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Perú

10 TESIS SOBRE EL SISTEMA DE PLANEAMIENTO

ESTRATÉGICO Y EL CEPLAN 1

FERNANDO VILLARÀN

Durante el año que va de julio del 2001 a julio del 2002, las principales
fuerzas políticas y sociales, agrupadas en el Acuerdo Nacional llegaron a la
conclusión que nuestro país necesitaba un sistema de planeamiento
estratégico que oriente sus recursos y acciones para alcanzar los objetivos
nacionales de desarrollo económico, social, ambiental e institucional. Desde
noviembre del 2003 el gobierno estuvo trabajando, en consulta con las
instituciones públicas, el sector privado y la sociedad civil, una propuesta de
ley para la creación del Sistema y del Centro de Planeamiento Estratégico
(CEPLAN) que el Presidente presentó al Congreso el 28 de julio del 2004.
Actualmente el proyecto se viene debatiendo en el Congreso, con muy buenas
posibilidades de que se apruebe antes de fin de año y el Sistema pueda
entrar en funcionamiento el 1 de enero del 2005.

A lo largo de este tiempo uno de los temas de mayor debate y controversia

alrededor del sistema y sobre todo del CEPLAN ha sido su posible similitud (o
diferencia) con el antiguo Instituto Nacional de Planificación (INP) que
tuvimos en el Perú desde 1962 hasta 1992. Si bien se reconocen los aportes
del INP y del sistema de planificación anterior al desarrollo económico y
social del país, también se han señalado reiteradamente sus limitaciones y
errores. De hecho, la propuesta del CEPLAN es bien diferente al INP, no sólo
porque una nueva institución debe recoger las lecciones del pasado y evitar
cometer los mimos errores, sino principalmente porque las metodologías del
planeamiento estratégico modernos son muy diferentes a la planificación
tradicional. Si bien estas ideas las hemos estado planteando a lo largo de los
seminarios, talleres y reuniones de consulta con las instituciones públicas y
privadas, lo que ha contribuido en forma significativa a lograr la adhesión
casi unánime al proyecto, creemos conveniente ponerlas en blanco y negro.

Para contribuir a aclarar estas y otra inquietudes que hemos encontrado en

los últimos meses de trabajo publicamos el documento que sigue, al que le

1 VILLARÁN, Fernando. 10 tesis sobre el sistema de planeamiento estratégico y el CEPLAN. En: VILLARÁN,
Fernando. “10 tesis sobre el sistema de planeamiento estratégico y el CEPLAN”, Mimeo. Lima, 2004.

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estamos llamando 10 tesis sobre el Sistema de Planeamiento Estratégico y el

CEPLAN.

1. El futuro

El planeamiento estratégico moderno tiene como punto de partida el futuro y

no el pasado. Esta es la gran diferencia con la planificación tradicional, que
tenía como punto de partida y principal preocupación el diagnóstico de la
realidad, que como sabemos se presta a diversas interpretaciones, relieva los
problemas (y no las oportunidades) y está sujeta a corrientes de pensamiento
e ideologías. Este énfasis en el pasado explica en buena medida nuestra
historia de desencuentros y enfrentamientos, habiendo dificultado de manera
sistemática la búsqueda de consensos. Por el contrario, concentrarnos en el
futuro deseado, las expectativas y aspiraciones de las peruanas y peruanos
nos permite maximizar las coincidencias y los encuentros, trazando una
cancha donde los acuerdos y los consensos no sólo son posibles sino
altamente probables. La relevancia del futuro implica convertir a la
prospectiva como la actividad fundamental del planeamiento estratégico. Su
fortaleza reside en que al pensar sistemáticamente el futuro deseado uno lo
está verdaderamente construyendo. Esto no significa, por supuesto, que los
diagnósticos y la exploración del pasado no sean necesarios; sí lo son, pero
vienen en un segundo momento y principalmente para saber desde dónde
empezamos a caminar hacia nuestro futuro, cómo evitamos cometer los
mismos errores y cómo vamos a medir nuestros avances.

2. Futuro Compartido

Este añadido a la visión de futuro es crucial, pues se trata de explorar en

forma sistemática cuáles son las ideas, propuestas y aspiraciones
compartidas por todos. Esto es lo que nos va a permitir terminar con los
bandazos de 180 grados que hemos visto reiteradamente en nuestra historia.
Los nuevos gobiernos, ministros, alcaldes o incluso funcionarios de alguna
responsabilidad, tiran reiteradamente por la borda todo lo que hizo su
antecesor y vuelven a empezar de cero, desperdiciando recursos y energías
incalculables. La pregunta es ¿porqué sucede esto con tanta frecuencia que
hasta lo consideramos normal? Pues sencillamente porque el nuevo dirigente
o funcionario no comparte nada con el anterior, no tiene ningún compromiso
con lo que se hizo antes de su gestión. Esto se evita si hacemos un esfuerzo
por conocer qué ideas y propuestas tenemos en común las diversas fuerzas
políticas y sociales, tanto a nivel nacional, regional y local. De hecho, el
Acuerdo Nacional es un gran e histórico paso en esta dirección, aunque
desgraciadamente todavía algunos políticos y muchos peruanos no han

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entendido su trascendencia. Las 30 políticas de Estado serán un insumo

básico del sistema de planeamiento estratégico. La búsqueda de consensos
no significa que desaparecen las discrepancias o las diferencias, ellas son
incluso buenas para hacer andar las cosas; pero, requieren que se canalicen
adecuadamente, y sobre todo, no signifiquen parálisis, enfrentamientos o
retrocesos. Es decir, un nuevo gobierno puede cambiar las políticas públicas
de acuerdo a su ideología, plan de gobierno o mandato popular, pero
cambiarla en 5 o 10 grados a la izquierda o a la derecha, pero no 180
grados, es decir, retroceder.

3. Metodologías participativas

El alcanzar una visión compartida de futuro implica necesariamente el uso

extensivo de metodologías participativas en el planeamiento, pues no se trata
de la visión de un grupo de personas, de un partido o del gobierno de turno,
es la visión de toda la sociedad en su conjunto. En el Perú se ha avanzado en
este campo, pues desde hace varios años se vienen realizando ejercicios
participativos para elaborar (i) Planes de Desarrollo Concertados y (ii)
Presupuestos Participativos, tanto a nivel regional como local. No sólo
representa una práctica democrática muy valiosa, sino también tiene la virtud
de comprometer a las instituciones (públicas, privadas y sociedad civil) y
personas participantes con los objetivos, actividades y metas trazadas en los
planes. Esto también marca una diferencia sustancial con la planificación
tradicional pues los planes nacionales se realizaban de manera centralizada
en las oficinas del INP (es verdad que con buenos profesionales que
elaboraban documentos y estudios de calidad). Los retos principales en la
aplicación de estas metodologías son: (i) lograr la mayor representatividad de
los participantes, de manera que las opiniones sean democráticas y
calificadas, y (ii) lograr la mayor calidad y coherencia de los planes sobre la
base de estudios previos y del manejo de información relevante en las
discusiones y acuerdos. Es decir, se debe evitar que el justo afán democrático
y participativo devenga en un ejercicio demagógico y caótico que propicie el
desorden y la frustración.

4. Carácter Estratégico

En los últimos años se han elaborado en el Perú miles de planes, en los que
han participado decenas de miles de personas; planes sectoriales,
departamentales, locales, institucionales, de diverso nivel y profundidad, con
diversos métodos y tecnologías. Muchos de ellos, incluso se han llamado
estratégicos. Sin embargo, la mayoría de ellos son extensos diagnósticos de
la realidad económica, social, institucional y física, amplios listados de

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buenas intenciones, pero no son precisamente estratégicos. Para nosotros

estratégico significa lo sustancial, lo principal, lo determinante, los temas y
decisiones que definen la situación y modifican la realidad en el sentido
deseado. Esto dignifica que uno de los grandes esfuerzos (y ventajas) para
tener un verdadero planeamiento estratégico es priorizar los objetivos, las
metas, los ejes, las actividades, bajo el supuesto que siempre nos movemos
en condiciones de escasez de recursos (con mayor razón en un país como el
nuestros) y de tiempo, y que por lo tanto es indispensable trabajar con lo
sustantivo. Por ello documentos y planes demasiado largos, engorrosos,
desordenados, lejos de contribuir a aclarar la situación y el camino a seguir
son saludos a la bandera que entrampan y frustran. La actividad rutinaria y
burocrática en que han devenido algunos PESEMs (Planes Estratégicos
Sectoriales Multianuales) y algunos Planes regionales y locales tiene su origen
en el abandono del pensamiento estratégico y son un ejemplo a evitar.

5. El eje del planeamiento es territorial y regional

Otro de los cambios sustanciales en el planeamiento estratégico moderno es

tomar como base los planes de desarrollo regional y local para elaborar los
planes nacionales, a diferencia del pasado en que estos se hacían en base a
los planes sectoriales. Este cambio se fundamente en que, en el plano
económico, los retos de la competitividad se enfrentan de manera territorial;
las cadenas productivas y los clusters dinámicos que debemos construir tienen
base regional y local. En este nivel es que hay que invertir en infraestructura,
calificar nuestros recursos humanos, desarrollar tecnologías, simplificar los
trámites, que nos permitan vencer en la competencia mundial. En el plano
social, igualmente, la lucha contra la pobreza, la construcción de capital
social, la movilización de la sociedad civil, junto con la construcción de
Estado, son locales, tienen base territorial. Por ello, hoy día, el reto es que los
sectores, los ministerios y las instituciones públicas se pongan al servicio del
desarrollo regional y local, lo que significa un cambio sustantivo respecto a la
práctica centralista que hemos vivido en el pasado. Este es el fundamento
para decir que el planeamiento estratégico moderno es profundamente
descentralista.

6. Seguimiento y evaluación

Nuestra historia esta plagada de planes, buenas intenciones y promesas que

no se cumplen, que quedan en el papel, en palabras que se las lleva el
viento. Esta es una de las explicaciones del desencuentro entre las
autoridades y los ciudadanos que debilitan la gobernabilidad de países como
el nuestro. El planeamiento estratégico tiene como uno de sus componentes

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distintivos la construcción de una función de seguimiento y evaluación que se

basa en un sistema de información que organiza las metas y los indicadores
previamente consignados en los planes regionales, locales y sectoriales. Ello
permitirá elaborar informes mensuales sobre el avance de los planes para los
niveles de toma de decisiones en el gobierno, el sector privado y la sociedad
civil. En especial, permitirá al gobierno tomar las acciones correctivas cuando
los objetivos y las metas no se están alcanzando, contribuyendo a corregir
errores, ayudar y eventualmente sancionar a autoridades, anticipándose de
esta manera, a las protestas y conflictos potenciales.

7. Tercerización de los servicios

Sabemos, hoy día, que uno de los ejes de la reforma del Estado, y por lo
tanto de la construcción de instituciones al servicio de los ciudadanos es
evitar la burocratización y el centralismo, utilizando las capacidades que ya
existen en la sociedad. Esto se logra aplicando extensamente la tercerización
(outsorcing), que va a ser una las características distintivas del CEPLAN. Las
actividades que impliquen la realización de estudios, investigaciones,
diagnósticos, capacitación, asesorías, sistemas de información, las
evaluaciones, serán encargadas a las instituciones especializadas y de nivel
de excelencia que ya existen el país. Esto permitirá que el CEPLAN se dedique
a sus responsabilidades centrales (core business): pensar estratégicamente,
levantar los temas centrales de debate nacional (una verdadera agenda
estratégica), elaborar los planes nacionales estratégicos (alimentados por los
planes regionales y sectoriales), elaborar los informes de seguimiento y
evaluación, diseñar y mejorar las metodologías de los planes concertados
regionales y locales, organizar grupos de expertos, evaluar y contratar a las
instituciones de excelencia que realizarán las actividades tercerizadas, y,
dedicarse a la actividad central de coordinar y liderar las instituciones del
sistema nacional de planeamiento estratégico, principalmente las ubicadas en
las regiones del país.

8. Un think tank pequeño y ágil

Todas estas características previas son las que permiten construir al CEPLAN
como una institución moderna, pequeña y ágil, dedicada a pensar
estratégicamente, planteando los temas de futuro y los retos centrales que
tenemos por delante, a todo el país. Se trata, en suma, de crear un puma y
no insistir en recrear un elefante. Todos los consultores extranjeros y
nacionales que hemos preguntado (algunos de los cuales han trabajado para
nuestro proyecto apoyado por el Banco Mundial y el PNUD) nos han
prevenido que lo peor que podría sucederle al CEPLAN es convertirse en un

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ministerio, pues perdería la capacidad de liderazgo que sólo se gana con

iniciativa, agilidad, trabajo de excelencia, capacidad de convocatoria a las
mejores cabezas del país y del mundo. Los propios directivos de los países en
los que tienen ministerio, como es el caso de Brasil, Chile, México, nos
recomiendan no seguir sus pasos; ellos quisieran reconvertirse en algo
pequeño y potente. Desde este punto de vista, con esta propuesta vamos a
conseguir un liderazgo de diseño institucional en toda América Latina.

9. Cabeza del sistema nacional de planeamiento estratégico

Al mismo tiempo que se afirma la necesidad de una institución pequeña y

ágil, también es necesario no perder de vista que se trata de la cabeza del
sistema de planeamiento estratégico del país que involucra a un conjunto
muy amplio de instituciones públicas y privadas, sobre todo a nivel regional.
Esta es una tesis que también ha sido cuestionada en su momento al plantear
un think tank independiente, no vinculado a las instituciones de planeamiento
nacional y que sólo alimente con ideas, investigaciones y propuestas a los
altos niveles de decisión del sector público y privado. Nosotros consideramos
políticamente inviable que exista una institución dedicada al planeamiento
estratégico nacional y que no tenga ninguna relación funcional con todas las
instituciones, sobre todo gobiernos regionales y locales, que tienen
actividades importantes en este mismo campo. No sería lógico tener una isla
de excelencia en materia de planeamiento del país en medio del desorden y
confusión en el planeamiento regional, local y sectorial.

10. Desarrollo Sostenible

Si bien nuestro trabajo se ha centrado en el diseño institucional, a lo largo

del trabajo nos hemos topado con los retos que debe enfrentar el CEPLAN a
nivel teórico y programático. Uno de los principales va a ser darle contenido
al concepto de Desarrollo Sostenible. Se trata de combinar creativa y
sinégicamente a las políticas económicas, con las sociales, con las
ambientales y las institucionales. Cada una de estas políticas tiene sus
objetivos, instituciones e instrumentos; en lo económico se busca la
competitividad, la eficiencia, la estabilidad, el crecimiento; en lo social se
busca la equidad, la disminución de la pobreza, la construcción de capital
social; en lo ambiental se busca la preservación de nuestros recursos
naturales, la descontaminación, la sustentabilidad en el largo plazo; en lo
institucional se busca la transparencia, la lucha contra la corrupción, la
gobernabilidad. De la alineación, equilibrio y complementariedad de estos
cuatro niveles de políticas depende el futuro de nuestro país. Hoy día,
desgraciadamente, cada nivel marcha por su cuenta y no hay ninguna

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institución encargada de coordinarlos, y como hemos comprobado en pellejo

propio y ajeno, no puede haber desarrollo económico sin un mínimo de
estabilidad social, no podemos construir un futuro sin instituciones sólidas y
democráticas. ¿Cómo permear y comprometer a las instituciones y las
empresas que tienen roles muy claros en el campo económico para tomar
decisiones en el campo social, ambiental, institucional? Y viceversa, ¿Cómo
involucrar a las instituciones sociales con el desarrollo económico, con la
competitividad y la creación de riqueza, y a ambos en el cuidado de nuestro
ambiente para entregar un mundo vivible a nuestros hijos y nietos? Esta va a
ser la tarea del CEPLAN, y su principal reto.