UT1-Corti LaCiudadPosible

La Ciudad
Posible
Guía para la actuación urbana
Marcelo Corti
LA CIUDAD POSIBLE
Corti, Marcelo
La ciudad posible: guía para la actuación urbana / Marcelo Corti.
- 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Café de las Ciudades,
2015. 352 p.; 20 x 14 cm.
ISBN 978-987-3627-13-2
1. Desarrollo Urbano. 2. Urbanismo . I. Título.
CDD 711
La ciudad posible
Guía para la actuación urbana
Autor: Marcelo Corti
Publicado por Editorial Café de las ciudades
www.cafedelasciudades.com.ar
1ª edición: Buenos Aires, diciembre de 2015.

© Marcelo Corti y Editorial Café de las ciudades
Coordinación editorial: Marcelo Corti

Revisión de texto: Emilio Jurado
Diseño gráfico: Laura Corti
Imagen de tapa: La Ciudad Posible, por Santiago Canen
Ilustraciones interiores: Pablo Ochoa
Impresión: Imprenta Dorrego SRL
ISBN 978-987-3627-13-2
Impreso en Argentina, diciembre de 2015

Hecho el depósito que marca la Ley 11.723
Prohibida su reproducción total o parcial
Derechos reservados
Esta publicación ha compensado su huella de

carbono a través de conexioncarbono.com.ar
ÍNDICE
9 ESTE LIBRO
13 PRÓLOGO por Jordi Borja
17 GLOSARIO
23 INTRODUCCION
25 Introducción
35 Contexto político. Libertad y regulación
39 El derecho a la ciudad
45 Aclaraciones:
El urbanismo como praxis
Abordaje e intervención
Piedra y sociedad
Mitos sobre lo urbano
Sobre los modelos
Contra las reducciones
La ciudad, la información y las TICs
El tamaño y la escala de las ciudades
61 PRIMERA PARTE: COMPONENTES DE LA CIUDAD

63 Componentes físicos y territoriales de la ciudad (la Urbs):
Estructura urbana- Trama, tejido, densidad y barrios
Espacio público
Infraestructuras
Movilidad
Ambiente
Vivienda y hábitat
El paisaje urbano
LA CIUDAD POSIBLE
ÍNDICE
187 Componentes sociales y culturales de la ciudad

(la Polis, la Civitas):
Las economías urbanas
La cuestión social
El gobierno de la ciudad. Descentralización,
metrópolis, participación, tiempos políticos
Cultura y ciudad
271 SEGUNDA PARTE: LA ACTUACIÓN URBANA

273 La Planificación Urbana en la actualidad
283 La normativa urbanística, articulación entre el planeamien-
to y la gestión
317 La concepción de un Plan. Políticas, programas y proyectos
para la actuación urbana
377 El desarrollo urbano
383 Tipos de desarrollo urbano:
Desarrollos con creación de suelo
Grandes Proyectos Urbanos
Desarrollo parcela a parcela
491 El rol del Estado en la promoción de desarrollos urbanos
virtuosos e inclusivos
503 Paso a paso de una intervención
515 Tres propuestas de intervención urbana
REFLEXIÓN FINAL
533 La visión integral / integradora
539 Libros y otros medios
545 Bibliografía de referencia

PRIMERA PARTE
Componentes de la ciudad
61
Componentes físicos y territoriales
de la ciudad (la Urbs)
63
La ciudad no es divisible en partes –ni en la realidad ni como idea– pero

para facilitar su abordaje y la intervención resultante podemos considerar
diversas componentes que luego deberán ser integradas. Hemos agrupa-
do estos componentes en dos grandes familias, que coinciden con las
categorías antes enunciadas de Urbs, Polis y Civitas. Comenzamos su
análisis con los componentes físicos y territoriales de la ciudad, la Urbs,
aunque veremos que los otros componentes (la Polis y la Civitas) no tar-
dan en aparecer ligados a estos.
El orden de presentación de los componentes no es jerárquico; estar
en primer o último lugar en la enunciación no implica una mayor impor-
tancia. Comenzamos con los componentes físicos y territoriales y, dentro
de ellos, con la estructura urbana, sus componentes y el espacio público
porque son los aspectos sobre los cuales más enfocada está la actuación
que propone este libro.
LA CIUDAD POSIBLE
Estructura urbana –Trama, tejido, densidad y barrios
Llamamos estructura urbana, en un sentido amplio, a la organización de un

conjunto de elementos físicos (contexto ambiental y geográfico, infraestruc-
turas, redes de transporte, espacio público, monumentos y equipamientos
significativos, etc.) y de orden social, económico, cultural y político, que
constituyen el “soporte” territorial de la ciudad a través de los tiempos.
La estructura física es la dimensión estrictamente territorial de la
estructura global de la ciudad. Es conformada por el medio o soporte
natural (hidrografía, orografía, acuíferos, bosques, etc.) sobre el que se
asienta y extiende la ciudad, y las intervenciones sociales en el tiempo:
centralidades, vías de transporte e infraestructuras, áreas urbanas y su
64
interacción. Hay algunos tipos muy difundidos de estructura urbana:
radioconcéntrica, en ciudades conformadas a partir de un núcleo muy
fuerte y posteriormente expandidas (París, Londres); semi-radioconcén-
trica, cuando una costa u otro tipo de límite geográfico impide el creci-
miento del núcleo original hacia una determinada dirección (Buenos
Aires); lineal, en ciudades extendidas sobre un valle o un eje de circulación
muy fuerte (Kobe, Bogotá); sistemas policéntricos o redes de ciudades en
grandes organizaciones metropolitanas, entre otras. Una particular con-
figuración estructural es la identificada por Janoschka para la ciudad
latinoamericana, donde una cuña de prosperidad (generalmente extendi-
da sobre los sitios de mayor calidad ambiental y paisajística), asiento de
los sectores sociales de mayores ingresos y de las empresas y comercios
más dinámicos, atraviesa desde el centro una ciudad extendida con diver-
sas situaciones de pobreza y riesgo ambiental.
Componentes físicos y territoriales de la ciudad (la Urbs)
Tipos de estructura urbana: radioconcéntrica, semi-radioconcéntrica, lineal,

sistemas policéntricos, ciudad latinoamericana según Janoschka.
65
Dentro de la estructura urbana podemos a su vez identificar algunos

componentes esenciales:
Trama urbana (o trazado) es el conjunto y organización de espacios

públicos, circulatorios y viales, diferenciado de los espacios de la edificación
pública o privada que constituyen el tejido. La trama puede ser espontánea
(producida por la sucesiva anexión de células individuales a un bloque urba-
no, interrumpida sin un orden aparente por vías de comunicación), geomé-
trica (cuadrículas, cuadrículas alteradas por diagonales o curvaturas, siste-
mas radioconcéntricos, etc.), orgánica (siguiendo los accidentes del terreno:
costas, cotas de nivel, etc.) o combinatoria (por yuxtaposición o sucesión) de
todas las anteriores. Las tramas pueden diferenciarse además por la conti-
nuidad o discontinuidad de las vías y calles que la definen, no siempre
definida racionalmente: en ocasiones, la discontinuidad no es una decisión
de quien proyecta la traza sino una consecuencia de errores de proyecto,
falta de planificación o laxitud de controles. La forma de la trama define a
su vez la forma de las unidades urbanas: manzana, bloque, isla, polígono.
LA CIUDAD POSIBLE
66
Tipos de trama urbana:

1, espontánea; 2, geométrica; 3, orgánica; 4, mixta; 5, macrotrama y trama interior.
El diseño geométrico y el grado de continuidad de la trama condicio-

nan el funcionamiento, carácter y percepción de un sector urbano. Una
trama en cuadrícula, con continuidad de calles, favorece la conectividad
con otras áreas y diluye los límites entre barrios; por el contrario, una
trama discontinua o con una geometría compleja desalienta la entrada de
personas no residentes o usuarias (y sus vehículos) al dificultar el paso a
otras áreas. La combinación de una macrotrama continua de conexión
circulatoria y una trama interior discontinua pueden funcionar muy bien
como esquema de movilidad, a la vez que genera interiores tranquilos y
fácilmente apropiables por sus residentes.
Macrotramas con trama interior contínua y discontínua.
Tejido urbano es la disposición de las edificaciones públicas o priva-

das en el espacio privado (manzana, polígono) consideradas en su ocupa-
ción del suelo y altura, en relación a los espacios vacíos privados y públi-
cos que dejan esas edificaciones. 67
Por manzana, bloque o isla entendemos una unidad acotada en tamaño
(en general, de dimensiones que permiten recorrerla en forma completa en
no más de cinco minutos de caminata normal) y repetitiva, como una célu-
la urbana. En cambio, un polígono tiene dimensiones que hacen difícil o
poco práctico su rodeo, y resulta atípico en el conjunto de la ciudad.
Existen distintos tipos de tejido en función de los criterios de análisis
elegidos:
• Abierto o cerrado: por la relativa proximidad o contacto entre los
edificios.
• Bajo o alto: por las alturas de los edificios.
• Homogéneo o heterogéneo: en función de la similitud o diferencia
morfológica entre las distintas edificaciones.
• Completo o incompleto: por el grado de completud de la unidad con-
siderada.
• De baja, media o alta densidad: en función de la densidad, en áreas
residenciales.
LA CIUDAD POSIBLE
Tipos de tejido urbano:

cerrado/abierto, bajo/alto, homogéneo/heterogéneo, completo/incompleto.
La densidad es un indicador que mide la cantidad de habitantes que

ocupan un área edificada, dividida por una unidad de superficie. En urba-
nismo se utiliza generalmente la fórmula habitantes/hectárea, mientras
que en geografía es más usual medir en habitantes/kilómetro cuadrado.
Las densidades pueden ser altas, medias y bajas, en términos absolutos
68 o relativos a la particularidad de la región considerada; como compara-
ción, la densidad de Barcelona es de 180 hab/ha, la de Hong Kong, 430
hab/ha y la de Melbourne, 25 hab/ha; Buenos Aires central (sin su área
metropolitana) tiene una densidad de 150 hab/ha. E incluso dentro de una
misma ciudad, como Buenos Aires, hay manzanas que alcanzan los 2.000
hab/ha y otras que no llegan a los 100 hab/ha.
Algunos atributos asociados a las altas densidades (ciudad compacta)
son la facilidad técnica y económica de extensión de las infraestructuras,
ventajas ambientales por el menor consumo de recursos, amenidad, sos-
tenibilidad, sociabilidad.
Es importante no confundir la densidad con la altura u otras caracterís-
ticas del tejido: tejidos relativamente bajos pero con altas tasas de ocupa-
ción del suelo y ocupación residencial pueden ser más densos que otros
con edificios altos, aislados y con grandes superficies de las unidades
residenciales. Siguiendo con el caso de Buenos Aires, una manzana de
Palermo, Villa Crespo o Abasto compuesta por edificios bajos del tipo deno-
minado PH, con tres o cuatro unidades de vivienda por cada parcela de 8,66
o 10 m de frente, puede albergar fácilmente trescientas personas en una
manzana de aproximadamente una hectárea. En una manzana similar, un
edificio aislado de cincuenta pisos de altura como la Torre Le Parc de

Palermo –que es el único edificio en toda la manzana– puede, en el mejor
de los casos, igualar esa densidad con sus noventa departamentos.
Otra confusión frecuente, ya señala-
da en su momento por Jane Jacobs, es
la que asocia alta densidad a sobrepo-
blación o hacinamiento. En realidad, el
hacinamiento de un área geográfica
determinada no es producto de la gran
cantidad de personas que la habitan
sino de la escasa superficie construida
de la que esas personas disponen en
sus viviendas y la consecuente necesi-
dad de compartirla de manera inade-
cuada con otras personas22.
69
Capacidad constructiva es la rela- Dos tejidos urbanos muy distintos
pero de similar densidad.
ción entre la cantidad de superficie que
las normativas permiten construir y la
superficie del predio en que se constru-
ye. Puede medir la ocupación del terre-
no (cantidad de metros cuadrados cons-
truidos en total en todas las plantas,
dividida por la superficie del terreno;
indicador denominado en algunos paí-
ses Factor de Ocupación Total –FOT) o
la ocupación del suelo (porcentaje de la
Posibilidades de capacidad
superficie del terreno ocupada por edi-
constructiva en una parcela,
ficación; indicador denominado Factor con indicador FOT (Factor de
de Ocupación del Suelo –FOS). Ocupación Total del terreno).
22 Jacobs es muy contundente respecto a la necesidad de altas densidades en la ciudad:

"Nada bueno para las ciudades o para su diseño, planificación, economía o población
puede venir de la suposición emocional de que las aglomeraciones urbanas densas son,
per se, algo indeseable”.
LA CIUDAD POSIBLE
La disposición de las áreas vacías en el tejido puede manejarse por

retiros de frente, laterales y de fondo (o por la exigencia de un pulmón de
manzana) o por un porcentaje de la superficie, sin importar la ubicación
(el llamado tejido “carpeta”).
La disposición de las alturas puede manejarse en función del asolea-
miento (incluyendo la existencia de retranqueos y retiros para asegurar un
ángulo adecuado de asoleamiento a las edificaciones frentistas), el perfil
urbano, la necesidad de alineación de fachadas, cuestiones ambientales
(zonas sísmicas, zonas inundables, etc.) y eventualmente razones de
defensa o seguridad (cercanía de aeropuertos, etc.).
70
Distintas disposiciones de espacios vacíos en una manzana: pulmón de manzana,

“carpeta”, entre volúmenes construidos aislados.
El parcelario o estructura catastral organiza el tipo de división exis-

tente entre lotes, terrenos y parcelas de una unidad (manzana, bloque,
isla). Es influido por los tipos de edificación dominantes y por las condi-
cionantes económicas de la actividad inmobiliaria, y a la vez influye sobre
la evolución de los tipos edificatorios. Por ejemplo, el tipo de subdivisión
especulativa del suelo de las manzanas de la ciudad de Buenos Aires, que
genera parcelas estrechas y muy profundas; sobre estas parcelas solo es
sencillo proyectar viviendas de planta alargada con habitaciones paralelas
a un patio corredor (la casa “chorizo”) o conjuntos de viviendas compactas
dispuestas sobre un pasillo (los departamentos “tipo casa” o “PH”). En
otros casos, las parcelas se diseñan con miras a la construcción de un
tipo particular de edificio, como en las manzanas de la renovación del
Bajo Belgrano, en la misma ciudad, proyectadas para la construcción de
torres de vivienda de perímetro libre y por lo tanto divididas en cuatro

grandes parcelas que permiten los retiros reglamentarios entre edificios
y con respecto a la calle.
Los dos tipos de manzana más usuales son la de planta cuadrada y la
de planta rectangular. La manzana cuadrada resulta difícil de parcelar, al
menos si se pretenden lotes de similar dimensiones, ya que la división
genera lotes de esquina de forma cuadrada y dimensiones reducidas, y
lotes intermedios estrechos y profundos. La manzana rectangular, en
cambio, admite una división igualitaria. En general, casi todos los tipos de
manzanas irregulares o con otro tipo de geometrías presentan una divi-
sión parcelaria que responde a variantes deformadas de la manzana
cuadrada o rectangular.
El tipo edificatorio es una estructura abstracta que representa una

forma predominante de edificación: casa con patio, casa corredor, casa
compacta, casas apareadas en tira, etc. Aldo Rossi rescató para la discu-
71
sión urbano-arquitectónica la vieja distinción del tratadista Quatremère
de Quincy entre tipo y modelo:
La palabra tipo no representa tanto la imagen de una cosa que

copiar o que imitar perfectamente cuanto la idea de un ele-
mento que debe servir de regla al modelo … El modelo, enten-
dido según la ejecución práctica del arte, es un objeto que se
debe repetir tal cual es; el tipo es, por lo contrario, un objeto
según el cual cada uno puede concebir obras que no se parez-
can entre sí. Todo es preciso y dado en el modelo; todo es más
o menos vago en el tipo.
Para Bernard Huet, “la invención tipológica se forma lentamente y

nunca precede a la transformación de las relaciones sociales ni a la insti-
tucionalización de las prácticas. Además, los tipos pertenecen a una pro-
ducción colectiva de grupos sociales … que reconocen la permanencia de
ciertas formas”.
LA CIUDAD POSIBLE
Los usos del suelo son las funciones predominantes en un área deter-
minada (sector o unidad, barrio o manzana). La primera distinción se da
en un nivel regional, entre el suelo urbano (concepto que define el suelo
sobre el cual está permitido construir ciudad, se haya concretado o no el
proceso de urbanización) y el suelo no urbano o no urbanizable: suelo
rural, reservas naturales, etc. El suelo urbanizable donde aún no ha
comenzado el proceso de urbanización, o el suelo rural adyacente al suelo
urbano, suele denominarse suelo periurbano. Son sectores que están
“esperando” la llegada de la ciudad y en donde se desarrollan usos rura-
les intensivos vinculados al abastecimiento de la ciudad (floricultura,
viveros, quintas, criaderos de pollos, etc.), o procesos productivos o
extractivos que no pueden realizarse en la ciudad por su impacto ambien-
tal o paisajístico (canteras, ladrilleras, plantas de tratamiento de efluen-
tes o residuos, etc.) o que simplemente permanecen sin explotar, en
espera de la valorización inmobiliaria que producirá la urbanización.
Ya en la ciudad, aparece la división entre espacios de dominio público
72
(que, como veremos, no debe confundirse con el concepto de espacio
público o espacio colectivo) y de dominio privado. Dentro del espacio pri-
vado, los usos del suelo más característicos son: residencial (individual o
colectivo), comercial (cotidiano, ocasional), industrial, administrativo
(público o privado), servicios, infraestructuras y equipamientos.
Estos usos pueden darse en forma exclusiva en un determinado sector
de la ciudad (zonificación monofuncional) o presentarse en determinados
tipos de mezcla (zonificación mixta). Es conveniente distinguir la idea
neutra de zonificación –que implica la asignación de determinadas funcio-
nes a ciertos sectores de la ciudad– de la idea de zonificación monofun-
cional o zoning funcionalista.
Hay numerosas ventajas asociadas a la mezcla urbana: amenidad,
accesibilidad, proximidad a los atributos y servicios urbanos, contacto
social, globalidad de la experiencia urbana. Son casos habituales de mix-
tura, la vivienda con comercio en planta baja, la vivienda con taller produc-
tivo al fondo o viceversa.
Hay que considerar también algunas ventajas de la monofuncionali-
dad, que en general están asociadas a evitar las molestias de proximidad:
ruidos, usos incompatibles, etc. Lo cierto es que un área urbana con mix-
tura puede organizarse de manera tal que pueda evitar razonablemente
esas molestias, pero en cambio es imposible que un área monofuncional
pueda disfrutar las ventajas de la mezcla. La monofuncionalidad no es
solo una idea del funcionalismo: muchos desarrollos urbanos contempo-
ráneos responden a esta idea: shopping malls, barrios cerrados, parques
industriales, parques de oficinas, centros cívicos, etc.
73
Zonificación monofuncional vs. Mezcla urbana.
Los distintos componentes de la estructura física de la ciudad se agru-

pan en áreas o partes de la ciudad, sectores de relativa homogeneidad que
podemos analizar desde el punto de vista de su morfología o desde el punto
de vista de sus funciones y usos, y de la relación entre estos.
En general, las áreas diferenciadas de la ciudad tienen patrones fun-
cionales y morfológicos y caracterizaciones sociales diferenciadas res-
pecto a otras áreas, aunque no siempre son morfológicamente homogé-
neas en su interior. En ocasiones, la división entre áreas es marcada por
un límite físico, como una avenida, ferrocarril o autopista (La Horqueta en
la división de dos ramales de la autopista Panamericana; el sector “vías
al río” en la zona norte del Gran Buenos Aires; o el SoHo neoyorquino al
sur de la calle Houston), en otras ocasiones esos ejes viales o ambientales
LA CIUDAD POSIBLE
articulan áreas que se desarrollan de manera similar a uno y otro de sus

lados. En otros casos se producen diferencias morfológicas o de usos sin
que medie un límite marcado.
Aunque en general estas transiciones sutiles suelen vincularse a las
diferentes condiciones ambientales (costas, corredores de transporte) o de
normativa urbana, las distinciones no siempre se reflejan en el orden juris-
diccional: en el caso de la zona norte del Gran Buenos Aires se verifica una
marcada homogeneidad de áreas de acuerdo a franjas perpendiculares a la
costa que atraviesan distintos municipios, mientras que en sentido trans-
versal las diferencias son marcadas al interior de un mismo distrito.
Desde el punto de vista de su forma física, las áreas pueden ser cen-
tralizadas, lineales, corredores, polígonos, etc. En su continuidad o dis-
continuidad se evidencian los conceptos contrapuestos de gradación o
patchwork (discontinuidad) urbanos.
La idea de borde urbano es esencial para la delimitación física y sim-
bólica de áreas. Estos bordes no implican necesariamente un impedimen-
74
to a la comunicación en el espacio (como en el caso de parques o aveni-
das). Cuando existe ese impedimento, el borde se convierte en barrera: de
tipo natural (agua, sierras) o artificial (cuarteles, grandes predios con
usos industriales o de servicios, urbanizaciones cerradas, etc.).
Determinados elementos urbanos que pueden generar continuidades en
un sentido (autopistas, ferrocarriles) pueden constituirse en barreras en
el sentido transversal. No siempre las barreras tienen una connotación
negativa: pueden impedir el crecimiento urbano indiscriminado, ayudar a
delimitar áreas urbanas reconocibles o simplemente constituir el contex-
to ambiental de la ciudad: ríos y playas, por ejemplo. Una forma difundida
de renovación urbana está dada por la transformación de barreras urba-
nas en espacios de oportunidad: Puerto Madero en Buenos Aires, el
Ringstrasse de Viena –un anillo de renovación urbana generado a partir
de la demolición de la antigua muralla.
Existen diversas formas y criterios para caracterizar áreas:

• Distritos funcionales: centrales, residenciales, comerciales, indus-
triales, administrativos o mixtos.
LA CIUDAD POSIBLE
Espacio público
El concepto de espacio público tiene distintas interpretaciones discipli-

nares: hay una interpretación legal, una interpretación sociológica y
política, y, la que más nos interesa, una interpretación desde lo urbano.
Veremos sin embargo que tanto la interpretación legal como la socioló-
gico-política se cruzan con mucha frecuencia con la mirada urbanística
sobre el espacio público. Y también, que la definición del espacio público
desde el punto de vista urbanístico implica una sumatoria de atributos,
no todos los cuales se cumplen en todos los casos. Por tal motivo, más
importante que la definición es comprender las distintas tipologías y
características del espacio público, y disponer de criterios para jerarqui-
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zarlos según el caso.
Con el nombre Espacios Abiertos se definen aquellos espacios situa-

dos al interior de una aglomeración urbana y que no están ocupados por
volúmenes construidos. Esta amplia categoría incluye espacios de domi-
nio privado o público, con suelo natural o pavimentado. Con respecto a los
volúmenes construidos, estos espacios tienen como función permitir su
asoleamiento y ventilación, así como la circulación de personas y objetos.
Con respecto al funcionamiento general de la ciudad, estos espacios tie-
nen dos funciones primordiales:
• Ecológicas: infiltración y retención hídrica, morigeración climática,
corredores de viento, biodiversidad, conservación de especies vegeta-
les o animales, sumideros de carbono, etc.
• Sociales: encuentro, intercambio, socialización, recreación, represen-
tación, protesta, ceremonias, etc.
Los espacios abiertos donde predomina la función ecológica pueden
ser públicos, privados, o de carácter mixto (público restringido, privado
con acceso abierto, semipúblico, semiprivado, etc.). Por su solado
predominantemente natural y su eventual presencia de vegetación son

también denominados Espacios Verdes. Pueden ser también espacios con
funciones específicas pero que, por su propio carácter abierto y
eventualmente su solado natural, pueden cumplir funciones ecológicas:
aeropuertos que establecen corredores de viento y tienen grandes
superficies naturales, campos de golf, hipódromos, cuarteles, jardines de
casas privadas y de equipamientos públicos como escuelas u hospitales,
etc. Por su carácter dominial, pueden ser considerados Espacios Verdes
Privados. Una distinción importante es entre aquellos espacios verdes
que constituyen enclaves naturales de conformación no antropizada, o al
menos donde la intervención humana no ha alterado la constitución
biológica original, de aquellos donde la naturaleza está representada o
alterada con fuerte intervención antrópica.
Los espacios abiertos donde predomina la función social son también

denominados Espacios Públicos, si bien no todos los espacios abiertos
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con función social son públicos y de acceso irrestricto, ni todos los
espacios que cumplen esas funciones son abiertos (centros comerciales,
templos, etc.). Por tal motivo, también se utiliza la denominación de
Espacios Colectivos, que además evita la confusión entre la función social
pública y el carácter jurídico del dominio público. Estos espacios públicos
pueden o no ser espacios verdes, existiendo tipos de espacios públicos
que no son en absoluto verdes o donde la proporción de suelo natural o
vegetación es mínimo: plazas secas, plazas ceremoniales, calles y
veredas, ramblas, entre otros.
Los espacios abiertos que desempeñan al mismo tiempo funciones de
espacio verde y espacio público o colectivo se denominan Espacios Verdes
Públicos, categoría que incluye parques, corredores verdes o ecológicos,
boulevards y plazas con solado mixto.
Existe otro término que, si bien no es ya tan utilizado, se usa con cier-
ta frecuencia para designar el mismo concepto que el espacio público: se
trata del Espacio Urbano, que sin embargo es un concepto útil también
para definir (en la teoría e incluso en normativas como los códigos de
LA CIUDAD POSIBLE
planeamiento) a espacios privados como los del interior de la manzana,

razón por la cual es preferible utilizar el concepto de espacio público.
Otra confusión posible es la que a veces se plantea entre espacios
verdes, que pueden no ser públicos (un campo de golf, un jardín privado)
y espacios públicos, que pueden no ser verdes (una piazza italiana, una
rambla marítima).
Y finalmente, no debe confundirse el concepto de espacio público con
el de edificio público: una municipalidad, un museo o una oficina de ser-
vicios; aunque en determinadas ocasiones estos edificios o algunas de
sus partes pueden funcionar como espacio público (como dijimos, a veces
se utiliza el concepto de espacio colectivo para diferenciar el carácter
social con respecto a la propiedad de dicho espacio). Quizás el mejor
ejemplo en ese sentido sea el patio interior del City Hall de Filadelfia, en
el cruce de Market St. con Broad St., que funciona como plaza central y
máxima referencia simbólica de la ciudad.
100
Desde nuestra perspectiva, llamaremos espacio público, en principio,
a todo el espacio de la ciudad que no pertenece a las edificaciones, por el
cual se circula y se accede a los edificios públicos y privados, y en el cual
se desarrollan en determinadas condiciones actividades recreativas, cul-
turales, políticas, comerciales y religiosas, de acceso libre a los ciudada-
nos. Esta definición es muy amplia y general; los distintos tipos de espacio
público responden en general a características que a veces particularizan
y a veces incluso contradicen esta definición. No obstante, y reconociendo
esta ambigüedad, podemos definir mejor el espacio público citando algu-
nas de sus peculiaridades (y sus excepciones):
• Es en general un espacio abierto, si bien puede tener espacios semi-
cubiertos (galerías, recovas, loggias) y hasta cerrados (como la galería
Vittorio Emanuelle en Milán o las galerías subterráneas de Montreal).
• Es en general de acceso abierto al público, libre y gratuito.
• Si bien es el espacio que permite la circulación entre edificios y su
acceso, no cumple solamente esa función, y se caracteriza por la gran
cantidad de usos y funciones que en él se desarrollan.
• Es el ámbito de las representaciones significativas de la sociedad:
fiestas, manifestaciones, actos, procesiones, y es también el lugar de

la reivindicación de derechos y la protesta política.28
• Es peatonal en su mayor parte, o al menos permite la convivencia del
peatón con otros modos de transporte.
• Es integrador de distintos sectores sociales, económicos, culturales y
políticos.
• No es un simple vacío entre los edificios, sino que su conformación
tiene una intencionalidad espacial y estética. La conformación del
espacio y la intencionalidad estética es lo que determina la calidad del
espacio público.
Hay, por otra parte, espacios que, si bien pertenecen a las edificacio-
nes privadas, pueden tener características semejantes a las del espacio
público: iglesias y templos, halls de atención de edificios públicos (en
determinados días y horarios), bares y restaurantes, estadios (para la
gente que abona una entrada o consumición), campus universitarios, clu-
101
bes (para los miembros de la comunidad respectiva), etc.
Y por otro lado, los espacios de acceso a los edificios privados o públi-
cos constituyen transiciones entre el espacio público y el privado, y hasta
en ocasiones pueden constituirse en verdaderos espacios públicos. Quizás
los mejores ejemplos sean edificios neoyorquinos como el Rockefeller
Center, el IBM Building y el “invernadero” del World Financial Center, o en
Buenos Aires el hall general del Teatro Municipal San Martín, sobre la
calle Corrientes.
El espacio público en la ciudad histórica
El surgimiento del espacio público en la ciudad histórica puede remontar-

se a los patios de los palacios reales en la antigua Grecia, donde se reu-
nían los ciudadanos para tratar temas de interés para la comunidad
28 En su heroico último discurso al pueblo chileno durante los bombardeos a la Casa de la

Moneda, Salvador Allende sintetizó esta cualidad política del espacio público representati-
vo: "Sigan ustedes sabiendo que, mucho más temprano que tarde, de nuevo se abrirán las
grandes alamedas por donde pase el hombre libre, para construir una sociedad mejor”.
LA CIUDAD POSIBLE
Infraestructuras, equipamientos y servicios
Entendemos por infraestructura a todos los dispositivos que dan sopor-

te ambiental y funcional a las actividades urbanas, entre las que se
destacan aquellas que sirven para transportar personas, bienes y mer-
caderías (calles, rutas y autopistas, tendidos férreos, etc.) u otros ele-
mentos (redes de agua y cloacas, gas, electricidad, telefonía e informa-
ción); de esta naturaleza se desprende el carácter extendido y en red,
cubriendo amplios sectores o, en los casos más desarrollados, la tota-
lidad de la ciudad. Otras infraestructuras son defensivas, como en el
caso de las murallas hasta el siglo XIX, o los diques, escolleras y male-
cones contra inundaciones.
118
Las distinguimos de otras categorías como los equipamientos, que
en general tienden a estar localizados en puntos específicos de la ciudad
(como escuelas u hospitales) y los servicios, que requieren actividad
humana y asistencia tecnológica continua además del soporte que les
brindan las infraestructuras y equipamientos (recolección de residuos,
emergencias de salud, seguridad, etc.). Pero por supuesto, estas cate-
gorías se solapan: un aeropuerto puede ser considerado equipamiento
por su ubicación específica y localizada, pero su dimensión lo asimila a
una infraestructura, y el transporte aéreo que permiten desarrollar es
un servicio. La recolección de residuos exige puntos localizados de tra-
tamiento y disposición final; el transporte requiere estaciones y centros
de transferencia, etc. Un caso particular es la infraestructura para la
telefonía celular, que exige la localización estratégica de antenas (de
fuerte impacto visual y efectos poco claros sobre la salud humana) dis-
tribuidas en la ciudad. De todos modos, en las páginas que siguen en-
globaremos en general estos tres conceptos bajo la denominación
común de infraestructuras.
Disposición de infraestructuras, equipamientos y servicios en el territorio.
Una de las principales diferencias de la ciudad moderna y, en especial,

la contemporánea con respecto a la ciudad histórica es precisamente el
peso económico y organizativo de las infraestructuras en su desarrollo.
Esto es debido mayormente a la evolución de la vida y el progreso técnico,
que plantean mayores necesidades, exigencias y estándares de comodi-
dad. Las infraestructuras requieren especial atención en el desarrollo de
las ciudades a partir de tres cuestiones fundamentales: su impacto urba- 119
no (cómo modifican o definen el espacio público, cómo modifican o dirigen
la renta urbana, cómo impactan sobre el paisaje), su impacto económico
(quién, cómo y cuándo las paga) y su impacto ambiental (qué procesos
facilitan o dificultan, su ecoeficiencia, sus consumos energéticos y de
agua, el origen de los materiales que se usan en su construcción, etc). La
visión de Ciudad Posible requiere necesariamente un proyecto integrador
de estos tres aspectos.
Una nueva infraestructura debe, por lo tanto:
• Generar o mejorar espacio público y paisaje urbano o, como mínimo,
no destruir el existente; ampliar o mantener (si son buenas) la accesi-
bilidad entre las distintas partes de la ciudad; resolver otros proble-
mas o generar otras ventajas que los propios de su función; mejorar
la calidad de vida en su entorno inmediato.
• Generar los recursos para su construcción o que estos queden a cargo
de quienes efectivamente la usan, pero sin afectar por eso la univer-
salidad de sus prestaciones; y en el caso de generar la posibilidad de
negocios inmobiliarios o mayores valores del suelo, que la gestión
permita su apropiación social.
LA CIUDAD POSIBLE
• Resolver problemas ambientales o al menos no generar nuevos pro-

blemas, en relación al consumo de recursos, la biodiversidad, el con-
sumo de energía y agua, etc.
Por su dimensión y formato, las infraestructuras pueden generar con-

secuencias funestas sobre el paisaje urbano y el espacio público, o inclu-
so sobre la conectividad interna de las ciudades. Casos típicos son las
autopistas “a lo Robert Moses” (ideólogo e impulsor de las highways
estadounidenses en la década del cincuenta), destructoras de barrios y
tejidos urbanos consolidados, las defensas costeras que anulan la visión
de paisajes fluviales o los trazados ferroviarios a nivel del espacio público.
En ocasiones, la contemplación de estas circunstancias ha motivado com-
plejas obras de adecuación, como los soterramientos ferroviarios en la
Park Avenue neoyorquina o la Spina Centrale de Turín.35 Es también el
caso de la Big Dig (Gran Excavación) de Boston, un proyecto originado a
principios de los ochenta para el soterramiento de la infame y antiurbana
120
autopista Central Arthery. La obra fue terminada en 2007 y no estuvo
exenta de escándalos, ya que su realización requirió casi una década más
que el plazo originalmente previsto y su presupuesto pasó de una estima-
ción original de 2.800 millones de dólares a más de 14.000 millones al
concluir los trabajos. De todos modos, la operación permitió la recupera-
ción inmobiliaria de algunos predios afectados (y su consiguiente aporte a
la financiación de la obra) y la apertura de un gran parque lineal de 2.400
metros de extensión, el Rose Fitzgerald Kennedy Greenway.
Estas operaciones generan la posibilidad de un fuerte aprovecha-
miento constructivo-inmobiliario, ya que transforman corredores degra-
dados, con muy malas condiciones para la residencia o el trabajo, en
espacios públicos o parques lineales, siendo además por su propia
naturaleza los espacios más dinámicos e innovadores de la ciudad en el
35 El hasta ahora fallido Corredor Verde del Oeste (CVO) en Buenos Aires es un proyecto
similar, aún no materializado, que involucra el soterramiento y cobertura de la línea ferro-
viaria Sarmiento. A diferencia de la Park Avenue o la Spina Centrale, el proyecto del CVO
no prevé la generación de tejido urbano en los bordes y su aprovechamiento inmobiliario.
momento en que se realizan.36

En otros casos, las infraestructuras son construidas desde su concep-
ción con la idea de integrarlas correctamente a la ciudad y no generar
agresiones. El ejemplo más contundente en ese sentido es la Ronda de
Dalt, en Barcelona, construida en ocasión de los Juegos Olímpicos de 1992.
La autopista de circunvalación de la capital catalana atraviesa los barrios
periféricos de la ciudad con especial cuidado de constituirse en un factor de
integración y no de ruptura de los tejidos urbanos. Cada cruce importante
se resuelve priorizando la conformación del espacio público; placas super-
puestas al trazado de la autopista materializan calles auxiliares de escala
barrial o plazas y parques que ayudan a conformar nuevos significados en
distritos históricamente postergados, como Roquetes y Trinitat Nova.
Un ejemplo similar es la Autopista Costanera Norte de Santiago, sote-
rrada en forma paralela al Río Mapocho de manera tal que libera el suelo
para la localización de un parque lineal. Pero en este caso puede atribuir-
se la decisión de construirla en esa forma a la presión de los vecinos de
121
Providencia, Las Condes y Pedro Valdivia Norte, barrios que albergan la
población más rica de la capital chilena.37
Con otro programa, un ejemplo de integración de infraestructuras
urbanas a mediados de siglo XX es La Cañada de Córdoba, que resuelve
la canalización de un arroyo en el área central de la ciudad con un paseo
lineal constituido desde entonces en eje de prestigio y desarrollo urbano,
de modo similar a lo que medio siglo después se realizaría en los parques
36 Un tipo de operación similar es aquella en que la infraestructura resulta objeto de una

renovación urbana por su propia obsolescencia y no por una falla en su concepción. Es
el caso que ya hemos mencionado de las murallas de las ciudades europeas en el siglo
XIX, derribadas para generar desarrollos urbanos como el Ringstrasse de Viena, o de los
grandes proyectos urbanos realizados en áreas portuarias que no pueden adaptarse a
las nuevas características de la logística naval, como en los casos de Génova, los
Docklands de Londres o la cabecera sur del puerto de Rotterdam. Un caso reciente, de
mucho impacto, es el reciclaje de una línea ferroviaria elevada en el antiguo distrito de
los frigoríficos de Nueva York para la creación de un parque lineal, la High Line.
37 Al publicarse este libro, estaba muy avanzado el proyecto de conexión entre las auto-
pistas Presidente Arturo Illia, Ricardo Balbín y 25 de Mayo, en Buenos Aires, cuyo condi-
cionante urbanístico más fuerte es el de permitir la integración entre el Centro de la
Ciudad y el área de Puerto Madero, de modo similar a los ejemplos citados.
LA CIUDAD POSIBLE
lineales de Bogotá. El contraejem-

plo, más o menos contemporáneo,
es el entubamiento del arroyo
Maldonado en Buenos Aires, que
además de generar un problema
paisajístico prolongó durante déca-
das la inundabilidad de los barrios
atravesados y obligó a la realización
La Cañada, Córdoba. de complejas y costosas obras com-
plementarias para solucionarla.
Y retrocediendo aún más en el tiempo, el sistema de canales y ace-
quias que estructura la trama urbana de Mendoza (reconstruida en el
siglo XIX luego de un terremoto que arrasó con la ciudad colonial) es una
infraestructura de riego que acompaña las calles de la ciudad y sustentan
su carácter de oasis artificial en un entorno desértico.
122
La construcción de infraestructuras es por un lado una de las princi-
pales fuentes de financiación de grandes empresas constructoras y, por
otro, el principal gasto de los organismos estatales en relación al territo-
rio (no por casualidad, son las empresas que las construyen algunos
excelentes aportantes a campañas electorales y no menos generosos
empleadores y socios de funcionarios en los períodos en que no ejercen
sus mandatos38).
Manuel Herce, ingeniero de caminos e ideólogo de la Ronda de Dalt,
sostiene que
… la invención progresiva de infraestructuras es lo que ha per-

mitido extender el mercado de suelo urbano cada vez más lejos
de la ciudad, creando expectativas sobre un espacio que hasta
38 Un caso emblemático es el de Halliburton, corporación estadounidense dedicada a la

prestación de servicios en yacimientos petrolíferos, que obtuvo 16.000 millones de dóla-
res para reconstruir Irak en contratos otorgados sin licitación (y en forma previa a la
destrucción ). El ex-vicepresidente de los Estados Unidos, Dick Cheney, fue consejero de
la firma entre 1995 y 2000, año en que renunció para integrar la fórmula presidencial con
George Bush (h).
ese momento solo tenía el valor de su uso para actividades

agrarias u otras propias del ámbito rural. De esta manera se
complementan propiedad urbana como producto y construc-
ción de infraestructuras como modo de ampliación de su
campo potencial de oferta. La captación anticipada de la ingen-
te plusvalía que supone el cambio de un territorio rural a uno
urbano es la más importante y conflictiva actividad que ha
sustentado el sistema en los dos siglos de existencia del urba-
nismo como disciplina técnica y como marco jurídico.
Parece de sentido común afirmar que, como regla general, las

infraestructuras deberían ser abonadas por quienes las usan. Sin embar-
go, la aplicación estricta de este principio podría llevar a que fuera muy
difícil proveer de infraestructuras a áreas urbanas habitadas por sectores
sociales de escasos recursos; esto requiere una inversión social de parte
del Estado o la solidaridad de los sectores que ya disponen de infraestruc-
123
turas (muchas veces sin haber contribuido a su pago). Pero especialmen-
te, esa financiación debe estar a cargo de quienes se benefician económi-
camente por el impacto de su construcción sobre los valores del suelo.
Las empresas de desarrollo urbano municipales (o en general, estatales)
pueden desarrollar esas infraestructuras y apropiar para el sector público
esa valorización del suelo, como veremos más adelante (Ver pág.188).
En algunos casos, la urbanización se realiza sin considerar la necesidad
de realizar, ampliar o modernizar las infraestructuras, lo cual traslada los
costos económicos de su posterior realización (o los más amplios de su
ausencia) al conjunto de la sociedad. Argentina abunda históricamente en
ese tipo de abusos: baste mencionar la extensión metropolitana de Buenos
Aires entre las décadas de 1940 y 1970,39 la densificación del barrio Nueva
39 El Decreto Ley 8.912 de 1977, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, intentó
frenar esa expansión con la exigencia de servicios e infraestructuras completas para la
realización de nuevos loteos. De todos modos la expansión continuó a través de asenta-
mientos informales para el sector más pobre de la población y, en el otro extremo del
espectro social, la aparición y consolidación de los clubes de campo y barrios privados
beneficiados con requisitos especiales, muchas veces más laxos que los indicados para
la urbanización abierta.
LA CIUDAD POSIBLE
Córdoba en los primeros años del siglo XXI (que hubiera requerido para la
aprobación de obras individuales la aplicación de una tasa para ampliación
o mejoramiento de infraestructuras) y la construcción de barrios cerrados
sin redes cloacales, de gas o incluso de provisión de agua.
No solo la falta de previsión o la ausencia de obras puede ocasionar
problemas con las infraestructuras; también es habitual la obsolescencia
de las infraestructuras existentes, en general por déficit o ausencia de
mantenimiento, o porque el crecimiento urbano sobrepasa sus deman-
das. Nuevamente, previsión financiera, adecuada distribución de las car-
gas de la urbanización y adecuada gestión técnica son las claves para
minimizar esos problemas.
La realización de infraestructuras puede ocasionar diversos impac-

tos ambientales cuya mitigación, modificación u optimización debe ser
considerada:
• Indirectos: infraestructuras que generan estímulos a conductas
124
ambientales inapropiadas, por ejemplo, autopistas que estimulan la
dispersión urbana, el transporte individual motorizado y el consiguien-
te consumo de energía y emisión de gases.
• Directos: en su construcción, en su funcionamiento (p. ej., instalacio-
nes subterráneas que generan barreras a las escorrentías de acuífe-
ros y napas, o redes cloacales sin tratamiento adecuado) y en ocasio-
nes, en su propio objetivo (p. ej., centrales térmicas de generación de
energía, rellenos costeros, etc.).
La evolución tecnológica, que ha generado y/o requerido las grandes

dimensiones de las infraestructuras en las ciudades contemporáneas,
puede producir también una futura reducción o cambiar su necesidad. Por
ejemplo, a partir de la generación domiciliaria de energía con paneles
fotovoltaicos, el tratamiento casero de efluentes mediante biodigestores,
la disminución del espacio para la circulación y estacionamiento del auto-
móvil privado debido a la aplicación de estrategias de movilidad sustenta-
ble, la disminución del volumen de residuos sólidos urbanos por aplica-
ción de políticas de reutilización, reducción y reciclaje, etc. Sin embargo,
lo previsible es que las grandes infraestructuras seguirán siendo indis-

pensables para el funcionamiento y la estructuración de las ciudades;
pensar la ciudad es entonces en gran parte pensar el financiamiento, la
sostenibilidad y la integración de las infraestructuras entre sí y con los
otros componentes urbanos.
125
LA CIUDAD POSIBLE
Movilidad y transporte40
El transporte urbano/metropolitano debe considerarse como un proceso

productivo, siendo su objeto la producción de viajes satisfactorios, segu-
ros, confiables y sostenibles en cantidad y calidad. El proceso es global,
está alimentado por insumos escasos y de alto costo social (básicamente,
suelo y energía) y a su vez es un insumo indispensable para la vida econó-
mica, social y cultural de la ciudad, de su región y de su ámbito nacional.
Inciden sobre este proceso factores vinculados a la planificación urbana,
las políticas retributivas, los modos de comercialización y consumo, los
usos del suelo, etc.
Recientemente se ha extendido el uso del término “movilidad” como
126
alternativo a “transporte”. No es fácil definir cuál es la diferencia entre
una concepción y otra; genéricamente puede definirse la movilidad como
una necesidad y acción de las personas, y el transporte como una cues-
tión de mecanismos y máquinas que permiten esa movilidad. Según el
consultor ambiental Alfonso Sanz Alduán:
La diferenciación esencial entre tráfico y movilidad es que

el segundo concepto amplía el objeto de estudio que tenía el
primero. Frente a una disciplina, el tráfico, cuyo objeto de estu-
dio era básicamente la circulación de vehículos motorizados, la
movilidad trata del movimiento de personas y mercancías sin
la jerarquía implícita del motor. Emergen así con mucha más
fuerza en el análisis y en las proposiciones las necesidades de
los peatones, de los usuarios del transporte colectivo o de los
ciclistas. [El especialista]… ya no tiene que “resolver” los pro-
blemas de la circulación de vehículos, sino garantizar unas
40 En la elaboración de este capítulo ha colaborado Lucas Galak, geógrafo especializado

en transporte y movilidad sustentable e integrante de La Ciudad Posible.
condiciones adecuadas de movilidad de las personas y mer-

cancías, bajo los criterios ambientales, sociales y económicos
que se establezcan. Y con el objeto de estudio, lo que aporta la
movilidad frente al tráfico es un cambio radical de sujeto de
estudio. Los conductores de los vehículos son una parte de la
disciplina pero, sobre todo, se revelan las necesidades diferen-
ciales de una multitud de sujetos de la movilidad. La edad, el
sexo, la clase social, el grupo étnico, la condición física o psí-
quica determinan problemas y soluciones diversas que antes
quedaban sumergidas bajo el patrón de movilidad de un con-
ductor estándar, o pretendidamente estándar. La mirada a
través del parabrisas que caracteriza el análisis del tráfico se
trastoca en una mirada múltiple y diversa.
Más contundente es la definición que da un especialista en el tema:

“el transporte es la parte comercial de la movilidad”… Lo cierto es que el
127
modelo de movilidad que heredamos del siglo XX, basado en la hegemonía
del automóvil privado, genera graves consecuencias sociales, ambienta-
les (ocupación del suelo, congestión, contaminación atmosférica, etc.) y
sobre la salud (siniestralidad vial), siendo los colectivos sociales más
vulnerables los más perjudicados: ancianos, niños, mujeres, discapacita-
dos y migrantes.
A partir de la ciudad industrial y con especial desarrollo en la metró-

polis globalizada contemporánea, el transporte de personas y de objetos
es uno de los aspectos fundamentales en la estructuración de la ciudad.
De hecho, la propia caracterización de “las tres ciudades que conviven en
nuestras ciudades” tiene un soporte esencial en la ampliación, desarrollo
y superposición de los distintos medios y modos de transporte:
• La ciudad histórica se desarrolla básicamente a escala peatonal y
puede como tal ser recorrida a pie; la proximidad resuelve, relativa-
mente, la movilidad. Incluso la relación de la ciudad con el hinterland
agrario inmediato se da en muchas ocasiones a pie, o con sistemas de
tracción a sangre. Los mayores desarrollos de transporte se dan en
LA CIUDAD POSIBLE
cambio en el orden regional, por motivos comerciales o militares, y

fundados básicamente en el transporte marítimo o fluvial, dadas las
dificultades del transporte por tierra.
• La ciudad de la revolución industrial o de la gran inmigración puede
extenderse a partir de los tendidos ferroviarios y el surgimiento de
medios como el tranvía y, posteriormente, el automóvil, la bicicleta y la
motocicleta. La especialización productiva, la fábrica diferenciada de
la residencia, la complejidad de los servicios urbanos, requiere de
estos sistemas de transporte, que además posibilitan la expansión de
la ciudad para generar economías de escala y de urbanización. El rol
de la calle cambia y requiere la diferenciación de espacios para peato-
nes y para otros medios de transporte (tranvías, carruajes, autos, etc.).
Las líneas férreas generan cortes en el tejido urbano, y los puntos de
llegada e intercambio del transporte público articulan los nuevos sub-
centros barriales.
• La ciudad globalizada contemporánea basa su movilidad en el auto-
128
móvil privado y las redes de autopistas, y su conexión regional o global
en las redes aéreas y sus nodos, los aeropuertos. En algunos países
desarrollados también tiene importancia, a nivel regional o macrore-
gional, el desarrollo de trenes de alta velocidad, que compiten venta-
josamente con el avión en distancias intermedias (de hasta 1.000 km.).
Como veremos, por distintos motivos se ha hecho muy frecuente la
crítica al modelo de movilidad fundado en el automóvil, por lo cual casi
todas las grandes ciudades del mundo están incorporando los concep-
tos de la llamada “movilidad sustentable”, favoreciendo los sistemas
de transporte público y los desplazamientos a pie o en bicicleta.
En la ciudad histórica la movilidad estaba implícita en su constitución
y trazado; en la ciudad industrial pasa a ser condición estructural; mien-
tras que la metrópolis globalizada no solo la requiere sino que ofrece
como uno de sus atributos esenciales la movilidad, considerada como un
valor en sí mismo. No es solo que la movilidad permita un tipo de ciudad,
sino que ese tipo de ciudad “permite” la movilidad, tan objeto de deseo
como los valores de localización de las actividades fijas que tradicional-
mente condicionaban la configuración urbana. El problema es qué tipo de
movilidad ofrece realmente esta clase de ciudad: uno basado en el auto-

móvil, que tenderá a la insuficiencia y demandará cada vez más espacio a
costa de otras actividades urbanas esenciales, u otro que favorece modos
de transporte más sustentables –la bicicleta, la peatonalidad, el transpor-
te público. Estos modelos contrastan y definen el debate contemporáneo:
el modelo actual dominante basado en el vehículo privado y el modelo
alternativo, basado en modos de transporte más sustentables.
Tipos de transporte
Podemos distinguir entre los diversos tipos de transporte:
• En función de lo que se transporta:

Transporte de pasajeros: es el tipo de transporte que analizaremos en
la mayor parte de este capítulo. El tipo de viaje más estudiado es el que
se desarrolla entre la residencia y el lugar de trabajo o estudio, aunque
129
también se desarrollan viajes por motivos sociales, culturales, recreativos
y turísticos. Durante la mayor parte del siglo XX, el trabajo fijo y estable
hacía muy regulares los ritmos y frecuencias de los viajes; los procesos de
globalización, empleo temporario y flexibilización, que caracterizaron las
últimas décadas, favorecieron un tipo de viajes más ocasionales y distri-
buidos en el tiempo.
Transporte de carga: se realiza como parte sustancial de los procesos
comerciales y económicos –así como militares o de emergencia. En tierra,
se realiza en camiones y camionetas, o por ferrocarril. Para grandes dis-
tancias el medio más utilizado es el transporte por agua –marítimo o
fluvial– con uso de contenedores que requieren amplias zonas de descar-
ga y logística en las áreas portuarias. Esto es lo que ha hecho obsoletos a
muchos puertos del mundo, como los Docklands de Londres o el Puerto
Madero de Buenos Aires. Otra variante es el transporte aéreo, en particu-
lar para productos de alto valor agregado o la correspondencia postal.
Para la mayor parte de los procesos de transporte masivo se utilizan
en la actualidad los hubs: focos concentradores (puertos, aeropuertos)
desde donde se distribuyen los viajes hacia una vasta región de referencia.
LA CIUDAD POSIBLE
• En función del ámbito donde se desarrolla el proceso de transporte:

Transporte urbano: realizado en el interior de una ciudad o área o
región metropolitana. La frecuencia y repetición del viaje residencia-tra-
bajo define en general la extensión de estas áreas.
Transporte regional: el desarrollado entre ciudades que no pertene-
cen a la misma región metropolitana, o entre regiones o países.
El desarrollo de los medios de transporte e interconexión regional y glo-
bal cada vez más amplia hace solapar, con frecuencia, estas categorías. Por
ejemplo: mientras hay personas que efectúan en forma cotidiana el viaje de
sesenta kilómetros entre la ciudad de Luján y Buenos Aires por motivo de
trabajo, el viaje ocasional a Luján por motivos religiosos (la visita a la Basílica
en que reside la imagen de la Virgen de Luján) o recreativos es un tipo de
viaje tradicionalmente asociado al transporte regional; las redes de trans-
porte metropolitano son, en la práctica, a la vez redes de transporte urbano
y regional. Se conoce como commuters a aquellas personas que en forma
cotidiana realizan viajes por motivos de trabajo de una ciudad o región a otra.
130
• En función de la individualidad o masividad del transporte:

Transporte público: el efectuado por grupos de personas en medios
masivos, sobre rutas prefijadas y con horarios o frecuencias establecidas.
Necesita de centros de transferencia (que en la práctica son los genera-
dores de centralidad urbana-metropolitana) y de guardado y manteni-
miento de las unidades de servicio. Ejemplos: trenes, subterráneos,
autobuses, colectivos, minibuses punto a punto (charter), etc.
Transporte privado: efectuado por individuos o grupos muy reducidos
de personas, con medios propios, con trayectos y horarios que en teoría
pueden variar. Necesita de plazas de estacionamiento en origen y destino.
Un ejemplo típico es el auto, pero también se puede incluir en esta cate-
goría a la motocicleta. Si bien por su uso y forma de propiedad podríamos
incluir en esta categoría a la bicicleta, es tan distinta la ocupación del
espacio público (en términos de estacionamiento y circulación) entre el
auto y la bicicleta que resulta necesario distinguirlas. Además, como vere-
mos, cada vez está más desarrollado el sistema de bicicletas públicas,
que entra por lo tanto en la categoría de transporte público.
El caso de remises y taxis presenta características intermedias entre

uno y otro tipo de transporte: se los considera en general como trans-
porte público.
Como vemos, en general la distinción entre transporte público y priva-
do no tiene relación con la propiedad del medio sino con las característi-
cas del viaje. Hay por supuesto, distintos modos de gestionar el transpor-
te público: propiedad y operación por el Estado (como el Metro de Nueva
York o los ferrocarriles españoles), propiedad del Estado y operación por
concesionarios privados (como el Subterráneo y algunas líneas ferrovia-
rias en Buenos Aires), propiedad y operación por operadores privados
(como los colectivos en Buenos Aires). Y para los modos de transporte
individual, existen modalidades de gestión que los asimilan a sistemas de
carácter público o colectivo: la disponibilidad urbana de autos de alquiler,
sistemas como el Bicing de Barcelona para el arrendamiento temporal de
bicicletas (e incluso su integración tarifaria a las redes de transporte
público), los softwares para conectar usuarios con taxis o vehículos dispo-
131
nibles para compartir, a través de teléfonos celulares, etc.
Modos y medios
Se distinguen los siguientes modos o modalidades de transporte (basados

en el tipo de superficie sobre la que se realizan los desplazamientos) con
sus correspondientes medios o vehículos utilizados:
• Peatonal y otros modos de tracción a sangre.
• Guiado: ferrocarril, tranvía, subterráneo, trolebús.
• No guiado, o con capacidad de desplazamiento autónomo sobre rutas:
auto, buses, bicicletas, motocicletas.
• Fluvial o marítimo.
• Aéreo.
Paradigmas de movilidad
Nuestra época experimenta un cambio de paradigma de la movilidad

urbana, fundado y condicionado a la vez por las tensiones entre los modos
Ambiente y ecología
La ecología puede considerarse alternativamente como una transdiscipli-

na (la ciencia del ambiente) que nace del englobamiento y la superación
de los discursos particulares (por lo tanto, un metadiscurso) de diversas
disciplinas; o bien como una visión científica transversal a distintas disci-
plinas: la biología, la planificación urbana y territorial, la economía, la
sociología, etc.
Paralelamente a la idea de la ecología como transdisciplina y ciencia
del ambiente, puede caracterizarse el ecologismo o ambientalismo como
movimiento socio-político global, cuyo activismo ha logrado en muchos
países cambios culturales e institucionales que no se hubieran producido
sin su existencia (como de hecho puede comprobarse en los países en que
ese movimiento no está activo).42 Esta militancia se contrapone a la acti-
tud ideológica y carente de rigor científico de los sectores que minimizan
la cuestión ambiental como mero obstáculo al desarrollo económico.
Comparten esta visión, que suele protestar contra el “fundamentalismo”
o “extremismo” ambiental, empresarios depredadores, funcionarios inte-
42 Sobre el rol del movimiento ecologista, ver el artículo "El reverdecimiento del yo: el
movimiento ecologista", de Manuel Castells: “Así pues, el hincapié de los ecologistas en
la localidad y en el control de la gente de sus espacios vitales es un reto a una palanca
básica del nuevo sistema de poder. Aun en las expresiones más defensivas, como en las
luchas denominadas 'en mi patio trasero, no', para afirmar la prioridad de la vida local
sobre los usos de un espacio determinado por parte de 'intereses de fuera', como las
compañías que vierten tóxicos o los aeropuertos que extienden sus pistas, tiene el signi-
ficado profundo de negar las prioridades abstractas de los intereses técnicos o económi-
cos sobre las experiencias reales de los usos reales de la gente. Lo que desafía el loca-
lismo ecologista es la pérdida de conexión entre estas funciones o intereses diferentes
bajo el principio de la representación mediatizada por la racionalidad abstracta y técnica
que ejercen los intereses comerciales incontrolados y las tecnocracias irresponsables.
Así pues, la lógica del argumento evoluciona hasta el anhelo de un gobierno a pequeña
escala, que privilegie la comunidad local y la participación ciudadana: la democracia de
base es el modelo político implícito en la mayor parte de los movimientos ecologistas”.
resados en la promoción de ciertos proyectos y políticos que priorizan el

ingreso de capitales o el progreso económico frente a un problema
ambiental que consideran “puede esperar”. La comparten incluso políti-
cos progresistas que, en el poder, consideran necesario el mantenimiento
del extractivismo43 en sus distintas formas para financiar políticas socia-
les u otras iniciativas estatales.
Otro aspecto a considerar de la ecología es la conciencia ambiental
como valor crecientemente hegemónico en distintas sociedades del
mundo. El carácter de valor social implica su asunción por parte de un
grupo muy extenso de la comunidad como principio rector de sus distintas
actividades: económicas, familiares, personales, etc. Sin tener carácter
científico en sí mismo, tiene la importancia de inducir actitudes, procedi-
mientos, conductas y normas sociales, generando el campo de cultivo
propicio para la adopción de conductas sustentables por parte de la socie-
dad. Es esta conciencia ambiental la que lleva a los niños a educar a sus
padres sobre el reciclaje de los residuos domiciliarios, la que avala con-
151
ductas sustentables en el transporte de las personas, la que transforma
el llamado eco-turismo en una actividad de desarrollo exponencial en el
marco del llamado “capitalismo cultural”.
Ciencia, activismo y valores, constituyen entonces las distintas instan-
cias entre las cuales se desarrolla la ecología en la actualidad, y entre las
cuales debe discernir y desempeñarse el profesional actuante en cualquie-
ra de las múltiples disciplinas afectadas por cuestiones y condicionamien-
tos ambientales. Una de estas disciplinas es, por supuesto, el urbanismo.
Aunque la formación de la Ecología o las Ciencias Ambientales como

disciplina específica es relativamente reciente, desde la antigüedad ha exis-
tido como preocupación la relación humana con su medio ambiente y con
la sostenibilidad de sus actividades. Ya Aristóteles, en su Política, utiliza
43 Se denomina extractivismo a la explotación económica de recursos naturales a gran

escala, sin consideración por la sostenibilidad en el tiempo de su reposición ni por los
impactos ambientales y sociales que el proceso genera en la región en que se realiza.
Otra característica del sistema es la escasa incorporación de valor agregado al recurso
explotado y la frecuente incompatibilidad con otras actividades económicas que podrían
desarrollarse en la región.
LA CIUDAD POSIBLE
para definir la Economía conceptos que la asimilan a lo que hoy se conoce

como Ecología: el estudio del uso de energía y materiales para el abasteci-
miento de la ciudad (oikon), contraponiéndola a la Crematística, el estudio
de formación de los precios en la ciudad. El sentido que Aristóteles quería
preservar para la palabra economía, frente a la expansión del comercio y el
cambio en las relaciones sociales que éste implicaba, es precisamente el
significado que ahora tiene el término ecología humana. Esta asociación
entre economía y ecología se expresa también en conceptos como el de
pasivo ambiental, cuentas patrimoniales o ecobudge”. Resulta irónico seña-
lar que ya en aquel entonces Atenas, la ciudad en que Aristóteles fundó su
Liceo, sufría una seria alteración de su medio ambiente por la explotación
irracional de los bosques que la rodeaban, la deforestación generalizada, la
exposición de la tierra reseca al sol por la forma de cultivo de las vides y
olivos mediante drásticas podas, y la actividad extractiva del mármol para
la construcción de estatuas y monumentos.
A partir de la Revolución Industrial se hace evidente el ritmo cada vez
152
más acelerado de deterioro y agotamiento de los recursos naturales, la
biodiversidad y las condiciones ambientales en general. Es posible hallar
consideraciones que prefiguran el actual debate sobre el desarrollo susten-
table en escritos de economistas y sociólogos como David Ricardo (quien
supone que las energías productivas de la tierra deben ser compensadas
por su uso, lo que tendría un destino cierto en la restitución del patrimonio
natural que se utilizó), Malthus (precursor en la visión de un mundo en que
el agotamiento de los recursos puede ser un límite para el crecimiento),
Marx (quien sostiene que la materia natural está mediada socialmente y
casi toda ella tiene trabajo incorporado, aun en forma de investigación de la
vida natural) y Stuart Mill (consciente de que el crecimiento económico no
es un proceso ilimitado desde el punto de vista de la naturaleza).
En la década del sesenta, en un contexto de expansión económica
mundial, acceso de millones de personas al consumo masivo, primeros
signos del agotamiento de determinados recursos y un clima social con-
testatario y cuestionador de los modelos de consumo imperantes, el
debate ecológico toma en la agenda social y política un importante prota-
gonismo, que no ha perdido hasta hoy. Coincidiendo con las “profecías”
del Club de Roma (postulaba que existen límites para el crecimiento

exponencial de las actividades económicas, la población y la polución;
límites dados por la finitud de los recursos naturales y energéticos) se
desarrolla en 1972 la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente, en Estocolmo, donde se deja establecida la preocupa-
ción internacional por el deterioro de los recursos naturales.
En 1987 se da a conocer el Informe Bruntland, en el que se introduce
el concepto de desarrollo sustentable. Éste se caracteriza como aquel que
permite “enfrentarse a las necesidades del presente sin comprometer la
posibilidad a las futuras generaciones de enfrentarse con las suyas”.
Este informe es utilizado como vademécum para la II Conferencia de
las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente, en Río de Janeiro (1992), que
señala el reconocimiento de problemas como el efecto invernadero y la
pérdida de la capa de ozono, sobre los cuales se firman sendos convenios
internacionales, al igual que el correspondiente a la biodiversidad. En Río
´92 (considerado un hito en la consciencia colectiva sobre la cuestión
153
ambiental) se da a conocer la Agenda 21, que “aborda los problemas acu-
ciantes de hoy y también trata de preparar el mundo para los desafíos del
próximo siglo” y “marca el comienzo de una nueva asociación mundial
para un desarrollo sostenible”. Es en definitiva un plan de acción aplicable
para los años noventa y principios del siglo XXI, que elabora estrategias y
programas de medidas integradas para detener los efectos de la degra-
dación ambiental y para promover el desarrollo que sea compatible con el
medio ambiente y sostenible en todos los países. Además, insta a la rea-
lización de agendas locales en cada uno de los países y regiones signata-
rias de la Agenda. En la misma conferencia de Río ´92 se firman los
convenios marco de las Naciones Unidas sobre cambio climático y diver-
sidad biológica.
Desde entonces se han sucedido (con todas las marchas y contramar-
chas que los intereses económicos de las grandes potencias y corporacio-
nes, y las consecuentes estrategias políticas han ocasionado) una serie de
hitos internacionales en el camino hacia un desarrollo sustentable. Entre
los principales:
LA CIUDAD POSIBLE
Cumbre Mundial de las Ciudades en Estambul, 1996 (a continuarse en

la reunión prevista para 2016 en Quito).
Entrada en vigencia del protocolo de Kioto para la reducción de emi-
siones de gases de efecto invernadero, 2005; fue ratificado en 2010 por
168 estados.
Cumbre Río+20, Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo
Sostenible, en que se discutió el marco institucional del desarrollo sos-
tenible y se destacó el rol de la llamada “economía verde”.
Las ciudades y el desarrollo sostenible
Los problemas más comunes que afectan al desarrollo sostenible de

nuestras sociedades suelen vincularse con:
El mal manejo de los recursos (alimentarios, energéticos, hídricos, etc.),
que no considera su necesaria reproducción.
La contaminación de aire, agua y tierras, motivo de problemas a escala
154
global como el deterioro de la capa de ozono o el efecto invernadero.
La pérdida de la biodiversidad, por la desaparición temporaria o defini-
tiva de especies animales o vegetales.
El cambio climático, el consecuente calentamiento global y las catás-
trofes de origen natural asociadas: inundaciones, aluviones, sequías,
etc.44
Las ciudades generan una parte muy importante de los problemas
ambientales: baste decir que el 50% de la energía que se consume en el
mundo se utiliza en la climatización y operatividad de viviendas urbanas,
que buena parte de la contaminación atmosférica se origina en el uso
indiscriminado de autos individuales en la extendidas metrópolis contem-
poráneas, que esta extensión y dispersión consume terreno cultivable, y
que los desechos domésticos e industriales son la causa de la contamina-
ción de las aguas de ríos y mares. Se habla de la “huella ecológica” de las
44 El Quinto Informe de Evaluación del Intergovernmental Panel on Climate Change

(IPCC; www.ipcc.ch), adoptado por su miembros en la reunión de abril de 2008 en
Budapest, indica que el calentamiento es ya un fenómeno global causado por los seres
humanos, con un 97,1% de certeza.
LA CIUDAD POSIBLE
Vivienda y hábitat
Se entiende por Vivienda Social (o de interés social) aquella que tiene

como objetivo satisfacer la demanda residencial de los sectores de la
población que no pueden tener acceso a una vivienda digna por mecanis-
mos de mercado (compra o alquiler).
La vivienda de los sectores populares es una de las cuestiones urba-
nas más recurrentes desde el inicio de los grandes procesos de urbaniza-
ción, a partir de la Revolución Industrial en Europa y Estados Unidos y con
las grandes migraciones internas y externas en los países de América
Latina, entre otras regiones. Habitualmente, estos procesos son multitu-
dinarios y se desarrollan en periodos históricos muy cortos; vale decir,
160
involucran a millones de personas en unas pocas décadas (o a decenas de
millones, como actualmente ocurre en China y la India). Suele suceder
que la sociedad (entendiendo al Estado y al sector privado) no esté en
condiciones de dar respuesta digna a esta demanda extraordinaria, salvo
a través de tugurios o slums construidos por empresarios (formal o infor-
malmente constituidos) para la explotación de esas necesidades. La res-
puesta popular es la construcción de barrios precarios, generalmente en
sitios ocupados sin títulos de propiedad, aunque en ocasiones la vivienda
popular pueda desarrollarse en terrenos de propiedad formalizada, gene-
ralmente en periferias sin servicios ni atributos urbanos. Estos barrios
precarios pueden alcanzar altas densidades en sectores céntricos de las
ciudades, con buen acceso a empleos y servicios, pero con problemas
ambientales (terrenos inundables, con riesgo aluvional o contaminados) o
de propiedad (fábricas abandonadas, predios públicos no utilizados), fac-
tores que explican la relativa tolerancia de los gobiernos y de las clases
propietarias a esos procesos, siempre y cuando la valorización inmobilia-
ria o simbólica de esas áreas o la amenaza de un activismo político incon-
trolable no generen una reacción proclive a su desalojo.
Es así que desde mediados del siglo XIX la vivienda popular se constitu-
ye en un problema social y político al que los poderes políticos y económicos
intentan en ocasiones dar respuesta efectiva a través de diversos mecanis-
mos que examinaremos. Cuando estos mecanismos resultan insuficientes
(o cuando consideran posible omitir una respuesta efectiva), esos poderes
recurren al ocultamiento del problema o culpan a las víctimas: así, quienes
viven en condiciones de precariedad urbana pueden ser tratados de
“vagos”, de delincuentes o de tener alguna “incapacidad” específica (no
pocas veces asociada a una discriminación étnica o de otro tipo).
Si bien no existe prácticamente ninguna sociedad en el mundo que

haya logrado solucionar completamente el problema de la vivienda, hay
países que lo han reducido a niveles muy bajos, con porcentajes relativa-
mente escasos de la población que requieran asistencia en ese sentido.
Son aquellos países que han logrado desarrollarse y generar riquezas, y
que además tienen o han tenido momentos históricos de distribución
161
equitativa de esa riqueza (muy en particular, el Estado de Bienestar y los
“30 gloriosos” años de la Segunda post-Guerra Mundial). Otros países han
quedado postergados en ese desafío y enfrentan situaciones de precarie-
dad habitacional urbana que alcanzan porcentajes muy relevantes de la
población: un informe reciente del BID (2012) indica para la región latinoa-
mericana y caribeña un 32% de viviendas en zona urbana que no tienen
título de propiedad, agua potable, saneamiento, pisos adecuados o espa-
cio suficiente; las cifras por país oscilan entre el 18% de Costa Rica, el
23% de Chile, el 32% de Argentina y 33% de Brasil, al 50% de Ecuador, el
72% de Perú y el 78% de Nicaragua.47
47 Raúl Fernández Wagner sostiene en un intercambio personal con el autor que "cuanto
más trabajamos en hábitat menos valederas me parecen las estimaciones de ‘déficit habi-
tacional’. Es cierto que hay (y hubo) estudios serios. Pero creo que por mejor hecha que
esté cualquier estimación en términos metodológicos y por más seriedad con que se haya
encarado el relevamiento "en la tradicional aproximación ‘viviendista’" un país puede haber
construido muchas casas y simultáneamente estar totalmente vulnerado el derecho a la
ciudad (del que es parte el derecho a la vivienda). Incluso las estimaciones más recientes
de déficit urbano-habitacional todavía necesitan madurar. Hoy, por las formas de urbaniza-
ción preponderantes, sería imperioso construir una medición de segregación residencial,
incorporar indicadores de desalojos, de afectados por gentrificación, etc".
LA CIUDAD POSIBLE
Las respuestas al problema fueron encaradas por diversos sectores,

además del Estado: la Iglesia, que como parte de su prédica social llevó a
cabo algunos programas en diversos países (por citar uno, el barrio-
manzana de San Vicente de Paul en Nueva Pompeya, Buenos Aires); la
propia industria, con las company towns o barrios construidos para alber-
gar a sus trabajadores; sectores comunitarios o políticos con programas
cooperativos, etc. Fueron frecuentes las mezclas entre estos; por ejem-
plo, la financiación de los programas de vivienda obrera desarrollados por
la Iglesia estuvo a cargo de empresarios cristianos, o estos desarrollaron
sus propios programas como parte de su compromiso religioso (nueva-
mente, por citar uno, la urbanización desarrollada en Jáuregui, Buenos
Aires, por la Algodonera Sudamericana Flandria, fundada por el empre-
sario belga Julio Steverlynck).48
Desde el Estado, fueron diversas las acciones aplicadas a lo largo del
siglo XX en distintos países para encarar este problema. En un primer
momento se plantearon algunos tímidos programas de vivienda social o
162
mecanismos indirectos, como el control del precio de los alquileres. Esta
medida puede ser vista como un beneficio para los sectores populares,
pero en realidad fue en muchas ocasiones una política realizada para
beneficiar a la industria y los empresarios, al reducir los costos de repro-
ducción de la fuerza de trabajo y por lo tanto reducir la presión sobre el
salario. Un contenido más reivindicativo puede encontrarse en programas
de municipios socialistas o socialdemócratas, como los de Ámsterdam (el
Barrio Sur, planificado por Hendrick Berlage) y Viena, con sus Hof o casas
colectivas con patio, ejemplos de muy buena integración urbana.
Luego de la Segunda Guerra Mundial se desarrollan en muchas ciu-
dades del mundo programas de grandes conjuntos de vivienda, en gene-
48 En la actualidad, colectivos como TECHO (www.techo.org), "una organización presen-

te en Latinoamérica y el Caribe que busca superar la situación de pobreza que viven
miles de personas en los asentamientos precarios, a través de la acción conjunta de sus
pobladores y jóvenes voluntarios", continúan esa tradición de ensamble entre filantropía
privada y voluntariado religioso para la resolución del problema de la vivienda. Activo en
diecinueve países de la región, TECHO (anteriormente, "Un techo para mi país") persigue
tres objetivos estratégicos: el fomento del desarrollo comunitario, la promoción de la
conciencia y acción social, y la incidencia en política.
ral vinculados a la materialización del Estado de Bienestar y, en el caso

europeo, a las necesidades extraordinarias generadas por las destruc-
ciones de barrios enteros a causa de los bombardeos. Un caso paradig-
mático es el de los grands ensembles franceses, realizados para la pro-
visión de Habitation à Loyer Modéré (HLM) o viviendas de alquiler mode-
rado. En general, tanto en Europa como en las Américas se asocia a los
grandes conjuntos de las décadas de 1950 a 1970 con los problemas
urbanos y sociales que han caracterizado a muchos de ellos: mala inte-
gración a sus entornos, anomia, formación de ghettos, etc. No por
casualidad, el crítico de arquitectura Charles Jencks data 1971 como
año de la “muerte de la arquitectura moderna”, fecha en que fue demo-
lida una parte del conjunto de viviendas Pruitt-Igoe, en Saint Louis. En
Buenos Aires existe un fuerte estigma acerca de conjuntos como el
Ejército de los Andes, en Ciudadela, rebautizado como Fuerte Apache en
la nomenclatura popular. Y la megaestructura barrial de Le Vele (“las
velas”) en Nápoles aparece en Gomorra como el ghetto planificado y
163
derruido, escenario ideal de la trama social mafiosa que refiere la pelí-
cula de Mateo Garrone.
No obstante, una cantidad razonable de esos conjuntos ha ofrecido

vivienda sostenible en cantidad; en especial, cuando su oferta llegó a sec-
tores que alcanzaron estándares de clase media urbana a partir de su
inserción en el mercado del trabajo (y no con anterioridad a su ingreso a
esos conjuntos ni como consecuencia de éste). Por lo tanto, puede y debe
optimizarse (o en los peores casos, intervenirse) su desempeño urbano a
fin de darles una calidad adecuada, como parte de políticas de mejora-
miento del hábitat.
Otra forma de afrontar el problema es el establecimiento de cupos de

vivienda de interés social en desarrollos urbanos convencionales. Es el
caso del affordable housing anglosajón, aunque más basado en la idea de
asegurar a los barrios prósperos la cercanía de trabajadores necesarios
para brindar servicios a las familias y la vivienda (maestros, policía, etc.)
LA CIUDAD POSIBLE
que en una efectiva política social;49 a tal efecto se establecen políticas de

alquiler con renta protegida. Ya hemos citado la Ley SRU (Solidaridad y
Renovación Urbana) francesa, que establece como mínimo un 20% de las
viviendas construidas en ciudades de más de 50.000 habitantes para ser
destinadas a fines sociales. En España se utiliza el concepto de Viviendas
de Protección Oficial (VPO), aplicado tanto a sectores de menores recur-
sos como a ciertos grupos etarios (estudiantes, tercera edad). En
Colombia, el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá estableció en
2000 la exigencia de un cupo de 20 % de vivienda de interés social para la
aprobación de planes parciales de desarrollo urbano en suelo no urbani-
zado; posteriormente establecida para todo el país por decreto de la
Nación, tanto en suelo no urbanizado como en operaciones de renovación
urbana (aunque en ese caso sin fijar un porcentaje mínimo).
En países no desarrollados se han promovido, con éxito diverso, varios

sistemas que basan la solución al problema de la vivienda en mecanismos
164
diversos al de provisión cuantitativa por el Estado. Por ejemplo, la realiza-
ción de programas de lotes con servicios, con la idea de asegurar un
mínimo digno de calidad urbana y aprovechar la capacidad emprendedora
de las familias para la auto-construcción de la vivienda individual, en
determinados casos asistida por el Estado o por organizaciones sociales,
con materiales, asistencia técnica, etc.
En una línea similar se encuentran las políticas de regularización
dominial, que procuran la legalización de situaciones de ocupación de
hecho. Se entiende que la nueva situación administrativa permite a los
usuarios apropiarse también en términos de aprovechamiento del sitio,
cuidado, etc. Estas políticas han quedado muy vinculadas a la prédica
neoliberal del economista peruano Hernando de Soto, que reivindica las
potencialidades empresariales de la economía informal. Su tesis es que
ese carácter ilegal impide darle a la vivienda de estos sectores el carácter
de garantía prendaria de constitución del capital, que permitiría la forma-
ción de mercados de capitales en las economías del subdesarrollo. “La
49 Puede ser asimilado a la obligatoriedad de incluir una vivienda para el encargado y su

familia en edificios en propiedad horizontal en la ciudad de Buenos Aires.
mayoría de los pobres”, sostiene provocativamente, “ya tiene los activos

que necesita para hacer del capitalismo un éxito”. Según de Soto, cada
parcela o construcción está representada en los países desarrollados en
un documento de propiedad que permite a los activos “llevar una vida
paralela a su existencia material”, y como tal ser utilizados para acceder
al crédito. Cita en tal sentido el ejemplo de los Estados Unidos, donde la
mayor fuente de capitales para la creación de nuevas empresas es la
hipoteca sobre la casa del emprendedor. Según de Soto, este sistema de
representación de la propiedad formal tiene seis efectos esenciales para
la generación de capital: fija el valor económico de los activos, integra la
información dispersa a un solo sistema, vuelve responsables a las perso-
nas, vuelve transables a los activos, integra a las personas en redes eco-
nómicas y protege las transacciones.
Otra solución ensayada con este criterio es el denominado subsidio a

la demanda, aplicado masivamente en países como Chile y México. Este
165
sistema parte de la crítica al mecanismo habitual de contratación de
empresas por el Estado para construir viviendas sociales, que resultan
mucho más caras e ineficaces que las construidas por el Estado. Como
contrapartida, se pasa a un esquema donde el Estado otorga subsidios
(generalmente en forma de bonos) a las personas que necesitan vivienda
para que las obtengan en el mercado. Esto motiva a empresarios a cons-
truir viviendas para sectores populares, que se transan en el mercado a
cambio de esos bonos, los cuales cotizan en bolsa.
El problema es que el sistema solo resulta rentable (y muy rentable) si
los desarrollos de vivienda se realizan en suelo muy barato, en general
lejano al centro, sin atributos, servicios ni equipamientos. El subsidio
termina así, como en las criticadas operaciones de subsidio a la oferta, en
manos de las grandes empresas constructoras o desarrolladoras. Y el
resultado es la conformación de ghettos de pobreza, en condiciones aun
peores que las de origen, y en viviendas muchas veces de dimensiones
exiguas o insuficientes. Para el caso de Chile, los arquitectos Alfredo
Rodríguez y Ana Sugranyes sostienen que el programa, si bien ha sido
“exitoso” en otorgar vivienda formal a la gran mayoría de las familias que
LA CIUDAD POSIBLE
carecían de ella antes de su implementación, ha generado un nuevo pro-

blema: el problema de los “con techo”… Citan, por ejemplo, al entonces
alcalde de Puente Alto, M. J. Ossandon, que en agosto de 2005 sostenía:
“Al final creas grandes ghettos de pobreza con graves problemas de corte
estructural. Si recorren Puente Alto hay poblaciones de veinte mil perso-
nas, como la Marta Brunet, en la que sólo tienes una pequeña calle de
acceso”. Según un estudio reciente de la Fundación Brookings (Kneebone
y Holmes), los beneficiarios de un programa similar en Estados Unidos, el
housing voucher, obtuvieron residencia en su mayor parte en los suburbios
más pobres de las grandes áreas metropolitanas, siendo su localización
peor que la de otros beneficiarios de programas de vivienda social.
Una de las formas que tomó en América Latina la política de vivienda

es la urbanización de villas, favelas y asentamientos precarios. Estos pro-
gramas, que remplazan el concepto de erradicación con el de radicación,
tienen muchas ventajas sobre los programas de construcción ex novo:
166
Utilizan suelo urbano ya ocupado, en muchos casos con grandes ven-
tajas de localización por su buen acceso a servicios, equipamientos y
atributos urbanos. La situación legal de estos suelos oscila entre la
propiedad estatal (asignada a vivienda o a otros organismos), la pro-
piedad por privados (en cuyo caso las alternativas de tenencia pasan
por la expropiación, la compra directa, la permuta, la cesión o, en
algunos casos, la recuperación por el Estado como compensación por
deudas fiscales50), la propiedad dudosa (incluyendo ventas a cargo de
“empresarios” informales) y diversas formas de propiedad de los pro-
pios ocupantes.
Permiten mantener redes sociales y humanas ya establecidas: la cer-
canía a escuelas, hospitales, puestos de trabajo, comercios, etc.
En muchas ocasiones, la propia fuerza de trabajo de los habitantes
puede incorporarse a las tareas de construcción de unidades de
vivienda, espacio público, etc.
50 En asentamientos periféricos del Área Metropolitana de Buenos Aires se han registra-

do casos en que un privado pacta con colectivos precarizados la ocupación de un terreno
no atractivo para el mercado para luego exigir la expropiación por parte del Estado.
La apertura de calles, creación de espacios públicos y equipamientos

genera un impacto positivo de integración e inclusión social.
En muchas ocasiones puede reutilizarse o mejorarse el stock de
vivienda existente, abaratando costos y favoreciendo la apropiación e
identidad barrial.
Contribuyen a la mixtura y vitalidad de los centros urbanos en que se
insertan.
Otros programas de actuación en entornos precarios apuntan a la
conexión de la ciudad formal con la ciudad informal, a partir de operacio-
nes sobre la movilidad, el espacio público y los equipamientos sociales,
culturales y deportivos. Es el caso, por ejemplo, del Urbanismo Social y
los Proyectos Urbanos de Medellín, y del programa Favela Barrio en varias
ciudades brasileñas, en particular Río de Janeiro (ver pág. 439). En una
entrevista que sostuve con Jorge Jáuregui, uno de los arquitectos más
activos en ese programa carioca, sintetizó con una frase muy sencilla la
esencia de este tipo de operaciones: “no se trata de construir casitas, se
167
trata de construir ciudad”. El programa considera que solo deben proveer-
se viviendas de recambio en los casos estrictamente necesarios debido a
situaciones de riesgo: aluviones, inundación, derrumbes.
En la misma línea pueden englobarse los programas de mejoramien-
to de barrios (como el PRO.ME.BA argentino o los PMB de Chile y
Uruguay) y de mejoramiento de viviendas (como el Mejor Vivir en Argentina
o el Programa de Protección del Patrimonio Familiar en Chile), aislados
entre sí o combinados.
Son operaciones que aprovechan los stocks, los servicios y los atribu-
tos existentes; pueden asociarse entonces a una mirada ecológica, supe-
radora de la visión desarrollista de los grandes conjuntos de vivienda y sus
economías de escala. Son más aptas que aquellos grandes planes para la
incorporación de empresas medias, pequeñas e incluso micro, la partici-
pación social y el involucramiento de sus beneficiarios.
Todos estos programas requieren la intervención del Estado en sus

distintos niveles (generalmente, los más altos y con mayor posibilidad de
gestión y financiamiento), en articulación con distintos sectores: privados,
LA CIUDAD POSIBLE
ONGs, organizaciones vecinales y comunitarias y habitantes de los barrios

involucrados. Una alternativa interesante es la llamada Producción Social
del Hábitat, en la que los propios interesados se organizan para dar res-
puesta a sus necesidades de vivienda. En el libro que lleva ese mismo
nombre, Mercedes Di Virgilio y Carla Rodríguez recopilan una serie de
experiencias en el cono sur latinoamericano, entre las que destacan las
cooperativas de vivienda en Uruguay y Brasil, o las intervenciones del
Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI) y el Movimiento Territorial de
Liberación (MTL) en Buenos Aires.
El caso del Barrio Monteagudo, en Parque Patricios (muy cerca de la
sede de gobierno diseñada por Norman Foster), es particularmente des-
tacable. El MTL organizó a un grupo de trabajadores/as desocupados/as
en una cooperativa, que cumplió el rol de empresa constructora en el
marco de un convenio con el Instituto de Vivienda de la Ciudad de Buenos
Aires, posibilitado por la Ley 341. La organización cumplió así con un
doble objetivo: generar vivienda y generar trabajo para sus integrantes. El
168
proyecto, muy bien integrado al tejido circundante y caracterizado por su
organización alrededor de patios colectivos y la incorporación de locales
comerciales y otros equipamientos, fue encargado por sus beneficiarios al
estudio de arquitectura Pfeiffer y Zurdo, especializados en la construcción
de shopping malls. Una operatoria similar es la Cooperativa El Molino,
programa que incluye vivienda y equipamientos en el barrio de Constitución.
Se ha señalado que en Latinoamérica el pobre primero habita, luego

construye y luego regulariza su vivienda, proceso inverso al que se verifica
para la ciudadanía incluida. La resolución del problema de la vivienda
social debe vincularse entonces a una concepción más amplia de Derecho
a la Ciudad y a la Ciudadanía: no se trata solamente de proveer vivienda
social, sino proveer todos los servicios y atributos de la ciudad: servicios,
equipamientos, infraestructuras, fuentes de empleo, amenidades, etc. La
provisión de vivienda debe ser un paso en la obtención de los derechos
sociales, políticos y económicos por parte de los sectores postergados de
la sociedad. Debe ser parte de una estrategia de integración social y ciu-
dadana, que involucre entre otras cuestiones:
Mecanismos de financiación: subsidio estatal, planes de ahorro y pro-

moción, generación de fondos por vía impositiva, consideración de la
vivienda como parte del salario.
Gestión: estatal en sus distintos niveles, a cargo de instituciones (igle-
sias, sindicatos, etc.), comunitaria (autogestión) y mixta, en sus distin-
tas posibilidades.
Formas de propiedad: de los beneficiarios, del Estado o las institucio-
nes, alquiler social o con renta protegida, etc.
Mecanismos de integración a la ciudad existente, recalificación urba-
na de las periferias, etc.
Funcionalidad y apropiación del barrio y de sus espacios públicos.
Mecanismos de integración social, cultural, política y económica de
sus habitantes.
Resolución arquitectónica: tipología, célula, sistemas constructivos, etc.
En este panorama, es posible formular algunas recomendaciones u

169
observaciones acerca de la forma de encarar políticas de vivienda desde
el Estado, con el enfoque de la Ciudad Posible. Una de ellas es considerar
la posibilidad de generar vivienda social de alquiler, una política que fue
muy efectiva en Gran Bretaña hasta su destrucción por parte de Margaret
Thatcher (quien buscaba “transformar a los proletarios en propietarios”).
La creación de vivienda estatal para alquiler a costo accesible puede
generar entre otros resultados:
Intervenir positivamente sobre el mercado de alquileres, estableciendo
una oferta a bajo precio que tenderá a disminuir los precios del merca-
do privado.
Generar una alternativa de vivienda para familias y personas en situa-
ciones cambiantes (transiciones familiares, relocalizaciones por motivo
de trabajo o estudio, etc.).
Fomentar la intervención en predios urbanos dotados de servicios,
maximizando el aprovechamiento de infraestructuras y equipamientos,
y evitando la tendencia a la dispersión urbana.
Las administraciones que tienen la potestad de regular el desarrollo
urbano (en especial la municipal) pueden establecer cuotas de vivienda
LA CIUDAD POSIBLE
de protección (en alquiler o propiedad) como requisito para la aproba-

ción de emprendimientos inmobiliarios de alto estándar, como ya hemos
citado para los casos de Francia (Ley SRU) y Colombia (regulación de
Planes Parciales).
Y, en general, una administración estatal debe considerar la posibili-
dad de proveer vivienda mediante la sumatoria de muchas pequeñas
operaciones en el tejido de la ciudad existente, como alternativa (no nece-
sariamente exclusiva) a la realización de grandes planes. Esta elección
permite consolidar y aprovechar la concentración de servicios, equipa-
mientos y atributos urbanos que presentan en general los centros de las
ciudades y sus barrios vecinos, abarata costos de infraestructura, favore-
ce la mixtura social y la permanencia de los sectores populares en el
centro de la ciudad, y es muy amigable con las pequeñas y medianas
empresas constructoras, que no pueden competir contra capitales más
concentrados por la realización de grandes conjuntos.
En definitiva, las políticas de vivienda no tienen solo objetivos cuantita-
170
tivos y no pueden medirse solamente por el número de viviendas realizadas;
su objetivo último es la integración urbana y social. Se trata de construir y
proveer ciudad, no solo unidades de vivienda. Y los beneficiarios deben ser
en primer lugar las personas y familias que necesitan una casa, no las
grandes empresas constructoras que necesitan contratos millonarios.
Algunas operaciones de inclusión urbana de barrios precarios

en Buenos Aires
Tres casos de urbanización y radicación de “villas de emergencia” y

barrios precarios en Buenos Aires y su área metropolitana nos sirven para
ejemplificar las posibilidades, dificultades, avances y retrocesos de esas
políticas en el contexto latinoamericano.
Urbanización del Barrio Carlos Mugica (Villa 31)
En 2009, treinta y un años después de la erradicación del Barrio Car-

los Mugica por la última dictadura militar, la Legislatura de la Ciudad de
Componentes sociales y culturales
de la ciudad (la polis, la civitas)
187
Otros componentes de la ciudad no están referidos directamente a su

estructura física, pero la condicionan y conforman; en definitiva y para lo
que a nosotros nos importa en este libro, llegan a tener expresión físico-
territorial. Vamos a referirnos específicamente a los aspectos económi-
cos, sociales, políticos y culturales. Estos aspectos pueden englobarse en
la vertiente etimológica derivada de la palabra griega πόλις (polis) y la
palabra latina civitas, de las cuales derivan nada menos que política, civi-
lización, civismo y cívico.
LA CIUDAD POSIBLE
Las economías urbanas
Hay actividades y procesos económicos que se desarrollan en las ciuda-

des, pero también hay una economía que es propia y específica de las
ciudades. Tenemos entonces tres grandes cuestiones a considerar en
materia de economía urbana:
1. La renta del suelo urbano en sus distintas formas (comercial, residen-
cial, o industrial). Ésta es la economía propia de las ciudades.
2. La influencia que tienen sobre el desarrollo de los mercados privados,
en tanto son lugares de producción y consumo de bienes y servicios.
3. La influencia sobre la economía del sector público, especialmente en
los aspectos tributarios y en el financiamiento de obras y servicios
188
públicos: redes de infraestructura, educación y salud pública.
Estos dos últimos son los aspectos de la economía desarrollada en las
ciudades.
Las rentas del suelo
Se denomina renta del suelo a la ganancia que el propietario de un terre-

no obtiene por la explotación de su propiedad56. El precio del suelo se
deriva de la existencia de esta renta; no al contrario, como suponen (inge-
nuamente o no) quienes reclaman mayor constructividad, y con ella mayor
renta, para atenuar los problemas que origina el alto precio del suelo. En
el ciclo del desarrollo urbano, esta renta del suelo es una apropiación del
dueño de la tierra sobre la ganancia del desarrollador y, fundamental-
mente, sobre el capital que los usuarios finales del suelo disponen para
acceder a una vivienda o a otro tipo de bien, cualquiera sea su nivel de
ingresos y posición social.
56 Esta parte del capítulo está basada particularmente en los trabajos del economista
colombiano Samuel Jaramillo sobre renta urbana.
Componentes sociales y culturales de la ciudad (la polis, la civitas)
La principal diferencia entre el suelo (urbano o rural) y otras mercancías

es que las condiciones propias de un terreno son irrepetibles o irreproduci-
bles: no puede haber dos terrenos con exactamente las mismas caracterís-
ticas de localización. El precio del suelo urbano está básicamente ligado a
su localización, siendo mayor en zonas céntricas o en áreas de gran calidad
ambiental o paisajística. Si se producen muchas manzanas o mucho petró-
leo, bajará el precio de las manzanas y del petróleo; si se pone mucho suelo
a disposición en el mercado inmobiliario, los terrenos ubicados en las
mejores ubicaciones no bajan sus precios, ya que ningún terreno en la
periferia puede competir con ellos; por el contrario, su valor aumenta al
igual que el del resto de los terrenos: el terreno que antes era el más bara-
to por estar en la periferia, ahora no lo está y vale un poco más que los
nuevos terrenos incorporados a usos urbanos, que tendrán el precio ante-
rior de aquellos. Entre otras cosas, esto es una de las causas del fracaso de
las políticas de desregulación normativa urbanística que a veces se aplican
(como por ejemplo las que se hizo en Chile o, más recientemente, en
189
España) con el objetivo declamado de abaratar el costo del suelo, o con el
objetivo real de favorecer a los propietarios. Muchas veces la política se
financia a partir de los aportes de estos terratenientes o, directamente, el
poder político está en sus manos (o bien los dirigentes políticos recurren a
la inversión en tierras para asegurar su acumulación económica).
Relación entre precio del suelo urbano y distancia al centro de la ciudad;

la formación de subcentros modifica la pendiente constante de la curva.
LA CIUDAD POSIBLE
Esta condición irreproducible de los atributos del suelo hace imposible

que se amplíe su producción en forma correlativa a las exigencias de la
demanda y es la que determina la existencia de la llamada renta diferen-
cial. David Ricardo, economista inglés y uno de los padres del liberalismo,
postuló que esta renta es la que se deriva de la diferencia entre las peores
tierras rurales, cuyas penosas condiciones de producción son las que
rigen los precios, y las tierras más aptas. La misma definición se puede
aplicar para el caso de la renta urbana.
En el caso del suelo urbano, su renta se determina por su potenciali-

dad de proporcionar espacio físico para el desarrollo de las actividades
humanas. Pero el terreno no es en sí ese espacio, sino un insumo que
tiene la capacidad de ser adaptado y producido para construir el espacio
habitable. Existe una diferencia fundamental entre la tierra rural y la tie-
rra urbana: en ésta, el terreno no solo incide en el proceso de producción
del bien (la construcción), como en el caso rural, sino también con su
190 consumo, ya que la obra construida está asentada y ligada a una parcela
específica de suelo.
Entre las rentas urbanas, un primer grupo está relacionado con la

industria de la construcción y algunos autores las denominan rentas
urbanas primarias. Otras rentas emergen del consumo del producto
construido; son las rentas urbanas secundarias y están relacionadas con
distintas actividades, en especial el comercio, la vivienda y la industria.
Un primer caso de renta urbana primaria es la renta absoluta urba-
na, que posee la tierra por el solo hecho de ser urbana, por lo cual es un
caso típico de renta de monopolio. Como es lógico, coincide con la renta
total de los terrenos marginales de la periferia que no soportan ninguna
renta diferencial urbana. Samuel Jaramillo señala una característica
que podría corresponder claramente a la región metropolitana de
Buenos Aires: esta renta absoluta es más alta allí donde las tierras
urbanas son muy fértiles, la frontera agrícola es muy extensa y el tama-
ño de la ciudad es considerable.
Otras rentas primarias expresan las disparidades de los distintos
terrenos. Son las rentas urbanas primarias diferenciales:
La constructibilidad (equivalente a la fertilidad de los terrenos rura-

les), referida a la capacidad portante, pendiente, y otras condiciones
físicas del terreno que favorecen o dificultan la construcción. Estas
heterogeneidades no son tan pronunciadas como para generar dife-
rencias muy apreciables en una misma ciudad, y su variación tiende a
disminuir con el desarrollo de las técnicas constructivas.
La localización, vinculada no solo a la accesibilidad sino a la dotación
de servicios públicos y equipamientos, la calidad ambiental y paisajís-
tica, la valoración social, etc.
La “intensidad” de capital aplicada a los distintos terrenos, que gene-
ralmente se expresa en la ciudad con la producción en altura. Esta
renta varía en función de la diferencia de costos entre las técnicas de
producción a diversas alturas y del precio del espacio construido en
cada ubicación específica de la ciudad.
Entre las rentas urbanas secundarias, que se vinculan al consumo del

191
espacio construido, la más importante es la que se relaciona con la acti-
vidad comercial. En algunos lugares de la ciudad la función de intercam-
bio de mercancías se desarrolla con mayor eficiencia, los comerciantes
allí instalados pueden hacer rotar su capital con mayor celeridad y por lo
tanto, atraer, con una inversión similar, una mayor cantidad de ganancia
que sus competidores. El propietario de los terrenos correspondientes
puede apropiarse así de una renta diferencial secundaria de comercio.
Generalmente este lugar de máxima renta comercial coincide con la zona
comercial del centro de la ciudad o con áreas de sub-centralidad origina-
das por la convergencia de medios de transporte o la incorporación de
aglomeraciones existentes a una ciudad en expansión.
Las rentas de los espacios urbanos dedicados a la vivienda se distin-
guen en función de los niveles de ingreso de la población que podrá acce-
der a un determinado barrio o sector de la ciudad. Un tipo de renta se liga
a cierta necesidad de segregación socio-espacial que explicite la perte-
nencia a una determinada clase social. Esta es la denominada renta de
monopolio de segregación. Esta renta no se limita a los millonarios, sino
que se extiende al resto de los grupos sociales, que de acuerdo al monto
LA CIUDAD POSIBLE
de sus ingresos suelen intentar excluir en forma escalonada a los estratos

con poder económico inferior (en la villa de emergencia La Cava, en San
Isidro, Buenos Aires, los habitantes de Quinta del Niño y 20 de Junio, sec-
tores ubicados a nivel de la calle, se diferencian de aquellos relegados a
la Cava propiamente dicha, que es un asentamiento muy inundable ubica-
do sobre una antigua cantera de extracción de tierra arcillosa).
La renta de segregación se superpone en la práctica con otra modali-
dad de renta secundaria vinculada a la residencia: la renta diferencial de
vivienda, vinculada a valores de uso complementario como los sitios de
aprovisionamiento, equipamiento de salud, educación, recreativos o los
lugares de empleo. Esta renta diferencial de vivienda eleva el costo de la
llamada reproducción de la fuerza de trabajo y, por lo tanto, presiona hacia
arriba los salarios. De ahí se desprende una fuente potencial de enfrenta-
mientos entre los sectores económicos ligados a la producción y la oferta
de servicios y los propietarios urbanos, quienes tienen intereses encon-
trados al respecto. Según Jaramillo, esta renta implica además una nive-
192
lación en lo alto de los costos del consumo de vivienda de los trabajado-
res, porque los trabajadores mejor ubicados pagan en renta lo que los
peor ubicados pagan en costos de transporte. Esto podría explicar, por
ejemplo, el atractivo que para sectores populares de muy bajos ingresos
tienen asentamientos precarios como el Barrio Carlos Mujica, en Retiro,
pleno centro de Buenos Aires, respecto a localizaciones residenciales
legalmente regularizadas en la tercera corona metropolitana, como por
ejemplo José C. Paz, a treinta o cuarenta kilómetros de distancia.
Finalmente se encuentran las rentas urbanas secundarias correspon-
dientes a los espacios donde se realiza la actividad industrial. La indus-
tria, dada su relativa indiferencia de localización, es un “mal competidor”
por los terrenos en la ciudad, y tiende a ubicarse en las áreas donde el
precio del suelo es más barato. Esto explica los típicos procesos de reno-
vación urbana en que una zona industrial a cuyo alrededor ha crecido la
ciudad y que por lo tanto adquiere una centralidad de la que carecía en
sus orígenes, sufre un cambio de usos a expensas de otras funciones
urbanas más rentables. Valga como ejemplo el proyecto Bicocca, en
Milán, que analizamos en la pág. 417.
No obstante, a esta renta diferencial de industria, consecuencia del

fenómeno descrito, se puede contraponer el surgimiento, a partir de las
limitaciones de normativa para la construcción de industrias y a su confina-
miento en áreas especiales, de la llamada renta de monopolio de industria,
en aquellas zonas delimitadas que pueden ser insuficientes para la deman-
da. La vecindad con la industria también condiciona otros usos y rentas
urbanas: aumentando las rentas diferenciales de industria o comercio para
empresas integradas de alguna forma a la producción industrial, así como
la renta diferencial de vivienda para sectores obreros; o desvalorizando las
rentas diferenciales de usos en conflicto con la industria.
Las magnitudes que pueden arrojar las distintas rentas secundarias

están jerarquizadas, lo que explica los procesos de desplazamiento de
usos del suelo (por ejemplo, antiguas zonas industriales que se residen-
cializan). En un esquema muy simplificado esta jerarquía puede agrupar-
se en cuatro estratos:
193
En el nivel superior, la renta diferencial de comercio, en especial el comer-
cio de bienes de la esfera alta de la circulación, las actividades terciarias
superiores, la gestión especializada de las grandes empresas, etc.
La renta monopólica de segregación de los terrenos destinados a la resi-
dencia de los sectores de más altos ingresos, y la renta diferencial de
comercio para la provisión de bienes cotidianos de esos grupos sociales.
La renta diferencial de vivienda para sectores de menores ingresos,
las rentas industriales y la renta absoluta urbana.
Las tierras rurales periurbanas, regidas por rentas rurales pero con
posibilidades de entrar a sostener rentas urbanas.
Estas diferentes modalidades de rentas urbanas se combinan y super-

ponen sobre cada uno de los lotes específicos. Así, cada lote “soporta”
simultáneamente la renta absoluta urbana, una o dos rentas primarias y
por lo menos una de las secundarias. La combinación de las distintas
rentas conforma la renta total de ese terreno. La capitalización de esa
renta total es lo que permite que los lotes urbanos se transen en el mer-
cado. Su magnitud sería en principio equivalente al de un capital que diera
LA CIUDAD POSIBLE
como interés una cantidad de valor igual a la renta total.

Estos precios del suelo urbano experimentan dos tipos de movimientos:
Generales: en especial la tendencia al alza a largo plazo de los precios
de los terrenos en la ciudad.
Particulares: ciertos cambios más bruscos que se presentan en terre-
nos específicos de la ciudad y que dan lugar a fenómenos económicos
y urbanos de relevancia.
Estos cambios bruscos se producen en general en las zonas rurales,
naturales o periurbanas que se transforman en urbanas, o en áreas urba-
nas que experimentan procesos de renovación acelerados (al menos, en
términos relativos comparados con la dinámica normal de renovación
urbana) debido a un cambio de usos, la mejora de las infraestructuras o
la demanda de un sector social. En cualquiera de estas situaciones, la
intervención del Estado (o su ausencia) como regulador del suelo es esen-
cial en el alza de los precios. La mera aprobación de un cambio de uso que
no permite la urbanización a otro que sí la admita puede representar un
194
aumento de cinco, diez o veinte veces el valor del suelo por sobre su costo
original, aun antes de que se realice cualquier tipo de obra que concrete
esa urbanización. El paso de suelo rural o natural a urbano, o el otorga-
miento de un mayor aprovechamiento constructivo en un área ya urbani-
zada están así entre las actividades económicas más rentables que pue-
dan imaginarse, al menos entre aquellas que se desarrollan dentro de la
legalidad (a veces tan o más rentables que las ilegales y a veces comple-
mentarias a las ilegales).
Es muy importante diferenciar este aspecto del desarrollo urbano,
referido al aumento del valor de suelo, de otros aspectos económicos y,
básicamente, de las ganancias que reciben constructores y desarrollado-
res57 por su tarea específica, que requiere tiempo, técnicas y riesgos muy
57 Mientras que el constructor es un empresario que obtiene su ganancia por el desa-

rrollo de la actividad constructiva, el desarrollador o promotor engloba en su accionar
una serie de actividades vinculadas al desarrollo urbano-inmobiliario: obtención de
suelo y financiamiento, concepción del producto, gerenciamiento de proyecto y obra, la
propia actividad constructiva, la promoción, difusión y venta del producto construido y, en
los casos más avanzados, la generación de marca, la investigación y desarrollo sobre el
producto y el lobby político-social para la obtención de normativas más ventajosas, etc.
diversos. Es habitual que ambas fases, las referidas al costo del suelo y el
costo de construcción y desarrollo, se engloben bajo el mismo rótulo de
“especulación inmobiliaria”. En realidad, la fase realmente especulativa
del desarrollo urbano es la que realizan los propietarios del suelo en
espera de su valorización. Esto los transforma en competidores objetivos
de los empresarios desarrolladores (reactualizando lo que David Ricardo
estudió en relación a los intereses contrapuestos entre terratenientes e
industriales en la formación del capitalismo británico); esta contradicción
no suele ser considerada por quienes cuestionan y procuran evitar los
efectos negativos que dicho aumento produce sobre los consumidores, en
particular los de menores recursos o los de los sectores medios.
Alejandro Encinas, ex Secretario de Gobierno de México D.F., sostiene al
respecto que solo el Estado debe especular sobre el valor del suelo urbano,
aunque los desarrollos inmobiliarios pueden ser privados58. Jordi Borja
coincide: “el suelo en la ciudad no debe ser privado, pero sí puede serlo la
intervención sobre el suelo”. Más radicalizado, a alguien cuyo nombre no
195
conozco le escuché decir alguna vez que el manejo del suelo urbano debe
ser socialista, y los desarrollos urbanos deben ser capitalistas...
Hay un consenso muy generalizado a la hora de entender que estos
aumentos del valor del suelo urbano (también denominados plusvalías
urbanísticas) son ajenos en su mayor parte o en su totalidad a cualquier
esfuerzo del propietario y que tienen su origen en el esfuerzo de la socie-
dad y, en particular, del Estado. Esta externalidad positiva (como se cono-
ce en economía) se debe a la producción de infraestructura, al desarrollo
de las áreas circundantes, a la generación de equipamientos, servicios y
atributos urbanos y, como ya señalamos, a la normativa urbanística. De
esto se desprende que la apropiación de esas plusvalías por los propieta-
rios resulta una injusticia, ya que premia a quien no se ha esforzado por
producir esa valorización.
Hay diversos mecanismos (en su mayoría, fiscales y tributarios) que se
han implementado en algunos países con el objetivo de lograr una apro-
piación de esas plusvalías urbanas para la sociedad; generalmente a
58 Intervención en el Foro Internacional del Espacio Público organizado por la Cámara

de Comercio de Bogotá, mayo de 2015.
LA CIUDAD POSIBLE
través del Estado. Entre otros, se pueden mencionar la contribución por

mejoras, el impuesto a las plusvalías, el impuesto predial y el castigo
fiscal a los terrenos baldíos. Resulta esencial distinguir la recuperación
de plusvalías sobre el valor del suelo de la mera recuperación de costos
de una obra de infraestructura (que pueden ser mucho menores que la
valorización efectiva que realizan de un área59) o de la ejecución de obras
de infraestructura, equipamientos, vivienda u otras que puede llevar a
cabo un desarrollador para permitir la realización de su proyecto. La nor-
mativa de la ciudad de Córdoba sobre plusvalías, por ejemplo, permite que
un desarrollador obtenga mayor constructividad sobre un predio realizan-
do obras de infraestructura o aportes de espacio público que solo resultan
útiles a efectos de mitigar o solucionar problemas que afectan a su propio
desarrollo. Es el caso de las obras hidráulicas en algunos conjuntos de
vivienda sobre corredores centrales, o la “donación” de un parque público
de 50 hectáreas ubicado sobre terrenos bajos en el fondo mismo de una
urbanización privada periférica de 753 hectáreas a subdividir en nueve mil
196
lotes en el límite con la ciudad de Malagueño.
Lamentablemente, lo más común en muchos países es que esta
mayor valorización del suelo quede en poder del propietario. Esto se debe
a la existencia de legislaciones muy protectoras del patrimonio privado, a
la escasa conciencia social sobre este mecanismo de valorización o inclu-
so su validación y legitimización, a la conformación de estructuras de
propiedad del suelo no concentradas y la consiguiente sensación, por
parte de muchos pequeños propietarios, acerca de la posibilidad de tener
ganancias patrimoniales con este mecanismo. Hay que reiterar, además,
que en muchas ocasiones este tipo de valorización inmobiliaria del suelo
es una de las fuentes ocultas o conocidas de financiación de la política.
Algunas legislaciones urbanísticas latinoamericanas han incorporado
mecanismos por los cuales el accionar del Estado puede recuperar parte
de estas mayores valorizaciones. Un ejemplo es el caso de Colombia, que,
con la Ley 388 de 1997, permite el cobro de plusvalías urbanas cuando se
autorice el cambio de uso a uno más rentable o como resultado del mayor
59 Ver el ejemplo hipotético sobre el cobro de plusvalías por obras contra las inundacio-
nes en un área urbana, en la pág. 219.
aprovechamiento del suelo. En Brasil, mientras tanto, el Estatuto de las

Ciudades aprobado en 2001 establece estos instrumentos:
1. Incentivos para la ocupación de terrenos no construidos o sub-utilizados:
Impuesto predial/territorial progresivo: consiste en la utilización de un
impuesto para cohibir el uso especulativo del suelo urbano, es decir,
sin finalidad tributaria.
Consorcio inmobiliario o urbanización consorciada: una forma de coo-
peración entre el poder público y la iniciativa privada, que busca la
promoción de inversiones urbanas en áreas no provistas de infraes-
tructura sobre las cuales pesa una presión de ocupación.
2. Instrumentos de optimización de la infraestructura existente y de
reducción de sus costos de expansión:
Coeficiente de aprovechamiento básico: representa el derecho de
construir igual para todos, en todo el territorio urbano, buscando la
viabilidad de implementación del “suelo creado”.
Concesión onerosa del derecho de construir por encima del coeficien-
197
te de aprovechamiento básico (suelo creado): es la posibilidad de
construir por encima del coeficiente básico; una concesión de otorga-
miento oneroso del derecho de construir que el poder público vende a
los interesados. Introduce la separación conceptual entre derecho de
propiedad y el derecho de construir.
Operaciones urbanas: es un instrumento de cooperación entre el
poder público y la iniciativa privada, a través del cual ciertas interven-
ciones se promueven en determinadas áreas de la ciudad. Para el
desarrollo de ese trabajo integrado se establece una reserva de área
edificable específica para aquel perímetro (calculada a partir de la
capacidad de soporte de la región) que será vendida para la iniciativa
privada. Los recursos de esa manera obtenidos se aplican en el propio
perímetro, en obras de infraestructura, áreas verdes, equipamientos y,
en casos especiales, en viviendas de interés social, destinadas a la
población de bajos ingresos que ya vive en el lugar.
Operaciones interligadas: es un instrumento de cooperación entre la
iniciativa privada y el poder público, a través del cual se venden excep-
ciones relativas, por ejemplo, al coeficiente de aprovechamiento, a la
LA CIUDAD POSIBLE
tasa de ocupación, supresión o disminución de la alineación, implan-

tación de usos no conformes, aumento de altura mínima y otras.
3. Transferencia de potencial constructivo: el propietario de un inmue-
ble sobre el cual pesa un interés público de preservación, sea desde un
punto de vista ambiental o desde un punto de vista de patrimonio históri-
co, cultural, paisajístico y arquitectónico, puede vender o utilizar en otro
inmueble la diferencia entre el área construida del inmueble preservado y
el total de área construida atribuida al terreno por el coeficiente de apro-
vechamiento básico, de conformidad con la legislación existente.
Los mercados privados en la ciudad
Diversas teorías han intentado explicar la localización y distribución de

las ciudades en el contexto regional y de las actividades en el contexto
urbano. Podemos agruparlas según sea la naturaleza de la actividad con-
siderada como fundamental de la ciudad o sistema de ciudades:
198
Teorías fundadas en la concepción de la ciudad como centro de servi-
cios y mercado de un hinterland agrario.
Teorías apoyadas en la ciudad como centro de producción industrial.
Revisiones teóricas o investigaciones sobre la consolidación de la ciu-
dad como centro de servicios terciarios.
En definitiva todas las teorías de localización evalúan y tratan de inter-
pretar la influencia de la distancia (y, en general, del espacio) sobre las
decisiones de las empresas. Estos modelos locacionales no pueden ser
formalizaciones matemáticas estrictas y precisas (aunque a veces preten-
dan serlo). Son objetos teóricos dirigidos a la conceptualización de las
pautas de estructuración, en el espacio y en el tiempo, de actores, activi-
dades, objetos y procesos.
En las teorías que explican las economías de base agrícola predomina
el esquema de un mercado (una ciudad) localizado en el punto central de
una determinada región o hinterland, dispuesto en sucesivos círculos con-
céntricos según su distancia al centro. En una región plana y homogénea en
población, calidad del suelo, topografía, etc., este esquema tiende a formar
una red de ciudades dispuestas en cuadrícula, cada una con su mercado.
La cuestión social
La organización de la sociedad y su evolución en el tiempo tienen efectos

directos sobre las cuestiones urbanas. Esto es lógico, porque la ciudad es
la expresión física de lo social sobre el territorio.
La primera y más evidente manifestación de estas relaciones viene
dada por la distribución de los distintos sectores y clases sociales en el
espacio urbano. En general, los sectores de ingreso y caracterización
social más elevados tienen la capacidad de ocupar los mejores sitios
desde el punto de vista ambiental: la barranca costera norte sobre el Río
de la Plata en Buenos Aires, las estribaciones del Cerro San Javier en San
Miguel de Tucumán, 64 o la arbolada colina por donde discurre Tuxedo
223
Road en el barrio de Buckhead, Atlanta. Los sectores populares se distri-
buyen como pueden, respondiendo a las posibilidades que les da el costo
del suelo o, en ocasiones, mediante la informalidad administrativa, ocu-
pando sectores de ciudad con buen acceso a servicios, en general céntri-
cos. En otros casos, las clases trabajadoras pagan con hacinamiento ese
valor agregado de la centralidad y habitan departamentos pequeños en
grupos muy numerosos o incluso con sistemas de rotación diaria.
Pero en esta diferenciación no solo influyen factores directamente
vinculados al ingreso económico, sino también a la ocupación y empleo,
edad, origen étnico e incluso género. Así se explica por ejemplo la elec-
ción de determinados barrios o incluso regiones enteras por matrimonios
ancianos (el caso del estado de Florida en los Estados Unidos), la elección
de complejos de departamentos “con seguridad garantizada” por jóvenes
mujeres profesionales en ciudades como Córdoba, o el boom inmobiliario
de viviendas para estudiantes en Nueva Córdoba. Y, por supuesto, la con-
64 Como hemos visto, el modelo teórico de ciudad latinoamericana desarrollado por

Janoshka identifica conos de residencia de los sectores altos, en general desarrollados
sobre esas franjas ambientalmente favorables.
LA CIUDAD POSIBLE
centración de colectividades en determinados barrios (los Chinatowns y

Little Italies de las ciudades estadounidenses).
En la década del treinta, la Escuela de Sociología Urbana de la
Universidad de Chicago analizó los comportamientos de distintas nacio-
nalidades en la ciudad y los asimiló a procesos ecológicos. Tal como las
especies en el ámbito natural, las áreas urbanas experimentan procesos
de competición, conflicto, adaptación y dominio sobre el espacio, en donde
el desplazamiento social se sintetiza en la invasión, dominación y suce-
sión de las diferentes zonas identificadas: el loop o Distrito Central, la
inner city o zona de transición (antigua y pobre), la zona de los trabajado-
res (caracterizada por la movilidad social), la zona suburbana (residencia
de la clase media) y una última zona periférica de “ciudades satélite”.
Una forma particular de estos procesos ha sido muy debatida en los
años recientes: la gentrificación o “ennoblecimiento” de barrios céntricos
o pericentrales, a partir del desplazamiento de población pobre o de clase
media baja, generalmente inquilina, por sectores de clase media alta o
224
alta y los servicios y comercios vinculados a ese sector social. El fenóme-
no puede derivarse tanto de tendencias más o menos espontáneas o no
planificadas del mercado, como de los efectos no deseados o no imagina-
dos (o deseados e imaginados…) de algunas políticas urbanas: la recupe-
ración patrimonial, la introducción de equipamientos y arquitecturas “de
prestigio”, el diseño elaborado del espacio público, las políticas de movi-
lidad sustentable y muy especialmente las acciones de city marketing. A
mediano o largo plazo las consecuencias de estos procesos son el
aumento del costo del suelo y de la vivienda, el desplazamiento de la
población original y la formación de enclaves de distinción social y cultu-
ral (o sucedáneos banalizados). Un caso típico es el barrio de Nueva York
ubicado al sur de la calle Houston (SoHo, por South of Houston), antiguo
distrito industrial y logístico que en su decadencia fue ocupado por artis-
tas y bohemios; el loft, reciclaje de un galpón o establecimiento industrial
como vivienda o estudio, es el típico producto arquitectónico de ese pro-
ceso. Otros barrios vecinos del downtown, como Chelsea, Tribecca y
Meatpacking District, sufrieron procesos similares, muy vinculados a la
conformación de Nueva York como “Ciudad Global”. Una consecuencia
paradójica de estos procesos es que ya resulta muy difícil para un artista

joven y sin recursos establecerse en Nueva York, debido a los altos costos
de la residencia y la vida cotidiana; de este modo, la vitalidad cultural que
caracterizó la primera época del SoHo queda cortada desde su raíz…
Por cierto, este modelo de barrio central, con intenso consumo cultural
y gastronomía sofisticada, ha sido inspirador para el nombre de otras áreas
supuestamente similares en otras ciudades del mundo: es el caso de Villa
Bollini, en Buenos Aires, que tras un austero “Palermo Viejo” en los
comienzos de su proceso de banalización, 65 fue bautizado por las inmobi-
liarias de la zona como “Palermo Soho”; recientemente han aparecido las
primeras denominaciones comerciales “Soho” en el vibrante barrio de
Güemes, en Córdoba. En China, las grandes ciudades están construyendo
“barrios Soho”, caracterizados por el arquitecto Stephen Lau como espa-
cios de relajación para trabajadores del sector de servicios avanzados.
Si bien el destino final de todo proceso de gentrificación parece ser
esa entrópica banalización cultural y la colonización de los barrios por “la
225
clase creativa”, creo que en las ciudades latinoamericanas está lejos de
constituir un fenómeno significativo. Entre otras cosas, porque las gran-
des desigualdades existentes y la gran cantidad de personas en situación
de pobreza hacen difícil que el sector medio alto pueda desplazar a los
pobres del centro de las ciudades, salvo en áreas muy particularizadas
con valores patrimoniales o ambientales. Lo normal es, por el contrario,
la pauperización de los centros históricos por el abandono de los sectores
privilegiados y la búsqueda de atributos y servicios propios de la urbani-
dad por los sectores pobres. Las verdaderas políticas de expulsión de
pobres se desarrollan a través de la erradicación de tugurios o favelas,
sea de modo compulsivo (como solía ocurrir durante las dictaduras mili-
tares) o a través de programas de vivienda social periférica (del tipo de la
versión cordobesa del “Mi casa, mi vida” o las aplicadas a partir del sub-
sidio a la demanda en Santiago de Chile).
El retiro voluntario o forzado y su contrapartida, la apropiación de un
barrio por parte de otras clases sociales o grupos étnicos o religiosos, son
65 Carmelo Ricot ha hablado de una "boludización" de Palermo Viejo, combinando el con-

cepto de banalización con la palabra coloquial argentina "boludo" o "boludez" (ver pág 481).
LA CIUDAD POSIBLE
muy frecuentes en la historia de las ciudades. Uno de los episodios más

conocidos fue el “vuelo blanco” de las clases medias estadounidenses hacia
los suburbios en la segunda postguerra, de la mano del automóvil privado
y las autopistas de Robert Moses, dejando la inner city (barrios pericentra-
les) en manos de afroamericanos y latinos. Esta dinámica de segregación e
integración es, en parte, consecuencia de las desigualdades sociales y, en
situaciones extremas, de la intolerancia política, social o cultural
El régimen del apartheid sudafricano sostenido entre 1948 y 1994 impli-
caba la posesión del 90% de las tierras del país por el sector blanco, menos
del 20% de la población. En el plano específicamente urbano, el estatus
legal otorgado a la segregación involucró en la práctica la necesidad de
establecer documentos de pase de un sector a otro, mayormente utilizados
por el sector de población original africana que, desde los bantustanes,
debía ingresar diariamente a los sectores “europeos” o blancos para traba-
jar. La legislación discriminaba entre blancos, personas “de color” (catego-
ría que incluía hindúes, malayos, mestizos y otros orígenes étnicos) y
226
negros o bantúes, que solo estaban autorizados a entrar en los territorios y
ciudades de los blancos si se requería su trabajo, pero no podían concurrir
a escuelas ni recibir asistencia hospitalaria en esas áreas. En aquellas
áreas, en particular en el centro de algunas ciudades, donde se había desa-
rrollado una mezcla racial inaceptable para el régimen, se llegó a la demo-
lición de barrios completos y la reubicación de sus pobladores (como ocu-
rrió con el Distrito VI de Ciudad del Cabo y sus 60.000 habitantes, por
ejemplo). A los negros desalojados se los despojaba de su ciudadanía y se
los localizaba en distritos (a los que se asignaba el estatus de supuestos
países independientes) en los que en la mayoría de los casos jamás habían
estado. Para su alojamiento se construían desangelados conjuntos de
viviendas en los que las calles ni siquiera tenían nombre. En muchos casos,
la clasificación racial y el distrito asignado para la relocalización implicaron
la separación de matrimonios y familias enteras.
El apartheid y el Muro de Berlín constituyen los dos modelos de segre-
gación y exclusión física más emblemáticos de la época de la Guerra Fría.
No obstante su coetaneidad y la cercanía en el tiempo de sus respectivos
derrumbes (físico en un caso, político en el otro), el apartheid ha sido en
general tratado como una especificidad local, en tanto que la caída del
Muro se considera un hito global que hasta da nombre a un entero cambio
de época y, en general, al abandono del sistema comunista en la mayoría
de los países en los que se había implementado. Pero esta limitación
local del apartheid es solo supuesta. Fuera de Europa y del paroxismo
nazi, el siglo XX registra un sinnúmero de situaciones de segregación
oficializada, desde la prohibición a los indígenas mexicanos de entrar en
el Zócalo del D.F. hasta las leyes raciales vigentes en gran cantidad de
estados norteamericanos hasta la década del sesenta.
El sociólogo francés Jacques Donzelot ha correlacionado la ubicación
de las áreas del París metropolitano afectadas por la violencia social con
el mapa de segregación por grupo étnico y por situación económica, y
postuló así la existencia de un cierto apartheid, ya no de base legal pero
sí “de mercado”... El discurso en el que se basa la segregación ya no es
de corte racista, ahora apela a argumentos de seguridad y a las manifes-
taciones de violencia criminal que abundan en una sociedad aún marcada
227
por la discriminación y los escandalosos contrastes sociales. Las marcas
sobre el territorio y los discursos justificatorios son análogos a los de
otras regiones. Como señalaba Donzelot para París, ahora no es la ciencia
ni la ley sino el mercado el que clasifica y separa los cuerpos en la ciudad.
En definitiva, la segregación urbana se puede encontrar incluso en
sociedades igualitarias y pacíficas, como Suecia. “La distancia entre las
casas relativamente sobrias de las familias de las élites suecas y los
departamentos en que viven los inmigrantes de los barrios de ‘nueva
pobreza’ es substantivamente menor que la que existe entre las viviendas
de las familias ricas del sector Oriente y las de los habitantes de las
‘poblaciones’ de Santiago. Sin embargo, en las ciudades suecas se obser-
va una clara conformación de barrios según niveles de ingreso y grupos
étnicos”, señalan al respecto Sabatini, Cáceres y Cerdá (citando a
Andersson y Molina), “… la segregación espacial es un hecho innegable”.
Actualmente en las ciudades latinoamericanas la segregación no
implica necesariamente una distancia considerable entre los enclaves de
riqueza y de pobreza, como era usual hasta la segunda mitad del siglo XX
(y continúa siendo en Santiago, donde las comunas al este del centro
LA CIUDAD POSIBLE
concentran la mayor parte de la población de sectores medios altos y

altos, mientras que los sectores pobres se dispersan en la periferia) 66.
Un modelo que aparece con frecuencia en las grandes ciudades es el
patchwork de enclaves de gran riqueza y extrema pobreza, apenas sepa-
rados por muros divisorios. Quizás el ejemplo más claro y dramático de
esta proximidad/promiscuidad de miseria y ostentación sea la difundida
foto de la favela Paraisopolis, en San Pablo, medianera de por medio con
un edificio de departamentos de lujo.
Es habitual en los discursos urbanísticos el reclamo de una mayor
integración urbana. Posiblemente la acción más directa en este sentido
sea la ya mencionada Ley SRU en Francia, que establece un porcentaje
mínimo del 20% de las viviendas construidas para ser destinadas a fines
sociales en ciudades de más de 50.000 habitantes. Una política similar es
la que propone la legislación colombiana para los Planes Locales, en los
que se condiciona el permiso para el desarrollo de vivienda de clase
media (el estrato 4 de la fiscalidad) a la inclusión de un cupo residencial
228
para sectores pobres y muy pobres, los estratos 1 y 2.
Sin embargo, medidas de este tipo (y, en general, la idea de una convi-
vencia en el espacio entre distintos sectores sociales) son muy difíciles de
aplicar en sociedades extremadamente desiguales, y no solamente por una
cuestión de mercado. Por distintos motivos, el desarrollo tecnológico y los
patrones de consumo pueden favorecer la dispersión y, con ella, la dificultad
de que los sectores sociales de mayores ingresos o estatus necesiten la
vecindad inmediata de los más pobres. No es solamente el impacto del
automóvil privado como medio de transporte hegemónico. La heladera y las
técnicas de conservación de alimentos en general hacen innecesaria la
presencia diaria de vendedores en los barrios de la burguesía, como en la
escena de los pregones de la calle que narra Proust en La prisionera (quin-
to libro de la serie En busca del tiempo perdido); el ascensor iguala la renta
potencial de los distintos pisos de un edificio y por lo tanto termina con la
convivencia en vertical de distintas clases sociales en los edificios de los
boulevards parisinos y las avenidas del Ensanche barcelonés.
66 La división administrativa de la metrópolis chilena fue elaborada durante la dictadura de

Pinochet y postulaba explícitamente la homogeneidad social al interior de cada comuna.
La idea del urbanismo como solución a los problemas sociales es muy

tentadora, pero requiere mucho cuidado. Con toda seguridad, una buena
resolución urbana puede atenuar o incluso superar diferencias profundas
existentes en una sociedad, y esta idea debe estar presente en cualquier
actuación con criterio de la Ciudad Posible. Pero la pretensión de un urba-
nismo que tenga éxito en lo que la política ha fracasado (o aquel desafío
de Le Corbusier: Arquitectura o Revolución) parece tener su origen tanto
en una renuncia solapada de la política (y la economía) a su objetivo como
en la soberbia de algunos urbanistas.
Creo que las medidas más efectivas de integración social son el pleno
empleo, la educación pública de calidad y la provisión universal de los
servicios esenciales, más que los ensayos de mixtura urbanística. Y, por
el contrario, la mezcla urbana es una resultante lógica de aquellas políti-
cas públicas. La sociedad argentina de mediados de siglo XX era muy
autoritaria en lo político y sin embargo, democrática y equitativa en sus
relaciones sociales más cotidianas. En esa sociedad había educación
229
pública de excelencia, oportunidades de ascenso social, pleno empleo y
urbanización abierta. Hoy la brecha social es demasiado amplia y se
expresa en el empleo precario y la privatización de la escuela, la salud y la
ciudad. Aquella sociedad tenía índices casi insignificantes de delincuencia
y criminalidad; ésta parece ser cada día más insegura. Algunos insistimos
en correlacionar estos datos de la realidad; otros, creen o simulan creer
que no hay relación entre condiciones sociales y niveles de seguridad,
como veremos más adelante.
Esto no impide que algunas actuaciones urbanas puedan tener efectos
concretos y muy efectivos de integración social, en especial las relativas a la
calidad del espacio público, las centralidades tradicionales, las sub-centrali-
dades de los barrios populares y la vivienda social o protegida de calidad.
Como bien señala Julio Ladizesky, el uso del espacio público por los
distintos sectores sociales tiene características muy diversas. Así diferen-
cia las actitudes ciudadanas ante el espacio público de acuerdo al nivel
socio-económico de pertenencia:
Los sectores populares tienden a usar el espacio público como una
prolongación del ámbito doméstico y lugar activo de redes formales e
LA CIUDAD POSIBLE
informales. “Sus viviendas desbordan sobre el espacio colectivo, expul-

sados sus habitantes por el hacinamiento y la insalubridad del espacio
interior ... la comunidad es una estrategia para la supervivencia”.
Los sectores medios utilizan las plazas, calles y centros barriales
como espacio de representación y socialización, de expansión y paseo,
diferenciado del espacio doméstico, pero apropiado como hábitat.
Los sectores de ingresos altos no suelen utilizar el entorno de su vivienda
y privilegian la fluidez circulatoria y el marco visual adecuado para la
contemplación durante el viaje. Estos sectores proponen un espacio
público para el paseo, “ordenado, bello, y vacío de actividades colectivas”.
Ladizesky considera que la definición de las plazas como espacios
verdes es propia de la cultura liberal, y prefiere su consideración como
espacios colectivos de la ciudad. Estos espacios colectivos se definen por
tres conceptos básicos: identidad, participación y apropiación. El mismo
autor sintetiza en una frase la necesidad de una visión global del diseño
de los parques urbanos y los espacios públicos, al señalar que “la cues-
230
tión, para los arquitectos, no consiste tanto en la adquisición de nuevos
repertorios de proyecto, como en tomar conciencia del enorme valor que
representa la integración social para la calidad de vida de la población”.
Por lo tanto, la programación y el diseño del espacio pueden adecuar-
se a esas exigencias y favorecer las necesidades de los sectores menos
privilegiados. Pero además, algunos espacios públicos, en particular los
más centrales y los más significativos, pueden ser espacio de encuentro y
visibilidad de distintos sectores sociales.
Un punto importante en ese sentido es el principio de otorgar la
misma cobertura y calidad de diseño general, de mobiliario urbano y de
atributos, infraestructuras y servicios a todos los espacios públicos y
equipamientos, cualquiera sea su ubicación en la ciudad y con indepen-
dencia de su estatus económico y social. De ese modo, las externalidades
generadas por la ciudad actúan como ingresos indirectos de los sectores
populares, ya que agregan proporcionalmente más calidad y atributos a
las vidas de quienes menos tienen. La ciudad deviene así un factor de
redistribución de riqueza e igualación social.
LA CIUDAD POSIBLE
El gobierno de la ciudad
Dos tendencias: descentralización y metropolización
La historia de la humanidad es, entre otras cosas y en gran parte, la his-

toria de las controversias y conflictos que enfrentan a los gobiernos de las
ciudades y sus territorios con los gobiernos centrales, tanto en los anti-
guos imperios como en los estados nacionales conformados de manera
autoritaria o democrática a partir de la modernidad. Quizás la contienda
entre el poderoso ejército persa y las fragmentadas ciudades estado grie-
gas, maravillosamente narrada por Heródoto, sea el primer registro his-
tórico de esta dicotomía. Siglos más tarde, se destaca especialmente la
240
liberación de las ciudades españolas de sus ataduras feudales bajo la
autoridad del Rey (expresada en las obras de Lope de Vega, como
Fuenteovejuna o Peribañez y el comendador de Ocaña, donde la intervención
del poder central era reclamada por las comunidades locales para frenar
los abusos de los señores de la tierra y los comendadores).Vemos en ellas
cómo el carácter subsidiario del poder local, es decir, la atribución de las
competencias sobre políticas de impacto territorial al nivel estatal más
cercano a ese territorio, no ha sido siempre ni es necesariamente una
medida progresista y de sentido común… Por supuesto, la germana Liga
Hanseática de ciudades libres (Lubeck, Hamburgo o Bremen, todas ellas
puertos y centros de intercambio comercial a escala del norte continental)
es la contracara de esa epopeya.
En general, mientras se reconoce la mayor potestad del municipio
como gobierno local sobre las cuestiones reductibles a la espacialidad
cotidiana y a grupos acotados de habitantes que conforman una comuni-
dad, la práctica concreta hace que muchas veces, por razones prácticas o
por puro manejo del presupuesto, sean los gobiernos centrales o regiona-
les los que tienen más posibilidades de intervenir en la cuestión munici-
pal. Incluso la importancia que han tomado organismos supranacionales

(la Comunidad Europea o los organismos multilaterales de crédito) supe-
ra en ocasiones las posibilidades del propio gobierno nacional, o introdu-
ce complejidades administrativas y políticas en la gestión de obras y pro-
cesos urbanos. Por ejemplo: muchas de las obras de impacto territorial y
urbano de la España post-franquista deben su financiamiento a la llegada
de los “fondos de cohesión” europeos. O como contrapartida, es la deci-
sión supranacional de la Unión Europea la que obliga a Bilbao a desman-
telar gran parte de su industria naviera y procurar una nueva base econó-
mica enfocada en el turismo y la cultura.
Con la urbanización mundial, la mayor parte de las políticas naciona-
les y supranacionales (incluyendo por supuesto las decisiones corporati-
vas de las grandes empresas multinacionales) son aplicadas o generan
consecuencias directas en las ciudades, lo cual no siempre es bien com-
prendido por los responsables políticos y económicos (que a veces pare-
cen creer que sus políticas se despliegan en una suerte de limbo a-espa-
241
cial). Un síntoma de esta cuestión es, por ejemplo, la banal caracteriza-
ción del territorio como el lugar en donde se produce una mediación entre
la política y el ciudadano (en especial, en las ciudades latinoamericanas,
el ciudadano “clientelizado”); en esta visión, el “territorio” es meramente
el lugar donde actúan los caudillos locales.
Lo cierto es que la actuación urbana territorial exige liderazgos claros
y activos, sin los cuales no es posible una transformación positiva. Y en
general, es la persona a cargo de la Alcaldía quien puede ejercer ese
liderazgo. Son ejemplos de esto (más allá de las valoraciones que puedan
realizarse de los procesos urbanos que condujeron) personajes como
Pasqual Maragall en Barcelona, Tony Farrés en Sabadell, Jaime Lerner en
Curitiba, Enrique Peñalosa y Antanas Mockus en Bogotá o Sergio Fajardo
en Medellín.
En la actualidad, las grandes ciudades sufren una doble presión en

cuanto a su constitución administrativa: por un lado, la reducción en unida-
des de más fácil manejo, a través de las políticas de descentralización y
consiguiente introducción de niveles sub-municipales, como distritos o
LA CIUDAD POSIBLE
comunas. Por otro, la necesidad de gobernar formaciones metropolitanas

complejas que engloban ciudades y jurisdicciones municipales previamente
aisladas, en las que la realidad administrativa queda muy atrasada respec-
to al funcionamiento real de los procesos urbanos en términos de transpor-
te, redes de infraestructura, economía productiva y de consumo, etc.
Ni una ni otra resultan sencillas de implementar, básicamente por la
dificultad de generar nuevas organizaciones supra y submunicipales debi-
do a la desconfianza de los poderes políticos formalizados y establecidos.
La descentralización y la metropolización son políticas que requieren de
un fuerte liderazgo y de mucho consenso político, y ningún gobierno que
los tenga acepta fácilmente resignar poder y competencias. Las idas y
vueltas respecto a las autoridades metropolitanas de Londres y Barcelona
son muy ilustrativas al respecto. Como contrapartida, las épocas de tran-
sición y salida de crisis políticas son buenas oportunidades para encarar
ese tipo de operaciones; es el caso de la descentralización de Barcelona
durante la transición democrática.
242
Un sucedáneo de esas transformaciones son las soluciones de com-
promiso: la descentralización administrativa sin autonomía política, como
meras delegaciones del poder municipal centralizado, en un caso, y la
conformación de empresas u organismos metropolitanos para la gestión
de servicios de inevitable impacto supramunicipal (transporte, residuos,
redes, cuencas fluviales).
En ocasiones, la configuración histórica del territorio, la inexistencia o
debilidad relativa de los gobiernos regionales o provinciales o, por el contra-
rio, la fortaleza de una administración regional o su coincidencia geográfica
con la conformación de la metrópolis, permiten que un nivel existente de
gobierno regional, provincial o nacional asuma funciones de autoridad
metropolitana. Es el caso de ciudades como Bogotá o Zaragoza, en las que
la extensión del ejido permite que la administración municipal coincida con
la mayor parte de la mancha metropolitana; de Santiago, dividida en más de
veinte administraciones comunales relativamente pequeñas (incluyendo la
comuna central) y cuyas funciones metropolitanas son administradas por el
gobierno nacional chileno, que además es unitario; o Madrid, cuya Comunidad
Autonómica coincide casi con exactitud con su región metropolitana.
La condición metropolitana está presente en la gran mayoría de los

debates y propuestas sobre la ciudad contemporánea, tanto en aquellos
que se refieren a sus aspectos físicos y territoriales más directos como a
los que involucran cuestiones sociales, económicas y culturales. La cues-
tión política (de la que es bueno recordar que constituye la base para la
definición de lo metropolitano, ya que ésta se refiere, en su origen, a la
extensión de una ciudad o urbanización sobre distintas áreas jurisdiccio-
nales) es entre todas ellas una de las más evidentemente irresueltas:
¿cómo se gobierna la ciudad metropolitana? ¿Cómo se articula a las dis-
tintas instancias locales, regionales, nacionales y hasta supranacionales
en la gestión pública de la urbanización contemporánea?
Si algo define a la aglomeración metropolitana en sus diversas formas,
y a los intentos para su gobierno, es la falta de precisión y rigor de las dis-
tintas definiciones que los involucran: tanto en lo que se refiere a la exten-
sión y definición territorial como en cuanto a su mismo nombre. ¿Cuáles
son, por ejemplo, las diferencias entre núcleo metropolitano, conurbación,
243
aglomerado metropolitano, área metropolitana, región metropolitana, “ciu-
dad de ciudades” y megalópolis? ¿Cómo se definen sus extensiones: por
contigüidad geográfica, por continuidad del tejido construido, por sus rela-
ciones funcionales, por niveles de centralidad y subcentralidad, por los
flujos de transporte, por dinámicas poblacionales o de uso del suelo?
¿Cómo se entienden estos “territorios en mutación permanente” (como los
llama Javier Fernández Castro)? Más allá de las formalidades estadísticas
o de las definiciones demográficas, esta ambigüedad es propia de las ciu-
dades contemporáneas y se une a otras características propias de una
organización “débil” y flexible: dispersión territorial, pérdida de capacidad
simbólica, descentramiento y descentralización. Y también, de paso, coinci-
de también con el predominio del “pensamiento débil” y las aparentes
pérdidas de jerarquía de la organización social y empresarial.
Ante el fracaso de las experiencias metropolitanas de décadas ante-
riores (la autoridad del Gran Londres cerrada por la Thatcher, la
Mancomunitat de municipios metropolitanos de Barcelona cerrada por
Jordi Pujol) los intentos de gobierno metropolitano en los ochenta y
noventa se basaron generalmente en la asociación voluntaria de munici-
LA CIUDAD POSIBLE
pios sin carácter vinculante, con pocas atribuciones y presupuestos limita-

dos. Varias circunstancias, entre las que no se pueden dejar de mencionar
los más recientes cambios políticos en Europa y Latinoamérica (y sobre
todo la aparente decadencia y retroceso global del “pensamiento único”) y
la evidencia de la necesidad de gestión integrada en las áreas metropolita-
nas (“¿quién va a tomar las grandes decisiones de inversión, sin gobierno
metropolitano?”, se pregunta el arquitecto mexicano Roberto Eibenschutz
Hartman68), hacen posible en los años recientes el regreso del debate. Así,
a comienzos de este siglo se restablece la autoridad metropolitana londi-
nense (cuya primera realización trascendente es el establecimiento del
road pricing en el centro de Londres) y se institucionaliza el AMB (Área
Metropolitana de Barcelona) como administración pública con competen-
cias en los ámbitos de la cohesión social, la planificación territorial y el
urbanismo, la movilidad, el transporte, la gestión de residuos, el suministro
de agua, la protección del medio ambiente, la vivienda social, las infraes-
tructuras y la promoción económica del territorio metropolitano.
244
Como contraparte, la nueva institucionalidad metropolitana se plantea
como más contractual y flexible –”matricial”–, a diferencia del modelo de
gestión coercitivo, rígido y “aparateado” que predominó en las experiencias
y teorías desde la posguerra hasta los setenta. Alberto Costa Lopes, urba-
nista brasileño del IBAM (Instituto Brasileiro de Administraçao Municipal)
sostiene el paso de una “coerción simétrica” (el modelo de las agencias
públicas y los gobiernos formales) a un voluntarismo sin modelo que aún
predomina en la actualidad (el de las asociaciones o agrupaciones de muni-
cipios, el de los Consejos de Alcaldes) y desde el que se pretende avanzar
hacia una gestión sustentable del territorio metropolitano.
Y por otro lado, uno de los criterios que sustentan esta nueva flexibili-
dad es la convicción de que no todos los temas municipales involucran a
todos los municipios: esto justifica una pluralidad y flexibilidad de temas
e instrumentos. Según Alfredo Rodríguez, la pregunta acerca de cómo se
68 Esta y otras intervenciones citadas en este capítulo, en el Encuentro del Proyecto

UR-BAL,"Organización de áreas metropolitanas e instrumentos de intervención", orga-
nizado por la Municipalidad de Malvinas Argentinas en Buenos Aires los días 23 y 24 de
marzo de 2004.
gobierna un área metropolitana no es académica sino política, y en reali-

dad debería formularse: ¿cómo se construye un gobierno democrático
metropolitano? Para Alfredo Garay, se trata de dispositivos (en el sentido
foucaultiano) más que de instituciones.
Nadie gana elecciones ni se manifiesta en las calles por un gobierno
metropolitano... El ciudadano de a pie, los medios de comunicación, la
opinión pública en general carecen de vinculación cotidiana con este
tema: como señala Rodríguez, “no forma parte del sentido común”. Y en
general, los vínculos de las comunidades locales con los temas metropo-
litanos se dan de una manera conflictiva y solo desde el interés local.
Eibenchutz cita dos casos del Distrito Federal mexicano: la oposición de
unas comunidades agrícolas de Texcoco a la implantación del aeropuerto
principal de la aglomeración, y la de unos vecinos de clases acomodadas
a la construcción de un ramal del tren elevado. En 1995, los ciudadanos
de Róterdam se manifestaron en una abrumadora mayoría en contra de la
creación de una autoridad metropolitana, temiendo la pérdida de calidad
245
de vida e institucional y de su identidad urbana. Quizás influya también el
desprestigio de la política, la proliferación de ideologías anti-estatales, y
el aura de ingeniería institucional sofisticada y de creación de nuevos
focos de gasto público que en general rodea a los proyectos de goberna-
bilidad metropolitana. Pero a pesar de que la gobernabilidad metropolita-
na constituye una construcción social y política lenta, compleja e incierta,
es imprescindible instalar el tema en la opinión pública (vale decir, con-
feccionar una agenda metropolitana).
Alfredo Rodríguez cita una buena cantidad de motivos que hacen difícil
la aceptación por parte de los poderes políticos de cualquier propuesta de
gobernabilidad metropolitana: nadie quiere ceder poder sobre el territo-
rio, ni espacio en los medios de comunicación, ni partidas presupuesta-
rias; los empleados públicos temen por sus empleos, etc. Los casos
citados de Londres y Barcelona ejemplifican otra variable de complejidad
política: el temor de los gobiernos conservadores a otorgar poder a las
siempre agitadas aglomeraciones metropolitanas.
En realidad, cada metrópolis tiene su propia historia política y diversas
condiciones de la realidad que a veces obstruyen y a veces facilitan el
LA CIUDAD POSIBLE
abordaje metropolitano. En Europa, las opciones por la descentralización

y la regionalización son producto a la vez de la tendencia histórica y de la
aplicación de estrategias más generales de la Unión Europea. En algunos
casos existen incentivos del gobierno central a la asociatividad: en
Francia, las leyes de ordenación y desarrollo sostenible del territorio, de
aglomeraciones o de fortalecimiento y simplificación de la cooperación
intermunicipal, y de solidaridad y renovación urbana, han dado inicio a un
proceso extraordinario de aglomeración; actualmente hay 226 comunida-
des instituidas, agrupando a 4.744 comunas donde residen 25,9 millones
de personas. Tienen competencias obligatorias en la planificación territo-
rial, el desarrollo económico, la vivienda y la integración urbana; y optati-
vas en cuanto a la red viaria, estacionamientos, saneamiento, agua,
medioambiente, y equipamientos culturales y recreativos. En Italia, la
legislación permite constituir agrupaciones de municipios en áreas carac-
terizadas por la homogeneidad histórica, socio-económica y cultural.
Luis Ainstein (2012) refiere el caso de la Municipalidad Metropolitana
246
de Toronto, creada en 1953 por el gobierno de Ontario y caracterizada en
una primera etapa por la gran producción de vivienda social y de servicios
de transporte público masivo entre centro y periferia de la aglomeración.
La operación incluyó una concentración administrativa de los municipios
existentes, en procura de generar economías de escala, y la generación
de instancias legislativas metropolitanas. Más complejo es el caso de
Tokio, en el que se reconocen tres instancias territoriales con distintas
configuraciones institucionales:
El Área Metropolitana de Tokio, que alberga la ciudad originaria y su
área de expansión, administrada por la Prefectura de Tokio.
La Región Metropolitana, que incluye el área metropolitana y tres pre-
fecturas circundantes, y que “nunca ha sido objeto de una configura-
ción institucional integrada específica”.
La Región de la Capital Nacional, que incluye a las dos anteriores y a un
segundo anillo de prefecturas, y que ha sido objeto de estrategias par-
ticularizadas de desarrollo territorial por parte del gobierno nacional.
En Latinoamérica se avanzó durante la última década del siglo XX en

la autonomía política de las ciudades capitales, incluyendo Buenos Aires
y México D.F. Esto permite encarar procesos más complejos de regionali-
zación y metropolización, aunque es un tema difícil de incorporar a las
agendas políticas. En Argentina, por ejemplo, influye la propia historia de
Buenos Aires como eje de conflictos civiles acerca de su rol nacional. La
federalización de Buenos Aires (así como la de Santiago en Chile) ocasio-
nó cruentas guerras civiles durante el siglo XIX; todavía hoy los prejuicios
culturales y políticos entre “porteños”, “bonaerenses” y “provincianos”
generan resquemores y tensiones.69
Otra dificultad es la asimetría de los municipios metropolitanos, tanto
en población como en base económica. Las periferias metropolitanas
latinoamericanas se caracterizan por los bajos ingresos, la carencia de
servicios y la ocupación desordenada e irregular; la periferia metropolita-
na brasileña crece a un ritmo dos veces y media más acelerado que las
ciudades centrales. Garay advierte al respecto sobre la necesidad de
247
desarrollo homogéneo de los municipios integrantes de una región
metropolitana que intente autogobernarse. Como sostiene Ramón Torra i
Xicoy, administrador de AMB, no hay gobernabilidad metropolitana sin
municipios fuertes.
¿Es la catástrofe, o su amenaza, una oportunidad para acelerar los
procesos de gobernabilidad metropolitana? ¿Es, en todo caso, la única
oportunidad? La pregunta resulta perturbadora, si se tiene conciencia
de los peligros que acechan a las grandes metrópolis, en especial las
del mundo subdesarrollado. Y no solo las catástrofes ambientales (con-
taminación del agua y el aire, crisis o colapso de los sistemas de sanea-
miento o de gestión de los residuos urbanos) sino las que resultan de la
69 Ver en Café de las ciudades N° 140, junio de 2014, la nota "Terquedad Provincial", de
Mario L. Tercco, sobre una propuesta de división de la Provincia de Buenos Aires.
El Programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI) ha iniciado en
años recientes una promisoria gestión tendiente a "poner en marcha modalidades inno-
vadoras de gestión para la ejecución de proyectos y la prestación de servicios cuyo des-
empeño eficiente requiera de la concurrencia de dos o más jurisdicciones territoriales"
en las áreas metropolitanas del interior argentino. Cuenta para ello con apoyo financiero
del BID (ver www.dami.uec.gov.ar/).
LA CIUDAD POSIBLE
extrema pobreza, la inseguridad, los conflictos sociales y políticos irre-

sueltos. Un caso muy ilustrativo es la conformación de la Autoridad de
Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR), integrada por la Nación argenti-
na, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y
los municipios bonaerenses que participan de dicha cuenca. Este orga-
nismo fue creado por orden de la Corte Suprema de Justicia argentina
al fallar a favor de los vecinos y vecinas de la cuenca afectados por la
situación sanitaria y social que ocasiona la contaminación del Riachuelo,
curso de agua limítrofe entre la ciudad y la provincia. En 2004, Beatriz
Silvia Mendoza y otros ciudadanos impulsaron una demanda judicial por
daños y perjuicios contra todas las jurisdicciones concurrentes en la
cuenca y contra 44 empresas contaminantes. Fue resuelto en 2008 con
un fallo judicial que obliga a la conformación de ACUMAR para realizar
una serie de medidas de limpieza y saneamiento: control de la contami-
nación industrial, eliminación de basurales, extensión de obras de
aguas, cloacas y desagües pluviales, la realización de un plan sanitario
248
de emergencia, etc. Entre las obligaciones que impone el “Fallo
Mendoza” se encuentra la realización de un Plan Integral de Saneamiento
Ambiental (PISA), del que hablaremos más adelante. Parafraseando a
Borges, podríamos decir que a las distintas jurisdicciones que operan
sobre Buenos Aires no las une el amor pero tampoco el espanto, sino la
Corte Suprema de Justicia…
En el estado brasileño de Santa Catarina, los municipios del valle de
Itajaí acordaron resolver cuestiones en común a partir de una inunda-
ción y llegaron a conformar una región metropolitana que fue oficializa-
da por Ley estadual en 2002, disuelta por la misma vía en 2007 y resti-
tuida en 2010. En Córdoba, donde la expansión metropolitana sobre las
Sierras Chicas origina todo tipo de problemas vinculados a la carencia
de agua, la afectación del paisaje y la imposibilidad económico-financie-
ra de acompañar la urbanización con las infraestructuras necesarias, la
provincia sancionó en 2010 la Ley 984, que regula los usos del suelo en
la Región Metropolitana de Córdoba, pero la adhesión de los municipios
que constituyen la región es voluntaria: la Ley solo obliga a la aprobación
de la factibilidad de loteos y urbanizaciones por los organismos de
medio ambiente y recursos hídricos.70
¿Quién gana con el desgobierno de la metrópolis? Para Eibenschutz,

los lobbies empresariales y algunos personajes políticos (no necesaria-
mente los partidos). Costa Lópes menciona también unas supuestas
“deseconomías de aglomeración” que en realidad encubren economías de
otro tipo. Las corporaciones empresariales tienen sus propias pautas de
gobernabilidad metropolitana: pueden “saltar” por encima de los munici-
pios y hasta generar los temas de la agenda metropolitana. Empresas de
servicios, proveedores de infraestructuras, grandes cadenas comerciales
o recreativas, en un contexto de desorganización territorial, pueden
enfrentar sin mayores problemas a cualquier municipio, y hasta recurrir a
una suerte de “extorsión” con la amenaza de retirar o frenar inversiones.
Esto desmerece el poder y la legitimidad de la autoridad local, y afecta
especialmente a los municipios más pobres o con menor capacidad de
negociación política.
249
Las formas de gobernabilidad del territorio tienen idas y vueltas secu-
lares. Una fórmula como “el mejor alcalde, el rey”, comprensible en el
momento de formación de las nacionalidades europeas, sería absoluta-
mente impensable en el actual contexto de descentralización, fortaleci-
miento de las autoridades más cercanas a la población y, en algunos
casos, negociación directa entre Estado nacional y gobiernos municipales,
con prescindencia de los Estados provinciales.
Pero en todo caso, el establecimiento de instancias de gobernabilidad
metropolitana parece una cuestión ineludible para la agenda política de
los próximos años. Jordi Borja, en La ciudad conquistada incluye el dere-
cho al gobierno metropolitano o plurimunicipal como uno de los “dere-
chos urbanos” necesarios para la renovación de la cultura política, recla-
mando que se tenga “más en cuenta a las personas que a los kilómetros
70 En Córdoba existe una instancia administrativa intermedia entre el gobierno provincial

y el municipal: las Comunidades Regionales, que agrupan a los intendentes y jefes
comunales de cada Departamento de la provincia y son un ámbito de debate para, espe-
cialmente, las intervenciones en las "zonas grises" no urbanas (que a diferencia de otras
provincias, como Buenos Aires, no están incluidas en los ejidos municipales).
LA CIUDAD POSIBLE
cuadrados”. Oriol Nello reclama, a la vez, que el gobierno metropolitano y

sus instrumentos (administrativos, financieros, urbanísticos) sea el final
de una reflexión que empiece con las dinámicas urbanas y las políticas
públicas, y no “el principio, como a menudo se hace”. En palabras de
Alfredo Rodríguez, una reflexión sobre la necesidad de un gobierno de las
metrópolis que sirva para que sus habitantes “vivamos mejor”.
La otra instancia de reestructuración administrativa de los territorios

urbanizados es la descentralización municipal, cuyo objetivo es facilitar la
gestión de gobierno en ciudades de gran población o extensión, y espe-
cialmente acercar la administración a la ciudadanía. Un caso pionero fue
la descentralización de Barcelona, diseñada por Jordi Borja en las prime-
ras épocas de los “Ayuntamientos democráticos” post-franquistas. Se
establecieron diez distritos municipales de entre 150.000 y 200.000 habi-
tantes, correspondientes a áreas históricamente establecidas y reconoci-
bles de la ciudad. Los distritos se rigen por un Consejo Municipal de
250
Distrito constituido en proporción al número de votos que cada partido
recibe en el territorio distrital. Tienen autonomía y capacidad de decisión
y gestión económica. El órgano ejecutivo de cada distrito es la Comisión
de Gobierno, que está presidida por un regidor de Distrito. Según Manuel
Castells (en su prólogo a Luces y sombras del urbanismo de Barcelona, del
propio Borja), esta experiencia
… se encontró con fuertes dificultades en su aplicación por la

acción combinada del monopolio de representación buscado por
los aparatos de los partidos y por la confusión entre participa-
ción y activismo político que llevaron a la crisis del movimiento
ciudadano original. Aun así, durante un tiempo Barcelona tuvo
mecanismos de gestión a pie de barrio más democráticos y
menos burocráticos que muchas otras ciudades.
El énfasis en la descentralización y la participación se ha convertido en

máxima de gestión municipal, señala Castells, quien coincide con Borja
en “la importancia de preservar las asociaciones de base, la sociedad civil
local, construyendo sobre ella, en lugar de construir dispositivos vertica-

les clientelistas que socaven la autonomía ciudadana”.
Muchas ciudades argentinas han aplicado políticas de descentraliza-
ción administrativa, como los Centros de Participación Comunal (CPC) de
Córdoba en los ochenta o los Centros Municipales de Distrito (CMD) de
Rosario en los noventa. En ambos casos, la prestación de servicios muni-
cipales de proximidad al vecino se acompañó de estrategias de “arquitec-
tura de prestigio” para acrecentar el capital simbólico-institucional de
estas operaciones. Así, los CPC cordobeses fueron diseñados por el reco-
nocido arquitecto Miguel Ángel Roca, con un lenguaje controvertido pero
muy eficaz a la hora de monumentalizar los centros barriales. En Rosario,
los CMD fueron diseñados por prestigiosos estudios locales y por figuras
internacionales como Álvaro Siza, Laureano Forero y César Pelli. Una
experiencia más reciente es la de las siete Unidades de Gestión
Comunitaria (UGC) de Morón, en el Gran Buenos Aires, que actualmente
atienden un promedio de cincuenta presentaciones vecinales diarias cada
251
una y son sede de actividades culturales, campañas de salud y derechos
personales.
La descentralización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires respon-
de a un mandato constitucional y prevé la elección directa de sus autori-
dades (Juntas Comunales); sin embargo, su implementación fue demora-
da por los sucesivos gobiernos locales. Finalmente, la Ley 1.777 fue
implementada en 2011, aunque el Gobierno de la Ciudad ha procurado
sistemáticamente reducir el margen de autonomía del que disponen las
quince Comunas porteñas. Según Hernán Petrelli:
Esta situación de una implementación de las Comunas con

continuos incumplimientos no nos parece que responda a una
sistemática negligencia sino a una concepción de poder como
posesión propia y cuantificable. Bajo dicho paradigma de
entendimiento del poder, los políticos a cargo del Ejecutivo
demuestran ser renuentes al funcionamiento de las Comunas
pues queda claro que con la operatividad de la nueva institu-
ción… habrá facultades que hoy ejerce con exclusividad el
Poder Ejecutivo de la Ciudad y que comenzarán a ejercerse de
modo concurrente con el Órgano Comunal … Es posible que
vean a las Comunas como una restricción a su ámbito de deci-
sión, siendo esta razón política la que motiva tales continuas
demoras, dilaciones y complicaciones.
Petrelli considera que las Comunas tienen facultades para ejercer de

modo concurrente con la administración central algunas acciones en
materia de planeamiento urbano que hoy ejerce con exclusividad el Poder
Ejecutivo de la Ciudad, en particular la preservación del patrimonio
común, el uso del espacio público y el uso del suelo. “Las facultades con-
currentes son aquellas que pueden compartirse entre varios organismos.
Tal concurrencia puede darse con diferentes modalidades, que van desde
la visación del ‘nihil obstat’71 hasta la elaboración de planes, informes
técnicos y/o actos administrativos desde la comuna”.
La participación ciudadana
Estas discusiones sobre descentralización y metropolización conviven con

otra agenda política, en este caso impuesta paulatinamente desde “fuera”
del sistema (o desde adentro, si lo entendemos a partir de una lógica de
democratización y ampliación de derechos): la participación ciudadana en
la toma de decisiones sobre las cuestiones urbanas. Las reivindicaciones
participativas abarcan desde el elemental derecho a reclamar, que es en
general el primer paso de esta “fenomenología” participativa, hasta la
incorporación de requisitos formales que obligan a considerar en distintas
instancias la opinión vecinal y, en los casos más avanzados, al estableci-
miento de normas procedimentales.
La participación “reclamante” es generalmente reactiva, opuesta a
una política urbana, un proyecto, una obra o una tendencia, pero también
puede ser proactiva, pidiendo por algo en particular, o combinar ambas
formas, al rechazar determinada política y proponer una alternativa.
71 ‘Nada se opone’, ‘no hay objeción’.

Las formas de participación ciudadana orgánica en la planificación y

la gestión de la ciudad son muchas y variadas. Enunciamos a continuación
un listado de las más significativas, con distintos grados de complejidad y
alcance territorial; en algunos casos son exclusivas de temas urbanos, en
otros son compartidas con otros temas y sectores de la administración:
Buzones físicos o digitales para la recepción de reclamos.
Obligación de acuerdo vecinal para el otorgamiento de permisos de
construcción de determinadas obras o morfologías en predios linderos
(por ejemplo, retiro de ejes medianeros o frente, fondo de manzana,
alineamientos, vistas, asoleamiento, etc.).
Registros de oposición a obras públicas, con un porcentaje mínimo
requerido para obligar a la administración a rever la obra prevista.
Reglamentaciones del derecho a la información, que obligan a las
administraciones a poner a disposición de la ciudadanía los proyectos
que pueden ser de su interés, sea por pedido expreso del interesado o
durante un periodo de tiempo determinado en la sede administrativa
253
o vecinal.
Posibilidad de pedir cambio de normativas urbanísticas con el acuerdo
de la mayoría de propietarios de una manzana o polígono.
Reuniones participativas o asambleas para la discusión no vinculante
de obras, proyectos, normativas o programas.
Audiencias públicas obligatorias en ámbitos legislativos o ejecutivos
para que se exprese la opinión ciudadana sobre leyes o políticas en
estudio. En Buenos Aires está establecido el procedimiento de doble
lectura para la sanción de leyes vinculadas a la normativa urbanística:
luego de la aprobación inicial, se realiza una audiencia pública en la
Legislatura, donde la ciudadanía puede expresar sus opiniones (se
otorgan turnos de cinco minutos por persona) que deben ser conside-
radas por los legisladores en la aprobación definitiva.
Plebiscitos vinculantes o no vinculantes para expresar la opinión de la
ciudadanía sobre una propuesta, política o proyecto.
Elección por voto popular de una alternativa entre varias para la loca-
lización de una obra pública o privada. Este mecanismo se aplicó en
1974 para la elección del sitio de relocalización de la ciudad de
LA CIUDAD POSIBLE
Federación, Entre Ríos, en Argentina, ante su anegamiento previsto

por la construcción de la represa de Salto Grande.
Presupuesto participativo, aplicado por primera vez en Porto Alegre,
Brasil, y luego en muchas ciudades del mundo: una parte del presu-
puesto de una ciudad es discutida en asambleas ciudadanas, en las
que se decide el uso que se va a dar a esas partidas, sobre alternativas
previamente presentadas o directamente surgidas de la asamblea.
Rondas anuales (o con otra periodicidad) de involucramiento ciudada-
no en la definición de políticas públicas, con reparto de formularios a
domicilio o por la web para la recepción de propuestas y/o la definición
de asuntos o problemas prioritarios dentro de una lista propuesta por
la administración, procesamiento de las respuestas y su considera-
ción en asambleas plenarias por barrio o distrito.
Encuestas de opinión sobre muestreo de un universo ciudadano o por
ronda censal.
Resolución asamblearia de algunas decisiones urbanas…
254
… o de todas ellas, en el marco de políticas de democracia directa.
Este mecanismo tiene como particularidad respecto a todos los ante-
riores que su implementación no requiere de la existencia del Estado
tal como se lo entiende en los sistemas de democracia participativa,
sino un sistema más avanzado en el que el Estado ha sido abolido o
sus funciones son ejercidas por colectivos organizados en alguna
especie de anarquía o poder popular. No es el marco político para el
cual se imagina la Ciudad Posible, aunque no necesariamente es con-
tradictorio con ella (al menos en términos absolutos).
La participación ciudadana es fundamental en todo proceso de plani-

ficación y gestión urbana. Para que su implementación sea exitosa, es
decir, para que contribuya a la realización de procesos virtuosos de cons-
trucción de la ciudad, que mejoren la calidad de vida de quienes la habi-
tan, es necesario que se realice de manera inteligente, lo cual requiere
algunos recaudos por parte de quienes organizan esa participación (sean
directamente quienes participan o sus líderes, o sea la propia administra-
ción estatal, al menos mientras exista el Estado como organización…).
LA CIUDAD POSIBLE
Gerardo Caballero, Fabián Llonch, Ariel Giménez Rita y Carlos Airaudo,

que aporta una interpretación creativa del sitio y el programa.
Lo que siguió fue lo más importante: la construcción del nuevo com-
plejo, su puesta en funcionamiento y su paulatina incorporación al patri-
monio y el imaginario colectivo. Se trataba de un desafío con muchas
posibilidades de éxito, porque se parte de una muy buena base. Finalmente,
la primera etapa del Centro Cultural y de Convenciones fue inaugurada en
octubre de 2014.
Los tiempos políticos
El componente político de la acción urbana tiene otro aspecto que resulta

esencial comprender: los tiempos de la construcción y renovación urbana
son en general más largos que los mandatos políticos. Los planes tienen
horizontes temporales que, si bien no pueden extenderse más allá de la
expectativa de vida de la media poblacional, son con seguridad más exten-
264
sos que esos mandatos. Esta contradicción genera el riesgo de que los
políticos en el poder no consideren lógico utilizar su periodo de gobierno
en la realización de planes que no van a generar efectos visibles durante
su mandato, porque sus consecuencias se empezarán a ver muchos años
después de que este finalice.
Cuestionar esta realidad es tan fácil como necio. Si creemos en la
democracia, en la limitación de los tiempos de ejercicio del poder y en la
validación y revalidación de mandatos, creemos en los tiempos que ritman
esas instancias. La pretensión de una planificación que se realice por
fuera de los tiempos políticos y no requiera una articulación con estos, no
es solo tecnocrática: también roza el autoritarismo, el desprecio hacia las
formas democráticas o al menos la ingenuidad sobre la relación entre
ciudad y política.
Para resolver esta contradicción, los planes, las políticas y los grandes
proyectos urbanos deben tener etapas de realización que permitan su
validación política en tiempos compatibles con las renovaciones de man-
dato. Esto tiene además otras consecuencias positivas: por un lado, per-
mite evaluar la marcha de estas actuaciones con una periodicidad razo-
nable; por otro, genera confianza en la sociedad sobre los efectos positi-
vos de las políticas implementadas. Por similares motivos, es bueno que
los plazos de actualización de los planes sean más o menos coincidentes
con los plazos de la renovación de mandatos, de modo que las nuevas
autoridades y equipos puedan introducir sus puntos de vista sobre el
desarrollo de esas etapas (puntos de vista que además quedan validados
por la legitimidad electoral que presentan las nuevas autoridades).74
265
74 Al respecto, ver nuestra postura sobre el tema en el capítulo dedicado a "La concep-
ción de un Plan".
LA CIUDAD POSIBLE
Cultura y ciudad
Cultura y ciudad se relacionan en múltiples sentidos: la mayor parte de la

cultura se produce y se consume en la ciudad, buena parte de la cultura
tiene como contexto, tema o protagonista la ciudad y lo urbano, ciertos
formatos o géneros de la cultura son intrínsecamente urbanos.
La producción de la ciudad es en sí misma una parte significativa de
la cultura, como, entre otros, ha señalado Walter Benjamin en sus traba-
jos sobre la París del siglo XIX. Y la producción de ciudad es en muchos
casos un derivado de la producción de cultura: ¿cuántas veces el presen-
te de las ciudades tributa al “futuro” que el arte imaginó en el pasado?
En los años recientes, la cultura ha sido además esencial en algunas
266
estrategias de desarrollo urbano o renovación de áreas. Un caso paradig-
mático es la localización del Museo de Arte Contemporáneo de Barcelona
en el deteriorado barrio del Raval, como parte de las propuestas para la
revitalización del centro histórico cuando regresa la democracia. Otros
casos, de los que el modelo es el Guggengheim de Bilbao, toman la cul-
tura como un motor económico en la era “post-industrial” (algo que ya
sabían los italianos cuando decían que la cultura y el diseño eran su
“petróleo”).
Hay entonces múltiples enfoques con los que se puede encarar la
relación entre cultura, diseño urbano y ciudad. De todos ellos, quiero
referirme y cuestionar a uno en particular, ligado a la relación entre la
cultura, la creatividad a ella asociada, la impronta cultural de buena parte
de la economía contemporánea más avanzada y el ambiente urbano que
se supone más adecuado a estas industrias “creativas” o culturales. En
particular, a la difundida preocupación por las “ciudades creativas”, que
creo es la forma que asume en estos años la preocupación por la “com-
petencia entre ciudades” que marcó buena parte del debate urbanístico y
económico de los años noventa.
Creo que esta visión es tributaria de una aguda observación de Saskia

Sassen en su estudio de La ciudad global. Observa Sassen que los proce-
sos de globalización económica, aun cuando fomenten o incluso se basen
en la dispersión territorial, promueven también la hegemonía de algunos
centros urbanos muy concentrados, donde tienen lugar las funciones de
comando de la economía mundial, que requieren de las relaciones e inter-
cambios entre los actores que prestan los servicios avanzados a la pro-
ducción: legales, económicos, de marketing, publicidad, diseño, etc.
Buena parte de estos servicios avanzados están vinculados directamente
a la cultura, pero en todo caso la elite profesional que tiene a su cargo la
provisión de estos servicios requiere y promueve ambientes con una
amplia y refinada oferta cultural.
Creo que Richard Florida es heredero de estos conceptos cuando
plantea “el advenimiento de la clase creativa” y, más tarde, se centra en
los requisitos que deben tener las “ciudades creativas” para atraer profe-
sionales de alta clasificación y promover así el desarrollo de su economía.
267
Estos requisitos son acordes a lo que podemos entender como buenas
prácticas en materia de espacio público, movilidad sustentable y, en gene-
ral, la reivindicación de la ciudad compacta sobre el sprawl.
Sin embargo… hay algo que molesta alrededor del auge que ha tenido
el concepto de “ciudades creativas”. Han proliferado los congresos y
encuentros internacionales (el mismo Florida ha sido invitado especial del
reciente congreso de Hábitat en Medellín), las calificaciones de “ciudad de
diseño” o similares, las recetas prefabricadas sobre peatonalidad o ciclis-
mo urbano (que no excluyen delirantes bici-pistas sobre estructuras ele-
vadas), techos verdes, las ciudades SoHo que ya mencionamos, etc.
Hemos visto en ciudades australianas pasajes especialmente dedicados
al Street Art, donde los graffiteros locales reproducen rincones degrada-
dos de ciudades o barrios más peligrosos.
Muchos de estos discursos y acciones se conectan directamente con
los fenómenos de banalización urbana, por un lado, y gentrificación, por
otro. En los casos más extremos, podemos encontrar centros urbanos
tradicionales que se convierten en parques temáticos de sí mismos, o en
franquicias de modelos internacionales asumidos como deseables, como
LA CIUDAD POSIBLE
“ambientes propicios a la innovación y la creatividad”.75

Creo que estos problemas son derivados, por un lado, de la ausencia
de una agenda social, o de la transformación de una agenda económica
en una excusa para la economía especulativa. Y por supuesto, de una
pasmosa ignorancia o indiferencia respecto a los modos reales y el lugar
de la cultura en las sociedades. Lugar que es, a la vez, fundante y crítico
de lo social.
Decía Ortega y Gasset que para que la filosofía reinara no era necesa-
rio que los filósofos gobernasen, como proponía Platón, ni que los gober-
nantes filosofaran, como se resignó luego, sino que la filosofía fuera filo-
sofía. Parafraseando ese razonamiento, podríamos decir que, para que
las ciudades sean creativas, solo es necesario que las dejemos ser ciuda-
des. Que sean abiertas, que sean ámbito de mezcla y de conflicto inclusi-
ve, que sean tolerantes, que sean libres. Y que les demos el derecho de
discutir sus propias agendas, más que el imperativo de cumplir con agen-
das de laboratorio.
268
Otra cosa bien distinta es que las ciudades promuevan la creación

cultural, ayuden a su difusión y apoyen la economía cultural. Esto implica
gestión cultural. Por un lado, la difusión y fomento de la producción local
urbana, tanto en sus vertientes “oficiales” como “populares” (muy espe-
cialmente aquellas que brindan un fuerte rasgo identitario a la ciudad,
como el tango en Buenos Aires o la capoeira en Salvador); por otro lado,
la difusión local de experiencias externas.
Esta interacción entre la cultura popular y la alta cultura, entre lo
propio y lo ajeno, se da en el ámbito cultural como en cualquier otra inte-
racción urbana. El mismo proceso de interconexión azarosa que explica
otros procesos sociales en la ciudad sirve para explicar la fuerza cultural
de lo urbano. Por supuesto que ayuda la realización de festivales de cine,
teatro y música, el funcionamiento de centros culturales de distintas
escalas y la calidad de la enseñanza artística. Pero hay una explicación
urbana específica a la abundancia y excelencia de la producción cultural,
75 Sobre “la falacia de las ciudades creativas”, ver la nota de Susie Cagle en grist.org.
y está dada por la proximidad e interacción de los estímulos y las oportu-

nidades culturales (una suerte de economía de escala y aglomeración que
funciona al mismo tiempo). La vitalidad siempre amenazada pero siempre
renaciente de la avenida Corrientes de Buenos Aires se explica por sus
grandes teatros, pero también por sus pequeñas librerías de ediciones
baratas y sus pizzerías; por el Teatro San Martín, pero también por
Güerrín y Banchero y por esos mostradores con ediciones supernumera-
rias de clásicos universales. Una estrategia cultural que piense solo en el
Gran Edificio significativo se pierde una parte significativa de la historia,
aquella en que un chico o una chica descubren asombrados que entre las
mil ofertas misceláneas que encuentran bajo las luces del centro, hay una
para la que creen tener talento.
Y en sentido inverso, es esencial que quienes planifican, proyectan y
gestionan la ciudad estén atentos a los datos que el arte y la cultura brin-
dan sobre lo urbano. Arlt, en especial en sus Aguafuertes porteñas, es
esencial para entender cómo se configura la Buenos Aires metropolitana,
269
en una rara hermandad (por todos ellos ignorada) con la Tokio de
Kawabata o la Dublín de Joyce. Ya veremos que las ciudades se conocen
por la investigación científica y por los pies, por caminarlas y estudiarlas;
la cultura es la otra columna para sostener un conocimiento integral de
la ciudad y para intervenirla con sabiduría.76
76 Sería infinita, en la práctica, una lista de fuentes culturales para el conocimiento

urbano. Solo para quien quiera conocer con un poco más de profundidad nuestro pensa-
miento al respecto, recomendamos la lectura de la serie Nuestros antepasados en la
revista Café de las ciudades:"Situacionistas: la deriva y el placer. El urbanismo contra la
sociedad del espectáculo"; "Uno contra todos. El Manantial, un melodrama de la
Arquitectura”; “El cuarteto de Alejandría, La ciudad, y su Poeta”; “¿Dónde queda
Springfield? El hogar de los Simpsons”; “Taxi Driver. ¿Me estás hablando a mí?";
"Robocop. Detroit ya no es lo que era”; “Comala. La novela, el pueblo y la ciudad”
(por Ricardo Greene F.); “La dolce vita. Roma, eco y escenario de una dulce decadencia”;
“Donde el zahorí lector oirá hablar de cierta celebérrima moneda. Por la misma esquina
de la plaza de Yanahuanca…” (por Manuel Scorza); “Pedro Navaja. Violencia urbana y
creación cultural de un mito latino".

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La Ciudad

1ª edición: Buenos Aires, diciembre de 2015.

Coordinación editorial: Marcelo Corti

Impreso en Argentina, diciembre de 2015

Esta publicación ha compensado su huella de

61 PRIMERA PARTE: COMPONENTES DE LA CIUDAD

187 Componentes sociales y culturales de la ciudad

271 SEGUNDA PARTE: LA ACTUACIÓN URBANA

545 Bibliografía de referencia

La ciudad no es divisible en partes –ni en la realidad ni como idea– pero

Estructura urbana –Trama, tejido, densidad y barrios

Llamamos estructura urbana, en un sentido amplio, a la organización de un

Tipos de estructura urbana: radioconcéntrica, semi-radioconcéntrica, lineal,

Dentro de la estructura urbana podemos a su vez identificar algunos

Trama urbana (o trazado) es el conjunto y organización de espacios

Tipos de trama urbana:

El diseño geométrico y el grado de continuidad de la trama condicio-

Macrotramas con trama interior contínua y discontínua.

Tejido urbano es la disposición de las edificaciones públicas o priva-

Tipos de tejido urbano:

La densidad es un indicador que mide la cantidad de habitantes que

edificio aislado de cincuenta pisos de altura como la Torre Le Parc de

22 Jacobs es muy contundente respecto a la necesidad de altas densidades en la ciudad:

La disposición de las áreas vacías en el tejido puede manejarse por

Distintas disposiciones de espacios vacíos en una manzana: pulmón de manzana,

El parcelario o estructura catastral organiza el tipo de división exis-

torres de vivienda de perímetro libre y por lo tanto divididas en cuatro

El tipo edificatorio es una estructura abstracta que representa una

La palabra tipo no representa tanto la imagen de una cosa que

Para Bernard Huet, “la invención tipológica se forma lentamente y

Zonificación monofuncional vs. Mezcla urbana.

Los distintos componentes de la estructura física de la ciudad se agru-

articulan áreas que se desarrollan de manera similar a uno y otro de sus

Existen diversas formas y criterios para caracterizar áreas:

El concepto de espacio público tiene distintas interpretaciones discipli-

Con el nombre Espacios Abiertos se definen aquellos espacios situa-

predominantemente natural y su eventual presencia de vegetación son

Los espacios abiertos donde predomina la función social son también

planeamiento) a espacios privados como los del interior de la manzana,

fiestas, manifestaciones, actos, procesiones, y es también el lugar de

El espacio público en la ciudad histórica

El surgimiento del espacio público en la ciudad histórica puede remontar-

28 En su heroico último discurso al pueblo chileno durante los bombardeos a la Casa de la

Infraestructuras, equipamientos y servicios

Entendemos por infraestructura a todos los dispositivos que dan sopor-

Disposición de infraestructuras, equipamientos y servicios en el territorio.

Una de las principales diferencias de la ciudad moderna y, en especial,

• Resolver problemas ambientales o al menos no generar nuevos pro-

Por su dimensión y formato, las infraestructuras pueden generar con-

momento en que se realizan.36

36 Un tipo de operación similar es aquella en que la infraestructura resulta objeto de una

lineales de Bogotá. El contraejem-

… la invención progresiva de infraestructuras es lo que ha per-

38 Un caso emblemático es el de Halliburton, corporación estadounidense dedicada a la

ese momento solo tenía el valor de su uso para actividades

Parece de sentido común afirmar que, como regla general, las

La realización de infraestructuras puede ocasionar diversos impac-

La evolución tecnológica, que ha generado y/o requerido las grandes

lo previsible es que las grandes infraestructuras seguirán siendo indis-