DISPOSICIONES SOBRE LA RELIGIÓN Y LA CAPITAL FEDERAL DISPOSICIONES SOBRE LA RELIGIÓN Y LA CAPITAL FEDERAL

DISPOSICIONES SOBRE LA RELIGIÓN Y LA CAPITAL FEDERAL negativa sea2. Y la idea de legitimidad del marco formal, que hace a esa
Por Gustavo F. Wallberg valoración, depende de aspectos del marco institucional informal. En esta línea de
análisis podría decirse que los redactores de la Constitución Nacional
Artículo 2°.- El Gobierno federal sostiene el culto católico apostólico reconocieron la impronta católica del marco informal mayoritario.
romano.
No significa que la definición de argentinidad incluya necesariamente la

Esta cláusula es una muestra de la influencia del catolicismo en el país, a veces catolicidad. Las disposiciones de la Constitución Nacional son funcionales para

como pensamiento, a veces por el peso de la Iglesia católica en la vida política varias creencias religiosas (o su ausencia). Sí en cambio hay que recordar el

argentina. Hoy esa relevancia es menor que en el siglo XIX, pero los procesos que análisis de John Stuart Mill sobre la influencia de la religión3. Según este autor, si

en el mundo occidental llevaron a disminuir el vínculo entre el Estado y credos se dejan de lado los tres primeros mandamientos de las religiones judeocristianas,

religiosos en particular no fueron ni rápidos ni fáciles. Como ejemplo para que son en lo básico “teológicos”, los siete restantes son normas de convivencia.

Argentina cabe recordar que hasta 1994 el profesar la fe católica apostólica Una sociedad donde se respetaran estos siete tendría muchos menos conflictos y

romana era un requisito para ser elegido Presidente de la Nación (aunque nunca ahorraría recursos en el ejercicio del poder de policía.

lo fue para integrar el Poder Legislativo). La conclusión (ya no de Mill) sería que una comunidad de poca religiosidad

Desde un enfoque económico, lo que aparece aquí es un reconocimiento a judeocristiana necesitaría compensar ese aspecto del marco institucional informal

un elemento del marco institucional informal. Esto es, aquellas reglas que para su con otro equivalente de valoración a principios cívicos como los expresados en la

vigencia no cuentan con el apoyo del poder de coacción del Estado sino de los Constitución y otros consistentes con ella, de lo contrario debería invertirse más en

premios y castigos provistos por la propia conciencia y por las respuestas de otras coacción. Aparentemente ese no era un problema en el siglo XIX, si bien la

personas ante las interacciones, aceptando o rechazando a los demás. necesidad de construir un país (no sólo un Estado) llevó a que se hicieran

Los marcos informales tienen varios aspectos a destacar y aquí se verán inversiones en los dos lados de la relación ya que hubo tanto ampliación de la

dos. Uno es que, directa o indirectamente, se traducen en normas formales. educación pública (construcción de espíritu cívico) como en la fuerza pública

Quiérase o no separar el Estado de las creencias individuales, los marcos legales (poder de coacción del Estado nacional).

responden a las evaluaciones de quienes formalizan las reglas y de quienes

influyen en ellos, lo que incluye el grado de adhesión a una religión1. Artículo 3°.- Las autoridades que ejercen el Gobierno federal residen
en la ciudad que se declare Capital de la República por una ley
El otro aspecto es que el marco informal brinda el soporte para el especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más legislaturas
cumplimiento del marco formal. Este último requiere un mecanismo de vigilancia provinciales del territorio que haya de federalizarse.

para verificar su cumplimiento, así como para detectar quién lo rompió y para
Este artículo es uno de los tantos que resulta expresión del contexto histórico en
aplicar un castigo si fuera necesario. Todo eso significa asignar recursos a esas
que se redactó la Constitución. Desde el final del Virreinato del Río de la Plata no
tareas. Cuántos, dependerá de la adhesión subjetiva. Hacen falta menos recursos
existió un gobierno nacional con aceptación generalizada y poder real sobre el
formales cuando la valoración de ese marco es positiva y más cuanto más
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Es la relación entre voluntad y coacción: cuanto más se respete voluntariamente un marco
institucional o un aspecto de él, menos necesario será gastar en coacción y al revés si falta la
1
Como ejemplo menor, que el domingo no sea considerado un día de actividad laboral normal voluntad.
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tiene raíces en el cristianismo. MILL, John Stuart, “La utilidad de la religión” (1874).

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anterior territorio colonial. De hecho, ese espacio terminó transformado en cuatro gobernadores también fueron vistas con recelo por ellos ya que implicaban un
países: Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay4. La Junta de Mayo (mayo de recorte a sus poderes.
1810) debió transformarse en Junta Grande (diciembre de 1810) para integrar a A su vez, el Presidente debía construir su poder y no podría hacerlo como
las provincias, y si bien las necesidades de la guerra de la independencia huésped de un gobernador que tenía tropa propia acuartelada en territorio propio
permitieron algún poder a los triunviratos y directores supremos eso terminó tras la mientras que el Presidente usaba lo que el otro le prestaba. ¿Cómo mantener un
primera batalla de Cepeda (1 de febrero de 1820) que incluyó entre sus causas el ejército si los cuarteles y los campos de entrenamiento son de otro? Claro que un
rechazo a la Constitución de 1819, de raíz unitaria. territorio propio para el Presidente significaba un recorte al territorio de una
A partir de allí creció el poder de los caudillos provinciales, quienes a su vez provincia, y por eso el arreglo constitucional de que no bastara con una ley
fueron los líderes de las facciones en la guerra civil argentina. Sobre parte de esos nacional sino que también debía haber acuerdo de la o las provincias implicadas.
caudillos se construyó el liderazgo de Juan Manuel de Rosas, gobernador de la Esta idea se repite en el artículo 13 de la Constitución:
provincia de Buenos Aires, así como fue un gobernador (el de Entre Ríos, Justo
José de Urquiza) quien lo depuso, con la pasividad de los demás. Y aunque Artículo 13.- Podrán admitirse nuevas provincias en la Nación; pero
no podrá erigirse una provincia en el territorio de otra u otras, ni de
algunas prescripciones de la Constitución de 1853 se redactaron contra la
varias formarse una sola, sin el consentimiento de la Legislatura de las
experiencia rosista, de ese período se aprendió que tenía utilidad un gobierno provincias interesadas y del Congreso.
único para todo el territorio. En consecuencia, pensadores como Juan Bautista
De todos modos la solución no fue rápida ni fácil. En particular el problema
Alberdi plantearon “constitucionalizar” a Rosas, en el sentido de que era necesario
era la provincia de Buenos Aires, con la ciudad del mismo nombre como su capital
un gobierno nacional pero limitado por una constitución.
y con la aduana, principal fuente de recursos fiscales, instalada allí dando lugar a
Entonces, el poder nacional no construyó el país sino que éste fue
un poder provincial competitivo con el nacional. Tal relación de poderes explica
construido por los gobernadores5. De todo lo anterior es que se dice que las
también por qué no se dio una solución definitiva al caso en 1853. Es más, en
provincias son anteriores a la Nación. En otros términos, que los gobernadores
1852 la provincia de Buenos Aires al separarse de la Confederación Argentina no
son anteriores al Presidente. Por lo tanto, la conformación de un gobierno nacional
envió representantes a la Convención Constituyente original y llegó a coquetear
y sobre todo la figura de un Poder Ejecutivo Nacional aunque aceptadas por los
con la idea de independizarse6.
La transición hacia una situación estable pasó por enfrentamientos bélicos

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entre la provincia y la Confederación que llevaron a la reincorporación de Buenos
Y partes se sumaron a Brasil e indirectamente a Chile. Pero no es válido pensar que Argentina
perdió. Nuestro país no existía como tal, Bolivia formaba el Alto Perú, parte integrante del Aires a la Nación teniendo como principales puntos del acuerdo una revisión de la
Virreinato del Perú hasta 1776, Asunción siempre se movió con bastante libertad y Montevideo era
un duro competidor de Buenos Aires. En principio es difícil especular sobre la vocación de integrar Constitución por parte de la provincia y la nacionalización de la aduana pero con
un solo país. Y con respecto a la superficie nacional actual, desde San Luis hacia el Sur es
territorio sumado a la Argentina ya que no había sobre él ejercicio de poder real de parte de las
autoridades virreinales, como tampoco sobre el Gran Chaco (Chaco, Formosa, parte de Santiago
del Estero y el norte de Santa Fe), también agregado, de modo que no tiene sentido especular
sobre ganancias o pérdidas o injusticias de fronteras.
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Excepto, al principio, el de Buenos Aires. Rosas había sido derrotado por Urquiza en la batalla de
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Caseros el 3 de febrero de 1852 y su sucesor (Vicente López y Planes) fue nombrado por Urquiza La misión diplomática de Alberdi a Europa por esa época tenía como uno de sus objetivos
y no aceptado por los factores de poder locales. En rechazo a Urquiza la provincia se separó de la neutralizar los sondeos y búsqueda de aliados que algunos porteños hacían con respecto al
Confederación el 11 de septiembre de 1852. reconocimiento de una eventual independencia.

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un período durante el que la provincia mantendría el manejo de la misma y le proceso que incluyó la concreción de un ejército consolidado bajo mando nacional
pagaría una renta a la Nación hasta que se produjera el traspaso7. en la guerra contra el Paraguay (1864-1870), con capacidad de movilización para
Para el economista Adrián Guissarri la reunificación de esos territorios responder cuando y donde fuera necesario gracias al ferrocarril y a la flota (como
admite una interpretación económica. Teniendo en cuenta la posibilidad de se había visto en la acción para reprimir los alzamientos de Ricardo López Jordán
integración al mundo, por separado la provincia de Buenos Aires tendría un buen en 1870 y 1871 en Entre Ríos) que debía apoyar el marco legal dado por la
puerto con poco que vender por allí mientras que la Confederación tendría un gran Constitución y por el Código Civil. Eso más la Corte Suprema terminó por dar
territorio para producir sin un buen puerto por donde vender esos bienes al tiempo forma al gobierno nacional.
que cada una por su parte no sería suficientemente atractiva para el trabajo y el A más de un siglo de esos acontecimientos caben dos preguntas. Una es si
capital, factores productivos de los que carecían. Juntas, las autoridades de hace falta hoy un asiento físico propio del PEN. Por cómo se dan las relaciones de
ambas partes perderían algo de su poder, el Presidente al compartir al menos poder en la actualidad, con las competencias más o menos claras y sin ejércitos
parcialmente con un gobernador fuerte, el gobernador al admitir la supremacía provinciales, pareciera que no. Y eso parece ratificado por el hecho de que la
nacional. Pero las alternativas eran que cada uno fuera dueño absoluto de una ciudad de Buenos Aires tiene su propia estructura de gobierno integrada por
“torta” pequeña o que tuvieran una participación en una “torta” grande. Como se elección popular, como cualquier territorio, en vez de responder verticalmente al
esperaba que la porción de la “torta” compartida fuera mayor que cada “torta” Presidente, quien hasta 1994 designaba al Intendente de la ciudad. La otra, si es
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aislada, convenía el arreglo . importante la ubicación de la sede del gobierno nacional. Esto viene al caso
Aun así la cuestión de la capital no fue resuelta. Las autoridades nacionales porque uno de los desequilibrios del país es la macrocefalia, con tanto
seguían siendo huéspedes de la provincia de Buenos Aires hasta que en 1880, concentrado en la ciudad de Buenos Aires y alrededores, a la que se le adjudican
tras una nueva rebelión de la provincia contra la elección del Presidente de la las desigualdades en el desarrollo regional. En consecuencia, suele plantearse
Nación (ya había habido otra en 1874), el gobierno nacional impuso la que para desarrollar otras regiones debería trasladarse la Capital Federal.
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federalización de la ciudad de Buenos Aires . Pero eso no tiene mucho sentido. La Capital Federal como tal es sede de
Ese paso implicó la aparición de un gobierno nacional sin contendores a su burocracia, lo que no representa ninguna gran ventaja de competitividad
capacidad de sostener el marco institucional formal nacional. Fue el último de un económica. Si hay grandes diferencias en el desarrollo regional se deben a otros

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factores como que existen un puerto principal y una Pampa Húmeda, así como a
Las fricciones tuvieron un primer episodio de resolución en la segunda batalla de Cepeda (23 de
octubre de 1859) en la que Buenos Aires fue derrotada y el pacto de San José de Flores llevó a la que no se atendió lo suficiente la infraestructura en el resto del país. El único
revisión constitucional por parte de la provincia en 1860 –por eso a veces se habla de la
Constitución de 1853-60- pero no a una paz definitiva. Nuevos conflictos derivaron en la batalla de desarrollo que aportaría una nueva capital sería inmobiliario, por las necesidades
Pavón (17 de septiembre de 1861) con la caída de las autoridades nacionales (aunque todavía se
discute lo realmente ocurrido en el campo de batalla) y tras ellas las de todos los gobernadores de trabajo y vivienda de los políticos y la burocracia estatal y de los lobbies que
excepto Urquiza (quien nuevamente había sido elegido en Entre Ríos tras su paso por la intentarán influir sobre ellos.
Presidencia de la Confederación y comandaba las tropas nacionales en Pavón) y el acceso al
poder de Bartolomé Mitre, gobernador de Buenos Aires, primero como encargado de facto del Como cuestión casi anecdótica, en 1987 se sancionó la ley 23.512 que
Poder Ejecutivo Nacional y luego como presidente constitucional (1862-1868).
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(Cfr.) GUISSARRI, Adrián, “La Argentina informal. Realidad de la vida económica”, Emecé declaró Capital de la República al territorio compuesto por Carmen de Patagones,
Editores (Buenos Aires, 1989), pp. 201-202.
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Una de las consecuencias fue la fundación de la ciudad de La Plata como capital de la provincia. en la provincia de Buenos Aires, y Viedma y Guardia Mitre, en la de Río Negro,
Leandro N. Alem, en ese entonces diputado provincial en Buenos Aires, se opuso a la cesión de la
ciudad capital sosteniendo que el día que el gobierno nacional tuviera más poder que la suma de conocido informalmente a partir de allí como el complejo Viedma-Carmen de
las provincias se terminaría el federalismo en el país.

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Patagones. El cambio de la calidad de Capital ocurriría cuando el Poder Ejecutivo

Nacional declarara aptos los locales para el funcionamiento de las autoridades Figura Nº 1 – Ubicación del complejo Viedma-Carmen de Patagones
nacionales (artículo 5º de la ley). Tras eso, la ciudad de Buenos Aires adquiriría la
calidad de provincia (aplicación del artículo 13 de la Constitución) y deberían darse
los pasos para la concreción de esa condición. Fue un reconocimiento a la
capacidad de la ciudad para funcionar como una entidad autónoma y al menos
brindar bienes públicos esenciales a sus habitantes. Algo de lo que a veces se
puede dudar con respecto a provincias de más territorio y menos población10.
Para completar el proceso del cambio de la Capital Federal y respetando
los artículos 3º y 13 de la Constitución Nacional las provincias involucradas
aprobaron leyes cediendo las partes correspondientes de su territorio, pero esas
normas tenían una condición: si en cinco años la mudanza del gobierno no se
concretaba, la cesión caía. Y así ocurrió. El gobierno nacional nunca realizó las
inversiones necesarias para adecuar el nuevo distrito federal y el traslado no se
concretó. Por eso, aunque la ley 23.512 no fue derogada, hoy no es aplicable.

Figura Nº 2 – Las áreas cedidas por Buenos Aires y Río Negro

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Por la cantidad de habitantes a atender, que generan tanto economías de escala como costos
para una provisión centralizada, y sus características socioeconómicas diferenciadas del resto del
territorio provincial, en ocasiones se replantea la idea de declarar provincias a algunos partidos del
Gran Buenos Aires.

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