Abrir PDF PDF
Abrir PDF PDF
Abrir PDF PDF
de Constitución°Italiana
y cuarenta años
de Constitución Española
Volumen I
Balances y perspectivas en la Europa constitucional
DIRECTORES: COORDINADORA:
ANTONIO PÉREZ MIRAS SILVIA ROMBOLI
GERMÁN M. TERUEL LOZANO
EDOARDO C. RAFFIOTTA
MARIA PIA IADICICCO
Derecho Público
Directora
Yolanda Gómez Sánchez
Catedrática de Derecho Constitucional de la Universidad Nacional de Educación a Distancia,
Catedrática Jean Monnet, ad personam, de la Unión Europea
VOLUMEN I
Balances y perspectivas en la Europa constitucional
9
DERECHO
COLECCIÓN
P Ú B L I C O
AGENCIA ESTATAL BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES
MADRID, 2020
Primera edición: febrero de 2020
7
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS ...
Páginas
8
ÍNDICE ■
Páginas
9
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS ...
Páginas
10
ÍNDICE ■
Páginas
11
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS ...
Páginas
12
ÍNDICE ■
Páginas
13
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS ...
Páginas
14
ÍNDICE ■
Páginas
15
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS ...
Páginas
16
ÍNDICE ■
Páginas
17
PRÓLOGO
19
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS ...
mán M. Teruel Lozano como Antonio Pérez Miras desarrollan sendas carreras
docentes e investigadoras (en las Universidades de Murcia y Granada respec-
tivamente) y atesoran ya méritos relevantes a los que, con seguridad, se les
unirán otros en el futuro. Su capacidad para organizar con éxito cuatro edicio-
nes del seminario internacional ítalo-español, en el que han participado cientos
de ponentes, comunicantes y moderadores y, también, otros cientos de estu-
diantes, así como haber coordinado la correspondiente publicación de cada
uno de ellos avalan el alto nivel de gestión de la investigación que poseen
ambos investigadores.
*****
Que la democracia requiere continua atención y tutela no es una afirma-
ción nueva, pero conviene insistir en que ningún logro democrático permanece
sin su defensa constante. Quizá, por ello, los organizadores de este IV semina-
rio internacional ítalo-español han querido referirse en el título del mismo a las
perspectivas del constitucionalismo contemporáneo, en clara alusión al pasa-
do, presente y futuro del constitucionalismo democrático. Desde hace algo
más de una década, la democracia constitucional ha sido puesta a prueba, una
vez más; la crisis económica ha producido un innegable desgaste en las insti-
tuciones; la ciudadanía ha perdido confianza en el sistema y éste se ha visto
incapaz de dar respuesta a retos que no eran esperables y que han castigado
severamente a amplios sectores de población. Las medidas adoptadas por los
Estados han sido desiguales, tanto en su aplicación como en sus resultados.
Quizá no podía ser de otra manera, con una multiplicidad de sociedades diver-
sas con intereses frecuentemente contrapuestos. Aun en este contexto, cierta-
mente convulso, una cosa sí puede afirmarse: solo el sistema constitucional
democrático puede aportar soluciones basadas en la libertad, la justicia y la
igualdad. Ante circunstancias adversas debe profundizarse en vías de solución,
en cambios que renueven el sistema, pero nunca debe renunciarse a un modo
de convivencia democrático que es el único que puede aportar vías de solución
y de mejora. Las dificultades no deben llevarnos a una crítica fácil e inicua del
constitucionalismo, en torno al cual se han construido sociedades democráti-
cas basadas en el respeto a la ley y a los derechos de las personas, sino a un
fortalecimiento de nuestra conciencia democrática y de nuestra adhesión al
sistema constitucional.
A lo largo de los numerosísimos capítulos contenidos en los cinco volú-
menes que integran esta obra se analizan gran parte, sino todos, los grandes
retos del constitucionalismo actual; un constitucionalismo que se debate entre
sus fundamentos dogmáticos y los cambios que ineludiblemente deberán abor-
20
PRÓLOGO ■
21
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS ...
en evolución pero que debe seguir siendo la referencia obligada para la orga-
nización del poder político y para la garantía de la libertad.
*****
No cabe sino concluir felicitando a todos los que participan en esta obra
por sus aportaciones y, muy especialmente, a los directores de la misma, los
profesores Germán M. Teruel Lozano, Edoardo C. Raffiotta, Maria Pia Iadi-
cicco y Antonio Pérez Miras, y a los distintos coordinadores de los volúmenes,
los profesores Silvia Romboli, Carmen Montesinos Padilla, Aday Jiménez
Alemán y Fernando Pérez Domínguez, por la labor realizada, esperando que
continúen con esta estimable iniciativa en años venideros.
22
NOTA DE LOS DIRECTORES
Las efemérides son una buena ocasión para hacer balance, tratar de
captar la realidad cotidiana y alzar la vista crítica al retrovisor de los años
que nos han traído irremediablemente al presente, y que nos coloca ante las
incertidumbres del futuro. Así, y como no podría ser de otro modo, el Semi-
nario Ítaloespañol de estudios constitucionales ha querido contribuir en 2018
a la conmemoración del 70º aniversario de la Constitución italiana y del 40º
de la Constitución española, enmarcando por vez primera nuestros encuen-
tros bienales en el marco del proyecto Jean Monnet Eucons.
Europa, en realidad el mundo entero, vive un momento complejo. En
particular los ritmos de la globalización económica, los avances tecnológicos,
los profundos cambios sociales y las convulsiones político-institucionales por
las que están pasando las democracias occidentales hacen más que necesario
que nos preguntemos por las perspectivas del constitucionalismo contem-
poráneo. Por ello, fieles a nuestro compromiso, nos congratulamos de presen-
tar los estudios «Setenta años de Constitución Italiana y cuarenta de Constitu-
ción española», reunidos en cinco volúmenes, que afrontan el análisis de los
distintos desafíos que acucian al constitucionalismo contemporáneo.
El Seminario Ítaloespañol de estudios constitucionales, que nació en Bo-
lonia en el 2011 casi como una aventura, fruto de la colaboración entre cole-
giales del Real Colegio de España en Bolonia y de jóvenes profesores del Alma
Mater, se ha tornado hoy en un proyecto maduro que ha ido creciendo junto a
las carreras académicas de sus promotores y de las sobresalientes incorpora-
ciones a su grupo de trabajo. Ahora, la concesión por la Comisión Europea del
Proyecto Jean Monnet Eucons ha dado un importante impulso a la iniciativa
que adquiere plenitud al proyectarse más allá del espacio ítalo-español para
23
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS ...
24
Nota de los directores ■
Silvia Romboli
Coordinadora
25
NOTA DEI CURATORI
Le ricorrenze sono una buona opportunità per fare il punto della situazio-
ne, per cercare di comprendere la realtà quotidiana, per sollecitare il pensiero
critico attraverso un’indagine retrospettiva degli avvenimenti accaduti in anni
passati e che ci hanno condotto fino al presente, ponendoci davanti al futuro
con non poche incertezze. Proprio per questo, nel 2018, il Seminario Italospa-
gnolo di studi costituzionali ha voluto contribuire alla commemorazione
del 70° anniversario della Costituzione italiana e del 40° della Costituzione
spagnola, inserendo altresì e per la prima volta il suo incontro biennale nell’am-
bito del progetto Jean Monnet Eucons.
L’Europa, come in realtà il mondo intero, attraversa un momento com-
plesso. In particolare, i ritmi della globalizzazione economica, i progressi tec-
nologici, i profondi cambiamenti sociali e i disordini politico-istituzionali che
stanno investendo le democrazie occidentali rendono quanto mai necessario
domandarsi quali siano le prospettive del costituzionalismo contemporaneo.
Per questo, facendo fede all’impegno assunto, siamo lieti di presentare gli stu-
di «Setenta años de Constitución Italiana y cuarenta de Constitución española»,
raccolti in cinque volumi, i quali analizzano approfonditamente alcune tra le
diverse e più rilevanti sfide che deve affrontare il costituzionalismo contempo-
raneo.
Il Seminario Italospagnolo di studi costituzionali, nato a Bologna
nel 2011 quasi come un’avventura, frutto della collaborazione tra membri del-
la scuola del Reale Collegio di Spagna a Bologna e giovani professori dell’Al-
ma Mater, si è convertito oggi in un progetto maturo che è cresciuto parallela-
mente alle carriere accademiche dei suoi promotori e grazie alla crescita del
suo gruppo di lavoro, che ha incorporato nuovi ed eccellenti membri. Recente-
27
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS ...
28
Nota dei curatori ■
Silvia Romboli
Coordinatrice
29
PARTE I
RETROSPECTIVAS Y MIRADAS
AL FUTURO
LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA
EN SU 40º ANIVERSARIO
*
Catedrático emérito de Derecho Constitucional. Magistrado emérito del Tribunal Constitucional.
Académico de Número de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España. Este texto se
corresponde con la ponencia presentada en el IV congreso internacional «Perspectivas del constituciona-
lismo contemporáneo: con ocasión del 70.º aniversario de la Constitución italiana y el 40.º aniversario de
la Constitución española» del Seminario Ítalo-español, que tuvo lugar en la Facultad de Derecho de la
Universidad de Murcia del 28 al 30 de noviembre de 2018.
33
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
34
La Constitución española en su 40º aniversario ■
35
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
36
La Constitución española en su 40º aniversario ■
37
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
tiva, pues su persona es inviolable (art. 56.3 CE), y así debe ser, pues de lo
contrario no podría mantenerse la Monarquía, sino por la vis directiva, es de-
cir, por el voluntario acatamiento del Monarca a esas condiciones que le vie-
nen impuestas por propio significado de la Monarquía parlamentaria. Sin la
firma del Rey el Estado no podría funcionar, pero el Rey siempre debe firmar.
Ahora bien, como en un Estado democrático no debe haber ejercicio de
competencias públicas sin que su titular proceda, directa o indirectamente, de
la representación ciudadana, los actos del Rey han de ser refrendados por otra
autoridad (arts. 56.3 y 64 CE), careciendo de validez sin dicho refrendo
(art. 56.3 CE); y como en un Estado democrático de Derecho no puede ejercer-
se el poder público sin incurrir en responsabilidad (art. 9.3 CE), y el Rey, por
esencia, ha de ser irresponsable (art. 56.3 CE) de sus actos, «debidos», respon-
derá siempre la autoridad que los refrende (art. 64.2 CE).
Ese es, en consecuencia, el delicado y complejo equilibro que rige en una
Monarquía parlamentaria. Y ello no sólo se proyecta sobre la actuación regia,
como antes de dijo, sino también sobre todas las autoridades públicas y res-
ponsables políticos que han de relacionarse con el Rey, que han de respetar su
neutralidad, que no pueden pedir al Rey lo que éste, constitucionalmente, no
puede dar, y que han de observar en su conducta una lealtad plena a la función
regia y a la posición institucional de un Monarca parlamentario. Por ello decía
muy bien Jellinek que la Monarquía parlamentaria no podría entenderse sólo
mediante el Derecho, sino, sobre todo, mediante la política, porque se trata de
una forma «política» del Estado que impone, para su estabilidad y permanen-
cia, el cumplimiento de unas reglas políticas consustanciales a ella, y que obli-
gan a todos: Rey, instituciones y partidos.
Dicho lo anterior, sería un error entender que el Rey, aunque no pueda
ejercer, por sí solo, el poder público, es una figura inane, o, como se ha dicho
equivocadamente, «un simple adorno constitucional». Al contrario, debido a la
capacidad de integración de la Corona, a la función simbólica que ésta desplie-
ga, a la influencia (que no la competencia) del Monarca, basada en la auctori-
tas, por estar situado al margen de las lícitas contiendas ideológicas y sociales
y favorecido por la experiencia que deriva de su permanencia en el cargo, el
Rey, en una Monarquía parlamentaria, es una figura central en el entramado
institucional, un auténtico pilar de la Constitución y del sistema democrático
que ella ha establecido. Como tantas veces se ha dicho en el constitucionalis-
mo británico, «el Rey hace más de lo que parece hacer».
En España, además, todo ello se ha demostrado en la práctica, no sólo por
la decisiva influencia del Rey en el buen funcionamiento de las instituciones
durante estos cuarenta años, o por su éxito en las relaciones internacionales
38
La Constitución española en su 40º aniversario ■
39
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
40
La Constitución española en su 40º aniversario ■
41
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
42
La Constitución española en su 40º aniversario ■
Una vez celebradas éstas en junio de 2016, sí hubo, por fin, investidura,
pero no con el exacto cumplimiento del espíritu constitucional, y por ello la
califiqué públicamente, de investidura «convulsa». Tan convulsa, que terminó
abruptamente con la aprobación de una moción de censura que, por meramen-
te «destructiva» como ya he dicho más atrás, tampoco se acomodó exactamen-
te a las reglas y al espíritu constitucional de nuestro parlamentarismo raciona-
lizado.
En fin, no creo que estemos ante las consecuencias de unas reglas consti-
tucionales defectuosas y que por ello debiéramos cambiarlas para que funcio-
ne mejor nuestro régimen parlamentario, sino ante una mala práctica por no
haberlas seguido de manera adecuada. No hace falta reformar el art. 99 CE
(dedicado a la investidura de Presidente del Gobierno), tampoco el art. 113 CE
(sobre la moción de censura constructiva), sino exigir a los responsables polí-
ticos que actúen con fidelidad al espíritu y el fin de tales preceptos constitucio-
nales. Y que no olviden que, incluso al margen de las prescripciones normati-
vas, el régimen parlamentario sólo puede ser eficaz si también se cumplen unas
reglas políticas, que no jurídicas, consustanciales a él: la capacidad de pacto
para formar gobiernos estables capaces de dirigir la política de manera efecti-
va, sin merma, por supuesto, de la capacidad del parlamento para controlarla.
Esa es una distinción esencial del parlamentarismo racionalizado que nuestra
Constitución establece: el Gobierno dirige la política (art. 97 CE) y el parla-
mento la controla (art. 66.2 CE). No es consecuente con esa distinción postu-
lar, como algún candidato a la investidura dijo hace pocos años, que fuese el
Parlamento el que gobernase. Nada es más contrario a nuestra Constitución
que un parlamentarismo de asamblea.
Ojalá que los responsables políticos hayan aprendido la lección y se com-
porten en el futuro de manera más fiel al espíritu constitucional y a las reglas
políticas que suelen cumplirse en todos los países democráticos con régimen
parlamentario. Y, más aún, en aquellos que tienen monarquía parlamentaria.
En ellos, y en el nuestro, ante un mal funcionamiento del parlamentarismo no
existe el recambio hacia un régimen presidencialista, sencillamente porque
ello supondría acabar con la monarquía y establecer una república. De ahí que,
si queremos conservar la Monarquía (y a mí no me caben dudas en que así
debiera ser, pues se ha demostrado su carácter verdaderamente imprescindible
para el buen funcionamiento de nuestra democracia constitucional), debemos
afianzar nuestro régimen parlamentario, lo que es perfectamente posible si el
Gobierno y los partidos se empeñan, decididamente, en ello.
En los últimos años, nuestra Constitución ha recibido los graves envites
del separatismo territorial, pero creo, fundadamente, que la Constitución y su
43
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
44
La Constitución española en su 40º aniversario ■
Ya apunté antes que, sin menospreciar la alta gravedad que hoy revisten
los actos de rebelión («rebelión» en el sentido llano, no en su calificación pe-
nal) frente al sistema constitucional producidos durante los últimos años en
Cataluña, creo que también suponen un grave peligro para la ordenada subsis-
tencia de ese sistema los desvíos que, respecto de nuestra democracia parla-
45
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
46
La Constitución española en su 40º aniversario ■
autonómico, pero no creo que sirva para integrar en la Constitución a los par-
tidos claramente independentistas, que no desean una mejor Constitución, sino
el abandono de la Constitución misma, no un mejor Estado (aunque se le llame
federal) sino una separación de ese Estado. Tampoco creo que convertir a
nuestro Estado en un Estado plurinacional, como algunos pretenden, sea una
vía para lograr aquella integración, sino, todo lo más, un impulso para conse-
guir después la secesión. Aparte de que, en términos jurídico-constitucionales,
y no en términos meramente políticos o culturales, no cabe aceptar en el texto
de la Norma Fundamental más nación que la nación soberana. Una nación de
naciones, hablando en Derecho, resulta un contrasentido. No hay Constitución
que pueda resistir esa pluralidad de soberanías. Salvo que se trate de una Cons-
titución, como la británica, donde no es soberana la nación, sino el parlamento.
Ni siquiera en Canadá, ejemplo tan socorrido para los valedores de aquella
solución, se reconocen varias naciones, sino varias «sociedades diferencia-
das». El ejemplo de la actual Constitución de Bolivia no creo que pueda tomar-
se en cuenta desde el punto de vista de un constitucionalismo riguroso.
Por lo demás, la pretensión, de algunos, de que por reforma constitucio-
nal pueda reconocerse el derecho de autodeterminación, hay que desecharla,
sencillamente porque esa Constitución reformada ya no sería Constitución, en
cuanto que desaparecería la unidad de acción del soberano, dado que una par-
te tendría, unilateralmente, la potestad de decidir su abandono del todo sin la
anuencia del resto. Mientras exista Constitución no puede haber derecho de
autodeterminación. El único capaz de autodeterminarse es el soberano, en Es-
paña el pueblo español en su conjunto, que puede decidir su composición y su
destino a través de la vía prevista en el art. 168 CE. Mediante ese precepto
cualquier amputación del territorio nacional podría ser posible (pese a que hay
razones de peso para sostener lo contrario), pero no preverse que una fracción
de ese territorio (más exactamente, una fracción de la comunidad nacional
cuya voluntad la expresan todos los españoles) pueda libremente separarse.
Es cierto que una mejor distribución constitucional de las competencias terri-
toriales, aparte de servir para extraer las consecuencias que en esa distribución se
derivan de nuestra integración en la Unión Europea, podría mejorar el actual siste-
ma, excesivamente complejo, previsto por los art. 148 y 149 CE y por los estatutos
de autonomía, y que hace descargar en exceso sobre las espaldas del Tribunal
Constitucional la tarea de ir definiendo y redefiniendo, a golpe de sentencia, la
distribución de competencias. También es cierto que una mejor ordenación consti-
tucional de la financiación autonómica podría ser eficaz para evitar la inestabilidad
actual de esa financiación. Menos esperanza tengo en que la, tanta veces, propues-
47
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
ta reforma constitucional del Senado pueda servir para integrar mejor en el Estado
global a las Comunidades Autónomas, aunque pudiera intentarse.
El problema de fondo es que estas reformas constitucionales, y otras simi-
lares que se han propuesto, no valdrían para integrar en la Constitución a aque-
llos que de ninguna manera quieren integrarse. Quizás, todo lo más, para limitar
o disminuir el apoyo social de los partidos independentistas, no para hacerlos
desaparecer. En realidad, la Constitución, y sus reformas, no tienen respuesta
definitiva al problema del nacionalismo. Un problema que, como decía Ortega y
Gasset en los años treinta del pasado siglo, no puede solucionarse, sino única-
mente conllevarse. Y combatirse con armas que no son del Derecho, sino de la
opinión, del debate político parlamentario y electoral, de la cultura y la educa-
ción, pues el Estado constitucional y democrático de Derecho ofrece suficientes
razones para defender su validez como sistema de convivencia capaz de integrar
la pluralidad política, social, cultural y territorial que puedan legítimamente dar-
se en el seno de una comunidad, en este caso de la comunidad formada por todos
los españoles, que tantos siglos lleva unida y que sería muy pernicioso destruir,
porque ninguna parte ganaría y todas perderían.
Frente a la secesión, lo más que puede, y debe, el Estado de Derecho es
emplear las medidas que el ordenamiento le proporciona para evitar momentá-
neamente la fractura territorial. Para evitarla permanentemente sólo puede va-
ler la persuasión, esto es, la capacidad de ofrecer un discurso político e intelec-
tual que lleve al convencimiento de todos (o de la mayoría de) los ciudadanos,
cualquiera que sea el territorio donde residan, de que es mejor estar juntos que
separados. Quizás reformas constitucionales orientadas a mejorar la estructura
del Estado autonómico podría ayudar en ese empeño. El problema es que, en
nuestro actual momento político (caracterizado por el enfrentamiento radical
entre los grandes partidos), es muy difícil acometer esas reformas. Habrá que
esperar a que, ojalá, pase esa crisis política, para intentar después resolver, o
ayudar a resolver, nuestra crisis territorial.
48
La Constitución española en su 40º aniversario ■
49
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
7. CONCLUSIONES
50
La Constitución española en su 40º aniversario ■
51
LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA, OBJETO DE CULTO
Y DE ACOSO, EN SU XL ANIVERSARIO
1. INTRODUCCIÓN
Se suele contar que Ruiz del Castillo, catedrático que fue de Derecho
Político de la Universidad Complutense, ponderaba en una ocasión que la
aportación inglesa a la cultura constitucional había sido el modelo de monar-
quía parlamentaria; la de Estados Unidos, la república presidencialista y el
federalismo; la francesa, la regulación expresa de los derechos y de sus ga-
rantías y el modelo napoleónico de Administración pública; y, cuando al-
*
Este escrito se corresponde con la primera parte de un capítulo que, con el título «¿Reforma cons-
titucional o reforma política?», ha sido publicado en la obra Regeneración democrática y reforma consti-
tucional, dirigido por el Prof. Gerardo Ruiz-Rico (2017), a cuya lectura invitan las presentes páginas.
53
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
54
La Constitución española, objeto de culto y de acoso, en su XL aniversario ■
55
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
56
La Constitución española, objeto de culto y de acoso, en su XL aniversario ■
57
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
mos llamar «dinásticos» porque han apoyado durante casi cuarenta años a la
monarquía, uno de ellos, el PSOE, es ideológicamente republicano; no tanto
como lo era al comienzo de la transición (su exsecretario general, Felipe Gon-
zález se ha manifestado recientemente como accidentalista), pero republicano
al fin. Como he escrito en otro lugar (Torres del Moral, 2015, 13-48) no debe
ser frecuente en la Historia que una forma política dependa tanto de la lealtad
que le guarde un adversario ideológico.
La abdicación de Don Juan Carlos no se hizo esperar. Se la revistió de
torpes explicaciones, pero lo cierto es que pareció la única forma de intentar
que la monarquía remontara ante la ciudadanía. Y, aunque en las elecciones
generales los dos partidos llamémosles tradicionales han logrado una mayoría
absoluta de escaños, la necesidad de reforma se ha instalado ya firmemente
entre nosotros.
Siempre en el lado más incómodo, yo abogué temprana (allá por 1992) e
inútilmente en favor de introducir reformas parciales en nuestra Constitución y
ahora insto a tomar la reforma constitucional con una buena dosis de prudencia.
No hay contradicción en ello, sino percepción de la muy acentuada diferencia
existente entre aquella fecha y 2016. Entonces estaba España en luna de miel con
la Unión Europea y celebrando la Exposición Universal de Sevilla y los Juegos
Olímpicos de Barcelona. Ahora está inundada por las noticias diarias de paro y
corrupción. Entonces aún quedaban en pie los políticos que hicieron posible la
transición en una gesta de primera magnitud y ahora no se ve a sus equivalentes.
Pero, si prestamos atención, bajo el grito ¡abajo la Constitución! y más
allá de las reivindicaciones de su reforma total, lo que hay son propuestas de
reformas parciales, como la nada novedosa del Senado, la también muy airea-
da supresión de las prerrogativas de los parlamentarios, o, más recientemente,
la de las Diputaciones. Más allá de esto no abundan los planteamientos concre-
tos y argumentados sobre qué otras instituciones habría que reformar, qué pro-
hibiciones formular y qué garantías adoptar. Solamente el Partido Socialista ha
avanzado una propuesta federal detenidamente estudiada.
Mal asunto empezar una magna obra de reforma sin una idea mediana-
mente clara de lo que se quiere hacer. Malos tiempos para la prudencia políti-
ca, virtud habitualmente olvidada y, sin embargo, tan inexcusablemente nece-
saria. Más conducente resultaría seleccionar aquellos pasajes de necesaria y
oportuna reforma e ir dosificando posteriormente otras operaciones similares.
Una primera medida habría de ser la de discriminar las materias para no
incluir en la reforma constitucional las que pueden ser reguladas por ley. Así lo
dicta la experiencia de algunas reformas estatutarias torticeras que han inclui-
do materias propias de ley con el fin de que la Oposición, si ganaba las elec-
58
La Constitución española, objeto de culto y de acoso, en su XL aniversario ■
59
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
60
La Constitución española, objeto de culto y de acoso, en su XL aniversario ■
61
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
5. CONCLUSIÓN
Las páginas que anteceden son una breve exposición del estado de la cues-
tión, ciertamente problemático. Abordar sucesivas reformas puntuales del texto
constitucional no parece aconsejable puesto que, como son muchas las reformas
parciales que habría que hacer, abriría un proceso que tardaría varios años en ser
cerrado, durante los cuales habrían de celebrarse innúmeros referendos naciona-
les. No hay país que resista tan prolongada situación de provisionalidad. De otro
lado, abrir un proceso constituyente completo en las actuales circunstancias me
parece sumamente imprudente ya que, según trasciende a la opinión pública, no
hay consenso en casi nada, sobre todo en las opciones políticas fundamentales.
No bajan las aguas tan mansas como para bañarse en el río.
Por cierto que esta alusión a la bajada del río me trae al recuerdo el capítu-
lo XXIV de El Príncipe, en el que Maquiavelo lo toma como ejemplo-argumen-
to de lo que debe hacer un príncipe que lo sea de verdad. Y lo que éste debe hacer
es, cuando las aguas remansen, hacer diques y pantanos para que una nueva
crecida de agua no sea tan nociva. ¿Y qué hacer antes, mientras está arreciando
el temporal? El florentino no lo dice pero va de suyo: acomodarse y esperar.
Así las cosas, lo que haría un príncipe prudente y lo que debemos hacer
nosotros es no plantar cara gallardamente al temporal de un nuevo proceso
constituyente, sino acomodarnos mientras vamos tomando medidas sencillas y
oportunas para quitar vehemencia a las constantes reclamaciones de reforma
constitucional. Para ello, nada más conducente que comenzar por el cumpli-
miento cabal de la Constitución y la reforma de muchas normas subconstitu-
cionales que están dando mal juego y cuya adecuación a las exigencias de la
democracia y de un sistema parlamentario de gobierno acondicionarían bas-
tante el funcionamiento de nuestras instituciones.
Ejemplifiquemos esta tesis con una breve enumeración de acuerdos y
retoques normativos que no dejan lugar a la duda.
A) En materia de fuentes:
1. Decreto-ley: cumplir la Constitución.
2. Decreto legislativo: id., acentuando el control parlamentario.
3. Leyes del artículo 150: Hasta ahora no se ha promulgado ninguna ley
marco ni de armonización, salvo el intento fallido de la LOAPA. Sin embargo,
62
La Constitución española, objeto de culto y de acoso, en su XL aniversario ■
hay muchas cosas que enmarcar y otras tantas que armonizar. En cambio, se
han delegado y transferido muchas más competencias de lo conveniente. Etc.
Cambiemos el rumbo.
B) En materia de derechos
Nada impide aumentar por ley orgánica las garantías de muchos derechos
sociales incluidos en el capítulo III del título I. Esto disminuiría la urgencia de
una reforma constitucional en similar sentido.
C) Título II
1. No parece sino que lo único reformable es la discriminación de la
mujer en la sucesión en el Trono. La naturaleza está ayudando en restar urgen-
cia a esta medida.
2. En cambio, me parece urgente, urgentísimo, aprobar una ley orgáni-
ca, al amparo del artículo 57.5, que aclare el actual orden sucesorio y que ex-
cluya automáticamente de la sucesión a toda persona con derechos sucesorios
(o, mejor, con expectativas de derecho) que sea condenada por sentencia penal
firme.
3. Es muy necesaria una Ley de la Corona que regule todo lo que hasta
ahora se hace siguiendo usos dinásticos, un tipo de norma inexistente en nues-
tro ordenamiento jurídico.
4. Incluido en dicha ley o en pieza separada, debe procederse a la apro-
bación de un estatuto jurídico del Heredero, como vengo reclamando desde
hace más de veinte años.
D) Sistema electoral
Retocarlo dentro de las previsiones del artículo 68.
E) Cortes
1. Eliminar el funcionamiento de las Juntas de Portavoces con voto
ponderado.
2. Aprobar el Reglamento de las Cortes Generales y, dentro de él, el
funcionamiento de éstas en las competencias que tienen respecto de la Corona.
F) Actuación sobre los reglamentos parlamentarios para una mejor re-
gulación de las relaciones Cortes-Gobierno
63
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
64
LA CONSTITUCIÓN EN TIEMPOS DE CRISIS
1.
LAS TRANSICIONES CONSTITUCIONALES SEGÚN GIUSEPPE
DE VERGOTTINI Y LA CRISIS
*
Magistrado del Tribunal Supremo. Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de
Córdoba. Miembro de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas.
Las páginas siguientes son fruto de la reelaboración, puesta al día y desarrollo de las ideas principa-
les que expuse en la sesión vespertina del Convegno Internazionale di Studi «Giuseppe de Vergottini.
Costituzionalista e comparatista» que, organizado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Bolo-
nia y la Academia de las Ciencias del Instituto de Bolonia, se celebró el 8 de abril de 2016 en la Sala
Ulises de dicho Instituto. Aunque mi contribución a las jornadas de Murcia no versó sobre esta cuestión,
agradezco a los editores que me permitan participar con las siguientes páginas en este libro.
65
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
En esa obra se pregunta, en los momentos finales del siglo xx, sobre el
éxito del constitucionalismo de derivación liberal. Escribe nuestro autor a po-
cos años de la caída del Muro de Berlín y del conjunto de acontecimientos que
llevaron a la transformación de Rusia y de los Estados surgidos a la indepen-
dencia de partes de la Unión Soviética y de las antiguas democracias populares
en Estados constitucionales. Estaba celebrándose entonces el quincuagésimo
aniversario de la Declaración Universal de Derechos Humanos y parecía que
el fin de la historia anunciado por Francis Fukuyama (2015) tenía su correlato
constitucional en la imposición de la forma de Estado de derivación liberal.
Giuseppe de Vergottini nos explica en las páginas de este ameno libro que
el éxito de ese constitucionalismo tiene sus límites y que no puede hablarse de
su triunfo histórico pues sigue habiendo millones de personas en el mundo que
no se rigen por él e, incluso, rechazan los postulados en los que descansa, entre
ellos los derechos humanos tal como los concebimos.
La existencia de distintas concepciones sobre lo que deban ser estos dere-
chos es una realidad que nos ha recordado con frecuencia Giuseppe de Vergotti-
ni. Por ejemplo, en la lección que pronunció con motivo de su investidura como
doctor honoris causa por la Universidad Complutense el 25 de junio de 2015. El
fruto de sus investigaciones se lo ha puesto de manifiesto y él se ha preocupado
de que lo tengamos bien presente para que no incurramos en el error de creer que
contamos con un patrimonio jurídico-político compartido universalmente.
Giuseppe de Vergottini se ha interesado por las transiciones no sólo en este
libro de 1998. Mucho antes estudió los casos concretos de las que tuvieron lugar
en Portugal –ahí está su libro sobre Le origini della seconda repubblica portoghe-
se (De Vergottini, 1977)– y en España, preocupación plasmada en otro libro que
promovió y dirigió –Una Costituzione democrática por la Spagna (de Vergotti-
ni, 1978)– y en sus encuentros con juristas españoles a lo largo de los años. Y
basta repasar la última edición de su Diritto costituzionale comparato para com-
probar que ha seguido con atención los avatares constitucionales de muchos otros
países.
Al recibir la invitación para participar en el encuentro en el que se repasa
y valora su obra, de inmediato pensé en su ensayo sobre las transiciones cons-
titucionales porque pareciera que estamos ahora en tiempos de transición. Es
decir, en un momento de cambio hacia nuevas formas de entender el ordena-
miento del poder político. Al menos, son generales las críticas al régimen
constitucional existente y muchas de ellas no obedecen a la manera en que
funciona sino a la misma concepción de muchas de sus instituciones. De ahí
que, junto a propuestas de reforma que miran a superar las disfunciones adver-
tidas sin cuestionar los principios sobre los que aquellas descansan, son cada
66
La constitución en tiempos de crisis ■
vez más frecuentes las que propugnan nuevos paradigmas y defienden solucio-
nes que implican alteraciones profundas de los modelos establecidos.
Conviene, pues, prestar atención a los aspectos más destacados de las
nuevas circunstancias y a los efectos principales que están produciendo en las
estructuras políticas y constitucionales por las que se rigen los Estados cuyo
ordenamiento responde a los principios derivados del liberalismo político y del
pensamiento democrático. Desde los resultados que se obtengan será posible
valorar qué remedios se les deben dar a fin de corregir las consecuencias nega-
tivas que han traído consigo y, al mismo tiempo, responder a la pregunta de si
se ha agotado el ciclo del constitucionalismo de derivación liberal.
67
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
68
La constitución en tiempos de crisis ■
dos de su gestión, se encuentra con que ésta viene condicionada por acuerdos
o resoluciones tomados en las instancias de la Unión que no siente como pro-
pias sino como fruto de la imposición o del predominio de uno o varios Esta-
dos o de quienes los gobiernan y no como resultado del mandato que dio a sus
representantes. Surge así un efecto deslegitimador en el seno de las sociedades
estatales tanto de las instituciones propias como de las europeas. De estas últi-
mas, por no atender debidamente a los intereses particulares de un determina-
do país o, en general, de los menos favorecidos. De las primeras, por la inca-
pacidad de sus gobernantes para hacer ver o para defender eficazmente ante los
órganos europeos las necesidades y aspiraciones nacionales.
En otras palabras, la respuesta europea a la crisis y a la inmigración ha de
ser preferentemente política y no sólo, o no predominantemente, económica.
Pero, sobre todo, debe ser establecida de manera que los ciudadanos europeos
se sientan partícipes de las correspondientes decisiones, lo cual exige, como
condición previa, que dispongan de cauces efectivos para integrarse, para par-
ticipar, en los procedimientos que llevan a la adopción de aquellas. Y eso re-
quiere, por un lado, de mecanismos internos, en los Estados, en los que se de-
bata y decida con la debida publicidad sobre los extremos relevantes de la
política europea y sobre la posición que ha de defenderse ante la Unión. Y, por
el otro lado, exige que la Comisión Europea explique con claridad los criterios
que defiende y que sean sometidos al escrutinio del Parlamento Europeo con
la misma claridad. Además, es preciso que, posteriormente, una vez tomadas
por los órganos de la Unión las determinaciones correspondientes, se expli-
quen con precisión sus consecuencias para cada Estado de manera que sus
ciudadanos perciban cuáles han sido los resultados alcanzados y en qué se
traducen para ellos.
En la actualidad, existen procedimientos que responden a estos objetivos.
No obstante, se desarrollan de tal modo que no llegan a los ciudadanos o lo
hacen de una manera tan limitada que no son aptos para suscitar la participa-
ción y apoyo social necesarios.
La Unión Europea sigue estando lejos de las personas. El reto es, sigue
siendo, acercarla.
69
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
70
La constitución en tiempos de crisis ■
71
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
72
La constitución en tiempos de crisis ■
1
El artículo 16 de esa Declaración dice: «Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n’est
pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution».
73
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
74
La constitución en tiempos de crisis ■
75
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
76
La constitución en tiempos de crisis ■
Resolver así puede ser apropiado para otros fines, pero no lo es para to-
mar decisiones políticas, o sea las que dicen relación a la organización y al
ejercicio del poder político, o sea, a la manera en que se lleva a cabo y a quié-
nes y para qué lo ejercen. Tales decisiones, en la medida en que afectan a los
intereses de todos y tienen que ver con los equilibrios posibles y con los nece-
sarios entre los diferentes sectores sociales, requieren de una fase deliberativa
y de un período de reflexión o maduración, de deliberación, que esa tecnología
no permite ya que la interacción que busca se limita a optar por posibilidades
predeterminadas sin que medie un debate contradictorio ni quepa llegar a po-
siciones intermedias que armonicen los intereses en juego y, sobre todo, sin
que transcurra el tiempo necesario para que se asienten las opiniones.
Y resulta que el proceso de adopción de decisiones sobre la sociedad en
su conjunto o, si se prefiere, sobre su gobierno, ha de ser preservado de los
impulsos momentáneos que periódicamente atraviesan las sociedades pues
desfiguran u oscurecen, cuando no la ocultan por completo, la realidad y, así,
llevan a dar pasos que, de haber mediado el necesario sosiego, se hubieran
evitado.
No creo, pues, que los avances tecnológicos lleven a prescindir de la de-
mocracia representativa. Por eso, además de la correspondencia de la compo-
sición de las asambleas legislativas con las principales sensibilidades presen-
tes en la sociedad, objetivo, en general, conseguido, será preciso asegurar que
su funcionamiento sea igualmente coherente con las preocupaciones de los
ciudadanos, no sólo para abordarlas sino, también, para hacerlo a tiempo. En
este aspecto, para que partidos y representantes les escuchen y cuenten con la
mejor información sobre sus inquietudes y sobre las medidas o iniciativas que
reclaman sí deben servir los nuevos medios de comunicación y relación social
extendidos ya de manera general.
77
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
tar los mandatos al frente del gobierno. No me parece, sin embargo, que la
permanencia más o menos prolongada en su presidencia sea especialmente
negativa en sistemas de gobierno parlamentario, como son los que predominan
en Europa y, como vamos a ver, en la experiencia española, no es la pauta el
mantenimiento de la misma persona al frente del gobierno.
El sistema parlamentario se caracteriza porque el gobierno se forma a
partir de la relación de confianza que se establece entre la mayoría de la cáma-
ra 2 y el gabinete. La formalización de ese vínculo puede producirse de diver-
sas formas y tener lugar antes o después de la formación del gobierno. Ahora
bien, en todos los casos de la existencia y mantenimiento de una mayoría que
lo sostenga depende la vida del ejecutivo surgido de ella y también su actua-
ción cotidiana. La investidura democrática de los gobernantes en el sistema
parlamentario es, pues, indirecta, está mediada por el parlamento que puede
ponerle fin y provocar su cese. Ciertamente, tal mediación está condicionada
por el resultado electoral y por el sistema de partidos, pero lo que me importa
destacar ahora es que la posición del gobierno se ve modulada por estos facto-
res y, también, el poder del que dispone el primer ministro o su presidente.
De ahí que, en general, quepa afirmar que los sistemas parlamentarios se
han revelado compatibles con permanencias prolongadas de los gobernantes
tanto en el nivel estatal como en los infraestatales.
En cambio, en los sistemas presidenciales, en los que el jefe del ejecutivo
es elegido por los ciudadanos, no hay tal mediación ni modulación. De ahí que,
tuviera sentido la limitación de mandatos impuesta mediante la vigésimo se-
gunda enmienda a la Constitución de los Estados Unidos, aprobada en 1947,
después de que Franklin Delano Roosevelt concurriera con éxito a cuatro elec-
ciones presidenciales consecutivas 3.
Si trasladamos estas reflexiones a España, la conclusión anterior se hace
más clara. No se ve la necesidad de establecer normativamente un límite a los
mandatos al frente del Gobierno cuando, salvo en el caso de Felipe González,
que ganó cuatro elecciones generales –las de 1982, 1986 y 1989 por mayoría
2
O de las cámaras en los supuestos en que, siendo el Parlamento bicameral, el gobierno deba contar
con la confianza de las dos, tal como sucede en Italia.
3
El primer presidente de los Estados Unidos, George Washington, se retiró al finalizar su segundo
mandato. A partir de ese precedente se habló de un uso según el cual los presidentes permanecerían en el
cargo un máximo de dos mandatos. Aunque algunos aspiraron sin lograrlo a un tercero, Roosevelt, elegido
por primera vez Presidente en 1932, en medio de los efectos de la crisis de 1929 y reelegido en 1936, lo
incumplió presentándose a las elecciones de 1940 y, de nuevo, en 1944 aunque murió el 12 de abril de
1945, pocas semanas después de comenzar su cuarto mandato. El Congreso decidió en 1947 transformar
aquél uso en disposición constitucional y aprobó la vigésimo segunda enmienda, en vigor desde el 27 de
febrero de 1951, cuando fue ratificada por el número de legislaturas estatales exigido.
78
La constitución en tiempos de crisis ■
absoluta y las del 1993 por mayoría relativa– y gobernó casi catorce años (des-
de diciembre de 1982 a mayo de 1996), ninguno de los presidentes del Gobier-
no ha permanecido en el cargo más de dos legislaturas.
Adolfo Suárez González, que ganó las elecciones de 1977 y 1979, gober-
nó entre julio de 1976 y enero de 1981, desde marzo de 1979 ya bajo la Cons-
titución. Leopoldo Calvo-Sotelo Bustelo, que le sucedió en febrero de 1981 y
gobernó hasta noviembre de 1982, no concurrió como aspirante a presidirlo a
ninguna elección. José María Aznar López ganó las elecciones de 1996, acce-
dió a la presidencia del Gobierno en mayo de ese año, repitió su triunfo, ahora
con mayoría absoluta, en 2000 y ya no concurrió a las de 2004. José Luis Ro-
dríguez Zapatero ganó las elecciones de ese año y las de 2008 pero no concu-
rrió a las de 2011. Mariano Rajoy Brey ganó las elecciones de 2011, gobernó
desde diciembre de ese año, siguió en funciones tras las del 20 de diciembre
de 2015 y volvió a ser investido después de las de 26 de junio de 2016 en no-
viembre de ese año, pero el 2 de junio de 2018 fue cesado al prosperar la mo-
ción de censura que invistió de la confianza del Congreso de los Diputados al
candidato Pedro Sánchez Pérez Castejón, quien gobierna desde ese día 2 de
junio de 2018.
Por tanto, en realidad, no existe el problema. La excepción representada
por el prolongado gobierno de Felipe González Márquez debe buscarse en las
circunstancias especiales que se produjeron en 1982 y, en particular, en la au-
todestrucción del partido político que aglutinó al centro derecha en la transi-
ción: la Unión de Centro Democrático.
Más importante es el establecimiento de reglas precisas y estrictas en
materia de incompatibilidades, presentes y futuras, y de transparencia en lo
relativo a los intereses de los miembros del gobierno y de los altos cargos.
Además, algunas experiencias indican que la prohibición de la reelección im-
pulsa a quienes acceden a cargos electivos a utilizarlos para obtener otro una
vez expirado el tiempo de permanencia en él en vez de para cumplir la función
que les es propia.
79
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
80
La constitución en tiempos de crisis ■
81
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
4
En particular en el italiano, donde se debatió sobre el carácter jurídico de las llamadas normas
constitucionales programáticas (Cfr. Crisafulli, 1952).
82
La constitución en tiempos de crisis ■
83
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
84
La constitución en tiempos de crisis ■
85
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
86
UNA CRISI DELLO STATO COSTITUZIONALE?
Giuseppe de Vergottini* 1
Alma Mater Studiorum - Università di Bologna
1. INTRODUZIONE
Non occorre molta immaginazione per rendersi conto che lo stato costi-
tuzionale europeo di cui ci siamo fatti attenti analisti nei decenni passati sta
vivendo una profonda crisi.
Nessuno rigetta frontalmente i principi di fondo delle costituzioni fonda-
te sui principi liberali. Sia il regime dei diritti che la forma di governo riman-
gono iscritti nei testi costituzionali e apparentemente i soggetti politici non
sembrano volere rinunciare a un patrimonio di valori che ha caratterizzato le
scelte costituenti dopo il secondo conflitto mondiale e che è stato ribadito con
la ondata dei testi costituzionali adottati dopo il tramonto dello stato socialista
dell’Est. Si tratta degli stessi valori che trovano riscontro nelle grandi conven-
*
Professore emerito di Diritto Costituzionale nella Università di Bologna. Presidente Onorario della
International Association of Constitutional Law.
87
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
zioni internazionali sui diritti, dalla CEDU alla Carta dei diritti fondamentali
della Unione.
Ma se mettiamo da parte i documenti solenni e guardiamo alle prassi
applicative, sia sul fronte dei diritti fondamentali e delle loro garanzie, sia su
quello della politica in seno agli organi costituzionali che improntano le diver-
se forme di governo europee appare di tutta evidenza la frattura fra forme e
sostanza. La realtà ordinamentale appare spesso lontana dalle determinazioni
dei padri costituenti e dei sottoscrittori dei grandi trattati.
La nostra insoddisfazione, che scaturisce dalla presa d’atto di quello che
può apparire un fallimento dei criteri guida dello stato costituzionale, è com-
prensibile. Ma tale stato d’animo non deve necessariamente trasformarsi in
radicale pessimismo. Se crisi oggi c’è, in realtà non si può negare che situazio-
ni di insoddisfazione si siano costantemente riscontrate già negli anni passati e
per quanto gravi non hanno ancora condotto al superamento della attuale for-
ma di stato. Crediamo quindi che gli ordinamenti europei, nonostante la crisi,
sapranno riprendersi. Il timore di un generale sconfinamento nel campo delle
democrazie illiberali va quindi fermamene respinto.
Dopo questa premessa vorrei presentare qualche riflessione su alcuni de-
gli aspetti problematici della crisi di cui si discute oggi.
88
Una crisi dello stato costituzionale ■
3. LA INGOVERNABILITÀ
Gli eventi di questi ultimi anni hanno fatto riemergere il problema dramma-
tico della governabilità dei sistemi politici europei. Appare oggi in profonda
crisi quella modellistica della forma di governo dello stato costituzionale con-
temporaneo che aveva preso a riferimento l’efficacia delle soluzioni organizzati-
ve della forma stato. Davanti ai più recenti esiti elettorali in tutta Europa, concet-
ti come governabilità e stabilità sfumano divenendo qualità recessive all’interno
di schemi ordinamentali che sull’esaltazione di esse avevano marcato la propria
distinzione rispetto ad altri sistemi facenti capo alla medesima forma di governo
parlamentare. La caratteristica di stabilità e governabilità che improntava alcuni
89
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
90
Una crisi dello stato costituzionale ■
91
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
92
Una crisi dello stato costituzionale ■
93
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
94
Una crisi dello stato costituzionale ■
95
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
96
Una crisi dello stato costituzionale ■
97
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
98
UNO SGUARDO AL FUTURO
DEL COSTITUZIONALISMO
Roberto Romboli*
Università di Pisa 1
*
Professore Ordinario di Diritto Costituzionale presso il Dipartimento di Giurisprudenza
dell’Università di Pisa.
99
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
100
Uno sguardo al futuro del costituzionalismo ■
101
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
della perdita di rappresentatività del primo e quindi della quasi inevitabile fun-
zione di supplenza del secondo oppure, al contrario, sia da ritenere funzionale
al passaggio da uno stato liberale ad uno costituzionale e sociale.
Il noto costituzionalista fiorentino giunge alla conclusione che l’evolu-
zione debba ritenersi di natura fisiologica, specialmente là dove rifiuta di
schierarsi a favore o contro uno dei due partiti: quello dei giudici, secondo cui
questi sarebbero oggi, causa la crisi di rappresentatività dei soggetti politici, i
veri ed unici garanti dei diritti dei cittadini e quello contro i giudici, che parla
invece di imperialismo giurisdizionale, come una deriva da combattere ed uno
stravolgimento, causa l’attivismo sfrenato dei giudici, dei rapporti tra legisla-
tivo e giudiziario.
A giudizio di Caretti (2016) infatti il rapporto tra i due soggetti nella tu-
tela dei diritti non deve porsi in termini conflittuali, bensì di «necessario con-
corso» e di «reciproco condizionamento», dal momento che «lo stato costitu-
zionale per reggere e svilupparsi ha bisogno di entrambe le gambe: quella
politica e quella giurisdizionale».
Ritengo la conclusione a favore della natura fisiologica del fenomeno del
tutto condivisibile, come pure, sul piano dei principi, non può non essere giu-
dicato favorevolmente il criterio del «necessario concorso» e del «reciproco
condizionamento», anche se non possiamo eludere una domanda: sul piano
della identificazione e della tutela dei diritti – momenti solo apparentemente
davvero separabili, risultando in concreto facce della stessa medaglia – la po-
sizione del giudice e quella del legislatore è dunque identica? Oppure la colla-
borazione, ovviamente richiesta e necessaria, deve svolgersi con forme, modi,
poteri e limiti diversi?
Per questo la necessità di porre non certamente una sorta di impossibile
actio finium regundorum tra i due soggetti, bensì, provare a puntualizzare qua-
li sono i rispettivi limiti, anche in considerazione della loro diversa legittima-
zione nel sistema.
E partendo da quest’ultima – sul tema dei limiti tornerò più avanti – quel-
la del legislatore si ricollega al rapporto di rappresentanza diretta del corpo
elettorale, al quale esso risponderà delle proprie scelte e pertanto le modalità
dell’intervento sono tali che spetterà solo ad esso stabilire se farlo, quando
farlo e con quale specifico contenuto. Al legislatore è consentito anche, attra-
verso l’esercizio del proprio potere normativo, di contrastare eventuali inter-
pretazioni, ritenute non corrette, date alle proprie leggi, attraverso l’approva-
zione di leggi di interpretazione autentica, le quali possono prevedere anche la
loro applicazione per i procedimenti in corso ed a lui rimane altresì l’ultima
102
Uno sguardo al futuro del costituzionalismo ■
103
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Parlare oggi del futuro del costituzionalismo e del ruolo delle costituzio-
ni nazionali appare chiaro che significa ragionare su una dimensione sovrana-
zionale.
In proposito appare altresì oramai del tutto minoritaria, e forse superata,
la visione di un costituzionalismo multilivello organizzato in maniera pirami-
dale e gerarchica, e questo impone di chiederci quale sia il ruolo del costituzio-
nalismo e delle costituzioni per il perseguimento di quelle che abbiamo indi-
cato come le finalità maggiormente sottolineate: il porre dei limiti all’attività
dei poteri pubblici e la individuazione e garanzia dei diritti fondamentali.
Appare sempre più evidente come la limitazione dei poteri fuoriesca or-
mai, per molti casi, dal campo nazionale, dovendosi confrontare con la rete
delle interdipendenze di quello che Habërle chiama lo stato costituzionale co-
operativo o aperto.
Molte le ragioni, da ultimo ricordate anche da Ridola (2018) che hanno
contribuito alla nascita dello «stato aperto», fra cui la crescita delle comunica-
zioni tra culture anche distanti; la generalizzazione dl patrimonio comune per
i diritti umani; lo sviluppo di organizzazioni sovranazionali; i processi migra-
tori; gli scambi del commercio giuridico su scala transnazionale; il rilievo cre-
scente della comparazione.
Le istituzioni calibrate sul piano nazionale si trovano pertanto, come da
più parti rilevato, incapaci di dare risposte alle istituzioni della globalizzazione
e di predisporre efficaci forme di controllo ed il fenomeno della globalizzazio-
ne, come noto, non concerne solamente il mercato, ma investe altresì i diritti
fondamentali.
104
Uno sguardo al futuro del costituzionalismo ■
105
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
sione politica ed alle regole della maggioranza parlamentare, alla quale spet-
terà di valutare l’evoluzione dei risultati della scienza medica, dei costumi,
della coscienza sociale ecc.
Per questo può verificarsi che venga correttamente giudicata, in tempi
diversi ma anche tra loro abbastanza ravvicinati, non confliggente con i princi-
pi costituzionali sia una scelta limitativa o addirittura negativa con riguardo ad
un determinato diritto, sia una scelta che, al contrario, riconosca e garantisca
quello stesso diritto o un particolare aspetto del medesimo.
La necessità di un intervento del legislatore in varie occasioni viene se-
gnalata dalla giurisprudenza comune, oltrechè ovviamente da quella costitu-
zionale, e da specifiche decisioni sui casi concreti che portino ad evidenza la
necessità di una disciplina della materia.
D’altra parte è anche chiaro come il legislatore non possa essere obbliga-
to a farlo, non essendo espressamente sanzionabile l’ipotesi di omissione legi-
slativa e come quella di non intervenire possa rappresentare una precisa scelta
attraverso la quale i soggetti politici mostrino di accettare che la regolamenta-
zione della materia sia rilasciata, almeno al momento, al diritto giurispruden-
ziale.
Nel caso invece di diritti che trovano il loro sicuro fondamento nella Co-
stituzione («diritti costituzionali»), è necessario distinguere ulteriormente a
seconda che vi sia stato in materia un intervento attuativo da parte del legisla-
tore oppure che questi abbia ritenuto di non intervenire.
A fronte di un intervento del legislatore il giudice può valutare se la disci-
plina sia o meno conforme ai principi costituzionali, dovendo dapprima comun-
que sperimentare, come detto, la possibilità di dare ad essa un’interpretazione
(consentita ovviamente dal testo della legge) tale da attribuirle un significato
costituzionalmente conforme e, qualora ciò non sia possibile, sollevare la que-
stione di legittimità costituzionale.
Il problema si pone in termini ovviamente diversi allorché il legislatore
ritenga di non operare una scelta e di non intervenire a dettare una qualsiasi
disciplina.
In questo caso, a meno di non contraddire il significato assunto in materia
dalla Carta costituzionale, non pare possibile riconoscere al legislatore, ossia
alla maggioranza parlamentare, la possibilità di vanificare nella sostanza, con
la sua inerzia, l’esistenza di un diritto costituzionale. E’ quanto sembra verifi-
carsi nel caso dei c.d. diritti accertati, ma non tutelati, allorché a seguito del
riconoscimento dell’esistenza di un diritto costituzionale, viene negata ad esso
tutela invocando a giustificazione il mancato intervento del legislatore (ad
esempio il noto caso di Giorgio Welby).
106
Uno sguardo al futuro del costituzionalismo ■
107
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
108
Uno sguardo al futuro del costituzionalismo ■
profonda del ruolo delle costituzioni e non vale replicare che allora la efficacia
normativa di una costituzione si risolve tutta nella interpretazione dei Giudici
costituzionali, perché essa non matura in una maniera autoreferenziale o sepa-
rata dal pluralismo, ma rientrano nel processo pubblico nell’ambito del quale
si misurano come interlocutori (la «società aperta degli interpreti della Costi-
tuzione») e sono condizionate da altre istituzioni politiche e dall’opinione pub-
blica. Il ruolo delle Corti costituzionali quindi sarebbe, a giudizio di Ridola
(2018), quello di razionalizzare il processo di decisione politica.
In un significato simile si è espresso pure Mario Dogliani (2017), il quale
ha scritto che, di fronte al grande malato rappresentato dal parlamento e dal
principio rappresentativo, gli interventi della Corte costituzionale sono quali-
ficabili come interventi arbitrali, necessari ad attribuire alla legge il carattere di
ragionevolezza-universalità che il parlamento non è riuscito ad imprimerle,
per cui il controllo di costituzionalità deve essere inserito come elemento inte-
grante il procedimento legislativo. Per questo l’intervento della Corte si por-
rebbe su un piano di parità rispetto a quello parlamentare e non dovrebbe esse-
re visto come un controllo «nemico», estraneo al processo di produzione della
legge, bensì quale un controllo cooperativo. Il compito della dottrina sarebbe
quello di introdurre e far penetrare questa nuova idea del controllo di costitu-
zionalità.
In termini analoghi la posizione di Antonino Spadaro (2017), il quale ha
osservato come la Corte, piaccia o no, è ormai diventata una terza camera e le
decisioni sono decisioni politiche, seppure espresse in forma giurisdizionale.
In una recente ed interessante monografia dedicata al giudizio in via inci-
dentale, Giorgio Repetto sostiene che, venuto meno un indirizzo politico che
tiene insieme Corte costituzionale e legislatore, i diritti fondamentali sono l’u-
nico orizzonte di una giustizia costituzionale ormai emancipata dalla relazione
biunivoca «precettività costituzionale-attuazione costituzionale». Pertanto i
diritti fondamentali sono visti come un elemento in grado di influenzare il
modo di essere del giudizio incidentale e delle sue regole e la ragione giustifi-
cativa del corso più recente della giurisprudenza costituzionale, con la conse-
guenza che sarebbe possibile un diverso modello del medesimo giudizio, strut-
turato nei termini di una diretta derivazione della sua ragion di essere dalla
tutela dei diritti fondamentali.
La Corte quindi dovrebbe porsi a metà strada tra politiche e principi,
aiutando, da un lato, il giudice nella determinazione del diritto da applicare al
caso, scaricandolo anche della applicazione di una legge incostituzionale e,
dall’altro, vigilando che il giudice non si spinga oltre i principi, invadendo il
campo proprio delle politiche legislative. Una Corte pertanto titolare di una
109
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
110
Uno sguardo al futuro del costituzionalismo ■
La logica infatti pare esulare quasi totalmente dalla tutela dei diritti fon-
damentali per centrarsi sulla esigenza di leggi dotate di ragionevolezza-univer-
salità.
Potremmo chiederci se l’introduzione di un modello affatto diverso da
quello previsto, con la conseguente necessità di rivedere funditus tutta una se-
rie di principi e di istituti, sia possibile attraverso la giurisprudenza costituzio-
nale ed il compito della dottrina debba essere quello di una presa d’atto di
quanto si suppone si sarebbe verificato in via di fatto.
Come convincentemente rileva Otto Pfersmann (2017) decidere e ragio-
nare secondo criteri extra-giuridici e di natura politica rende la conformità alla
Costituzione contingente, indebolisce lo stato di diritto e corrode la continuità
costituzionale.
Con una certa frequenza alcuni elementi più di altri vengono indicati
come espressione della grande difficoltà del costituzionalismo di perseguire le
sue finalità o della incapacità dello stesso di porsi come efficace strumento per
la realizzazione dei diritti dei cittadini e per garantirli in uno spazio globaliz-
zato.
Tali elementi sono individuati in particolare nella crisi della democrazia
rappresentativa e delle istituzioni democratico-rappresentative e ancora più
nella crisi economica e dello stato sociale che ha fatto crescere le diseguaglian-
ze ed ha creato sfiducia nelle istituzioni democratiche.
Sul primo aspetto una crisi dello stato costituzionale è esattamente indi-
viduata nel populismo, in quanto ostile alle istituzioni, antipluralista, antipar-
lamentare, sulla base della finzione della esistenza di una omogenea volontà
popolare (Habërle, 2018).
La deriva populistica, come osserva Gaetano Silvestri (2004), corrode la
logica di equilibrio che pervade la democrazia costituzionale in quanto, in
nome del rapporto privilegiato del capo con il popolo, salta non solo ogni limi-
te interno al sistema, ma non si ha neppure bisogno di alcuna giustificazione
esterna al potere.
Recentemente Balaguer (2018) ha parlato di una involuzione democrati-
ca «interna», dovuta alle grandi piattaforme che gestiscono le reti sociali ed
internet, per i quali non basta pensare ad una loro regolamentazione, trattando-
111
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
112
Uno sguardo al futuro del costituzionalismo ■
113
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
114
Uno sguardo al futuro del costituzionalismo ■
115
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
la necessità di dire la «prima parola», come accaduto nella ipotesi che adesso
riassumerò della doppia pregiudizialità.
Espressioni di questa tendenza possono essere individuate, sia a proposi-
to dell’istituto della interpretazione conforme, sia sul versante dei rapporti con
la Corte di Strasburgo, sia con quella di Lussemburgo.
Rinviando anche a quanto ho avuto occasione di scrivere in proposito in
altra occasione, vedo di riassumere in estrema sintesi tali espressioni.
Riguardo alla interpretazione conforme, a partire dalla metà degli anni
Novanta del secolo scorso la Corte costituzionale ha invitato, poi obbligato, i
giudici a procedere, prima di sollevare questione di costituzionalità, a tentare
di superare i vizi di costituzionalità attraverso una lettura della legge costitu-
zionalmente conforme alla Costituzione.
Ugualmente il problema si è posto, mutatis mutandis, per l’interpretazio-
ne conforme al diritto dell’Unione Europea o alla Cedu, come interpretata
dalla Corte europea.
In conseguenza del nuovo indirizzo della giurisprudenza costituzionale
abbiamo assistito ad un calo evidentissimo delle questioni di costituzionalità
sollevate attraverso la via incidentale, che hanno fatto parlare di una «crisi» di
tale via di accesso, segnalata regolarmente nelle conferenze di fine anno da
parte dei presidenti della corte ed imputata principalmente alla tecnica della
interpretazione conforme.
Nel corso del 2015 abbiamo assistito ad una modificazione, o forse più
correttamente ad una significativa integrazione della giurisprudenza costitu-
zionale sulla interpretazione conforme. La possibilità di un’ulteriore interpre-
tazione alternativa, che il giudice a quo non ha ritenuto di fare propria, non
riveste più, a giudizio della Corte, un significativo rilievo ai fini del rispetto
delle regole del processo costituzionale, in quanto la verifica dell’esistenza e
della legittimità di tale ulteriore interpretazione è questione che attiene al me-
rito della controversia, e non alla sua ammissibilità.
Seguendo la precedente, consolidata, giurisprudenza la Corte avrebbe in-
fatti dovuto dichiarare la inammissibilità della questione, con invito al giudice
a seguire la interpretazione conforme, mentre adesso fa rientrare la verifica
della interpretazione conforme nel merito della questione, riprendendosi quin-
di, almeno in parte, la competenza a giudicare sulla stessa.
La nota frase contenuta nella sent. 356/1996 («le leggi non si dichiarano
costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incosti-
tuzionali (e qualche giudice ritenga di darne), ma perché è impossibile darne
interpretazioni costituzionali»), è stata modificata nel senso che è adesso suf-
ficiente per il giudice motivare in modo plausibile la scelta di non seguire una
116
Uno sguardo al futuro del costituzionalismo ■
117
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Sul versante delle relazioni con la Corte di giustizia, sono da segnalare tre
elementi assai significativi relativi, rispettivamente, alla legittimazione del
Giudice costituzionale a proporre un rinvio pregiudiziale, al fenomeno dei c.d.
contro limiti nella vicenda Taricco e, più recentemente, a quello della doppia
pregiudizialità.
Sul primo, per un lungo periodo la Corte costituzionale aveva escluso di
poter essere qualificata come autorità giudiziaria come tale legittimata al rin-
vio, sollecitando in varie forme il giudice comune a «dialogare» con la Corte
di giustizia ed instaurando così quello che è stato efficacemente chiamato un
«dialogo per interposta persone».
In maniera improvvisa, quasi come fulmine a ciel sereno, nel 2008
(ord. 103) la Corte ha operato per la prima volta il rinvio pregiudiziale nell’am-
bito di un giudizio in via principale, dando particolare enfasi alla mancanza in
questo caso di un giudice legittimato a fare il rinvio ed escludendo quindi, a
contrario, la possibilità per essa di proporre in rinvio in caso di giudizio in via
incidentale.
Cosa che invece, senza alcuna specifica motivazione sul punto, la Corte
ha fatto cinque anni dopo (ord. 207/2013) e ripetuto nel 2017 (ord. n. 24/2017).
Molto nota la vicenda Taricco legata al tema dei controlimiti, per la quale
la nostra Corte – in maniera molto energica, giudicata da alcuni troppo energi-
ca – aveva sostanzialmente chiesto alla Corte di giustizia di rivedere la propria
precedente interpretazione contenuta in una pronuncia con cui aveva risposto
al rinvio pregiudiziale di un giudice italiano.
La Corte di giustizia (sent. 5 dicembre 2017, causa C-42/17) ha afferma-
to che spetta al giudice nazionale verificare se il regime della prescrizione de-
termini una situazione di incertezza che contrasterebbe con il principio di de-
118
Uno sguardo al futuro del costituzionalismo ■
119
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
120
Uno sguardo al futuro del costituzionalismo ■
(a cura di), Il rapporto tra giudice e legislatore nella tutela dei diritti: verso un
nuovo equilibrio, Lectio magistralis di Paolo Caretti, Editoriale Scientifica, Na-
poli.
Cheli, E. (2018), I settanta anni della Costituzione italiana, Prime indicazioni per un
bilancio, Nomos, 2.
Di Giovine, A. (2010), Potere giudiziario e democrazia costituzionale, in Sicardi, S.
(a cura di), Magistratura e democrazia italiana: problemi e prospettive, Edito-
riale Scientifica, Napoli.
Dogliani, M. (2017), La sovranità (perdita?) del Parlamento e la sovranità (usurpa-
ta?) della Corte costituzionale, in Romboli, R. (a cura di) Ricordando Alessan-
dro Pizzorusso. Il pendolo della Corte. Le oscillazioni della Corte costituziona-
le tra l’anima ‘politica’ e quella ‘giurisdizionale’, Giappichelli, Torino.
Fioravanti, M. (2018), Passato, presente e futuro dello stato costituzionale odierno,
Nomos, 2.
Häberle, P. (2018), Il costituzionalismo come progetto della scienza, Nomos, 2.
Pfersmann, O. (2017), Giustizia costituzionale tra politica e diritto, in Romboli, R. (a
cura di) Ricordando Alessandro Pizzorusso. Il pendolo della Corte. Le oscilla-
zioni della Corte costituzionale tra l’anima ‘politica’ e quella ‘giurisdizionale’,
Giappichelli, Torino.
Pizzorusso, A. (2011), Una invenzione che ha cambiato il modo di concepire il dirit-
to: la giustizia costituzionale, Annuario di diritto comparato e di studi legislati-
vi, Napoli.
Pizzorusso, A. (1983), La magistratura nel sistema politico italiano, in Busnelli, F. (a
cura di), Legge, giudici, politica. Le esperienze italiana e inglese a confronto,
Giuffrè, Milano.
Repetto, G. (2017), Il canone dell’incidentalità costituzionale. Trasformazioni e
continuità nel giudizio sulle leggi, Editoriale Scientifica, Napoli.
Ridola, P. (2018), Il costituzionalismo e lo stato costituzionale, Nomos, 2.
Romboli, R. (2013), Derechos sociales fundamentales y libertades económicas frente
a la crisis, in Escuredo Rodríguez, R.; Cano Bueso, J. (Dirs.) Crisis económica
y modelo social, La sostenibilidad del estado de bienestar, Editorial Universi-
dad de Almería, Almería.
— (2016), Los derechos fundamentales entre el juez y el legislador, Revista de in-
vestigaciones jurídica, Escuela libre de derecho, México, 40.
— (2018), Dalla «diffusione» all’«accentramento»: una significativa linea di ten-
denza della più recente giurisprudenza costituzionale, Il Foro italiano, I.
— (2018), La influencia del Cedh y de la jurisprudencia del Tedh en el ordenamien-
to constitucional italiano, Teoría y Realidad Constitucional, 42, 187-220.
Silvestri, G. (2004), Popolo, populismo e sovranità, Riflessioni su alcuni aspetti dei
rapporti tra populismo e democrazia, in Brunelli, G.; Pugiotto, A.; Veronesi, P.
(a cura di), Scritti in onore di L. Carlassare. Il diritto costituzionale come regola
e limite al potere, V, sez. I, Editoriale Scientifica, Napoli.
121
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
122
DINAMICHE COSTITUZIONALI. SPUNTI DI
RIFLESSIONE SULL’ESPERIENZA ITALIANA
1. INTRODUZIONE
Il 2018 è stato un anno in cui, non soltanto in Italia, sono cadute grandi
ricorrenze di estremo significato non solo storico, ma anche propriamente giu-
ridico. Prima di tutto, in Italia come in Spagna, è ricorso l’anniversario dell’en-
trata in vigore delle rispettive Carte costituzionali, documenti giuridici fon-
danti il nuovo ordinamento costituzionale, che hanno segnato un mutamento,
una rottura, con le pregresse e nefaste esperienze di regimi autoritari.
Non di meno, nel 2018 ulteriori ricorrenze hanno interessato molti altri Stati
oggi appartenenti all’Unione Europea: 60 anni fa entrò in vigore il Trattato istitutivo
della Comunità economica europea, sottoscritto a Roma dai sei Paesi fondatori delle
tre originarie comunità europee; 25 anni fa or sono fu istituita l’Unione Europea ad
123
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
opera del Trattato di Maastricht, apogeo del faticoso e non per questo compiuto pro-
cesso di integrazione politica tra i quindici Stati sottoscrittori; poco più di un decen-
nio è trascorso dal tortuoso procedimento di ratifica del Trattato di Lisbona, stipulato
dopo il fallimentare tentativo di adottare una costituzione per l’Europa.
Se nei riguardi delle prime ricorrenze è sempre molto frequente l’atteggia-
mento celebrativo, talvolta degenerante nella mera retorica, gli anniversari europei
coincidono con una fase estremamente delicata per l’Unione Europea, di recente
segnata da crisi molto profonde, come quella economico-finanziaria, quella migra-
toria, la Brexit, l’implosione dei movimenti «sovranisti».
Le vicende connesse al processo di integrazione europea sono quelle che
segnano e si legano in maniera più significativa con l’esperienza dei singoli Sta-
ti nazionali. Il lungo e sempre faticoso processo di integrazione sovranazionale
ha dato luogo, nel corso della sua esperienza, ad intrecci e interdipendenze sem-
pre più forti, tanto che oggi, più di ieri, si ritiene che la prospettiva più adeguata
per qualsiasi riflessione costituzionalistica sia quella del «diritto pubblico euro-
peo», un diritto che non è solo quello dell’Unione Europea, ma comprende tutto
il diritto che «istituzionalizza, guida e limita l’esercizio di potere pubblico nello
“spazio giuridico europeo”» (Bogdandy, Grabenwarter, Huber, 2015). Non v’è
dubbio infatti che solo ponendosi in questa cornice più ampia, la quale supera le
frontiere degli Stati nazionali, è possibile comprendere alcuni tra i più imponen-
ti fenomeni evolutivi che hanno interessato molti ordinamenti nazionali e condi-
zionato le scelte delle istituzioni statali. E pure chi non manca di rilevare le
problematiche e le non poche contraddizioni nascenti dall’incerta natura dell’or-
dinamento dell’Unione Europea 1, non per questo giunge a negare che proprio
quella esperienza abbia determinato le più profonde modificazioni dell’ordina-
mento costituzionale, compiute senza alcuna formale revisione della Carta costi-
tuzionale italiana, la quale oggi, come settanta anni fa, si lega alla costruzione
europea sulla «ammorsatura giuridica» 2 offerta dall’art. 11.
Non può pertanto che ritenersi velleitario qualsiasi tentativo di scindere
l’esperienza costituzionale italiana da quella europea, illudendosi che gli svi-
luppi dell’una non influiscano anche sull’altra. Del resto, le stesse origini della
Costituzioni italiana e le scelte dell’Assemblea costituente non potrebbero es-
sere pienamente colte se non si considerasse il contesto internazionale nel qua-
le la nascente Repubblica italiana era immersa. Eppure, anche limitandosi ad
osservare i soli sviluppi interni dell’ordinamento giuridico italiano, ugualmen-
1
Famosa la mitologica immagine dell’ermafrodito utilizzata da Giuliano Amato per descrivere
l’ambiguità dell’esperienza europea, recentemente ribadita in Id. (2018, 562).
2
L’espressione è di Calamandrei (1947, 24 ss.) ed è stata di recente ripresa ed efficacemente svi-
luppata da Faraguna (2017, 63).
124
Dinamiche costituzionali. Spunti di riflessione sull’esperienza italiana ■
125
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
quali condurre una riflessione sulle forme e sui limiti della revisione costituziona-
le. L’obiettivo che, in ultima analisi, ci si prefigge non è tanto quello di confermare
una nota periodizzazione della storia repubblicana − per cui ai primi 30 anni, con-
centrati sulla attuazione costituzionale, hanno fatto seguito gli ultimi 40, dove l’at-
tenzione si è spostata sulle riforme 3 − , quanto quello di affrontare la controversa
tematica delle modifiche tacite della Costituzione, al fine di tentare di fare chiarez-
za su tale nozione.
3
Pizzorusso (2006, 495 ss.); Dogliani, Massa Pinto (2017, 140 ss.).
126
Dinamiche costituzionali. Spunti di riflessione sull’esperienza italiana ■
4
In linea di perfetta continuità (anche temporale) si v. la sent. n. 127/68 di illegittimità costituziona-
le dell’art. 151 cc., relativo al regime eccezionale del marito adultero nella separazione coniugale. V. poi
anche la sent. n. 147/69 sull’illegittimità costituzionale dei reati di concubinato e relazione adulterina.
5
Incostituzionalità cui la Corte costituzionale è pervenuta soltanto nel 2016 con la sent. n. 286,
laddove ancora nel 2006, con la sent. n. 61, pur riconoscendo il vulnus costituzionale al principio di ugua-
glianza tra i coniugi derivante dalla regola dell’attribuzione del cognome solo paterno ai figli, aveva pro-
nunciato una sentenza di inammissibilità, sollecitando il legislatore ad intervenire.
Il cognome di famiglia, con persistente prevalenza di quello maschile nelle coppie eterosessuali
sposate, e il cognome nelle unioni civili, sono temi a tutt’oggi centrali nel dibattito politico e sociale ita-
liano. Da ultimo, al riguardo, si v. C. Cost., sent. n. 212 del 2018.
6
Diversamente per Fioravanti (2016, 22) «I giudici del 1969 non dicono dunque che si deve rive-
dere la decisione semplicemente perché i tempi sono cambiati. Essi dicono piuttosto, in modo implicito
ma netto, che la sentenza del 1961 era errata già allora perché ignorava il principio di uguaglianza sancito
nella Costituzione repubblicana, considerando legittimo sanzionare in modo diverso due soggetti che ave-
vano compiuto il medesimo atto, soltanto perché di sesso diverso».
127
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
decisione si sono mosse nel recinto del testo dell’art. 29 Cost. pur dando luogo ad
esiti differenti quanto al bilanciamento tra i due principi ivi enunciati, ovvero quel-
lo della pari dignità giuridica e morale dei coniugi e quello dell’unità familiare. In
sostanza, se fino al 1968, la Corte aveva ritenuto non irragionevole che il legislato-
re del 1930 avesse sanzionato penalmente la sola infedeltà della moglie, non solo
per «la maggiore gravità della offesa che (…), in conformità della comune opinio-
ne», essa arrecava rispetto alla infedeltà del marito 7, ma anche perché è lo stesso
art. 29 Cost. a consentire limitazioni alla parità dei coniugi per garantire l’unità
familiare, dopo il mutamento culturale e sociale vissuto dal Paese nella temperie
del ‘68, il giudice costituzionale, facendo proprio il mutato quadro dei rapporti
coniugali, ha statuito che il mantenimento del differente trattamento tra marito e
moglie quanto alle conseguenze dell’infedeltà coniugale avrebbe determinato un
«grave nocumento all’unità familiare» 8, ritenendo perciò che proprio l’uguaglian-
za dei coniugi costituisca il presupposto per il mantenimento della stessa (Bion-
di, 2013, 16 ss.). Nella decisione del 1968, il giudice costituzionale ha dunque ca-
povolto la regola del conflitto tra gli interessi di cui all’art. 29 Cost. fissata dal
legislatore penale del 1930 ed ha riconosciuto come preminente la parte più inno-
vativa della disposizione costituzionale sul rapporto coniugale, quella che sancen-
do l’eguale dignità dei coniugi (anche nei confronti dei figli 9) rompeva con la tra-
dizionale concezione della famiglia patriarcale (Manetti, 2010, 6), con ciò
imprimendo un’ulteriore spinta propulsiva alla riforma del diritto di famiglia di lì
a poco intervenuta nel 1975.
Discorso non molto dissimile può essere condotto nei riguardi delle dina-
miche che hanno interessato un altro articolo contenuto nel Titolo II della Pri-
ma parte della Costituzione, l’art. 30 relativo ai figli nati fuori dal matrimonio,
nei confronti dei quali i genitori hanno i medesimi doveri e diritti esercitabili
7
Tenuto conto – per riprendere le parole della Corte nella sent. n. 61/1961 − che l’illecita condotta
della donna è da ritenersi, sempre «per valutazioni che si affermano, spesso imperiosamente, nella vita
sociale» coefficiente di maggiore disgregazione della unità familiare, per la sminuita reputazione nell’am-
bito sociale, per il turbamento psichico che sulla prole può determinare «il pensiero della madre fra le
braccia di un estraneo», nonché per il pericolo di introduzione nella famiglia di prole non appartenente al
marito.
8
Sent. n. 126/1968: «il principio che il marito possa violare impunemente l’obbligo della fedeltà
coniugale, mentre la moglie debba essere punita – più o meno severamente – rimonta ai tempi remoti nei
quali la donna, considerata perfino giuridicamente incapace e privata di molti diritti, si trovava in stato di
soggezione alla potestà maritale». Invero, «da allora molto è mutato nella vita sociale: la donna ha acqui-
stato pienezza di diritti e la sua partecipazione alla vita economica e sociale della famiglia e dell’intera
collettività è diventata molto più intensa, fino a raggiungere la piena parità con l’uomo».
9
Quanto alla posizione dei coniugi nei confronti dei figli, il principio di uguaglianza troverà pieno
dispiegamento solo con la riforma del diritto di famiglia del 1975 (che ha riconosciuto la potestà genito-
riale di entrambi i genitori, sostituita poi con le riforme del 2012-2013 con la responsabilità genitoriale),
laddove, invece, fino alla novella del 1975 il giudice costituzionale ha salvato le disposizioni sulla patria
potestà.
128
Dinamiche costituzionali. Spunti di riflessione sull’esperienza italiana ■
nei confronti dei figli legittimi (co. 1), anche se la tutela giuridica e sociale dei
primi è affidata alla legge «compatibilmente con i diritti dei membri della fa-
miglia legittima» (co. 3). Questa clausola di compatibilità fu inserita dai Costi-
tuenti proprio per temperare la forte carica innovativa e dirompente impressa
dal principio di parità giuridica dei figli, a prescindere dalle condizioni di na-
scita, e quale ulteriore garanzia dell’unità e stabilità della famiglia legittima
fondata sul matrimonio tra i genitori.
Com’è stato efficacemente evidenziato (Lamarque, 2006, 627 ss.) l’inter-
pretazione dell’art. 30 Cost. ha subito, a partire soprattutto dagli anni ‘70, una
radicale svolta: se nei primi venti anni dall’entrata in vigore della Costituzione
la disposizione è stata interpretata, anche dalla giurisprudenza costituzionale,
alla luce delle disposizioni del Codice civile del 1942 − che prevedeva per i
figli naturali, adulterini e incestuosi un trattamento giuridico differente e pro-
gressivamente deteriore rispetto a quello dei figli legittimi − , successivamente
il limite di compatibilità è stato gradualmente accantonato fino all’equipara-
zione di figli legittimi e illegittimi, ritenuta da alcuni frutto di una tardiva ma
necessitata attuazione della Costituzione (Bessone, 1976, 93 ss.). A ben vede-
re, non manca chi ha visto in questo accantonamento della clausola di compa-
tibilità − realizzatasi già a partire dalla legge sull’adozione speciale (l. n.
431/67), seguita dalla riforma del diritto di famiglia del 1975 (l. n. 151) − non
già un’attuazione del disposto costituzionale dell’art. 30, sul punto certamente
compromissorio, se non ambiguo 10 (Biagi Guerini, 1989, 19), ma un vero e
proprio scavalcamento del testo costituzionale da parte della legge ordinaria
andata, per alcuni aspetti, decisamente oltre (Cattaneo, 1991, 99 ss.; Patti,
1999, 16 ss.; Lamarque, 2006, 629). Ma è stato soprattutto negli anni più re-
centi, con l’introduzione dello status unico della filiazione (l. 291/2012 e d.lgs.
154/2013) 11, che, rimuovendo dall’ordinamento ogni distinzione anche termi-
nologica tra i figli in ragione della loro nascita nel o fuori del matrimonio tra i
genitori, si sono posti i maggiori problemi interpretativi, non solo sulla distin-
zione tra famiglia fondata sul matrimonio e altre relazioni di coppia legalmen-
10
Di ambiguità, sia sul piano formale che su quello pratico, parlava anche Calamandrei alla Costi-
tuente, specialmente in relazione all’art. 29 co. 2, ma non di meno anche con riferimento a molte delle
disposizioni di cui alla Prima Parte della Carta costituzionale, le quali, nascendo da un compromesso tra
parti politiche molto distanti, potevano rivelare confusione e debolezza del nuovo documento costituzio-
nale. Sul compromesso costituzionale v. infra par. 4. Si deve invece sin d’ora evidenziare come le critiche
rivolte alla prima parte del documento costituzionale si siano rilevate un punto di forza della stessa, per la
capacità di adattamento al trascorrere del tempo e al mutamento di altri fattori economico-sociali, in una
con la capacità della Costituzione di determinare un sostanziale rinnovamento della società.
11
Una vera e propria «rivoluzione» del diritto di famiglia dopo quella del 1975, per Sesta (2014, 4).
129
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
12
Cfr. Morrone (2017), secondo il quale la novella del 2012 dilata «al massimo grado il concetto
costituzionale di «compatibilità» ex art. 30, al punto che quella formula sembrerebbe sbiadire proprio di
fronte all’identità di status».
13
Per riprendere una espressione utilizzata in Assemblea costituente (seduta del 16 gennaio 1947)
da Umberto Merlin ma al precipuo scopo di sostenere le ragioni di una non piena equiparazione dei figli
nati fuori dal matrimonio e i figli legittimi, ritenuti tra i maggiori offesi per l’attribuzione dello stesso loro
cognome anche ai figli illegittimi.
14
Così già Corte cost., sent. n. 54 del 1960: «Quel che si desume sia dal testo dello stesso art. 30,
terzo comma, sia dal travaglio che portò, nell’Assemblea costituente, alla sua formulazione definitiva, è
soltanto un innegabile favore per la prole naturale. Questo favore, tuttavia, non si poté concretare in una
disciplina precisa da contenere in un articolo, tanto più in quanto un’ampia tutela del figlio naturale poteva
e potrebbe anche portare a una profonda revisione di molte norme, e perfino del sistema familiare e suc-
cessorio, del Codice. Ad avviso della Corte questa è la ragione per cui il terzo comma dell’art. 30 si apre
con un accenno al legislatore ordinario e contiene per così dire una riserva che solo la legge potrà scioglie-
re: sarà il legislatore a stabilire fino a che punto la maggiore tutela del figlio naturale sia, caso per caso,
cioè nella eventuale determinazione di uno status e delle conseguenze di esso anche in campo successorio,
compatibile coi diritti dei componenti la famiglia legittima».
130
Dinamiche costituzionali. Spunti di riflessione sull’esperienza italiana ■
15
Morrone (2017): «Nelle relazioni tra genitori e figli, non importa se legittimi o naturali, la rego-
la è l’indifferenza soggettiva e, quindi, la pienezza e l’eguaglianza della tutela, perché così statuisce in
modo inequivoco l’art. 30, c. 1, Cost. (…)». Ma anche il comma 3 dell’art. 30 «lungi dal risolvere gli in-
teressi dei figli naturali e dei componenti della famiglia legittima secondo una gerarchia di valori, (…)
esige, piuttosto, un’eguaglianza di tutela qualificata (rinvenibile nei termini usati: «ogni» tutela, «giuridica
e sociale»), il cui unico limite è proprio dato dalla relazione di compatibilità, che tuttavia lascia amplissimi
margini di manovra al legislatore in sede di attuazione».
16
C. Cost., sent. 404/1988 sulla locazione, che supera il precedente di cui alla sent. n. 45/1980.
17
Fermo restando che, come riconosciuto già nel 1986, «un consolidato rapporto, ancorché di fatto,
non appare costituzionalmente irrilevante quando si abbia riguardo al rilievo offerto al riconoscimento
delle formazioni sociali e alle conseguenti intrinseche manifestazioni solidaristiche (art. 2 Cost.)» (così
Corte cost. n. 237/1986) e che su questa base ben avrebbe potuto il Parlamento estendere e non parificare
pienamente alcuni diritti e garanzie riconosciuti ai coniugi anche ai conviventi come avvenuto ad esempio
nella pur estremamente criticata legge n. 40 del 2004 sull’accesso alla PMA.
131
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
sul tema, è quella relativa alla tutela giuridica delle relazioni tra persone dello stesso
sesso. È questo un tema c.d. eticamente sensibile, certamente non soltanto italiano,
ma che nell’esperienza nostrana ha dato luogo a peculiari difficoltà legate alla speci-
fica formulazione del dettato costituzionale sul concetto di famiglia, alle tecniche
interpretative utilizzate dalla Corte costituzionale, alla pressione e alla sponda che in
questo ambito è stata offerta soprattutto dal diritto internazionale (Cedu) 18. Il passag-
gio giurisprudenziale più noto e controverso di questa esperienza è rappresentato
dalla sent. n. 138 del 2010 con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato in parte
inammissibile e in parte infondata la questione di costituzionalità, avente ad oggetto
le norme del Codice civile relative al matrimonio, nella parte in cui esse non possono
essere estese anche alle persone di orientamento omosessuale (Pezzini, Lorenzet-
ti, 2011). L’inammissibilità della questione sollevata in riferimento all’art. 2 Cost. è
stata dal giudice costituzionale giustificata dal fatto che l’estensione alle coppie sa-
me-sex della disciplina del matrimonio tra eterosessuali si sarebbe convertita in «una
pronunzia additiva non costituzionalmente obbligata», spettando «al Parlamento,
nell’esercizio della sua piena discrezionalità, individuare le forme di garanzia e di
riconoscimento per le unioni suddette», implementandole «nei tempi, nei modi e nei
limiti stabiliti dalla legge». Il giudice costituzionale, pur riconoscendo che l’unione
tra persone dello stesso sesso trovi copertura nell’art. 2 Cost., ha sostenuto la neces-
sità di una disciplina di carattere generale, finalizzata a regolare diritti e doveri dei
componenti della coppia, ma soprattutto ha negato la praticabilità di un proprio inter-
vento manipolatorio (additivo). La Consulta ha poi dichiarato infondato il dubbio di
legittimità sollevato in relazione agli artt. 3 e 29 Cost., in quanto il matrimonio previ-
sto in Costituzione fa riferimento nella sua essenza alla disciplina codicistica del
1942. Il giudice costituzionale, pur ammettendo che i concetti di famiglia e di matri-
monio non si possano ritenere «cristallizzati» con riferimento all’epoca in cui la
Costituzione entrò in vigore, «perché sono dotati della duttilità propria dei principi
costituzionali e, quindi, vanno interpretati tenendo conto non soltanto delle trasfor-
mazioni dell’ordinamento, ma anche dell’evoluzione della società e dei costumi», ha
rimarcato il limite cui è soggetta tale interpretazione che «non può spingersi fino al
punto d’incidere sul nucleo della norma, modificandola in modo tale da includere in
essa fenomeni e problematiche non considerati in alcun modo quando fu emanata».
Uno degli aspetti che più rileva ai nostri fini, oltre al controverso ricorso
all’argomento originalista 19 per l’interpretazione di questo specifico disposto
132
Dinamiche costituzionali. Spunti di riflessione sull’esperienza italiana ■
nali sono eccezioni a una norma generale esclusiva, in base alla quale là dove il costituente non ha co-
mandato o non ha vietato, lì sussiste un’area di libertà in capo ai soggetti titolari della funzione di
indirizzo politico».
20
In tal senso già D’Aloia (1996, 75 ss.).
133
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
134
Dinamiche costituzionali. Spunti di riflessione sull’esperienza italiana ■
21
Lo «sdoganamento» del diritto alla salute e il definitivo superamento della linea interpretativa
dell’art. 32 Cost. quale norma meramente programmatica, ha avuto avvio in sede giurisprudenziale con il
riconoscimento della sua efficacia orizzontale e la costruzione della nozione di danno biologico.
22
Sul rilievo della salute anche mentale dell’individuo, va ricordato pure il 1978 è stato l’anno di
approvazione di un’altra fondamentale riforma legislativa quella compiuta con la legge n. 180 sugli «Ac-
certamenti e trattamenti sanitari volontari e obbligatori», meglio nota come legge Basaglia, che decretò la
fine della disumana esperienza degli ospedali psichiatrici.
23
Sulla saldatura fra identità e salute che apre la strada al superamento dell’idea di un benessere
coincidente con l’integrità psico-corporea, si veda anche l’evoluzione legislativa e giurisprudenziale in
materia di transessualismo, dalla legge n. 164/82, su cui C. cost. 161/85 fino alle più recenti sent.
nn. 221/2015 e 180/2017.
135
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
24
Sulle ragioni, anche tattiche, della convergenza tra i partiti rappresentati in Parlamento in materia di
politica sanitaria, ma nell’ambito più ampio del «compromesso storico», si veda Ferrera (1993, 250 ss.)
25
Così Rovagnati (2013) cui si rinvia per un approfondimento degli sviluppi nella dottrina giu-
spubblicistica italiana tra gli anni ‘40 e ‘70, in particolare v. nota n. 2. Al riguardo cfr. anche Caravita
(1984, 50 ss.).
136
Dinamiche costituzionali. Spunti di riflessione sull’esperienza italiana ■
26
In ogni caso non può certo dirsi che si tratti di scelta vincolata, persino nel caso delle prestazioni
gratuite che la Repubblica deve garantire agli indigenti e che potrebbero comunque essere procurate sul
mercato, con sostituzione però dello Stato al paziente come pagatore delle stesse (Fares, 2012, 11). In
altre parole, non sembra contestabile l’affermazione per cui la legislazione ordinaria in materia sanitaria,
a partire dalla legge n. 833, sia andata oltre il testo costituzionale di cui all’art. 32, ma, quanto conta ancor
di più rilevare è che essa certamente non si mossa in senso contrario a quanto nel testo previsto.
27
Cfr. R. Ferrara (1997, 520), ma in tal senso già Mortati (1961); Santaniello (1965); De
Marco (1972).
28
Una confusione stigmatizzata esplicitamente dal Tribunal constitucional spagnolo nella sent.
n. 139/2016, F. J. 8
29
Recentemente sul tema, Ciolli (2019, 13 ss.); Pezzini (2019, 117 ss.).
137
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
138
Dinamiche costituzionali. Spunti di riflessione sull’esperienza italiana ■
carico della collettività e quelle che possono essere rimesse al circuito privato del-
la sanità. Proprio la consapevolezza che le risorse non sono illimitate e rifuggendo
dalla tentazione di subordinare l’accessibilità alle prestazioni sanitarie alla dispo-
nibilità economiche, si rende ancor più impellente il doveroso impegno da parte
delle istituzioni politiche di fissare un ordine di priorità nell’impiego delle risorse
pubbliche, assumendo a parametro di riferimento anzitutto la Carta costituzionale
(Carlassare, 2013). È infatti sulla base dello stesso art. 32 che è possibile operare
una distinzione tra la doverosa destinazione di fondi al servizio sanitario, per ga-
rantire cure gratuite agli indigenti e assicurare a tutti l’accesso al più ampio spettro
di prestazioni (di comprovata efficacia terapeutica) anche se subordinatamente al
possesso delle capacità economiche per far fronte al costo delle stesse; e il reperi-
mento di fondi da destinarsi a fini consentiti dalla Carta costituzionale, come quel-
lo di ampliare l’accesso alle cure gratuite anche ai non indigenti, che è appunto una
decisione politica non imposta, né esplicitamente vietata in Costituzione 30. Ma,
sempre sulla base di quel disposto contenuto nella Carta costituzionale sono ravvi-
sabili pure destinazioni vietate, quale, in particolare, quella di «“preferire” la posi-
zione dei non indigenti rispetto a quella degli indigenti» (Morana, 2013, 11) ovve-
ro garantire l’accesso effettivo alle prestazioni sanitarie solo a coloro che
dispongono di risorse economiche proprie.
Trenta anni fa, nel 1988, la Corte costituzionale pronunciava una delle
sue più note decisioni (sent. n. 1146) nella quale, per la prima volta, esplicita-
mente riconosceva nei principi fondamentali, in cui sono positivizzati i «valo-
ri supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana», altrettanti limiti al pote-
re di revisione costituzionale, che si affiancano a quello relativo alla forma
repubblicana espressamente previsto nell’art. 139 Cost.
Pur trattandosi di una delle sentenze più celebri del giudice costituzionale
italiano, per l’estrema delicatezza del tema trattato, il passaggio nel quale è
enunciato il ruolo anche di limite assolto dai principi supremi è contenuto in un
30
L’estensione della gratuità delle cure anche ai non indigenti o anche l’ampliamento delle presta-
zioni erogabili in aggiunta a quelle che presidiano il contenuto essenziale del diritto alla tutela della salute
costituiscono decisioni alle quali le istituzioni politiche possono (non devono) pervenire nel momento in
cui ciò non si risolva in una compromissione o distrazione di risorse destinate all’adempimento di presta-
zioni doverose.
139
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
articolato obiter dictum di una decisione (di inammissibilità per motivi di rito)
resa nell’ambito di una questione di legittimità costituzionale sostanzialmente
marginale e neppure avente ad oggetto una legge di revisione costituzionale, ma
una fonte di rango costituzionale, qual è lo Statuto speciale della Regione Tren-
tino Alto Adige. A ben vedere e com’è stato di recente evidenziato in un altro
importante studio sistematico sulla discussa categoria dei principi supremi 31, i
contesti nei quali la giurisprudenza costituzionale ha avuto occasione di trattare
degli stessi sono i più vari: alcuni di essi hanno preceduto la decisione del 1988,
altri, altrettanto celebri, l’hanno seguita, ma hanno interessato principalmente i
rapporti tra diritto interno e diritto comunitario (ora dell’UE) e pure in seguito
(dopo la modifica dell’art. 117 Cost.) le relazioni tra diritto interno e diritto in-
ternazionale consuetudinario e pattizio. Su quest’ultimo versante, che interessa
le relazioni tra esterno ed interno, i principi supremi funzionerebbero, secondo
una nota formulazione (Barile, 1969, 45), come controlimiti alle limitazioni di
sovranità 32.
Quanto preme evidenziare riguardo alla sent. n. 1146 del 1988 è che la
stessa, pur inserendosi in multiformi filoni giurisprudenziali, ha toccato almeno
due punti salienti dello specifico tema delle modificazioni costituzionali: in pri-
mo luogo, l’esplicitazione dell’esistenza di principi inviolabili, capaci di resiste-
re anche a fonti di rango costituzionale, è valsa a fugare dubbi (allora, come
oggi) ancora persistenti sulla configurabilità di limiti alla revisione costituziona-
le; in secondo luogo, la Corte costituzionale, nel rigettare l’eccezione formulata
dall’Avvocatura dello Stato, si è riconosciuta «competente a sindacare l’eventua-
le contrasto di una norma di rango costituzionale con i principi supremi» (Carta-
bia, 1995,149). Inoltre, non è neppure da «sottovalutare il contesto storico in cui
la sentenza venne resa, contraddistinto da un intensificarsi del discorso sulle ri-
forme istituzionali nel cui quadro la Corte aveva qualche motivo in più per spor-
gersi sul balcone dei limiti alla revisione costituzionale» 33. In effetti, quella de-
cisione e il suo famoso obiter sono parsi voler fissare alcuni punti fermi nel
quadro dell’annoso e fervente dibattito sulle riforme istituzionali, sulle sue for-
me e sui suoi limiti. Ma se, al più, può dirsi che la sentenza del 1988 abbia con-
tribuito a superare in senso positivo i dubbi sull’esistenza di limiti anche nei ri-
guardi del potere di revisione costituzionale, dopo di essa è rimasta ancora
molto viva e articolata la discussione sulla concreta profilatura dei medesimi. In
31
Faraguna (2015, 63 ss.); ma precedentemente già Cartabia (1995).
32
Sebbene una concezione unitaria di limiti e controlimiti emerga anche dalla giurisprudenza costi-
tuzionale e sia sostenuta da buona parte della dottrina, i contesti in cui essi operano non ne consentono una
piena e totale parificazione.
33
Faraguna (2015, 72) con esplicito e puntuale richiamo a Bartole (1988).
140
Dinamiche costituzionali. Spunti di riflessione sull’esperienza italiana ■
34
Cfr. Morrone (2018a, 93), per il quale costituendo i principi fondamentali la traduzione positiva
dei valori che identificano una comunità politica, questa stessa può decidere di modificarli.
35
Questioni sistematicamente affrontate, proprio in occasione dei 70 anni della Costituzione italia-
na, in due convegni di studio dedicatati alla revisione costituzionale, i cui atti sono pubblicati in AA. VV.
(2018); AA. VV. (2019).
36
Cfr. Carnevale (2018); De Martino (2019).
141
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
37
Ci si riferisce al referendum costituzionale svoltosi il 25-26 giugno 2006 sul testo di legge costi-
tuzionale recante Modifiche alla Parte II della Costituzione, approvato nel corso della XIV legislatura, il
quale ha rappresentato, in tutta la storia repubblicana, il tentativo più ampio e profondo di revisione del
testo costituzionale.
38
Così Morelli (2018, 37), con richiami testali a Pombeni (2016), e ulteriori riferimenti alla lette-
ratura sul tema.
39
Cheli (2012) a cui si rinvia per le considerazioni sull’alto rendimento storico della Costituzione
repubblicana.
142
Dinamiche costituzionali. Spunti di riflessione sull’esperienza italiana ■
simboli di tutti i mali della Repubblica (Fioravanti, 2008, 5). La critica della
partitocrazia, già da tempo strisciante 40, ha dunque travolto i partiti politici
che avevano svolto un ruolo decisivo per la nascita del nuovo ordinamento
costituzionale e di cui in maniera sempre più forte si evidenziavano difetti,
incapacità e tatticismi, investendo però in questo impeto critico e trasforma-
tore ogni visione «in positivo» del compromesso e della mediazione politica,
così destinati ad essere anch’essi additati come uno dei mali da cancellare. È
bene al riguardo precisare che le critiche rivolte alla partitrocazia non sono
state né sono a tutt’oggi immeritate, se appunto esse investono le molteplici
e pervasive pratiche di occupazione e colonializzazione delle Istituzioni e
l’incapacità dei partiti, oramai sempre più drammaticamente avvertita, di
svolgere la fondamentale funzione di intermediazione tra società civile e or-
gani politico-rappresentativi; ma ben diverso discorso è travolgere in questa
critica il confronto, la dialettica e la mediazione che i partiti sono chiamati a
svolgere anche in Parlamento, specie e a maggior ragione quando si sta de-
cidendo della revisione del testo della Costituzione.
In effetti, è opportuno fare maggiore chiarezza anche sul tatticismo dei
Costituenti: indubbiamente esso ha «svolto una duplice funzione: agevolare il
reciproco riconoscimento delle forze politiche entro una comune cornice assio-
logica e consentire loro un ampio margine di azione all’indomani dell’approva-
zione della Costituzione» (Caruso, Rossi, 2018, 22) e anche volendo per ciò ri-
correre alla critica formula dei «compromessi dilatori» (Schmitt, 1932/1984),
non si può non riconoscere che proprio le formulazioni aperte e compromissorie
accolte nel testo finale della Costituzionale italiana, non univocamente definite
nella loro portata, hanno posto l’accento sulla centralità del momento dell’attua-
zione delle stesse per la definizione di una più concreta fisionomia politica
dell’ordinamento costituzionale, la quale non può essere ricavata soltanto dal
testo della Carta costituzionale entrata in vigore il 1° gennaio del 1948 (Zanon,
2018, 366). Indubbiamente i partiti politici alla Costituente pensavano e precor-
revano una necessaria attuazione politica della Costituzione, un percorso succes-
sivo che, alla prova dei fatti, si è rivelato travagliato, per i molti e persistenti
conflitti i quali continuavano a dividerli e anzi si accentuavano in ragione della
già chiara spaccatura del mondo 41. Ciò che comunque si può affermare con cer-
40
Sui legami antichi tra polemica antipartitocratica, patto costituente («patto partitocratico») e revi-
sionismo regressivo e generalista, v. De Fiores (2016).
41
E oltre alla divisione dovuta a precari equilibri internazionali, molte altre questioni, assieme alla
distanza tra le ideologie di cui le parti politiche si facevano espressione, continuavano a divedere profon-
damente il Paese dopo il ‘48: si pensi alla questione istituzionale certo non risolta dopo il referendum del
2 giugno 1946 e la fortissima disgregazione sociale che attraversava trasversalmente l’Italia.
143
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
tezza è che già all’epoca si prefigurava una forma fisiologica di moto dell’ordi-
namento data dall’attuazione costituzionale 42, capace di incidere sull’ordine co-
stituito senza per questo convertire il disposto costituzionale, formalmente
immodificato, in altro da sé e perciò qualificabile come modifica tacita della
Costituzione. E, in effetti, proprio questo si è inteso accertare ripercorrendo in
quest’analisi gli sviluppi dell’ordinamento giuridico italiano in materia di fami-
glia, filiazione, salute e sanità.
42
Sulla recessività dell’attuazione politica e sull’espansione del giudiziario, che prelude una muta-
zione degli assetti organizzativi del potere, ovviamente destinata a ricadere anche sul versante del ricono-
scimento e garanzia dei diritti costituzionali, Luciani (2013, 9 ss.); Staiano (2018, 11).
144
Dinamiche costituzionali. Spunti di riflessione sull’esperienza italiana ■
essere affrontata per quello che essa fondamentalmente è e cioè «una questio-
ne di margini di un ordine costituzionale fondamentale» (Morrone, 2018b, 7),
una questione, quindi, che origina non da qualsiasi scostamento del testo, ma
da uno stravolgimento dello stesso non giustificabile con alcuno degli stru-
menti dell’interpretazione giuridica 43. Se, dunque, più sinteticamente può dir-
si che il vero problema delle modifiche tacite si pone nei soli casi di supera-
mento dei limiti dell’interpretazione costituzionale, ciò, lungi dal semplificare
la tematica, ne svela l’intrinseca complessità, derivante dalla nota difficoltà di
delineare chiaramente i margini dell’interpretazione costituzionale, difficoltà
che, però e a sua volta, lungi dall’essere occultata o banalizzata, va portata allo
scoperto onde evitare che l’uso promiscuo di termini, anziché aiutare a com-
prendere e definire, accentui la confusione 44.
A ben vedere, comunque, pur dovendosi ribadire la necessità di una mag-
giore precisione terminologica (Bartole, 2019), certamente non semplice ma
fondamentale per distinguere tra scostamenti non preclusi dal testo costituzio-
nale e trasformazioni (se non proprio trasfigurazioni) del testo in altro da sé 45
nonostante la sua formale invarianza e vigenza, non si può neppure trascurare
di considerare quanto sia dirimente, in una riflessione su questi temi, l’approc-
cio di analisi che assume l’interprete − con valenza prescrittiva o meramente
descrittiva dell’esistente − e come la scelta per l’uno o l’altro punto di vista
condizioni l’oggetto dell’analisi stessa. Con riferimento alle modifiche tacite
della Costituzione determinante risulta infatti la distanza tra l’adesione ad una
nozione con valenza prescrittiva o descrittiva delle stesse, potendo condurre a
sostenere la generale illegittimità di qualsiasi modifica condotta al di fuori del
testo e delle forme legali prefissate, la possibilità-necessità di una legittimazio-
ne ex post ovvero del riconoscimento sociale sull’effettività del mutamento, o,
ancora, la sola possibilità di descrive le dinamiche ordinamentali per compren-
dere i meccanismi che le determinano.
43
A tal riguardo non può non evidenziarsi una decisa recessività del valore legale del testo, della sua
funzione di limite e di strumento di governo del moto dell’ordinamento, criticamente già evidenziata in
Iadicicco, 2018, ma soprattutto da parte della dottrina ivi richiamata.
44
È del resto noto come all’espansione di vere o presunte modifiche tacite e informali della Costitu-
zione abbia fatto da contrappunto l’irrobustirsi delle dottrine originaliste sull’interpretazione costituzio-
nal. In effetti, il ricorso all’original intent, nella duplice e non identica declinazione dell’original intent of
framers e original meaning, viene sovente propagandato come strategia per evitare surrettizi mutamenti
costituzionali. Sulla «reazione» originalista, Chessa (2008).
45
Morrone (2018b, 7): «Non ogni scostamento dal testo è una modifica tacita costituzionale: men-
tre il primo indica qualsiasi deviazione dal testo, per aversi una modifica è necessario accertare l’avvenuta
trasformazione del testo in altro da sé, tanto che il risultato della metamorfosi non ha più nulla in comune
con la realtà originaria».
145
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
46
Si condivide infatti l’avvertimento di Fontana (2008,177), per il quale «occorre rifuggire dai
rischi di mitizzazione del testo costituzionale, come se esso fosse magicamente in grado di irradiare i suoi
effetti benefici nell’ordinamento, nei partiti e nella generalità dei consociati a prescindere dalla volontà di
questi di rendersi disponibili a realizzarne i contenuti e le prescrizioni».
146
Dinamiche costituzionali. Spunti di riflessione sull’esperienza italiana ■
implicazioni storicizzare la riflessione sul tema (F. Bilancia, 2019, 309 ss.), si-
tuarla in un preciso contesto storico, quello in cui vivono e si muovono le istitu-
zioni, le forze politiche, la società civile e pure la dottrina. È infatti evidente che
la Costituzione non «vive di vita propria» (Fontana, 2008, 177), dipendendo in-
vece la sua vitalità dal continuare a rappresentare un punto di riferimento effet-
tivo per tutta la comunità degli interpreti (Haberle, 1975). Proprio saggiando in
una prospettiva storica la posizione della dottrina costituzionalistica a fronte di
determinati istituti si comprende perché «letture interpretative della Costituzione
in origine neanche inimmaginabili (…) addirittura contra costitutionem» (Bilan-
cia, 2019, 311), siano successivamente divenute plausibili. Le riflessioni scienti-
fiche sulle forme e sui limiti delle modificazioni costituzionali, gli studi sulla
rigidità, sulla funzione di revisione costituzionale e sul metodo e merito delle
riforme hanno subito un deciso cambio di prospettiva nel passaggio dalla fase
dell’attuazione costituzionale, nei primi trent’anni dell’esperienza repubblicana,
a quella della «grande riforma», passaggio nel quale parte della dottrina, per in-
seguire il dibattito politico, ha finito per avallare il disconoscimento del valore
delle forme legali della modificazione costituzionale, determinando a sua volta
un mutamento di paradigma culturale nell’ambito di questi studi, riflesso di una
più ampia crisi del costituzionalismo prescrittivo, del valore della legalità forma-
le, della gerarchia nel sistema delle fonti.
Al contempo però, e sempre in una prospettiva storica, non si può nem-
meno disconoscere che, anche nel più recente passato, la Costituzione italiana
abbia manifestato forme di resistenza a diversi tentativi di modificazione, ma
soprattutto a più diffuse pratiche di delegittimazione, condotte attraverso la
strategia della in-attualizzazione, il che, al netto di molte altre considerazioni
che meriterebbero di essere svolte, dovrebbe contribuire a rinnegare una sua
presunta e diffusa ineffettività. È dunque l’indagine storica a fornire risposte
rassicuranti sul rendimento della Costituzione italiana, nel passato come anche
nel presente, dove comunque non può essere sottovalutata la pervasività di
(vecchi e nuovi) fattori di erosione del consenso attorno ad essa. E se è vero,
com’è vero, che «le costituzioni debbono raccogliere la sfida della storia e del
cambiamento» (Luciani, 2013, 1), il futuro della Costituzione italiana non po-
trà che dipendere anche dalla capacità di governare la sua modificazione, di
dirigere le evoluzioni dell’ordinamento complessivo, determinando una tra-
sformazione continua dell’esistente, specie quanto alla rimozione degli osta-
coli che si frappongono al pieno sviluppo della persona umana e all’effettiva
partecipazione alla vita del Paese. È un impegno, questo del superamento del-
lo status quo, al quale sono chiamati tutti gli attori istituzionali, le forze politi-
che e sociali e che non può essere lasciato al libero dispiegarsi dei rapporti di
147
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
6. RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI
148
Dinamiche costituzionali. Spunti di riflessione sull’esperienza italiana ■
149
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Ferrara, R. (1997), Salute (diritto alla), Digesto delle discipline pubblicistiche, Utet,
Torino.
Ferrara, M. (1993), Modelli di solidarietà. Politica e riforme sociali nelle democra-
zie, Il Mulino, Bologna.
Fioravanti, M. (2008), Il compromesso costituzionale Riflessioni sulla genesi e sulla
attuazione della Costituzione repubblicana, www.astridonline.it, Relazione al
Convegno organizzato dal Comune di Firenze e dal Comitato per la Difesa della
Costituzione, Firenze, 2 e 3 ottobre 2008.
— (2009), Le due trasformazioni costituzionali dell’età repubblicana, en AA. VV.,
La Costituzione ieri e oggi, Accademia nazionale dei Lincei, Roma.
— (2016), La Corte costituzionale e la costruzione della democrazia costituzionale,
www.cortecostituzionale.it, Roma, 28 aprile 2016.
Fontana, G. (2008), Le revisioni costituzionali a sessant’anni dall’entrata in vigore
della Costituzione, en Modugno, F. (a cura di), Attuazione e integrazione della
Costituzione, Jovene, Napoli.
Haberle, P. (1975/1993), Le libertà fondamentali nello Stato costituzionale, a cura di
Ridola, P., Carocci, Roma.
Iadicicco M. P. (2018), Settant’anni di rigidità costituzionale. Il limite del testo fra
modifiche tacite ed interpretazioni creative, La Rivista del Gruppo di Pisa, www.
gruppodipisa.it/rivista/la-rivista-gruppo-di-pisa, n. 3.
Lamarque, E. (2006), Articolo 30, en Bifulco, R.; Celotto, A.; Olivetti, M. (a cura di),
Commentario alla Costituzione, I, Utet, Torino.
Luciani, M. (1994), Salute: I) Diritto alla salute (dir. cost.), Enciclopedia giuridica
XXXII, Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma.
— (2013), Dottrina del moto delle costituzioni e vicende della Costituzione repub-
blicana, RivistaAic.it, n. 1.
Manetti, M. (2010), Famiglia e Costituzione: le nuove sfide del pluralismo delle
morali, RivistaAic.it, 2 luglio 2010.
Merusi, F. (1990), Servizi pubblici instabili, Il Mulino, Bologna.
Modugno, F. (2012), Interpretazione giuridica, Cedam, Padova.
Morana, D. (2013), I diritti a prestazione in tempo di crisi: istruzione e salute al va-
glio dell’effettività, RivistaAic.it, n. 4.
Morelli, A. (2018), L’agenda della Costituente. Dal metodo dell’Assemblea al di-
scorso sulle riforme, en Cortese, F.; Caruso, C.; Rossi, S. (a cura di), Immagina-
re la Repubblica. Mito e attualità dell’Assemblea Costituente, FrancoAngeli,
Milano.
Morrone, A. (2017), Articolo 3 Cost., en Sesta M. (a cura di), Codice dell’unione
civile e delle convivenze, Giuffrè, Milano.
— (2018a), Fonti normative, Il Mulino, Bologna.
— (2018b), I mutamenti costituzionali derivanti dall’integrazione europea, Federa-
lismi.it, n. 20.
150
Dinamiche costituzionali. Spunti di riflessione sull’esperienza italiana ■
Mortati, C. (1961), La tutela della salute nella Costituzione italiana, Rivista degli
infortuni e delle malattie professionali.
Paladin, L. (2004), Per una storia costituzionale dell’Italia repubblicana, Il Mulino,
Bologna.
Patti, S. (1999), Codificazione ed evoluzione del diritto privato, Laterza, Roma-Bari.
Pezzini, B. (1983), Il diritto alla salute: profili costituzionali, Diritto e Società, n. 1.
— (2019), Il diritto alla salute a quarant’anni dall’istituzione del Servizio Sanitario
Nazionale: le criticità strutturali di un diritto sociale, BioLaw Journal – Rivista
di BioDiritto, n. 2.
Pezzini, B.; Lorenzetti, A. (2011), Unioni e matrimoni same sex dopo la sentenza
n. 138 del 2010: quali prospettive? Editoriale scientifica, Napoli.
Pizzorusso, A. (2006), Postfazione, en Commentario della Costituzione. Leggi costi-
tuzionali e di revisione costituzionale (1994-2005), Zanichelli-Il Foro italiano,
Bologna-Roma.
Pombeni, P. (2016), La questione costituzionale in Italia, Il Mulino, Bologna.
Rovagnati, A. (2013), La pretesa di ricevere prestazioni sanitarie nell’ordinamento
costituzionale repubblicano, en Cavasino, Scala, Verde (a cura di), I diritti socia-
li dal riconoscimento alla garanzia, Editoriale scientifica, Napoli.
Santaniello, G. (1965), La programmazione nel settore sanitario, Rassegna Ammi-
nistrativa della sanità.
Schmitt, C. (1932/1984), Dottrina della costituzione, trad. it, Giuffrè, Milano.
Sesta, M. (2014), Stato unico di filiazione e diritto ereditario, Rivista di diritto civile,
p. 1 ss.
Staiano, S. (2018), Settant’anni. Storia e sorte della Costituzione, Federalismi.it, n. 11.
Tripodina, C. (2018), L’argomento originalista in materia di diritti fondamentali, en
Giuffrè, F.; Nicotra, I. A. (a cura di), Lavori preparatori ed original intent nella
giurisprudenza della Corte costituzionale, Giappichelli, Torino.
Zagrebelsky, V.; Chenal, R.; Tomasi, L. (2019), Manuale dei diritti fondamentali
in Europa, Il Mulino, Bologna.
Zanon, N. (2018), Alle radici del patto costituente. L’insegnamento del dibattito in
Assemblea costituente ai testimoni del presente, en Cortese, F.; Caruso, C.; Ros-
si, S. (a cura di), Immaginare la Repubblica. Mito e attualità dell’Assemblea
Costituente, FrancoAngeli, Milano.
151
REFORMAR, REVISAR, ADOPTAR: LA INGENIERÍA
CONSTITUCIONAL ANTE LA PRUEBA DE LA
MODERNIDAD, PERSPECTIVAS COMPARADAS
Emmanuel Cartier* 1
Université de Lille
*
Catedrático de Derecho constitucional. Director del CRD&P (EA n° 4487).
153
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
1. INTRODUCCIÓN
1
https://www.constituteproject.org (Consultado el 14/09/2019).
2
Cifra correspondiente a los Estados miembros de la ONU.
3
Sobre la cuestión de la duración de las constituciones en el mundo y la verificación de su conside-
rable ritmo de cambio total o parcial, véase el estudio de Elkins, Ginsburg, Melton (2009, spec.
122‑146 [An Epidemiological Analysis of Constitutional Mortality]). Véase tanbien, para una vista amplia
y completa, Timeline of Constitutions (1800-2019): https://comparativeconstitutionsproject.org/chronolo-
gy/ (Consultado el 10/12/2019).
154
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
una buena constitución para alcanzar la felicidad de una nación. Basta con
una mala para hacerla desgraciada». Esta cuestión esencial depende en reali-
dad (y la observación de la realidad es muy importante en esta materia) de la
respuesta que se dé a cuatro preguntas triviales en su forma, pero fundamen-
tales, que enfrentaremos a los desafíos técnicos, económicos y sociales de la
modernidad:
1) ¿Por qué?
2) ¿Para quién?
3) ¿Cómo?
4) ¿Cuándo?
Si el tema de la ingeniería constitucional, en el sentido estricto, pa-
rece más en conexión con la tercera cuestión, a causa de su dimensión
técnica, el redactor de la norma constitucional tiene que tomar en cuenta
la tres otras cuestiones para determinar el contenido de su texto y los
equilibrios entre cada parte del texto constitucional. Entonces trataremos
de cada cuestión. El análisis de estas cuestiones complementarias y con
puntos de conexiones evidentes, exige un doble enfoque teórico y empí-
rico, al recurrir tanto a la teoría del poder constituyente y la mecánica de
las transiciones constitucionales, como al análisis contextualizado, histó-
rico y contemporáneo acerca de la redacción y la revisión de las consti-
tuciones. Para que resulte completo, dicho análisis necesitaría recurrir a
otras ciencias sociales como la sociología, las ciencias políticas, la eco-
nomía, la antropología y, por supuesto, la historia. Desde un punto de
vista empírico, precisaría tomar en consideración la gran variedad de ex-
periencias constitucionales existentes en el mundo, y no sólo las que re-
sultan de los grandes modelos de democracia constitucional. Por supues-
to, un proyecto de tal envergadura no podría realizarse basándose en una
investigación individual y por ello debería recurrir a un equipo de inves-
tigación pluridisciplinario y multinacional que se fundamente en nume-
rosísimos datos empíricos y tome en consideración no sólo el Derecho
constitucional vigente, sino también la experiencia constitucional pasada
de cada nación. Nuestro propósito, que por definición ha de ser localiza-
do y limitado en el tiempo, tratará de abrir vías de reflexión y de suscitar
el debate y el intercambio de opiniones que, en el marco de un coloquio
de alcance internacional, contribuirá sin ninguna duda a enriquecer nues-
tro objetivo.
155
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
4
Lo que no fue el caso de los debates que marcaron la redacción del proyecto de constitución fijado
por el General de Gaulle en 1958 véase: Rançois (1996, 263).
156
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
5
Ampliación ordenada por la disposición del Gobierno provisional de la República francesa de 21
de abril de 1944, Ordenanza del 21 de abril de 1944 portant organisation des pouvoirs publics en France
après la Libération. J. O. R. F. n°34 de 22 de abril de 1944, p. 325-327.
6
Véase la Ordenanza n°45-1874 del 22 de agosto de 1945 fixant le mode de représentation à
l’Assemblée nationale constituante des territoires d’outre-mer relevant du ministères des Colonies, J. O.
R. F. n°197 de 23 de augusto de 1945, p. 5266.
7
Cuentan con una Constitución precedida de preámbulo Alemania, Austria, España, Estonia, Fran-
cia, Grecia, Hungría, Irlanda, Lituania, Polonia, Portugal, la República Checa y Eslovaquia. El resto de
Estados miembros carecen de preámbulo.
8
https://www.constituteproject.org (Consultado el 14/09/2019)
9
Lo que John Austin (1970, 41 ss.) llama «enunciados performativos».
157
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
10
De la siguiente fórmula del primer párrafo, muy descriptiva: «Al día siguiente de la victoria obte-
nida por los pueblos libres sobre los regímenes que han tratado de subyugar y dañar a la persona humana,
el pueblo francés proclama de nuevo que todo ser humano, sin distinción de raza, religión, o credo posee
unos derechos inalienables y sagrados», el Consejo dedujo lo siguiente «se concluye que la salvaguarda
de la dignidad de la persona humana frente a toda forma de sumisión o degradación es un principio de
valor constitucional», Decisión n° 94-343/344 DC del 27 de julio de 1994 Lois bioéthiques, consid 2.
11
También denominada «Pequeña Constitución», véase Klein (1971, 376, ss.).
158
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
12
Ley Fundamental del 23 de mayo de 1949.
13
Jefferson, T., «Letter to Samuel Kercheval», July 12, 1816 et «Letter to James Madison, sept. 6,
1789, véase The letters of Thomas Jeffferson, 1743-1826, (Traducción propia), en http://www.let.rug.nl/
usa/presidents/thomas-jefferson/letters-of-thomas-jefferson/(Consultado el 13/09/2019).
159
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
160
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
161
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
17
Véase sobre esta cuestión de los grupos de expertos y sus desafíos la parte III de esta colaboración.
18
En el sentido del artículo 16 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano
de 1789.
19
Como en nuestra Constitución actual a propósito del príncipe de igualdad como formulado en el
art. 1 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano y sobre todo en el artículo 1ero de la
Constitución de 1958: «Francia es una República indivisible, laica, democrática y social que garantiza la
igualdad ante la ley de todos los ciudadanos sin distinción de origen, raza o religión y que respeta todas
las creencias».
162
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
20
Decisión n° 2012-297 QPC del 21 de febrero de 2013.
163
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
21
En relación con el tratamiento otorgado por el Estado a los Ministros de cultos objeto del Concor-
dato.
Ley de 18 germinal Año X relative à l’organisation des cultes; Ley de 17 de octubre de 1919 re-
22
lative au régime transitoire de l’Alsace et de la Lorraine; Ley de 1 de junio de 1924 mettant en vigueur la
législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle; Ordenanza
de 15 de septiembre de 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine dans les départements
du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.
23
Convención aprobada en París el 26 messidor año IX, entre el Papa y el Gobierno francés, ratifi-
cada el 23 fructidor año IX.
24
Ley de 9 de diciembre de 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État.
164
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
25
Decisión n° 71-44 DC del 16 de julio de 1971, Libertad de asociación.
26
La Corte de Justicia de la Unión Europea ha calificado a los tratados europeos como «constitución
interna de la Comunidad» (CJCE, dictamen 1/76, 26 abril 1977, §12), como «carta constitucional de base»
(CJCE, 23 de abril de 1986, Parti écologiste Les Verts c. Parlement, 294/83, §23) e incluso como «carta
165
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
constitucional de una comunidad de derecho» (CJCE, 14 diciembre de 1991, Espace économique euro-
péen, Avis 1/91, §21). La Corte Europea de Derechos Humanos por su parte, designa a la Convención
como un «instrumento constitucional del orden público europeo» (CEDH, 23 de marzo de 1995, affaire
15318 / 89, Loizidou c / Turquie –exceptions préliminaires–, § 75).
27
Tratado rechazado tras el referéndum francés (mayo de 2005) y el neerlandés (junio de 2005).
166
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
28
Ley constitucional n° 99-568 de 8 de julio de 1999 insérant, au titre VI de la Constitution, un
article 53-2 et relative à la Cour pénale internationale, JORF n°157 de 9 de julio de 1999 p. 10175
29
Ley constitucional n° 2007-239 de 23 de febrero de 2007 relative à l’interdiction de la peine de
mort, JORF n°47 de 24 de febrero de 2007 page 3355.
30
Posibilidad de someter el caso al Consejo Constitucional de naturaleza política: permitida tan sólo
al Presidente de la República, al Primer Ministro, al Presidente de la Asamblea Nacional y del Senado y
(tras la revisión constitucional de 25 de junio de 1992) a 60 Diputados o Senadores.
31
Al añadir un artículo 75-1 que establece que «Las lenguas regionales pertenecen al patrimonio de
Francia».
32
Decisión n° 99-412 DC del 15 junio de 1999.
33
CA, del 3 febrero de 1994, n°12/94, J. T. 1994.532.
167
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
34
Desde la famosa decisión n.º 74-54 DC, del 15 de enero de 1975.
35
Decisión n.º 2018-770 DC, del 6 de septiembre de 2018.
36
El objetivo de este mecanismo es facilitar la aplicación de la jurisprudencia del Tribunal Euro-
peo de Derechos Humanos a nivel nacional y resolver de antemano las dificultades de interpretación del
Convenio.
37
La Constitución francesa de 1946 y su preámbulo, al cual todavía remite el preámbulo de la actual
Constitución, ilustra bien lo anterior, en particular en la categoría de «principios particularmente necesa-
rios en nuestros tiempos» del apartado 2, relativo a un conjunto de derechos económicos y sociales, como
el derecho de huelga, el derecho sindical, el derecho a la determinación colectiva de las condiciones de
trabajo de los trabajadores, el derecho a la educación, el derecho a la salud, el derecho a la seguridad social
o el derecho de asilo.
168
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
Esta tercera cuestión es más clásica, y conlleva una dimensión más téc-
nica, así como una dimensión teórica fundamental, en la medida en que pre-
supone la determinación del titular del poder constituyente. Esta determina-
ción depende en sí misma del tipo de soberanía establecida, que resulta del
principio de legitimidad que combina la forma de Gobierno (democrática,
teocrática, aristocrática, monárquica, etc.) y la forma de Estado (unitario o
compuesto). Se trata por tanto de una cuestión teóricamente complicada que
no abordaremos en toda su complejidad, conformándonos con evocar las
grandes líneas, así como su reformulación en la fórmula de la soberanía con-
sagrada después por la Constitución. Una vez resuelta previamente esta
cuestión, queda por determinar el mecanismo constituyente, de acuerdo con
el principio de legitimidad escogido.
38
Sobre la importancia de los Preámbulos, véase Supra (1).
169
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
39
Los estatutos de ambos Imperios se implementaron sobre la base de consultas populares que
adoptaron la forma de referéndum, y que resultaron llamamientos, más o menos encubiertos, a la aclama-
ción. Tres plebiscitos (Año VIII, Año X y Año XII) marcaron el ascenso de Napoleón I al poder y dos
votaciones sucesivas otorgaron al Príncipe-Presidente, Luis Napoleón, una gran delegación de poderes
(1851) antes de otorgarle la corona del Imperio (1852). También se utilizó en 1870 un plebiscito para ra-
tificar las medidas liberales adoptadas por Napoleón III tras su subida al poder.
170
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
40
Primera pregunta: ¿Quiere que la asamblea elegida este día sea constituyente?
Segunda pregunta: ¿Si el electorado respondió sí a la primera cuestión, usted aprueba que los po-
deres públicos, hasta la postura vigente de la nueva Constitución, hayan organizado conforme al proyec-
to al lado?
41
Un primer borrador se rechazó por referéndum en abril de 1946. La Asamblea Constituyente se
disolvió y se convocaron nuevas elecciones. La segunda Asamblea Constituyente propuso un nuevo borra-
dor que se adoptó en septiembre de 1947 y se convirtió en la Constitución de la IV República.
42
Véase sobre esta cuestión el informe de la Comisión de Venecia sobre «La enmienda constitucio-
nal», 19 de enero de 2010, Estudia n° 469 / 2008, p. 14-15, http://www.eods.eu (Consultado el 15/09/2016)
43
Decisión n° 2003-469 DC de 26 de marzo de 2003, Loi constitutionnelle relative à l’organisation
décentralisée de la République.
171
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
4.2 E
l papel ambivalente de los dictámenes en el procedimiento
constituyente
172
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
El comité presidido por el Decano Vedel, instituido por Decreto del Pre-
sidente Mitterrand en 1992 con una hoja de ruta muy larga, fue el primer grupo
auténtico de expertos en materia constitucional. En efecto, estaba compuesto
por primera vez en la historia constitucional de la República por «personalida-
des escogidas en función de sus capacidades y que, salvo excepción, no eran
titulares de ningún mandato político, dicho de otra manera, un comité de sa-
bios» (Hamon, Troper, 2007, 520).
En el año 2002, el Presidente Chirac, recurrió a un comité presidido por el
profesor Pierre Avril para deliberar acerca de una reforma del estatuto penal del
Jefe de Estado. En julio del año 2007, el Presidente Sarkozy nombró un comité
de «equilibrio y modernización de las instituciones de la V República», presidi-
do por el ex Primer Ministro Édouard Balladur. Al año siguiente, se encargó a un
comité presidido por Simone Veil que deliberara sobre las eventuales modifica-
ciones que podrían incorporarse al Preámbulo de la Constitución. François Ho-
llande retomó esta fórmula, al decretar en julio de 2012 la creación de una Co-
misión «de renovación y deontología de la vida pública», presidida por el ex
Primer Ministro Lionel Jospin. Cada uno de estos grupos de expertos, salvo el
presidido por Simone Veil, originará propuestas de revisión de la Constitución.
Las resultantes del Comité Balladur (77 propuestas), darán lugar a la revisión
constitucional más importante que ha conocido la V República, de fecha 23 de
julio de 2008. El papel de estos expertos internos, designados por el ejecutivo,
consiste finalmente en estudiar los modos de transponer, al ámbito constitucio-
nal, un proyecto cuyas grandes líneas vienen definidas por el poder político. De
este modo, el dictamen de los comités se pone en marcha a la vez de modo co-
yuntural y finalizado en función de las intenciones constitucionales del poder.
Los dictámenes internos, común a numerosos Estados, tienen como prin-
cipal inconveniente el de sustraer a la representación nacional una parte de la
elaboración constitucional, sin duda por su bien y por la coherencia y eficacia
del instrumento constitucional, pero puede que no sea por el bien de la demo-
cracia, al menos cuando no están sometidos a cierta transparencia o incluso a
un proceso de participación pública.
173
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Más allá de los actores públicos, cada vez más despachos de abogados in-
ternacionales tienden a ofrecer sus servicios de redacción a los Estados en busca
de una solución transitoria tras salir de una crisis. Aunque recurrir al sistema pro
bono es frecuente en la materia y se justifica por una visión ética responsable, las
44
No nos extenderemos en los dictámenes ofrecidos por los Estados extranjeros, en particular occi-
dentales, en relación con sus antiguas colonias o con respecto a Estados en reconstrucción tras una inter-
vención militar, ya sea o no bajo auspicio de las Naciones Unidas, en relación con los cuales existe una
copiosa literatura jurídica y distintos ejemplos característicos tales como Alemania o Japón de después de
la guerra o incluso Afganistán, Irak o Kosovo. Nosotros nos detendremos en otro tipo de dictámenes, pú-
blicos y privados, pero cuya dimensión técnica es primaria, véase Elkins, Ginsburg, Melton (2008).
45
Informe del 3 de agosto de 1999, con motivo de los 10 años de la Comisión de Venecia, CDL-INF
(99) 13, http://www.venice.coe.int (Consultado el 15/09/2019).
46
La Comisión intervino, por ejemplo, de manera importante en el proceso de elaboración de la
nueva Constitución boliviana (2011-2012).
47
http://www.eods.eu (Consultado el 15/09/2019).
174
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
48
http://www.globalprobonosurvey.com/ (Consultado el 15/09/2019).
49
Steinitz (2009). Véase también el trabajo para poner en valor la obra de estos despachos interna-
cionales en torno a la noción de «pro bono global», realizado por el Instituto Pro Bono (PBI) desde su
creación en el año 1996, http://www.probonoinst.org (Consultado el 15/09/2019), o el de la Corporación
Pro Bono desde el año 2000, http://www.cpbo.org (Consultado el 15/09/2019).
50
http://worldjusticeproject.org (Consultado el 14/09/2019).
51
Con referencia al nombre de los almacenes y de la empresa IKEA que son especializados en la
venta de muebles en kit (desmontados).
175
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
4.3 L
os contrapesos contemporáneos bajo influencia de los dictámenes
y de los límites de la democracia semidirecta
52
Para el Consejo Constitucional francés, véase la Decisión n° 2006-540 DC de 27 de julio de 2006,
Loi relative au droit d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information, consid. 19.
176
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
4.3.3.1 La iniciativa
Por una parte, han aparecido de forma temprana entre los factores des-
encadenantes de ciertas transiciones constitucionales o, al menos, de refor-
mas constitucionales de importancia como en Túnez, Marruecos 55 y Egipto
durante la Primavera Árabe, de hecho denominadas por algunos como «Re-
voluciones 2.0».
53
Véase el caso de Turquía, Tailandia, Irán, Siria, Corea del Norte, China, Venezuela o Rusia
(Tûrk, 2013, 1489).
54
No hablaremos de la etapa de la ratificación que es también impactada por el numérico gracias al
voto electrónico que es otro problema ya tratado por numerosos autores francés como extranjeros.
55
Referéndum relativo a la revisión de la Constitución de julio de 2012, organizada a iniciativa del
rey de Marruecos, véase el n.º 145 de la revista Pouvoirs dedicado a Marruecos (VV. AA., 2013).
177
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
56
Al final del proceso, se habían recogido mediante Internet 3.600 comentarios y 370 propuestas de
artículos, «Les Islandais se prononcent sur une nouvelle Constitution écrite par des «gens ordinaires»»,
Le Monde, 20 octubre 2012.
178
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
57
La tasa de penetración de Internet en los diferentes continentes es muy variable: en 2016, es de
89 % en América del Norte, del 73,9 % en Europa, del 61,5 % en América Latina – Caribe, del 73,3 % en
Oceanía-Australia, del 53,7 % en Oriente Medio, del 44,2 % en Asia y del 28,6 % en África. Asia represen-
ta el 49,6 % de la comunidad de internautas frente a sólo un 9,4 % en África, justo por delante de Europa
(17 %) y América Latina – Caribe (10,7 %), http://www.internetworldstats.com/stats.htm.
58
En este punto cabe señalar el importante papel jugado por el ICANN (Internet Corporation for
Assigned Names and Numbers), organismo privado sin ánimo de lucro creado en 1998, bajo la jurisdicción
del Derecho de California y dirigido por un directorio de 21 miembros y con la posibilidad por parte de
Estados Unidos de suspender los nombres de dominio (Benhamou & Sorbier, 2006, 4).
59
Por ejemplo muy recientemente en Francia la ley ordinaria y la ley Orgánica de 22 de diciembre
de 2018 sobre el tratamiento de la información. Estas leyes crean un nuevo procedimiento civil sumario
destinado a poner fin a la difusión de información falsa durante los tres meses anteriores a una elección
nacional. Cuando se le remite un caso, el juez debe evaluar, en un plazo de 48 horas, si esta información
falsa se difunde «de manera artificial o automatizada» y «masiva». Las plataformas digitales como Face-
179
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
book están sujetas a obligaciones de transparencia cuando distribuyen contenidos a cambio de una tarifa.
El Conseil supérieur de l’audiovisuel français también puede impedir la difusión de servicios de televi-
sión «controlados por un Estado extranjero» o «bajo la influencia de dicho Estado», y que afecten «a los
intereses fundamentales de la nación». El Consejo constitucional especificó en una reserva de interpreta-
ción, con motivo de un control a priori (obligatorio para las leyes orgánicas) que el juez sólo podía ordenar
que se pusiera fin a la difusión de información si la inexactitud o el carácter engañoso de la información
era «manifiesto» y que el «riesgo de alterar la sinceridad de la votación» también era «manifiesto», Con-
sejo constitucional, Sentencias n 2018-773 y 2018-774 DC de 20 de diciembre.
60
Encontramos tales límites asociados a periodos de prohibición de revisión en las Constituciones
de Albania, Bélgica, Estonia, Georgia, Lituania, Luxemburgo, Moldavia, Montenegro, Portugal, Rumania,
Serbia, España y Ucrania, véase el Informe de la Comisión de Venecia sobre «La enmienda constitucio-
nal», op. cit., p. 14.
180
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
61
Ejemplo de ello son los borradores de leyes constitucionales relativos al quinquenio de 1973 y los
relativos a la supresión de los miembros de derecho del Consejo Constitucional de 2013 o la inscripción
del estado de excepción y de la pérdida de nacionalidad en la Constitución de 2016.
62
Por ejemplo, Ucrania. Véase el Informe de la Comisión de Venecia sobre la «Enmienda constitu-
cional», op. cit.
63
Por ejemplo, Bulgaria, Albania, Estonia, Kirguistán, Lituania, Montenegro, Serbia y Ucrania,
ibid.
181
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
64
Véase sobre este tema Tûrk, Vallar ( 2018, 240).
182
Reformar, revisar, adoptar: la ingeniería constitucional... ■
183
LA ITALIANIZACIÓN DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA
1. INTRODUCCIÓN
185
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Hace tiempo que sostengo que Italia –su orden constitucional, su Repú-
blica, su democracia– no entraña ni encierra, en rigor, excepción, ni patología
ni tampoco un eslabón enfermo, en el decurso histórico del constitucionalismo
demoliberal comparado: Desde mi punto de vista, Italia sería más bien precur-
186
La italianización de la reforma constitucional en España ■
Cabe subrayar, en efecto, que las dos únicas ocasiones en que la Consti-
tución española de 1978 ha sido reformada, la consideración determinante ha
sido la del impacto del Derecho europeo sobre nuestro ordenamiento jurídico.
En la primera, el Tratado de Maastricht (TUE) de 1992 requirió ensan-
char el ámbito subjetivo del derecho de sufragio (incorporando a la redacción
originaria del art. 13.2 CE la locución «y pasivo») en las elecciones municipa-
les (no así en las autonómicas ni en las generales, obedientes ambas aún hoy a
su incardinación en espacios de soberanía, y cuya representación electiva os-
187
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
188
La italianización de la reforma constitucional en España ■
zar el porcentaje –1/10– requerido por la CE para poder exigirlo desde cual-
quiera de las Cámaras).
Pero también y, sobre todo, por las especialidades impuestas al procedi-
miento: lectura única (art. 93 RCD) y procedimiento de urgencia (art. 150 CE),
aun cuando fuese agriamente discutida –y desde luego protestada– la adecua-
ción del supuesto (no se trataba, en efecto, de una materia que se prestase al
trámite más acelerado ni por su «simplicidad» ni por su sencillez desde el
punto de vista técnico). Su ácida calificación como «reforma exprés» de la
Constitución impregnó la teoría de la Constitución y la de su reforma, dificul-
tando desde entonces el discurso hasta esa fecha practicado tanto por los pro-
fesores y la ciencia constitucional como por los medios de comunicación for-
madores de opinión en torno a las precondiciones y requisitos exigibles para
emprender una reforma (meditación, elaboración cuidadosa y amplio consen-
so social, político, parlamentario e incluso consenso doctrinal en torno a su
oportunidad y a su necesidad).
189
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
190
La italianización de la reforma constitucional en España ■
191
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
nal común (el ius commune europeo), síntesis de las tradiciones constituciona-
les compartidas (Imperio de la ley, derechos fundamentales, separación de
poderes, garantías jurisdiccionales) (Häberle, Alonso García...).
Con estas premisas en mente, y abundando en el provecho de este esfuer-
zo analítico, Díez Picazo se ha preocupado por individuar al menos cuatro
acepciones relevantes de la idea de Constitución europea, en estricta relación
con el material de trabajo que sirva de plataforma para la reflexión: a) una
primera haría referencia a la aportación protoconstituyente de las elaboracio-
nes jurisprudenciales del TJUE (Rasmussen, Mancini...); b) una segunda in-
tentaría identificar la Constitución europea en el conjunto trabado por las pie-
zas fundamentales de la que cabría denominar «regla esencial del
Ordenamiento comunitario», la clave de bóveda, pues, de su sistema de fuen-
tes y las señas esenciales para su identificación (Bernhardt); c) desde una ter-
cera óptica, Cassese ha cifrado en la identificación de la estructura de poder (el
sistema político-institucional) interno de la Comunidad su «constitución inter-
na», dándose aquí, como es sabido, una viva discusión en torno a la recognos-
cibilidad de su forma de gobierno respecto de las categorías conocidas hasta
hoy (¿una nueva versión bicéfala de la tradicional tripartición de poderes?; ¿un
presidencialismo –cuya cabeza y motor sería el Consejo Europeo, y cuya ad-
ministración bicéfala asegurarían la Comisión y el Consejo de Ministros-, in-
cipientemente expresivo de un proceso protofederalizante?; ¿un «objeto polí-
tico no identificado»?); d) una cuarta acepción enfatiza una variante de la
tercera línea de aproximación apuntada: la que ve en la Constitución europea
las bases de una emergente federación de Estados a través del Derecho (Hart-
ley, Weiler...), dando realmente por buena la versión que hace de la Comunidad
europea, por encima de ninguna otra cosa, una Comunidad de Derecho, así
como la generación de una cultura común de instrumentos y conceptos com-
partidos.
Bien es sabido, no obstante, continúa Díez Picazo, que la sola idea de
Constitución encierra significaciones claramente polisémicas y polifunciona-
les en ese marco cultural que, no obstante, compartimos. Sabemos, efectiva-
mente, que su acepción politológica alude a la organización distintiva de la
autoridad, el poder y la producción de normas en una comunidad. Sabemos
también que, desde Kelsen, podemos individuar en la pieza basilar o funda-
mental de un orden o sistema de Derecho la Constitución del mismo, la norma
a partir de la cual, o de conformidad con la cual, resulta posible deducir la
validez de las demás. Pero sabemos igualmente que el constitucionalismo oc-
cidental, esa cultura compartida sobre la que gravitamos, ha hecho acompañar-
se también de una dimensión material –relativa a sus contenidos mínimos e
192
La italianización de la reforma constitucional en España ■
193
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
194
La italianización de la reforma constitucional en España ■
fuerza que nunca antes, algo más que una mera «organización internacional»
sujeta a los patrones clásicos del Derecho internacional público que rige las
relaciones interestatales y las organizaciones internacionales.
Para corroborarlo, baste pensar en que no existe ninguna genuina organiza-
ción de Derecho Internacional que cuente con un Parlamento multinacional di-
rectamente electivo ni que proteja a sus ciudadanos con una Carta de Derechos
supranacional y vinculante; ni que garantice a sus ciudadanos un acceso directo
–a través de recurso de anulación u omisión– o un recurso indirecto –la cuestión
prejudicial ante el TJUE, que actúa como garante de los principios constitutivos
de primacía, eficacia directa y aplicación uniforme del Derecho de la Unión
(sentencias del TJUE, desde Van Gend & Loos de 1963 y Costa/Enel de 1964).
Sí, efectivamente, desde el TL el Derecho Europeo es más constitucional
que antes. Más que nunca en el pasado. Pero lo es, para serlo, de un nuevo
constitucionalismo que debería cualificarse como «Derecho pos-nacional» (en
la medida en que supera la tradicional identificación entre la Constitución y el
Estado nación), «Derecho pos-estatal» (que expresa la superación de esa iden-
tificación del Derecho constitucional con respecto del Estado como forma po-
lítica, puesto que el carácter supranacional consiste en la primacía del Derecho
europeo, que desplaza al estatal por consentimiento expreso o implícito de los
Estados miembros), y «Derecho pos-soberano» (dando asimismo por supera-
da la tradicional acepción de la «soberanía» vinculada al poder «originario» e
ilimitado del absolutismo).
A partir de esas coordenadas, varias escuelas de pensamiento compiten
por dar cuenta de los rasgos definitorios del fenómeno del constitucionalismo
europeo de la «integración», de los «Estados integrados» de la UE. Repasando
sus acepciones más significativas, podríamos distinguir tres líneas:
a) La tesis de la soberanía compartida (McCormick, entre otros), carac-
terizada por una comprensión pragmática de la «relativa incertidumbre» de la
tradicional noción de la soberanía estatal en el contexto jurídico y político de
la integración europea.
b) La tesis del contractualismo federativo (Weyler, entre otros), que
propone la superación de la idea de Constitución en cuanto documento escrito
o textualidad formal (con un enfoque éste que también exhibe matriz anglosa-
jona), al servicio de una comprensión «federativa» de Europa. En esta funcio-
naría una jerarquía formal de la norma europea (unión «por arriba»: el Dere-
cho) junto a una jerarquía material a los Estados (principio de «tolerancia
constitucional» en la cesión y/o atribución de «competencias de soberanía»;
unión «desde abajo»: el Estado).
195
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
196
La italianización de la reforma constitucional en España ■
Desde este punto de vista, habría que reconocer de entrada que no parece
verosímil una reforma próxima del TL, dado que todavía requiere la regla de
la unanimidad de los (todavía hoy, en negociación del Brexit) 28 EE. MM. y
un laberíntico iter de ratificaciones nacionales sujetas al Derecho interno de
los 28 EE. MM. (Art. 48 TL: ¡reformar este artículo debería ser en sí la prime-
ra prioridad de reforma de los Tratados!).
Pero aun así, en caso de abrirse paso, una eventual reforma de los Tratados
orientada a reforzar sus componentes constitucionales debería asimismo con-
templar contenidos materiales. Una aproximación somera, no exhaustiva, a esos
aspectos materiales debería, a mi juicio, reformular los siguientes elementos:
a) Reforma del Ejecutivo comunitario. Se trataría de instituir una Pre-
sidencia unitaria del Consejo y de la Comisión, actuales expresiones de un
Ejecutivo bicéfalo en la UE, para unir así en una única figura la Presidencia del
Ejecutivo europeo.
b) Reforma y refuerzo del Parlamento Europeo, entre otros objetivos,
para entender de una vez el reconocimiento de una genuina iniciativa legislati-
va parlamentaria. Actualmente, esta iniciativa se contrae al «informe de propia
iniciativa» por el que el Parlamento Europeo insta a la Comisión que adopte
iniciativas legislativas. El déficit a este respecto resulta más bien simbólico: no
se olvide que también en los EE. MM. la iniciativa legislativa la monopolizan
los gobiernos. Así sucede en España, donde transcurren legislaturas enteras sin
que se produzca ninguna iniciativa legislativa parlamentaria por la vía de la
Proposición de Ley. Hace mucho que en España toda la legislación adoptada
por las Cortes Generales procede en efecto de la iniciativa del Gobierno (por
vía del Proyecto de ley) y, de un tiempo a esta parte, casi exclusivamente por
la vía del Decreto Ley. En la anterior legislatura, la mayoría absoluta del Par-
tido Popular sólo ha interpuesto en cuatro años una iniciativa legislativa. Y ha
sido –la verdad sea dicha– una falsa iniciativa, obedeciendo en realidad las
instrucciones del Gobierno: se concentró, recuérdese, en la restricción de la
jurisdicción universal en la Audiencia Nacional en el delito de genocidio y de
lesa humanidad.
c) Además, se precisa acompasar el ciclo del Marco Financiero Plu-
rianual (MFP) a la legislatura europea (5 años). Así, los electores podrían de-
cidir con su voto la orientación de las prioridades del Gobierno y la equidad de
los ingresos tributarios (lo que exige una reforma fiscal, recursos propios,
combate al dumping fiscal, al fraude, a la evasión, a la elusión y a los paraísos
fiscales).
197
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
d) En cuanto a otros objetivos, debería acabarse de una vez con la doble
sede en los Tratados: Bruselas y Estrasburgo.
e) Banco Central Europeo: reformando su configuración (sujetando a
este órgano tecnocrático a controles democráticos) y su mandato (vinculándo-
lo al crecimiento y al empleo), autorizándolo a defender el euro, corrigiendo
así los «defectos congénitos» con que nació la moneda única.
f) Institucionalización y refuerzo de los partidos políticos, de las funda-
ciones vinculadas a los partidos políticos, de la transparencia y dación de
cuentas por su financiación y, consiguientemente, del espacio público europeo
sobre el que ha escrito Häberle en cuanto requisito de la ciudadanía.
En conclusión, parece preciso acometer un nuevo ciclo constitucional
que generaría con el tiempo una teoría constitucional adecuada a esa nueva
arquitectura de la complejidad.
Y es imperativo, a mi juicio, cometerlo orientado a un impulso federal.
Federalismo y constitucionalismo van unidos en la historia. Federar es pactar,
unir –no desunir– y federar es pactar haciéndolo en la Constitución: esa madu-
ración y profundización del constitucionalismo europeo contribuiría sin duda
a reforzar la seguridad jurídica y el Imperio de la Ley en la UE, superando así
el actualmente llamado «Dilema de Copenhague» por el que la UE verifica los
requisitos de acceso antes de la adhesión, pero no tras la adhesión) y clarifican-
do las reglas para una eventual «secesión» (UK, puerta de salida; brexit: reglas
de juego para la «salida del club», ex art. 50 TUE, sabiendo todos los actores
–EE. MM y UE– a qué atenerse y cómo hacerlo).
198
La italianización de la reforma constitucional en España ■
des de cada uno de los miembros de la eurozona, sino ejecutando un plan co-
mún de defensa mutua y refuerzo compartido de la confianza del conjunto en
la moneda que comparten. Una vez más, el Banco Central Europeo debería
actuar como garante de liquidez y prestamista de último recurso, a los Estados
y no sólo a los Bancos que se enriquecen comprando la deuda soberana de los
Estados que se han empobrecido y endeudado rescatando previamente a esos
mismos Bancos. Y deberemos conformar, además, un Tesoro Europeo, con un
responsable europeo de finanzas europeas (un ministro europeo de finanzas,
reconocible como tal). Y disponer en el menor plazo posible de una Agencia
Europea de Deuda, capaz de emitir eurobonos que den lugar a una mutualiza-
ción racional y convenida de hasta un cierto porcentaje de la deuda de los Es-
tados (hasta un 60%) en modo que podamos conseguir entre todos tipos de
interés asumibles en plazos manejables, aligerando así la carga del servicio
financiero sobre los presupuestos. Por su parte, el Banco Europeo de Inversio-
nes debería aumentar también su hasta ahora raquítica «potencia de fuego»
inversora, pasando de sus actuales reservas (alrededor de 80.000 millones de
euros) al entorno de los 400.000 millones de euros: el objetivo es emitir Pro-
ject Bonds de orientación finalista para financiar redes transeuropeas en in-
fraestructuras, transportes, energías renovables y comunicaciones, todas ellas
orientadas a la generación de empleo y, en especial, de empleo joven.
Pero lo más importante es que la Comisión y el Consejo acierten a formu-
lar –de una vez, con rigor– un plan sostenido a medio y largo plazo de creci-
miento y empleo, con inversiones selectivas en formación, innovación, inves-
tigación, diseño, biotecnologías. Crecimiento sostenible, verde, solidario, no
basado en el consumo destructivo ni en el endeudamiento insostenible. Es cla-
ro que para ello hacen falta recursos, europeos y nacionales. Y ello comporta
hablar de un nuevo Pacto Fiscal. Y esto no consiste sólo en velar por la reduc-
ción (y «disciplina») del gasto, sino por la aseguración de los ingresos propor-
cionados a la necesidad imperiosa de preservar el modelo social y la capacidad
cohesiva e integradora –territorial, social e intergeneracional– del propio pro-
yecto europeo, tal y como quedó establecido en el Tratado de Lisboa.
Este horizonte, a su vez, exige la determinación de combatir las insoste-
nibles inequidades fiscales entre los EE. MM (armonización fiscal, luchando
contra el dumping fiscal). Pero exigirá también remover las injusticias en el
reparto de las cargas tributarias en el interior de los EE. MM: mientras las
rentas del trabajo están por lo general saturadas, las rentas de capital, los bene-
ficios empresariales y las grandes fortunas navegan libres en el éter de la des-
fiscalización, a través de todo tipo de figuras interpuestas al servicio de los
menos, que son los más poderosos, los mejor asesorados para eludir no ya sólo
199
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
200
La italianización de la reforma constitucional en España ■
201
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
chas de sus costuras, pero también entre quienes abogan por una reforma, en
serio, de la Constitución que pueda ser completada por sus propios procedimien-
tos (Título X CE, arts. 167 a 168 CE). Lo que sería expresivo en sí de una madu-
ración democrática sin precedentes en nuestra torturada historia de disrupciones
violentas y quiebras de hecho o fácticas de nuestras constituciones históricas, en
una sucesión de asonadas, cuartelazos, pronunciamientos, sublevaciones milita-
res, guerras civiles e inmenso derramamiento de sangre. Una historia desdichada
que sólo en la transición y ciclo constituyente condujo en 1978 a una Constitu-
ción políticamente consensuada, democráticamente legitimada, jurídicamente
normativa y cuya garantía de supremacía es confiada a un Tribunal Constitucio-
nal y a un Poder Judicial homologables en todo a la «democracia avanzada»
apuntada en el Preámbulo que redactó Tierno Galván.
Y hace ya tiempo también que en los Congresos de la asignatura se cons-
tata un amplio acuerdo profesoral y científico acerca de la conveniencia de
acometer una reforma de la Constitución que la actualice, poniendo en hora
sus disposiciones más obsoletas, y relance su capacidad de integración. Este
entendimiento abarca, además, posiciones ideológicas y preferencias políticas
muy distintas entre sí, expresivas del pluralismo cada vez más acentuado que
delinea el paisaje político y social español.
Pero hace asimismo mucho tiempo que a las consideraciones doctrinales
se acompañan otras, de cariz eminentemente crítico respecto de la incapacidad
mostrada hasta ahora por la representación política de la ciudadanía a la hora
de liderar y completar con éxito esa tarea de reforma constitucional, aún a día
de hoy pendiente, una y otra vez preterida.
Esta crítica se recrudece cuando se constata que hace demasiados años
que se la posterga a pesar de los numerosos llamamientos y las crecientes alar-
mas que se han ido encadenando, esgrimiéndose de forma cada vez más mani-
da que «no es el momento» (nunca lo es) «por falta de consenso». Porque du-
rante todos estos años ha debido recordarse que el consenso no precede nunca
a la discusión y al debate, sino al revés. ¡Y que, si nadie asume su responsabi-
lidad de sentarse a conversar con opiniones distintas o contrarias a las propias,
ningún consenso caerá del cielo como si fuese «fruta madura» o «precipitación
meteorológica», puesto que el único acuerdo alcanzable dimanará de compro-
misos y concesiones mutuas entre posiciones inicialmente distantes o incluso
opuestas entre sí!
En el horizonte de la reforma constitucional coexisten por lo tanto obje-
tos políticos y obstáculos igualmente políticos –no técnicos ni doctrinales-,
por donde quiera que enfoquemos el examen del problema y decidamos abor-
202
La italianización de la reforma constitucional en España ■
203
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
204
LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN EN SU
CUARENTA ANIVERSARIO:RAZONES DE SU
CONVENIENCIA Y ALGUNA SUSPICACIA
SOBRE SU OPORTUNIDAD
*
Profesor de Derecho constitucional de la Universidad de Murcia. Este trabajo constituye una revi-
sión del estudio que fue reconocido por el Jurado de la XVII edición del premio de artículos jurídicos
«García Goyena» (2018) como meritorio de publicación y que fue recogido en el n. 23 de 2018 de la Re-
vista de Derecho UNED.
205
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
1
Como expresa Pérez Royo (2015, 27), «el impulso constitucional de ‘la Transición’ ha sido, sin
duda, desde la perspectiva democrática, el impulso más fecundo de nuestra historia».
2
Declaración de Gredos aprobada por los ponentes de la Constitución el 7 de octubre de 2003.
Texto accesible en: http://www.abc.es/hemeroteca/historico-08-10-2003/abc/Nacional/texto-integro-de-
la-declaracion-de-gredos-aprobada-ayer-por-los-ponentes-de-la-constitucion_212367.html
206
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
3
Cfr. Pérez Royo (1987, 123), quien se refiere también a lo singular de la Constitución española
en la historia constitucional.
4
Sobre las diferentes maneras de incumplir, cambiar o abrogar la Constitución en la práctica espa-
ñola, vid. Muñoz Machado (2016, 76 y ss.). Y más en general en relación con el poder de reforma en la
historia constitucional española, cfr. Rubio Llorente (2009).
5
A este proceso de sacralización se refiere López Aguilar (2012, 201). También García Roca
(2017, 208), señala el riesgo de sacralizar la Constitución.
6
En un momento en el que España ha sufrido la dura embestida de un nacionalismo secesionista que
ha tratado abiertamente de romper con la Constitución apoyado por un amplio sector de la población en
Cataluña, hay que afirmar con cautela la consolidación de una cultura constitucional en nuestro país. Es
verdad que, por el contrario, las manifestaciones vividas en Cataluña en defensa de la Constitución o la
exhibición de banderas de España por todo el territorio nacional en algunos casos pueden ser expresión de
un nacionalismo españolista, pero también creo que en muchos otros son signo de un sano patriotismo
constitucional.
7
Las dos reformas constitucionales que se han producido de la Constitución española de 1978 no
han revestido gran relevancia y de ahí que me permita reconocer, aunque resulta paradójico, la condición
prácticamente «virginal» de nuestra Constitución.
8
Sobre la reforma constitucional en general, véanse, entre otros: De Vega (1985), Pérez Royo
(1987), García-Atance (2002), Vera Santos (2007) y Tajadura Tejada (2018).
9
Tal y como advierte Pérez Royo (2015, 27-28) a través de los procedimientos de reforma «la so-
ciedad española debería de ser capaz de resolver políticamente, pero de manera jurídicamente ordenada,
cualquier problema con el que tuviera que enfrentarse. Es lo que ocurre en los demás países europeos
occidentales (…). Periódicamente hacen uso de la reforma constitucional y renuevan de esta manera la
legitimidad constituyente originaria». Sin embargo, «En España no es así. La reforma de la Constitución
es la última asignatura constitucional de la que la sociedad española tiene que examinarse. Porque todavía
no se ha examinado», las dos reformas constitucionales no han sido propiamente reformas constituciona-
les españolas.
207
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
10
Las citas son de García Roca (2014, 18), donde califica ésta como «la maldición del constitucio-
nalismo español». Pérez Royo (2015, 31-32), por su parte, responde a esta pregunta con pesimismo:
«Parece, sin embargo, que no hemos sido capaces de esquivar esa maldición de que las constituciones no
se reforman sino que se desmoronan y acaban teniendo que ser sustituidas por otra».
11
Véase a este respecto De Vega (1985, 53 y ss.).
12
Sobre la permanente tensión entre constitucionalismo y democracia que marca las dos grandes cues-
tiones de la Teoría de la Constitución (inmutabilidad y normatividad), véase Rubio Llorente (2009, 20).
13
A este respecto, en el constitucionalismo norteamericano, destacaron los debates recogidos en El
Federalista entre Madison y Jefferson. Este último concluía que la tierra se ha hecho «para el uso de los
vivos y no de los muertos», de lo que deducía que la Constitución debía revisarse aproximadamente cada
dos décadas. Una línea argumental que fue igualmente defendida por Paine y en Francia también Sieyès
en la presentación de la Declaración de Derechos francesa sostuvo que sería conveniente fijar épocas fijas
para la revisión de la Constitución. Por su parte, la Constitución francesa de 1973 acogió estas tesis y la
misma declaró con rotundidad en su artículo 28: «Un pueblo tiene siempre el derecho a revisar, reformar
y cambiar su Constitución. Una generación no puede someter a sus leyes a las generaciones futuras». Sin
208
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
llegar a estos extremos que, como reconoce Rubio Llorente (2009, 22), llevaban a «sacrificar el consti-
tucionalismo a la democracia, de manera que la fuerza vinculante de la Constitución no se extendiera a
quienes no pudieran consentirla», se terminó imponiendo la tesis más moderada de Madison quien apostó
por dar con un sistema que protegiera «por igual contra la facilidad extrema [de la reforma], que haría a la
Constitución demasiado variable (…) y contra la exagerada dificultad, que perpetuaría sus defectos mani-
fiestos» (citas de El Federalista tomadas de Garrorena Morales (2014, 100)). De ahí el procedimiento
rígido de reforma de la Constitución de los Estados Unidos previsto en su artículo V o el de la Constitución
francesa de 1791. A este respecto, puede verse especialmente De Vega (1985, 53 y ss.), y Rubio Lloren-
te (2009, 20 y ss.). Más recientemente, Muñoz Machado (2016, 15 y ss.) recupera a los clásicos para
responder a la pregunta «¿Pueden las generaciones pasadas imponer una constitución a las generaciones
siguientes?», y Tajadura Tejada (2018, 15 y ss.).
14
Como expone Vera Santos (2007, 20 y 22), «El conflicto […] entre la soberanía popular y la
soberanía de la Constitución estallará inevitablemente desde el momento en que, respondiendo a exigen-
cias y requerimientos de la realidad y de la historia, se hace necesario introducir modificaciones en la le-
galidad fundamental». Un «patético dilema» al que se da como solución técnica la reforma constitucional
por un procedimiento agravado, que se presenta como «un intento de solución de un conflicto dramático
para la propia vida del Estado constitucional. Lo que con ella se pretende salvar es tanto el principio de-
mocrático como el principio jurídico de supremacía constitucional».
15
De Vega (1985, 67) precisa que son tres las funciones de la reforma constitucional: instrumento
de adecuación entre la realidad jurídica y la realidad política; mecanismo de articulación de la continuidad
jurídica del Estado; e institución básica de garantía.
16
En esta idea de conexión entre rigidez y defensa de la Constitución explica García Roca (2017,
185) que «prever y ordenar el cambio es una forma racional de preservar la estabilidad de una constitución,
los nuevos valores y necesidades sociales introducen transformaciones y las constituciones deben acomo-
darse a ellas». Y es que, siguiendo a Pérez Royo (2015, 29-30), ha de entenderse que «La reforma es la
institución mediante la que se renueva el vínculo entre la legitimidad de origen y la legitimidad de ejerci-
cio en el Estado constitucional. Un Estado no puede vivir indefinidamente de la legitimidad constituyente
originaria, por muy fuerte que esta sea. El paso del tiempo inevitablemente debilita dicha legitimidad y
puede llegar a hacerla desaparecer. Esta es la razón por la que las constituciones tienen cláusulas de refor-
ma. Para que se pueda renovar de manera jurídicamente ordenada la voluntad constituyente originaria».
209
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
De manera más extensa sobre la función de defensa y garantía de permanencia y supremacía constitucio-
nal, vid. García-Atance (2002, 127 y ss.) y Tajadura Tejada (2018, 30 y ss.).
17
Como de forma sintética defiende García Roca (2017, 200): «Sin revisiones periódicas, la idea
de eficacia de una constitución normativa, desprovista de un periodo de vigencia o caducidad, es imposi-
ble. Ninguna norma legal dura eternamente. Sin reformas, la legitimidad democrática de la constitución
como pacto fundador mengua sensiblemente. Precisamente por eso, el inmovilismo, el mero legalismo
provisto de consideraciones de legitimidad, es una actitud propia de un constitucionalismo democrático».
18
Cfr. Wheare (1971, 73 y ss) y sobre los usos y la convención, pp. 127 y ss.
19
Sobre la mutación constitucional de especial relevancia han resultado las obras clásicas de Dau-
Lin (1999) y Jellinek (1991). También puede verse Laband (1895) y Dicey (1961). Más cercano a
nuestro tiempo, recomiendo la ilustrativa exposición de De Vega (1985, 179 y ss.) y de Tajadura Tejada
(2018, 40 y ss.), así como el estudio de Lucas Verdú (1974), especialmente los capítulos X y XI; García
Roca (2017, 182); y García-Atance (2002, 96 y ss.).
20
Muñoz Machado (2016, 142) expone la diferencia acuñada por la doctrina francesa entre «faus-
sement de la Constitution» y «fraude à la Constitution». La primera supondría dar un sentido a las normas
constitucionales distinto al que realmente tienen; y la segunda implicaría la creación de un nuevo orden
constitucional pero sin romper con la legalidad establecida. Con un desarrollo de la cuestión véase Taja-
dura Tejada (2018, 75 y ss.).
21
Cfr. Ruipérez (2005, 64 y ss., y 74 y ss.), sobre la imposibilidad de recurrir a la interpretación
constitucional para hacer compatible con la Constitución lo que fue excluido por el constituyente.
22
Se entiende por tales aquellas que dan un sentido nuevo a un precepto constitucional o integran su
contenido pero que se desarrollan dentro de los márgenes interpretativos permitidos por la norma consti-
tucional, sin quebranto de su tenor literal y de forma coherente con el espíritu de la Constitución. Compar-
to con De Vega (1985, 215): que «Mientras la tensión siempre latente entre l[o] fáctico y lo normativo no
se presenta en términos de conflicto e incompatibilidad manifiesta, las mutaciones constitucionales pue-
den coexistir con el principio de supremacía constitucional, sin que éste sufra ningún deterioro importante.
El problema de los límites de la mutación comienza cuando la tensión entre facticidad y normatividad se
convierte social, política y jurídicamente en un conflicto que pone en peligro la misma noción de supre-
210
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
macía». En relación con su eficacia, considero que sólo debemos considerar auténticas mutaciones cons-
titucionales a aquellas que deriven de una interpretación del Tribunal Constitucional de los preceptos
constitucionales, dotándole a ese nuevo contenido de la fuerza y rigidez propio de esta norma. Las muta-
ciones que puedan derivarse de una diferente comprensión o desarrollo legislativo de la Constitución sólo
alcanzarían rigidez constitucional en el extraño supuesto de que como consecuencia de las mismas poda-
mos predicar que se ha producido un auténtico cambio del sentido de un precepto de la Constitución, y no
meras variaciones en ámbitos que, aunque materialmente sean constitucionales, siguen abiertos a la dis-
crecionalidad del legislador (piénsese por ejemplo en el reconocimiento del matrimonio homosexual, ya
que una vez que el legislador lo ha establecido parece que esta cuestión sale de su ámbito de disposición
y podrían aducirse óbices constitucionales en el caso de que posteriormente quisiera suprimirlo). Otros
cambios legales, por mucho que afecten a ámbitos materialmente constitucionales, mantendrán su fuerza
de ley y por tanto el legislador podrá cambiar de criterio (imaginemos un cambio en el Reglamento del
Congreso sobre cómo su Presidente vehiculiza los representantes políticos en las consultas regias y la
propuesta de candidato). Mientras que, por el contrario, no creo que podamos reconocer eficacia jurídica
directa a las derivadas de convenciones o usos no recogidos normativamente, aunque los mismos puedan
tener eficacia interpretativa e integradora del sentido de los preceptos constitucionales.
23
Según De Vega (1985, 65): «el poder de reforma, en la medida en que aparece reglado y ordena-
do en la Constitución, se convierte en un poder limitado, lo que quiere decir que la actividad de revisión
no puede ser entendida nunca como una actividad soberana y libre. Se concretaría de esta forma la distan-
cia y la separación que media entre la acción legal y la revolución». Se trata, por ende, de «un poder
constituido, derivado, y regulado en el texto constitucional» (García Roca, 2017, 186). En este sentido,
véase también Tajadura Tejada (2018, 60 y ss.) y García-Atance (2002, 142 y ss.)
24
Sobre esta cuestión véase García Roca (2017, 189), y en particular su nota a pie 38, donde reco-
ge el debate entre Mortati y Biscaretti sobre en qué medida una constitución puede abrir la puerta a la re-
vocación de sus decisiones políticas básicas y mantener al mismo tiempo su pretensión de legitimidad de
partida. Lo cual ha llevado a una parte de la doctrina a justificar la existencia de unos límites implícitos o
tácitos a la reforma constitucional. Como señala García Roca (2017, 184): «toda verdadera reforma su-
pone la permanencia del núcleo esencial de la constitución modificada: el respeto de una identidad cons-
titucional».
25
Sobre esta cuestión García Fernández (2012, 302) directamente considera que la constitución
se reforma no por consideraciones de técnica jurídica sino por consideraciones políticas autónomas; o
Pérez Royo (2003, 216) destaca cómo en la reforma constitucional la perspectiva política es más impor-
tante que la política.
211
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
26
A este respecto, reacio a afrontar reformas constitucionales, Lucas Verdú en su Prólogo a Gar-
cía-Atance (2002, 16), advertía las posibilidades que presenta actualizar la constitución «mediante las
mutaciones constitucionales que dejan incólume el Texto Fundamental sin herir su ratio, espíritu y telos
por medio de una interpretación adecuada a su razón de ser, a su contenido esencial y al fin a que tienden,
pueden conseguirse –con acierto- sin recurrir al comprometido procedimiento reformador». En cualquier
caso, como se ha visto al final la vía de la mutación tiene límites. García Roca (2017, 213-214), en línea
con lo señalado, remarca que la necesidad de revisión constitucional viene dada ante la desaparición de la
resiliencia constitucional en la tensión entre fuerzas centrípetas y centrífugas. O De Carreras Serra
(2015) distingue necesidad jurídica y oportunidad política y reconoce que la reforma es jurídicamente
necesaria cuando el texto constitucional sea un obstáculo insalvable para que se tomen o se impidan me-
didas legislativas que se consideran imprescindibles para atender al interés general; pero sólo será políti-
camente oportuna si se logra una mayoría equiparable a la que aprobó por consenso la Constitución de
1978. Véase también De Carreras Serra (2009, 50). Otros autores ponen el acento en la existencia de
cambios sociopolíticos que exigen que cambie la letra o el sentido de las normas constitucionales (Gon-
zález Encinar, 1986, 346).
212
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
27
En particular, cfr. De Vega (1985) y Pérez Royo (1987).
28
Véase la explicación que se realiza en Díaz Revorio (2004), López Aguilar (2012); y Torres
del Moral (2009).
29
La DTC 1/1992, de 1 de julio, declaró que el Tratado de la Unión Europea resultaba contrario a la
Constitución y, por ende, ésta debía reformarse para poder suscribir el mismo. La iniciativa de reforma fue
presentada conjuntamente el 7 de julio de ese mismo año por los Grupos Parlamentarios Socialista, Popu-
lar, Catalán (Convergència y Unió), Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya, CDS, Vasco (PNV) y Mix-
to. Se tramitó al amparo del artículo 167 CE y el Congreso decidió su adopción en lectura única. Fue
adoptada por 332 votos a favor (la totalidad de los emitidos). En el Senado el texto fue aprobado sin en-
miendas. Finalmente, no fue solicitado referéndum por lo que el texto definitivo de la reforma fue publi-
cado el 28 de agosto de 1992, tras haber recibido la sanción y promulgación regia el día anterior.
30
López Aguilar (2012, 201) se refiere a cómo en estos años alcanza su «punto álgido» esta «in-
volución hiperconservadora a conservacionista de la Constitución».
213
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
pecialmente con el Plan Ibarretxe que fue anunciado por el Lehendakari vasco
en septiembre de 2001 31.
En la VIII Legislatura (2004-2008), con el gobierno socialista de José
Luis Rodríguez Zapatero, se recuperaba la idea de la reforma constitucional.
En la sesión solemne de apertura de aquellas Cortes Generales su ahora tris-
temente desaparecido Presidente, Manuel Marín, comenzó destacando que
«se avecina[ba] una Legislatura de grandes momentos constitucionales» 32.
Poco tiempo después, en marzo de 2005, por acuerdo del Consejo de Minis-
tros, se solicitó al Consejo de Estado un informe sobre la reforma constitu-
cional, que fue aprobado en febrero de 2006 33. También a nivel doctrinal
empezaron a surgir interesantes trabajos 34. Sin embargo, este impulso no se
tradujo en una propuesta concreta de reforma constitucional y la misma que-
dó encallada en una legislatura que se caracterizó especialmente por su cris-
pación 35. De forma paralela sí que se desarrolló un intenso proceso de refor-
mas estatutarias, llevando a sus límites las posibilidades de descentralización
política permitidas por la Constitución de 1978 (y en buena medida
traspasándolos) 36. Un intento fallido de mutar nuestro orden constitucional
31
Este proyecto de reforma del Estatuto de autonomía del País Vasco, claramente superador de los
límites constitucionales, fue presentado en octubre de 2003 al Parlamento Vasco, que lo aprobó en diciem-
bre de 2004. En febrero de 2005 el Pleno del Congreso de los Diputados lo rechazó por 313 votos en
contra (PSOE, PP, IU, Coalición canaria, y Chunta aragonesista).
32
Intervención del Sr. Presidente del Congreso de los Diputados, Marín González, en la solemne
sesión conjunta del Congreso de los Diputados y del Senado celebrada el 22 de abril de 2004, con motivo
de la apertura de la VIII Legislatura Constitucional.
33
Consejo de Estado: Informe sobre modificaciones de la Constitución española, 16 de febrero de
2006. Este trabajo se limitó a estudiar los siguientes puntos: 1.º) La supresión de la preferencia del varón
en la sucesión al trono; 2.º) La recepción en la Constitución del proceso de construcción europea; 3.º) La
inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas; 4.º) La reforma del Senado.
34
Entre otros, pueden verse Ortega (2005), Ortega, L., Reforma constitucional y reforma estatu-
taria, Thomson-Civitas, Navarra, 2005; Vera Santos (2007); y Roura y Tajadura (2005).
35
Cfr. López Aguilar (2012, 202 y ss.). García Fernández (2012, 305 y ss.) identifica como
motivos del fracaso: la actitud del partido popular y el hecho de que se tratara de una reforma impulsada
por un partido; la obligada disolución de las Cortes y la necesidad de un referéndum; y la coincidencia con
el debate de la reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña. De forma más amplia véase Belda Pérez-
Pedrero (2008).
36
El proceso de reformas estatutarias desarrollado entre 2004 y 2011 resultó tan intenso que, como
reconoce Pérez Royo (2008, 1770) no se pueden considerar propiamente como reformas sino que son
nuevos Estatutos de autonomía. En particular las reformas afectaron a tres ámbitos: ampliación y precisión
competencial, profundización y ampliación de las instituciones autonómicas, y previsión de instrumentos
de participación y cooperación con el Estado. La primera de las Comunidades Autónomas en reformar su
estatuto fue Valencia (LO 1/2006, de 10 de abril), seguida por Cataluña (LO 6/2006, de 19 de julio), Islas
Baleares (LO 1/2007, de 28 de febrero), Andalucía (LO 2/2007, de 19 de marzo), Aragón (LO 5/2007, de
20 de abril), Castilla y León (LO 14/2007, de 30 de noviembre), Navarra (LO 7/2010, de 27 de octubre) y
Extremadura (LO 1/2011, de 28 de enero). Los excesos de estas reformas estatutarias tuvieron que ser
pulidos por el Tribunal Constitucional, en especial en sendas sentencias sobre el Estatuto de autonomía de
Valencia y el de Cataluña (SSTC 247/2007, de 12 de diciembre; y 31/2010, de 28 de junio).
214
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
que invirtió los términos lógicos al comenzar las reformas por los Estatutos
de autonomía (Torres del Moral, 2009, 50) 37.
Posteriormente, tras esta «reforma constitucional fracasada» sobrevino
una «reforma constitucional imprevista» (García Fernández, 2012). El 26 de
agosto de 2011, en un contexto de crisis económica y ante las presiones del
Banco Central Europeo 38, los Grupos parlamentarios Socialista y Popular pre-
sentaron en el Congreso de los Diputados una iniciativa conjunta para refor-
mar el artículo 135 de la Constitución con el propósito de recibir constitucio-
nalmente el principio de estabilidad presupuestaria. Esta reforma se tramitó
por el procedimiento de urgencia y en lectura única, desarrollándose en apenas
quince días 39.
Después de esta cuestionable reforma (en forma, aunque también de fon-
do 40), en los últimos tiempos ha renacido intensamente el debate sobre la ne-
cesidad de acometer la reforma constitucional 41. Una mirada a los programas
electorales de las principales fuerzas políticas que concurrieron a las eleccio-
nes en 2015-2016 y a los acuerdos de investidura en aquel complejo momento
dan buena prueba de ello 42. Más aún, en la XII Legislatura en el Congreso de
los Diputados ha trabajado una Subcomisión para la reforma electoral dentro
de la Comisión constitucional; se ha constituido una Comisión permanente no
37
Entre otros muchos, muy crítico con este proceso se muestra Álvarez Conde (2008, 1504) quien
reconoce que se asistió a «dos procesos paralelos que pueden presentar un elevado número de contradic-
ciones y disfuncionalidades, tanto desde un punto de vista jurídico como político, pudiéndose hablar de
una «refundación del Estado de las Autonomías»», y critica el intento de producir una especie de «relleno»
por parte de normas infraconstitucionales, como son los Estatutos de Autonomía, que pudieran suponer
una auténtica mutación constitucional». De manera más amplia sobre «la injustificada desconexión de
estos dos procesos», vid. Ortega (2005, 13).
38
Aunque en la correspondencia entre el Presidente del BCE, Jean-Claude Trichet, y el Presidente
del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, no se recoge expresamente la petición de aquél de que se
reformara la Constitución española, parece innegable que la relación entre sus peticiones y la revisión del
artículo 135 de la Constitución es innegable.
39
El 30 de agosto fue tomada en consideración por el Pleno del Congreso y 7 de septiembre era
votada por el Senado. En el Congreso fue aprobada por una mayoría de 316 votos a favor (5 en contra); y
en el Senado recibió 233 votos a favor (3 en contra). El 27 de septiembre fue sancionada y promulgada por
el Rey y ese mismo día fue publicada en el BOE. Los parlamentarios que se opusieron a la reforma no
alcanzaron el número exigido por el artículo 167 de la Constitución para exigir la celebración del referén-
dum, pero sí que recurrieron en amparo la tramitación de la misma, aunque éste fue inadmitido a trámite
por el Tribunal Constitucional (ATC 9/2012, de 13 de enero de 2012).
40
A este respecto, entre otros trabajos, pueden verse los cuestionarios sobre la reforma de la Cons-
titución publicados por la revista Teoría y Realidad Constitucional en su número 29 de 2012 (pp. 11-88)
y por la Revista Española de Derecho Constitucional en el número 9 de 2011 (pp. 159-210).
41
Según Muñoz Machado (2016, 11) estaríamos en proceso de hacer efectiva la reforma de la
Constitución «porque las aspiraciones de cambiar la Constitución se han disparado en poco tiempo».
42
Salvo en el programa electoral del Partido Popular, los del PSOE, Podemos y Ciudadanos incluían
propuestas de reforma de la Constitución que afectan a distintos ámbitos (instituciones y sistema político,
derechos fundamentales, Estado autonómico…). También en los acuerdos de investidura suscritos entre el
PSOE-Ciudadanos y entre PP-Ciudadanos se asumían concretas propuestas de reforma constitucional.
215
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
43
Entre los últimos destacan Tajadura Tejada (2018), Pérez Tremps (2018), AA. VV. (2017),
Ruiz-Rico Ruiz (2017), Álvarez Conde (2017), Freixes Sanjuán y Gavara de Cara (2016), Herre-
ro de Miñón (2016), Pérez Royo (2015), y García Roca (2014).
44
Con remisión a Wheare (1971, 76-83).
216
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
45
STC 198/2012, de 6 de noviembre.
46
Véase, por ejemplo, López Aguilar (2012, 205) quien se refiere a «La Constitución irreformada:
normas atemporales, obsoletas, superadas, virtuales», y, con más amplitud, entre otros muchos, recomien-
do la revisión técnica realizada en García Roca (2014).
47
Siguiendo la explicación que ofrece Fernández-Miranda Campoamor (2010, 855) sobre el
constituyente se ciñeron dos fantasmas que condicionaron el diseño de nuestro sistema político: por un
lado, el fantasma de la fragmentación parlamentaria; y, por otro, el fantasma de la debilidad partidista.
Ocurre que mientras «[e]l primero descans[ó] en una percepción equivocada; el segundo [lo hizo] en una
percepción certera pero sujeta inexorablemente a plazo de caducidad, ‘certus an et incertus quando’». Esta
explicación nos parece más convincente que la que da Pérez Royo (2015, 99) cuando imputa al Rey y al
Presidente Suárez el objetivo de lograr una «desviación calculada de la igualdad en la ley» en la Ley para
la reforma política a los efectos de que los partidos de centro-derecha obtuvieran una mayoría holgada con
la que proceder a la elaboración de la Constitución, consolidando así una «constitución monárquica, bi-
partidista y antifederal». Pues bien, aunque se pueda compartir que en nuestro sistema electoral existe una
«desviación calculada de la igualdad en la ley», según acabo de decir, parece razonable que ésta trajo
causa de las razones que ofrece el profesor Fernández-Miranda más que en un intento de controlar el sis-
tema político.
48
De manera más radical en su exposición, véase Pérez Royo (2015, 33 y ss.).
49
En concreto, Fernández-Miranda Campoamor (2010, 866) identifica las siguientes: «De un
lado, un acusado desequilibrio entre los poderes claramente favorable al Poder Ejecutivo y, dentro de éste,
una fuerte tendencia a la presidencialización que en la práctica amenaza con diluir y absorber al Gobierno
como órgano colegiado. Y, de otro, una no menos fuerte deriva del sistema hacia la partitocracia».
217
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
50
El sintético diagnóstico de Arroyo Gil (2016, 393) creo que es compartido mayoritariamente por
la doctrina: «Las prescripciones constitucionales sobre organización territorial del Estado, o bien han
quedado obsoletas, o bien están necesitadas de reforma o actualización, con el fin de resolver viejos pro-
blemas y de dotar a nuestra forma territorial de Estado de mejores mimbres constitucionales». Rubio
Llorente (2009) y (2014) se refiere al problema territorial como el «nudo gordiano del constitucionalis-
mo español».
51
Cfr. Garrorena Morales (2014b, 187-188), sobre la crisis actual de la democracia representa-
tiva y sus signos más evidentes.
52
A este respecto puede verse la descripción que hace Pérez Royo (2015, 33 y ss.) de la crisis del
sistema de partidos de la transición. Este autor considera que el sistema bipartidista habría garantizado
cuatro décadas de estabilidad política pero actualmente se encuentra en «proceso de colapso» (p. 35). Si-
túa los indicadores de esta desafección a partir de 2008, con la crisis económica, pero en 2015 son ya pa-
tentes (p. 37-38), como consecuencia de la «pésima» gestión de la crisis económica y del fracaso de la
renovación de la Constitución territorial.
218
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
cionales» que exigen reformas (Muñoz Machado, 2012, 9). Pero es que, ade-
más, en buena medida ha desaparecido el sustrato político que caracterizó a
la Transición, como se puso de manifiesto con la abdicación del Rey Juan
Carlos y con la aparición de nuevos partidos políticos con amplia acogida po-
pular en los últimos procesos electorales.
Por último, unido a estos aspectos, un factor que a mi juicio también abo-
naría la conveniencia de reformar la Constitución sería reforzar su legitima-
ción inter-generacional y su función integradora 53. Es cierto que la teoría clá-
sica ya descartó imponer plazos fijos para reformar la Constitución, limitando
así su vigencia, pero ello no resta una evidente lucidez al planteamiento jeffer-
soniano. Como también es cierto que no sólo a través de la reforma se puede
cultivar un patriotismo constitucional entre las generaciones que no votaron
una Constitución. Si sus principios basilares están bien asentados estos pueden
compartirse fácilmente por sucesivas generaciones sin necesidad de votarlos,
del mismo modo que si aquella que es la norma suprema demuestra un carácter
abierto y flexible podrá desarrollarse y actualizarse para adecuarse a las nuevas
«exigencias políticas» en muchas ocasiones sin necesidad de revisión formal.
Ahora bien, como nos recuerda García Roca (2017, 215), hay una realidad que
no debe despreciarse: «La reforma recuerda al pueblo su soberanía: […] per-
mite al pueblo visualizar su propia soberanía frente al gobierno de unos pocos
representantes. Toda democracia representativa es elitista, al venir fundada en
elecciones, mientras la reforma apodera y fortalece al pueblo como verdadero
sujeto de la democracia». Algo especialmente importante en un momento de
profundos cambios y de evidente crisis como el descrito.
Así las cosas, a la luz de todo lo dicho se observa como «[a] pesar de su
juventud la Constitución ha sufrido el ritmo de intensa aceleración histórica de
este período en España» (Torres del Moral, 2009, 39). No comparto la visión
de quienes sostienen que en nuestro país el consenso social sobre la Constitu-
ción de 1978 está acabado, ni otras teorías más depuradas dogmáticamente que
advierten un defecto de legitimidad de origen en nuestro proyecto constitucio-
nal 54. De hecho, a lo largo de este trabajo trataré de defender la vigencia del
53
Siguiendo a Pérez Royo (2015, 29-30) ha de entenderse que «La reforma es la institución me-
diante la que se renueva el vínculo entre la legitimidad de origen y la legitimidad de ejercicio en el Estado
constitucional. Un Estado no puede vivir indefinidamente de la legitimidad constituyente originaria, por
muy fuerte que esta sea. El paso del tiempo inevitablemente debilita dicha legitimidad y puede llegar a
hacerla desaparecer. Esta es la razón por la que las constituciones tienen cláusulas de reforma. Para que se
pueda renovar de manera jurídicamente ordenada la voluntad constituyente originaria».
54
Esta es la tesis que sostiene Pérez Royo (2015, especialmente 99, 132-139), a cuyo juicio la
«desviación calculada de la igualdad en la ley» fijada en la Ley para la reforma política a la que antes se
ha hecho referencia, se mantuvo en la Constitución de 1978. Lo cual le lleva a concluir que «el principio
219
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
mismo. Pero reconozco que existen «exigencias políticas» que afectan a as-
pectos constitucionales a las que no se está dando respuesta (De Vega, 1985,
93), lo cual tensiona y puede terminar menoscabando la vigencia y legitimidad
de nuestra Constitución 55. Ahora bien, el reconocimiento de estas poderosas
razones no me lleva a concluir que la reforma sea «necesaria» y menos aún
«urgente», aunque sí que entiendo que resulta altamente «conveniente».
La conveniencia creo que ha quedado suficientemente justificada: la re-
forma constitucional puede ser una vía excelente para dar las respuestas nor-
mativas que reclaman las exigencias políticas antes presentadas –la severa cri-
sis económica que ha terminado menoscabando seriamente nuestra democracia
representativa y sus instituciones, los evidentes cambios sociales, la profunda
quiebra del modelo territorial y la oportunidad de incorporar ciertas mejoras
técnicas–. En este sentido, considero que la reforma de la Constitución, a tra-
vés de un proceso rígido que reclama diálogo político y exige generar consen-
sos, el cual, además, debería llamar a la participación directa del pueblo, puede
ser el mejor de los cauces posibles para afrontar tan crítica situación político-
institucional y superar el desafecto social que conlleva, volviendo a motivar a
las generaciones más jóvenes con los valores de nuestra democracia. Eso sí,
este proceso habrá de afrontarse con cautelas –como se expondrá en los si-
guientes apartados- para evitar algo parecido a lo ocurrido en Italia donde los
jóvenes han terminado oponiéndose a la reforma constitucional invirtiendo los
términos jeffersonianos: «los hijos han rechazado el nuevo orden constitucio-
nal propuesto por los padres, retomando el lazo espiritual de los abuelos muer-
tos» (Vespaziani, 2017) 56.
Pero, ¿por qué no entiendo necesaria la reforma? Fundamentalmente por
una razón: porque considero que el carácter abierto de la Constitución hace
que la misma no imponga ningún límite insoslayable a las exigencias políticas
de este momento. Si la Constitución española hubiera sido incompatible con el
principio de primacía del Derecho europeo o no hubiera permitido la integra-
ción en la UE; si no permitiera explorar mejoras en nuestro sistema electoral o
de construcción de la democracia está viciado de origen» (p. 133) y hemos vivido con un «déficit de legi-
timidad democrática» en la definición constitucional del Estado (p. 139). Llegando a calificar a la Consti-
tución de 1978 como «vergonzante» (p. 132).
55
Como señala López Aguilar (2012, 205) la falta de reforma de la Constitución ha tenido efectos
«sobre su normatividad y sobre su centralidad integradora ante los cambios de la realidad social sobre la
que opera».
56
Este autor añade: «El patriotismo constitucional italiano contemporáneo se parece así a la consti-
tutional faith estadounidense: una fe radicada en los valores originarios y una fidelidad a la generaciones
pasadas, opuesta de modo polémico a los intentos de reforma de los elementos institucionales disfuncio-
nales, propuestos por políticos vivos, frente a los que la desconfianza es máxima y muy debilísima su le-
gitimación social» (Vespaziani, 2017).
220
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
57
En sentido similar, cfr. García Roca (2014).
58
Prólogo a García-Atance (2002, 16).
59
Como advierte De Carreras Serra (2015) «la reforma de aspectos fundamentales de una cons-
titución debe hacerse con cautela, empleando inteligencia jurídica y prudencia política». Aportando algu-
nos requisitos técnicos y de prudencia política, vid. Torres del Moral (2009, 40).
60
Este autor explica que «Extremada urgencia en la tramitación y reforma de una norma con auto-
ridad suprema y por definición estable es una contradicción en sustancia» (García Roca, 2017, 188). En
García Roca (2014, 129) se matiza también la exigencia de urgencia y concluye que en nuestro país «se
trata de una acción urgente, pero que sólo puede hacerse al ritmo sosegado de un procedimiento constitu-
cional adecuado».
61
Así, García Roca (2017, 188): «Una reforma constitucional no puede precipitarse sin merma de
su eficacia, legitimidad democrática y virtualidad integradora. Es un guiso a fuego lento siguiendo un
procedimiento sosegado, participativo y deliberativo, porque el resultado debe ser inclusivo».
221
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
62
De forma contundente reconoce De Carreras Serra (2015) que «Lo que pueda reformarse por
ley, hágase así y luego ya se incorporará a la Constitución». En este sentido, destaca Torres del Moral
(2017, 23 y ss.) que la primera medida debe ser la de discriminar las materias para no incluir en la reforma
constitucional las que pueden ser reguladas por ley, y, en tal sentido, propone toda una serie de reformas
subconstitucionales (pp. 27 y ss.). El propio Rubio Llorente (2014, 133) afirmaba a este respecto que:
«La configuración actual del poder en España adolece de defectos, en algunos casos (los menos) origen en
la propia Constitución y en muchos en insuficiencias de las normas subconstitucionales. A veces porque
la regulación jurídica tiene efectos disfuncionales, pero más frecuentemente por no haber servido para
impedir o corregir prácticas viciosas».
63
Precisamente el reciente Acuerdo del Consejo de la Generalidad Valenciana sobre la reforma
constitucional adoptado el 9 de febrero de 2018 sería, en mi modesta opinión, un ejemplo de falta de so-
briedad y, sobre todo, es muestra de una tendencia que lleva a introducir preceptos en la Constitución con
un gran contenido ideal pero de dudosa eficacia normativa, como se dirá, por ejemplo, en relación con la
inflación de derechos sociales constitucionales.
222
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
64
Sobre la «fórmula política» del Estado como elemento objetivo de la identidad constitucional, vid.
García-Atance (2002, 142), que llega a afirmar ésta como limite absoluto del poder de reforma. De
forma más desarrollada, vid. Tajadura Tejada (2018, 137 y ss.).
65
Nuestra Constitución prevé en el art. 168 la posibilidad de «revisión total», y de ahí que se afirme
que en principio se declare lícito afrontar la sustitución de la Constitución de 1978. Como reconocía el
Tribunal Constitucional, entre otras sentencias, en la STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ. 7.º: «La Constitu-
ción española, a diferencia de la francesa o la alemana, no excluye de la posibilidad de reforma ninguno
de sus preceptos ni somete el poder de revisión constitucional a más límites expresos que los estrictamen-
te formales y de procedimiento.». Así lo han entendido, entre otros, García-Escudero Márquez (2007,
142) y Díaz Revorio (2004, 605), quien llega a sostener: «conviene reiterar que estos parámetros [valores
superiores y decisiones políticas fundamentales] no actúan en mi opinión como límites materiales implí-
citos a la reforma, al menos si se quiere dotar a esta expresión de un alcance jurídico. En efecto, jurídica-
mente es posible cualquier modificación del texto constitucional». En contra, véase García-Atance
(2002, 278 y ss.) o Tajadura Tejada (2018, 151 y ss.) y (2005).
66
Actualmente, además de los partidos independentistas, el partido político nacional más relevante
cuyos dirigentes han llamado a derrocar lo que denominan el «régimen del 78» y a abrir un nuevo proceso
constituyente es Podemos. Puede recordarse a modo de ejemplo el discurso de Pablo Iglesias cuando en
2014 asumió la secretaría general del Partido. Una referencia a esto puede verse en El País, «Pablo Iglesias
promete acabar con el ‘régimen’ de la Transición», 16/11/2014: https://politica.elpais.com/politi-
ca/2014/11/15/actualidad/1416044494_928494.html.
223
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
67
En este sentido, vid. Tajadura Tejada (2018, 137 y ss.).
68
Díaz Revorio (2009, 604) diferencia en la Constitución aquellos «valores que determinan la le-
gitimidad del sistema constitucional» (valores superiores, soberanía popular, dignidad de la persona, dere-
chos inviolables y libre desarrollo de la personalidad), de las «decisiones políticas fundamentales no es-
trictamente vinculadas a la legitimidad del sistema» (Monarquía parlamentaria y unidad de la nación con
reconocimiento del principio del Estado autonómico). La supresión o alteración de cualquiera de ellos
conllevaría un cambio de sistema constitucional, pero sólo respecto de los primeros cabría hacer un repro-
che en términos de legitimidad al ordenamiento constitucional resultante.
69
Aunque en nuestro país no han tenido acogida, piénsese en la involución que están viviendo en
términos democráticos y de garantía de los derechos fundamentales países como Hungría o Polonia, ante
los que la Comisión Europea ha tenido que valorar la apertura de procesos por infracción del Estado de
Derecho, de los principios democráticos y de los derechos fundamentales.
70
Así, Torres del Moral (2017, 24).
71
En este sentido puede verse la interesante propuesta de Weiler (2018, 16), que llega a aventurar
una propuesta de reformulación del art. 1 de la Constitución en los siguientes términos: «España es una
monarquía parlamentaria y un Estado indivisible, miembro de la Unión Europea, compuesto por una na-
ción de naciones». Pueden verse también Rubio Llorente (2008) y Solozábal Echevarría (2014a),
224
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
quien plantea una interesante opción que sería remitir estas cuestiones identitarias de tipo simbólico a los
estatutos de autonomía.
72
Cfr. Oliver Araujo (2017, 267-304) quien apuesta por otorgar a Cataluña y al País Vasco un
estatuto jurídico específico a modo de Estados-libre asociados. Muñoz Machado (2016) llega a admitir
esta posibilidad, aunque la critique, siempre y cuando mediara reforma constitucional.
73
Así, en Bescansa (2017) la soberanía parece residenciarse en «los pueblos, regiones, comunida-
des, países y naciones que conforman España». Frente a ello, como ha concluido el Tribunal Constitucio-
nal español, asumiendo los postulados básicos del liberalismo democrático: «La Constitución no es el
resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la
Constitución y superiores a ellas, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vin-
culante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones «históricas» anteriores» (STC
76/1988, de 26 de abril, FJ. 3.º, aunque posteriormente ha sido reiterada en numerosas ocasiones).
74
Como advierte Pérez Royo (2015, 13-14) la cuestión sobre donde residenciar el poder resulta
clave y reconoce que si en una sociedad «se pone en cuestión el lugar de residenciación del poder, deja de
haber respuesta política jurídicamente ordenada para la convivencia», como ocurrió con la Guerra Civil en
los EE. UU.
75
AA. VV. (2017).
225
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
constituciones, sin que ninguno de ellos, eso sí, se haya lanzado a aventuras
rupturistas 76.
El reto es entonces delinear cuál podría ser el perímetro de la reforma,
advirtiendo, eso sí, que esbozar el mismo no implica una preferencia por
una reforma integral de la Constitución sino que simplemente se apuntan
algunos espacios donde la reforma de la Constitución podría dar respuesta
a alguna de las exigencias antes señaladas. De forma que han de ser las
prioridades y consensos políticos los que al final determinaran hasta dónde
llegar. Asimismo, metodológicamente, como se dirá, las reformas posibles
podrían plantearse sucesivamente sin tener que ir a un gran proyecto de
reforma constitucional.
Dicho lo cual, parece evidente que actualmente el problema constitu-
cional más grave al que se enfrenta España es el de la quiebra de su Consti-
tución territorial, conforme a lo que hemos señalado anteriormente. Ahora
bien, como expresa Blanco Valdés, «en España no tenemos un problema te-
rritorial, sino dos: el que plantean los nacionalismos y el derivado del mal
funcionamiento del Estado autonómico», con la advertencia añadida de que
si se quiere arreglar el primer problema en el sentido planteado por «los na-
cionalistas y sus aliados, empeoraremos el segundo, sin garantía de que los
impulsores del nacionalismo no se revuelvan de nuevo dentro de nada» 77.
Por ello, creo que sería conveniente construir un sólido pacto de Estado entre
los partidos nacionales mayoritarios –personalmente apostaría por consoli-
dar la federalización del modelo y su racionalización 78–, que luego fuera
negociado en la medida de lo posible con los partidos que tienen implanta-
ción específica en determinados territorios, pero sin ser rehenes de los parti-
dos independentistas y ni siquiera de los nacionalistas –como no se fue al
forjar la Constitución de 1978.
76
Entre otros países podemos destacar Alemania, que reformó intensamente su sistema federal entre
los años 2006 y 2009 y todavía hoy sigue abierto este proceso reformista; Francia en 2014 racionalizó su
Estado regional; e Italia intentó fallidamente una amplia reforma de sus sistema político en 2016.
77
Véase La voz de Galicia, «La prioridad es la reforma», 06/12/2017. Texto accesible en: https://www.
lavozdegalicia.es/noticia/espana/2017/12/06/prioridad-reforma-territorial/0003_201712G6P8991.htm.
78
En este sentido, son una mayoría los autores que se muestran favorables a «federalizar» nuestro
Estado autonómico: cfr. Ortega (2005, 28-50); AA. VV. (2017); Aja Fernández (2015); Rubio Llo-
rente (2014, 148 y ss.); Solozábal Echevarría (2014a y b); De Carreras Serra (2009); Tajadura
Tejada (2005) o García Roca (2014). A nivel político, el PSOE apostó por ello claramente en su Decla-
ración de Granada. Un nuevo pacto territorial: la España de todos (2013), aunque en su Declaración de
Barcelona. Por el catalanismo y la España federal (2017) muestra una deriva con claras preferencias hacia
las asimetrías. También el Programa electoral de Ciudadanos ha planteado consolidar el Estado autonómi-
co con una cierta visión federal. Podemos no queda claro si apuesta por un modelo federal o confederal y
el PP no parece plantear una alternativa de reforma constitucional en este punto.
226
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
79
Como explica Díaz Revorio (2004, 25) la reforma constitucional en este punto resulta altamente
conveniente a pesar de que el Tribunal Constitucional haya admitido el principio de primacía. Sobre esta
cuestión pueden verse, entre otros, García Roca (2014, 29 y ss.); y García Gestoso (2005). Y, especial-
mente, cfr. Consejo de Estado (2006, 49 y ss.).
80
Cfr. Consejo de Estado (2006, 18 y ss.) y Gómez Sánchez (2016). En García Roca (2014, 67
y ss.) se muestran muy cautos en cuanto a la posibilidad de retocar otras cuestiones en la Constitución más
allá de la discriminación por razón del sexo en la sucesión a la Corona.
81
Entre otros muchos trabajos, puede verse Consejo de Estado (2009); Rubio Llorente (2014,
139 y ss.); García Roca (2014, 45 y ss.); o los trabajos que se recogen en Ruiz-Rico et al (2017).
82
En particular, cfr. García Roca (2014, 27 y ss.).
83
Con carácter general sobre los procedimientos de reforma diseñados por la Constitución española,
véanse los trabajos clásicos de De Vega (1985, 128 y ss.); Pérez Royo (1987, 127 y ss.); y, más recien-
temente García-Atance (2002); Vera Santos (2007); García-Escudero Márquez (2007); y Tajadu-
ra Tejada (2018) y (2016).
84
Ya De Vega (1985, 148) acusaba la excesiva rigidez del art. 168, al que consideraba un procedi-
miento para «evitar» la reforma. En sentido similar, Tajadura Tejada (2018) y Pérez Royo (1987, 190)
destacaba «ante la imposibilidad de introducir cláusulas de intangibilidad, como se hubiera deseado…,
para impedir de iure el cambio de la Constitución en determinados contenidos, el Constituyente español
ha buscado un rodeo para impedir de facto tal cambio». Sin embargo, en Pérez Royo (2003, 216) reco-
noce que la Constitución española es «razonablemente rígida».
227
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Sirva así esta enumeración como ejemplo para avalar que hay posibilida-
des de dar respuesta mediante la reforma constitucional a las demandas políti-
co-sociales y veamos ahora dónde están entonces las dificultades.
6.
EXCUSAS SOBRE LO INOPORTUNO DE REFORMAR LA
CONSTITUCIÓN RECONDUCIDAS A UNA SUSPICACIA FINAL: LA
ACTITUD (QUIZÁ APTITUD) POLÍTICA
85
Así se reconoce también en AA. VV. (2017).
228
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
86
Así, Wheare (1971, 22); y el propio Bryce (2015, 38).
87
En este sentido Bon (2003, 21) destaca que en España la Constitución permanezca inmutable
cuando actualmente se impone que las constituciones modernas se modifiquen frecuentemente, sin que
ello signifique alterar los principios fundamentales del Estado.
88
Sobre el riesgo de no reformar la Constitución y a cambio reformar las leyes, vid. García Roca
(2017, 200 y ss.). Muy expresivo resultaba en este punto De Vega (1985, 93): «No acudir al procedimien-
to de reforma cuando las exigencias históricas, sociales y políticas así lo requieren, lejos de constituir una
actividad de defensa del ordenamiento constitucional, lo que representa realmente es la creación de un
divorcio entre realidad jurídico-constitucional y realidad política, con la consiguiente pérdida de prestigio
y de capacidad normativizadora concreta del ordenamiento constitucional.». Aparecerán entonces «proce-
dimientos subrepticios», condenables, a través de los que operarán los cambios.
89
Claramente ha expresado Garrorena Morales (2010, 55), para quien, ante la falta de un con-
texto político favorable a la reforma, «[l]a conclusión que de ahí habría que deducir no tendría que ser la
de que esa clase política queda, en consecuencia, exonerada de toda responsabilidad sino, antes bien, la de
que la misma está incumpliendo con ello la grave responsabilidad que le incumbe respecto de la normali-
dad constitucional del Estado. Si las condiciones para la reforma no se dan, tarea prioritaria de todos de-
229
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
bería ser el crearlas, renunciando –como a se hizo en los años setenta- a la inflexibilidad de unas premisas
innegociables o a sustituir la reforma por atajos».
90
Como explicara Bryce (2015, 88-89) existen dos tendencias opuestas que obran constantemente
en los países regidos por constituciones rígidas, una de las cuales tiende a reforzarlas y la otra a debilitar-
las: la primera sería el aumento del respeto por la Constitución que trae consigo los años; pero, la segunda,
sería que el tiempo trabaja contra ella porque al cambiar las condiciones materiales y sociales del pueblo
hacen que la Constitución no expresa de manera adecuada las necesidades políticas. Y frente a ello la sa-
lida ha de ser la reforma.
91
En este sentido Díaz Revorio (2004, 15 y ss.).
230
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
Escribía Bryce (2015, 87) que hay que llevar mucho cuidado con no po-
ner sobre las Constituciones rígidas más peso del que pueden aguantar, ya que
están construidas «como un puente de hierro de ferrocarril, hecho sólidamente
para resistir la más grande presión del viento o del agua que probablemente
caerán sobre él. Si los materiales son sólidos y la hechura buena, el puente
resiste con aparente facilidad y quizá sin mostrar signos de esfuerzo o movi-
miento, en tanto la presión quede dentro del límite previsto. Pero cuando este
límite es rebasado, puede romperse en pedazos de repente y completamente».
La reforma de la Constitución se muestra así como una exigencia demo-
crática que ayuda a aliviar ese peso, precisamente porque «prolonga la función
constitucional de integración política» García Roca (García Roca, 2017, 207)
previniendo su envejecimiento y conjurando el riesgo de devenir obsoleta y
terminar quebrando García Roca (García Roca, 2017, 215-216). Un riesgo
muy presente en España, no sólo en nuestra historia sino en nuestro presente.
La insurgencia secesionista en Cataluña en pleno siglo xxi es el mejor ejemplo
de ello.
Pero no el único. A lo largo de este trabajo hemos podido identificar di-
ferentes factores que muestran por qué abrir un proceso de reforma de nuestra
Constitución es la mejor vía para canalizar y aliviar las tensiones socio-políti-
cas que hoy vive nuestro país.
Eso sí, no vale cualquier reforma; habrá de ser, según lo dicho, una refor-
ma que se realice con prudencia y serenidad. Una reforma constitucional de
Estado, pero no de territorios ni de partidos, que preserve la condición de la
Constitución de 1978 como «patrimonio común» (De Carreras Serra, 2015).
Se podrá tramitar en un acto único o en sucesivos, en función de los consensos
políticos que puedan generarse. Para lo que resulta imprescindible delimitar el
92
Tal y como señala García Roca (2017, 206) la reforma depende no tanto de la rigidez formal sino
de la viabilidad de un compromiso constituyente entre fuerzas políticas antagónicas; hallando el problema
central en la falta de capacidad de una mayoría parlamentaria de encontrar aliados para aprobar una refor-
ma constitucional.
231
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
93
Sobre la importancia de empezar la reforma de la Constitución delimitando adecuadamente una
propuesta de iniciativa como fase previa, cfr. Belda Pérez-Pedrero (2009).
94
Por ello, para abrir la reforma a la sociedad y dar participación ciudadana sería conveniente maxi-
mizar las posibilidades que ofrecen los reglamentos de las Cámaras (pienso, por ejemplo, en comparecen-
cias de expertos, de Presidentes autonómicos…).
95
Sobre el referéndum constitucional y sus problemas, vid. De Vega (1985, 99 y ss.) y García
Roca (2017, 193 y ss.).
96
Como ha dicho López Aguilar (2012, 213) «la reforma del 135 es un contraejemplo de cómo no
hay que reformar una Constitución».
97
De Carreras Serra (2015) se refiere a cómo el consenso constitucional nos obliga a rechazar la
constitución ideal que cada uno tiene en su cabeza.
232
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
mativo, sino por su «conciencia moral profunda» la cual reside, como expresa-
ban nuestros Padres constitucionales, en «la voluntad de concordia, el propó-
sito de transacción entre las posiciones encontradas y la búsqueda de espacios
de encuentro señoreados por la tolerancia» 98.
De forma que sólo si se asumen éstas premisas, a través de un procedi-
miento de concertación política y social, se puede aspirar a una reforma de la
Constitución que sirva de antídoto contra el envejecimiento de nuestra Norma
Fundamental, introduciendo las mejoras técnicas propuestas y, sobre todo, que
renueve su legitimidad. La reforma constitucional se concibe ante todo como
una ocasión para la concordia y la integración político-social en un momento
de grave quiebra política y de profundos cambios sociales. Algo que, a pesar
de la viveza del debate y de las iniciativas políticas que se han señalado, me
sigue pareciendo lejano, probablemente por la suspicacia manifestada sobre la
aptitud y las actitudes políticas. A mayor razón, cualquier intento de reformar
la Constitución actualmente se tendrá que enfrentar a partidos políticos franca-
mente desleales cuyo objetivo no es otro que el de derrocar el régimen del 1978,
populismos y nacionalismos se dan la mano en esta empresa rupturista, al
tiempo que los partidos que podrían liderar un proyecto reformista desde la
moderación cada vez se muestran más beligerantes y trazan cordones sanita-
rios que queman cualquier posibilidad de diálogo. Éste es el gran desafío al
que todos nos enfrentamos. Porque la reforma de la Constitución sólo será
posible si los políticos son capaces de generar amplios acuerdos, pero es la
propia sociedad la que ha de repudiar los proyectos rupturistas y la política de
crispación.
Es por ello que también hemos de ser conscientes de que la reforma de la
Constitución no es el bálsamo de Fierabrás para todos los males de nuestra
sociedad. Probablemente, más que preguntarnos en qué falla la Constitución a
lo mejor deberíamos cuestionar en qué le estamos nosotros fallando a la Cons-
titución 99. Indagar en qué medida hemos dejado que la Constitución moldee
nuestro carácter nacional, como decía Bryce (2015, 4). De ahí que, con Cortina
(2017), concluya asumiendo que hoy por hoy nuestra prioridad es precisamen-
te cultivar los valores constitucionales en nuestra sociedad. Sólo así será posi-
ble superar en el siglo xxi esta asignatura pendiente de nuestra democracia.
98
Declaración de Gredos aprobada por los ponentes de la Constitución el 7 de octubre de 2003.
Texto accesible en: http://www.abc.es/hemeroteca/historico-08-10-2003/abc/Nacional/texto-integro-de-
la-declaracion-de-gredos-aprobada-ayer-por-los-ponentes-de-la-constitucion_212367.html.
99
En estos términos se desarrolló un interesante debate entre los profesores García Costa y Gonzá-
lez García con ocasión de un seminario sobre la situación en Cataluña impartido en la Universidad de
Murcia por el profesor Enric Fossas el 14 de diciembre de 2017.
233
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
8.- REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
AA. VV. (2017), Ideas para una reforma de la Constitución, texto accesible en: http://
idpbarcelona.net/docs/actual/ideas_reforma_constitucion.pdf.
Aja Fernández, E. (2015), La encrucijada constitucional, Claves de razón práctica,
n. 241, pp. 18-27.
Álvarez Conde, E. (dir.) (2017), Reflexiones y propuestas sobre la reforma de la
Constitución española, Comares, Granada.
— (2008), Reflexiones sobre los actuales procesos de reforma constitucional y es-
tatutaria, en AA. VV., Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al
Profesor Jordi Solé Turá, Cortes Generales, Madrid, pp. 1503-1522.
Arroyo Gil, A. (2016), ¿El orden federal alemán como modelo para el futuro del
Estado autonómico español?, en AA. VV., La Constitución política de España,
CEPC, Madrid, pp. 373-399.
Belda Pérez-Pedrero, E. (2008), La fallida reforma de la Constitución española
durante la VIII Legislatura (2004-2008), Thomson Civitas, Navarra.
— (2009), El horizonte de la reforma constitucionl en España: no fue el momento
adecuado, en Vera Santos, J. M. y Díaz Revorio, F. J. (coords.), La reforma
estatutaria y constitucional, La Ley, Madrid, pp. 553-585.
Bescansa, C. (2017), Ideas para el debate: Tres propuestas de cambio constitucional
para hacer frente a la crisis territorial, 21 de noviembre.
Bon, P. (2003), La Constitución española en el marco del constitucionalismo contem-
poráneo, Revista Española de Derecho Constitucional, n. 69.
Bryce, J. (2015), Constituciones flexibles y constituciones rígidas, CEPC, Madrid.
Consejo de Estado (2006): Informe sobre modificaciones de la Constitución espa-
ñola, 16 de febrero, texto accesible en: http://www.consejo-estado.es/pdf/modi-
ficaciones%20constitucion%20esp.pdf.
— (2009), Informe sobre las propuestas de modificación del régimen electoral ge-
neral, 24 de febrero, texto accesible en: http://www.consejo-estado.es/pdf/regi-
men-electoral.pdf.
Consejo de la Generalidad Valenciana (2018), Acuerdo sobre la reforma cons-
titucional, 9 de febrero.
Cortina. A. (2017), ¿Es urgente reformar la Constitución?, en El País, 12 de diciem-
bre, texto accesible en: https://elpais.com/elpais/2017/12/08/opi-
nion/1512748526_051506.html.
Dau-Lin, H. (1999), Mutación de la Constitución, IVAP, Oñate.
De Carreras Serra, F. (2009), Reformar la Constitución para estabilizar el modelo
territorial, en AA. VV., La reforma constitucional: ¿hacia un nuevo pacto cons-
tituyente?, CEPC, Madrid, pp. 47-112.
— (2015), Conveniencia y necesidad de una reforma constitucional, Claves de ra-
zón práctica, n. 241, pp. 38-47.
234
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
235
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
236
La reforma de la Constitución en su cuarenta aniversario... ■
237
LA REFORMA FEDERAL DE LA CONSTITUCIÓN
ESPAÑOLA:¿UNA NECESIDAD SIMBÓLICA?
*
Profesor del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada. Este trabajo
se basa en una versión anterior publicada en un monográfico sobre la reforma del actual modelo territorial
en la Revista Administración & Ciudadanía, n.º 1, vol. 14 (2019).
239
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
criptivo pasaje nos sirve para ilustrar la dificultad en la que se han encontrado
los españoles de diversas épocas a la hora de abordar la configuración territo-
rial de la España constitucional, y que por supuesto el presente no es sino
deudor de la más irresoluta cuestión que esta vieja Nación trata de conllevar –a
veces cual penitencia– sin que el tiempo haga de bálsamo.
No sé si será porque España llevó mal el paso de la Modernidad –en la
que vivió su cénit– al decimonónico Estado nacional –con el melancólico des-
enlace de 1898–, ni si realmente hoy sabemos en qué consiste esa vetusta na-
ción, pues la determinación de tales certezas se escapa de mi ámbito del saber.
Pero sí tengo un convencimiento: la comunidad política que se asienta hoy en
la mayor parte de la Península Ibérica, dos archipiélagos y dos ciudades afri-
canas, que llamamos España, tiene en la Constitución de 1978 la expresión
más clara de su voluntad de construir un futuro, conocedora y deudora de su
pasado. El momento constituyente de 1978 asienta por vez primera un periodo
duradero de paz y modernidad, que al cumplir 40 años empieza a dar muestras
de cansancio que, sin embargo, no deben entenderse como el advenimiento del
caos sino como la oportunidad de que definitivamente la Constitución encaje
la realidad territorial que, como veremos, no pudo plasmarse desde un inicio.
Es innegable que la situación en Cataluña, de la que se da cuenta con brillantez
en otros trabajos de estos volúmenes, está marcando en exceso la vida política
del Estado. Pero estas páginas no versan sobre eso. No se trata de una solución
para Cataluña sino para la propia España, para el conjunto de sus pueblos y sus
ciudadanos: un pasaje del Preámbulo de la Constitución proclama la voluntad
de la Nación de «proteger a todos los españoles y pueblos de España en el
ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e insti-
tuciones.» En este sentido, considero que la mejor manera de que esto hoy sea
posible es mediante el ejercicio del Título X CE y proceder a una reforma fe-
deral de la Constitución.
El sentido federal de la reforma viene marcado por una premisa que en-
cuentro ínsita en todo el Texto constitucional, y de la que el lector acaba de ver
una muestra: en España tenemos muy asumido expresiones del tipo «los espa-
ñoles y pueblos de España», pero no tengo tan claro que muchos se hayan
parado a comprender la pluralidad natural que esa frase evoca. Quizá para
muchos sea un mero giro folclórico, y la referencia a las Españas un vano ar-
caizante, pero a mí se me antoja como la atestiguación de una realidad, reali-
dad que, creo, el constitucionalista debe poder traducir en un significado polí-
tico-normativo. Y en lo que a la cuestión territorial se refiere, ese significado
encuentra contenido en el adjetivo federal.
240
La reforma federal de la Constitución española... ■
1
Puede consultarse en línea, en el siguiente enlace: https://dej.rae.es/lema/federalismo (12/09/2019).
241
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
dos grandes ejemplos federales del mundo, Estados Unidos y Alemania, hayan
respondido a esta lógica, y que su sistema constitucional sean dos modelos
observados e incluso imitados en otras partes del planeta.
Pero la Constitución también se ha mostrado como una norma idónea
para garantizar una descentralización que adecuara las estructuras del Estado
a la realidad política y social del pueblo al que representa. A diferencia del
caso anterior, donde la federalización es un ejercicio de soberanía, en este su-
puesto no nos encontramos con una devolución de soberanía. En cambio, ello
no puede conducirnos a minusvalorar el federalismo al que se arribe desde un
proceso de descentralización. En este sentido va a resultar crucial una correcta
determinación conceptual que nos lleve al entendimiento común de compren-
der el federalismo como poder polifuncional y con independencia del proceso
dinámico de determinación de los centros de poder (cfr. La Pergola, 1973).
El problema al que se ha enfrentado España, retomando la idea mostrada
en el pasaje del inicio, es que históricamente las experiencias federales han
sido escasas y mal avenidas (vid. Cámara Villar, 2018; Blanco Valdés, 2014).
Ello no obsta para que hoy desde el sosiego académico podamos superar esa
especie de maldición, y para ello es conveniente mostrar la realidad actual en
la que, como veremos en los siguientes epígrafes, hemos ido construyendo a lo
largos de estas décadas una especie de modelo federal, que nosotros hemos
articulado en torno al concepto de autonomía.
242
La reforma federal de la Constitución española... ■
243
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
244
La reforma federal de la Constitución española... ■
245
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
246
La reforma federal de la Constitución española... ■
2
Siguiendo a López Aguilar (1998, 42), «los hechos diferenciales constitucionalmente relevantes
son aquellos, a nuestro juicio, de los que pueda predicarse directa o indirectamente una consignación
constitucional razonable, de la que quepa colegir un mandato de tutela, una “apuesta” o expresión de la
voluntad constitucional de proteger ese hecho». Por lo tanto, como se extrae del propio autor en las pági-
nas siguientes, los hechos diferenciales siempre tienen que encontrar amparo en la Constitución aunque
sea indirectamente, en cuyo caso será necesario su concreción en el bloque constitucional, esto es, que
sean recogidos en un Estatuto, lo que les otorga su fuerza pasiva y remarca su garantía institucional.
247
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
3
Por su función, la Constitución dedica un primer bloque a la iniciativa autonómica (arts. 143, 144
y 151.1) en íntima relación con el bloque dedicado a los estatutos, en el que podemos a su vez diferenciar
lo tocante a su elaboración (arts. 146 y 151.2 y 3), su reforma (art. 144.3 y 152.2) y su contenido (arts.
147.2 y 152.1 y 3). El tercer bloque tiene una importancia crucial y es el dedicado al reparto de competen-
cias entre el Estado y las CCAA (arts. 148, 149, 150). A continuación tendríamos tres bloques menores por
su extensión y contenido referidos a la colaboración entre Comunidades Autónomas (art. 145), al control
de la actividad autonómica (arts. 153 y 155) y a la presencia del Estado en la Comunidad Autónoma
(art. 154). Por último, siguiendo la secuencia constitucional, pero no por ello menos importante –al con-
trario–, nos encontraríamos el bloque sobre las finanzas y los recursos propios (arts. 156, 157 y 158).
4
Debemos distinguir varias vías de acceso. Así, para la denominada vía lenta distinguimos dos
tiempos (por la limitación temporal de los 5 años): primero, los arts. 143, 144, 146, 147, 148 y posterior-
mente los arts. 149 y 150; para la denominada vía rápida, que comprendería las llamadas comunidades
históricas, Andalucía, única en aplicar el art. 151, y Canarias y Comunidad Valenciana por su rápida ele-
vación competencial mediante la LOTRACA y LOTRAVA respectivamente: arts. 143.1, 144, 147, 148,
149, 150, 151, 152. Por último, son disposiciones comunes desde el principio los arts. 145, 153-158. Al
respecto, conviene recordar a Cruz Villalón (1991, 64) para quien la mayoría de estos preceptos tiene
«carácter procedimental [y] tienen que ver con la constitución de la estructura territorial del Estado y que,
por tanto, están pensados para ser utilizados en una única ocasión, para el proceso de constitución de las
comunidades autónomas, es decir, lo que se llamó el ‘proceso autonómico’. […] Son, pues, materialmen-
te, ‘derecho transitorio’».
248
La reforma federal de la Constitución española... ■
249
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
5
Actualmente se encuentra en Cortes Generales la propuesta de reforma integral del Estatuto de la
Región de Murcia, por el que se equipararía a los de segunda generación. En igual situación se encuentra
el Estatuto de La Rioja.
250
La reforma federal de la Constitución española... ■
251
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
satisfacciones (cfr. Blanco Valdés, 2005), que unos han encauzado hacia una
deriva independentista pero que otros se están deslizando sin complejos hacia
su supresión.
En estas líneas tratamos de desmarcarnos tanto de los reaccionarios como
de los desleales, y por ello creemos que la única manera de superar los proble-
mas que nos impiden disfrutar de una mayor calidad democrática es acomodar
la Constitución formal a la real y efectiva España federal que hemos construi-
do a lo largo de estos 40 años. En este tiempo se ha consolidado un modelo de
Estado que ha mostrado fortalezas y debilidades. Esto en sí mismo no es nega-
tivo y tan sólo es la constatación de una realidad que merece un análisis sose-
gado para reforzar las dinámicas positivas y mejorar los elementos distorsio-
nadores de los principios de igualdad y libertad que deben reinar en un Estado
constitucional democrático. Pero el problema es que dicho análisis pocas ve-
ces se realiza en foros con capacidad decisoria o carece del sosiego técnico
requerido, enturbiado casi siempre por las pasiones o los elementos simbólicos
que, aunque sean muy importantes para el espíritu de las gentes, no calman la
sed del sediento de patrias ni sacian el hambre del hambriento de naciones.
Asimismo, se tiende a hacer de la anécdota una causa general, y de cuestiones
administrativas –por ello solucionables mediante instrumentos jurídicos– un
cuestionamiento de todo el Estado autonómico y de la existencia misma de las
Comunidades Autónomas. Porque reconozcamos que en España aún existen
posturas que no terminan de comprender la rica variedad de nuestro país y, por
ende, sólo comprenden una visión uniforme del mismo. Visión que, a mi en-
tender, es de base errónea y fácilmente desmontable, por ejemplo, con un sen-
cillo viaje por las tierras hispánicas.
Esta perspectiva es fundamental para entender el sentido federal que se
propone. Si entendemos que España nunca podrá ser federal por pecado origi-
nal, es decir, porque no se siguió un tipo de Estado federal (cfr. Sanz De Ho-
yos, 2016), ciertamente resulta imposible comprender la idea de que España se
ha federalizado en el sentido de que se ha producido un reparto de poder entre
el ente general y los territorios cuyo funcionamiento es equivalente al que se
produce, con las particularidades propias surgidas de la acción y desarrollo del
Estado autonómico, en los Estados federales. De ahí que se antoje mejor el uso
de la terminología del Estado compuesto para comprender el resultado de dos
caminos que desembocan al fin y al cabo en una cultural federal.
Es esta cultura federal la que creemos que debe trasladarse en este mo-
mento histórico a la Constitución y, así, unir definitivamente el pacto constitu-
cional con el pacto federal, es decir, con la participación del pueblo o de la
nación –enredarse en cuestiones semánticas desvirtuaría el sentido– en el
252
La reforma federal de la Constitución española... ■
253
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Espadaler, 2019, Tudela Aranda, 2019). No podemos negar que mucha doctri-
na aborda la cuestión federal en el sentido de buscar un encaje para Cataluña,
preocupada –y con mucha razón– ante el chantaje independentista. Ello no
obsta para que esas posiciones doctrinales se tengan en consideración (Bigli-
no, 2019; Cámara Villar, 2019; Castellà Andreu, 2019; Montilla Martos, 2019;
López-Basaguren, 2019; Tornos Mas, 2019, 400 ss.) pero debemos manifestar
cierta preocupación si el federalismo no es introducido en el debate político-
constitucional como una solución para España, y no sólo para Cataluña. Efec-
tivamente, el federalismo que se propone en estas páginas es de matriz iguali-
taria, pues nos es difícil entender un federalismo asimétrico que, dada nuestra
idiosincrasia, no sea percibido como un federalismo privilegiado. Una asime-
tría constitucionalmente aceptable tendría su fundamento en los hechos dife-
renciales a los que ya nos hemos referido. Pero como ocurre en general con la
igualdad, la existencia de diferencias no impide su actuación.
Quizá el fallo del proceso autonómico ha estado precisamente en la pro-
fundización de las asimetrías y de las diferencias; es en este sentido como en-
tendemos la reacción producida, primero, en la apertura misma de la tercera
etapa y los Estatutos de segunda generación, y segundo, en la desleal reacción
de las élites catalanas tras la STC 31/2010 que ha derivado en el incierto –y
engañoso– proceso de independencia de Cataluña. Si la tercera etapa hubiera
supuesto que el conjunto del sistema hubiera mutado hacia Estatutos de segun-
da generación, la primera crítica no tendría fundamento; mas sí que habría
podido evidenciar, quizá, las egoístas pretensiones de una parte del pueblo de
Cataluña que no pretenden el bienestar y el bien común sino la satisfacción de
intereses particulares en contra del pluralismo democrático del propio pueblo
cuya representación solidaria parecen querer arrogarse. Cuando el marco es
adecuado, salirse del mismo por motivos esencialistas da argumentos políticos
para contrarrestar las legítimas aspiraciones de un grupo de individuos: por
ello ha llegado el momento de volver la mirada –sin brusquedad– a nuestro
marco de convivencia para, dado el crucial momento político en que vivimos,
empezar a resolver el nudo gordiano al que inevitablemente nos han abocado.
Todo lo visto hasta este momento nos lleva a preguntarnos si esa necesi-
dad de reformar la Constitución y anudar por fin el pacto territorial/federal al
pacto constituyente es una sola necesidad simbólica o si, por el contrario, es
una necesidad efectiva para mejorar la vida de la gente. Reconociendo la máxi-
254
La reforma federal de la Constitución española... ■
255
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
varez Junco, Rubio Llorente, 2006). Pero dicha cuestión formal sólo será po-
sible porque previamente en España se ha adoptado, tras el momento
constituyente de 1978, un espacio federal, con dinámicas que deben, no obs-
tante, mejorarse. En tal sentido resulta del todo paradigmático la situación del
Senado para que se haga efectiva su caracterización constitucional de cámara
de representación territorial.
La sola formalidad de incluir la palabra federal en nuestra Constitución
no será, en cambio, el ungüento milagroso para los problemas de España. Si-
quiera el placebo. Debe ser la consecuencia de la aceptación por la amplia
mayoría de la realidad ontológica de nuestro país, manifestación contemporá-
nea de avatares históricos y, sobre todo, el remedio que calme las aguas turbu-
lentas y devuelva las aguas bravas al cauce de la serenidad y la concordia. Esa
formalidad, por tanto, debe ser el impulso para un replanteamiento del bienes-
tar y del bien común, en el contexto europeo, el pistoletazo de salida para un
nuevo tiempo que dirija nuestra atención, nuestra mirada y nuestros esfuerzos
a la España y a la Europa del siglo XXII. Por tanto, ese momento de reforma
constitucional es la oportunidad para consolidar el camino iniciado en 1978 y
por ello lo venimos considerando como la atestiguación de lo sucedido y de lo
necesario. En este sentido, resultaría innecesaria una impostación lingüística
sobreactuada: se podría seguir usando la terminología de Comunidades Autó-
nomas pues es un término con fortuna y que trae causa de aportaciones doctri-
nales reflexivas sobre el federalismo y los roles del Estado federal y los Esta-
dos federados (La Pergola,1973).
En definitiva, se apuesta por la consolidación de un modelo español de
federalismo, sobre los aciertos y los aprendizajes del Estado autonómico. Un
modelo federal que nos devolviera los caracteres abiertos y plurales con que a
lo largo de los siglos hemos convivido. España desde sus orígenes es una
unión, y la misma ha ido ganando y perdiendo territorios a lo largo de la His-
toria. Definirnos como federales hoy es superar las épocas oscuras y preparar-
nos para una mejor relación con nuestro entorno cultural. Sabemos que hay
muchos rostros del federalismo (vid. Blanco Valdés, 2012) pero quizá va sien-
do el momento de aceptar que el modelo español tiene todos los elementos
para perfeccionarse y convertirse en un modelo federal propio, en el sentido
expresado hasta el momento. Con ello aunaremos simbolismo y normatividad
en la Constitución, a la que le debemos después de estos 40 años, que pueda
ser expresión formal de lo que –para unos pocos o sean muchas– forma ya
parte de nuestra Constitución material. Y de este modo se harán realmente
efectivos los dos principios basilares del constitucionalismo: la libertad y la
igualdad.
256
La reforma federal de la Constitución española... ■
257
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
258
La reforma federal de la Constitución española... ■
259
¿REFORMAS CONSTITUCIONALES EN CLAVE
FEDERAL COMO ANTÍDOTOA LA CRISIS
TERRITORIAL? UNA REFLEXIÓN A PARTIR DEL
MODELO ESPAÑOL
SUMARIO: 1. Forma(s) del federalismo: una breve introducción. 2. Cuestión
territorial, federalismo(s) y Constitución española de 1978. 3. Cuestión te-
rritorial y reforma constitucional (pasando por la cuestión catalana). 4. Re-
ferencias bibliográficas.
*
Doctorando en Derecho constitucional y Derecho público comparado.
261
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
1
Emblemáticos, en este sentido, el art. 1, Sección Octava de la Constitución de los Estados Unidos
y el §70 del Grundgesetz alemán de 1949 (cuando establece que «los Länder poseen el derecho de legislar
en tanto la presente Ley Fundamental no lo confiera a la Federación»).
2
Sobre las características generales del Estado federal tradicional véanse, entre otros, Ferrando
Badía (1976, 23-76 y 1979-1980, 7-19), Pasquino (1996) y Bognetti (2009).
3
Traducción libre desde el texto original italiano consultado.
4
Idem.
5
Piénsese en los orígenes de la actual configuración territorial del Estado belga, en particular a
raíz de la reforma constitucional de 1970: sobre este tema véanse, ex pluribus, los trabajos de Delpérée
262
¿Reformas constitucionales en clave federal como antídoto... ■
(1989, 49-53 y 1993), Nandrin (1997, 13-22), Pieret (2007, 3-18) y, en la doctrina italiana, Mastro-
marino (2008).
6
Complementariamente, sobre la historia reciente del federalismo español, vid. Duarte Montse-
rrat (2001, 7-30).
263
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
7
Piénsese –aun teniendo en consideración sus limitados poderes– en el Consejo de Política fiscal y
financiera de las Comunidades Autónomas (creado con Ley Orgánica 8/1990, de 22 de septiembre, de Finan-
ciación de las Comunidades Autónomas-LOFCA, art. 3) o en la Conferencia de Presidentes de las mismas
(instituida por el artículo 146 de la Ley 49/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).
Sobre estos órganos, véanse los estudios realizados respectivamente por Ramallo Massanet/Zornoza
Pérez (1997, 60-74) y Manzano Silva (2008), por un lado, y Tajadura Tejada (2018, 549‑572).
264
¿Reformas constitucionales en clave federal como antídoto... ■
8
Traducción libre desde el texto original italiano consultado.
9
Idem.
265
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
10
Idem.
11
En relación con la aplicación de la cláusula de supletoriedad, véase la interpretación hecha al
respecto por el Tribunal Constitucional, allí donde afirma que «para que el Estado pueda dictar normas
jurídicas que regulen una materia determinada, no basta con que ostente un título que le atribuya cuales-
quiera competencias en esa materia, sino que debe poder invocar aquel título específico que le habilite en
concreto para establecer la reglamentación de que se trate» (STC 118/1996, FJ 6) y que es preciso «redu-
cir el concepto de supletoriedad a sus correctos términos de función, cuya operatividad corresponde deter-
minar a partir de la norma reguladora del ámbito material en el que se va a aplicar el Derecho supletorio y
no desde éste, es decir, como función referida al conjunto del ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio
debe obtenerse por el aplicador del Derecho a través de las reglas de interpretación pertinentes, incluida la
vía analógica, y no ser impuesta directamente por el legislador desde normas especialmente aprobadas con
tal exclusivo propósito» (STC 61/1997, FJ 12).
12
Sobre la caracterización de España como prototipo federal, vid., más ampliamente, Blanco Val-
dés (2016, 197-203).
13
Cabe evidenciar que no todas las opiniones doctrinales comparten la idea (más bien mayoritaria)
de que España es un Estado federal de facto: véanse, en este sentido y entre otras, las interpretaciones de
Solozábal Echavarría (1994, 171-189) y Mastromarino (2008).
14
Considérese que el Senado no interviene en la elección del Presidente del Gobierno (art. 99 CE)
y, en materia legislativa, el veto interpuesto sobre un proyecto de ley ya aprobado por el Congreso puede
266
¿Reformas constitucionales en clave federal como antídoto... ■
ser superado por mayoría absoluta de la Cámara baja o con mayoría simple, una vez transcurridos dos
meses desde la interposición del mismo (art. 90.2 CE). Ad abundantiam, merece consideración la previ-
sión contenida en el art. 15.6 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financie-
ra (LOEPSF), según el cual el acuerdo del Consejo de Ministros en el que se detallen los objetivos de es-
tabilidad presupuestaria y de deuda pública necesita ser aprobado tanto por el Congreso como por el
Senado, siguiendo así el tradicional esquema propio de un bicameralismo paritario/simétrico. Dicha pre-
visión representa una excepción al principio constitucional español de prevalencia del Congreso sobre el
Senado; además, el hecho de que haya sido introducida mediante una fuente de rango no constitucional
(diferentemente a lo previsto en los arts. 145.2 y 158.2 CE, donde tal principio de paridad está constitucio-
nalizado) podría comportar una razonable tacha de inconstitucionalidad.
15
Algunas rápidas pinceladas sobre el concepto de federalismo asimétrico y una amplia reseña bi-
bliográfica de derecho comparado sobre este tema pueden también leerse en Palici Di Suni (2018).
267
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
16
Traducción libre desde el texto original italiano consultado.
268
¿Reformas constitucionales en clave federal como antídoto... ■
17
En 1992 se procedió a reformar el art. 13.2 CE al fin de adaptar el texto constitucional a la previ-
sión contenida en el Tratado de Maastricht que reconocía el derecho de sufragio activo y pasivo «a todo
ciudadano de la Unión europea que resida en un Estado miembro del que no sea nacional [...] en las elec-
ciones municipales del Estado miembro en el que resida», mientras que en 2011, a raíz de la gravísima
crisis económica de la zona Euro, el art. 135 CE fue integrado con el principio de equilibrio presupuesta-
rio, también de derivación europea y posteriormente plasmado en el denominado Fiscal Compact de 2012.
269
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
4. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
270
¿Reformas constitucionales en clave federal como antídoto... ■
271
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
272
LA INDETERMINACIÓN DEL MODELO
AUTONÓMICOANTE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL
1. INTRODUCCIÓN
273
■ PERSPECTIVAS DEL CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÁNEO: 40 Y 70 AÑOS...
1
Debe hacerse una referencia a lo impreciso de la configuración de nuestro modelo de Estado ac-
tual. No existen dudas sobre su ordenación como un Estado de Derecho, social y democrático, siendo su
forma política la de Monarquía parlamentaria (ex art. 1 CE), sin embargo, no hay una certeza absoluta
sobre si se trata de un modelo unitario o federal o de un tipo intermedio. La CE no recoge ninguna deno-
minación sobre el modelo de Estado a diferencia de lo que ocurría con la Constitución de 1931 que lo
denominaba «Estado integral» (art. 1). Esta indeterminación del modelo dio pie a una profunda división
doctrinal en torno a la naturaleza del nuevo Estado compuesto español. La doctrina se dividió en dos pos-
turas principales. En primer lugar, un sector doctrinal, formado por autores como Tomás y Valiente o
Pérez Royo, que entendió el nuevo modelo como un Estado regional al que no le resultan de aplicación
los esquemas y conceptos acuñados para el Estado federal. En segundo lugar, otro sector doctrinal repre-
sentado por autores como Trujillo, Cruz Villalón o Muñoz Machado entendía que la nueva estruc-
tura político-territorial española pertenecía indubitadamente a la familia de los federalismos, explicable,
por lo tanto, por la Teoría constitucional de la Federación. Cfr. Ruipérez Alamillo (1988, 228); Tomás
y Valiente (1985, 136); Pérez Royo (1986, 8); Pérez Royo (1999, 57); Trujillo (1979, 43); Trujillo
(1981, 15); Cruz Villalón (1981, 61); Muñoz Machado (2007). Esta falta de consenso generó un
mosaico de fórmulas utilizadas por la doctrina para referirse a la nueva forma de Estado. Castelao hace
un breve resumen de las más significativas señalando las siguiente, ««Estado plural» (Tierno Galván),
«Estado autonómico» (Sánchez Agesta),«Estado regional» (Peces Barba), «Estado de las Autono-
mías» (Clavero Arévalo), «Estado federal unitario» (Ariño), «Estado unitario regional» (Fernández
Rodríguez), «Estado semifederal, semirregional o semicentralizado» (Muñoz Machado), «Estado fe-
dero-regional» (Trujillo), «Estado autonómico con matices federalistas» (Entrena Cuesta), «Estado
unitario con espíritu federalista» (Simón Tobalina), «Estado integral» (Herrero y Rodríguez de Mi-
ñón)». Vid., Castelao (2003). En resumen, nos encontramos ante un modelo de Estado constitucional-
mente innominado al que el TC se refiere como «Estado de las Autonomías», sin pretender con ello atri-
buirle una calificación jurídica precisa.
2
Las consecuencias derivadas de la indeterminación del modelo territorial ya fueron advertidas por
De Vega quien expuso son claridad que «el problema regional se está formulando de tal manera que, en
lugar de dejarlo definitivamente zanjado en la Constitución, muy bien puede suceder que con la Constitu-
ción se cumpla simplemente la etapa de un proceso, pero no su culminación definitiva. Lo que en ningún
caso puede un Texto constitucional es dejar en la ambigüedad y en la inconcreción la forma de distribución
territorial del poder, la propia estructuración regionalista y los sistemas de competencias de las institucio-
nes autonómicas y centralistas». De Vega (1979, 370-371).
274
La indeterminación del modelo autonómico... ■
275
■ PERSPECTIVAS DEL CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÁNEO: 40 Y 70 AÑOS...
3
En este sentido se pronunció el Consejo de Estado al afirmar que, «el principio dispositivo desapa-
recerá de la CE con la derogación de los arts. que lo consagraron. Ahora bien, esa derogación no entraña,
en puridad, consecuencia jurídica apreciable. Los preceptos que se vayan a derogar eran ya inaplicables
desde que concluyó el proceso de organización política del territorio nacional en CCAA. Desde entonces
se habían agotado las posibilidades «creadoras» del principio dispositivo. Vid., Informe del Consejo de
Estado, (2006, 137).
276
La indeterminación del modelo autonómico... ■
plantear que hubiera pasado si las iniciativas del País Vasco y Cataluña no
hubieran tenido que pasar por la aprobación de las Cortes Generales 4.
A nivel sustantivo, los límites de la apertura a través de las reformas esta-
tutarias vienen fijados, en principio, por las competencias exclusivas del Esta-
4
Los movimientos nacionalistas del País Vasco y de Cataluña han puesto en entredicho las bases fun-
damentales del modelo autonómico, identificándose un problema de fondo que trasciende el terreno de las
técnicas jurídicas. Los nacionalismos han pretendido recuperar la asimetría inicial de la CE a favor de las
llamadas comunidades históricas, perdida por el efecto Andalucía y la homogenización derivada de los Pac-
tos de autonomía. Este fenómeno marca la historia del sistema autonómico español durante la primera déca-
da del siglo xxi. El proyecto de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi, coloquialmente conocido
como «Plan Ibarretxe», fue aprobado por el Parlamento Vasco en diciembre de 2004, –tras una primera ma-
nifestación parlamentaria en 2002 donde fue presentado por el Presidente del Gobierno Vasco bajo la deno-
minación «Un nuevo pacto político para la convivencia»–, y, elevado a las Cortes Generales donde fue recha-
zada su toma en consideración el 1 de febrero de 2005, por 29 votos a favor, 313 en contra y 2 en blanco. Vid.
Proyecto de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi (BOCG, Congreso de los diputados, serie B, núm.
149-2, de 24 de enero de 2005). La estructura del Plan se articulaba en torno a tres ideas capitales: el recono-
cimiento del Pueblo Vasco como un pueblo con identidad propia dentro de los pueblos de Europa; el debido
ejercicio al derecho a la autodeterminación del pueblo vasco; y la materialización de este derecho a través de
una consulta donde fuera respetada la voluntad, no solo de los ciudadanos del País Vasco, sino también de los
de la Comunidad Foral de Navarra y de los territorios vascos de Iparralde –Lapurdi, Behe, Nafarroa y Zube-
roa–. Como se recoge expresamente en su preámbulo, el Estatuto Político ofrecía «un pacto político materia-
lizado en un nuevo modelo de relación con el Estado español, basado en la libre asociación y compatible con
las posibilidades de desarrollo en un Estado compuesto, plurinacional y asimétrico». Como señala lópez
Basaguren, «el «Plan Ibarretxe» resucita el viejo «principio de las nacionalidades», que se eliminó del
nuevo orden internacional y europeo por ser contrario al «principio de integridad» de los Estados y al «prin-
cipio de estabilidad», (2008, 41). Dejando de lado la ingente actividad política y judicial que derivó de la
tramitación del «Plan Ibarrexte», y que excede el objeto de este trabajo, si debe apuntarse que el TC, en su
sentencia 103/2008, de 11 de septiembre, reputó inconstitucional la Ley 9/2008, de 27 de junio, de convoca-
toria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la CA del País Vasco
sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política, (BOPV núm.
134, de 15 de julio de 2008). El TC esgrimió entonces los mismos razonamientos que han hecho de las rei-
vindicaciones catalanas un imposible constitucional. El proceso independentista catalán tiene una marcada
incidencia sobre el modelo de Estado. Su correcto estudio exigiría atender a sus pretensiones y exigencias al
menos desde de la II República, si bien, centrándonos en el momento actual, el hoy conocido como Procés
partiría de los reclamos recogidos en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña publi-
cado en el BOCG el 21 de octubre de 2005. Las incidencias sobre el modelo de Estado resultan claras: el
reconocimiento de Cataluña como nación que se hace desde su preámbulo o la operación de blindaje compe-
tencial orientada a defenderse de posibles extralimitaciones estatales, o la pretendida la asunción directa ex
art. 150.2 CE de diez nuevas competencias, son algunos ejemplos. Pese a la polémica suscitada el resultado
último fue la aprobación de la LO 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña
(BOE núm. 172, de 20 de julio de 2006). Norma frente a la que se interpusieron una pluralidad de recursos
de inconstitucionalidad dando pie a una abundante y compleja jurisprudencia del TC. En este sentido, ocupa
un lugar destacado la STC 31/2010, de 28 de junio, que estimaría la inconstitucionalidad parcial del EAC y
sentaría las bases de posteriores pronunciamientos. (La STC 31/2010, de 28 de junio, ha sido abundantemen-
te analizada por la doctrina, remitiéndonos en su análisis a la completa obra de Barceló i Serramalera,
Bernadí Gil, Vintró Castells (2010). La delgada línea que en ocasiones separa el derecho de la política
tiene un especial reflejo en este caso. La decisión del TC generó un profundo descontento entre los partidos
que habían impulsado la reforma del EAC, sucediéndose las manifestaciones donde la proclama independen-
tista toma especial protagonismo A partir de 2010, el «derecho a decidir» se convierte en el baluarte de de-
terminados programas electorales. Estamos ante el germen del actual proceso secesionista que tras la cele-
bración del Referéndum para la autodeterminación de Cataluña y la efectiva declaración de independencia
dio lugar a la activación por el Gobierno central del mecanismo previsto en el art. 155 CE.
277
■ PERSPECTIVAS DEL CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÁNEO: 40 Y 70 AÑOS...
do ex art. 149 CE. Sin embargo, la capacidad del principio dispositivo de fle-
xibilizar el sistema de distribución territorial del poder, adaptándose de forma
diferenciada a las necesidades de cada CA, tropezó desde el primer momento
con un obstáculo condicionante que, de hecho, lo ha modificado: el
art. 150.2 CE. Como señala el Consejo de Estado «cualquier otra ampliación
de competencias que una Comunidad pueda conseguir para sí, mediante la
reforma de su Estatuto, se convierte de inmediato en objetivo obligado para
todas las que aún no han llegado a ese nivel», (2006, 141). El art. 150.2 CE
permite ir más allá de los límites materiales del art. 149 CE, al contemplar la
posibilidad de que el Estado pueda transferir o delegar en las CCAA, median-
te LO, facultades correspondientes a materias de su titularidad. De este modo,
el reparto de competencias entre el Estado y las CCAA no se entendería cerra-
do aun cuando los Estatutos alcancen el techo competencial previsto en el
art. 149 CE, puesto que el mismo puede resultar alterado por una atribución
extra-estatutaria de competencias a favor de las CCAA.
Por tanto, estaríamos ante un instrumento excepcional que permite modi-
ficar el texto constitucional al margen del procedimiento previsto en la pro-
pia CE 5. Y sobre el que cabe apuntar que, si bien en su concepción original
respondía a la necesidad de flexibilizar el reparto competencial ante posibles
nuevas circunstancias, ha terminado por convertirse en una herramienta para
facilitar atajos políticos donde las competencias, que a todos nos afectan, jue-
gan el papel de moneda de cambio. Como reconoce expresamente el Consejo
de Estado, «los riesgos de crisis que la apertura del sistema genera se hacen,
además, más graves, por razones obvias, cuanto más se acerca el ámbito com-
petencial de las Comunidades al máximo admitido por la CE. En esta situa-
ción, cerca de la que nos encontramos ya, cualquier propuesta de reforma que
pretenda ampliar las competencias de la Comunidad respectiva puede dar lu-
gar a acusaciones de que con ella se pretenden rozar o violentar, de manera
deliberada o no, los límites constitucionales. Con ello, una cuestión estricta-
mente jurídica se lleva al debate político, con daño tanto para el Derecho como
para la política», (2006, 143).
No han faltado voces políticas y académicas, que de forma contundente
señalan que, para una constitucionalización, real y efectiva, del orden compe-
5
Como ya señalara Alfonso Guerra, la inclusión del art. 150.2 CE, «significa que el proceso consti-
tuyente queda abierto permanentemente, que el Gobierno puede modificar el reparto competencial entre la
Administración del Estado y las CCAA sin necesidad de cumplir los requisitos exigidos en los arts. que
contemplan la reforma de la CE». Guerra González (2004, 232-233).
278
La indeterminación del modelo autonómico... ■
6
En este sentido se pronuncia tajante el que fuera Presidente de la Comisión Constitucional desde
el 5 de mayo de 2008 hasta el 27 de septiembre de 2011, Alfonso Guerra afirma que «me preocupó desde
el primer instante este apartado, al que me opuse cuando lo acordaron en una reunión en Moncloa con el
PNV. Una Constitución no puede permitir que el proceso constituyente esté permanentemente abierto y,
con ese párrafo segundo del art. 150 CE, el proceso constituyente no se ha cerrado. No hay ninguna cons-
titución en el mundo que deje abierto el proceso constituyente; soy firme partidario de derogarlo, pero
¿hay consenso? Los nacionalistas van a decir que no». Vid., Guerra (2004, 232). Opiniones que ha reite-
rado en la prensa, por todas, la entrevista publicada por El País el pasado 6 de diciembre de 2008. En el
mismo sentido, Barreiro Carballal (2014, 325).
7
Asimismo preveía competencias indelegables del Estado: representación internacional y europea,
defensa, aduanas y comercio exterior, fuerzas y cuerpos de seguridad del estado, infraestructuras de inte-
rés general, telecomunicaciones, impuestos y agencia tributaria, seguridad social, entes reguladores y su-
pervisores, recursos naturales, parques naturales y costas; competencias delegadas: gestión delegada pero
con competencia legislativa exclusiva del Estado: educación obligatoria y superior, sanidad, justicia, me-
279
■ PERSPECTIVAS DEL CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÁNEO: 40 Y 70 AÑOS...
dio ambiente, patrimonio del Estado, protección civil, gestión del territorio y aguas territoriales, políticas
activas de empleo, circulación por carretera, puertos y aeropuertos de menor importancia; competencias
de las comunidades con capacidad legislativa: impuestos y tasas autonómicas, infraestructuras autonómi-
cas, trenes de cercanías, industria, comercio interior, agricultura y pesca, turismo, cultura, policía autonó-
mica, función pública autonómica, y gestión de las competencias delegadas por el estado sin capacidad
legislativa en educación, sanidad, justicia, medio ambiente.
8
Medialdea, Sanz, y Almirón (2015). Gutiérrez Calvo y Romero (2014).
280
La indeterminación del modelo autonómico... ■
9
Sobre las diferentes formas de distribución competencial en los Estados federales vid., Blanco
Valdés (2012, 199-219).
10
Países federales como Argentina o Italia presentan similares problemas en cuanto a las técnicas de
distribución competencial, (en especial, competencias compartidas), que el Estado Autonómico. Sobre la
complejidad competencial en Italia, vid., parisi (2016, 1-22). Sobre los conflictos derivados de las técnicas
de distribución en Argentina, vid., Pérez de los Cobos Hernández (2016).
281
■ PERSPECTIVAS DEL CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÁNEO: 40 Y 70 AÑOS...
11
En este sentido, vid., Tajadura Tejada y De Miguel (2014).
12
Entre otras obras, Ruipérez Alamillo (1994, 334); Roura Gómez (2003, 185-186).
13
En este sentido se han pronunciado importantes catedráticos de Derecho administrativo y Derecho
constitucional, vid. Muñoz Machado (2017).
282
La indeterminación del modelo autonómico... ■
14
Como ha recordado el TC, los EEAA deben guardar un respeto hacia aquellos ámbitos materiales
que han sido reservados a otras LLOO como las Leyes de desarrollo de los derechos fundamentales, STC
31/2010, de 28 de junio.
15
En este sentido, cfr., Informe del Consejo de Estado, (2006, 140).
283
■ PERSPECTIVAS DEL CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÁNEO: 40 Y 70 AÑOS...
16
En ese sentido, Ventura señala que, «los representantes políticos de las nuevas instituciones
descentralizadas no han ejercido una especial presión para obtener un papel efectivo en la política nacional
porque han estado mucho más preocupados en realidad en acrecentar constantemente sus ámbitos compe-
tenciales». Ventura (2008, 21-22).
284
Laindeterminacióndelmodeloautonómicoantelareformaconstitucional ■
4. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
285
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
286
EL DEBATE SOBRE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL CON PERSPECTIVA DE GÉNERO
1. INTRODUCCIÓN
*
Profesor Ayudante-Doctor de Derecho Constitucional. E-mail: ialvarez1@ucm.es. El presente tra-
bajo se ha realizado en el marco del Proyecto de Investigación DER2016-75993-P, sobre España ante
Europa: retos nacionales en materia de derechos humanos (2016-2020). IP: Francisco Javier Matia Por-
tilla. Además, la versión final mejoró gracias a las sugerencias de Ignacio Villaverde Menéndez. Solo
el autor es responsable de los errores que se encuentren.
287
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
sobre tales aspectos, que pretenden sumarse al debate desde un punto de vista
constructivo. En tercer lugar, se aportarán las conclusiones finales.
288
El debate sobre la reforma constitucional con perspectiva de género... ■
2.1 El diagnóstico
289
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
290
El debate sobre la reforma constitucional con perspectiva de género... ■
291
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
292
El debate sobre la reforma constitucional con perspectiva de género... ■
293
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
294
El debate sobre la reforma constitucional con perspectiva de género... ■
do que cambiar las mentalidades y las formas de vida (Camps, 2018, 2552). La
reforma constitucional, como cualquier herramienta jurídica, tiene sus limita-
ciones y sus gravámenes. Y cuando se trata de enmendar una Constitución ya
vigente con perspectiva de género, algunos ejemplos comparados nos mues-
tran lo complicado que suele ser gestionar las presiones y resistencias internas
y externas provocadas por otros tantos factores jurídicos, políticos, sociales y
económicos (Katz, 2012).
En este marco, conviene no olvidar el papel que juega el Tribunal Cons-
titucional, quien actualiza el mandato constitucional de igualdad y no discri-
minación a través de sus resoluciones, algunas auténticos aldabonazos en la
causa igualitaria (STC 91/2019), otras no tanto (SSTC 111/2018 y 138/2018).
Al fin y al cabo, el ensayo-error es el método ancestral de aprendizaje del ser
humano.
295
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
296
El debate sobre la reforma constitucional con perspectiva de género... ■
297
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
que ver con las formas de ese nuevo machismo que parece emerger (Vare-
la, 2017).
Desde la perspectiva constitucional, los procesos constituyentes y de en-
mienda no suelen llevarse bien con las emociones (Elster, 2012). O dicho con
otras palabras: una de las formas de clarificar y fortalecer los canales constitu-
cionales es, precisamente, embridar todo lo posible las pulsiones y los senti-
mientos, porque si se dejan a su libre albedrío suelen entrar en competición por
ver quién gana, olvidando qué es lo que les ha llevado hasta allí y dificultando
el proceso hasta hacerlo, en ocasiones, impracticable. Otros sectores doctrina-
les, sin negar la mayor, sugieren que tales efectos se podrían paliar justamente
con la participación femenina en el proceso en cuestión (Katz, 2012).
Sea como fuere, parece oportuno recordar aquí que algunos fenómenos
recientes ayudan poco a la hora de racionalizar el debate. Los meandros del
#MeToo y las pulsiones Anti-Manada (¿es que acaso se puede ser Pro-Manada?)
son solo dos ejemplos entre varios (Arias, 2019). Tal y como defiende Lessing
(2018, 69), cuando dominan las oleadas de sentimientos colectivos no hay ma-
nera de formular preguntas serias y objetivas. Cuando priman los ardores parti-
darios y las emociones colectivas, no se puede decir que ciertas ideas son ridícu-
las o bochornosas. Las emociones tienden a retroalimentarse y, una vez
retroalimentadas, se exacerban. Si a eso le sumamos un alimento constante y
autorreferencial de la identidad y de las políticas identitarias, otro rasgo pujante
en las democracias occidentales (Lilla, 2018; Fukuyama, 2018), la combinación
puede resultar potencialmente explosiva. Creo que es por eso por lo que se ha
dado la voz de alarma respecto a algunos desmanes recientes (Sanz, 2018; Fuen-
tes, 2018; Roiphe, 2018), con muchas feministas diciendo bien alto y claro que
afortunadamente siguen existiendo conquistas de la civilización como la presun-
ción de inocencia y el Estado de Derecho (Crispin, 2017; Rodríguez, 2018; Del-
motte, 2018). Es una llamada de atención que no podemos ni debemos ignorar.
4. CONCLUSIONES
298
El debate sobre la reforma constitucional con perspectiva de género... ■
5. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
299
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
300
El debate sobre la reforma constitucional con perspectiva de género... ■
301
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
302
El debate sobre la reforma constitucional con perspectiva de género... ■
303
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
304
INCONSISTENCIAS Y ASIMETRÍAS EN LA
INTERNACIONALIZACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN
ESPAÑOLA (O DE PORQUÉ REVITALIZAR EL
DISCURSO DE LOS DERECHOS SOCIALES)
1
Profesora Ayudante Doctora de Derecho Constitucional. Universidad Complutense de Madrid.
Facultad de Ciencias Políticas y Sociología. Todas las páginas web de referencia han sido consultadas por
última vez el 17/02/2019.
305
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
1
Entre otros, arts. 10.2; 11.3, 13.1, 13.3 y 39.4; 56.1 y 63; 75.3 y 87.3 y 97 CE.
2
Así, por ejemplo, el art. 28.1 de la Constitución de Grecia atribuye superioridad jerárquica tanto a
los tratados internacionales convencionales, como a las reglas del Derecho internacional generalmente
aceptadas.
306
Inconsistencias y asimetrías en la internacionalización... ■
307
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
2.1 U
na selección forzosamente interesada de los parámetros de
constitucionalidad
La UE puede ser considerada hoy como una de las tentativas más avanza-
das por intentar dar respuesta a la crisis del modelo de Estado post-westfalia-
no. Despojado del poder requerido por la política, que es ahora asumido por
los mercados, el Estado moderno ha buscado en la integración supranacional
una vía para tratar de solventar los problemas globales que se ve incapaz de
resolver a nivel local. Ahora bien, los resultados no han sido siempre satisfac-
torios. Hace tiempo que la UE contribuye a esa pérdida de poder en el nivel
nacional, sin que la misma resulte compensada por un refuerzo de la política
en la esfera supranacional. Las decisiones más importantes en los ámbitos
económico, financiero y de desarrollo, son adoptadas por las élites más pode-
rosas, las grandes transnacionales y los omnipresentes mercados. Un poder
incorpóreo, líquido, que para realizar sus propósitos, recurre a principios de
corte ordoliberal, inyectados por Europa en el epicentro mismo del modelo
económico nacional 3. La economía social de mercado, entendida como una
economía liberal orientada o dirigida, en la que el Estado es «funcional a las
condiciones y necesidades» del mercado (Moreno González, 2019, 802), se ha
convertido en la piedra de toque de un sistema de gobernanza en el que las
instituciones estatales actúan como meras ejecutoras de un poder superior que
ya no pueden controlar (Bauman, Bordoni, 2016, 37-41). Y la ruptura del con-
trato social resultante de la globalización ha dado así paso a una «era de la
desigualdad», a cuya construcción en España ha contribuido de manera deter-
minante la constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria 4.
La existencia previa en el Derecho europeo de disposiciones sobre la
materia (art. 126 Tratado de Funcionamiento UE), la capacidad del Estado
para aprobar leyes específicas (art. 149.1.13 CE) y la exigencia constitucional
de la equidad en los ingresos y los gastos públicos (art. 31 CE), nos permiten
cuestionar la necesidad de proceder en España a una reforma constitucional
para cumplir con el compromiso de déficit exigido desde Europa. Parece, en
definitiva, que hubiera sido suficiente con recurrir a los mecanismos ya exis-
tentes para asumir el mandato europeo, evitando así una apertura de un nuevo
escenario en nuestra jurisprudencia constitucional (Carrillo, 2016, 29-32) que,
308
Inconsistencias y asimetrías en la internacionalización... ■
5
Recuérdese que, hasta la reforma, el TC siempre había declarado que no era juez de la legislación
europea. Por todas, SSTC 28/1991 y 64/1991.
309
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
6
Desde la entrada en vigor del Decreto-ley16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garan-
tizar la sostenibilidad del SNS y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, la asistencia sanitaria
con cargo a fondos públicos se garantizó exclusivamente a trabajadores afiliados a la Seguridad Social, a
pensionistas y preceptores de otras prestaciones periódicas y a los inscritos como demandantes de empleo
que hubieran agotado la correspondiente prestación. Quedaron así excluidos los inmigrantes en situación
de irregularidad administrativa, limitando sus derechos a la atención en situaciones de urgencia y relativas
a la asistencia al embarazo. La reforma sanitaria operada por el Decreto-ley analizado ha sido parcialmen-
te revertida por el reciente Real Decreto-Ley 7/2018, de 27 de julio, sobre el acceso universal al Sistema
Nacional de Salud.
7
En España, el franquismo inauguró una etapa caracterizada por la planificación centralizada de la
vivienda. Y aunque el nuevo Estado de las Autonomías instaurado por la CE de 1978 trajo consigo la
descentralización de las competencias en materia de vivienda, asumidas como propias y exclusivas por las
CC. AA, el Estado nunca ha dejado de promulgar sucesivos planes temporales a la luz de la amplia inter-
pretación que la STC 152/1988 dio a sus competencias sobre ordenación del crédito (art. 149.1.11 CE) y
planificación económica (149.1.13)
310
Inconsistencias y asimetrías en la internacionalización... ■
8
Esta doctrina fue aplicada en la reciente STC 16/2018, que declaró inconstitucional y nula la
Disposición Adicional Décima de Ley Foral 24/2013 de Navarra, de 2 de julio, que prescribía la
expropiación forzosa de las viviendas que, como resultado de un desahucio, hubieran sido adjudicadas a
entidades financieras
9
Finalmente, el Decreto-ley 6/2013 fue derogado por la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de la Comu-
nidad Autónoma de Andalucía, cuya constitucionalidad fue igualmente impugnada ante el TC, como tam-
bién lo fueron la Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley de vivienda de Canarias; la
Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda de Euskadi y la mencionada Ley Foral 24/2013 de Navarra.
311
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
10
Disponible en: https://www.medicosdelmundo.org/sites/default/files/informe_sombra_
espana_36ongs_-_2018_-_version_final.pdf.
11
Como ha advertido Sen (1999), la expansión de las oportunidades sociales mediante la creación
de servicios públicos contribuye activamente al desarrollo económico del Estado.
312
Inconsistencias y asimetrías en la internacionalización... ■
3.1 E
l recurso oportunista a la retórica de la estructura diferenciada de
los derechos sociales
12
Para Ferrajoli (2001,19-48) un derecho subjetivo es cualquier expectativa positiva o negativa
adscrita a un sujeto por una norma jurídica», distinguiendo así entre derechos y garantías y excluyendo la
posibilidad de afirmar la inexistencia de los primeros con fundamento en la ausencia de reconocimiento de
las segundas.
13
Así, por ejemplo, Shue (1996) defiende una concepción de derechos básicos a los que atribuye
prioridad en términos de necesidad de realización, pero entre los que incluye tanto derechos civiles y po-
líticos, como DESC.
313
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
(2000, 172-179), mantener una distinción entre unos derechos que son justi-
ciables y otros que no lo son conduce al absurdo, pues sería tanto como soste-
ner que «una misma situación no puede ser denunciada ante órganos jurisdic-
cionales en cuanto configure una vulneración de derechos sociales, pero sí se
puede denunciar en cuanto sea caracterizada como violación de un derecho
civil o político».
A la hora de negar la justiciabilidad de los DESC, no debemos olvidar
que el carácter normativo de la CE imprime sobre todos los derechos en la
misma consagrados un peso y significado propios. Consecuentemente, los PR
no pueden ser reducidos en su alcance a meros preceptos programáticos, ni el
control de constitucionalidad de la actividad del legislador puede ser ajeno a
los mismos, al menos para «la demarcación de una frontera o línea divisoria»
(Ruiz-Rico, 2017, 805-812). El propio Comité DESC ha advertido que no hay
ningún derecho del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC) que, en la mayoría de los sistemas jurídicos, no posea,
«al menos, algunas dimensiones significativas de justiciabilidad» (Observa-
ción General OG‑9). De hecho, en España, el principio del Estado social
(art. 1.1. CE), en conexidad con otras normas constitucionales, faculta para la
protección de derechos sociales no reconocidos expresamente como derechos
fundamentales. Además, todos los derechos, por mandato del art. 10.2 CE,
deben ser interpretados a la luz del Derecho internacional de los derechos hu-
manos. Un ordenamiento, este último, que no solo consagra los principios de
indivisibilidad e interconectividad de todos los derechos sino que, progresiva-
mente 14, ha ido dibujando los contornos que definen las fronteras infranquea-
bles de los DESC 15. Límites que, sin embargo, en España han sido reiterada-
mente sorteados al amparo del sacrosanto poder de los mercados y del manido
discurso que nos presenta los derechos sociales como derechos diferenciados.
14
En este sentido podemos aludir de nuevo al VP de Valdés Dal-Ré a la STC 139/2016, en el que
el magistrado discrepante advirtió que, en su resolución sobre la reforma sanitaria, la Sentencia de la ma-
yoría desconoció la conexión del derecho a la salud con el derecho a la vida.
15
El antecedente inmediato a la consagración de la tesis de la indivisibilidad tuvo lugar con la
Proclamación de Teherán de 1968 (apdo. 13), a la que siguió la Declaración de Viena de 1993 (apdo. 5).
314
Inconsistencias y asimetrías en la internacionalización... ■
16
E/C.12/ESP/CO/5, apdo. 6. Además, desde el propio seno del Tribunal de Justicia de la UE, se ha
defendido la invocación directa de los principios orientadores de la política social contenidos en la Carta
de Derechos Fundamentales (CDFUE), de su esencia, como límite a la capacidad legisladora de desarro-
llo, como parámetro irrenunciable de legalidad. Vid. Conclusiones presentadas por el Abogado General
Cruz Villalón en el asunto Assotiation de médiation sociale (C-176/12), de 18 de julio de 2013.
315
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
316
Inconsistencias y asimetrías en la internacionalización... ■
nibles (art. 2.1 PIDESC), debiendo las de carácter regresivo ser suficientemen-
te justificadas 17.
Concretamente, en lo que a los desalojos respecta, éstos solo estarán jus-
tificados en circunstancias excepcionales, siempre que se haya demostrado la
capacidad de pago del arrendatario e imponiéndose a los Estados, en todo
caso, la obligación de garantizar la existencia de recursos jurídicos y de un
realojo adecuados. El Comité DESC otorga así una especial protección frente
a esta práctica como respuesta a la evidente conexión entre el derecho a la vi-
vienda y otros derechos (OG 7). Vínculo expresamente reconocido por el pro-
pio Tribunal de Estrasburgo que, aún no disponiendo de mención expresa del
derecho a la vivienda en el Convenio de Roma, lo ha protegido de la práctica
de los desahucios a través tanto del derecho al respeto de la vida privada y fa-
miliar y del domicilio, como del derecho a la tutela judicial efectiva 18. Aún así,
la observancia en los últimos años por el Ejecutivo español del acervo interna-
cional en materia de derecho a la vivienda ha sido más que dudosa. La respues-
ta del Gobierno frente a las indicaciones del Comité DESC, sigue siendo cla-
ramente insuficiente 19. Y aunque las reformas procesales instadas por el
Tribunal de Justica de la UE han supuesto un avance significativo, las mismas
no han logrado paliar una situación de verdadera emergencia social 20.
17
En caso de que un Estado aduzca «limitaciones de recursos» para explicar cualquier medida re-
gresiva, en su evaluación el Comité DESC tendrá en cuenta: el nivel de desarrollo y situación económica
del país; la gravedad de la presunta infracción; la existencia de otras necesidades importantes que el Esta-
do deba satisfacer con los recursos de que dispone; si el Estado trató de encontrar opciones de bajo costo;
y si recabó cooperación y asistencia de la comunidad internacional. Para determinar si un Estado ha
adoptado medidas razonables hasta el máximo de los recursos de que disponga, se atribuye suma impor-
tancia a que el mismo cuente con procesos de adopción de decisiones transparentes y participativos (UN.
ECOSOC, Doc. E/C.12/2007/1).
18
Entre otras, Sentencias en los asuntos Yordanova c. Bulgaria, de 24 de abril de 2012,; Winterstein
c. Francia, de 17 de octubre de 2013, y Tchokontio Happi c. Francia, de 9 de abril de 2015. De hecho, la
jurisdicción de Estrasburgo ha desarrollado una importante labor de protección de los derechos sociales a
través de la interpretación del Convenio de Roma de conformidad con los tratados internacionales aplica-
bles en la materia, muy especialmente la Carta Social Europea (CSE) que, en su versión revisada, prevé
expresamente el derecho a la vivienda (art. 31). Y a la CSE se ha referido el propio Tribunal de Justicia de
la UE, entre otras, en la Sentencia en el asunto Laval & Partneri Ltd (C-341/05), apdo. 91.
19
El primer caso resuelto en aplicación del Protocolo Facultativo al PIDESC respondió a una denun-
cia contra España con origen en un desahucio por impago. La denuncia dio lugar a la Resolución
E/C.12/55/D/2/2014. Desde entonces, este Comité ha intervenido en casi una veintena de casos relaciona-
dos con ejecuciones forzosas. Más información en: https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CESCR/Pages/
PendingCases.aspx.
20
Aunque el art. 34.3 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE incluye el derecho a «una
ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos
suficientes», la UE no tiene competencias en la materia. Ahora bien, ello no ha impedido que, precisamen-
te en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva y dirigiéndose al Estado español, el Tribunal de
Luxemburgo haya velado por su efectivo cumplimiento, entre otras, en las Sentencias en los asuntos Mo-
hamed Aziz y CatalunyaCaixa (C-415/11); Morcillo y Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C‑169/14) y
BBVA (C-8/14). Dichos pronunciamientos impulsaron importantes reformas legislativas, como la
317
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
3.2.2 P
ropuestas para avanzar. De la reforma constitucional a la
planificación urbanística
Según el último House Price Index, elaborado por Eurostat, los precios
del alquiler de la vivienda en España en 2017 subieron el doble que en Italia y
Francia, situándonos así, por primera vez en casi una década, entre los quince
países donde el alquiler se encareció por encima de la media de la UE. Y ha-
blamos de un país en el que, según Cáritas, a finales de 2018 unas cuarenta mil
personas carecían de un techo bajo el que refugiarse. Cifras que se elevan por
encima de los dos millones en el caso de las personas que residen en una vi-
vienda insegura, y de los cuatro millones para quienes lo hacen en una vivien-
da inadecuada 21. En definitiva, todavía hoy la sociedad española no ha logrado
reducir los niveles de exclusión vinculados a la vivienda. Y, como no podía ser
de otro modo, ello nos lleva a cuestionar la existencia de una política suficien-
te de vivienda pública.
La construcción de vivienda protegida fue la gran víctima de la recesión
y los recortes presupuestarios. Y a pesar del crecimiento económico, las cifras
han seguido cayendo, situándonos en los puestos de cola en la lista de países
europeos relativa al porcentaje de vivienda de alquiler social sobre el parque
total 22. No es difícil así compartir la afirmación de quienes han vislumbrado en
la futura elaboración de un plan estatal que proteja, fomente y desarrolle la
construcción de vivienda de protección oficial, una de las principales asignatu-
ras pendientes de la democracia española. Es por ello que, junto a una conve-
niente reforma del texto constitucional que suprima la jerarquización de los
derechos, delimite el contenido mínimo de los sociales y conecte el principio
de la equidad en el gasto público con una cláusula de dedicación de los máxi-
mos recursos disponibles 23, urge una regulación urbanística que apueste por
Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestruc-
turación de deuda y alquiler social y sus sucesivas modificaciones, y el Real Decreto-ley 11/2014, de 5 de
septiembre, de medidas urgentes en materia concursal.
21
Atendiendo al análisis de la Fundación Foessa, junto al empleo (23,9%) y la salud (14%), la vi-
vienda (23,7%) sigue siendo determinante en la situación de exclusión social de la población en territorio
español. El informe puede descargarse en: https://caritas-web.s3.amazonaws.com/main-files/
uploads/2018/09/Ana%CC%81lisis-y-perspectiva-2018-digital.pdf.
22
Según un reciente documento de trabajo de la Fundación Alternativas, frente a Holanda, que en-
cabeza la lista (30%), seguida de Austria (24%), Dinamarca (20,9%), Suecia (19%), Reino Unido (17,6%)
y Francia (16,8%), España se sitúa (1,5%) junto a Rumanía, y solo por delante de Letonia (0,4%), Chipre
(0%) y Grecia (0%) El documento puede descargarse en: https://www.fundacionalternativas.org/laborato-
rio/documentos/documentos-de-trabajo/el-parque-publico-y-protegido-de-viviendas-en-espana-un-anali-
sis-desde-el-contexto-europeo.
23
Se impondría así, como ocurre en algunos países de América Latina y de Estados Unidos, una nece-
saria modulación del principio de estabilidad presupuestaria, quedando el mismo constreñido por nuestros
318
Inconsistencias y asimetrías en la internacionalización... ■
deberes internacionales en materia social (Montesinos Padilla, 2019). Además, incluso se podría barajar
la posibilidad de constitucionalizar un derecho a un mínimo vital (Muñoz Machado, 2014).
24
Una descripción detallada de dicho modelo puede encontrarse en el análisis recientemente publi-
cado por Ardura Urquiaga y De Gregorio Hurtado en Agenda Pública: http://agendapublica.elpais.com/
vivienda-para-tods-una-mirada-a-la-experiencia-de-viena/
25
En Francia, además, la llamada Ley DALO prevé que cuando una familia no dispone de una vi-
vienda digna, vive en condiciones de insalubridad o está amenazada de expulsión, puede hacer una solici-
tud ante una comisión de mediación. Si el Estado no le proporciona vivienda dentro del plazo establecido,
se podrá interponer un recurso ante los tribunales, que podrá multar a la administración responsable.
26
En este sentido se pronunció San Román Ayala en un artículo de investigación publicado recien-
temente en Agenda Pública, disponible en: http://agendapublica.elpais.com/como-crear-un-parque-de-
vivienda-en-alquiler/
27
La «Ley Alur», anulada en 2017 por un tribunal administrativo (ahora es indicativa), establece
anualmente un precio de referencia para el metro cuadrado que el propietario no puede exceder por encima
de un 20%, ni rebajarlo por debajo de un 30%. Por su parte, en Roma existe un mecanismo de «alquiler de
tarifa acordada», por el que cada Ayuntamiento establece precios máximos y mínimos, que acuerda con
asociaciones locales de propietarios e inquilinos. Finalmente, inspirada en la iniciativa neoyorkina «va-
319
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
4. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Ardura Urquiaga, A.; De Gregorio Hurtado, S. (2019), Vivienda para tod@s. Una
mirada a la experiencia de Viena, Agenda Pública (en línea), disponible en
http://agendapublica.elpais.com/vivienda-para-tods-una-mirada-a-la-experien-
cia-de-viena/.
Bauman, Z.; Bordoni, C.; Aguiar, R. (trad) (2016), Estado de Crise, Zahar, Rio de
Janeiro.
Carrillo, M. (2016), The impact of the crisis on social rights, Catalan Social Scien-
ces Review, n.6, pp. 25-52.
De la Quadra-Salcedo, T. (2015), Derecho Público tras la crisis económica en el
Estado social y democrático: Estado de bienestar y servicios de interés general,
en VV. AA. Crisis y Constitución. XIX Jornadas de la Asociación de letrados
del Tribunal Constitucional, CEPC, Madrid, pp. 77-84.
Escobar Roca, G. (2012), Indivisibilidad y derechos sociales: De la Declaración
Universal a la Constitución, Lex Social. Revista Jurídica de los Derechos Socia-
les, n. 2, pp. 47-61.
Espino Tapia, D. R. (2017), Derechos sociales y justiciabilidad en la Teoría constitu-
cional de inicios del Siglo XXI, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana
de Derecho Constitucional, n. 36, pp. 79-108
Fabre, C. (2000), Social Rights Under the Constitution, Clarendon Press, Oxford.
Fáundez Ledesma, H. (2000), La justiciabilidad de los derechos sociales en el Derecho
internacional contemporáneo, Revista Gaceta Laboral, vol. 6, n. 2, pp. 163-200.
Ferrajoli, L. (2001), Los fundamentos de los derechos fundamentales, Trotta, Madrid.
González Amuchastegui, J. (2004), Autonomía, dignidad y ciudadanía. Una teo-
ría de los Derechos Humanos, Tirant lo Blanch, Valencia.
Holmes, S.; Sunstein, C. R. (2000), The Cost of Rights: Why Liberty Depends on
Taxes. Norton & Company, New York.
Jimena Quesada, L. (2018), La internacionalización de la Carta Magna española
de 1978: Signo de madurez constitucional, UNED. Revista de Derecho Político,
n. 101, pp. 819-866.
— (2013), Jurisdicción nacional y control de convencionalidad. A propósito del diálo-
go judicial global y de la tutela multinivel de derechos, Thomson Reuters Aranzadi.
Jiménez García, F. (2014), Tomarse en serio el Derecho Internacional de los Dere-
chos Humanos. Especial referencia a los derechos sociales, el derecho a la vi-
vienda y la prohibición de los desalojos forzosos, Revista Española de Derecho
Constitucional, n. 101, pp. 79-124.
cancy rent control», la ley berlinesa de «freno al precio del alquiler», en vigor desde junio de 2015, pone
topes en las rentas según un índice general establecido y actualizado por un observatorio público. Especial
interés reviste la reciente iniciativa del Parlamento luso, que a finales de 2018 aprobó una nueva ley de
vivienda que impide desalojar a mayores de 65 años o personas con un 60% de discapacidad si llevan en
una casa más 15 años.
320
Inconsistencias y asimetrías en la internacionalización... ■
321
GLOBALIZZAZIONE E NUOVE SFIDE
DEL COSTITUZIONALISMO
Luca Antonini
Giudice della Corte costituzionale
323
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
ceduto, anche per effetto delle crociate, dall’accettazione del concetto di «Pa-
tria» (Kantorowizc, 1957/1989, 199 ss.; ma anche, Id., 1951, 472 ss.).
Raramente nella storia il nuovo non è collegato al passato (Luciani, 2014, 463
ss.): per questo appare decisivo raccogliere l’invito metodologico della socio-
loga americana Saskia Sassen a non cadere nella «trappola della endogeneità»
che porta generalmente la letteratura sulla globalizzazione a spiegarla in termi-
ni di formazione di istituzioni globali e di declino degli Stati nazionali. «Non
possiamo capire x – in questo caso la globalizzazione – limitando il nostro
studio alle caratteristiche di x – cioè le istituzioni e i processi globali»: questa
sarebbe una descrizione non una spiegazione, mentre occorre indagare «come
si arriva da non x a x» (Sassen, 2008, 7 ss.). Per questo la Sassen assume tre
categorie metastoriche (territorio, autorità, diritti), analizza come si sviluppa-
no assemblandosi in formazioni storiche e struttura un apparato metodologico
che consente, senza equivoci, di misurarsi con in cambiamenti in corso. Svi-
luppa quindi una teoria analitica del cambiamento che specifica tre elementi
costitutivi: i) le capacità (elaborate sulla scia di Amartya Sen (2000 e 2010) e
Martha Nussbaum (1997, 273 ss.; 2002 e 2012)), alcune muoiono altre soprav-
vivono al cambiamento; ii) i punti di svolta (riprendendo Gladwell, 2000), che
evitano di dover postulare che l’affermazione di un nuovo ordine significhi
necessariamente la fine del vecchio; iii) le logiche organizzatrici, che consen-
tono di rilevare come le spinte centrifughe della globalizzazione siano profon-
damente diverse da quelle precedenti medioevali o come «l’internazionalismo
sviluppato dagli stati» grazie agli accordi di Breton Woods fosse un tipo di
scala mondiale profondamente diversa da quella dell’era globale (Sassen,
2008, 10 ss. e 16).
Si tratta di una strumentazione metodologica che merita di essere consi-
derata se si vuole evitare, anche ai giuristi, quella trappola dell’endogeneità, in
cui ad esempio, sembra scivolare Ghunter Teubner quando afferma come pri-
oritaria la necessità di «indagare empiricamente i processi di globalizzazione
realmente in essere al di fuori dello Stato nazionale» (Teubner, 2015, 5).
324
Globalizzazione e nuove sfide del costituzionalismo ■
1
Rileva questo aspetto Mangiameli (2015, 59) quando precisa «una considerazione fondamentale:
è la globalizzazione a dipendere dallo Stato e non – come invece al momento sembra – lo Stato a dipende-
re dalla globalizzazione. Infatti, dietro il modo di operare della globalizzazione rimane pur sempre la de-
cisione degli Stati di non interrompere l’attuale fase di collaborazione che rende possibile l’attraversamento
delle frontiere – potremmo dire – «senza passaporto», adoperando questa espressione non solo per le
persone, ma anche come metafora per le merci e per i capitali». Cfr. anche Bin (2006), che definisce gli
Stati come il «braccio secolare chiamato a dare effettività al mercato globalizzato internazionale».
2
Circostanza che trova conferma in Ackerman (2000, 633 ss.); Aman (2004); Kagan (2001, 2245 ss.)
325
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
3
È significativo ricordare il processo di deregolamentazione, con l’abolizione, nel 1999, della legge
Glass-Steagall del 1933 che sanciva la separazione tra banche commerciali e banche di investimento e
l’approvazione della Commodity Futures Modernization del 2000, e quindi il relativo «gioco speculativo»
tra agenzie di rating e Hedge Fund che ha interessato il sistema delle banche commerciali americane, sulla
cui evoluzione si è sviluppato il sistema dei derivati. Cfr. la ricostruzione dei vari passaggi di quel proces-
so in Mangiameli (2015, 64). Si veda anche Zamagni (2008) e Morris (2008).
4
Cfr. su quest’aspetto, Piciotto, Mayne(1999, 53 ss.).
5
Sassen (2018, 256 ss.). Cfr. per le problematiche che possono verificarsi, Sanders (1999); Rubi-
no-Sammartano (2005).
326
Globalizzazione e nuove sfide del costituzionalismo ■
6
Cfr. al riguardo Thurer (2002, 452 ss.); Abbot, Snidal (2000, 421 ss.); nella dottrina italiana, di
recente, Zaccaria (2012, 53 ss.); T. E. Frosini (2016, 197 ss.); M. A. Sandulli (2016, 296 ss.)
7
Un sistema autonomo di regole interne che disciplina le operazioni internazionali delle grandi
imprese di costruzione e ingegneristiche: da un lato poche imprese ne hanno un controllo sproporzionato,
dall’altro essa internalizza i problemi di compatibilità ambientale secondo le discipline dei singoli stati in
cui si opera. Sul punto Sasse (2018, 317 ss.).
8
Sul quale cfr. Galgano, Marrella (2011, 251 ss.).
9
Un altro esempio è quello delle legislazioni antitrust. Dagli anni ottanta la globalizzazione econo-
mica ha esercitato pressioni sui governi nazionali perché arrivassero a una convergenza sulle normative
antitrust e verso la fine degli anni novanta più di settanta nazioni avevano qualcosa di simile alle regole
antitrust occidentali, contro i quaranta degli anni ‘70. Il ruolo dello stato si è spostato dal sostegno alle
proprie industrie strategiche a quello della fissazione delle condizioni di competitività in un’economia
globale.
327
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Last but not least si ponga mente all’evoluzione delle banche centrali degli
Stati che trattano questioni nazionali, ma che da tempo sono ormai diventate la
sede istituzionale e autonoma, all’interno dello Stato nazionale, delle politiche
monetarie necessarie allo sviluppo di un mercato globale del capitale.
Gli esempi proposti mostrano, in sintesi, come alcune componenti dello
Stato nazionale, anziché smobilitarsi, in realtà comincino a funzionare come
sedi istituzionalizzate dell’azione di potenti dinamiche riconducibili ai merca-
ti globali del capitale. Queste istituzioni statali riorientano le loro politiche
particolari o più in generale i programmi dello Stato verso le richieste dell’e-
conomia globale: si assiste ad un’ascesa dell’autorità privata (Schwarcz, 2002,
319) che non si presenta, ad un esame attento, come una semplice forza che
agisce dall’esterno dello Stato, ma che è in parte endogena allo Stato stesso
(Sassen, 2008, 247).
In conclusione, più che le vittime della globalizzazione, sono gli Stati
nella loro piena dimensione territoriale che detengono un’insostituibile capa-
cità tecnica e amministrativa non surrogabile, in questo momento, da nessun
altro assetto istituzionale (Gray, 1990, 93). Gli Stati non sono vittime ma leva-
trici: «sono siti strategici per la strutturazione del globale e in questo processo
subiscono cambiamenti fondamentali» (Sassen, 2008, 296).
10
Cfr. Commissione VI Finanze Camera dei Deputati Roma, 15 giugno 2015.
328
Globalizzazione e nuove sfide del costituzionalismo ■
11
In questa osservazione, che assume carattere generale, si prescinde dalle differenti impostazioni
che dopo la crisi finanziaria hanno assunto la BCE e la FED, sulle quali sia consentito rimandare, ai fini
dell’approfondimento, a Antonini (2016, 13 ss.).
12
Così Onida (2015, 281), che osserva: «Per conto mio preferirei, parlando di rapporti fiduciari,
non includere i mercati finanziari (entità inanimate) come un referente assiologico necessario alla stessa
stregua della fiducia dei cittadini, delle istituzioni politiche sovranazionali e della comunità internazionale.
Certamente gli orientamenti degli operatori economici, e anche le tendenze dei mercati, sono fatti dei
quali non si può non tenere conto: solo non ne parlerei come di referenti di un rapporto di fiducia necessa-
329
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
rio alla stessa stregua di quello che deve intercorrere, secondo i principi democratici, tra gli apparati di
governo e la società nel suo insieme, nazionale e internazionale».
330
Globalizzazione e nuove sfide del costituzionalismo ■
13
Il ciberspazio non è quindi una specie di Far West: Internet esiste proprio grazie a un sistema di
regole perfettamente strutturato. Alcune sono di natura strettamente tecnica (i protocolli), altre di tipo
tecnico-amministrativo (come la struttura degli indirizzi di rete), altre ancora definiscono i comportamen-
ti (la cosiddetta «netiquette»). Tutto nell’ambito del principio generale della libertà di espressione e
dell’adesione volontaria di ogni soggetto all’insieme delle regole. Ma non si può far parte di Internet e non
accettarne le regole: dal punto di vista tecnico è impossibile, dal punto di vista dei comportamenti si ris-
chia di essere «espulsi» dalla riprovazione di tutti gli altri aderenti (questo, detto di sfuggita, è il fonda-
mento dell’autoregolamentazione).
331
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
14
Azzariti (2016, 142 ss.), che emblematicamente pone come incipit del suo saggio la frase di Bill
Gates «Se stai morendo di malaria, Intenet non ti curerà».
15
Cfr. anche l’interessante notazione di Rampini (2001), che descrive il fiorire delle comunità loca-
li proprio attorno ai grandi centri in California dove si costruiscono le reti virtuali, da Palo Alto a San
Francisco: «Contrariamente alle previsioni che dominavano negli anni Sessanta (anche quelle di un grande
sociologo come il francese Alain Touraine), secondo cui la società postindustriale avrebbe visto inde-
bolirsi le relazioni sociali, l’era digitale ha visto addirittura rafforzarsi il bisogno di interazione e di vici-
nanza. Nonostante Internet, un network potente è quello degli insider nella net economy che si incontrano
a pranzo al ristorante italiano Il Fornaio di palo Alto. Il bisogno di frequentare personalmente i migliori
talenti del mondo, e soprattutto di essere «lì» dove le cose accadono prima che altrove, è un formidabile
movente di aggregazione: funziona nella Silicon Valley per l’alta tecnologia; nel «corridoio dell’energia»
di Houston dove si concentra il Gotha mondiale delle industrie del petrolio, gas, elettricità; nella California
del Sud per quell’industria dello spettacolo che «americanizza» la cultura di tutto il pianeta. Tutti assieme,
tutti vicini: questa dinamica della prossimità fisica e della comunità intellettuale, che caratterizzò le élite
artistiche del Rinascimento italiano così come i distretti industriali inglesi dell’Ottocento studiati da Al-
fred Marshall, spinge in direzione diametralmente opposta rispetto alle tendenze diffusive ed egualita-
ria di Internet. Concentra la ricchezza e il potere là dove sono già più abbondanti».
332
Globalizzazione e nuove sfide del costituzionalismo ■
333
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
16
Cfr., al riguardo, Benvenuti (2018, 286 ss.), dove si ricorda criticamente CGUE, C-201/15,
sent. 21.12.2016, AGET Iraklis, sul diritto riconoscituo a una multinazionale francese di procedere a licen-
ziamenti collettivi in contrasto con il diritto nazionale greco; osserva l’autore: «[I]l profilo più singolare
dell’intera motivazione riguarda, però, la secca risposta del giudice sovranazionale all’invocazione da
parte della Grecia di «serie ragioni sociali, in un contesto caratterizzato da una crisi economica acuta e da
un tasso di disoccupazione particolarmente elevato». La questione, nonostante la sua incontestabile gravi-
tà, è liquidata nella motivazione in poche battute».
17
Cfr. Sassen (2015, 44 ss.), 44, ss., 93 ss., 140 ss. dove vengono documentati questi fenomeni.
18
Cfr. Ramanna (2015) il quale osserva che per la definizione degli standard contabili spesso ven-
gono incaricati piccoli gruppi di esperti qualificati, che spesso nutrono forti interessi commerciali sull’esito
delle valutazioni. Cfr, inoltre Carosi (2018, 11, ss.).
334
Globalizzazione e nuove sfide del costituzionalismo ■
piano sociale, una crescita significativa dei processi di espulsione delle perso-
ne dall’ambito delle opzioni di vita ragionevoli, «perfino nei paesi ricchi, quei
paesi in cui per lungo tempo ha prevalso una logica opposta, inclusiva» (Sas-
sen, 2018b).
Il «disagio della postmodernità», come l’ha definito Zygmunt Bauman
(2018, 83 ss.), alimentato da un «accrescersi di un sentimento di ingiustizia»,
è imputabile anche a questi fenomeni.
Larghe fasce della popolazione assistono, sostanzialmente impotenti, a
una «libertà senza limiti concessa al capitale finanziario a dispetto di tutte le
altre libertà con quali esso può trovarsi in conflitto», alla «lacerazione sociale
di tutte le reti di sicurezza», al «disconoscimento di tutte le ragioni di tipo non
economico» (Bauman, 2018, 35 ss.).
Una conclusione è d’obbligo: nelle dissolvenze di questo cambiamento
d’epoca le costituzioni non riescono più, com’era stato nel XX secolo 19, a
catturare il potere economico per orientarlo, secondo un progetto di inclusio-
ne, a fini di giustizia sociale (Gambino, 2018, 237 ss.).
In questo contesto si può allora realmente riaffacciare alla storia un com-
pito dei costituzionalisti, come prefigurato da Massimo Luciani, «quello di
catturare nuovamente quel potere che molti secoli addietro avevano saputo
subordinare al diritto e funzionalizzare ai diritti; di mettere in luce i complessi
rapporti fra potere, diritto e diritti; di rivelare il modesto rendimento democra-
tico delle procedure decisionali nei sistemi ‘a rete’ o ‘multilivello’» 20.
Anche su un piano più ordinario, infatti, si assiste allo svilupparsi di un
processo in cui gli Stati con troppa facilità abbandonano alcune dello loro tra-
dizionali responsabilità (Hirst, Thompson, 1996, 56 ss.): una serie di micro
trasformazioni (dalle liberalizzazioni ai tagli alla spesa sociale, non raramente
imputabili al descritto fenomeno di privatizzazione delle capacità statali), de-
terminano la contrazione dei sistemi di welfare, affievoliscono i diritti sociali
dei cittadini 21, fanno riaffacciare il fantasma della povertà (cfr. Tremonti,
2016; nonché Pelanda, Luttwak, Tremonti, 2006).
19
Cfr. Luciani (1996, 160 ss.), che nota come con le costituzioni del secondo dopogruerra «lo
stesso potere economico, uscito indenne (anzi rafforzato) dalla sottoposizione del potere politico alle re-
gole e ai limiti del governo temperato, già soggetto attivo della trasformazione costituzionale rivoluziona-
ria, diviene ora oggetto delle regole e dei limiti del governo dello stato sociale, incentrato su un progetto
di progresso -e in talune versioni (come in Italia) di vera e propria democrazia «emancipante» o «sostan-
ziale»- che impone ormai l’Ergreifung, la cattura costituzionale dell’economico».
20
Così Luciani (2006, 1643 ss.), già oltre dieci anni fa, stigmatizzando «i rischi di un costituziona-
lismo irenico che si limiti a celebrare i trionfi dei diritti fondamentali grazie alla giurisdizione (anzi: alle
giurisdizioni)» e auspicando il ritorno «ad un costituzionalismo polemico che si misuri con il potere».
21
Cfr. l’efficace analisi di Salazar (2015, 156 ss.), che evidenzia come «non sono frutto del caso
o del destino: come è stato detto con riguardo agli USA, «le forze del mercato hanno fatto la loro parte,
335
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
ma non erano sole» (…), nel senso che le scelte compiute dagli organi di indirizzo politico non sono state
certo irrilevanti, specie – se pensiamo all’Italia – alla combinazione tra liberalizzazione del movimento dei
capitali, abbandono delle politiche di pieno impiego e ridimensionamento della progressività generale del
sistema tributario, a fronte della diminuzione della spesa sociale e dell’aumento dell’incidenza delle im-
poste sui redditi da lavoro».
22
Cfr, al riguardo, le emblematiche pagine di Bertolissi (1997, 45 ss).
23
Benhabib (2006, 5); cfr. anche Cassese (2015, 467): «Because global administrative law is an
entirely new legal entity, it is not possible to rely on methodological nationalism».
24
Così, in senso critico, De Vergottini (2006, 6); Ioariatti Ferrari (2008, 41 ss.).
25
Cfr. Bin (2006), che afferma: «Dei tre ingredienti che costituiscono la sovranità, il territorio è
indubbiamente quello che soffre con maggiore evidenza gli effetti della globalizzazione: il mondo globale
è la negazione della delimitazione fisica di un territorio, e invece il territorio è la dimensione fondamenta-
le che organizza il diritto costituzionale. La vigenza della legge ha una delimitazione territoriale, così
come è strettamente ancorata al territorio la stessa rappresentanza politica; il potere impositivo dello Stato
– che è geneticamente collegato allo svilupparsi della rappresentanza – è strettamente riferito a beni collo-
cati o prodotti su un territorio delimitato».
336
Globalizzazione e nuove sfide del costituzionalismo ■
26
Questa prospettiva è auspicata da Luciani (1996, 185 ss.).
27
Sentenza n. 169 del 2017. Cfr., sulla stessa, Antonini, 2017, e dottrina ivi richiamata; nonché
Antonini, Bergo (2018, 14 ss.).
Cfr. anche, sentenza n. 275 del 2016, dove si afferma: «[è] la garanzia dei diritti incomprimibili ad
incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione».
337
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
28
Rodrik (2019, 6 ss.), che usa la definizione per stigmatizzare la una sempre maggiore, e non
adeguatamente regolata, apertura dei commerci e − soprattutto a partire dagli anni Novanta − la liberaliz-
zazione su scala mondiale dei flussi di capitale.
338
Globalizzazione e nuove sfide del costituzionalismo ■
globali, con una sostanziale rassegnazione rispetto alle conseguenze più nega-
tive di questo processo: la recessione della tutela dei soggetti socialmente più
deboli.
Le rivolte populiste (Ferrajoli, 2018, 515 ss.) e le reazioni sovraniste che
a vari livelli si manifestano, o iniziano a manifestarsi (fino a non molto tempo
fa sarebbe stata impensabile una uscita della Gran Bretagna dall’Unione Euro-
pea o un presidente repubblicano degli Stati Uniti che promette di rimangiarsi
la parola sugli accordi commerciali (Rodrik, 2019, 13)) mostrano che si è
aperto un enorme abisso tra la visione del mondo dei salotti buoni e quella dei
cittadini comuni (Id., 31, ss.). Troppe domande vere sono rimaste inevase.
La sfida cruciale è allora quella dell’avvio di una discussione onesta che
sappia elaborare una narrazione dove, considerando il drammatico aumento
della diseguaglianza, si riesca a intercettare e comprendere il disagio della
postmodernità, così da iniziare realmente a rispondervi.
Abbot, K. W.; Snidal, D. (2000), Hard and Soft Law. International Organization, n.
LIV.
Ackerman, B. (2000), The New Separation of Powers, Harvard Law Review, n. 3.
Aman, A. C. (2004), The Democracy Deficit: Taming Globalization through Law Re-
form, New York University Press, New York.
Antonini, L.; Bergo, M. (2018), Il principio di leale collaborazione e la remuntada
delle Regioni nei rapporti finanziari con lo Stato: brevi riflessioni a margine di
alcune recenti sentenze della Corte costituzionale, Federalismi.it, n. 12.
— (2006), Sussidiarietà fiscale. La frontiera della democrazia, Guerini, Milano.
— (2016), I vincoli costituzionali al pareggio di bilancio tra (indebiti) condiziona-
menti delle dottrine economiche e (possibili) prospettive, in: Id., La domanda
inevasa. Dialogo tra economisti e giuristi selle dottrine economiche che condi-
zionano il sistema giuridico europeo, Il Mulino, Bologna.
— (2017), Il diritto alla salute e la spesa costituzionalmente necessaria: la giuri-
sprudenza costituzionale accende il faro della Corte, Federalismi.it, n. 22.
Azzariti, G. (2016), Lex digitalis e democrazia, in Mannella, A., Unità della scienza
giuridica, Editoriale scientifica, Napoli.
Bauman, Z. (2018), Il disagio della post modernità, Laterza, Bari-Roma.
Beck, U. (1999), Cos’è la globalizzazione: rischi e prespettive della società planeta-
ria, Carocci, Roma.
Benhabib, S. (2000/2006), I diritti degli altri. Stranieri, residenti, cittadini, Raffaello
Cortina, Milano.
Benvenuti, M. (2018), Democrazia e potere economico, RivistaAIC.it n. 3.
339
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
340
Globalizzazione e nuove sfide del costituzionalismo ■
341
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
342
Globalizzazione e nuove sfide del costituzionalismo ■
343
PARTE 2
EUROPA EN SU DIMENSIÓN
CONSTITUCIONAL
GLOBALIZACIÓN Y EUROPA:
PASADO Y PRESENTE
1. INTRODUCCIÓN
*
Profesor titular de Derecho Constitucional. Este trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto
«Los derechos fundamentales ante las crisis económicas y de seguridad en un marco constitucional frag-
mentado» (DER2016-77924-P).
347
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
proceso de integración: cómo no, el Brexit, pero también los procesos populis-
tas, nacionalistas y antieuropeistas que recorren la Unión, así como la falta de
solidaridad mostrada con los miles de inmigrantes y refugiados que intentan
llegar a Europa (Castells, 2018). A los efectos de dicha revisión, entonces, es
que propongamos (en estas páginas) aproximarnos brevemente a la globaliza-
ción, para luego analizar cómo la Unión Europea ha interactuado con ella, y
finalmente haber entrado en crisis.
Pero antes, permítasenos detenernos en dos cuestiones. La primera es la
consideración de la globalización como parte esencial de este trabajo (tal como
se acaba de indicar), y no como mero contexto en el que se desarrolla y evolu-
ciona la integración europea; y así que comencemos por aproximarnos a la
globalización, a sus caracteres, para ver luego cómo entra ésta en relación con
la integración europea, al punto de que dicha relación llegue a presentarse
como factor de legitimación de la misma (p.e., Wiener, Lang, Tull, Poiares
Maduro y Kumm, 2012: 1 ss.). De esta forma, es que el trabajo gire esencial-
mente en torno a cómo se ha esbozado y ha venido evolucionando dicha rela-
ción, para, al hilo de ello (claro), profundizar luego en la comprensión de la
difícil situación que vive hoy la Unión Europea.
El planteamiento diacrónico señalado arriba nos lleva a su vez a mostrar,
como segunda cuestión (ahora), el cambiante entendimiento que sobre la glo-
balización y la propia integración europea se viene dando a lo largo de estos
años, sin perjuicio del mantenimiento de elementos esenciales al respecto de
ambos objetos; y esto, ante la constatación de cómo se están produciendo pro-
fundos cambios en la realidad globalizada, y con ellos importantes transforma-
ciones a su vez en la propia Unión Europea 1. Pero a la vera de lo anterior,
también, el paso del tiempo (de un «tiempo fuera de sus goznes» llega a hablar
Ost (2005: 264-278)), y al respecto de ello la tradicional consideración proce-
dimental de la integración europea, en cuanto que proceso permanentemente
abierto (por todos, Scharpf, 2000).
1
Desde tal consideración, evidentemente, los diversos trabajos que sobre la globalización y la
Unión Europea he realizado durante estos años; así, y entre otras publicaciones, Sánchez Barrilao
(2014a: 241-261; 2004b: 127-148; 2009: 115-150; 2010: 184-201; 2012a: 371-382; 2012b: 71-110
y 2017a: 143-157.
348
Globalización y Europa:pasado y presente ■
2
Con carácter general sobre la globalización y sus efectos (y desde distintas aproximaciones a la
misma), p.e.: Beck (1998a), Faria (2001), Baldassarre (2002), Denninger (2004: 117 ss.), Von Bog-
dandy (2004: 885 ss.), Capella (2005: 13 ss.) y Cassese (2006).
3
Además, sobre la incidencia de la ciencia y la tecnología, en general, Esteve Pardo (2009).
4
También, si bien con carácter más general, Frosini, T. E., 2015.
5
En cuanto al carácter complejo de la globalización, nuevamente Giddens (2000); y sobre el funda-
mentalismo, como grave problema del Derecho constitucional, y desde hace tiempo, Häberle (1996: 133 ss.).
349
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Con todo, cabe apreciar una doble constante al respecto del Derecho
constitucional. Una, cierto impulso a nivel mundial, como regional, yendo más
allá de los Estados; y esto a la vista de cómo componentes característicos del
Derecho constitucional acaban institucionalizándose en instrumentos jurídicos
internacionales, como en otros de carácter más local (regional). Y como segun-
da, el debilitamiento (y aun paradójicamente) de las propias Constituciones
normativas y estatales, en cuanto que incapaces de ordenar, de manera efecti-
va, el ejercicio del poder en el seno de los Estados. El Derecho constitucional
se habría mostrado más flexible y adaptable que las Constituciones normativas
(en sentido estricto) 11, sin perjuicio de que haya comenzado a mostrar el efec-
to perverso de catalizar el debilitamiento de la normatividad constitucional, y
con ello (al tiempo) la capacidad misma y efectiva de limitar y ordenar el po-
der (Sánchez Barrilao, 2012b: 77-78) 12.
6
Ya Spantigati (2001: 15 ss.).
7
Cómo no, De Sousa Santos (2005: 363-420).
8
Así, Ferrara (1998: 228-229); y ya en España, Jáuregui (2000: 20-23).
9
Severino e Irti (2001: 26 y 70); y ya, con la crisis económico-financiera, Guillén López
(2013: 431-446).
10
Una desregulación que, por cierto, resultaría al tiempo esencial en el origen de la referida crisis
económica (Maestro Buelga, 2012: 5 ss.).
11
Lo que en principio, nuevamente, respondería mejor a la coyuntura cambiante y dinámica genera-
da por la globalización; y es que la normatividad constitucional, en estrecha relación con la rigidez cons-
titucional, no resulta aparentemente tan eficiente ante dicha realidad cambiante.
12
De «constitucionalismo mercantil global», incluso, llega a hablar De Julios-Campuzano
(2003: 129).
350
Globalización y Europa:pasado y presente ■
13
De «Constitución red», incluso, llega a hablar Bustos Gisbert (2005: en especial 177 ss.).
351
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
partir de la ética universal que suponen hoy los derechos humanos (Jáuregui,
2000: 12, 116 y 245); no en vano la dignidad humana se reconoce hoy como
premisa cultural del Estado constitucional, y al hilo de ésta que la Democracia
se nos presente como un resultado organizativo de ella 14. Con ello es que nos
adentremos, a su vez, en la posibilidad de un marco de valores constitucionales
más allá de cada una de las Constituciones escritas y de la soberanía estatal.
Nos referimos así a un marco jurídico común y compartido, que, como ha re-
sultado en Europa, resulta deducible del conjunto de Constituciones naciona-
les vigentes y de los tratados internacionales en materia de derechos huma-
nos 15; un nuevo constitucionalismo sin fronteras 16 que rompe con el clásico
binomio Constitución-Estado 17, y que nace de la interpretación comparada de
los textos constitucionales e instrumentos internacionales en garantía y protec-
ción de los derechos humanos, y de unas tradiciones jurídicas y políticas cul-
turalmente compartidas de las que cabe extraer standars comunes (Häberle,
2001: 58 ss., y 162-165) 18. Y con ello, a su vez, la comunicación de tal mani-
festación constitucional con las diversas Constituciones estatales, proyectando
nuevos contenidos sobre tal constitucionalismo común, enriqueciéndolo (Hä-
berle, 2001: 140 ss.).
De esta forma, entonces, no es sólo que el Derecho constitucional haya
alcanzado cierta autonomía de las Constituciones normativas y del Estado, al
extenderse a espacios tanto supraestatales (especialmente a nivel regional,
como es el caso de la Unión Europea), como infraestatales (incluso), si no que,
además, el Derecho constitucional total (en el entendido del efectivo Derecho
constitucional que regula una determinada colectividad, más o menos amplia)
pase a conformarse finalmente de manera compuesta en cuanto que resultante
de diversos ordenamientos interrelacionados (Balaguer Callejón, 2003: 181 ss.).
Ahora bien, dicho carácter compuesto del Derecho constitucional hoy conlle-
va, también, una mayor complejidad del mismo, hasta el punto de que no po-
cos recursos jurídicos se destinen más sobre cómo articular adecuadamente las
relaciones de unos y otros concretos Derechos constitucionales, que sobre los
propios contenidos sustantivos (Sánchez Barrilao, 2014b: 55 ss.).
14
Es un principio que, siguiendo a Häberle, se deduce tanto de generaciones constitucionales pa-
sadas, como desde una perspectiva sincrónica (2001: 169 ss.); es parte de la cultura constitucional (2000),
y con esto del llamado «Derecho constitucional común» (1993: 7-46).
15
Al respecto del referido «Derecho constitucional común», y para el caso europeo, p.e. Pizzorus-
so (2002).
16
De pluralismo constitucionalizado nos hablaría ya Chiti (2002: 46).
17
P.e. Teubner (2004: 3-28).
18
También, de interés, García Roca (2006: especialmente 167 ss.) y Sánchez-Bayón (2014: 1021 ss.).
352
Globalización y Europa:pasado y presente ■
19
En tal sentido, precisamente, vendría a expresarlo el Tribunal de Justicia en dos históricas Senten-
cias: la Van Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963 (Asunto 26/62), de acuerdo a la cual «la Comunidad
constituye un nuevo orden jurídico de Derecho internacional, en beneficio del cual los Estados han limita-
do sus derechos soberanos»; y la Costa/ENEL, de 15 de julio de 1964 (Asunto 6/64), conforme a la cual,
ahora, se habría «creado así un corpus normativo aplicable a sus nacionales y a sí mismos» al instituirse
«un orden jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros […] que se impone a
sus respectivas jurisdicciones». P.e., en tal momento, vid. Zweigert (1969: 623 ss.).
20
Así, p.e., Fioravanti (2003: 127 ss.) y Ridola (2006: 93 ss.).
21
Y ello, especialmente, mediante la progresiva institucionalización de una garantía política y juris-
diccional de los derechos ante la Comisión Europea y el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos,
respectivamente; y al tiempo, con la extensión y proyección (influencia) de la jurisprudencia de dicho
353
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Tribunal en tal labor de garantía de los derechos a otras manifestaciones jurisdiccionales existentes en
Europa. Al respecto, p.e., Sáiz Arnaiz (2008: 2039 ss.) o Stone Sweet (2012: 53 ss.).
22
De manera que éste se sujetara a ellos a partir de las ya referidas «tradiciones constitucionales co-
munes de los Estados miembros», y de acuerdo al Convenio Europeo de Derechos Humanos y las Constitu-
ciones de los Estados miembros. Sentencias Stauder, de 12 de noviembre de 1969 (Asunto 29/69), Interna-
tionale Handelsgesellschaft, de 17 de diciembre de 1970 (Asunto 11/70), y Nold, de 14 de mayo de 1974
(Asunto 4/73).
23
En obvia correspondencia al Derecho constitucional de los Estados miembros (entre otros, Cáma-
ra Villar, 2005: 9 ss.), en cuanto que «Derecho constitucional común europeo» (nuevamente, Häberle,
1993: 7 ss.).
24
Por todas, la Sentencia Solange I, de 29 de mayo de 1974, del Tribunal Constitucional Federal
alemán, y de manera más matizada, la Solange II, de 22 de octubre de 1986. En general, sobre tal articu-
lación de los derechos fundamentales en las jurisprudencias comunitaria y constitucional de los Estados
miembros en tal periodo, entre otros, Alonso García (1994: Cap. VIII). Con todo, nótese que las políticas
sociales no quedaban en tal marco constitucional comprendidas.
25
Con las consiguientes limitaciones que ello supone en relación a la consideración de los dere-
chos fundamentales en tanto que principios del Derecho comunitario, según vino a señalar Díez-Picazo
(2004: 159 ss.).
26
Asimismo de interés, pero desde la perspectiva de los Tribunales constitucionales (y en particular,
del español), Guillén López (2011: 309 ss.).
354
Globalización y Europa:pasado y presente ■
27
No obstante, en este período comenzaría a hablarse ya de los Tratados constitutivos de las Comu-
nidades a modo de Constitución, en tanto que articulación normativa básica y superior de la ordenación
política de éstas en tal momento. P.e., Sánchez Rodríguez (1986: 316 ss.); y al tiempo, desde tal pers-
pectiva, equiparando la actuación del Tribunal de Justicia con una jurisdicción constitucional, Rodríguez
Iglesias y Baquero (2006: 291 ss.).
28
En tal sentido, Meunier y Jacoby (2010: 354 ss.) o Mariscal (2016: 27 ss.).
29
Al respecto de éstos, vid. García De Enterría (1995: 9 ss.) y Mangas (1995: 135 ss.).
30
Nos referimos así a la previsión de un mayor peso del Parlamento Europeo en la toma de decisio-
nes de la Unión, junto con el fomento del principio democrático en Europa especialmente a partir de la
institucionalización de una ciudadanía europea; además, el reconocimiento en los Tratados del principio
de subsidiariedad (con la previsión, también, de la intervención de los Parlamentos nacionales en las tomas
de decisiones a nivel europeo) y un mayor detalle en el alcance de las competencias/políticas de la Unión;
la positivización del referido Derecho constitucional común europeo, en tanto que «tradiciones constitu-
cionales comunes a los Estados miembros» en materia de derechos fundamentales y conforme al Convenio
Europea para la Protección de los Derechos humanos; y la extensión, en mayor o menor grado, de la ac-
ción europea en materias como inmigración o justicia, de indudable calado constitucional. Entre otros,
Oreja (1998).
355
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
dida que esto supone para los Estados miembros, junto con la referida institu-
cionalización de contenidos constitucionales en los Tratados), dando lugar a
una nueva concepción compartida del Derecho constitucional 31; y al hilo de
esto, el desarrollo de nuevas perspectivas del Derecho constitucional en cuanto
que europeo ahora, y en el doble sentido de alcanzar tanto el Derecho de la
Unión Europea como el de los Estados miembros 32.
Sin embargo, una cosa era enunciar, prever y advertir cambios, y otra los
cambios mismos que tan aceleradamente se desarrollaron desde comienzos del
siglo xxi 33, y a la sombra de los cuales la Unión Europea decidió progresar
una vez más (cuantitativa y cualitativamente) en su integración política y jurí-
dica a fin de atender a los nuevos retos que venía suponiendo la globalización
(terrorismo, medio ambiente, tecnología e inmigración), programando su ex-
tensión a nuevos espacios geográficos (y aumentando así el conflicto propio de
un mayor pluralismo en su seno) y materiales (afectando, por tanto, a cuestio-
nes todavía más sensibles para el núcleo constitucional de los respectivos Es-
tados miembros). Pero con ello, confrontándose nuevamente con la necesidad/
conveniencia de profundizar en la constitucionalización de la Unión Euro-
pea 34, para finalmente advertir, no obstante, su ulterior fracaso con ocasión de:
la solemne proclamación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea, mas sin entrar inicialmente en vigor (Consejo de Niza, 2000);
el malogrado Tratado por el que se establece una Constitución Europea, a pe-
sar de sus deficiencias constitucionales (2004); y el reticente y limitado Trata-
do de Lisboa (2007) 35.
31
Es decir, cómo en Europa el Derecho constitucional, de un lado, deja progresivamente de identi-
ficarse con los Estados, al extenderse al Derecho europeo, a la par que, de otro, el marco constitucional que
finalmente ordena y limita el ejercicio del poder y determina el estatus de los ciudadanos europeos ya no
se encuentra exclusivamente en los Derechos nacionales, al resultar compartido con el Derecho europeo y
el Convenio Europeo de Derechos humanos. Nuevamente Häberle (2004: 12 ss.).
32
Son así, p.e., las tesis de Pernice en torno a la idea del multilevel constitutionalism (1999: 703
ss.); las de Balaguer Callejón, acerca de la «fragmentación del poder constituyente» (2002: 99 ss.); o
las de Cruz Villalón, sobre un hipotético «bloque europeo de la constitucionalidad» (2004). Pero tam-
bién la consideración incluso de la integración europea desde el federalismo, con Von Bogdandy
(2000: 27 ss.), para llegar a afirmar la Unión Europea como un «orden federal» construido desde los Esta-
dos (en tanto que abiertos y/o cooperativos), a la que dotan de legitimidad, según Wahl (2006: 117 ss.).
33
Y que encontrarían plasmación: de un lado, y dramáticamente, en los atentados del 11. S de 2001
(y más tarde, ya en Europa, el 11 de marzo de 2004 en Madrid, y el 7 de julio de 2005 en Londres), cons-
tatando el alcance de una nueva sociedad del riesgo global; de otro, la aparición de nuevas economías
emergentes (fundamentalmente, las BRIC), amenazando el dominio económico norteamericano y euro-
peo; más adelante, la crisis económica del 2008; y más recientemente, la revolución ciudadana a través de
las redes sociales como expresión de nuevas formas de conciencia y participación política (para luego, y
sin embargo, la expansión digital del populismo y la posverdad por toda Europa).
34
Por todos, sobre la necesidad de una Constitución para Europa en aquel momento, Habermas
(2001: 5 ss.).
35
Para una crónica de este período, Mariscal (2010).
356
Globalización y Europa:pasado y presente ■
36
Como son (entre otros): la profundización, nuevamente, del principio democrático, y ello tanto en
relación al Parlamento Europeo, colocándose en un nivel más cercano al Consejo (pero todavía a su rebu-
fo), como respecto a los parlamentos nacionales (e incluso regionales), dándoles mayor protagonismo (a
través de la subsidiariedad); el reconocimiento jurídico y normativo, por fin, de la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, y en la dicción del Tratado constitucional (pero manteniéndose como
texto autónomo y no integrado en los Tratados, mas con su mismo nivel jurídico); una nueva y más defini-
da sistematización de las fuentes del Derecho derivado europeo, aunque a medio camino entre las noveda-
des que suponía el Tratado constitucional y el sistema preexistente; y la plena comunitarización del espa-
cio de libertad, justicia y seguridad. En tal marco, entonces, es que quepa reafirmarse una
constitucionalización, aun limitada, del Derecho europeo; Balaguer Callejón (2007: 11 ss.).
37
También de interés, en tal momento y desde la propia Unión Europea, el «Informe al Consejo
Europeo del Grupo de Reflexión sobre el futuro de la UE en 2030», presentado ya en mayo de 2010, en
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/Reflection_ES_web.pdf (09/06/2017).
38
La paz se alcanzaba tras décadas de conflictos, mientras los Estados europeos (occidentales) pro-
gresaban internamente en libertades, en democracia y en bienestar social y económico al amparo de dicha
357
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
reconciliación. Sobre la construcción de una paz estructural en Europa, Filibi López (2014: 23-26).
39
Sobre éstas, Pérez De Las Heras (1995).
40
De interés, Semmelmann (2012: 25 ss.). Esto será, por tanto, lo que venga a conformar la Cons-
titución económica de la integración europea no sólo desde una vertiente material, sino incluso formal, a
la vista de la férrea e intensa garantía que del mercado y de las libertades económicas plantee siempre el
Tribunal de Justica frente a los Estados miembros y sus políticas públicas; así, Mercado Pacheco (2012).
Y al tiempo, la progresiva asunción a título exclusivo por la Unión de determinadas competencias relativas
al mercado (art. 3 TFUE).
41
De este modo, con la aparición de la Unión Europea (Tratado de Mastricht, 1992), se daría un
salto cualitativo (constitucional y democráticamente) en la relación entre los ciudadanos y el ejercicio del
poder europeo, al fortalecerse el Parlamento Europeo en los procesos de tomas de decisiones, junto al di-
seño de una ciudadanía europea con la que implicar a los ciudadanos nacionales en el espacio público y
político de la Unión; y ello tanto al respecto de la elección de los miembros del Parlamento Europeo, como
mediante el reconocimiento de un conjunto de derechos y libertades en conformación de un novedoso y
particular status jurídico a nivel europeo más allá ahora de la economía: la ciudadanía europea. P.e., Bigli-
no Campos (1995: 3-12).
358
Globalización y Europa:pasado y presente ■
cerlos copartícipes, junto con los propios Estados (siempre, el Consejo), del
impulso y del gobierno europeo 42; y es, por tanto, que fuera entonces cuando
la «marca Europa» comenzara a vislumbrarse ante los ciudadanos, al amparo
de la progresiva (aún incipiente) constitucionalización del Derecho y las insti-
tuciones europeas, y en razón al modelo que en tal momento aún suponía los
Estados constitucionales en Europa 43.
Pero la agudización de la globalización (con el nuevo milenio), y el despegue
de nuevos actores globales (en particular, los BRIC), llevaría a un nuevo paso en la
integración geográfica, como económica, política y jurídica; y para ello, claro, desde
una mayor perspectiva constitucional en Europa con la que contrarrestar la consi-
guiente pérdida de capacidad y acción constitucional a nivel interno de los Estados,
potenciándose así todavía más la ciudadanía europea (López Aguilar, 2003: en espe-
cial 505-506), sin perjuicio del consiguiente retroceso de ésta a nivel estatal. Ahora
bien, lejos de que este último salto en la integración lograra reequilibrar ambas di-
mensiones del ciudadano estatal y europeo en un nuevo estadio de compuesta y
compleja ciudadanía constitucional, y a pesar de la evidente apuesta constituciona-
lista que supuso el Tratado de Lisboa, lo que se contempla es un ciudadano cada vez
más alejado del poder, a la par que con menor capacidad de interacción con él. Y es
que, a pesar del reconocimiento y de la garantía de los derechos fundamentales en el
ámbito europeo finalmente (con la entrada en vigor de la CDFUE), no sólo no se ha
conseguido un mayor ámbito de pluralismo jurídico y político en el seno de la Unión
Europea (al margen del reconocimiento, eso sí, de concretas limitaciones del ejerci-
cio del poder de las instituciones europeas, como de una mayor implicación de la
Unión al respecto de los derechos fundamentales en el ámbito interno de los Estados
miembros), si no que, por contra, se ha delimitado el alcance de los derechos funda-
mentales constitucionalizados por los Estados en función del mercado y de la inte-
gración económica (entre otros, y sobre la misma CDFUE en su dicción originaria,
Ridola, 2004: 463 ss.); y ello tanto al respecto de derechos prototípicamente civiles
(como son la tutela judicial, pero también la libertad informática) 44, como en relación
con los derechos sociales, especialmente (que quedan profundamente relegados y
42
De interés, Oliver León (2005: 197-199). No obstante, ante las limitaciones que con todo supo-
nía tal participación de los ciudadanos en Europa, ya Lodge (1995: 221-242).
43
Sobre tal proceso de configuración de la ciudadanía en tal momento, Liñán Nogueras
(2013: 359 ss.). Por otra parte, si los ciudadanos a nivel estatal comenzaban a ser conscientes de cómo se
reducía progresivamente su capacidad de interacción política en sus respectivas democracias nacionales,
en atención al proceso globalizador como por la propia integración europea, contemplaban no obstante un
mayor peso de un Parlamento Europeo en representación de los mismos, a la par que su ya más que limi-
tada ciudadanía estatal se presumía subsidiariamente compensada en un plano vertical y superior median-
te una nueva ciudadanía colectiva. Desde esta perspectiva multilevel, Ridola (2005: 32).
44
De este modo, en relación con la tutela judicial, la STJUE de 26 de febrero de 2013, asunto Me-
lloni (C-399/11); p.e., Bachmaier Winter (2015: 153 ss.). Y al respecto de la libertad informática y la
359
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
360
Globalización y Europa:pasado y presente ■
social que soportaba su condición ciudadana, y con ello una nueva crisis en la
legitimidad democrática (formal y sustantiva) de la Unión Europea (Bullain,
2016: 59 ss.). Si el tradicional déficit democrático de la Unión (frente el nivel
democrático estatal) se venía resolviendo funcionalmente en atención a la re-
ferida compensación que Europa conseguía a favor de los ciudadanos ante la
globalización (la referida «marca Europa»), tanto las políticas reductoras so-
ciales dirigidas desde la Unión, como la falta de capacidad del ciudadano para
determinar o participar en la orientación del ejercicio del poder estatal, han
llevado por terminar de alejar a Europa de los ciudadanos, y por aumentar así
la brecha de legitimidad democrática de ésta. Es de este modo que la «marca
Europa» haya entrado progresivamente en crisis, como se evidencia desde
hace años a la vista del aumento de movimientos nacionalistas anti-europeos,
y hasta el punto de llegar a optarse por la salida de la misma Unión: cómo no,
el Brexit 47.
Sin embargo, ¿por qué si el Tratado de Lisboa (y a pesar de sus limitacio-
nes) procuraba una mayor profundización democrática y del estatus del ciuda-
dano europeo (respecto al estadio anterior) no se ha percibido, por contra, un
mayor desarrollo de éste? Volviendo al Tratado de Maastricht, aunque la ciu-
dadanía estatal se vislumbrara entonces más reducida, a tenor del progreso
integrador que tal Tratado ya suponía (con la consiguiente rebaja de soberanía
estatal en su ejercicio), aquélla, sin embargo, era todavía lo suficientemente
influyente y fuerte en su efectiva participación con relación al poder público
como para mantener la tensión del sistema democrático-constitucional a nivel
estatal; en cambio, con el Tratado de Lisboa las ciudadanías estatales se verían
ahora más debilitadas, y ello sin que la ciudadanía europea consiga suficiente
entidad como para compensar, reequilibrando, la descompresión democrático-
constitucional que se produce a nivel estatal en este momento. Muy al contra-
rio, la visión del proceso de integración europea como modelo regional de
respuesta ante la globalización ha entrado finalmente en crisis 48.
Pero las semillas de tal develamiento es que se encontraran sembradas
desde hace bastante tiempo (no sólo desde la crisis económica…). Y es que la
47
P.e., La Torre (2016: 4-11). También de manera crítica sobre la deslegitimación que para la inte-
gración europea ha supuesto el retroceso social y cómo cualquier reforzamiento de la misma pasa por un
nuevo impulso de las políticas sociales, Ferrera (2017: 3-22).
48
La imagen de una Unión Europea protectora de sus ciudadanos ante la globalización parece des-
vanecerse, en especial con la crisis económica y la incapacidad demostrada por ésta y por los Estados para
salir de la misma, mientras otros sectores resultaban rescatados o impulsados; p.e., Menéndez (2012). Y
junto a todo ello, una crisis también de convivencia plural, y en especial migratoria (y más recientemente
de refugio), rompiéndose el respeto al otro que por tiempo había prosperado en Europa; así, Porras Ra-
mírez (2017: 207-234).
361
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
49
Sobre el progresivo debilitamiento del Estado social dada la lógica esencialmente economicista de
la globalización, De Cabo Martín (2010: 106 ss.).
50
Y con todo esto, o al amparo de ello, consiguiéndose una pacificación jurídica del entramado
plural y dialéctico social, económico y político que subyace entre los distintos grupos que integran una
comunidad, fundamentalmente estatal; sobre dichos presupuestos, García Herrera (1997: 59-84).
51
P.e., Vecchio (2015: 134 ss.).
52
Desde finales del siglo xx se viene advirtiendo de los riesgos que para el pluralismo supone cual-
quier forma de integrismo, y con ello para el propio Derecho constitucional en tanto que marco jurídico
con el que dar consistencia normativa a la Democracia pluralista y a la garantía de las minorías; pero
también es cierto que, desde el mismo momento en que comenzó a visibilizarse el proceso globalizador,
se vino asimismo a advertir del riesgo que para las políticas sociales supone la rendición de la política ante
362
Globalización y Europa:pasado y presente ■
el mercado y el sistema económico, y con ello del constitucionalismo social que, por tiempo, ha funciona-
do como pilar material y baluarte de dicha democracia pluralista, a pesar de su temprana debilidad sisté-
mica (por todos, De Cabo Martín, 1986).
53
Los otros cuatro son: desarrollo de la dimensión social de Europa; profundización de la Unión
Económica y Monetaria, sobre la base del Informe de los cinco presidentes de junio de 2015; el futuro de
la defensa europea; y el futuro de las finanzas de la UE.
363
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
54
También en el «Libro Blanco sobre el Futuro de Europa» cabe encontrar cierta reflexión sobre las
políticas sociales de la Unión Europea al respecto de los más jóvenes, y la desafección política hacia la
integración (cómo no, el Brexit); no en vano, sobre los primeros recae el futuro de ella, y de ahí la impor-
tancia que concede la Comisión a mantener la confianza de éstos sobre la integración, sobretodo al reco-
nocer que tal confianza «ya no es incondicional» al depender de unas expectativas que no se corresponden
con la realidad.
364
Globalización y Europa:pasado y presente ■
55
De interés, Cantaro (2017: 255 ss.).
365
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
8. BIBLIOGRAFÍA
366
Globalización y Europa:pasado y presente ■
367
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
368
Globalización y Europa:pasado y presente ■
369
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
370
Globalización y Europa:pasado y presente ■
371
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
372
Globalización y Europa:pasado y presente ■
373
PERCHÉ UN DIRITTO COSTITUZIONALE EUROPEO?
Adriana Ciancio*
Università di Catania
*
Professore Ordinario di Diritto costituzionale nell’Università di Catania.
1
Testo aggiornato della Relazione alla Tavola rotonda «¿Por qué un derecho constitucional euro-
peo?», organizzata nell’ambito del IV Congresso internazionale del Seminario Italospagnolo «Perspecti-
vas del constitucionalismo contemporáneo» (Murcia-Spagna, 28-30 novembre 2018).
375
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
2
Criticamente su tali posizioni già Ruggeri (2014 a, 18 ss.).
3
La definizione, coniata da Rideau (2000, 1 ss.), è stata poi recepita dalla Corte di Giustizia nella
celebre sentenza Kadi, del 3 settembre 2008 (Kadi e Al Barakat, International Foundation c. Consiglio e
Commissione, cause riunite C 402/05 P e C 415/05, Punto 281), dopo la firma del Trattato di Lisbona, ma
prima della sua entrata in vigore.
4
Così anche Morrone (2014, 2).
5
In proposito, cfr. Ruggeri (2016, 6 ss).
6
Problematicamente sull’argomento, per tutti, Guazzarotti (2017, 629 ss).
7
Ritornano qui le considerazioni del noto sociologo norvegese Rokkan (1984, 423 ss.), secondo
cui uno dei presupposti della formazione dello Stato nazionale risiederebbe nella chiusura territoriale ac-
compagnata dall’affermazione di processi di lealtà fra i soggetti della comunità stanziata sul territorio con
il connesso attaccamento dei cittadini al proprio spazio territoriale e la creazione di assetti istituzionaliz-
zati di canalizzazione della volontà popolare. Per una rilettura del pensiero dell’A. nel quadro dell’integra-
zione europea, cfr., Ferrera (2000, 393 ss).
8
Conformemente Caravita, in numerosi scritti, tra cui cfr., da ultimo Caravita (2019, 4).
9
Ripercorre l’acceso dibattito tra chi sostiene e chi, viceversa, nega il carattere costituzionale dei
Trattati europei, Curti Gualdino (2018).
376
Perché un diritto costituzionale europeo? ■
E, però, dal punto di vista sostanziale, sembra difficile contestare che con
l’entrata in vigore di quelle norme l’Unione si sia dotata di un «cuore» costi-
tuzionale, espresso in primo luogo nella formulazione dell’art. 2 TUE e nei
valori che esso racchiude quali valori condivisi da tutti gli Stati membri di cui
la citata disposizione fornisce, pertanto, la «piattaforma costituzionale comu-
ne» 10, che dovrebbe fungere per l’operatore giuridico sia da canone ermeneu-
tico e parametro di legittimità di altre disposizioni, europee e nazionali, che,
altresì, da monito e criterio di valutazione rispetto alle richieste di ulteriori
adesioni alla UE 11.
Se poi si estende la riflessione al complesso delle disposizioni di Lisbona,
l’Unione Europea appare ormai delineata come un primo abbozzo di unione
politica sufficientemente definita sotto il profilo giuridico e istituzionale 12: ne
sono previste istituzioni comuni e relative attribuzioni, di cui è scandito l’as-
setto dei poteri (legislativo, esecutivo e giudiziario), sia pur secondo uno sche-
ma di collaborazione e complementarietà, nella ricerca del reciproco equili-
brio, più che di separazione 13; determinate le competenze nei rapporti con gli
Stati membri, alla luce dei principi di attribuzione e sussidiarietà; individuato
un sistema originario di fonti, oltretutto destinate a prevalere su quelle nazio-
nali 14; e, soprattutto, definita una Carta dei diritti fondamentali, con efficacia
ormai parificata a quella dei Trattati 15, con un Giudice da ultimo disposto ad
assicurarne l’applicazione persino con prevalenza sulle originarie libertà eco-
nomiche 16. Un Giudice, oltretutto, che esercita quella funzione, potrebbe dirsi,
di nomofilachia nell’interpretazione del diritto, attraverso l’istituto del rinvio
10
In questo senso, pure De Vergottini (2009), il quale individua proprio nell’assetto valoriale
dell’UE il carattere più propriamente «costituzionalistico» dell’ordinamento europeo, rispetto ad una na-
tura dell’UE, che ritiene ancora fondamentalmente internazionalistica e, come tale, priva dei tratti di unio-
ne politica di stampo federale. Analogamente Castorina (2010, 379 ss).. Più recentemente, sul punto, con
ricchezza di ulteriori riferimenti bibliografici, ancora Ruggeri (2016).
11
Analogamente De Vergottini (2009).
12
Così già Weiler (2003, 511 ss).
13
In proposito, per tutti, Mezzetti (2014, 259 ss).
14
Per approfondimenti cfr., almeno, Ruggeri (2014, 268 ss).
15
Peraltro, il riconoscimento del «contenuto di impronta tipicamente costituzionale» della Carta di
Nizza-Strasburgo è avvenuto anche da parte della Corte costituzionale, cfr. sent. n. 269 del 2017, Punto 5.2
del Considerato in diritto.
16
Di segno contrario le conclusioni espresse da Bin (2014, 504 ss.), secondo cui, a parte limitatissi-
me eccezioni, la CGUE non sarebbe neppure oggi orientata prioritariamente a custodire i diritti degli in-
dividui, bensì, come sempre, le originarie libertà economiche. A maggior ragione la conclusione varrebbe
con riferimento alla tutela apprestata ai diritti sociali, cfr., ex multis, Angelini (2010, 1498 ss). Per una
diversa lettura della giurisprudenza europea, che ritiene sin dalle origini precipuamente rivolta alla garan-
zia dei diritti fondamentali, cfr. Galetta (2013, 1175 ss); e, se si vuole, con specifico riferimento ai dirit-
ti sociali, Ciancio (2018 b, 24 ss). Contra, sui limiti che avrebbe incontrato la tutela «europea» dei diritti
fondamentali antecedentemente alla redazione della Carta di Nizza/Strasburgo, in ragione della prevalente
tutela del mercato assicurata dai Giudici di Lussemburgo, cfr. Cartabia (1995, 33 ss).
377
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
17
In generale sul sistema di garanzia giurisdizionale della legalità europea, Costanzo (2014, 325
ss).
378
Perché un diritto costituzionale europeo? ■
18
Sottolinea la circostanza Grimm (2014).
19
Si interroga al riguardo anche Pazè (2018, 605 ss).
20
Sui vari passaggi dell’intricata vicenda, non ancora conclusa al momento in cui si esita il presente
lavoro a causa delle ripetute proroghe concesse dal Consiglio europeo per il definitivo recesso del Regno
Unito dall’Unione, cfr. Savastano (2019). Per altri versi, sull’art. 50 TUE come vera e propria «clausola
di secessione» sul modello delle Costituzioni degli Stati federali, se si vuole, Ciancio (2018 d, 399 ss); e
Ciancio (2018 c, 64 ss).
21
Per i risultati Stato per Stato delle ultime consultazioni europee del 2019 cfr. i contributi raccolti
su Federalismi, n˚ 11, 2019.
379
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
sue istituzioni e relative policies, ha cause molteplici e note, che qui possono
essere solo sinteticamente richiamate: la lamentata, vistosa incapacità a gestire
efficacemente sfide epocali (interne e internazionali), da quella economico-fi-
nanziaria a quella migratoria; un persistente problema di democraticità nel
processo decisionale europeo 22, se pure si vuol rinunciare all’espressione più
tradizionale, di certo ormai largamente imprecisa, e tuttavia ancora comoda a
fini espositivi, di «deficit democratico»; e, più a monte, l’incompiuta afferma-
zione di un reale sistema di partiti europei, che possano operare a livello sovra-
nazionale la sintesi politica e contribuire a formare nei cittadini una «coscien-
za politica europea» 23, come da ultimo si esprime l’art. 10.4 TUE, sono solo
alcuni, sia pur particolarmente evidenti, dei motivi che rendono difficile far
coagulare tra i popoli dei diversi Stati membri il senso di appartenenza gene-
rale ed effettiva all’Unione.
Pertanto, in mancanza di altri elementi di identificazione di natura lato
sensu culturale e tra essi, innanzitutto, di una lingua comune 24, occorre conso-
lidare tra i cittadini europei quella percezione di identità collettiva, funzionale
a radicare l’identità nazionale di ciascuno nel più ampio contesto sovranazio-
nale. Sicché a tale funzione fondamentale assolve anzitutto il «diritto costitu-
zionale europeo», che, con il suo patrimonio di principi comuni, è deputato a
porsi quale elemento, per così dire, «catalizzatore» di un popolo europeo, che
non si riduca alla mera somma dei cittadini degli Stati membri, ma che si iden-
tifichi e atteggi quale autentica comunità politica, raccolta e unita intorno a
valori condivisi.
22
Ampiamente sul punto, volendo, Ciancio (2016 a).
23
Come da tempo ho evidenziato in numerosi scritti sul tema, sin da Ciancio (2007 a, 159 ss; 2009;
2015, 10-11; 2018 a, 337 ss), ai quali, pertanto, sia consentito rinviare anche per altri riferimenti bibliogra-
fici alla disciplina dei partiti europei, su cui, da ultimo, anche Allegri (2019).
24
E’ questo, notoriamente, uno degli argomenti spesi da Grimm (1996, 356), per sostenere l’inesi-
stenza di un demos europeo, causa, a sua volta, della mancata affermazione di un’opinione pubblica e di
un dibattito pubblico europeo, quali condizioni di vera democrazia, cui, però, replica di Habermas.
380
Perché un diritto costituzionale europeo? ■
denza la Corte di giustizia 25, prima della loro, per così dire, «codificazione»
nella Carta dei diritti fondamentali e nel richiamato art. 2 del Trattato di Lisbo-
na, che insieme racchiudono ed esprimono il «patrimonio costituzionale co-
mune» europeo 26, il quale, pertanto, ormai si pone come una sorta di minimo
comune denominatore costituzionale tra Paesi di civiltà e culture giuridiche,
oltre che di storia politica e istituzionale, anche molto diversi tra di loro. Paesi,
quindi, che, almeno sulla carta, condividono quei valori di democrazia, dignità
dell’uomo con i suoi diritti, libertà, uguaglianza, e, più in generale, i principi
dello Stato di diritto, in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non
discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità
tra i sessi 27, sia pur in accezioni, interpretazioni e quindi applicazioni talora
anche sensibilmente differenti. Principi e valori che, tuttavia, negli ultimi tem-
pi dimostrano di soffrire in alcuni Stati membri vistosi problemi di tenuta a
seguito di una serie di riforme, che fanno temere un’involuzione dei relativi
sistemi giuridici verso un passato, peraltro non troppo remoto, che la storia ha
dimostrato anche fortemente autoritario, al punto da indurre le competenti isti-
tuzioni europee ad attivare la (complessa) procedura sanzionatoria prevista
dall’art. 7 TUE a garanzia dei valori fondamentali dell’Unione già per il solo
«evidente rischio» di una loro violazione grave 28. E, infatti, come avverte acu-
ta dottrina, quei valori nel Trattato di Lisbona non sono meramente enunciati,
ma anche assistiti da idonei meccanismi di tutela che vanno oltre la semplice
garanzia giudiziaria 29.
Da qui un’ulteriore «funzione» fondamentale del diritto costituziona-
le europeo, che può considerarsi, pertanto, presidio delle conquiste di de-
mocrazia e dello Stato di diritto con i suoi corollari (di garanzia anzitutto
del pluralismo e dei diritti fondamentali) persino all’interno degli originari
ordinamenti costituzionali nazionali, come segnalano – pur nella peculiari-
tà delle rispettive situazioni – gli attuali casi emblematici dell’Ungheria e
della Polonia 30.
25
Nell’impossibilità di dar conto della vastissima letteratura formatasi sull’argomento, sia consen-
tito in questa sede far limitato rinvio a quanto già osservato in Ciancio (2012), ed ivi ulteriori richiami
bibliografici.
26
In proposito, per tutti, già Pizzorusso (2002).
27
Specificamente sul tema, se si vuole, Ciancio (2016 b), e in A. A. V. V. (2016 a, 107 ss).
28
Cfr. Curti Gialdino (2018 b).
29
Rinviene nella procedura in questione una «garanzia politica» dei valori fondamentali dell’Unio-
ne, in aggiunta alla tutela giudiziaria apprestata dalla Corte di giustizia, Caravita (2015, 21).
30
Ampiamente su tale problematica, di recente, Sawicki (2018).
381
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Se poi dal piano della riflessione generale si scende a quello più partico-
lare dell’ordinamento italiano, la risposta all’interrogativo sul perché sia ne-
cessario un diritto costituzionale europeo diventa ancora più pregnante, se sol-
tanto si constata che la sua progressiva emersione coincide praticamente senza
margine con la stessa storia delle istituzioni repubblicane fin quasi a sovrap-
porsi ad essa. Né la conclusione appare indebolita dalla considerazione che la
Costituzione italiana nasce dieci anni prima del Trattato di Roma, almeno po-
nendo mente alla circostanza che il diritto costituzionale non è dato solo e
tanto dall’insieme delle disposizioni racchiuse nel Testo definitivamente deli-
berato dalla Costituente nel dicembre del 1947, per entrare in vigore nel primo
giorno dell’anno successivo, ma è soprattutto quello che risulta dall’interpre-
tazione e applicazione che di esse fa il suo Giudice, la cui prima decisione data
– conviene appena ricordare – solo all’aprile del 1956 e, cioè, meno di un anno
prima della menzionata sottoscrizione di Roma. Ciò che conduce praticamente
ad azzerare quella distanza temporale, anche a non considerare i lunghi anni di
«congelamento costituzionale», che hanno coinvolto larghe e importanti parti
del Testo fondamentale 31, dall’istituzione del C. S. M. con le connesse garan-
zie di indipendenza della Magistratura, all’avvio della prima grande stagione
«costituente» dell’ordinamento regionale.
Dal che ci si avvede agevolmente che il percorso di attuazione della Co-
stituzione si è svolto quantomeno parallelamente alle diverse tappe che
– dall’originario Trattato istitutivo del 1957 fino a quello di Lisbona, attraverso
i passaggi intermedi fondamentali di Maastricht, Amsterdam e Nizza – hanno
caratterizzato il processo di integrazione, il quale, pertanto, senza grande sor-
presa ha influito in maniera determinante sul complessivo assetto e concreto
funzionamento delle istituzioni italiane, segnandone l’evoluzione 32.
Da quest’ottica, il pensiero corre immediatamente alla forma di governo,
testualmente invariata (a dispetto dei reiterati sforzi profusi in oltre trent’anni
di tentativi di revisione), a tenore dell’art. 94 della Costituzione, eppure signi-
ficativamente incisa nell’atteggiarsi effettivo dei rapporti tra gli organi titolari
dell’indirizzo politico già per l’esigenza di conferire efficacia all’azione del
31
Per maggiori approfondimenti in argomento può leggersi anche Ciancio (2007 b, 461 ss).
32
Come già segnalato nella nostra Presentazione al volume (a cura di) Ciancio (2017 a, 1 ss), che
sia consentito richiamare in tutti i contributi, i quali analizzano partitamente e più in dettaglio le consisten-
ti influenze del processo di integrazione europea sulle istituzioni italiane, di cui di seguito nel testo può
offrirsi di necessità solo una sintesi.
382
Perché un diritto costituzionale europeo? ■
33
Cfr. Catelani (2017, 203 ss).
34
Sulla diversità di forme e significato, che sarebbe da attribuire alla problematica relativa alla ca-
renza di legittimazione democratica dell’Unione Europea dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona,
cfr. Manzella (2014, 5ss).
35
In argomento cfr., ex multis, Raffiotta (2013).
36
Sul punto, per tutti, Mangiameli (2013).
37
Non potendo dar conto in questa sede della vastissima letteratura in argomento, cfr., almeno, i
contributi raccolti nei recenti volumi AA. VV. (2017), e AA. VV. (2018).
383
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
esplicita l’art. 2 Cost. nel promuovere riconoscimento e garanzia dei diritti fon-
damentali.
Da questa angolazione, l’indagine abbraccia, in particolare, l’estensione
assunta dall’autonomia delle Regioni, anche a seguito del loro (recente) coin-
volgimento nel processo decisionale europeo 38, mentre, sotto un profilo più
generale, occorre interrogarsi sulle concrete possibilità di erogazione delle
prestazioni sociali e, in connessione, dei servizi pubblici.
Tema quest’ultimo, che intercetta le dinamiche che in questi anni hanno
interessato l’organizzazione tutta della pubblica amministrazione, per altri
versi incisa – in buona parte anche in questo caso come conseguenza del pro-
cesso di integrazione – dal corrente (e crescente) fenomeno della creazione (e
moltiplicazione) delle c.d. Autorità indipendenti, con tutte le problematiche,
connesse, dell’assorbimento da parte di esse di rilevanti poteri di regolazione
dei settori di intervento, nonché di risoluzione, per così dire, para-giudiziaria
delle controversie tra i soggetti (pubblici e privati e/o privati fra di loro) dell’or-
dinamento 39, con evidenti riflessi sull’allocazione delle funzioni tra i poteri e
del correlativo riallineamento dei rapporti fra di essi.
E ciò nell’ambito più ampio della progressiva enucleazione di un diritto
pubblico europeo sempre più destinato ad influenzare gli ordinamenti naziona-
li e da questi, a sua volta, ispirato 40, in una sorta di moto circolare, come tipi-
camente si verifica nel diritto europeo, che guarda al diritto interno dei singoli
Stati-membri come bacini ai quali attingere principi, che, armonizzati a livello
sovranazionale, sono poi in grado di riversarsi nuovamente sugli ordinamenti
di provenienza, avvicinandoli.
In questo quadro già molto articolato non può, poi, non innestarsi la con-
siderazione del ruolo del giudice ordinario, indiscusso protagonista del proces-
so di integrazione, anche e soprattutto in virtù di quel dialogo fra giurisdizioni
(nazionale ed europea) aperto attraverso la via del rinvio pregiudiziale alla
38
Tra gli studi più recenti sul tema, cfr. Di Cosimo (2018, 165 ss); Iacovielli (2018, p. 210 ss); e,
se si vuole, con particolare attenzione alle Regioni speciali, Ciancio (2017 b).
39
Al punto che di recente l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (cd. Autorità Antitrust)
si era persino indotta a sollevare questione di legittimità costituzionale (ord. AGCM 1/2018, commentata,
tra gli altri, in federalismi.it, 2018, n. 14 da Cassetti (2018); Libertini (2018); e Staiano (2018). E ciò
sul presupposto di essere connotata da un così elevato tasso di indipendenza da integrare i profili di terzietà
che sono tipici del «giudice», e di esercitare inoltre funzione assimilabile a quella giurisdizionale, ritenen-
do in tal modo di integrare entrambi i profili di legittimazione (soggettiva e oggettiva) al promovimento
del sindacato di costituzionalità in via incidentale; conclusione, peraltro, poi respinta dalla Corte costitu-
zionale con sent. n. 13 del 2019.
40
Per i diversi profili intercettati dalla problematica ora in considerazione, cfr. i numerosi contributi
raccolti nel denso volume AA. VV. (2016 b).
384
Perché un diritto costituzionale europeo? ■
41
Cfr. Romboli (2014, 431 ss).
42
Il riferimento è alla nota ord. 103 del 2008, con cui la Corte costituzionale ha sollevato per la
prima volta una questione pregiudiziale interpretativa alla Corte di Giustizia, sia pur entro l’ambito di un
giudizio in via principale, con una limitazione, peraltro, destinata a cadere con la successiva ord. n. 207
del 2013.
43
Nella vastissima letteratura sull’argomento, come elaborata in particolare in relazione al cd. «caso
Taricco», cfr., per tutti, Luciani (2016a, 5 ss; 2016b); sia pur in limine a quella vicenda, che ha notoria-
mente condotto la Consulta a sollevare il suo terzo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia per questio-
ne interpretativa, cfr. Corte cost., ord. n. 24 del 2017.
44
Sul tema MICCÙ (2003, 49 ss). Più di recente, Delledonne (2017, 215 ss).
385
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
386
Perché un diritto costituzionale europeo? ■
387
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
388
LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Y LA UNIÓN EUROPEA
1. INTRODUCCIÓN
389
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
390
La democracia representativa y la Unión Europea ■
391
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
tienen un fácil acomodo en las sucesivas etapas que marcan el progreso del
constitucionalismo. En particular, la democracia pluralista tiene sus exigen-
cias, que proceden de la reacción frente a experiencias traumáticas de opresión
de las minorías y de destrucción del orden constitucional por la ausencia de
límites al poder de la mayoría. Siendo la democracia pluralista la formulación
esencial que define a la democracia constitucional de nuestros días, esas exi-
gencias se configuran como límites a la voluntad incondicionada de la mayoría
y, al tiempo, expresan una nueva concepción no sólo de la democracia sino
también de otros principios vinculados al constitucionalismo, desde la división
de poderes hasta la garantía de los derechos.
El pluralismo es, en realidad una nueva forma de división del poder en las
constituciones normativas y da lugar a una nueva configuración del ordena-
miento jurídico (cfr. F. Balaguer Callejón, 2015b). El pluralismo político es un
presupuesto de existencia de las constituciones normativas en la medida en
que solamente cuando se reconoce el pluralismo se hace posible la función
esencial del Derecho constitucional de canalización de los conflictos políticos.
La gran lucha histórica del constitucionalismo ha sido la de desvelar el conflic-
to, hacerlo visible, frente a un poder político y económico que ha intentado
siempre ocultarlo, desplazarlo o negarlo.
La democracia pluralista es justamente la que permite expresar la diver-
sidad existente en la sociedad y articular esa diversidad mediante el diálogo, la
negociación y el consenso, que son valores esenciales en una sociedad demo-
crática moderna. Al partir de la pluralidad, se ponen en cuestión conceptos
procedentes del primer constitucionalismo que tienen difícil encaje en la de-
mocracia pluralista. En particular, el principio de soberanía popular, en la me-
dida en que la democracia pluralista supone la superación de la dimensión
subjetiva (el pueblo como colectivo homogéneo) y objetiva (la soberanía como
poder sin límites) de la unidad de poder que este principio representa (cfr. F.
Balaguer Callejón, 2013).
La idea de un pueblo soberano que expresa una voluntad unitaria e ilimi-
tada dentro del orden constitucional ya constituido –esto es, no en el proceso
constituyente– es incompatible con la Constitución normativa 1 y con la demo-
cracia pluralista, que se asienta, de manera más natural, sobre el concepto de
ciudadanía, expresiva de una diversidad de intereses y valores que se articulan,
bajo el marco constitucional, mediante la contraposición entre mayoría y opo-
1
Hay que recordar siempre a Martin Kriele (1975/1990), en relación con el sometimiento de todos
los poderes del Estado a los límites constitucionales.
392
La democracia representativa y la Unión Europea ■
2
En cierto modo, se refleja aquí la contraposición señalada por Paolo Ridola (2005, 23-24) entre
«Volksdemokratie, entendida como democracia en la que el sujeto es un pueblo configurado como una
magnitud unitaria por encima de sus articulaciones, y Bürgerdemokratie, como un modelo que pone el
acento sobre el pluralismo como multiplicidad de ideas, de intereses, de identidades como base de una
democracia».
393
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
394
La democracia representativa y la Unión Europea ■
actual como concepto que apela a una unidad de poder desde el punto de vista
subjetivo y objetivo, que tampoco existe ya dentro del Estado nacional. La
soberanía popular, así entendida, pasó a tener un limitado campo de actuación
al plano del poder constituyente con las constituciones normativas, para termi-
nar por verse también limitada en ese nivel constituyente en el contexto de la
integración supranacional europea.
En todo caso, si ya su aplicación actual al Estado nacional plantea proble-
mas, menos pensable resulta todavía su traslación al ámbito europeo, donde la
propia inexistencia de un «pueblo europeo» evidencia la imposibilidad de uti-
lizar ya el concepto de soberanía popular en su dimensión subjetiva. Lo mismo
cabe decir por lo que se refiere a la naturaleza del poder que se ejerce por las
instituciones europeas, del que necesariamente hay que apreciar su limitación
no solamente material, sino también competencial, derivada del principio de
atribución en el que se basa la existencia misma de la Unión.
Si la democracia directa es conceptualmente difícil de encajar en el pro-
ceso de integración europea, cabe plantearse por el sentido que tienen los me-
canismos que habitualmente se suelen encuadrar dentro de este tipo de demo-
cracia en el ámbito europeo. En general, se puede decir que cuando se habla de
democracia participativa a nivel europeo se está hablando en realidad de la
incorporación de intereses particulares en los procesos de decisión 3. En efecto,
ante la ausencia de un pueblo europeo que sirva de referencia, estos mecanis-
mos terminan por ser ajenos a la defensa del interés general.
A este respecto, la articulación de intereses sociales que se produce en la
democracia representativa, cuya finalidad última es construir en común el in-
terés general, debe distinguirse claramente de la pretensión de realizar o impo-
ner los intereses particulares sobre los generales, que se puede dar en estas
fórmulas de «democracia» participativa. Es, por tanto, muy cuestionable tanto
desde el punto de vista teórico cuanto desde el análisis del derecho positivo
vigente, que se pueda hablar de una proyección significativa de la democracia
directa a nivel europeo. Todo ello sin dejar de reconocer los pasos positivos
que se han dado, por ejemplo, en relación con la iniciativa ciudadana europea,
a partir del Proyecto de Tratado Constitucional y del Tratado de Lisboa.
Por lo que se refiere a la democracia representativa, su coherencia con el
proceso de integración parece clara, al menos desde el punto de vista teórico.
3
Desde esa perspectiva, indica Josu de Miguel (2005, 235), «los problemas constitucionales y
democráticos por los que atraviesa la Unión, no pueden ser solventados recurriendo a una democracia de
trueque, de toma y daca, donde la apelación al principio participativo para justificar las prácticas corpora-
tivas (…) no es en rigor más que una fórmula política vacía destinada a encubrir la participación de los
privilegiados».
395
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
4
Cuando menos, como indica Paolo Ridola (2005, 35), es perceptible la escasa influencia que tiene
el Parlamento Europeo en la dirección política de la Unión Europea.
396
La democracia representativa y la Unión Europea ■
5
Que, como indica Paolo Ridola (2005, 24-25), han sustentado la idea de que «la legitimación
democrática de las estructuras comunitarias es mediada por la democracia de las estructuras constitucio-
nales de los Estados miembros».
397
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Ante todo, habría que decir que la idea misma de una legitimación democrá-
tica derivada de esta proyección mediata o indirecta de la democracia representati-
va sobre la UE es más que discutible. El espacio público europeo es claramente
diferenciable del espacio público nacional y, por tanto, las decisiones que se adop-
tan tienen que ser, por sí mismas, representativas en relación con los intereses eu-
ropeos, que es algo diferente a la representación de los intereses nacionales en
Europa. Lo que se caracteriza como legitimación indirecta es, en realidad, la ex-
presión del gran déficit de legitimidad del modelo de integración europea. Es la
misma situación ingobernable que se generaría en Italia o en España, por ejemplo,
si no hubiera partidos de alcance nacional y todos los partidos políticos fueran re-
gionalistas y actuaran como tales en la política nacional, defendiendo exclusiva-
mente los intereses de la Región o de la Comunidad Autónoma de procedencia.
De hecho, bien se puede decir que lo que tenemos no es una transferencia
de legitimidad o de representatividad democrática de los Estados miembros a
la Unión Europea sino, más bien, un deterioro de la democracia interna de los
Estados miembros como consecuencia del modelo actual de integración euro-
pea. Un modelo que transforma los conflictos políticos internos de los Estados
miembros, antes resueltos mediante los mecanismos propios de la democracia
pluralista, en conflicto nacional frente a Europa, exigiendo un consenso ficti-
cio entre mayoría y oposición que desnaturaliza el sistema democrático en la
gestión de los asuntos europeos.
Esta situación se ha agravado con la crisis económica, que ha dado lugar a
una interpretación económica de la Constitución que se intenta imponer como
única solución a la crisis y que ha contribuido a deteriorar la ya débil democracia
representativa en la Unión Europea, al tiempo que ha generado una auténtica
involución democrática en muchos Estados europeos. Una involución que difi-
culta todavía más hablar de una representatividad indirecta o mediata de la Unión
Europea, basada en la condición democrática de los Estados miembros.
5. CONCLUSIONES
398
La democracia representativa y la Unión Europea ■
399
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
400
La democracia representativa y la Unión Europea ■
401
L’EUROPA DEI DIRITTI: TRA «APERTURE»
E «CHIUSURE»
Marilisa D’Amico
Università degli studi di Milano
1. INTRODUZIONE
403
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
404
L’Europa dei diritti: tra «aperture» e «chiusure» ■
tura l’uso del linguaggio, identificava un nemico, un altro da sé, sulla base di
una distinzione razziale, che, purtroppo, in molti paesi, da molte parti politiche
rinasce ancor oggi.
Partendo, quindi, dal tema dei «migranti», possiamo allora ragionare
sull’apollinea costruzione dell’Europa dei giudici introducendo un’altra consi-
derazione.
Lo spazio giudiziario europeo è sicuramente uno spazio concreto, che ha
dato riconoscimento a tante situazioni di «diritti negati». E possiamo fare qual-
che esempio: fecondazione assistita, fine vita, maternità surrogata, carceri e
loro sovraffollamento, matrimonio omosessuale. In questi casi, le Corti nazio-
nali e sovranazionali, insieme, hanno supplito situazioni di carenza della poli-
tica. Le persone hanno potuto anche attivare simultaneamente strumenti nazio-
nali e sovranazionali: pensiamo alla vicenda della fecondazione assistita o
della libertà di ricerca scientifica sugli embrioni di cui si dirà oltre.
Si sono anche scoperti strumenti nuovi: pensiamo al ruolo svolto in Italia,
in tema di obiezione di coscienza, dal Comitato europeo dei diritti sociali.
E, tuttavia, se ci pensiamo bene, in tutti questi casi si tratta di persone che
hanno alle spalle proprie risorse personali o associazioni che parlano per loro:
insomma, non a caso, studiosi importanti, come Gustavo Zagrebelsky, intrave-
dono in queste azioni e in questo diritto creato dai giudici un fenomeno che
non riguarda gli ultimi, ma che riguarda pochi (Zagrebelsky, 2017). Un feno-
meno che non affronta il problema della giustizia in generale. A mio avviso,
anche questa tesi è discutibile: il riconoscimento di un diritto non toglie mai
qualcosa a qualcos’altro.
Tuttavia, non possiamo oggi fare a meno di osservare che risulta difficile
parlare di Europa dei diritti senza per lo meno sottolineare questa profonda
contraddizione fra uno spazio complesso della tutela giudiziaria di chi può
chiedere giustizia e si trova di fronte a una ricchezza di strumenti inedita e
positiva e di chi, invece, risulta sprovvisto di tutti i diritti fondamentalissimi,
addirittura quello più umano, il diritto al nome e a una sepoltura.
Quali sono i Diritti che l’Europa garantisce? E a chi si rivolge? Il quadro
che vorrei mettere in evidenza è proprio questo: da un lato, il diritto «dei giu-
dici», che risulta sofisticato, lineare, ma assicurato a pochi, dall’altro, l’impos-
sibilità di reclamare diritti, l’assenza di qualsiasi tutela, che riguarda tanti, e
soprattutto «gli ultimi».
Io credo che, oggi, anche a noi studiosi spetti il compito di mantenere un
profilo critico e attento alla realtà, rifuggendo dal facile e ovvio tentativo di
rinchiuderci nelle nostre certezze formalistiche che pure sono il nostro pane
quotidiano.
405
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
406
L’Europa dei diritti: tra «aperture» e «chiusure» ■
Tale concezione è stata però superata dalla creazione degli organismi in-
ternazionali di giustizia e tutela dei diritti umani, nonché dallo stesso processo
di integrazione europea.
A livello europeo, infatti, proprio le regole in materia di gestione delle
frontiere sembrano, al contrario, aver posto le basi verso l’«apertura» degli
ordinamenti dei singoli Stati nella costruzione di un sistema giuridico comune
di tutela dei diritti (Cassese, 2016).
Come noto, l’abolizione dei controlli alle frontiere interne – a partire
dall’accordo di Schengen, successivamente incorporato nei Trattati – ha con-
sentito la costruzione di uno «spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia»,
fondato sulla libertà di circolazione delle persone indipendentemente dalla cit-
tadinanza e nel rispetto dei diritti fondamentali (Nascimbene, 1995).
Quanto appena affermato è oggi riflesso nei Trattati, dai quali si evince
come le regole di gestione delle frontiere, contenute nel Titolo V «Spazio di
Libertà, sicurezza e giustizia» del TFUE, abbiano lo scopo di creare «uno spa-
zio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali nonché
dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Sta-
ti membri.» (art. 67 TFUE).
Al fine di raggiungere tale scopo, l’Unione dovrebbe garantire che «non
vi siano controlli sulle persone alle frontiere interne e sviluppare una politica
comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne,
fondata sulla solidarietà tra Stati membri»(art. 67 TFUE).
La creazione dello spazio giuridico unico europeo di «libertà, sicurezza e
giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali» dovrebbe, dunque, fondarsi sul
principio di solidarietà tra Stati nello sviluppo di una politica comune in mate-
ria di asilo e immigrazione e controllo delle frontiere.
Questo obiettivo ambizioso, così chiaramente sancito sulla carta, sembra
tuttavia sfumare davanti a contingenze di fatto ed, in particolare, di fronte alla
reazione degli Stati e delle stesse Istituzioni europee davanti alla c.d. crisi mi-
gratoria (Cassese, 2016; Tonoletti, 2017).
In effetti, soprattutto a partire dall’inizio del conflitto siriano, tra il 2014
e il 2015, che ha provocato in Europa la «maggiore crisi dei rifugiati avvenuta
dalla fine della seconda guerra mondiale» (Comunicazione della Commissione
Europea – COM (2016) 120 final, del 4 marzo 2016, Ritorno a Schengen – Ta-
bella di marcia) sembra essersi verificata un’inversione di rotta rispetto alla
direzione indicata dai Trattati: le politiche di governo delle frontiere e relative
al sistema comune di asilo non sono state dirette all’effettiva attuazione del
principio di solidarietà e condivisione delle responsabilità tra Stati, ma mosse
piuttosto da un «imperativo irrealizzabile di chiusura» (Balibar, 2016), metten-
407
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
408
L’Europa dei diritti: tra «aperture» e «chiusure» ■
409
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
410
L’Europa dei diritti: tra «aperture» e «chiusure» ■
3. LE APERTURE
411
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
del 13 marzo 2012 sulla parità tra donne e uomini nell’Unione Europea; Riso-
luzione del Parlamento europeo del 12 marzo 2013 sull’eliminazione degli
stereotipi di genere nell’Unione Europea), il quale ha ripetutamente invitato
gli Stati membri a rimuovere ogni ostacolo all’ingresso e alla promozione del-
le donne in carriera, quale presupposto alla costruzione di una società realmen-
te democratica (M. D’Amico, 2011).
Anche a seguito di simili raccomandazioni da parte del Parlamento euro-
peo, numerosi sono gli Stati membri che hanno scelto di introdurre entro i
propri ordinamenti giuridici nazionali misure volte a favorire la rappresentan-
za femminile ai vertici delle imprese e delle professioni. Si pensi, con riferi-
mento all’Italia, alla legge n. 120 del 2011, Modifiche al testo unico delle di-
sposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto
legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, concernenti la parità di accesso agli orga-
ni di amministrazione e di controllo delle società quotate in mercati regola-
mentati (Siccardi, 2013), oppure, ancora, alla legge n. 247 del 2012, Nuova
disciplina dell’ordinamento della professione forense (M. D’Amico, 2013).
Oltre a contribuire all’evoluzione delle azioni positive per incrementare
la partecipazione femminile nel mondo del lavoro e dell’impresa, l’Unione
Europea, sulla scia delle sollecitazioni provenienti dal diritto internazionale
dei diritti umani (si pensi, a titolo esemplificativo, alla Convenzione di Istanbul
del Consiglio d’Europa), ha più recentemente svolto un ruolo fondamentale
nello sviluppo di iniziative volte ad eliminare o ridurre gli stereotipi di genere.
Ciò è dimostrato, da ultimo, dalle raccomandazioni contenute nella Riso-
luzione del Parlamento europeo del 17 aprile 2018 La parità di genere nel
settore dei media nell’Unione Europea», che fra le altre cose «invita gli Stati
membri, congiuntamente agli organismi per le pari opportunità, ad attuare
integralmente la legislazione vigente in materia di parità di genere» e «inco-
raggia gli Stati membri (…) a elaborare, qualora ciò non sia ancora stato
fatto, una legislazione incentrata sui contenuti mediatici non stereotipati (M.
D’Amico, 2014).
Il secondo e, forse in termini più ampi, riguarda il forte impulso promoto-
re assolto dal legislatore dell’Unione Europea nell’ambito del diritto antidiscri-
minatorio, dove le direttive c.d. di «seconda generazione», adottate negli
anni 2000, hanno trovato un seguito importante entro gli ordinamenti nazionali.
In questa prospettiva, possono richiamarsi la direttiva 2000/43/CE del
Consiglio, del 29 giugno 2000, che attua il principio della parità di trattamen-
to fra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica in rela-
zione al fattore etnico-razziale, recepita dall’ordinamento nazionale con il
D.lgs. n. 215 del 2003; la Direttiva 2000/78 del Consiglio, del 27 novembre
412
L’Europa dei diritti: tra «aperture» e «chiusure» ■
413
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
414
L’Europa dei diritti: tra «aperture» e «chiusure» ■
415
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
416
L’Europa dei diritti: tra «aperture» e «chiusure» ■
convenzionale – che, non casualmente, interviene prima (e, infatti, la Corte co-
stituzionale decide, come già in occasione dell’ordinanza n. 150 del 2012 in
tema di fecondazione medicalmente assistita di tipo eterologo, di attendere l’esi-
to della pronuncia della Grande Camera sul caso Parrillo c. Italia prima di espri-
mersi intorno alla questione di costituzionalità sottopostale) – e giudizio costitu-
zionale, che interessa più direttamente i rapporti tra i due livelli di tutela dei
diritti.
Nel caso Parrillo c. Italia, la Grande Camera ha escluso la violazione del
diritto alla vita privata della ricorrente – che si era rivolta direttamente a Stra-
sburgo senza esperire le vie di ricorso interne – che lamentava l’impossibilità
di destinare alla ricerca scientifica gli embrioni formati con gameti della me-
desima ricorrente e del marito, poi deceduto, ai sensi dell’art. 8 CEDU, e ha
accertato l’inammissibilità della doglianza rispetto al diritto di proprietà ex
art. 1, Protocollo n. 1 alla CEDU, in ragione dell’impossibilità di ricondurre
l’embrione a mero possesso aei sensi della disposizione convenzionale.
Nel giudizio di legittimità costituzionale, che ha investito l’art. 13, com-
mi 1, 2 e 3 della legge n. 40 del 2004 con riferimento agli artt. 2, 3, 9, 13, 31,
32 e 33, primo comma, Cost., la Corte costituzionale, da parte sua, con deci-
sione n. 84 del 2016, ha dichiarato inammissibile la questione prospettata ri-
chiamando il legislatore nazionale a intervenire in materia.
Si legge, infatti, nella pronuncia che «[a] fronte […] di quella che qual-
cuno ha definito “una scelta tragica”, tra il rispetto del principio della vita (che
si racchiude nell’embrione ove pur affetto da patologia) e le esigenze della ri-
cerca scientifica […] la linea di composizione tra gli opposti interessi, che si
rinviene nelle disposizioni censurate, attiene all’area degli interventi, con cui
il legislatore, quale interprete della volontà della collettività, è chiamato a tra-
durre, sul piano normativo, il bilanciamento tra valori fondamentali in conflit-
to, tenendo conto degli orientamenti e delle istanze che apprezzi come mag-
giormente radicati, nel momento dato, nella coscienza sociale». Ne consegue,
ha concluso la Corte, che «[u]nicamente al legislatore […] compete la valuta-
zione di opportunità (sulla base anche delle “evidenze scientifiche” e del loro
raggiunto grado di condivisione a livello sovranazionale) in ordine, tra l’altro,
alla utilizzazione, a fini di ricerca, dei soli embrioni affetti da malattia – e da
quali malattie – ovvero anche di quelli scientificamente “non biopsabili”; alla
selezione degli obiettivi e delle specifiche finalità della ricerca suscettibili di
giustificare il “sacrificio” dell’embrione; alla eventualità, ed alla determinazio-
ne della durata, di un previo periodo di crioconservazione; alla opportunità o
meno (dopo tali periodi) di un successivo interpello della coppia, o della don-
na, che ne verifichi la confermata volontà di abbandono dell’embrione e di sua
417
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
418
L’Europa dei diritti: tra «aperture» e «chiusure» ■
1
Il riferimento è a Corte cost., ord. n. 389 del 2004.
2
Tar Veneto, sentenza n. 1110 del 22 marzo 2005.
419
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
3
Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 556 del 13 febbraio 2006.
4
Corte EDU, Lautsi e altri c. Italia, n. 30814/06, Seconda Sezione, 3 novembre 2009.
420
L’Europa dei diritti: tra «aperture» e «chiusure» ■
in cui un ruolo chiave è stato giocato dal dialogo, formale o informale, tra
Corti nazionali e Corti sovranazionali.
Questa centralità della giurisdizione nella costruzione di un terreno co-
mune di protezione dei diritti merita senz’altro l’attenzione degli studiosi,
chiamati ad osservare l’evoluzione dei rapporti tra la Corte costituzionale ita-
liana e gli altri Giudici europei, e a trarne le conseguenti valutazioni.
Negli anni più recenti anche la relazione fra Corte costituzionale e Corti
europee (Corte europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liber-
tà fondamentali e Corte di Giustizia) ha attraversato alcuni importanti cam-
biamenti.
Quanto al primo ambito, al cui centro si situano i diritti protetti dalla
CEDU, non si può non iniziare ricordando come, con le storiche sentenze
n. 348 e n. 349 del 2007, la Corte costituzionale abbia aperto un canale di co-
municazione importante del nostro ordinamento non solo con la CEDU, ma
anche col suo «Giudice». Dopo aver affermato che le leggi nazionali sono
soggette al rispetto della Convenzione, cui va riconosciuto carattere di norma
interposta, e con la possibilità dunque di caducarle per violazione dell’art. 117,
Cost., il Giudice costituzionale ha infatti ampiamente valorizzato il ruolo della
Corte EDU nell’interpretazione delle disposizioni della CEDU. Tali disposi-
zioni, infatti, vivono concretamente nei significati enucleati nella giurispru-
denza di Strasburgo. Di più: i giudici nazionali, prima di sollevare questione di
legittimità costituzionale, dovranno esperire un tentativo di interpretazione
convenzionalmente conforme delle previsioni legislative al centro dei propri
dubbi, e nel fare ciò dovranno rifarsi proprio agli orientamenti che, sulle dispo-
sizioni di volta in volta prese in considerazione della CEDU, si producono di
fronte alla Corte europea dei diritti dell’uomo. Della giurisprudenza europea,
naturalmente, tiene conto anche la Corte costituzionale nei propri giudizi. An-
che se, come visto, nel recente passato è talvolta accaduto che la Corte costitu-
zionale abbia preferito formalmente giudicare le norme sottoposte al proprio
sindacato esclusivamente sotto il profilo del rispetto dei parametri costituzio-
nali c.d. interni, lasciando invece assorbite le censure riguardanti l’art. 117,
Cost. e dunque le previsioni della CEDU. Questo non significa affatto, però,
che la Corte costituzionale non tenga conto, anche in modo decisivo, dei para-
metri sovranazionali e soprattutto della giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell’uomo. Lo si comprende leggendo le motivazioni, che molto spesso
si richiamano proprio a quella giurisprudenza sovranazionale. Ma la Corte,
evidentemente, vuole dare spazio preminente nei giudizi alla Costituzione ita-
liana, sia pur ormai «contaminata» (positivamente) dalle interpretazioni che,
su analoghi diritti previsti nella CEDU, fornisce la Corte EDU.
421
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
422
L’Europa dei diritti: tra «aperture» e «chiusure» ■
423
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
424
L’Europa dei diritti: tra «aperture» e «chiusure» ■
425
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Amalfitano, C. (a cura di) (2018), Primato del diritto dell’Unione Europea e contro-
limiti. Alla prova della «Saga Taricco», Giuffré, Milano.
Arendt, H. (1951/1967) The origins of totalirism, edizione italiana, Le origini del
totalitarismo, Einaudi, Torino.
Balibar, E. (2016), Crisi e fine dell’Europa, Bollati-Boringhieri.
Benvenuti, M. (2018), Gli hotspot come chimera. Una prima fenomenologia dei
punti di crisi alla luce del diritto costituzionale, Dir., Imm. e Citt.
Boele-Woelki, K.; Fuchs, A. (a cura di) (2017), Same-sex relationships and beyond:
gender matters in the EU, Intersentia.
Bonetti, P. (2018), Un cambiamento effettivo nella regolamentazione dell’immigra-
zione in Italia, Dir. Imm. Citt., 2.
Buffone, G.; Gattuso, M.; Winkler, M. M. (a cura di) (2017), Unione civile e con-
vivenza, Giuffrè, Milano.
426
L’Europa dei diritti: tra «aperture» e «chiusure» ■
Cassese, S., 2016, Territori e potere. Un nuovo ruolo per gli Stati?, Il Mulino, Bologna.
— (2016), Stato in trasformazione, Riv. trim. Dir. Pubbl., 2.
Ciervo, A. (2016), Ai confini di Schengen. La crisi dell’Unione Europea tra «sistema
hotspot» e Brexit, www. Costituzionalismo.it, 3.
Catalano, S. (2019), Doppia pregiudizialità: una svolta «opportuna» della Corte
costituzionale, Federalismi.it.
Carmona Contreras, A. (2016), El espacio europeo de los derechos fundamentales:
de la Carta a las constituciones nacionales, Revista Española de Derecho Con-
stitucional.
D’Amico, M. (2001), Artt. 47-50 (commento al), in Bifulco, R.; Cartabia, M.; Celotto,
A. (a cura di), L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti dell’Unione
Europea, Il Mulino, Bologna.
— Bilancia, P. (a cura di) (2009), La nuova Europa dopo il Trattato di Lisbona,
Giuffré, Milano.
— (2011), Il difficile cammino della democrazia paritaria, Giappichelli, Torino.
— Liberali B. (a cura di) (2012), La legge n. 40 del 2004 ancora a giudizio. La
parola alla Corte costituzionale, FrancoAngeli, Milano.
— (2013), La lunga strada della parità fra fatti, norme e principi giurisprudenziali,
Rivista Aic, 3.
— (2014), Pubblicità, comunicazione e immagini sessiste: l’Italia e la dignità fem-
minile, in Studi in onore di Maurizio Pedrazza Gorlero. La libertà di informa-
zione e la democrazia costituzionale, II volume, Edizioni Scientifiche Italiane,
Napoli.
— (2015), La Corte europea come giudice «unico» dei diritti fondamentali? Note
a margine della sentenza, 27 agosto 2015, Parrillo c. Italia, Forum Quaderni
costituzionali.
— Cattaneo, C. (a cura di) (2016), I diritti annegati. I morti senza nome del Me-
diterraneo, FrancoAngeli, Milano.
— (2016), I diritti contesi. Problematiche attuali del costituzionalismo, FrancoAn-
geli, Milano.
— (2017), La Corte costituzionale e i fatti: istruttoria ed effetti delle decisioni (Re-
lazione introduttiva al Convegno annuale dell’Associazione «Gruppo di Pisa», 9
e 10 giugno 2017, Università degli Studi di Milano, su «La Corte costituzionale
e i fatti: istruttoria ed effetti delle decisioni»), Rivista del Gruppo di Pisa, 1.
— (2017), Lo spazio giudiziario europeo e la tutela complessa dei diritti, Italian
Review of Legal History.
— (2018), L’amministrazione creatrice ed esecutrice di diritto, Rivista Aic, 4.
— (2018), Tra legislatore, Corte costituzionale e giudici comun: alcune riflessioni
intorno alle ricadute interne della sentenza Taricco II della Corte di Giustizia, in
Amalfitano, C. (a cura di), Primato del diritto dell’Unione Europea e controli-
miti. Alla prova della «Saga Taricco», Giuffré, Milano.
427
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
428
L’Europa dei diritti: tra «aperture» e «chiusure» ■
429
COSTITUZIONI NAZIONALI E TRADIZIONI
COSTITUZIONALI COMUNI IN UN NUOVO DIRITTO
COMUNE EUROPEO
*
Vicepresidente dell’Associazione italiana dei costituzionalisti.
1
La citazione, ormai classica, è quella di Duck (1678/1971).
431
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
2
Sempre sconvolgente è il quadro delle distruzioni della Seconda Guerra Mondiale, v. per tutti
Judt (2005).
432
Costituzioni nazionali e tradizioni costituzionali comuni... ■
3
V. sempre gli studi di Gorla, tra cui Id. (1973).
433
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
ultimo costituito dal Trattato sull’Unione Europea, dal TFUE, dalla Carta dei
diritti. Che sono ormai la Costituzione europea.
Chi di noi può più spiegare il sistema delle fonti, senza tener conto delle
fonti europee? Chi di noi è in grado di parlare di libertà senza tener conto del-
le pronunce CEDU e della Corte di giustizia dell’Unione Europea? E, ancora,
come cercare ancora il fondamento delle Autorità indipendenti all’interno de-
gli ordinamenti nazionali, quando è chiaro che ciò che conta per la loro legit-
timazione è il rapporto con la Commissione o con le autorità europee nel qua-
dro dell’attuazione del diritto eurounitario? Chi di noi può parlare di politiche
economiche senza tener conto del quadro di compatibilità europee? Chi ci ha
provato ha dovuto fare precipitosamente fare marcia indietro come la Grecia di
qualche anno fa o l’Italia di fine 2018; per non parlare delle difficoltà di ogni
strategia di exit, a cominciare dall’ormai evidente fallimento della Brexit, co-
munque vada a finire.
Tutte le modifiche costituzionali degli ultimi venti anni negli Stati euro-
pei vanno lette e inquadrate nell’ambito dell’Unione Europea. Da quelle diret-
tamente imposte dall’Unione, a quelle elaborate per star meglio dentro l’Unio-
ne. Più stabilità, ad esempio, ma perché i governi devono agire in Europa.
Meno regionalismo, ma perché − secondo il tradizionale insegnamento di Kel-
sen − non è possibile un doppio livello di federalismo.
Eravamo arrivati sulla soglia di even closer Union. Poi qualcosa si è rotto.
Anzi molte cose si sono rotte. Il terrorismo, che ci spaventa, ci tiene a casa,
limita gli scambi; la nuova aggressività della Russia, che attacca l’Ucraina, ma
domani potrebbe bloccare l’allargamento ovvero guardare anche verso Stati
diventati membri dell’Unione Europea; l’espansionismo della Cina, che con-
trolla ormai i mercati africani e asiatici, cresce a ritmi per noi non immagina-
bili e compete con le aziende europee o le compra direttamente; le nuove atti-
tudini degli Stati Uniti, non più disponibili a fare i guardiani del mondo 4; la
crisi economica di molti paesi europei; la drammatica – e incomprimibile –
pressione delle migrazioni dal Sud e dall’Est 5. E poi Brexit 6; e le tentazioni
autoritarie di molti paesi dell’Europa centro-orientale; e i populismi euroscet-
tici. Ogni fenomeno è andato a incrementare gli altri, in un drammatico diapa-
son, che si riflette e si riverbera a cerchi concentrici, creando nuove onde e
sussulti. E i nuovi social network, che le forze politiche tradizionali non hanno
4
Su questi scenari, v. per tutti Marshall (2017).
5
Una lucida ricostruzione in Ischinge (2018).
6
Su cui v. Savastano (2018).
434
Costituzioni nazionali e tradizioni costituzionali comuni... ■
7
È proprio questo il titolo di un recente contributo di Fabrini (2017).
435
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
così sapremo rispondere alle sfide drammatiche che ci sta ponendo un mondo
non più eurocentrico. Anche queste considerazioni geopolitiche, di fronte alla
nuova aggressività di Cina e Russia, devono essere tenute presenti nella inevi-
tabile discussione tra le due opzioni del deepening (l’approfondimento della
coesione europea) e il widening (l’allargamento).
D’altra parte, se non vogliamo un’Europa franco-tedesca, dobbiamo sa-
perci adeguare al principio della molteplicità; dobbiamo rispettare maggior-
mente le identità nazionali, purché non funzionino come spade sguainate con-
tro l’Europa, e ciò anche a costo di qualche riduzione delle politiche comuni
(che devono concentrarsi su alcuni settori cruciali, tra cui sicuramente quelle
delle politiche dell’immigrazione); dobbiamo confidare su una equilibrata ca-
pacità della Corte di giustizia e del sistema delle Corti di continuare a costrui-
re unità attraverso il diritto, nella sua dimensione concreta 8.
RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI
8
Da ultimo, Patroni Griffi (2019).
436
PROPUESTAS PARA SUPERAR LA PARÁLISIS
EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN POLÍTICA
Y ECONÓMICA DE LA UNIÓN EUROPEA
La Unión Europea sufre hoy una crisis muy importante, que se traduce en
una apreciable desafección popular y en la reviviscencia o el surgimiento de
nacionalismos y populismos desintegradores. De ahí se deriva la paralización
del proceso de integración política y económica, motivado por una pérdida de
confianza entre los Estados miembros, causante de una apreciable brecha Nor-
te-Sur y Este-Oeste en el seno de la Unión. Es pues necesario revitalizar la
Unión, trasladando a los ciudadanos sus ventajas en un contexto general de
globalización, esto es, de internacionalización y consiguiente desnacionaliza-
437
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
438
Propuestas para superar la parálisis en el proceso de integración... ■
439
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
peo siguen siendo elegidos por separado, esto es, por decisión de los votantes
de los distintos Estados miembros, de modo que los mismos forman parte del
respectivo contingente nacional. Por lo tanto, a juicio del Tribunal, la represen-
tación en el Parlamento Europeo no respeta, como debiera, el principio de
igualdad de los ciudadanos de la Unión (art. 9 TUE), al vincularse, más bien,
al principio de la nacionalidad. Por eso, el Tribunal Constitucional Federal
viene a declarar que, dado que los escaños se asignan a los Estados miembros,
el Parlamento Europeo sigue siendo, de hecho, en realidad, una representación
de los pueblos de los Estados miembros 1. En consecuencia, a juicio del Tribu-
nal de Karlsruhe, por mucho que así lo sostenga el Tratado de Lisboa, se ha
considerar aún válida la primigenia afirmación contenida en los Tratados. Di-
cha opinión jurisprudencial se basa en el dato esencial que corrobora que los
Estados miembros todavía conservan la competencia para organizar y determi-
nar la elección de los diputados al Parlamento Europeo. De ello resulta una
indiscutible fragmentación de la representación política, que queda así media-
tizada por el principio de la nacionalidad 2.
Ciertamente, el actual art. 223 TFUE considera que el sufragio universal
directo puede llevarse a cabo «de acuerdo con un procedimiento uniforme en
todos los Estados miembros o de acuerdo con principios comunes a todos los
Estados miembros». Por lo tanto, este artículo contempla la doble alternativa,
tanto de mantener la situación hasta ahora existente, como de alterar radical-
mente el procedimiento de elección. Se viene así a expresar la ausencia de
consenso político acerca de la conveniencia de uniformizar el procedimiento
electoral europeo. No en vano, aceptar esa posibilidad conllevaría la reducción
significativa del protagonismo que poseen, hoy, los Estados, contribuyendo a
la formación de un genuino «cuerpo electoral europeo», no interferido por
aquéllos. Por tanto, el mantenimiento actual de la regulación anterior no hace
sino reflejar, a la postre, las fuertes resistencias que aún encuentra el proceso
de integración política europea, ya que ratifica el papel decisivo que desean
conservar los Estados miembros en el seno de la Unión (Levrat, 2012, 86).
Como es bien sabido, la normativa electoral vigente, elaborada en 1976,
fue puesta en práctica una vez que el Consejo Europeo de Copenhague adoptó
la decisión de celebrar las primeras elecciones directas al Parlamento Europeo
en 1979. A esos efectos, como medida transitoria, se consideró conveniente
que los Estados miembros siguieran siendo competentes para proporcionar, de
1
Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán, 2 BvE 2/08 (30 de junio de 2009), para
286-Tratado de Lisboa.
2
Sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán, 2 BvE 2/08 (30 de junio de 2009) para
280-Tratado de Lisboa.
440
Propuestas para superar la parálisis en el proceso de integración... ■
forma individual, las normas reguladoras del procedimiento electoral. Tal he-
cho generó, y continúa suscitando, una proliferación indeseable de normas
heterogéneas que han debilitado considerablemente la posición del Parlamen-
to como representante de todos los ciudadanos europeos, con independencia
de cuál sea su origen o nacionalidad. Así, en la actualidad, la regulación de
múltiples requisitos electorales relativos a los comicios al Parlamento Europeo
se remite en exceso a la legislación aprobada por los Estados miembros. El
Acta Electoral Europea ha renunciado así a establecer una regulación más
completa y uniforme de cuestiones de trascendencia muy significativa. Eso
beneficia a los Estados miembros, al tiempo que genera, a la postre, como se
ha indicado, una regulación notablemente fragmentada. En este sentido, cons-
tituye una evidencia el hecho de que, desde las primeras elecciones directas al
Parlamento Europeo, los Estados miembros hayan organizado estos comicios
recurriendo al mismo sistema electoral que rige sus procesos participativos
internos, sin atender a la especial idiosincrasia que revisten los europeos. Eso
ha supuesto, en el ámbito general de la Unión, la concurrencia de requisitos
diferentes, que afectan, entre otros, a las condiciones de acceso al ejercicio del
derecho, a las causas de inelegibilidad e incompatibilidad, a la fórmula elec-
toral empleada, al desarrollo y financiación de la campaña o al tamaño y ex-
tensión de los distritos o circunscripciones (Lehmann, pássim).
Atendiendo a todo lo indicado, cabe indicar que el papel fundamental
reservado a los Estados miembros ha contribuido decisivamente a reducir la
importancia atribuida a unas elecciones que se desarrollan, por lo general, de
conformidad con consideraciones políticas internas. De ahí que aquéllas mues-
tren el claro carácter de elecciones nacionales de segundo orden. Como resul-
tado de todo esto, el interés popular por las mismas se reduce considerable-
mente, desalentando una participación política ya de por sí notablemente
menguada. La necesidad de profundizar en la legitimidad democrática de la
Unión y de contribuir, consiguientemente, al fortalecimiento del Parlamento
Europeo, haciendo más decisivo su papel institucional, en tanto que máximo
órgano representativo de la Unión, ha intensificado el debate acerca de la con-
veniencia de reformar el Acta Electoral Europea.
El primer obstáculo que tan reiterado propósito halla hace referencia a la
dificultad de seguir el procedimiento, particularmente complejo y oneroso,
dispuesto a esos efectos. Como se ha señalado, el art. 223.1 (2) TFUE requiere
el acuerdo de las instituciones europeas involucradas, exigiéndose así que lo
decida la mayoría del Parlamento y lo corrobore, por unanimidad, «con arreglo
a un procedimiento legislativo especial», el Consejo. Además, se determina
que las disposiciones resultantes únicamente «entrarán en vigor una vez que
441
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
hayan sido aprobadas por los Estados miembros, de conformidad con sus res-
pectivas normas constitucionales». La razón de que se precise su ratificación
adicional por parte de aquéllos obedece a la implícita consideración de que el
Acta Electoral Europea forma parte integrante del llamado «Derecho primario
de la Unión», el cual demanda la adopción de un acuerdo internacional unáni-
me para su aprobación, hecho éste que dificulta considerablemente cualquier
intento de reforma del mismo.
Sea como fuere, es urgente superar la situación actual de fragmentación
excesiva, avanzando en pos de la consecución de un sistema electoral común.
El propósito no es otro que asegurar que el procedimiento por el cual los dipu-
tados al Parlamento Europeo son elegidos refleje la voluntad conjunta de los
ciudadanos europeos. Sólo de ese modo se logrará que éstos se identifiquen
plenamente con el propio Parlamento Europeo, al sentirse representados efec-
tivamente en él. No obstante, a pesar de las múltiples propuestas realizadas,
sólo materializadas, hasta ahora, en la reforma del Acta Electoral Europea lle-
vada a cabo en 2002, lo cierto es que el Parlamento Europeo sigue sin repre-
sentar a un cuerpo electoral europeo homogéneo. De ahí que se requiera alcan-
zar un acuerdo para que, una vez armonizadas efectivamente las legislaciones
nacionales en torno a principios comunes, más y mejor precisados, se pueda
llegar a establecer un procedimiento electoral uniforme, válido para todos los
Estados miembros en sus aspectos fundamentales. Mientras tanto, el Tratado
de Lisboa ha supuesto una nueva decepción al no incorporar avances significa-
tivos en un punto que, en tanta medida, afecta a los deseos de mejora de la
gobernanza democrática de la Unión (Porras Ramírez, 2016, 81).
442
Propuestas para superar la parálisis en el proceso de integración... ■
al voto de aprobación del Parlamento Europeo, que, luego, habrá de ser ratifi-
cada y definitivamente nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría cuali-
ficada (art. 17.7 TUE).
Así, a pesar de que el Consejo Europeo ha adoptado la decisión por la
cual se establece que la Comisión se compondrá de un número de miembros,
incluyendo a su Presidente y al Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad, igual al de Estados miembros de la Unión,
descartando así la sugestiva posibilidad, ofrecida por el Tratado de Lisboa
(art. 17.4 TEU y art. 244 TFUE) de rotarlos, a fin de que la Comisión alcance
un más reducido tamaño, lo cierto es que esta institución se ha convertido en
un órgano más dependiente y ligado al Parlamento de la Unión, confirmando
así su legitimidad democrática.
De ese modo, los partidos políticos europeos han conseguido condicio-
nar, en función de los resultados electorales y la composición resultante de la
Cámara, la propuesta que el Consejo Europeo ha de hacer al Parlamento, a los
efectos de alcanzar su confianza, otorgándole la investidura (art. 17.7 TUE).
Así, tras las elecciones de 2014, cinco de los siete grupos parlamentarios euro-
peos mandataron al candidato del partido que obtuvo mayor representación en
el Parlamento Europeo para que tratara de conformar una mayoría que le per-
mitiera presidir el brazo ejecutivo de la Unión, obteniendo el respaldo mayori-
tario de la Cámara. De ese modo, anticiparon y condicionaron la decisión del
Consejo Europeo, acordando que si éste se negaba a asumir, inicialmente, a
dicho candidato, proponiendo, de antemano, a otro distinto, sin tener, por tan-
to, en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo
(art. 17.7 TUE), los partidos representados en la Eurocámara se reservaban el
bloqueo del proceso de designación, negándose a aceptar a dicho candidato
alternativo, máxime si el mismo no había concurrido como tal a los comicios.
Y todo ello sin prejuzgar la facultad reconocida al Parlamento Europeo para
votar, en su caso, una moción de censura contra la Comisión, que, de prospe-
rar, obligaría a la misma a dimitir colectivamente (art. 17.8 TUE) (Bonvicini,
Tosato y Matarazzo, 2009, 59); Mangiameli, 2011, 113).
Se corrobora así el más activo papel que están llamados a jugar los parti-
dos políticos europeos en la formación y manifestación de la voluntad popular,
contribuyendo así al desarrollo de un verdadero «espacio público europeo»,
una esfera comunicativa de debate a escala verdaderamente supranacional, en
la que es preciso seguir profundizando (Donnelly y Jopp, 2009, 23; Bar-
di, 2012, 137; Porras Ramírez, 2016, 56).
443
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
2.3 A
lcanzar la plena parlamentarización de las estructuras políticas
de la Unión
444
Propuestas para superar la parálisis en el proceso de integración... ■
empeño de tareas ordinarias, lo que no excluye que las decisiones que adop-
te acaben desplegando, de forma mediata o indirecta, importantes efectos
jurídicos.
Precisamente es esa configuración extraordinaria de la institución, que la
hace ser titular de decisivas competencias, de alcance cuasi constitucional, las
cuales se ponen especialmente de manifiesto en situaciones de crisis, el princi-
pal factor que desajusta la estructura de gobierno de la Unión, de acuerdo con
la lógica tendencial, de carácter parlamentario, indicada. No en vano, el Con-
sejo Europeo no somete su actuación a la iniciativa de la Comisión; margina al
Parlamento Europeo, ante el que sólo comparecerá en las condiciones fijadas
por el reglamento interno del propio Consejo Europeo (art. 230 TFUE); y ve
como sus actos quedan genéricamente exentos de control jurisdiccional por
parte del Tribunal de Justicia, que contraerá su fiscalización únicamente a los
supuestos en que dichos actos desplieguen efectos jurídicos frente a terceros y
cuando impliquen la imposición de medidas restrictivas a personas físicas o
jurídicas, en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común (art.
24 TUE, en relación a los arts. 40 TUE y 263 y 275 TFUE) (Pernice, 2003,
181).
La distorsión que genera esta previsión de los Tratados, la cual en tanta
medida desajusta el llamado «método comunitario» de toma de decisiones pre-
tende, en parte, corregirse con la «propuesta Juncker», que auspicia la unifica-
ción de las presidencias del Consejo Europeo y de la Comisión, a fin de esta-
blecer una coordinación efectiva entre ambas instituciones impulsoras de la
acción de gobierno, al tiempo que someterlas a la confianza y el control efec-
tivo del Parlamento Europeo 3.
También, como elemento negativo, hay que destacar la subsistencia de
esferas o ámbitos funcionales del Consejo, referidos, especialmente, también,
a la Política Exterior y de Seguridad Común, que actúan como auténticas «in-
munidades del poder», al quedar exentos del control, tanto político como juris-
diccional (art. 24 TUE, en relación a los arts. 40 TUE y 263 y 275 TFUE). Y
qué no lamentar acerca de la resistencia a la modificación sustancial de los
mecanismos de gobernanza económica, que siguen fiándose a una suerte de
agencia o autoridad independiente, dotada de enormes poderes decisorios, con
rango de institución, como es el Banco Central Europeo, con respecto a la cual
el Parlamento Europeo carece de atribuciones para requerir una democratiza-
3
J. P. Juncker, Discurso sobre el estado de la Unión 2017, de 13 de septiembre de 2017. Comisión
Europea. Bruselas, 13.9.2017 COM (2017) 823 final. Comunicación de la Comisión al Parlamento Euro-
peo, al Consejo y al Banco Central Europeo.
445
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
446
Propuestas para superar la parálisis en el proceso de integración... ■
2.4 M
ejorar y comunitarizar los instrumentos de la gobernanza
económica
447
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
4
Así lo proponen, tanto el Informe «BRESSO/BROK» de la Comisión de Asuntos Constitucionales
del Parlamento Europeo. Cfr. Draft Report on improving the functioning of the European Union building
on the potential of the Lisbon Treaty. 20.1.2016. (2014/2249(INI); como el Informe «VERHOFSTADT» de
la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo. Cfr. Draft Report on possible evolu-
tions of and adjustments to the current institutional set-up of the European Union. 5.7.206. 2014/2248(INI).
448
Propuestas para superar la parálisis en el proceso de integración... ■
5
European Parliament Resolution on the review of the economic governance framework: stockta-
king and challenges, European Parliament, 24 june 2015.
6
European Economic Governance. State of play and reform proposals. In-Depth Analysis. EPRS.
European Parliamentary Research Service. November 2015.
449
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
2.5 P
rofundizar en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia con la
reforma del Sistema Europeo Común de Asilo
450
Propuestas para superar la parálisis en el proceso de integración... ■
451
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
7
Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo y al Consejo. Hacia una reforma
del Sistema Europeo Común de Asilo y el reforzamiento de las vías legales de llegada de personas a Eu-
ropa. Bruselas 06.04.2016 COM (2016) 197 final.
452
Propuestas para superar la parálisis en el proceso de integración... ■
453
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
3. BIBLIOGRAFÍA
454
Propuestas para superar la parálisis en el proceso de integración... ■
Amtembrink, F., y Van Duin, K. (2009), The European Central Bank before the
European Parliament, European Law Review, n.º 4, págs. 561-583.
Balaguer Callejón, F. (2013), Crisis económica y crisis constitucional en Europa,
Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 98, págs. 91-107.
Bardi, L. (2012), Parties and Party system in the European Union, en Garzón Claria-
na, G. (ed.), Ciudadanía europea y democracia. La reforma del Acta Electoral y
de los partidos políticos europeos, Madrid, Marcial Pons, págs. 137 y ss.
Blanke, H. J. & Böttner, R. (2016), The democratic déficit in the Economic Gover-
nance of the Europoean Union, en Common European Legal Thincking. Essays
in honour of Albrecht Weber, Heildelberg, Springer, págs. 267 y ss.
Beck, U. (1997/1998), Was ist Globalisierung?, Trad. Esp., Paidós.
Bonvicini, G., Tosato, L., Matarazzo, R. (2009), Should European Parties propose
the European Commission President?, en Bonvicini, G. (ed.), Democracy in the
EU and the role of the European Parliament, Rome, Istituto dei Affari Interna-
zionali, págs. 59 y ss.
Di Fillippo, M. (2018), The allocation of competences in asylum procedures under
EU Law, Revista de Derecho Comunitario Europeo, n.º 59, págs. 41-97.
Donnelly, B and Jopp, M. (2018), European Political Parties in the EU, en Bonvici-
ni, G. (ed.), Democracy…, págs. 23 y ss.
Fasone, C. (2014), European Economic Governance and Parliamentary Representa-
tion. What place for the European Parliament?, European Law Journal, n.º 20,
2, págs. 164-185.
González Alonso, L. N. (2008), ¿Quién dijo que desaparecen los pilares? La confi-
guración jur´ñidica de la acción exterior de la Unión Europea en el Tratado de
Lisboa, en Martín y Pérez de Nanclares, J. (coord.), El Tratado de Lisboa. La
salida de la crisis constitucional, Madrid, págs. 393 y ss.
Habermas, J. (1998/2000), Die postnationale Konstelation, Trad esp., Barcelona.
— (2012) Zur Verfassung Europas, Trad. Esp., Trotta, Barcelona.
Höffe, O. (1999), Demokratie in Zeitalter der Globalisierung, München, C. H. Beck.
Juncker, J. P. (2015), in close cooperation with Tusk, D.; Disjsselbloem, J.; Draghi,
M and Schultz, M., Report completing Europe´s Economic and Monetary Union
(«Five President´s Report), European Commission.
Kaufmann, N. (1997), Europäische Integration und Demokratieprinzip, Nomos, Baden.
Lehman, W. (2007), The European Elections: EU Legislation, National Provisions
and Civic Participation, http://www.europarl.europa.eu/studies.
Levrat, N. (2012), La Construction Européene est-elle démocratique?, La Docu-
mentation Française, Paris.
López Escudero, M. (2015), La nueva gobernanza económica de la Unión Europea:
¿una auténtica unión económica en formación?, Revista de Derecho Comunita-
rio Europeo, n.º 50, págs. 361-433.
Mangas Martín, A. (2015), El nuevo equilibrio institucional en tiempos de excep-
ción, Revista de Derecho Comunitario Europeo, n.º 50, págs. 13-42.
455
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Mangiameli, S. (2011), The institutional design of the European Union after Lisbon,
en Blanke, H. J. & Mangiameli, S., m The European Union after Lisbon, Heil-
delberg, Springeer, págs. 113 y ss.
— (2013), Article 14 (The European Parliament), en Blanke, H. J. & Mangiameli,
S., The Treaty on the European Union. A Commentary, Heildelberg, Springer,
págs. 587-614.
Olesti Rayo, A. (2012), El Espacio Schengen y la reinstauración de los controles en
las fronteras de los Estados miembros de la Unión, Revista d´Estudis Autonò-
mics i Federals, n.º 15, págs. 44-84.
Porras Ramírez, J. M.ª (2012), La arquitectura institucional de la Unión Europea:
consideraciones críticas tras su reforma en el Tratado de Lisboa, Revista de Es-
tudios Políticos, n.º 156, págs. 125-166.
— (2016), En torno a la crisis del modelo de elección de los miembros del Parla-
mento Europeo, en Balaguer Callejón, F. y Tudela Aranda, J. (Coords.) (2016),
Estudios en homenaje al profesor y magistrado Luis Ortega Álvarez, Madrid,
Thomson Reuters, págs. 81-99.
— (2016), La creciente consistencia de los partidos políticos en la Unión Europea,
Italian Papers on Federalism, n 3.
— (2017), El Sistema Europeo Común de Asilo y la crisis de los refugiados: un
nuevo desafío de la globalización, Revista de Estudios Políticos, n.º 175, págs.
2017-234.
— (2018), «Intergubernamentalismo y tecnocracia en la gobernanza económica de
la Unión Europea. El cuestionado papel de las instituciones dotadas de poderes
ejecutivos», en Carrera Hernández, J. (dir.), ¿Hacia una nueva gobernanza eco-
nómica de la Unión Europea?, Thomson Reuters, Pamplona, págs. 113-143.
Pernice, I. (2001), Europäisches und nationales Verfassungsrecht, en Veröffentlichun-
gen der Vereinigung der DeutschenStsstsrechtslehrer, Band 60, De Gruyter,
München, págs. 149-193.
— (2003), Il Consiglio Europeo e il Presidente dell´Unione Europea: quale leader-
ship democratica in Europa?, Diritto e Cultura, págs. 181 y ss.
Ridola, P. (2010), Il principio democratico fra Stati nazionali e Unione Europea, en
Ridola, P., Diritto Comparato e Diritto Costituzionale Europeo, Giappichelli,
Torino, págs. 305 y ss.
— (2011), La parlamentarizzazione e gli assetti istituzionali dell´Unione Europea
fra democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa, en Ridola, P., Diritto
Comparato e Diritto Costituzionale Europeo, Giappichelli, Torino, págs. 325 y
ss.
Tomkin, A. (2015), Contradiction, circunvenction and conceptual gymnastics. The
impact of the adoption of the ESM Treaty on the state of the European democra-
cy, German Law Journal, n.º 50, págs. 361-433.
456
Propuestas para superar la parálisis en el proceso de integración... ■
457
CRISIS ECONÓMICA Y COORDINACIÓN
DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS EN LOS ESTADOS
MIEMBROS: PATRONES DE CONVERGENCIA
Y DIVERGENCIA
Sabrina Ragone
Alma Mater Studiorum – Università di Bologna
1. INTRODUCCIÓN
459
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
1
Línea de investigación que se está profundizando en el marco del módulo Jean Monnet
«CRISES – Critical Risks for Integration and Solidarity in the European Space» (2018-2021).
Código 599047-EPP-1-2018-1-IT-EPPJMO-MODULE.
460
Crisis económica y coordinación de las políticas europeas... ■
461
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
sim, Peters, Wright, eds., 2000). La actitud del Estado hacia los asuntos eu-
ropeos y la integración europea en su conjunto afecta al enfoque de la coor-
dinación en la implementación y/o en la fase anterior, decisoria. Además, el
modelo de coordinación adoptado para los asuntos internos tiene un impacto
en los instrumentos utilizados para alcanzar el mismo objetivo en las cues-
tiones relacionadas con la UE.
Las obras doctrinales anteriores han demostrado que existen numerosas
similitudes, como el establecimiento de nuevas estructuras y/o la adaptación
de las preexistentes –fenómeno que se ha producido en los Estados miembros
cuya pertenencia a la UE remonta a décadas atrás y también en los más recien-
tes–; el papel cada vez mayor de los Primeros Ministros (PM) y la correspon-
diente erosión de la posición del Ministro de Relaciones Exteriores. Por un
lado, las cuestiones técnicas requieren competencias distintas de la prepara-
ción principalmente diplomática y, por otro lado, la importancia de las cuestio-
nes financieras, monetarias y económicas ha impulsado el papel de los Minis-
terios de Hacienda o Economía. Este factor específico se ha vuelto aún más
evidente durante la crisis financiera.
Asimismo, se han puesto de relieve las pautas de divergencia, en particu-
lar, el número total de agentes que intervienen en la coordinación de la UE
(PM, ministros, parlamentos, regiones...) y el papel que cada uno de ellos des-
empeña en el proceso de coordinación, así como los mecanismos concretos
creados y su funcionamiento real.
Desde esta perspectiva, el período de la crisis financiera no ha sido distinto,
ya que la evolución de los mecanismos de coordinación de la UE muestra tanto
puntos en común como diferencias. En los siguientes párrafos se examinará el
tipo de adaptación ocurrida durante la crisis, respondiendo especialmente a las
siguientes preguntas: ¿Hubo transformaciones radicales o se adaptaron simple-
mente los mecanismos de coordinación al nuevo contexto?; ¿Estos cambios pa-
recen destinados a durar o eran ajustes para hacer frente a la crisis que se
eliminarían en cuanto se cumpliese el MoU?; ¿Qué consecuencias ha provocado
la evolución en términos de centralización del poder en manos del ejecutivo?;
¿Qué actores del ejecutivo han aumentado sus poderes y cuáles los han perdido?
462
Crisis económica y coordinación de las políticas europeas... ■
463
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
464
Crisis económica y coordinación de las políticas europeas... ■
465
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Según las categorías utilizadas por Kassim, 2015, 686 ss., es decir, enfo-
ques selectivo/global y centralizado/descentralizado de las políticas de la UE,
tanto Irlanda como Portugal tienen una gestión selectiva y centralizada de los
asuntos europeos. En Grecia, el sistema pasó de «descentralizado y selectivo»
a «centralizado y selectivo» debido a las tareas otorgadas al MH. Al carecer de
un órgano permanente de coordinación, Chipre todavía debe considerarse
como un país con un sistema descentralizado, porque incluso durante la crisis
el ejecutivo se basó principalmente en acuerdos ad hoc. Italia mantuvo su en-
foque global a pesar de la situación financiera, moviéndose también hacia una
mayor centralización, después de haber sido considerado durante mucho tiem-
po como un modelo descentralizado con diferentes actores; sin embargo, este
fenómeno dependía principalmente de factores domésticos.
466
Crisis económica y coordinación de las políticas europeas... ■
467
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
468
Crisis económica y coordinación de las políticas europeas... ■
469
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
470
Crisis económica y coordinación de las políticas europeas... ■
situación económica del país. Aunque parezca lógico que los gobiernos sean
responsables de los resultados negativos de su gestión económica y financiera,
lo que ocurrió en estos casos fue algo distinto de la típica rendición de cuentas
democrática. Estas crisis políticas también se debieron a presiones externas, a
una especie de rendición de cuentas «supranacional», porque los gobiernos
deben, por una parte, actuar conforme a la voluntad de los respectivos electo-
res y, por otro, cumplir con las expectativas de instituciones monetarias y fi-
nancieras o, en algunos casos, las de otros Estados más ricos/acreedores (Gras-
so, 2012, 18 ss.). Esta es la razón por la que la importancia de la desigualdad
entre los Estados miembros se hace más clara.
Al mismo tiempo, la crisis financiera ha determinado consecuencias cons-
titucionales de gran importancia a nivel nacional, afectando también al equili-
brio de poder entre las instituciones de los Estados miembros. Esto ha dependi-
do, al menos en parte, del hecho de que la integración europea está afectando
progresivamente a un área habitualmente interna, es decir, la función presu-
puestaria; función además tradicionalmente encomendada a los parlamentos.
Los fenómenos que han caracterizado el proceso de toma de decisiones
durante la crisis a nivel supranacional, como el uso del método interguberna-
mental, de mecanismos informales y de fuentes de derecho internacional han
eclipsado aún más las funciones de los legislativos. En un estudio anterior,
analicé la reducción del papel deliberativo de los parlamentos español e italia-
no al menos hasta 2015 (Ragone, 2015, 527 ss.).
Las preguntas que derivan de lo anterior son, por un lado, si las conclusio-
nes sobre los estudios de caso de este capítulo, incluyendo a España, pueden
aplicarse a todos los parlamentos europeos, es decir, si se puede hablar de una
tendencia general hacia el debilitamiento de los legisladores nacionales y, por
otro lado, hasta qué punto se ha invertido la tendencia después de la crisis.
Los parlamentos europeos, en efecto, no han sufrido las consecuencias de
la crisis de forma homogénea, ya que algunos han sido progresivamente mar-
ginados a lo largo de los años, mientras que otros han logrado mantener o in-
cluso fortalecer su posición (Benz 2013, 125 ss.; Ciolli 2012, 6 ss.); el ejemplo
más evidente es el cámara baja alemana, el Bundestag, cuyas funciones se han
defendido constantemente a través de una jurisprudencia constitucional que ha
preservado su participación en el proceso de aprobación de tratados interna-
cionales relacionados con la crisis (véanse los casos Lissabon Urteil, BVer-
fGE 123, 267; el 2 BvR 1390/12 de 2012 y la siguiente sentencia de marzo
de 2014 sobre el MEDE; al respecto, Pernice 2017), así como las decisiones
sobre ayudas financieras a otros Estados, por ejemplo (Höing, 2013, 255 ss.;
Machado, 2013, 219 ss.; Rivosecchi, 2012; Lupo, 2013, 1 ss.). Además, el
471
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Aravantinou Leonidi, G. (2015), L’impatto della crisi economica sul sistema costi-
tuzionale della Repubblica di Grecia, en Balaguer Callejón, F. et al. (eds), The
Impact of the Economic Crisis on the EU Institutions and Member States, Edi-
torial Aranzadi, Cizur Menor, pp. 335 ss.
Auel, K.; Höing, O. (2013), Scrutiny in Challenging Times – National Parliaments
in the Eurozone Crisis, SIEPS European Policy Analysis, https://irihs.ihs.ac.at/
id/eprint/2435/1/2013_19epaSIEPS.pdf, pp. 1 ss.
Balaguer Callejón, F. (2013), Una interpretación constitucional de la crisis econó-
mica, Revista de Derecho Constitucional Europeo, n. 19, pp. 449 ss.
472
Crisis económica y coordinación de las políticas europeas... ■
Baraggia, A. (2015), Conditionality Measures within the Euro Area Crisis: A Cha-
llenge to the Democratic Principle?, Cambridge Journal of International and
Comparative Law, vol. 4, n. 2, pp. 268 ss.
Benz, A. (2013), An Asymmetric Two-level Game. Parliaments in the Euro Crisis, en
Crum, B.; Fossum, J. E. (eds), Practices of Interparliamentary Coordination in
International Politics: the European Union and Beyond, ECPR, London,
pp. 125 ss.
Cartabia, M., Lupo, N., Simoncini, A. (eds) (2013), Democracy and Subsidiarity in
the EU. National parliaments, regions and civil society in the decision-making
process, Il Mulino, Bologna.
Ciolli, I. (2012), I Paesi dell’Eurozona e i vincoli di bilancio, Quando l’emergenza
economica fa saltare gli strumenti normativi ordinari, Rivista dell’Associazione
Italiana dei Costituzionalisti, n. 1.
— (2018), La questione del vertice di Palazzo Chigi. Il Presidente del Consiglio
nella Costituzione repubblicana, Jovene, Napoli.
Contiades, X. (ed.) (2013), Constitutions in the Global Financial Crisis. A compara-
tive Analysis, Ashgate, Farnham.
Contiades, X.; Tassopoulos, I. A. (2013), The Impact of the Financial Crisis on the
Greek Constitution, en Id. (ed.), Constitutions in the Global Financial Crisis. A
comparative Analysis, Ashgate, Farnham, pp. 195 ss.
Costato, L., Rossi, L. S., Borghi, P. (eds) (2015), Commentario alla legge 24.12.2012
n. 234 “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e
all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea”, Editoria-
le Scientifica, Napoli.
Dawson, M.; De Witte, F. (2013), Constitutional Balance in the EU after the Euro-Crisis,
Modern Law Review, vol. 76, n. 5, pp. 817 ss.
Della Cananea, G. (2000), Italy, en Kassim, H., Peters, G., Wright V. (eds.) (2000),
The National Co-ordination of EU Policy. The Domestic Level, OUP, Oxford,
pp. 99 ss.
Fabbrini, F. (2016), Economic Governance in Europe. Comparative Paradoxes and
Constitutional Challenges, OUP, Oxford.
Fasone, C. (2015), National Parliaments in the Eurozone crisis: challenges and oppor-
tunities, Torunskie Studia Polsko-Wloskie – Studi Polacco-Italiani di Torun,
http://apcz.umk.pl/czasopisma/index.php/TSP-W/article/view/TSP-W.2015.001.
Franchini, C. (1991), L’impatto dell’integrazione comunitaria sulle relazioni al ver-
tice dell’amministrazione. Poteri governativi e poteri amministrativi, Rivista
trimestrale di Diritto Pubblico, n, 3, pp. 775 ss.
Frontini, A., Llaudes, S., Molina, I., Sorroza, C. (2015), Spain and Italy: The
«Europeanization» Strategies of Two Middle Powers, en Balfour, R., Carta, C.,
Raik, K. (eds), The European External Action Service and National Foreign
Ministries. Convergence or Divergence?, Routlegde, Abingdon.
473
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
474
Crisis económica y coordinación de las políticas europeas... ■
phery Relations in the European Union. Power and Conflict in a Dualist Politi-
cal Economy, Routledge, Abingdon, pp. 179 ss.
Magone, J. (2018), EU coordination in Portugal: Continuity and flexibility in a Troi-
ka regime, en Ragone, S. (ed.), Managing the Euro Crisis. National EU Policy
Coordination in the Debtor Countries, Routledge, Abingdon, pp. 55 ss.
Moavero Milanesi, E.; Piccirilli, G. (eds.) (2018), Attuare il diritto dell’Unione
Europea in Italia. Un bilancio a 5 anni dall’entrata in vigore della legge n. 234
del 2012, Cacucci, Bari.
Morgan, D. G. (2013), The Constitution and the Financial Crisis in Ireland, en Con-
tiades, X. (ed.), Constitutions in the Global Financial Crisis. A comparative
Analysis, Ashgate, Farnham.
Pasquino, G. (2015), Governments in European Politics, en Magone, J. (ed.), Rout-
ledge Handbook of European Politics, Routledge, Abingdon, pp. 295 ss.
Pegasiou, A. (2018), EU coordination in Cyprus: The limits of Europeanization in
times of crisis, en Ragone, S. (ed.) (2018), Managing the Euro Crisis. National
EU Policy Coordination in the Debtor Countries. Routledge, Abingdon,
pp. 83 ss.
Pernice, I. (2017), Financial Crisis, National Parliaments, and the Reform of the
Economic and Monetary Union, en Jancic, D. (ed.), National Parliaments after
the Lisbon Treaty and the Euro Crisis. Resilience or Resignation? OUP, Oxford,
pp. 115 ss.
Pinelli, C. (2016), Il doppio cappello dei Governi fra stati e Unione Europea, Rivista
trimestrale di Diritto pubblico, n. 3, pp. 639 ss.
Puntscher Riekmann, S. Wydra, D. (2013), Representation in the European State
of Emergency: Parliaments against Governments?, Journal of European Inte-
gration, vol. 35, n. 5, pp. 565 ss.
Ragone, S. (2013), Coordinación de las políticas europeas y transformaciones estruc-
turales de los Ejecutivos nacionales (el caso italiano en perspectiva comparada),
Revista General de Derecho Público Comparado, n. 12, pp. 1 ss.
— (2014), La coordinación gubernamental de las políticas europeas. Un análisis de
derecho comparado sobre los miembros fundadores, Estudios de Deusto, vol.
62, n. 1, pp. 213 ss.
— (2015), La incidencia de la crisis en la distribución interna del poder entre par-
lamentos y gobiernos nacionales, en Balaguer Callejón, F. et al. (eds). The Im-
pact of the Economic Crisis on the EU Institutions and Member States, Editorial
Aranzadi, Cizur Menor, pp. 527 ss.
— (2018), EU coordination in Italy: (predominantly) internally driven changes in ti-
mes of crisis, en Ragone, S. (ed.), Managing the Euro Crisis. National EU Policy
Coordination in the Debtor Countries, Routledge, Abingdon, pp. 107 ss.
— (ed.) (2018), Managing the Euro Crisis. National EU Policy Coordination in
the Debtor Countries, Routledge, Abingdon.
475
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
476
I CONCETTI DI IDENTITÀ NAZIONALE E IDENTITÀ
COSTITUZIONALE NEL DIALOGO SIMULATO TRA
CORTE DI GIUSTIZIA E CORTE COSTITUZIONALE
Fiammetta Salmoni* 1
Università degli Studi Guglielmo Marconi
*
Professore associato confermato di Istituzioni di diritto pubblico.
477
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
1. INTRODUZIONE
L’importanza dell’art. 4.2 TUE – ai sensi del quale, come noto, l’Unione
rispetta l’identità nazionale insita nella struttura fondamentale, politica e cos-
tituzionale degli Stati membri – , non è sfuggita a chi, in dottrina, ha giusta-
mente sottolineato come esso contenga «un principio spendibile interamente
sul piano giuridico», giacché l’identità nazionale cui fa riferimento ha «un suo
nucleo giuridicamente afferrabile ed è costituito dalle scelte di valore espresse
dalle Costituzioni nazionali», cosicché «il diritto europeo, pur prevalendo su
tutto il diritto interno degli Stati membri, si arresterebbe sempre di fronte ai
principi inviolabili di ogni ordinamento costituzionale» (Cartabia, 2005,
185 ss.).
Il diritto eurounitario, in sostanza, godrebbe di una sorta di primato sì, ma
con riserva, in forza del quale la sua primazia sul diritto degli ordinamenti
degli Stati membri dovrebbe arrestarsi di fronte ai principi supremi sanciti
nelle loro Carte costituzionali.
Nell’art. 4.2 TUE, cioè, risiederebbe un vero e proprio superamento del
«primato assoluto» (sostenuto, per anni, in via pretoria, dalla giurisprudenza
della Corte di Lussemburgo), ed una contestuale incorporazione al livello nor-
mativo più alto – quello dei Trattati – , della giurisprudenza delle Corti costi-
tuzionali nazionali che hanno consentito alle limitazioni della sovranità statua-
le in favore dell’UE solo a condizione che non fossero violati i propri principi
fondamentali e diritti inviolabili (Guastaferro, 2011, 1).
Partendo da tale premessa, tuttavia, le posizioni della dottrina si sono poi
sostanzialmente distanziate dando luogo, in sintesi, a due diverse ricostruzioni
interpretative.
478
I concetti di identità... ■
Da una parte, infatti, vi sono coloro che hanno sostenuto che, in questo
modo, i principi e i diritti fondamentali degli Stati membri non si configurereb-
bero più soltanto come un limite fissato dai loro ordinamenti costituzionali da
opporre al diritto sovranazionale, ma sarebbero diventati un limite che opera
dall’interno dello stesso ordinamento europeo (Groppi, 2005, 5) e, quindi, «at-
traverso il rimando alla struttura costituzionale, l’ordinamento europeo avreb-
be (ha) riconosciuto per la prima volta la teoria dei controlimiti»(Vecchio, 2012,
82), realizzando, di fatto, una loro europeizzazione 1.
Dall’altra, coloro secondo i quali solo apparentemente «la questione dei
controlimiti potrebbe dirsi risolta in ragione degli artt. 4.2 e 6.3 del Trattato
sull’Unione Europea, che avrebbero incorporato i controlimiti nel diritto eu-
rounitario, trasformandoli da controlimiti esterni in semplici limiti interni
(all’ordinamento dell’Unione)» (Luciani, 2017a, 72).
Tale ricostruzione, secondo questa dottrina, non rappresenterebbe altro
che «un maldestro tentativo di neutralizzazione dei controlimiti, che, una volta
fossero davvero assorbiti all’interno dell’ordinamento eurounitario, potrebbe-
ro essere tranquillamente amministrati dalle sue istituzioni, Corte di giustizia
in testa», il che comporterebbe un vero e proprio snaturamento della teoria dei
controlimiti perché «l’ordinamento nei cui confronti il controlimite è eretto
(…) pretenderebbe d’esserne il gestore, con plateale contradictio in adiecto»
(Ibidem).
1
Ruggeri (2006, 827 ss.). Per approfondimenti, Balaguer Callejòn (2006); Faraguna (2011,
437 ss.); Martini (2018, 1 ss.); Pollicino (2016, 98); Chessa (2018, 6).
2
Il corsivo è di chi scrive. CGUE, sent. 22 dicembre 2010, causa C-208/09, Sayn-Wittgenstein,
punto 90. Si veda anche CGUE, sent. 21 dicembre 2016, causa C‑51/15, Remondis, punti 40 e 41, in ma-
479
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
discende il principio di eguaglianza e che, quindi, una legge di uno Stato mem-
bro che si qualifichi come «elemento dell’identità nazionale» può a pieno tito-
lo «entrare in linea di conto nel bilanciamento di legittimi interessi con il di-
ritto» dell’Unione 3.
In questo caso, come è evidente, la Corte di giustizia ha ricostruito,
come paventato, il disposto dell’art. 4.2 TUE non già come controlimite ester-
no all’applicazione del diritto eurounitario, da far valere ad opera delle Corti
costituzionali nazionali, bensì come limite interno da far entrare nel bilancia-
mento tra diritti e principi europei e nazionali, al cui controllo è essa stessa
preposta 4.
Tale impostazione è confermata anche da quella giurisprudenza nella
quale il giudice di Lussemburgo ha indicato che la tutela della o delle lingue
ufficiali degli Stati membri rientra nel concetto di identità nazionale, ma che
ciononostante non giustifica una restrizione all’esercizio delle libertà fonda-
mentali garantite dal Trattato, quale il diritto alla libera circolazione dei lavo-
ratori o il diritto di stabilimento 5.
Analogamente, l’istituto del matrimonio «quale unione tra un uomo e una
donna, tutelata in alcuni Stati membri da norme di rango costituzionale», pur
insistendo nel concetto di identità nazionale, non può limitare l’esercizio dei
teria di appalti pubblici, dove la Corte di Lussemburgo ha affermato che sia la ripartizione delle compe-
tenze all’interno di uno Stato membro, sia la loro riorganizzazione, godono «della tutela conferita dall’ar-
ticolo 4, paragrafo 2, TUE, che obbliga l’Unione a rispettare l’identità nazionale degli Stati membri insita
nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e
regionali», a condizione però che l’autorità pubblica competente eserciti la competenza in maniera auto-
noma e sotto la propria responsabilità (punto 51). In termini, CGUE, sent. 12 giugno 2014, causa C‑156/13,
Digibet e Albers, punto 34.
3
CGUE, sent. causa C-208/09, cit., punto 83. In termini, CGUE, sent. 12 maggio 2011, causa
C-391/09, Runevič-Vardyn e Wardyn, punti 86 e 87; sent. 24 maggio 2011, causa C‑51/08, Commissione
et al., punto 124.
4
In dottrina, con posizioni analoghe, Pollicino (2015, 255); Guastaferro (2011, 3); Di Salva-
tore (2011, 437). In giurisprudenza, cfr., da ultimo, CGUE sent. 5 giugno 2018, causa C‑673/16, Coman
et al., punti 42 e 43; sent. 2 giugno 2016, causa C‑438/14, Bogendorff von Wolffersdorff, punto 73 e giuri-
sprudenza ivi citata.
5
CGUE, sent. 16 aprile 2013, causa C‑202/11, Las, punti 26, 28 e 33; sent., Runevič-Vardyn, 12
maggio 2011, cit., punto 86; sent., Commissione et al., 24 maggio 2011, cit., punto 124; sent. 2 lu-
glio 1996, causa C-473/93, Commissione c. Granducato di Lussemburgo, dove, con riferimento al set-
tore dell’insegnamento, il governo lussemburghese aveva sostenuto che «la cittadinanza lussemburghe-
se degli insegnanti è necessaria per garantire la trasmissione dei valori tradizionali e costituisce quindi
(…) una condizione essenziale di salvaguardia dell’identità nazionale», che non potrebbe essere preser-
vata se la maggior parte del corpo insegnante fosse costituita da cittadini comunitari non lussemburghe-
si (punto 32). A tale argomentazione, tuttavia, la Corte di giustizia ha risposto che «la salvaguardia
dell’identità nazionale non può giustificare l’esclusione dei cittadini degli altri Stati membri dal com-
plesso dei posti di un settore come quello dell’insegnamento, ad eccezione di quelli che effettivamente
presuppongono una partecipazione diretta o indiretta all’esercizio dei pubblici poteri ed alle mansioni
che hanno ad oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato o delle altre collettività pubbliche»
(punto 36).
480
I concetti di identità... ■
diritti conferiti dal diritto dell’Unione e, quindi, non può impedire la libera
circolazione delle persone 6.
Stessa cosa per la ripartizione di competenze tra gli enti territoriali de-
gli Stati membri, che pur facendo sicuramente parte della loro identità nazio-
nale, deve soccombere di fronte ad eventi pregiudizievoli per il bilancio
dell’Unione 7.
In tutti questi casi, la giurisprudenza sovranazionale ha definito quali si-
ano i diritti e i principi che fanno parte dell’identità nazionale degli Stati mem-
bri, per poi bilanciarli con i diritti e i principi eurounitari ad esclusivo vantag-
gio di questi ultimi.
Sotto il secondo profilo, vengono in rilievo quei diritti e principi che la
Corte di giustizia ha escluso dal concetto di identità nazionale, sebbene fosse-
ro stati ricostruiti dalle giurisprudenze costituzionali degli Stati membri come
caratterizzanti la loro identità costituzionale.
Ciò è accaduto, ad esempio, nella causa Torresi, dove era in discussione il
diritto ad esercitare una professione il cui accesso era subordinato al supera-
mento di un esame di Stato, che, secondo il giudice europeo, non fa parte dell’i-
dentità nazionale della Repubblica italiana, pur essendo previsto dall’art. 33,
comma 5, Cost., in quanto la sua violazione non sarebbe «comunque tale da
incidere sulle strutture fondamentali, politiche e costituzionali né sulle funzioni
essenziali dello Stato membro (…) ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE» 8.
È evidente che, in questo modo, la Corte di giustizia ha posto in essere
una giurisprudenza mirata proprio alla neutralizzazione dei controlimiti invo-
cati dalle varie Corti costituzionali nazionali, sindacando il merito della lo-
cuzione «identità costituzionale» ed effettuando dei tentativi di ricostruzione
6
CGUE, sent. Coman, 5 giugno 2018, cit., punti da 42 a 46.
7
CGUE, sent. 4 marzo 2004, causa C-344/01, Repubblica federale di Germania c. Commissione,
punto 77.
8
CGUE, sent. 17 luglio 2014, cause riunite C‑58/13 e C‑59/13, Torresi, nella quale a fronte della
posizione del Consiglio Nazionale Forense, che sosteneva «che l’articolo 3 della direttiva 98/5, consen-
tendo ai cittadini italiani che ottengano il loro titolo professionale di avvocato in uno Stato membro
diverso dalla Repubblica italiana di esercitare la loro professione nella Repubblica italiana, abbia l’ef-
fetto di aggirare l’articolo 33, paragrafo 5, della Costituzione italiana, che subordina l’accesso alla
professione di avvocato al superamento di un esame di Stato. Di conseguenza, tale disposizione del
diritto derivato dell’Unione, dal momento che consentirebbe di aggirare una normativa che fa parte
dell’identità nazionale italiana, violerebbe l’articolo 4, paragrafo 2, TUE e dovrebbe pertanto essere
considerata invalida» (punto 55), ha risposto che «l’articolo 3 della direttiva 98/5 riguarda unicamente
il diritto di stabilirsi in uno Stato membro per esercitarvi la professione di avvocato con il titolo profes-
sionale ottenuto nello Stato membro di origine» (punto 56) e che, comunque, non è «tale da incidere
sulle strutture fondamentali, politiche e costituzionali né sulle funzioni essenziali dello Stato membro
di origine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE» (punto 58). In questo caso, quindi, la Corte di
giustizia ha escluso che possa farsi valere il concetto di identità nazionale per far prevalere il diritto di
stabilimento.
481
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
9
CGUE, sent. 26 febbraio 2013, causa C-399/11, Melloni, punto 60. La Corte di giustizia ha qui
accolto tutte le argomentazioni dell’avv. generale Bot, che ha perentoriamente (e discutibilmente) affer-
mato che l’identità costituzionale «fa certamente parte dell’identità nazionale degli Stati membri», ma
che non si deve «confondere ciò che rientra in una concezione esigente della tutela di un diritto fonda-
mentale con una lesione dell’identità nazionale o, più in particolare, dell’identità costituzionale di uno
Stato membro. Si tratta certamente, nel caso di specie, di un diritto fondamentale protetto dalla Costi-
tuzione spagnola la cui importanza non può essere sottovalutata, ma questo non significa per ciò stesso
che debba essere presa in considerazione l’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE». Cfr., Con-
clusioni dell’Avvocato Generale Yves Bot, presentate il 2 ottobre 2012, rispettivamente punto 137 e
punto 142.
482
I concetti di identità... ■
Una presa di posizione forte, da parte di quella dottrina, che se, da una
parte, nega energicamente l’europeizzazione dei controlimiti, dall’altra non
disconosce affatto la valenza dell’art. 4.2 TUE, auspicandone, però, giusta-
mente, un’interpretazione «costituzionalmente orientata», giacché l’identità
costituzionale che l’Unione deve rispettare dovrebbe essere «solo quella che
viene dichiarata tale dallo Stato interessato, nelle forme e nei modi che la sua
Costituzione stabilisce» (Luciani, 2017a, 72).
Che, poi, è ciò che è stato fatto dal Tribunale di Karlsruhe, nella famosis-
sima sentenza Lisbona 10 e, soprattutto, nel successivo rinvio pregiudiziale alla
CGUE 11, effettuato dal giudice delle leggi tedesco nell’ambito della nota que-
stione sulle OMT 12.
In questa celeberrima ordinanza, invero, il BVerfG ha avuto modo di af-
fermare con chiarezza adamantina (e in totale contrasto con la CGUE) che
«poiché l’art. 79, par. 3, GG, stabilisce un «limite insuperabile» all’applicabi-
lità dell’ordinamento eurounitario all’interno di quello tedesco, i principi ivi
previsti non possono essere oggetto di bilanciamento» 13.
Il controllo sull’identità costituzionale effettuato dal Tribunale costitu-
zionale federale tedesco, infatti, «è fondamentalmente diverso dal controllo di
cui all’art. 4.2 TUE, posto in essere dalla Corte di giustizia dell’Unione Euro-
pea» e l’art. 4.2 TUE obbliga le Istituzioni dell’Unione Europea a rispettare le
identità nazionali, basandosi «su un concetto di identità nazionale che non
corrisponde al concetto di identità costituzionale ai sensi dell’art. 79, par. 3,
GG, ma va ben oltre» 14.
La CGUE, cioè, si preoccupa di proteggere l’identità nazionale, ex art. 4.2
TUE perché essa rappresenta un ««obiettivo legittimo» che deve essere preso
in considerazione quando legittimi interessi sono bilanciati con i diritti confe-
10
2 BvE 2/08, cit., par. 240. Sul punto, contra, Guastaferro (2011, 3).
11
Si veda anche il secondo rinvio pregiudiziale presentato con decisione del 18 luglio 2017 (per-
venuta alla Corte lussemburghese il 15 agosto 2017), dal Tribunale costituzionale federale tedesco, per
chiedere se il programma di acquisto di attività del settore pubblico sui mercati secondari lanciato dalla
BCE (il c.d. Public Sector Asset Purchase Programme, che costituisce uno dei quattro sottoprogrammi
del programma ampliato di acquisti di attività, il c.d. Expanded Asset Purchase Programme previsto
dalla BCE per fare fronte alla crisi finanziaria internazionale) fosse o meno in contrasto con il divieto di
finanziamento monetario degli Stati membri previsto all’articolo 123 TFUE ed il principio di attribuzio-
ne delle competenze previsto all’articolo 5, paragrafo 1, TUE, in combinato disposto con gli articoli 119
e 127 TFUE. Secondo il BVerfG, peraltro, le decisioni relative al PSPP violerebbero anche il principio
democratico sancito nella Costituzione tedesca pregiudicando, pertanto, l’identità costituzionale tede-
sca. Su di esso, cfr. le Conclusioni presentate dall’Avv. gen. Wathelet il 4 ottobre 2018, Weiss et a.,
causa C‑493/17.
12
2 BvR 2728/13, 14 gennaio 2014.
13
2 BvR 2728/13, 14 gennaio 2014, cit., par. 29.
14
2 BvR 2728/13, 14 gennaio 2014, cit., par. 29.
483
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
riti dal diritto dell’Unione» 15. Ma proprio per questa ragione, il rispetto dell’i-
dentità nazionale disciplinato dall’art. 4.2 TUE non soddisfa i requisiti per la
tutela del contenuto essenziale richiesti dalla Legge fondamentale tedesca ai
sensi dell’art. 79.3 GG, i cui diritti non possono mai essere oggetto di bilan-
ciamento e la cui protezione spetta in via esclusiva al Tribunale costituzionale
federale 16.
Una conclusione chiarissima, questa, che, diversamente da quanto po-
trebbe apparire, non si pone affatto in antitesi con quanto sostenuto nella suc-
cessiva sentenza definitiva sempre sul caso OMT 17, dove si esplicita che il
controllo effettuato dal BVerfG sulla tutela dell’identità costituzionale tedesca
è legittimo essendo in una qualche misura «enunciato, nella sua sostanza,
dall’art. 4.2 TUE» 18.
Quest’ultima affermazione, come detto, non deve trarre in inganno, per-
ché, attraverso tale riconoscimento, il Tribunale di Karlsruhe non ha inteso
affatto abdicare al proprio compito di controllare le eventuali violazioni dell’i-
dentità costituzionale tedesca, tutt’altro (né avrebbe potuto farlo, anche volen-
dolo, proprio in forza di quanto esplicitato in maniera nettissima nella sua
precedente giurisprudenza e nella c.d. clausola di eternità contemplata dall’art.
79.3 GG, che contiene il presupposto dell’intangibilità dell’impianto generale
della Legge fondamentale).
Con un’accorta e raffinata argomentazione, infatti, il BVerfG dopo aver
affermato che l’identità costituzionale tedesca ha un suo significativo incardi-
namento costituzionale, rinvenendo, nel combinato disposto degli artt. 1,
20, 23 e 79 GG, il proprio contenuto tipico, conclude dichiarando che quando
il Trattato di Lisbona fa riferimento al concetto di identità nazionale insita
nella struttura fondamentale, politica e costituzionale degli Stati membri, nel-
la sua sostanza, non fa altro che rispettare la sovranità statale, riconoscendo
altresì che le Costituzioni degli Stati membri hanno un loro nucleo essenziale
preesistente al diritto dell’Unione, che, proprio per questo, può essere identifi-
cato esclusivamente dalle loro Corti costituzionali 19.
15
2 BvR 2728/13, 14 gennaio 2014, cit., par. 29.
16
2 BvR 2728/13, 14 gennaio 2014, cit., par. 29.
17
Prima di questa sentenza, il Tribunale costituzionale federale aveva emesso la sent. Mangold/
Honeywell, 2 BvR 2661/06, 6 luglio 2010, nella quale aveva affermato che da quel momento in poi prima
di attivare i controlimiti si sarebbe dovuto permettere alla CGUE di pronunciarsi (la c.d. europarechtsfreu-
ndlich).
18
Così, 2 BvR 2728/13, 21 giugno 2016, par. 140. Sembra attribuirgli un significato diverso Fara-
guna (2016), 431 ss.
19
Così, 2 BvE 2/08, cit., par. 153, che aggiunge «il rispetto della sovranità statale trova (trovereb-
be) chiara espressione nel riconoscimento esplicito del rispetto dell’identità nazionale di cui all’art. 4
484
I concetti di identità... ■
485
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
23
Salmoni (2003) Polimeni (2018, 19 ss). Sulle tradizioni costituzionali comuni, ex multis, Sa-
lerno (2014, 106 ss.); De Vergottini (2006, 1 ss. del paper).
486
I concetti di identità... ■
24
Secondo la notissima definizione stabilita dalla Corte costituzionale nelle sentt. nn. 183/1973;
232/1975; 170/1984; 232/1989; 168/1991; 41/2000; 125/2009; 86/2012; nonché, da ultimo, nella recente
sent. 5 luglio 2018, n. 142, punto 4.4, cons. dir.
25
Per approfondimenti, D’Amico (2018, 235 ss.); Barbera (2017, 8-9).
26
Contra Ruggeri (2018, 12).
487
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
27
Il corsivo è di chi scrive.
28
Corte cost., sent. 22 marzo 2001, n. 73, punto 3.1, cons. dir.; nonché, sent. 238 del 2014, punto 1,
cons. dir.
29
Così, Corte cost., ord. 26 gennaio 2017, n. 24, punto 6.
30
Corte cost., ord. n. 24 del 2017, cit., punto 6.
31
Corte cost., ord. n. 24 del 2017, cit., punto 6.
488
I concetti di identità... ■
32
Corte cost., ord. n. 24 del 2017, cit., punto 6.
33
Corte cost., ord. n. 24 del 2017, cit., punto 6.
34
Anche quello self executing.
35
Così, ord. n. 24 del 2017, cit., punto 7.
36
Corte cost., ord. n. 24 del 2017, cit., punto 6. Sembra così risolto il dubbio avanzato in dottrina da
Cartabia (2005, 13), che affermava: «Resta una insidia, acutamente percepita da taluno, che potrebbe
neutralizzare in gran parte i punti di vantaggio conquistati dalle Costituzioni nazionali grazie all’art. I-5 del
Trattato costituzionale di Roma: chi sarà l’interprete e il portavoce delle «strutture costituzionali nazionali»
nell’ordinamento europeo? Tale compito sarà riconosciuto – come sembrerebbe logico – a chi negli ordina-
menti nazionali svolge il ruolo di custode della Costituzione? Oppure si potrà ripetere in qualche misura la
saga dei diritti fondamentali, in cui al riconoscimento delle giuste esigenze di tutela dei diritti fondamenta-
li più volte reclamate dalle Corti nazionali, si è accompagnata una «comunitarizzazione» degli stessi ad
opera della Corte di giustizia? Si può immaginare che anche in riferimento all’interpretazione delle struttu-
re fondamentali degli ordinamenti costituzionali nazionali la Corte di giustizia divenga l’interprete unico o
ultimo o privilegiato? L’interrogativo, per quanto possa suonare paradossale, non è affatto peregrino. Se da
un lato sembra contraddittorio affidare alla Corte di giustizia l’interpretazione delle identità costituzionali
nazionali, d’altra parte se si concedesse ai singoli giudici nazionali il diritto all’ultima parola sui valori
imprescindibili del proprio ordinamento costituzionale da opporre al primato del diritto europeo si espor-
rebbe l’ordinamento comunitario ad un insostenibile rischio di disgregazione».
37
Così, ord. n. 24 del 2017, cit., punto 7, che propone la propria interpretazione della sent. CGUE 8
settembre 2015, causa C‑105/14, Taricco, punti 53 e 55.
38
Corte cost., sent. 31 maggio 2018, n. 115. Per approndimenti su questa sentenza, si vedano, alme-
no Luciani (2018, 1284 ss.); Romboli (2018, 2226 ss.); Calvano (2018, 1321 ss.); Mastroianni
(2018, 2 ss.); Polimeni (2018, 1 ss.); Guastaferro (2018, 441 ss.); Ruggeri (2018c, 2 ss.).
489
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
che, come anche sostenuto dalla Corte di giustizia 39, il ruolo essenziale che
riveste il giudice comune consiste soltanto «nel porre il dubbio sulla legittimi-
tà costituzionale della normativa nazionale che dà ingresso alla norma europea
generatrice del preteso contrasto» con l’identità costituzionale, spettando uni-
camente alla Consulta la valutazione circa l’applicabilità o meno della norma
europea nel nostro ordinamento 40.
Infatti, «l’autorità competente a svolgere il controllo sollecitato dalla
Corte di giustizia è la Corte costituzionale, cui spetta in via esclusiva il compi-
to di accertare se il diritto dell’Unione è in contrasto con i principi supremi
dell’ordine costituzionale e in particolare con i diritti inalienabili della perso-
na» oppure no 41.
Un’affermazione, quest’ultima, che sembra identificare l’identità costi-
tuzionale con i principi supremi/fondamentali dell’ordine costituzionale e che
proprio in questo senso è stata correttamente interpretata dalla dottrina (Lucia-
ni, 2015, 89).
Certo, il concetto di identità costituzionale «ha una struttura internamen-
te composita che sollecita gli operatori a problematici e non di rado sofferti
bilanciamenti tra la vocazione dell’ordine interno all’apertura al diritto di ori-
gine esterna e la tendenza alla chiusura, laddove ciò sia consigliato dal princi-
pio della massimizzazione della tutela» (Ruggeri, 2017b, 85).
Sarebbe sommamente auspicabile, pertanto, chiarire in cosa esattamente
consista l’identità costituzionale di uno Stato membro, atteso che non tutte le
Costituzioni elencano, come fa quella tedesca, il contenuto di tale importante
locuzione e considerato che, come sin qui sostenuto, le Corti costituzionali na-
zionali non possono rimanere estranee dall’elaborazione di questo concetto 42.
39
Corte cost., sent.n. 115 del 2018, cit., punto 8, cons. dir., che richiama CGUE, sent. 5 dicem-
bre 2017, causa C‑42/17, M. A. S., punto 59, dove si legge che spetta al giudice nazionale verificare se
l’applicazione della normativa europea conduca o meno «a una situazione di incertezza nell’ordinamento
giuridico italiano (…) incertezza che contrasterebbe con il principio della determinatezza della legge ap-
plicabile. Se così effettivamente fosse, il giudice nazionale non sarebbe tenuto a disapplicare» le disposi-
zioni di diritto interno.
40
Corte cost., sent. 115 del 2018, cit., punto 8, cons. dir.
41
Corte cost., sent. 115 del 2018, cit., punto 8, cons. dir.
42
In giurisprudenza, per alcuni tentativi volti alla definizione dell’identità costituzionale italiana, si
veda Corte cost. sent. 19 ottobre 2009, n. 262, punto 7.3.2.2., cons. dir., dove, pur non facendo riferimen-
to all’ordinamento europeo, la Corte sottolinea come il principio della separazione dei poteri contribuisca
«a connotare l’identità costituzionale dell’ordinamento». In termini, sent. 5 luglio 2018, n. 142, punto 1.3,
cons. dir. Si veda altresì Corte cost., sent. 24 febbraio 2017, n. 42, punti 3.1 e 4, cons. dir., dove si legge
che «il primato della lingua italiana non solo è costituzionalmente indefettibile, bensì – lungi dall’essere
una formale difesa di un retaggio del passato, inidonea a cogliere i mutamenti della modernità – diventa
ancor più decisivo per la perdurante trasmissione del patrimonio storico e dell’identità della Repubblica
(…) vettore della storia e dell’identità della comunità nazionale». In termini, sentt. nn. 201/2018; 88/2011;
15/1996; 62/1992.
490
I concetti di identità... ■
43
Corte cost., sent. 7 novembre 2017, n. 269 e sent. 21 febbraio 2019, n. 20.
491
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
492
I concetti di identità... ■
Bonini, M. (2016), Giudice delle leggi o «signore dei trattati»? Riflessioni critiche sul
sindacato a tutela dell’«identità costituzionale», Osservatorio AIC.
Calvano, R. (2018), Taricco. Un finale di partita, in attesa della prossima (Osserva-
zione a Corte cost. 31 maggio 2018 n. 115), Giurisprudenza costituzionale.
Cannizzaro, E. (2018), I valori costituzionali oltre lo Stato, Osservatorio sulle fonti.
Cartabia, M. (2005), «Unità nella diversità»: il rapporto tra la Costituzione europea
e le costituzioni nazionali, in Donati F.; Morbidelli G. (a cura di), Una costitu-
zione per l’Unione Europea, Giappichelli, Torino.
Cassese, S. (2009), Intervento al seminario del 19 ottobre 2009 su La sentenza del
Bundesverfassungsgericht del 30 giugno 2009 sul Trattato di Lisbona, sul sito
www.cortecostituzionale.it.
Celotto, A. (2009), La primauté nel Trattato di Lisbona, in Lucarelli, A.; Patroni
Griffi, A. (a cura di), Dal Trattato costituzionale al Trattato di Lisbona. Nuovi
Studi sulla Costituzione europea. ESI, Napoli.
— (2014), Una nuova ottica dei «controlimiti» nel Trattato costituzionale euro-
peo?, Forum Quaderni costituzionali.
— (2017), Caso Taricco: un rinvio pregiudiziale «muscoloso» e costruttivo (a pri-
ma lettura sulla ord. n. 24 del 2017 della Corte costituzionale), GiustAmm.it.
Cerrina Feroni, G. (2015), I diritti fondamentali tra crisi economico-finanziaria e
vincoli dell’Unione Europea, in Melica, L.; Mezzetti, L.; Piergigli, V. (a cura di),
Studi in onore di Giuseppe de Vergottini, CEDAM, Padova.
Chessa, O. (2018), Intervento, al Forum di discussione: La saga Taricco a una svolta:
in attesa della decisione della Corte costituzionale, diritticomparati.it.
Comazzetto, G. (2018), Cronaca di una svolta annunciata: doppia pregiudizialità e
dialogo tra Corti, a un anno dalla sentenza n. 269/2017, federalismi.it.
D’Amico, M. (2018), Tra legislatore, Corte costituzionale e giudici comuni: alcune
riflessioni intorno alle ricadute interne della sentenza Taricco II della Corte di
Giustizia, in Amalfitano, C. (a cura di), Primato del diritto dell’Unione Europea
e controlimiti alla prova della «saga Taricco», Giuffrè, Milano.
De Vergottini, G. (2006), Tradizioni costituzionali comuni e Costituzione europea,
Forum Quaderni costituzionali.
Denninger, E. (2016), L’identità costituzionale tedesca e l’Unione Europea: rifles-
sioni a partire dalla pronuncia sulle OMT, DPCE.
Di Martino, A. (2014), Le Outright Monetary Transactions tra Francoforte, Karl-
sruhe e Lussemburgo. Il primo rinvio pregiudiziale del BVerfG, federalismi.it.
Di Salvatore, E. (2011), Il caso Sayn-Wittgenstein: ordine pubblico e identità costi-
tuzionale dello Stato membro, Quaderni costituzionali.
Faraguna, P. (2011), Il caso Sayn-Wittgenstein: la Corte di giustizia traccia un mo-
dello di «controlimiti europeizzati»?, Quaderni costituzionali.
— (2015), Ai confini della Costituzione. Principi supremi e identità costituzionale,
FrancoAngeli, Milano.
493
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
494
I concetti di identità... ■
Martini, E. (2018), L’europeizzazione dei controlimiti alla prova del dialogo tra le
Corti: i casi Melloni e Taricco, Forum in Quaderni costituzionali.
Mastroianni, R. (2017), La Corte costituzionale si rivolge alla Corte di giustizia in
tema di “controlimiti” costituzionali: è un vero dialogo?, federalismi.it.
— (2018), Da Taricco a Bolognesi, passando per la ceramica sant’Agostino: il diffi-
cile cammino verso una nuova sistemazione del rapporto tra Carte e Corti, Os-
servatorio sulle fonti.
Morelli, A. (2017), La capacità parametrica del diritto dell’Unione Europea privo di
efficacia diretta nel giudizio di legittimità costituzionale, federalismi.it.
Morrone, A. (2018), I mutamenti costituzionali derivanti dall’integrazione europea,
federalismi.it.
Panizza, S. (2016), La autolegittimazione ricavata dalla Corte costituzionale in forza
della «scoperta» dei principi supremi dell’ordinamento costituzionale, diritti-
fondamentali.it.
Pinelli, C. (2014), La giurisprudenza costituzionale tedesca e le nuove asimmetrie
fra i poteri dei parlamenti nazionali dell’eurozona, Costituzionalismo.it.
Polimeni, S. (2017), «L’identità costituzionale come controlimite», in Ianus.
— (2018a), Controlimiti e identità costituzionale nazionale, Editoriale scientifica,
Napoli.
— (2018b), Il caso Taricco e il gioco degli scacchi: l’«evoluzione» dei controlimiti
attraverso il «dialogo» tra le Corti dopo la sent. cost. n. 115/2018, Osservatorio
AIC.
Pollicino, O. (2015), Corte di giustizia e giudici nazionali: il moto «ascendente»,
ovverosia l’incidenza delle «tradizioni costituzionali comuni» nella tutela ap-
prestata ai diritti dalla Corte dell’Unione, Consulta Online.
— (2016), Della sopravvivenza delle tradizioni costituzionali comuni alla Carta di
Nizza: ovvero del mancato avverarsi di una (cronaca di una) morte annunciata,
in D’Andrea L.; Moschella G.; Ruggeri A.; Satta A. (a cura di), La Carta dei
diritti dell’Unione Europea e le altre Carte (ascendenze culturali e mutue impli-
cazioni), Giappichelli, Torino.
Raffiotta, E. C.; Pérez Miras A.; Teruel Lozano G. (2017), Constitución e Inte-
gración Europea, Derechos fundamentales y sus garantías jurisdiccionales,
Dykinson, Madrid.
Randazzo, A. (2011), La teoria dei controlimiti riletta alla luce del Trattato di Lisbo-
na: un futuro non diverso dal presente?, diritticomparati.it.
Repetto, G. (2017), Una ragionevole apologia della supremacy. In margine all’ordi-
nanza della Corte costituzionale sul caso Taricco, diritticomparati.it.
Ridola, P. (2012), «Karlsruhe locuta causa finita?» Il Bundesverfassungsgericht, il
fondo salva-stati e gli incerti destini della democrazia federalista in europa, fe-
deralismi.it.
Romboli, R. (2018), Dalla «diffusione» all’«accentramento»: una significativa linea
di tendenza della più recente giurisprudenza costituzionale, Foro italiano.
495
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Rossi, L. S. (2017), Come risolvere la «questione Taricco» … senza far leva sull’art. 4,
par. 2, TUE, sul sito di SIDIBlog.
Ruggeri, A. (2006), «Trattato costituzionale, europeizzazione dei «controlimiti» e
tecniche di risoluzione delle antinomie tra diritto comunitario e diritto interno
(profili problematici), in Staiano, S. (a cura di), Giurisprudenza costituzionale e
principi fondamentali. Alla ricerca del nucleo duro delle costituzioni, Giappi-
chelli, Torino.
— (2016), Primato del diritto sovranazionale versus identità costituzionale? (Alla
ricerca dell’araba fenice costituzionale: i «controlimiti»), Forum Quaderni cos-
tituzionali.
— (2017a), La Corte di giustizia porge un ramoscello di ulivo alla Consulta su Ta-
ricco e resta in fiduciosa attesa che legislatore e giudici nazionali si prendano
cura degli interessi finanziari dell’Unione (a prima lettura della sentenza della
Grande Sezione del 5 dicembre 2017), Diritti comparati.
— (2017b), Ultimatum della Consulta alla Corte di giustizia su Taricco, in una
pronunzia che espone, ma non ancora oppone, i controlimiti (a margine di Corte
cost. n. 24 del 2017), Consulta Online.
— (2018a), Corte europea dei diritti dell’uomo e giudici nazionali, alla luce della
più recente giurisprudenza costituzionale (tendenze e prospettive), Osservatorio
AIC.
— (2018b), Dopo Taricco: identità costituzionale e primato della Costituzione o
della Corte costituzionale?, Osservatorio sulle fonti.
— (2018c), Taricco, amaro finale di partita, Consulta Online.
Saitto, F. (2016), Il Bundesverfassungsgericht e l’Europa: istanze «controdemocrati-
che», principio di responsabilità e difesa della democrazia rappresentativa alla
luce del caso OMT, costituzionalismo.it.
Salerno, G. M. (2014), I diritti fondamentali tra le tradizioni costituzionali comuni e
i controlimiti a tutela dell’identità costituzionale, Il Filangieri.
Salmoni, F. (2003), La Corte costituzionale, la Corte di giustizia delle Comunità
Europee e la tutela dei diritti fondamentali, in Falzea, P.; Spadaro, A.; Ventura,
L. (a cura di), La Corte costituzionale e le corti d’Europa, Giappichelli, Torino.
Tega, D. (2017), Il tono dell’ordinanza della Corte costituzionale n. 24/2017 e i suoi
destinatari: narrowing the dialogue, Forum Quaderni costituzionali.
Torre, F. (2019), Taricco iactum est ovvero l’incidenza della Saga Taricco nel proces-
so costituzionale europeo, in Pérez Miras, A; Teruel Lozano, G. M.; Raffiotta, E.
C., Iadicicco, M. P. (dirs.), Montesinos Padilla, C. (coord.), 40 y 70 años de las
Constituciones de España e Italia. Vol II: Derechos fundamentales, CEPC –
BOE, Madrid (in corso di stampa).
Vecchio, F. (2011), La clausola di salvaguardia delle identità costituzionali, le occa-
sioni perdute e lo «spettro» di Viking e Lavall, europeanrights.eu.
— (2012), Primazia del diritto europeo e salvaguardia delle identità costituzionali.
Effetti asimmetrici dell’europeizzazione dei controlimiti, Giappichelli, Torino.
496
I concetti di identità... ■
Vitale, G. (2018), L’attesa sentenza «Taricco bis»: brevi riflessioni, European Papers.
Von Bogdandy, A.; Schill, S. (2011), Overcoming absolute primacy: Respect for
national identity under the Lisbon Treaty, Common Market Law Review.
497
IL SISTEMA DEI CANDIDATI PRINCIPALI E LA
FORMA DI GOVERNO DELL’UE
Edoardo C. Raffiotta
Alma Mater Studiorum - Università de Bologna
SOMMARIO: 1. Prologo. 2. Alle origini del procedimento di formazione della
Commissione. 3. La Commissione europea e il procedimento di formazione
dopo il Trattato di Lisbona. 4. Il sistema dei «candidati guida». 4.1 Le
differenti applicazioni tra le elezioni europee del 2014 e quelle del 2019.
5. La Commissione europea tra terzietà tecnica e protagonismo. 6. Per un
futuro politico e democratico di un’Unione Europea dai fini condivisi. 7. Ri-
ferimenti bibliografici.
1. PROLOGO
1
Cfr. Follesdal (2006, 533 ss.).
Era certo il problema principale nella fase di avvio del processo di integrazione come rilevava la più
autorevole dottrina, tra gli altri, Paladin (1996, 1031 ss.) Tuttavia, come rilevato da Pinelli, 2008, 925 ss.,
seppure «la questione del deficit democratico è destinata a rimanere aperta», l’insieme delle riforme rela-
tive all’assetto istituzionale dell’UE segnano «una svolta nel tormentato processo di democratizzazione
dell’Unione».
499
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
2
Come avvertiva Robert Schuman nel suo celebre discorso di Parigi del 9 maggio 1950, viatico al
processo di integrazione europea «l’Europa non potrà farsi una sola volta, né sarà costruita tutta insieme;
essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto. L’unione delle nazioni
esige l’eliminazione del contrasto secolare tra la Francia e la Germania: l’azione intrapresa deve concer-
nere in prima linea la Francia e la Germania».
3
Trattato CEE art. 158: «I membri della Commissione sono nominati di comune accordo dai gover-
ni degli Stati membri. II loro mandato ha una durata di quattro anni ed è rinnovabile».
500
Il sistema dei candidati principali e la forma di governo dell’UE ■
qualsiasi membro della Commissione, che non rispondesse «più alle condizio-
ni necessarie all’esercizio delle sue funzioni» o che avesse commesso «una
colpa grave» avrebbe potuto essere dichiarato dimissionario dalla Corte di
Giustizia, su istanza del Consiglio, o della Commissione stessa (Mengoz-
zi, 2006, 31 ss.).
La medesima procedura era altresì prevista per la nomina del Presidente
e dei due vicepresidenti, che venivano individuati tra i membri della Commis-
sione stessa, restando in carica per due anni, rinnovabili 4. Dunque, sia la no-
mina della Commissione che del Presidente 5 erano del tutto rimesse all’esclu-
siva e unanime decisione dei Governi nazionali, escludendo qualsiasi
intervento del Parlamento (che, come noto, già dal 1979 era divenuto un orga-
no di rappresentanza diretta dei cittadini) 6.
Il primo tentativo di coinvolgere, seppur molto limitatamente, il Par-
lamento europeo si ha con la Risoluzione conclusiva del Consiglio europeo
di Stoccarda del 17-19 giugno 1983, che del resto rappresentò il primo
sforzo significativo nel senso di provare a riformare le Istituzioni comuni-
tarie nella direzione della futura Unione Europea, precedendo l’importante
fase di impulso dell’Atto unico europeo, che da lì a qualche anno sarebbe
stato approvato 7.
La dichiarazione di Stoccarda, in particolare, affermò l’importanza dello
sviluppo della cooperazione politica europea, tra le altre misure, affidando al
Consiglio europeo ed al Consiglio dell’Unione la funzione di coordinamento,
d’intesa con la Commissione il cui Presidente partecipava ai periodici vertici
4
Trattato CEE art. 161: «Il Presidente e i due vicepresidenti della Commissione sono designati tra
i membri di questa per due anni, secondo la medesima procedura prevista per la nomina dei membri
della Commissione. Il loro mandato può essere rinnovato. Salvo il caso di rinnovamento generale, la
nomina è fatta dopo consultazione della Commissione. In caso di dimissioni o di decesso, il Presidente
e i vicepresidenti sono sostituiti per la restante durata del mandato alle condizioni fissate dal primo
comma».
5
Il primo Presidente fu Roy Jenkins nominato nel 1976.
6
Si vedano Pochet, Deregnaucour (1990), per una descrizione più generale del ruolo svolto dal
Parlamento europeo in quella fase di avvio del processo di integrazione.
7
Wille (1983, 765 ss.), ricorda come il dibattito istituzionale iniziato nel luglio 1981 dal Parlamen-
to europeo ed il progetto di un Atto Europeo dei ministri degli affari esteri Colombo e Genscher costitui-
rono le due reazioni di maggior rilievo alle carenze del processo d’ integrazione europea. In quella fase
Parlamento e Commissione mostravano un differente approccio di riforma: mentre il Parlamento europeo
proseguiva la sua duplice azione tendente al profondo rinnovamento delle strutture comunitarie ed all’
adattamento dei rapporti interistituzionali; il Consiglio europeo, riunito nel giugno 1983 a Stoccarda,
adottava una «Dichiarazione solenne sull’Unione Europea» volta a ridurre notevolmente il contenuto del
progetto di Atto Europeo, mantenendo le ambiguità insite nella nozione di «Unione Europea». Era eviden-
te in tale scenario come l’Unione Europea dovesse avvalersi di un assetto istituzionale volto a realizzare
un esercizio efficiente delle due funzioni essenziali: quella legislativa e quella esecutiva. In tal senso, an-
che più della Commissione, il Parlamento europeo spinse verso i necessari mutamenti istituzionali con la
risoluzione del 14 settembre 1983.
501
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
8
Cfr. Curti Gialdino (2014); tale procedura fu utilizzata in occasione della designazione del Pre-
sidente Jacques Delors nel 1984 nonché per il rinnovo del suo mandato presidenziale nel 1986, 1988, 1990
e 1992.
9
Trattato sull’UE art. 158 «1. I membri della Commissione sono nominati, per una durata di cinque
anni, secondo la procedura prevista al paragrafo 2, fatte salve, se del caso, le disposizioni dell’articolo 144.
Il loro mandato è rinnovabile. 2. Previa consultazione del Parlamento europeo, i Governi degli Stati mem-
bri designano, di comune accordo, la persona che intendono nominare Presidente della Commissione. I
Governi degli Stati membri, in consultazione con il Presidente designato, designano le altre persone che
intendono nominare membri della Commissione. II Presidente e gli altri membri della Commissione così
designati sono soggetti, collettivamente, ad un voto di approvazione da parte del Parlamento europeo.
Dopo l’approvazione del Parlamento europeo, il Presidente e gli altri membri della Commissione sono
nominati, di comune accordo, dai Governi degli Stati membri».
10
Più ampiamente Rinella (1991, 171 ss.), che descrive l’evoluzione nei rapporti tra Parlamento e
Commissione.
11
Trattato di Amsterdam art. 40) «all’articolo 158, paragrafo 2, il primo e il secondo comma sono
sostituiti dal testo seguente: «2. I governi degli Stati membri designano, di comune accordo, la persona che
intendono nominare Presidente della Commissione; la nomina è approvata dal Parlamento europeo. I go-
verni degli Stati membri designano, di comune accordo con il Presidente designato, le altre persone che
intendono nominare membri della Commissione»».
502
Il sistema dei candidati principali e la forma di governo dell’UE ■
nendo che i Governi degli Stati membri designassero, «di comune accordo»,
l’incaricato alla presidenza della Commissione, sottoponendo la nomina di
tale carica al voto del Parlamento europeo. Successivamente i governi avreb-
bero individuato «di comune accordo con il Presidente designato» gli altri
componenti della Commissione 12.
L’integrazione apportata del Trattato di Amsterdam, dunque, rafforzava
la posizione del Parlamento, che non si pronunciava più solo sulla complessiva
compagine finale della Commissione, ma interveniva già nella fase di designa-
zione del Presidente, prima della nomina (Tizzano, 1998, 267 ss.). Del resto,
non bisogna dimenticare, come tale riforma assegnasse un ruolo di spiccata
centralità alla presidenza nella determinazione degli orientamenti politici, spe-
cificando una formula da allora mantenuta: «la Commissione agisce nel qua-
dro degli orientamenti politici del suo Presidente» 13.
La posizione del Parlamento fu altresì rafforzata dalle modifiche intro-
dotte con il Trattato di Nizza, che fece venir meno la decisione all’unanimità
tra i Governi nella nomina della Commissione e della sua presidenza istituen-
do la votazione a maggioranza qualificata, in questo modo mantenendo la du-
plice legittimazione democratica: da parte dei governi nazionali (a loro volta
responsabili di fronte ai rispettivi parlamenti), e da parte del Parlamento euro-
peo eletto a suffragio universale diretto, ma con una tendenziale prevalenza
della scelta politica operata dall’organo di rappresentanza popolare europea
(Sico, 2001, 815 ss.) 14.
Il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa del 2004, invece,
avrebbe previsto una formulazione simile a quella oggi vigente, disponendo
l’elezione del Presidente della Commissione direttamente in capo al Parlamen-
to europeo, attraverso l’art. I-20 15.
12
Predieri (1998, 255 ss.), che nel criticare l’impostazione generale e le lacune del Trattato di
Amsterdam, includeva tra le innovazioni introdotte con impatto positivo, in particolare, proprio il
processo di rafforzamento della Commissione Europea, che tende ad avvicinarsi ad un modello di
cancellierato con un potenziamento del Presidente della stessa, specialmente con la sua doppia inve-
stitura da parte degli Stati e del Parlamento europeo, con un relativo rafforzamento delle proprie po-
sizioni istituzionali.
13
Trattato di Amsterdam, art. 41) All’articolo 163, è inserito come primo comma il seguente com-
ma: «La Commissione agisce nel quadro degli orientamenti politici del suo Presidente».
14
Già in questa fase del resto una posizione di rilevanza fu assunta dai partiti europei nella procedu-
ra di formazione della Commissione, sul punto si veda Lippolis (2002, 941 ss.).
15
Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa art. I-20 «1. Il Parlamento europeo esercita, con-
giuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di controllo po-
litico e consultive alle condizioni stabilite dalla Costituzione. Elegge il Presidente della Commissione».
503
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
16
Cannizzaro (2008, 16 ss.), non a caso parla di «riforma costituzionale». Sul punto Frosini
(2012, 6 ss.) nel tracciare la fisionomia dell’UE dopo Lisbona, osserva la sempre più tendente forma verso
un modello costituzionale statale, pur continuando a mantenere una natura ibrida. L’A. nota così alcuni
paradossi: una forma di Stato senza uno Stato; un governo senza forma di governo, caratterizzato da un
sistema di governo fondato su un quadrilatero istituzionale strutturato su un legislativo bicamerale (Con-
siglio dell’Unione e Parlamento) e un esecutivo duale (Consiglio Europeo e Commissione).
17
Cannizzaro (2008). Con particolare riferimento agli istituti di democrazia diretta dopo Lisbona,
si rinvia a Raffiotta (2012, 17 ss.). Invero, molte sono le critiche all’insufficiente ruolo svolto dal Parla-
mento, anche dopo Lisbona, tra cui quelle di Ciancio (2016), per la quale nonostante il rafforzamento del
ruolo dei Parlamenti (europeo e nazionali), dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la legittima-
zione democratica dell’UE appare ancora prevalentamente affidata a canali di legittimazione nazionali.
Nello stesso senso, in particolare, Mangiameli (2008, 491 ss.), critica l’evoluzione del processo di inte-
grazione basatasi esclusivamente sulla democrazia rappresentativa, non valorizzando a sufficienza il ruolo
dei partiti politici e della società europea, elementi indispensabili per realizzare il processo di costruzione
costituzionale dell’Europa.
18
Ibrido (2015), lo spiega bene, poiché «sebbene la Commissione sia soggetta al voto di investitura
del Parlamento, essa non esaurisce di certo il perimetro dell’esecutivo dell’Unione, ma ne rappresenta
soltanto uno dei molteplici «luoghi» nei quali tale potere si frammenta e si disperde. L’esecutivo «diffuso»
della U. E. coinvolge invece ulteriori soggetti, in primo luogo il Consiglio europeo ed il suo Presidente, i
quali risultano politicamente irresponsabili dinanzi al Parlamento. Sul punto si veda anche Ibrido, Lupo
(2018, 9 ss.).
19
Cfr. Savino (2015, 39 ss.); volendo anche Raffiotta (2019, 303 ss.).
504
Il sistema dei candidati principali e la forma di governo dell’UE ■
20
Sui tratti distintivi dell’organo Governo si veda Bognetti (1994, 405 ss.)., non trascurando, al-
tresì, l’esercizio della funzione di governo come bene descrive Frosini (2018, 41 ss).
505
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
21
Per Pinelli (2008), «l’obbligo per il Consiglio europeo di tener conto dell’esito elettorale, poi,
conferma la tendenza a una politicizzazione del ruolo della Commissione rispetto ai trattati vigenti, che
trova il suo coronamento con l’esplicitazione del principio di responsabilità collettiva della Commissione
dinanzi al Parlamento europeo, sinora ricavabile solo indirettamente».
22
Dà particolare rilievo a tale istituto Costanzo (2008, 45 ss.), per il quale «un simile meccanismo
costituisce, del resto, la base logico-giuridica della «responsabilità collegiale della Commissione dinanzi
al Parlamento europeo» (art. 9D, par. 8, TUE, ma già art. 1-26, par. 8, Trattato costituzionale), che implica
con lineare coerenza che lo stesso Parlamento possa successivamente adottare una mozione di censura al
fine di provocare le dimissioni di tutti i membri della Commissione.
23
Sul punto Ibrido (2015, 11), considera di difficile utilizzazione il concetto di forma di governo
nell’analisi dei rapporti tra poteri nell’ordinamento eurounitario. Secondo l’A. «l’impiego della espressio-
ne «forma» presuppone un elevato grado di compattezza fra il quadro delle norme organizzative formate
secondo percorsi tipici di produzione normativa e le reali dinamiche dei rapporti fra gli organi costituzio-
nali (…)l’idea di «forma» appare incompatibile con il basso livello di cogenza delle regole concernenti gli
assetti istituzionali e con lo speculare fenomeno dalla elevata capacità di un nucleo di regole di natura in-
formale di imprimere effettiva prevedibilità al comportamento degli attori istituzionali europei».
24
Lo dimostrano tra le altre, anzitutto, la forma di governo parlamentare per antonomasia, quella del
Regno Unito, caratterizzata da prassi tutt’altro che stabili: come dimostra da ultimo lo scritto di Marti-
nelli (2018). Tuttavia, come dimostra Barbera (2008, 9 ss.), anche la forma di governo italiana è carat-
terizzata da una forte fluidità dovuta alle prassi.
25
In tal senso sembra doversi leggere la pronuncia della Corte costituzionale, sentenza 25 ottobre
2018, n. 239, che si è spinta a riconoscere espressamente l’«indubbia trasformazione in senso parlamenta-
re della forma di governo dell’Unione Europea» nell’assetto realizzatosi dopo il Trattato di Lisbona. Scri-
ve la Corte «a quanto appena osservato sulle esigenze di efficiente funzionamento interno dell’assemblea
in vista del migliore svolgimento dei suoi processi decisionali, si deve nondimeno aggiungere il dato della
indubbia trasformazione in senso parlamentare della forma di governo dell’Unione Europea, quale ha
preso a realizzarsi negli ultimi anni anche grazie alle modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona, firmato
il 13 dicembre 2007 e entrato in vigore il 1° dicembre 2009. Indizi significativi di questa tendenza sono
sicuramente il rafforzamento delle funzioni legislativa, di bilancio, controllo politico e consultiva del
Parlamento europeo (art. 14, paragrafo 1, TUE e artt. 289 e 294 TFUE), fra cui spiccano la competenza di
quest’ultimo a eleggere il Presidente della Commissione e la possibilità di approvare una mozione di cen-
sura alla stessa Commissione (art. 17, paragrafo 8, TUE)».
506
Il sistema dei candidati principali e la forma di governo dell’UE ■
26
Sul punto Fois (2017, 249 ss.), che ricostruisce tale ruolo anche da un punto di vista dell’evolu-
zione nella disciplina dei Trattati.
27
Secondo Pinelli, (2008), già la lettera del Trattato politicizza la posizione del Presidente della
Commissione.
28
Nell’ordinamento costituzionale italiano, ad esempio, si è molto discusso sul ruolo di parità, o
primazia, del Presidente del Consiglio rispetto ai Ministri, su questo tema non si può non rinviare alla
magistrale opera di Ruggeri (1081, 66 ss.), che con particolare riferimento alla Costituzione italiana,
identificava il Governo nel Consiglio dei Ministri. Al contrario valorizzando le prassi enfatizza il ruolo del
Presidente del Consiglio Pitruzzella, (1994, 22 ss.).
29
In dottrina del resto era stata manifestata l’esigenza di integrare la disciplina prevista dall’art. 17.7
TUE, nel senso di una maggiore politicizzazione della Commissione e del suo Presidente: sul punto v.
Costanzo (2008, 57).
507
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Su https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013H0142&from=IT
30
Su http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGM-
31
L+TA+P7-TA-2013-0323+0+DOC+PDF+V0//IT
508
Il sistema dei candidati principali e la forma di governo dell’UE ■
ha ottenuto più voti è quello che verrà in prima battuta proposto per l’elezione
a Presidente. Qualora poi questi non ottenesse il consenso necessario, sarà
vagliato l’esponente della seconda forza politica, cercando comunque di eleg-
gere il candidato che, nel corso della campagna elettorale, ha diretto e orienta-
to il consenso per il proprio gruppo politico europeo, analogamente a quanto
accade nel corso delle elezioni nazionali.
Dunque, al di là di aumentare la legittimazione democratica del processo di
integrazione, fine indiretto – ma comunque dichiarato negli atti di indirizzo di
Commissione e Parlamento – è quello di incidere sul ruolo dei partiti e sulle
campagne elettorali, caratterizzandole su tematiche di carattere europeo. In tal
senso, uno dei problemi che ha contraddistinto le elezioni europee e, ancora
oggi, invero, fatica ad essere superato, sono le campagne elettorali focalizzate
prevalentemente su tematiche nazionali, tra le forze politiche statali, aventi l’ef-
fetto di portare in secondo piano il dibattito sulle questioni specificamente euro-
pee, tra l’altro, incidendo negativamente sul tasso di affluenza elettorale euro-
peo 32.
L’individuazione di un leader e la sua politicizzazione (collegata a pro-
grammi dei partiti su scala europea) rappresentano infatti uno dei modi per coin-
volgere maggiormente gli elettori. Un candidato guida che sia espressione di un
partito europeo, con programmi europei, che se otterrà il maggior numero di voti
avrà la possibilità di diventare Presidente dell’esecutivo dell’UE, ha disegnato
uno degli strumenti immaginati per caratterizzare ulteriormente le elezioni euro-
pee, legittimando con maggiore forza partiti e candidati, altresì confermando
una tendenza nazionale – comune in Europa – di affermazione del modello del
«partito personale», legato al leader, rispetto al «partito tradizionale» 33.
4.1 L
e differenti applicazioni tra le elezioni europee del 2014 e quelle
del 2019
32
Problema invero di non facile soluzione, se non attraverso ulteriori riforme strutturali, come nota-
to da Ciancio (2014).
33
Su tali categorie si veda Staiano (2017).
509
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
34
In occasione delle elezioni del 2014 i «candidati principali» individuati dai partiti sono stati:
Jean-Claude Juncker per il Partito popolare europeo; Martin Schulz per il S&D – Progressive Alliance of
Socialists and Democrats; Guy Verhofstadt per l’Alleanza dei democratici e dei liberali per l’Europa;
Alexis Tsipras per la Sinistra unitaria europea/Sinistra verde nordica. Dunque, tutti i maggiori partiti poli-
tici europei hanno indicato il proprio candidato, salvo i Conservatori e i Riformisti europei non hanno in-
dicato nessun candidato.
35
Così per Cartabia (2014, 716) «si può ritenere che l’ambizione del Parlamento europeo di mar-
care un passaggio storico (anche se non epocale) non è andata delusa».
510
Il sistema dei candidati principali e la forma di governo dell’UE ■
36
S u h t t p : / / w w w. e u r o p a r l . e u r o p a . e u / s i d e s / g e t D o c . d o ? p u b R e f = - / / E P / / T E X -
T + TA + P 8 - TA - 2 0 1 9 - 0 0 9 8 + 0 + D O C + X M L + V 0 / / I T
37
Assunta con la «Decisione del Parlamento europeo del 7 febbraio 2018 sulla revisione dell’accor-
do quadro sulle relazioni tra il Parlamento europeo e la Commissione europea (2017/2233(ACI))», su
http://www.europarl.europa.eu/RegData/seance_pleniere/textes_adoptes/definitif/2018/02-07/0030/P8_
TA(2018)0030_IT.pdf
38
Così la raccomandazione della Commissione del 14 febbraio 2018 sul «rafforzare la natura euro-
pea e l’efficienza nello svolgimento delle elezioni del parlamento europeo del 2019», cit.
39
La crucialità delle ultime elezioni del 2019 era stata messa in evidenza da Lupo (2019), il quale
ha giustamente osservato come «the elections for the European Parliament that will take place on 23-26
May 2019 will most probably disprove the second-order nature of the European elections and invert the
steady decline in voter turnout, for the first time since 1979: not only the pace, but also the direction of the
511
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Come ricordato – nel corso delle elezioni europee del 2014 – l’introdu-
zione del sistema dei «candidati principali» ha portato con sé molti effetti po-
sitivi, diretti e indiretti: anzitutto, ha rappresentato un segnale importante nel
tentare di trasformare in un’elezione di secondo livello la procedura di nomina
del Presidente della Commissione, rafforzando altresì il ruolo del Parlamento
europeo nel rapporto con il Consiglio europeo. Soprattutto, però, come visto,
ha rafforzato la posizione politica del Presidente della Commissione, il quale
viene individuato tra i leaders dei partiti politici espressione della maggioran-
za politica presente in Parlamento, dunque, similmente a quanto accade nella
forma di governo parlamentare. Inoltre, la politicizzazione sembra coinvolgere
future process of European integration is at stake», nonostante la posizione critica sulla prassi dei Spitzen-
kandidaten, a giudizio dell’autore «which still appears far from consolidated and is affected by the ambi-
guous design of the form of government of the European Union».
40
In occasione delle elezioni del 2019 i «candidati principali» individuati dai partiti sono stati:
Manfred Weber per il partito popolare europeo; Frans Timmermans per il partito dei socialisti europei; Jan
Zahradil per l’Alleanza dei democratici e dei liberali per l’Europa; Ska Keller e Bas Eickhout per il Parti-
to europeo dei Verdi; Nico Cure e Violta Tomic per la Sinistra europea. Al contrario, assieme ai movimen-
ti minoritari, non ha presentato un candidato unitario il Movimento per un’Europa delle Nazioni e della
Libertà, che ha avuto un rilevante consenso elettorale.
512
Il sistema dei candidati principali e la forma di governo dell’UE ■
513
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
ritti, ad opera della Corte di giustizia, per richiamare solo il caso più emblema-
tico 41, e sta avvenendo ora dove più evidente è la lacuna, in materia di legitti-
mazione politica e forma di governo. L’UE non può più fare a meno di una
maggiore legittimazione democratica e di un maggiore forza politica.
Se si conviene con tale lettura, allora, il problema non è giuridico, ma
squisitamente politico, essendo chiaramente collegato all’interrogativo, dal
quale si è partiti, sulla direzione che dovrà assumere l’UE 42 (Müller Gómez;
W. Wessels, 2016). Infatti, non è mancato chi in dottrina ha apertamente criti-
cato la politicizzazione della figura del Presidente della Commissione e più in
generale – nei termini già specificati – dell’organo esecutivo europeo 43.
È vero, la Commissione ha sempre avuto una posizione ambigua, come
del resto – nelle varie fasi di evoluzione – tutte le Istituzioni comunitarie 44. Più
specificamente, la Commissione – nell’attuare il diritto dell’UE e delle misure
adottate dal Consiglio e dal Parlamento europeo – ha assunto una funzione
esecutiva mista, oscillante tra il ruolo tecnico e politico. Lo dimostrano in par-
ticolare le funzioni di regolazione in attuazione dei trattati così come i poteri
di vigilanza, concernenti altresì il rispetto dei vincoli di bilancio e il coordina-
mento delle politiche economiche nazionali. Funzioni come noto molto delica-
te nei rapporti con gli Stati, ai quali la Commissione può rivolgere «avverti-
menti» al fine di coordinare le politiche economiche e sorvegliare la situazione
di bilancio di ciascuno Stato, potendo finanche proporre al Consiglio l’avvio
di una «procedura per disavanzo eccessivo». Funzioni di vigilanza e regolazio-
ne che potrebbero essere considerate come attuative di regole tecniche e non di
valutazioni politiche. Invero, proprio la prassi attuativa di tali regole è la dimo-
strazione più evidente che molto spesso dietro le vesti di una procedura terza
si celano, neanche troppo, valutazioni e accordi politici 45, che unitamente alle
41
In tema, più di recente, si vedano tra i numerosi scritti di Ruggeri (2018a; 2018b). Certo, trattasi
di evoluzione che non è rimasta priva di critiche, si veda da ultimo Bin (2018, 69 ss).
42
Sul punto si vedano J. Müller Gómez, W. Wessels (2016).
43
In tal senso le argomentazioni critiche di Bartolini (2006), per il quale «Political mandates for
reform are hard to develop within the narrow limits of the predefined goals in the Treaty, and there are few
guaranties that politicization will be contained in this way. Similar partisan alignments within the Council,
Commission, and Parliament, if possible, would generate permanent and unstable divided government,
given the different timing of formation and composition of these bodies. Problems of partisan coordination
may add to those of inter-institutional coordination, rather than solve them». Le considerazioni di Bartoli-
ni sono riprese e condivise da Papadopolous, Magentte (2010, 711 ss.) Contra Hix (2006).
44
Del resto, dovute alla storia e alle origini delle Comunità economiche europee, come sintetizzato
da Bin (2014, 497 ss.), «la Comunità europea nasce dunque con un progetto politico preciso (…) la tec-
nocrazia non è un accidente, ma un elemento costitutivo del progetto». Tuttavia, da allora, molto è cam-
biato evolvendosi nella direzione politica anche qui richiamata.
45
Già evidenti prima del Trattato di Lisbona, come dimostrava Della Cananea (2005, 668 ss.), e
ancora oggi causa di forti tensioni tra governi e Istituzioni europee per cui sia consentito rinviare a Raf-
fiotta (2013, 68 ss.)
514
Il sistema dei candidati principali e la forma di governo dell’UE ■
46
Pur essendo auspicabile altresì una radicale riforma del sistema elettorale europeo, non sembrando
ancora superate le obiezioni mosse anche dal Tribunale costituzionale tedesco per cui continua a mantener-
si una sostanziale diseguaglianza tra i cittadini europei, tale da configurare il Parlamento europeo come
rappresentante dei popoli degli Stati e non del popolo europeo. Sul punto si veda Trucco (2011, 173 ss.).
47
Volendo si rinvia a Raffiotta (2012, 17 ss.).
515
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
avente duplice funzione, possibilmente ricoprendo dunque tale carica sia nel
Consiglio europeo che nella Commissione: il c.d. double-hatted President, che
porterebbe con se l’innegabile vantaggio di superare il cortocircuito attual-
mente intercorrente fra la Commissione (e, più in generale, le Istituzioni euro-
pee) e gli Stati membri rispetto a molte decisioni di indirizzo politico e legisla-
tivo che sovente vengono vissute come imposte a livello nazionale. Allo stesso
tempo assicurando un’immagine davvero omogenea di Unione Europea anche
rispetto ai Paesi terzi, i quali si ritroverebbero ad avere un unico interlocutore
(L. D’Amico, 2018).
Per fare ciò però urge definire obiettivi comuni tra i Paesi membri, drasti-
camente chiarendo chi davvero desidera portare avanti il progetto politico eu-
ropeo (cedendo ulteriori spazi di sovranità e dunque competenze in favore
dell’UE), e chi invece desidera mantenere più un’integrazione di tipo commer-
ciale.
Nell’attuale contesto, infatti, più che in passato, risulta arduo qualificare
l’ordinamento europeo attraverso le classiche categorie del diritto pubblico.
Difficile dire cosa sia l’Unione Europea, anzi, a seguito degli sviluppi seguiti
alla crisi economica del 2008, pare persino difficile distinguere i numerosi
ordinamenti che la caratterizzano. Una vera e propria crisi d’identità dell’Eu-
ropa e, per certi versi, di chi la studia 48. La confusione sulla stessa definizione
del progetto eurounitario, pare derivare dalla constatazione che alla tradiziona-
le Unione dei 28 Paesi membri – che dovrebbe rappresentare l’Europa unita
– è necessario affiancare molte altre differenti integrazioni: distinte per gli
Stati che le compongono, per le specifiche competenze e in alcuni casi per le
peculiari Istituzioni (sovente, appositamente create). Il riferimento è ai 19 Pa-
esi che adottano la moneta unica e compongono l’Eurozona, o all’Euro Plus
Pact al quale hanno aderito 23 Stati; o ancora al Trattato sul c.d. Fiscal Com-
pact sottoscritto da 25 Governi, o a quello sul c.d. «fondo salva Stati» (ESM)
siglato invece da 17 Paesi. Per non parlare dei vari ambiti – fuori o dentro la
cooperazione rafforzata disciplinata dal diritto europeo – nei quali i singoli
Governi hanno dato vita a differenti processi di integrazione.
Molti studi si sono interessati a tale complesso, disordinato, inarrestabile
processo, rappresentandolo e qualificandolo attraverso varie efficaci locuzioni,
tra le altre: integrazione a due velocità, a più velocità, step-by-step, integrazio-
ne rafforzata, asimmetrica, graduale, forte, variabile, a cerchi concentrici, a più
48
L’oggetto di studio pare ormai ancora più complesso rispetto alla classica polemica – non del
tutto sopita – tra internazionalisti e costituzionalisti «convertiti» a studiosi del diritto dell’Ue, che ha avu-
to la sua più elevata espressione nel dialogo a distanza tra Amato (2003, 291 ss.), e Conforti (2004, 1
ss.).
516
Il sistema dei candidati principali e la forma di governo dell’UE ■
49
Lo ha dimostrato Stubb (1996, 283 ss.), il quale ha dedicato un intero studio alle diverse formule
utilizzate per descrivere tale processo con una comparazione tra le principali lingue.
50
Morrone (2018), giustamente vede in tale tensione una «opportunità per affermare il costituzio-
nalismo democratico nell’integrazione eterarchica» che però deve essere messa al riparo dai «nuovi agi-
tatori del sovranismo statalista».
51
Come sembra dimostrare la recente ricerca di Savastano (2019).
517
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
518
Il sistema dei candidati principali e la forma di governo dell’UE ■
519
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
520
LA SALVAGUARDA DEL ESTADO DE DERECHO
EN LA UE
SUMARIO: 1. Introducción. 2. Mecanismos. 3. Situación actual de crisis del
Estado de Derecho en la UE. 4. Propuestas de mejora. 5. Reflexiones a
modo de conclusión. 6. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
*
Doctoranda de la Facultad de Derecho de la UCM.
1
Para una profundización de esta idea véase Pech (2009).
521
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
se hizo como un gesto coherente con sus nuevos fines, sino también en previ-
sión de la ampliación de la UE hacia el Este de Europa (Sadurski, 2010, 386).
Por ello, es necesario repasar el reconocimiento progresivo de estos valo-
res en los diferentes Tratados. Así, fue el Tratado de Maastricht el primero en
reflejar los valores en los que ésta se basa de forma eminentemente simbólica.
Por su parte, el Tratado de Ámsterdam introdujo un mecanismo sancionador,
así como el deber de respeto a los mismos como requisito inexcusable para la
adhesión a la UE. Posteriormente, el Tratado de Niza introdujo la fase preven-
tiva del mecanismo para la defensa de los valores. Por su parte, el Preámbulo
de la Carta de los Derechos Fundamentales (CDFUE), que por aquel entonces
sólo gozaba de un mero valor político, recogía, igualmente, los valores. Final-
mente, el Tratado de Lisboa los consagró en el artículo 2 y plasmó lo estable-
cido por el Tratado de Ámsterdam, en los artículos 7 TUE y artículo 49 TUE.
El Estado de Derecho contemplado en el artículo 2 TUE constituye un
reflejo de las tradiciones constitucionales comunes y su conceptualización su-
pone de por sí, tanto a nivel nacional como europeo, un desafío. La doctrina ha
señalado de forma reiterada que los textos constitucionales no proporcionan
una definición del término, sino que lo dan por sobreentendido y que ese vacío
tampoco se ha colmado por los intérpretes de la Constitución, sino que los
esfuerzos para determinar su significado han recaído en la doctrina. Autores
como Pech consideran que existe una correspondencia entre lo que se entiende
a nivel nacional y a nivel europeo (Pech, 2009, 17-44).
Así, el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) caracterizó por primera vez
la por entonces Comunidad Europea como una comunidad de Derecho en la
sentencia Los Verdes 2.
Posteriormente, el TJUE ha tratado de colmar de contenido el valor del
Estado de Derecho, como en el paradigmático caso Kadi 3 considerando que de
él emana la protección de los derechos fundamentales o en el caso Rosneft 4 li-
gándolo a la garantía de la tutela judicial efectiva o, en el más reciente caso ASJP,
donde el TJUE ha desglosado los diferentes elementos del valor del Estado de
Derecho vinculándolo no sólo a su propia jurisdicción sino a la colaboración
judicial con los jueces y tribunales nacionales mediante la cuestión prejudicial y
señalando la independencia judicial como elemento esencial del mismo 5.
2
Caso LOS VERDES C-294/83 ECLI: EU: C: 1986:166, p.23.
3
Caso KADI C-402/05 P y C-415/05 P ECLI: EU: C:2008:461, p.282-286.
4
Caso ROSNEFT C-72/15 ECLI: EU: C:2017:236, pp.72-75.
5
Caso ASJP C-64/16 ECLI: EU: C:2018:117, pp. 29-37 y pp.41-44.
522
La salvaguarda del Estado de Derecho en la UE ■
2. MECANISMOS
6
Por ejemplo, Ovadek (2018, 496).
523
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
7
Gobiernos de Alemania, Finlandia, Dinamarca y Holanda Carta de Guido Westerwelle, Villy Søvn-
dal, Erkki Tuomioja y Frans Timmermans a José Manuel Barroso (6 de marzo de 2013).
8
Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de diciembre de 2012, sobre la situación de los dere-
chos fundamentales en la Unión Europea, punto 1, disponible en: http://www.europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0500+0+DOC+XML+V0//ES (10/11/2018)
9
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo «Un nuevo marco de la UE
para reforzar el Estado de Derecho», COM/2014/0158 final, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A52014DC0158 (10/11/2018)
10
Council of the European Union, Opinion of the Legal Service on Commission Communication on
a new EU framework to strengthen the rule of law, disponible en: http://data.consilium.europa.eu/doc/
document/ST-10296-2014-INIT/en/pdf (10/11/2018), p. 24
524
La salvaguarda del Estado de Derecho en la UE ■
por la letra de la propia Carta 11 sino por la interpretación que de ésta ha hecho
el TJUE 12 disponiendo que ésta sólo es aplicable en los EE. MM. cuando éstos
aplican el Derecho de la UE.
A continuación, y teniendo como premisa para su aplicación la previa
declaración del artículo 7.2 TUE por el Consejo Europeo, el apartado tercero
dispone la facultad del Consejo de imponer sanciones, mediante mayoría cua-
lificada. Acerca de las sanciones, la doctrina considera que, más allá de la
privación de los derechos de voto en el Consejo mencionados expresamente,
existiría la posibilidad de suspender derechos dimanantes de legislación deri-
vada de la UE, como, por ejemplo, el acceso a los fondos europeos (Šelin,
Bond, Dolan, 2017, 11; Halmai 2018, 19). En esta dirección discurre una re-
ciente propuesta de la CE 13. En cualquier caso, el límite está en sus efectos
negativos sobre los derechos de personas jurídicas o naturales, lo que sugiere
que las sanciones deben respetar el principio de proporcionalidad (Besselink,
2017, 129-131).
Asimismo, es necesario señalar que en el proceso de redacción de esta
tercera parte del mecanismo del artículo 7 TUE se tuvo que elegir entre darle
una naturaleza política o jurídica, y, por lo tanto, reservar un papel más margi-
nal o central al TJUE. La literalidad del precepto revela que se optó por la
primera opción (Ídem 132) y el artículo 269 TFUE lo confirma ya que restrin-
ge la jurisdicción del Tribunal a los aspectos procesales. La doctrina considera
esta decisión coherente con la trascendencia política que reviste la sanción a
un Estado miembro por no respetar los valores de la UE (Pech, 2009, 65; Clo-
sa, Kochenov, Weiler, 2014, 7), y que no sería adecuado encomendar dicha
responsabilidad al TJUE. Por otra parte, hay autores (Pinelli, 2012, 6) que se-
ñalan la falta de voluntad política para la utilización de este mecanismo y otros
que apuntan que es, precisamente, el carácter eminentemente político del me-
canismo uno de los principales obstáculos señalados por la doctrina (Besse-
link, 2017, 143) a su puesta en marcha.
Por su parte, el procedimiento de infracción está dividido igualmente en
dos partes. Una primera fase administrativa y una segunda judicial. En la ad-
ministrativa la CE trata de establecer contactos informales con el Estado
miembro para transmitirle la insatisfacción de la CE, en su calidad de guar-
11
Artículo 51 CDFUE.
12
Sirvan de ejemplo las dictadas en el Caso Siragusa C‑206/13 ECLI: EU: C: 2014:126, párrs. 20-
29; y en el Caso Torralbo Marcos, C‑265/13, EU: C:2014:187, párrs. 27-29.
13
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la protección del pre-
supuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados
miembros, COM/2018/324 final, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/
TXT/?uri=COM%3A2018%3A324%3AFIN (10/11/2018)
525
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
14
Explicación del funcionamiento del artículo 258 TFUE en Gormley (2017, 66-70).
526
La salvaguarda del Estado de Derecho en la UE ■
Es sabido que en Polonia y Hungría existe una crisis del Estado de Derecho
de acuerdo al menos con lo expresado tanto por la CE como el PE. Por tanto, me
limitaré a referir las consideraciones esgrimidas por una y otra institución. El re-
lato debe ser leído teniendo en cuenta los parámetros que pueden emplearse para
concluir que el Estado de Derecho está en riesgo. En este caso nos ceñiremos a
los que se han atenido la CE y el PE, pero no podemos desconocer su correspon-
dencia con los empleados, por ejemplo por el Consejo de Europa (CoE) cuando
confecciona su Informe Anual 17 o los del proyecto World Justice Project 18.
15
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de actualización de la gestión
de las relaciones con el denunciante en relación con la aplicación del Derecho de la Unión COM/2012/0154
final, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A52012DC0154
(10/11/2018).
16
Expresión utilizada por el Vicepresidente de la CE, Frans Timmermans.
17
Informe 2017: State of Democracy, Human Rights and the Rule of Law Populism – How strong
are Europe’s checks and balances?, p.3, disponible en: https://edoc.coe.int/en/an-overview/7345-pdf-sta-
te-of-democracy-human-rights-and-the-rule-of-law.html (10/11/2018).
18
Informe 2017: World Justice Project Rule of Law Index 2017–2018, pp. 12-17, disponible en:
https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/documents/WJP-ROLI-2018-June-Online-Edition_0.pdf
(10/11/2018).
527
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
19
Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la constatación de un riesgo claro de viola-
ción grave del Estado de Derecho por parte de la República de Polonia COM/2017/0835 final,
(en adelante Propuesta Razonada), disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/
TXT/?uri=CELEX%3A52017PC0835 (10/11/2018).
20
La falta de pluralidad en los medios de comunicación, la restricción de los derechos sexuales y
reproductivos, la discriminación racial y el antisemitismo o la limitación y ataque a los derechos de las
personas migrantes y refugiadas, por mencionar algunas
21
Ley sobre el Tribunal Supremo, Ley sobre el Consejo Nacional del Poder Judicial, la Ley sobre la
Organización de la Jurisdicción Ordinaria, Ley sobre la Escuela Judicial Nacional.
528
La salvaguarda del Estado de Derecho en la UE ■
22
Resolución del Parlamento Europeo sobre una propuesta en la que solicita al Consejo que, de
conformidad con el artículo 7, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea, constate la existencia de un
riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de los valores en los que se fundamenta la Unión,
disponible en: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2018-
0340+0+DOC+XML+V0//ES (10/11/2018); para una profundización en la situación húngara szente
(2017).
529
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
revalidada por tercera vez en abril de 2018. Nuevamente su plan político es cali-
ficado de ultranacionalista y ultraconservador (López Aguilar, 2017, 104). Son
sobradamente conocidas sus declaraciones sobre la inmigración y las personas
refugiadas o contra las universidades europeas.
La acción de las instituciones de la UE frente al desafío a los valores en el
caso de Polonia ha sido recorrer todos los pasos del Marco del Estado de Dere-
cho, que Polonia ha ignorado de forma sistemática, ya que no ha derogado nin-
guna de las leyes objeto de preocupación. Además, se han iniciado procedimien-
tos de infracción 23, dos de los cuales podríamos considerar de infracción
sistemática, que son, en particular el iniciado contra la Ley del TS y la Ley de
organización de la jurisdicción ordinaria, ya que se presentan en términos de
violación del artículo 19 TUE. Por otro lado, encontramos procedimientos de
infracción que se refieren a aspectos concretos del Derecho de la UE como las
normas de asilo o las Decisiones del Consejo sobre el conocido como sistema de
reubicación. En particular, en el procedimiento acerca de la Ley del TS, la Vice-
presidenta del TJUE dictó por primera vez un auto en el que estimó las medidas
cautelares solicitadas por la CE europea sin haber oído a las autoridades polacas
y ordenando la suspensión inmediata y retroactiva de la Ley, lo que Sarmiento ha
denominado como revoluciones cautelares (Sarmiento, 2018).
En el caso húngaro, la activación del artículo 7 por el PE ha sido solici-
tada con la mencionada Resolución. Por ahora el Consejo tan sólo ha tomado
nota de la solicitud, en su última reunión del 16 de octubre de 2018 24. En
cuanto a los procedimientos de infracción contra Hungría, encontramos el
que podríamos considerar «sistemático», el iniciado por vulneración por del
EU acquis en materia de asilo e inmigración. Además, existen los específicos
sobre los instrumentos jurídicos de asilo o sobre la legislación de organizacio-
nes civiles que está afectando a las ONG de origen extranjero que refiere el
artículo 63 del TFUE y derechos de la CDFUE, entre otros 25. Anteriormente
hubo dos sentencias del TJUE determinando el incumplimiento, una sobre la
legislación que disponía la jubilación anticipada de jueces, fiscales y nota-
rios 26 y otro sobre el cese de la autoridad supervisora de protección de da-
23
Actualmente son 28 los procedimientos de infracción iniciados contra Polonia en los ámbitos del
área de justicia, derechos fundamentales y ciudadanía y el área de Asuntos de Interior de acuerdo con Base
de Datos CE sobre procedimientos de infracción.
24
Outcome of the Council meeting: https://www.consilium.europa.eu/media/36898/st13125-en18.pdf
25
Actualmente son 20 los procedimientos de infracción iniciados contra Hungría en los ámbitos del
área de justicia, derechos fundamentales y ciudadanía y el área de Asuntos de Interior de acuerdo con Base
de Datos CE sobre procedimientos de infracción.
26
Caso Comisión/Hungría C-286/12 ECLI: EU: C:2012:687.
530
La salvaguarda del Estado de Derecho en la UE ■
27
Caso Comisión/Hungría C-288/12 ECLI: EU: C:2014:237.
28
Nota de prensa de la CE, disponible en: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1112_EN.htm
(11/10/2018).
29
Resolución del PE sobre Hungría, previamente citada (sobre supervisor protección de datos) y
punto 15 (sobre jubilación forzosa); Ibid 43, p.39 (supervisor), p.25 (jubilación).
30
A efectos del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea, el Parlamento Europeo se pronuncia-
rá por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente la mayoría de los miembros que lo
componen.
31
Composición del Consejo Europeo, disponible en: https://www.consilium.europa.eu/en/euro-
pean-council/members/ (11/10/2018).
531
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
32
https://verfassungsblog.de/hic-rhodus-hic-salta-the-ecj-hearing-of-the-landmark-celmer-case/
(11/10/2018).
33
Dictamen 2/13, párr.168.
34
Contribuciones al blog por diez autores diferentes en Verfassunblog sobre la sentencia, disponible
en: https://verfassungsblog.de/category/themen/after-celmer/ (11/10/2018).
532
La salvaguarda del Estado de Derecho en la UE ■
35
Caso Zambrano C-C-34/09 ECLI: EU: C: 2011:124, párrs. 41-42.
36
Autores originales de esta propuesta Von Bogdandy, Bogdanowicz, Canor, Taborowski,
Schmidt (2018).
37
Propuesta original de muller (2014).
533
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
38
Decisión (UE) 2017/2269 del Consejo por la que se establece un marco plurianual para la Agencia
de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en el período 2018-2022, disponible en: https://eur-
lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2269 (11/10/2018).
39
Punto 8 o) Resolución 2014, establecer un nuevo mecanismo de Copenhague que garantice el
respeto, la protección y la promoción de los derechos fundamentales y los valores de la Unión a que se
refieren el artículo 2 del Tratado UE y la Carta de los Derechos Fundamentales.
40
Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de diciembre de 2012, sobre la situación de los dere-
chos fundamentales en la Unión Europea, punto 21, disponible en: http://www.europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0500+0+DOC+XML+V0//ES (10/11/2018).
41
En el mismo sentido la Resolución del Parlamento sobre la situación de los derechos fundamen-
tales en la UE anteriormente citada, punto 31.
42
Artículo 8 del Estatuto del Consejo de Europa.
534
La salvaguarda del Estado de Derecho en la UE ■
6. BIBLIOGRAFÍA
Baratta, R., (2016), Rule of Law “Dialogues” Within the EU: A Legal Assessment,
Hague Journal on the Rule of Law, Vol. 8, Issue 2, pp. 357-372.
Besselink, L., (2017), The Bite, the Bark, and the Howl Article 7 TEU and the Rule
of Law Initiatives, en VV. AA., The Enforcement of EU Law and Values: Ensu-
ring Member States’ Compliance, Oxford University Press, Oxford, pp. 128‑144.
Carrera, S., Faure, A. (2010), L’affaire des Roms. A Challenge to the EU’s Area of
Freedom, Security and Justice, CEPS, BRUSELAS, p.17, https://www.ceps.eu/
43
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, disponible en: https://www.
conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/espagnol/es_ddhc.pdf (03/10/2019).
535
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
ceps-publications/laffaire-des-roms-challenge-eus-area-freedom-security-and-
justice/ (10/11/2018).
Carrera, S., Guild, E., Hernanz, N., (2013), The Triangular Relationship between
Fundamental Rights, Democracy and the Rule of Law in the EU Towards an EU
Copenhagen Mechanism, CEPS, https://www.ceps.eu/ceps-publications/trian-
gular-relationship-between-fundamental-rights-democracy-and-rule-law-eu-
towards-eu/ (10/11/2018).
Closa, C., Kochenov, D., HH Weiler, J., (2014), Reinforcing Rule of Law Oversight
in the European Union, RSCAS 2014/25, EUI WP, https://cadmus.eui.eu/bits-
tream/handle/1814/30117/RSCAS_2014_25_FINAL.pdf?sequence=3
(10/11/2018).
De Schutter, O., (2017), Infringement Proceedings as a tool for the Enforcement of
Fundamental Rights in the European Union, Open Society European Policy Ins-
titute, https://www.opensocietyfoundations.org/publications/infringement-pro-
ceedings-tool-enforcement-fundamental-rights-european-union (10/11/2018).
Debate en verfassungblog de diferentes autores: https://verfassungsblog.de/category/
themen/after-celmer/ (10/11/2018).
Gormley, L. W., (2017), Infringement Proceedings en The Enforcement of EU Law
and Values: Ensuring Member States’ Compliance, Oxford University Press,
Oxford, pp.65-78.
Halmai, G., (2018), The possibility and desirability of economic sanction: Rule of
law conditionality requirements against illiberal EU Member States EUI WP
2018/06, https://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/51644/LAW_2018_06.
pdf?sequence=1&isAllowed=y(10/11/2018).
Kochenov, D., (2015), Biting Intergovernmentalism: The Case for the Reinvention of
Article 259 TFEU to Make It a Viable Rule of Law Enforcement Tool, Hague J
Rule Law, Issue 2, pp.153–174.
López Aguilar, J. F., (2016), El caso de Polonia en la UE: retrocesos democráticos
y del Estado de Derecho y «dilema de Copenhague», Teoría y Realidad consti-
tucional, Núm.38, pp.101-142.
Lucas Verdú, P. (2009), Sobre los valores, Teoría y Realidad Constitucional,
Núm. 23, págs. 117-132.
Moxham, L., Stefanelli, J., (2013), Safeguarding the Rule of Law, Democracy and
Fundamental Rights: A Monitoring Model for the European Union, Bingham
Centre for the Rule of Law, https://www.biicl.org/files/6758_main_re-
port_15_11_2013_commission_consultation.pdf (10/11/2018).
Müller, J., (2014), The EU As A Militant Democracy, Or: Are There Limits To
Constitutional Mutations Within EU Member States?, Revista de Estudios Polí-
ticos, Núm. 165, pp.141-162.
Nagy, C. I., (2017), Do European Union Member States Have to Respect Human
Rights? The Application of the European Union’s “Federal Bill of Rights” to
536
La salvaguarda del Estado de Derecho en la UE ■
Member States, Indiana International & Comparative Law Review, Vol. 27,
Issue 1, pp. 1-13.
Oliver, P., Stefanelli, J., (2016), Strengthening the Rule of Law in the EU: The
Council’s Inaction, Journal of Common Market Studies, Vol. 54. Issue 5,
pp. 1075‑1084.
Ovadek, M., (2018), The rule of law in the EU: many ways forward but only one way
to stand still?, Journal of European Integration, vol. 40, Issue 4, pp. 495-503.
Pech, L. (2009), The Rule of Law as a Constitutional Principle of the European
Union, Jean Monnet Working Paper 04/09, New York, http://jeanmonnetpro-
gram.org/wp-content/uploads/2014/12/090401.pdf (10/11/2018).
— (2010), “A Union Founded on the Rule of Law”: Meaning and Reality of the
Rule of Law as a Constitutional Principle of EU Law, European Constitutional
Law Review, Vol. 6, Issue 3, pp. 359-396.
Pech, L., Scheppele, K., (2017), Illiberalism Within: Rule of Law Backsliding in the
EU, Cambridge Yearbook of European Legal Studies. Vol. 19, pp. 3-47.
Pinelli, C., (2012), Protecting the fundamentals: article 7 of the Treaty on the Euro-
pean Union and beyond, Foundation for European Progressive Studies.
Sadurski, W., (2010), Adding Bite to a Bark: The Story of Article 7, E. U. Enlargement,
and Jörg Haider, Columbia Journal of European Law, Vol.16, Issue 3, pp. 385‑426.
Sarmiento, D., (2018), Interim Revolutions, disponible en https://verfassungsblog.
de/interim-revolutions/ (10/11/2018).
Scheppele, K., (2016), Enforcing the Basic Principles of EU Law through Systemic
Infringement Actions en Reinforcing rule of law oversight in the European
Union, Cambridge University Press, Cambridge, pp. 105‑132.
— (2016), Can Poland be Sanctioned by the EU? Not Unless Hungary is Sanctio-
ned Too, disponible en https://verfassungsblog.de/can-poland-be-sanctioned-
by-the-eu-not-unless-hungary-is-sanctioned-too/ (11/10/2018).
Schmidt, M., Bogdanowicz, P., (2018), The Infringement Procedure in the Rule Of
Law Crisis: How to Make Effective Use of Article 258 TFEU, Common Market
Law Review, Vol. 55, pp. 1061–1100.
Šelin, J., Bond, I., Dolan, C., (2017), Can EU funds promote the rule of law in Eu-
rope?, Centre for European Reform.
Szente, Z., (2017), Challenging the Basic Values – Problems in the Rule of Law in
Hungary and the Failure of the EU to Tackle Them, en The Enforcement of EU
Law and Values: Ensuring Member States’ Compliance, Oxford University
Press, Oxford, pp. 456-475.
Toggenburg, G., (2013), Fundamental Rights and the European Union: How Does
and How Should the EU Agency for Fundamental Rights Relate to the EU Char-
ter of Fundamental Rights?, SSRN Electronic Journal.
Von Bogdandy, A., Antpöhler, C., Ioannidis, M., (2017), Protecting EU values
Reverse Solange and the Rule of Law Framework en The Enforcement of EU
537
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
538
LA CRISIS DEL ESTADO DE DERECHO EN LA UNIÓN
EUROPEA: PROPUESTAS PARA SU DEFENSA
1. INTRODUCCIÓN
1
Se puede advertir una tendencia autoritaria y nacionalista en muy diferentes puntos del territorio
europeo, y no solo en el este. No obstante, la diferencia radica en que en los casos de Hungría y Polonia
–que serán únicamente los Estados miembros objeto de nuestro estudio– las amenazas al Estado de Dere-
cho han adquirido un carácter sistémico y, en consecuencia, han desencadenado una intervención europea
a efectos de reencauzar sendas crisis.
2
Los valores de la Unión Europea aparecen recogidos actualmente en el artículo 2 del Tratado de la
Unión Europea (TUE). Desde un primer momento, es preciso aclarar una cuestión terminológica. Existe
539
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
una opinión generalizada sobre la confusión que genera el uso del término «valores» al que se refieren los
autores de los Tratados en su versión vigente. En este sentido, se ha afirmado que, desde un punto de vista
técnico-jurídico, son sencillamente principios, y no valores. A los efectos de esta redacción, utilizaremos
los términos principios y valores indistintamente para referirnos a los contemplados en el artículo 2 TUE.
Sobre esta polémica, vid. Pech (2010, 366).
3
Para una mayor elaboración sobre la incidencia de la crisis del Estado de Derecho en el conjunto
de la Unión Europea, vid. Closa (2016, 18-19).
4
Discurso del Estado de la Unión de 11 de septiembre de 2013, pronunciado por el Presidente de la
Comisión Europea J. M. Durão Barroso, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_en.htm.
540
La crisis del Estado de Derecho en la Unión Europea: propuestas... ■
5
Kochenov (2017, 3).
6
Vid. Weiler (2012).
7
Kochenov (2017a, 3).
8
Vid. Kochenov (2017b).
9
Vid. Kochenov, Pech, Scheppele (2018).
541
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
10
Se trataba del artículo 44 del borrador del Treaty Establishing the European Union, también co-
nocido como borrador Spinelli. Vid. Bulletin of the European Communities, February 1984, no. 2.
11
Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Copenhague de 21-22 de junio de 1993, SN
180/1/93 REV 1, p.14.
12
Vid. Informe final de Grupo de Reflexión, Parte I, Messina-Bruselas 2 de junio-5 de diciembre de
1995, accesible en http://www.europarl.europa.eu/enlargement/cu/agreements/reflex2_en.htm. Traduc-
ción propia.
13
Sadurski (2010, 5).
542
La crisis del Estado de Derecho en la Unión Europea: propuestas... ■
14
Vid. Informe final de Grupo de Reflexión, Parte II, punto 33, Messina-Bruselas 2 de junio-5 de di-
ciembre de 1995, accesible en http://www.europarl.europa.eu/enlargement/cu/agreements/reflex4_en.htm.
15
Sadurski (2010, 2).
16
De Witte y Toggenburg (2004, 59).
543
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
17
A diferencia de lo que sucede en el ámbito del Derecho de la Unión Europea, el Consejo de Euro-
pa dispone de un mecanismo similar al artículo 7 TUE (artículo 8 del Estatuto del Consejo de Europa)
cuyo ámbito de aplicación prevé no sólo una sanción consistente en la suspensión del derecho de represen-
tación de un Estado miembro que infrinja gravemente el principio del Estado de Derecho, sino también,
en su caso, la expulsión del Estado de la organización internacional. Hungría y Polonia son Estados miem-
bros del Consejo de Europa y, por tanto, son susceptibles de ser sometidos a este proceso de sanción,
aunque lo cierto es que, por el momento, no ha sido activado nunca en la historia del Consejo de Europa.
Sin perjuicio de apuntar este posible escenario teórico, admitimos que rebasa el ámbito de este estudio que
se limita al Derecho de la Unión Europea.
18
Vid. Art. 4.3 del Tratado de Adhesión de Bulgaria y Rumanía a la Unión Europea y los artículos
37 y 38 del Acta de Adhesión de Bulgaria y Rumanía a la Unión Europea.
544
La crisis del Estado de Derecho en la Unión Europea: propuestas... ■
19
Sobre la cronología de la crisis en Hungría, vid. Scheppele, Pech (2018); Informe de la Federa-
ción Internacional de Derechos Humanos (FIDH), núm. 684a, noviembre 2016; Resolución del Parlamen-
to europeo sobre la situación en Hungría, 17 de mayo de 2017, (2017/2656(RSP)).
20
«In order to be capable of achieving this, in 2010, and especially these days, we had to make a
statement that (…) was also categorised as blasphemy by the liberal world. We had to state that a demo-
cracy does not necessarily have to be liberal. Just because a state is not liberal, it can still be a democracy.»
Discurso del primer ministro Viktor Orbán en el Bálványos Summer Open University and Student Camp,
26 de julio de 2014, texto completo en la página web oficial del gobierno de Hungría: http://www.kor-
many.hu/en/the-prime-minister/the-prime-minister-s-speeches/prime-minister-viktor-orban-s-speech-at-
the-25th-balvanyos-summer-free-university-and-student-camp.
545
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
21
Para un estudio pormenorizado de los antecedentes que han motivado la reacción de las autorida-
des europeas en el caso polaco, vid. Scheppele (2015a).
22
Recomendación de la Comisión Europea de 27 de julio de 2016 sobre el Estado de Derecho en
Polonia, 2016/1374 (Primera Recomendación); Recomendación de la Comisión Europea de 21 de diciem-
bre de 2016, 2016/146 (Segunda Recomendación); Recomendación de la Comisión Europea de 26 de julio
de 2017, 2017/1520 (Tercera Recomendación); Recomendación de la Comisión Europea de 20 de diciem-
bre de 2017, 2018/103 (Cuarta Recomendación).
23
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de 11 de marzo de 2014, COM
(2014) 158 final, Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho.
24
Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la constatación de un riesgo claro de violación
grave del Estado de Derecho por parte de la República de Polonia, 20 de diciembre de 2017, COM(2017)
835 final.
25
Resolución del Parlamento Europeo por la que se propone al Consejo que constate la existencia
de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de los valores en los que se fundamenta la
546
La crisis del Estado de Derecho en la Unión Europea: propuestas... ■
547
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
26
Respecto de las diversas propuestas para resolver la crisis, simplemente precisar que es común
observar que muchas de ellas exigirían una reforma de los Tratados. Esto supone una dificultad añadida en
tanto que una reforma de los Tratados requiere de nuevo de la unanimidad de los Estados miembros, por lo
que aquellos que están en el punto de mira del artículo 7 TUE no serían ajenos a las implicaciones que po-
dría tener su voto positivo a esos cambios y, previsiblemente, bloquearían también estas posibles iniciativas.
27
Sobre la teoría de las «violaciones generales y persistentes», vid. Lenaerts, Maselis, Gutman,
(2015, 166-167).
28
La referencia por excelencia en esta materia es la sentencia Comisión c. Irlanda por la que decla-
ra responsable a la República de Irlanda por violaciones de carácter general y persistente en la aplicación
de una Directiva sobre tratamiento de residuos en base a las irregularidades comprobadas en la suma de
doce violaciones individuales, que alertaban sobre una inaplicación general de la citada Directiva. Vid.
STJUE de 26 de abril de 2005, asunto Comisión c. Irlanda, C-494/01.
29
Vid., inter alia, STJUE de 6 de noviembre de 2012, asunto Comisión c. Hungría, C-288/12, sobre
la adopción de un régimen nacional que obliga a cesar en su actividad profesional a los jueces, fiscales y
notarios que han alcanzado la edad de 62 años y entraña una diferencia de trato por motivos de edad;
STJUE de 8 de abril de 2014, asunto Comisión c. Hungría, C-288/12, relativa a la protección de las perso-
548
La crisis del Estado de Derecho en la Unión Europea: propuestas... ■
tegia global que permita responder a un problema estructural y es por ello que
es imprescindible acudir al recurso de las infracciones sistémicas que posibili-
tará hacer frente al problema en su conjunto 30. Sólo una declaración de viola-
ción general –que podría articularse como infracción del artículo 2 TUE o del
artículo 4.3 TUE (principio de cooperación leal)– permitiría un cumplimiento
que atendiera a una reparación global del Estado de Derecho y, por tanto, no se
limitaría a subsanar concretas violaciones individuales. Si la intervención del
Tribunal de Justicia en aplicación de la estrategia de infracciones sistémicas
desembocase en una sentencia condenatoria y no tuviera frutos la labor de
obtener el cumplimiento de la resolución judicial en fase voluntaria, se proce-
dería a la fase ejecutiva en los términos previstos en el artículo 260 TFUE. En
virtud de este precepto, sería posible imponer una suma a tanto alzado o una
multa coercitiva adaptada a las circunstancias y que en estos casos son a todas
luces muy gravosas para los intereses de la Unión 31.
Las sanciones pecuniarias imponibles en el marco de la acción por in-
cumplimiento nos llevan a otras sanciones financieras por una vía alternativa y
complementaria como es la suspensión o congelación de fondos 32. La finali-
dad esencial es condicionar el reparto de fondos europeos al respeto y cumpli-
miento del Estado de Derecho. La idea de la condicionalidad no es en absoluto
novedosa en esta parcela del Derecho de la Unión y consiste en «la adopción
por parte de los gobiernos y los actores privados de un comportamiento prefi-
jado al que se condiciona el acceso a un beneficio prometido por la Unión
Europea» 33. La imposición de este condicionamiento se justifica en que «la
observancia de los valores fundamentales constituye una condición previa in-
dispensable para la buena gestión financiera y la eficacia de la financiación de
la Unión» 34. En otras palabras, un Estado miembro que no observe un compor-
nas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, al
poner fin antes de tiempo al mandato de la autoridad de control de la protección de datos personales.
30
Para una explicación más detallada sobre los pormenores de la acción por infracciones sistémicas
al Estado de Derecho y sus repercusiones en el contexto de la crisis del Estado de Derecho en Europa, vid.
Scheppele (2016b).
31
Se ha defendido que a diferencia de los Estados, la Unión carece de mecanismos para recurrir a la
fuerza para la imposición de sentencias en caso de desobediencia (artículos 280 y 299 TFUE), de modo
que Hungría y Polonia podrían llegar a adoptar la posición extrema de no cumplir con las citadas multas
coercitivas o a tanto alzado. Esta apreciación refuerza la pertinencia de indagar sobre mecanismos alterna-
tivos que los disuadan de incumplir los principios comunes. Vid. Editorial de Verfassungsblog de 1 de
septiembre de 2018, https://verfassungsblog.de/now-let-him-enforce-it/.
32
Es posible que la suspensión o congelación de fondos se efectúe en aplicación del artículo 260
TFUE dada la generalidad de los términos en que se expresa la norma. No obstante, en este punto nos re-
feriremos a la suspensión o congelación de fondos como medida autónoma al margen de la acción por
incumplimiento. Sobre el particular, vid. Scheppele (2017c).
33
Vita (2016, 116).
34
Comunicación de la Comisión europea de 14 de febrero de 2018, COM(2018) 98 final.
549
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
35
Algunos autores han dudado de la posibilidad de suspender o congelar el pago de los fondos, vid.
Halmai (2018,19).
36
Artículo 260.2 TFUE: «Si la Comisión estimare que el Estado miembro afectado no ha adoptado
las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal, podrá someter el asunto al Tribunal
de Justicia de la Unión Europea, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus
observaciones. La Comisión indicará el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que deba
ser pagada por el Estado miembro afectado y que considere adaptado a las circunstancias.
Si el Tribunal declarare que el Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia, podría impo-
nerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva.
Este procedimiento se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 259».
37
Scheppele (2016b, 130-131).
38
Ibid.
550
La crisis del Estado de Derecho en la Unión Europea: propuestas... ■
5. CONCLUSIONES
39
Para un razonamiento desarrollado sobre la fundamentación de la suspensión de los fondos, vid.
Scheppele y Kelemen (2018).
40
Propuesta de Reglamento al Parlamento y al Consejo sobre la protección del presupuesto de la
Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho de 2 de mayo de 2018, COM(2018)
324 final.
41
Polonia es el mayor receptor de fondos en términos absolutos (86.000 millones €), mientras Hun-
gría es el mayor receptor en términos relativos tomando como referencia la inversión per cápita, vid.
https://cohesiondata.ec.europa.eu/, citado por Scheppele y Pech (2017c, 44).
551
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
senso básico de actuación conjunta entre los países ribereños–. Esta situación
actual plagada de dificilísimos retos y de incertidumbre sobre el devenir de la
integración europea no nos debería llevar a infravalorar la crisis del Estado de
Derecho, que dirige sus ataques contra los cimientos más básicos del proyecto
común. Otro factor que pone de manifiesto el riesgo y las series implicaciones
de esta crisis es que empiezan a advertirse indicios sobre la posibilidad de que
se extienda más allá de un par de Estados miembros. Existe un fenómeno glo-
bal por el que los partidos políticos que abogan por estas tesis nacionalistas y
populistas están obteniendo cada vez mayores apoyos y, desafortunadamente,
dicho fenómeno se está extiendo igualmente en numerosos países europeos.
Las críticas a la gestión de esta crisis han sido un lugar común en los
debates sobre la actualidad de la política europea. Es necesario actuar con de-
terminación y creatividad a los efectos de impulsar nuevas iniciativas por par-
te de las instituciones europeas, y no sólo de la Comisión, que permitan poner
fin a las serias y persistentes violaciones de los principios democráticos más
básicos. Sólo así será posible reestabilizar los Estados afectados de acuerdo
con los parámetros exigibles a cualquier Estado de Derecho. A raíz de estas
circunstancias, por un lado, hemos ofrecido una visión crítica de la interven-
ción de las autoridades europeas en esta crisis. Por otro, se han planteado dos
posibles propuestas de acción simultánea que presentan la bondad de ser rea-
lizables sin necesidad de reformas de los Tratados, aplicables en el corto plazo
y de gran impacto sobre los comportamientos renuentes de los Estados en
abierta inobservancia del Estado de Derecho.
6. BIBLIOGRAFÍA
552
La crisis del Estado de Derecho en la Unión Europea: propuestas... ■
— (2017b), The EU and the Rule of Law – Naiveté or a Grand Design?, en Adams,
M.; Hirsch Ballin, E. y Meuwese, A. (eds.), Constitutionalism and the Rule of
Law: Bridging Idealism and Realism, Cambridge University Press, Cambridge.
Kochenov, D.; Pech, L.; Scheppele, K. L. (2018), The European Commission’s
Activation of Article 7: Better Late than Never?, Verfassungsblog, https://verfas-
sungsblog.de/the-european-commissions-activation-of-article-7-better-late-
than-never/.
Happold, M. (2000), Fourteen Against One: the EU Member State’s response to Free-
dom Party participation in the Austrian Government, International & Compara-
tive Law Quaterly, núm. 49, vól. 3.
Lenaerts, K.; Maselis, I; Gutman, K. (2015), EU Procedural Law, Oxford Univer-
sity Press, Oxford.
Pech, L. (2010), A Union Founded on the Rule of Law»: Meaning and Reality of the
Rule of Law as a Constitutional Principle of EU Law, European Constitutional
Law Review, núm. 6, vól. 3.
Sadurski, W. (2010), Adding Bite to a Bark: A Story of Article 7, the EU Enlarge-
ment, and Jörg Haider, Legal Studies Research Paper, Sidney Law School, núm.
10/01, Sydney.
Sadurski, W.; Czarnota, Adam W.; Krygier, M. (2016), Spreading democracy and
the Rule of Law?, Springer, Dordrecht.
Scheppele, K. L. (2015a), Understanding Hungary’s Constitutional Revolution, en
Von Bogdandy, A. y Sonnevend, P., Constitutional Crisis in the European Cons-
titutional Area: Theory, Law and Politics in Hungary and Romania, Hart Publis-
hing, Oxford.
— (2016b), Enforcing the Basic Principles of EU Law through Systemic Infringe-
ment Actions, en Closa, C. y Kochenov, D. (eds.), Reinforcing the Rule of Law
Oversight in the European Union, Cambridge University Press, Cambridge.
— (2017c), Illiberalism Within: Rule of Law Backsliding in the EU, Cambridge
Yearbook of European Legal Studies, núm. 19, Cambridge.
— (2018d), Why Poland and not Hungary, Verfassungsblog, https://verfassungs-
blog.de/why-poland-and-not-hungary/.
Scheppele, K. L. y Kelemen, D. (2018), How to Stop Funding Autocracy in the EU,
Verfassungsblog, https://verfassungsblog.de/how-to-stop-funding-autocracy-in-
the-eu/.
Scheppele, K. L. y Pech, L. (2017), Poland and the European Commission (Part I,
Part II y Part III), Verfassungsblog, 2017, https://verfassungsblog.de/poland-
and-the-european-commission-part-i-a-dialogue-of-the-deaf/.
Vita, V. (2017), Revisiting the Dominant Discourse on Conditionality in the EU: The
Case of EU Spending Conditionality, Cambridge Yearbook of European Legal
Studies, núm. 19, Cambridge.
553
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
554
LA DEFENSA DEL ESTADO DE DERECHO
EN LA UNIÓN EUROPEA. UNA VALORACIÓN
CON MOTIVO DE LA CRISIS POLACA
*
Investigador predoctoral FPU en Derecho Constitucional.
555
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
1
El Estado de Derecho, serviría, según Weber (2008, 58), como puente de unión de toda Europa: «el
principio del Estado de Derecho, en sus elementos fundamentales, se puede considerar como un «patrimo-
nio» del Estado constitucional tanto en los Estados de la Europa Occidental como en los nuevos Estados
constitucionales del Centro y del Este europeo».
2
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo. Un nuevo marco de la UE para
reforzar el Estado de Derecho., Código Celex 52014DC0158, recuperado de: https://eur-lex.europa.eu/
legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:52014DC0158&qid=1548405136836. En adelante, Marco del Esta-
do de Derecho.
556
La defensa del Estado de Derecho en la Unión Europea... ■
nario) a su vigencia y plena eficacia (López Aguilar, 2016, 107). Esta para-
doja se agudiza si tenemos en cuenta que no es posible la expulsión, por
ningún motivo, de un EM 3.
Impulsada por la realidad política, la UE ha intentado solventar progresi-
vamente el dilema de Copenhague a través de tres vías de distinta naturaleza:
judicial, convencional y política. Estos mecanismos no son excluyentes ni in-
terdependientes: como recuerdan von Bogdandy e Ioannidis (2014, 29), un
procedimiento diseñado por los Tratados para abordar un problema específico
no excluye la aplicación de otros posibles instrumentos que tengan la misma
finalidad.
3
En cambio, el art. 8 del Estatuto del Consejo de Europa, de 5 de mayo de 1949, prevé, como san-
ción última a la infracción de los valores del art. 3, el cese del Estado en el Consejo por decisión del Co-
mité de Ministros. El mecanismo sólo se activó durante la Dictadura de los Coroneles de Grecia
(1967‑1974), pero este país se retiró antes de ser expulsado.
557
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
4
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el artículo 7 del Tratado
de la Unión Europea. Respeto y promoción de los valores en los que está basada la Unión., Código Celex
52003DC0606, recuperado de: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:52003DC0
606&qid=1548406069423.
5
Vid. arts. 4.4 y 44. Resolution on the draft Treaty establishing the European Union, DO C 77 de
19.3.1984, pp. 33-52.
558
La defensa del Estado de Derecho en la Unión Europea... ■
6
Apartado 1 del artículo F del TUE (que se convertiría en el art. 6 con la renumeración efectuada
por el anexo) tras la modificación introducida por el art. 1.8).a) de dicho tratado.
7
Nuevo artículo F.1 TUE (que, con la renumeración, sería el art. 7), tras la modificación introducida
por el art. 1.9) del Tratado de Ámsterdam.
8
El EM afectado no se tiene en cuenta para el cálculo de esta tercera parte (art. 354 TFUE).
9
El Parlamento Europeo –PE– debe pronunciarse por mayoría de dos tercios de los votos emitidos
que represente la mayoría de los miembros que lo componen (art. 354 TFUE).
10
En esta votación la abstención de los EEMM presentes o representados no obsta a la adopción de
decisiones y, además, el miembro del Consejo Europeo o del Consejo que represente al EM afectado no
participa en ninguna de las votaciones contempladas en el art. 7 TUE (art. 354 TFUE).
11
Según los autores, «el Estado de Derecho resulta amenazado cuando un número significativo de
actores sociales dejan de confiar en las instituciones públicas para asegurar, por ejemplo, el cumplimiento
efectivo de un contrato o que las empresas respeten las normas tributarias, laborales o medioambientales»
(von Bogdandy e Ioannidis, 2014, 36). Este carácter sistémico, referido a la cantidad y gravedad de los
hechos, diferenciaría, según Pérez Bernárdez (2016, 68), el caso polaco del húngaro.
12
La mayoría cualificada se calcula de conformidad con el art. 238.3.b) TFUE, al que remite el
art. 354 TFUE: voto favorable de un mínimo del 72% de los miembros del Consejo que represente a
EEMM participantes que reúnan como mínimo el 65% de la población de dichos Estados.
13
Si la propuesta procede de la CE o del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad, la mayoría cualificada no se definirá conforme al art. 238.3.b) TFUE, sino conforme
al art. 238.3.a) TFUE (ex art. 354 TFUE): voto favorable de un mínimo del 55% de los miembros del
Consejo que represente a EEMM participantes que reúnan como mínimo el 65% de la población de dichos
Estados, con una posible minoría de bloqueo compuesta al menos por el número mínimo de miembros del
Consejo que represente más del 35% de la población de los EEMM participantes, más un miembro.
559
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
14
Vid. nota a pie de página 13.
15
Reuters (2 de febrero de 2000). El pensamiento de Haider. El País. Recuperado de: https://elpais.
com/diario/2000/02/02/internacional/949446002_850215.html.
16
Resolución del Parlamento Europeo sobre el resultado de las elecciones legislativas celebra-
das en Austria y la propuesta de formar una coalición gubernamental entre el ÖVP (Partido Popular
de Austria) y el FPÖ (Partido Liberal de Austria), 3 de febrero de 2000, DO C 309 de 27.10.2000,
pp. 87-88.
17
El 12 de julio de 2000 el presidente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos designó un co-
mité de sabios para la redacción de un informe sobre la situación de la democracia austríaca y la evolución
del FPÖ. El comité lo componían Martti Ahtisaari, ex presidente de Finlandia; Jochen Abr. Frowein, di-
rector del Instituto Max Planck de Derecho Público; y Marcelino Oreja, ex ministro de asuntos exteriores
560
La defensa del Estado de Derecho en la Unión Europea... ■
561
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
25
Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de septiembre de 2018, sobre una propuesta en la
que solicita al Consejo que, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, del Tratado de la Unión
Europea, constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de los va-
lores en los que se fundamenta la Unión, recuperado de: http://www.europarl.europa.eu/sides/ge-
t D o c . d o ? p u b R e f = - / / E P / / T E X T + TA + P 8 - TA - 2 0 1 8 - 0 3 4 0 + 0 + D O C + X M L + V 0 / /
ES&language=ES#BKMD-10. La audiencia a Hungría exigida por el art. 7.1 TUE se produjo en la
reunión del Consejo de 11 de diciembre de 2018. Outcome of the Council Meeting. 3663rd Council
meeting. Generals Affairs. Bruselas, 11 de diciembre de 2018, p. 5, recuperado de: https://www.
consilium.europa.eu/media/37938/st15396-en18vf.pdf.
26
El 20 de marzo de 2019 el Partido Popular Europeo suspendió sine die los derechos de FIDESZ
al voto, a la asistencia a congresos y a la proposición de candidatos para los cargos del partido.
27
Referencia en nota a pie de página 2. Con posterioridad al Marco la Comisión ha realizado
diferentes propuestas relativas a la defensa del Estado de Derecho alternativas al art. 7 TUE. En este
sentido, en la actualidad está tramitándose una propuesta de Reglamento sobre la protección del pre-
supuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados
miembros (Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la protección del
presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados
miembros, Código Celex 52018PC0324, recuperado de: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/
TXT/?qid=1548405506528&uri=CELEX:52018PC0324). Según la propuesta de la CE, si ésta consi-
dera que se produce una «deficiencia generalizada del Estado de Derecho» en un EM presentará,
previa audiencia al mismo, una propuesta de acto de ejecución cuya adopción final corresponderá al
Consejo por mayoría cualificada. Entre las medidas previstas se encuentra la suspensión de pagos y
programas o la prohibición de contraer nuevos compromisos jurídicos. Debe advertirse, sin embargo,
que el Reglamento no concibe la congelación de fondos como una sanción al EM por su violación del
Estado de Derecho, sino como un simple mecanismo de protección del presupuesto de la Unión (art.
1). El PE ha propuesto la incorporación de tres modificaciones sustanciales: incluir entre las «defi-
ciencias generalizadas del Estado de Derecho» la afectación o amenaza a los principios de buena
gestión financiera o a la protección de los intereses financieros de la Unión, crear un grupo de exper-
tos independientes en Derecho constitucional y asuntos financieros y presupuestarios que deberá
evaluar anualmente la situación en todos los EEMM, y atribuir la adopción de la decisión final a la
CE en vez de al Consejo (Resolución legislativa del Parlamento Europeo, de 4 de abril de 2019, sobre
la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la protección del presupues-
to de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros,
recuperado de: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=EP: P8_TA(2019)0349). La
adopción final de este instrumento, en la que interviene el Consejo, dependerá de la postura que
adopten Polonia y Hungría, contra los que se han iniciado sendos procedimientos del art. 7.1 TUE.
Por otra parte, en abril de 2019 la Comisión abrió un proceso de reflexión sobre los instrumentos
existentes para la defensa del Estado de Derecho en la Unión y las posibles futuras acciones de me-
jora, articulado en torno a tres pilares: la mejor promoción, la prevención temprana y la respuesta
adaptada. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo.
Reforzar en mayor medida el Estado de Derecho en la Unión. Situación y posibles próximas etapas.,
Código Celex 52019DC0163, recuperado de: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/
TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0163. La Comisión hizo públicos los resultados de este debate en
julio de 2019: entre otras acciones de fomento y cooperación, propuso la promoción de una cultura
común europea del Estado de Derecho a través de un acto anual de diálogo con la sociedad civil y la
creación de un ciclo de revisión del Estado de Derecho que incluya un informe anual sobre la situa-
ción del Estado de Derecho en cada uno de los EEMM. Comunicación de la Comisión al Parlamento
562
La defensa del Estado de Derecho en la Unión Europea... ■
Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las
Regiones. Refuerzo del Estado de Derecho en la Unión. Propuesta de actuación., Código Celex
52019DC0343, recuperado de: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=COM:2019:343:
FIN.
28
Servicio jurídico del Consejo de la Unión Europea. Dictamen 10296/14, de 27 de mayo de 2014,
recuperado de: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10296-2014-INIT/en/pdf.
29
En la primera vuelta (10 de mayo), Andrzej Duda consiguió el 34,76%% de los votos, mientras
que en la segunda vuelta (24 de mayo) alcanzó el 51’55%. Las elecciones legislativas del 25 de octubre
concedieron al PiS un 37’6% de los votos y 235 de 460 escaños en el Sejm (cámara baja del parlamento
563
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
polaco), convirtiendo a Beata Szydlo en primera ministra del país (sucedida en diciembre de 2017 por
Mateusz Morawiecki).
30
Son también polémicas las reformas en materia de pluralidad informativa, función pública, el
Ministerio Fiscal, la Escuela Nacional de la Judicatura, la policía, el Defensor del Pueblo y la lucha contra
el terrorismo.
31
El 8 de octubre de 2015, el Sejm de la VII legislatura designó a las cinco personas que debían
ser nombradas jueces del TC: tres correspondían a las vacantes que se producirían al final de la legisla-
tura y dos a las que devendrían en la siguiente. No obstante, el nuevo Sejm de la VIII legislatura aprobó
una modificación de la Ley del TC que contemplaba la posibilidad de anular los cinco nombramientos
efectuados por el Sejm saliente y designó a cinco nuevos jueces. Tanto el nombramiento efectuado por
el Sejm saliente como el realizado por el nuevo fueron sometidos al TC, que declaró (Trybunał Kons-
tytucyjny, sentencias K 34/15, de 3 de diciembre de 2015 y K 35/15, de 9 de diciembre de 2015) que el
Sejm de la VII legislatura carecía de base jurídica para nombrar a los dos jueces que habrían de suplir
las vacantes que se producirían en la siguiente legislatura, aunque admitió la validez de los otros tres
jueces y conminó al presidente de la república a tomarles juramento, lo que nunca sucedió. Además,
afirmó que, de los cinco nombramientos efectuados por el nuevo Sejm, sólo los dos correspondientes a
las vacantes de la VIII legislatura estaban efectuados correctamente. El Sejm respondió mediante una
modificación del procedimiento de nombramiento del presidente del TC y la creación de una nueva
presidencia en funciones, cuya titular admitió la toma de posesión de los tres magistrados designados
ilegalmente en diciembre de 2015.
32
Trybunał Konstytucyjny. Sentencia K 47/15, de 9 de marzo de 2016.
564
La defensa del Estado de Derecho en la Unión Europea... ■
En 2017 el gobierno polaco llevó a cabo una reforma global del poder judi-
cial que amenazó la independencia judicial del país, a través, fundamentalmente,
de tres leyes: la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios 33 habilitó al
Ministro de Justicia para cesar, durante los seis meses siguientes a su entrada en
vigor y sin necesidad de justificación, a los presidentes y vicepresidentes de tribu-
nales ordinarios 34. Asimismo, redujo la edad de jubilación de 67 a 65 años para los
jueces y de 67 a 60 años para las juezas, delegando en el Ministro de Justicia la
facultad de prorrogar los mandatos hasta los 70 años conforme a unos criterios
imprecisos. La Ley del Consejo Nacional del Poder Judicial 35 impuso el cese pre-
maturo de todos los miembros de este órgano, encargado de garantizar la indepen-
dencia de los jueces y tribunales (art. 186.1 de la Constitución), y otorgó la facultad
de nombramiento al Sejm, frente al tradicional método de elección por parte de los
propios jueces. Finalmente, la Ley del Tribunal Supremo 36 redujo la edad de jubi-
lación de sus jueces de 70 a 65 años, incluyendo a los que estaban ejerciendo el
cargo a la fecha de su entrada en vigor, lo que provocaría la jubilación de 27 de
sus 72 miembros 37. Los nuevos integrantes del Tribunal Supremo serían nombra-
dos por el presidente de la república por recomendación del CNPJ en su nueva
composición. Los jueces afectados por la reducción de la edad de jubilación po-
dían solicitar una prórroga de su mandato al presidente de la república, quien, de
forma discrecional, podía conceder hasta dos prórrogas de tres años cada una.
33
Ley por la que se modifica la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios, aprobada por el
Senado el 15 de julio de 2017.
34
Transcurridos los seis meses, se reconoce la posibilidad de bloqueo por parte del Consejo Nacional
del Poder Judicial –CNPJ– y la facultad del Ministro de Justicia de nombrar a los presidentes de tribunal.
35
Ley por la que se modifica la Ley del Consejo Nacional del Poder Judicial y otras leyes, aprobada
por el Senado el 15 de diciembre de 2017.
36
Ley del Tribunal Supremo, aprobada por el Senado el 15 de diciembre de 2017.
37
Entre los afectados por las jubilaciones se encontraba la presidenta primera del Tribunal Supremo,
Małgorzata Gersdorf, pues, aunque su mandato expiraba en 2020, cumplió 65 años en noviembre de 2017.
El 24 de octubre de 2017 el TC polaco declaró inconstitucionales las disposiciones de la Ley del Tribunal
Supremo en virtud de las cuales había sido nombrado el nuevo presidente primero del Tribunal Supremo
(Trybunał Konstytucyjny. Sentencia K 3/17, de 24 de octubre de 2017).
565
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
38
Para Krzywoń (2018, 377), la democracia iliberal consiste en la puesta en práctica del eslogan
populista según el cual la mayoría parlamentaria es el representante exclusivo de la voluntad del pueblo.
39
El comisario de Mejora de la Legislación, Relaciones Interinstitucionales, Estado de Derecho y
Carta de los Derechos Fundamentales, Frans Timmermans, inició los primeros contactos con el gobierno
polaco a través del envío, el 23 y 30 de diciembre de 2005, de sendas cartas por las que le solicitaba infor-
mación acerca de la situación constitucional de Polonia, que fueron respondidas por el gobierno polaco
el 7 y 11 de enero de 2016.
40
Recomendación (UE) 2016/1374 de la Comisión, de 27 de julio de 2016, relativa al Estado de
Derecho en Polonia, DO L 217 de 12.8.2016, pp. 53-68.
41
Las recomendaciones se referían a tres ámbitos: el nombramiento de jueces del TC y la no
ejecución de sus sentencias de los días 3 y 9 de diciembre de 2015; la no publicación en el boletín oficial
y la no ejecución de la sentencia de 9 de marzo de 2016 y de las sentencias dictadas por el TC desde esa
fecha; y el funcionamiento efectivo del TC y la efectividad del examen de la constitucionalidad de la
nueva legislación, en particular con respecto a la Ley del Tribunal Constitucional, aprobada por el Sejm
el 22 de julio de 2016.
566
La defensa del Estado de Derecho en la Unión Europea... ■
42
Recomendación (UE) 2017/146 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2016, sobre el Estado de
Derecho en Polonia que complementa la Recomendación (UE) 2016/1374, DO L 22 de 27.1.2017, pp. 65-81.
La CE llegó a la conclusión de que, aunque se habían resuelto algunos de los problemas, subsistían otros
importantes y habían surgido nuevas preocupaciones, por lo que se mantenía la situación de amenaza
sistémica para el Estado de Derecho (apartado 61). La recomendación concedió un plazo de dos meses
para la resolución de los problemas (apartado 68) y, como novedad, recordó que estas recomendaciones no
impedían la activación directa del art. 7 TUE «en caso de que se produzca un deterioro repentino en un
Estado miembro que requiera una respuesta más firme de la UE» (apartado 69).
43
El 16 de mayo de 2017 la CE recibió el apoyo del Consejo en su gestión de la crisis de Polonia y
emitió su tercera recomendación: Recomendación (UE) 2017/1520 de la Comisión, de 26 de julio de 2017,
por lo que respecta al Estado de Derecho en Polonia complementaria a las Recomendaciones (UE)
2016/1374 y (UE) 2017/146, DO L 228 de 2.9.2017, pp. 19-32. Ante el incumplimiento persistente por
parte del gobierno polaco de las advertencias efectuadas por la CE, el 20 de diciembre de 2017 emitió la
cuarta recomendación: Recomendación (UE) 2018/103 de la Comisión, de 20 de diciembre de 2017, por
lo que respecta al Estado de Derecho en Polonia complementaria a las Recomendaciones (UE) 2016/1374,
(UE) 2017/146 y (UE) 2017/1520, DO L 17 de 23.1.2018, pp. 50-64.
44
Además, la Comisión incoó otro procedimiento de infracción el 3 de abril de 2019 contra el nuevo
régimen disciplinario aplicable a los jueces polacos, alegando menoscabo de la independencia judicial. La
respuesta de las autoridades polacas a la carta de emplazamiento no satisfizo a la Comisión, que emitió
el 17 de julio el oportuno dictamen motivado, concediendo de nuevo a Polonia dos meses para la adopción
de las medidas necesarias.
45
El 28 de julio de 2017, la CE inició la fase administrativa previa mediante el envío al gobierno
polaco de una carta de emplazamiento por la que le concedía un mes para presentar sus observaciones.
Tras la respuesta insatisfactoria de Polonia del 31 de agosto, la CE emitió, el 12 de septiembre, un dicta-
men motivado, volviendo a conceder el plazo de un mes para adoptar las medidas necesarias. Las autori-
dades polacas respondieron el 12 de octubre y, al reafirmarse en su posición, la CE remitió el asunto al
TJUE el 15 de marzo de 2018. Las conclusiones del Abogado General Tanchev, que confirman la violación
del Derecho de la Unión, se emitieron en junio de 2019. Tribunal de Justicia de la Unión Europea, conclu-
siones del Abogado General Tanchev, presentadas el 20 de junio de 2019, asunto C‑192/18, ECLI: EU:
C:2019:529.
46
Del mismo modo que en el primer procedimiento, la CE envió a Polonia, el 2 de julio de 2018,
una carta de emplazamiento en la que le concedía un mes para la formulación de observaciones, lo que
realizó el 2 de agosto. El 14 de agosto la CE emitió el dictamen motivado, volviendo a conceder el plazo
567
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
junio de 2019 el TJUE dictó sentencia respecto del segundo recurso, en el que
intervino Hungría en calidad de coadyuvante 47: la aplicación de la reducción
de la edad de jubilación a los jueces que se encuentran en ejercicio constituye
una violación del principio de inamovilidad de los jueces y, por tanto, de la
independencia judicial 48. No obstante, debe advertirse que la previa estima-
ción por el TJUE de las medidas cautelares solicitadas por la CE 49 ya había
obligado al gobierno polaco a retractarse y a presentar, el 21 de noviembre
de 2018, una enmienda legislativa que restableció la edad de jubilación de los
70 años –lo que permitió la reincorporación de los jueces cesados– y suprimió
las facultades de prórroga del presidente de la república.
de un mes para el restablecimiento de la situación. Dada la respuesta insatisfactoria del gobierno polaco
del 14 de septiembre, el 2 de octubre la CE trasladó el asunto al TJUE, que acordó, el 15 de noviembre, la
tramitación del procedimiento acelerado (auto de 15 de noviembre de 2018, asunto C-619/18, ECLI: EU:
C:2018:910).
47
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, sentencia C-619/18, Comisión/Polonia (Indépendance
de la Cour suprême), de 24 de junio de 2019, ECLI: EU: C:2019:531.
48
El TJUE consideró que existían serias dudas de que la reducción estuviera inspirada por el objeti-
vo de armonizar la edad general de jubilación de todos los trabajadores de Polonia en lugar de por la vo-
luntad de apartar a un grupo determinado de jueces del Tribunal Supremo (apartados 78 a 86). Del mismo
modo, rechazó la facultad del presidente de la república de prorrogar la función jurisdiccional de los jue-
ces una vez alcanzada la nueva edad de jubilación, por su carácter discrecional –su adopción no estaba
sometida a ningún criterio objetivo y verificable y no debía estar motivada– y porque no cabía interponer
recurso judicial alguno contra la misma (apartado 114).
49
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, auto de 19 de octubre de 2018, asunto C‑619/18 R,
ECLI: EU: C:2018:852; confirmado por el auto de 17 de diciembre de 2018, asunto C-619/18 R, ECLI:
EU: C:2018:1021.
50
Propuesta de Decisión del Consejo relativo a la constatación de un riesgo claro de violación grave
del Estado de Derecho por parte de la República de Polonia, Código Celex 52017PC0835, recuperado de:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?qid=1548413474277&uri=CELEX:52017PC0835.
51
Opinion no. 833/2015. Opinion on amendments to the act of 25 June 2015 on the Constitutional
Tribunal of Poland. Venecia, 11 de marzo de 2016. Ref.: CDL-AD(2016)001; Opinion no. 860/2016.
568
La defensa del Estado de Derecho en la Unión Europea... ■
4. CONCLUSIONES
Opinion on the act of the Constitutional Tribunal. Venecia, 14 de octubre de 2016. Ref.: CDL-AD(2016)026;
Opinion no. 904/2017. Opinion on the draft act amending the act on the National Council of the Judiciary,
on the draft act amending the act on the Supreme Court, proposed by the President of Poland, and on the
act on the organisation of ordinary courts. Estrasburgo, 11 de diciembre de 2017. Ref.: CDL-AD(2017)031.
52
Resolución del Parlamento Europeo, de 1 de marzo de 2018, sobre la decisión de la Comisión de
activar el artículo 7, apartado 1, del TUE en relación con la situación en Polonia, recuperado de: http://
w w w. e u r o p a r l . e u r o p a . e u / s i d e s / g e t D o c . d o ? p u b R e f = - / / E P / / T E X T + TA + P 8 - TA - 2 0 1 8 -
0055+0+DOC+XML+V0//ES&language=ES. En esta resolución, el PE acogió con satisfacción la deci-
sión de la CE de activar el art. 7.1 TUE y solicitó al Consejo que emprendiera acciones con arreglo al
mismo.
53
La audiencia se celebró el 28 de junio de 2018 en el Consejo de Asuntos Generales, y fue seguida
de otras dos el 18 de septiembre y el 11 de diciembre. Además, la situación del Estado de Derecho en
Polonia fue discutida, aunque no con el formato de la audiencia, en las reuniones del 16 de febrero, 9 de
abril y 18 de julio de 2019. En esta última se aprobaron también modalidades estandarizadas para la au-
diencia exigida por el art. 7.1 TUE. Outcome of the Council Meeting. 3710th Council meeting. Generals
Affairs. Bruselas, 18 de julio de 2019, pp. 6-7, recuperado de: https://www.consilium.europa.eu/me-
dia/40414/st01137-en19.pdf.
569
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
54
Resolución del Parlamento Europeo, de 13 de abril de 2016, sobre la situación en Polonia, DO C
58 de 15.2.2018, pp. 148-150; Resolución del Parlamento Europeo, de 14 de septiembre de 2016, sobre
los últimos acontecimientos en Polonia y su incidencia en los derechos fundamentales establecidos en la
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, DO C 204 de 13.6.2018, pp. 95-99; Resolu-
ción del Parlamento Europeo, de 15 de noviembre de 2017, sobre la situación del Estado de Derecho y de
la democracia en Polonia, DO C 356 de 4.10.2018, pp. 44-49.
570
La defensa del Estado de Derecho en la Unión Europea... ■
tual no debe situarse entre una activación o no del art. 7.1 TUE, sino entre una
activación o no del art. 7.2 TUE.
La crisis polaca confirma que la debilidad de la UE en asuntos extrae-
conómicos puede lesionar los propios fundamentos del proyecto europeo y,
por ende, su propia existencia. En una Unión que proclama un espacio cons-
titucional propio y su articulación a partir de la ciudadanía europea, la acti-
tud mostrada por las instituciones europeas respecto a la erosión de sus va-
lores más fundamentales es inadmisible. El riesgo de división entre los
EEMM o el de desafección de la ciudadanía polaca hacia la UE, aducidos
por la CE, no justifican la erosión al Estado de Derecho. La lenta e insufi-
ciente respuesta a la crisis polaca, como también la inactividad de la CE
respecto al caso húngaro, sólo se comprenden si se ubican en un contexto de
normalización de los ataques a los valores más nucleares de la UE y al pro-
pio proyecto europeo. La UE ha situado la excepcionalidad en unos niveles
tan elevados que le permite justificar lo que otrora resultaba intolerable: ver-
bigracia, tras las elecciones legislativas austríacas del 15 de octubre de 2017,
se formó un gobierno de coalición entre el ÖVP y el antes denostado FPÖ,
que había conseguido un 26% de votos y una tercera posición, y cuyo líder,
que sería nombrado vicecanciller, había sido un activista neonazi 55. Ninguno
de los EEMM de la UE ni las instituciones europeas alzaron la voz. Mientras
tanto, el ascenso al poder de partidos populistas y euroescépticos (en Aus-
tria, Hungría, Italia, Letonia o Polonia) está dando lugar a un frente de resis-
tencia contra la Unión que puede impedir todo intento de defender el Estado
de Derecho por la vía del art. 7 TUE.
En definitiva, la crisis polaca ha revelado un marco de defensa del Estado
de Derecho en la Unión débil y una deficitaria aplicación, por lenta e insufi-
ciente, en el caso de Polonia. La UE debe aplicar la misma contundencia con
que sanciona a los EEMM que incumplen las exigencias de déficit a cualquier
lesión, aun incipiente, de los valores sobre los que se asienta la Unión, pues
son el elemento que otorga coherencia, sentido y propósito a una Unión ciuda-
dana. Es ésta la única manera de recuperar la confianza de la ciudadanía euro-
pea en que una UE de valores es, todavía, posible.
55
Planas Bou, C. (15 de octubre de 2017). Heinz-Christian Strache: Un político con pasado neonazi.
El Periódico. Recuperado de: https://www.elperiodico.com/es/internacional/20171015/un-vicecanciller-
con-pasado-neonazi-6354527. Debe reconocerse, no obstante, que la posición más radical que representa-
ba Jörg Haider fue asumida por la Unión por el Futuro (BZÖ), una escisión del FPÖ que aquél lideró
desde su creación en 2005 hasta su muerte en 2008.
571
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
572
LA INDEPENDENCIA JUDICIAL COMO ELEMENTO
DE JUSTICIABILIDAD DEL ESTADO DE DERECHO
EN EL ASUNTO L. M.
Valentina Faggiani* 1
Universidad de Granada
SUMARIO: 1. Crisis sistémica del Estado de derecho en Polonia c. confianza mutua
en el asunto L. M. 2. La independencia judicial como elemento constitutivo
del Estado de derecho: la interpretación sistemática de la triada ex arts. 2 y 19
del TUE y 47 de la Carta. 3. El nuevo rol del TJUE en las crisis sistémicas del
Estado de derecho. 4. El intento de los jueces polacos de dialogar con el
TJUE. 5. Bibliografía.
*
Profesora ayudante doctora de derecho constitucional de la Universidad de Granada. Este estudio
ha sido realizado en el ámbito del grupo de investigación «Andalucía, la Unión Europea y el Estado so-
cial» (SEJ-106), y del proyecto de investigación «Los derechos fundamentales ante las crisis económicas
y de seguridad en un marco constitucional fragmentado» (DER 2016-77924P).
573
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
1
Sobre el principio de reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales en materia
penal, ex multis, vid.: Faggiani, 2016; e Id., 2017.
2
STJUE (Gran Sala) de 21 de diciembre de 2011, N. S. contra Secretary of State for the Home De-
partment y M. E. y otros contra Refugee Applications Commissioner y Minister for Justice, Equality and
Law Reform, asuntos acumulados C-411/10 y C-493/10, ECLI: EU: C:2011:865.
3
STJUE, de 5 de abril de 2016, Aranyosi y Căldăraru, C-404/15 y C-659/15 PPU, ECLI: EU: C:2016:198.
4
STJUE, de 25 de julio de 2018, L. M., C-216/18 PPU, ECLI: EU: C:2018:586.
5
Comisión Europea, Propuesta motivada de conformidad con el artículo 7, apartado 1, del TUE por
lo que respecta al Estado de derecho en Polonia. Propuesta de decisión del Consejo, Bruselas, 20.12.2017,
COM (2017) 835 final 2017/0360 (NLE).
6
Comisión de Venecia, dictamen n. 833/2015, de 11 de marzo de 2016, sobre las modificaciones de
la ley de 25 de junio de 2015 del Tribunal constitucional CDL-AD (2016)001 [«CDL-AD (2016)001»].
574
La independencia judicial como elemento de justiciabilidad... ■
mas legislativas (unas secuencias de 13 leyes en dos años), que han afectado al
aparato judicial de este Estado, está perjudicando la independencia de la ma-
gistratura y la separación de poderes.
Según la High Court, la autoridad judicial del Estado de ejecución debería
rechazar la entrega, atendiendo al derecho irlandés y al art. 1, par. 3, de la deci-
sión marco 2002/584/JAI, junto con el considerando 10 de esta última, puesto
que tales deficiencias sistémicas impiden a Polonia proteger al interesado. Sobre
la base de tales consideraciones, el juez del reenvío decidió suspender el juicio y
solicitar al TJUE que aclare en el ámbito de un reenvío prejudicial de urgencia si
en el supuesto de que se trata tenga que aplicar la segunda fase del test-Aranyo-
si 7, aun cuando en el Estado miembro de emisión existan carencias del sistema
judicial que puedan constituir una violación del Estado de derecho, o si más bien
la situación legitime la introducción de un nuevo motivo de rechazo sistemático.
En su opinión, en una situación parecida, no es posible exigir garantías al
Ministerio Fiscal o a los órganos integrantes del poder judicial, incluidos los
jueces de apelación, o relativas al respeto a las decisiones del TC, cuando de-
clare la inconstitucionalidad de una disposición que pueda afectar al procedi-
miento en cuestión.
7
El test Aranyosi se desarrolla en dos fases: en la primera el juez de ejecución deberá evaluar, basán-
dose en elementos objetivos, fiables, precisos y debidamente actualizados relativos al funcionamiento del
sistema judicial del Estado miembro emisor, si existe un riesgo real de que se viole el derecho fundamental
a un proceso equitativo, como consecuencia de la falta de independencia de los órganos jurisdiccionales de
dicho Estado miembro, por la presencia en ese Estado de deficiencias sistémicas o generalizadas. A continua-
ción, si la autoridad judicial de ejecución constata que en el Estado miembro emisor existe un riesgo real de
que se viole el contenido esencial del derecho fundamental a un proceso equitativo debido a deficiencias
sistémicas o generalizadas del poder judicial de ese Estado miembro, que pueden comprometer la indepen-
dencia de los órganos jurisdiccionales de dicho Estado, en un segundo momento, esa autoridad judicial de-
berá comprobar, concreta y precisamente, si en las circunstancias del caso existen razones serias y fundadas
para creer que la persona buscada, tras ser entregada al Estado miembro emisor, correrá ese riesgo.
8
Conclusiones del Abogado General Tanchev presentadas el 28 de junio de 2018 en el asunto Mi-
nister for Justice and Equality c. L. M., C216/18 PPU, ECLI: EU: C:2018:517.
9
Al respecto, vid.: Faggiani, 2019; von Bogdandy, Bogdanowicz, Canor, Schmidt, Tabo-
rowski, 2018; Frąckowiak-Adamska, 2018; van Ballegooij y Bárd, 2018; y Scheppele, 2018. Se-
575
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
gún esta última, «A craving for the rule of law can also be satisfied in two ways. You can invoke it legally
through a case-by-case checking of its presence in any particular instance (though of course, retail as-
sessment means you’re at the mercy of the court near you) or you can better guarantee a steady and
plentiful delivery by contracting wholesale, thus providing a legal constraint on the supplier’s ability to
deviate. This week’s decision of the European Court of Justice in the «Celmer» case (Case C-216/18 PPU,
Minister for Justice and Equality v LM) tells us that the rule of law is now available retail in the European
Union, but it is not now –and probably can never be– available wholesale. Celmer is an advance over
prior the state of affairs because you may now be able to find rule of law in your local courts, but this
doesn’t provide structural assurances that the rule of law will always be available. On providing whole-
sale guarantees for the rule of law, the Celmer judgment is alarming».
10
Sobre este pronunciamiento, v. Ovádek, 2018; Lazzerini, 2018; Krajewski, 2018; Pech y Pla-
ton, 2018.
11
STJUE, de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C 64/16, aparta-
dos 63-66, EU: C:2018:117. En cambio, el Abogado General Sr. Henrik Saugmandsgaard Øe en las con-
clusiones de dicho asunto presentadas el 18 de mayo de 2017 considera que la obligación de los Estados
miembros de establecer vías de recurso que permitan proteger de forma efectiva los derechos fundamen-
tales reconocidos en el derecho de la UE tiene ante todo un carácter procesal. El concepto de «tutela judi-
cial efectiva» a efectos del art. 19 TUE, ap. 1, pár. 2, no puede confundirse con el «principio de la inde-
pendencia judicial» enunciado en el art. 47 de la Carta. De hecho, este artículo distingue entre el derecho
a la tutela judicial efectiva, que debe estar disponible a todos los justiciables de los Estados miembros
mediante unas vías de recurso adecuadas, y el derecho a ser juzgado por jueces o magistrados de la juris-
dicción ordinaria que resuelvan con total independencia, derecho que también se reconoce en beneficio de
dichos justiciables. Esto, en su opinión, «parece evidente a la luz tanto del título como del tenor literal del
art. 47 de la Carta, que disocian estos dos derechos. También el CEDH sigue esta distinción, estableciendo
el derecho a un recurso efectivo en el art. 13 CEDH y el derecho a un proceso equitativo en el art. 6 CEDH,
aunque no se pueden soslayar los vínculos materiales entre estos preceptos. Por lo tanto, la obligación,
recogida en el art. 19 TUE, ap. 1, pár. 2, para los Estados miembros de establecer un sistema de “vías de
recurso», solo se vincula”, al derecho a la “tutela judicial efectiva”, como se desprende de la redacción de
esta disposición, y no al derecho a un proceso equitativo ante un órgano jurisdiccional independiente, cuyo
contenido es notablemente diferente».
576
La independencia judicial como elemento de justiciabilidad... ■
12
A este propósito, v. el auto del TJUE de 7 de marzo de 2013, Sindicato dos Bancários do Norte y
otros, causa C-128/12, en el que se declara «manifiestamente incompetente» para conocer del reenvío
prejudicial interpuesto por el tribunal do trabalho do Porto con decisión de 6 de enero 2012.
13
STJUE, ASJP, apartado 29. En este sentido, vid. también: Bonelli y Claes, 2018: p. 623, «The
political objectives of the Court’s decision are clear: Luxembourg wants to clarify that the organisation of
the national judiciaries is not exclusively a matter for each of the Member States separately, but that
Member States are under an obligation, contained in primary EU law and supervised by the Court of
Justice, to ensure that their courts and judges are independent “in the fields covered by EU law”».
14
Según Bonelli y Claes, 2018, p. 631, «This new sphere of EU law seems to be a ‘functional’
rather than a traditional “substantive”one: the key factor for falling under the jurisdiction of the Court is
not whether the circumstances of the case touch upon matters regulated by Union law, but the function of
national courts as part of the European judiciary. A link with a “substantive rule of EU law” is thus still
required, but it can be more indirect; it is sufficient for the relevant court to “potentially” apply or interpret
EU law». Según Miglio, 2018, «L’ambito applicativo della richiamata disposizione del trattato è infatti
determinato non dalla connessione più o meno stretta tra la fattispecie e un atto di diritto dell’Unione,
bensì da un collegamento virtuale: l’obbligo per gli Stati membri di assicurare che un organo giurisdizio-
nale sia idoneo a offrire ai singoli tutela giurisdizionale effettiva non dipende dall’oggetto concreto di una
determinata controversia, bensì dalla competenza dell’organo a conoscere, in ipotesi, di questioni che
577
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
chiamano in causa il diritto dell’Unione. È evidente che ciò comporta una considerevole estensione
dell’ambito applicativo dell’art. 19, par. 1, TUE».
15
Según Pech y Platon, 2018, reconduciendo la independencia judicial al ámbito de la tutela judi-
cial efectiva se abre la vía a un juicio, a través de un reenvío prejudicial sobre la base de la interpretación
del art. 19 TUE. La sentencia, por lo tanto, abre el camino no solo a la activación del procedimiento por
incumplimiento, sino también al refuerzo de las garantías del Estado de derecho, encomendado a cada juez
(o a las organizaciones sindicales de magistrados) cuya independencia esté en peligro.
16
TJUE, L. M., cit., apartado 48.
17
Ibídem, apartado 49.
578
La independencia judicial como elemento de justiciabilidad... ■
18
Ibídem, apartado 54.
19
Conclusiones del Abogado General Bobek en el asunto Zdziaszek, C-271/17 PPU, EU: C:2017:612,
apartados 86 y nota 16; y Conclusiones, L. M., cit., apartado 64.
20
STJUE, de 10 de noviembre 2016, Poltorak, C-452/16 PPU, ECLI: EU: C:2016:858, en particular
apartados 31 y 32. En el asunto de que se trata, aunque en esta noción se incluyan no solo a los jueces u
órganos jurisdiccionales de un Estado miembro sino más en general a las autoridades llamadas a participar
en la administración de la justicia, se excluían del alcance del concepto de autoridad judicial los servicios
de policía de un Estado miembro, teniéndose que distinguir al respecto el poder judicial del ejecutivo.
21
Conclusiones, L. M., cit., apartado 64.
22
Ibídem, apartado 65.
23
Ibídem, apartado 66.
579
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
24
Es crítico sobre la noción de independencia formulada por el TJUE Kosař, 2018.
25
TJUE, ASJP, cit., apartado 44; TJUE, L. M., apartado 63; conclusiones, L. M., cit., apartado 89.
26
Sobre las garantías de la independencia e imparcialidad se reenvía a Garrido Carrillo, 2014. El
autor, que delimita de forma precisa y detallada estas dos categorías, subraya que no hay que confundir la
independencia con la imparcialidad judicial, considerando que un juez puede ser independiente pero no
imparcial o viceversa un juez puede ser imparcial pero no independiente. Para determinar si un juez es
independiente es suficiente tener en cuenta la normativa que en su conjunto regula el estatuto jurídico del
juez en un determinado Estado. La imparcialidad, en cambio, requiere analizar el comportamiento de un
juez en un determinado proceso.
580
La independencia judicial como elemento de justiciabilidad... ■
27
TJUE, L. M., cit., apartado 64.
28
Ibídem, apartado 67.
29
Ibídem, apartado 66; y conclusiones, L. M., cit., apartado 89.
30
Conclusiones, L. M., cit., apartados 69-96.
31
Atendiendo a la jurisprudencia del TEDH, para impedir la extradición o expulsión del interesado
sería necesario que la violación del principio de equidad del proceso (art. 6 CEDH) sea tan grave de com-
prometer la anulación o incluso la negación total de la esencia de este derecho (TEDH, Othman (Abu
Qatada) c. Reino Unido, cit., apartado 260; y TEDH, Al Nashiri c. Polonia, cit., apartado 563), como en
el caso de que haya sido pronunciada una condena in absentia, sin posibilidad de obtener un reexamen en
el mérito de la acusación (TEDH, sentencia de 16 de octubre de 2001, Einhorn c. Francia, recurso
n. 71555/01, apartados 33 y 34); en el supuesto de un proceso sumario en el que no se respeten los dere-
chos de la defensa (TEDH, sentencia de 8 de noviembre de 2005, Bader e Kanbor c. Suecia, recurso
n. 13284/04, apartado 47); no sea posible hacer examinar la regularidad de la detención a un juez indepen-
diente e imparcial; cuando se rechace de forma deliberada y sistemática permitir a un individuo, en parti-
cular a una persona detenida en un país extranjero, comunicar con un abogado (TEDH, sentencia del 20
de febrero de 2007, Al-Moayad c. Alemania, recurso n. 35865/03, apartados 100-108). Y por último, es
oportuno también considerar si un individuo deba comparecer ante un tribunal compuesto, aunque solo en
parte, por militares, que dependen del poder ejecutivo (TEDH, sentencia de 12 de mayo de 2005, Öcalan
c. Turquía, recurso n. 46221/99, apartado 112), y TEDH, Al Nashiri c. Polonia, cit., apartado 562. Al
respecto, se reenvía también a: conclusiones L. M., cit., apartado 82.
581
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
ción del art. 6 del CEDH, integrando una denegación flagrante de justicia 32.
Dos de estas sentencias, concernientes a los asuntos Al Nashiri c. Polonia y Al
Nashiri c. Rumania, tenían por objeto la violación de la independencia e im-
parcialidad. Los órganos jurisdiccionales del país de destino eran jueces ex-
traordinarios, competentes en materia de terrorismo, y estaban compuestos
exclusivamente por militares.
En particular, en la sentencia Al Nashiri c. Polonia 33, el TEDH declaró la
existencia de un riesgo concreto de denegación flagrante de justicia, atendien-
do al art. 6, par. 1, CEDH sobre la base de tres elementos. Ante todo, la comi-
sión militar no era ni independiente ni imparcial y no podía ser considerada un
«tribunal», puesto que, habiendo sido instituida para enjuiciar a «determinados
ciudadanos extranjeros en la guerra contra el terrorismo», no era parte del sis-
tema judicial federal de Estados Unidos y estaba compuesta exclusivamente
por militares. En segundo lugar, no se trataba de un tribunal «predeterminado
por ley»; y por último existía una alta probabilidad de que fuesen utilizados
elementos de prueba obtenidos con la tortura contra el recurrente 34.
Todas estas consideraciones indujeron al TJUE a extender el test Aranyo-
si al caso L. M., estimando que, cuando el juez del Estado de ejecución estime
que en caso de entrega la persona pueda ver violado su derecho fundamental a
un juez independiente, que es parte del contenido esencial del derecho funda-
mental a un proceso equitativo (art. 47, par. 2, de la Carta), está autorizado a
abstenerse, a título excepcional, de dar cumplimiento a la OED, atendiendo al
art. 1, par. 3, de la decisión marco 2002/584/GAI.
La independencia judicial se convierte, por lo tanto, en el parámetro aten-
diendo al cual evaluar la existencia de un riesgo concreto de violación ya no de
la prohibición de tratamientos inhumanos y degradantes (art. 4 de la Carta),
como en el caso Aranyosi, sino del derecho a un proceso equitativo (art. 47 de
la Carta). A tales efectos, la autoridad judicial de la ejecución, en una primera
fase, tendrá que evaluar, atendiendo a elementos objetivos, serios, precisos y
comprobados concernientes al funcionamiento del sistema judicial en el Esta-
do miembro de emisión, la existencia de un riesgo real de violación del dere-
cho fundamental a un proceso equitativo por la ausencia de independencia ju-
32
Vid. las siguientes sentencias del TEDH: Othman (Abu Qatada) c. Reino Unido, cit.; Husayn c.
Polonia, cit.; Al Nashiri c. Polonia, cit.; y Al Nashiri c. Rumania, cit.
33
En este asunto el recurrente era un ciudadano saudí, que, capturado en los Emiratos árabes unidos
y trasladado a un centro de detención secreto en Polonia, había sido posteriormente trasferido en la base
militar americana de Guantánamo y procesado ante una comisión militar por haber organizado un atentado
suicida contra un buque de guerra americano y participado en un atentado contra una petrolera francesa.
34
Conclusiones, L. M., cit., apartado 84, en las que se reenvía a la STEDH, Al Nashiri c. Polonia,
cit., apartados 565-569.
582
La independencia judicial como elemento de justiciabilidad... ■
35
TJUE, Aranyosi, cit., apartado 89.
36
Ibídem, apartados 92-94.
583
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
37
Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de septiembre de 2018, sobre una propuesta en la que
solicita al Consejo que, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea,
constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de los valores en los que
se fundamenta la Unión (2017/2131(INL)).
584
La independencia judicial como elemento de justiciabilidad... ■
porque se trata de un procedimiento muy complejo sino también por las con-
secuencias que podría producir en el proceso de integración europea.
En esta peligrosa situación, en la que se encuentra la necesidad de adop-
tar un derecho constitucional europeo de la emergencia, basado sobre un con-
junto de estándares comunes, sustantivos y procesales, parece que el TJUE,
como principal motor del diálogo judicial, y los jueces nacionales están desti-
nados a ser los guardianes de los derechos fundamentales para la defensa de la
democracia. En el reenvío prejudicial relativo al caso L. M, de hecho, es evi-
dente que el TJUE utiliza el nexo independencia-tutela judicial efectiva-Esta-
do de derecho para intervenir directamente en la crisis polaca, denunciando las
deficiencias sistémicas de este país. Se trata de un ultimátum a Polonia. La
introducción de un nuevo motivo absoluto de rechazo del principio del recono-
cimiento mutuo en este momento hubiera sido una reacción desproporcionada,
que habría bloqueado cualquier tipo de cooperación y diálogo con este país.
La intervención del TJUE en las crisis sistémicas es por lo tanto positiva.
En lo que concierne a los efectos de la introducción de límites ulteriores a la
confianza recíproca, el rechazo de dar ejecución a la OED en el asunto L. M.,
mediante la suspensión de la decisión marco «en un caso concreto», aunque
tendrá que ser aplicado por los jueces comunes con mucha cautela, no marca
necesariamente el declive del reconocimiento mutuo, pudiendo reforzar, en
cambio, la tutela de los derechos fundamentales.
Dicha excepción no violaría la igualdad entre los Estados miembros, re-
conocida en el art. 4, par. 2, TUE 38. La existencia en Polonia de un riesgo
concreto de denegación flagrante de justicia por las recientes reformas del sis-
tema judicial no implica necesariamente que ningún juez polaco sea capaz de
conocer un asunto en el respeto al art. 47, par. 2, de la Carta. Esta posición es
acorde con lo afirmado también por el TEDH, que en la jurisprudencia sobre
el art. 3 CEDH, concerniente a la existencia de un riesgo concreto de denega-
ción flagrante de justicia, considera, en práctica, no solo la situación en el país
de destino, sino también las circunstancias particulares del interesado 39 relati-
vas a la persona o al delito para el que está perseguido o del que ha sido con-
denado para verificar si efectivamente puede ser expuesto a este riesgo 40. Se-
gún la Comisión europea podría subsistir un mayor riesgo en el caso de que la
38
En tal sentido v. Conclusiones, L. M., cit., apartado 107.
39
Ibídem, puntos 109-112, en los que se hace referencia a los siguientes pronunciamientos del
TEDH: sentencia de 18 de abril de 2013, Mo. M. c. Francia, recurso n. 18372/10, apartados 38 a 43; sen-
tencia de 25 de marzo 2014, M. G. c. Bulgaria, recurso n. 59297/12, apartados 87 a 91; y sentencia de 27
de octubre 2011, Ahorugeze c. Suecia, recurso n. 37075/09, apartados 125 a 129.
40
Ibídem, apartado 113.
585
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
41
Ibídem, apartado 114.
42
Ibídem, apartado 115.
43
Al contrario, Pech y Wachowiec, 2019, consideran que: «In essence, the ECJ has created a test
which we find impossible to apply in practice and disconnected from the reality of a judicial system which
is in the process of being entirely captured by the executive».
586
La independencia judicial como elemento de justiciabilidad... ■
44
Recurso, Comisión/Polonia, C192/18, 15 de marzo de 2018. Comunicado de la Comisión, 12 de
septiembre de 2017, IP/17/3186, y 20 de diciembre 2017, IP/17/5367, asunto C-192/18, Comisión c. Polonia.
45
Recurso por incumplimiento interpuesto el 2 de octubre de 2018, Comisión Europea c. República
de Polonia, asunto C-619/18. Al respecto, vid. también: Comunicado de la Comisión 2 de julio de 2018,
IP/18/4341 y 14 de agosto de 2018, IP/18/4987.
46
OJ L 204, 26.7.2006, p. 23–36.
47
Schmidt y Bogdanowicz, 2018: p. 1061.
48
Ley de 12 de julio de 2017 por la que se modifica la ley relativa a la organización de los tribunales
ordinarios.
Ustawa z dnia 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy — Prawo o ustroju sądów powszechnych.
49
Ley del Tribunal Supremo de 8 de diciembre de 2017 por la que se reduce la edad de jubilación,
en vigor desde el 3 de abril de 2018.
587
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
50
TJUE, auto de la vicepresidenta del Tribunal de Justicia, asunto Comisión/Polonia, C-619/18 R,
ECLI: EU: C:2018:852. Para un comentario a esta decisión, vid. Sarmiento, 2018, según quien, «The de-
cision of 19 October of the Vice-President of the Court of Justice, ordering the Republic of Poland to sus-
pend the effects of the Judiciary Reform Act and, in particular, to ensure that no sitting judge is removed as
a result of the new retirement age, is revolutionary to say the least. The Court has entered a terra incognita,
a place where no previous European court had ever entered into, forcing a sovereign Member State to
choose between its membership to the club of European integration, or to walk away and follow the path of
authoritarian illiberalism. To do this in an Order of interim measures, without hearing the defendant Mem-
ber State, and two days before a crucial regional and local election in Poland, is quite a gamble on the part
of the Luxembourg court. The decision is quite an event and a ground-breaking precedent».
51
TJUE, auto de 17 de diciembre de 2018, C‑619/18 R, ECLI: EU: C:2018:1021.
52
Vid. Ley de 21 de noviembre de 2018, por la que se modifica la ley de 8 de diciembre de 2017 sobre
el Tribunal Supremo. Dicha ley entró en vigor el 1.º de enero de 2019. Atendiendo a lo dispuesto en su ar-
tículo 1, quedan derogados los artículos 37, apartados 1 bis a 4, y 111, apartados 1 y 1 bis, de la ley del
Tribunal Supremo. Por otra parte, el artículo 2 de esta ley decreta el reingreso en sus cargos de los jueces
del Tribunal Supremo, incluidos los nombrados para el cargo de Presidente Primero del Tribunal Supremo,
quienes tuvieron que jubilarse en virtud de esas disposiciones de la Ley del Tribunal Supremo, considerán-
dose que durante este período continuaron desempeñando sus funciones de forma ininterrumpida.
588
La independencia judicial como elemento de justiciabilidad... ■
Hungría y Polonia con otros Estados de la UE, sobre todo los del Visegrád,
hace imposible alcanzar la mayoría requerida para que el art. 7 TUE pueda
producir efectos. Por esto, tanto la exhortación del TJUE a Polonia, en el asun-
to L. M., a cumplir con el derecho de la UE, puesto que, de lo contrario, podría
ser excluida del sistema europeo de cooperación judicial en materia penal,
como el requerimiento de suspender las leyes de reforma del sistema judicial
polaco, pueden producir efectos muchos más rápidos y eficaces.
53
Cuestión de inconstitucionalidad interpuesta por el Ministro de Justicia polaco y el Fiscal Gene-
ral, 4 de octubre de 2018 (PK VIII TK 58.2018 K 7/18), en la que se extiende la solicitud del 23 de agosto,
589
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
pidiendo al Trybunał Konstytucyjny que pronuncie la inconstitucionalidad del art. 267 TFUE.
54
Petición de decisión prejudicial planteada por el Sąd Okręgowy w Łodzi (Polonia), 3 de septiem-
bre de 2018 –Miasto Łowicz / Skarb Państwa– Wojewoda Łódzki, asunto C-558/18.
55
Sobre los problemas que plantea la reforma del procedimiento disciplinario, v. 23.1.2018, DOUE,
L 17/50, Recomendación (UE) 2018/103 de la Comisión de 20 de diciembre de 2017 por lo que respecta
al Estado de Derecho en Polonia complementaria a las Recomendaciones (UE) 2016/1374, (UE) 2017/146
y (UE) 2017/1520.
56
A. Angeli, A. Di Gregorio, J. Sawicki, 2017.
57
Entre tales casos se encuentran los asuntos C-558/18 y C-563/18, que sin embargo fueron inadmi-
tidos a trámite por el TJUE el 1 de octubre de 2018; los asuntos C-585/18, C-624/18, C-625/18; el asunto
C-623/18; y el asunto C-824/18.
58
Al respecto vid.: www.iustitia.pl/en/2714-polish-disciplinary-prosecutor-michal-lasota-laun-
ched-a-case-against-judge-ewa-maciejewska-who-sent-pre-judical-queries-to-luxembourg.
590
La independencia judicial como elemento de justiciabilidad... ■
cionará la situación, aunque es cierto que Polonia hará todo lo posible para no
modificar sustancialmente sus reformas. Tras la captura del TC, ahora necesita
neutralizar también a los demás órganos integrantes del poder judicial.
5. BIBLIOGRAFÍA
591
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Miglio, A. (2018), Indipendenza del giudice, crisi dello stato di diritto e tutela giuris-
dizionale effettiva negli Stati membri dell’Unione europea, Diritti umani e di-
ritto internazionale, 2, pp. 421-431.
Ovádek, M. (2018), Has the CJEU just Reconfigured the EU Constitutional Order?,
Verfassungsblog.de.
Pech, L.; Platon, S. (2018), Rule of Law backsliding in the EU: The Court of Justice
to the rescue? Some thoughts on the ECJ ruling in Associação Sindical dos Juí-
zes Portugueses, EU Law Analysis.
Sarmiento, D. (2018), Interim Revolutions, VerfBlog.
Sawicki, J. (2019), La via giudiziaria come possibile soluzione alle minacce per lo
stato di diritto: la Polonia dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea,
Osservatorio costituzionale AIC, 3, pp. 11-30.
— (2018), Democrazie illiberali? L’Europa centro-orientale tra continuità appa-
rente della forma di governo e mutazione possibile della forma di Stato, Franco
Angeli, Milano.
Scheppele, K. L. (2018), Rule of Law Retail and Rule of Law Wholesale: The ECJ’s
(Alarming) ‘Celmer’ Decision, Verfassungsblog.de.
Schmidt, M.; Bogdanowicz, P. (2000), The Infringement Procedure in the EU Rule
of Law Crisis: How to Make Effective Use of Article 258 TFEU?, CMLRev, 55,
pp. 1061–1100.
Van Ballegooij, W.; Bárd, P. (2018), The CJEU in the Celmer case: One Step
Forward, Two Steps Back for Upholding the Rule of Law Within the EU, Verfas-
sungsblog.de.
592
THE RELATIONSHIP BETWEEN INTERNATIONAL
AND NATIONAL LEGAL SYSTEMS AS A DECISIVE
MATTER FOR CHECKS AND BALANCES
Ana Neves
Lisbon University
TABLE OF CONTENTS: 1. Introduction. 2. Institutional framework design. 3. The
interplay between national and international institutional bodies. 4. Conclusions.
5. Bibliographic references.
1. INTRODUCTION
1
The idea has its roots in article 16 of Declaration of Human and Civic Rights of 26 August 1789:
“Any society in which no provision is made for guaranteeing rights or for the separation of powers, has no
Constitution.” (available in https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/
anglais/cst2.pdf).
593
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
entirely sharp and precise (Epstein, 2011, 310). In the distribution of powers,
the «matching of tasks to those bodies best suited to execute them» (Bar-
ber, 2001, 59) is important and «various interconnected factors…affect the
competency of institutions in the performance of their tasks» (Barber, 2001, 72),
such as the structural features, the composition, the designation procedure, the
term of office and the decision-making procedure. The architecture of institu-
tional framework and the interdependence, interactions and interconnections 2
of different powers and institutional public bodies are decisive conditions for
them to be faithful to their tasks, to their legitimacy and with respect to indi-
vidual autonomy as well as to protect people’s rights (e.g., Smilov, 2012, 864;
Epstein, 2011, 307; and Madison, the Federalist Paper 51) 3. It is part of con-
stitutional effectiveness (Kokott & Kaspar, 2012, 795-815).
All national constitutions define a framework of separation of powers and
checks and balances that reflects different political theories and intends to be
adequate to the particular society under consideration (Barber, 2001, 68-69;
and Epstein, 2011, 300) and to accommodate evolution. However, there are
two major problems: the problem of the institutional design, of the rightness of
its features 4; and the problem of the ability of even «formally correct constitu-
tional provisions» to be effective 5.
Besides the generally pointed challenges to representative arrangements,
to the integrity and expertise of administration and to the protection of «funda-
mental liberal rights by guaranteeing basic resources for self-development to
each and every citizen» (Ackerman, 2000, 725), another important and contin-
uous challenge to checks and balances is the strong influence of «self-interest
of individuals and groups» (Epstein, 2011, 300) in the dynamic of elaboration,
2
See also Supreme Court USA, Youngstown Co v Sawyer 343 US 579 (1952), 635 – https://caselaw.
findlaw.com/us-supreme-court/343/579.html [accessed on 20.10.2018]: «While the Constitution diffuses
power the better to secure liberty, it also contemplates that practice will integrate the dispersed powers into
a workable government. It enjoins upon its branches separateness but interdependence, autonomy but
reciprocity».
3
Aileen Kavanagh (2016, 234) refers:
When setting up institutions, we should structure institutions so that they can play to their institution-
al strengths. But we also need to consider how to mitigate any of their attendant risks. This is why the
separation of powers includes both a division-of-labour and checks-and-balances component. Implement-
ing the separation of powers is a ‘two-sided exercise’, involving both the identification of the valuable role
each institution can play, as well as an appreciation of their attendant risks.
4
See, for instance, European Commission, On progress in Romania under the Cooperation and
Verification Mechanism, Brussels, 18.7.2012, COM (2012) 410 final; Carpu, 2014, 16; Toóth, 2019.
5
As Bartole (2013, 164) says:
the formal conformity with the principles of the European Constitutional Heritage [could not be]
… at stake but even the mere possibility that formally correct constitutional provisions could be inter-
preted according to the inacceptable and regrettable ideologies of a political party. (see also Bartole,
2017, 606-607).
594
The relationship between international and national legal systems... ■
6
«Heteronomy is, in fact, a fundamental element of the concept of rule of law, …» (Cuocolo,
2011, 4).
7
Wagner (2003, 958) adds that:
«[t]he answer to separation-of-powers issues is only exceptionally a matter of right and wrong. Or-
dinarily, the answer is a matter of finding the mean, i.e., a balance, of providing enough, but not too much,
power to each branch, with due respect to its function and its relation to the other branches».
595
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
balances design at national level. The complete picture and the reliable frame-
work on guarantees and dimensions of the rule of law and democracy are nec-
essarily multifaceted and pluralistic. It is more than an «interplay between
sources of variable geometry» (Cuocolo, 2011, 7) and more than deciding if it
is better to choose between a pluralistic conception of constitutionalism and a
unitary one or to reconcile them (Maduro, 2012). Apart from any failures or
shortcomings, what is important is the exteriority element and the benchmark-
ing dimensions that it integrates.
There is a systematisation and a benchmarking work related to common
constitutional norms, values and comprehensions that is being done by differ-
ent international or supranational bodies 8. Their composition and strong tech-
nical dimension enable and facilitate this work and the dialogue with and
among national authorities. In addition, with the expansion of those norms (in
any of its dimensions – material, organizational and procedural) the picture is
less clear-cut between international and national law less clear 9. For instance,
if we want to be aware of which are or which should be the guarantees of judi-
cial independence, the national constitutional references and their comprehen-
sion are not enough (Kokott & Kaspar, 2012, 805-806; Nania, 2019, 11-19).
All constitutions have provisions about judicial independence but either they
lack the adequate guarantees, or they admit means of organising the judicial
power that can affect its independence. Even in countries that do not have in-
stitutional attacks on the exercise of the judiciary, many times, the identifica-
tion of their deficiencies and their resolution come, in first place or only, from
outside. For example, the Group of States against Corruption – GRECO, with-
in the Criminal Law Convention on Corruption 10, since 2015 (in the Fourth
Evaluation Round about Corruption prevention in respect of members of par-
liament, judges and prosecutors; and Compliance Report Portugal, 2017), has
been recommending to the Portuguese authorities that «the role of the judicial
councils as guarantors of the independence of judges and of the judiciary
8
As so, for instance, «the constitutional traditions common to the Member States» could have be-
come «general principles of the Union’s law» (article 6.º, n.º 3, of the Treaty on European Union).
9
Hisashi Owada (2015, 278) argues that here is:
«a clear trend which shows that states are in fact recognizing the essential relevance of the interna-
tional legal order to their respective domestic legal orders and in some cases are trying to integrate the two,
through developing international law to reflect a greater degree of universality of constitutions to conform
to such universal values accepted as common goods of the global community».
10
The Convention was concluded in Strasbourg, on the 27. I.1999. In accordance with article 4 (mon-
itoring), the Group of States against Corruption (GRECO) shall monitor the implementation of this Conven-
tion by the Parties. On 4 May 1998, the Committee of Ministers adopted the Resolution (98) 7 authorising
the partial and enlarged agreement establishing the «Group of States against Corruption – GRECO (available
at https://www.justice.gov/sites/default/files/criminal-fraud/legacy/2012/11/14/greco-cecem.pdf).
596
The relationship between international and national legal systems... ■
[should be]… strengthened, in particular, by providing in law that not less than
half their members are judges elected by their peers» (n.º 28); and the same
applies to the selection panels of superior courts judges, that is to say, «that at
least half the members of the authorities taking decisions on the selection of
second instance court and Supreme Court judges are judges elected (or cho-
sen) by their peers» (n.º 32).
11
The «growing use of indicators in global governance» is an important tool to show that - Davis,
Kingsbury, Benedict & Merry (2012, 100).
12
Aragón (1987, 16): «…el control es un elemento inseparable del concepto de Constitución si se
quiere dotar de operatividad al mismo…».
13
On 16 October 2018 the Court received the first request for an advisory opinion from the French
Court of Cassation. See Arrêt n° 638 du 5 octobre 2018 (10-19.053), Assemblée plénière. On 3 Decem-
ber 2018 the panel of the Grand Chamber accepted the request for an advisory opinion and on 4 December
a Grand Chamber was constituted, in accordance with Rule 24 § 2 (h) of the Rules of Court, in order to
consider it.
597
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
598
The relationship between international and national legal systems... ■
Regulation for seven shared management funds covering the 2021-2027 peri-
od, the conditionality related to the compliance with the EU regulation regard-
ing the rule of law, such as the «effective application and implementation of
the EU Charter of Fundamental Rights» (COM/2018/375 final – 2018/0196
(COD); Halmai, 2019); iv) and the ECJ and the European Union remedies of
preliminary ruling and action for failure to fulfil EU obligations.
These last two mechanisms have been playing a central role as a check
and balance tool. This could be illustrated, for example, by the action brought
by the Commission on 2 October 2018 before the Court of Justice for Poland
failure to fulfil EU law obligations related, on the one hand, to the lowering of
the retirement age and the application of the new retirement age to the judges
appointed to the Supreme Court up until 3 April 2018 and, on the other hand,
to the President of the Republic of Poland discretion to extend the active judi-
cial service of Supreme Court judges (case C-619/18) 14. This action goes be-
yond the ECJ Judgment of 6 November 2012, C-286/12, European Commis-
sion v. Hungary, on compulsory retirement of judges, prosecutors and notaries
when they reach the age of 62 because the actual parallel conduct of the State
(lowering the retirement age of magistrates) 15 is qualified as a violation of the
second subparagraph of Article 19(1) of the Treaty on European Union, in
conjunction with Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the Euro-
pean Union and not, as in the first case, a failure to fulfil obligations under the
Directive 2000/78/EC of 27 November 2000 establishing a general framework
14
By an order of 15 November 2018, the President of the Court decided that the Case C-619/18 shall
be determined under the expedited procedure as referred to in Article 23a of the Statute of the Court of
Justice of the European Union and Article 133 of the Rules of Procedure of the Court. We should also
mention the Order of the Vice-President of the Court of 19 October 2018, C-619/18 R, Commission v.
Poland –acting upon a request from the Commission and before the submission by Poland of its observa-
tions in the interim proceedings– that has ordered Poland to immediately suspend the application of the
provisions of national legislation regarding the lowering of the retirement age for Supreme Court judges.
By the Court’s Order of 17 December 2018, the request for provisional measures was favorably decided.
In another case, the C-192/18, European Commission v. Republic of Poland, the same structural
problems are at issue. On 20 June 2019, the Advocate General delivered his opinion, namely, proposing
that the Court should:
declare that by lowering, under Article 13(1) of the aforementioned law, the age of retirement of
judges of the ordinary courts, and in vesting the Minister for Justice with the discretion to extend the active
period of such judges, under Article 1(26)(b) and (c) of the same law, the Republic of Poland has breached
its obligations under Article 19(1), second subparagraph, TEU.
15
The Court declared:
that by adopting a national scheme requiring compulsory retirement of judges, prosecutors and nota-
ries when they reach the age of 62 –which gives rise to a difference in treatment on grounds of age which
is not proportionate as regards the objectives pursued– Hungary has failed to fulfil its obligations under
Articles 2 and 6(1) of Council Directive 2000/78/EC of 27 November 2000 establishing a general frame-
work for equal treatment in employment and occupation.
For further reading on this case, Vincze (2013).
599
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
for equal treatment in employment and occupation (e.g., Aranci, 2019, 12). On
24 June 2019, the ECJ delivered the judgment in Commission v Poland. It has
stressed, namely, that a national court, in order to be able to offer effective ju-
dicial protection for individuals in the fields covered by EU law, should be
independent. This means, regarding restrictions to the irremovability of judg-
es, that they should not «raise reasonable doubt in the minds of individuals as
to the imperviousness of the court concerned to external factors and its neutral-
ity with respect to the interests before it» (para. 79).
With regard to preliminary ruling, we highlight the Associação Sindical
dos Juízes Portugueses judgment, C-64/16. The Supreme Administrative Court
asked the ECJ:
[i]n view of the mandatory requirements of eliminating the excessive bud-
get deficit and of financial assistance regulated by EU rules, must the principle of
judicial independence, enshrined in the second subparagraph of Article 19(1) 16
TEU, in Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union 17
and in the case-law of the Court of Justice, be interpreted as meaning that it pre-
cludes the measures to reduce remuneration that are applied to the judiciary in
Portugal, where they are imposed unilaterally and on an ongoing basis by other
constitutional authorities and bodies, as is the consequence of Article 2 of Law
No 75/2014 of 12 September? 18
For the Associação Sindical dos Juízes Portugueses, the scope of judicial
independence guarantees was at stake due to the salary-reduction in a particu-
lar context 19. The ECJ enhanced the importance of structural feature of inde-
pendence of national courts as European Union courts (n.º 42). About the As-
16
Its § 2 establishes: «Member States shall provide remedies sufficient to ensure effective legal
protection in the fields covered by Union law.»
17
Right to an effective remedy and to a fair trial.
18
Article 2 (Reduction of remuneration)1 provides:
The gross monthly remuneration of the persons referred to in no. 9 [all those who receive remunera-
tion from public funds], of a value of more than € 1 500, whether in the exercise of functions on that date
or who begin such exercise, under any title, after that date, in the following terms…
19
Matteo Bonelli & Monica Claes (2018, 622) point out:
While trying to defend their salaries from austerity measures, a group of Portuguese judges may have
accidentally stumbled upon a way to judicially safeguard the rule of law and the independence of the ju-
diciary throughout the European Union.
In case C-64/16, for the Associação Sindical dos Juízes Portugueses, the EU Law and the ECJ were
an instrument to obtain effective protection of their rights.
The same expectation was shared by other judges in Spain (Judgment (Second Chamber) of 7 Feb-
ruary 2019, Carlos Escribano Vindel contra Ministerio de Justicia) and other trade union groups in previ-
ous cases. See, for instance, the Order of the Court (Sixth Chamber) of 21 October 2014 (request for a
preliminary ruling from the Tribunal do Trabalho de Lisboa - Portugal) –Sindicato Nacional dos Profissio-
nais de Seguros e Afins v Via Directa– Companhia de Seguros SA, Case C-665/13; and the Order of the
Court (Sixth Chamber) of 7 March 2013, Sindicato dos Bancários do Norte and Others v BPN – Banco
Português de Negócios SA, C-128/12).
600
The relationship between international and national legal systems... ■
20
The Court ruled (§§ 52-53):
The second subparagraph of Article 19(1) TEU must be interpreted as meaning that the principle of
judicial independence does not preclude general salary-reduction measures, such as those at issue in the
main proceedings, linked to requirements to eliminate an excessive budget deficit and to an EU financial
assistance program, from being applied to the members of the Tribunal de Contas (Court of Auditors,
Portugal).
21
The same could be said in regard to the preliminary questions referred by the Polish Supreme
Court to the European Court of Justice about whether or not the forced retirement of most of its senior
judges and other infringements of judicial independence are compatible with EU law. See Case nr C522/18
(D.Ś. v. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Jaśle); C-537/18 (Krajowa Rada Sądownictwa),
C-558/18 (Miasto Łowicz), C-563/18(Prokuratura Okręgowa w Płocku), C-585/18 (Krajowa Rada
Sądownictwa i in.), C-623/18 (Prokuratura Rejonowa w Słubicach), C-624/18 (CP), C-625/18 (DO). The
judges were 65 years old or older and according to the newly amended Act on the Supreme Court shall
retire unless they submit a declaration of will to remain on their positions and present a health certificate.
In order to remain at their positions, the judges have to obtain the consent of the President of the Republic.
22
Judicial protection (art. 19 TEU) has become a single meta-norm that has an impact in judicial
architecture (Roeben, 2019).
23
Article 4 (3), § 1, TEU: «Pursuant to the Union and the Member States shall, in full mutual re-
spect, assist each other in carrying out tasks which flow from the Treaties.»
24
Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European arrest warrant and the surrender
procedures between Member States (2002/584/JHA) – consolidated version available at https://eur-lex.
601
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
As stated by the ECJ in the Judgement of 25 July 2018, C-216/18 PPU, the executing
judicial authority of a Member State should assess if there is a real risk that the re-
quested person of a European arrest warrant will suffer a breach of his fundamental
right to an independent and impartial tribunal and, therefore, of the essence of his
fundamental right to a fair trial on account of deficiencies liable to affect the indepen-
dence of the judiciary in the issuing Member State. In this context, the High Court of
Ireland, in the Judgement of Minister for Justice and Equality v. Celmer (No 4)
[2018] IEHC 484 (08 August 2018), decided to seek supplementary information
whether there was a real risk for the respondent of a breach of his fundamental right
to an independent tribunal and therefore of the essence of his right to a fair trial. By
the Judgment of Ms. Justice Donnelly delivered on the 19th day of November 2018,
the High Court of Ireland, in face of evidence before the Court, decided that the rel-
evant threshold preventing surrender has not been reached, «in accordance with the
principles laid down by the Court of Justice of the European Union», «a high one
under the law of extradition/surrender», related, according to the Court, to the «fla-
grant denial of justice in the requesting country». The High Court noticed however
that if the respondent «were to be convicted and have that conviction upheld on ap-
peal», he could rely on the European Court of Human Rights to decide whether the
ECHR standards of right to a fair trial before an independent and impartial judiciary
were met by the national court decision (about this judgment, see Bracken, 2018).
The case shows that the Member States are not «the only entities entitled to decide
over the suspension of the principle of mutual trust» 25 and that there are not enough
national antidotes to deal with abuse of power and to ensure effective judicial protec-
tion of individual rights.
Although we could say that «[t]here is no sure way to deduce the optimal
structure of a constitution» (Epstein, 2011, 300-301), there are international
and European counterpoint parameters to national institutional architecture of
public power and to constitutional practice that limit and influence legitimacy
in the exercise of power at different levels.
The interrelationship between international and European and national
legal systems and the former monitoring mechanisms and institutional guaran-
europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:02002F0584-20090328.
25
Differently, Dorociak & Lewandowski (2018, 867).
602
The relationship between international and national legal systems... ■
tees bodies are being increasingly used by individuals to protect their rights 26.
They are also being used by institutional actors to enforce common rule of law
principles and values of organisation of society as well as to achieve the objec-
tives of checks and balances mechanisms.
In the above-mentioned discussion, we could also include law making
process and the content of law and ask about the contrapuntal effect implied in
the fact that European regulations and directives impose another (national) lay-
er of legislative debate and in each case is opened to decentralised challenge.
The interplay at issue is not just a question of compensatory constitution-
alism or of recognising the meaning of «total constitution» (Peters, 2006), nor
even to defend the universalisation of constitutional options (Epstein, 2018,
405). The point is that these options should be subject to a greater scrutiny and
effective counterpoints and these ones come, in modern states, from outside.
The role of checks and balances mechanisms has, at least partially, but peren-
nially, moved to the international level and is being ensured by many different
institutions or bodies interacting with national authorities.
Ackerman, B. (2000), The new separation of powers, Harvard Law Review, Volume
113, Number 3, 634-725.
Aragón, M. (1987), El control como elemento inseparable del concepto de Consti-
tución, Revista Española de Derecho Constitucional, Año 7, Núm. 19, 15-52.
Aranci, M. (2019), I recenti interventi della Corte di giustizia a tutela della rule of
law in relazione alla crisi polaca, in European Papers, European Forum, Volume
4, No 1, pp. 271-283 1-13 (available at http://www.europeanpapers.eu/en/sys-
tem/files/pdf_version/EP_EF_2019_I_001_Matteo_Aranci.pdf).
Barber, N. W. (2001), Prelude of the separation of powers, in The Cambridge Law
Journal, Volume 60, issue 1, 59-88.
Bartole, S. (2017), Comparative Constitutional Law – an Indispensable Tool for the
Creation of Transnational Law, European Constitutional Law Review, Volume
13, Issue 4, 601-610.
26
Renáta Uitz (2018) points out:
As the saga of CEU demonstrates, the European dialogue on the rule of law has consequences on the
ground for ordinary subjects of the law who in and of themselves can do little to defend themselves from
the whims of national governments. Until the rule of law is made to take over, such whims will continue
to be turned into legal rules and formal legality –rule by law– will continue to reign. The rule of law, how-
ever, cannot take over of its own: it needs its guardians to act on its behalf.
603
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
604
The relationship between international and national legal systems... ■
— (2018), The Wrong Rights, or: The Inescapable Weaknesses of Modern Liberal
Constitutionalism, University of Chicago Law Review, Volume 85, Issue 2, 403-423.
Gerards, J. (2014), The European Court of Human Rights and the national courts:
giving shape to the notion of ‘shared responsibility’, in AA. VV., Implementa-
tion of the European Convention on Human Rights and of the judgments of the
ECtHR in national case law. A comparative analysis, J. H. Gerards & J. W. A.
Fleuren (eds.), Intersentia, Antwerp, 13-94.
Halmai, G. (2019), The Possibility and Desirability of Rule of Law Conditionality,
Hague Journal on the Rule of Law, volume 11, Issue 1, 171-188.
Hisashi, O. (2015), Problems of Interaction Between the International and Domestic
Legal Orders, Asian Journal of International Law, Volume 5, Issue 2, 246-278.
Kavanagh, A. (2016), The Constitutional Separation of Powers, in AA. VV., Philo-
sophical Foundations of Constitutional Law, David Dyzenhaus and Malcolm
Thorburn (eds.), Oxford University Press, Oxford, 221-239.
Kokott, J. and Kaspar, M. (2012), Ensuring constitutional efficacy, Comparative
Constitutional Law, The Oxford Handbook, Michel Rosenfeld and András Sajó
(eds.), Oxford University Press, Oxford, 795-815.
Madison, J. (1788), Federalist Paper 51, The Structure of the Government Must Fur-
nish the Proper Checks and Balances Between the Different Departments, Inde-
pendent Journal (available at https://www.constitution.org/fed/federa51.htm).
Maduro, M. P. (2012), Three Claims of Constitutional Pluralism, in AA. VV., Con-
stitutional pluralism in the European Union and beyond, Matej Avbelj and Jan
Komárek (eds.), Studies of the Oxford Institute of European and Comparative
Law, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregan, USA, 67-85.
Martinez, J. S. (2012), Horizontal structuring, in AA. VV., Comparative Constitu-
tional Law, The Oxford Handbook, Michel Rosenfeld and András Sajó (eds.),
Oxford University Press, Oxford, 547-575.
Müller, J. (2014), The EU as a militant democracy, or: are there limits to Constitu-
tional mutations within EU member States?, Revista de Estudios Políticos (nue-
va época), Núm. 165, 141-162.
Nania, F. (2019), Garanzie formali ed indipendenza sostanziale delle corti nell’espe-
rienza britannica, Rivista di Diritti Comparato, n. 1, 3-30.
Nicolosi, S. F. (2015), The contribution of the Court of Justice to the codification of
the founding values of the European Union, Revista de Derecho Comunitario
Europeo, Núm. 51, 613-643.
Parodi, M. (2018), Il controllo della Corte di giustizia sul rispetto del principio dello
Stato di diritto da parte degli Stati membri: alcune riflessioni in margine alla
sentenza Associação Sindical dos Juízes Portugueses, European Papers, Vol. 3,
No 2, 985-992 (available at www.europeanpapers.eu).
Peters, A. (2006), Compensatory Constitutionalism: The Function and Potential of
Fundamental International Norms and Structures», Leiden Journal of Interna-
tional Law, Volume 19, Issue 3, 579-610.
605
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Regan, E. (2018), A question of trust. The principles of mutual trust and mutual rec-
ognition have long been integral to EU law, The Bar Review, Journal of the Bar
of Ireland, Volume 23, Number 5, 131-135 (available at https://www.lawlibrary.
ie/getattachment/News/bar-review/TheBarReview_Nov2018_web.pdf.aspx).
Roeben, V. (2019), Judicial Protection as the Meta-Norm in the EU Judicial Architecture,
Hague Journal on the Rule of Law, https://doi.org/10.1007/s40803-019-00085-3.
Smilov, D. (2012), The judiciary: the least dangerous branch?, in AA. VV., Compar-
ative Constitutional Law, The Oxford Handbook, Michel Rosenfeld and András
Sajó (eds.), Oxford University Press, Oxford, 859-873.
Tóth, G. A. (2019), Constitutional Markers of Authoritarianism, Hague Journal on
the Rule of Law, Volume 11, issue 1, 37-61.
Uitz, R. (2018), What Being Left Behind by the Rule of Law Feels Like, VerfBlog,
Part I (https://verfassungsblog.de/what-being-left-behind-by-the-rule-of-law-
feels-like-part-i/, DOI: https://doi.org/10.17176/20181030-085459-0) and Part
II, 2018/10/31 (https://verfassungsblog.de/what-being-left-behind-by-the-rule-
of-law-feels-like-part-ii/, DOI: https://doi.org/10.17176/20181102-111040-0).
Vincze, A. (2013), The ECJ as the Guardian of the Hungarian Constitution: Case C-286/12,
Commission v. Hungary, European Public Law, Volume 19, Issue 3, 489-500.
Wagner, W. J. (2003), Balancing as Art: Justice White and the Separation of Powers,
The Catholic University Law Review, Volume 52, 957-972.
Case law
606
The relationship between international and national legal systems... ■
Other courts
Documents
607
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
available at http://www.assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-Xref-ViewHTML.
asp?FileID=9035&lang=EN.
— European Commission (2018), COM(2018) 324 final, 2018/0136 (COD), Pro-
posal for a regulation of the Regulation of the European Parliament and of the
Council on the protection of the Union’s budget in case of generalised deficien-
cies as regards the rule of law in the Member States, available at: https://eur-lex.
europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2018:0324: FIN: EN: PDF.
— European Commission (2018), COM (2018) 850 final, 13.11.2018, Report from
the Commission to the European Parliament and the Council On Progress in
Bulgaria under the Cooperation and Verification Mechanism {SWD(2018) 550
final}, available at https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/progress-report-bul-
garia-com-2018-850_en.pdf).
— European Commission (2017), COM(2017) 835 final, 2017/0360 (APP),
20.12.2017, Reasoned proposal in accordance with article 7 (1) of the Treaty on
European Union regarding the rule of law in Poland, available at: https://eur-lex.
europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2017%3A0835%3AFIN.
— European Commission (2012), On progress in Romania under the Cooperation and
Verification Mechanism, Brussels, 18.7.2012, COM (2012) 410 final, available at
https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0410:
FIN: en: PDF.
— European Parliament (2017), Resolution of 17 May 2017 on the situation in
Hungary (2017/2656(RSP)), available at http://www.europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2017-0216+0+DOC+XM-
L+V0//EN.
— European Commission for Democracy Through Law (2012), CDL-AD (2012)
026, Opinion no. 685/2012, 17 December 2012, Opinion on the compatibility
with constitutional principles and the rule of law of actions taken by the Govern-
ment and the Parliament of Romania in respect of other State institutions and on
the Government emergency ordinance on amendment to the law no.47/1992 re-
garding the organization and functioning of the Constitutional court and on the
Government emergency ordinance on amending and completing the law no.
3/2000 regarding the organization of a referendum, available at https://www.ccr.
ro/uploads/opinion.pdf.
— GRECO (2017), Fourth Evaluation Round Corruption prevention in respect of
members of parliament, judges and prosecutors. Compliance Report Portugal,
adopted by GRECO at its 78th Plenary Meeting (Strasbourg, 4-8 December
2017), available at https://rm.coe.int/fourth-evaluation-round-corruption-pre-
vention-in-respect-of-members-of/1680790833.
— GRECO (2015), Evaluation Report Portugal, adopted by GRECO at its 70th
Plenary Meeting (Strasbourg, 30 November – 4 December 2015), available at
https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMCon-
tent?documentId=09000016806c7c10.
608
LAS MINORÍAS «SUPERPROTEGIDAS» EN EUROPA:
UNA ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LA
PROTECCIÓN DE LAS MINORÍAS LINGÜÍSTICAS EN
LAS CONSTITUCIONES ITALIANA Y ESPAÑOLA
1. INTRODUCCIÓN
El presente trabajo pretende ahondar sobre los retos y desafíos que plan-
tean las minorías lingüísticas presentes en el Viejo Continente, donde encon-
tramos una gran disparidad de modelos de protección en pleno siglo xxi.
Con el objeto de comenzar este trabajo mostrando una brevísima panorá-
mica general, a modo de introducción, analizaremos sucintamente los diversos
modelos recogidos en las Constituciones de Austria, Irlanda, Bélgica, Finlan-
dia, Suecia, Suiza, Alemania, Francia, o en los Países del Este de Europa.
Posteriormente, nos centraremos en el análisis jurídico del particular modelo
de minorías «sobreprotegidas» que ofrecen las Constituciones italiana y espa-
609
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
610
Las minorías «superprotegidas» en Europa: Una especial consideración... ■
611
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
612
Las minorías «superprotegidas» en Europa: Una especial consideración... ■
613
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
do por dos titulares por cada cantón y los mismos cantones constituyen las
circunscripciones electorales del Consejo Nacional. El propio sistema elec-
toral proporcional previsto en la Constitución garantiza la representación de
los cantones y de aquellos partidos locales que encarnan los intereses de las
minorías.
Por su parte, la nueva Constitución finlandesa constituye uno de los
modelos proteccionistas más avanzados en la actualidad, en muchos senti-
dos, como veremos a continuación. Entró en vigor el 1 de enero de 2000.
Regula el uso de las dos lenguas oficiales: el finlandés y el sueco e introduce
disposiciones especiales a favor de la población y de la lengua sami, mante-
niendo los derechos ya conquistados por esta minoría étnica y lingüística en
la Ley Constitucional de 1919. Tal como establece en la sección 17, todos los
ciudadanos tienen derecho a utilizar cualquiera de las dos lenguas oficiales
en sus relaciones con la administración pública. De forma paralela, las auto-
ridades deberán garantizar un tratamiento paritario de ambas en los ámbitos
educativo, social y cultural. En lo que respecta a las lenguas minoritarias,
tanto los sami (como población indígena), como los gitanos y otros grupos
étnicos minoritarios tienen garantizado constitucionalmente el derecho a
mantener y promover el uso de su lengua y su cultura. Asimismo, por ley, se
asegura la práctica de la lengua de signos para personas sordomudas que
necesitan de un intérprete o de traducción con motivo de su discapacidad
sensorial.
Plenamente garantista es, asimismo, la Constitución de Suecia al estable-
cer en su Capítulo Primero (artículo 2.4) la obligación de promover «la posibi-
lidad de que las minorías étnicas, lingüísticas y religiosas puedan mantener y
desarrollar su propia vida cultural y social». A lo cual añade en el Segundo
Capítulo que «ninguna ley o cualquier acto normativo puede conllevar la dis-
criminación de cualquier ciudadano con motivo de su pertenencia, por raza,
color de la piel u origen étnico, a una minoría» (artículo 15).
Para finalizar, hay un hecho que llama poderosamente nuestra atención y
es que son numerosas las Constituciones de los Países del Este de Europa las
que introducen las novedades más significativas en el Viejo Continente, en
materia de protección de las minorías étnicas y nacionales. Las cuales tratan de
dar respuesta, asimismo, a la problemática relacionada con las minorías lin-
güísticas. Es el caso de la Constitución de Estonia que recoge en su artículo 6
que la lengua oficial es el estón (también conocido como estonio o estoniano).
Pese a su juventud, algunas de ellas llegan a constituir un claro ejemplo para el
conjunto de Europa, introduciendo amplias cláusulas igualitarias y de recono-
cimiento de los derechos lingüísticos de las minorías, de forma mucho más
614
Las minorías «superprotegidas» en Europa: Una especial consideración... ■
amplia incluso que los países fundadores de la Unión Europea. Una de ellas es
la Constitución de Macedonia que, junto a la afirmación de la oficialidad de la
lengua macedonia, reconoce el derecho a la cooficialidad para aquellas len-
guas que sean utilizadas por, al menos, el veinte por ciento de la población y
mantengan una relación y comunicación con la administración pública en
igual proporción. Lo mismo sucede con las Constituciones de la República de
Yugoslavia, Serbia y Montenegro.
Sin embargo, en el otro extremo, y como ya hemos avanzado, algunos
países fundadores de la Unión todavía siguen mostrando sendas reticencias a
la hora de ofrecer reconocimiento jurídico a las minorías étnicas y nacionales
que co-habitan en sus territorios, por considerar que menoscaba el principio de
igualdad e invisibilidad de sus pueblos. Unos de los ejemplos más paradigmá-
ticos y ambiguos en el marco del Derecho comparado lo encontramos en Fran-
cia. Pese a que en su seno coexisten destacadas minorías lingüísticas, como
son los bretones o los occitanos.
Así pues, en la Ley constitucional 92/54, de 25 de junio de 1992, se reco-
noce al idioma francés como lengua oficial de la nación. En aplicación de esta
disposición fue aprobada la Ley Toubon, de 4 de agosto de 1994, que fue de-
clarada parcialmente inconstitucional por el Consejo Constitucional, a través
de la Decisión n.º 94-345 1. Posteriormente, se han realizado vanos esfuerzos
para la superación de esta rígida concepción igualitaria en la Constitución
francesa. Los Acuerdos de Matignon, de 1998, constituyeron la primera inicia-
tiva que prevé la transferencia progresiva de competencias a las asambleas
provinciales descentralizadas para la Nueva Caledonia, lo cual ha dado lugar a
lo que se ha denominado la «discriminación territorial positiva». Tampoco ha
tenido mayor fortuna la revisión de algunos artículos de la Constitución. Por
ejemplo el número 2, cuyos contenidos resultan bastante controvertidos. Dicha
propuesta, que tuvo lugar en 1999, pretendía añadir nuevas previsiones al ar-
tículo 2 de la Constitución, según el cual «La República reconoce y pone en
valor la lengua y la cultura regionales». Tal reforma era necesaria en base a la
Decisión n.º 99-412, de 15 de junio de 1999, con la que el Consejo Constitu-
cional subrayaba que tras la ratificación de la Carta Europea de las Lenguas
Regionales y Minoritarias tendría que haber un proceso de revisión de la Cons-
titución, al cual se negó el Presidente Chirac, por entender que atentaba a los
principios fundamentales de la República. Finalmente, se solucionó imple-
mentando diversas disposiciones administrativas y reglamentarias. Posterior-
1
La Decisión n.º 94-345, de 29 de julio de 1994 fue publicada en la Revista de Derecho Público,
1994, p. 1673 y ss.
615
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
3. ITALIA
616
Las minorías «superprotegidas» en Europa: Una especial consideración... ■
el mejor de los casos, de una parcial y casi siempre muy limitada protección a
nivel regional. Ello creaba un marco de protección jurídica claramente discri-
minatorio, dejando al margen a aquellas minorías lingüísticas no «superprote-
gidas». Entre ellas, las comunidades lingüísticas friulana, occitana, franco-
provenzal, sarda, albanesa, croata, griega y catalana; así como otras minorías
germanoparlantes presentes en el resto el arco alpino, como son los eslovenos
de la provincia de Udine o los ladinos de Bellunese.
Cincuenta y dos años después entró en vigor la Constitución italiana y se
aprobó la Ley 482/1999, de 15 de diciembre, para el establecimiento de «Nor-
mas en materia de tutela de las minorías lingüísticas históricas», que regula
exclusivamente (como su propio nombre indica) la protección de las lenguas
minoritarias históricas (Stradella, 2009; Poggeschi, 2009). No obstante, estas
iniciativas legislativas solo solucionarían «parcialmente» esta controvertida
situación (Haller, 2002), porque la ley no incluyó a las lenguas regionales ita-
lianas, eufemísticamente denominadas (en algunos casos) «dialectos», al no
tener algunas de ellas reconocimiento oficial. Otro problema adicional, intrín-
seco a la ley, fue el retraso en su aplicación (Cisilino, 2004). Este marco regu-
latorio se completaría con la Ley 38/2001, de 23 de febrero de 2001, que con-
tiene el Reglamento para la minoría eslovena de Friuli Venecia Giulia. Su
objetivo es garantizar la uniformidad de las medidas para la protección de las
minorías en cada una de las provincias de esa región, algunas de las cuales
gozan de un régimen de protección especial, derivado de los acuerdos interna-
cionales estipulados tras la Segunda Guerra Mundial 2. Por otro lado, en la
mayoría de las regiones donde se aplican normas de protección de las lenguas
minoritarias, se estableció el alcance de las responsabilidades asignadas por la
Constitución. Posteriormente y basándose en el artículo 123 de la Constitución
(reformado por la Ley 1/1999), muchas regiones han introducido en sus esta-
tutos de autonomía disposiciones para la protección de las minorías lingüísti-
cas presentes en sus territorios (Panzeri, 2016). De esta forma, algunos reco-
gen normas específicas para la protección de las minorías lingüísticas
(Toniatti, 2014) 3.
2
Nos referimos, en concreto, al artículo 8 del Tratado de Osimo, firmado con la ex Yugoslavia y
ratificado por Ley 73/1977, de 14 de marzo de 1977, que estipuló las medidas de protección de la minoría
eslovena, contenidas en el Estatuto especial anexo al Memorando de Londres, del 5 de octubre de 1954.
3
Por ejemplo, los estatutos del Valle de Aosta (Ley 4/1948, de 26 de febrero de 1948, y Trentino-
Alto Adigio / Südtirol (Decreto 670/1972, de 31 de agosto de 1972, representan dos modelos diferentes de
protección de las minorías lingüísticas (absoluta o de bilingüismo total en el Valle de Aosta, o separatismo
lingüístico en la región de Trentino-Alto Adigio). Contienen además algunas disposiciones especiales para
otros grupos lingüísticos minoritarios. Por su parte, el artículo 3 del Estatuto de la Región de Friuli Venezia
Giulia establece que «la igualdad de derechos y de trato debe reconocerse a todos los ciudadanos, indepen-
617
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
Pese a todo, este marco regulatorio arroja más sombras que luces. Nos re-
ferimos específicamente a la Ley 482/1999, de la cual se derivan importantes
problemas endógenos y exógenos (Piergigli, 2017, 181), pese a representar un
importante avance en materia de protección de las minorías lingüísticas. Sobre
los primeros, señalamos la «parcialidad» de la ley, en el sentido de que está
orientada más bien hacia los derechos individuales de los hablantes que hacia los
derechos colectivos de las minorías. En segundo lugar, funciona de manera bu-
rocratizada y centralizada, a través de proyectos que son aprobados y evaluados
por una comisión central (Comitato Tecnico Consultivo). En tercer lugar, la fi-
nanciación prevista ha sido claramente insuficiente (Coluzzi, 2004). Por su par-
te, los problemas exógenos se derivan de la propia idiosincrasia del país y de
factores puramente sociológicos o históricos (Piergigli, 2015). Destaca, inicial-
mente, la existencia de fuertes prejuicios hacia los dialectos y las lenguas mino-
ritarias por parte de la sociedad italiana (y sorprendentemente también de algu-
nas minorías lingüísticas) como resultado de una política lingüística nacionalista
muy centralizada, defendida desde la unificación de Italia en 1871; así como por
la defensa enconada de los intereses de un determinado grupo minoritario por
encima de los colectivos. Otro factor es el fuerte centralismo del Estado italiano
–también en materia lingüística–, que ha primado la lengua oficial (el italiano)
frente a otras minoritarias (Pizzoruso, 1976, 546); pese a que en octubre de 2001
se celebró un referéndum para reformar la Constitución, una reforma que favo-
reció el notable incremento de poder de las regiones italianas (Bonsaver, 1996).
Para finalizar, y en fechas más recientes, es importante mencionar el proyec-
to de Ley Constitucional aprobado en segunda resolución, el 12 de abril de 2016 y
rechazado por el referéndum popular del 4 de diciembre del mismo año. El cual
introducía nuevas referencias jurídicas a las «minorías lingüísticas», que hubiesen
sido susceptibles de ser incluidas en la Parte Segunda de la Constitución. A prime-
ra vista, los cambios podrían haberse realizado sin dificultad. Lo cual habría sido
interpretado como un gesto de apertura y mayor sensibilidad del legislador consti-
tucional hacia la mejora del marco de protección jurídico de las minorías lingüís-
ticas en Italia. Pero, tras una interpretación más exhaustiva a posteriori, lo cierto es
que si esta ley hubiese sido aprobada por referéndum constitucional, posiblemente
habría suscitado una intensa labor de interpretación jurisprudencial por parte de la
Corte Constitucional italiana (Piergigli, 2017, 194). En cualquier caso, el rechazo
de la reforma constitucional ha dejado de nuevo inalterado el statu quo del régimen
jurídico de las minorías lingüísticas en Italia.
dientemente del grupo lingüístico al que pertenezcan, con la protección de sus respectivas características
étnicas y culturales».
618
Las minorías «superprotegidas» en Europa: Una especial consideración... ■
4. ESPAÑA
619
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
620
Las minorías «superprotegidas» en Europa: Una especial consideración... ■
5. CONCLUSIONES
621
■ SETENTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN ITALIANA Y CUARENTA AÑOS...
622
Las minorías «superprotegidas» en Europa: Una especial consideración... ■
623
Europa, en realidad el mundo entero, vive un momento complejo. En parti-
cular los ritmos de la globalización económica, los avances tecnológicos,
los profundos cambios sociales y las convulsiones político-institucionales
por las que están pasando las democracias occidentales hacen más que ne-
cesario que nos preguntemos por las perspectivas del constitucionalismo
contemporáneo. Por ello, aprovechando las efemérides del 70º aniversario
de la Constitución italiana y del 40º de la Constitución española, esta obra
publicada en cinco volúmenes recoge los trabajos de constitucionalistas eu-
ropeos de distintas generaciones que abordan los desafíos que se presen-
tan para nuestras sociedades democráticas.