El Plan Estratégico Territorial y la construcción de la Argentina deseada

La búsqueda de consensos para el despliegue territorial de la inversión pública I Por Marcelo Corti

La Subsecretaría de Planificación Federal de la Inversión Pública acaba de publicar el primer

informe de avance del Plan Estratégico Territorial para la Argentina del Bicentenario
(entendiendo como tal el de la Independencia nacional, que se celebrará en el año 2016). La
presentación del informe fue realizada desde el máximo nivel de gobierno, en un acto con la
participación de la Presidenta Cristina Kirchner, buena parte del gabinete nacional, un
importante grupo de gobernadores de provincias y hasta el Secretario General de la CGT. Un
fuerte compromiso institucional, por lo tanto, en un gobierno que inicia su gestión (aun
cuando en su génesis política y en los nombres de la mayoría de los miembros del Gabinete,
se trate de una continuidad de la gestión anterior) y que subraya con este gesto una
declamada toma de partido por la planificación estatal. Pocos días después, comenzaron a
desarrollarse las protestas de los productores agropecuarios y los conflictos sociales que las
acompañaron; debido a la dificultad de realizar en tan corto tiempo un análisis del modo en
que este nuevo panorama político influye en la consideración de la propuesta de planificación
de la que habla esta nota, y a la relativa aunque reducida autonomía entre ambos temas,
el texto que sigue prescinde de consideraciones sobre dichos conflictos.
Dos rupturas quedan en evidencia en el trabajo cuya autoría comparten Graciela Oporto
(responsable institucional), Marta Aguilar y Mariana Kossoy:

- la que involucra el regreso a la planificación estatal como mecanismo de asignación de

la inversión pública y el desarrollo territorial, luego de varios años en los que, para decirlo de
un modo que facilite la descripción de lo ocurrido, se dejó a las fuerzas e intereses del
mercado la responsabilidad por conducir esos procesos (o por lo menos, se invocaron esos
como los factores de legitimización y criterios de la acción o la ausencia del Estado).

- la que representa el método de realización de los diagnósticos y propuestas, especialmente

sensible a las propuestas de los equipos técnicos regionales que participaron del trabajo,
frente a la tradición tecnocrática, desarrollista y centralista de anteriores experiencias de
planificación territorial: también simplificando, y quizás en exceso, la que involucra la
experiencia de los Planes Quinquenales del primer peronismo, los planes del Consejo
Nacional de Desarrollo durante la dictadura de Onganía y, desde la investigación, el
monumental Atlas del Desarrollo Territorial de la Argentina de Patricio Randle en las
postrimerías de la última dictadura. Una similar vocación por el planeamiento consensuado
y muy vinculado a la definición y evaluación de escenarios posibles recorre, por ejemplo,
los Lineamientos Generales para el Area Metropolitana de Buenos Aires presentados el
pasado año 2007.

Esta afirmación de voluntad planificadora y la prudencia participativa que caracterizan el PET

producen así una vuelta de tuerca ideológica sobre el carácter de la inversión pública
desarrollada por el gobierno de Néstor Kirchmer desde 2003: no se trata ya de una mera
apuesta neokeynesiana de generación de empleos y corrección de desajustes ocasionados
por la economía neoliberal en sus diversas versiones, sino de una vocación política explícita
y estructural.

Voluntad y prudencia recorren la totalidad del texto; la misma portada describe el avance
presentado como un "Proceso de construcción conducido por el Gobierno Nacional mediante
la formación de consensos para el despliegue territorial de la inversión pública". Un texto
relativamente breve enuncia a la vez el carácter de proceso en el tiempo y de construcción de
lineamientos, la conducción pública que se realiza de este proceso, la importancia de los
consensos para su validación, y el rol que se asigna a la inversión pública como conformadora
del territorio. Estos conceptos políticos se desarrollan haciendo foco en la compleja relación
espacio global - espacio local y en la necesidad de que el Plan se constituya en un proyecto
político colectivo, considerando la multiplicidad de dimensiones del concepto de desarrollo
territorial y que "planificar es hacer política, sea esta explícita o implícita".
Tras esta declaración de principios ideológicos, el trabajo explora dos modelos de territorio:
el actual y el deseado. Una reseña histórica presenta sucesivamente los modelos
precolonial, colonial, agroexportador, de sustitución de importaciones y de apertura y
desregulación económica, y analiza estas herencias en el marco del actual proceso de
integración regional. A efectos analíticos se realiza un estudio de diversos componentes de la
conformación del territorio (medio construido, medio natural, medio social y medio
económico), se categorizan los diferentes espacios de organización del territorio y finalmente
se elabora como síntesis el Modelo Actual del territorio para identificar "las limitaciones que el
soporte físico impone al desarrollo territorial".

Así se establecen 25 sub-regiones nacionales agrupadas en tres categorías:

- los núcleos dinamizadores del territorio, que en general corresponden a las regiones
metropolitanas;

- los sistemas urbano - rurales más desarrollados, "vertebradores del modelo histórico
agroexportador";

- los territorios con bajo nivel de urbanización, integración y consolidación socioproductiva,

generalmente ligados a una explotación extensiva del suelo (en muchos casos, de mera
subsistencia).

Abordando luego el estudio de las interrelaciones y flujos entre áreas, se identifican nueve
corredores que vinculan sub-regiones y puntos de tránsito del comercio internacional. Se
destaca entre ellos el corredor Buenos Aires - Rosario y su articulación con aquellos que, con
cabecera en el paso del Cristo Redentor y Paso de los Libres respectivamente, constituyen el
corredor bioceánico central. El resto de los corredores no constituye un sistema integrado, lo
cual introduce la percepción de los beneficios que su conexión ocasionaría para las
economías regionales "tanto del Norte Grande como de la Patagonia".
El análisis del modelo actual continúa con el estudio de la dinámica demográfica y de
urbanización y de la situación de las infraestructuras (mencionando la experiencia de la
Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional de Sudamérica, IIRSA, y sus doce
Ejes de Integración y Desarrollo) de transporte y telecomunicaciones y las asociadas a los
recursos energéticos, hídricos y mineros.

Se identifican 58 regiones correspondientes a cuatro grandes categorías de acuerdo al grado

de desarrollo y diversificación de las economías locales: de industrialización diversificada y
alta capacidad y volumen de infraestructuras y servicios, de producción primaria de
alto desarrollo y valor agregado, de explotación primaria desarrollada y moderado valor
agregado, y de explotación primaria de subsistencia o de muy escaso valor agregado.
Todo este análisis hace un gran hincapié en "el papel fundamental que juega la infraestructura
dentro del proceso de desarrollo económico y la importancia de su distribución territorial".
Asimismo, la dotación de infraestructuras y equipamientos se vincula metodológicamente a la
caracterización social de la población, donde se señala la magnitud de la inequidad y se
introduce la noción de una necesidad de contener los desequilibrios demográficos y de
dotación de servicios entre las distintas áreas y subregiones (postura que posteriormente se
reitera al abordar la cuestión de loa planes de vivienda social y las infraestructuras urbanas).

Finalmente, se analiza la situación ambiental y sus principales problemáticas en el orden

nacional, señalando desde el principio que "la fragilidad de los instrumentos legales y técnico-
administrativos con que cuentan los gobiernos locales y provinciales es expresión de la aun
baja consciencia ambiental de nuestras sociedades". Entre los principales problemas se
mencionan las amenazas a los recursos agua y suelo, y el crecimiento expansivo de las
ciudades "en el marco de débiles instrumentos de planificación", como también la
inadecuada gestión de residuos. A partir de esta caracterización se elabora un modelo de
restricciones y potencialidades ambientales, sus contigüidades e incompatibilidades, y la
posible creación de áreas de amortiguación.
Con extrema prudencia, el capítulo dedicado al Modelo Deseado del territorio nacional
incluye entre sus primeros párrafos (luego de explicar la forma en que la síntesis del mismo se
obtuvo a partir del trabajo realizado en conjunto entre los gobiernos nacional y provinciales)
esta significativa aseveración: "El paso de la instancia analítica a la propositiva -tarea medular
de la planificación estratégica en todos los campos- implica poner en juego de modo
interactivo todos los elementos del diagnóstico junto a la ponderación de escenarios futuros y
voluntades políticas". Dicho esto, se postulan como objetivos del gobierno nacional para la
"Argentina 2016" fortalecer la identidad territorial y cultural y que todos los habitantes
alcancen el desarrollo económico, vivan en un ambiente sustentable, participen plenamente
en la gestión democrática y accedan a los bienes y servicios esenciales.

En este "proyecto colectivo" que se postula, aparecen como ideas rectoras la formalización de
un Esquema Integrado Nacional e Internacional, el fortalecimiento y/o recuperación
productiva, la conectividad interna y la consolidación de un esquema policéntrico de
ciudades unido por correctores de conectividad. Esto lleva, finalmente, a la
caracterización de áreas a desarrollar, potenciar o cualificar a partir de sus situaciones
actuales, considerando sus condiciones ambientales, de conectividad, de urbanización, etc.
Los tres grandes objetivos que invocan los autores del informe para la construcción de este
Modelo Deseado son, respectivamente,

- Mejorar y sostener el crecimiento de la producción en forma equilibrada, mediante la

construcción de infraestructuras y equipamientos;

- Garantizar el acceso de la población a los bienes y servicios básicos, promoviendo el

desarrollo equitativo de las regiones y el arraigo de sus habitantes.

- Contribuir a la valorización del patrimonio natural y cultural a través de una gestión

integrada y responsable.

Para dar una idea del cuidado (si se quiere, artesanal) puesto en el carácter abierto de este
informe y en la noción del Plan como proceso a continuar, considérese este párrafo relativo a
las modalidades posibles de conectividad:

"Frente a esta configuración, podrían plantearse dos alternativas de

intervención en materia de infraestructura. Una de ellas consistiría en reforzar
las dotaciones en los corredores más congestionados mediante inversiones
tales como la ampliación de capacidad de la red vial; ejecución de centros de
transferencia intermodal; mejoras en el sistema portuario, entre otras. La
segunda alternativa implicaría la modificación de la configuración actual del
sistema de corredores a partir de inversiones basadas en el diseño de una
nueva red. La primera opción permitiría mejorar los problemas de congestión
y contribuir a una mayor eficiencia económica en el corto y/o mediano plazo,
pero al mismo tiempo implicaría convalidar la configuración actual del sistema
–con un riesgo importante de trasladar hacia adelante nuevos problemas de
congestión–, profundizando las inequidades territoriales existentes. La
segunda opción es la más efectiva a largo plazo pero presenta como principal
limitación la dificultad de prever los escenarios territoriales resultantes del
diseño previsto".

Finalmente, el informe ofrece una detallada descripción de los respectivos análisis,

diagnósticos y propuestas de las jurisdicciones provinciales respecto a sus propios modelos
actuales y deseados, incluyendo la propuesta de obras realizada por cada distrito, y un listado
de las inversiones "estratégicas" del Estado Nacional en el período 2003 – 2006, básicamente
agrupadas entre obras en ejecución, obras en proceso licitatorio y obras en formulación. Se
evidencia en este capítulo final, si se lo coteja con la introducción a cargo de Cristina Kirchner,
cierto viraje en el espíritu de la presentación del informe, que de una especie de inventario y
legado dejado por la gestión del esposo de la actual Presidenta pasa a constituir una
propuesta programática fundacional de la nueva gestión, fuertemente animada por la
reivindicación del Estado planificador. Algo que tampoco puede considerarse ajeno a la
ratificación que, tras un fuerte debate interno, se realizó de Julio De Vido al frente del
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. El influyente periodista
Horacio Verbitsky decía en su suelto "Segundo acto", en Página 12 del pasado 18 de
Noviembre, al respecto del ministro, que "es posible discutir su grado de eficiencia en el
manejo de los difíciles temas que le competen, como la energía o el transporte, pero no hay
dudas acerca de sus lealtades. Cuando Kirchner complete su mandato, se celebrarán sesenta
meses de crecimiento ininterrumpido, en los que reapareció la planificación tan denostada en
el período anterior. Ese es, no por azar, el nombre del ministerio que seguirá ocupando De
Vido".
Cabe preguntarse como se resolverán las tensiones entre esta explícita voluntad
planificadora y la adopción de políticas de estado difícilmente referibles a procesos de
planificación en sus formas conocidas. Valga por ejemplo esta pregunta respecto a la
construcción del "tren bala" (si bien el tren de alta velocidad es mencionado entre las
condiciones de consolidación del corredor central, no existe en el informe mención alguna que
justifique su necesidad o invoque los criterios para su ejecución...). O respecto a la
articulación que se realizará entre las propuestas presentadas por el régimen de "Iniciativa
Privada" (por caso, el borroso proyecto de Puerto Madero II) y el sistema de planificación
reivindicado en el informe y en los discursos oficiales.

Por lo pronto, la citada presentación del informe en la Casa de Gobierno fue además ocasión
para la firma de un acta de acuerdo entre la Nación y 14 provincias para la constitución de
un Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (del que se encuentran en
marcha las reuniones con técnicos y funcionarios provinciales para organizar la agenda de
trabajo) en un plazo de 90 días, dando así un instrumento de gestión institucionalizado a la
continuidad de este Plan Estratégico. Seguramente, la construcción efectiva de un desarrollo
territorial planificado será motivo de contradicciones y conflictos que no podrán escindirse de
un proceso de consolidación democrática y calidad institucional. Dentro del cual, la misma
existencia de este instrumento y del trabajo que le dio soporte introduce una vertiente de
racionalidad que resulta bienvenida.

MC

1816 - 2016 Argentina del Bicentenario - Plan Estratégico Territorial - Avance 2008, Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, Responsable Institucional: Arq.
Graciela Oporto, Dirección y Producción General: Arq. Marta Aguilar; Coordinación General
Técnica: Arq. Mariana Inés Kossoy, Interacción con Provincias y/o Elaboración de
Documentación: Coordinadores Ing. Pablo Lopez, Lic. Miguel Fantini, Lic. Gustavo Valente,
Equipo Técnico: Lic. María Lorena Ardissono, Arq. Alejandro Boccardo, A.Sist. Daniela
Grifoni, Arq. Olaf Jovanovich, Lic. Gabriel Losano, Lic. Giuliana Puricelli, Arq. Mariana Segura,
Lic. Hernán Seiguer, Lic. Natalia Torchia, Diego Vesciunas, Alejandra Wulff, Colaboraciones:
Lic. Silvina Corbetta , Arq. Carlos Verdecchia, Dr. Julio Bonzani, Asesores: Dr. Luis Balestri,
Lic. Alicia Baracco, Lic. Angela Guariglia, Lic. Mabel Sostillo, Redacción y Selección de
Información: Arq. Marta Aguilar, Arq. Artemio Abba; Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios, Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública,
284 páginas 31,2 x 22,9 cm. y CD multimedia, ISBN 978-987-23585-2-5.

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Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires I Escenarios
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El sitio Web del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios incluye una
síntesis del informe de avance del PET.