrollo dinámico es necesario

contar con instituciones que tengan la capacidad de articular acciones sectoriales
e institucionales de diversos niveles territoriales, y de darles valor agregado
buscando construir y consolidar “territorios organizados”2, integrando las acciones
al interior del sector público y de este con relación a los sectores privado,
académico y las organizaciones de la sociedad civil.

La tradicional concepción del desarrollo regional, desde el centro a la periferia,

que ha colocado a muchos territorios a merced de los impulsos externos
económicos, financieros, sociales, políticos y tecnológicos ha sido revalidada y
ahora se ha aprendido de experiencias exitosas de autogestión y desarrollo que
existen una serie de capitales para el desarrollo que se generan a partir de la
organización sociocultural y política local y que están en capacidad de convertir
las ventajas comparativas en competitivas, posibilitando una inserción positiva en
el nuevo orden económico mundial. Surge, así la teoría del desarrollo endógeno
referida a territorios inteligentes, a sistemas productivos inmersos en entornos que
permiten formar coaliciones entre los actores locales para impulsar la innovación,
el cambio estructural y el desarrollo local. “La teoría del desarrollo endógeno es
más que un modelo de análisis. Es una interpretación orientada a la acción, en

2
En concepto de Sergio Boisier, ante los nuevos escenarios del desarrollo regional los territorios
organizados (territorios en los cuales vive una comunidad, bajo ciertos principios de organización) tiene
ahora un papel nuevo al tener que encuadrarse en ámbitos competitivos.

4
la que los actores locales, a través de sus decisiones de inversión, de sus
iniciativas locales marcan la senda de crecimiento de la economía local. Para
que la política de desarrollo local sea eficiente, es conveniente que se
produzca una sinergia entre las acciones de los actores locales y las de los
demás niveles institucionales y empresariales. Para que ello sea posible es
preciso definir nuevas formas de concertación, como los acuerdos de planificación,
y disponer de instrumentos que favorezcan el aprendizaje y difundan el
conocimiento mediante la interacción de los actores”3.

El eje principal de una estrategia de desarrollo endógeno es movilizar una

sociedad, en sus diversos sectores, de manera que surjan iniciativas de desarrollo
fundamentadas localmente (desde el interior del territorio) en la utilización de
capital social, conocimiento, eficiencia institucional, habilidades personales,
identidad territorial, que son factores menos dependientes de condiciones o
apoyos externos. El desarrollo endógeno rescata la práctica política como
proyecto colectivo de desarrollo dando lugar al concepto de governanza, que
relieva las capacidades de autodeterminación y de generación de impulsos
propios de desarrollo, reteniendo los excedentes, haciendo atractivo reinvertir
localmente, interactuando a la vez con los mercados externos.

El desarrollo endógeno se puede ver como una forma eficaz de movilizar recursos
locales para estructurar un entorno institucional, político y cultural que fomente
actividades productivas y la generación de empleos localmente, aprovechando las
ventajas competitivas de la integración de los mercados y de los circuitos
regionales4.

Los conceptos de crecimiento económico y desarrollo económico, Haddad5 los

diferencia de la siguiente manera: El primero refleja la condición de una
determinada región, que de acuerdo a su particular ambiente político y
económico, eleva sus niveles de producción, de renta y empleo, de manera que
atienda los requerimientos de la población y logre acumular reservas potenciales
para la comercialización externa e inversión. Por su parte el desarrollo depende
de la habilidad local de estructurar su organización institucional y social, con el fin
de obtener autonomía para la toma de decisiones consiguiendo retener e reinvertir
los excedentes económicos generados por el proceso de crecimiento económico
regional, y posibilitando el disfrute de estos por todos los segmentos de la
población.

Lo anterior significa que la competitividad regional para el desarrollo económico

local debe estar sustentada en las capacidades intrínsecas de promover las
ventajas de localización y la dotación propia de recursos humanos y materiales,

3
Antono Vasquez Barquero. Red de apoyo al desarrollo comarcal. Córdoba , España
4
Robinson Borba . A Cidade Cognitiva. Tesis de Doctorado - FAU, USP, 2000
5
Haddad, Paulo Roberto – Os Impactos do Novo Ciclo sobre os Desequilíbrios Regionais, Anais do VIII
Fórum Nacional: Estabilização, Crescimento e Reformas, sin fecha.

5
sin deteriorar las condiciones sociales, el medio ambiente y la calidad de vida, y
sin comprometer la estructura organizacional y política que administra el territorio.

2. El panorama internacional de las Agencias de Desarrollo.

La experiencia internacional demuestra que los territorios que han asumido el
desafío de la reconversión y adaptación productiva tratan de constituir, con
diferentes grados de formalización, un espacio institucional de canalización y
concentración de los esfuerzos en pro del desarrollo económico, en un ámbito
geográfico determinado o territorio pertinenete. Esos espacios institucionales, por
lo general, asumen la forma de agencias regionales o locales de desarrollo,
constituyéndose en una especie de asociación formal y específica, pensada para
mejorar la productividad y aumentar la competitividad de las empresas,
particularmente pequeñas y medianas.

En Europa, durante los años ochenta, los gobiernos centrales comenzaron a dar
prioridad a las políticas macroeconómicas de ajuste y a las medidas de
reconversión sectorial, relegando notablemente las acciones de política regional.
En vista de la consecuente ineficacia de los instrumentos tradicionales de corte
centralista para responder a los profundos cambios acarreados por la
reestructuración económica y organizativa territorial, y al aumento de los
desequilibrios regionales, las agencias de desarrollo regional o local nacieron
como entidades de promoción económica desde el “lugar”, desde lo local.

Ante los nuevos desafíos del desarrollo local, se asume que las unidades de
gestión de la administración pública municipal y/o provincial no resultan totalmente
adecuadas, ya que carecen de la flexibilidad funcional y financiera necesaria, o
están demasiado burocratizadas y sus vinculaciones organizativas presentan
problemas, para que el proceso de toma de decisiones sea el adecuado a fin de
conseguir los objetivos buscados

Las agencias de desarrollo, regionales y locales, son el resultado de la aparición

de un nuevo estilo de política territorial que basa en los valores y las
potencialidades internas y del entorno próximo la consecución de mayores niveles
de desarrollo económico y empleo. En España, en la década de los 80, nacen las
Agencias de Desarrollo Regional dependientes de las Comunidades Autónomas
que, bajo una considerable variedad de formas jurídicas (Institutos de Fomento,
Sociedades de Desarrollo, Oficinas de Promoción Industrial, etc., sujetos según
los casos, tanto al derecho privado como al derecho público), se convierten en un
novedoso instrumento de actuación que proporciona una nueva dimensión a la
política regional tradicional y suscitan un gran interés como instrumentos de
regeneración económica.

Las agencias de desarrollo cubren una gama relativamente amplia de objetivos,

pues combinan los propósitos de configurar e impulsar un tejido productivo

6
tecnológicamente avanzado, diversificado y competitivo con el crecimiento
económico y el reequilibrio de la región. Objetivos más concretos serían la
creación de las condiciones para una clase empresarial más estable en la zona o
la internacionalización de la actividad económica. En definitiva, se busca la
consecución de un mejor aprovechamiento de todos los recursos disponibles
(naturales, humanos, infraestructurales, etc.), la adopción de medidas de política
tecnológica y la contribución a un mayor equilibrio de la estructura sectorial,
dirigiéndose especialmente a las PYMES, constituyen, entre otras, las metas que
las agencias de desarrollo se encuentran capacitadas para plantearse dentro de
los programas de política regional de sus correspondientes Comunidades
Autónomas.

Una Agencia de Desarrollo es básicamente un nuevo instrumento de gestión y

promoción del desarrollo local. Se considera que una agencia regional debe tener
fines empresariales y proveer asistencia técnica, información, capacitación y
ayuda al financiamiento de las actividades de las empresas. Pero es necesario
diferenciarla de entidades de fomento del desarrollo local o departamental. Esto
implica concebirla bajo un enfoque de gestión y definición de políticas
consensuadas entre gobierno y empresas, sentando las bases de una nueva
visión del desarrollo (endógeno), con el establecimiento de redes basadas en la
confianza y la colaboración entre las instituciones, que es el tipo de redes que
definen al desarrollo local.

La creación y funcionamiento de una agencia de desarrollo es una tarea compleja

que no se resuelve con la sola conformación de una determinada institución. Es
necesario todo un proceso de construcción, implica esfuerzos a largo plazo; y
fundamentalmente exige superar una visión limitada y estática del desarrollo:
aquella que contempla sólo las infraestructuras y las inversiones (que son
condiciones necesarias pero no suficientes), pero que no reconoce la importancia
del valor de la organización y de los procesos para el desarrollo, de las
capacidades institucionales y del liderazgo emprendedor de los responsables
institucionales del municipio, provincia, subregión o departamento.

Por otra parte, es esencial contar con un enfoque moderno de desarrollo territorial
que guíe la misión de la agencia. El territorio, en su concepción como sistema
regional abierto es el que requiere, a diversos niveles, asociarse para
desarrollarse, con base en una política que ayude a los actores que allí residen,
para que sus empresas alcancen mejores desempeños productivos, movilizando
los capitales endógenos. Las empresas necesitan de una base de inserción
territorial, y que dicha plataforma responda a una visión concretada en proyectos
de desarrollo, que marquen las pautas de inversiones necesarias y de esfuerzos
que los distintos actores tienen que llevar a cabo, para constituir un entorno
innovador. La idea del proyecto estratégico, de que las empresas y las regiones
necesitan un proyecto estructurante para cooperar y competir, define asimismo
uno de los roles más importantes de los gobiernos locales: el de promocionar,
jalonar, estimular, incentivar el desarrollo territorial.

7
Según Macedo (1998)6, "a pesar de la variedad de sus actividades, de sus
ámbitos de actuación y de sus formas institucionales, las Areas de Desarrollo –

AD´s- son, en general, organismos que están siendo creados bajo el auspicio del
sector público (Nación, Departamentos, o Municipios) para a promoción del
desarrollo de una zona territorial determinada (Departamento, subregión,
provincia, municipios) sin necesariamente ser de resorte estatal. Estas agencias
se sitúan, en general, en el nivel meso territorial, ente lo público y lo privado y son
creadas de manera concertada entre los agentes sociales interesados y, aún
cuando sean exclusivamente estatales, poseen elevada autonomía de acción.
Casi siempre con la perspectiva de un regionalismo abierto, las AD´s actúan
fuertemente en el ámbito de la integración interna y externa de la región donde
concreta sus actividades, a través de la definición de estrategias de desarrollo
endógeno y de acceso a mercados y de atracción de capitales extra-regionales".

Los nuevos escenarios para el desarrollo territorial están exigiendo que desde el
ámbito local, subregional y regional, las entidades territoriales asuman preactiva
mente la gestión del desarrollo y en particular del desarrollo económico, pasando
de una relación de dependencia de los impulsos, transferencias y políticas
externas a la construcción social de sus propios proyectos de desarrollo, con
perspectiva de largo plazo, definiendo igualmente las estrategias que harán
posible las transformaciones anheladas y dotándose de los instrumentos de
planeación, y gestión del desarrollo adecuados.

En las condiciones del nuevo escenario de desarrollo configurado por los

procesos de globalización económica, social y por el ajuste de las relaciones y
funciones entre la Nación y las Entidades Territoriales, como resultado del proceso
de descentralización, una de los principales requerimientos es disponer de
instrumentos para mejorar la respuesta local y regional ante una economía abierta
y en constante transformación, procurando un posicionamiento estratégico
destacado desde el punto de vista de la competitividad para el desarrollo, lo cual
implica promover sistemas productivos territoriales que posibiliten a la vez la
elevación de la calidad de vida de la población, a través de la utilización plena y la
revalorización de los recursos y activos locales, junto con un adecuado manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales.

El desarrollo es un fenómeno fuertemente localizado, que se debe planificar,

organizar y gestionar participativamente desde cada unidad territorial con un
enfoque de planificación y gestión prospectiva, es decir orientando
concertadamente los esfuerzos hacia los factores claves para el desarrollo,
teniendo como meta del conjunto de la sociedad el logro de determinados
propósitos estructurantes de desarrollo, concebidos compartidamente, para
alcanzarlos en un horizonte de tiempo que trascienda más de un periodo de
gobierno y en función de una visión de desarrollo. Las acciones que instrumenten

6
Macedo, Mariano de Matos – Agências de Desenvolvimento: uma alternativa institucional, UFPR/IPARDES/IPEA,
1998.

8
las estrategias de desarrollo adoptadas deben promover la modernización
institucional, la dinamización empresarial y la vinculación de las organizaciones
sociales, integrándolas, y utilizando de la manera más eficaz posible el potencial
de desarrollo disponible o incorporable al territorio local, integrándolo con los
territorios pertinentes con una concepción de asociación de esfuerzos y de
regionalismo abierto.

3. La Agencia de Desarrollo – ADR - instrumento potente para

gestionar dinámicamente el desarrollo territorial.

Los mecanismos existentes en el país para la promoción y el apoyo del

desarrollo económico han tenido en los últimos años un impulso destacado7, sin
embargo aún predominan los enfoques de corte exclusivamente sectorial,
subsistiendo limitaciones para la articulación entre sectores, niveles territoriales y
con la Nación. Con el fin de aprovechar los avances de políticas y estrategias
nacionales y departamentales para el desarrollo económico, y para que estas se
ajusten a las particularidades regionales, se requirieren instancias de nivel
territorial, con concepciones y proyectos de desarrollo propios, con capacidad para
articular esfuerzos internos y oportunidades externas y de generar valor
agregado, apersonándose del desarrollo desde los territorios. Así será posible
coordinar las actuaciones de los distintos ámbitos de la administración que operan
sobre un determinado territorio (Nación, departamentos, distritos, municipios), e
integrar las acciones de los actores privados y públicos no estatales, creando un
entorno favorable para el desarrollo territorial.

Una recomendación que se deriva de las experiencias internacionales con

respecto a las estrategias de desarrollo territorial es la conveniencia de que las
agendas de la gestión económica regional sean separadas de las coyunturas
políticas del día a día. Para lograr tal propósito y ante la necesidad de asegurarles
una continuidad en el largo plazo a las políticas la gestión requerida se crean
agencias de desarrollo regional – ADR - u otros mecanismos institucionales
similares, diseñados en el marco de acuerdos existentes entre el sector público y
el sector privado, vinculando además otros sectores de la sociedad civil8. Estas
asociaciones se conciben principalmente para mejorar la productividad, a partir de
una buena comprensión y prospección sobre las capacidades y oportunidades del
territorio, dirigiendo acciones hacia aspectos como el aumento de la competitividad
de las empresas, particularmente pequeñas y medianas.

Las Agencias de Desarrollo Regional son instrumentos de políticas y

estrategias de desarrollo territorial, en general, y de fomento productivo en
particular. Esto significa que su diseño y desempeño depende en gran medida de

7
Convenios de competitividad, CARCES, Políticas de apoyo a las pequeñas y medianas empresas, Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnología, capacitación empresarial, sistemas de financiamiento, etc.
8
Políticas de Fomento Productivo y Desarrollo Empresarial: Lecciones de la experiencia europea. Las
Agencias de Desarrollo Regional y la promoción del desarrollo local. Proyecto CEPAL/GTZ “Desarrollo
Económico local y descentralización en América Latina”. Santiago de Chile 2000.

9
la existencia de un marco de actuación que les permita delimitar y priorizar sus
funciones y actuaciones, idealmente como parte de unas políticas y un plan
estratégico territorial, donde el fomento productivo y empresarial tenga como uno
de los propósitos centrales la ampliación de las actividades económicas y la
mejora de la competitividad del tejido empresarial. En este contexto las ADR son
un instrumentos de gestión e implementación que se responsabilizan de
acciones específicas relacionadas con la calificación de los recursos humanos,
la incorporación de conocimiento y tecnologías apropiadas, la definición y
promoción de infraestructuras y equipamientos específicos de servicios
avanzados para el fomento de las pequeñas y medianas empresas, la gestión de
recursos, el fomento de emprendimientos empresariales, la búsqueda de alianzas
estratégicas, etc.

De este modo, surge la figura de la Agencia de Desarrollo como una

organización de mediación entre Estado (es decir, los gobiernos locales,
regionales y las instituciones públicas), el Mercado (las empresas) y la Sociedad
Civil. Esta nueva forma de relación público-privado permite aprovechar las
ventajas y fortalezas que ambos tipos de administración tienen, ya que
frecuentemente se trata de alcanzar objetivos para los que se requiere la
colaboración e, incluso, la participación de los interesados y de los afectados por
los proyectos.

4. Agencias de desarrollo regional y estrategias regionales:

El propósito fundamental de una estrategia regional es mejorar el desempeño

económico y la competitividad de la región, concentrándose en las fallas del
mercado que impiden un desarrollo económico sostenible, la reconversión y el
crecimiento empresarial. Los propósitos que dieron origen a las ADR
comprenden una amplia gama de actividades que les demanda un enfoque
integrado y sostenible respecto de las cuestiones económicas regionales,
abordando la competitividad de las empresas y la necesidad de aumentar la
productividad y, también, los problemas subyacentes de desempleo,
calificaciones deficientes de la mano de obra, desigualdades, exclusión social y
deterioro físico ambiental. La agencia debe planificar y gestionar un tratamiento
integrado, sostenible y cohesivo de asuntos como los anteriores que permita
mejorar el desempeño económico regional. En este sentido es importante que las
Agencias de Desarrollo (Locales o Regionales, o Departamentales) sean
concebidas como parte de una política de desarrollo territorial9, es decir en
función de unos objetivos específicos de desarrollo territorial que sean respuesta
a factores que evidentemente consigan posicionar estratégicamente a la región.
Por ejemplo, desde el punto de vista de la competitividad la contribución esperada
de una ADR es la siguiente:

9
En estricto sentido no significa que hasta que no haya política no habrá ADR, lo importante es que desde el
primer momento, al menos de manera general, se ubique con respecto a unos propósitos de política
territorial.

10
4.1 Actividades de una ADR de apoyo a la competitividad

OBJETIVOS ACTIVIDADES TAREAS ESPECIFICAS

Innovación: Asegurar que el Asegurar la efectiva Llevar adelante el plan de
plan de acción orientado hacia instrumentación de los planes acción de innovación regional
la innovación sea parte integral de acción para la innovación y revisarlo, si fuera necesario,
de la estrategia regional regional a través de según la estrategia regional de
asociaciones y redes la ARD y estudios de
regionales, fomentar la competitividad como el ranking
innovación, el uso efectivo del departamental.
conocimiento y la tecnología y
la adopción de mejores
prácticas en métodos y
proceso de negocios
ii) Atracción de inversiones y Promover la creación de Generar externalidades
retener excedentes para entorno competitivos, crear y positivas y actuar sobre las
“sembrar desarrollo local promover imagen atractiva negativas, Crear condiciones
propio” interna y externamente, para generar medios
identificar y promover innovadores, hacer rondas de
encadenamiento productivos, negocios etc.
activar desarrollo endógeno
iii) Apoyos a las empresas en Capacitación, información, Impulsar mecanismos de
función pasar de ventajas servicios de apoyo a las asociación e integración de
comparativas a competitivas. empresas en tecnología, esfuerzos.
conocimiento, información de
mercados, intercambio de Crear servicios y buscar
experiencias financiación logrando
economías de escala y
estándares de la más alta
calidad, que favorezcan el
logro de posicionamientos
competitivos estratégicos.
iv) Promover la creación de Promover una estrecha Introducir la cultura del trabajo
redes y encadenamientos complementación entre en red y la generación de
productivos productores, consumidores, acuerdos de cooperación
abastecedores y flexibles.
transformadores de productos
intermedios, articulando a la
vez las escala micro locales,
con las subregionales,
regionales, nacional e
internacionales.

Fuente: Agencias de Desarrollo Regional. CEPAL – SERIE Estudios y Perspectivas – Oficina Cepal Buenos
Aires. (Ajustado). Santiago de Chile 2002

Las principales contribuciones de una agencia de desarrollo son:

- Promover y gestionar un mejor aprovechamiento de los recursos locales y

regionales.
- Diagnóstico e identificación actualizada de oportunidades y amenazas
(contexto externo) y de potencialidades y debilidades (contexto interno) en
función del desarrollo de capacidades endógenas.

11
 - Promoción de nuevas actividades económicas y de generación de ingresos.
- Asesoramiento, información y apoyo a microempresas.
- Movilización de ahorro e inversiones para emprendimientos.
- Coordinación de políticas y estrategias de acción con respecto a las
ventajas competitivas.
- Fomento de la cooperación empresarial y de la participación de agentes
locales en proyectos comunes.
- Creación y difusión de una imagen atractiva del territorio.

5. Aspectos a considerar en la conformación de las Agencias de

Desarrollo:

Alcances y tipologías de ADR

Desde el punto de vista organizativo y funcional, existe una gran diversidad de

modelos de ADR, adecuados a las condiciones y características del sistema
económico, empresarial e institucional local10. Se trata de organizaciones de
carácter horizontal, que proporcionan a las empresas servicios reales y/o
financieros, así como asesoramiento puntual a los gestores locales en la toma de
decisiones.

En los casos donde sus atribuciones son más amplias, también se responsabilizan
de la coordinación del conjunto de actuaciones dirigidas al desarrollo de un
territorio. Así, pueden establecer los mecanismos que permitan fortalecer la
competitividad del sistema económico territorial, promocionando, impulsando y
coordinando la realización de inversiones en materia de transporte y
comunicaciones, incorporando tecnologías e innovando en sectores y ramas
productivas, participando incluso en operaciones que requieren financiación
múltiple, etc.

Por lo general, las agencias disponen de la flexibilidad suficiente que les permitan
adaptarse rápida y eficazmente a los cambios que el proceso de toma de
decisiones exige. Además, tratan de que sus costos operativos sean lo más
reducidos posible, por lo que suelen tener el personal técnico y administrativo
estrictamente necesario para llevar a cabo su gestión, recurriendo a la
subcontratación para responder a demandas excepcionales.

Una Agencia de Desarrollo es básicamente un nuevo instrumento de gestión y

promoción del desarrollo local y regional, por ello debe ser innovadora en sus
funciones y conformación porque se trata de una organización de mediación, que
simboliza una nueva forma de afrontar los desafíos del desarrollo territorial, co-
responsable y co-participadamente; que implica, que los distintos actores
10
No hay un modelo único de Agencia de Desarrollo, esta toman la forma y evolucionan ajustadas a las
condiciones de desarrollo de los respectivos territorios, y generalmente con base en una mínima claridad
sobre una visión de futuro y de proyectos estratégicos de largo plazo.

12
asuman desde el inicio que el esfuerzo del desarrollo es un esfuerzo compartido y
que las responsabilidades del desarrollo también son compartidas. Estamos
hablando de un cambio cultural, de un cambio de actitud de los actores locales11,
por lo cual es importante que, en este caso las entidades territoriales, lo asuman
como algo propio y autónomo para su desarrollo endógeno.

La consideración anterior lleva hacia la necesidad de ambientar y hacer pedagogía

sobre este tipo de instrumentos, porque requieren un proceso de construcción de
nueva institucionalidad superando las visiones limitadas y estáticas del desarrollo:
aquellas que contemplan sólo las infraestructuras y las inversiones (que son
condiciones necesarias pero no suficientes), pero que no reconoce la importancia
y el valor de la organización para el desarrollo, de las capacidades institucionales
y del liderazgo emprendedor de los responsables institucionales de la ciudad, el
municipio, el departamento o la región.

La agencia también debe tener claros fines de desarrollo territorial, que articulen,
promuevan, promocionen las actividades del todo el territorio pertinente,
fortaleciendo el desarrollo endógeno, generando una economía de servicios en el
espacio regional como la dimensión básica de actuación empresarial, creando un
entorno favorable para el crecimiento, la innovación, la productividad, la equidad y
la competitividad.

6. Características básicas de las ADR

Las características de la Agencia serán las de trabajar en términos de eficiencia,

ofreciendo a las empresas servicios especializados y de calidad, especialmente
para el sector PyMes, participar en inversiones y acciones estratégicas destinadas
a mejorar la calidad del entorno y el atractivo regional, coordinar las políticas de
promoción, establecer relaciones de cooperación-coordinación con instituciones
intermedias, universidades e institutos de investigación, generando una red de
relaciones múltiples y de actuaciones concretas. Idealmente deberían funcionar
respondiendo a un plan estratégico territorial.

Sobre la base de tales definiciones y considerando las diferencias que existen

entre diferentes modelos de Agencias de Desarrollo, hay tres aspectos
importantes que deben ser tenidos en cuenta: el origen (pública, privada o mixta),
el ámbito de actuación (local, regional, metropolitano, departamental), y el tipo
de funciones a realizar (especializadas ó múltiples).

El tema del origen representa una primera definición a considerar. Es evidente que
el desafío consiste en avanzar hacia una forma mixta que exprese un nuevo
consenso público-privado para el desarrollo. Del mismo modo, deberá adquirir una

11
Es importante tener presente este principio, porque la tradición de las entidades territoriales es a “que
aceptan la creación de nuevas instituciones” asumiéndolas más como un interés del nivel central y
esperando que eso implique mayores recursos e incentivos.

13
forma organizativa que garantice su flexibilidad operativa y la capacidad de
adaptación a realidades cambiantes.

En cuanto a las funciones a realizar por la agencia, tanto el potencial de

demandas a atender provenientes de empresas e instituciones, como los desafíos
de la competitividad territorial creciente, reclamarán que la agencia desempeñe
múltiples funciones, o en su caso, oficie como organismo articulador de
actividades desempeñadas por organismos vigentes.

Algunos ejemplos de las funciones que debería desempeñar directamente y/o en

forma coordinada son:

1. Información empresarial.
2. Asistencia técnica y promoción empresarial.
3. Gestión tecnológica.
4. Capacitación empresarial.
5. Financiamiento para empresas.
6. Redes de cooperación interempresarial e interinstitucional.
7. Investigación y promoción económica regional.
8. Planificación del desarrollo regional.
9. Formación de agentes de desarrollo territorial.
10. Financiamiento para el desarrollo territorial.
11. Gestión de infraestructuras y servicios logísticos.

Las primeras seis representan funciones propias de una agencia de desarrollo

empresarial (específicas); las restantes, sumadas a las anteriores, dan idea del
universo de funciones requeridas para el desarrollo territorial (funciones múltiples).

Las agencias de desarrollo, son entidades sin ánimo de lucro, encargadas de

coordinar y facilitar la implementación de estrategias de desarrollo territorial. En
territorios con fuerte exclusión social y concentración de poder político y
económico, ellas asumen también el importante papel de articulación político-
institucional, alrededor de las líneas estratégicas de desarrollo, funcionando como
mediadoras y promotoras de asociación y capacitadoras para la gestión
participativa.

En relación con la concertación se considera importante tener presentes los

siguientes aspectos:

- Basarse siempre en problemas y oportunidades estratégicas para el

desarrollo del territorio, con perspectiva de largo plazo, concretas, bien
definidas y procesadas.
- Construir confianza, credibilidad y demostrar un estilo de relaciones
transparentes.

14
 - Hacer aportes técnicos para mantener actualizados los diagnósticos
estratégicos, la visión de futuro y el portafolio de proyectos, colocándolos al
acceso de todos los interesados.
- Procurar las negociaciones y el establecimiento de pactos
locales/regionales, que expliciten los acuerdos y alianzas estratégicas,
orientados a un desarrollo humano sustentable.

Otro rol importante de las ADR es coordinar la adecuación de la oferta del

fomento productivo a los requerimientos de la demanda de innovación de las
organizaciones sociales y de productores urbanos y rurales, de las micro y
pequeñas empresas en el territorio. Esto significa lograr la territorialización de
las políticas públicas para potenciar los recursos endógenos. Son diversas las
instituciones que prestan servicios de apoyo al desarrollo económico local. Sin
embargo esos servicios no tienen en cuenta la heterogeneidad y
particularidades regionales o son prestados puntualmente, sin tener en cuenta
las necesidades reales de los actores locales. Muchas veces son inapropiados
e ineficaces por los contenidos, metodologías, y porque generalmente no
posibilitan la instalación o creación de capacidades internas.

Con relación al desarrollo productivo las ADR pueden asumir el desafío de

construcción de activos intangibles para el soporte a la productividad y
competitividad de sistemas productivos locales en la forma, por ejemplo, de
inversiones en conocimiento e innovación, y difusión de información actualizada y
pertinente.

La necesidad de construir territorialmente un mercado de factores y servicios

estratégicos que generen entornos territoriales innovadores – como la
disponibilidad de información científica, tecnológica y empresarial, accesible
a todas las organizaciones sociales y empresariales, individuales, asociativas,
familiares, urbanas y rurales - es un asunto vital para la eficiencia productiva y
competitividad. Esto se puede denominar una construcción social de mercados,
teniendo en cuenta la oferta y la demanda simultáneamente, con respecto al
mercado de factores, bienes, servicios, mercado laboral, y mercado de recursos
financieros.

Identificar la demanda de innovación productiva y empresarial en los diversos

territorios implica profundizar en los siguientes asuntos, que son comunes en la
base productiva local compuesta en su mayoría por micros, pequeñas y medianas
empresas:

Factores que deberían ser objeto de las acciones de una ADR

• Escasa información empresarial.

• Dificultad de acceso a financiamiento.
• Bajo nivel de calificación de los recursos humanos.
• Bajo nivel de capacitación empresarial y Tecnológica.

15
 • Bajo nivel de innovación tecnológica.
• Baja calidad y diferenciación de los productos.
• Dificultad en comercialización de los productos y baja tradición exportadora.
• Bajo nivel de asociativismo y cooperación empresarial.
• Alto nivel de informalidad.
• Baja sensibilidad ambiental.
• Bajo nivel de estructuración empresarial.

Adecuar los instrumentos y acciones institucionales para el desarrollo productivo

significa enfrentar los siguientes problemas, del lado de la oferta de fomento
productivo:

• Predominio del enfoque centralizador y sectorial.

• Número excesivo de instrumentos, caracterizados por la duplicidad e
ineficiencia.
• Generación descoordinada de instrumentos, prevaleciendo el interés
individual de cada institución.
• Predominio de los programas, dirigidos a las medias y grandes empresas
ligadas al sector exportador.
• Exclusión de las administraciones municipales de la gestión de
programas de fomento.

El proceso de (re)estructuración productiva de un territorio se caracteriza por el

establecimiento de mecanismos y estructuras de innovaciones tecnológicas,
información, científicas y de gestión, que faciliten o estimulen la sustentabilidad y
la continuidad de las transformaciones económicas de las actividades
predominantes y potenciales de la región para insertarse en las tendencias
empresariales del mercado local/regional/nacional e internacional. Esto además
exige un soporte de cooperación confianza, o sea, capital humano y social.

Un tercer papel de las ADR es el apoyo técnico a la identificación y elaboración

de estratégicos, concebidos de forma concertada, para jalonar recursos y nuevos
socios. La elaboración técnica debe respetar la concepción estratégica acordada y
aprovechar al máximo la capacidad técnica de los recursos humanos y
organizaciones locales.

Las agencias de desarrollo responden a un nuevo enfoque del desarrollo

económico territorial, basado esencialmente en un mejor aprovechamiento de los
recursos endógenos. Son nuevos instrumentos de promoción económica,
desarrollo productivo y empresarial, creado de manera concertada ente actores y
líderes públicos y privados locales, idealmente con la participación de la sociedad
organizada. Por eso su financiamiento y viabilización dependen también de
aportes públicos, además de los aportes de las asociaciones, organizaciones
empresariales, entidades financieras públicas y privadas, nacionales o
internacionales. Consecuentemente, su estructura administrativa debe ser flexible,

16
en función de las especificidades de la región y de su nivel de desarrollo, y
estructurada con la participación d e los diversos actores.

7. Elementos a considerar para la concepción y adopción de las

Agencias de Desarrollo

Los siguientes son los aspectos básicos que se recomienda tener presentes
en el proceso de creación de una ADR:

- Análisis y evaluación de la situación actual y tendencias de crecimiento

socioeconómico y de requerimientos para lograr un posicionamiento
competitivo, que atienda condiciones sociales, en función de unos
propósitos iniciales de desarrollo de largo plazo12.
- Dados unos objetivos de desarrollo económico y social, y unas
condiciones institucionales se deberá establecer porqué se considera que
la AD es un opción potente para alcanzar los propósitos establecidos y
qué tipo específico de AD sería la más apropiada. Es importante ambientar
y promover la apropiación del proceso de desarrollo económico de la
región localidad y de sus instrumentos, para evitar que surja como “una
burocracia más”.
- Organizar un Comité de Apoyo para conducir el proceso de diseño y
constitución de la AD, teniendo como referentes experiencias de casos
similares aplicables al Departamento13. Con base en Organizaciones
departamentales ya existentes, Carces, organizaciones pertenecientes a
convenios de competitividad, Cámaras de Comercio, etc, se puede
emprender tal diseño.
- Proponer perfil de AD, comprendiendo: Cobertura geográfica, asuntos
estructurales de desarrollo económico y social específicos que guiarán las
acciones de la AD; prioridades que atenderá; estructura administrativa,
funciones y quienes la integrarán; monto de recursos requeridos para su
inicio y fuentes de recursos.
- Llegar a un acuerdo sobre su conformación y objetivos e iniciar su
implementación o constitución formal: marco legal y jurídico, personería
jurídica, Junta Directiva, consejo consultivo, apoyo técnico, estatutos,
Asamblea General, sede de funcionamiento, plan de acción, etc.

12
Se trata que la institucionalidad sea justificada ante retos de desarrollo, para que no surja en el vacío o por
simple novedad o imitación, o porque el gobierno nacional las promueve y eso podrá significar recursos u
opciones especiales.
13
La AD no es necesariamente el primer paso para iniciar un proceso de desarrollo económico. En muchos
casos ha surgido luego de de unas etapas de maduración de dichos procesos en que gradualmente se llega a
una evolución que va constituyendo una densidad institucional resultado de iniciativas y dinámicas
gubernamentales, de gremios económicos y de organizaciones sociales, que llegan a aun acuerdo para unir
esfuerzos a través de un mecanismo como las AD, manteniendo sus propias dinámicas institucionales. La
lección es cuidarse de poner de moda las AD sin discriminar su uso, porque se corre el riesgo de
desprestigiar la herramienta, como de alguna manera sucede con las asociaciones de municipios que en
principio sirven para todo pero en la práctica no han producido los resultados esperados y si han significado
algunos esfuerzos infructuosos.

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La batería de instrumentos sobre los que detentan responsabilidades las agencias
y con los que pretenden contribuir a crear un sistema productivo moderno,
competitivo, diversificado y flexible, se suele englobar en lo que se denomina
apoyo a la innovación y al desarrollo tecnológico. Orientar y catalizar esfuerzos de
forma sistemática en el terreno de la investigación, contribuyendo al proceso de
modernización y renovación tecnológica requerido en cada ámbito geográfico,
integrando para ello medidas financieras (subvenciones a fondo perdido,
préstamos directos, subsidios de tipos de interés y participaciones en capital) con
otras relativas a la información, entendida ésta en un sentido amplio (utilización de
redes telemáticas, información tecnológica, noticias de programas europeos,
información cruzada entre miembros de Bolsas de Subcontratación), así como el
desarrollo de actividades formativas de apoyo a la gestión empresarial, sin olvidar
el impulso a las infraestructuras (Parques Científicos y Tecnológicos, Centros de
Empresa e Innovación, Institutos Tecnológicos, etc.) constituye la actividad
esencial de las agencias regionales.

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