Relación Especial de Sujecion - Lectura

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Luz Marina Gil García, Gloria García Coronado, Raúl Hernando Esteban García
RELACIONES ESPECIALES DE SUJECIÓN. APROXIMACIÓN HISTÓRICA AL CONCEPTO
Prolegómenos. Derechos y Valores, vol. XII, núm. 23, enero-junio, 2009, pp. 177-192,
Universidad Militar Nueva Granada
Colombia
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Prolegómenos. Derechos y Valores,

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Prolegómenos - Derechos y Valores
RELACIONES ESPECIALES DE nistrativo, Derecho Disciplinario, principio de

SUJECIÓN. APROXIMACIÓN legalidad, derechos fundamentales, fueros, com-
HISTÓRICA AL CONCEPTO* petencias, categoría jurídica.
Luz Marina Gil García** SPECIAL RELATIONSHIPS OF

Universidad Militar Nueva Granada SUBJECTION. HISTORICAL APPROACH
TO THE CONCEPT
Gloria García Coronado
Raúl Hernando Esteban García*** Abstract
Universidad Militar Nueva Granada This time a historical approach aims at the
concept to identify the opportunity that arises
Fecha de recepción: 12 de enero de 2009 as a legal category in the Autonomous Admi-
Fecha de aceptación: 18 de abril de 2009 nistrative Law Articles and lead to subsequent
identification of their impact and effectiveness
Resumen in the protection of fundamental rights of pu-
Este artículo realiza una aproximación históri- blic servants of the security forces.
ca al concepto con el propósito de identificar la
oportunidad en que surge como categoría jurí- Keywords
dica autónoma en el Derecho Administrativo Hold special relations, public administration,
y culminar en los artículos posteriores con la rule of law, administrative law, disciplinary
identificación de su impacto en la protección y law, the principle of legality, rights, privileges,
efectividad de los derechos fundamentales de powers, legal category.
los servidores públicos de la Fuerza Pública.
INTRODUCCIÓN
Palabras clave
Relaciones especiales de sujeción, Administra- Tanto la administración pública como el dere-
ción Pública, Estado de derecho, derecho Admi- cho administrativo son fenómenos que encuen-
tran sus formas y contenidos en la dialéctica
misma de las instituciones, producidas como
*
Artículo resultado de la investigación “Relaciones es- consecuencia de la formación y consolidación
peciales de sujeción”, adelantada por Grupo Derecho del Estado; desde esta perspectiva, tanto la ad-
Público de la Universidad Militar Nueva Granada. ministración como su derecho pueden ser en-
**
Abogada. Master en Práctica jurídica de la Universidad
de Salamanca España. Postgrados en: Derecho adminis- tendidos como un producto histórico, formado
trativo, Universidad Santo Tomás de Aquino, Bogotá. a partir de las complejas relaciones políticas,
Alta Gerencia del Estado, Escuela Superior de Admi- sociales y jurídicas que se dieron en los orígenes
nistración Pública. Bogotá. Seguridad y Defensa Nacio-
nal. Escuela Superior de Guerra. Bogotá. Altos estudios
y en la posterior consolidación y actual caracte-
en Derecho Constitucional. Universidad de Salamanca, rización del Estado1.
España. Ha sido Directora Ejecutiva de la Justicia Pe-
nal Militar; Coordinadora del Grupo Interinstitucional
Las relaciones de sujeción especial y general,
para la Defensa Internacional del Estado del Ministerio
de Relaciones Exteriores, entre Junio de 2005 y sep- son unos vínculos estrechos entre una persona
tiembre de 2006, asesora jurídica del despacho del Mi- y el Estado, y que implicaron, en una época,
nistro de Defensa (2002-2005), jefe de la Oficina Aseso- que el individuo quedara a merced del poder,
ra Jurídica del Ministerio Defensa (1995-2002), asesora
Jurídica del despacho del Ministro Defensa Nacional es decir, prácticamente el individuo no tenía o
(1994-1995), jefe de la División de Negocios Judicia- entregaba todos sus derechos y el Estado po-
les del Ministerio de Defensa (1990-1994), y abogada
litigante del Ministerio Defensa (1988-1990). Docente
Investigadora. Universidad Militar Nueva Granada.
***
Asistentes investigadores, estudiantes de Maestría en
1
SANTOFIMIO, José Orlando. Tratado de Derecho
Derecho Administrativos, Universidad Militar Nueva Administrativo. Universidad Externado de Colombia.
Granada. Bogotá. 2002. Tomo I Pág. 188.
Bogotá, D.C., Colombia - Volumen XII - Nº 23 - Enero - Junio 2009 - ISSN 0121-182X.
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RELACIONES ESPECIALES DE SUJECIÓN Prolegómenos - Derechos y Valores
día hacer con él lo que a bien tuviere en cuanto que conforman la organización conocida como
a su relación laboral2. Es un vínculo que aún Administración Pública; en virtud y para efec-
subsiste con algunos matices y que explica la tos de estas relaciones estos sujetos se sustraen
dependencia acentuada de algunos individuos del derecho común5.
que ostentan además de su condición de servi-
dores públicos ciertos condicionamientos mi- Esta vinculación, puede ser voluntaria, como
sionales como los militares, los policías o los es el caso de los servidores que en razón de su
docentes; o ciertas calidades como los reclusos, vinculación con los poderes públicos adquieren
entre otros.3 En las relaciones de sujeción espe- una serie de obligaciones que limitan algunos
cial, uno de los sujetos, es siempre la Adminis- de sus derechos fundamentales; en este evento,
tración Pública. esta limitación puede venir acompañada del
reconocimiento de algunas prerrogativas o fue-
Las relaciones especiales de sujeción, se entien- ros especiales a favor del ciudadano vinculado
den como un mecanismo que dota a la adminis- a esta situación, que afectan principalmente el
tración de poderes extraordinarios para ejercer principio de legalidad, los derechos fundamen-
potestades; como toda sujeción supone la even- tales y la protección judicial.6
tualidad de soportar los efectos de una potestad
de otro sobre el propio ámbito jurídico, pero Algunos sectores de la doctrina consideran que
que una vez la potestad es ejercida surgirán en este caso, la restricción de algunos derechos
ya otras figuras jurídicas subjetivas, derechos, es compensado con otros derechos que adquie-
deberes, obligaciones, distintas de la indicada ren en virtud de la relación especial con los po-
sujeción4. deres públicos, es decir, como sucede con los
militares.
Se basa en un debilitamiento o menoscabo de
los derechos de algunos ciudadanos, que fungen Otros sectores se apartan de esta posición y se-
como agentes de la Administración del Estado, ñalan que, la utilidad de esta categoría estriba
o de los sistemas institucionalmente previstos en que una vez determinada una relación con
para su garantía; lo anterior, como consecuencia la administración y calificada justificadamen-
de una vinculación cualificada con los poderes te como de “especial sujeción”, se determina
públicos emanada de un mandato constitucio- cuál es su finalidad concreta, así como los
nal, pero especialmente como condición y exi- derechos fundamentales que pueden tener una
gencia del funcionamiento normal del servicio modulación especial, y con qué intensidad, de
inherente a la Administración Pública. acuerdo con su propia peculiaridad y la necesi-
dad de orden que conllevan.7
Es una categorización jurídica específica y pro-
pia del Derecho Administrativo; como rama Esta relación de especial sujeción puede incluir:
del Derecho de naturaleza estatutaria regula las la prohibición absoluta o parcial del ejercicio de
relaciones singulares y especiales de los sujetos un derecho recortando su contenido; la prohi-
2
PAVAJEAU GÓMEZ, Carlos Arturo. Dogmática del 5
GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo. Curso de Dere-
Derecho Disciplinario. Universidad Externado de Co- cho Administrativo, Edit Civitas, Madrid. Reimpresión
lombia. Bogotá. 2002, pág. 132 2001. Tomo I, pág. 42.
3
MOLANO LÓPEZ, Mario Roberto. Las Relaciones 6
LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki. Las Relacio-
de Sujeción Especial en el Estado Social. Instituto de nes de Sujeción Especial, Edit Civitas, Madrid 1994,
Estudios del Ministerio Público, Bogotá, 2005. pág 25.
4
GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo. Curso de Dere- 7
BRAGE CAMAZANO, Joaquín. Los límites a los de-
cho Administrativo, Edit Civitas, Madrid. Reimpresión rechos fundamentales, Madrid, Dykinson, 2004, pág.
2001. Tomo II, pág. 23. 429.
178 Bogotá, D.C., Colombia - Volumen XII - Nº 23 - Enero - Junio 2009 - ISSN 0121-182X. Pág. 177-192
LUZ MARINA GIL GARCÍA Prolegómenos - Derechos y Valores
bición relativa o con reserva impuesta por la públicos, la limitación es regla de excepción,
Administración; prohibiciones que pueden ser sin olvidar que como tal debe interpretarse con
transitorias o permanentes; la permisión del restricción y congruencia y siempre en benefi-
ejercicio de ciertos derechos y atribuciones con cio de la libertad individual10. En todo caso, la
reservas prohibitorias o permisivas, transitorias limitación a priori de libertades exige una valo-
o permanentes, graduales o totales; la autori- ración razonable de cada relación de sujeción
zación para el ejercicio de ciertas actuaciones especial, en consideración y proporción al fin y
y potestades. Algunas son de tipo preventivo y naturaleza de la misma.
otras, represivo. La relación de sujeción espe-
cial, se extiende a la imposición de prestaciones En su nacimiento, la categoría jurídica de “las
forzosas de carácter personal, que incluyen de- relaciones especiales de sujeción”, se relaciona-
beres y obligaciones de hacer y no hacer. Este ba solo con los servidores o funcionarios públi-
ámbito define el alcance de las competencias, cos. A pesar de los múltiples detractores de la
los fueros y las faltas en vinculaciones concre- categoría, el alcance de esta tiende a ampliarse,
tas con la Administración8. en tanto hoy resulta aplicable no solo a los ser-
vidores públicos sino también a los particula-
Sin embargo, y de acuerdo con el principio de res que asumen funciones públicas de manera
legalidad inherente a los Estados de Derecho, transitoria, por cualquiera de los medios legales
las relaciones de especial sujeción requieren para el efecto o permanente como los servicios
de respaldo normativo previo a su imposición, públicos. Pero la categoría también es una ex-
generalmente de índole superior; es decir, son presión de las competencias intervencionistas
materia de reserva legal y excepcionalmente del Estado en el ejercicio de algunas profesiones
discrecionales. Por lo tanto su incidencia en la liberales (abogacía, medicina contaduría, entre
libertad del administrado-servidor está condi- otras) o actividades reguladas como la educa-
cionada al sistema de libertades implantadas en ción, la economía, la banca, la moneda etc., o
la Constitución. del cumplimiento de funciones de custodia y
protección como sucede con las personas priva-
La de sujeción, es una situación jurídica pasiva, das de la libertad o que cumplen con su deber
en relación con el poder de la Administración. de prestación del servicio militar obligatorio.
Supone la eventualidad de soportar los efectos
de esa potestad; pero una vez ejercida la potes- En Colombia, la Corte Constitucional, ha uti-
tad surgen figuras como los deberes, las obliga- lizado la categoría solo en el marco del dere-
ciones, los derechos, que afectan igualmente la cho disciplinario; para explicar la razón de su
situación jurídica del individuo. “Es una situa- existencia y finalidad, así como el marco de los
ción puente a las demás”9. deberes y obligaciones cuyo incumplimiento
justifica el ejercicio de la acción disciplinaria11
Ahora bien, el régimen de libertades e imposi-
ciones, en tratándose de ciudadanos comunes y Sin embargo, “…resulta claro que la categoría dog-
corrientes, se interpreta con fundamento en el mática de la “relación especial de sujeción” tiene apti-
principio in dubio pro libertate, es decir la libertad tud para explicar otras especies del derecho sanciona-
es la regla; en tanto que frente a los servidores dor administrativo, incluso, podríamos afirmar que se
abren posibilidades plenamente coherentes de explica-
8
cho Administrativo, Edit Civitas, Madrid. Reimpresión 10
2001. Tomo II, pág. 107. cho Administrativo, Edit Civitas, Madrid. Reimpresión
9
GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo. Curso de Dere- 2001. Tomo II, pág. 114
cho Administrativo, Edit Civitas, Madrid. Reimpresión 11
Corte Constitucional. Sentencia 417 de 1993: Magis-
2001. Tomo II, pág. 33. trado ponente Fabio Morón Díaz.
Bogotá, D.C., Colombia - Volumen XII - Nº 23 - Enero - Junio 2009 - ISSN 0121-182X. Pág. 177-192 179
ción de muy particulares instituciones: 1. La existen- sujeción. Estudios”, de los autores Carlos Arturo
cia al interior de la “relación especial de sujeción” de Gómez Pavajeau y Mario Roberto Molano Ló-
grados de exigencia mayor o menor, esto es, de relacio- pez, publicada por la Universidad Externado de
nes especiales de sujeción intensificadas y relaciones Colombia, en julio de 2007. Las mayores fuen-
de sujeción moderadas que explicarían el por qué en tes se encuentran en la literatura jurídica espa-
algunos ámbitos del servicio público existen regímenes ñola; de ahí la necesidad recurrir a la Internet
especiales de carácter disciplinario o tratamientos dife- como fuente de información y consulta.
renciales en materia de exigencia de deberes12”.
1. LAS RELACIONES ESPECIALES DE
La institución de las Fuerzas Armadas (Militares SUJECIÓN, COMO HECHO HISTÓRICO
y de Policía), soporta en su interior una relación
especial de sujeción, con grados de intensidad y Si bien es cierto que las grandes categorías ju-
exigencia mayores a las de los demás funciona- rídicas del derecho administrativo, surgen y lo-
rios públicos, originada en la misión constitucio- gran su caracterización a partir de la Revolución
nal a ellas confiada, que implica la restricción en Francesa, ello no implica que con anterioridad
el ejercicio de ciertos derechos fundamentales; a ella, no se hubieran intentado o perfecciona-
sin embargo, cualquier limitación estará sujeta a do ciertas “técnicas” o “relaciones administra-
los requerimientos constitucionales de legalidad tivas”14, en donde encontremos algunos hechos
formal y material, como garantía de seguridad históricos que puedan constituir antecedentes,
jurídica de la Fuerza Pública. En concordancia de la categoría jurídica que nos ocupa. Aque-
con la intensidad de esta sujeción, el Estado de llos hechos, clases (clérigos, guerreros y siervos)
derecho permite la restricción o modulación en e instituciones, (órdenes monásticas, los feudos,
el ejercicio de ciertos derechos o libertades, pero gremios de artesanos u oficios) en donde exis-
nunca su supresión o desconocimiento. ten relaciones que constituyen verdaderos vín-
culos jurídicos entre sus miembros, evidencian
“Por el contrario, en la llamada “relación especial desde entonces las características que rigen una
de sujeción moderada” las exigencias son menores, relación especial de sujeción15.
tal como ocurre respecto de los particulares que ejer-
cen funciones públicas y de algunos regímenes disci- La ruptura entre la antigüedad y la modernidad
plinarios propios de ámbitos donde operan criterios se conoce como Edad Media y comprende un
técnicos o académicos para la selección del personal, lapso de un poco más de diez siglos. Se tiene
inhabilidades, incompatibilidades, etc., como sucede conocimiento de antecedentes de relaciones
en la autonomía universitaria, entre otros13”. especiales de sujeción desde la época conocida
como Alta Edad Media, comprendida entre los
Las fuentes bibliográficas de esta investigación siglos V y XI D.C., periodo en el que por el lla-
son realmente escasas; aunque algunos autores mado compromiso de lealtad que el vasallo le
nacionales en sus obras sobre Derecho Admi- ofrecía al señor feudal por medio de un jura-
nistrativo hacen una relación tangencial al tema, mento16, se entendía la existencia de una rela-
sólo se encontró en literatura jurídica interna ción de sujeción; en este tipo de dependencia
una obra especializada: “La relación especial de se basaron las relaciones político-económicas
12
PAVAJEAU GÓMEZ, Carlos Arturo, MOLANO LÓ-
14
PEZ, Mario Roberto. La relación especial de sujeción. Administrativo. Universidad Externado de Colombia.
Estudios. Universidad Externado de Colombia. 2007, Bogotá. 2002. Tomo I, pág. 190.
pp. 25 y 26 . 15
HUBERMAN, Leo. Los bienes terrenales del hombre.
13
GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo, MOLANO LÓ- Editorial Oveja Negra. Abril de 1972.
PEZ, Mario Roberto. La relación especial de sujeción. 16
GARCIA MACHO, Ricardo. Las Relaciones de Espe-
Estudios. Universidad Externado de Colombia. 2007, cial Sujeción en la Constitución Española. Edt. Tecnos,
pág. 27. Madrid, 1992.
de esta época, sin que pueda hablarse de una por los primeros albores o manifestaciones del estado
Administración unitaria17 y mucho menos de constitucional”, señala Gómez Pavajeau20.
una función publica18.
Para estos mismos efectos, se pueden destacar
Estas instituciones de la Edad Media permitie- las incipientes y rudimentarias organizaciones
ron formar la administración civil y la adminis- personales del rey, comunes en toda Europa,
tración militar a partir de concesiones de las ac- ocupadas de los trabajos domésticos; el mayor-
tividades logísticas del reino. Las relaciones de domo, el jefe del oficio palatino, el jefe de caba-
poder giraban alrededor de la propiedad de la llerizas reales, el camarero real, el alférez real,
tierra y el señor feudal ejercía el poder político que estaba al frente de la guardia real, el notario
con fundamento en el poder territorial. del real, entre otros21.
El monarca concedía los oficios más importan- En ausencia de organización estatal propiamen-
tes o las actividades domésticas a los particula- te dicha surge “…un tipo de ejercicio del poder ins-
res en una relación de vasallaje y fidelidad sin pirado en relaciones privadas o patrimoniales, como
que mediara una relación de carácter jurídico, consecuencia, con ausencia total de función adminis-
ni conciencia de lo público. El desarrollo de trativa, derecho público o derecho administrativo”22,
esta relación de vasallaje creó a la postre las enseña Santofimio en su multicitada obra.
condiciones básicas para afianzar la organiza-
ción burocrática del Estado Absoluto y la or- No obstante, y a pesar de esta discusión, en
ganización militar que luego fueron heredadas el medioevo bajo surgen algunas instituciones
por las primeras manifestaciones del Estado en las que se encuentran verdaderos antece-
Constitucional.19 dentes de las relaciones especiales de sujeción,
concretamente en los vínculos jurídicos entre
En la “relación de vasallaje” el poder político los miembros de las órdenes monásticas y los
se encontraba disperso; si bien existían los rei- gremios de oficios (artesanos y comerciantes
nos, el poder de los reyes era simbólico, puesto independientes) con los sujetos encargados de
que éste era detentado por los señores feudales, su disciplina, detectándose en ellos los compo-
quienes incluso no estaban sometidos al Rey, nentes que permiten caracterizar el concepto de
de tal manera que no eran sujetos pasivos de este tipo de relaciones, tales como: a) la exis-
sometimiento, sino sujetos que sometían a los tencia de un orden jurídico con alcance gene-
siervos de la gleba. Este tipo de sometimiento, ral y destinatarios universales en un territorio
basado en lealtades personales, era por si mis- determinado; b) la definición teleológica de un
mo y exclusivamente un poder general de suje- cuerpo normativo especial que contiene una
ción: El desarrollo de esta relación de vasallaje con disciplina igualmente especial con destinatarios
el tiempo creó las condiciones básicas para consolidar delimitados dentro del ámbito de regencia del
la organización burocrática del Estado Absoluto y la régimen general; c) la sujeción también al régi-
organización militar que a la postre fueron heredadas men general de tales destinatarios específicos;
17
PENAGOS, Gustavo. Fundamentos del Derechos Ad- 20
GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. MOLANO LÓ-
ministrativo. Ediciones Librería del Profesional. Pri- PEZ, Carlos Arturo. La relación especial de sujeción.
mera edición 1993, pág. 16. Estudios. Universidad Externado de Colombia. 2007,
18
SANTOFIMIO, José Orlando. Tratado de Derecho pág. 34.
Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 21
Bogotá. 2002. Tomo I, pág. 196. Administrativo. Universidad Externado de Colombia.
19
MOLANO LÓPEZ. Mario Roberto. Las Relaciones Bogotá. 2002. Tomo I, pág. 197.
de Sujeción Especial en el Estado Social. Instituto de 22
Estudios del Ministerio Público, Bogotá, 2005, pág. Administrativo. Universidad Externado de Colombia.
22. Bogotá. 2002. Tomo I, pág. 198.
d) la existencia de autoridades para la aplica- de despacho, intendentes, superintendentes, di-

ción del régimen especial de disciplina. En los putados, procuradores, síndicos, entre otros.
gremios hay un maestro y un aprendiz; el pri-
mero disciplina y domina23. En tanto se presume que el rey no actúa injus-
tamente, el derecho regio, gozó de esta misma
El absolutismo, concebía en sentido pasivo la presunción; de allí nacen categorías jurídicas
posición del individuo frente a la comunidad vigentes durante muchos años, como la presun-
política, titular de meras cargas, obligaciones y ción de legalidad de los actos administrativos,
deberes que le imponía un poder público tras- la ejecutoriedad y ejecutividad de los mismos;
cendente a todos y cada uno de los individuos y pero tan bien surge la doctrina de los oficios pú-
aún al conjunto de todos ellos, como emanado blicos con conceptos como sueldo y suspensión
de una u otra forma, de Dios mismo, cuyo vica- del empleo; la potestad disciplinaria; la jerar-
rio en la tierra para el fin de instaurar el orden quía y la competencia, entre otros.
secular era el Rey. Por eso, los miembros de la
comunidad política distintos del Rey, eran cali- El “derecho regio”, es reemplazado por el dere-
ficados de “súbditos”, esto es, de “sometidos”, cho de policía; es un derecho público diferente
en virtud de la previa, general y superior posi- del común, a través del cual se pretende atender
ción trascendental del Príncipe24 . el cúmulo de responsabilidades asumidas por el
naciente Estado moderno del siglo XVIII: salu-
En la Edad Moderna que antecedió a la Revo- bridad, orden público, educación, respeto, buen
lución francesa, y ante el debilitamiento de los orden de la colectividad, régimen de los servi-
feudos y estamentos, se robustece el sector cen- dores públicos, entre otras26.
tral representado en el Rey y crece de manera
inusitada para asumir las nuevas responsabili- La Revolución Francesa, sienta el poder en el
dades y funciones, ahora públicas y no perso- asentimiento y control de los individuos que de-
nales del rey. Para afrontar este reto el Rey se jan de ser súbditos para convertirse en “ciuda-
rodea de una serie de servidores, no ya perso- danos”. Los individuos, pasan a ser dueños del
nales sino encargados de las gestiones reales u poder y directos destinatarios de sus beneficios
“oficio regios “25. y sujeto activo frente a la Administración27.
La organización y criterios organizacionales Este suceso jugó un papel determinante en el

varió en cada uno de los Estados; la institución surgimiento de la Administración Pública mo-
mas común fue la de los Consejos Reales, cu- derna. Los principios de legalidad y de demo-
yas funciones se resumían esencialmente en cracia representativa, reforzaron el carácter del
asesorar al rey, desarrollar asuntos administra- funcionario público como agente del Estado e
tivos y administrar justicia. En relación con la instrumento de la ley. El modelo francés cuenta
organización territorial y local surgieron los lu- con una Administración fuertemente centrali-
gartenientes, virreyes, gobernadores, capitanes zada que ejerce funciones de autoridad con un
generales, regidores, corregidores, secretarios sistema de funcionarios públicos cerrado o de
carrera. Sin embargo, el funcionario público no
23
GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. MOLANO LÓ- es un trabajador cualquiera, cuyas condiciones
PEZ, Carlos Arturo. La relación especial de sujeción.
Estudios. Universidad Externado de Colombia. 2007,
pp. 21 y siguientes.
24
GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo. Curso de Dere- 26
cho Administrativo, Edit Civitas, Madrid. Reimpresión Administrativo. Universidad Externado de Colombia.
2001. Tomo II, pág. 18. Bogotá. 2002. Tomo I, pág. 214.
25
SANTOFIMIO, José Orlando. Tratado de Derecho 27
Administrativo. Universidad Externado de Colombia. cho Administrativo, Edit Civitas, Madrid. Reimpresión
Bogotá. 2002. Tomo I, pág. 205. 2001. Tomo II, pág. 18.
de vinculación son determinadas en forma uni- político específico, las RES surgen en el ámbito del
lateral por la administración, es decir, es una poder ejecutivo engendrado en la estructura de la mo-
relación estatutaria, o relación de sujeción es- narquía constitucional alemana, como parte de los
pecial, según la doctrina alemana. poderes del monarca, configurando la Administra-
ción del Estado como fruto de la autonomía del poder
Las potestades del ejecutivo eran solo las nece- ejecutivo frente al poder legislativo que tuvo mas auge
sarias para ejecutar la ley; siempre dependían de en Alemania que en otras latitudes29”.
las decisiones de la Asamblea Nacional. Poseía
potestad de mando y disciplina; de reglamenta- Los orígenes de la categorización jurídica de las
ción para ejecutar la ley; de ejecutividad para relaciones especiales de sujeción deben buscar-
aplicarla a casos concretos a través de actos ad- se en las elaboraciones de la doctrina adminis-
ministrativos. Excepcionalmente podía adoptar trativista alemana de fines de siglo XIX y princi-
actos políticos, que no eran objeto ni de control pios del XX. En tal sentido, se ha indicado que
político ni jurisdiccional. Todo el ordenamien- uno de los primeros autores que la utilizó fue
to jurídico estaba cubierto por la ley, “… lo que Paul Laband, en 1901, aplicándola a los funcio-
implica que todos los ciudadanos estaban vinculados narios públicos. Sin embargo, es Otto Mayer
a una relación de sujeción general sin derivación de quien representa el mayor exponente de la teo-
espacios autónomos a favor de la rama ejecutiva28”. ría en el derecho público alemán.
A partir de entonces, la tarea del Estado no con- El primer autor que utiliza la categoría de re-
sistía en proteger libertades públicas, sino en lación de sujeción especial aplicada a los fun-
obrar positivamente en la sociedad para otorgar cionarios públicos fue Paul Laband, quien esta-
a los ciudadanos una serie de servicios efectivos blece una relación funcionario-Estado a través
que les permitieran mejorar sus condiciones de de un contrato que es regulado por el derecho
existencia. De la teoría del Estado gendarme se público, donde el Estado para la realización de
pasa al Estado-servidor, situación que provocó los fines propios, declara su voluntad de tomar
una nueva manera de relacionarse con los ciu- a la persona a su servicio y de otro lado, el fun-
dadanos-administrados y con los ciudadanos- cionario expresa al Estado su deber particular
servidores públicos. de servicio, de obediencia y fidelidad; el incum-
plimiento de sus obligaciones es un delito dis-
Por lo anterior, debemos colegir que en Francia ciplinario.
predominaba un principio de sujeción general
de los ciudadanos frente al Estado, basado pri- Ahora bien, uno de los primeros autores que se
mordialmente en el principio de igualdad ante valió de la categorización que nos ocupa para
la ley. diferenciar las relaciones de poder, de las rela-
ciones de derecho privado y de las relaciones
de derecho de propiedad fue Shmitthenner; esta
2. LAS RELACIONES ESPECIALES posición doctrinal sirvió para desemparejar el
DE SUJECIÓN COMO CATEGORÍA derecho público del privado, las relaciones pú-
JURÍDICA blicas de las privadas, pero no sirvió para dife-
renciar las relaciones de sujeción general con
El nacimiento teórico y la cuna de la institu- las relaciones de sujeción especial, pues para la
ción, es la doctrina alemana. “Como concepto época todavía no se había configurado el con-
28
PEZ, Carlos Arturo. La relación especial de sujeción. 29
Estudios. Universidad Externado de Colombia. 2007, cho Administrativo, Edit Civitas, Madrid. Reimpresión
pág. 36. 2001. Tomo II, pág. 18.
cepto de relación de sujeción general, y el lugar Es así como Otto Mayer y Paul Laband, for-
que ocupaba el ciudadano en sus relaciones con mulan las ideas esenciales y construyen la for-
el Estado30. mulación teórica del concepto de las relaciones
especiales de sujeción a partir de las ideas bási-
Como ya se indicó, la formación de la teoría se cas de “dependencia” y “libertad restringida”,
da en el marco de la monarquía constitucional asociadas al administrado que ingresa a la órbi-
alemana del siglo XIX. La monarquía constitu- ta de la naciente Administración Pública.
cional alemana, fue en cierta forma una combi-
nación del Estado monárquico con un Estado El valor libertad es determinante en la definición
de Derecho31, fundamentado en dos grandes de relación especial de sujeción, que hace Ma-
instituciones el Parlamento y el Monarca. Al yer, como valor que restringe el poder jerárquico,
primero, le competen las relaciones generales en tanto es: “… una dependencia acentuada, que se
con la sociedad que representa (derechos, liber- instituye a favor de una determinada administración
tades y garantías), reguladas a través de la ley pública respecto de todos los sujetos que entran en la
formal; al segundo, los asuntos domésticos del relación especial prevista”. Entablada la relación
Estado (organización y administración civil, especial de sujeción, por disposición legal o por
tributaria y militar), expresados en funciones el consentimiento del interesado, queda someti-
y atribuciones de subordinación especial, sin do a los poderes que se ejercitan en el seno de la
regulación legal ni control jurisdiccional32. Los Administración: “… La obligación de servir, según
poderes del Monarca se confunden con los del el derecho público, significa una relación de sujeción
ejecutivo. especial….la obligación de prestar servicios, sea cual
fuere su origen, crea un poder jurídico especial que se
En todo caso, el primero en dar alcance jurídi- ejercerá en nombre del Estado o del cuerpo de admi-
co a esta categoría fue Paul Laband; y lo hizo nistración propia sobre el obligado, para mantener y
con el propósito de aclarar la situación jurídica dirigir a éste en el cumplimiento exacto de sus debe-
de los funcionarios públicos en relación con sus res. Este es el poder jerárquico… El poder jerárquico
superiores. Habló de relaciones contractuales se ejerce de dos maneras distintas: la orden jerárquica
y de poder, que se dan en el servicio público. y el poder disciplinario…34”.
De estas últimas se deriva la posibilidad de dar
órdenes y ejercer coacción. Propone una defini- El autor hace referencia especial a la obligación
ción de relación funcionarial en la que incluye militar, como “… una obligación que “casi absorbe
por primera vez la noción de “relación especial toda la personalidad del deudor” y que sitúa al sol-
de poder”, que puede ser simple o cualificada, dado o militar en un estado de constante y perpetuo
según el grado de voluntariedad que dé base a servicio “aun durante la noche y las horas de reposo
la relación33. o cuando tiene permiso, el soldado esta en servicio
activo y bajo banderas”. Para afianzar esta adecua-
ción de la orden a sus estrictos términos, Otto Mayer
30
GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. MOLANO Ló- concede al subordinado un derecho de examen respec-
pez Carlos Arturo. La relación especial de sujeción. to a la orden emanada por el superior35”.
pp. 35 y siguientes.
31
LASAGABASTER HERRARTE. Iñaki. Las relacio-
nes de sujeción especial, Edit Civitas, Madrid 1994,
pág. 40. 34
LÓPEZ BENÍTEZ, Mariano. Naturaleza y presu-
32
GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. Dogmática del puestos constitucionales de las relaciones especiales de
Derecho Disciplinario. Universidad Externado de Co- sujeción. Universidad de Córdoba. Civitas. 1994. pp.
lombia. Segunda Edición, pág. 133. 56-61.
33
GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. MOLANO LÓ- 35
PEZ, Carlos Arturo. La relación especial de sujeción. Estu- puestos constitucionales de las relaciones especiales de
dios. Universidad Externado de Colombia. 2007, pp. 39 sujeción. Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pp.
y siguientes. 65-67.
El concepto fue utilizado por otros autores posee una personalidad jurídica y un poder re-
como Jellinek; pero es Otto Mayer, quien lo im- sidual, según los cuales, en primer lugar, al in-
pone e introduce como una categoría del Dere- terior del Estado no surgen relaciones jurídicas,
cho Administrativo36, con una regulación emi- sino relaciones de autoridad y subordinación
nentemente administrativa que generaba la res- en virtud del poder especial del Monarca, que
tricción de los derechos, garantías y libertades constituyen verdaderas reglas de conducta y de-
básicas sin que hubiese control judicial alguno beres de obediencia, sometimiento y restricción
en relación con las regulaciones o las limitacio- de derechos subjetivos, (voluntarias para los
nes37. “… Sujeción significa vínculo de dos personas funcionarios y obligatorias para los militares y
desiguales desde el punto de vista del Derecho, cuyo policía, según la naturaleza y fin de la vincula-
contenido lo determina la voluntad de la persona su- ción); en segundo lugar, los asuntos no atribui-
perior. En este sentido, la relación entre el Estado y dos a otro órgano del Estado le correspondían
el súbdito es un vínculo de sujeción importante. Pero al Ejecutivo, quien poseía un poder organizati-
principalmente, con esta palabra queremos asignar vo máximo sin limites ni controles40.
una relación de sujeción creada especialmente para
el súbdito o más bien para una cierta pluralidad de “Como puede observarse, este proceso histórico que
súbditos. Es una relación jurídica de Derecho público se surte en Alemania se estructura sobre el ejecutivo
por la cual ese individuo está vinculado respecto del como titular de potestades administrativas no regidas
Estado, por efecto de la obligación general de regular por el derecho para regular las relaciones internas del
su conducta conforme a un cierto interés público38”. Estado, que para ese momento se entendían como
aquellas derivadas de los cuerpos de la administra-
Estas tendencias se explican en el marco de la ción civil, de los servicios que estaban a cargo de la
llamada “teoría de la impermeabilidad”, “… Administración, caso concreto de las prisiones, las es-
conforme a la cual todo lo que se produzca al interior cuelas, los hospitales y los distintos servicios públicos
de la organización estatal es indiferente a lo jurídico”, que para la época se entendían como exclusivamente
conforme a la versión clásica del Estado de de- administrativos41”.
recho liberal, vigente para entonces39. El Estado
Por resultar de especial interés para la compren-
sión de la evolución como categoría jurídica de
las relaciones especiales de sujeción, es oportu-
no detenernos en los elementos de la concep-
36
tualización de Otto Mayer, en el marco del po-
puestos constitucionales de las relaciones especiales de
sujeción. Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pp. sitivismo jurídico, como concepto sustantivo,
71-72. independiente y diferenciado, de la relación
37
GALLEGO ANABITARTE, Alfredo. Las relaciones general del súbdito, así:
especiales de sujeción y el principio de la legalidad de
la administración. Contribución a la teoría del Estado
de derecho. En: “Revista de Administración Pública”. 1. Es la manifestación de un vínculo desigual
ISSN 0034-7639, No. 34-1961, pp. 11-52. Recuperado de algunos súbditos con el Estado: Es decir,
de: http: //www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revis- no todos los vínculos entre el estado y los
tas/1/1961_034_011.PDF, el 08 de junio de 2008.
38
COTINO, Lorenzo. Relaciones de especial sujeción:
su diversa evolución en Alemania y España. (parti-
cular seguimiento de la jurisprudencia constitucional,
contencioso-administrativa y militar de la presente dé- 40
GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. MOLANO Ló-
cada). En: “Revista del Poder Judicial”, (3ª. Època), pez Carlos Arturo. La relación especial de sujeción.
no. 55, 1999 (III), pp. 291-324. Recuperado de: http: Estudios. Universidad Externado de Colombia. 2007,
//www.cotino. net/Publicaciones/ pág. 41.
39
LÓPEZ BENÍTEZ, Mariano. Naturaleza y presupues- 41
tos constitucionales de las relaciones especiales de suje- PEZ, Carlos Arturo. La relación especial de sujeción.
ción. Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pág. 66, Estudios. Universidad Externado de Colombia. 2007,
el 08 de junio de 2008. pág. 45.
súbditos son relaciones especiales de su- “…vincula la fuente de dicha restricción extraor-
jeción; este concepto debe reservarse solo dinaria de derechos con el ingreso material del
para un tipo concreto de relación “creada afectado a la organización administrativa del
especialmente para el súbdito o mas bien para órgano titular de dicho servicio46”. “Mayer no
cierta pluralidad de súbditos42”. Mayer, “…en- propugna un sacrificio pleno de la libertad en
tiende que se trata de un vínculo desigual, desde aras del funcionamiento de la “gran máquina
el punto de vista jurídico, esto es, creado jurídi- administrativa”; solo trata de compatibilizar los
camente de manera específica para determinados derechos de los particulares que sirven o se inte-
súbditos, con lo cual parte del supuesto de que es gran a esa máquina con la necesaria e imprescin-
una norma de destinación específica, que no se dible eficacia de la misma47”.
puede aplicar a todos los ciudadanos y que tiene
una connotación apriorística43”. 4. El fundamento para esa libertad restringida
puede ser la ley, como ocurre en el servicio
2. Es una dependencia acentuada a favor militar (el jurado, el testigo) en donde hay
de la administración, “…que se instituye a un ingreso obligatorio, “…que la ley había
favor de una determinada Administración pú- perfilado hasta sus últimas consecuencias48”.
blica respecto a todos los sujetos que entran en “En el servicio obligatorio este basamento se lo-
la relación especial prevista44”, señala Mayer. caliza en la misma ley, supuesta la reserva cons-
“…Si la Administración del Estado tiene a su titucional que impera para imponer limitaciones
cargo unos intereses específicos, una manera de a la libertad49”. Desobedecer esa orden (la
lograr eficazmente esos objetivos-que son del esta- orden de llamada para entrar en servicio),
do constitucional mismo- es disponiendo de unos negarse a entrar en servicio en la época
medios combinados de manera idónea, en térmi- prescrita, acarrea una represión penal; ade-
nos de costo-beneficio. Y dado que los servidores más hace incurrir en daños y perjuicios, es
del estado son uno de estos medios, la manera de decir, en el pago de las costas ocasionadas
justificar su dependencia como tales medios son por ese hecho ilegal; finalmente cuando se
los intereses de la eficacia en el cumplimiento de trata del servicio militar se podrá vencer
los fines públicos45”. esta resistencia mediante el empleo de la
fuerza; se trae al deudor manu militari50.
3. Es un estado de libertad y derechos restrin-
gidos, en virtud de la vinculación al Estado 5. El fundamento para esa libertad restringi-
y solo la necesaria para lograr la eficacia de da en el caso de los servidores públicos es
la Administración. Es una libertad dismi-
nuida pero no suspendida en su totalidad:
46
PEZ, Carlos Arturo. La relación especial de sujeción.
pág. 46.
42
PEZ, Carlos Arturo. La relación especial de sujeción. PEZ Carlos Arturo. La relación especial de sujeción.
Estudios. Universidad Externado de Colombia. 2007, Estudios. Universidad Externado de Colombia. 2007,
pág. 42. pág. 47.
43
LÓPEZ BENÍTEZ, Mariano. Naturaleza y presupuestos 48
LÓPEZ BENÍTEZ, Mariano. Naturaleza y presupuestos
constitucionales de las relaciones especiales de sujeción. constitucionales de las relaciones especiales de sujeción.
Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pág. 66. Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pág. 67.
44
PEZ, Carlos Arturo. La relación especial de sujeción. PEZ, Carlos Arturo. La relación especial de sujeción.
Estudios. Universidad Externado de Colombia. 2007, Estudios. Universidad Externado de Colombia. 2007,
pág. 46. pág. 48.
45
LÓPEZ BENÍTEZ, Mariano. Naturaleza y presupuestos 50
LÓPEZ BENÍTEZ, Mariano. Naturaleza y presupues-
constitucionales de las relaciones especiales de sujeción. tos constitucionales de las relaciones especiales de suje-
Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pág. 67. ción. Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pág. 69.
una relación profesional semejante a la del administrativos54”. El poder disciplinario, es di-

acreedor-deudor originada en un contrato; ferente al poder punitivo general del Estado; es
equivalencia que garantiza los poderes de de naturaleza correctiva, pedagógica, en interés
la administración y en especial la exigencia y mejoramiento del servicio.
de deberes como el de la obediencia: “…
como ocurre con el funcionario…cuando acepta- 7. El poder de mando se extiende no solo al
ba su nominación….concluida a través de acto funcionario público, sino también al parti-
administrativo. …Cuando se trababa la relación cular o beneficiario de los servicios o pres-
de servicio público propiamente dicho, se trataba taciones, del llamado “establecimiento”:
de una relación similar a la de deudor-acreedor “Cualquiera que para obtener ventajas entra en
en la que el deudor era la sometido y el acreedor la esfera de actividad de una empresa pública,
era la Administración Pública51”. “Por lo tanto, en una escuela, en un hospital, en la diligencia,
el poder del superior jerárquico actúa sobre él con en el matadero, etc., renuncia por ello a una
sus órdenes y medios disciplinarios. El carácter parte correspondiente de su libertad personal55.
de ese poder será mas o menos fuerte, según la No hay relación jurídica entre el “estableci-
naturaleza de los servicios que se trata de sumi- miento” y el beneficiario, solo una relación
nistrar52”. El consentimiento del interesado, de hecho que hace “…. necesario que esa per-
con la toma de posesión, al acto adminis- sona haga concordar su conducta con la marcha
trativo, es el fundamento de la restricción y reglada de la empresa y ello, no en virtud de una
de la asunción de sus deberes: “Por lo tanto, obligación contractual que se habría impuesto,
esta relación de servicio, solo podrá crearse con el sino porque la actividad vital de la empresa que
consentimiento del interesado53”. lo rodea es jurídicamente superior. Es preciso que
adapte su conducta personal a ella; con el em-
6. El poder de mando de la administración, es pleo de la fuerza los agentes de la empresa están
un poder jurídico, que le permite corregir o siempre dispuestos a suprimir todo movimiento
disciplinar para el mejoramiento del servi- arbitrario56”.
cio y si hay lugar sancionar penalmente por
el mismo hecho. El poder de mando tiene 8. El poder fiscal del Estado, es una modali-
dos manifestaciones externas, la orden je- dad de relaciones especiales de sujeción de
rárquica y el poder disciplinario. los ciudadanos, expresado en obligaciones,
control y vigilancia, a cambio de las venta-
“Por medio de la orden jerárquica se determina de jas que el Estado brinda a los ciudadanos.
forma obligatoria la conducta del subordinado y se
genera en éste el consiguiente deber de obediencia. Durante la época de Weimar, cuya carta fun-
La orden puede darse de forma individual o de modo damental, es uno de los antecedentes directos
general y puede proceder incluso de autoridades que del Estado Social y marcó el tránsito del Estado
serían claramente incompetentes para emanar actos Liberal al Estado Social y de Derecho, en 1919;
en ella se mantienen los elementos de la con-
51
LÓPEZ BENÍTEZ, Mariano. Naturaleza y presupues- 54
tos constitucionales de las relaciones especiales de suje- constitucionales de las relaciones especiales de sujeción.
ción. Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pág.70. Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pág. 71.
52
PEZ, Carlos Arturo. La relación especial de sujeción. constitucionales de las relaciones especiales de sujeción.
Estudios. Universidad Externado de Colombia. 2007, Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pág. 71.
pág. 48. 56
53
LÓPEZ BENÍTEZ, Mariano. Naturaleza y presupuestos constitucionales de las relaciones especiales de
tos constitucionales de las relaciones especiales de suje- sujeción. Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pp.
ción. Universidad de Córdoba. Civitas. 1994. pág. 69. 74-80.
ceptualización de Otto Mayer anteriormente Institución supone la aceptación del fin que persigue
descritos para la categoría jurídica de las rela- y que deberá cumplir. Tras esto se establece la corres-
ciones especiales de sujeción. pondiente regulación que garantizará la seguridad.
El problema surge cuando esa regulación no es rea-
Esta Constitución elaborada en medio de gran- lizable: a) dada la imposibilidad de determinar la
des trastornos sociales y políticos, entre ellos extensión y contenido de las respectivas prestaciones,
los causados por la derrota de Alemania en la así como la intensidad de las posibles intervenciones
Primera Guerra Mundial, caracteriza un Esta- en la esfera de los afectados, es decir, cuando entra en
do democrático liberal. En ella se incorporó un juego la llamada imprevisibilidad; b) o, cuando en
amplísimo catálogo de derechos, y por primera el caso de que dicha regulación fuese llevada a cabo,
vez, junto a la Constitución mexicana de 1917, fuese la consecuencia de una considerable pérdida en
se constitucionalizaron derechos sociales. Con eficiencia y productividad de la Administración. Y
esta construcción el Estado de Derecho alemán esto es, justamente, el caso en las relaciones especia-
se consolidó en el siglo pasado como un Estado les de sujeción; “no habría regulación normativa lo
de Derecho limitado a la Administración. Los suficientemente detallada en el Derecho Militar, ni el
derechos fundamentales “se concebían princi- Derecho regulador del orden de la enseñanza y de los
palmente como afirmaciones de la ley objetiva, establecimiento públicos, capaz de apurar todos los
que restringían el poder estatal, y no como de- puntos de contacto disciplinarios””.
rechos subjetivos de los ciudadanos.
El nacimiento del Estado de Derecho, no con-
El Artículo 114 de la constitución de Weimar, lleva el condicionamiento al principio de lega-
señala: “La libertad de la persona es inviolable. lidad de las relaciones especiales de sujeción;
Todo menoscabo o supresión de la libertad personal para entonces su concepto y alcance están con-
por el poder público solo está permitido en base a una dicionados y justificados en la operatividad y
ley”. Pero este principio de supremacía de la ley eficacia de la organización59; la constitucionali-
se refiere a las relaciones generales de sujeción zación de los derechos fundamentales no evita
y no a las especiales. la mengua y sacrificio propios de los funciona-
rios en aras del servicio a cargo de la Adminis-
En este periodo las relaciones especiales de su- tración. Con el advenimiento de Hitler y a pe-
jeción se ven, en decir de Forsthoff, citado por sar del papel determinante que juega el Ejército
López Benitez, como una “laguna del Estado en esta época, su condición de principal prota-
de Derecho”57. Los efectos pretendidos con el gonista de las relaciones especiales de sujeción,
principio de legalidad así descrito, en relación no contribuye al fortalecimiento conceptual o
con la intervención de la Administración en la material de dicha categoría; por el contrario, se
esfera del individuo, no son de aplicación en las debilita no solo la teoría clásica de las relacio-
relaciones especiales de sujeción, por su impre- nes de sujeción sino que se genera un retroceso
visibilidad y finalidad. Autores como Gallego en los avances descritos para las relaciones ge-
Anabitarte Alfredo58, explican la inaplicabili- nerales60.
dad de este naciente principio a las relaciones
especiales de sujeción, así: “La creación de una
59
GALLEGO ANABITARTE, Alfredo. Las Relaciones
especiales de sujeción y el principio de la legalidad de
la administración. En: “Revista del Administración
Pública”, no. 34, 1961, pp. 11-52. Recuperado de:
57
LÓPEZ BENÍTEZ, Mariano. Naturaleza y presupuestos http: //www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/1/
constitucionales de las relaciones especiales de sujeción. 1961_034_011; PDF, el 08 de junio de 2008.
Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pág. 79. 60
GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. REYES CUAR-
58
LÓPEZ BENÍTEZ, Mariano. Naturaleza y presupuestos TAS, Jose Fernando. Estudios de Derecho Discipli-
constitucionales de las relaciones especiales de sujeción. nario. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibañez. Ediciones
Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pág. 120. Nueva Jurídica. 2004, pág. 21.
Con la Ley fundamental de Bonn, surgió la re- de una autorización legal y por lo tanto la ley
pública Federal de Alemania, el 23 de mayo de fundamental es el marco jurídico de las relacio-
1949, como un Estado social y de Derecho y nes especiales de sujeción.
con ella la consagración de una serie de institu-
ciones y derechos que lo caracterizan. Estas afirmaciones son válidas y deducibles de
la Ley Fundamental de Bonn, siempre y cuan-
Pero al igual que la Constitución de Weimar la do se entienda la ley en el Estado de Derecho,
Ley Fundamental de Bonn, no resolvió las du- desde la perspectiva de ley abstracta, general y
das sobre la atadura de la Administración y de formal, propia de un sistema parlamentario.
las relaciones especiales de sujeción, al princi-
pio de legalidad. Esta proyección subsistió hasta la reunión de
Mainz de profesores de Derecho Público, reali-
Desde el nacimiento del Estado social y de De- zada en octubre de 195662, en la que se presenta
recho en la Ley Fundamental, se han genera- a las relaciones especiales de sujeción en una
do tensiones entre una y otra caracterización; sociedad motivada en la Norma Fundamental
la libertad individual frente al poder estatal, la de Bonn. Las ponencias de Herbert Krüger (“El
división de poderes, el principio de legalidad, la Poder y el Derecho en las relaciones especiales
autonomía judicial, propios del Estado de Dere- de sujeción”) y Carl Hermann Ule, (“La distin-
cho, no siempre coexisten pacíficamente frente ción entre relación fundamental y relación de
a la necesidad de intervención estatal para ase- empresa”), condujeron a reconocer: (I) que la
gurar la garantía efectiva y material de los dere- reserva de ley afecta las relaciones especiales de
chos fundamentales, propia del Estado Social. sujeción, en tanto no hay espacios ajurídicos en
donde la Administración encuentre un terreno
El mandato de la Ley Fundamental de Bonn propio y autónomo; (II) que las relaciones de
sobre la estricta vinculación de las relaciones los ciudadanos con el Estado no son solo de su-
generales de sujeción a la ley, en tanto cualquier jeción o de poder, son tantas como las necesida-
intervención en los derechos individuales re- des del ciudadano en torno al Estado; (III) que
quiere de una base legal, no conserva tal riguro- las relaciones especiales de sujeción, permiten
sidad para las relaciones especiales de sujeción. ejercer los derechos fundamentales, en el límite
En cuanto, el Estado de Derecho es de raigam- de los objetivos de la institución; (IV) que estos
bre constitucional, el Estado Social posee en la objetivos originan una “relación fundamental”,
mayoría de los casos un origen administrativo. sometida a control judicial, y en este sentido
Las tensiones entre uno y otro, encuentran su una relación jurídica; (V) que las relaciones me-
solución en el marco de las relaciones especia- ramente “funcionales” u “organizativas” o “de
les de sujeción; si bien es cierto muchas de ellas empresa”, quedan excluidas de la protección o
cuentan con una base legal formal, como las control judicial63.
normas que establecen la enseñanza obligatoria
o la sentencia que permite la libertad vigilada,
también es cierto que para la Administración
mantener la efectividad, requiere de un espec-
62
tos constitucionales de las relaciones especiales de suje-
tro de producción jurídica, que no es necesa- ción. Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pp. 123 y
riamente una ley formal, sino disposiciones, re- siguientes.
glamentos administrativos o actos administrati- 63
vos61. Aún así, todo acto del ejecutivo requiere su diversa evolución en Alemania y España. (parti-
cular seguimiento de la jurisprudencia constitucional,
contencioso-administrativa y militar de la presente dé-
cada). En: “Revista del Poder Judicial”, (3ª. Época),
61
LÓPEZ BENÍTEZ, Mariano. Naturaleza y presupuestos no. 55, 1999 (III), pp. 291-324. Recuperado de: http:
constitucionales de las relaciones especiales de sujeción. //www.cotino. net/Publicaciones/, el 08 de junio de
Universidad de Córdoba. Civitas. 1994, pág. 113. 2008.
El siguiente paso en la evolución germana de Las potestades del ejecutivo eran solo las nece-
esta categoría se refleja en la sentencia del Tri- sarias para ejecutar la ley; siempre dependían de
bunal Constitucional Federal, de 14 de marzo de las decisiones de la Asamblea Nacional. Poseía
1972, que reconoce la existencia de las relacio- potestad de mando y disciplina; de reglamenta-
nes especiales de sujeción “como límites implí- ción para ejecutar la ley; de ejecutividad para
citos de los derechos fundamentales de los pre- aplicarla a casos concretos a través de actos ad-
sos”, siendo inconstitucional o inviable el que ministrativos. Excepcionalmente podía adoptar
no se respeten las garantías formales (reserva de actos políticos, que no eran objeto ni de control
ley) establecidas en beneficio y garantía de los político ni jurisdiccional. Todo el ordenamien-
derechos fundamentales64. Esta jurisprudencia to jurídico estaba cubierto por la ley, “… lo que
se extendió a las relaciones en los cuarteles, en implica que todos los ciudadanos estaban vinculados
los centros docentes y con los funcionarios y las a una relación de sujeción general sin derivación de
dotó de mayor protección jurisdiccional frente a espacios autónomos a favor de la rama ejecutiva66”.
las medidas internas de la Administración65.
A partir de entonces, la tarea del Estado no
A partir de entonces, la subsistencia de esta ca- consistía en proteger libertades públicas, sino
tegoría jurídica esta condicionada a la necesi- en obrar positivamente en la sociedad para
dad de acudir al tenor de la Norma Superior otorgar a los ciudadanos una serie de servicios
tanto en relación con la finalidad de la institu- efectivos que les permitieran mejorar sus con-
ción como de los requisitos de admisibilidad diciones de existencia. De la teoría del Estado
y viabilidad de la imposición de limites a los gendarme se pasa al Estado-servidor, situación
derechos fundamentales en favor del buen fun- que provocó una nueva manera de relacionar-
cionamiento de la Administración. se con los ciudadanos-administrados y con los
ciudadanos-servidores públicos. Por lo anterior,
En este análisis sobre el nacimiento de las re- debemos colegir que en Francia predominaba
laciones especiales de sujeción como categoría un principio de sujeción general de los ciudada-
jurídica, no puede olvidarse el papel determi- nos frente al Estado, basado primordialmente
nante que jugó la revolución Francesa en el en el principio de igualdad ante la ley.
surgimiento de la Administración Pública mo-
derna. Los principios de legalidad y de demo- Es decir, el orden político perdió su base trascen-
cracia representativa, reforzaron el carácter del dente radical para reducirse a un mundo propio
funcionario público como agente del Estado e de los hombres en que se aplica. El poder se
instrumento de la ley. El modelo francés cuenta apoya en la propia voluntad general de la comu-
con una Administración fuertemente centrali- nidad, no en una instancia extra o supracomu-
zada que ejerce funciones de autoridad con un nitaria. Los individuos, pasan a ser dueños del
sistema de funcionarios públicos cerrado o de poder, no su objeto como hasta ahora; dejan de
carrera. Sin embargo, el funcionario público no ser súbditos para convertirse en ciudadanos67.
es un trabajador cualquiera, cuyas condiciones
de vinculación son determinadas en forma uni-
lateral por la administración, es decir, es una 66
relación estatutaria, o relación de sujeción es- su diversa evolución en Alemania y España (particular
pecial, según la doctrina alemana. seguimiento de la jurisprudencia constitucional, conten-
cioso-administrativa y militar de la presente década).
En: “Revista del Poder Judicial”, (3ª. Época), no. 55,
64
LÓPEZ BENITEZ, Mariano. Naturaleza y presupues- 1999 (III), pp. 291-324. Recuperado de: http: //www.
tos constitucionales de las relaciones especiales de suje- cotino. net/Publicaciones/, el 08 de junio de 2008.
ción. Civitas, Madrid, 1994, pp. 122-135. 67
65
LÓPEZ BENITEZ, Mariano. Naturaleza y presupues- PEZ, Carlos Arturo. La relación especial de sujeción.
tos constitucionales de las relaciones especiales de suje- Estudios. Universidad Externado de Colombia. 2007,
ción. Civitas, Madrid, 1994, pp. 146-148. pág. 36.
El ciudadano en su calidad de sujeto activo En su construcción como categoría jurídica se

frente a la Administración, puede estar en dos mezclaron los criterios de libertad y legalidad
posiciones: como administrado simple o como del constitucionalismo francés, con los matices
administrado cualificado. En la primera ostenta autoritarios del naciente constitucionalismo
una posición genérica y simple, “relación gene- alemán.
ral de poder” o “relación de supremacía general
o “relación general de sujeción”. “La Adminis- Las relaciones especiales de sujeción reflejan en
tración se presenta en estas relaciones armada con sus su nacimiento potestades del ejecutivo no so-
potestades generales, las que la Ley le atribuye por su metidas a derecho; estas potestades regulan las
condición genérica de tal (reglamentaria, impositiva, relaciones de servicio entre la Administración y
expiatoria, policial, sancionatoria, etc.)…”, señala los funcionarios mediante reglas de conducta y
García de Enterría en la obra en referencia.68 deberes de obediencia.
En la segunda posición “…el administrado cuali- La cláusula general de vigencia del Estado de
ficado matiza su posición de un status especial que le Derecho, trae como consecuencia necesaria el
singulariza de la situación genérica por virtud de un sometimiento de la Administración y de las re-
tipo de relación concreta que le liga con la administra- laciones especiales de sujeción al principio de
ción de una manera específica69”, continúa García legalidad.
de Enterría en la obra en referencia. En esta po-
sición el administrado ingresa a la organización BIBLIOGRAFÍA
administrativa y se somete a una situación de
dependencia con la misma, entablándose entre BRAGE CAMAZANO, Joaquín. Los límites
los dos una “relación especial de poder” o “de a los derechos fundamentales, Madrid, Dykin-
sujeción especial”. El administrado se somete a son, 2004.
las condiciones del establecimiento, que no son
otras que su propia “disciplina “; en estas con- Corte Constitucional. Sentencia 417 de 1993:
diciones el sometimiento del ciudadano, podría Magistrado ponente Fabio Morón Díaz.
llevar a la restricción de algunos de sus dere-
chos fundamentales; es el caso del soldado, del COTINO, Lorenzo. Relaciones de especial suje-
funcionario público70. ción: su diversa evolución en Alemania y España.
(particular seguimiento de la jurisprudencia consti-
CONCLUSIONES tucional, contencioso-administrativa y militar de la
presente década). En: “Revista del Poder Judi-
Gran parte de la doctrina considera que Otto cial”, (3ª. Época), no. 55, 1999 (III), pp. 291-
Mayer es el artífice de la teoría de la categoría 324. Recuperado de : http: //www.cotino. net/
jurídica de las relaciones especiales de sujeción Publicaciones/, el 08 de junio de 2008
en el Derecho Administrativo y en especial en
el marco del Estado constitucional. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. Curso de
Derecho Administrativo, Edit Civitas, Madrid.
Reimpresión 2001. Tomo II.
68
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de Dere- GARCIA Macho, Ricardo. Las Relaciones de
cho Administrativo, Edit Civitas, Madrid. Reimpresión Especial Sujeción en la Constitución Española.
2001. Tomo II, pág. 18 Edt. Tecnos, Madrid, 1992.
69
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo.Curso de Dere-
cho Administrativo, Edit Civitas, Madrid. Reimpresión
2001. Tomo II, pág. 20. GALLEGO ANABITARTE, Alfredo. Las rela-
70
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de Dere- ciones especiales de sujeción y el principio de la legali-
cho Administrativo, Edit Civitas, Madrid. Reimpresión dad de la administración. Contribución a la teoría del
2001. Tomo II, pág. 19.
Estado de derecho. En: “Revista de Administra- PAVAJEAU Gómez, Carlos Arturo. Dogmáti-
ción Pública”. ISSN 0034-7639, No. 34-1961, ca del Derecho Disciplinario. Universidad Ex-
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