FINANZAS PÚBLICAS Y CONTROL

ÍNDICE

Prólogo.......................................................................................................... 5
Consideración Introductoria.......................................................................... 21

CAPÍTULO I
ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

1. Las Finanzas Públicas............................................................................ 23

1.1. Concepto de Finanzas Públicas................................................... 23
1.2. El estado moderno y los servicios públicos................................. 24
1.3. Las necesidades públicas............................................................. 25
1.4. Los bienes públicos..................................................................... 25
1.5. El fenómeno financiero y sus distintos aspectos......................... 26
1.6. Momentos de la actividad financiera del Estado......................... 27
1.7. Carácter distintivo de la actividad financiera del Estado............ 28
1.8. Evolución histórica del pensamiento financiero.......................... 29
1.9. Distinción entre pensamiento “clásico” y el “moderno” sobre
la hacienda pública...................................................................... 31
1.10. Tesis sobre la naturaleza de la actividad financiera..................... 33
Tesis económicas......................................................................... 33
Tesis sociológica.......................................................................... 34
Tesis política................................................................................ 34
1.11. De las Finanzas Públicas a la Economía Pública........................ 35
1.12. La justificación del Estado (OP).................................................. 39
2. La política fiscal..................................................................................... 40
2.1. Enfoque clásico: los fines de la actividad financiera................... 40
2.2. Enfoque moderno: los objetivos de la política fiscal................... 41

Editorial Osmar D. Buyatti 7

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2.3. Instrumentos de la política fiscal................................................. 41

2.4. Relación entre objetivos e instrumentos . ................................... 42
2.5. Ubicación de la actividad financiera del gobierno dentro del
contexto más amplio de la economía.......................................... 43
2.6. El debate sobre la política fiscal (OP)......................................... 45
3. Magnitud del Sector Público................................................................. 47
3.1. El Sector Público - Identificación y composición....................... 47
3.2. Medición de la magnitud del sector público............................... 50
3.3. Ley de Wagner (OP).................................................................... 52
Bibliografía Consultada................................................................................ 54

CAPÍTULO II
LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS Y LA POLÍTICA FISCAL

1. Los Bienes públicos............................................................................... 55

1.1. Características de los bienes públicos......................................... 55
1.2. La provisión de bienes públicos puros en comparación
con la provisión de bienes privados (MOP)................................ 60
1.3. Soluciones óptimas paretianas de la provisión de bienes
privados (MOP)........................................................................... 61
1.5. Solución óptima social: distribución del ingreso (MOP)............ 62
1.6. Mecanismo de provisión de bienes privados (MOP).................. 63
1.7. Mecanismo de provisión de bienes públicos............................... 67
1.8. El caso de pequeños grupos: el método del cambio voluntario.. 71
2. Modelos de decisión social.................................................................... 74
2.1. Función de bienestar social (OP)................................................. 74
2.2. Reglas de decisión....................................................................... 76
2.3. El modelo de la democracia representativa................................. 79
2.4. Finanzas públicas y decisiones públicas (OP)............................. 80
1. Conceptos generales................................................................. 80
2. Decisiones públicas.................................................................. 83
3. Bienes mixtos y otros problemas de eficiencia...................................... 89
3.1. Bienes mixtos.............................................................................. 89
3.2. Bienes con externalidades........................................................... 89

8 Miguel A. Bolívar
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3.3. Bienes con congestión................................................................. 94

3.4. Bienes con beneficios delimitados territorialmente ................... 95
3.5. Bienes preferentes....................................................................... 96
3.6. Otros problemas de eficiencia..................................................... 97
3.7. Monopolio .................................................................................. 97
3.8. Costos decrecientes .................................................................... 98
3.9. Empresas públicas: justificación y reglas de operación.............. 99
3.10. Información asimétrica (OP)....................................................... 100
Bibliografía Consultada................................................................................ 101

CAPÍTULO III
LOS RECURSOS PÚBLICOS

1. Concepto y clasificación de los recursos .............................................. 103

1.1. Concepto de los recursos públicos.............................................. 103
1.2. Clasificaciones de los recursos públicos..................................... 104
2. Impuestos, tasas y contribuciones especiales. Diferencia con los
precios . ................................................................................................. 110
2.1. El impuesto.................................................................................. 112
2.2. El impuesto único o un conjunto de impuestos........................... 115
2.3. Elementos del impuesto............................................................... 115
2.4. Características del impuesto........................................................ 117
2.5. Clasificación general de los impuestos........................................ 117
2.6. Las tasas. Diferencia con los precios........................................... 120
2.7. Las contribuciones especiales..................................................... 121
3. Justificación y bases de los tributos....................................................... 122
4. Principios de la imposición.................................................................... 123
5. Normas constitucionales........................................................................ 124
6. Derecho Tributario................................................................................. 125
7. Criterios económicos de la financiación coactiva (OP)......................... 129
7.1. Equidad........................................................................................ 129
7.2. Eficiencia..................................................................................... 130
7.3. Cumplimiento.............................................................................. 133
7.4. Descentralización........................................................................ 134

Editorial Osmar D. Buyatti 9

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7.5. Armonización.............................................................................. 135

Bibliografía Consultada................................................................................ 136

CAPÍTULO IV
LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y LA POLÍTICA FISCAL

1. Formas de distribución del ingreso por el sistema de mercado............. 139

2. Justificación de la intervención del Estado en la redistribución del
ingreso.................................................................................................... 142
2.1. Criterios alternativos de justicia distributiva............................... 142
2.2. Maximización del bienestar social neto...................................... 143
2.3. Principio del sacrificio social mínimo (OP)................................ 144
2.4. Supuestos del modelo marginalista (OP).................................... 144
2.5. Sacrificio absoluto igual (OP)..................................................... 145
2.6. Sacrificio relativo igual (OP)....................................................... 146
2.7. Sacrificio marginal igual (OP)..................................................... 147
2.8. Fundamentaciones alternativas a la redistribución de ingresos... 150
2.9. Concepciones de la equidad........................................................ 150
3. Instrumentación de la redistribución y sus límites................................ 152
3.1. Instrumentación de la redistribución........................................... 152
3.2. Límites a la redistribución........................................................... 157
3.3. Transferencias en especie (MOP)................................................ 160
3.4. Provisión gratuita (MOP)............................................................ 161
3.5. El debate sobre la redistribución ................................................ 162
Bibliografía Consultada................................................................................ 165

CAPÍTULO V
EL SISTEMA TRIBUTARIO

1. Fines de un sistema tributario................................................................ 167

1.1. El sistema tributario y sus fines................................................... 167
1.2. Tipología de los sistemas tributarios........................................... 167

10 Miguel A. Bolívar
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2. Sistemas tributarios en distintos países. Evolución histórica de los

sistemas tributarios................................................................................ 170
2.1. Los sistemas fiscales y el nivel de desarrollo.............................. 170
2.2. Relación entre los sistemas fiscales y los sistemas económicos. 171
2.3. Análisis histórico. Evolución de los sistemas tributarios a
través del tiempo......................................................................... 171
3. Análisis económico tributario. Tributos sobre bienes y sobre
factores productivos............................................................................... 172
3.1. Incidencia.................................................................................... 175
3.2. Equivalencia tributaria................................................................ 176
3.3. Decisiones afectadas por los impuestos...................................... 176
3.4. Tributo sobre bienes. Mercado de competencia perfecta............ 177
3.5. Mercado con ausencia de competencia perfecta ........................ 186
3.6. Tributo sobre factores productivos. Mercado de
competencia perfecta (OP).......................................................... 187
3.7. Ausencia de competencia perfecta (OP)..................................... 190
4. Ajustes en las decisiones económicas por la aplicación de
tributos (OP).......................................................................................... 191
4.1. Ajuste en la composición del consumo....................................... 191
4.2. Ajuste en el esfuerzo laboral....................................................... 196
4.3. Ajuste en el ahorro...................................................................... 199
4.4. Ajustes en las decisiones productivas......................................... 200
4.5. Aplicaciones de impuestos en la teoría del consumidor (MOP). 201
4.6. Tributación óptima (MOP).......................................................... 205
5. Evasión tributaria: causas y consecuencias........................................... 210
5.1. Aspectos operativos de la tributación.......................................... 210
5.2. La evasión tributaria.................................................................... 211
5.3. Costos de recaudación: para el Estado y para el contribuyente.. 214
6. Doble imposición................................................................................... 215
Bibliografía Consultada................................................................................ 221

Editorial Osmar D. Buyatti 11

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CAPÍTULO VI
EL USO DEL CRÉDITO

1. Financiamiento del déficit del sector público........................................ 223

1.1. Déficit presupuestario: metodologías alternativas de definición. 224
1.2. Financiamiento del déficit del sector público. Formas alternativas. 225
1.3. La función financiera del tesoro.................................................. 226
1.4. Relación entre el financiamiento, a través del endeudamiento,
y la economía (OP)...................................................................... 227
1.5. La teoría del empréstito - Concepción clásica y moderna........... 229
1.6. Destino del superávit fiscal.......................................................... 232
2. Deuda pública: sus características......................................................... 234
2.1. La emisión o colocación del empréstito...................................... 234
2.2. Servicio de la deuda pública........................................................ 236
2.3. Clasificación de la deuda............................................................. 237
3. Efectos económicos del uso del crédito interno y externo. Límites
de la deuda pública (OP)........................................................................ 239
3.1. Efectos económicos de la deuda interna: equidad
intergeneracional.................................................................. 239
3.2. El enfoque Pigou......................................................................... 240
3.3. Efectos económicos de la deuda interna: equidad
intergeneracional, análisis alternativos........................................ 242
3.4. Efectos económicos de la deuda interna: equidad
intrageneracional......................................................................... 243
3.5. Otros efectos de la deuda interna................................................ 245
3.6. Efectos de la deuda externa: deuda pública de los
gobiernos locales................................................................................. 246
3.7. Efectos de la deuda externa: deuda pública de los
gobiernos nacionales................................................................... 247
4. Limites de la deuda pública................................................................... 247
4.1. Limites de la deuda pública: enfoques (OP)............................... 247
4.2. Indicadores de sustentabilidad de la deuda (MOP)..................... 250
5. La política fiscal y el mercado de fondos prestables (MOP)....................... 256
5.1. El mercado de fondos prestables y los impuestos.......................... 256
5.2. Los déficit presupuestarios públicos............................................... 258

12 Miguel A. Bolívar
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5.3. Déficit presupuestario público y equivalencia ricardiana............... 259

5.4. Los déficit presupuestarios públicos en una economía abierta....... 260
6. Financiamiento del gasto con emisión monetaria (OP)........................................ 263
Bibliografía Consultada................................................................................ 267

CAPÍTULO VII
EL FEDERALISMO FISCAL

1. Estructura por niveles de gobierno........................................................ 269

2. Esquemas de coordinación financiera.................................................... 272
2.1. Distribución de recursos: esquemas alternativos......................... 272
2.2. Criterios de evaluación de mecanismos alternativos de
coordinación financiera............................................................... 273
2.3. Evaluación de los esquemas de coordinación financiera............. 274
3. Redistribución entre gobiernos locales (OP)......................................... 276
4. Tamaño del sector público, descentralización y forma de
financiamiento (MOP)........................................................................... 279
5. Distribución de recursos entre niveles de gobierno: la experiencia
argentina................................................................................................ 282
Bibliografía Consultada................................................................................ 289

CAPÍTULO VIII
EL GASTO PÚBLICO

1. Evolución del concepto de gasto público.............................................. 291

1.1. La acción del Estado en la satisfacción de las necesidades
públicas mediante el gasto público.............................................. 291
1.2. La evolución del concepto de gasto público. El gasto público
en la economía............................................................................. 293
2. Clasificación y crecimiento del gasto.................................................... 295
2.1. Las clasificaciones del gasto público. Clasificaciones
económicas.................................................................................. 295

Editorial Osmar D. Buyatti 13

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2.2. El fenómeno de la progresión o aumento del gasto público

y sus causas................................................................................. 296
2.3. Utilidad, productividad y rendimiento del gasto público.
La carga del gasto público y límites............................................ 300
2.4. Debate sobre el gasto público y el rol del Estado ...................... 304
3. Incidencia y eficiencia del gasto público (OP)...................................... 307
3.1. Incidencia del gasto público ....................................................... 307
3.2. Gasto público y eficiencia........................................................... 309
4. Análisis del gasto público y las funciones del Estado........................... 316
4.1. El gasto público social . .............................................................. 316
4.2. La seguridad social y su financiamiento ................................................................ 318
4.3. El desempleo............................................................................... 322
4.4. La educación y su financiamiento............................................... 323
4.5. La salud y su financiamiento....................................................... 327
4.6. El crecimiento económico .......................................................... 330
4.7. Defensa y caminos....................................................................... 333
Bibliografía Consultada................................................................................ 334

CAPÍTULO IX
EL PRESUPUESTO

1. Institución, funciones y principios presupuestarios............................... 335

1.1. El presupuesto como institución fundamental de la república.... 335
1.2. Las funciones del presupuesto..................................................... 339
1.3. Los principios presupuestarios.................................................... 343
2. El ciclo presupuestario: etapas............................................................... 351
2.1. Etapa 1: Formulación o programación........................................ 351
2.3. Etapa 3: Ejecución....................................................................... 363
2.4. Etapa 4: Control........................................................................... 366
3. Estructura del Presupuesto. Clasificadores Presupuestarios.................. 368
3.1. Los clasificadores de gastos y recursos....................................... 368
3.2. Clasificación de los gastos........................................................... 369
3.3. Clasificación de los recursos....................................................... 374
3.4. La estructura del presupuesto...................................................... 377

14 Miguel A. Bolívar
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4. Técnicas de presupuestación.................................................................. 383

4.1. El presupuesto por programas..................................................... 383
4.2. El Sistema de Inversión Pública y el presupuesto....................... 391
4.3. Presupuesto en base a desempeño o resultados........................... 392
5. Esquema ahorro-inversión-financiamiento del sector público.............. 395
5.1. Conjunto del sistema presupuestario argentino........................... 395
5.2. El esquema ahorro-inversión-financiamiento del sector público. 401
5.3. Reglas macrofiscales e instituciones presupuestarias.................. 406
Bibliografía Consultada................................................................................ 412

CAPÍTULO X
LA POLÍTICA FISCAL Y LA MACROECONOMÍA

1. La influencia de la política fiscal en la demanda y oferta agregada...... 415

1.1. Las variaciones de las compras del Estado................................. 415
1.2. El efecto multiplicador................................................................ 416
1.3. Una fórmula del multiplicador de las compras del Estado.......... 417
1.4. El efecto expulsión...................................................................... 418
1.5. La modificación de los impuestos............................................... 420
1.6. Cómo podría afectar la política fiscal a la oferta agregada......... 420
1.7. Los estabilizadores automáticos.................................................. 421
2. La política fiscal y el nivel de equilibrio de la renta (MOP)................. 422
2.1. Modelo keynesiano simple.......................................................... 422
2.2. Multiplicadores con ingresos públicos inducidos....................... 425
2.3. Multiplicadores con inversiones inducidas................................. 427
2.4. Modelo de oferta agregada - demanda agregada......................... 436
2.5. Debates sobre la política fiscal (OP)........................................... 442
3. La política fiscal y el equilibrio presupuestario. Estabilizadores
y financiadores automáticos (OP).......................................................... 452
3.1. El superávit presupuestario de pleno empleo.............................. 452
3.2. Estabilizadores............................................................................. 454
3.3. Flexibilidad automática del sistema tributario............................ 456
3.4. La elasticidad tributaria............................................................... 456
3.5. Financiadores automáticos.......................................................... 459

Editorial Osmar D. Buyatti 15

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3.6. Política fiscal y estabilización macroeconómica a corto plazo.

Suavizado impositivo ................................................................. 459
4. La política fiscal y la inflación............................................................... 461
4.1. Inflación con recesión.................................................................. 461
4.2. El impuesto de la inflación.......................................................... 463
4.3. Política fiscal e inflación.............................................................. 465
4.4. Distorsiones fiscales provocadas por la inflación........................ 466
5. Economía pública y crecimiento de largo plazo . ................................. 467
5.1. Del crecimiento de largo plazo.................................................... 467
5.2. Sector Público y crecimiento económico ................................... 471
5.3. Legislación y marco institucional................................................ 472
5.4. Políticas macroeconómicas......................................................... 473
5.5. Sistema impositivo...................................................................... 473
5.6. Gastos de inversión y consumo................................................... 474
5.7. Gastos en bienes sociales............................................................ 475
5.8. Gasto de transferencias................................................................ 476
5.9. Tamaño del Sector Público y estado del bienestar...................... 477
Bibliografía Consultada................................................................................ 479

CAPÍTULO XI
ESTRUCTURA TRIBUTARIA

1. Imposición al comercio exterior............................................................ 483

1.1. Derechos a las importaciones ..................................................... 483
1.2. Derechos a las exportaciones ..................................................... 484
1.3. Equivalencia entre aranceles y retenciones (MOP)..................... 487
1.4. Simetría entre los dos tipos de derechos al comercio
exterior (OP)................................................................................ 488
2. Imposición selectiva a los consumos . .................................................. 488
2.1. Impuesto sobre un bien exportable.............................................. 488
2.2. Impuesto sobre un bien importable............................................. 490
2.3. Exportación de un impuesto (MOP)............................................ 491
3. Imposición general a los consumos....................................................... 492
3.1. Efectos sobre precios relativos.................................................... 492

16 Miguel A. Bolívar
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3.2. Efectos sobre la integración vertical........................................... 495

3.3. Efectos sobre la inversión .......................................................... 496
3.4. Efectos sobre el comercio exterior.............................................. 496
3.5. Otros efectos................................................................................ 497
3.6. Exenciones y tasa cero................................................................ 503
3.7. Principios interjurisdiccionales................................................... 504
4. Impuesto a los ingresos netos de las personas....................................... 504
4.1. Definiciones alternativas de la renta neta.................................... 505
4.2. Problemas especiales de medición.............................................. 506
4.3. Detracciones ............................................................................... 507
4.4. Impuesto negativo....................................................................... 508
4.5. La unidad contribuyente.............................................................. 509
4.6. Efectos económicos del impuesto personal a la renta ............... 510
4.7. Definición del alcance nacional................................................... 511
5. Impuesto a los ingresos netos de las sociedades de capital................... 512
5.1. Relación con el impuesto personal a los ingresos netos:
enfoques alternativos . ................................................................ 513
5.2. Amortizaciones y valuación de inventarios................................. 516
5.3. Efectos económicos del impuesto............................................... 518
5.4. Concepto de sociedades............................................................... 519
6. Impuesto al gasto global........................................................................ 519
7. Imposición al patrimonio....................................................................... 520
7.1. Impuesto inmobiliario................................................................. 520
7.2. Impuesto al parque automotor..................................................... 523
7.3. Impuesto sobre los bienes personales.......................................... 523
8. Contribuciones de seguridad social....................................................... 524
Bibliografía Consultada................................................................................ 526

CAPÍTULO XII
EL CONTROL PÚBLICO

1. El control y la contabilidad pública....................................................... 529

1.1. El control..................................................................................... 529
1.2. Características de la contabilidad pública................................... 532

Editorial Osmar D. Buyatti 17

 FINANZAS PÚBLICAS Y CONTROL

1.3. El estudio de las funciones a cumplir.......................................... 533

1.4. Algunas consideraciones adicionales.......................................... 534
2. La contabilidad pública y la hacienda pública....................................... 536
2.1. Concepto y contenido de la contabilidad pública........................ 536
2.2. La hacienda pública sujeto de la contabilidad pública................ 539
2.3. Organización de la hacienda pública . ........................................ 542
3. El presupuesto y su control a través de la cuenta de inversión . ........... 548
3.1. El tema en consideración............................................................. 548
3.2. El presupuesto es plan de gobierno............................................. 549
3.3. La cuenta de inversión permite comparar el presupuesto con
su ejecución ................................................................................ 550
3.4 El control técnico administrativo ............................................... 551
3.5. Los procedimientos aplicados..................................................... 552
3.6. Propuesta de tratamiento de la cuenta de inversión ................... 553
4 Gestión presupuestaria . ........................................................................ 554
4.1. Autorización y aprobación de gastos........................................... 554
4.2. La ejecución del presupuesto...................................................... 556
4.3. Criterios para comprometer y devengar...................................... 559
5. Gestión financiera ................................................................................. 563
5.1. El Tesoro Público y sus funciones............................................... 563
5.2. Organización................................................................................ 565
5.3. Principios..................................................................................... 566
5.4. Sistema de tesorería..................................................................... 567
5.5. Sistema de crédito público.......................................................... 569
6. Gestión patrimonial de los bienes.......................................................... 570
6.1. El patrimonio de los bienes del Estado como materia
administrable............................................................................... 570
6.2. Gestión de los bienes................................................................... 573
6.3. Organización y control de la gestión de los bienes..................... 573
6.4. Registros patrimoniales............................................................... 574
7. Gestión contractual del Estado.............................................................. 575
7.1. Conceptos generales.................................................................... 575
7.2. Control parlamentario.................................................................. 576
7.3. Elección de la contraparte........................................................... 577
7.4. El control externo e interno en materia de contratos................... 577

18 Miguel A. Bolívar
 FINANZAS PÚBLICAS Y CONTROL

7.5. Régimen de contrataciones de la Administración Nacional . ..... 578

7.6. El gobierno electrónico y las compras del Estado....................... 584
8. La contabilidad del Estado..................................................................... 584
8.1. Fundamentos y antecedentes....................................................... 584
8.2. Sistema de contabilidad gubernamental...................................... 588
8.2.1. La ley 24.156 y su reglamento . .................................. 588
8.2.2. Consideraciones sobre el sistema anterior................... 590
8.2.3. Modelo vigente............................................................ 591
8.2.4. Los principios de contabilidad generalmente
aceptados para el Sector Público.................................. 592
8.2.5. Normas generales de contabilidad............................... 595
8.2.6. Procedimientos contables............................................. 601
8.2.7. Ejecución presupuestaria............................................. 602
8.2.8. Efectos del cierre del ejercicio..................................... 604
8.2.9. Estados contables......................................................... 605
8.2.10. La cuenta de inversión................................................. 606
9. Registro de información estadística de la gestión física (OP)............... 607
9.1. Características............................................................................. 607
9.2. Los principios y normas del registro estadístico de la
programación y ejecución física.................................................. 608
9.3. Procedimientos estadísticos de la gestión................................... 613
9.4. La cuenta de inversión y la gestión gubernamental.................... 613
10. Gestión de las haciendas anexas ........................................................... 614
10.1. Justificación de la descentralización........................................... 614
10.2. Clasificación de las haciendas anexas......................................... 615
10.3. El control de las haciendas anexas.............................................. 616
10.4. Las haciendas conexas o paraestatales........................................ 619
10.5. Régimen presupuestario de las empresas y sociedades
del Estado.................................................................................... 619
10.6. Presupuesto consolidado del Sector Público Nacional .............. 620
10.7. Fondos Fiduciarios del Estado Nacional y otros Entes del
Sector Público.............................................................................. 620
10.8. Privatización de empresas públicas............................................. 621
11. Responsabilidad y sistemas de control.................................................. 623

Editorial Osmar D. Buyatti 19

 FINANZAS PÚBLICAS Y CONTROL

11.1. La responsabilidad como característica del gobierno

representativo. Antecedentes....................................................... 623
11.2. La responsabilidad de los funcionarios ante la Ley 24.156........ 626
11.3. El control parlamentario. La Comisión Mixta Revisora de
Cuentas........................................................................................ 628
11.4. Control interno y control externo................................................ 631
11.5. Sistema de control interno. La Sindicatura General de la
Nación......................................................................................... 635
11.6. Sistema de control externo. La Auditoría General de la Nación . 637
11.7. El control gubernamental instituido por la Ley 24.156............... 639
11.8. Consideración final sobre el control............................................ 643
Bibliografía Consultada................................................................................ 644

Bibliografía general...................................................................................... 646

Sitios de la Secretaría de Hacienda y otras en Internet................................. 648

20 Miguel A. Bolívar