El proceso de inconstitucionalidad

Carlos HakanssonNieto

Para aproximarnos a las líneas generales del proceso de inconstitucionalidad en el Estado peruano es necesario enmarcarlo dentro de
los modelos existentes de jurisdicción constitucional concentrada. Como sabemos, la Constitución de Checoslovaquia de 1920 fue
la primera en establecer formalmente un tribunal constitucional, pero la doctrina reconoce a la Carta austríaca como el modelo, o
molde original, del sistema de jurisdicción concentrado que fue difundido por Europa e Iberoamérica.

La función de controlar la constitucionalidad en la Carta de 1993 no solo corre a cargo de los magistrados del Poder Judicial sino
también a través de los magistrados del Tribunal Constitucional®. Los rasgos de este órgano no se diferencian mucho de los
modelos europeos, pese a que existen algunos como el modelo alemán, probablemente el más exitosoy emblemático del mundo,
que no es un tribunal especializado sino que forma parte de la judicatura.

El modelo de Tribunal Constitucional optado por la Constitución de 1993 se ubica dentro de la gama existente de jurisdicción
constitucional especializada. Al respecto, encontramos en Iberoamérica hasta cuatro tipos de órganos encargados de controlar la
constitucionalidad de las normas.

a) Los tribunales o cortes constitucionales ubicados fuera del órgano jurisdiccional ordinario (Chile, Ecuador, España,
Guatemala, Perú y Portugal).
b) Los tribunales o cortes autónomos pero ubicados dentro de la propia estructura del Poder Judicial (Bolivia y Colombia).
c) Las salas especializadas en materia constitucional pertenecientes a las propias cortes o tribunales supremos de la judicatura
(El Salvador,
Costa Rica, Nicaragua, Paraguay y Venezuela).
d) Las cortes o tribunales supremos ordinarios que realizan las funciones de Tribunal Constitucional, pero no de manera exclusiva
(Argentina, Brasil, Honduras, México, Panamá y Uruguay ).
De esta manera, luego de encontrar la ubicación del Tribunal Constitucional peruano en esta clasificación, cabe añadir que se
trata del segundo intento de establecer una institución de control concentrado de la constitucionalidad(4>. Durante los debates
constituyentes de 1993 se confirmó la necesidad de contar con este modelo, es decir, el establecimiento de un Tribunal que conociera,
entre otras competencias, un proceso que pueda declarar, con efectos erga omnes, la inconstitucionalidad y derogación de las normas
con rango de ley.
Se trató de una garantía relativamente nueva en el Derecho Constitucional peruano dedicada a la protección de la supremacía
constitucional en el ordenamiento jurídico; una institución que apareció por primera vez con la Carta de 1979 (6), y aunque sufrió
algunos cambios en lo referente a la legitimidad procesal'7^ la composición del órgano competente'^, las normas sujetas a este
control, y el quorum para emitir una sentencia(10) todavía conserva sus rasgos más característicos. Se trata de un proceso de puro
Derecho, conocido en instancia única por el Tribunal Constitucional, garantía que le dio origen a este órgano, y puede dejar sin
efecto, en todo o parte, una ley, o norma con rango de ley, que se oponga a la Constitución ya sea por la forma o por el fondo.

1. La finalidaddel proceso de inconstitucionalidad

La Constitución y el Código Procesal Constitucional establecen que la finalidad de este proceso es garantizar la primacía
constitucional frente a las leyes, o normas con rango de ley que, por el fondo o la forma, sean contrarias a las disposiciones
constitucionales. En este proceso se confía al Tribuna] la tarea de estudiar y analizar si el Congreso observó, o no, aquellos
límites impuestos por la Constitución. Un control a cargo de los magistrados que supone un juicio de compatibilidad abstracta
entre dos normas de diferente jerarquía. En primer lugar la Constitución, como parámetro del control, y la ley, o las normas con
rango de ley, como objetodel control". Sobre esta tarea, el máximo intérprete de la Constitución nos dice que "[e]l objeto de la
acción de inconstituciooalidad es efectuar la valoración de una ley o norma con rango de ley de conformidad con la
Constitución, ya sea por la forma o por el fondo. Se trata, pues, de un juicio abstracto de constitucionalidad de la norma, el cual,
debido a su propia naturaleza, no se faculta al Tribunal Constitucional a evaluar las afectaciones subjetivas derivadas de la
supuesta aplicación de la norma inconstitucional, sino, única y exclusivamente, a cumplir la función de eficacia integradora de la
unidad constitucional, sea mediante la expulsión de la norma inconstitucional del sistema jurídico o a través de la interpretación de
conformidad constitucional, cuando sea el caso".

El Tribunal Constitucional será sensible a examinar la constitucionalidad de una ley o una norma con rango de ley si esta se ha
excedido en sus límites de forma y fondo(13). Por una parte, el límite formal gira en torno al procedimiento y la competencia del
órgano04'; por ejemplo, la observancia del requisito que exige la Constitución de la mitad más uno del número legal de
congresistas para la aprobación de las leyes orgánicas051; y, por otro lado, los límites de fondo o sustanciales cuando el Tribunal
considera que las materias en la ley o las normas con rango de ley, deban regularse sin afectar los derechos fundamentales; por
ejemplo,
Una ley no debe vaciar el contenido de uno o más derechos humanos06'
Ser contraria a los principios y valores constitucionales07'.
Con relación a la naturaleza abstracta del control, significa que tieneplena eficacia con independencia de la aplicación de la norma
a un casosconcreto, para los casos particulares existe la revisión judicial de la constitucionalidad de las leyes. De esta forma, el
llamado control de constitucionalidad abstracto se diferencia del control de constitucionalidad; concreto, conocido también como
difuso, pues todo juez es competen para aplicarlo, a diferencia del Tribunal Constitucional que es un órganoespecializado.

El proceso de inconstitucionalidad se nos presenta como el instru mentó procesal por virtud del cual determinadas personas o
instituciones señaladas por la Constitución tienen la legitimación activa para poder plantear, dentro de un plazo de prescripción, y
de acuerdo con un procedimiento establecido en el Código Procesal Constitucional, una demandante el Tribunal Constitucional
-órgano competente-, cuando determina das normas jurídicas aprobadas por concretos poderes públicos y dotado de poder
normativo se convierten en el objeto cíe control para determi nar si son o no compatibles corría Constitución, norma fundamental
que se convierte en parámetro para ese estudio y análisis que culminará conuna resolución. Luego de la tramitación procesal y con
una sentencia que resuelva de manera vinculante, y con efectos generales, el Tribunal decretará, o no, la inconstitucionalidad de las
normas cuestionadas hacia el futuro, salvo en los casos la retroactividad benigna de la norma que no e: otra cosa que la eficacia de la
sentencia en su dimensión tanto témpora como personal.

El Tribunal Constitucional señala que en este proceso también se destacan importantes funciones. La primera de ellas es la
valoración de la disposición sometida a enjuiciamiento por el órgano de control, para analizar si es o no posible armonizar el
contenido de la norma con el texto constitucional; segundo, la labor pacificadora, ya que debe ocuparse de resolver las
controversias y los efectos de su resolución; y, en tercer lugar, una labor de ordenación debido a que sus decisiones, estimatorias o
desestimatorias, tienen por finalidad una ordenación general con efecto con vinculante para los operadores del Derecho,
Desde un punto de vista sustantivo, el proceso de inconstitucionalidad se encuentra estrechamente vinculado a la acción popular
en la medida que su objeto también es asegurar el orden constitucional objetivo, además del legal; pero examinando las leyes y
las normas con rango de ley. En el caso de la acción popular, el control de los decre tos, reglamentos y demás normas
administrativas debe realizarse no solo con relación a las normas constitucionales y legales, sino también con las sentencias
del Tribunal Constitucional que, desde luego, hayan estimado o también desestimado la declaración de una ley como in-
constitucional^01. Es tan necesaria la unidad jurisprudencial en materia constitucional, que el artículo 80 del Código Procesal
Constitucional establece que: "los jueces suspenden la tramitación de los procesos de acción popular sustentados en normas
respecto de las cuales se ha planteado demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal, hasta que este expida su resolución

II. Las Normas que se encuentran sujetas a Este proceso constitucional

El proceso de inconstitucionalidad se encuentra regulado entre los artículos 98 y 108 del Código y nos detalla cuáles son las normas
que tienen rango de ley; nos referimos a las leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, los tratados internacionales, reglamentos
del Congreso'22', las normas regionales de carácter general y las ordenanzas municipales. Podemos observar entonces que el objeto de
control de la acción de inconstitucionalidad no solo comprende las normas producidas en el Congreso (leyes y reglamentos) sino además
las normas con rango de ley que apruebe el gobierno, las regiones, municipios y también los tratados internacionales celebrados por el
Estado peruano. En el caso de los tratados internacionales, la doctrina considera como deseable la instauración de un control previo de
constitucionalidad como el establecido en la Constitución irlandesa de 1937 y la francesa de 1958. Cabe añadir que el Tribunal
Constitucional también ha precisado su competencia para conocer a través del proceso de inconstitucionalidad las demandas contra
los decretos leyes y las normas sobre reforma constitucional^. La decisión de ampliar las normas que pueden ser objeto de control
es competencia del Tribunal.
Como sabemos, los decretos leyes son normas empleadas durante los periodos de dictadura, por ese motivo nos encontramos
con normas ajenas al ordenamiento constitucional y, en consecuencia, no deberían formar parte del ordenamiento jurídico; sin
embargo, las interrupciones democráticas no han sido pocas en el Estado peruano y, en la práctica, una considerable cantidad de
decretos leyes han pasado a formar parte del ordenamiento jurídico y mantenido su vigencia, inclusive durante los gobiernos
libremente elegidos. Por ese motivo, si bien es cierto que los decretos leyes no se encuentran mencionados en el artículo 200, inciso
4, de la Constitución, el Tribunal Constitucional reconoció su competencia para conocerlos vía una acción de inconstitucionalidad y
descubrir si sus disposiciones son compatibles, o no, con la Carta de 1993 08'. Con relación al control de las normas sobre reforma
constitucional, la Carta de 1993 no distingue las enmiendas constitucionales de las leyes ordinarias. Las reformas que se han
efectuado a la Constitución de 1993 se han denominado leyes, llevando el número correspondiente a las ordinarias y se
introducen al ordenamiento constitucional'29'. Por ese motivo la denominación de leyes de reforma constitucional que se encuentra
prevista en el artículo 206 de la Carta de 1993 y sirvió de fundamento para que el Tribunal Constitucional interprete que sus
facultades también se extienden al control a este tipo de normas, pues no olvidemos que la atribución parlamentaria de enmendar la
Constitución es un poder constituyente constituido, por tanto se trata de una facultad que también debe ser limi tada en su contenido
formal y material.
III. El proceso ante el Tribunal Constitucional
Antes de describir el desarrollo del proceso, cabe citar nuevamente el artículo 80 del Código Procesal Constitucional que dispone
que los jueces tienen el deber de suspender la tramitación de los procesos de acción popular que estuviesen sustentados en las
normas respecto de las cuales también, y paralelamente, se haya planteado una demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal,
hasta que el máximo intérprete expida una resolución definitiva.
El proceso de inconstitucionalidad se desarrolla en cinco etapas: demanda, admisión, alegato, vista de la causa y sentencia; no
admite medidas cautelares'30', el plazo para presentar una demanda de inconstitucionalidad se empieza a contar desde la fecha en
que fue publicada la norma'31'. Cabe añadir que el Tribunal Constitucional impulsa el proceso de oficio pues, tratándose de un
proceso distinto, no solo existe un interés subjetivo (las partes) sino objetivo (del Tribunal) como es la defensa de la supremacía
constitucional.

1. La legitimidad procesal
El artículo 98 del Código establece que la demanda se interpone ante el Tribunal Constitucional y so lo.-, puede ser presentada por
los órganos y sujetos indicados en el artículo'203 de la Carta de 1993. En comparación con la Constitución de 1979, la de 1993
amplió el número de sujetos legitimados para presentar estas demandas. Las instituciones capaces para interponer la acción de
inconstitucionalidad son el presidente de la República, los parlamentarios03', el fiscal de la Nación, el Defensor del Pueblo, los
ciudadanos, los colegios profesionales y los presidentesregionales. Si se trata de las leyes o del Reglamento del Congreso, el
Poder Legislativo se encuentra legitimado pasivamente. Si fuese un decreto legislativo o un decreto de urgencia, la legitimación
pasiva, corresponderá al Poder Ejecutivo; y cuando nos encontramos ante un tra tado internacional la parte demandada serán los
poderes Legislativo y Ejecutivo.'En comparación con la Constitución de 1979, la Carta de 1993 introduce algunas reformas, como la
exclusión de la Corte Suprema de la lista de legitimados para interponer un proceso de inconstitucionalidad; también disminuyó
considerablemente el número de firmas requeridas para que los ciudadanos puedan presentar una demanda ante el Tribunal
Constitucional, una atribución que han ejercido en varias ocasiones contra normas de importancia, e incluso contra la misma
Constitución.

Según la doctrina, la legitimación territorial del presidente de la República responde a la necesidad de permitir que este pueda
velar por la defensa de los intereses generales; mientras que en el caso de los presidentes de región y los alcaldes provinciales para la
defensa de su ámbito territorial. Por otra parte, el proceso de inconstitucionalidad se presen ta como una instancia donde !se puedan
hacer valer los derechos de las minorías parlamentarias (legitimación de las minorías políticas), la participación del fiscal de la
Nación y la Defensoría del Pueblo que están legitimados para defensa de los derechos fundamentales y la llamada legitimación
gremial a los colegios profesionales en materias de su especialidad. Sin embargo, en nuestra opinión, consideramos inapropiada la
incorporación de la presidencia de la República, ya que, si bien podría ser la facultad discrecional del jefe de Estado en un
parlamentarismo, se presenta como una atribución desmedida en un modelo presidencial donde el titular del ejecutivo es tanto jefe de
Estado como de gobierno.
2. La representación procesal
El artículo 99 del Código Procesal Constitucional establece que el presidente de la República requiere, para interponer una
demanda de inconstitucionalidad, del voto aprobatorio del Consejo de Ministros, que podría considerarse como una
refrendación de la decisión de iniciar un proceso en el Tribunal Constitucional. Una vez concedida la apro bación, se designa
a uno de sus ministros para que presente la demanda y lo represente durante el proceso. El ministro que fuere designado podrá
a su vez delegar la representación en un procurador público. El fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo también se
encuentran legitimados para interponer la acción de inconstitucionalidad y pueden actuar en el proceso mediante apoderado,
al igual que los congresistas que actúan nombrando un apoderado. El número mínimo de ciu dadanos requerido en el inciso 5
del artículo 203 de la Constitución debe actuar con patrocinio de letrado y conferir su representación a uno de los ciudadanos.
Los presidentes de región, con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional o los alcaldes provinciales con acuerdo de su
consejo, actúan también en el proceso por sí o mediante apoderado y con patrocinio de letrado(38). Finalmente, en cuanto a los
colegios profesionales, para poder interponer la demanda necesitarán previamente de un acuerdo de su junta directiva y actuarán
con el patrocinio de abogado y confiriendo la representación a su respectivo decano. Cabe añadir que el Código Procesal
Constitucional ha suprimido la participación de la fiscalía durante el proceso.

3. El contenido de la demanda
La demanda en la que se plantee la inconstitucionalidad ha de ser interpuesta por alguno de los legitimados activamente
para ello, contra una de las normas impugnables a través de la acción de inconstitucionaliclad y en el plazo legalmente
establecido. Se interpone ante el Tribunal Constitucional y ha de contener los siguientes datos y anexos:
1. Los datos de identidad de los órganos o personas que ejercitan la acción y su domicilió legal y procesal.
2. La indicación de la norma que se impugna en forma precisa.Y aunque este artículo no lo indica expresamente, tiene que
señalarse con qué órgano emisor debe entenderse la demanda, indicando su representante y la sede o dirección, que equivale a
señalar el domicilio del demandado.
3. Los fundamentos de hecho y de derecho que la sustentan y la relaciónnumerada de los documentos que se acompañan.
3. La designación del apoderado si lo hubiere y de sus sustitutos.
4. Copia simple de la norma objeto de la demanda, precisando el día,mes y año de publicación.Luego de los requisitos
generales para determinar la legitimidad é individualización del demandante, la demanda deberá señalar la norma ónormas que
serán objeto del proceso de inconstitucionalidad.

No olvidemos la necesaria argumentación jurídica en la demanda de cómo la ley, o las normas con rango de ley, han
vulnerado la constitucionalidad del ordenamiento positivo. Se tiene que acompañar ade más, a manera de recaudos, la
certificación del acuerdo adoptado en el Consejo de Ministros cuando el actor sea el presidente del República. Una
certificación de las firmas correspondientes por el Oficial Mayor del Congreso si los actores son el 25% del número legal de
congresistas. La certificación en cada caso por el Jurado Nacional de Elecciones en los formatos que proporcione el
Tribunal, si los actores son cincomil ciudadanos o el uno por ciento de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial.
Las respectivas certificaciones del acuerdo adoptado en el Consejo de Coordinación Regional o en el Consejo Provincial,
cuando el actor sea presidente de región o alcalde provincial, y de la junta directiva del respectivo colegio profesional. La
principal novedad en comparación con la regulación anterior es que se exige acom pañar la demanda de una copia simple de
la norma impugnada, precisando la fecha de publicación.

4. La admisión de la demanda
Esta etapa del proceso también es importante pues el Tribunal deberá examinar la admisibilidad o no de la demanda. El
Código Procesal Constitucional distingue, a diferencia de la regulación legal vigente, entre causas o causales de inadmisibilidad y
las de improcedencia de la demanda. La admisibilidad se concreta en un auto y para ello el Tribunal tiene un término máximo de
diez díassi fuese negativa deberá estar motivado debidamente en su resolución para declarar improcedente la demanda en
cualquiera de los siguientes casos:
1. Que la demanda se haya interpuesto vencido el plazo de prescripción previsto, es decir, seis años para las leyes, y normas
con rango de ley, a excepción de los tratados que tienen un plazo de prescripción de seis meses.
2. Si el Tribunal hubiere desestimado una demanda de inconstitucionali dad sustancialmente igual en cuanto al fondo.
3. Cuando el Tribunal carezca de competencia para conocer la norma impugnada.
4. Que en la demanda se hubiera omitido alguno de los requisitos previstos en el artículo 101 del Código Procesal
Constitucional. Se prevé la posibilidad de que el Tribunal considere la simple sub-sanación del requisito omitido, antes de
declarar la inadmisibilidad, concediendo un plazo no mayor a cinco días si la omisión es susceptible de ser subsanada, pero si
transcurrido el plazo no se subsana, el Tribunal,en resolución debidamente motivada e impugnable, declarará la improcedencia
de la demanda y la conclusión del proceso..

5. La calificación de la demanda
Luego -de la calificación 'puede declararse inadmisible la demanda, ya sea si es presentada con omisión de los requisitos y
recaudos exigidos, fuera del plazo previsto o, eventualmente, si el Tribunal ya hubiere resuello desestimatoriamente una demanda
igual en el fondo; estos son aspectos que constituyen causales de improcedencia de la demanda y no exactamente a una
resolución de inadmisibilidad como señala la norma, por eso se admite que el Tribunal puede disponer la subsanación de los
requisitos omitidos Por otro lado como mencionamos clara consonancia con el principio de presunción de constitucionalidad de
las leyes, en el proceso de inconstitucionalidad no existen provisiones cautelares, de modo tal que en "el supuesto de que la demanda
fuera admitida la norma impugnada no es suspendida en su vigencia ni en su aplicación, la cual no obsta para que para que ella pueda ser
inaplicada por los jueces en ejercicio del control difuso.

6. La etapa de los alegatos

Como sabemos, el sentido o naturaleza de los alegatos es la defensa de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona.De igual
manera, la parte demanda argumentará las razones de hecho y de derecho, las cuestiones de orden jurídico, político, social, pero no solo
en el ámbito nacional sino también recurriendo a la doctrina.
w

Admitida la demanda de inconstitucionalidad el Tunal correrá traslado al órgano emisor de la norma, ya sea el Poder Ejecutivo
Legislativola región o municipio; en ese sentido, si la norma impugnada fuera un tratado internacional, una ley o reglamento del
Congreso, será enviada al Poder Legislativo, si fuese un tratado internacional, un decreto legislativo o decreto de urgencia será
enviada al Poder Ejecutivo. Finalmente, si la norma impugnada es de carácter regional o municipal (ya sea una norma regional de
carácter general u ordenanza) se correrá traslado a los órganos respectivos. Luego de producida la notificación, corresponderá al
órgano emisor apersonarse y presentar su alegato en defensa de la norma impugnada, mediante el nombramiento de su apoderado. El
apersonamiento y el alegato se deben efectuar dentro del plazo improrrogable de treinta dias contados a partir de la fecha de notificación
de la demanda; vencido el plazo establecido sin que se cumpla con absolver el traslado de la demanda, se dará por absuelto el
trámite en rebeldía de la pane emplazada. En la misma resolución el Tribunal señalará la fecha para la vista de la causa dentro de los
diez días útiles siguientes; además, las partes pueden solicitar que sus abogados realicen sus informes oralmente'44}.

7. La vista de la causa
Una vez transcurrido el plazo para el alegato, el Tribunal señalafecha para la vista de la causa dentro de los siguientes diez días
útiles; ambasp a r t e s p u e d e n h a c e r u s o d e l d e r e c h o d e i n f o r m a c i ó n o r a l m e n t e c o m e n z a d o por el actor y
por el tiempo que le señalé el Tribunal Constitucional.Cabe destacar que él informe oral es importante para ambas partes, pues el
abogado defensor tiene la oportunidad de ofrecer a los miembros del Tribunal los argumentos y alcances interpretativos de la norma,
siempreapoyado en la doctrina, la jurisprudencia y normatividad, tanto nacional como comparada. De no ser así se da por absuelto
el trámite en rebeldía.

La vista de la causa se produce en la fecha que el Tribunal determine y dentro del plazo de los diez días siguientes de
transcurrido el término previsto para la contestación. En dicho acto, tas partes tienen el derecho de informar oralmente por el
tiempo que se les asigne a las partes. En la práctica, el Tribunal Constitucional ha sido flexible en cuanto a la duración del
informe así como con los derechos tanto de réplica como de duplica y a efectos de un efectivo ejercicio del derecho de las
partes de ser oídos por el Tribunal, un atributo del debido proceso que tiene la finalidad de brindar la mejor ilustración a los
magistrados del asunto controvertido.

La regulación del Código Procesal se ajusta a los procesos ordinarios pero recordemos que el control de constitucional es de
carácter abstracto. Se trata de un proceso objetivo para excluir del ordenamiento las normas contrarias a la Constitución; por
eso, el proceso de inconstitucionalidad debe tener algunas características, como por ejemplo, que no existe una fase
probatoria; además, los artículos III y IX del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional establecen que el juez podrá
recurrir a la jurisprudencia, a los principios generales del derecho procesal y a la doctrina.

8. La etapa resolutoria
El Tribunal expide la sentencia dentro del plazo de treinta días después de roducida4a_vistaj5_lá^usj._43ara_la_£xp.e.dicióji.de la
sentencia. Ella debe remitirse, dentro de las_cuarenta y ocho horas, siguientes a la fecharle su expedicicoTTluaiario oficial El
Pentano para su publicación. El contenido de las resoluciones debe explicarse por sí'mismo, es decir, no debe tener una redacción
muy extensa, no exagerar las citas de doctrinarias y deberá evitarse en lo posible» los votos singulares pues lo contrario puede
afectar la unidad de los magistrados del Tribunal.

La sentencia solo puede ser estimatoria o desestimatoria de la inconstitucionalidad de la norma, pero lo más frecuente suele ser que
una mismasentencia estime en parte inconstitucionalidad de la norma impugnada y en parte la desestime. E! número de votos
que el Código Procesal establece para que el Tribunal pueda declarar fundada la inconstitucionalidadde una norma es de cinco de un
total de siete magistrados. Como mencionamos, los efectos de la resolución son generales (erga omnes) a diferencia de la
inaplicación de una norma por un juez ordinario que en un caso concreto solo tiene efectos entre las partes. En apariencia
estos sistemas son como dos líneas paralelas; sin embargo, el artículo VI del Título Preliminar del Código establece que
"[l]os jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de
inconstitucionalidad (...)"(471; una disposición que confirma la calidad del Tribunal Constitucional como máximo intérprete de la
Carta de 1993.

9. Los tipos de sentencias '

Las funciones del Tribunal Constitucional previstas por el constituyente de 1993, concretamente, nos referimos a la defensa
de la Constitución por medio de sus resoluciones contra las normas que la contravengan por la forma o el fondo, ha dado lugar con el
tiempo a una evolución similar a la que viene ocurriendo en los tribunales constitucionales europeos, cuando se atribuyen funciones
de legislador positivo gracias a sus nuevos y variados tipos de sentencias. Un trabajo de interpretación más cercano al
desempeñado por el Tribunal Supremo norteamericano con su Constitución de 1787.
Entre los tipos de resoluciones más conocidos nos encontramos con las llamadas sentencias manipulativas, que buscan conciliar una
norma inconstitucional armonizándola por medio de la interpretación (ya sea reduciendo su alcance normativo, declarando la nulidad
de una o más palabras, derogando normas que deriven de la disposición legal impugnada, desechando una interpretación contraria al
espíritu de la Constitución, etc.). De esta manera, el Tribunal logra salvar la norma y también su debida subordinación a la
Constitución, por eso se considera que no solo actúa como intérprete de la Carta Magna sino también de la ley cuando su ju-
risprudencia da origen a normas de carácter general.

Continuando con los tipos de sentencias del Tribunal Constitucional, también descubrimos aquellas conocidas como interpretativas
de desestimación cuando el Tribunal, pi vez de derogar la norma, encuentra una interpretación que logre armonizarla con el texto
constitucional. Las "llamadas sentencias-delegación buscan en cambio que se respeten determinados principios con el fin que la
norma guarde coherencia con la Constitución. Otros tipos de sentencias son las llamadas aditivas o acumulativas, cuando el
Tribunal determina que la norma tiene un contenido deficiente que afecta la constitucionalidad, por ejemplo el derecho a la igualdad,
salvando dichas omisiones^. Las llamadas sentencias aditivas no deben utilizarse cuando sean varias las alternativas normativas viables
para completar el vacío legal, ya que de lo contrario estaría ejercitando la elección de una opción política que solo es competencia del
poder legislativo'4*'. Para concluir esta descripción, nos queda comentar las llamadas sentencias desestimatorias con verificación de
inconstitucionalidad, en la cuales el Tribunal no deroga la norma por producirse un vacío legal pero recomienda al Poder
Legislativo para que realice los cambios que solicita (5i>), advirtiendo que declarará su derogación en una siguiente oportunidad si
dichas recomendaciones no fueron tomadas en cuenta oportunamente.
Como era de esperar, los tipos de resoluciones descritos no han sen tado bien a algunas instituciones políticas, especialmente al
Congreso peruano, lo cual nos lleva a realizar una explicación en torno a la evolución del Tribunal Constitucional en un sistema
político en formación. Al respecto, podemos decir que los sistemas constitucionales clásicos, como el estadounidense, no
estuvieron exentos de estos problemas a comienzos del siglo XVIII, pues no creemos que al comienzo haya sentado bien al
Congreso Federal la revisión judicial de la constitucionalidad de las leyes surgida gracias al caso Marbury versus Madison en
1803; de hecho, se trata de una atribución que no,fue considerada expresamente por la Convención Constitucional que redactó la
histórica Cana de 1787 sino que rué el triunfo de la interpretación judicial. De igual manera, el surgimiento de los tribunales
constitucionales especializados europeos dio lugar, en la práctica, a la creación de una nueva instancia, superior, por encima de
las cortes supremas en materia de derechos humanos, un modelo de jurisdicción constitucional no exento de recelos por parte de
las judicaturas durante sus primeros años de funcionamiento.

El Tribunal Constitucional, a semejanza de un organismo vivo, se encuentra en un proceso de evolución pues a través de los años ha
pasado de ser un legislador negatiyo(52), previsto por la Carta de 1993, a uno de carácter positivo gracias a la interpretación
constitucional153'. Es una institución todavía nueva en nuestro país y busca por medio de sus resoluciones ganar espacio en un sistema
político joven, un proceso que desea consolidar por medio de sentencias interpretativas que marcan los límites a la literalidad de
los conceptos- de autonomía, de ciertas resoluciones no susceptibles de impugnación en la vía judicial, y que el Congreso es el
principal intérprete de su legislación. Sin embargo, no debemos olvidar que dichas resoluciones deben ser siempre previsoras para
la salud, armonía y estabilidad de todo el sistema jurídico y político.

10. Los efectos de la sentencia y la inconstitucionalidad por conexión

Como comentamos al comienzo del presente trabajo, el artículo 81 del Código Procesal Constitucional establece que las sentencias
fundadas recaídas en el proceso de inconstitucionalidad dejan sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian. Las sentencias tienen
alcances generales y carecen de efectos retroactivos, salvo dos excepciones que tendremos la oportunidad de comentar más adelante. El
significado del efecto erga omnes de sus resoluciones es explicado por el Tribunal diciéndonos que "[e]l proceso de inconstitucionalidad
si bien es de naturaleza abstracta tiene una doble dimensión: objetiva y subjetiva. En reconocimiento de la dimensión objetiva se
debe ejercer un control de constitucionalidad acorde con los valores y principios consagrados por la Constitución Política; es decir,
que no se reduce, únicamente, a un mero examen de la ley, sino que orienta a hacer respetar la unidad o núcleo constitucional. Esto
es. Promoviendo la superación de las situaciones reales conflictivistas de los diversos intereses que coexisten en el marco del Estado
Constitucional de Derecho, a fin de otorgar una razonable aplicación de las normas constitucionales'.

Las sentencias que declaran, en todo o parte, la inconstitucionalidad de una ley dejan de tener efecto el día siguiente de su
publicación. El artículo 78 del Código Procesal Constitucional, inspirado en el artículo 39.1 de la Ley española, establece que la
sentencia que declare la ilegalidad o inconstilucionalidad de la norma impugnada, declarará igualmente la de aquellas a la que debe
extenderse por conexión o consecuencia. Las demandas de inconstitucionalidad se presentan contra el texto completode una ley o
contra algunas de sus disposiciones; pero, en cualquiera de los casos, como un efecto colateral, si la norma es declarada como in-
constitucional, puede implicar la inconstitucionalidad de otras normas.

La llamada inconstitucionalidad de normas conexas no solo se refiere a otras disposiciones que formen parte de un mismo cuerpo
jurídico (como lo establecía el citado artículo 38 de la anterior Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), sino a cualquier otra que
exista en el ordenamiento normativo. El Código Procesal Constitucional parece validar este supuesto pues presenta una redacción
más directa y menos restrictiva sobre la inconstitucionalidad de normas conexas, en tanto establece que la sentencia que declara la
inconstitucionalidad de la norma impugnada, se pronuncia también contra las demás normas a las que deba extenderse por conexión
o consecuencia. La finalidad de esta disposición es la de despejar el ordenamiento jurídico de normas que contravengan la
supremacía constitucional, a la vez de garantizar que los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de una o más normas sea
efectiva en su totalidad.

11. La publicación de las sentencias!

Un requisito indispensable para impugnar una de las normas es su publicación, pues si bien no afecta a la constitucionalidad de la
norma como tal, sí determina su eficacia, vigencia y obligatoriedad. Una ley que no haya sido publicada, sencillamente es ineficaz,
pues no ha cobrado vigencia. La publicación de las sentencias derivadas de un proceso de inconstitucionalidad constituye la etapa
final del procedimiento. A semejanza dela publicación de una ley, la sentencia no solamente cumple el objetivo de información al
público, sino que surte efectos a partir del día siguiente de su publicación. Las sentencias se publican en el diario oficial o, en su
defecto, el presidente del Tribunal ordenará que se publique en uno de los diarios de mayor circulación nacional, dentro de los
tres días siguientes a-la recepción de la transcripción remitida por el propio Tribunal Constitucional.

En el caso de las sentencias que versen sobre normas regionales o municipales, adem ás de la publicación, el Tribunal también
ordenará la publicación en el diario donde se informen los avisos judiciales de la respectiva circunscripción, pero efi aquellas donde
no existe diario que publique los avisos judiciales, lats sentencia se dará a conocer, además del diario oficial o de circulación
nacional, mediante carteles fijados en lugares públicos. Por ese motivo es importante destacar que el Tribunal tiene el deber de
difundir la parte resolutiva de las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de una norma.

12. La autoridad de la sentencia como cosa juzgada

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Las sentencias recaídas en: los procesos de inconstitucionalidad tienen autoridad de cosa juzgada y tienen efectos generales y
vinculantes para todos los poderes públicos. Del mismo modo, las sentencias denegatorias de inconstitucionalidad también
tienen autoridad de cosa juzgada ya que impiden la interposición de una nueva acción sobre la misma norma fundada en el
mismo precepto constitucional. En cambio, la declaración de inconstitucionalidad de una norma impugnada por vicios formales no
impide para que esta sea demandada posteriormente por razones de fondo.

El artículo 82 del Código Procesal Constitucional establece que "[l]as sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de
inconstitucionalidad y las recaídas en los procesos de acción popular que queden firmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo
que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación'581.
Tienen la misma autoridad el auto que declara la prescripción de la pretensión en el caso previsto en el inciso 1) del artículo 104.
La declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de una norma impugnada por vicios formales no obsta para que esta sea
demandada ulteriormente por razones de fondo, siempre que se interponga dentro del plazo señalado en el presente Código".

13. Los efectos de la irretroactividad

Las sentencias carecen de efecto retroactivo; sin embargo, existen dos excepciones previstas<59). La primera se refiere a la
declaratoria de inconstitucionalidad de las normas tributarias, en las que se habilita al Tribunal a determinar los efectos en el
tiempo de su resolución en coherencia con el efecto nulo que la Constitución atribuye a las normas tributarias que contravengan
los principios constitucionales tributarios enunciados en su artículo 74. La segunda excepción alude a la inconstitucionalidad de
normas de carácter penal, en las que si bien no se autoriza al Tribunal a proceder como en el caso anterior, se exceptúa de la regla
de prohibición de revivir procesos fenecidos que implica la declaratoria de inconstitucionalidad, en los casos en que aquellas hayan
sido aplicadas, en consonancia nuevamente, con el principio de retroactividad benigna de las leyes penales reconocido en la
Constitución.
La imposibilidad para revivir procesos fenecidos es otro de los efectos que producen las sentencias declaratorias de
inconstitucionalidad salvo, como hemos explicado, en las materias previstas en el segundo párrafo del artículo 103 y último
párrafo del artículo 74 de la Constitución; es decir, a la retroactividad benigna en materia penal y, la segunda, que no surten efecto
las normas tributarias dictadas con violación de las normas constitucionales; además, por la declaración de inconstitucionalidad de
una norma no recobran vigencia las disposiciones legales que ella hubiera derogado. El máximo intérprete de la Constitución lo
explica diciéndonos •que "[l]a derogación de la ley no es impedimento para que este Tribunal pueda evaluar su constitucionalidad.
pues la derogación es una categoría del Derecho sustancialmente distinta a la inconstitucionalidad. Mientras que la primera no
necesariamente elimina los efectos (capacidad reguladora) de la ley derogada (así, por ejemplo, los casos de leyes que. a pesar de
encontrarse derogadas, surten efectos ultractivos), la declaración de inconstitucionalidad 'aniquila' todo efecto que la norma pueda
cumplir, incluso los que pueda haber cumplido en el pasado, en caso de que haya versado sobe materia penal o tributaria (artículo
83 del Código Procesal Constitucional)"^.

131 artículo 81 del Código Procesal Constitucional nos dice que las sentencias fundadas recaídas en el proceso de
inconstitucionalidad dejan sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian. Tienen alcances generales y carecen de efectos
retroactivos. Se publican íntegramente en el diario oficial y producen efectos desde el día siguiente de su publicación. No obstante
el contenido de esta disposición, el Tribunal ha señalado la posibilidad de postergar los efectos de su decisión; la primera
oportunidad en que el Tribunal prorrogó los efectos de una resolución fue en su sentencia sobre la legislación antiterrorista<63),
declarando inconstitucional el tipopenal de traición a la patria; en ese caso, el Tribunal dispuso la postergación de los efectos de su
decisión'64*.

IV. La fuerza vinculante de las decisiones en los procesos de inconstitucionalidad

Las sentencias constitucionales, estimatorias o desestimatorias. vinculan a todos los poderes públicos, en el sentido de que su
pronunciamiento tiene una incidencia institucional sobre los demás órganos estatales. Tal incidencia es consecuencia de la
condición del órgano que emite la sentencia, el Tribunal Constitucional, que en el ordenamiento jurídico peruano es el intérprete
supremo de la Constitución.
Las sentencias están compuestas por dos elementos; en primer lugar la raíiodecidendi, o razón suficiente, aquella consideración
determinante que el Tribunal Constitucional ofrece para decidir estimativa o des-estimativamente una causa de naturaleza
constitucional; se trata de la regla o principio clave para resolver el litigio; y, en segundo lugar el obiter dicta, la razón subsidiaria o
accidental, que es la parte de la sentencia que nos ofrece unos racionamientos jurídicos marginales que no son imprescin dibles
para la decisión del Tribunal Constitucional, pero su presencia se justifica por orientar h labor de los operadores judiciales.
Teniendo clara la diferencia, los efectos vinculantes de las resoluciones del Tribunal se basarían solamente en la ratio decidendiy no
en las obiter dicta..
La vinculación de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional se realiza a través del artículo VI del Título Preliminar
del Código Procesal Constitucional que condiciona la interpretación de los jueces ordinarios a observar y tener presente los
criterios de interpretación de la Carta Magna. Por eso, sobre la doctrina que resulta de las sentencias del Tribunal Constitucional,
la ratio decidendi, empleada para señalar el sentido con el cual deben entenderse los preceptos constitucionales, se ha sostenido que
la motivación tiene una importancia singular en la jurisdicción constitucional, especialmente para los operadores judiciales.

V La prescripción para interponer una demanda de inconstitucionalidad

Uno de los motivos más importantes que se aduce para justificar la introducción de un plazo de prescripción para interponer la
demanda de inconstitucionalidad suele sustentarse en el principio de seguridad jurídica. El plazo para la interposición de una
demanda de inconstitucionalidad es de seis años, cuando se impugnen tratados internacionales el plazo será de seis meses(68). En
ambos casos, el cómputo se inicia desde el día de la publicación de la norma impugnada. Una vez culminados los plazos,
prescribe la pretensión sin perjuicio el ejercicio del control difuso por parte de la judicatura y de acuerdo con los artículos 51
y 138, segundo párrafo, de la Constitución.
Con relación al plazo de seis años consideramos que es extenso teniendo en cuenta que ambos controles, concentrado y difuso,
existen en el sistema peruano de manera dual o paralela, por lo que transcurridos los seis años todavía sería posible siempre una
revisión judicial de la constitucionalidad de las leyes. El plazo de .seis meses para los tratados internacionales tiene especial
naturaleza por tratarse de normas jurídicas que comprometen al Estado en el plano internacional, pero para ello podría existir un
control previo de la constitucionalidad de estas normas.

VI. £1 bloque de constitucionalidad como parámetro de control de la constitucionalidad

El Código Procesal Constitucional señala en su artículo 79 que "para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal
Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para
determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona". La
cuarta disposición final y transitoria constituye una de las novedades más importantes que trajo consigo la Constitución de 1993, de
acuerdo con la cual: 'las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad
con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias
ratificados por el Perú".
Con relación a los principios de interpretación que observa el Tribunal para declarar la inconstitucionalidad de una norma, el
código establece que el máximo intérprete de la Constitución considerará, además de lo dispuesto por la Carta de 1993, las leyes
que dentro de ese marco se hayan dictado para determinar tanto la competencia o atribuciones de los órganos estatales, así como
el ejercicio de los derechos fundamentales. Finalmente, el Tribunal no podrá declarar la inconstitucionalidad de la ley si, luego de
aplicar todos los métodos de interpretación, encuentra una por el cual la misma norma guarda conformidad con las disposiciones
constitucionales (presunción de constitucionalidad).

La existencia de normas fuera de la constitución formal que sirven como parámetros de la constitucionalidad tuvo su origen en el
Derecho Constitucional francés con el nombre de bloque de constitucionalidad. Si aplicamos esta teoría al Derecho Constitucional
peruano observaremos que la finalidad del bloque es la de convertirse en un conjunto de fuentes que sirvan precisamente para
determinar la conformidad de una norma con las disposiciones constitucionales'71*.

El contenido de este "parámetro" también ha sido determinado1 por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la cual nos dice
que se encuentra " integrado únicamente por la Constitución, que es la Ley Suprema del Estado. No obstante, cabe ahora señalar
que, en; determinadas ocasiones, ese parámetro puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a
determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional
(v. g. la ley autoritativa en relación con el decreto legislativo). En tales casos, estas fuentes asumen la condición de "normas
sobre la producción jurídica", en un doble sentido; por un lado, como "normas sobre la forma de la producción jurídica", cuando se
les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro,
como "normas sobre el contenido de la normación". es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido.
Tal capacidad (de fuentes formalmente no constitucionales para integrar el parámetro), es lo que en elDerecho Constitucional
comparado se ha abordado bajo la denominación de "bloque de constitucionalidad" (así, en España) o de "normas interpuestas"
(caso de Italia).
El Tribunal Constitucional ha señalado en reiterada jurisprudencia que para analizar cualquier demanda de inconstitucionalidad
se debe partir de un determinado "canon interpretativo", el cual estará integrado por las normas de la Constitución, y en tanto que
estas desarrollen su contenido, así como diversos tipos de normas. Un ejemplo lo encontramos en la sentencia Exp. N° 007-2003-
AI/TC, en la cual el Máximo Intérprete de la Constitución nos dice que "[aunque el hecho de considerar que los pedidos de
información de los regidores no representan un derecho fundamental podría, dentro de una concepción formal, llevar a
desestimar la demanda, argumentándose que estos no se encuentran expresamente previstos en la norma fundamental,
tampoco es esa la posición que asume este Colegiado. Cabe, en todo caso, agregar que, aunque el pedido de información que
aquí se discute no es una prerrogativa constitucional inmediatamente reconocida, sino, más bien, una innovación de la Ley
Orgánica de Municipalidades, no existe mayor dificultad de asumirla como mediatamente constitucional en tanto parte integrante
del bloque de constitucionalidad, confirmado por todas las normas constitucionales expedidas, sea para desarrollar los derechos
fundamentales, sea para regular sistemáticamente las instituciones u órganos de carácter constitucional, como ocurre en el
presente caso".
La jurisprudencia constitucional colombiana nos ha dado varias luces con relación a los instrumentos internacionales sobre
derechos humanos y su integración en el bloque cuando nos dice que "la irnperatividad de las normas humanitarias y su
integración en el bloque de constitucionalidad implica que el Estado colombiano debe adaptar las normas de inferior jerarquía del
orden jurídico interno a los contenidos del Derecho Internacional humanitario, con el fin de potenciar la realización material de tales
valores.
Vil. Conclusión
Al final de este trabajo podemos decir que el proceso de inconstitu-cionalidad en el Estado peruano viene teniendo una importante
aplicación y el Tribunal, con algunas decisiones algo polémicas, ha resuelto muchos casos mediante este institutq constituyendo
una acción de garantía para la defensa de la supremacía constitucional. El problema es el riesgo de una progresiva
judicialización de la política en un contexto de transición democrática. Sin embargo, como mencionamos al inicio del estudio, el
proceso de inconsütucionalidad ante el Tribunal se realiza en instancia única pero, como garantía del principio de la pluralidad de
instancia, si los sujetos capaces de interponerla sigan sintiendo que una ley, o norma con rango de ley, ha vulnerado los
derechos fundamentales reconocidos por la Carta de 1993 y los tratados internacionales sobre derechos humanos, el artículo 205
de la Constitución nos dice que luego de agotarse la jurisdicción interna puede accederse a la internacional. En otras palabras, para
este caso concreto, si el máximo intérprete de la Norma Fundamental desestimara una demanda de inconstitucionalidad, el artículo
113 del Código Procesal establece la posibilidad de recurrir a los or ganismos internacionales como son: el Comité de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas, la Comisión interamericana de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos
y otros que se constituyan en el futuro y que sean aprobados por los tratados que obliguen al'Estado peruano; con lo cual, las
garantías para la protección a los derechos como límite al ejercicio del poder (finalidad de la Constitución) permanecerán
aseguradas también en el ámbito supranacional.