EL PROCESO CONSTITUYENTE DE ECUADOR.

Algunas reflexiones

Hernán Salgado Pesantes*

Sumario: I. Antecedentes políticos inmediatos. II. Marco jurí-

dico de la consulta popular pro constituyente. III. Estrategias
políticas para la viabilidad del proceso constituyente. IV. Res-
puesta afirmativa y elección de los constituyentes. V. La con-
frontación política, estrategia del proceso. VI. Instalación y
organización de la Constituyente. VII. La aprobación de leyes
como primera tarea. VIII. Reflexiones finales.

I. Antecedentes políticos inmediatos

Vale iniciar este análisis recordando la grave crisis político-jurídica que

se dio en Ecuador en 1997, con la destitución de un presidente de la Re-
pública, elegido en conformidad con los mandatos constitucionales; con
el agravante de no haber sido subrogado por quien ostentaba la vicepre-
sidencia. Esta ruptura del Estado de derecho, que se daba a los 18 años
de regularidad jurídica, presagiaba convertirse en un funesto antecedente.
Con el deseo de rehacer el orden constitucional fue convocada una con-
sulta popular con la doble finalidad: de legitimar los hechos acaecidos, y
de reunir una Asamblea “Constitucional” con el exclusivo propósito de
reformar la Constitución (cuya data era de 1978-1979). 1
* Profesor de Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del
Ecuador. Antiguo decano de su Facultad de Jurisprudencia. Ex magistrado del Tribunal
Constitucional. Ex presidente y juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(periodos 1992-1997 y 1998-2003). Magistrado de la Corte Suprema del Ecuador.
1 Sobre los hechos de 1997, se puede consultar mi ensayo: “Ruptura, Legitimación
y Asamblea Constituyente en el Ecuador”, ponencia presentada en el VI Congreso Ibe-
roamericano de Derecho Constitucional, celebrado en Bogotá, en 1998. Publicado en el
tomo I de la Memorias, pp. 323 a 337.
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264 HERNÁN SALGADO PESANTES

De esta manera, se dio paso a la Asamblea “Constitucional” de 1998,

que inmediatamente se proclamó Constituyente de plenas facultades y
procedió a reestructurar el marco jurídico de la Ley Fundamental. Pronto
surgieron dificultades con el Congreso Nacional (unicameral) en funcio-
nes, de aquella época, estas confrontaciones incluyeron también al Eje-
cutivo, cuyo titular, aduciendo que el período de duración había conclui-
do, quiso dar por terminadas las funciones constituyentes. No obstante,
la Asamblea logró mantenerse y dar la carta constitucional de 1998, que
entró en vigor el 11 de agosto de dicho año, luego de la posesión del nue-
vo presidente de la República. 2
En abril de 2005, después del derrocamiento del presidente coronel (r)
Lucio Gutiérrez, el vicepresidente Alfredo Palacio —médico de profe-
sión— al tomar posesión ofreció cambiar la situación existente, particu-
larmente la inestabilidad institucional, y se comprometió a convocar una
asamblea constituyente. Esta promesa no pudo cumplirse por los des-
acuerdos que primaron entre los dos poderes del Estado —Ejecutivo y
Legislativo—; desacuerdos en cuanto a los temas que debían ser conoci-
dos por la constituyente y porque el Congreso quería ser protagonista de
las reformas a la carta magna.
En el periodo inmediato, 2006, el tema del cambio mediante un proce-
so constituyente sirvió de bandera electoral a algunos de los candidatos
presidenciales; un especial impulsor de esta idea fue el ganador de estos
comicios, economista Rafael Correa, quien —inmediatamente de pose-
sionado— va a poner en práctica un proceso constituyente.
En este largo y discutido proceso, el ejemplo de Venezuela con su
Constituyente de 1999 va a ser tomado en consideración. También se re-
currirá a la experiencia colombiana de 1991, cuando se reunió su Consti-
tuyente para dictar la carta política; lo que interesó fue el haber dispuesto
el receso del Poder Legislativo y, en su lugar, establecer un “congresito”
que tuviera la función de legislar, junto a otras atribuciones propias del
Legislativo.
En resumen, con los numerosos precedentes del pasado, en Ecuador la
idea de convocar a una asamblea constituyente siempre ha estado latente,

2 El presidente Yamil Mahuad duraría la mitad del periodo de cuatro años, siendo
subrogado por su vicepresidente; luego, el siguiente mandatario coronel (en servicio pa-
sivo) Lucio Gutiérrez, igualmente fue destituido, en una creciente ola de manifestaciones
populares.
 EL PROCESO CONSTITUYENTE DE ECUADOR 265

especialmente cuando los problemas políticos e institucionales parecen

no tener otra solución, porque los hechos desbordan el marco jurídico. 3
Pero, también, no debe pasar desapercibido el hecho de haberse trans-
formado la constituyente en una estrategia política, que permite a los
candidatos presidenciales entusiasmar a las multitudes —y obtener su
adhesión— al proponerles un “cambio profundo” del sistema imperante,
lo que se ofrece hacer efectivo mediante una asamblea constituyente. Una
vez en el poder, el proceso constituyente —que siempre tendrá compli-
caciones— mantiene ocupados a todos, particularmente a la oposición.
Esta estrategia política, con resultados inciertos, es una nueva forma de
populismo que se observa en algunos países latinoamericanos.

II. Marco jurídico de la consulta popular pro constituyente

Como ocurre en la mayoría de países, en Ecuador la convocatoria a

una constituyente nunca ha estado contemplada en la Constitución; por
ello, hay que partir de una consulta popular o plebiscito para que la ciu-
dadanía se pronuncie sobre si acepta o no dicha convocatoria.
El procedimiento para convocar una consulta popular reviste algunos
condicionamientos. En efecto, la Constitución en vigor —reformada y
codificada en 1998—, prevé que el presidente de la República, que osten-
ta esta atribución, pueda llamar a una consulta popular en los siguientes
casos:

1) Cuando existe un proyecto de reformas constitucionales que fue

calificado de urgente por el Congreso, con el voto de la mayoría de
sus integrantes.
2) Cuando el proyecto reformatorio de la Constitución —en vigor—
no fue despachado por el Congreso en el término de ciento veinte
días, contados a partir del vencimiento del plazo de un año, que
tiene el Legislativo para realizar el segundo debate de toda reforma
constitucional.
3 En mi criterio, los hechos políticos rebasan el marco jurídico porque en el país
no ha podido consolidarse una cultura jurídica y democrática, fundada en el respecto a
la Constitución y a las leyes. Muchas decisiones y actos, tanto del gobierno como de la
oposición, no se encuadran en el ordenamiento jurídico; se tergiversa el imperio de la ley
a través de diversos mecanismos (como, la interpretación interesada, la expedición de
normas inferiores a la ley o simplemente la ruptura).
266 HERNÁN SALGADO PESANTES

3) El presidente puede convocar a consulta popular en aquellos ca-

sos en que existan “cuestiones de trascendental importancia para el
país”, según criterio del presidente (es él quien juzga), pero que no
impliquen casos de reforma constitucional, pues para ello están las
dos situaciones mencionadas anteriormente.4

De lo expresado queda claro que cuando se trata de reformas a la

Constitución (pocas o muchas reformas) intervienen los dos poderes del
Estado: sea que el presidente pida al Legislativo la calificación de ur-
gencia; sea por retraso del Congreso en pronunciarse sobre las reformas
a la carta política. El otro caso, en que el presidente puede convocar a
consulta popular, se refiere a cuestiones o asuntos que se suponen —se-
gún criterio presidencial— son muy importantes, pero que no conlleven
reformas constitucionales. Esta última frase significa un límite a la atri-
bución presidencial, que aparenta ser amplia.
Con este marco constitucional ¿cómo se procede cuando se quiere
convocar a una asamblea constituyente? Este órgano, por su propia na-
turaleza, deja entrever que se quiere reformar la carta política o inclu-
so cambiarla por otra. Al respecto, no ha faltado el criterio de que un
cambio de Constitución significa una transformación del Estado y que
esto va más allá de cualquier reforma; por tanto ya se convierte en uno
de aquellos asuntos, previstos en la Constitución, de “trascendental im-
portancia”. En este caso, el presidente por sí solo podría convocar a una
consulta popular para poner a consideración de la ciudadanía la reunión
de una constituyente que transforme el Estado.
En este punto cabe una digresión. Tomando la experiencia política del
país, es de lamentar que en Ecuador, el órgano de control constitucional
no tenga la facultad de dictaminar sobre las convocatorias a consulta
popular que puede hacer el presidente, de examinar su conformidad con
la ley fundamental. Dadas las circunstancias nacionales, esta atribución
podría evitar: primero, que el órgano electoral actúe en materia que no le
corresponde (como ya ha sucedido en otras ocasiones); segundo, que se
den interminables polémicas con el Congreso.5

4 Artículos104 y 283 de la Constitución de 1998.

5 Inclusola Constitución en vigor reconoce que determinado número de ciudada-
nos puedan pedir al Tribunal Supremo Electoral una convocatoria a consulta popular en
asuntos importantes, igual derecho político se reconoce a los organismos del régimen
seccional.
 EL PROCESO CONSTITUYENTE DE ECUADOR 267

La convocatoria a consulta popular, con diversos fines, siempre ha

dado lugar a confrontaciones entre los poderes del Estado; el Congreso,
de modo general, suele oponerse a una consulta pro asamblea constitu-
yente. En la presente coyuntura, lo paradójico —y un error político— fue
que el Congreso no haya realizado las reformas constitucionales conside-
radas necesarias. Faltó voluntad y una clara visión de las circunstancias
políticas. Es cierto que el punto difícil estuvo en reunir las dos terceras
partes del total de legisladores (que son cien) para favorecer una reforma
constitucional, con la complicación de que el segundo debate —en que
se decide la aprobación— debe efectuarse un año después del primer
debate.6
En el camino hacia la consulta popular pro constituyente, un punto
esencial es la redacción de un reglamento o estatuto para determinar al-
gunas cuestiones básicas, como son: fijar el número total de constituyen-
tes, su distribución por provincias; el tiempo de duración de sus labores,
posibilidad de prórroga, y precisar la tarea que el pueblo encomienda a la
asamblea. Es natural que en este punto se presenten desacuerdos entre el
Ejecutivo y el Legislativo, y si se polarizan los criterios es fácil deducir
que habrá una crisis política.

III. Estrategias políticas para la viabilidad

del proceso constituyente

De un análisis al contexto político, previo a la posesión como presi-

dente del economista Rafael Correa, quedaba claro que no iba a tener el
apoyo institucional necesario para llevar adelante sus proyectos de cam-
bio. El Congreso fue integrado con diputados, en su mayoría, pertene-
cientes a los partidos de oposición, pues el movimiento político-electoral
del nuevo presidente no había presentado candidatos a la Legislatura:
porque no quería “hacer el juego” a las viejas prácticas políticas de la
“partidocracia”.7
6 Se estableció este procedimiento para impedir reformas coyunturales rápidas y sin
la debida reflexión; se obligó —por mandato constitucional— que se debía esperar un
año para concretarlas. A esto se denominó el “candado constitucional”. La imposibilidad
de reunir los dos tercios de los votos (de un reducido número de cien diputados), de-
muestra el fraccionamiento político que impera en el Ecuador y la dificultad de llegar a
consensos (lo que mucho se ha criticado, por propios y extraños).
7 En la campaña presidencial —y después en el gobierno— se utilizaron determina-
dos eslogan, como: la “vieja partidocracia” contra la cual hay que luchar; “la larga noche
268 HERNÁN SALGADO PESANTES

Al ser el Congreso quien designa a la mayor parte de los altos funcio-

narios del Estado, obviamente, éstos no serían afines al nuevo gobierno
(al menos en los comienzos del régimen). Para superar estos escollos el
gabinete presidencial inició un hábil manejo político que permitió revertir
la situación, al tiempo de sacar ventajas de los errores de la oposición.
El presidente de la República, el mismo día de su posesión (15 de ene-
ro de 2007), emitió el Decreto ejecutivo núm. 2 por el cual convocaba
—directamente— al pueblo para que se pronuncie afirmativa o negativa-
mente sobre la siguiente pregunta:

¿Aprueba usted que se convoque e instale una Asamblea Constituyente

con plenos poderes, de conformidad con el Estatuto Electoral que se ad-
junta, para que transforme el marco institucional del Estado, y elabore una
nueva Constitución?

El Estatuto que se adjuntó, denominado: Estatuto de Elección, Instala-

ción y Funcionamiento de la Asamblea Constituyente, se encargó de re-
gular diversos aspectos concernientes a la Constituyente, señalando cuál
es su naturaleza y finalidad. Su primer artículo reitera que la Asamblea
“está dotada de plenos poderes para transformar el marco institucional
del Estado, y para elaborar una nueva Constitución...”. También señala
que la nueva carta política será aprobada por el pueblo en un referéndum,
después de lo cual entraría en vigor, si la respuesta fuere afirmativa.
El presidente dispuso, en el texto de su Decreto, que el Tribunal Supremo
Electoral organice esta consulta, y por otro lado, remitió al Congreso Na-
cional una copia auténtica del Decreto ejecutivo “para su conocimiento”.
De esta manera, si bien el primer mandatario tomó la iniciativa de
convocar, de modo directo, a una consulta popular con miras a la Cons-
tituyente, sin embargo también envió una copia de su Decreto al órgano
legislativo, y aunque no pidió —explícitamente— que el Congreso ca-
lifique la urgencia de la consulta para aprobar reformas constitucionales
(como manda la Constitución en vigor), la mayoría de los legisladores
se inclinaron por declarar urgente dicha consulta. Luego se conoció que
el ministro de la política había realizado un acuerdo clave con un bloque

neoliberal” que debe concluir; y, la “revolución ciudadana”, que, según el presidente, es

el soporte dinámico de su transformación. Un eslogan preferido para publicitar las obras
del gobierno es el de “la Patria ya es de todos”, similar al que se usa en Venezuela. Quie-
nes se oponen al gobierno también lo utilizan con otros sustantivos.
 EL PROCESO CONSTITUYENTE DE ECUADOR 269

político de legisladores, para vencer la resistencia del Congreso y obtener

el apoyo necesario para convocar a la consulta popular. 8
El Congreso en su resolución dirá que el Tribunal Supremo Electoral
le remitió el expediente de solicitud de consulta popular a fin de que se
pronuncie de conformidad con la Constitución; en cuanto al texto del
Estatuto señalará algunas reformas que deben ser introducidas. El Legis-
lativo concluyó enviando al presidente su resolución y disponiendo que
el Tribunal Supremo Electoral “organice, supervise, y dirija el proceso de
consulta popular”.9
Estos primeros pasos tuvieron un desenlace favorable para el primer
mandatario; quizá parte del éxito estuvo en actuar con rapidez, en el mis-
mo día de posesionarse, cuando todavía estaban frescos los discursos
patrióticos y se encontraban en el país las delegaciones diplomáticas de
alto nivel venidas a la transmisión de mando. Y, como se señaló, también
contribuyeron las gestiones del ministro de la política.
Empero, más demoró en darse el acuerdo que éste ya estaba roto. Las
relaciones entre los dos poderes van a deteriorarse por las actuaciones
del presidente, quien decidió también modificar —por su parte— el Es-
tatuto y dictar un nuevo decreto con este fin.10 Naturalmente, la mayoría
del Congreso no iba a avalar este hecho y vino la confrontación. Punto
importante para los legisladores era que no conste en el texto estatutario
nada que afecte a los poderes constituidos existentes, no obstante el reco-
nocimiento de plenos poderes que tendría la Asamblea.
Entre las modificaciones realizadas por el presidente constan: la re-
ducción de la edad para ser constituyente, de 25 a 20 años; las decisiones
8 Este efímero acuerdo se dio con el Partido Sociedad Patriótica del ex presidente
Lucio Gutiérrez; a cambio del apoyo a la consulta popular dos miembros de esta agru-
pación política accedieron a ser titulares de dos organismos de control: la Contraloría
General del Estado y la presidencia del Tribunal Supremo Electoral. Con el devenir de
los acontecimientos, los dos titulares plegarían a las tesis del primer Mandatario, espe-
cialmente el segundo que se convertirá en la pieza clave para aniquilar al Congreso.
9 El Congreso expidió su Resolución el 13 de febrero de 2007; 20 días antes el
presidente decidió introducir por su cuenta otras reformas al Estatuto, el 23 de enero de
2007.
10 Para ello, invocó el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva (ERJAFE), en su artículo 11, relativo a las atribuciones y deberes que tiene
el presidente de la República, letras a) y f), que le permite dirigir y resolver los asuntos
superiores de la Función Ejecutiva, y adoptar decisiones mediante decretos ejecutivos,
respectivamente. El contenido de este Estatuto de la Administración Pública es adecuado,
pero su jerarquía jurídica es menor que la de la ley; tiene el nivel de un reglamento.
270 HERNÁN SALGADO PESANTES

en la Asamblea se tomarían por mayoría absoluta de sus miembros (antes

era la mayoría absoluta de quienes participen en la votación); se dispo-
ne que los partidos y movimientos políticos reconocidos legalmente, al
igual que otros movimientos, para inscribir a sus candidatos tengan un
respaldo de firmas equivalente al 1% de los inscritos en el padrón electo-
ral de su circunscripción (este requisito sólo se había pedido a los nuevos
movimientos).
Además, se cambió el número de asambleístas, de 87 a 130, que se
distribuirían en: 100 por las circunscripciones electorales provinciales
(adoptando un esquema similar a la actual conformación del Congreso
unicameral), 24 de carácter nacional, y 6 por los ecuatorianos migran-
tes (2 por quienes viven en Europa, 2 por aquellos de Estados Unidos y
Canadá, 2 por América Latina). También se eliminó un pequeño párrafo
relativo a la disolución de la Asamblea una vez aprobada la nueva Cons-
titución mediante referéndum.
Una cuestión que se mantuvo en el Estatuto fue que el Estado financia-
ría en los medios de difusión la propaganda electoral de todos, en forma
igual. La campaña electoral debía durar 45 días y terminar 3 días antes
del señalado para los comicios. La duración de la Constituyente se fijó
en 180 días a partir de su instalación, pudiendo prorrogarse hasta por 60
días más.
En síntesis, la modificación unilateral del Estatuto, por parte del go-
bierno, cuando ya el Congreso por mayoría de sus integrantes había acep-
tado la urgencia de la consulta pro constituyente, llevó a los dos poderes
a un fuerte enfrentamiento, del que salió favorecido el gobierno.

La destitución de 57 diputados

Un grave incidente, que bordeó la ruptura del orden constituido, fue

la actuación del Tribunal Supremo Electoral: institución que sirvió al
Ejecutivo para desbaratar la oposición de la mayoría del Congreso. Este
hecho político concluyó con la destitución de 57 diputados.
El problema se originó cuando cuatro de los siete vocales del Tribunal
Supremo Electoral acogieron el Estatuto modificado del gobierno, distin-
to al aprobado como urgente por el Congreso, y procedieron a convocar
a los ecuatorianos a la consulta popular pro constituyente (1o. marzo de
2007). La mayoría de diputados reaccionaron, considerando que el órga-
no electoral debió remitir al Congreso el nuevo Estatuto, y adoptaron dos
 EL PROCESO CONSTITUYENTE DE ECUADOR 271

decisiones: 1) realizar un juicio político en contra de los cuatro vocales

que aprobaron la consulta, y 2) sustituir al presidente del Tribunal Su-
premo Electoral (quien había sido designado con el auspicio del bloque
legislativo de mayoría).
Para el juicio político —a los cuatro vocales— se argumentó la comi-
sión de infracciones constitucionales y legales en el ejercicio de sus fun-
ciones, que ameritan la censura y destitución de sus cargos. Este trámite,
se informó que había sido iniciado. Al respecto, se puede señalar que el
juicio político a los miembros del Tribunal Supremo Electoral está pre-
visto en la Constitución; en caso de llegar a la censura y destitución eran
necesarios 51 votos (mayoría absoluta), que parece habían al momento.
En cuanto a la sustitución del presidente del órgano electoral, hay que
señalar que tal procedimiento no estaba previsto en la ley, menos en la
Constitución. Fue una precipitación de la mayoría del Congreso el haber
adoptado esta decisión; un error que dará asidero a las decisiones del
gobierno.
La mayoría de los siete integrantes del organismo electoral hicieron
causa común con su titular, no aceptaron su sustitución e invocando un
precepto de la Ley Orgánica de Elecciones consideraron que los legis-
ladores habían interferido en el proceso electoral en marcha y tomaron
la decisión de destituir a 57 diputados (7 de marzo de 2007), incluso a
algunos que —por diversas razones— no participaron en las decisiones
del Congreso.
La disposición, que según los miembros del Tribunal Supremo Elec-
toral les permitía tomar decisiones “durante el periodo eleccionario”, de
manera absoluta, sin que haya otra norma jurídica, autoridad o juez que
pueda oponérseles, es el artículo 155 de la Ley Orgánica de Elecciones
que dice:
Serán reprimidos con la destitución del cargo y la suspensión de los dere-
chos políticos por el tiempo de un año:...
e) La autoridad, funcionario o empleado público extraños a la Orga-
nización Electoral que interfiriere el funcionamiento de los organismos
electorales.11

11 Ley de Elecciones, Codificación publicada en el Registro Oficial 117 del 11 de julio

de 2000. Calificada con jerarquía y carácter de Ley Orgánica por Resolución Legislativa
núm. 22-058, publicada en Registro Oficial 280 del 8 de marzo de 2001.
272 HERNÁN SALGADO PESANTES

Proseguiré con el relato de los hechos y luego daré mi opinión sobre

esta actuación. Los diputados destituidos, a partir de entonces, no pu-
dieron ingresar al recinto legislativo; fuertes contingentes de la Policía
impidieron su acceso. Este hecho evidenció con claridad que el gobierno
apoyaba la insólita medida y que, posiblemente, se había dado un acuer-
do con el Tribunal Supremo Electoral. También se hicieron presentes las
manifestaciones violentas de pequeños grupos.12
Posteriormente, algunos diputados interpusieron una acción de ampa-
ro constitucional, que fue concedida por el juez y luego apelada ante el
Tribunal Constitucional; éste —después de mucha expectativa—, final-
mente, aceptó el amparo, es decir se pronunció en el sentido de que los
diputados sean reintegrados al Congreso. Inmediatamente, grupos vio-
lentos irrumpieron en el edificio de la institución y, en medio de los des-
trozos ocasionados, desaparecieron las actas de la sesión pertinente.
Antes del pronunciamiento del Tribunal Constitucional, el gobierno
propició que el Congreso se integre con los diputados suplentes respec-
tivos, la mayoría de los cuales parecían dispuestos a favorecer las tesis
presidenciales. Así ocurrió, y, aparentemente, la función legislativa re-
tornaba a la normalidad, lo que dejaría sin fundamento las quejas presen-
tadas por los diputados destituidos ante el secretario general de la OEA.
El epílogo de estos incidentes graves, y con un Congreso de suplentes,
en su mayoría, fue la destitución ipso facto de los miembros del Tribunal
Constitucional, aquellos que aceptaron el mencionado amparo a favor de
los legisladores destituidos, y se procedió a designar a otros. El argumen-
to utilizado fue que estaban en funciones prorrogadas.
Mi criterio personal es que la destitución de los 57 diputados constitu-
yó un acto de fuerza que no encuentra fundamento jurídico. La norma in-
vocada por el Tribunal Supremo Electoral se refiere a funcionarios o a au-
toridades menores que busquen interrumpir un proceso electoral; incluir
a los legisladores en tal disposición entraña una interpretación insensata.
Más aún, en el supuesto de establecer responsabilidades en contra de los
legisladores, éstos gozan de fuero de Corte Suprema para ser juzgados. Y,
qué decir de la inmunidad legislativa.
12 Estos grupos de la izquierda radical, donde se mezclaban estudiantes y “antiso-
ciales”, se dedicaron a impedir que los diputados destituidos pudieran reunirse, prota-
gonizando en más de una ocasión hechos vandálicos (caso del Hotel Colón), mientras
la Policía adoptaba una actuación pasiva. También atacaron y causaron destrozos en el
Tribunal Supremo Electoral; después agredieron al Tribunal Constitucional, poniendo en
riesgo la integridad personal de sus miembros.
 EL PROCESO CONSTITUYENTE DE ECUADOR 273

Esta clase de hechos —que sólo encuentran fundamento en la fuerza—

son los precedentes funestos que destruyen una democracia por incipien-
te que sea y favorecen la inestabilidad institucional que tanto agobia a
países como Ecuador. El cambio o transformación que traiga el proceso
constituyente no será suficiente para justificar actos de fuerza.
Tampoco se puede sacar réditos de la antipatía popular que los ecuato-
rianos experimentan en contra del Congreso y de sus integrantes, porque
al final se está destruyendo una institución indispensable para el convivir
democrático; lo sensato es buscar los correctivos políticos y jurídicos
para un funcionamiento adecuado, y, sobre todo, educar a todo nivel para
elevar la cultura del respeto a la Constitución y a las leyes.

IV. Respuesta afirmativa y elección de los constituyentes

El 15 de abril de 2007 fue aprobada por amplia mayoría la consulta po-

pular para convocar la asamblea constituyente; junto con la convocatoria
se votó también por el Estatuto. De este modo, los ecuatorianos manifes-
taron su deseo por un cambio político profundo, lo cual hizo olvidar los
incidentes del proceso.
Meses después, el 30 de septiembre del mismo año, se realizó la elec-
ción de los constituyentes. Concluido el escrutinio, el órgano electoral
determinó que el Movimiento País —del presidente— había captado el
62% de los escaños, alcanzando una mayoría legislativa inédita (de los
130 constituyentes, al menos 86 son del movimiento que apoya al presi-
dente).
A partir de este momento y hasta la instalación de la Asamblea Cons-
tituyente (30 de noviembre de 2007) la discusión se centró en interpretar
el alcance del Estatuto y el contenido de los plenos poderes conferidos a
la Constituyente. Al respecto, se ha criticado que el Estatuto —aprobado
por la ciudadanía— no ha sido respetado, pues, tanto el gobierno como la
Asamblea Constituyente han interpretado y alterado sus disposiciones; lo
que significa no respetar la voluntad popular manifestada en las urnas.

1. Interpretación del Estatuto y de los “plenos poderes”

En el actual proceso constituyente ecuatoriano los plenos poderes con-

feridos a la Constituyente han sido interpretados con una amplitud extre-
274 HERNÁN SALGADO PESANTES

ma, que, como se ha dicho, transforma a la Asamblea en una instancia

omnipotente, que puede dar por terminadas las funciones de los órganos
constituidos del Estado (Legislativo, Ejecutivo, Judicial y otros de carác-
ter autónomo) y sustituir a sus integrantes.
Como es conocido, de la teoría y doctrina del poder constituyente hay
dos cuestiones que se han destacado: que el titular del poder constituyen-
te es el pueblo, y que dicho poder es ilimitado por su propia naturaleza:
por provenir del pueblo y para construir un Estado. Del antecedente his-
tórico del poder constituyente —fines del siglo XVIII— se desprende
que éste es un mecanismo para crear y organizar un Estado, en un con-
texto en el cual no existe un ordenamiento jurídico superior, por tanto es
necesario elaborarlo.
Pero en el siglo XIX muchos países ya establecidos, incluida Francia,
acuden al órgano constituyente para cambiar de carta constitucional o
reformar la existente, es decir, para actuar dentro de un orden jurídico
constituido. La doctrina asimiló esta situación y distinguió entre el poder
constituyente originario y el derivado; el primero, con amplias atribucio-
nes para reconstruir el Estado mediante una nueva ley suprema, mientras
que el derivado se encargaría de reformar o revisar la Constitución, con
sujeción a los preceptos establecidos por aquella misma carta política que
se pretende reformarla.
Esta es la explicación doctrinaria pero que política y jurídicamente
tiene muchos reparos, que no es del caso analizar. En Ecuador lo que
interesó es saber a que se refieren “los plenos poderes”. En mi criterio,
más jurídico es hablar de plenas atribuciones o competencias que tiene
un órgano, lo otro bordea el campo político e induce a pensar —como se
ha dicho— en una omnipotente asamblea, con rasgos sacralizados. 13
Como se analizó, el Estatuto ecuatoriano que regula la Asamblea Cons-
tituyente fue preparado por la Presidencia de la República y aprobado en
la consulta popular; allí se establecía que los plenos poderes son para
“transformar el marco institucional del Estado, y para elaborar una nue-
va Constitución”. Parecía lógico que los asambleístas debatan, primero,
sobre cómo realizar la anhelada transformación institucional y, después,
redacten el texto constitucional donde se recogerían esos cambios.

13 Como se ha señalado, este carácter sagrado del poder constituyente está en la con-
cepción misma del abate Sieyès, en su condición de religioso. Igual criterio desarrollará
Carl Schmitt.
 EL PROCESO CONSTITUYENTE DE ECUADOR 275

Sin embargo, la tesis del gobierno —y de su movimiento político—

sostuvieron que se trata de dos cuestiones diferentes e independientes: la
transformación del marco institucional debe comenzar inmediatamente y,
otra cosa distinta es la elaboración de la Constitución. Con este criterio se
inició el trabajo de la Constituyente, cuya primera decisión fue declarar
en receso al Congreso Nacional (Mandato núm. 1) y disponer que sus re-
soluciones no podían ser objetadas ni recurridas ante juez o tribunal.
El asunto se complica porque el mismo Estatuto dispuso que la nue-
va Constitución debe ser aprobada en consulta popular de referéndum,
luego de lo cual entrará en vigor. Por lo tanto, ¿cómo es posible que la
Constituyente tome decisiones y las ejecute, cuando la carta política y las
transformaciones que contenga están sujetas a la aprobación popular?
Sabemos que la doctrina ha debatido sobre las competencias o poderes
plenos de una Constituyente para determinar si son realmente ilimitados.
La respuesta que va siendo aceptada es que no lo son. Si en el siglo XVIII
y XIX, e incluso en el XX, se pensó de aquella manera hoy no se puede
mantener tal criterio que corre el riesgo de caer en la vertiente totalitaria.
¿Acaso las comunidades nacionales no tienen valores y principios irre-
nunciables que tienen que ser respetados? Un verdadero límite constitu-
yen los derechos y libertades fundamentales de toda sociedad, anteriores
al Estado y que son reconocidos y garantizados por sus normas positivas.
¿Y no es otro límite los tratados y demás instrumentos internacionales
que los Estados, en uso de su soberanía, han ratificado o adherido? Los
mismos usos y costumbres de la comunidad internacional entrañan diver-
sos grados de limitaciones.
El análisis podría continuar para demostrar que la concepción de una
asamblea constituyente de poderes ilimitados quedó rezagada en los si-
glos pasados. Hoy, en el siglo XXI, el moderno concepto de democra-
cia se contrapone al uso ilimitado de cualquier poder sea constituyen-
te o constituido. Pero, la cuestión de los “plenos poderes” —en el caso
ecuatoriano— conlleva otro problema de naturaleza jurídica relativo a la
fuerza normativa que posee la carta constitucional en vigencia, desde el
momento en que entra a actuar la Asamblea Constituyente.

2. El valor normativo de la Constitución actual

La alteración del Estatuto quedó reflejada en diversas cuestiones prác-

ticas. Así, lo primero que se planteó fue el valor normativo de la Consti-
276 HERNÁN SALGADO PESANTES

tución en vigencia. Los partidarios del presidente se inclinaron a pensar

que ésta regiría “en todo aquello que no se oponga a la Constituyente”,
expresión muy utilizada en Ecuador en las épocas de los regímenes de
facto. Tampoco faltaron criterios que creían que si la Constitución iba a
ser cambiada, ello entrañaba un cuestionamiento a la misma y, por tan-
to, había perdido su vigor. El absurdo jurídico de tal proposición pasaba
desapercibido para el activismo político-partidario.
El valor normativo de la Constitución en vigencia volvió a ser discuti-
do cuando el artículo 3o. del Reglamento dictado por la Asamblea Cons-
tituyente (después de su instalación), estableció que: “Ninguna decisión
de la Asamblea Constituyente será susceptible de control o impugnación
por parte de alguno de los poderes constituidos”. Esta disposición lleva
como encabezamiento: “De la supremacía de los actos decisorios de la
Asamblea Constituyente”.
En consecuencia, ningún juez o institución puede objetar lo que los
constituyentes dispongan; asunto que llevó a cuestionar la funcionalidad
del Tribunal Constitucional, pues, en este contexto, el órgano de control
estaría impedido de actuar. Igual podría ocurrir con los jueces y tribuna-
les ordinarios. Obviamente, si la Constitución deja de regular la vida ins-
titucional, los poderes constituidos no podrán desenvolver sus funciones
y competencias, de manera normal, en un marco de derecho. 14
Lo expresado viene a ser uno de los principales problemas de un pro-
ceso constituyente, cuestión que tiene que ver con la viabilidad del mis-
mo. Aquí surge la pregunta ¿hasta qué término pueden compatibilizar el
orden jurídico constitucional que existe con el proceso constituyente?
Si predomina este último —con sus “plenos poderes”— se habrá puesto
punto final al Estado de derecho, a la regularidad y eficacia del orden
jurídico existente. Y mientras dure el interregno del proceso ¿la Consti-
tuyente puede sustituir al orden jurídico que quiere ser cambiado? Esto
implicaría convertirse en un referente constitucional temporal hasta que
se promulgue la nueva carta magna.

14 El mismo artículo 3o. del Reglamento, antes citado, continúa su texto con una
disposición bastante positiva, relativa a los derechos humanos, que dice: “La Asamblea
Constituyente respetará, profundizando en su contenido social y progresivo, los derechos
fundamentales de los ciudadanos y ciudadanas. Toda autoridad pública está obligada a su
cumplimiento, bajo prevenciones de apremio y destitución”. Este precepto grafica uno de
los límites a los plenos poderes del proceso constituyente.
 EL PROCESO CONSTITUYENTE DE ECUADOR 277

Estas complicaciones no estuvieron presentes ni en la Convención de

1787 de los Estados Unidos (que formuló la Constitución) ni en la Asam-
blea de la Revolución francesa de 1789, dadas las circunstancias histó-
ricas en que se desarrolló el proceso constituyente, donde prácticamente
se creaba el Estado federal estadounidense y se reestructuraba desde sus
bases el francés.
Los procesos constituyentes posteriores, en diversos países y épocas,
se caracterizaron por elaborar y promulgar la nueva Constitución nacio-
nal, sin abrigar el deseo de gobernar al Estado mientras dure el proceso
constituyente, ni poner límite alguno al ordenamiento jurídico existente,
pues tales límites emanarán de la nueva Carta constitucional que se pon-
ga en vigor.

V. La confrontación política, estrategia del proceso

El liderazgo del presidente de la República se ha caracterizado por un

estilo combativo, que tiende a fomentar una creciente confrontación po-
lítica. Sus discursos excesivamente críticos los ha dirigido a la prensa y
medios de comunicación social, a la oligarquía tradicional, a los econo-
mistas neoliberales, a la partidocracia y a otros grupos y entidades. A su
vez, se ha acusado al gobierno de estar imitando a la vieja partidocracia
y utilizando sus mismas tácticas.15
Toda esta actividad de confrontación se sustenta —según el presiden-
te— en la “revolución ciudadana”. Desde los inicios de la campaña elec-
toral para captar la presidencia, el economista Correa y sus partidarios
invocaron una revolución ciudadana, en cuyo nombre debían conducir la
actividad política y realizar la promesa del cambio. Tal “revolución” ha
servido de eslogan, pero su contenido nadie lo ha precisado como no sea
el acudir a otra idea, la del “socialismo del siglo XXI”, cuyos elementos
tampoco están claros.
Se ha dicho que el presidente continúa en campaña electoral, lo que no
deja de ser una realidad. Terció por dos ocasiones para ganar la presiden-
cia; realizó propaganda por la consulta popular; dio un apoyo efectivo a
los candidatos a constituyentes de su movimiento político, contravinien-

15 No faltan los discursos cargados de insultos; el “Gran Insultador” le llama el perio-

dista Emilio Palacio. Véase “La nueva Oligarquía”, Diario El Universo, Guayaquil, 24
de enero de 2008, página editorial.
278 HERNÁN SALGADO PESANTES

do incluso con prohibiciones legales. Y, como se insiste, ahora tendrá que

hacer campaña por la aceptación de la nueva Constitución y, posiblemen-
te después, por una nueva candidatura presidencial.
Los episodios de confrontación se han sucedido. La beligerancia con
el alcalde de Guayaquil, hizo pensar que el gobierno buscaba agudizar
la polarización para neutralizar a un sector político y social que puede
poner en peligro su proyecto político. En todo caso, la confrontación po-
lítica constante dificulta la posibilidad de diálogo, de llegar a consensos
y tender a la unidad nacional que mucho necesita el país.
En síntesis, estos enfrentamientos, que aumentan el conflicto político,
tienden a polarizar a la opinión pública (a semejanza de lo que ha ocu-
rrido en Venezuela); además, tienen la particularidad de no responder a
cuestiones ideológicas, no se derivan de una lucha de clases ni a reivin-
dicaciones de agrupaciones sociales. Se trata de una estrategia política
que se adecua al temperamento del joven presidente y que desarrolla una
nueva forma de populismo, tan caro para los ecuatorianos irredentos.

VI. Instalación y organización de la Constituyente

El sitio escogido para que se reúna la Asamblea Constituyente fue la

cuna del general Eloy Alfaro, forjador de la revolución liberal de 1895 e
ilustre expresidente. La pequeña ciudad de Montecristi se encuentra en la
costa del Pacífico (provincia de Manabí); allí se construyó rápidamente
el edificio y el auditorio necesarios para el trabajo de los constituyentes.
Además, se creó el memorial de Alfaro.
Este especial entorno —con su simbolismo propio— servirá como
punto de referencia de la transformación institucional y de la revolución
ciudadana. Hasta allá han acudido autoridades, funcionarios, gremios y
movimientos políticos para hacer conocer sus demandas y proyectos,
para rendir cuentas o explicar determinadas situaciones.
El 29 de noviembre de 2007, se instaló la Asamblea, y entre las prime-
ras decisiones los constituyentes aprobaron un Reglamento de Funcio-
namiento Interno de la Asamblea.16 Allí se establece que ésta decidirá y
aprobará: los “mandatos constituyentes”, que tendrán efecto inmediato;
las leyes, que serán dictadas en ejercicio de las facultades legislativas

16 El texto del Reglamento tiene 72 artículos y 2 disposiciones finales, empezó a regir

el 12 de diciembre de 2007.
 EL PROCESO CONSTITUYENTE DE ECUADOR 279

(que le fueron conferidas por el Mandato Constituyente núm. 1, al cesar

al Congreso) y las resoluciones, instructivos y acuerdos que sean necesa-
rios para regular el funcionamiento de la Asamblea.
Los “mandatos constituyentes” son decisiones políticas, inspiradas
por el titular del Ejecutivo, que permiten concretar en leyes aquellas
cuestiones que se consideran importantes para el país. Y, como señala el
Reglamento, los “mandatos” son una expresión del ejercicio de los ple-
nos poderes.
Además, mediante este procedimiento de expedir mandatos, los cons-
tituyentes han invertido el orden lógico de su trabajo: primero se han
dedicado a expedir determinadas leyes y, sólo después, van a elaborar el
texto de la Constitución (infra 7). Esta forma de actuar ha sido bastante
criticada.
Se dispuso que la Asamblea Constituyente ejerza la fiscalización y
control político de los poderes constituidos, teniendo entre sus atribucio-
nes las de analizar y juzgar los actos de los dignatarios y funcionarios del
Estado en el cumplimiento de su deber, función o mandato. Por otro lado,
como se dijo, el Reglamento establece que las decisiones constituyentes
—vale decir, los mandatos— son incontrovertibles, punto también muy
discutido.
En cuanto a los órganos de la Asamblea Constituyente se estableció
que debía haber el pleno, una comisión directiva, las mesas constituyentes
(integradas cada una por trece asambleístas) y las comisiones auxiliares.
El pleno aprueba sus decisiones en un sólo debate, con el voto de la
mayoría absoluta de sus miembros; salvo la aprobación del texto constitu-
cional (que requerirá de informes de las mesas constituyentes) y de las le-
yes. Éstas últimas son presentadas: por el presidente de la República; por
un número de asambleístas, no menor del 5%; por iniciativa ciudadana
respaldada por lo menos con el 0.1% del padrón electoral nacional. Hasta
el momento, sólo el presidente ha presentado proyectos de ley.
Se crearon 10 mesas para que analicen diversos temas que deben cons-
tar en la Constitución. Estas mesas son de: 1) derechos fundamentales
y garantías constitucionales; 2) organización, participación ciudadana y
social y sistemas de representación; 3) estructura e instituciones del esta-
do; 4) ordenamiento territorial y asignación de competencias; 5) recursos
naturales y biodiversidad; 6) trabajo, producción e inclusión social; 7) ré-
gimen de desarrollo; 8) justicia y lucha contra la corrupción; 9) soberanía
y relaciones internacionales, y 10) de legislación y fiscalización.
280 HERNÁN SALGADO PESANTES

Esta última mesa fue la que todos quisieron integrar, por ser la que
iba a sustituir al Congreso en sus atribuciones. Ella inicia el debate del
proyecto de ley y luego de un trámite lo aprueba, para que finalmente sea
aprobada por el pleno; además, debe fiscalizar a los órganos del Estado.17

VII. La aprobación de leyes como primera tarea

Una de las estrategias que ha utilizado la Asamblea Constituyente

—en acuerdo con el presidente de la República— ha sido la de legislar,
incluso con mayor prioridad a lo que es su tarea propia: la elaboración de
una Constitución.
Para ello, como se dijo, la Asamblea conformó entre otras comisiones
o mesas, una de Legislación y Fiscalización, bajo el argumento de que
habiendo sido declarado en receso el Congreso era indispensable retomar
estas actividades jurídico políticas.
Esta decisión no causó sorpresa en la opinión pública, pues desde an-
tes que se eligiera a los asambleístas se señaló, como una necesidad, la de
dar por terminados los periodos de los diputados; en palabras más patéti-
cas, el Congreso debía ser disuelto. Criterio compartido por el presidente
de la República. Por tanto, estaba anunciado que el Congreso no podría
continuar en su normal funcionamiento y que sus principales atribucio-
nes serían tomadas por un bloque de constituyentes (si se quiere a la ma-
nera de lo que se hizo en Colombia, con sus diferencias).
Tal hecho se consumó al instalarse la Asamblea Constituyente y es-
tablecer como “Primer Mandato” el “receso” del órgano Legislativo. Se
prefirió utilizar la expresión receso en vez de disolución, para no denotar
la idea de ruptura del orden constituido.
Una de las estrategias de la Asamblea ha sido crear “mandatos” de
efectos inmediatos, sin necesidad de esperar a que se dé el referéndum

17 Según el Reglamento, esta Mesa elabora los informes y envía a la Secretaría para
ser entregados a todos los asambleístas a fin de que hagan las observaciones respectivas;
luego la Mesa vota las leyes y las envía con el informe al presidente de la República,
quien dentro de los diez días hábiles subsiguientes enviará sus observaciones. Si no lo
hace, el trámite continúa; pero si hay observaciones —del presidente— la Mesa puede,
con la votación de la mayoría absoluta, incorporarlas al texto, desestimarlas o archivar
el proyecto de ley. Aprobado en la Mesa se lo envía para conocimiento del pleno de la
Asamblea, acompañado del informe de mayoría y del de minoría. Si el pleno lo aprueba
se ordena la publicación de la ley en la Gaceta Constituyente y en el Registro Oficial.
 EL PROCESO CONSTITUYENTE DE ECUADOR 281

aprobatorio de la Constitución. Al respecto, pienso que se ha procedido

de tal manera y se ha utilizado tal vocablo con el propósito de legislar
sin contratiempos, pues cada “mandato” se expresa en textos legales, que
son fácilmente aprobados (al contar con una amplia mayoría), con breves
discusiones y pequeñas modificaciones.
Los proyectos de ley que son analizados por la Asamblea provienen
—de lo que se ha visto— del Ejecutivo y de instituciones de esta área,
proyectos que reciben el visto bueno del presidente antes de ser enviados
a la Constituyente, para que sean tratados como “mandatos”. Hasta el
momento han sido examinados cuatro mandatos: el primero, relacionado
con la cesación del Congreso Nacional y la repartición de sus atribucio-
nes. También involucró la aprobación de una ley que buscaba ordenar y
actualizar la materia tributaria. El tratamiento de los impuestos fue objeto
de mucha crítica, a pesar de que no se crearon nuevos.
El segundo mandato se refería a poner límites a las remuneraciones
que perciben los funcionarios y empleados públicos, incluidos los que
pertenecen a entidades autónomas; también se limitó el monto de las
indemnizaciones por supresión de cargos, renuncias o jubilaciones patro-
nales. Sólo quedaron fuera, como excepción, los militares y la policía.
El tercer mandato incluía una ley de tránsito que tuvo la oposición
de los transportistas (como ya lo habían hecho anteriormente, cuando el
Congreso expidió una). También se ha anunciado que se va a reordenar
la concesión minera y su explotación; cuestión que ha traído temor a las
empresas mineras. En lo concerniente al petróleo, a su exploración y co-
mercialización, a las concesiones y otros aspectos, se está preparando un
mandato.
En todo caso, quedó claro que una parte de la estrategia del presidente
de la República era tener un cuerpo legislativo que sustituya al Congre-
so Nacional, para que sean aprobadas un conjunto de leyes —de mucha
importancia— que permitan crear el marco jurídico necesario para su
acción de gobierno.
No se puede dejar de señalar que en las últimas décadas —en Ecuador
como en otros países— el Poder Ejecutivo no contó con la colaboración
del Poder Legislativo; por el contrario, muchas veces, la oposición se
hizo fuerte en el Congreso Nacional en contra del presidente en turno
dando lugar a lo que se denominó “la pugna de poderes”. Cuestión que ha
sido negativa para los intereses superiores del país.
282 HERNÁN SALGADO PESANTES

VIII. Reflexiones finales

1. Sobre la viabilidad de un proceso constituyente

Punto esencial para toda reflexión en torno a un proceso constituyente

considero que es la viabilidad de poner en práctica una asamblea consti-
tuyente. Dicho de otra manera, ¿cómo compatibilizar ésta con el ordena-
miento jurídico vigente en un país, con la Constitución que existe?
Por su propia naturaleza, un poder constituyente originario —que es el
de “plenos poderes”— va a colisionar con el ordenamiento constitucional
en vigor y no se puede decir, sin caer en la arbitrariedad, que la Constitu-
yente respetará la Constitución existente “en todo cuanto no se le opon-
ga”. Este relativismo jurídico no es aceptable, más aún a nivel de la carta
fundamental del Estado.
Habría que tener claro que un proceso constituyente dentro de un Es-
tado democrático de derecho queda necesariamente subordinado al orden
jurídico constitucional existente; sólo cuando se haya expedido y pro-
mulgado la nueva carta política del Estado, entonces, concluye el antiguo
ordenamiento y se vuelve efectivo un nuevo orden.

2. Sobre la Constituyente del Ecuador

El proceso constituyente ecuatoriano está matizado de muchas vici-

situdes, tanto positivas como negativas. Por un lado, hubo —y aún se
mantiene— una gran ilusión y esperanza en determinados sectores ciu-
dadanos que muchos columnistas de diarios del país calificaron como
excesiva, insistiendo que los grandes problemas nacionales —incluso los
denominados estructurales— no se solucionarían con una nueva Consti-
tución.18
Que la nueva Constitución puede y debe reorganizar al Estado nadie
discute. El reordenamiento puede darse: sea en el régimen presidencial;

18 Los sectores ciudadanos que favorecieron la idea del cambio y de la constituyente

fueron, sobre todo, aquellos postergados en sus necesidades vitales (de trabajo, salud, vi-
vienda, alimentación, etcétera); además de partidos y movimientos de izquierda, también
se unió la gente joven, las nuevas generaciones deseosas de participar en la vida política.
En cuanto a las expectativas, muchos señalaron que si éstas se sobredimensionan se caerá
luego en un peligroso estado de frustración.
 EL PROCESO CONSTITUYENTE DE ECUADOR 283

en las atribuciones de los tres clásicos poderes y en las relaciones Eje-

cutivo-Legislativo; en lo relativo a los órganos de control; en las líneas
directrices concernientes al sistema económico, financiero, bancario y
tributario; lo relativo a la distribución territorial, etcétera. Pero parece
que mayor interés hay en establecer la reelección presidencial inmediata
y en prolongar la duración del periodo (hoy de cuatro años).
Por otro lado, desde los inicios del proceso constituyente hubo el te-
mor de que se dé una ruptura del orden jurídico que termine afectando a
la frágil institucionalidad del país; lo que sucedió con el Congreso Nacio-
nal vino a confirmar dicho temor.
Aprovechando la baja popularidad que había mantenido el Poder Le-
gislativo, el nuevo gobierno lo hostigó constantemente hasta terminar
con la destitución de más de la mitad de los diputados que conforman el
Congreso Nacional; lo que significó una ruptura del orden constituido.
Los argumentos del Tribunal Supremo Electoral para proceder a la men-
cionada destitución carecen de fundamento jurídico.
Como se dijo, la mayoría de oposición del Congreso defenestrado co-
metió un grave error político al no realizar las reformas constitucionales,
consideradas necesarias. Al bloque de oposición le faltó una clara visión
de las circunstancias políticas que atravesaba el país.

3. Un accionar contradictorio y “novedoso”

Es cierto que cada comunidad política puede configurar las institucio-

nes de conformidad a sus experiencias y visión del entorno nacional, lo
que significa que un proceso constituyente puede variar de un país a otro
y modificarse en el tiempo. Naturalmente debe adaptarse a la cultura po-
lítica y jurídica de cada pueblo.
Pero, el proceso constituyente no puede tener elementos contradicto-
rios. No resulta lógico que la Asamblea inicie sus labores dictando leyes,
por importantes que éstas sean, y menos que el titular del Ejecutivo (ór-
gano constituido) pretenda ser colegislador. De esta manera, la Cons-
tituyente ha dejado para la etapa final la tarea principal y propia de su
naturaleza.
Por otro lado, también resulta criticable que la Asamblea Constituyen-
te responda a las directrices del primer mandatario; como se ha dicho,
que mantenga unido su cordón umbilical a la Presidencia de la República.
284 HERNÁN SALGADO PESANTES

4. Realidades detrás del proceso constituyente ecuatoriano

Luego de transcurrido más de un año de gobierno, queda claro que

el presidente persigue una acumulación de poder, para ello cuenta con
su liderazgo y una capacidad —nada común— para mantener un clima
electoral de constante confrontación política. Esta situación converge ha-
cia lo que la doctrina conoce como cesarismo empírico o bonapartismo.
Desde la perspectiva constitucional tendremos un presidencialismo exa-
cerbado y en la práctica, un sistema de gobierno autoritario de imprede-
cibles consecuencias.
En cuanto a lo que sucederá durante 2008, el mismo presidente se
ha encargado de hacer conocer que será un año de mayor confrontación
política, pues está de por medio el referéndum para la aprobación de
la Constitución y luego las elecciones: la presidencial (donde el mismo
Correa intervendrá) y la de legisladores. Además, asegura el presidente,
que como la Constituyente pondrá en marcha importantes cambios se
producirán conflictos con los grupos de poder opuestos a tales transfor-
maciones. Es la vieja “partidocracia” que intentará frenar el nuevo pro-
yecto social.
Sin embargo, la estrategia presidencial de mantener al país en una per-
manente campaña de tipo electoral corre el riesgo de saturar a la opinión
pública. También comienza a hacerse presente el interrogante de lo que
podría suceder si el referéndum aprobatorio de la nueva Constitución
resulta negativo. En primer lugar, ¿qué pasaría con los mandatos y leyes
que la Asamblea Constituyente puso en vigencia?
Y, en caso de no aprobar la nueva Constitución ¿cúal será el destino de
la Asamblea? Ésta tendría que disolverse, no obstante que fue eliminado
del Estatuto el párrafo relativo a su disolución. Son las incertidumbres
que se mantendrán durante 2008.