RESEÑA HISTÓRICA DEL DERECHO POLICIVO EN

COLOMBIA

Desde la época de la colonia se esbozan los primeros rasgos del

Derecho de Policía, esto por cuanto que a la dominación Española le
interesaba estar pendiente de acallar a los nativos, para poder
establecer una amplia relación de gobierno. En las posesiones
Españolas, los problemas de orden público interno tenían que ser vistos
por los Virreyes y demás autoridades hispánicas, quienes las veían
como un asunto de soberanía de la Colonia, utilizando para ello a sus
militares para reprimir y hacer cumplir las instrucciones y ordenanzas
reales, opacar los desórdenes públicos y aminorar los brotes de
independencia, para lo que no se tenían escrúpulos legalistas.

Para los años siguientes a 1810, luego del “Grito de Independencia”, el

Virrey Ezpeleta nombra la denominada “Junta de Policía de Santafé
de Bogotá”, en la que participaron los animosos ANTONIO NARIÑO,
JOSE MARIA LOZANO, PRIMO GROOT, la cual buscaba que por fuera
del rigorismo autoritario, se resolvieran los problemas de intranquilidad
que afligían en ese momento a los ciudadanos de la Capital.

Tiempos más tarde, cuando salió adelante el proceso liberatorio de la

“Campaña Libertadora”, el Vicepresidente FRANCISCO DE PAULA
SANTANDER como encargado de la primera magistratura hizo cara a
los diferentes problemas de índole social que afectaban al estado,
sancionando decretos que expidiera el Congreso en 1826, entre ellos el
conocido como “Ley de Ladrones”, en el cual se contenían sanciones
drásticas a los hombres de peligrosa ociosidad, así como a los
mendigos, vagos y jugadores, igualmente, se instauraron normas sobre
la Salubridad y el Ornato Público, las cuales también fueron obra de su
inspiración.

Pero, no se debe pasar en alto que, quienes estaban a cargo de cumplir

estas disposiciones eran los conjuntos militares, que no tenían
graduación y que comúnmente eran llamados “Fuerza Disponible”, los
que más adelante se llamaron “Gendarmes”. Ello, derivado del nombre
que se les daba en Francia a los miembros de la fuerza militar, que
estaban encargados de perseguir a los malhechores y asegurar el
mantenimiento del orden en sus expresiones de seguridad y
tranquilidad públicas.

La función de Policía, como guardadora del orden social, siempre

estuvo y ha estado encaminada a ser ejercida por el poder estatal a
través de sus gobernantes, tanto, que en la Ley 63 de 1882 se dio
facultades jurisdiccionales a los señores Alcaldes y Prefectos
(gobernadores) para que procedieran sumariamente y separada de
fórmulas comunes de los enjuiciamientos, en especial cuando se
trataba de actuaciones preventivas. Lo que, entonces, significaba que
quedaba en la nebulosa la distribución tripartita del poder público, pues
los Alcaldes ordinarios eran, para la época, miembros de los Consejos,
facultados para expedir edictos sobre el buen orden urbano y, de ribete,
ejercían funciones de jueces policivos.

Al respecto, la Honorable Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 5

de septiembre de 1903, conceptuó:

“A la policía, está sujeta toda clase de personas; ella lo abarca todo;

procede sumariamente y se separa de las fórmulas de los
enjuiciamientos, especialmente cuando actúa de manera preventiva,
porque si así no fuera, su misión no solo sería ineficaz, sino inútil y
hasta ridícula”.
 El Derecho Policivo en Colombia

Más adelante afirma: “Son jueces todos los que tengan autoridad para
juzgar y sentenciar. Por consiguiente, los empleados de la Policía que
tengan esta potestad, como los prefectos, los alcaldes y demás, son
jueces y quedan por tanto comprometidos en la disposición del Artículo
63 de la Ley 100 de 1882”.

De allí en adelante, se les ha asignado a los funcionarios de policía no

sólo el conocimiento de las conductas antisociales, sino de las
provenientes del “hombre peligroso”. Tanto es, que al momento de
expedirse el Código Penal de 1936, acordó que las infracciones a la Ley
Penal se dividían en Delitos y Contravenciones decidiendo que éstas
últimas estuvieran bajo el control Policial salvo disposición en contrario
(Artículo 2).

Para el año de 1968, el Congreso de la República expidió la Ley 16 en

la cual dispuso: “Las autoridades de policía investigarán y conocerán en
primera y segunda instancia: 1) De las Contravenciones, 2) De los
delitos de lesiones personales, cuando la incapacidad no exceda de
cinco (5) días y 3) De los delitos contra la propiedad reprimidos con
arresto y cuya cuantía sea menor de quinientos pesos ($500)”.

En el año de 1969 con la Ley 16 de ese año, se modificó la ley 16 de

1968 y le dio una vez más la competencia de las llamadas
“Contravenciones antisociales” a las autoridades de Policía, echando
atrás la competencia que correspondía en estos casos a los Jueces
Municipales, comprometiendo con ello a la Policía en la tarea de
Administrar Justicia.

No obstante, en cada uno de los departamentos existía un Código de

Policía Local, que respondía, como hasta ahora, a la idea del Estado
Gendarme con su preocupación exclusiva por la vida, honra y bienes de
los habitantes, velando con ello por la seguridad, moralidad, salubridad

45
y ornatos públicos derivados de las costumbres y de la idiosincrasia de
cada uno de ellos. Pero es el Código de Policía de Bogotá, vigente
desde 1962 hasta 2002, el que se constituye en el primer esfuerzo de
presentar un conjunto de disposiciones genuinas de policía local, dando
muestra de un Estado intervencionista en materia del ejercicio de las
libertades individuales.

Desde tiempo atrás se ambicionaba y consideraba necesario expedir un

Código Nacional de Policía, pues se venía apegado a la concepción
casera y provinciana de Policía, por lo que en el año 1968 mediante
Decreto 2366 se integraron los distintos comités especialistas
encargados de redactar los proyectos de códigos, de acuerdo a cada
uno de los temas autorizados, entre ellos el de “Expedir normas de
Policía y reglamentar las materias de su competencia”. Para el comité
de “Normas de Policía” fueron designados los Doctores PARMENIO
CARDENAS, DOMINGO SARASTI, LUIS CARLOS GIRALDO, MIGUEL
LLERAS PIZANO, JESUS BERNAL PINZON, ALFONSO REYES
ECHANDIA, LIZANDRO MARTINEZ ZUÑIGA, SANTIAGO IRIARTE
ROCHA, ROBERTO PINEDO y el Coronel de la Policía Nacional
NICOLAS RIOS MESA, designándose como Secretario al Doctor
MARCO TULIO AMAYA DIAZ, quien reseñó en 157 actas las
deliberaciones de los comisionados, mismas que quedaron en custodia
del Ministerio de Justicia de la época, en las cuales se introdujo como
característica más notable, el ofrecimiento de un marco jurídico
completo, propio y exclusivo dentro del cual deben desarrollarse
íntegramente las actividades policiales.

Es de allí donde nace el Decreto 1355 de 1970 denominado “Código

Nacional de Policía”, éste, hasta la fecha, es la norma de policía por
excelencia que trata de abarcar todas las conductas, que para la fecha,
eran las que merecían intervención por parte de las autoridades, por lo
que regula aspectos básicos de la convivencia social, así:
 El Derecho Policivo en Colombia

Un Título Preliminar en el que se establece el Objeto, Fin y Función de

la Policía. Artículos 1 al 6.

Tres Libros que son:

 Libro Primero: Con un Título “DE LOS MEDIOS DE POLICIA” y

Nueve Capítulos que contienen los siguientes temas:
 Capítulo Primero “De los reglamentos”, como medio jurídico de
policía para imponer los medios de policía, quienes pueden expedir
reglamentos, clases de reglamentos. Artículos 7 al 13.
 Capítulo Segundo “De los Permisos”, establece los permisos y las
prohibiciones. Artículos 14 al 18.
 Capítulo Tercero “De las Ordenes”, trata de las clases de órdenes,
su finalidad, requisitos, revocación, comunicación. Artículos 19 a 28.
 Capítulo Cuarto “Del Empleo de la Fuerza y Otros Medios
Coercitivos”, principios de la orden del empleo de la fuerza, la
limitación al empleo de la fuerza y las armas de fuego, situaciones
para utilizar la fuerza, entre otras. Artículos 29 a 33.
 Capítulo Quinto “Del Servicio de Policía”, que regula lo pertinente a
las funciones de policía, competencias de los jefes de policía,
carrera policial. Artículos 34 a 48.
 Capítulo Sexto “De la Vigilancia Privada”, que regula a ésta bajo la
dirección de la Policía, hoy día a través de la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada. Artículos 49 a 55.
 Capítulo Séptimo “De la Captura”, habla del precepto de libertad,
diferencias entre aprehensión, detención y captura, la flagrancia, la
captura por particulares, requisitos de la orden de captura, término
para presentar los capturados, las redadas. Artículos 56 a 71.
 Capítulo Octavo “Del Domicilio y su Allanamiento”, define, clasifica
los lugares para efecto de la actividad policial, determina los casos
en que se puede ingresar a un domicilio sin orden de autoridad,
requisitos y formalidades de la orden de allanamiento y de registro,
quienes pueden expedir estas órdenes. Artículos 72 a 85.

47
 Capítulo Noveno “De la Asistencia Militar”, cuando se tiene lugar a la
asistencia militar, quien la puede exigir, casos de apoyo. Artículos 86
a 95.

 Libro Segundo: con un Título “DEL EJERCICIO DE ALGUNAS

LIBERTADES PÚBLICAS” y Ocho Capítulos así:
 Capítulo Primero “De la Libertad de Locomoción”,
reglamentación para protegerla, restricciones para garantizar la
seguridad y salubridad públicas. Artículos 96 a 100.
 Capítulo Segundo “De la Libertad de Residencia”,
reglamentación para proteger la seguridad, tranquilidad y
salubridad pública. Artículo 101.
 Capítulo Tercero “De la Libertad de Reunión”, autorización para
ello, motivos de disolución, modificación de recorrido, fecha y
hora. Artículos 102 a 107.
 Capítulo Cuarto “De la Libertad de Comercio e Industria”,
reglamentación y prohibiciones. Artículos 108 a 121.
 Capítulo Quinto “Del Derecho de Propiedad”, diligencias
policiales en casos de perturbación, duración de las medidas
policiales, protección de los monumentos históricos y de los
bienes del estado. Artículos 122 a 132.
 Capítulo Sexto “De los espectáculos”, intervención de la policía,
permisos, deberes de los empresarios, clasificación de películas,
etc. Artículos 133 a 170.
 Capítulo Séptimo “De los Extranjeros”, sus derechos y
obligaciones. Artículos 171 a 177.
 Capítulo Octavo “De la prostitución”, asistencia social y
represión. Artículo 178 a 183.

Libro Tercero: con el Título “DE LAS CONTRAVENCIONES

NACIONALES DE POLICIA”, contiene un Título Primero “Disposición
Preliminar” que trata de las medidas correctivas, su clasificación,
definición y competencia, Artículos 184 a 200, un Título Segundo “De
 El Derecho Policivo en Colombia

las Contravenciones” que contiene las diferentes contravenciones y sus

sanciones, y un Título Tercero “Del Procedimiento”, que señala el
procedimiento a seguir en cada uno de los casos de contravenciones y
la manera de aplicar la respectivas sanciones, acordes con las
competencias de los funcionarios, va del Artículo 219 al 230.

El Título segundo que trata de las contravenciones contiene catorce

capítulos así:
 Capítulo Primero “De las Contravenciones que dan lugar a
Amonestación en Privado”. Artículo 201.
 Capítulo Segundo “De las Contravenciones que dan lugar a
Represión en Audiencia Pública”. Artículo 202.
 Capítulo Tercero “De las Contravenciones que dan lugar a exigir
Promesa de Buena Conducta”. Artículo 203.
 Capítulo Cuarto “De las contravenciones que dan lugar a Exigir
Promesa de Residir en Otro Barrio o Lugar”. Artículo 204 pero su
primer numeral fue declarado inexequible por la Corte
Constitucional en Sentencia C-110 de febrero de 2000.
 Capítulo Quinto “De las contravenciones que permiten imponer
prohibición de concurrir a determinados sitios públicos”. Artículo
205 que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional
según Sentencia C-87 de 2000.
 Capítulo Sexto “De las contravenciones que dan lugar a imponer
la presentación periódica en el Comando” Artículo 206.
 Capítulo Séptimo “De las contravenciones que dan lugar a
retención transitoria en el Comando de Estación”, Artículo 207 y
su primer numeral fue declarado Inexequible por la Sentencia C-
199 de 1998 de la Corte Constitucional.
 Capítulo Octavo “De las contravenciones que dan lugar al Cierre
de Establecimientos Públicos”, Artículo 208 al cual se le adicionó
un numeral con al Artículo 124 del Decreto 522 de 1971.
 Capítulo Noveno “De las contravenciones que motivan a la
expulsión de sitio público o abierto al público”, Artículo 209.

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  Capítulo Décimo “De las contravenciones que permiten imponer
Multa” Artículos 210 a 212.
 Capítulo Undécimo “De las contravenciones que permiten el
decomiso” Artículo 213.
 Capítulo Doceavo con su Artículo 214 que fue derogado por la
Ley 232 de 1995.
 Capítulo Trece “De las contravenciones que dan lugar a la
suspensión, demolición y construcción de obras”, Artículos 215 a
217.
 Capítulo Catorce “De las contravenciones que dan lugar a
imponer Trabajos en obras de interés público”, Artículo 218.

En el año de 1971, se estableció la vigencia de algunos artículos del

Código Penal de 1936, definiéndose como Contravenciones algunos
Delitos, para lo cual se consideró procedente incorporar al Decreto
1355 de 1970 un Título Cuarto del Libro Tercero que versaría sobre “La
Contravenciones Especiales, Competencia y Procedimiento para su
Juzgamiento”, lo que se hizo a través del Decreto 522 de 1971.

Para el mismo año 71, se expiden los Decretos 2416 y 3466 que se
dedicaron a “Las Normas y Calidades, Pesos y Medidas” y al “Control
de calidad, Precios y Medidas”, en los que se fijan las pautas sobre la
fijación de precios, las garantías mínimas y presuntas frente a la calidad
de los productos, registro de marcas, sanciones, competencias policivas
a la Superintendencia de Industria y Comercio, pero que en 1984
mediante el Decreto 2876 se delega competencias especiales a los
Alcaldes e Inspectores de Policía para ejercer función de investigación
en las contravenciones a las normas de control y vigilancia de precios.

En 1986 aparece la Ley 30 sobre Estupefacientes, en la cual se crean

nuevas contravenciones las cuales fueron competencia de los
Inspectores de Policía, hasta el año de 1995 cuando la Ley 228 impuso
tal competencia a los Jueces Penales Municipales. En el mismo año de
 El Derecho Policivo en Colombia

1986 se expide el Decreto 1333 “Código de Régimen Municipal” en el

que se crean las Inspecciones Municipales de policía y se dan nuevas
competencias.

Para el año 1989 se expide el Código del Menor Decreto 2737,

mediante el cual se crean la Policía de Menores y las Comisarías de
Familia, todo ello en pos de buscar unos medios policivos para proteger
a los menores en situaciones irregulares, a través de los cierres de
establecimientos, citaciones a los padres o representantes, etc.

Poco antes de ser expedida la Constitución actual, en marzo de 1991

se sanciona la Ley 23 con la cual se pretendió crear mecanismos de
descongestión a los despachos judiciales y se transfirieron algunas
competencias a los inspectores de policía, por lo que fue necesario
expedir un Decreto el No. 800 para determinar las calidades y
cualidades de los inspectores, dadas las facultades judiciales que irían
a adquirir. Pero, para el año de 1995 mediante la Ley 228 se retroceden
estas competencias nuevamente a los señores Jueces Penales
Municipales.

De acuerdo con lo anterior, el Código Nacional de Policía regula

aspectos específicos que de acuerdo a los avances de la sociedad, han
venido siendo tratados por estatutos especiales, tanto nacionales como
locales, con los cuales se recogen todo lo relacionado con una materia
o tema, así como los procedimientos a seguir en la aplicación de las
sanciones. No obstante, es importante que una norma de alcance
nacional determine lineamientos generales para la regulación del tema,
tal y como lo ha venido afirmando la Corte Constitucional en recientes
sentencias, a las cuales el órgano legislativo por excelencia –El
Congreso de la República- se ha hecho de la vista gorda hasta este
momento.

“En los casos en los cuales la Corte no ha tenido otra alternativa

51
distinta a la de ordenar diferir los efectos de su fallo, la decisión se
acompañó de un exhorto al Legislador para que, en un determinado
plazo –variable según la naturaleza del asunto objeto de regulación-,
profiriera una nueva reglamentación legal, acorde con los postulados
constitucionales. La existencia de múltiples pronunciamientos sobre el
Código Nacional de Policía, - expedido hace treinta y siete (37) años
mucho antes de que entrara en vigor la constitución de 1991 y al
amparo de un catálogo de valores y principios que no corresponden al
nuevo orden constitucional -, ponen de presente la falta de sintonía de
dicha codificación con el derecho constitucional vigente. Ello hace más
que aconsejable imperioso una revisión integral de dicho Código para
ajustarlo a los requerimientos constitucionales. Por tal razón, la Corte
exhortará al Congreso para que en ejercicio de su potestad de
configuración adopte una ley que establezca un nuevo régimen de
policía en desarrollo de la Constitución. Sentencia 720 de 2007 Corte
Constitucional.

LAS CONTRAVENCIONES ESPECIALES DEL CÓDIGO NACIONAL

DE POLICIA

a. Las Contravenciones especiales de Orden Público

 El porte de máscara u otros elementos que oculten o dificulten la
identidad
 Uso indebido de los símbolos patrios
 Perturbación de las actividades sociales
 Realización de reuniones públicas sin permiso
 Obstaculización del tránsito
 Escritos, Ultrajes e Incitación al desorden
 Omisión de orden de autoridad y de ayuda
 El Derecho Policivo en Colombia

 Omisión de señales
 Incendios
 Fabricación, venta y suministro de juegos artificiales sin permiso

b. Las Contravenciones que afectan el Orden Social

 Ejercicio de la mendicidad
 Explotación de negocios o juegos prohibidos
 Omisión de aviso de entrada de heridos a centros hospitalarios
 Ejercicio ilegal de la profesión u oficio

c. Las Contravenciones que afectan la Fe Pública

 Falsa declaración u ocultamiento de datos
 Modificación o supresión de partes de vehículos sin autorización
 Cambio de forma exterior de vehículo sin autorización

d. Las Contravenciones que afectan la Salubridad Pública

 Omisión de aviso en ciertas personas enfermas (VIH)
 Venta de medicamentos con fecha expirada
 Adulteración y Alteración de bebidas
 Enajenación y suministro de cosas adulterada, dañada o alterada.

e. Las Contravenciones que afectan la Economía Nacional

 Enajenación o suministro de cosas en calidad o cantidad inferior a la
declarada o convenida.
 Mercancías con distintivos o marcas engañosas
 Tenencia de pesas o medidas alteradas.

f. Las Contravenciones que afectan la Moral Pública

 Ejecución de hechos obscenos

g. Las Contravenciones que afectan la Integridad Personal

 Omisión de ayuda, hoy delito en el nuevo Código Penal

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 Intromisión en la vida íntima y privada
 Divulgación de hechos íntimos y privados.

h. Las Contravenciones que afectan el Patrimonio

 Enajenación, adquisición o gravamen de obras históricas
 Negociación ilícita en prenderías
 Retención de dineros
 Tenencia de objetos producto de ilícitos
 Alteración o suplantación de marcas de ganado
 Tenencia de elementos para quebrantar la propiedad
 Permanencia injustificada en lugares no abiertos al público
 Abuso de circunstancias de inferioridad con fines de lucro
 Apropiación de cosa ajena extraviada o de tesoros descubiertos
 Aprovechamiento del error ajeno o el caso fortuito
 No cancelación de artículos consumidos

SANCIONES APLICABLES EN LA NORMA DE POLICIA NACIONAL

Es necesario agregar, que el Código Nacional actual, tiene una

redacción que es completamente represiva, pues sigue un lineamiento
de descripción penal, donde en el artículo 186 determina 17 medidas
correctivas, las cuales están encaminadas a mantener o restablecer el
orden público, cuya finalidad y consistencia de cada una se preceptúan
en los artículos 189 y 190 y subsiguientes del Código Nacional de
Policía, así:

 La amonestación en privado. Busca que el infractor recapacite

sobre la falta cometida y acepte la conveniencia de no reincidir en
ella.
 El Derecho Policivo en Colombia

 La represión en audiencia pública. Que tiene la misma finalidad

que la amonestación en privado, pero que se diferencia en que la
ésta se realiza a través de audiencia en sitio a donde tenga libre
acceso el público y la otra, como su nombre lo indica, en un sitio
privado.
 La expulsión de sitio público o abierto al público. Esta la ejerce el
funcionario de manera directa sin procedimiento alguno, pues lo que
se busca con ella es evitar la perturbación del sosiego en el mismo
instante y lugar.
 La promesa de buena conducta. Tiene un carácter correctivo sin
ser sancionatoria, ya que logra que el infractor se comprometa a no
cometer infracciones que afecten la convivencia pacífica, además
cumple un carácter preventivo en razón de que la medida
compromete al infractor a seguir un buen comportamiento y evitar el
quebrantamiento de las reglas de convivencia.
 La presentación periódica ante el comando de policía. Tiene las
mismas implicaciones que la anterior, pero, en su aplicación es
necesario que la autoridad que la imponga determine con certeza el
tiempo en que se va a cumplir, y la aplique bajo los criterios de
necesariedad y proporcionalidad entre la conducta contraventora y la
medida correctiva.
 La retención transitoria. Ésta consiste en mantener al infractor en
una estación o subestación de policía hasta por 24 horas. Es la
medida más represiva, además de ser sancionatoria, en la medida
en que por realizar una determinada conducta, al infractor se le
coarta la libertad de circulación y el ejercicio de otros derechos
derivados de éste por un espacio de tiempo, por lo que la Corte
Constitucional en la sentencia C-199 de 1998 estableció un criterio
de aplicabilidad permitiéndolo en casos excepcionales, sólo cuando
"existen motivos fundados, objetivos y ciertos, que comprometan
gravemente valores constitucionales superiores" se justifica como
medida correctiva de prevención, para proteger la seguridad y el
bienestar de la comunidad y del mismo individuo, y en particular para

55
 garantizar y defender el interés general".
 La multa. Consiste en el pago de una suma de dinero que se regula
teniendo en cuenta la capacidad económica del infractor. Los
Códigos Departamentales de Policía también han traído ésta sanción
como el modelo correctivo por excelencia, con el ánimo de que el
imponer la obligación de pagar una cantidad de dinero considerable
puede ser persuadida para que los ciudadanos no infrinjan las reglas
de orden público por temer a la sanción, buscado con ello una
función preventiva antes que represiva.
 El decomiso. Éste se impone mediante resolución motivada, los
bienes objeto del decomiso se venden en subasta pública o se
entregarán a un establecimiento de asistencia pública, siempre y
cuando no pertenezcan a un tercero ajeno a los hechos, al cual se le
entregarán. Cuando se trata de bebidas y comestibles que se
encuentren en mal estado, con el ánimo de preservar la salubridad y
seguridad pública, se destruyen en presencia del tenedor.
El cierre del establecimiento. Consiste en suspender la actividad
comercial a que esté dedicado el establecimiento infractor, hasta por
siete (7) días.
 La suspensión de permisos o licencias. Consiste en inhabilitar al
titular para ejercer la actividad que realiza por un término que no
excederá de 30 días.
 La suspensión de obra. Busca evitar que se sigan presentando las
causas que lo motivan, que se prolonga hasta que cesen estas
causas que lo motivaron, pero también tiene un carácter
sancionatorio.
 La demolición, construcción o reparación de obras. Ésta es una
sanción para quienes construyen sin cumplir con las formalidades
requeridas para las normas urbanísticas, son ordenadas por la
autoridad de policía y se deben ejecutar en el plazo fijado por la
orden, de no ejecutarse la orden la cumplen los empleados
municipales a costas del infractor.
 El trabajo en obras de interés público. dispuesta en el artículo 200
 El Derecho Policivo en Colombia

del Código Nacional Policía, consiste en la ejecución de obras que

beneficien al municipio o comunidad.

Originalmente, existían la promesa de residir en otra zona o barrio y la

prohibición de concurrir a determinados sitios públicos o abiertos al
público, las cuales fueron declarados inexequibles por considerarse
arbitrarias y violadoras de las libertades ciudadanas por parte de las
autoridades de policía.

LA ACTUALIDAD EN EL DERECHO POLICIVO

En el nuevo siglo se han expedido diversas normas que reglamentan

algunas funciones de policía y se agregan otras, entre ellas tenemos:

Para el año 1995 mediante la ley 232 se establece que ninguna

autoridad podrá exigir permisos o licencias de funcionamiento para la
apertura de establecimientos públicos, derogando con ello el Artículo
177 del Código Nacional de Policía y las demás normas que
establecían esta clase de documentos, eso sí, dispuso del lleno de
otros requisitos que sí pueden ser exigidos por las autoridades de
policía.

La Ley 670 de 2001que trata sobre el manejo de pólvora y artículos

pirotécnicos por parte de los menores, la 679 del mismo año que
previene y contrarresta la pornografía y el turismo sexual con menores.
La Ley 745 de 2002 en la que se establece lo pertinente a la dosis
personal, la 746 que reglamenta la tenencia y registro de perros
potencialmente peligrosos y por último la Ley 769 que trata sobre el
Código de Tránsito Terrestre, Ley 1098 de 2006 Código de Infancia y
Adolescencia, Ley 1185 de 2008 de la Ley General de Cultura, Ley
1356 de 2009 Ley de Seguridad en Eventos Deportivos, Ley 1453 de
2011 Modificatoria de los Códigos Penal y de Infancia y Adolescencia,

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Ley 1480 de 2011 Estatuto del Consumidor, entre otras, con las cuales
se ha actualizado, modificado y ampliado el Código Nacional de Policía.

A pesar de las anteriores normas generales, las normas policivas han

sido adecuadas, en cierta medida, a través de la Corte Constitucional,
cuando se le ha puesto en la tarea de realizar el análisis de
inconstitucionalidad de determinados artículos del Código Nacional de
Policía, Decreto 1355 de 1970. El análisis de las normas policivas
realizado por la Corte lo encontramos en las diferentes sentencias, de
las cuales podemos destacar lo siguiente:

C-024 de 1994.
En un Estado social de derecho, el uso del poder de policía -tanto
administrativa como judicial-, se encuentra limitado por los principios
contenidos en la Constitución Política y por aquellos que derivan de la
finalidad específica de la policía de mantener el orden público como
condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas. El poder
de policía que puede ejercer el legislador al dictar las leyes generales y
abstractas que reglamentan el ejercicio de libertades, está sujeto al
respeto de la Constitución y de los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia. El poder de policía que
ejerce el legislador no puede entenderse como absoluto e ilimitado. El
ejercicio de este poder debe cumplirse dentro de los estrictos límites
constitucionales y expedir normas que limiten, sin suspender, el
ejercicio de los derechos y libertades fundamentales.
La función de policía que ejercen las autoridades del poder
ejecutivo se debe desarrollar dentro del marco de legalidad que le
impone la Constitución y la Ley. La función de policía además de los
límites constitucionales y de derecho internacional de los derechos
humanos se encuentra sometida al principio de legalidad, a la eficacia y
necesidad del uso del poder, a la proporcionalidad y razonabilidad de
las medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad, porque
 El Derecho Policivo en Colombia

las medidas de policía no pueden traducirse en discriminaciones

injustificadas de ciertos sectores de la población.
La actividad de policía que desempeñan los oficiales,
suboficiales y agentes de la Policía Nacional, se encuentra limitada por
los aspectos señalados para el poder y la función de policía. Además,
el ejercicio de la actividad de policía requiere, en extremo, cumplir con
el respeto de los derechos y libertades de las personas.
De ello se desprenden unos criterios que sirven de medida al
uso de los poderes de policía. El ejercicio de la coacción de policía para
fines distintos de los queridos por el ordenamiento jurídico puede
constituir no sólo un problema de desviación de poder sino incluso el
delito de abuso de autoridad por parte del funcionario o la autoridad
administrativa.
El orden público es hoy en todos los países occidentales el
ejemplo más claro de lo que hemos llamado un concepto jurídico
indeterminado: no puede ser una facultad discrecional de la
administración determinar a su arbitrio si existe o no perturbación del
orden público, o amenaza de la misma, o incluir el más inicuo de los
actos de la vida privada entre los actos contrarios al orden. Y por ello
por razones muy simples: porque el critérium central que hemos
utilizado para separar la discrecionalidad de los conceptos jurídicos
indeterminados, la unidad de solución justa, se cumple en el caso con
fácil evidencia: una misma situación no puede ser a la vez conforme y
contraria al orden.
La policía está sometida al principio de legalidad, puesto que
afecta libertades y derechos.
La policía, en sus diversos aspectos, busca entonces preservar
el orden público. Pero el orden público no debe ser entendido como un
valor en sí mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad,
tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce
de los derechos humanos. El orden público, en el Estado social de
derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la dignidad
humana, por lo cual el fin último de la Policía, en sus diversas formas y

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aspectos, es la protección de los derechos humanos. Estos constituyen
entonces el fundamento y el límite del poder de policía. La preservación
del orden público lograda mediante la supresión de las libertades
públicas no es entonces compatible con el ideal democrático, puesto
que, el sentido que subyace a las autoridades de policía no es el de
mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo permitir el
más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el
orden público.

C-366 de 1996.
La función de policía implica la atribución y el ejercicio de competencias
concretas asignadas de ordinario y mediante el ejercicio del poder de
policía a las autoridades administrativas de policía; en últimas, esta es
la gestión administrativa en la que se concreta el poder de policía y
debe ser ejercida dentro de los marcos generales impuestos por la ley
en el orden nacional. Su ejercicio compete exclusivamente al
Presidente de la República, a nivel nacional, según el artículo 189-4 de
la Carta, y en las entidades territoriales a los gobernadores y los
alcaldes quienes ejercen la función de policía, dentro del marco
constitucional, legal y reglamentario.
La normatividad que se autoriza expedir al Alcalde Municipal en
virtud de la disposición acusada, no comporta la generalidad y
abstracción características del ejercicio del poder de policía, pues se
trata de la prescripción de unas determinadas norma de conducta,
predicados de un tipo específico de actividad y dentro de un ámbito
local de vigencia, como es el horario de funcionamiento de unos
establecimientos abiertos al público, aplicable a un concreto sector
geográfico local; estas disposiciones son aplicables, además, a los
usuarios de aquellos establecimientos, ubicados en el municipio
respectivo, en los cuales se expenden bebidas alcohólicas en razón de
la limitación de los mencionados elementos.
La función de policía también comprende la facultad de expedir
actos normativos reglamentarios que fijen normas de conducta en el
 El Derecho Policivo en Colombia

orden local y que se expresen como actuaciones administrativas de

naturaleza restringida, con un ámbito de normación mínimo que parte
de la relación de validez formal y material que debe existir entre la
Constitución, la ley y los reglamentos superiores de policía; así mismo,
teniendo en consideración la discrecionalidad que involucra la atención
preceptiva de algunos casos en ejercicio de la función de policía se
tiene un cierto margen de apreciación para adoptar una decisión
determinada.

C-309 de 1997.
La policía debe adoptar medidas necesarias y eficaces para la
conservación y restablecimiento del orden. La adopción del remedio
más enérgico ha de ser la última ratio de la policía, lo cual muestra que
la actividad policial está regido por el principio de necesidad,
expresamente consagrado en el artículo 3° del Código de conducta
para los funcionarios encargados de aplicar la ley, aprobado por la
Asamblea General de la Naciones Unidas por resolución 169/34 de 17
de diciembre de 1979, que establece que las autoridades sólo utilizarán
la fuerza en los casos estrictamente necesarios.
Las medidas de policía deben ser proporcionales y razonables
en atención a las circunstancias y al fin perseguido: debe evitarse
entonces todo exceso innecesario.
La extensión del poder de policía está en proporción inversa al
valor constitucional de las libertades afectadas.
Las medidas correctivas no pueden ser vagas e imprecisas,
pues, en tal caso, la autoridad de policiva podría imponerla según
criterios subjetivos.
Las medidas correctivas no puede ser indefinidas, pues en el
artículo 28 de la Carta están proscritas las medidas de seguridad
imprescriptibles, es decir, que no es posible que una persona
permanezca indefinidamente sometida a una limitación de sus
derechos.
Las condiciones para que una persona sea privada de la libertad

61
deben ser fijadas previamente por la ley, y los supuestos de su
afectación deben regirse por el principio de excepcionalidad. Por tanto,
la adopción de medidas como la retención en el comando, además de
ser excepcional, debe darse sólo cuando existen motivos "fundados,
objetivos y ciertos", que comprometan gravemente valores
constitucionales superiores; pues es evidente que bajo el ropaje de la
función preventiva no es dable prohibir actividades que no afectan
derechos de terceros y que constituyen para la persona opciones
legítimas.
Los límites que establezca la ley no pueden desconocer el
núcleo del derecho y deben estar acordes con las necesidades y la
finalidad buscada.
El mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades públicas y el aseguramiento de la
convivencia pacífica no pueden implicar el desconocimiento de los
derechos de los ciudadanos, ni la imposición arbitraria de medidas
correctivas, ni siquiera con el argumento de que el interés general
prevalece sobre el particular, porque la propia Carta Política garantiza
el respeto de los derechos individuales.

C-199 de 1998.
La retención en el comando, de acuerdo con los numerales 2° y 3° de
la disposición acusada, es una medida eficaz, que encuentra
justificación en el ordenamiento constitucional. Sin embargo, cabe
advertir que en la apreciación de las circunstancias que la motivan, las
autoridades de policía, como autoridades administrativas, no pueden
excederse en el ejercicio de sus funciones en relación con los objetivos
perseguidos por la norma, pues con el argumento de que una persona
se encuentra embriagada o en estado de grave excitación, no puede
eliminarse el ejercicio legítimo de sus derechos. Por ello, la autoridad
de policía al ejercer esta función preventiva, deberá justificar la
retención en motivos fundados, objetivos y ciertos. En consecuencia,
estima la Corte que las medidas consagradas en los numerales 2° y 3°
 El Derecho Policivo en Colombia

de la disposición acusada, no equivalen propiamente a privación de la

libertad sino a la adopción de una medida correctiva razonable, que no
comportan una carga excesiva para el afectado, dada su corta
duración, ni limitan la realización de los proyectos de vida individuales;
en cambio, garantizan otros valores reconocidos constitucionalmente,
como la prevalencia del interés general y la preservación del orden
público.

C-643 de 1999.
La restitución de bienes de uso público en el ámbito municipal es una
competencia que el alcalde ejerce como jefe de la administración local,
y no como agente del gobernador. El legislador no puede entonces
otorgar facultades al gobernador para que, por vía de apelación,
revoque la resolución del alcalde de restitución de un bien de uso
público, pues éste es quien tiene la atribución administrativa de decidir
cuáles son las medidas que debe adoptar en caso de ocupación del
espacio público municipal, como es el mecanismo de acudir a la figura
de la restitución, puesto que, se trata de un asunto en donde
predominan los intereses locales. Con todo, la Corte precisa que esa
ausencia de apelación ante el gobernador no implica, en manera
alguna, que esas resoluciones de restitución queden sin control, ya que
ellas son susceptibles de ser impugnadas ante los jueces, en caso de
que desconozcan los derechos de las personas o normas de superior
jerarquía.
Si el alcalde, en ejercicio de la función de restitución de un bien
de uso público, y previa evaluación de conveniencia de esta medida,
toma una medida en donde el interés del municipio pueda entrar en
tensión con un interés departamental o nacional, las autoridades de las
entidades territoriales deberán, en virtud de los principios
constitucionales consagrados en el artículo 288 de la Carta, en
particular el principio de coordinación, intentar resolver el conflicto en
cada caso concreto. Esta necesidad de coordinación entre los alcaldes
y el gobernador no autoriza, sin embargo, a que la ley establezca una

63
relación jerárquica, en asuntos en donde los alcaldes no actúan como
agentes del gobernador.

C-087 de 2000.
La Constitución consagra como derecho fundamental la autonomía
personal. Esta autonomía, para el caso, se manifiesta en el derecho
que tiene toda persona de decidir a qué clase de sitios públicos o
abiertos al público quiere acudir, sin que su determinación pueda ser
obstaculizada por un tercero, así este tercero sea una autoridad de la
República. Esta es la regla general. Por ello, si una ley establece
limitaciones a este derecho, tales limitaciones deben obedecer a
razones constitucionales, que permitirán determinar si la medida
coactiva de protección es legítima, en atención al bien jurídico que se
pretende proteger, y si, a su vez, es compatible con la autonomía
personal.
La Sala considera que para establecer los denominados
antecedentes de hechos perturbadores, de que trata la norma, éstos
deben ser producto, también, del cumplimiento de un proceso previo,
por sumario que éste sea, por las siguientes razones: el artículo 29 de
la Carta dice que el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas. Como consecuencia, está el
principio general de que a quien se le imponga una medida que limite
sus derechos, tenga derecho a conocerla y controvertirla. No resulta
excusa válida el decir que no exista un procedimiento escrito para el
caso concreto.

C-110 de 2000.
El poder de policía es normativo, en la medida en que implica la
atribución estatal para expedir las regulaciones jurídicas que limiten o
restrinjan la libertad individual.
Por regla general corresponde al Congreso de la República,
expedir las normas restrictivas o limitativas de las libertades y derechos
ciudadanos con base en los hechos o circunstancias que constituyen lo
 El Derecho Policivo en Colombia

que se denomina motivo de policía, que son todos aquellos hechos o

circunstancias que en cualquier forma atentan contra el orden público,
bien sea en forma directa o como resultado del abuso en el ejercicio del
correspondiente derecho o libertad. No obstante, no puede admitirse la
existencia de una competencia discrecional del Congreso en la materia,
pues las atribuciones de éste se encuentran limitadas por las normas
constitucionales y los tratados y convenios internacionales que
reconocen e imponen el respeto y efectividad de los derechos
humanos. En estas circunstancias, las regulaciones normativas
expedidas por aquél órgano en el ejercicio del poder de policía se
encuentran sometidas a límites que emanan de la necesidad de
garantizar el respeto a la dignidad humana y el ejercicio pleno de los
derechos fundamentales en lo que atañe con su núcleo esencial.
Resulta de la exégesis de la preceptiva constitucional (artículo
24) que la libre circulación y residencia no se conciben como derechos
absolutos, pues el Legislador se encuentra facultado para establecerles
limitaciones dentro de parámetros objetivos que respondan a los
criterios mencionados.

C-1444 de 2000.
Al analizar la medida correctiva, tal como está concebida, se observa
que no tiene un límite en el tiempo durante el cual se dé la prohibición
del ingreso al sitio público o abierto al público. Sobre este aspecto, el
decreto dice en el artículo 222 del decreto 1355 de 1970, que es la
autoridad de policía, la que haya impuesto la medida correctiva, quien
podrá hacerla cesar en cualquier tiempo "si a su juicio tal determinación
no perjudica el orden público". Como se ve, la medida correctiva resulta
indefinida, pues, deja al arbitrio de la autoridad, la fijación del período
en que se aplica. Hay que señalar que una disposición que establezca
esta clase de situaciones viola la Constitución, pues en el artículo 28 de
la Carta están proscritas las medidas de seguridad imprescriptibles, es
decir, que no es posible que una persona permanezca indefinidamente
sometida a una limitación de sus derechos.

65
C-046 de 2001.
En el presente caso, la finalidad buscada por el legislador al expedir la
norma acusada es la de asegurar el mantenimiento del orden público,
previniendo la comisión de delitos o contravenciones penales de
policía, asegurando los derechos de las demás personas y la
convivencia y relaciones pacíficas entre vecinos, particularmente frente
a individuos que por su conducta o amenazas atenten contra los
derechos individuales o colectivos en una determinada comunidad. En
tal virtud, puede afirmarse que, por principio, ella responde al logro y a
la preservación de fines constitucionales que se estiman valiosos.
Sin embargo, el carácter imprescriptible de la medida
correctiva atrás analizado, la convierte en desproporcionada frente a
los objetivos perseguidos, amén de afectar valores y principios
constitucionales que protegen precisamente el núcleo esencial de
los derechos de libre circulación y residencia y en consecuencia le
hacen desbordar el marco establecido en el derecho interno e
internacional para su posible restricción.   

C-490 de 2002.
El fin primordial de la Policía Nacional "es el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz.". Deber constitucional que realiza la Policía como ejercicio del
poder y de la función. Al respecto sólo hay que mencionar la clásica
diferencia que la doctrina ha desarrollado entre el poder de policía y la
función de policía, que se resume así: el poder de policía se refiere a la
facultad de expedir actos normativos generales y abstractos, que fijan
normas de conducta, con un ámbito de intervención mínimo de las
libertades ciudadanas, y la función se refiere al ejercicio de
competencias concretas del poder de policía.

C-491 de 2002.
 El Derecho Policivo en Colombia

La potestad que se confiere al alcalde municipal para ordenar la

construcción de obra por mal estado de presentación debe entenderse
ejercida de acuerdo con los parámetros estéticos que hayan sido
fijados previamente por las disposiciones pertinentes. En este contexto,
son las normas urbanísticas, cuya expedición corresponde a estudios
juiciosos sobre el impacto de la arquitectura en el desarrollo de la
ciudad, las que tienen reservada la definición de los parámetros y
criterios estéticos que deben cumplir las edificaciones, por lo que es a
ellas a las que deben remitirse los propietarios de las mismas para
mantenerlas y el alcalde para ordenar la construcción de obra en caso
de que dichas exigencias no sean cumplidas. La anterior consideración
incluye las normas expedidas con el fin de preservar ciertas
edificaciones que tienen un especial valor histórico o cultural, pues la
particular consideración que estos bienes pueda tener para la
conservación del entorno arquitectónico hace suponer que la
autonomía de sus propietarios respecto de su estado de presentación
se encuentra restringida a favor del interés general.
La norma que autoriza a los alcaldes a ordenar construcción de
obra por mal estado de presentación de muros y frentes de
edificaciones es exequible en la medida en que se la entienda como
una atribución que se ejerce, no de acuerdo con el criterio personal del
funcionario administrativo, sino conforme las disposiciones legales y
reglamentarias, relativas a urbanismo o a conservación del patrimonio
cultural o histórico que definen, en cada caso concreto, cuáles son los
requisitos, parámetros, criterios y demás condiciones estéticas que
deben cumplirse en el mantenimiento de las construcciones.

C-492 de 2002.
El ejercicio del poder de policía se realiza a través de la expedición de
la ley para delimitar derechos constitucionales de manera general y
abstracta, y establecer las reglas que permiten su específica y concreta
limitación para garantizar el control del orden público; mientras que con

67
la función de policía se hace cumplir la ley por medio de actos
administrativos y de acciones policivas.
Los elementos constitutivos de la facultad de policía se
distinguen por el tipo de competencias que cada una de las
instituciones del Estado posee para dictar y aplicar medidas policivas
por medio de las cuales se limita el ejercicio de derechos
fundamentales. El ejercicio de estas facultades en el Estado Social de
Derecho se caracteriza por considerar que el orden público no es un fin
en sí mismo sino un medio para garantizar las condiciones mínimas en
las que se puedan ejercer los derechos y libertades. Además, las
facultades de policía se encuentran limitadas en cada una de las
instancias en las que se ejercen.
El ejercicio de las funciones otorgadas a los miembros de la
Policía Nacional para la protección del orden público se desarrolla con
el fin de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades públicas. En desarrollo de esta función la Policía
Nacional puede aplicar medidas preventivas y correctivas sujetas al
principio de legalidad y cuando se encuentra ante situaciones que
exigen una acción inmediata para contrarrestar las agresiones que
ponen en peligro los derechos y bienes de las personas, su acción
debe ajustarse a los estrictos principios de proporcionalidad y
razonabilidad del uso de la fuerza.
En el ejercicio de aplicación de medidas preventivas los
miembros de la Policía Nacional no poseen un poder discrecional sino,
por el contrario, su acción se encuentra limitada al principio de legalidad
y debe ajustarse a lo prescrito por el Código Nacional de Policía en el
cual se definen las normas que deben seguirse para garantizar el
debido proceso y el derecho a la defensa.
Esta Corporación ha hecho énfasis en las condiciones jurídicas
que deben cumplir las normas que establecen medidas administrativas
de corrección. Dichas medidas deberán estar sujetas al principio de
estricta legalidad, pues deben ser definidas en forma clara, expresa y
precisa y conceder facultades de plena disposición en las que los
 El Derecho Policivo en Colombia

derechos y libertades se desdibujen. Esto significa también, que las

medidas correctivas sólo pueden aplicarse garantizando el debido
proceso y el derecho a la defensa.

C-593 de 2005.
En principio, es únicamente el Congreso el que está
constitucionalmente habilitado para dictar normas de policía que limiten
o restrinjan los derechos fundamentales de los asociados, y que dentro
del marco normativo que éste señale, las corporaciones de elección
popular en las cuales el Constituyente radicó expresa y
específicamente la atribución de dictar normas de policía en ciertos
ámbitos, pueden dictar normas generales y abstractas en la materia,
sin exceder ni modificar lo establecido en la ley nacional. Corresponde
al Congreso de la República dictar: (a) las bases que deben respetar
las Asambleas al momento de dictar ordenanzas en materia de policía,
(b) los ámbitos de acción dentro de los cuales las Asambleas pueden
ejercer su facultad normativa, así como los parámetros que deben
observar, y (c) las prohibiciones a las que están sujetas las Asambleas
en ejercicio de dicha facultad. No pueden las Asambleas
Departamentales, en consecuencia, dictar normas de policía que
establezcan sanciones diferentes a las previstas o autorizadas por el
Legislador nacional, dado que las medidas correctivas de policía, por
su naturaleza, función e implicación, constituyen limitaciones o
restricciones de derechos constitucionales. 
La disposición demandada, al establecer que las medidas
correctivas aplicables a quienes cometan contravenciones de policía
serán las que establezca la ley “o el reglamento”, es contraria a la
Constitución Política, en la medida en que es únicamente el Congreso,
como órgano democrático y representativo a quien se le ha confiado y
reservado el poder de policía a nivel nacional, el que está
constitucionalmente habilitado para dictar normas que limiten o
restrinjan los derechos constitucionales de los asociados, función que
no puede ser cumplida mediante un reglamento. En efecto, las medidas

69
correctivas de policía constituyen restricciones o limitaciones de
derechos constitucionales por varias razones atinentes a su naturaleza,
su función y sus implicaciones, como puede concluirse de las previstas
o autorizadas en las normas legales vigentes. Por lo tanto, sólo el
Congreso mediante leyes puede crear legítimamente este tipo de
medidas, o autorizar su creación; una norma que, como la demandada,
atribuye a las autoridades administrativas la facultad de establecer
medidas correctivas adicionales mediante reglamento contraría la
reserva de ley en este campo y resulta, por lo tanto, inconstitucional.

C-789 de 2006.
La actividad de policía, como ejecución material del poder y de la
función de policía, a cargo de la Policía Nacional, es por esencia de
carácter preventivo y se manifiesta en medidas lícitas, razonables y
proporcionadas, tendientes a la conservación del orden público. Lo cual
no obsta para que en desarrollo del mandato de la colaboración
armónica, previsto en el artículo 113 superior, la policía pueda actuar
como auxiliar en el ejercicio de otras funciones del Estado.

C-117 de 2006.
El ejercicio del poder de policía, a través de la ley, delimita derechos
constitucionales de manera general y abstracta y establece las reglas
legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar
los elementos que componen la noción de orden público  policivo,
mientras que a través de la función de policía se hacen cumplir
jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las
disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del
ejercicio del poder de policía. Finalmente, la actividad de policía es la
ejecución del poder y la función de policía en un marco estrictamente
material y no jurídico, corresponde a la competencia del uso reglado de
la fuerza, y se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la
función de policía.
 El Derecho Policivo en Colombia

La función de policía atribuida a los Alcaldes, como primera

autoridad de policía del municipio permite un determinado poder de
reglamentación de alcance local, sobre un tema en particular, dirigido a
un ámbito específico de personas – habitantes y residentes de la
localidad- según los términos que componen la noción de orden público
local. Esta función se debe cumplir bajo la orientación de la
Constitución, la Ley y el reglamento superior.
El plan de ordenamiento territorial, como parte de la política de
ordenamiento, constituye el fundamento de cualquier reglamentación
local orientada a evitar impactos negativos derivados del uso del suelo.
Los reglamentos locales dictados en ejercicio del deber de preservación
del orden público, que involucren decisiones acerca del manejo del
espacio, deben sujetarse a las normas expedidas por el concejo
municipal para guiar y administrar el desarrollo geográfico y la
utilización del suelo.
El artículo parcialmente acusado se refiere a la posibilidad que
tienen los alcaldes de dictar medidas relacionadas con la preservación
del orden público, tales como señalar zonas para los establecimientos
fabriles y para el expendio de ciertos comestibles. Ciertamente, las
medidas que el Alcalde Municipal puede expedir en virtud de la
disposición acusada, no conllevan el carácter general y abstracto que
caracteriza el ejercicio del poder de policía, pues se trata de la
prescripción de unas determinadas potestades, aplicables a un tipo
específico de actividad y dentro de un ámbito local de vigencia,
relacionadas estrechamente con el orden público. Adicionalmente, el
ejercicio de esta facultad debe ser proporcional a los hechos que le
sirven de causa y fundamentarse en términos razonables ante los fines
de la norma que la autoriza, según lo advierte el artículo 36 del Código
Contencioso Administrativo. En conclusión, la habilitación conferida por
el legislador a los alcaldes en el segmento normativo acusado permite
que dichas autoridades ejerzan una función de policía que les es
propia; responde a un criterio de razonabilidad  en cuanto se orienta a
salvaguardar elementos como la tranquilidad y la salubridad públicas

71
que integran el concepto de orden público; deben tener como marco la
ley  y el plan de ordenamiento territorial; y por último, no escapan al
control pertinente lo cual es un postulado fundamental del Estado social
y democrático de derecho. Por lo anterior, la disposición acusada, no
vulnera el régimen constitucional de la policía administrativa, ni se
opone a las facultades que el artículo 313.7 de la Constitución otorga a
los concejos municipales para que reglamenten el uso del suelo.
No obstante el criterio reiterado de esta Corte en el sentido que
las garantías propias del debido proceso penal, son aplicables, con
matices y cierto nivel de flexibilidad, a otros procedimientos que
materializan ejercicio de poder sancionatorio, en materia policiva dichas
garantías se han extendido sin restricciones, ni matices, en virtud de las
identidades que presentan estos dos esquemas sancionatorios. En
efecto, los dos tienen como destinatarios los miembros de la
colectividad en general; ambos tienen un componente coercitivo, y en
uno y otro se contemplan restricciones a las libertades, como
consecuencia de una conducta infractora. En ese orden ideas, las
medidas correccionales de policía, no obstante que no constituyen en
sentido formal una sentencia condenatoria, sí comportan severas
restricciones al ejercicio de la libertad, impuestas por la autoridad de
policía como consecuencia de una falta que se aprecia como
perturbadora del orden público. En consecuencia, los destinatarios de
estas decisiones deben estar amparados por el derecho de
impugnación consagrado en el artículo 29 de la Constitución. En
conclusión, (i) conforme a la Constitución (Art. 29) existe un derecho de
impugnación que se integra al complejo de garantías del debido
proceso, aplicable en el ámbito judicial y  administrativo; (ii) en materia
de medidas correccionales de policía (a diferencia de lo que ocurre en
materia disciplinaria)  la Corte ha aplicado un criterio amplio, en el
sentido de extender plenamente las garantías del debido proceso penal
a este ámbito Contravencional; (iii) las medidas correccionales que
imponen los comandantes y sub comandantes de policías,  deben estar
sometidos al derecho de impugnación previsto en el artículo 29 de
 El Derecho Policivo en Colombia

Constitución. Por las anteriores razones, la tajante exclusión que hace

el artículo 229 del Decreto 1355 de 1970 de cualquier recurso contra
las medidas correccionales impuestas por los comandantes de estación
o subestación de policía, es violatorio del artículo 29 de la Carta que
consagra el derecho de impugnación, con específica referencia a la
sentencia condenatoria, pero aplicable de manera plena a las medidas
correccionales de policía.

C-176 de 2007.
Por regla general, ninguna autoridad administrativa podría disponer de
la libertad del individuo, sin que previamente se hubiere proferido orden
del juez competente. Sin embargo, la propia Constitución consagró dos
excepciones a esa regla general, de tal suerte que procede la captura
aún sin orden judicial previa cuando se presenta la situación de
flagrancia (artículo 32 superior) y en las situaciones autorizadas por la
ley para que la Fiscalía ordene la captura excepcional (artículo 250
constitucional). En esos dos casos, de todas maneras, se requerirá la
valoración judicial para legalizar la captura. Visto lo anterior, surge un
cuestionamiento obvio: además de los casos previstos expresamente
por la propia Constitución, en ejercicio del poder de configuración
política, ¿El legislador puede establecer otra excepción al deber de
obtener mandamiento escrito de autoridad judicial competente para que
la Policía pueda privar válidamente de la libertad a una persona? Una
primera respuesta permitiría contestar negativamente ese
cuestionamiento, con fundamento en tres argumentos fuertes, a saber:
i) Como se dijo en precedencia, el Constituyente fue claro en suprimir la
facultad otorgada al ejecutivo para ordenar la privación de la libertad
física de las personas, por lo que el legislador no puede actuar en
contra de la clara intención superior cuando el objetivo es proteger el
derecho a la libertad. Luego, las excepciones a las garantías
constitucionales que se dirigen a controlar el abuso del poder en la
privación de la libertad de las personas deben ser expresamente
autorizadas por la propia Constitución. ii) La libertad de configuración

73
política del legislador se encuentra limitada por la protección
constitucional al derecho a la libertad que se concreta con la
Constitucionalización de garantías irrenunciables para el ser humano.
Por consiguiente, resulta congruente sostener que en todo caso de
restricción del derecho a la libertad debe existir orden previa de
autoridad judicial y control de legalidad de la diligencia misma de
captura –que involucra la actuación de las autoridades que participaron
en ella. iii) El carácter previo de la orden de captura proferida por
autoridad judicial competente y la forma cómo debe operar el juez de
control de garantías para verificar la legalidad de la misma, puede
observarse en los numerales 1º y 2º del artículo 250 de la Constitución,
tal y como fue modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo número
3 de 2002. Nótese que mientras el numeral segundo de esa disposición
consagra el control de legalidad posterior a las medidas, la atribución
relativa a la restricción de la libertad de las personas, por regla general,
está sometida al control previo de legalidad a cargo de los jueces de
control de garantías.
La autorización legal a la Policía para que prive de la libertad a
una persona cuando ésta proviene de orden administrativa resulta
inconstitucional, pues quedó erradicada desde la expedición de la
Constitución de 1991 y, recientemente, fue reiterada por el
Constituyente mediante el Acto Legislativo número 3 de 2002.

C-179 de 2007.
En relación con las medidas correctivas que pueden imponer las
autoridades de policía, cuando se trate de la realización de
contravenciones o contravenciones especiales de policía, estas se
podrán imponer previa sujeción al debido proceso aplicable a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas, de conformidad con lo
previsto en el artículo 29 de la Constitución, y su duración deberá estar
definida en la resolución que la imponga. Además, la aplicación de
medidas correccionales presupone la realización de un procedimiento
previo, en el que se le debe respetar al implicado el derecho de
 El Derecho Policivo en Colombia

defensa.
    En este orden de ideas, dado que el ejercicio de la potestad
atribuida al funcionario de policía para que proceda a hacer cesar una
medida correctiva que haya impuesto con observancia del principio de
legalidad sólo puede redundar en beneficio del destinatario de la misma
ya que, se reitera, se trata en todo caso de hacer cesar
anticipadamente una medida correctiva que se ha impuesto dentro del
límite legal previamente  establecido y que se halla en ejecución, no
puede configurarse, en consecuencia, vulneración alguna de las
garantías fundamentales consagradas en los artículos 28 y 29 de la
Constitución.
En el caso que se analiza, el legislador dispuso como
circunstancias a tener en cuenta al momento de aplicar una sanción
correctiva, las mayores o menores implicaciones en el orden público
tuvo la conducta respectiva y las circunstancias en que se cometió la
acción u omisión. Estos criterios resultan razonables si se tiene en
cuenta que aluden a circunstancias de hecho directamente
relacionadas con el ejercicio de la actividad de policía y con la
valoración concreta de las circunstancias en que se cometió la acción o
la omisión. En efecto, cuando se aplique medida correctiva, deberán
valorarse ciertas circunstancias relacionadas con la incidencia de la
conducta en la perturbación del orden público y las circunstancias de la
acción u omisión. Esta última, le permitirá a la autoridad de policía
establecer, si han influido directamente en la realización de la conducta
las condiciones de debilidad manifiesta en que pueda encontrarse la
persona infractora, pues en virtud de lo dispuesto por el inciso segundo
del artículo trece de la Constitución, podrá otorgarle un trato
preferencial de favor, a fin de promover las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva. En efecto, no contraria la Constitución el
tener en cuenta al momento de aplicar medida correctiva,
circunstancias como la mayor o menor incidencia de la conducta en el
orden público, o las circunstancias de la acción o la omisión, y el grado
de educación del infractor.

75
 En efecto, nadie podrá ser sancionado por su ser o por sus
condiciones psicofísicas, su carácter, su temperamento, o sus
sentimientos, considerando que estas condiciones lo hacen peligroso
para la sociedad, sino por la conducta cometida, es decir, por el acto
externo realizado libre y conscientemente establecidas previamente en
la ley como contrarias a bienes fundamentales de la sociedad y de sus
miembros, para la cual se ha establecido una sanción. Además, la
expresión la personalidad del trasgresor simplemente apreciada es
vaga e indeterminada. Cabe recordar, que uno de los principios
constitucionales mínimos que han de gobernar el poder de policía en un
Estado democrático de derecho, de conformidad con reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, es el principio de legalidad. Aun
cuando en el caso de la norma acusada no se trata de la tipificación de
determinada conducta susceptible de ser sancionada con la
correspondiente medida correctiva, se trata, sin embargo, de establecer
los criterios con base en los cuales habrá de aplicarse medida
correctiva, que bien puede comportar una restricción de la libertad
personal, los cuales no deben estar ajenos a la previa determinación, a
fin de que se puedan conocer de antemano los factores que han de
incidir en la aplicación de una medida correctiva, sin que nada quede
librado a la indeterminación. Si bien el juicio de constitucionalidad no
recae en este caso sobre normas de naturaleza penal sino correccional,
y no obstante que la Corte ha reiterado que el principio de legalidad ha
de aplicarse en forma mucho más estricta en el campo del derecho
penal que en el disciplinario y en el correccional, ha precisado
igualmente esta Corporación que, en el campo del derecho disciplinario
y del derecho correccional son aplicables, mutatis mutandi, las
garantías constitucionales propias del derecho penal.

C- 720 de 2007.
El juicio de proporcionalidad parte de la base de que el Estado sólo
puede restringir los derechos fundamentales – como el derecho a la
libertad personal - cuando tiene razones constitucionales suficientes y
 El Derecho Policivo en Colombia

públicas para justificar su decisión. En efecto, en un Estado

constitucional de Derecho, el poder público no es el titular de los
derechos. Por el contrario, el Estado constitucional existe,
esencialmente, para proteger y garantizar los derechos fundamentales
de los cuales son titulares, en igualdad de condiciones, todas las
personas. En este sentido, ningún órgano o funcionario público puede
restringir los derechos fundamentales sino cuando se trata de una
medida estrictamente necesaria y útil para alcanzar una finalidad
constitucionalmente valiosa y cuando el beneficio en términos
constitucionales es superior al costo que la restricción apareja.
Cualquier restricción que no supere este juicio carecerá de fundamento
constitucional y, por lo tanto, debe ser expulsada del mundo del
derecho. Según el principio de proporcionalidad, una restricción de los
derechos fundamentales podrá considerarse constitucionalmente
aceptable siempre y cuando no vulnere una garantía constitucional
específica (como por ejemplo la prohibición de la pena de muerte o el
derecho a una defensa técnica en materia penal) y supere el test o
juicio de proporcionalidad. Este juicio quedará superado cuando: 1) tal
restricción persiga un fin constitucionalmente legítimo; 2) constituya un
medio idóneo para alcanzarlo; 3) sea necesaria, al no existir otro medio
menos lesivo y que presente una eficacia similar para alcanzar el fin
propuesto; 4) exista proporcionalidad entre los costos y los beneficios
constitucionales que se obtienen con la medida enjuiciada.
El juicio de idoneidad requiere verificar si la medida enjuiciada –
que afecta el derecho a la libertad personal - resulta idónea (es decir
útil o adecuada) para contribuir a la consecución de la finalidad que con
ella se persigue.  Ello ocurrirá si su implementación presta una
contribución positiva en orden a alcanzar el fin propuesto, es decir, la
protección de los derechos fundamentales. En cambio, se considerará
inidónea si no reporta ningún beneficio a la consecución del propósito o
cuando, incluso, resulta contraproducente de cara al mismo. Puede ser
que la retención transitoria efectivamente proteja al individuo de los
peligros a los que puede verse enfrentado cuando circula o interactúa

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con otros en estado de embriaguez o en alto grado de excitación. Sin
embargo, la idoneidad de la medida para proteger al sujeto retenido se
pone en cuestión al quedar demostrado que la misma expone al
individuo a riesgos nuevos y adicionales a los que trata de evitar. En
efecto, en primer lugar, por virtud de esta medida la policía confina al
individuo retenido (que no ha cometido falta alguna), en lugares propios
de detención de personas que han cometido delitos, han sido
capturadas en flagrancia o están siendo procesadas. Se trata de
lugares en los cuales se encierra a la persona en precarias condiciones
de espacio y seguridad, en general, caracterizados por una total
ausencia de medios materiales necesarios para permitir el goce de los
derechos que, en principio, no podrían verse afectados por una medida
de protección. La retención transitoria en estación de policía no
conduce a que se brinde al individuo la atención médica y/o psicológica
que su estado de transitoria incapacidad o de excitación probablemente
requiera. El encierro se produce en una estación de policía, con
personas que han sido privadas de la libertad y bajo el control de
agentes de la fuerza pública durante el término que el comandante
considere adecuado, siempre que no exceda de 24 horas. Se trata
pues, en palabras claras, de un encerramiento en un lugar de privación
de libertad y no de una medida de protección – o de cuidado - real y
efectiva como, por ejemplo, la conducción de la persona a un centro de
salud o a un centro de atención social especializado como una
comisaría de familia. El encerramiento en un lugar de detención no es
una medida idónea para proteger al individuo en las condiciones tantas
veces mencionadas, pues si bien logra conjurar algunos riesgos
eventuales, apareja efectos ciertos que son contraproducentes para sus
propios derechos. Por esta razón, la retención transitoria no parece la
medida más adecuada para proteger todos los derechos fundamentales
de una persona transitoriamente incapaz o altamente exaltada que
requiere de una medida de protección urgente y que, se reitera, no ha
cometido falta alguna. No sobra agregar que para la Corte no existe la
menor duda de que cualquier privación de la libertad, incluso si es
 El Derecho Policivo en Colombia

transitoria, por poco tiempo y con la finalidad de proteger a la misma

persona, debe estar rodeada de todas las garantías constitucionales.
De otra manera, tal privación se puede convertir en un nuevo riesgo
para la integridad y los derechos de la persona indefensa que ha
quedado absolutamente sometida a la fuerza del Estado. Sin la
existencia de adecuadas salvaguardias toda privación de la libertad, en
cualquier grado, constituye un riesgo para los derechos fundamentales.
Para definir si el sacrificio de un derecho se encuentra justificado
por la satisfacción de otros de igual o mayor importancia constitucional
es necesario definir (i) la importancia e intensidad de la afectación del
derecho comprometido (en este caso de la libertad personal y los
derechos garantía que la rodean) y de la satisfacción del derecho
protegido; (ii) el valor que, en abstracto, la Constitución le asigna a los
distintos derechos comprometidos (la libertad personal y los derechos a
la vida o a la integridad de terceras personas y del propio sujeto); y,
finalmente (3) el grado de seguridad de las premisas empíricas que
respaldan las razones a favor o en contra de la constitucionalidad de la
medida (la certeza que en la práctica se puede tener sobre la
afectación o la protección de los derechos en conflicto). La medida
enjuiciada compromete seriamente tanto el derecho a la libertad
personal como el derecho a un recurso efectivo contra la eventual
arbitrariedad y los derechos-garantía que en toda circunstancia deben
ser asegurados a las personas objeto de retención policial. La retención
transitoria compromete la libertad personal, un derecho fundamental
cuya especial valía se ve reflejada en las cautelas que dispone la
constitución para su protección: reserva legal en su regulación; reserva
judicial en su privación; principio de estricta legalidad; hábeas corpus;
prohibición de pena sin juicio previo; debido proceso (derecho de
defensa, presunción de inocencia, entre otros contenidos); prohibición
de penas de destierro y prisión perpetua, entre otras. Dado este
conjunto de técnicas que el constituyente dispone para la protección del
derecho a la libertad, se deduce desde una perspectiva abstracta el
importante valor que se concede a este derecho. Porque no resulta

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claro que la medida sea idónea para proteger a quien en estado de
incapacidad transitoria requiere una protección especial; porque existen
medios que, con una idoneidad equivalente a la retención transitoria,
sacrifican en menor medida otros valores y principios constitucionales;
y porque además se trata de un caso en el cual la medida afecta bienes
particularmente valiosos en aras de evitar un daño sobre el que, en
estricto sentido, no se tiene certeza; la Corte concluye que la retención
transitoria, tal y como se encuentra regulada y entendida como una
medida de protección, resulta inidónea, innecesaria y desproporcionada
en relación con los fines que persigue. En consecuencia, tanto el
artículo 192 del Decreto Ley 1355 de 1970 y en la expresión “Compete
a los comandantes de estación y de subestación aplicar la medida
correctiva de retenimiento en el comando”, contenida en el artículo 207
del mismo decreto deben ser declaradas inconstitucionales. Sin
embargo, la Corte no declarará la inexequibilidad de lo dispuesto en el
numeral 8 del artículo 186 del CNP, pues la medida de la retención
transitoria regulada de manera diferente a la forma como se regula en
el actual Código y siempre que incorpore la totalidad de las garantías
constitucionales puede resultar ajustada a la Constitución.
En la actualidad la retención transitoria no se encuentra revertida
de controles suficientes para evitar la privación arbitraria de la libertad.
Tampoco es útil para proteger a la persona retenida, pues por las
condiciones en la cuales se aplica, parece más una sanción encubierta
que una verdadera medida de protección. Sin embargo, la declaratoria
de inexequibilidad pura y simple, podría conducir a que la policía
careciera de medidas para proteger efectivamente derechos como la
vida y la integridad de personas puestas en situación de grave riesgo
cuando se trata de circunstancias de urgencia frente a las cuales, en la
actualidad, no existan medidas alternativas posibles. De esta forma,
tendríamos que aceptar sin discusión las consecuencias nocivas
previsibles de la ausencia de facultades preventivas o de protección. En
estos casos, como ya lo ha hecho la Corte, podría proceder una
 El Derecho Policivo en Colombia

decisión diferida en el tiempo pero condicionada en su aplicación

temporal.

C-459 de 2011.
En lo que hace al principio del debido proceso, debe advertirse que el
artículo 194, 220 y siguientes del Decreto 1355 de 1970, reformados
por el Decreto-Ley 522 de 1971, establecen el procedimiento para la
imposición de la sanción. Esta normativa señala, entre otras cosas, el
funcionario competente para conocer de la contravención y la forma
como debe hacerlo, esto es, mediante resolución escrita y motivada,
previa audiencia del contraventor quien puede presentar las pruebas
que considere necesarias. Así mismo, se señala que contra esta
decisión procede el recurso de reposición, artículos 228 y 229.
En este punto, es importante señalar que el principio de
proporcionalidad en materia policiva hace referencia a “… una relación
de adecuación entre los medios aplicados por las autoridades de policía
y los fines que éstas buscan, [el cual] se manifiesta tanto al nivel del
poder de policía –puesto que las normas expedidas en virtud de éste
deben prever respuestas proporcionales ante las situaciones que
pongan en peligro o afecten el orden público.      
Por último, es importante resaltar que la Corte Constitucional en
reiteradas ocasiones, como se puede observar en las sentencia C-087
de 2000, C-1444 de 2001 y C-720 de 2007, ha declarado que el
Congreso está en el deber de expedir un nuevo Código Nacional de
Policía acorde con los fines establecidos en la Constitución de 1991,
debido a la incompatibilidad entre ésta y algunas disposiciones del
Código Nacional de Policía.

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