DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO

LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL1.-

La Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 (en adelante: LPAG)
vigente desde el 11 de octubre del año 2001 ha cumplido un rol sumamente importante en el
desarrollo de nuestro Derecho Administrativo, erigiéndose en una pieza central del ordenamiento
que regula la actuación de la administración pública en sus relaciones con los privados
destinatarios de sus actividades y los derechos de estos frente a las citadas entidades
administrativas2.
La LPAG regula la actividad de las entidades administrativas con el propósito de encauzar
su actuación para que se realice conforme a reglas y normas que cumplen un doble objetivo: de
una parte asegurar la eficacia del funcionamiento de las entidades administrativas, para que
puedan cumplir los cometidos de satisfacción de los intereses públicos cuya tutela tienen
encomendados por la Constitución y el respectivo marco legal sustantivo , y de otra parte,
garantizar que el ejercicio de las competencias y facultades administrativas no afecte
ilegítimamente los derechos de los particulares. La regulación de todo procedimiento
administrativo tiene o debe tener como regla indispensable para su diseño, de una parte, el
procurar armonizar la necesidad de establecer instrumentos o prerrogativas para asegurar la
eficacia de la actuación administrativa en orden a la protección de los intereses públicos y, por
otra, la garantía de los derechos de los ciudadanos.
Mediante la regulación del procedimiento administrativo se disciplina la actividad de la
administración pública. El funcionario está sujeto a un cauce formal legalmente establecido que:
le obliga a realizar determinadas actuaciones, le faculta a utilizar potestades exorbitantes, le
impone el deber de sujetarse a una extensa relación de principios que tienen por finalidad procurar
el mejor cumplimiento de las funciones la ley les asigna, todo ello dentro de un marco constitucional
que a la par de establecer los cometidos que debe cumplir la administración y sus funcionarios,
consagra los derechos fundamentales de las personas que la administración debe respetar y
defender, así como hacer posible su vigencia.
En los cerca de 15 años que tiene vigente la LPAG se ha constituido en una de las normas
capitales del Derecho Administrativo peruano, porque es el referente normativo necesario para el
funcionamiento de las entidades que conforman la administración pública en el Perú 3- La
existencia de un conjunto de reglas procedimentales esenciales aplicables a las actuaciones de
las entidades administrativas en general permite que sus funcionarios adquieran mayor

1 Tomado de: JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS. Revista del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos. Año 1, Número 1 2018. Jorge Danós Ordoñez. Profesor de Derecho Administrativo de la PUCP.
Presidente de la Asociación Peruana de Derecho Administrativo
2 H[a] desarrollado estas apreciaciones en: “El procedimiento administrativo en el Perú”, publicado en la

obra colectiva Procedimiento Administrativo. Aspectos generales del procedimiento administrativo. El

procedimiento administrativo en el derecho comparado. Dirigido por los profesores Héctor Pozo Gowland,
David Halperin, Oscar Aguilar Valdez, Fernando Juan Lima y Armando Canosa, Tomo II, Editorial La Ley,
Buenos Aires 2012, pg 1155 y ss. También es muy importante revisar el libro del profesor Juan Carlos
Morón “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”, editorial Gaceta Jurídica, 11º
edición, Lima 2015.
3 Al respecto Javier Barnes señala que “El procedimiento constituye la columna vertebral del derecho

administrativo. Es la pieza que contiene mayor información genética sobre el derecho público en un
tiempo y espacio determinados, como si de la piedra de Rosetta se tratara”, en: Procedimientos
Administrativos de tercera generación. En: AIDA Opera Prima de Derecho Administrativo. Revista de la
Asociación Internacional de Derecho Administrativo. Opus N° 7, Enero – Junio 2010, pg 12.
conocimiento y destreza en la aplicación del citado marco legal generando predictibilidad para los
sujetos privados destinatarios de la actividad administrativa, quienes también se benefician de que
las veces que tienen que realizar un trámite ante las entidades administrativas se sujetará a un
régimen general conocido por todos.
Pero no obstante el carácter general y supletorio, en la práctica, desde su entrada vigencia
de la LPAG ha sido toma da como un referente para la interpretación y aplicación de las normas
que regulan procedimientos administrativos especiales, no sólo en lo que respecta a su necesaria
aplicación supletoria o complementaria a las normas especiales, o a la proyección que ejercen los
principios del procedimiento administrativo consagrados en el artículo IV de su Título Preliminar,
sino que progresivamente varios de los desarrollos e instituciones que contiene han pasado a
formar parte del acervo común de las entidades administrativas que en forma frecuente interpretan
las normas de procedimiento especial que regulan su actuación en función de las reglas de la
citada LPAG, lo que es muchas veces estimulado por los sujetos privados que demandan la
aplicación de los aspectos más garantistas de la LPAG, más aún cuando están involucrados la
vigencia de principios y la protección de derechos de orden constitucional desarrollados
ampliamente por la jurisprudencia constitucional.
Desde su entrada en vigencia la LPAG ha sido objeto de puntuales modificaciones
legislativas, como ha sido el caso de la Ley Nº 29060 del año 2007 que introdujo modificaciones
poco felices al régimen del silencio administrativo, el Decreto Legislativo Nº 1029 del año 2008
que modificó varios de sus artículos sobre la base de un proyecto que fuera elaborado por un
grupo de juristas convocados por el Ministerio de Justicia hacia el año 2006 y las recientes y más
numerosas modificaciones dispuestas por el Decreto Legislativo Nº 1272 de diciembre del 2016,
que han generado que sea necesario dictar un Texto Único Ordenado, que ha sido aprobado
mediante Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS de marzo del presente año.
Pero en nuestra opinión el impacto de las citadas reformas legales ha sido inferior a la
influencia que ejerce la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el desarrollo de los aspectos
constitucionales del procedimiento administrativo y las garantías de los privados en sus relaciones
con la administración pública. Dicha jurisprudencia constitucional ha enriquecido la lectura de la
LPAG y orientado su aplicación en concordancia con los principios y derechos constitucionales de
las personas.
El Tribunal Constitucional ha señalado en numerosa jurisprudencia el origen constitucional
de algunos de los principios del procedimiento administrativo (legalidad, debido procedimiento,
razonabilidad, etc.), los requisitos para ejercer potestades exorbitantes como la nulidad de oficio
de los actos administrativos (la exigencia de escuchar previamente al posible afectado), la
necesidad de que la aplicación de las garantías previstas en la Constitución para la función
jurisdiccional sea matizada en su traslado al ámbito del procedimiento administrativo (la instancia
plural no constituye una exigencia constitucional en los procedimientos administrativos), el
fundamento constitucional de la mayor parte de los principios establecidos por la LPAG que rigen
el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa (tipicidad, irretroactividad, presunción de
licitud, en bis in ídem, prohibición de reformatio in peius, etc.) y la relación del régimen de los
recursos administrativos con la garantía del derecho de defensa de los privados y la exigencia de
la debida motivación de los actos administrativos, entre otros.
A los efectos de este breve comentario me interesan resaltar lo que como consecuencia
de un denodado esfuerzo de síntesis consideramos que han sido los 3 aspectos más resaltantes
de la LPAG en los que la experiencia de estos casi 15 años desde su entrada en vigencia ha
demostrado haber generado un mayor impacto positivo en nuestro ordenamiento jurídico
administrativo y en el propio funcionamiento de la administración pública.
 Artículo I.- Ámbito de aplicación de la ley
La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la Administración
Pública.
Para los fines de la presente Ley, se entenderá por “entidad” o “entidades” de la
Administración Pública:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía.
7. Las demás entidades, organismos, proyectos especiales, y programas estatales, cuyas
actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran
sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera
a otro régimen; y,
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen
función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme
a la normativa de la materia.
Los procedimientos que tramitan las personas jurídicas mencionadas en el párrafo anterior se
rigen por lo dispuesto en la presente Ley, en lo que fuera aplicable de acuerdo a su naturaleza
privada

El artículo 43° de nuestra Constitución establece que el Estado es uno e indivisible, su

gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de
separación de poderes.
La separación de poderes y distribución del poder, principios base de la organización del
Estado, han sido temas ampliamente estudiados y desarrollados por grandes pensadores como
Platón, Aristóteles, Locke y Montesquieu, entre otros. Estos principios tienen como objetivo evitar
la concentración de poder y establecen su distribución a través de tres grandes poderes: Poder
Ejecutivo, Poder Judicial y Poder Legislativo.
Así, lo ha interpretado el Tribunal Constitucional en la STC N° 004-2004-CC/TC,
fundamento 5:
“5. La existencia de este sistema de equilibrio y de distribución de poderes, con todos los
matices y correcciones que impone la sociedad actual, sigue constituyendo, en su idea
central, una exigencia ineludible en todo Estado Democrático y Social de Derecho. La
separación de estas tres funciones básicas del Estado, limitándose de modo recíproco, sin
entorpecerse innecesariamente, constituye una garantía para los derechos
constitucionalmente reconocidos e, idénticamente, para limitar el poder frente al
absolutismo y la dictadura.”
El Tribunal sostiene, además, que este principio implica asumir la inexistencia de una
jerarquía entre los poderes estatales o que estos dependan de un ente superior; como bien lo ha
manifestado en la STC N°0023-2003-AI/TC, fundamento 12 y 13:
“11. En el Estado de Derecho, la división de funciones constituye una garantía a favor de la
libertad, en cuanto estuvo presente, además, desde su formulación original, la convicción
de que la concentración del poder en un solo órgano constituye una amenaza permanente
para los derechos y para la propia estabilidad del sistema democrático.”4

1.- EL PODER EJECUTIVO5.-

El Poder Ejecutivo está encabezado por el presidente, quien desarrolla las funciones de
jefe de Estado. Él simboliza y representa los intereses permanentes del país. A su vez, como jefe
de Gobierno, es quien dirige la política gubernamental, respaldado por la mayoría político-electoral.
El Poder Ejecutivo es la organización del Gobierno nacional puesta al servicio de los
intereses de la Nación y que ejerce las funciones de Gobierno del país: está conformado por la
Presidencia de la República, el Consejo de Ministros, ministerios, organismos públicos
descentralizados, proyectos, programas, empresas de propiedad del Gobierno nacional.
Además, están los organismos constitucionalmente autónomos y los reguladores.

ORGANIZACIÓN
El Poder Ejecutivo se organiza e integra en un régimen jerarquizado sobre la base de
funciones y competencias afines, que a continuación se indican:
El presidente de la República
El presidente de la República es el jefe del Estado y personifica a la Nación. Sus
atribuciones y funciones están establecidas en la Constitución y en la ley. El mandato presidencial
es de cinco años sin que exista reelección inmediata.
Consejo de Ministros
La dirección y la gestión de los servicios públicos están confiadas al Consejo de Ministros
y a cada titular de los ministerios en los asuntos que competen a la cartera a su cargo.
El Consejo de Ministros está conformado por ministros y ministras nombrados por el
presidente de la República conforme a la Constitución Política del Perú, quienes no pueden ejercer
otra función pública excepto la legislativa.
Los Organismos Públicos
Son entidades desconcentradas del Poder Ejecutivo, con personería jurídica de derecho
público y tienen competencias de alcance nacional. Estos organismos están adscritos a un
ministerio y para su creación y disolución se debe hacer por ley a iniciativa del Poder Ejecutivo.

FUNCIONES
El Poder Ejecutivo o Gobierno nacional tiene muchas funciones, las principales son las
siguientes:
 Establece la forma en que se cumplirán las leyes.
 Provee de los recursos económicos para que las leyes se cumplan.
 Supervisa el cumplimiento de las leyes
 Provee los servicios públicos como son educación, servicios de salud, carreteras, puentes,
cuidado ambiental, fuentes de energía, etc.
 Garantiza el bienestar de todas las personas que habitan en el territorio peruano, a través
de programas sociales, de vivienda, de seguridad social, promoción del empleo, etc.
 Promueve el desarrollo económico.
 Vela por la seguridad nacional y el orden público.

4http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/123456789/8561/GUTIERREZ_NATASHA_rendicion

%20de%20cuentas_parlamentarios.pdf?sequence=1
5 Fuente: [Sunat-IDEA]
 La mayoría de sus funciones las debe realizar en coordinación con los Gobiernos
regionales.
1.1.- Los Ministerios6.-
El artículo 4° de la [Ley Orgánica del Poder Ejecutivo] LOPE señala que el Poder Ejecutivo
tiene la competencia exclusiva para diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las
cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de
gobierno. El mismo artículo señala que las políticas nacionales definen los objetivos prioritarios,
los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de
cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar
el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas.
Por su parte, la política sectorial es el subconjunto de políticas nacionales que afecta una
actividad económica y social específica pública o privada.
De lo señalado en el párrafo anterior, se puede inferir que un sector (en el cual se aplica
determinada “política sectorial”) está constituido por una actividad económica o social específica,
pública o privada. Así por ejemplo, el sector energía y minas, el sector comercio exterior y turismo,
el sector transportes y comunicaciones, el sector salud, el sector justicia y derechos humanos, etc.
Ahora bien, los numerales 22.1 y 22.2 del artículo 22° de la LOPE establecen que los Ministerios
son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores, considerando su
homogeneidad y finalidad. En tal sentido, diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas
nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas.
En otras palabras, los Ministerios son competentes sobre sectores determinados, para lo
cual realizan todas las actividades relacionadas a la aprobación y la aplicación de las políticas
sectoriales.
En esa línea, el numeral 23.1 del artículo 23° de la LOPE señala que son funciones
generales de los Ministerios, entre otras, las siguientes:
“Artículo 23.- Funciones de los Ministerios
23.1 Son funciones generales de los Ministerios:
a) Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política
nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de gobierno;
b) Aprobar las disposiciones normativas que les correspondan;
c) Cumplir y hacer cumplir el marco normativo relacionado con su ámbito de
competencia, ejerciendo la potestad sancionadora correspondiente;
(…)”
Asimismo, el numeral 23.2 del artículo 23° de la LOPE establece que para el ejercicio de
las competencias exclusivas, corresponde a los Ministerios lo siguiente:
“Artículo 23.- Funciones de los Ministerios
23.2 Para el ejercicio de las competencias exclusivas, corresponde a los Ministerios:
a) Ejecutar y supervisar las políticas nacionales y sectoriales.
b) Otorgar y reconocer derechos a través de autorizaciones, permisos, licencias y
concesiones, de acuerdo a las normas de la materia;
c) Planificar, financiar y garantizar la provisión y prestación de servicios públicos,
de acuerdo a las normas sobre la materia.
(…)”

6Informe Jurídico Nº 007-2016-JUS-DGDOJ «14.6.16».Opinión jurídica desarrollada en el marco de la

Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
 En línea con lo anterior, el artículo 11° de la LOPE estipula que los Decretos Legislativos,
los Decretos de Urgencias y, en especial, los Decretos Supremos, son refrendados por el o los
Ministros de Estado a cuyo ámbito de competencia corresponda. Precisamente, en concordancia
con los artículos citados precedentemente, ello se refiere a las competencias sectoriales que
corresponde a cada Ministerio supervisar, evaluar, dirigir, etc. De tal manera, que si, por ejemplo,
un decreto supremo aprueba un dispositivo reglamentario referido a materia ambiental, este debe
ser refrendado por lo menos por el Ministro del sector competente.
1.2.- los Organismos Públicos Descentralizados7.-
[¿]Cuál es el papel que juega dentro de la administración pública los denominados
organismos públicos descentralizados?, absolver esta cuestión requiere previamente delimitar
la noción de organismo público descentralizado, el cual consiste en una técnica organizativa que
tiene por finalidad crear organizaciones especializadas, formal y jurídicamente autónomas,
dotadas de personalidad jurídica distintas de la administración pública matriz.
Al respecto el Tribunal Fiscal mediante la Resolución Nº 4176-5-2002, estableció que el
concepto de organismo público descentralizado se encuentra vinculado al proceso de
descentralización funcional o administrativa llevada a cabo al interior de la administración pública,
consistente en una técnica organizativa cuya finalidad radica en crear organizaciones
especializadas, formal y jurídicamente autónomas, dotadas de personalidad jurídica distintas a la
administración pública matriz (PARADA, Ramón (1992), Derecho Administrativo, Tomo II:
Organización y Empleo Público, Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, pág. 30. GARCIA DE
ENTERRIA, Eduardo (2000), Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Madrid: Editorial Civitas,
pág.396).
Es así que producto de la descentralización funcional de la administración pública surgen
los organismos públicos descentralizados, y en razón del fin para el cual son creados, se mantiene
bajo el control de la administración pública matriz, control que se manifiesta por su adscripción a
la administración estatal a través de un Ministerio en concreto, siendo pertinente reiterar que esta
adscripción no implica una relación de dependencia jerárquica, sino una relación de dirección
(Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Lima,
Gaceta Jurídica, Décima Edición, 2014, PP 24,27).
Es importante señalar (…) que, el goce de una personería jurídica propia, separada de la
administración matriz, no le confiere a la institución pública descentralizada una autonomía total
respecto de está, sino que se mantiene un control por parte de la administración matriz, el mismo
que se manifiesta en su direccionamiento.
Ahora bien, la personera jurídica de la que gozan las instituciones públicas
descentralizadas, supone el reconocimiento formal de su capacidad patrimonial, y como
consecuencia de ello la imputación directa al mismo de sus ingresos y sus gastos, lo que le genera
autonomía financiera, respecto de la administración matriz, ello se refleja en la asignación de
pliegos presupuestales diferentes, separados.
Como lo manifestamos, si bien los organismos públicos descentralizados forman parte de
la organización administrativa existente en alguno de los tres ámbitos de gobierno (central, regional
y local), y se diferencian de la administración pública matriz en razón de su personería jurídica
diferente y autonomía financiera, tal carácter les otorga capacidad para responder por ejemplo, el
pago de tributos con recursos propios, más aun teniendo en consideración que cuentan a nivel
presupuestario, con pliegos presupuestales diferentes.

7Consulta Jurídica Nº 027-2015-JUS/DGDOJ «31.12.15» Opinión jurídica desarrollada en el marco de la

Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
 EL PODER LEGISLATIVO
El Artículo 90º de la Constitución Política del Estado, establece que:
“El Poder Legislativo reside en el Congreso de la República, el cual consta de cámara única.
El número de congresistas es de ciento treinta. El Congreso de la República se elige por un
período de cinco años mediante un proceso electoral organizado conforme a ley. Los
candidatos a la Presidencia de la República no pueden integrar la lista de candidatos a
congresistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser simultáneamente candidatos a
una representación en el Congreso.
Para ser elegido congresista, se requiere ser peruano de nacimiento, haber
cumplido veinticinco años y gozar de derecho de sufragio.
El poder legislativo es el poder que crea las leyes, tiene la facultad de regular en
nombre del pueblo, los derechos y las obligaciones de sus habitantes en concordia con los
mandatos legislativos”.
El cronista y pensador político francés Montesquieu propuso, en su obra "EL ESPIRITU
DE LAS LEYES", menciona que es necesario que las funciones del Estado se dividieran entre
diferentes poderes ya sean el poder: "legislativo, ejecutivo y judicial", para controlar el poder, con
la finalidad de evitar la tiranía.
El poder legislativo es uno de los tres poderes que nacen dentro del gobierno a partir de
la noción de división manejada por varios filósofos en el siglo XVIII. De acuerdo a esta noción, el
ejercicio del poder en un gobierno no debía estar concentrado en una sola persona como sucedía
en las monarquías. El poder debía darse de la siguiente manera:
El poder ejecutivo, encargado de tomar decisiones y ejecutarlas.
El poder legislativo, encargado de las funciones de legislar y establecer normativas
legales.
El poder judicial, encargado de controlar y juzgar.

PODER JUDICIAL
El Poder Judicial en su ejercicio funcional es autónomo en lo político, administrativo,
económico, disciplinario e independiente en lo jurisdiccional, con sujeción a la Constitución.
No existe, ni puede instituirse, ninguna jurisdicción que pueda cumplir esta misma tarea,
con excepción de los organismos de justicia militar y arbitral.
El Poder Judicial es, de acuerdo a la Constitución y las leyes, la institución encargada de
administrar justicia a través de sus órganos jerárquicos que son los Juzgados de Paz no Letrados,
los Juzgados de Paz Letrados, las Cortes Superiores y la Corte Suprema de Justicia de la
República.
El funcionamiento del Poder Judicial se rige por la Ley Orgánica del Poder Judicial que
establece su estructura orgánica y precisa sus funciones. Esta ley define los derechos y deberes
de los magistrados, quienes son los encargados de administrar justicia; de los justiciables, que son
aquellos que están siendo juzgados o quienes están solicitando justicia; y de los auxiliares
jurisdiccionales que son las personas encargadas de brindar apoyo a la labor de los integrantes
de la magistratura.
Las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, con el apoyo de las rondas
campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de
conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales
de la persona.
 LOS GOBIERNOS REGIONALES8.-
El Artículo 191º de la Constitución Política del Perú9 establece que los Gobiernos
Regionales son personas de derecho público que cuentan con autonomía política, económica y
administrativa en asuntos de su competencia. Asimismo, formando bloque de constitucionalidad
con la disposición constitucional, el Artículo II del Título Preliminar de la Ley Nº 27972, señala lo
siguiente:
“Artículo 2.- Legitimidad y naturaleza jurídica
Los Gobiernos Regionales emanan de la voluntad popular. Son personas jurídicas
de derecho público, con autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su
competencia, constituyendo, para su administración económica y financiera, un Pliego
Presupuestal.”
Con relación a la definición de autonomía económica, el Numeral 9.3 del Artículo 9º de la
Ley Nº 27783 - Ley de Bases de la Descentralización, señala lo siguiente:
“Artículo 9.- Dimensiones de las autonomías
(...)
Autonomía económica: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e
ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión
Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone
reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento
de sus funciones y competencias”.
De lo expuesto anteriormente, es posible señalar que, conforme a la norma citada, la
autonomía económica implica la capacidad que tienen los Gobiernos Regionales de desenvolverse
con libertad y discrecionalidad, con relación a sus ingresos propios y al destino al que estos serán
asignados. Ello conlleva que los Gobiernos Regionales se encuentran facultados para crear,
recaudar y administrar recursos, a fin de lograr el cumplimiento de sus cometidos públicos.
Cabe advertir que cuando la norma otorga a los Gobiernos Regionales la capacidad de
administrar sus rentas con discrecionalidad, ello también implica que puedan decidir en qué casos
resulta más conveniente renunciar al cobro de determinadas obligaciones.

8 Consulta Jurídica Nº 002-2014-JUS/DGDOJ «17.1.14» Opinión jurídica desarrollada en el marco de la

Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
9 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ

“Artículo 191.- Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en los
asuntos de su competencia. Coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones.
La estructura orgánica básica de estos gobiernos la conforman el Consejo Regional como órgano normativo
y fiscalizador, el Presidente como órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación Regional integrado por
los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación
con las municipalidades, con las funciones y atribuciones que les señala la ley. El Consejo Regional tendrá
un mínimo de siete (7) miembros y un
máximo de veinticinco (25), debiendo haber un mínimo de uno (1) por provincia y el resto, de acuerdo a ley,
siguiendo un criterio de población electoral.
El Presidente es elegido conjuntamente con un vicepresidente, por sufragio directo por un período de cuatro
(4) años, y puede ser reelegido. Los miembros del Consejo Regional son elegidos en la misma forma y por
igual período. El mandato de dichas autoridades es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con
excepción de los casos previstos en la Constitución. Para postular a Presidente de la República,
Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional o Alcalde; los Presidentes de los Gobiernos Regionales
deben renunciar al cargo seis (6) meses antes de la elección respectiva.
La ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades
campesinas y nativas, y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para
los Concejos Municipales.”
 LOS GOBIERNOS LOCALES10.-
Al respecto, el Artículo II de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, prescribe
que la autonomía que la Constitución Política le atribuye a las municipalidades se manifiesta en la
facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al
ordenamiento jurídico.
En aplicación del Artículo VIII del referido dispositivo legal, los Gobiernos Locales están
sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con los preceptos
constitucionales, regulan la actividad y funcionamiento del Sector Publico, así como a las normas
técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado
que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha considerado que el ejercicio de la
autonomía municipal se encuentra vinculado al principio de unidad del Estado, previsto en el
Artículo 43º de la Constitución Política. En tal sentido, ha señalado sobre dicha autonomía lo
siguiente:
“(…) es la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y
discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo
momento se forma parte, y que está representada no solo por el Estado sino por el
ordenamiento jurídico que rige a este. En ese sentido, debe entenderse que dicha
autonomía debe ser ejercida dentro del marco constitucional y legal”.11
En concordancia con lo anterior, el Artículo 12° de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la
Descentralización12, establece que los procedimientos y trámites administrativos en asuntos de
competencia de los Gobiernos Locales se sustentan conforme a la ley de la materia, y se agotan
en la respectiva jurisdicción regional o municipal.
Como se puede advertir de las normas citadas, las competencias de las municipalidades
no son irrestrictas ni absolutas, sino que se encuentran limitadas por las leyes y normas de alcance
nacional que regulan la política general en distintas materias.

LOS ORGANISMOS A LOS QUE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ Y LAS

LEYES CONFIEREN AUTONOMÍA13.-
¿Que son los Órganos Constitucionales Autónomos?
Son aquellos órganos a los cuales está confiada la actividad directa e inmediata del
Estado, y que, en los límites del derecho objetivo, que los coordina entre sí, pero no los subordina
unos a otros, gozan de una completa independencia y paridad recíproca, se encuentran en el
vértice de la organización estatal, no tiene superiores y son sustancialmente iguales entre sí, no
siéndoles aplicables ni el concepto de autarquía ni el de jerarquía.
Son aquellos órganos a los cuales está confiada la actividad directa e inmediata del
Estado, y que, en los límites del derecho objetivo, que los coordina entre sí, pero no los subordina
unos a otros, gozan de una completa independencia y paridad recíproca, se encuentran en el
vértice de la organización estatal, no tiene superiores y son sustancialmente iguales entre sí, no
siéndoles aplicables ni el concepto de autarquía ni el de jerarquía

10 Consulta Jurídica Nº 003-2011-JUS/DNAJ «3.11.11» Opinión jurídica desarrollada en el marco de la

Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
11 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 5 de enero de 2006, emitida en el Proceso de

Inconstitucionalidad tramitado bajo Expediente Nº 0015-2005-PI/TC (Fundamento Jurídico Nº 11).

12 Norma que desarrolla el Capítulo IXV de la Constitución Política referido a la Descentralización.
13 Tomado de: Organismos Constitucionales Autónomos del Estado Peruano. Luis Morante. Actualidad

Gubernamental. Revista de Gobierno & Políticas Pulicas.

 Suponen un enriquecimiento de las teorías de la división de poderes que postulan que
dentro de un Estado solamente habían tres funciones: legislativa, ejecutiva y judicial.
En la actualidad se entiende que dentro de un Estado puede haber funciones distintas o
tareas que deban ser llevadas por órganos diferentes a los tradicionales.
Las características de los Organismos Constitucionalmente Autónomos.-
La doctrina establece que los Organismos Constitucionalmente Autónomos gozan de las
siguientes características:
• Configuración inmediata por la Constitución.
• Forman parte del modelo estatal
• Participan en la dirección política del Estado.
• Se ubican fuera de la estructura orgánica de los poderes tradicionales.
• Tienen paridad de rango con los demás órganos.
Cuáles son los Organismos Constitucionalmente Autónomos
El marco jurídico peruano ha determinado como Organismos Constitucionalmente
Autónomos, los siguientes entes:
• Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)
• Consejo Nacional de la Magistratura (CNM)
• Defensoría del Pueblo (DP)
• Jurado Nacional de Elecciones (JNE)
• La Contraloría General de la República (CGR)
• Ministerio Público Fiscalía de la Nación (MPFN)
• Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)
• Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC)
• Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones (SBS)
• Tribunal Constitucional (TC)

Artículo III.- Finalidad

La presente Ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación
de la Administración Pública sirva a la protección del interés general, garantizando los derechos
e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en
general.

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO14.-

Se da el nombre de principios a los constructos que orientan al derecho, señalan su
sentido, denotan sus alcances, y dan personalidad a la norma de legal. Marcone señala que “son
criterios fundamentales informadores de nuestra legislación, que se deducen de las
disposiciones del derecho positivo y de los elementos sociales, éticos y aun históricos en
que las normas tienen su origen” (MARCONE MORELLO, Juan. “DICCIONARIO JURIDICO
PENAL Y CIENCIAS AUXILIARES”, Tomo III, Pág. 1,724)
Rafael de Mediozabal Allende – Magistrado en lo contencioso administrativo, en su trabajo
“Significado actual del principio solve et repete” citando a Francisco de Castro señala que los
principios del derecho pueden ser de tres clases:

14http://files.uladech.edu.pe/docente/17882157/Derecho_Procesal_Administrativo/SESION%2004/Conteni

do_04-1.pdf
 a) Principios trascendentes.- Que son los que están más allá o a extramuros del
ordenamiento positivo y pertenecen al llamado Derecho natural.
b) Principios instrumentales.- Que son los forjadores de la ciencia del Derecho.
c) Principios inmanentes.- Que se obtienen mediante la progresiva abstracción de las
demás normas, escritas o consuetudinarias que forman el ordenamiento jurídico.
De otro lado, para Santi Romano (FRAMMENTI DI UN DIZIONARIO GIURIDICO; Milano
1933 “Diritto e Morale”, Pág. 66), señala que los principios fundamentales son los que no están
formalmente declarados por el Derecho escrito, y se hallan implícitos en él, pero que se inducen
de la estructura esencial de las instituciones en que se concretan e incluso de su misma esencia.
Ahora bien; el Dr. Gardella (GARDELLA, Lázaro. “PRINCIPIOS GENERALES DEL
DERECHO” Enciclopedia Jurídica OMEBA, Tomo XXIII, Pág. 157) señalaba que los principios del
derecho pueden surgir de cualquiera de estas fuentes:
a) La Lógica Jurídica, que acompaña al razonar jurídico, sin necesidad de la que norma el
legislador.
b) La Moralidad.
c) La Política.
d) La Tradición (refiriéndose a la tradición jurídica, desde luego, porque esta es la fuente
de un sistema legal)
e) La Equidad.
Los principios pueden estar positivizados o no, en otras palabras pueden ser escritos o no
escritos, lo cual no es impedimento para su invocación siempre que el instructor del procedimiento
o la autoridad que los aplique conozca la fuente del derecho, lamentablemente en nuestro sistema
legal de tradición romanista, se prefiere a la norma positivizada antes que a los principios que
orientan al derecho.
Los principios son de importancia vital para un sistema jurídico, sin ellos tendríamos
únicamente normas positivas que regulan relaciones, sin embargo estas normas serían más o
menos ordenadas, pero no tendrían sentido ni cohesión, y lo que es peor el administrado estaría
a merced de la arbitrariedad del legislador, del juzgador o del instructor de un procedimiento puesto
que al no existir un sentido predeterminado el derecho, así nacido, sería un instrumento peligroso
en manos poco escrupulosas de modo tal que nadie tendría seguridad. Por eso son importantes
los principios, porque moldean la personalidad del derecho, al decir de Bodenheimer “La
limitación legal de las autoridades públicas se denomina Derecho público” (BODENHEIMER,
Edgar. “TEORIA DEL DERECHO” Pág. 26).
Pero es necesario que ese derecho sea definido, que se declare la orientación tiene, que
señale que fines persigue, que indique que garantías otorga, y que reglas deberán seguir sus
operadores al momento de su accionar.
La mayoría de los principios que orientan al Derecho Administrativo nacen de la
concepción política que ha dado origen a los Estados modernos; en un trabajo reciente publicado
por Marina Ivnisky encontramos que “ se llega al concepto de Derecho administrativo a través
del concepto de Estado” (IVNISKY, Marina. “DERECHO ADMINISTRATIVO Y ESTADO” Pág. 1)
y es importante destacar el rol de las revoluciones políticas en formación la personalidad del
Derecho Administrativo pues estas han introducido:
a) El Estado de Derecho que no es más que el sometimiento del poder a la autoridad de
la ley,
b) Ha modificado las relaciones de la autoridad con los administrados, de relaciones de
poder a relaciones de derecho.
c) Ha introducido la igualdad como base de las relaciones antes mencionados.
 d) Ha establecido un nuevo orden en la relación autoridad - libertad.
Para Fiorini (FIORINI, Bartolomé. “DERECHO ADMINISTRATIVO” Tomo I, Pág. 79) “Los
principios manifiestan algunos valores axiológicos; otros son derivados de la lógica
jurídica, y otros son exigencias de la convivencia humana”, estos últimos son los de origen
político.
Debe pues entenderse a los principios de la política como a la aspiración máxima de las
personas o colectividades, por eso resulta peligroso depositar nuestra confianza en quienes dicen
no ser políticos, pues esta falta de identidad con determinados principios deja entrever que la
norma orientadora de ese tipo de conducta será únicamente el instinto, el personal criterio y su
accionar dependerá del estado de ánimo con el que amanezca.
Tampoco podríamos conocer cuáles son sus límites, ni cuáles son sus alcances puesto
que no es posible conocer hasta dónde puede llegar la voluntad de un hombre investido de poder.
Es necesario conocer los principios que orientan a un determinado sistema legal, estos
surgen naturalmente de la Tradición Jurídica. El Dr. Alfredo Bullard dice que 8 de los 10 de los
países con mayor PBI (Producto Bruto Interno) son países suscritos a la tradición de Common
Law, en la que no existe derecho escrito, sin embargo existe confiabilidad de los inversionistas en
los países que siguen esa tradición jurídica porque los operadores del derecho (jueces, abogados,
tribunales, jurados) tienen la obligación de construir el derecho sobre la base de los precedentes,
y aun cuando no exista ley escrita se conoce de una manera clara como se va a solucionar un
conflicto cuando este llegue a producirse.

ANTECEDENTES DE LOS PRINCIPIOS:

Por primera vez en nuestro ordenamiento procesal administrativo se han consignado de
manera clara y precisa cuales son los principios orientadores del procedimiento administrativo
nacional. Estos principios, en buena parte, estuvieron discretamente ocultos en los diversos textos
legales o manifiestamente expresados en otros, como es el caso de la Ley 25035, y constituían
por lo general garantías a favor de la administración que a favor del administrado. Sin embargo lo
más trascendente que aporta la ley 27444 es que ve el procedimiento administrativo desde la
óptica del administrado en tanto que las anteriores disposiciones normativas veía el procedimiento
desde la óptica de la autoridad.
El enfoque que se tenga del procedimiento es de vital importancia. Si entendemos que el
procedimiento busca excitar la facultad declarativa de la administración para obtener un derecho,
una concesión o presentar una legítima oposición entonces pueden concluir que el procedimiento
debe contener el mayor número de garantías y facilidades para el administrado, cuanto más si
este no tiene la condición de súbdito sino el de generador originario del poder con que se ha
investido a la administración.
El D.S. 006-67-SC (21 Noviembre de 1967) Reglamento de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos fue el primer dispositivo que disciplinó el procedimiento
administrativo en el Perú, este texto señalaba que los principios del procedimiento eran tres:
Celeridad, Simplicidad y Eficacia (art. 34), lo cual puede traducirse como: rápido, sencillo, y
eficiente; la pregunta lógica que nos hacemos todos es ¿Para qué? Indudablemente para los fines
del Estado, o para la voluntad de la autoridad que lo encarna, también introdujo, entre otros, la
facultad Pro Actione del instructor, el principio de la Doble Instancia y la Doble Vía, entre otros, los
cuales estaban contenidos en el articulado de la norma legal.
Este dispositivo tuvo sus antecedentes en la Ley de Procedimientos Administrativos de
España (17 de Julio de 1958) y veía a la norma administrativa desde la óptica de la autoridad, al
promulgarse en el año 1967 estaba muy influenciada por la doctrina del Contencioso
Administrativo, que puede sintetizarse en la crítica que del pensamiento imperante en esa época
hace B. Fiorini al señalar que se concreta a dejar hacer a la administración pública todo lo que
quiera, y que sea la función judicial quien lo corrija. La ley 25035 (10 Junio de 1989) Ley de
Simplificación Administrativa y su reglamento D.S. 070-89-PCM (01 Septiembre de 1989) al
pretender modernizar al Estado introdujo los principios de Desconcentración de los Procesos
Decisorios, la Presunción de Veracidad, Eliminación de Exigencias y Formalidades Costosas y, La
Participación de los Ciudadanos en el Control de la Prestación de los Servicios Públicos,
posteriormente el Decreto Legislativo 757: Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada
(13 Noviembre de 1991) introdujo el tema de la eliminación de las restricciones administrativas
para las inversiones mediante la unificación de los procedimientos administrativos de las
organizaciones públicas en un texto publicable denominado Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA) que no es un instrumento creador de procedimientos, ni de tasas, sino una
recopilación de las mismas, además introdujo garantías de naturaleza tributarias relacionadas
principalmente al tema de las Tasas. Con todas estas disposiciones era muy complicado el
accionar en la vía administrativa, por eso la Ley 26111 (30 Diciembre de 1992) Ley de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos modificó el D.S. 006-67-SC y estableció su nueva
denominación sustituyendo la palabra “Reglamento” por la de “Ley”, sin embargo no integró las
normas vigentes y su Texto Único Ordenado D.S. 002-94-JUS (28 Enero de 1994) para salvar ese
defecto señala en el artículo 32 que “ Asimismo, son aplicables los principios generales
previstos en el artículo 2 de la Ley 25035, Ley de Simplificación Administrativa ” pero sigue
declarando que los principios que rigen al procedimiento son los de simplicidad, celeridad y
eficacia, aun cuando mantiene tímidamente ocultos en su articulado los principios de la Doble
Instancia y Doble Vía, Imparcialidad del instructor, así como errores conceptuales como confundir
proceso con procedimiento (Art. 24), interesado con administrado (Art. 56), limitación del empleo
de los medios de prueba, Etc.

Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios,
sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

La Ley de Procedimiento Administrativo General N° 27444 ha establecido el rol de los

principios que orientan al procedimiento administrativo general, la Norma IV In Fine del Título
Preliminar señala que estos tienen la siguiente finalidad:
a) Sirven de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la
aplicación de las reglas de procedimiento, en consecuencia la administración pública
deberá tener presente los principios durante todo su accionar, para que este sea válido.
Ahora bien, surge el problema, ¿Estos principios se aplicarán solamente en la emisión de
los actos administrativos? ¿Serán aplicables también al emitir actos de administración?
En una conversación (…) con el Dr. Danós – uno de los autores del texto de la ley – (…)]
decía que es un tanto difícil establecer diferencias entre actos administrativos y actos de
administración, en razón de lo cual la ley 27444 ha preferido utilizar el término actos de
administración interna, y el numeral 1.2.1 del Título Preliminar señala que los principios
generales de esta ley rigen también a los actos de administración interna, entendiéndose
como tales los destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o
servicios, en consecuencia, estos actos continuarán siendo discrecionales pero esta
discrecionalidad estará limitada por los principios.
 b) Sirven como parámetro para la generación de otras disposiciones procedimentales. La
Norma II del Título Preliminar señala que las autoridades deben tener presente los
principios del Procedimiento Administrativo así como los derechos y deberes de los
sujetos del procedimiento establecidos en esta ley cuando reglamenten procedimientos
especiales.
c) Sirven para suplir los vacíos que se presenten en el ordenamiento administrativo para lo
cual se recurrirá a las fuentes supletorias del Derecho Administrativo y las normas de otros
ordenamientos siempre que estos sean compatibles con su naturaleza o finalidades tal
como lo expone la Norma VIII del Título Preliminar, esto claramente quiere decir que las
normas que pueden ser invocadas son UNICAMENTE las de Derecho Público y no las de
Derecho Privado por tener una finalidad y una naturaleza jurídica diferente.
La peculiaridad que introduce la ley es que estos principios no son concluyentes ni
limitados, deja abierta la posibilidad para que nuevos y mejores principios puedan aplicarse, tal
como lo expone la Norma IV del Título Preliminar. La pregunta lógica que todos se habrán
formulado es ¿y cuáles son esos otros principios? ... la Norma V del Título Preliminar señala en
su numeral 2.10 que son “los principios del Derecho Administrativo”
También podemos señalar que se han consignado [19] principios en el Título Preliminar
de la ley 27444, de estos seis son nuevos: Legalidad, Debido Procedimiento, Razonabilidad,
Informalismo, Conducta Procedimental, y Predictibilidad [Principio del ejercicio legítimo del poder,
Principio de responsabilidad y Principio de acceso permanente]; los demás como Oficialidad,
Imparcialidad, Presunción de veracidad, Celeridad, Oficialidad, Verdad Material, Participación,
Simplicidad, Uniformidad, y Control Posterior ya se encontraban en la normatividad que
disciplinaba al Derecho administrativo procesal tanto en la ley 26111 como en la Ley 25035, sin
embargo no se aprecia la presencia expresa de otros como por ejemplo: La Gratuidad, Tuitividad,
Doble Instancia y Doble Vía, Escritoriedad, Flexibilidad, y aun cuando no han sido expresamente
enunciados encontramos su espíritu en algunos artículos de la nueva ley.

1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la
Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo
con los fines para los que les fueron conferidas.

Principio de legalidad
También se le conoce como Objetividad Normativa, sin embargo existe una diferencia
sustancial entre uno y otro concepto, pues la objetividad normativa nos lleva únicamente a la
necesidad de justificar legalmente las disposiciones que se emiten, en tanto que la legalidad es un
concepto mucho más amplio por el cual no solo se debe sustentar legalmente el acto administrativo
sino que existe la obligación de integrar el derecho, en otras palabras se espera que el acto emitido
no solo sea legal, sino que además de sustentarse en la norma legal esta esté integrada dentro
del marco normativo general de modo que se actúe con justicia.
Aquí encontramos una notable influencia del jus naturalismo en el pensamiento del gestor
de la ley, pues al decir del maestro Javier Hervada la norma legal no siempre es una norma justa
cuando afirma “ A nuestro juicio, el positivismo jurídico ha demostrado suficientemente su
impotencia para alcanzar tal objetivo (refiriéndose a la incapacidad de proteger la dignidad
y la libertad del hombre) y, lo que es más, ha colocado a la ciencia del derecho en la tesitura
de dar plena validez jurídica a los atentados contra el hombre con tal de que se revistan del
ropaje formal de ley ” ( HERVADA, Javier “ INTRODUCCION CRITICA A LA TEORIA DEL
DERECHO NATURAL ” Edit. Universidad de Piura 1999, Pág. 11)
 También podemos decir de este principio que recoge los postulados de la doctrina de la
Justicia Administrativa, que como bien afirma Fiorini no pretende que la administración pública
haga justicia sino simplemente que actué con justicia.
En este sentido la Norma IV del Título Preliminar señala que las autoridades deben actuar
con respeto a la Constitución, la Ley y al derecho. Es de suponerse que la finalidad del
procedimiento administrativo es la de emitir el Acto Administrativo, este para su validez requiere,
entre otros, de un requisito esencial: La Legalidad. El acto así emitido no solo debe sustentarse
en normas vigentes, debe además integrar el derecho, respetar el ordenamiento constitucional, y
ser emitido conforme a las facultades expresas que estén atribuidas al órgano emisor, en caso
contrario se incurre en nulidad, ya sea por el contenido ilegal (artículo 10 Inc. 1) o por la
incompetencia del órgano emisor, que puede ser por la materia, el grado, el territorio, el tiempo o
la cuantía. (Artículo 80)
Este principio supone que no existen facultades presuntas sino únicamente las que de
manera expresa confiere la norma legal a los entes y a los órganos que la conforman, pero además
el principio de legalidad exige que estas facultades sean ejercitadas únicamente dentro de los fines
que persigue el ente que ejercita una facultad, en consecuencia un acto ejercitado con arreglo a
las facultades que otorga la ley puede ser nulo si este es contrario a los fines que el ente persigue.

1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías
implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de
modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a
refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios;
a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener
una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo
razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho
Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea
compatible con el régimen administrativo.

Principio del debido procedimiento.-

El principio del Debido Proceso tiene su equivalente en el Derecho Administrativo en el
principio del Debido Procedimiento, algunos piensan que este último es una consecuencia de
aquél, en realidad no están muy en lo cierto ya que se ha venido confundiendo lo que es proceso
con procedimiento, confusión que la Ley 27444 ha resuelto definitivamente.
Bacacorso señala “Procedimiento es también la secuencia de actos que se ejecutan dentro
de la poliforme actividad del Estado, pero se resuelven mediante el acto administrativo
(resolución), obteniendo un pronunciamiento” (BACACORSO, Gustavo: “DERECHO
ADMINISTRATIVO DEL PERU, Tomo II, Pág. 580) en tanto que se reserva el nombre de
PROCESO a estos mismos actos cuando son ejecutados por el órgano jurisdiccional, con una
notable diferencia en la naturaleza jurídica de ambos.
Este principio pretende otorgar a los administrados todas las garantías de un
procedimiento con las siguientes características:
a) Imparcialidad del instructor del procedimiento, condición que no encontramos
enunciada expresamente en la Ley Orgánica del Poder Judicial.
b) Derecho del administrado a exponer libremente sus argumentos, con las limitaciones
propias de la conducta procedimental.
 c) Libertad de actuación procedimental, que faculta al administrado a realizar toda
actuación que no esté expresamente prohibida (Art. 54)
d) Derecho a ofrecer y producir pruebas.
e) Derecho a obtener una decisión motivada y fundamentada en derecho.
f) Derecho a no ser sometido a procedimiento diferente de los previamente establecidos,
ni a exigencias no consignadas de manera expresa en el Texto Único de Procedimientos (Art.37)
g) Declaración de autonomía jurídica, que se manifiesta en que el Debido Procedimiento
se rige por las reglas del Derecho Administrativo en consecuencia no son aplicables las reglas del
Derecho Procesal Civil, que pese a ser una disciplina del Derecho Público, únicamente se aplicará
cuando sea compatible con el régimen administrativo, en consecuencia este enunciado persigue
evitar que procesalicen al procedimiento administrativo con las consecuentes molestias que ello
representa.

1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el
procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el
esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.

Principio de impulso de oficio.-

También se le conoce en la dogmática como Principio de Oficialidad y se refiere a la
obligación del instructor del procedimiento de iniciar y mantener la dinámica procedimental sin la
necesidad de expresa petición de parte.
Este principio comprende:
a) Capacidad de iniciar un procedimiento de oficio, ya sea por orden de la superioridad,
por dar cumplimiento a un deber legal – que puede emerger de la norma legal o de un mandato
judicial en el caso de las demandas de cumplimiento – o por mérito de una denuncia. (Art. 103 y
104)
b) Obligación del instructor de dirigir e impulsar el procedimiento.
c) Obligación del instructor de ordenar o practicar los actos para el esclarecimiento y
resolución del procedimiento.
d) La obligación de emitir una resolución motivada y fundamentada en el plazo respectivo
(Art. 142)

1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen

obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los
administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la
debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que
respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

Principio de razonabilidad.-
Este es un principio nuevo que se le conoce también como “proporcionalidad” y está
propiamente referido a las resoluciones que al resolver un asunto determinado debe mantener “la
debida proporción entre los medios a emplease y los fines públicos que debe tutelar a fin
de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido” (Título
Preliminar Norma IV, Numeral 1.4).
El origen de este principio lo encontramos en los elementos del Acto Administrativo (causa,
objeto, forma y finalidad), concretamente lo encontramos en el Objeto y es así que la razonabilidad
es uno de sus requisitos del Acto Administrativo junto con la licitud, la certeza y determinación
concreta, la posibilidad física y, la moral.
El Dr. Danós Ordoñez señala que este principio “postula la adecuación entre medios y
fines, de modo que la Administración Pública no debe imponer ninguna carga, obligación,
sanción o prestación más gravosa que la que sea indispensable para cumplir con las
exigencias del interés público”. (DANOS ORDOÑEZ, Jorge “COMENTARIOS AL PROYECTO
DE LA NUEVA LEY DE NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS”
Themis 39, Pag. 237) Hay una consideración adicional colocada en el numeral 1.4 de la Norma IV
de Título Preliminar, y es la que se refiere a la emisión del acto administrativo conforme a la
competencia del órgano emisor lo cual no corresponde propiamente a este principio sino al
principio de legalidad toda vez que la competencia surge únicamente por mandato de la ley, pero
además se exige que el ejercicio de la competencia se efectúe UNICAMENTE conforme a los fines
que persigue el ente administrativo, los cuales son notorios porque están expuestos en la
Constitución o en su respectiva ley orgánica.
Este principio utiliza de manera inconfundible las constructos fines, facultades y
cometidos; entendemos por FINES o FINALIDADES son los motivos o razón de ser de los entes
u organismos públicos estos fines están “...delimitados por distintos criterios filosóficos;
dichas finalidades pueden ser lograr el bien común, asegurar la vida en sociedad, satisfacer
necesidades colectivas, alcanzar la justicia social, mantener el poder de un grupo
hegemónico, etcétera.” (MARTINES MORALES, Rafael “Derecho Administrativo, Primer Curso”
Edit. Harla, México 1992, Pág. 2000.) Se entiende por FACULTAD a la “aptitud o legitimación
que se concede a un funcionario para actuar según la competencia del órgano por cuenta
del cual externa su voluntad” (Loc.Cit.) Se entiende por COMETIDOS a “las tareas que el
Estado decide reservarse, por medio del orden jurídico las cuales están orientadas a la
realización de sus fines. Es decir, son los grandes rubros de la actividad del poder público
tendiente a realizar sus fines. Por ejemplo, preservar el ambiente, tutelar a los trabajadores,
resolver conflictos entre particulares, prevenir y sancionar conductas delictuosas, regular
la actividad económica, etcétera.” (MARTINES MORALES, Op. Cit )

1.5. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de
discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al
procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general.

Principio de imparcialidad.-
Por este principio de persigue evitar el trato diferenciado por acepción de persona, ya
estaba consignado en los artículos 10 y 108 del D.S. 002-94- JUS Texto Único Ordenado de la
Ley de Procedimientos Administrativos, sin embargo era necesario que se eleve a rango de
principio no solo para mantener la concordancia con el artículo 2 Inc. 2) de la Constitución de 1993,
que consagra la igualdad ante la ley, sino porque el trato diferenciado o favoritismo es una práctica
presente en las administraciones públicas. Este principio comprende:
a) Igual trato y tutela a todos los administrados en el procedimiento.
b) Resolución de los casos de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente.
c) Atención el interés general, refiriéndose a la finalidad del Acto Administrativo.

1.6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma
favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que
sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan
 ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de
terceros o el interés público.

Principio de informalismo.-
Aparentemente se confunde este principio con el de Tuitividad, sin embargo no es así toda
vez que el informalismo se orienta a interpretar la norma en forma favorable para la admisión de
las pretensiones del administrado, así como para viabilizar la decisión final, esto se refiere
claramente a evitar los requisitos innecesarios en los procedimientos administrativos, tanto al inicio
como al momento de resolver, evitando de esta manera no solo cargas innecesarias sino también
requisitos y formalidades que bien pueden interpretarse como obstáculos para el inicio y la
tramitación de un procedimiento.
Este principio es una garantía a favor del administrado de modo tal que sus intereses no
se verán afectados por exigencias formales, sin embargo la norma prevé que en cualquier caso
estas exigencias “... pueden ser subsanadas dentro del procedimiento, siempre que dicha
excusa no afecte derechos de terceros o el interés público ” (T.P. Norma IV numeral 1.6)
Particularmente este último añadido me parece un absurdo pues si se ha declarado AB INITIO que
no deben exigir requisitos innecesarios para la admisión, IN FINE se dispone que IN ITINERE se
puede exigir la subsanación de aquello que inicialmente se prohibió exigir, lo cual (…) es un contra
sentido y se puede prestar para el ejercicio de una práctica distinta de los objetivos de la Ley.
Por regla no se pueden exigir ningún otro requisito que aquellos que están recogidos en
el TUPA, sin embargo debemos preguntarnos ¿De dónde surge el contrasentido antes
mencionado? Sin duda se refiere a las exigencias que pueden surgir de la necesidad de un mayor
esclarecimiento cuando exista una parte opositora, o cuando surja una duda razonable; en este
caso el procedimiento deja de simplificarse para tornarse en un procedimiento SENSU STRICTO
por la necesidad de absolver la oposición, cuando la hubiera, con la consiguiente obligación de
emitir una resolución fundamentada.

1.7. Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento administrativo,

se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma
prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción
admite prueba en contrario.

Principio de presunción de veracidad.-

Este es un principio bastante conocido y tiene su antecedente en la Ley 25035, en realidad
no se trata de una presunción LATO SENSU por la cual habría que dar crédito a todo lo que señale
el administrado, cosa inaceptable en nuestro país donde existe la nefasta costumbre de usar la
mentira como instrumento de defensa, se entiende más bien este principio en forma restringida
otorgando la presunción de veracidad únicamente a los documentos y a las declaraciones de los
administrados, siempre que los presenten en la forma de ley: Documentos fedateados y
declaraciones juradas por escrito.
Es lógico suponer que existiendo el antecedente señalado UT SUPRA el legislador debía
tomar sus providencias, y efectivamente lo ha hecho al señalar que esta presunción tiene la
naturaleza JURIS TANTUM, es decir que admite prueba en contrario, en consecuencia las
declaraciones juradas y otros documentos que se presenten como medios de prueba en el
procedimiento administrativo deben ser verificados como parte de un control posterior sin paralizar
la tramitación del incoado.
 1.8. Principio de buena fe procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus
representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus
respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe.
La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de
revisión de oficio contemplados en la presente Ley.
Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que
ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental.

Principio de buena fe procedimental.-

Este principio persigue el orden y la buena conducta dentro del procedimiento
administrativo, se espera que los administrados, sus representantes, los abogados, y en general
“... todos los partícipes del procedimiento...” refiriéndose también al instructor, a los peritos,
agentes de la administración en general, testigos y otros, guarden el respeto mutuo, colaboren al
desarrollo del procedimiento y realicen sus actuaciones guiados por la buena fe.
Se ha incorporado además una regla que prohíbe cualquier interpretación de la norma en
contra de la buena conducta procesal, ya sea a favor de la administración o a favor de los
administrados.

1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación

de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones
procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de
alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al
debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.

Principio de celeridad.-
La actual normativa ha introducido nuevas regulaciones que disciplinan al procedimiento
administrativo como por ejemplo mayor amplitud de medios probatorios, mayores formalidades
para los actos administrativos así como para las notificaciones, sin embargo se persigue que el
procedimiento sea dinámico y que se eviten las actuaciones que puedan dificultar el desarrollo
normal del procedimiento, como por ejemplo los informes abundantes, gaseosos e inconsistentes,
o las providencias retardadas al expediente, se persigue por el contrario estructurar un
procedimiento directo, ágil, sin mayores formalidades, ni actuaciones innecesarias, de modo tal
que se pueda llegar a una decisión en un tiempo razonable. Igualmente, se ha dispuesto que la
mayor parte de los procedimientos conformadores (aquellos que se realizan para obtener una
licencia, autorización, Etc.) sean procedimientos de aprobación automática y los procedimientos
de calificación posterior o de silencio administrativo negativo sean los menos.
Otra de las medidas que obedecen a este principio es que el procedimiento debe durar un
máximo de 30 días hábiles, CONTRARIO SENSU los procedimientos deben resolverse antes de
los 30 días, decir fijar plazos menores sin que esto menoscabe la función de control ni
desnaturalice los fines propios de los entes administrativos.

1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer
el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya
realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no
disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.
En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie
sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez
 será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este
principio.

Principio de eficacia.-
Este principio persigue que el procedimiento administrativo cumpla los fines para los
cuales ha sido creado, esto es el pronunciamiento oportuno, fundamentado en derecho y dentro
de una secuencia procedimental pre establecida.
Esto implica la eliminación de los formalismos que no incidan directamente sobre el fin
que persigue el procedimiento o no “determinan aspectos importantes en la decisión final, ni
disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión al administrado” como
se lee en el texto de la Ley.
Este principio debe tenerse en cuenta tanto en la emisión de las normas legales que
aprueban nuevos procedimientos, como al momento de ordenar u ofrecer pruebas, en los
procedimientos nuevos deben eliminarse cualquier requisito innecesario, por ejemplo las
fotografías para obtener una licencia de funcionamiento, puesto que lo que se autoriza es la
realización de una actividad, y esta actividad puede ser desarrollada directamente por el
propietario del negocio o por interpósita persona, en consecuencia nos preguntamos qué rol juega
la fotografía del propietario si este no va a conducir el negocio, o que tan importante puede ser la
fotografía de un empleado como lo es el administrador si es una persona de confianza cuya
permanencia frente a un negocio es por tiempo impredecible, igual caso ocurre con las personas
jurídicas de accionariado amplio, habría que precisar cuál de los accionistas debe colocar su
fotografía, pero esto indudablemente desnaturaliza el fin que persigue una comuna que emite una
licencia, y es de controlar dos cosas: Que el local esté ubicado en la zona conforme, y que el local
cuente con las instalaciones necesarias para el funcionamiento solicitado, igualmente resulta
indiferente para los fines del control municipal exigir como requisito que se acredite el régimen de
tenencia o propiedad de un local para fines comerciales pues esto únicamente interesa a la
relación que pueda surgir entre los propietarios y sus inquilinos, que son relaciones privadas
diferentes de las relaciones de Derecho Público, puede surgir con justicia la interrogante lógica ¿
Y qué ocurre si un local ha sido alquilado para fines de vivienda y el inquilino lo destina a local
comercial? La respuesta lógica será ¡y que le importa a la Administración Pública esto. El Estado
no controla el cumplimiento de los contratos, esa es una relación de Derecho Privado que compete
UNICAMENTE al propietario y a su inquilino, y en caso de que el propietario se sienta defraudado
por el uso indebido de su propiedad, distinto del uso pactado, debe resolver el contrato por los
medios que ya conocemos.
Igualmente creo que es inoficioso exigir la escritura de constitución de una empresa como
requisito para obtener la licencia de funcionamiento ya que las municipalidades no tienen dentro
de sus fines el control de los estatutos de las empresas, sino únicamente la prestación y control
de los servicios públicos.

1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente

deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual
deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no
hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar
por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes,
sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin
 embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su
pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.

Principio de verdad material.-

Este es uno de los principios más conocidos pero tal vez el menos aplicado, la verdad
material persigue buscar la verdad de los hechos y no contentarse con simples formalidades.
La norma señala que “la autoridad administrativa competente debe verificar
plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones”, esto al parecer se contrapone
a la celeridad, sin embargo considero que no es así. En la Administración Pública la mayor parte
de los procedimientos deben ser de aprobación automática, y la Ley 25035 estableció que solo en
casos excepcionales se incorporen en el T.U.P.A. procedimientos de calificación posterior, ahora
bien, en los procedimientos automáticos la verdad material se expresa en las acciones de control
previo, control concurrente que consiste en verificación de los requisitos exigidos en el T.U.P.A.
no solo antes de la admisión de los escritos sino también después de la presentación y antes de
la emisión del acto administrativo o de la conformación que se solicita, tanto en el número de los
requisitos exigidos, así como en la idoneidad de estos. Indudablemente queda una oportunidad
adicional de control y es la del control posterior a la que se ha dedicado el último principio.
De igual modo en los procedimientos Sensu Stricto, Técnicos, Disciplinarios,
Sancionadores y en los de Ejecución debe buscarse la verdad de los hechos expuestos por las
partes del procedimiento con la finalidad de emitir un acto administrativo no solo ajustado a la ley
sino también a la verdad.

1.12. Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a
todos los administrados para acceder a la información que administren, sin expresión de causa,
salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las
que expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de participación de los
administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar,
mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la
presentación de opinión.

Principio de participación.-
Tiene su antecedente en la Ley 25035, si se expresa en la obligación que tiene la
administración pública de proporcionar a los administrados la información que soliciten, sin la
necesidad de expresar la razón que lo motiva, pudiendo solicitar información sobre temas de
cualquier naturaleza, salvo los de índole personal o aquellas que están vinculadas con la seguridad
nacional, así como las expresamente prohibidas por la ley.
Igualmente comprende la posibilidad de los administrados de participar de las decisiones
públicas que pudieran afectar sus intereses, así como poder tomar conocimiento de las actividades
que realizan sus representantes, de modo tal que los afectados puedan expresar su opinión. Se
aprecia mayormente en el pre publicado de las normas fundamentales como son las leyes, sin
embargo debe extenderse a otros dispositivos como son las Ordenanzas.
Otra de las expresiones de la participación es además de la cuenta o de la data, es la
convocatoria a audiencia pública para el otorgamiento de concesiones o antes de adoptar
decisiones que puedan afectar los intereses colectivos, con son los temas ambientales, ahorro
público, valores culturales, históricos, derechos al consumidor, planeamiento urbano y
zonificación; o cuando el pronunciamiento sobre licencias o permisos que el acto habilite incida
directamente sobre servicios públicos. (Art. 182) o en el caso de aprobación de normas
administrativas que afecten los derechos e intereses de los ciudadanos, licencias o autorizaciones
para ejercer actividades de interés general, y para la designación de los funcionarios en cargos
principales de las entidades (Art. 185)

1.13. Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán
ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos
deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.

Principio de simplicidad.-
Este principio persigue que todos los procedimientos administrativos, reglados y no
reglados, sean sencillos, eliminándose requisitos innecesarios, en razón de lo cual la ley apela al
criterio de la racionalidad, así como de la proporcionalidad entre el trámite, y el fin que persigue el
acto administrativo.
Por la simplicidad se prohíbe la formación de expedientillos o hijuelos del expediente
prohibiéndose las excepciones, tercerías que únicamente son considerados como argumentos de
las partes pero que no se tramitan en cuaderno separado sino que se resuelven en la resolución
que pone fin a la instancia administrativa.

1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer requisitos

similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales
no serán convertidos en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios
objetivos debidamente sustentados.

Principio de uniformidad.-
Este principio está relacionado íntimamente con el artículo 2 Inc. 2) de la Constitución de
1993 que consagra el principio de la igualdad ante la ley, se expresa en que no se puede hacer
acepción de persona exigiendo requisitos que a otros no se les exige cuando peticionan lo mismo,
lo contrario es discriminación.
La ley exige en este caso que existan requisitos similares para procedimientos similares,
sin embargo deja entrever la posibilidad de apartarse de la regla cuando “existan criterios
objetivos debidamente sustentados”, lo cual resulta de la verificación de los actuados cuando
los requisitos presentados son cuestionados por el instructor, o cuando surge una contención.

1.15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima.- La autoridad administrativa brinda a

los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada
procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una
comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que
se podrían obtener.
Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas
de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes
administrativos, salvo que por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de
ellos.
La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar
arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e
inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.

Principio de predictibilidad o de confianza legítima.-

 Persigue dotar al administrado de la seguridad sobre cuál será el resultado del
procedimiento que se va a iniciar, pues por este principio se ha introducido la obligación que tiene
la autoridad administrativa de proporcionar informes verídicos, completos, y confiables sobre cada
trámite a quienes lo soliciten.
En tal sentido la información puede ser requerida por los administrados o sus
representantes para que estos puedan conocer con anticipación el resultado de final que se
obtendrá al iniciar un procedimiento predeterminado.

1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los procedimientos

administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior; reservándose la
autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada,
el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que
la información presentada no sea veraz.

Principio de privilegio de controles posteriores.-

El control es una de los elementos propios de la administración, en razón de lo cual se
establece el derecho de la autoridad administrativa de comprobar la información proporcionada
por los administrados en los procedimientos administrativos, con una doble finalidad, primero la de
verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas legales, reglamentos, Etc. y en
segundo lugar aplicar las sanciones pertinentes cuando esta información no sea veraz. Cabe
preguntarse si solo se sancionará al administrado o también puede sancionarse a los agentes de
la administración por omisión al cumplimiento de las funciones. Considero que las dos premisas
pueden darse. El Código Penal Peruano ha establecido una sanción para quienes utilicen
documentos falsos en los procedimientos administrativos, pero lógicamente quien sanciona es el
Poder Judicial, después de las investigaciones respectivas, pero también puede existir una sanción
en la vía administrativa al administrado como son la revocación del acto administrativo emitido en
su favor, o la aplicación de penalidades, como son las multas, clausuras, comisos, Etc.
Resta esclarecer si un administrado sancionado administrativamente puede ser sujeto de
sanción penal, yo creo que sí, toda vez que la responsabilidad administrativa es diferente de la
responsabilidad penal, y de la responsabilidad civil, esto último se aprecia con mayor claridad en
la responsabilidad de los agentes de la administración pública, pues el Decreto Legislativo N° 276
señala que los servidores públicos son responsables penal, civil y administrativamente por los
actos cometidos en el ejercicio de la función, sobre este particular, un servidor público es pasible
de sanción administrativa cuando con motivo del ejercicio de la función pública omite los actos del
control concurrente o posterior que se encomienda la Ley.

1.17. Principio del ejercicio legítimo del poder.- La autoridad administrativa ejerce única y
exclusivamente las competencias atribuidas para la finalidad prevista en las normas que le
otorgan facultades o potestades, evitándose especialmente el abuso del poder, bien sea para
objetivos distintos de los establecidos en las disposiciones generales o en contra del interés
general.

Principio del ejercicio legítimo del poder.-

El decreto legislativo N° 1272 ha establecido un conjunto de principios adicionales a los ya
establecidos en la redacción original de la ley N° 27444. El primero de ellos es del ejercicio legítimo
del poder, por el cual la autoridad administrativa ejerce única y exclusivamente las competencias
atribuidas para la finalidad prevista en las normas que le otorgan facultades o potestades.
El principio establece además que debe evitarse especialmente el abuso de poder, bien sea para
objetivos distintos de los establecidos en las disposiciones generales o en contra del interés
general. Ello implica el empleo de la competencia administrativa más allá de lo establecido por la
norma, afectando el interés general, pero además los intereses de los administrados.
Este principio podría ser considerado una consecuencia del principio de legalidad, que como
hemos señalado implica que la autoridad administrativa únicamente puede desempeñar la
competencia atribuida expresamente en la ley, no siéndole de aplicación del principio de libertad
negativa o de no coacción, que es propia de los administrados.
Ahora bien, se incorpora la prohibición del abuso del poder, que constituiría una forma de
desviación de poder, que es un vicio del acto administrativo que puede llevar a su nulidad, así
como cuando la autoridad administrativa persigue una finalidad distinta a la que corresponde a su
competencia

1.18. Principio de responsabilidad.- La autoridad administrativa está obligada a responder por

los daños ocasionados contra los administrados como consecuencia del mal funcionamiento de
la actividad administrativa, conforme lo establecido en la presente ley. Las entidades y sus
funcionarios o servidores asumen las consecuencias de sus actuaciones de acuerdo con el
ordenamiento jurídico.

Principio de responsabilidad.-
Por este principio, incorporado también por el decreto legislativo N°1272, la autoridad
administrativa está obligada a responder por los daños ocasionados contra los administrados como
consecuencia del mal funcionamiento de la actividad administrativa, conforme con lo establecido
en la presente ley, este principio surge de la aplicación de artículo 238 de la redacción original de
la ley N°27444 (ahora artículo 258 del TUO), y que consagra la responsabilidad patrimonial de la
administración pública.
La norma sin embargo, no hace referencia a la responsabilidad administrativa de la administración
pública, por la cual las entidades pueden ser sancionadas por la comisión de infracciones
administrativas, como puede ser en materia ambiental, de tutela de los usuarios y consumidores,
así como en materia de contratación administrativa, entre otras.
El principio establece además que las entidades y sus funcionarios o servidores asumen
consecuencias de sus actuaciones de acuerdo con el ordenamiento jurídico. En este caso se
consagra la responsabilidad de los servidores de las entidades, los cuales pueden incurrir en
responsabilidad civil, penal y administrativa, conforme las normas aplicables.

1.19. Principio de acceso permanente.- La autoridad administrativa está obligada a facilitar

información a los administrados que son parte en un procedimiento administrativo tramitado
ante ellas, para que en cualquier momento del referido procedimiento puedan conocer su estado
de tramitación y a acceder y obtener copias de los documentos contenidos en dicho
procedimiento, sin perjuicio del derecho de acceso a la información que se ejerce conforme a la
ley de la materia.

Principio de acceso permanente.-

Por este principio, también incluido por la norma legal antes referida, que implica que la autoridad
administrativa está obligada a facilitar información a los administrados que son parte de un
procedimiento administrativo tramitado ante las, para que cualquier momento del referido
procedimiento puedan conocer su estado de tramitación y a acceder y obtener copias de los
documentos contenidos en dicho procedimiento; señalándose además que ello opera sin perjuicio
del derecho de acceso a la información que se ejerce conforme con la ley materia.
Este derecho ya figuraba en la redacción de la ley N° 27444 como un derecho delo s
administrados, y se mantiene en el TUI como tal. Sin embargo, es necesario establecerlo como un
principio, y distinguirlo de manera clara del acceso a la información publica, que como ya hemos
señalado constituye además un derecho fundamental.

2. Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo para resolver las
cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento, como
parámetros para la generación de otras disposiciones administrativas de carácter general, y
para suplir los vacíos en el ordenamiento administrativo.
La relación de principios anteriormente enunciados no tiene carácter taxativo.

FUENTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.-

Artículo V.- Fuentes del procedimiento administrativo
1. El ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema orgánico que tiene autonomía
respecto de otras ramas del Derecho.
2. Son fuentes del procedimiento administrativo:
2.1. Las disposiciones constitucionales.
2.2. Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico Nacional.
2.3. Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.
2.4. Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado.
2.5. Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades,
así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos.
2.6. Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
2.7. La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten
disposiciones administrativas.
2.8. Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos
regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y
debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la vía
administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede.
2.9. Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresamente para
absolver consultas sobre la interpretación de normas administrativas que apliquen en su labor,
debidamente difundidas.
2.10. Los principios generales del derecho administrativo.
3. Las fuentes señaladas en los numerales 2.7, 2.8, 2.9 y 2.10 sirven para interpretar y delimitar
el campo de aplicación del ordenamiento positivo al cual se refieren.

1. LAS FUENTES DEL DERECHO15

La noción de fuente del derecho nos remite al origen del derecho, a su proceso de
formación y a su expresión final.
Las fuentes del derecho pueden clasificarse en:
a. Fuentes materiales: Son los hechos del hombre o de la naturaleza que inciden en la
generación de normas jurídicas. Una fuente material del derecho puede ser un desastre natural,
una protesta social o un acuerdo político, para citar algunos ejemplos. Estos hechos, de distinta

15Tomado de: Manual de Derecho Administrativo. LIBRO DE DERECHO ADMINISTRATIVO.

OSIGNERMIN.
naturaleza cada uno de ellos, han motivado que se ponga en movimiento el procedimiento de
generación de la norma jurídica.
b. Fuentes formales: Son los procedimientos a través de los cuales se genera la norma
jurídica, así como la forma como se manifiesta. Pueden ser de cuatro clases:
- La Ley o legislación
- La costumbre
- La jurisprudencia
- La doctrina

La Ley o Legislación
La ley, en tanto sea fuente formal del derecho, debe ser entendida en su sentido amplio
de legislación. Es decir, se trata del conjunto de normas legales emitidas por el Estado a través de
sus órganos competentes.
La ley es la principal fuente formal del derecho contemporáneo. Su importancia radica en
que el Estado emite continuamente normas legales a través de sus órganos, para establecer
deberes, derechos y regular todo tipo de conductas. En ese sentido, es el Estado quien a través
de su actividad normativa constituye y renueva continuamente el derecho.
La legislación está constituida por normas de distinto tipo, emitidas por las entidades de la
administración pública según las competencias de cada una de ellas. Un análisis más detallado
de estas normas lo veremos más adelante al analizar al sistema jurídico peruano.
La Costumbre
La costumbre es sin duda la más antigua fuente formal del derecho. Está constituida por
actos que se repiten en el tiempo de manera uniforme en circunstancias similares.
La costumbre es jurídica cuando reúne las siguientes características:

upo social.

La importancia de la costumbre como fuente del derecho deriva no solamente de su

carácter histórico, sino de su aplicación continua en las relaciones cotidianas. Por ejemplo,
actualmente encuentra su expresión en materia de contratos cuando se hace referencia a la buena
fe o a la diligencia ordinaria de los contratantes. En qué consiste la buena fe o la diligencia ordinaria
dependerá de las costumbres predominantes en un momento y en un lugar determinado.
Asimismo, cabe destacar que en muchos casos la costumbre deviene en ley cuando el
Estado considera que debe tener carácter general y que debe ser puesta en práctica con su
respaldo y con una clara definición de sus límites y de su forma de aplicación.
La Jurisprudencia
La jurisprudencia está constituida por los fallos expedidos por los magistrados judiciales o
por funcionarios que integran tribunales administrativos, al momento de resolver los procesos a su
cargo.
El valor de fuente del derecho de estas decisiones está dado por la originalidad de la
interpretación que hace el magistrado o funcionario de lo que señala la ley. De este modo, lo
expresado a través de la legislación puede ser desarrollado en su aplicación a casos concretos.
En su sentido estricto, el término jurisprudencia se refiere a las decisiones expedidas por
las máximas instancias, tales como la Corte Suprema, el Tribunal Constitucional o los Tribunales
Administrativos. A través de estos fallos es posible establecer criterios de interpretación que
podrán ser aplicados a muchos otros casos similares.
La jurisprudencia puede ser dividida en dos clases:
 a) Jurisprudencia en sentido estricto: La emitida por los tribunales de justicia.
b) Jurisprudencia administrativa: Aquella expedida por los tribunales administrativos. Esta
última, a diferencia de la anterior, no necesariamente es definitiva, toda vez que puede ser
impugnada ante el Poder Judicial.
La Doctrina
La doctrina está compuesta por las opiniones, criterios, teorías y explicaciones aportadas
al mundo del derecho a través de escritos, conferencias, clases o por cualquier otro medio.
Mediante la doctrina se pretende sistematizar, formular críticas y establecer propuestas sobre
temas jurídicos.
Es una fuente sumamente útil para la aplicación del derecho, en tanto provee de
fundamentos para la interpretación de las normas o para la emisión de nuevas normas. En ese
sentido, lo que expresan los autores sobre un determinado tema jurídico puede ser utilizado por el
legislador para analizar un problema y luego emitir una norma. Asimismo, el juez recurrirá a la
doctrina para encontrar criterios de interpretación aplicables al caso que debe resolver.
Los precedentes administrativos16
Como bien señala Diez Picasso, el precedente administrativo es « […] aquella actuación
pasada de la Administración que, de algún modo, condiciona sus actuaciones presentes
exigiéndoles un contenido similar para casos similares»17. Ello se debe a que el
condicionamiento de su futuro accionar por un accionar presente nos permite afirmar que la
Administración Pública establece una consecuencia jurídica frente a un supuesto de hecho, el cual
no podrá obviar si concurren los elementos objetivos suficientes de identidad.
Dentro de esta línea, parafraseando a Ortiz Díaz18 , el precedente administrativo encuentra
justificación en el principio de igualdad de los administrados o equidad en el trato, quienes deben
ser tratados igualmente cuando se encuentren en supuestos semejantes; actuación que se realiza
en el marco de la potestad discrecional. Por ello se puede señalar que el precedente administrativo
encuentra fundamento constitucional en el principio de igualdad y no discriminación, establecido
en toda Constitución.
En ese sentido, el precedente administrativo se presenta cuando frente a un mismo
supuesto de hecho la Administración Pública puede preferir una consecuencia jurídica frente a
otras, en tanto tiene la posibilidad de elegir una opción u otra en su manera de actuar19. En este
contexto, en el que la Administración cuenta con más de una posibilidad de actuación, el
precedente administrativo resulta importante porque permite predictibilidad y equidad en el trato
de los administrados. Asimismo debe diferenciarse el precedente administrativo de la costumbre
así como de los usos y las prácticas administrativas20 (…).

16 Tomado de: La regulación de los precedentes administrativos en el ordenamiento jurídico peruano.

Derecho PUCP, N° 73, 2014 / ISSN 0251-3420. Alberto Cairampoma Arroyo. Profesor de Derecho
Administrativo de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Este
artículo ha sido elaborado con el apoyo de los señores Jorge Díaz Montalvo y Paul Villegas Vega, quienes
actualmente se desempeñan como profesores adjuntos de los cursos de Derecho Administrativo 1 y 2 que
el autor imparte en la Facultad de Derecho de la PUCP. Correo electrónico: [email protected]
17 Diez Picasso, Luis. «La doctrina del precedente administrativo». Revista de Administración Pública, 98

(1982), p. 7.
18 Ortiz Díaz, José. «El precedente administrativo». Revista de Administración Pública, 24 (1957), p. 98.
19 Maurer, Hartmut. Derecho Administrativo. Parte General. Decimoséptima edición. Madrid: Marcial Pons,

2009, p. 167.
20 Vela Peón, Antonio Alberto. «El Precedente administrativo. ¿Aplica en materia tributaria?». Praxis de la

Justicia Fiscal y Administrativa, IV, 9, p. 3. El autor señala, citando a Martín Mateo, que la costumbre « […]
proviene de un origen popular en su carácter intuitivo y colectivo, como una regla de Derecho ante
 CONCEPTO Y DEFINICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO21.-

Artículo 1. - Concepto de acto administrativo

1.1. Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas
de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
1.2. No son actos administrativos:
1.2.1. Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer
funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con
sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que
expresamente así lo establezcan.
1.2.2. Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.

El derecho administrativo moderno se estructura y desarrolla sobre la base de un instituto

fundamental, de especial importancia: El acto administrativo.
Es así que si se desea comprender el actual Derecho Administrativo, es imprescindible
estudiar la naturaleza propia del acto administrativo, porque el Derecho Administrativo está
dominado por el acto administrativo. De este modo, se afirma que la teoría del acto administrativo
tiene una importancia fundamental, trascendente como la del acto jurídico de derecho privado.
Cabe señalar que la teoría general del acto jurídico ha tenido un desarrollo importante, es
así que está profundamente influenciada por el Derecho Civil y han sido autores de esta materia
los que con más influencia lo tratan y, desde luego, se percibe esta influencia en su desarrollo
doctrinal y en que éste se plasma.22
Tal es así, que para los especialistas GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Ramón
FERNÁNDEZ, Tomás (2009) el acto administrativo sería la declaración de voluntad, de juicio, de
conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad
administrativa distinta de la potestad reglamentaria.23
El autor DROMI Roberto (2010) nos da un alcance del tema: “Las decisiones
administrativas se expresan a través de operaciones materiales y también mediante
declaraciones intelectuales de origen unilateral o bilateral, de alcance individual o general
y de efectos directos o indirectos”.
Tanto el sustantivo acto, como el adjetivo administrativo, son términos susceptibles de
interpretación diversa. Por ello, ni la doctrina ni la legislación brindan un concepto unitario. Si bien

la ausencia de este, por lo que la mayoría de los autores apuntan que es la conciencia del pueblo,
pero precisemos que en la materia administrativa la costumbre se encuentra muy limitada por el
principio de reserva de ley […]». Ya en cuanto a los usos y prácticas administrativas « […] estas tienen
su origen en el quehacer de la administración derivado de una rutina espontánea y burocrática,
siendo formas imperfectas de la costumbre. Así, los usos y las prácticas administrativas son las
constantes y uniformes actuaciones de los órganos administrativos. Dentro de los usos y las
prácticas administrativas está, incluso, la forma de entender e interpretar las leyes, reglamentos o
cualquier norma jurídica por parte de los servidores públicos, por ello, es que leemos en sus
decisiones y escuchamos frases verbales que aluden a estas […]».
21 Tomado de: TESIS “LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LA GESTIÓN DEL HOSPITAL VITARTE -

LIMA”. PRESENTADO POR: LISSETH GERALDINE ARCE ESPILCO Para optar el grado de Maestra en
Derecho Administrativo.
22 CABRERA VÁSQUEZ, Marco Antonio y Rosa, QUINTANA VIVANCO. DERECHO ADMINISTRATIVO Y

DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO, p. 138

23 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Ramón FERNÁNDEZ, Tomás. CURSO DE DERECHO

ADMINISTRATIVO, p. 108
en el Derecho privado, los Códigos definen el “acto jurídico” y el “acto de comercio”, en el Derecho
Público no ocurre lo mismo, pues no siempre tenemos Código y, cuando los tenemos; no siempre
define el acto administrado; cuando lo definen, tampoco suelen guardar uniformidad de criterio.
Más aún, incluso dentro de un mismo Estado, suelen darse conceptos distintos a raíz de la diversa
organización administrativa local, impuesta por razones de federalismo.
Por la amplitud y extensión de las declaraciones administrativas, no siempre se entiende
lo mismo por acto administrativo. La conceptualización del acto administrativo ofrece una serie de
alternativas doctrinarias y legislativas en cuanto a sus acepciones, en razón de su alcance:
Actuaciones y declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales, individuales y generales,
con efectos directos e indirectos, es decir, que todo el obrar jurídico administrativo es un acto
administrativo. En un sentido amplio se entiende también que puede haber actuaciones materiales
que reciben la denominación del acto administrativo.
1. Declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales, individuales y generales,
con efectos directos e indirectos. También se interpreta que el acto administrativo comprende
las declaraciones administrativas de todo tipo (de origen unilateral y bilateral, de alcance individual
y general, de efectos directos e indirectos), excluyendo del concepto sólo las actuaciones
materiales de la Administración.
2. Declaraciones administrativas unilaterales, bilaterales, individuales y generales
con efectos directos. En una tercera acepción, se considera acto administrativo sólo a las
declaraciones administrativas (unilaterales y bilaterales, individuales y generales) con efectos
jurídicos directos. Así, los actos administrativos comprende los reglamentos y lo contratos. Es
decir, que las formas jurídicas administrativas son actos (aclaraciones con efectos directos),
hechos (actuaciones materiales) y actuaciones interadministrativas o simples actos de la
Administración (declaraciones con efecto indirectos).24
3. Declaraciones administrativas unilaterales, individuales y generales, con efectos
directos. En cuarto lugar, se interpreta que el concepto de acto administrativo comprende sólo las
declaraciones administrativas unilaterales, de alcance individual y general, con efecto directo. Se
excluye del concepto de acto administrativo el contrato administrativo (aclaración administrativa
bilateral). El acto comprende también el reglamento, en este sentido las formas jurídicas
administrativas son actos, hecho, actuación interadministrativa y contrato.
4. Declaraciones administrativas unilaterales e individuales, con efectos directos.
Este quinto concepto, al que nos adherimos doctrinariamente, define el acto administrativo
como toda declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la función administrativa, que produce
efectos jurídicos individuales en forma directa.
Declaración. El Acto administrativo es una declaración, entendiendo por tal un proceso de
exteriorización intelectual –no material- que toma, para su expresión y comprensión, datos
simbólicos del lenguaje hablado o escrito y signos convencionales.
Se atiene principalmente a la voluntad declarada.
Unilateral. En el acto administrativo la emanación y el contenido de toda declaración de la
voluntad de un solo sujeto de derecho: el Estado o ente público no estatal, en su caso.
El acto administrativo es una declaración jurídica unilateral y concreta de la Administración
Pública, en ejercicio de un poder legal, tendiente a realizar o a producir actos jurídicos, creadores
de situaciones jurídicas subjetivas, al aplicar el derecho al hecho controvertido.

24 DROMI, Roberto. DERECHO ADMINISTRATIVO, p. 353

 El hecho que ciertos actos unilaterales necesiten de la solicitud, notificación, aceptación,
asentamiento o adhesión del particular para producir sus efectos, no les quita su calidad de tales. 25
Según COMADIRA, JULIO R. (2009) “Se entiende por acto administrativo toda declaración de
un órgano del Estado, o de un ente no estatal, emita en ejercicio de la función
administrativa, bajo un régimen jurídico exorbitante, productora de efectos jurídicos
directos e individuales respecto de terceros”.26

Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos

Son requisitos de validez de los actos administrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado,
tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en
caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación
indispensables para su emisión.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal
modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará
a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y
jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación.
3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas
que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante
el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de
un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que
indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al
contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el
cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO27.-

Para García Enterría28, los elementos del acto administrativo se clasifican:
 Subjetivos: Administración, órganos, competencia, investidura legítima del titular del
órgano.
 Objetivos: presupuesto de hecho, objeto, fin (finalidad pública). Motivación.
 Formales: procedimiento, forma de la declaración.
La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento de ciertos elementos
esenciales: competencia, objeto, voluntad y forma, los cuales deben concurrir simultáneamente de
acuerdo con el modo requerido por el ordenamiento jurídico.29
En todo acto administrativo hay ciertos elementos esenciales: como: 1) competencia, 2)
objeto, 3) voluntad, 4) forma, 5) motivación y 6) notificación, los cuales deben concurrir
simultáneamente de acuerdo con el modo requerido por el ordenamiento jurídico, es por eso, que
el autor los define para mejor apreciación de la siguiente manera:
1. Competencia. Es uno de los elementos esenciales del acto administrativo.

25 Ibid. p. 355
26 COMADIRA, JULIO R. DERECHO ADMINISTRATIVO, pp. 4-17
27 Tomado de: TESIS “LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LA GESTIÓN DEL HOSPITAL VITARTE -

LIMA” PRESENTADO POR: LISSETH GERALDINE ARCE ESPILCO Para optar el grado de Maestra en
Derecho Administrativo.
28 García Enterría, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, p.538 y siguientes.
29 Ibid., p. 361.
 La competencia de los órganos administrativos es el conjunto de atribuciones que, en
forma expresa o razonablemente implícita, confiere la Constitución (…), los tratados, las leyes y
los reglamentos. La competencia es irrenunciable e improrrogable y debe ser ejercida directa y
exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación,
sustitución o avocación previstos en las disposiciones normativas pertinentes.
La observancia de la competencia es indispensable para la actuación válida del órgano.
La competencia condiciona la validez del acto pero no su condición propia del acto estatal o no
estatal; es decir, puede haber actos estatales cumplidos con incompetencia.
La competencia del acto administrativo reúne los siguientes principios:
a) Expresa, porque debe emanar de la Constitución (…), tratados, leyes, reglamentos.
b) Improrrogable o indelegable. Porque se halla establecida en el interés público y surge
de una norma estatal, no de la voluntad de los administrados, ni del órgano-institución, ni del
órgano-individuo. El órgano-institución no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su
ejercicio, en los términos que la norma respectiva establezca.
c) Irrenunciable. Es decir indeclinable.
2. Objeto. Tiene que ser cierto, claro, preciso y posible física y jurídicamente. El acto debe
decidir, certificar o registrar todas las cuestiones propuestas en el curso del procedimiento. La
legitimidad del objeto puede resultar de la violación de la Constitución, ley, reglamento, circular,
contrato, acto administrativo anterior estable e inclusive a la moral y las buenas costumbres.
3. Voluntad. Está compuesta por la voluntad subjetiva del funcionario y la voluntad
objetiva de legislador. “Los vicios de la voluntad pueden aparecer tanto en la misma
declaración” (formalmente), en el proceso de producción de dicha declaración (objetivamente),
como en la voluntad intelectual (subjetivamente) del funcionario que produjo la declaración.
4. Forma. Se entiende por el modo cómo se instrumenta y se da a conocer la voluntad
administrativa. Es decir, el modo de exteriorización de la facultad administrativa.
Los actos administrativos deben ser notificados al interesado. La publicación no suple la
falta de notificación. La falta de publicación no vacía el acto.
Es decir, el acto administrativo puede instrumentarse de forma escrita, oral o por medio
de otros signos: En el acto tácito no hay instrumentación sino sólo ficción legal.
La firma digital, es el resultado de aplicar a un documento digital un procedimiento
matemático que requiere información de exclusivo conocimiento del firmante y bajo su absoluto
control. Por su parte, la firma electrónica es el conjunto de datos electrónicos integrados, utilizado
por el signatario como un medio de identificación, que carece de alguno de los requisitos legales
para ser considerada firma digital. Agrega que a los fines de su implementación, el Estado
promoverá el uso masivo de la firma digital para posibilitar el trámite de los expedientes por vías
simultáneas, búsquedas automáticas de la información y seguimiento y control por parte del
interesado, propendiendo a su progresiva “despapelización”.
5. Motivación. La motivación es la declaración de las circunstancias de hecho y de
derecho que han inducido a la emisión del acto. Está contenida dentro de lo que usualmente se
denomina considerandos, constituyendo los presupuestos o razones de los actos. Es la
fundamentación fáctica y jurídica con que la Administración sostiene la legitimidad y oportunidad
de sus decisiones.
La motivación expresará sucintamente las “razones” que inducen a emitir el acto, y si
impusieren o declararen obligaciones para el administrado, el fundamento de derecho. La
motivación no puede consistir en la remisión a propuestas, dictámenes o resoluciones previas.
6. Notificación. Son formas de publicidad la publicación y la notificación (...)
 El acto que no ha sido notificado no produce efectos jurídicos inmediatos. No es acto
administrativo en el concepto que hemos señalado. Por lo tanto, la notificación es elemento del
acto pues forma parte de él.
El acto administrativo carece de eficacia mientras no sea notificado al interesado. La
comunicación del acto afecta a la vinculación o sujeción del administrado. La notificación no debe
ser imprecisa ni ambigua, con el objeto de no violar la garantía que consagra expresamente (…)
la Constitución.
Es por ello, que el autor mencionando párrafos anteriores, informa que las notificaciones
se podrán hacer indistintamente por alguno de los siguientes medios: a) acceso directo del
interesado al expediente, b) préstamo del expediente; c) recepción de copias; y d) presentación
espontánea del interesado de la que resulta estar en conocimiento fehaciente del acto respectivo.

LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO.-

Artículo 8.- Validez del acto administrativo

Es válido el acto administrativo dictado conforme al ordenamiento jurídico.

Artículo 9.- Presunción de validez

Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada
por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda.

Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los
siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno
de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por
silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son
contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación
o tramites esenciales para su adquisición.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como
consecuencia de la misma.

1. LEGITIMIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO30

El acto administrativo será perfecto y legal cuando cumpla con las condiciones de
legitimidad y de mérito. Serán elementos de legitimidad los que se relacionan con el cumplimiento
de las normas positivas concernientes al acto, y son elementos de mérito los que se refieren al
cumplimiento oportuno y conveniente de los fines del acto. Por tanto para la validez del acto
administrativo requiere, no sólo del cumplimiento del criterio de legitimidad, sino también del
criterio de oportunidad.
Como ya hemos afirmando anteriormente los elementos esenciales del acto administrativo
son aquellos requisitos que impone el ordenamiento jurídico para que el acto administrativo sea
perfecto, es decir, valido y eficaz. La perfección del acto se subordina a la existencia de estos
requisitos que le son esenciales.

30Tomado de: CURSO “VALIDEZ Y NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO” Manual Auto Instructivo.
Elaborado por el Dr. Pascual Asencios Torres. Academia de la Magistratura.
 Son tan de su esencia que la ausencia de uno de ellos determina la inexistencia o la
inutilidad del acto, según sea la intensidad de la perturbación sufrida.
Legitimidad hace referencia a la calidad de lo que es legítimo, es decir, de lo que es
conforme a la ley, de los que es arreglado a la justicia y la razón. Por esta razón el concepto de
legalidad de un acto es más extenso que el de legitimidad, ya que se integra con ésta más el
mérito. Se considera que las condiciones de legitimidad del acto administrativo son: competencia,
voluntad, objeto y forma.
Debemos reconocer sin embargo que el criterio expuesto sobre las condiciones de
legitimidad del acto administrativo no es compartido por la totalidad de la doctrina, ya que ésta
dista mucho de ser uniforme. Desde el punto de vista del derecho positivo, la cuestión está
resuelta, en general, por los textos legales de cada país.
El denominado mérito de los actos administrativos constituye, substancialmente, un valor
inherente a la actividad pública estatal. En general, se dice que un acto administrativo es meritorio
cuando su contenido satisface plenamente las necesidades públicas y, en especial, cuando se
atiende y cumple con el interés público que le ha dado origen. El mérito guarda estrecha relación
con el criterio de oportunidad y el de conveniencia.
El mérito, será pues, la conjunción de oportunidad y conveniencia del acto administrativo;
de tal manera que no es posible confundirlo en modo alguno con la legitimidad.
Puede decirse, por tanto, que el mérito es la conveniencia y utilidad de un acto
administrativo; y que el vicio del mérito implica la aplicación inoportuna o inconveniente del acto,
que proviene de la errónea apreciación de los hechos en relación a la finalidad pública fijada o
perseguida. Un acto administrativo entonces será perfecto en cuanto su contenido sea oportuno,
conveniente y equitativo.

2. LA NULIDAD
La nulidad es una sanción que la norma prevé para determinadas situaciones o
actuaciones jurídicas irregulares y cuando con ellas se viola el derecho de defensa o al debido
proceso de alguna de las partes. Pero la nulidad no siempre se impone, pues es viable que la parte
afectada la convalide, esto es, que mediante cierta conducta de ella no se aplique aquella sanción
y, consecuentemente, la actuación administrativa sea válida, lo que es conocido como
convalidación del acto o también saneamiento.
Alberto Hinostroza31 sobre este concepto indica que; “en su acepción etimológica, la
palabra nulidad (del latín nullitas) significa negación de la esencia, del ser. Proviene del
adjetivo nullus-a-um, que quiere decir, nulo, ninguno, que no es”.
Para que exista nulidad, ella debe generarse en una causa original, ya existente al
nacimiento del acto, por ejemplo; falta de capacidad de ejercicio o inobservancia de la forma
prevista por la ley para la validez del acto. Su ilicitud, es consecuencia de su imposibilidad física o
material o la presencia de vicios de la voluntad.
La nulidad debe ser entendida como una sanción que priva al acto de la atribución de
poder producir sus efectos normales, propios de un acto legal y legítimo.
Lohmann32 sobre la característica de la nulidad señala: “La nulidad es una sanción
legal, sanción de naturaleza coercitiva y cuya interpretación debe ser, preferentemente,
ceñida estrictamente a lo dispuesto en la norma legal. Por lo tanto no debe haber lugar a
otra nulidad que la taxativamente señalada en el ordenamiento positivo…”

31 Hinostroza Minguez, Alberto. La nulidad Procesal. Gaceta Jurídica. 2da. Edición, Lima, 2002, p. 19
32 Lohmann Luca de Tena. El Negocio Jurídico. 2da Edición, Lima, Grijley, 1997, p. 527.
 En nuestra normatividad civil existen dos supuestos de invalidez: la nulidad y la
anulabilidad, conocidos también como nulidad absoluta y nulidad relativa:
a) La Nulidad Absoluta
La nulidad absoluta hace al acto totalmente ineficaz, como si nunca hubiera existido, no
produce ningún efecto jurídico. Surge de la ausencia de algún elemento esencial para la validez
de cualquier acto jurídico y tiene por principio el interés público.
El Art. 219° del Código Civil (en adelante C.C.) enumera los casos de nulidad absoluta o
radical, del acto jurídico, indicando:
Falta de manifestación de voluntad, implica la falta de declaración material de voluntad del
sujeto, En estos casos se habla de inexistencia del acto.
Cuando es practica por persona absolutamente incapaz, el inc. 2 del Art. 219° declara que
la incapacidad absoluta hace nulo al acto jurídico. El Art. 43° del C.C indica quienes son
absolutamente incapaces.
Que su objeto sea física o jurídicamente imposible o cuando sea indeterminable, supone
la imposibilidad de la existencia de la relación jurídica, por estar dentro del marco legal y jurídico.
La indeterminabilidad está referida a la imposibilidad de identificar los derechos, deberes u
obligaciones que constituyen la relación jurídica. Nos dice Aníbal Torres33 que la causa se identifica
con la función social y/o económica que debe cumplir el acto jurídico y que el derecho reconoce
relevante para sus fines.
Cuando el fin sea ilícito, así lo indica en el Inc. 3 del Art. 140° del C.C., se refiere a que el
acto tenga un fin lícito. Será considerado nulo todo acto contrario a las normas, al orden público y
a las buenas costumbres.
Cuando adolezca de simulación absoluta. Lohmann34 indica que la sanción comprende
tanto al acto simulado (simulación absoluta) como el disimulante que es aquel que encubre o
esconde otro acto verdadero oculto y disimulado que efectivamente se desea (simulación relativa).
Cuando no revista la forma prescrita bajo sanción de nulidad, se refiere a la falta de
formalidad, solemnidad que debe acompañar la celebración del acto establecida expresamente
por la ley.
Cuando la ley lo declara nulo, en el caso del artículo V del T.P. del C.C., que indica: “Es
nulo el acto jurídico contrario a las leyes que interesan al orden público o a las buenas
costumbres”.
El art. 220° del C.C. indica que la nulidad puede ser alegada por quienes tengan interés o
por el Ministerio Público, también de oficio por el juez.
b) La Nulidad Relativa
La nulidad relativa o anulabilidad, es la forma más leve de invalidez, en la que los requisitos
incumplidos tutelan intereses disponibles por los sujetos del negocio.35 El acto anulable, el que
padece de nulidad relativa es aquel que reúne los elementos esenciales o requisitos de validez y,
por tanto es eficaz, pero al adolecer de un vicio, puede devenir en nulo a pedido de una de las
partes.
El Art. 221° del C.C. enumera las siguientes causales de nulidad relativa: “El acto jurídico
es anulable: por incapacidad relativa del agente, o vicio resultante de error, dolo, violencia

33 Torres Vásquez, Aníbal. Acto Jurídico, Ed San Marcos, Lima, 1998, p. 603.
34 Lohmann Luca de Tena, Juan Guillermo. Ob. Cit. p. 540.
35 Canales Torres, Claudia, en Diálogo con la Jurisprudencia No 117.Gaceta Jurídica Editores. 2007. Perú.

Pág. 139
o intimidación, por simulación cuando el acto real que lo contiene perjudica el derecho de
tercero, cuando la ley lo declara anulable”.
2.1. Invalidez del acto
Marcial Rubio36, nos dice que la invalidez viene a ser la ineficacia producida por vicios
intrínsecos al acto, en tanto que la ineficacia en general, es cualquier situación en la que el acto
deja de producir sus efectos. Es más, un acto válido puede devenir en ineficaz (por ejemplo, si es
revocado, rescindido o terminado por mutuo disenso, o si la condición a la que estaba sujeto no
se verifica, etc.).
A la inversa, un acto inválido puede volverse eficaz si el vicio es subsanado si el acto es
convalidado.

3. LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La nulidad absoluta de pleno derecho, o nulidad ipso jure, se da cuando el acto
administrativo adolece de cualquiera de sus requisitos esenciales o requisitos de validez: autoridad
competente, objeto o contenido legal finalidad pública, motivación adecuada y procedimiento
regular previsto por la ley, y además haber incurrido en cualquiera de los supuestos que están
establecidos en el Art. 10° de la Ley de Procedimiento Administrativo General.
Patrón Faura37 nos dice: “Será nulo el acto administrativo que ha sido emitido sin
tener en cuenta el ordenamiento jurídico, así como ser emitido por la autoridad
administrativa o jurisdiccional no competente.”
Un acto administrativo inválido sería aquél en el que existe discordancia entre el acto y el
ordenamiento jurídico, tratándose por tanto de un acto ilegal. Sin embargo, no todo acto
administrativo inválido es una acto susceptible de ser declarado nulo, porque si se trata de un acto
que padece de los vicios considerados no transcendentes o no relevantes, entonces no procede
la declaración de su nulidad, sino la posibilidad de que recobre su validez mediante la subsanación
o enmienda de su ilegalidad por la propia Administración Pública.
Los supuestos de conservación del acto administrativo tienen por objetivo privilegiar la
eficacia de la actuación administrativa frente a irregularidades de los actos administrativos que la
Ley estima como leves.
Para tener un concepto concreto de la nulidad de los actos administrativos, es conveniente
precisar lo siguiente:
sponde siempre a causas originarias. Se trata de causas en muchos casos
ya existentes en el momento de originarse el acto; por ejemplo, falta de competencia de la
autoridad administrativa; inobservancia del procedimiento regular, actos constitutivos o
consecuencia de infracción penal, entre otras.

declaración de resolución administrativa o judicial, ya sea a petición de parte o de oficio.

De lo expuesto podemos decir que la nulidad del acto administrativo es la sanción por la
cual se priva de efectos jurídicos al acto administrativo al carecer de un requisito de validez o haber
incurrido en una causal de nulidad prevista por la ley.

36 Rubio Correa, Marcial. Nulidad y anulabilidad: la invalidez del acto jurídico. Fondo Editorial PUCP 2003.
p. 31
37 Patron Faura, Pedro y otro. Derecho Administrativo y Administración Pública en el Perú, 5ta. edición

ampliada y actualizada, Editora Grijley, Lima, Perú, 1996, p. 295.

 Es necesario precisar que en nuestra Ley del Procedimiento Administrativo General no
existe una alusión expresa a la anulabilidad de actos o resoluciones administrativas.

4. CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El artículo 10° de la Ley de Procedimiento Administrativo General indica cuales son las
causales de nulidad, siendo estas:
A. Contravenir la Constitución, leyes o normas reglamentarias.
B. Defecto u omisión de algún requisito de validez.
C. Actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o
por silencio administrativo positivo, por los que se adquieren facultades o derechos, cuando son
contrarios al ordenamiento jurídico o cuando no se cumplen son los requisitos, documentos o
trámites esenciales para su adquisición.
Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como
consecuencia de la misma.

A. CONTRAVENCIÓN A LA CONSTITUCIÓN, LEYES O NORMAS

REGLAMENTARIAS.
Esta causal de nulidad obedece la vulneración del principio administrativa que determina
el acto administrativo debe respetar lo consagrado y ordenado por la constitución, las leyes y
demás normas del sistema jurídico. La constitución es norma máxima en el sistema normativo su
jerarquía es de mayor rango y prevalece por encima de la ley conforme al art° 51° de la
Constitución, por lo que aplicación de su principio constitución y principio de jerarquía de normas
la ley y de las normas de menor jerarquía deben estar armoniosa y acorde con la constitución,
consecuentemente los actos administrativos que contravengan estos preceptos deberán ser
sancionados con nulidad absoluta ipso jure.

B. DEFECTO U OMISIÓN DE ALGÚN REQUISITO DE VALIDEZ.

Esta causal de nulidad hace referencia a la ausencia u omisión de algunos de los cinco
requisitos de validez con que debe contar obligatoriamente el acto administrativo: competencia,
objeto o contenido, finalidad pública, motivación y procedimiento regular. Bastara que alguno de
los cinco requisitos ya anunciado no concurra en la conformación del acto administrativo para que
proceda la nulidad del mismo, ya sea a pedido de parte o por declaración de oficio.

C. ACTOS EXPRESOS O LOS QUE RESULTEN COMO CONSECUENCIA DE LA

APROBACIÓN AUTOMÁTICA O POR SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, POR LOS QUE
SE ADQUIEREN FACULTADES O DERECHOS, CUANDO SON CONTRARIOS AL
ORDENAMIENTO JURÍDICO O CUANDO NO SE CUMPLEN CON LOS REQUISITOS,
DOCUMENTOS O TRÁMITES ESENCIALES PARA SU ADQUISICIÓN.
Debe tomarse en cuenta que los actos administrativos pueden ser de aprobación
automática o de verificación previa, los primeros se aprueban con la sola presentación de la
solicitud administrativa siempre que se cumpla con los requisitos y documentación completa
exigidos en el TEXTO ÚNICO DE PROCEDIMIENTO DE EDENTIDAD (TUPA) . Por otra parte el
silencio administrativo como regla general ante el vencimiento de plazo de 30 días útiles con los
que contaba la identidad para dar respuesta a la solicitud del administrado ha sido regulado por la
Ley N° 29060. En estos casos la sanción de nulidad se aplica cuando se adquiere facultades o
derechos que sean contrarios al ordenamiento jurídico o cuando no se ha cumplido con los
requisitos, la documentación exigida o los trámites necesarios o esenciales para su adquisición
 LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SEAN CONSTITUTIVOS DE INFRACCIÓN
PENAL, O QUE SE DICTEN COMO CONSECUENCIA DE LA MISMA.
Nuevamente, la infracción al Principio de Legalidad constituye la causal de la sanción de
nulidad, por supuesto se trata de la más grave de las modalidades de vulneración de este principio,
la comisión de delito. Ya sea que el acto administrativo es constitutivo de infracción penal o se
dicte como consecuencia del mismo, igual la sanción de nulidad será aplicable de Puro Derecho,
como consecuencia de la materialización de un acto antijurídico típico e imputable.
Deslindando de esta manera la posibilidad de la continuidad de la vigencia del acto dado
que expresa una finalidad ilícita en contra de la finalidad pública.
Esta disposición es de carácter imperativo, necesario, legal y forzoso para originar un acto
administrativo que no se encuentre contaminado de corrupción.

5. DECLARACIÓN DE NULIDAD
La instancia competente para declarar la nulidad del acto administrativo será la autoridad
superior aquella que dicto dicho acto. Tratándose d distancia única, vale decir que no esté
sometida a subordinación jerárquica ante la inexistencia de instancia superior la nulidad del acto
administrativo será declarada por la misma autoridad que lo dicto.
La resolución que declara la nulidad del acto administrativo deberá disponer lo pertinente
a fin de ser efectiva la responsabilidad de la autoridad u órgano que emitió dicho acto administrativo
invalido.
Los ciudadanos o administrados recurren a los recursos administrativos de
reconsideración, apelación y revisión previstos del art 207° al 210° para plantear la nulidad de los
actos administrativos.
Debe precisarse que todo acto administrativo se considera válido mientras que no sea
declarada su nulidad por autoridad administrativa o judicial conforme al art. 9° de la Ley del
Procedimiento Administrativo General N° 27444.
La declaración de nulidad del acto administrativo tiene efecto retroactivo a la fecha del
acto. Los administrados no se encuentran obligados a su cumplimiento y los funcionarios deberán
oponerse a su ejecución motivando su negativa.
En caso que el acto viciado en nulidad ya se hubiera consumado siendo imposible de
retrotraer sus efectos surge la responsabilidad civil del funcionario y del ente emisor dando lugar
a la indemnización correspondiente.
La nulidad del acto administrativo implica la de los actos sucesivos en el procedimiento si
se encuentran vinculados al primero. Mientras que la nulidad parcial del acto administrativo solo
alcanza a la afectada por el vicio independientemente de la validez de otras partes del acto que
no se vean afectadas de nulidad las que producen sus efectos, debiendo tomarse en cuenta que
la autoridad que declara la nulidad deberá disponer la conservación de aquellas.
Cuando sea intranscendente el incumpliendo de requisitos de validez, se declara la
conservación del acto. Constituyen, conforme al art. 14° numeral 14.2 vicios no transcendentes
los siguientes:
1.- El acto cuyo contenido es impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la
motivación.
2.- El acto emitido por una motivación insuficiente o parcial.
3.- El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento (…)
o cuyo incumpliendo no afecte el debido proceso.
 4.- Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el Acto Administrativo
hubiera tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
5.- Aquellos emitidos con emisión de documentación no esencial.
A pesar de la conservación del acto, permanece subsistente la responsabilidad
administrativa de la autoridad que lo emitió con vicio.

6. NULIDAD DE OFICIO
La nulidad de oficio se da cuando se agravie el interés público, debiendo de ser declarada
por el funcionario jerárquico superior. Esta característica de la facultad de la administración es sui
géneris, el cual emana de la potestad invalidatoria que radica en la tutela de la administración
pública orientada a asegurar que el interés colectivo permanente respete y no afecte el orden
jurídico. El fundamento de esta nulidad está en la necesidad que tiene la autoridad administrativa
de dar satisfacción al interés público comprometido en la vigencia de la juridicidad o del orden
jurídico.
Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación
jerárquica, la nulidad será declarada por resolución del mismo funcionario. Además de declarar la
nulidad, la autoridad podrá resolver sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos
suficientes para ello. En este caso, este extremo sólo podrá ser objeto de reconsideración. Cuando
no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del
procedimiento al momento en que el vicio se produjo. (Ley N° 27444, art. 202.2).
La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al año
contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.
(Ley N° 27444, art. 202.3). En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral
anterior, sólo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el Proceso Contencioso
Administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los dos (2) años siguientes a
contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa
(Ley N° 27444, art. 202.4).

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS38.-

Artículo 16.- Eficacia del acto administrativo

16.1. El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce
sus efectos, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo.
16.2. El acto administrativo que otorga beneficio al administrado se entiende eficaz desde la
fecha de su emisión, salvo disposición diferente del mismo acto.

Artículo 17.- Eficacia anticipada del acto administrativo

17.1. La autoridad podrá disponer en el mismo acto administrativo que tenga eficacia anticipada
a su emisión, sólo si fuera más favorable a los administrados, y siempre que no lesione derechos
fundamentales o intereses de buena fe legalmente protegidos a terceros y que existiera en la
fecha a la que pretenda retrotraerse la eficacia del acto el supuesto de hecho justificativo para
su adopción.
17.2. También tienen eficacia anticipada la declaratoria de nulidad y los actos que se dicten en
enmienda.

38 Tomado de: Guía práctica sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento
jurídico peruano. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico. Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos.
 1. Concepto de eficacia
El Capítulo III del Título I de la LPAG (Artículos 16º al 28º) establece una serie de
consideraciones en torno a la eficacia de los actos administrativos; imponiendo como regla general
que el acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce
sus efectos; lo que supone la observancia de los requisitos y el procedimiento establecido por las
normas especiales y por la norma general que se viene desarrollando.
Excepcionalmente, el acto administrativo poseerá un momento distinto de eficacia; y es
que en una lógica garantista pro administrado, cuando éste último resulta beneficiado por el acto
administrativo emitido es que se entenderá la eficacia desde la emisión del acto administrativo;
salvo que el propio acto establezca algo diferente.
Resulta necesario reiterar la diferencia de los conceptos de eficacia y validez del acto
administrativo. Por lo que podemos decir que existen actos inválidos, pero, sin embargo, eficaces
en virtud de la presunción de validez que la LPAG dispone en su Artículo 9º. Un acto viciado, hasta
tanto no se anule, produce sus efectos, es o puede ser un acto eficaz, pese a que intrínsecamente
sea un acto inválido, ilegítimo. Por el contrario, existen actos válidos, pero que son transitoriamente
ineficaces por mediar las circunstancias explicadas en el epígrafe anterior. Las principales
manifestaciones de la eficacia del acto son su ejecutividad y la posibilidad de su realización de
oficio por la Administración Pública (MARTÍN MATEO, 2004, pág. 256).
2. Manifestaciones de la eficacia: ejecutividad y ejecutoriedad
2.1 Ejecutividad
La ejecutividad supone el carácter obligatorio del propio acto administrativo y por ende la
imposición de conductas frente a terceros. Este elemento viene acompañado de la presunción de
validez del acto, entendiéndolo siempre emitido acorde a nuestro ordenamiento; por lo que la
Administración Pública podría proceder a su realización incluso en contra de la voluntad de sus
destinatarios (en virtud de la ejecutoriedad, características que desarrollaremos en el siguiente
apartado). Este concepto supone, en buena cuenta, que un acto de la Administración Pública, una
vez completado, es susceptible de producir las consecuencias que le son propias (MARTÍN
MATEO, 2004, pág. 256).
Concepto que forma parte de la Autotutela declarativa, la que se debe entender como el
poder de la Administración Pública de modificar unilateralmente las situaciones jurídicas sobre las
que actúan. En virtud de esta potestad, se afirma que todos los actos administrativos son
ejecutivos, esto es, obligan al inmediato cumplimiento, aunque el afectado discrepe sobre su
legalidad. Por ello, se dice que el acto administrativo goza de una presunción de legalidad que la
hace de cumplimiento necesario sin obtener sentencia judicial declarativa favorable a la
Administración Pública.
Esta característica concedida por la eficacia permite que los actos administrativos por el
solo hecho de ser comunicados posean la condición de ejecutables; obligando al administrado a
cumplir con sus alcances; no pudiendo suspenderse sus efectos salvo por las circunstancias que
la norma señala en lo referido a la presunción de validez.
2.2 Ejecutoriedad
La ejecutoriedad a diferencia de la ejecutividad supone que el acto administrativo,
ejecutivo, contenga una obligación de dar, hacer o no hacer impuesta al administrado; por lo que
debemos decir, conforme lo advierte la doctrina, que todos los actos administrativos son ejecutivos
pero solo algunos serán ejecutorios. La diferencia antes señalada resulta relevante dado que solo
los actos ejecutorios habilitarán a la Administración Pública el recurrir y disponer de los medios de
ejecución forzosa que la LPAG le permite (MARTIN TIRADO, 2009, pág. 166).
 Resulta necesario, asimismo, señalar que la ejecutoriedad supone una acción de oficio en
tanto la Administración Pública impone en la realidad conductas derivadas del contenido del acto
administrativo (MARTÍN MATEO, 2004, págs. 255-259).
Asimismo, a este concepto le es aplicable la autotutela ejecutiva y es que aparte de
eximirse a la Administración Pública de la carga de obtener una ‘sentencia ejecutiva’, se le faculta
para el uso directo de su propia coacción, sin recabar la tutela judicial para ello. Surge como
correlato de la potestad de autotutela de la Administración Pública, si esta puede tutelar por sí
misma sus situaciones jurídicas, regulándolas según un régimen de Derecho Público, también
puede ejecutarlas, desde un régimen especial distinto al de los privados. Si la ejecutividad se
manifiesta en una declaración o un acto que tiene carácter obligatorio, la ejecutoriedad supone la
concreción del cumplimiento a través del uso de coacción frente a terceros (MARTIN TIRADO,
2009, pág. 165).
La ejecutoriedad del acto administrativo se encuentra regulada por el Artículo 192º de la
LPAG reconociendo dicha característica en los actos administrativos salvo que exista disposición
legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a
ley.
La ejecutoriedad de un acto administrativo puede perderse, siempre que no exista norma
expresa en contrario cuando se dan los siguientes supuestos desarrollados por el Artículo 193º de
la LPAG:
i) Por suspensión provisional conforme a ley;
ii) Cuando transcurridos cinco años de adquirida firmeza, la administración no ha iniciado
los actos que le competen para ejecutarlos; y,
iii) Cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaban sujetos de acuerdo a ley.
Advertidas las causales, el administrado podrá oponerse al inicio de la ejecución del acto
administrativo por pérdida de su ejecutoriedad; ello según la LPAG debe ser resuelto de modo
irrecurrible en sede administrativa por la autoridad inmediata superior, de existir, previo informe
legal sobre la materia.
¿CUÁL ES LA DIFERENCIA ENTRE EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD? (*)
EJECUTIVIDAD: Alude al común atributo de todo acto administrativo de ser eficaz, vinculante o
exigible.
EJECUTORIEDAD: Especial manifestación de la eficacia; por la que, cuando se imponen deberes
y restricciones a los particulares, pueden ser realizados aún contra su voluntad por los órganos de
la Administración Pública.
EJEMPLO: Una municipalidad emite un acto administrativo a través del cual ordena demoler a una
empresa constructora un edificio por no cumplir con las normas técnicas de la materia. Al momento
de emitirse el acto administrativo, este goza de ejecutividad que supone el cumplimiento libre del
administrado. Si este no cumple, la Administración Pública, en virtud de la ejecutoriedad, tiene las
herramientas para hacer cumplir de manera forzosa al administrado. (*) Al respecto véase el
Informe Legal Nº 31-2012-JUS/DNAJ.
2.3 De la ejecución forzosa
El Artículo 194º de la LPAG establece una serie de exigencias que cumplidas habilitan a
la Administración Pública para proceder a la ejecución forzosa de actos administrativos a través
de sus propios órganos competentes, o de la Policía Nacional del Perú. Exigencias tales como:
a. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la
entidad;
b. Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro;
 c. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o
provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad;
d. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación,
bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable;
e. Que no se trate de acto administrativo que la Constitución Política del Perú o la ley
exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución.
En el marco de la ejecución administrativa, se obliga a la Administración Pública que la
decisión asumida sea notificada al administrado antes de iniciarse dicho procedimiento
administrativo. La autoridad puede notificar el inicio de la ejecución sucesivamente a la notificación
del acto ejecutado, siempre que se facilite al administrado cumplir espontáneamente la prestación
a su cargo.
Finalmente, debemos señalar que la LPAG habilita a la Administración Pública, en su
Artículo 196º, la utilización de los siguientes medios de ejecución forzosa, los cuales encuentran
como principal límite la razonabilidad, la proporcionalidad y el pleno respeto de los Derechos
Fundamentales:
a. Ejecución coactiva;
b. Ejecución subsidiaria;
c. Multa coercitiva;
d. Compulsión sobre las personas.
FLUJOGRAMA: EJECUTIVIDAD/EJECUTORIEDAD/EJECUCIÓN FORZOSA
2.4 De la suspensión de la ejecución
El Artículo 216º de la LPAG establece claramente como regla general que la interposición
de cualquier recurso administrativo por parte del administrado – salvo en los casos en que la norma
legal establezca algo distinto – no suspende la ejecución del acto impugnado; ello en virtud de las
características propias del acto administrativo y de las reglas de validez y presunción de validez
que se establece en la norma general.
Sin embargo, el artículo en mención permite a la autoridad administrativa, competente
para resolver el recurso, suspender de oficio o a petición de parte la ejecución del acto recurrido;
siempre que se den las siguientes circunstancias:
a. Posible perjuicio de imposible o difícil reparación;
b. Apreciación objetiva de la existencia de vicio de nulidad trascendente.
La decisión que asuma la autoridad administrativa supone una previa ponderación
suficientemente razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la
suspensión y el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata del acto recurrido. Pudiendo
disponerse y adoptarse las medidas que sean necesarias para asegurar la protección del interés
público o los derechos de terceros, así como la eficacia de la resolución impugnada.
Finalmente, debemos precisar que la suspensión posee carácter temporal;
manteniéndose durante el trámite del recurso administrativo o el correspondiente proceso
contencioso administrativo, salvo que la autoridad administrativa o judicial disponga lo contrario si
se modifican las condiciones bajo las cuales se decidió.
3. Clases de eficacia
3.1 Eficacia anticipada
El acto administrativo en determinadas circunstancias puede tener efecto retroactivo, lo
cual se traduce en la generación de efectos de manera anticipada. El establecimiento de estas
circunstancias se basa en particular en presupuestos de protección a derechos de los
administrados, no obstante que importantes sectores de la doctrina consideran que la regla
general, basada en la seguridad jurídica, es la irretroactividad de los actos administrativos.
 En ese orden de ideas, el ordenamiento jurídico establece que podrá otorgarse eficacia
retroactiva a los actos cuando produzcan efectos favorables a la persona interesada, siempre que
los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del
acto y esta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
Asimismo, tienen eficacia anticipada los actos que se dicten en enmienda y los que
contengan una declaratoria de nulidad. Un acto se dicta en enmienda cuando el efecto a conseguir
es corregir o subsanar un defecto no sustancial, es decir, cuando éste último no genera nulidad, a
fin de obtener su conservación. Evidentemente, la enmienda debe surtir efecto desde la emisión
del acto enmendado.
Por otro lado, y como se ha indicado líneas arriba, el acto nulo es tal desde su emisión,
salvo evidentes consideraciones de posible afectación de derechos adquiridos de buena fe por
parte de terceros.
Finalmente, y no obstante no estar señalados de manera expresa en el Artículo 17º de la
LPAG, debemos señalar que también tienen efectos retroactivos los llamados actos rectificatorios,
es decir, aquellos que pretenden corregir errores materiales o aritméticos que existen en un acto
determinado de fecha anterior. Dicha rectificación puede darse en cualquier momento, de oficio o
a instancia de los administrados, siempre que no se altere lo sustancial del contenido del acto ni
el sentido de la decisión.
3.2 Eficacia diferida
Los actos administrativos también pueden poseer eficacia diferida, es decir aquella que
se da cuando a pesar de ya haberse emitido el acto administrativo, o inclusive notificado, este no
produce efectos inmediatos; dado que los mismos se encuentran sujetos al cumplimiento de
ciertas condiciones.
Son supuestos de eficacia diferida los siguientes (MARTIN TIRADO, 2009, pág. 165):
Cuando el acto administrativo se encuentra sujeto a las condiciones conforme al Artículo
2º de la LPAG; es decir su eficacia se halla sujeta a condición, término o modo; aspectos que
deberán cumplirse para que el efecto cobre sus efectos.
a. Suspensión provisional del acto administrativo, bajo las condiciones que la LPAG
establece en su Artículo 216º, y que genera la pérdida de efectividad y ejecutoriedad, cuando en
realidad implica que dichas condiciones se encuentran pendientes mientras dure la suspensión.
b. Las resoluciones emitidas en un proceso sancionador son ejecutivas únicamente
cuando ponga fin a la vía administrativa, ello sin perjuicio de las medidas cautelares que puedan
obtenerse en el eventual proceso contencioso administrativo que se promueva.
EJEMPLOS:
EFICACIA ANTICIPADA: Podemos ver en los casos de licencias y permisos, así como en las
inscripciones registrales, cuyos efectos se retrotraen a la fecha de presentación de la solicitud.
EFICACIA DIFERIDA: La tarifa constituye un caso en el que si bien el acto administrativo ha sido
emitido y notificado, este cobra efectos meses después; siendo aplicable para el nuevo período
tarifario. Teniendo en cuenta lo desarrollado hasta este punto sobre la eficacia y validez, se puede
resumir lo abordado en el siguiente gráfico:
CUADRO COMPARATIVO VALIDEZ Y EFICACIA
LA NOTIFICACIÓN39.-
1. De la notificación: naturaleza y principios

39 Tomado de: Guía práctica sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento
jurídico peruano. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico. Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos
 1.1 Naturaleza y función
La notificación es el acto a través del cual se pone en conocimiento del interesado el
contenido de un acto administrativo. Asimismo, existe un régimen de notificación aplicable a
diversos actos de la administración, tales como criterios, emplazamientos y otros. En principio,
todo acto que pueda afectar al administrado debe serle notificado, incluso los actos administrativos
de mero trámite.
La función fundamental de la notificación es brindar eficacia al acto administrativo, al
permitir que este pueda ser de conocimiento de aquella persona que va a ser afectada por la
resolución. Asimismo, permite que el administrado pueda realizar las acciones conducentes a la
ejecución y/o cumplimiento del acto – cuando este le favorece – así como permite que pueda
interponer los recursos que considere adecuados iniciar.
1.2 De lo establecido por la LPAG
La notificación es, por regla general, el vehículo concretizador de eficacia de los actos
administrativos; por dicha razón es que el Artículo 18º de la LPAG impone a la Administración
Pública la obligación de notificar, disponiendo las formalidades que esta debe seguir. En ese
sentido, se puede afirmar que es responsabilidad de toda entidad practicar la notificación de oficio
y hacerse cargo de su debido diligenciamiento.
Con la finalidad de garantizar el cumplimiento de esta obligación las entidades tienen, en
el caso de notificaciones personales, la posibilidad de notificar a través de servicios de mensajería
especialmente contratados para el efecto. En supuestos donde la notificación debiera realizarse
en zonas alejadas; es posible que la Administración Pública recurra al aparato estatal y practique
las respectivas notificaciones a través de prefectos, subprefectos y subalternos.
1.3 Principios del Derecho que rigen el acto de notificar
La notificación se encuentra regida por los siguientes principios (BENAVENTE, 2004, pág.
40):
A. Principio de comunicación
Este principio incide en la importancia de la notificación como medio de comunicación
formal entre la Administración Pública y el administrado. Reconociendo que a través de la
notificación y el diligenciamiento de la misma se deja constancia formal de la debida comunicación
al administrado, y por ende la puesta en conocimiento de los alcances del acto administrativo que
le atañe.
Comunicación que se preserva y se encuentra intrínsecamente vinculada al avance del
procedimiento y la habilitación de decisiones que el administrado podrá tomar así como garantías
y derechos que el mismo podrá oponer.
B. Principio de economía
Dicho principio incide sobre los medios que se utilizan para generar los actos procesales
de comunicación buscando su rapidez, que supone economía de tiempo; su facilidad de diligenciar
y probar, generando una economía de esfuerzos; y, que signifiquen un costo ya sea inexistente o
accesible, garantizando una economía de gastos.
Este criterio ha generado desde la Administración Pública una adaptación de los avances
tecnológicos a los procedimientos administrativos, tal es el caso de la posibilidad de notificación
de decisiones administrativas por medios electrónicos que ahorran costos y tiempo.
C. Principio de solemnidad
El presente principio establece el deber de cumplimiento de cada uno de los requisitos
instaurados por la ley para que la notificación cobre efectivamente sus efectos. Resulta importante
además que la notificación, que será puesta en conocimiento del administrado, determine clara y
específicamente los alcances y las consecuencias que posee el acto administrativo que se
comunica.
La solemnidad debe encontrarse graduada por los principios y especial naturaleza del
procedimiento administrativo que imponen una cuota de informalismo pro administrado. Una clara
muestra de ello se encuentra desarrollada en el caso de actos administrativos que se hallan
exentos de notificación, donde la finalidad es la eficacia del procedimiento.
D. Principio de publicidad
La función pública debe ser ejercida con transparencia y predictibilidad permitiendo a la
ciudadanía en general el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las
decisiones que se adopten en ejercicio de ella. Para el cumplimiento de dicha finalidad, se
estableció como principio general la publicidad de los actos administrativos, a través de
mecanismos como son la notificación y la publicación.
Principio de directa incidencia en la naturaleza de la notificación, lo cual contribuye al
desarrollo de institucionalidad y a una predictibilidad por parte de los administrados en relación a
la Administración Pública.

Artículo 18.- Obligación de notificar

18.1. La notificación del acto es practicada de oficio y su debido diligenciamiento es competencia
de la entidad que lo dictó. La notificación debe realizarse en día y hora hábil, salvo regulación
especial diferente o naturaleza continuada de la actividad.
18.2. La notificación personal podrá ser efectuada a través de la propia entidad, por servicios
de mensajería especialmente contratados para el efecto y en caso de zonas alejadas, podrá
disponerse se practique por intermedio de las autoridades políticas del ámbito local del
administrado.

2 De la obligación de notificar como garantía del derecho al debido proceso

El Tribunal Constitucional (en adelante TC) como máximo intérprete de la Constitución se
ha referido al debido proceso, el cual ha sido ampliamente desarrollado en la “Guía sobre la
aplicación del Principio - Derecho del Debido Proceso en los procedimientos administrativos”
(MINJUS, 2013), reconociendo la importancia de la notificación y su clara vinculación al derecho
de defensa.
Así, el derecho a un debido proceso en sede administrativa, según el TC, debe ser
entendido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben
aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin que las personas
estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado
que pueda afectarlos. Vale decir, que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales
dentro de un proceso sea este administrativo o jurisdiccional debe respetar el debido proceso legal
(Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente Nº 8495-2006-PA/TC,
Fundamento 31).
Existe pues una protección que debe comprenderse integral a favor de los derechos e
intereses de los administrados, cuando la Administración Pública actúa pudiendo causarles un
efecto perjudicial. El presente fundamento resulta relevante pues entiende que el Debido Proceso,
como garantía vinculante en todo proceso seguido ante un órgano jurisdiccional, es extrapolable
a la esfera administrativa imponiendo un marco de obligaciones que la Administración Pública
debe respetar.
Asimismo, la sentencia señala que “el debido proceso administrativo” supone, en toda
circunstancia, el respeto por parte de la Administración Pública de todos aquellos principios y
derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada y a los
que se refiere el Artículo 139º de la Constitución del Estado (juez natural, juez imparcial e
independiente, derecho de defensa, etc.)(Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el
Expediente Nº 8495-2006-PA/TC, Fundamento 32).
Así pues, el derecho al debido proceso (o debido procedimiento, en sede administrativa)
constituye un límite aplicable a las actuaciones que la Administración Pública realiza respecto de
los administrados; suponiendo, por ejemplo, que el administrado deba conocer plenamente la
materia y los efectos de las decisiones administrativas asumidas, toda vez que tienen efecto
directo sobre sus derechos, pudiendo el administrado oponerse a la Administración Pública y sus
decisiones a través de los medios que la ley le permite.
Conforme lo expresa el TC, resulta necesario señalar que el derecho al debido proceso
no solo es aplicado en el ámbito jurisdiccional, sino que se extiende al procedimiento administrativo
vinculando a cualquier órgano del Estado.
Sin embargo, si bien el derecho al debido proceso en sede administrativa supone el grupo
de garantías contenidas en el mismo; este deberá adecuarse a las particularidades de la
Administración Pública y del ejercicio de su función administrativa. Tal es el caso, por ejemplo, de
la pluralidad de instancias, que resulta una garantía relevante del proceso judicial más no forma
parte, conforme al TC, del derecho al debido procedimiento administrativo; en tanto derecho
tutelarizable estrictamente en el seno del proceso judicial (Sentencia del Tribunal Constitucional,
recaída en el Expediente Nº 606-2004-PA/TC, Fundamento 6).
Es en esa línea, que el TC ha incorporado dentro de su ámbito de protección el derecho
de ser notificado, ya que solo mediante la notificación de la resolución administrativa el actor podía
tomar conocimiento exacto de la motivación que tuvo la Administración Pública a fin de ejercer su
derecho de defensa (Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente Nº 5658-
2006-PA/TC, Fundamento 24). Es decir, el derecho de defensa, como garantía que comprende el
debido procedimiento, se encuentra directamente relacionado con una adecuada y oportuna
notificación de las decisiones administrativas emitidas.
Garantía que cobra mayor sentido en el marco de procedimientos sancionadores;
conforme lo señala el TC, los actos administrativos deben tener como requisito la notificación con
la finalidad que el administrado tenga la posibilidad de conocer su contenido, más aún en el caso
que se apliquen sanciones o que se limiten los derechos del ciudadano; incumplir este requisito
vulnera el derecho de defensa (Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente Nº
01709-2011-AA/ TC, Fundamento 4).
Resulta necesario, a su vez, precisar que la notificación debe cuidar las formas
preestablecidas por la LPAG (forma y oportunidad señaladas en los Artículos 20º y 21º de la
LPAG); en ese sentido, el TC entiende que su inobservancia constituye también una vulneración
de la garantía al debido proceso así como una clara afectación a la facultad de contradicción y al
derecho de defensa que asiste a todo ciudadano (Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída
en el Expediente Nº 01741-2005-AA/ TC, Fundamento 8).
Por otro lado, el TC resume las dos consideraciones que se deben observar en líneas
generales por la Administración Pública para una notificación debida, en virtud de la reiterada
jurisprudencia emitida por el mismo; así:
a) El lugar, donde debe realizarse la notificación; y,
b) La forma, en que dicha notificación debe efectuarse.
Sin duda, esta salvedad reviste de especial relevancia, por cuanto de una debida
notificación –entendida como aquella ajustada a lo dispuesto en las normas aplicables al caso–,
el administrado podrá ver garantizado su derecho al debido procedimiento administrativo,
especialmente en lo que respecta al derecho de defensa, pudiendo, de este modo, tomar
conocimiento de los actos administrativos en su contra e impugnarlos de manera oportuna
(Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente Nº 2095-2005-PA/TC,
Fundamento 6).
Finalmente, en cuanto a los deberes del administrado, el TC considera esencial que en
virtud del Artículo 21º de la LPAG, corresponda a este la carga de comunicar de modo expreso,
cierto e indubitable, su nuevo domicilio a la Administración Pública, a fin de recibir las notificaciones
en el referido domicilio. (Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente Nº 1848-
2008-AA/TC, Fundamento 7).

Artículo 19.- Dispensa de notificación

19.1. La autoridad queda dispensada de notificar formalmente a los administrados cualquier
acto que haya sido emitido en su presencia, siempre que exista acta de esta actuación
procedimental donde conste la asistencia del administrado.
19.2. También queda dispensada de notificar si el administrado tomara conocimiento del acto
respectivo mediante su acceso directo y espontáneo al expediente, recabando su copia,
dejando constancia de esta situación en el expediente.

3. Dispensa de la notificación
El Artículo 19º de la LPAG establece un régimen de excepción a la obligación de notificar
por parte de la Administración Pública contenida en el Artículo 18º; disponiéndose, en primer lugar,
que aquellos actos emitidos en presencia de los administrados quedan exentos de notificación;
debiéndose celebrar la formalidad de elaborar un acta en donde conste dicha actuación
procedimental y conste la asistencia del administrado.
Asimismo, la norma establece un segundo supuesto exento de notificación, cuando el
administrado tomara conocimiento del acto respectivo a través de su acceso directo y espontáneo
al expediente, recabando una copia del mismo y dejando constancia de dicha situación en el
expediente.
El presente régimen de excepción responde plenamente a la naturaleza del procedimiento
administrativo que se halla inspirado en los principios de celeridad y eficacia.

Artículo 20.- Modalidades de notificación

20.1. Las notificaciones serán efectuadas a través de las siguientes modalidades, según este
respectivo orden de prelación:
20.1.1. Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio.
20.1.2. Mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier otro medio que permita
comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de
cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado.
20.1.3. Por publicación en el Diario Oficial y en uno de los diarios de mayor circulación en el
territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley.
20.2. La autoridad no puede suplir alguna modalidad con otra ni modificar el orden de prelación
establecido en el numeral anterior, bajo sanción de nulidad de la notificación. Puede acudir
complementariamente a aquellas u otras, si así lo estime conveniente para mejorar las
posibilidades de participación de los administrados.
20.3. Tratamiento igual al previsto en este capítulo corresponde a los citatorios, los
emplazamientos, los requerimientos de documentos o de otros actos administrativos análogos.
20.4. El administrado interesado o afectado por el acto que hubiera consignado en su escrito
alguna dirección electrónica que conste en el expediente puede ser notificado a través de ese
 medio siempre que haya dado su autorización expresa para ello. Para este caso no es de
aplicación el orden de prelación dispuesto en el numeral 20.1.
La notificación dirigida a la dirección de correo electrónico señalada por el administrado se
entiende válidamente efectuada cuando la entidad reciba la respuesta de recepción de la
dirección electrónica señalada por el administrado. La notificación surte efectos el día que
conste haber sido recibida, conforme lo previsto en el numeral 2 del artículo 25.
En caso de no recibirse respuesta automática de recepción en un plazo máximo de dos (2) días
útiles contados desde el día siguiente de efectuado el acto de notificación vía correo electrónico,
se procede a notificar por cédula conforme al inciso 20.1.1.
Lo señalado en el presente numeral no impide que la entidad asigne al administrado una casilla
electrónica gestionada por ella, siempre que cuente con el consentimiento del administrado,
salvo lo dispuesto en la tercera disposición complementaria final de la Ley Nº 30229 o norma
que lo sustituya. En este caso, la notificación se entiende válidamente efectuada cuando la
entidad la deposite en el buzón electrónico asignado al administrado, surtiendo efectos el día
que conste haber sido recibida, conforme lo previsto en el numeral 2 del artículo 25.
Para la notificación por correo electrónico, la autoridad administrativa, si lo considera pertinente,
puede emplear firmas y certificados digitales conforme a lo estipulado en la ley de la materia.

4. Modalidades de notificación
La LPAG contempla tres formas de notificación, de acuerdo a lo establecido en el Artículo
20º, que deben ser aplicadas en orden de prelación; lo que no impide que la Administración Pública
pueda utilizar más de una de forma complementaria siempre que no desnaturalice el orden
establecido.
En ese sentido, la Administración Pública se encuentra impedida, bajo sanción de nulidad,
de suplir alguna modalidad con otra.
La LPAG ha establecido el siguiente orden de prelación:

Artículo 21.- Régimen de la notificación personal

21.1. La notificación personal se hará en el domicilio que conste en el expediente, o en el último
domicilio que la persona a quien deba notificar haya señalado ante el órgano administrativo en
otro procedimiento análogo en la propia entidad dentro del último año.
21.2. En caso que el administrado no haya indicado domicilio, o que éste sea inexistente, la
autoridad deberá emplear el domicilio señalado en el Documento Nacional de Identidad del
administrado. De verificar que la notificación no puede realizarse en el domicilio señalado en el
Documento Nacional de Identidad por presentarse alguna de las circunstancias descritas en el
numeral 23.1.2 del artículo 23, se deberá proceder a la notificación mediante publicación.
21.3. En el acto de notificación personal debe entregarse copia del acto notificado y señalar la
fecha y hora en que es efectuada, recabando el nombre y firma de la persona con quien se
entienda la diligencia.
Si ésta se niega a firmar o recibir copia del acto notificado, se hará constar así en el acta,
teniéndose por bien notificado. En este caso la notificación dejará constancia de las
características del lugar donde se ha notificado.
21.4. La notificación personal, se entenderá con la persona que deba ser notificada o su
representante legal, pero de no hallarse presente cualquiera de los dos en el momento de
entregar la notificación, podrá entenderse con la persona que se encuentre en dicho domicilio,
dejándose constancia de su nombre, documento de identidad y de su relación con el
administrado.
21.5. En el caso de no encontrar al administrado u otra persona en el domicilio señalado en el
procedimiento, el notificador deberá dejar constancia de ello en el acta y colocar un aviso en
 dicho domicilio indicando la nueva fecha en que se hará efectiva la siguiente notificación. Si
tampoco pudiera entregar directamente la notificación en la nueva fecha, se dejará debajo de la
puerta un acta conjuntamente con la notificación, copia de los cuales serán incorporados en el
expediente.

4.1 Notificación personal

El Artículo 21º de la LPAG dispone que este tipo de notificación debe ser realizada en el
domicilio del administrado, el cual deberá ser determinado a través de las siguientes opciones:
a. El domicilio consignado en el expediente; o,
b. El domicilio consignado por el administrado en procedimiento análogo ante un órgano
administrativo de la misma entidad dentro del último año.
En caso no se pudiera determinar el domicilio, la Administración Pública debe recurrir a la
dirección señalada en el Documento Nacional de Identidad (DNI). Si con dicha dirección, resulta
que la notificación no puede realizarse podrá entonces publicarse el acto administrativo, en
aplicación subsidiaria de dicho medio de notificación.

Artículo 22.- Notificación a pluralidad de interesados

22.1. Cuando sean varios sus destinatarios, el acto será notificado personalmente a todos, salvo
sí actúan unidos bajo una misma representación o si han designado un domicilio común para
notificaciones, en cuyo caso éstas se harán en dicha dirección única.
22.2. Si debiera notificarse a más de diez personas que han planteado una sola solicitud con
derecho común, la notificación se hará con quien encabeza el escrito inicial, indicándole que
trasmita la decisión a sus cointeresados.

4.2 Notificación a pluralidad de interesados

El Artículo 22º de la LPAG establece dos reglas de publicación de actos administrativos
que se encuentran dirigidos a una pluralidad de administrados. Así en su primer numeral, señala
el supuesto en que varios administrados actúan independientemente sin una misma
representación; debiéndose entonces notificar el acto a cada uno de ellos personalmente. Si
designaran un domicilio común, se harán llegar todas las notificaciones a la dirección indicada.
Supuesto distinto supone el caso de más de diez (10) administrados, con derecho común,
que plantearan una solicitud para todos; en dicho caso la Administración Pública deberá notificar
a quien encabeza el escrito inicial, indicándole ponga en conocimiento de sus cointeresados de la
decisión asumida.
4.3 Notificación a través de medios alternativos: Notificación electrónica
Existen dos elementos centrales a considerar en este tipo de notificación: por un lado, el
administrado deberá solicitar expresamente la aplicación de una u otra forma de notificación bajo
las vías permitidas; y, por otro, que puedan ser utilizadas por la Administración Pública; el Artículo
20.1.2 de la LPAG establece una lista abierta de posibilidades ya sea telegrama, correo certificado,
telefax o cualquier otro medio (incluyéndose como ya viene siendo practicado, el uso de correo
electrónico, entre otras formas de notificación vía electrónica).
Resulta fundamental incorporar la notificación electrónica en el procedimiento
administrativo dada su directa incidencia en la celeridad y efectividad del mismo; suponiendo una
reducción considerable de tiempos y costos en favor del administrado y de la propia Administración
Pública, como una clara expresión del Principio de Economía Procesal. Sin embargo, resulta
importante recordar que un elemento al que no debe renunciarse, a pesar de la incorporación de
medios tecnológicos más rápidos de comunicación, es que el medio seleccionado permita
comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quién lo recibe.
Al respecto debemos decir que se han planteado hasta tres sistemas de implementación,
respecto de la presente modalidad (Sistemas y cuadro tomados del Informe Legal Nº 35-2012-
JUS-DNAJ).

Artículo 23.- Régimen de publicación de actos administrativos

23.1. La publicación procederá conforme al siguiente orden:
23.1.1. En vía principal, tratándose de disposiciones de alcance general o aquellos actos
administrativos que interesan a un número indeterminado de administrados no apersonados al
procedimiento y sin domicilio conocido.
23.1.2. En vía subsidiaria a otras modalidades, tratándose de actos administrativos de carácter
particular cuando la ley así lo exija, o la autoridad se encuentre frente a alguna de las siguientes
circunstancias evidenciables e imputables al administrado:
− Cuando resulte impracticable otra modalidad de notificación preferente por ignorarse el
domicilio del administrado, pese a la indagación realizada.
− Cuando se hubiese practicado infructuosamente cualquier otra modalidad, sea porque la
persona a quien deba notificarse haya desaparecido, sea equivocado el domicilio aportado por
el administrado o se encuentre en el extranjero sin haber dejado representante legal, pese al
requerimiento efectuado a través del Consulado respectivo.
23.2. La publicación de un acto debe contener los mismos elementos previstos para la
notificación señalados en este capítulo; pero en el caso de publicar varios actos con elementos
comunes, se podrá proceder en forma conjunta con los aspectos coincidentes, especificándose
solamente lo individual de cada acto.

5. Régimen de publicación de los actos administrativos

La LPAG permite la procedencia, conforme a lo establecido en su Artículo 23º, de esta
forma de notificación a través de dos vías, en el siguiente orden:
En vía principal: Se encuentra dirigido a administrados y/o interesados que, en virtud de
la materia de alcance general, no pueden ser determinados en cuanto a número y que no han sido
apersonados al proceso y no tienen domicilio conocido.
En vía subsidiaria a otras modalidad: Cuando la materia resulta particular, siempre que la
ley lo exija; o cuando la administración se halle ante las siguientes circunstancias evidenciables e
imputables al administrado:
a. Se ignora el domicilio a pesar de indagación, por lo que resulta imposible practicar otra
forma distinta a la publicación, y;
b. Cuando se hubiese practicado las otras modalidades sin resultado; casos en los que el
administrado ha desaparecido, consignó dirección equivocada o se halle en el extranjero sin dejar
representante legal, pese a requerimiento vía Consulado.

6 De la notificación de actos administrativos en el extranjero

Este régimen resulta aplicable tanto a personas naturales como jurídicas que se
encuentran en el extranjero, pero deben ser notificadas con un acto administrativo emitido en el
Perú (Artículo 23.1.2 de la LPAG) no importando la nacionalidad extranjera que posean solo que
se hallen domiciliados fuera del Perú (Al respecto, véase la CONSULTA JURÍDICA Nº 006-2014-
JUS/DGDOJ).
En tal sentido, las referidas personas deben ser consideradas como administrado, bajo la
definición del Artículo 51º de la LPAG, que establece como administrado a aquel que posea
derechos o intereses legítimos que puedan ser afectados por la decisión a adoptarse; más aún en
el caso de imputaciones por infracción administrativa (Por ejemplo: en el supuesto de agentes
económicos, nacionales o extranjeros, imputados por la comisión de conductas anticompetitivas
con efecto en nuestro territorio).
En estos casos, antes de hacer uso de la notificación por publicación en vía subsidiaria,
para el administrado que vive en el extranjero, se necesita que previamente se le requiera señale
y/o nombre, mediante vía consular, un representante legal en el Perú, con la finalidad de dirigir a
este último las notificaciones en el Perú.
En el supuesto que el administrado domiciliado en el extranjero no señale un
representante legal en el Perú, pese al requerimiento válidamente efectuado, recién, la autoridad
administrativa podrá realizar la publicación antes anotada en el territorio peruano —a través del
Diario Oficial y uno de mayor circulación nacional—, constituyéndose dicha publicación en una
notificación del acto administrativo plenamente válida para el ordenamiento jurídico peruano.
Finalmente, cabe precisar que la utilización de la vía consular solo será necesaria para
efectos de requerir al administrado que señale un representante legal en el Perú. En tal sentido,
no será necesario que se realice dicho requerimiento por cada acto administrativo que se emita
durante el trámite del procedimiento, dado que la finalidad buscada por la norma se entiende
cumplida con la realización de un solo requerimiento. Por lo tanto, los sucesivos actos
administrativos podrán ser notificados mediante publicación, conforme a la normativa.

Artículo 24.- Plazo y contenido para efectuar la notificación

24.1. Toda notificación deberá practicarse a más tardar dentro del plazo de cinco (5) días, a
partir de la expedición del acto que se notifique, y deberá contener:
24.1.1. El texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación.
24.1.2. La identificación del procedimiento dentro del cual haya sido dictado.
24.1.3. La autoridad e institución de la cual procede el acto y su dirección.
24.1.4. La fecha de vigencia del acto notificado, y con la mención de si agotare la vía
administrativa.
24.1.5. Cuando se trate de una publicación dirigida a terceros, se agregará además cualquier
otra información que pueda ser importante para proteger sus intereses y derechos.
24.1.6. La expresión de los recursos que proceden, el órgano ante el cual deben presentarse
los recursos y el plazo para interponerlos.
24.2. Si en base a información errónea, contenida en la notificación, el administrado practica
algún acto procedimental que sea rechazado por la entidad, el tiempo transcurrido no será
tomado en cuenta para determinar el vencimiento de los plazos que correspondan.

6. Procedimiento General de Notificación

6.1 Contenido y plazo de la notificación
De acuerdo a lo establecido por el Artículo 24º de la LPAG, toda notificación debe contener
los siguientes elementos:
a. El texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación.
b. La identificación del procedimiento dentro del cual haya sido dictado.
c. La autoridad e institución de la cual procede el acto y su dirección.
d. La fecha de vigencia del acto notificado, y con la mención de si agotare la vía
administrativa.
e. Cuando se trate de una publicación dirigida a terceros, se agregará, además, cualquier
otra información que pueda ser importante para proteger sus intereses y derechos.
 f. La expresión de los recursos que proceden, el órgano ante el cual deben presentarse
los recursos y el plazo para interponerlos.
Resulta importante reiterar la importancia de la notificación, más aún si en virtud del numeral
segundo del Artículo 24º de la LPAG es claro en señalar que si en base a información errónea,
contenida en la notificación, el administrado practica algún acto procedimental que sea rechazado
por la entidad, el tiempo transcurrido no será tomado en cuenta para determinar el vencimiento de
los plazos que correspondan.
Lo antes expuesto supone una adecuada respuesta a las situaciones de inducción en error
al administrado; el contenido que las notificaciones debe estar consignado de la forma más clara
y en atención a un pleno conocimiento de los efectos y acciones a tomar, lo que supone una
obligación permanente del funcionario por conocer los procedimientos y características de estas
actuaciones administrativas.

Artículo 25.- Vigencia de las notificaciones

Las notificaciones surtirán efectos conforme a las siguientes reglas:
1. Las notificaciones personales: el día que hubieren sido realizadas.
2. Las cursadas mediante correo certificado, oficio, correo electrónico y análogos: el día que
conste haber sido recibidas.
3. Las notificaciones por publicaciones: a partir del día de la última publicación en el Diario
Oficial.
4. Cuando por disposición legal expresa, un acto administrativo deba ser a la vez notificado
personalmente al administrado y publicado para resguardar derechos o intereses legítimos de
terceros no apersonados o indeterminados, el acto producirá efectos a partir de la última
notificación.
Para efectos de computar el inicio de los plazos se deberán seguir las normas establecidas en
el artículo 142 de la presente Ley, con excepción de la notificación de medidas cautelares o
precautorias, en cuyo caso deberá aplicarse lo dispuesto en los numerales del párrafo
precedente.

6.2 Vigencia de las notificaciones

El Artículo 25º de la LPAG establece una serie de disposiciones respecto de cuándo es
que surtirán efecto las notificaciones, en virtud de la modalidad utilizada; así se ha establecido que
en el caso de las notificaciones personales surtirá efecto el día que hubieren sido realizadas. Para
el caso de notificaciones cursadas a través de correo certificado, oficio, correos electrónicos y
análogos, el día en que conste haber sido recibidos.
En el caso de notificaciones a través de publicación, se asume el efecto a partir del día de
la última publicación en el Diario Oficial. Finalmente cuando por disposición legal expresa, un acto
administrativo deba ser notificado personalmente al administrado y publicado para resguardar
derechos o intereses legítimos de terceros no apersonados o indeterminados, el acto producirá
efectos a partir de la última notificación.

Artículo 26.- Notificaciones defectuosas

26.1. En caso que se demuestre que la notificación se ha realizado sin las formalidades y
requisitos legales, la autoridad ordenará se rehaga, subsanando las omisiones en que se
hubiesen incurrido, sin perjuicio para el administrado.
26.2. La desestimación del cuestionamiento a la validez de una notificación, causa que dicha
notificación opere desde la fecha en que fue realizada.
 Artículo 27.- Saneamiento de notificaciones defectuosas
27.1. La notificación defectuosa por omisión de alguno de sus requisitos de contenido, surtirá
efectos legales a partir de la fecha en que el interesado manifiesta expresamente haberla
recibido, si no hay prueba en contrario.
27.2. También se tendrá por bien notificado al administrado a partir de la realización de
actuaciones procedimentales del interesado que permitan suponer razonablemente que tuvo
conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución, o interponga cualquier recurso
que proceda. No se considera tal, la solicitud de notificación realizada por el administrado, a fin
que le sea comunicada alguna decisión de la autoridad.

6.3 Notificaciones defectuosas y su saneamiento

Es posible que la Administración Pública al momento de realizar las notificaciones omita
el cumplimiento de alguna formalidad y/o requisito que el ordenamiento jurídico establezca; ante
dicho supuesto nuestra LPAG establece la posibilidad de subsanación de omisiones a través de
una nueva disposición que haga efectiva la notificación pero de forma correcta, sin perjuicio del
administrado.
Resulta necesario señalar que ante notificaciones cuestionadas por los administrados, la
Administración Pública debe verificar si resulta estimable o no, ya sea para proceder con la
subsanación o entender que la notificación fue realizada correctamente; operando, en ese
supuesto, todos los efectos del acto administrativo desde la notificación.
El Artículo 27º de la LPAG establece un Régimen de Saneamiento de notificaciones
defectuosas preponderantemente a favor de la eficacia del acto administrativo; así, señala en su
numeral primero que la notificación defectuosa, por omisión de alguno de los requisitos de
contenido establecidos en el Artículo 24º, surte efectos legales a partir de la fecha en que el
administrado manifiesta haberla recibido, salvo prueba en contrario.
Asimismo, el Numeral 2 del Artículo 27º de la LPAG establece una convalidación tácita
por parte del administrado, respecto de la notificación defectuosa; al realizar estas actuaciones
procedimentales que hagan suponer a la Administración Pública que conoció del contenido y
alcance del acto administrativo que se le notificara. Resulta también una prueba de convalidación
la interposición del recurso que corresponda al acto administrativo notificado de forma defectuosa.
Finalmente, se debe señalar en cuanto a las notificaciones y el silencio administrativo, que el
Artículo 188º de la LPAG es claro al establecer que los procedimientos administrativos sujetos a
silencio administrativo positivo quedan automáticamente aprobados en los términos en que fueron
solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo, considerando incluso el plazo de cinco
(5) días adicionales para notificar, la entidad no hubiere notificado el pronunciamiento respectivo.

Artículo 28.- Comunicaciones al interior de la administración

28.1. Las comunicaciones entre los órganos administrativos al interior de una entidad serán
efectuadas directamente, evitando la intervención de otros órganos.
28.2. Las comunicaciones de resoluciones a otras autoridades nacionales o el requerimiento
para el cumplimiento de diligencias en el procedimiento serán cursadas siempre directamente
bajo el régimen de la notificación sin actuaciones de mero traslado en razón de jerarquías
internas ni transcripción por órganos intermedios.
28.3. Cuando alguna otra autoridad u órgano administrativo interno deba tener conocimiento de
la comunicación se le enviará copia informativa.
28.4. La constancia documental de la transmisión a distancia por medios electrónicos entre
entidades y autoridades, constituye de por sí documentación auténtica y dará plena fe a todos
 sus efectos dentro del expediente para ambas partes, en cuanto a la existencia del original
transmitido y su recepción.

EL PROCESO ADMINISTRATIVO.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.-

Artículo 29.- Definición de procedimiento administrativo

Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en
las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos
jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los
administrados.

Para BACACORZO, el procedimiento es la secuencia de actos que se ejecutan de modo

legal y progresivo, dentro de la poliforme actividad del Estado, pero que se resuelven mediante
actos administrativos (resoluciones), obteniendo un pronunciamiento, cuya finalidad es ejecutar la
voluntad del Estado.
GARCÍA DE ENTERRÍA, sostiene que el procedimiento administrativo es una ordenación
interna de una pluralidad de operaciones, expresada en actos diversos realizados
heterogéneamente por varios sujetos u órganos, operaciones y actos que, no obstante su relativa
autonomía, se articulan en orden a la producción de un acto final.
En nuestra legislación se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos
y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que
produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o
derechos de los administrados.
Por lo tanto, podemos manifestar que el procedimiento administrativo es el conducto o vía
por el que transita o transcurre en términos de derecho la actividad o función administrativa.
A diferencia del proceso en donde el producto es una resolución con la calidad de cosa
juzgada, en el procedimiento administrativo el resultado es un acto administrativo que tiene
carácter de cosa decidida.

ORIGEN Y DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO40.-

La justicia administrativa es un concepto sustantivo y procesal, el cual establece que la
actividad de la administración pública debe orientarse a la realización o satisfacción de intereses
públicos concretos, con el pleno respeto a los derechos e intereses públicos. Ahora bien, esta
busca la solución de las controversias que surjan entre aquella y los administrados (particulares),
entre dos entes públicos, o entre el Estado y un ente público menor41.
Como bien señala Fix Zamudio, la justicia administrativa se compone de un conjunto
amplio de instrumentos jurídicos para la defensa de los administrados, dentro de los que se

40 Tomado de: Derecho PUCP N° 67, 2011 / ISSN 0251-3420. El debido procedimiento administrativo
Administrative due process. Enrique Rojas Franco. Es profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad
de Costa Rica. Asimismo, es doctor en Derecho público por la Universidad de Burdeos y especialista en
Ciencia administrativa por la Universidad de Roma. Se desempeña como presidente de la Asociación e
Instituto Iberoamericano de Derecho Público y Administrativo Profesor Jesús González Pérez. Correo
electrónico: [email protected], [email protected].
41 Rojas Franco, Enrique. Derecho administrativo y Derecho procesal administrativo. Guayaquil: Edilex S.A.

Editores, 2007.
incluyen la existencia de una jurisdicción especializada y ejercida por los tribunales en sede
administrativa y por los entes y órganos de la administración pública.
Históricamente, se han ideado distintas fórmulas para la resolución de controversias entre
la administración pública y los administrados. Durante el absolutismo, la justicia administrativa se
confirió y concentró en órganos eminentemente administrativos, no jurisdiccionales. Este modelo
fue abandonado con las revoluciones liberales del siglo XVIII, en donde se comienzan a diseñar
fórmulas que incluían la participación de tribunales administrativos en la solución de controversias
entre administración y los administrados. Todo ello con motivo de la clásica división de poderes
propuesta por Montesquieu.
La justicia administrativa tuvo sus orígenes en la Revolución Francesa, ya que pretendía
instituir una forma de gobierno que pusiera a la ley por encima del hombre (poder soberano), idea
concentrada en los escritos de Rousseau:42 «un pueblo libre obedece, pero no sirve; tiene
jefes, pero no dueños; obedece a las leyes, pero nada más que a las leyes y es por fuerza
de las leyes por lo que no obedece a los hombres».
El control de la actividad de la administración había sido inexistente, pues este era un
instrumento personal del poder del monarca. La revolución de 1789 cambia radicalmente el
paradigma absolutista, en donde esta organización —denominada la administración— daría el
paso hacia la regulación o la limitación legal: tanto su organización como su actividad se ajustarían
y limitarían a las disposiciones de las leyes43.
En Francia se consagra la primera constitución revolucionaria en 1791, en la cual se
señala, entre otras cosas, el sometimiento de la actividad administrativa a la ley, y surge el principio
de legalidad como piedra angular o norte del Derecho público en general y, en especial, del
Derecho administrativo. De una forma visionaria, la misma Constitución estableció los mecanismos
de control interno para hacer efectivo este principio.
De esta forma, se le otorgó la función controladora al consejo de Estado —denominado
también Consejo de Ministros—. Esta fórmula excluyó por completo el control judicial de la
actividad administrativa en virtud del principio estricto de separación de poderes planteado por
Montesquieu. En Francia, la Revolución mantuvo una gran desconfianza hacia la jurisdicción
ordinaria44. No obstante, el modelo adoptado por Francia supuso mantener en vigencia la
separación de poderes —ejecutivo, legislativo y judicial—, de modo tal que solo la administración
podía controlar la legalidad de sus propias actuaciones formales y materiales por medio del
consejo de Estado. A pesar de lo anterior, dicho consejo se estableció, inicialmente, como un
órgano asesor de la administración, en donde esta última era la que tenía la palabra sobre la
valoración de legalidad de sus actos.
Posteriormente, ya en el siglo XIX, se lograría —en palabras de García de Enterría— la
transición de una justicia retenida a una justicia delegada. Se recurrió a la solución de elevar el
consejo de Estado, un órgano administrativo, al rango de órgano jurisdiccional. Este órgano
vendría a tener los poderes y la autoridad necesaria para resolver los asuntos que fueran

42 García de Enterría, Eduardo. «La justicia administrativa en el cambio de siglo». Revista de Estudios de
Derecho Público: Justicia Administrativa en México e Iberoamérica. México D.F.: FUNDAP, 2002.
43 Ibíd.
44 Rojas Franco, Enrique. Derecho administrativo de Costa Rica. México D.F.: Editorial Porrúa, 2006. Al

respecto, ver la frase de Cannada Bartoli: «el espíritu de las corporaciones judiciales era considerado
contrario a la regeneración del pueblo francés»
sometidos a su conocimiento. Se produce, pues, una independencia de la justicia administrativa
de la justicia judicial.45
A pesar de que se estableció el denominado sistema francés, muchos otros Estados
asumían un modelo en donde el control se realiza en sede jurisdiccional, con lo que le conferían a
estos órganos no administrativos la posibilidad de dirimir los conflictos no revisables por la
jurisdicción judicial entre la administración y el particular. Esta jurisdicción mantuvo en lo judicial
el control sobre propiedad y libertad. Entre los países que no siguieron la práctica francesa y
adoptaron el modelo judicial se encuentran Alemania, Inglaterra, Bélgica, España, Costa Rica,
entre otros.
Diferentes soluciones y modelos se han estructurado para la resolución de controversias
entre particulares y la administración. A continuación expondremos algunos tipos.
– Sistema de jurisdicción única o judicialista: está inspirado en la concepción anglosajona
del control público. Este modelo establece que los jueces que resuelven conflictos entre
particulares son competentes para resolver las diferencias suscitadas con la administración
pública. Por ende, no existe una diferenciación entre el derecho aplicable ni entre los órganos que
lo aplican.
Este esquema es empleado en el sistema de common law. Por ejemplo, en Inglaterra,
Estados Unidos y Australia.
– Contencioso administrativo o doble jurisdicción: en este modelo, se crean órganos
jurisdiccionales especializados que pertenecen a la propia administración —o que bien están
separados de esta— y que decidirán las controversias administrativas.
– Sistema de «justicia repartida»: esta fórmula reparte la competencia jurisdiccional
administrativa entre jueces comunes y los administrativos. Rigió en Italia desde 1889 hasta 1965,
cuando comenzó a imperar el sistema de la jurisdicción única. En México D.F. se sigue este
sistema.
– En Latinoamérica, ha predominado —en su mayoría— la aplicación del modelo de los
tribunales especializados y la doble jurisdicción, con algunas particularidades. Resulta inédito el
caso de Colombia, en donde se aplica el modelo francés del consejo de Estado.
– Siguiendo la línea de análisis de Fix Zamudio —y su concepto de justicia administrativa
como aquel conjunto de instrumentos jurídicos para la tutela de los derechos subjetivos de los
administrados—, los tribunales administrativos y las leyes de procedimientos administrativos se
han convertido en mecanismos efectivos, así como en una fuente fundamental de la justicia
administrativa. En este sentido, las últimas décadas han evidenciado un crecimiento importante de
las leyes de procedimiento administrativo en el continente.46

EL CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Posterior a la contextualización histórica, continuaremos a analizar el concepto de
procedimiento administrativo en la teoría general del Derecho administrativo.
Don Eduardo Ortiz, jurista costarricense, otorgó la siguiente definición sobre el
procedimiento administrativo: “[...] es el conjunto de actos preparatorios concatenados según
un orden cronológico y funcional, para verificar la existencia de la necesidad pública a

45García de Enterría, Eduardo. «La justicia administrativa en el cambio de siglo». Revista de Estudios de
Derecho Público: Justicia Administrativa en México e Iberoamérica. México D.F.: FUNDAP, 2002.
46 Sobre este tema puede consultarse el artículo de Brewer-Carías, A. «Principios generales del

procedimiento administrativo: hacia un estándar continental». En Procedimiento y justicia administrativa en

América Latina. México D.F.: Konrad Adenauer Stiftung, 2009.
satisfacer y de los hechos que lo crean, así como para oír a los posibles afectados y voceros
de intereses conexos, tanto públicos como privados, especialmente estos últimos, con el
fin de conformar la decisión en la forma que mejor los armonice con el fin público a
cumplir.47
Por su parte, Agustín Gordillo define al procedimiento administrativo como «la parte del
Derecho administrativo que estudia las reglas y principios que rigen la intervención de los
interesados en la preparación e impugnación de la voluntad administrativa»48
Ambas definiciones sitúan al procedimiento administrativo como una actividad de carácter
instrumental en la satisfacción adecuada del interés público. Asimismo, resulta interesante que los
planteamientos apuntados señalan la intervención del administrado como parte integral del
concepto del procedimiento administrativo. Al respecto el Tribunal Constitucional costarricense —
la denominada Sala Constitucional— ha recalcado este carácter de participación del administrado
en la formación de la voluntad administrativa en su jurisprudencia, cuando señala que, “[...] en
efecto, toda actuación administrativa que pueda derivar de un acto capaz de afectar
negativamente la esfera de derechos subjetivos de la persona, debe estar precedida de un
procedimiento que se constituya en un instrumento apto para conocer y tomar en
consideración la posición del administrado, de frente a la decisión del Estado que habrá de
proyectarse directamente sobre sus derechos”.49
La definición otorgada por Gordillo nos introduce en la naturaleza y tipología de los
procedimientos administrativos, que pueden distinguirse claramente entre los de naturaleza
constitutiva y los de impugnación.
El procedimiento administrativo de naturaleza constitutiva tiene como principal propósito
el dictado de un acto administrativo final que resuelva la petición del gestionante o de la parte
interesada, ya sea en un sentido favorable o en uno desfavorable.
En cuanto al procedimiento administrativo de naturaleza impugnativa, este refiere a la
posibilidad de recursar o impugnar el acto final que fue dictado en el marco del procedimiento
constitutivo. Para ello, el administrado tiene a su disposición una serie de recursos establecidos
en la ley.
La doctrina en repetidas oportunidades ha reconocido esta tipología o también las ha
señalado como dos etapas constitutivas del procedimiento: una primera etapa conformada por la
formación de la voluntad administrativa, y otra etapa de fiscalización, control e impugnación que
comienza cuando la primera concluye.50 En esta misma línea, el profesor González Pérez
menciona: «y a la hora de verificar la adecuación al Derecho de aquellos actos, es el propio
ente de que emanan el que asume tal función, bien porque de oficio inste su revisión, o
porque ha de conocer los recursos que, como requisito previo a la incoación del proceso,
han de interponer ante él los afectados por el acto».51

47 Ortiz Ortiz, Eduardo. «Nulidades del acto administrativo en la ley general de administración pública».
Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo. San José: Colegio de Abogados, 1981.
48 Gordillo, A. Tratado de Derecho administrativo. Tomo 2. Buenos Aires: Fundación de Derecho

Administrativo, 1998.
49 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de San José, a las 15:15 horas del 20 de diciembre

de 2000.
50 Mora Espinoza, Álvaro. «El procedimiento administrativo». En Apuntes de Derecho administrativo. San

José: Universidad de Costa Rica, 2008.

51 González Pérez, J. Manual de Derecho procesal administrativo. Segunda Edición. Madrid: Editorial

Civitas, 1992.
 La esencia del procedimiento administrativo en general es la de asegurar el cumplimiento
posible de los fines de la administración con respeto a los derechos subjetivos y a los intereses
legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico. Podemos señalar dos
objetivos básicos que el procedimiento administrativo y su normativa buscan (…): el primero de
ellos es resolver la contraposición entre autoridad y libertad, y prerrogativa y garantía, de tal
manera que se equilibre la necesidad de un procedimiento rápido, célere, ágil y flexible que, a su
vez, permita un funcionamiento eficiente y económico por parte de la administración. Hay que
mencionar que también se busca el respeto de las garantías del administrado. En segundo lugar,
el procedimiento busca garantizar la vigencia efectiva de los principios de derecho sobre los que
se asienta todo el régimen institucional y que valen no solo para garantizar intereses legítimos de
los particulares, sino el interés público. En este sentido, el TUO de la LGPA en su artículo III del
Título Preliminar, nos orienta sobre los fines del procedimiento administrativo:
Artículo III.- Finalidad
La presente Ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para que la
actuación de la Administración Pública sirva a la protección del interés general, garantizando los
derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico
en general.
El procedimiento administrativo se nutre, informa y estructura a partir de una serie
determinada de principios, que en la mayoría de los casos tienen un sustento supralegal. Los
principios son pilares para orientar los procedimientos. La inobservancia puede acarrear la nulidad
de lo actuado. Al respecto, Roberto Dromi refiere un concepto de los principios dentro del
procedimiento administrativo cuando dice que «los principios jurídicos fundamentales del
procedimiento administrativo son pautas directrices que definen su esencia y justifican su
existencia, permitiendo explicar, más allá de las regulaciones procesales dogmáticas, el
porqué y el para qué del mismo. Son especies de ideas pétreas inmodificables por la
regulación formal, que explicitan el contenido del procedimiento».52

NATURALEZA JURIDICA
Se discute sobre si el procedimiento administrativo es una serie de actos administrativos
o si el procedimiento administrativo so lo tiene un acto administrativo que es el final.
Esta cuestión se puede analizar desde el punto de vista de lo que realmente pasa dentro
del procedimiento, pues dentro del mismo se producen hechos, como los dictámenes en general,
y estos por si mismos no producen efectos jurídicos.
Particularmente somos del criterio que dentro del procedimiento administrativo solo existe
una cuestión que produce efectos jurídicos inmediatos al particular y es la resolución final del
procedimiento, razón por la cual no existe una serie de actos, ni siquiera preparatorios, lo único
que produce efectos jurídicos es el acto o resolución final (acto administrativo), el hecho de
autorizar, no autorizar, sancionar, amonestar al particular o administrado.

CLASIFICACION
Como es normal, dentro de las doctrinas del Derecho Administrativo existen un sinnúmero
de clasificaciones del procedimiento administrativo, en este sentido daremos la clasificación que
creemos es la más importante del procedimiento.

1. POR LA FORMA DE INICIARSE EL PROCEDIMIENTO

52 Dromi, Roberto. El procedimiento administrativo. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 1995
 Fundamentalmente son dos las formas en que se puede iniciar el procedimiento
administrativo: porque el particular pidió algo a la administración pública; o de oficio, cuando el
administrador, por alguna falta administrativa, tiene que sancionar al administrado.
a) De oficio. Un procedimiento administrativo se puede iniciar de oficio, es decir sin que
medie petición del administrado, cuando hay violaciones a leyes y reglamentos y se impone alguna
sanción administrativa.
b) Petición de interesado. Cuando el particular hace uso del derecho de petición
plasmado en el inciso 20) del artículo 2° de la Constitución Política y pretende de la administración
que se le otorgue algo. En este caso es el particular el interesado en que la administración inicie
el procedimiento, ya sea por simple petición, por recurso o medio de impugnación, o por denuncia
administrativa.

2. POR LOS MOTIVOS QUE ORIGINAN EL PROCEDIMIENTO

a) Por impugnación. Cuando el particular hace uso de los recursos administrativos e
impugna una resolución administrativa que le afecta en sus derechos e intereses. Para el
administrado es un medio de defensa en contra de la administración pública, a esto le hemos
llamado el control directo de los actos y resoluciones de la administración pública.
b) Petición propiamente dicha. Como ya quedo apuntado anteriormente el particular
solicita a la administración de conformidad con el inciso 20) del artículo 2° de la Constitución
Política.
Aunque es una mera clasificación, diremos que en el fondo el derecho de petición y el
derecho de impugnación son la misma cosa pues creemos que el derecho de petición es el género
y el derecho de impugnación es la especie. Únicamente para fines didácticos hacemos la
diferenciación
c) De oficio. Cuando la administración lo inicia sin mediar petición de los particulares,
normalmente se inicia de oficio un procedimiento administrativo, como ya lo explicamos antes.

OTRAS CLASIFICACIONES53
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO INTERNO Y EXTERNO
Los procedimientos internos son los que se realizan a interior de las entidades y tienen
la finalidad de orientar el funcionamiento de dichas entidades, son los que tradicionalmente se
identifican con el nombre de actos de administración.
En la dogmática tradicional estas actuaciones eran de carácter discrecional, sin embargo
en la actualidad encontramos una regulación jurídica de dicha actividad en el artículo 7° de la Ley
del Procedimiento Administrativo General Nº 27444. Esta regulación establece que la finalidad de
estos procedimientos es conseguir la eficiencia y la eficacia de los servicios públicos que brinda la
Administración, y a los fines permanentes de las entidades. Esto desde luego se refiere a que los
procedimientos internos deben orientarse a construir una administración eficaz y eficiente, pero
dentro de los fines que establece la norma legal para las entidades. Debe entenderse que cuando
se habla de los fines de las entidades se refiere a los fines permanentes, es decir a los fines que
están establecidos dentro de la norma de creación de las entidades.
Otra de las características de los procedimientos internos es que deben realizarse dentro
del ámbito de la competencia, entendiéndose por tal a la capacidad para actuar válidamente. Toda
competencia es expresa, y está normada por la ley, no existen competencias presuntas o que

53http://files.uladech.edu.pe/docente/17882157/Derecho_Procesal_Administrativo/SESION%2001/Conteni

do_01-1.pdf
puedan surgir de la interpretación extensiva de los funcionarios públicos, puesto que lo que no
está atribuido como una capacidad legal sencillamente no puede hacerse.
Finalmente, la ley señala los procedimientos internos pueden iniciarse mediante
disposiciones verbales, sin embargo atendiendo al principio de escritoriedad que rige al
procedimiento administrativo, la ley obliga al subalterno que actúa por orden verbal del superior, a
expresar por escrito de inmediato que se está actuando por orden verbal de la persona que ha
impartido la disposición.
Queda pues aclarado que los procedimientos internos son los que tienen la finalidad de
poner el funcionamiento el aparato administrativo, y se materializa mediante directivas, órdenes,
los memoranda, las circulares, en fin todas aquellas disposiciones que identificamos como fuente
accesoria del Derecho administrativo, a la cual hemos hecho referencia en el curso de Derecho
administrativo, y que además no persiguen la declaración de derechos sino la organización y el
funcionamiento de la entidad.
Los procedimientos externos, son los que tienen por finalidad exteriorizar la voluntad de
los órganos de la Administración mediante las declaraciones que crean, extinguen o modifican
derechos de naturaleza pública, y son los que están orientados a los administrados a declarar los
derechos que les asisten, a solucionar sus peticiones, o a conformarlos con la atención de sus
necesidades dentro del ámbito de la competencia de las entidades dotadas de administración.
Estos procedimientos externos pueden ser procedimientos de distintas clases, como los
procedimientos registrales, procedimientos sancionadores, procedimientos trilaterales, y cualquier
procedimiento en los que tenga que existir una declaración de la entidad o del órgano competente
hacia una persona al externo de la entidad.
Puede darse el caso que la persona se encuentre laborando dentro de la entidad, como
es el caso de los procedimientos disciplinarios, sin embargo como quiera que no se trata de
organizar el servicio, sino de sancionar una inconducta funcionarial, se tratará pues de un
procedimiento externo por cuanto la resolución que se emita no solo es de carácter declarativa,
sino que crea, modifica o extingue relaciones jurídicas de Derecho público que son de aplicación
individual para el servidor público sancionado.

PROCEDIMIENTOS CONSTITUTIVOS Y DE IMPUGNACIÓN.

Se llaman procedimientos constitutivos a aquellos que tienen por finalidad el dictado o la
emisión de un acto administrativo como el resultado del ejercicio del derecho de acción de los
administrados. Este acto administrativo debe ser final y resolver el pedimento favorable o
desfavorable del interesado, pues debemos recordar que el derecho de acción es un derecho de
naturaleza residual cuyo ejercicio obliga a la Administración a emitir un pronunciamiento,
obligatoria y necesariamente fundamentado en los casos en que exista la desestimación de lo
solicitado, y sin obligación de motivar en el caso de ser procedente.
Los procedimientos constitutivos son los que tienen por finalidad pues crear, modificar o
extinguir derechos de naturaleza pública, ya sea que estos sean favorables o desfavorables para
los administrados, lo cual es indiferente para esta clasificación por cuanto obedece a la finalidad
que persigue el procedimiento.
Los procedimientos de impugnación, a diferencia de los procedimientos constitutivos dejan
sin efecto los actos de la Administración mediante la interposición de recursos administrativos
como es el caso del recurso de reconsideración, apelación y revisión en los casos en que su
interposición sea procedente.
La diferencia entre ambas clases de recursos es bastante clara: En los procedimientos
constitutivos lo que se persigue es la creación, la modificación, o la extinción de un derecho de
naturaleza pública vinculada con el interés del accionante o administrado, en tanto que los
procedimientos impugnativos persiguen dejar sin efecto un acto administrativo que ha creado,
modificado o extinguido un derecho de naturaleza pública. La diferencia es pues substancial en el
primero caso no existe acto administrativo, en el segundo caso si existe acto administrativo.
Veamos un caso concreto que puede servirnos como ejemplo para comprender el
presente tema: una persona x inicia un procedimiento administrativo para obtener una concesión
administrativa para la explotación de un recurso forestal, lo cual se le otorga mediante un acto
administrativo. En este caso estamos frente a un procedimiento constitutivo. Si una particular se
apersona en ese procedimiento para cuestionar la legalidad de la concesión invocando intereses
difusos como es el caso del cuidado ambiental, entonces estaremos frente al caso de un
procedimiento impugnativo.
Ahora bien, usted se preguntará con justicia ¿Cómo o de que manera el impugnante se
ha enterado de la existencia del acto administrativo que otorga la concesión? responderemos que
se entera por el procedimiento administrativo, por cuanto al iniciarse el procedimiento para la
entrega de una concesión que pueda afectar a terceros o pueda comprometer sus derechos, las
reglas procedimentales establecen la obligación de notificar a los posibles interesados o afectados
del inicio del procedimiento para que puedan hacer valer sus derechos, y finalmente la resolución
autorizativa se publicará en el diario oficial o notificará a los interesados que se hayan apersonado
en el procedimiento. De allí la importancia de leer el diario oficial o el diario encargado de las
publicaciones oficiales.

CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Hemos visto que el procedimiento es el nombre que se da al conjunto de actuaciones
orientadas a lograr un fin; en el caso del procedimiento administrativo también hemos visto que
esta es una actividad de carácter jurídico. El profesor Guido Zanobini decía que dentro del sistema
jurídico – refiriéndose al sistema jurídico romano – canónico germánico – los actos justiciales son
tres: La ley, la sentencia, y el acto administrativo.
La juridicidad del procedimiento administrativo surge de la Constitución y de norma legal,
por cuanto es una garantía para los administrados que supone que la actividad de la
Administración debe de realizarse necesaria y obligatoriamente dentro de los causes determinados
por la ley. De otro lado, las declaraciones que van a ser el resultado del procedimiento están
relacionados íntimamente con el Derecho público cuya finalidad cautelar está dirigida a los
intereses de la colectividad. Por ejemplo: ¿Cuál es el fin protegido en el procedimiento para otorgar
una licencia de construcción de una edificación privada? El fin será proteger la vida y la salud de
las personas que harán de las instalaciones de la edificación, la norma legal será el Reglamento
Nacional de Construcciones, el acto administrativo será la Licencia de Construcción, las medidas
de protección estatal serán la supervisión, el control de la edificación, y las sanciones que van
desde la multa, hasta la demolición de las estructuras o elementos que contravienen el
Reglamento Nacional de Construcciones. Por todo ello sostenemos que una de las características
del procedimiento es la juridicidad.
La segunda característica es la formalidad, no debe entenderse que se refiere a la
formalidad de los escritos, sino a la formalidad de las actuaciones, en otras palabras se refiere a
la actividad de la Administración, no a la actividad de los administrados, como por ejemplo el deber
de notificar los actos administrativos con reglas bastante estrictas que permitan tener la seguridad
de la recepción y constancia de la notificación, el deber de seguir la secuencia pre establecida, el
deber de motivar las resoluciones con contenido denegatorio, entre otras obligaciones de la
Administración.
 Otra de las características del procedimiento es la legalidad. Esto significa que los
procedimientos solo pueden establecerse mediante norma legal. El artículo 36° de la Ley del
Procedimiento Administrativo General Nº 27444 al referirse a la legalidad del procedimiento
señala: “Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen
exclusivamente mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquía, norma de la más
alta autoridad regional, de Ordenanza Municipal, o de la decisión del titular de las entidades
autónomas conforme a la Constitución, según su naturaleza. Dichos procedimientos deben
ser compendiados y sistematizados en el Texto Único de Procedimientos Administrativos,
aprobado por cada entidad”.
Otra mención a la legalidad como característica del procedimiento es la que encontramos
el artículo IV del Título Preliminar de la LPAG, cuando señala que “Las autoridades
administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de
las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas”. Finalmente el artículo V del Título Preliminar al referirse a las fuentes del
procedimiento administrativo señala que estas son:
– Las disposiciones constitucionales.
– Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico
Nacional.
– Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalentes.
– Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado.
– Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las
entidades, así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos.
– Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
– La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpretan
disposiciones administrativas.
– Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos
regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y
debidamente publicadas. Estas decisiones generan procedentes administrativos, agotan la vía
administrativa y no pueden ser anuladas en sede.
– Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresamente para
absolver consultas sobre la interpretación de normas administrativas que apliquen su labor,
debidamente difundidas.
– Los principios generales del derecho administrativo.

DIFERENCIAS ENTRE PROCESO Y PROCEDIMIENTO54

La noción tradicional ha dejado paso a la concepción moderna que distingue proceso de
procedimiento identificando con el primer nombre a la actividad propia de la función judicial, en
tanto que con el segundo se identifica a una actividad propia de la administración pública.
Ahora bien, no es una cuestión de nombres sino que se trata de institutos que tienen diferencias
bien marcadas que bien valen señalar para evitar las confusiones del pasado.
Por ejemplo: El proceso es propio de la función judicial, el procedimiento es propio de la
administración pública.
Todo proceso se inicia a solicitud de parte, el procedimiento puede iniciarse de oficio sin
que sea necesaria la presencia de un administrado promoviendo la acción administrativa.

54http://files.uladech.edu.pe/docente/17882157/Derecho_Procesal_Administrativo/SESION%2001/Conteni

do_01-1.pdf
 Los procesos requieren de la actuación probatoria, los procedimientos abrir el
procedimiento a prueba para resolver los casos administrativos, es más existen procedimientos
simplificados de aprobación automática que conforman al administrado sin la necesidad de un acto
administrativo.
El proceso tiene reglas rígidas, en cambio el procedimiento tiene reglas flexibles como el
principio pro actione que permite las actuaciones favorables a la admisión de los escritos de los
administrados.
El proceso es dirigido por un Juez, el procedimiento es dirigido por un instructor
(funcionario público).
En el proceso el Juez es imparcial y hace las veces de árbitro, en el procedimiento el
instructor no solo es parte, sino que además es una súper parte por cuanto representa los intereses
del Estado, dirige el procedimiento y es quien tiene capacidad para resolver el tema materia de la
acción administrativa, lo cual sitúa al procedimiento como una actividad proclive a la arbitrariedad.
El proceso concluye con una sentencia, el procedimiento con un acto administrativo bajo la forma
de resolución, conformación, o por silencio, que es una ficción jurídica.
Las sentencias deben de ser motivadas, los actos administrativos no requieren ser
motivadas obligatoriamente cuando se expresan en conformaciones o cuando conceden los que
solicita el administrado, pero requieren motivación en forma obligada solo cuando niegan la
pretensión del administrado.
Las sentencias judiciales recaídas en los procesos tienen carácter ultractivo, es decir rigen
desde la fecha de su emisión, los actos administrativos pueden tener vigencia anticipada, y cuando
es favorable al administrado pueden surtir efectos desde la fecha en que se presentó la solicitud.
Al concluir el proceso la sentencia de última instancia constituye cosa juzgada, la misma
que causa estado y no puede ser impugnada, salvo el caso de cosa juzgada fraudulenta, en el
procedimiento la resolución de última instancia constituye cosa decidida, la misma que puede ser
impugnada en la vía judicial, según lo dispone el artículo 148° de la Constitución Política del
Estado.

TEXTO ÚNICO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

El TEXTO ÚNICO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS (TUPA) es un documento
de gestión que contiene toda la información relacionada a la tramitación de procedimientos que
los administrados realizan ante sus distintas dependencias. El objetivo es contar con un
instrumento que permita unificar, reducir y simplificar de preferencia todos los procedimientos
(trámites) que permita proporcionar óptimos servicios al usuario.
Para Bacacorzo, “... el TUPA es un texto de la administración que sirve como guía de
acción de todas las actividades inherentes a una determinada entidad con o sin personería
jurídica (o sea organismo u órgano, respectivamente). Por tanto, no es de naturaleza
normativa o reglaria, sino de administración, por lo que no podrá variar restringir
válidamente ningún alcance propiamente normativo reglario constitucional, legal o
reglamentario bajo ninguna circunstancia. Si lo hace primarán las disposiciones de mayor
o igual jerarquía. En este respecto la Ley peca de imprecisa... “

Artículo 31.- Calificación de procedimientos administrativos

Todos los procedimientos administrativos que, por exigencia legal, deben iniciar los
administrados ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos, se
clasifican conforme a las disposiciones del presente capítulo, en: procedimientos de aprobación
automática o de evaluación previa por la entidad, y este último a su vez sujeto, en caso de falta
 de pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo. Cada entidad señala estos
procedimientos en su Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA, siguiendo los
criterios establecidos en el presente ordenamiento.

Todos los procedimientos que realiza la administración deben encontrarse en el Texto

Único de Procedimientos Administrativos - TUPA. El TUPA es un documento de gestión que
contiene toda la información relacionada a la información de procedimientos que los administrados
realizan ante las distintas dependencias.
El objetivo de este es contar con un instrumento que permita unificar, reducir y simplificar
todos los procedimientos (trámites) que la entidad pone a disposición de los usuarios. Este
documento informa a los ciudadanos sobre:
• Procedimientos y servicios prestados en exclusividad.
• Base legal que otorga competencia y crea procedimientos.
• Los requisitos.
• Plazos del procedimiento.
• Calificación de cada procedimiento.
• La aplicación de silencios administrativos.
• Los derechos de trámite que correspondan.
• Autoridades que aprueban el trámite y recursos que proceden.
Ahora bien, debemos entender que al interior del TUPA existen dos tipos de
procedimientos que se inician con la presentación de la solicitud o petición por parte de los
administrados: los procedimientos de aprobación automática y los procedimientos de aprobación
previa, como bien lo señala el artículo 31° de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley
N° 27444.

Artículo 32.- Régimen del procedimiento de aprobación automática

32.1. En el procedimiento de aprobación automática, la solicitud es considerada aprobada
desde el mismo momento de su presentación ante la entidad competente para conocerla,
siempre que cumpla con los requisitos y entregue la documentación completa, exigidos en el
TUPA de la entidad.
32.2. En este procedimiento, las entidades no emiten ningún pronunciamiento expreso
confirmatorio de la aprobación automática, debiendo sólo realizar la fiscalización posterior. Sin
embargo, cuando en los procedimientos de aprobación automática se requiera necesariamente
de la expedición de un documento sin el cual el usuario no puede hacer efectivo su derecho, el
plazo máximo para su expedición es de cinco días hábiles, sin perjuicio de aquellos plazos
mayores fijados por leyes especiales anteriores a la vigencia de la presente Ley.
32.3. Como constancia de la aprobación automática de la solicitud del administrado, basta la
copia del escrito o del formato presentado conteniendo el sello oficial de recepción, sin
observaciones e indicando el número de registro de la solicitud, fecha, hora y firma del agente
receptor.
32.4. Son procedimientos de aprobación automática, sujetos a la presunción de veracidad,
aquellos que habiliten el ejercicio de derechos preexistentes del administrado, la inscripción en
registros administrativos, la obtención de licencias, autorizaciones, constancias y copias
certificadas o similares que habiliten para el ejercicio continuado de actividades profesionales,
sociales, económicas o laborales en el ámbito privado, siempre que no afecten derechos de
terceros y sin perjuicio de la fiscalización posterior que realice la administración.
32.5. La Presidencia del Consejo de Ministros se encuentra facultada para determinar los
procedimientos sujetos a aprobación automática. Dicha calificación es de obligatoria adopción,
 a partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial, sin necesidad de actualización
previa del Texto Único de Procedimientos Administrativos por las entidades, sin perjuicio de lo
establecido en el numeral 43.7 del artículo 43.

RÉGIMEN DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN AUTOMÁTICA55

Como bien señala el artículo 32° de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley
N° 27444, el procedimiento de aprobación automática es aquel en el que la solicitud o pedido
formulado por el administrado se considera aprobado con la sola presentación de la solicitud, en
tanto que esta contenga los requisitos fijados por la Ley y el TUPA de la entidad. Esto quiere decir
que en los procedimientos de aprobación automática no es necesario el pronunciamiento de la
entidad para que el administrado considere concedido su pedido, puesto que dicho procedimiento
se encuentra sujeto al principio de presunción de veracidad. Generalmente, se regulan como
procedimientos de aprobación automática a aquellos referidos a la inscripción del administrado en
un registro o listado, la presentación de determinadas declaraciones o información, la concesión
de determinados permisos o licencias, etc.
“En este procedimiento, las entidades no emiten ningún pronunciamiento expreso
confirmatorio de la aprobación automática, debiendo sólo realizar la fiscalización posterior.
Sin embargo, cuando en los procedimientos de aprobación automática se requiera
necesariamente de la expedición de un documento sin el cual el usuario no puede hacer
efectivo su derecho, el plazo máximo para su expedición es de cinco días hábiles, sin
perjuicio de aquellos plazos mayores fijados por leyes especiales anteriores a la vigencia
de la presente Ley.”56.
“Este tipo de procedimiento tiene como objetivo el dotar de celeridad al
procedimiento, sustituyendo íntegramente las técnicas de autorización (licencias, permisos
y autorizaciones) todo de manera documentada señalando el inicio de la actividad social o
económica del particular y teniendo la potestad la autoridad a ya no emitir una resolución
previa, sino exclusivamente a posteriori, pudiendo investigar y, en su caso, prohibir dicha
actividad si comprueba la falta de los presupuestos para estar habilitado a ejecutar la
actividad, o de idoneidad de la información proporcionada.
Por esta razón se eliminan los procedimientos de manera tradicional y se abre paso
a una simple comunicación que viene documentada desde el exterior, en vez de tener que
documentarla durante el procedimiento.
A su vez el administrado informa e instruye desde fuera presentando toda la
probanza necesaria desde su solicitud. Con la calificación de procedimientos de aprobación
automática, todos los permisos y autorizaciones, se convierten en simples avisos del inicio
de actividades”57.
Como ejemplo de procedimientos de aprobación automática podemos encontrar:
• Procedimientos conducentes a la obtención de licencias y autorizaciones.
• Procedimientos para el otorgamiento de constancias y copias certificadas.

55 Tomado de: Actualidad Gubernamental N° 51 - Enero 2013. Clasificación de los procedimientos

administrativos: evaluación previa y aprobación automática. Nelson Salazar Bustamante. Egresado de la
Facultad de Derecho de la Universidad Católica los Ángeles de Chimbote. Ha laborado en el Estudio
Monteverde Abogados, y en la Pontificia Universidad Católica como asistente técnico en las áreas de
gestión e investigación de bibliotecas
56 Artículo 32° de Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444
57 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Octava

edición. 2009. Editorial Gaceta Jurídica, p. 225.

 • Procedimientos que habiliten para el ejercicio continuado de actividades profesionales,
sociales, económicas o laborales en el ámbito privado, siempre que no afecten a terceros (por
ejemplo, habilitaciones profesionales, locales comerciales, etc.).
Como hemos mencionado antes, la única acción que corresponde a la administración en
esta clase de procedimientos es la fiscalización posterior, pues la ley prevé de forma excepcional
que la administración realice un muestreo a fin de verificar de oficio todas las actuaciones que se
realizan en este procedimiento.
Casuística
Supongamos que la obtención de un pasaporte se considere de aprobación automática y
así haya acontecido, sin embargo, para el ejercicio del derecho de tránsito no será de utilidad el
cargo, sino será necesario obtener el documento en sí, por ser una convención internacional. Para
tal caso, se ha previsto a criterio del administrado, adicionalmente se pueda exigir el otorgamiento
del documento dentro del plazo de cinco días hábiles, sin ningún trámite adicional ni procedimiento

Artículo 33.- Fiscalización posterior

33.1. Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un procedimiento de
aprobación automática, evaluación previa o haya recibido la documentación a que se refiere el
artículo 47; queda obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad
de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones
proporcionadas por el administrado.
33.2. Tratándose de los procedimientos de aprobación automática y en los de evaluación previa
en los que ha operado el silencio administrativo positivo, la fiscalización comprende no menos
del diez por ciento (10%) de todos los expedientes, con un máximo de ciento cincuenta (150)
expedientes por semestre. Esta cantidad puede incrementarse teniendo en cuenta el impacto
que en el interés general, en la economía, en la seguridad o en la salud ciudadana pueda
conllevar la ocurrencia de fraude o falsedad en la información, documentación o declaración
presentadas. Dicha fiscalización debe efectuarse semestralmente de acuerdo a los lineamientos
que para tal efecto dicta la Presidencia del Consejo de Ministros.
33.3. En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la
documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la
exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a declarar la nulidad del acto
administrativo sustentado en dicha declaración, información o documento; e imponer a quien
haya empleado esa declaración, información o documento una multa en favor de la entidad de
entre cinco (5) y diez (10) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y,
además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX Delitos contra la
Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al Ministerio Público para que
interponga la acción penal correspondiente.
33.4. Como resultado de la fiscalización posterior, la relación de administrados que hubieren
presentado declaraciones, información o documentos falsos o fraudulentos al amparo de
procedimientos de aprobación automática y de evaluación previa, es publicada trimestralmente
por la Central de Riesgo Administrativo, a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros,
consignando el Documento Nacional de Identidad o el Registro Único de Contribuyente y la
dependencia ante la cual presentaron dicha información. Las entidades deben elaborar y remitir
la indicada relación a la Central de Riesgo Administrativo, siguiendo los lineamientos vigentes
sobre la materia. Las entidades están obligadas a incluir de manera automática en sus acciones
de fiscalización posterior todos los procedimientos iniciados por los administrados incluidos en
la relación de Central de Riesgo Administrativo.
 LA FISCALIZACIÓN POSTERIOR EN LOS PROCEDIMIENTOS DE APROBACIÓN
AUTOMÁTICA
La Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 establece en su artículo
33° que los procedimientos administrativos (sean de evaluación previa o aprobación automática),
luego de concluir por aprobación automática o por silencio administrativo, deben estar sucedidos
por un mecanismo de control posterior.
Para ello, la administración efectúa una fiscalización de oficio y por muestreo de un grupo
selecto al azar de procedimientos, realiza para confirmar la autenticidad del documento presentado
y la veracidad de la información; este mecanismo es de indispensable realización para que la
factibilidad de la presunción de veracidad no se convierta en un incentivo para desviaciones,
abusos o fraudes.
A efectos de su caracterización jurídica, debemos tener en cuenta las siguientes
particularidades:
• La fiscalización posterior es un procedimiento administrativo interno de oficio (artículo
104°, Ley N° 27444).
• Es un procedimiento gratuito, por lo que su realización no es financiada por los
fiscalizados mediante tasas, sino por el presupuesto público.
• Es un procedimiento continuado, por lo que la normativa no plantea un plazo
conminatorio o prescriptorio para que la administración lo realice.
La regla de toda actividad de fiscalización es su economía, lo diligente es que la
administración realice la fiscalización mediante el muestreo aleatorio, en función de aquellos
procedimientos de mayor impacto económico o administrativo, aquellos en los que sea más
concurrente la ocurrencia de fraude.
Por ejemplo para los casos de contrataciones, se acostumbra enfocar los estudios en las
áreas denominadas, “zonas de riesgo”, como logística o abastecimiento, donde la cantidad,
procedimientos, volumen y costos generan muchas fugas y desviaciones en la legalidad.
En todo caso, la entidad debe de cumplir con el mínimo de fiscalización, esto es, una
verificación no menor al 10 % de los expedientes acogidos a la presunción de la veracidad hasta
un máximo de 50 expedientes por cada procedimiento previsto en el TUPA.
Las expresiones escritas del administrado (declaraciones juradas), con carácter de
juramentadas, mediante las cuales los administrados afirman su situación favorable (el cumplirlas)
en relación con los requisitos que solicita la entidad se suelen emplear en tres casos distintos:
• Para sustituir un certificado oficial proveniente de una autoridad pública sobre un estado
o sobre la calidad del administrado (por ejemplo, una certificación de buena conducta, de domicilio,
de ser pensionista, de supervivencia, etc.).
• Para sustituir una prueba privada sobre un estado de cosas sobre las cuales no hay
certificación oficial alguna (por ejemplo, la declaración jurada de los linderos de una propiedad, los
bienes que ingresan al país proveniente de un viaje).
Aquí la actividad de fiscalización es la inspección física para corroborar la información
dada por el administrado.
• Para acreditar la ausencia de una situación personal del administrado del cual no existe
otro medio de prueba (por ejemplo, la declaración jurada de haber sido destituido de la
Administración Pública, de no tener impedimento para contratar, etc.).
En estos casos la Administración difícilmente cuenta con instrumentos confiables para
fiscalizar, solo mantiene aproximaciones, debido a que las fuentes de información disponibles no
tienen un registro oficial para estos casos.
 “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la
documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la
exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a declarar la nulidad del acto
administrativo sustentado en dicha declaración, información o documento; e imponer a
quien haya empleado esa declaración, información o documento una multa en favor de la
entidad de entre cinco (5) y diez (10) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha
de pago; y, además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX
Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al Ministerio
Público para que interponga la acción penal correspondiente.”58.

Artículo 34.- Procedimiento de evaluación previa con silencio positivo

34.1. Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positivo, cuando se trate
de algunos de los siguientes supuestos:
1. Todos los procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio administrativo negativo
taxativo contemplado en el artículo 37.
2. Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud cuando el particular haya
optado por la aplicación del silencio administrativo negativo.
34.2. Como constancia de la aplicación del silencio positivo de la solicitud del administrado,
basta la copia del escrito o del formato presentado conteniendo el sello oficial de recepción, sin
observaciones e indicando el número de registro de la solicitud, fecha, hora y firma del agente
receptor. En el caso de procedimientos administrativos electrónicos, basta el correo electrónico
que deja constancia del envío de la solicitud.
34.3. La Presidencia del Consejo de Ministros se encuentra facultada para determinar los
procedimientos sujetos a silencio positivo. Dicha calificación será de obligatoria adopción, a
partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial, sin necesidad de actualización previa
del Texto Único de Procedimientos Administrativos por las entidades, sin perjuicio de lo
establecido en el numeral 43.7 del artículo 43.
34.4. Los procedimientos de petición graciable y de consulta se rigen por su regulación
específica.

RÉGIMEN DEL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN PREVIA

A diferencia de los procedimientos de aprobación automática, los procedimientos de evaluación
previa requieren de un examen de forma y de fondo por parte del órgano administrador, que tiene
por finalidad conceder o denegar la solicitud o petición del administrado. Como resultado del
examen, el funcionario emitirá una resolución que contendrá los fundamentos de su decisión y el
sentido de esta. Generalmente, se regulan como procedimientos de evaluación previa a aquellos
destinados a conceder un derecho sustantivo, resolver un recurso, etc.
Son características de los procedimientos de evaluación previa las siguientes:
• Requiere de una instrucción, substanciación, probanza y finalmente la pronunciación de
la entidad.
• La petición del administrado queda en suspenso hasta que se resuelva el trámite.
• Plazo máximo de la evaluación: Plazo general: 30 días hábiles (artículos 38° y 142° Ley
de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444).
Plazo especial: por norma especial.

SILENCIO ADMINISTRATIVO

58 Numeral 3 del artículo 32° de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444.
 El silencio administrativo es un mecanismo de protección de los administrados que tiene
por finalidad que estos no se vean perjudicados por la demora o la inacción de las entidades
públicas. De tal modo que:
• Busca limitar la arbitrariedad del poder público y de sus agentes; y poner freno a la
lentitud, discrecionalidad, y al abuso que los distintos agentes de la Administración Pública,
realizados frente a una petición de los administrados, imponiendo que frente a la inacción, en los
supuestos que la ley señala, la petición del administrado se da por aceptado, dentro de los límites
de su solicitud, más aún crea la figura de la declaración jurada para convalidar la declaración ficta
de su solicitud y hacerla valer no solo frente a la misma administración, sino también frente a otros
entes públicos administrativos.
Asimismo, la Ley citada, con esta modificación, busca dinamizar la economía y la iniciativa
privada, combatir la informalidad en el país, que como todos sabemos, deviene en un lastre, más
que por voluntad de los administrados, debido a la ineficiencia del aparato burocrático del país que
retarda innecesariamente las peticiones de contenido económico empresarial de los ciudadanos.
Para que sea de aplicación el silencio administrativo, es necesario que concurran dos
requisitos:
• Que exista la obligación de la entidad pública de emitir un pronunciamiento sobre la
solicitud presentada por el administrado dentro de un plazo fijado por ley.
• Que la entidad incumpla con emitir su decisión en el plazo fijado por ley.
El silencio administrativo es de dos clases:
a) El silencio administrativo negativo (SAN).
b) El silencio administrativo positivo (SAP).
Tenemos entonces que el silencio administrativo puede ser de carácter positivo o de
carácter negativo.

Artículo 35.- Aprobación de petición mediante el silencio positivo

35.1. En los procedimientos administrativos sujetos a silencio positivo, la petición del
administrado se considera aprobada si, vencido el plazo establecido o máximo para
pronunciarse, la entidad no hubiera notificado el pronunciamiento correspondiente, no siendo
necesario expedirse pronunciamiento o documento alguno para que el administrado pueda
hacer efectivo su derecho, bajo responsabilidad del funcionario o servidor público que lo
requiera.
35.2. Lo dispuesto en el presente artículo no enerva la obligación de la entidad de realizar la
fiscalización posterior de los documentos, declaraciones e información presentados por el
administrado, conforme a lo dispuesto en el Artículo 33.

Artículo 36.- Aprobación del procedimiento.

36.1. No obstante lo señalado en el artículo 35, vencido el plazo para que opere el silencio
positivo en los procedimientos de evaluación previa, regulados en el artículo 34, sin que la
entidad hubiera emitido pronunciamiento sobre lo solicitado, los administrados, si lo consideran
pertinente y de manera complementaria, pueden presentar una Declaración Jurada ante la
propia entidad que configuró dicha aprobación ficta, con la finalidad de hacer valer el derecho
conferido ante la misma o terceras entidades de la administración, constituyendo el cargo de
recepción de dicho documento, prueba suficiente de la resolución aprobatoria ficta de la solicitud
o trámite iniciado.
36.2. Lo dispuesto en el párrafo anterior es aplicable también al procedimiento de aprobación
automática, reemplazando la aprobación ficta, contenida en la Declaración Jurada, al
documento a que hace referencia el numeral 32.2 del artículo 32.
 36.3. En el caso que la autoridad administrativa se niegue a recibir la Declaración Jurada a que
se refiere el párrafo anterior, el administrado puede remitirla por conducto notarial, surtiendo los
mismos efectos.

PROCEDIMIENTOS SUJETOS A SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

Son procedimientos por los cuales una vez transcurrido el plazo establecido para su
resolución sin que la entidad administrativa emita el pronunciamiento correspondiente, el
administrado puede dar por concedida su solicitud.
Estos procedimientos se suscitan cuando por inacción procedimental, la Administración
Pública, no ha resuelto la petición y/o recurso del administrado, al vencimiento del plazo: 30 días
hábiles, artículo 38°, de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444.
Parece sensato atender con este silencio la situación insatisfecha y frustrada de aquel
ciudadano que no obtiene una respuesta en el plazo debido cuando en cumplimiento de un deber
legal acude a la autoridad competente para obtener el título habilitante (licencia, inscripción,
autorización, aprobación, dispensa, admisión, etc.), con la finalidad de ejercer algún derecho o
alguna libertad de la cual ya es titular, pese a haberse sometido a la comprobación administrativa.
Por ello es que el silencio positivo tiene la virtud de sustituir la capacidad resolutiva de la entidad
competente, por el mandato superior de la ley en el sentido de que el ciudadano queda autorizado
a ejercer aquello que pidió, mientras que los terceros y la propia administración deben de respetar
esa situación favorable del ciudadano.

REQUISITOS PARA LA APLICACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

Conforme a la doctrina y a la legislación nacional, los requisitos legales para que pueda
operar el silencio administrativo son los siguientes:
a) El silencio administrativo positivo solo es aplicable a los procedimientos administrativos
promovidos por los ciudadanos que sean de evaluación previa y no en los procedimientos iniciados
por la administración de oficio (ejemplo, fiscalización, acotaciones tributarias, etc.) siempre que la
solicitud haya sido admitida, esto es, haya superado las observaciones que se le hubiesen
presentado.
b) Las materias que son objeto del silencio positivo son previamente calificadas por la ley
y no surgen de la voluntad del ciudadano ni de la autoridad.
c) El petitorio del ciudadano deber ser jurídico y físicamente posible, en función del marco
legal vigente y de la idoneidad de los documentos presentados a la autoridad en el procedimiento,
ya que la autoridad mantiene la potestad invalidatoria del silencio positivo, cuando ha sido otorgado
sin considerar esta condición.
d) Debe haber transcurrido el término preciso que tiene la administración para resolver y
notificar su decisión, sin que el ciudadano haya sido notificado válidamente con la decisión.
e) La autoridad administrativa debe haber incurrido en una inactividad total durante el
término habilitado para producir su resolución y no haber observado la solicitud, ni información
adicional, etc.
f) El administrado debe haberse conducido con buena fe, esto es, no haber propiciado con
sus acciones u omisiones la inactividad de la autoridad.

REGLAS PARA LA PRODUCCIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

Son reglas para la producción del SAP:
1) Una petición válidamente admitida a trámite.
 2) La provisión del SAP debe estar señalada expresamente en TUPA o en una norma
expresa.
3) El petitorio del administrado debe ser jurídicamente posible.
4) El transcurso del plazo legal para aprobar y notificar la resolución administrativa.
5) La actuación de buena fe del administrado.

5.1.3. Responsabilidad de los funcionarios

Los funcionarios que se nieguen a reconocer los efectos del silencio administrativo positivo
o que se negaran a recibir la declaración jurada que acredita los efectos del silencio administrativo,
incurrirán en falta administrativa, de acuerdo con el artículo 239º de la Ley de Procedimiento
Administrativo General, Ley N° 27444.
En tales casos, los administrados podrán interponer un recurso de queja, de conformidad
con el artículo 158º de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, o presentar
una denuncia ante el órgano de control interno de la entidad.

Artículo 37.- Procedimientos de evaluación previa con silencio negativo.

37.1. Excepcionalmente, el silencio negativo es aplicable en aquellos casos en los que la
petición del administrado puede afectar significativamente el interés público e incida en la salud,
el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de
seguros, el mercado de valores, la defensa comercial, la defensa nacional y el patrimonio
cultural de la nación, así como en aquellos procedimientos de promoción de inversión privada,
procedimientos trilaterales y en los que generen obligación de dar o hacer del Estado y
autorizaciones para operar casinos de juego y máquinas tragamonedas. Las entidades deben
sustentar técnicamente que cumplen con lo señalado en el presente párrafo.
Por Decreto Supremo, refrendado por el Presidente de Consejo de Ministros, se puede ampliar
las materias en las que, por afectar significativamente el interés público, corresponde la
aplicación de silencio administrativo negativo.
37.2. Asimismo, es de aplicación para aquellos procedimientos por los cuales se transfiera
facultades de la administración pública, y en aquellos procedimientos de inscripción registral.
37.3. En materia tributaria y aduanera, el silencio administrativo se rige por sus leyes y normas
especiales. Tratándose de procedimientos administrativos que tengan incidencia en la
determinación de la obligación tributaria o aduanera, se aplica el Código Tributario.
37.4. Las autoridades quedan facultadas para calificar de modo distinto en su Texto Único de
Procedimientos Administrativos los procedimientos administrativos señalados, con excepción
de los procedimientos trilaterales y en los que generen obligación de dar o hacer del Estado,
cuando aprecien que sus efectos reconozcan el interés del solicitante, sin exponer
significativamente el interés general.

PROCEDIMIENTOS SUJETOS A SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO

La Ley 27444 LGPA prevé que el silencio administrativo negativo será aplicable en los
casos en que se afecte el interés público e incida en la salud, el medio ambiente, los recursos
naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la
defensa comercial, la defensa nacional y el patrimonio cultural de la nación, así como en aquellos
procedimientos de promoción de inversión privada, procedimientos trilaterales y en los que
generen obligación de dar o hacer del Estado y autorizaciones para operar casinos de juego y
máquinas tragamonedas.
 Asimismo, se aplicará el silencio negativo en los procedimientos por los cuales se
transfiera facultades de la Administración Pública, y en aquellos procedimientos de inscripción
registral.
En los procedimientos tributarios y aduaneros, el silencio administrativo se regirá por sus
leyes y normas especiales. Cuando se trata de procedimientos administrativos que tengan
incidencia en la determinación de la obligación tributara o aduanera, se aplicará el segundo párrafo
del artículo 163º del Código Tributario.
En el mismo sentido, los procedimientos de petición graciable y de consulta, se rigen por
sus disposiciones específicas.

APLICACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO

Excepcionalmente, el SAN será aplicable en:
1) Casos que afecten significativamente el interés público, incidiendo en salud, medio
ambiente, recursos naturales, seguridad ciudadana, sistema financiero y de seguros, mercado de
valores, defensa comercial, defensa nacional y patrimonio histórico cultural de la nación.
2) Procedimientos trilaterales.
3) Procedimientos que generen obligación de dar o hacer del Estado.
4) Autorizaciones para operar casinos de juego y máquinas tragamonedas.
5) Procedimientos tributarios.
6) Procedimientos de inscripción registral.

EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

En el caso de los procedimientos administrativos de evaluación previa sujetos a silencio
administrativo positivo, el administrado puede considerar automáticamente aprobada su solicitud
en los términos en que fue presentada.
Cabe señalar que para que opere el silencio administrativo, bastará con que la entidad no
hubiera comunicado o notificado su resolución dentro del plazo de treinta días hábiles previsto en
el artículo 38º de la Ley Nº 27444 o en el plazo previsto por otra ley especial.
Es decir, que para evitar la aplicación del silencio administrativo la entidad pública tendría
que haber notificado su resolución antes del vencimiento del plazo y no simplemente haberla
emitido, pues si fuera así, cabría la posibilidad de que la entidad maneje sus plazos internos,
pudiendo incluso alterar la fecha de emisión de la resolución para perjudicar al administrado.
Para que tenga plenos efectos, la Ley Nº 27444 le otorga al silencio administrativo el
mismo valor y carácter que una resolución expresa que pone fin al procedimiento, por lo que no
cabe que la entidad pretenda modificar posteriormente sus efectos mediante otras resoluciones o
actos, salvo que se hubiera incurrido en alguna causal de nulidad del acto administrativo.
Por otra parte, el efecto del silencio administrativo negativo tiene por efecto que el
administrado considere denegada su solicitud y proceda a la interposición de los recursos
administrativos o las acciones judiciales pertinentes.
Como hemos señalado anteriormente, la aplicación del silencio administrativo negativo no
da inicio al cómputo del plazo para la interposición de los recursos, de tal manera que el
administrado puede optar también por esperar a que la entidad pública emita un pronunciamiento
expreso.
Sobre este punto, debemos señalar que incluso si el administrado aplica el silencio
administrativo negativo, persiste la obligación de la entidad pública de emitir su pronunciamiento,
bajo responsabilidad del funcionario competente, obligación que se mantiene hasta el momento
en que se le notifique que el administrado ha hecho uso de los recursos administrativos o que se
han iniciado las acciones judiciales respectivas.

Artículo 42.- Contenido del Texto Único de Procedimientos Administrativos

42.1. Todas las entidades elaboran y aprueban o gestionan la aprobación, según el caso, de su
Texto Único de Procedimientos Administrativos, el cual comprende:
1. Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados para
satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier órgano de la
entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo legal, el cual deberá consignarse
expresamente en el TUPA con indicación de la fecha de publicación en el Diario Oficial.
2. La descripción clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la realización completa
de cada procedimiento, los cuales deben ser establecidos conforme a lo previsto en el numeral
anterior.
3. La calificación de cada procedimiento según corresponda entre procedimientos de evaluación
previa o de aprobación automática.
4. En el caso de procedimientos de evaluación previa si el silencio administrativo aplicable es
negativo o positivo.
5. Los supuestos en que procede el pago de derechos de tramitación, con indicación de su
monto y forma de pago. El monto de los derechos se expresa publicándose en la entidad en
moneda de curso legal.
6. Las vías de recepción adecuadas para acceder a los procedimientos contenidos en los TUPA,
de acuerdo a lo dispuesto por los Artículos 125 y siguientes de la presente Ley.
7. La autoridad competente para resolver en cada instancia del procedimiento y los recursos a
interponerse para acceder a ellas.
8. Los formularios que sean empleados durante la tramitación del respectivo procedimiento
administrativo.
42.2. El TUPA también incluye la relación de aquellos servicios prestados en exclusividad por
las entidades dentro del marco de su competencia, cuando el administrado no tiene posibilidad
de obtenerlos acudiendo a otro lugar o dependencia. Se precisará con respecto a ellos lo
previsto en los incisos 2, 5, 6, 7 y 8, anteriores, en lo que fuera aplicable.
42.3. Los requisitos y condiciones para la prestación de los servicios brindados en exclusividad
por las entidades son fijados por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros.
42.4. Para aquellos servicios que no sean prestados en exclusividad, las entidades a través de
Resolución del Titular del Pliego establecen los requisitos y costos correspondientes a ellos, los
cuales deben ser debidamente difundidos para que sean de público conocimiento, respetando
lo establecido en el Artículo 60 de la Constitución Política del Perú y las normas sobre represión
de la competencia desleal.

OBJETIVO DEL TUPA

Sin lugar a dudas el objetivo principal del TUPA es que cada administrado sepa, que tipo
de trámites se hacen en cada institución, que requisitos son exigidos para la realización completa
de cada trámite la indicación y el monto de los pagos por concepto de derecho de trámite.
El TUPA cumple los siguientes objetivos:
1. Uniformizar los criterios que utiliza la administración pública para la creación y
eliminación de procedimientos administrativos.
2. Agilizar los trámites mediante la aplicación de principios como la aprobación automática
de los mismos o el silencio administrativo.
 3. Simplificar la labor de la administración pública al reducir la cantidad de trámites y
requisitos que se exigen al público.
4. Eficacia en la labor de control de la administración pública.
5. Otorgar seguridad jurídica en materia administrativa, puesto que los particulares sabrán
exactamente qué es lo que sucede con sus trámites, el plazo de los mismos y ante quien formular
impugnaciones

INSTRUMENTO DE APROBACIÓN DEL TUPA.

El TUPA es aprobado por Decreto Supremo del sector, por la norma de máximo nivel de
las autoridades regionales, por Ordenanza Municipal o Regional, o por Resolución del Titular de
organismo constitucionalmente autónomo, según el nivel de gobierno respectivo.
Publicación cada 2 años.

INSTITUCIONES OBLIGADAS A ELABORAR SU TUPA

1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados.
2. El Poder Legislativo.
3. El Poder Judicial.
4. Los Gobiernos Regionales.
5. Los Gobiernos Locales.
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren
autonomía.
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas.
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen
función administrativa.

ACERCA DE LAS ENTIDADES SIN TUPA

• Respecto de los procedimientos que corresponde ser aprobados automáticamente, los
administrados quedan liberados de la exigencia de iniciar ese procedimiento para obtener la
autorización previa, para realizar su actividad profesional, social, económica o laboral, sin ser
pasibles de sanciones por el libre desarrollo de tales actividades. La suspensión de esta
prerrogativa de la autoridad concluye a partir de la publicación del TUPA, sin efecto retroactivo.
• Respecto de los procedimientos de evaluación previa, los particulares no están obligados
al pago del derecho.

CONTENIDO DEL TUPA

1. Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados para
satisfacer sus intereses o derechos.
2. La descripción clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la realización
completa de cada procedimiento.
3. La calificación de cada procedimiento según corresponda entre procedimientos de
evaluación previa o de aprobación automática.
4. En el caso de procedimientos de evaluación previa si el silencio administrativo aplicable
es negativo o positivo.
5. Los supuestos en que procede el pago de derechos de tramitación, con indicación de
su monto y forma de pago. El monto de los derechos se expresará con relación a la UIT,
publicándose en las entidades en moneda de curso legal.
 6. Las vías de recepción adecuadas para acceder a los procedimientos contenidos en los
TUPA.
7. La autoridad competente para resolver en cada instancia del procedimiento y los
recursos a interponerse para acceder a ellas.
8. Los formularios que sean empleados durante la tramitación del respectivo
procedimiento administrativo.
9. El TUPA también incluirá la relación de aquellos servicios prestados en exclusividad por
las entidades, cuando el administrado no tiene posibilidad de obtenerlos acudiendo a otro lugar o
dependencia.