Presupuesto Por Programas PDF
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Tomado de: “Sistema Presupuestario Público en Argentina”. Centro de
Capacitación y Estudios. Subsecretaría de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda.
Ministerio de Economía y Producción. República de Argentina.
http://capacitacion.mecon.gov.ar/manuales.php
CONTENIDO
1. Introducción
2. Definiciones y conceptos básicos
a. Insumos
b. Productos
c. Tipos de productos
c.1 Independientes y conjuntos
c.2 Terminales e intermedios
c.3 Relaciones de condicionamiento
c.4 Productos presupuestables individual o independientemente
d. Relación insumo – producto
e. Comparación de las relaciones de condicionamiento con las de insumo - producto
3. Políticas y acciones del Sector Público.
a. Políticas
b. Acción operacional
c. Acciones de regulación
d. Acciones presupuestarias
i. Centro de gestión o unidad ejecutora
ii. Definición de acción presupuestaria individual o independiente
iii. La red de acciones presupuestarias
e. Asignaciones Presupuestarias que no resultan en productos
4. Técnicas de gestión institucional
5. Categorías programáticas
a.Concepto
b. Tipos de categorías programáticas
i.Programa
ii.Subprograma
iii.Actividad
iv.Proyecto
v.Obra
6. Formas que adoptan los programas
7. Metodología general para el diseño de estructuras programáticas institucionales
a.Consideraciones previas
b. Requisitos generales
c. Recopilación de la información
d. Procesamiento y análisis de la información
e. Proceso de elaboración de las estructuras programáticas
Glosario de Presupuesto por Programas
8. Medición e indicadores de la gestión productiva pública
a. Aspectos generales.
b. Medición de la provisión de bienes y servicios
c. Unidades de medida
d. Los tipos de producto y su cuantificación
e. Indicadores de la gestión presupuestaria
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ASPECTOS TEORICOS Y CONCEPTUALES
DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS 2
1. INTRODUCCION
El presupuesto por programas (PPP) es una técnica mediante la cual se procura asignar, a
determinadas categorías programáticas a cargo de las jurisdicciones y entidades que
conforman la Administración Pública, recursos necesarios para proveer bienes y servicios
destinados a satisfacer, de manera eficaz y eficiente, necesidades de la comunidad durante un
período preestablecido. La técnica facilita la formulación, la ejecución, el control y la evaluación
presupuestaria, en términos físicos y financieros. Se relaciona con el planeamiento estratégico
institucional, el presupuesto plurianual y se orienta hacia la obtención de resultados.
El establecimiento del presupuesto por programas requiere, sobre todo, de compromiso por
parte de las autoridades: decisores y administradores políticos comprometidos con el uso de
mecanismos que conduzcan a la mejor asignación de los recursos de la comunidad.
La metodología que se expone en los puntos siguientes se sustenta en las teorías de sistemas
y de redes y considera a la Administración Pública como organización productora, en cuyas
dependencias (centros de gestión o unidades ejecutoras) se realiza el procesamiento de
insumos (recursos humanos, materiales y servicios) mediante técnicas adecuadas para cumplir
objetivos de gobierno.
Esta concepción es análoga a un proceso industrial, lo que es útil para comprender acciones a
cargo del Estado, pero no incluye todas las situaciones que dan lugar a asignaciones
presupuestarias, como se verá más adelante.
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Este tema corresponde a una síntesis, con diversos ajustes conceptuales, de las Bases Teóricas del Presupuesto
por Programas de Carlos Matus, Marcos Makón y Víctor Arrieche, Asociación Venezolana de Presupuesto Público,
Caracas, Venezuela, 1978.
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Debe señalarse que, en la práctica, la Administración Pública produce bienes y servicios que
suministra a la sociedad, pero, asimismo, adquiere bienes producidos por terceros para
proveerlos con posterioridad, e incluso presta servicios mediante financiamientos o
transferencias.
Como consecuencia de ello es que se tiende a utilizar el concepto de provisión pública, o sea a
cargo del Estado, de bienes y servicios, como más amplio y abarcativo del más restrictivo de
producción pública. La expresión proceso de producción incluye tanto la elaboración de un bien
como el quehacer para brindar un servicio.
El Presupueso por programas parte de una clara definición de la política presupuestaria (en la
que se definen los objetivos que se pretende alcanzar con el presupuesto asignado),
consignando, además, las metas (cuando los objetivos, expresados en productos terminales,
son cuantificables), las unidades ejecutoras y sus responsables y, como se dijo, las categorías
programáticas que correspondan.
En otro orden, debe ponerse de manifiesto el carácter complementario con el Presupuesto por
progrmas, que tienen otras técnicas presupuestarias, como por ejemplo, el Presupuesto Base
Cero (PBC), S3P (Sistema de Planeamiento, Programación y Presupuesto), etc. y con técnicas
de carácter organizacional; reingeniería de procesos, SADCI (Sistema de Análisis y Desarrollo
de la Capacidad Institucional), etc. Asimismo, el PPP puede servir de base para el desarrollo
de sistemas más complejos como es la gestión por resultados.
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2. DEFINICIONES Y CONCEPTOS BASICOS
a) Insumos
En otras palabras, el gasto en insumos refleja los recursos reales que es necesario obtener en
un año para dotar a una unidad administrativa de la capacidad programada y provisión de
bienes y servicios, en tanto que el costo en insumos representa, en términos físicos o
monetarios, la utilización de los recursos durante el año presupuestario con independencia del
período en que fueron comprados.
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En síntesis, el concepto de gasto, considerando al mismo como el gasto devengado, es útil
para definir el nivel presupuestario que es necesario otorgar para la obtención de insumos y, a
la vez, es la base para la determinación de costos. A su vez, los costos permiten medir
eficiencia en la medida que se vinculen con los respectivos productos que se originan.
b) Productos
Son los bienes o servicios que surgen como resultado, cualitativamente diferente, de la
combinación de los insumos que requieren sus respectivas producciones. Por ejemplo,
el producto "vivienda" es diferente, cualitativamente, de los insumos que se utilizaron para
construirla.
c) Tipos de productos:
En este punto se utiliza la teoría de conjuntos para distinguir claramente los productos
originados en los procesos productivos públicos.
Al analizar los productos y su relación con los insumos se pueden presentar las siguientes
situaciones:
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GRÁFICO 1
Caso 2
Caso 3
Caso 1 Productos Productos conjuntos
conjuntos con intersección
Productos conintersección parcial
independientes total
B C B C
Productos B C
Proceso
Insumos a b a b c a b c
Por lo que antecede los productos independientes son los que se obtienen mediante
relaciones "insumo - producto" diferenciadas.
- Productos conjuntos: Son aquellos para los que el proceso de producción es común y
único. Por tanto, los insumos que requieren y el tiempo para producirlos son
indivisibles en relación a los productos resultantes.
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universitario el proceso de producción de los servicios médicos hospitalarios genera,
simultáneamente, dos productos: "atención médica a pacientes" y "formación de recursos
humanos en medicina", por lo cual todos los insumos se intersectan en su totalidad de una
forma indivisible. Que se obtengan dos productos de una misma combinación de insumos en
un mismo acto productivo, implica que no pueda asignarse a cada uno de ellos la cuotaparte
de los insumos que les corresponde. En consecuencia, no puede prepararse el presupuesto
asignando recursos para cada producto individualmente considerado, sino que tendría que
hacerse para el conjunto de productos que se programa obtener. Esta situación se
representa en el caso 2 del Gráfico 1.
Intersección parcial, cuando sólo una parte de los insumos y del tiempo de
producción son de uso común en el proceso de producción (caso 3 del Gráfico 1). Al
igual que en el caso de intersección completa, al no diferenciarse las relaciones de insumo-
producto para un conjunto de insumos, también en la intersección parcial sólo se puede
presupuestar para los productos conjuntos resultantes. Ambos casos son frecuentes en la
Administración Pública.
En forma esquemática se puede afirmar que los productos que producen las instituciones
públicas pueden ser clasificados en terminales o inter-medios. Los primeros se clasifican, a
su vez, en acabados y en proceso y, los intermedios, en directos e indirectos. Los
productos acabados se pueden proveer durante el ejercicio o en ejercicios ulteriores.
Asimismo, los productos terminales pueden ser productos acabados de otros entes (públicos o
privados) y adquiridos y provistos por organismos del Estado, el que, además, puede financiar
la compra de bienes y servicios que se ponen a disposición de la comunidad. En ese caso se
cumple, también, la función proveedora a cargo del Sector Público.
Se dice que un producto es terminal acabado cuando habiendo salido del proceso de
producción durante el período presu-puestario, está en condiciones de satisfacer la
necesidad o la demanda que dio origen a su producción (condición que es común a la
provisión de bienes y servicios). Esta necesidad o demanda es externa al ámbito de la
institución que presupuesta y, por tanto, puede relacionarse directamente con la sociedad o
con otra institución del sector público.
Por lo tanto:
Por su parte, será producto terminal en proceso aquel que, durante el ejercicio
presupuestario, ha sido producido parcialmente. Por tanto la producción terminal en
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proceso incluye la que no ha concluido su proceso de producción y, en consecuencia,
no está en condiciones de satisfacer la demanda social o institucional que lo origina.
En síntesis:
Ejemplos:
3. Programa de Vacunación
Los productos intermedios son los bienes o servicios cuya provisión es exigida directa o
indirectamente por productos terminales.
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Así, por ejemplo, para producir la "asistencia técnica a los ganaderos de producción bovina",
se requieren otros productos que la apoyen, orienten y complementen. En tal sentido, será
necesario generar, entre otros, el servicio de "contratación y administración de personal", de
"dirección y coordinación" y, al mismo tiempo, producir los servicios de información del sector
pecuario, de planificación y presupuesto, de relaciones públicas, de finanzas, etc. Se tiene así
un producto terminal y un conjunto de productos intermedios. En este caso, puede verse que el
producto intermedio "dirección y coordinación" condiciona al producto terminal "asistencia
técnica a los ganaderos de producción bovina". Lo mismo ocurre con los otros productos
intermedios que apoyan o complementan el producto terminal mencionado y que, a su vez, se
interrelacionan entre sí, de producto intermedio a producto intermedio. Según los mismos
puedan ser cuantificados o no, sus relaciones pueden ser cuantitativas o cualitativas.
De lo anterior se infiere que los productos contenidos en una red de relaciones de condicio-
namiento deberían ser independientes, a efectos de que el condicionamiento sea entre
productos perfectamente diferenciados.
Por lo tanto, puede decirse que las relaciones de condicionamiento reflejan la red de
producción de una institución.
- Los productos cuya producción se presupuesta no sólo tienen que ser independientes sino
que todos ellos deben tener relaciones insumo-producto exclusivas (condición de
posibilidad); en caso contrario deben asignarse recursos para el conjunto de insumos
necesarios para proveer bienes y servicios.
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d) Relación insumo-producto
Debe señalarse que un requisito básico para la existencia de una relación insumo-producto es
que el respectivo producto sea único e independiente de otra relación insumo-producto. De no
ser así, no es posible la determinación de la relación técnica entre insumos y productos y,
consiguientemente, la cuantificación de los coeficientes técnicos respectivos. Sin embargo,
pueden efectuarse relaciones aproximadas que resulten de interés.
Un diagrama sencillo puede servir para clarificar la unión entre las relaciones de
condicionamiento y las relaciones de insumo-producto, tal como se observa en el gráfico 2.
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básica obligatoria" requerirá una determinada cantidad y calidad del producto "dirección supe-
rior" el que, a su vez, condiciona la producción de ese producto terminal.
GRAFICO 2
AMBITO PRESUPUESTARIO
Producto B C
Proceso
a b c d e f
En la práctica, la Administración Pública no ha implementado su contabilidad de costos, que se
basa en el registro del consumo de factores productivos para cada producto (intermedio o
terminal).
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3. POLITICAS Y ACCIONES DEL SECTOR PUBLICO
a) Políticas
Los límites del denominado ámbito de lo presupuestario (explicado en el punto c4), son claves
para fijar su contenido y las características de sus productos. Para avanzar en este terreno se
cree conveniente analizar los diversos tipos de acciones que se realizan en el ámbito público.
Dentro de la variedad de acciones posibles, existen algunas que reflejan relaciones insumo-
producto dando origen a productos independientes y otras que, al no cumplir con el requisito
de expresar relaciones de insumo-producto dadas por un único proceso de producción, tienen
insumos comunes compartidos por lo que generan productos conjuntos. Por otra parte, los
organismos públicos también formulan políticas, las cuales, en sí mismas, también configuran
productos en cuya generación concurren muy diversos tipos de acciones que implican usos de
recursos, no conformando relaciones insumo-producto definidas.
El concepto de política que se usa en este documento no se refiere a las "políticas internas" de
los organismos, en cuyo plano se definen políticas de personal, de suministros, de relaciones
públicas, de mantenimiento, etc. Dicho vocablo queda reservado para aquellos aspectos que
trascienden la esfera interna de la organización y se refieren a cuestiones básicas de la
sociedad. La existencia de un organismo se fundamenta justamente por su contribución al
logro de objetivos que trascienden su quehacer interno.
Una política se refiere siempre a un aspecto del todo indivisible, que es la sociedad, existiendo
diversos planos o aspectos de la misma que pueden ser objeto de políticas. Por ejemplo, las
políticas de propiedad, precios, financiera, etc., atraviesan los diversos sectores económicos y
sociales (agrícola, industrial, de transporte, etc.) que, a la vez, son objeto de políticas
sectoriales. También se puede considerar el plano de lo regional y así surgen toda una serie de
políticas regionales que se entrecruzan con los dos planos mencionados. Por otra parte, la
sociedad, expresada en la Nación, está inserta en un escenario internacional y, naturalmente,
se propone objetivos y políticas de alcance internacional que pueden entrecruzarse con todas
las anteriores (por ejemplo, mediante una política regional fronteriza, o a través de la política
para la integración regional, etc.).
En el gráfico Nº 3 se puede apreciar que, al definir una política en materia educacional (X), por
ese sólo hecho, se define también parte de las políticas de la juventud (W), de formación física
(Y) y nutricional (Z). Necesariamente una política educacional abarca aspectos de otras
políticas, contemplando programas de formación física y la realización de prácticas deportivas,
a efectos de que el desarrollo intelectual esté correlacionado con el físico. Por otro lado, el
desarrollo físico en la etapa juvenil requiere de adolescentes sanos y bien nutridos. De esto se
deduce que una política de formación de los habitantes de un país se intersecta parcialmente
con las políticas educacional y nutricional.
Los programas de estudios que rigen en los niveles de educación primaria y media
contemplan, normalmente, la educación física con carácter obligatorio. Las acciones se
realizan conjuntamente con algún organismo rector en materia de deportes y con instituciones
del sector privado. A la vez, los organismos nacionales de nutrición, a través de los comedores,
brindan alimentación a los escolares.
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La política educacional para la juventud es, obviamente, parte de una política general para la
juventud. Esta última abarca aspectos no educacionales tales como: nutrición, prevención de la
delincuencia infantil, protección de menores, sistemas de recreación, atención a madres en
condiciones de abandono, sistemas de reeducación al infante, etc. De esta forma, la política
general para la juventud se intersecta con las políticas educacional, nutricional y de formación
física.
GRAFICO 3
Z (política nutricional)
b) Acción operacional
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c) Acciones de regulación
No es posible presupuestar por acciones de regulación, por cuanto éstas abarcan sólo
una parte del universo de la producción.
d) Acciones Presupuestarias
Se está ahora en condiciones de analizar el concepto teórico que sirve de base para la
definición de las categorías programáticas. Este concepto es el de acción presupuestaria, el
cual será considerado en este punto en sus elementos constitutivos.
Un centro de gestión o unidad ejecutora debe ser entendido como un centro responsable de
la planificación, programación, asignación formal y utilización de recursos en función de
una provisión de bienes y servicios determinada.
Cuando por razones de economías de escala de producción, se tiene bajo una misma
organización formalmente indivisa o de mínimo nivel varios procesos productivos
diferenciados, los que generan diversos tipos de bienes o servicios, se está en
presencia de un centro de gestión diversificada. Ejemplos de este tipo de centros se hallan
en Servicios Administrativos Financieros (SAF) pequeños. En éstos se realiza la misma
producción que en los SAF grandes, pero mientras que en los últimos existen centros de
gestión para cada uno de los bienes o servicios que producen, en los primeros, por el contrario,
varios de esos productos se generan en un solo centro, por lo que se denomina de gestión
diversificada.
Los centros de gestión diversificada se caracterizan por utilizar insumos comunes para la
producción de diversos tipos de productos independientes.
Esquematizando, un centro de gestión debe reunir, en forma simultánea, por lo menos los
siguientes requisitos:
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Dar lugar a uno o varios productos terminales o intermedios.
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La forma en que están condicionados los productos de las diversas acciones
presupuestarias de una institución, origina una red de relaciones denominada "red de
acciones presupuestarias", la que es el correlato de la red de producción en cada
ámbito presupuestario (gráfico Nº 4).
GRÁFICO 4
TAREAS
RED DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS (RED DE PRODUCCION)
ACCIONES NO PRESUPUESTARIAS
ACCIONES PRESUPUESTARIAS
T1
Producto Producto
Intermedio Final
T2
T3
T4 Producto
Producto Final
Intermedio
T5
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Son acciones presupuestarias indirectas aquellas cuya producción condiciona, en forma
mediata el proceso de producción de algunos o todos los productos terminales de una
institución. Acciones presupuestarias de este tipo son, por ejemplo, la Dirección Superior de
una institución, su Asesoría Jurídica, su Administración de Personal, etc.
El gráfico N° 5 muestra las relaciones entre las acciones presupuestarias directas e indirectas y
sus respectivas producciones con las acciones presupuestarias agregadas de producción
terminal. Así, los productos Y1, Y2 e Y3 son intermedios indirectos pues contribuyen tanto al
logro de la producción de P1 como de otras producciones terminales de la institución (que no
están graficadas, con el fin de simplificar la exposición) y se originan en los centros de gestión
A, B y C. Los productos X1, X2, X3 y X4 son intermedios directos pues contribuyen, exclusiva e
inmediatamente, a la producción de P1, por lo que su producción es intermedia directa. En
ambos casos, los productos intermedios directos e indirectos se originan en acciones
presupuestarias simples. Las acciones presupuestarias agregadas X'11, X'12 y X'1
corresponden a procesos generadores de los productos terminales P11, P12 y P1. Cabe
destacar que la condición necesaria para que existan acciones presupuestarias indirectas es
que se elaboren dos o más productos (en este caso además de P1, P2,...,Pz). Más adelante se
analizarán las categorías programáticas que le corresponden a cada una de las diversas clases
de acciones presupuestarias, paso necesario para avanzar en la puesta en operación de los
conceptos y metodologías de la presupuestación por programas.
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GRAFICO 5
ACCION PRESUPUESTARIA
AGREGADA X´11
Y2
X1 ACCION
B PRESUPUESTARI
A AGREGADA X´1
D
P11
X2
Y1
E
P1
A
X3
F
P12
X4
Y3
G
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En el gráfico Nº 6 se presenta una red de acciones presupuestarias terminales e intermedias
directas e indirectas.
GRAFICO 6
RED DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS
Y2 X´1
B P1
Y1 AMBITO
X´2 INSTITUCIONAL
A
P2
Y3
X´3
C P3
INSUMOS
El ámbito institucional puede ser, por ejemplo, el Instituto de Turismo en cuyo caso, las
acciones presupuestarias agregadas serían:
Las acciones presupuestarias X´1, X´2 y X´3 son agregación de acciones presupuestarias
intermedias directas (que no se han graficado) y dan origen a los productos terminales P1, P2
y P3. Por su parte, Y1, Y2 y Y3 representan productos intermedios indirectos cuyos resultados
se originan en los procesos productivos A, B y C, respectivamente.
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Con líneas punteadas se representan las relaciones insumo-producto contenidas en cada uno
de los procesos productivos expresados en las acciones presupuestarias.
Otro es el caso de las partidas no asignables a programas (PANAP), asignables a otro tipo de
políticas públicas.
Por ejemplo, la asignación financiera para el servicio de la deuda pública no tiene como
objetivo un proceso de gestión productiva por parte de la entidad receptora de los fondos, y
está en función directa del cumplimiento de obligaciones emanadas de la política de deuda
pública.
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4. TECNICAS DE GESTION INSTITUCIONAL
Los nudos de esta red de gestión institucional son los procesos de producción
intermedia y terminal, procesos que pueden asumir diferentes estructuras y modos de
combinaciones de insumos, cada una de las cuales define una técnica de gestión. En
tanto esos procesos son formalmente identificados en un centro de gestión, puede
decirse que existe una técnica de la gestión institucional. Esta nos remite a las
relaciones insumo-producto y a los respectivos coeficientes técnicos.
Cada técnica institucional queda definida por la forma, las magnitudes y las calidades en que
se relacionan los cuatro elementos básicos del proceso de producción, esto es, los productos
que provienen desde fuera de la institución por compra u otra figura que transfiera su uso, la
producción de los productos terminales que le dan razón a la existencia de la institución, la
producción de los productos intermedios que abastecen la demanda interna generada por la
cantidad y calidad de los anteriores y, por último, los microprocesos organizativos y
administrativos que establecen la trayectoria global del proceso de gestión institucional al
vincular los elementos anteriores. El primero de estos elementos se produce fuera del ámbito
presupuestario de la institución e, incluso, en la mayoría de las veces, fuera del sector público.
Los tres restantes, en cambio, se dan totalmente dentro de la institución, originando las
correspondientes acciones operacionales y acciones presupuestarias.
Expresando lo anterior en términos presupuestarios se tiene que los enlaces entre las diversas
acciones presupuestarias - que son las relaciones de condicionamiento entre los productos
intermedios y terminales- conforman la trama de la técnica de gestión institucional. En efecto,
dada la cantidad y calidad de los productos terminales, la institución puede tener varias
opciones de procesos productivos, cada una de las cuales implica una selección diferente de
acciones presupuestarias y de formas de vinculación entre sí, esto es, puede disponer de
varias técnicas. La red de acciones presupuestarias que en definitiva se elija no está, en
consecuencia, predeterminada, sino que es resultado de una selección entre técnicas
alternativas.
Toda técnica de gestión institucional está, en última instancia, condicionada por los objetivos y
metas de las políticas públicas a las cuales sirven los resultados de las acciones
presupuestarias terminales. Ello implica que las alteraciones en los objetivos o en las metas de
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dichas políticas, afectan la cantidad y calidad de los productos terminales necesarios para
satisfacerlos y, en consecuencia, puede ser necesaria una modificación de la técnica
institucional de gestión. La rigidez en el tipo de técnica adoptada puede obstaculizar el cambio,
obligar a una variante dentro de la preexistente o cumplir ineficientemente con los objetivos de
la política respectiva. A su vez, la gestión institucional se enmarca en el planeamiento
estratégico y se orienta hacia resultados.
5. CATEGORIAS PROGRAMATICAS
a) Concepto
Las acciones presupuestarias deben ser adecuadamente identificadas dentro del proceso
presupuestario público, en tanto que ellas expresan los recursos financieros que se les
asignarán para adquirir los insumos que, una vez procesados, se transformarán en productos
que permitirán el suministro de bienes y servicios. Este papel lo cumplen, formalmente, las
categorías programáticas que constituyen el presupuesto.
Las categorías programáticas cumplen una doble función; por un lado, delimitar el ámbito de
las diversas acciones presupuestarias y, por otro, permitir su jerarquización en orden a su
relevancia presupuestaria.
Las mismas se mimetizan con las acciones presupuestarias, por lo cual asumen sus mismas
características y cumplen con los mismos requisitos de consistencia. La presupuestación de
cada acción presupuestaria debe comprender la totalidad de sus insumos
presupuestarios, independientemente de que su adquisición esté centralizada en otros
centros de gestión.
Pueden existir asignaciones presupuestarias que no tengan relación directa con el proceso de
provisión de una jurisdicción o entidad (por ej. gastos figurativos), o que sean consecuencia de
procesos realizados en otros períodos presupuestarios (vg. amortizaciones de deudas). En
ambos casos esas asignaciones presupuestarias, que se denominan PANAP, están
contribuyendo al logro de determinados objetivos de las políticas públicas y pueden, por otra
parte, insumir montos mayores de recursos que los que aparecen en los propios procesos de
producción y provisión de bienes o servicios. Tales asignaciones presupuestarias no serán
reflejadas en una categoría programática.
Dichas situaciones no deben confundirse con aquellas en las que existen transferencias de
recursos hacia el sector público o el privado, cuya administración, programación, ejecución,
control y evaluación requieren la creación de un centro de gestión responsable de ello. Es el
caso de las becas, de las jubilaciones y pensiones, de los subsidios concedidos a
establecimientos educativos privados, de las transferencias financieras (subsidios o préstamos)
a las provincias y municipios para la construcción de viviendas, etc. Cuando esto ocurre, la
utilización de una categoría programática expresa el proceso de gestión de un servicio de
transferencia.
Hecha la salvedad mencionada en los párrafos anteriores, las categorías programáticas que se
utilizan en la presupuestación por programas, son las siguientes:
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b) Tipos de categorías programáticas
i) Programa
Los siguientes son ejemplos de programas presupuestarios, clasificados por áreas económicas
y sociales, que integran el presupuesto público.
EN EL AREA SOCIAL
Educación
Evaluación de la calidad educativa
Desarrollo universitario
Servicios de la Biblioteca Nacional
Investigación y desarrollo educativo
Salud
Atención de la salud materno infantil
Investigación, docencia y producción de biológicos
Lucha contra el SIDA y enfermedades de transmisión sexual
Promoción Social
Protección a la vejez
Desarrollo de unidades económicas solidarias
Atención de emergencias sociales
EN EL AREA ECONOMICA
Transporte y Comunicaciones
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Regulación y Control del Transporte Auto-motor
Reconversión vial
Regulación de las telecomunicaciones
GRAFICO 7
PROGRAMAS
AMBITO
INSTITUCIONAL
Y2 Pg1
Protección Vegetal
P1
B
Y1
Pg2
Luchas
A Sanitarias
P2
Y3 Pg3
Investigación y Desarrollo
C Pesquero
P3
INSUMOS
ii) Subprograma
Para que un "programa" pueda contener "subprogramas", el centro de gestión del primero
tiene que ser divisible en centros de gestión menores, cada uno de los cuales debe ser el
responsable de procesos productivos cuya provisión de bienes y servicios contribuya
parcialmente a alcanzar la producción o provisión total del programa. Por el contrario, si bajo
la categoría "programa" se generan varios productos terminales dentro de la responsabilidad
de un solo centro de gestión que no puede ser dividido, es imposible que se abran
subprogramas para cada uno de aquellos productos terminales.
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especifica la provisión de bienes y servicios de un programa, siendo su producción o
provisión particular parte de la global;
los insumos requeridos por los procesos productivos o de provisión de todos los
subprogramas son sumables en términos financieros y cada tipo de insumo debe
serlo también en unidades físicas, lo cual hace posible obtener el valor monetario y
físico requeridos por insumo y total a nivel del programa respectivo;
para que la categoría pueda ser abierta es necesario que el centro de gestión del
programa sea divisible en centros menores de gestión, los que serán responsables de
los productos terminales correspondientes a cada subprograma.
PROGRAMA SUB-PROGRAMA
Recaudación de ingresos fiscales - Recaudación de impuesto sobre la renta
públicos - Recaudación de impuesto sobre la producción
- Recaudación de impuesto sobre el consumo
iii) Actividad
Se ha señalado que una acción operacional, si bien contiene una relación insumo-producto, es
sólo un proceso que culmina con un producto menor e indivisible. La combinación de acciones
operacionales con una finalidad homogénea, conforma las tareas, definición de máximo nivel
en el ámbito de las acciones no presupuestarias.
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En ningún caso la tarea habrá de comprender integralmente una producción intermedia o
terminal; su producto será cualitativamente diferente al resultado de una actividad, aunque lo
integra, razón por la que los resultados físicos de las tareas no son sumables para llegar al
producto de la actividad.
De ello se deduce que las relaciones de condicionamiento de las tareas respecto de las
actividades son siempre exclusivas de tales actividades y, por lo tanto, unidireccionales.
Para poder reflejar los procesos contenidos en las acciones presupuestarias cuya producción
es intermedia, configurando un centro de gestión al que corresponderá la asignación formal
de recursos reales y financieros, se recurre a la categoría programática denominada actividad.
- Actividad específica
Los insumos utilizados en el respectivo proceso de gestión son sumables a nivel del
respectivo programa, subprograma o proyecto, en los mismos términos ya señalados
para el caso de los subprogramas.
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subprograma condicionan, en última instancia, exclusivamente a la producción terminal del
programa. Efectivamente, el producto P1 es la sumatoria de los productos P11 y P12 de los
respectivos subprogramas; por su parte, dichos subprogramas contienen las actividades
específicas A, B, C y E, F, G, respectivamente. La actividad D no condiciona exclusivamente a
subprograma alguno pero sí al producto del programa. Por tanto es también actividad
específica.
GRAFICO 8
Programa Pg1
D Dirección y
B Coordinac. Ace 1
Act.1 E Asistencia Social Pg1
Ace 2 Atención
Preescolar
F Atención
A
Pedagógica Ace 3
Programa Pg2
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GRAFICO 9
Subprograma S Pg1
B P11
D P1
Subprograma S Pg2
F P12
- Actividad central
Cuando los resultados de una acción presupuestaria condicionan a todos los procesos de
provisión de bienes y de servicios de una jurisdicción o entidad, pero no es parte integrante de
ninguno de ellos, se está en presencia de una actividad central. En otras palabras, la categoría
programática "actividad central" tiene las siguientes características:
En forma de diagrama puede verse en el gráfico N° 10 una categoría "actividad central" (Actc1)
.En el gráfico N° 19, se observan las actividades centrales Dirección Superior, Asuntos
Jurídicos, Auditoría, etc.
Para que una institución cuente con actividades centrales es necesario que la misma tenga a
su cargo, como mínimo, dos programas, ya que si la producción terminal de una institución
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está expresada a través de un solo programa, todas las relaciones de condicionamiento serán
directas y por lo tanto estaremos en presencia de actividades específicas.
GRAFICO 10
ACC.1 Pg 1
P1
B
ACTC.1
Pg2
A P2
Pg3
ACC.2
P3
C
Pg4
P4
- Actividad común
Esta categoría programática reúne todas las características de la categoría "actividad central",
pero se aplica cuando la acción presupuestaria que expresa condiciona a más de un
programa pero no a todos los de una institución. Esto puede observarse en el gráfico N°
10, donde Acc1 y Acc2 son las actividades comunes correspondientes a las acciones
presupuestarias B y C, respectivamente.
En dicho diagrama queda claro, además, la diferencia entre las categorías "actividad central" y
"actividad común". Mientras la categoría programática "actividad central" (Actc1) condiciona
indirectamente a todos los "programas", las categorías programáticas "actividad común" (Acc1
y Acc2), condicionan sólo a los programas Pg1 y Pg2 la primera y a los programas Pg3 y Pg4,
la segunda.
Para que en una institución existan actividades comunes es necesario que la misma tenga a su
cargo por lo menos tres programas. De esta manera se podría contar con actividades comunes
a dos de dichos programas.
iv) Proyecto
29
La categoría programática "proyecto" remite a la fase de ejecución del ciclo de vida de un
proyecto de inversión, de manera tal que dicha categoría se abre en el presupuesto sólo
cuando se tienen que asignar los recursos para dar comienzo a la ejecución de la propuesta de
inversión y desaparece cuando el activo fijo está en condiciones de generar los bienes o
servicios para los que se ejecutó.
De lo anterior se infiere que todo gasto que se realice bajo la categoría programática
"proyecto" es registrado como inversión real directa - excluidos los gastos de la función
defensa -, pero no toda inversión real tiene que ser hecha bajo la categoría "proyecto".
También son inversión real, pero bajo la categoría programática "actividad", los activos fijos
adquiridos y no producidos por una organización estatal.
Por razones de diversa índole puede ser necesario particionar, en el tiempo (etapas) o
funcionalmente (tramos de una carretera; salas de un hospital; etc.), la ejecución de un
proyecto de inversión. Se originan así subdivisiones que deberán manifestarse bajo la
categoría "proyecto", siempre y cuando cada una de las partes o tramos del principal resulte
una unidad de producción autosuficiente. En otras palabras, cuando un proyecto de
inversión, por cualquier razón, se ejecute por etapas, tramos o cualquier otra subdivisión, en
tanto cada una de éstas se constituya en una unidad productiva capaz de cumplir con el
propósito del mismo proporcionalmente a su tamaño, tendría que ser considerada en el
presupuesto como un "proyecto" abriendo la correspondiente categoría. En suma, habrá tantos
"proyectos" como etapas o subdivisiones se definan en el proyecto original, pudiendo coincidir
varias de ellas en un mismo ejercicio presupuestario. Una posible confusión se resuelve,
30
prácticamente, agregando a la denominación del proyecto el número de la etapa o el nombre
de la subdivisión correspondiente, por ejemplo, "Ensanche carretera nacional AB, 1ra. etapa" o
"Incremento de capacidad y Modernización Hospital Z, Ampliación Sala rayos X".
Por otra parte, estos tipos de subdivisiones no deben confundirse con la desagregación de los
proyectos en una o varias obras. Estas son particiones que, en su secuencia y
complementación, conforman la estructura y operación de diseño de la inversión propuesta,
asumiéndose en el presupuesto bajo una categoría programática particular, según se verá más
adelante.
- Las inversiones de gran magnitud pueden subdividirse en etapas, esto es, de manera
que sus respectivos proyectos se ejecuten consecutivamente en varios períodos de
tiempo. En tales casos, cada etapa debe considerarse un "proyecto" siempre y
cuando sea una unidad de producción autosuficiente y presupuestable como tal.
31
sería un producto terminal para dicho Ministerio ya que su "razón de ser" es, precisamente, la
construcción para otros, en este caso, para el Ministerio de Educación.
Es contrario a la eficiencia que su ejecución se prolongue más allá del cronograma de diseño
y, por supuesto, un sinsentido que no tenga fin.
Se concluye este desarrollo conceptual con algunos ejemplos que resumen los lineamientos
anteriores. Si un "Proyecto de Reconstrucción de la Infraestructura Escolar" estuviese
conformado por 2500 escuelas de todo el país con localizaciones diversas y fuese preparado y
evaluado con ese contenido, quedaría así definido, como unidad de evaluación. Por ello, la
categoría programática "proyecto" abierta en el presupuesto para asignarle los recursos
necesarios, tendrá como producto las 2500 refacciones escolares y subsistirá como tal en el
presupuesto mientras no se acabe la construcción de todas ellas. Esta conclusión es impuesta
por su consideración como unidad de evaluación y por el resguardo de la necesaria
consistencia con la programación de mediano plazo de las inversiones públicas.
Puede ser que dicho Proyecto forme parte de un Programa de Educación Primaria y que, por
cronograma de ejecución, muchas unidades menores (cada una de las escuelas) entren en
funcionamiento mientras otras continúen en construcción. De ser así, el "programa" estará
generando su producto final (los servicios educativos) antes que el proyecto de inversión
(producto intermedio) esté totalmente concluido. En tal situación, sería lógico parcializar el
proyecto en etapas de ejecución, abriendo en el presupuesto las categorías "proyecto" que
fueran necesarias, tantas como etapas existieran si, incluso, todas se ejecutaran
simultáneamente.
32
categoría "proyecto", porque es una unidad autosuficiente al permitir el transporte de personas
y cosas entre esos dos puntos. De esta forma si se decide, por cualquier circunstancia, no
continuar la construcción de la carretera una vez finalizada la primera etapa, el proyecto
original no aparecería más en el presupuesto, reapareciendo sólo cuando se requiera la
asignación de crédito presupuestario para el inicio de la segunda etapa. Es posible que varios
tramos estén en ejecución simultáneamente, constituyendo cada uno de ellos una unidad
autosuficiente, aún cuando lo ejecute un mismo contratista, por lo que corresponde
incorporarlos en el presupuesto bajo la categoría programática "proyecto". EI seguimiento y
evaluación de la ejecución es así más preciso y relevante.
Otro caso se tendría con un "Proyecto de planta potabilizadora y distribución de agua potable",
que se prepara, analiza y evalúa en conjunto, definido como unidad de evaluación pero cuya
ejecución se programa por etapas: primero la planta y parte de la red y luego la red de
distribución restante. Cada una de ellas se presupuestaría agregando en la denominación del
proyecto la identificación de la etapa correspondiente.
v) Obra
Las dos categorías de relevancia presupuestaria en que se dividen los "proyectos" son las
"actividades específicas" y las "obras". En las primeras se incluyen las acciones necesarias
para que la fase de ejecución del proyecto de inversión, esto es, la utilización de los recursos
financieros asignados a la categoría programática "proyecto", sea efectuada con la oportunidad
y en las formas diseñadas en la preparación del mismo. Se trata, particularmente, de las
funciones de dirección y coordinación, supervisión técnica y seguimiento y control,
comúnmente involucrados en la denominación genérica de "administración de proyectos".
El valor (cantidad por precio de mercado) de los recursos humanos y materiales insumidos en
estas tareas forma parte del costo total de la inversión. Más aún, deberán formar parte del
costo total todos aquellos estudios, investigaciones, asesoramientos, en general, servicios
técnicos y profesionales, que tengan que ser realizados durante el transcurso de la ejecución
del proyecto. Ello puede dar lugar a que mediante el seguimiento de la misma se verifique la
existencia de ejecución financiera del presupuesto sin el correspondiente avance físico de los
proyectos de inversión, sobre todo cuando éste es medido sólo en términos de los
componentes materiales de sus obras.
- puede, por tanto, ser objeto de contratación separada del resto de los componentes;
- actúa dentro del proyecto como una producción intermedia, esto es, no satisface por
sí misma los objetivos o finalidad del mismo.
33
La categoría programática "obra" es, en este contexto metodológico, la categoría
programática de mínimo nivel y, como tal, indivisible a los fines de la asignación de los
recursos reales y financieros que demande su ejecución. Esto significa que es la última
categoría relevante en materia de gestión de las inversiones públicas a los efectos
presupuestarios pero, a los fines de la programación, cada centro de gestión genera, en el
momento del costeo, información más detallada. Como se verá más abajo, cada "obra"
contiene "trabajos".
Se podrá aducir que siempre habrá un proceso de puesta en uso de las maquinarias y equipos,
del amoblamiento, etc. El criterio para determinar su "existencia" o no como "obra" debe pasar
por la relevancia relativa del valor de los bienes de capital respecto al costo de su instalación y
montaje. En suma, el costo de las maquinarias y equipos, amoblamiento, etc., es siempre
inversión real directa, ya sea formando parte de una "obra", o como un bien de capital dentro
de los gastos asignados a una "actividad".
Todo proyecto de inversión tiene obras, pero puede ser que un proyecto sea igual a una obra.
Esto es, cuando la categoría programática "proyecto" se confunde con la categoría "obra"
como, por ejemplo, en un "Proyecto de Ampliación Edilicia del Ministerio de Salud", o el
"Proyecto Construcción de un Satélite para Telecomunicaciones", la categoría programática
34
relevante para la asignación de los recursos es la categoría "proyecto". En otras palabras, sería
redundante abrir en el presupuesto también la categoría "obra" ya que, al denominar distinto a
un mismo contenido, no aportaría nuevos datos para el proceso de programación de la
ejecución y su seguimiento y evaluación.
Esta situación excepcional no debe confundirse con aquella en la cual un proyecto de inversión
tenga más de una "obra", pero sólo una de ellas se ejecute en el período presupuestario. No se
estaría en presencia de un "proyecto" con una sola "obra". Por el contrario, las dos categorías
programáticas deben ser abiertas en ese caso, pero sólo una de las "obras" tendrá asignado el
crédito para su ejecución en el año que se presupuesta, en tanto las restantes figurarán con
crédito cero. El costo total del "proyecto" puede, entonces, calcularse al aparecer registrado el
costo de cada una de sus "obras".
La denominación del proyecto de inversión puede contener una idea de los objetivos del
mismo, pero ella no debe tomarse como definitoria del propósito que se persigue con la
inversión. A su vez, no se debe denominar al proyecto de manera que induzca la identificación
de sus obras componentes, máxime cuando su objetivo no surge, sin dudar, de la
denominación del proyecto.
GRAFICO 11
B
Pg1
X
Pg2
A C
a D Pg3
Pr Y
ob Pgn
35
GRAFICO 12
ACTIVIDADES ACTIVIDADES
PROGRAMAS
CENTRALES Y PROYECTO
COMUNES
ac
Pr Pg1
ob
C
Pg2
A
D
Pg3
Y
N
Pgn
36
En el gráfico Nº 13: A, B, C, D,..., N son actividades centrales y X e Y son actividades
comunes; Pg1, Pg2, Pg3, ..., Pgn, son los programas de la institución. Nótese como el
programa Pg1 está abierto en las actividades específicas: a, b y c, y en el proyecto Pr1,
también específico y conformado por una obra y una actividad. De igual modo, el programa
Pg2 lo conforman las actividades a, b y c, y el proyecto Pr2, igualmente específico e integrado
igual que en el caso anterior.
GRAFICO 13
a
A
b
Pg1
a c
X
ob Pr1
B
C b
Pg2
a c
ob Pr2
D
Y
Pg3
N
Pgn
Los casos tipificados en los gráficos anteriores son los que generalmente se encuentran en
países en donde no existe un organismo nacional responsabilizado por el desarrollo de la
infraestructura física y a la institución se le asigna, dentro de sus funciones, la de construir sus
propias edificaciones.
37
El gráfico Nº 14, expone la red de condicionamiento del caso de un organismo nacional
responsable de la ejecución de las inversiones:
A, B, C, D, ..., N son actividades centrales;
X e Y son actividades comunes de dirección y coordinación, planificación, inspección y
estudios de los proyectos, es decir, los servicios capitalizables.
Pg1, Pg2 y Pg3, ..., Pn son los programas institucionales;
Pr1, Pr2 y Pr3, son los proyectos que lo integran, con las obras que en cada caso corresponda.
i, ii y iii son las actividades específicas que corresponden a los proyectos Pr1, Pr2 y Pr3,
respectivamente.
GRAFICO 14
PROYECTO COMO PRODUCTO TERMINAL
ob 1 Pr1
X i ob 2
B ob 3
ob 1 Pr2
ii
Pg1
C ob 2
ob 3
A
ob 1 Pr3
D iii ob 2
ob 3
N
Pg2
Y Pg3
Pgn
Según sea la técnica de gestión institucional y la técnica de los centros de gestión, las
categorías programáticas se interrelacionan de diversas maneras pero respetando siempre el
orden jerárquico de las mismas. A continuación se presentan esquematizadas algunas de las
distintas formas en las que se pueden interrelacionar las categorías programáticas de menor
nivel, tomando como base al "programa", categoría programática de máximo nivel.
38
Programa que se abre en actividades (Gráfico 15).
GRAFICO 15
PROGRAMA 1
GRAFICO 16
PROGRAMA 1
39
GRAFICO 17
PROGRAMA 1
Proyecto 1 Proyecto 2
GRAFICO 18
PROGRAMA 1
Subprograma A Subprograma B
Obra Obra Obra Obra Obra Obra Obra Obra Obra Obra
Act a Act b Act c a b c d e f g h Act d i j Act e
40
7. METODOLOGIA GENERAL PARA EL DISEÑO DE ESTRUCTURAS PROGRAMATICAS
INSTITUCIONALES
a) Consideraciones previas
Se desarrollan aquí procedimientos de carácter general que sirven como guía para abordar,
con un criterio homogéneo, el diseño, técnicamente concebido, de estructuras programáticas
institucionales las que estarán insertas en el planeamiento estratégico institucional. Es en este
marco que se exponen los siguientes lineamientos pasibles, seguramente, de ajustes y
perfeccionamiento posterior bajo la forma de pasos a seguir y requisitos a cumplir, necesarios
para obtener la información de los elementos programáticos involucrados.
b) Requisitos generales
Conocida la razón de ser de la institución y la política trazada para el año que se presupuesta,
es muy importante saber cuál es la técnica utilizada para llevar a cabo su provisión, (cómo se
hace), tanto a nivel institucional como del centro de gestión. Dicha técnica estará
condicionada, entre otros aspectos, por el tamaño o dimensión del organismo, así como por la
naturaleza y calidad de los recursos reales y financieros (con qué se hace) que se requieren
para alcanzar la provisión prevista. El conocimiento de la técnica empleada sirve para
determinar las relaciones de condicionamiento que conforman la red de acciones
presupuestarias o de categorías programáticas de la institución.
Asimismo se debe recoger información acerca de los recursos humanos que trabajan en la
jurisdicción o entidad, en especial del personal directivo. Es este último, precisamente, quien
más activamente participa en el suministro de los datos exigidos y quien, posteriormente,
brinda el apoyo para que la estructura programática que se proponga se haga realidad.
41
c) Recopilación de la información
i) De carácter interno
- Estructura espacial: Verificar este aspecto es básico, sobre todo en las grandes
jurisdicciones o entidades que tienen descentralizadas sus funciones.
- Tamaño y fecha de creación: Los datos acerca del tamaño de la institución, como se
mencionó anteriormente, son requeridos para la determinación de los centros de gestión.
Las instituciones grandes, por lo general, están conformadas por centros de gestión
especializados, en tanto que las pequeñas, por características propias, pueden operar con
centros de gestión diversificados.
42
El conocimiento de la fecha de creación y su evolución histórica, por su parte, permite obtener
elementos que se utilizarán para estudiar a la jurisdicción o entidad como proveedora de
bienes y servicios, así como sobre la medida en que ha cumplido o no con los objetivos de las
políticas públicas. En otras palabras, la evolución histórica facilita el aprendizaje de lo realizado
por la jurisdicción o entidad, cómo lo ha hecho y cuáles han sido los efectos cualitativos y
cuantitativos alcanzados.
Esta información se refiere a la que surge de la relación entre la institución con su entorno, así
como la resultante de la vinculación que tiene con su sector y el resto de los sectores de la
administración pública y de la actividad privada. En este sentido se debe disponer de:
El paso que sigue, una vez recopilada toda la información de la jurisdicción o entidad, es su
procesamiento y análisis. Con ello se conocerán, entre otros aspectos, los siguientes: de
dónde surgen las orientaciones para determinadas políticas, así como sus objetivos, tanto
internos como externos; cuáles son los productos terminales e intermedios del organismo; qué
técnica o técnicas se emplean en la provisión; cuál es la técnica de los centros de gestión y
quiénes son los responsables por el manejo de los recursos reales y financieros.
Sin pretender cubrir con el máximo detalle todos los pasos que son necesarios para definir las
estructuras programáticas de las instituciones públicas, se señalan a continuación las
principales tareas que deben cumplirse en tal sentido.
43
intermedios necesarios, esto es, los bienes y servicios cuya producción condiciona
directamente a cada producto terminal. Se dispondrá así de un listado de todos los
productos terminales y sus respectivos productos intermedios directos.
Con base en lo anterior se tendrán precisados los centros de gestión a nivel de cada uno
de los productos intermedios directos. Se dan así las condiciones para establecer las
acciones presupuestarias simples o de mínimo nivel las que, a su vez, resultan de la
agregación de las acciones operacionales contenidas en cada una de ellas. Estos centros
de gestión deben reunir, en forma simultánea, los siguientes requisitos:
Una vez determinadas las acciones presupuestarias de mínimo nivel, se deben definir las
acciones presupuestarias de mayor nivel que resultarán de la agregación de las primeras.
Se definen luego los productos intermedios indirectos que condicionan a dos o más
acciones presupuestarias terminales o intermedias directas, pero no a todas.
Se determinan los tipos, calidades y cantidades de recursos reales y los importes que
requieren cada uno de los productos intermedios indirectos indicados en el paso
anterior y se le aplican los criterios de posibilidad y relevancia.
Se definen ahora los productos intermedios indirectos que condicionan a todas las
acciones presupuestarias terminales o intermedias directas.
Se establecen los tipos, calidades y cantidades de recursos reales que requiere cada uno
de los productos intermedios indirectos indicados en el paso anterior y se le aplican
los criterios de posibilidad y relevancia.
44
Se gráfica la conformación de la red de acciones presupuestarias, en la que quedan
establecidos todos los elementos que identifican la técnica de gestión institucional.
Los ejemplos de estructuras programáticas que se exponen en los gráficos Nº 19, 20 y 21,
resultan de la aplicación de la metodología expuesta a casos simulados de organismos del
sector público.
45
GRAFICO 19
ESTRUCTURA PROGRAMATICA
DIRECCION
Y Pg1
COORDINACION
SERVICIOS
ASUNTOS CONSU-
JURIDICOS ATENCION
LARES
CONSULAR
A
M
B AUDITORIA
I ATENCION
PROTOCOLAR Pg2
T
O DIRECCION SERVICIOS
DIRECCION
SUPERIOR PERSONAL Y DIRECCION
COORDINACION Y DE
COORDINACION
PROTO-
I DIRECCION
FINANZAS COLO
N Y
S COORDINACION
T DIVULGA-
I CION Y
PRENSA
T ASUNTOS
U BILATERALES Pg3
C SERVICIOS
I ADMINIS- DIRECCION ASUNTOS SERVICIOS
TRATIVOS Y MULTILATE-
O DE
COORDINACION RALES
N RELACIONES
A ECONOMICAS POLITICA
L INTERNAC. EXTERIOR
SERVICIOS
DE EMBAJADAS
INSUMOS
46
GRAFICO 20
A
M DIRECCION Y COORDINACION
B PLANIFICACION DESARRO-
I ECONOMICA ASESORIA TECNICA LLO
T MINERO
ASISTENCIA FINANCIERA METALICO
O
AUDITORIA
GESTION DE
ABASTECIMIENTO
ASESORIA
I LEGAL
DIRECCION Y COORDINACION
N
S DESARRO-
T ASESORIA TECNICA LLO
DIVULGACION
I MINERO NO
METALICO
T ASISTENCIA FINANCIERA
U DIRECCION
C SUPERIOR
I
O DIRECCION Y COORDINACION
N RELACIONES DESARRO-
A INTERNACIONALES LLO
ASESORIA TECNICA
DE LA
L
PEQUEÑA
ASISTENCIA FINANCIERA MINERIA
SERVICIOS
ADMINISTRATIVOS
INSUMOS
47
GRAFICO 21
A
M
B Pg1
PLANIFICACION TURISTICA
I
T
O
DIRECCION
Pg2
SUPERIOR
DESARROLLO TURISTICO
I
N
S
T Pg3
I SERVICIOS DE PROMOCION TURISTICOS
T
U
C
I Pg4
O SERVICIOS CONTROL DE EMPRESAS Y ACTIVIDADES TURISTICAS
N ADMINISTRA-
A TIVOS
L Y
FINANCIEROS Pg5
ADMINISTRACION DE CENTROS TURISTICOS
INSUMOS
48
GLOSARIO DE PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
3. PRODUCTOS: Son los bienes o servicios que surgen como resultado, cualitativamente
diferente, de la combinación de insumos, que requieren sus respectivas producciones.
Pueden ser cuantificables y/o calificables; terminales o intermedios).
9. PRODUCTOS TERMINALES: Son los bienes o servicios que constituyen, “la razón de ser”
de una jurisdicción o de una entidad, que no sufren ninguna transformación ulterior dentro
de la institución que los presupuesta y que contribuyen directamente a la satisfacción de
necesidades sociales u de otra demanda institucional. Los productos terminales, pueden
producirse total o parcialmente (acabados y en proceso, respectivamente).
10. PRODUCTOS INTERMEDIOS: Son los bienes o servicios cuya producción es exigida,
directa o indirectamente, por los productos terminales. Por lo tanto, pueden ser:
Directos (condicionan unidireccionalmente – directamente – la producción de productos
terminales)
49
Indirectos (condicionan pluridireccionalmente – indirectamente – a otros productos
intermedios, directos o indirectos, y a productos terminales
11. PRODUCTOS PRESUPUESTABLES: Para que los productos puedan ser objeto de
presupuestación, deben cumplir con las siguientes condiciones:
50
ENTIDADES: Organizaciones públicas con personería jurídica y patrimonio propio.
ACTIVIDAD COMUN: Condiciona a dos o más programas pero no a todos los programas
de una entidad o jurisdicción. Su producción es intermedia indirecta.
51
8. MEDICION E INDICADORES DE LA GESTION PUBLICA
a) ASPECTOS GENERALES
El presupuesto puede reflejar, en todas sus etapas, los procesos productivos de las
instituciones públicas (como, así también, la provisión de bienes y servicios, cuando
corresponda). Para ello es necesario que la técnica presupuestaria posibilite una clara
determinación, utilización e interpretación de los elementos que conforman dichos procesos.
Esos elementos son los bienes y servicios que se producen y los recursos reales que se
utilizan para ello, correspondiendo la expresión monetaria de estos últimos a la asignación
presupuestaria de los recursos financieros que se requieren. Los productos y los insumos
están combinados e interrelacionados, tanto en cantidad como en calidad, según las técnicas
utilizadas en el centro de gestión y las técnicas de producción institucional. Esas
interrelaciones se materializan en los procesos productivos, siendo esenciales a los mismos.
Sin embargo, la importancia del desarrollo de los aspectos cuantitativos, tanto físicos como
financieros, incluidos en el presupuesto, si bien son fundamentales para la programación y
evaluación de su ejecución, no son suficientes para efectuar un análisis integral de la gestión
presupuestaria. Por un lado, no toda la provisión es posible de cuantificar en términos físicos y,
por otro lado, el análisis de la producción cuantificable debe complementarse con exámenes de
los aspectos cualitativos de la misma. La incomprensión de este doble fenómeno ha llevado, en
muchos casos, a un excesivo "cuantitativismo" en la formulación del presupuesto.
52
b) MEDICION DE LA PROVISION DE BIENES Y SERVICIOS
Objetivos
Facilitar la toma de decisiones sobre el tipo y magnitud del suministro de bienes y servicios
que se requieren para el logro de los objetivos de las políticas públicas.
Servir de base para la determinación y cálculo de los recursos reales y financieros
necesarios para llevar a cabo los procesos de suministro de bienes y servicios.
Crear las condiciones para el análisis de la eficiencia y eficacia de la gestión presupuestaria
pública.
c) UNIDADES DE MEDIDA
Una expresión clara y precisa de las unidades de medida es condición básica para la
instrumentación de la medición de la producción y provisión pública. Se define como unidad de
medida aquella que permite cuantificar los bienes o servicios provistos en un período de tiempo
dado.
53
Los requisitos de una unidad de medida son los siguientes:
Debe permitir la medición específica del bien o servicio que identifica y no a otro
producto relacionado con éste.
La identificación debe ser inequívoca a fin de no medir una cosa por otra. Así, por ejemplo, si
el producto es "atención alimentaria a ancianos", la unidad de medida debe ser "ración
alimentaria" y no "anciano"; si el servicio a producirse es "erradicación de la vinchuca" 3, la
unidad de medida debe ser "vivienda fumigada" y no "insecto exterminado".
3
Insecto transmisor del “Mal de Chagas”.
54
Las unidades de medida pueden adoptar distintas formas, que van de lo general a lo particular,
de lo simple a lo complejo y de lo absoluto a lo relativo, según que los criterios para su
clasificación sean su grado de uso, su nivel de complejidad o su forma de presentación,
respectivamente.
Comunes o universales. Son las unidades de medida que surgen de los sistemas
generales de medición (metro, kilómetro, hectárea, kilogramo, etc.).
Simple. Es la unidad de medida que se expresa como una única dimensión, por ejemplo,
paciente atendido.
Compuesta. Es la unidad de medida que combina dos o más dimensiones, por ejemplo,
paciente atendido-día.
Relativa. Es aquella que se expresa como relación entre magnitudes, por ejemplo, ración
alimentaria distribuida/ración alimentaria producida.
Los productos terminales son los que se originan, en forma exclusiva, desde las categorías
programáticas programa, subprograma y, en algunos casos, proyecto.
55
La cuantificación de la producción intermedia permite estimar los requerimientos por
actividades (centrales, comunes y específicas), en tanto se puedan establecer las relaciones
de condicionamiento, uni o pluridireccionales, con la producción terminal. En este caso, facilita
la identificación de las tareas que deben ejecutarse para su realización y, con ello, los insumos
requeridos. Asimismo permite el análisis de coherencia de la relación de condicionamiento con
la producción terminal.
La medición de los bienes y servicios queda reservada, entonces, a los bienes que proveen y a
los servicios que prestan las instituciones públicas que, por su naturaleza, pueden ser
cuantificables. Para los no cuantificables deberán establecerse las características cualitativas
que definan su eficacia.
Si se considera la influencia que pueden ejercer los usuarios sobre la provisión de bienes y
servicios terminales, ésta puede ser distinguida como producción programable en base a
la oferta y producción programable en base a la demanda. La primera se tendrá cuando
el cumplimiento de las cantidades y calidades producidas, definidas con base en políticas,
dependan sólo de los recursos reales y disponibilidades financieras de una jurisdicción o
entidad; por ejemplo, la construcción de caminos, la elaboración y distribución de raciones
alimenticias, etc. La segunda se tiene cuando la producción no sólo depende de los recursos
reales y financieros sino, además, de las variaciones de la demanda efectiva de los usuarios
o del comportamiento de la población objetivo, por ejemplo, atención de pacientes en
consulta externa, etc. En estos casos se presupuestarán los recursos reales y financieros
necesarios en función de estimaciones de la demanda futura del bien o servicio.
Tomando en cuenta la frecuencia temporal con que los productos terminales son generados,
las producciones pueden ser periódicas o continuas y no periódicas o puntuales. Se
tendrá una producción periódica cuando los productos se generan a lo largo del período
56
presupuestario, pudiendo medirse en momentos precisos del tiempo: por día, semana, mes,
trimestre, etc.; por ejemplo, la atención de pacientes en consulta externa. En cambio, una
producción será no periódica o puntual cuando los productos terminales se generan en
determinados momentos del ejercicio presupuestario, dependientes de la realización de los
eventos con los cuales se relacionan los procesos productivos, por ejemplo, la finalización
del ciclo lectivo que da lugar a los egresados en los programas de educación.
La cuantificación de los bienes y servicios terminales que realiza una institución durante un
ejercicio presupuestario y cuya producción, concreta y acabada, se pone a disposición de sus
usuarios, se denomina meta. Esta expresa la cantidad de bienes y servicios que se
proveen para contribuir, de manera directa y efectiva, al logro de los objetivos de las
políticas públicas que se han establecido para la institución que se presupuesta.
57
La necesidad de contar con ambas cuantificaciones, cuando ello corresponda, se sustenta en
los objetivos distintos a los que responden. Mientras que la meta posibilita medir la
contribución que se efectúa al logro de las políticas, la cantidad de producción bruta
sirve de base para calcular la cantidad de producción intermedia que se requiere y, por
ende, los recursos reales y financieros necesarios.
En síntesis, en los procesos productivos públicos cuyas características determinen que una
misma producción terminal tenga dos formas de medición (meta y producción bruta) ambos
tipos de cuantificación deben programarse, expresarse y evaluarse, ya que responden a
objetivos distintos. La meta permite cuantificar el logro de políticas y la producción bruta
los recursos reales y financieros requeridos.
Cuantificar cada una de estas producciones requiere, como se ha visto, sus correspondientes
unidades de medida. En algunos casos puede no ser suficiente contar con una sola unidad de
medida para expresar totalmente la magnitud de lo producido, por lo que será conveniente
identificar dos o más unidades de medida y así mejorar el alcance de la medición. En el cuadro
siguiente pueden verse algunos ejemplos:
Unidad de medida
Categoría programática Producción bruta Meta
PROGRAMA
Enseñanza primaria alumnos cursantes alumno egresado
Construcción de viviendas m2 en viviendas en construcción m2 en viviendas terminadas
SUBPROGRAMA
Administración del Valor de impuestos liquidados Valor de impuestos
impuesto sobre la renta recaudados
PROYECTO
Construcción de escuelas m2 en construcción m2 construidos
primarias Nº de escuelas terminadas
Construcción de hospitales m2 en construcción m2 de construcción acabada
58
Por último, cabe señalar que las categorías programáticas proyectos y obras suelen medirse
teniendo en cuenta el grado de avance de las mismas al término de un período presupuestario.
El nivel de cuantificación - cuando es posible - tiene una doble utilidad. Por un lado, permite
relacionar cuantitativamente la producción intermedia con la respectiva producción terminal.
Tales son los casos, por ejemplo, de la cantidad de horas de clase de idiomas con la cantidad
de alumnos atendidos, o de m2 de vías de acceso pavimentadas con el número de viviendas y
2
con los m de construcción de un conjunto habitacional. Por otro lado, dentro de cada actividad
u obra la respectiva cuantificación del bien o servicio a nivel global permite establecer
relaciones cuantitativas con los respectivos volúmenes de trabajo que contienen cada una de
2
esas acciones presupuestarias. Así, por ejemplo, la cantidad de m de vías de acceso
3
pavimentadas condiciona y determina la cantidad de m de tierra removida, la cantidad de
metros de cordón-cuneta, etc. Esto nos conduce al segundo nivel de cuantificación.
Una regla práctica para detectar si una determinada cuantificación expresa un volumen de
trabajo, consiste en responder las siguientes preguntas: ¿La cuantificación permite calcular
recursos reales? o, ¿variaciones en la mencionada cuantificación implican variaciones en las
respectivas cantidades de recursos reales?, ¿hace posible el seguimiento de la ejecución?. Si
las respuestas son negativas, no se estará ante volúmenes de trabajo, sino ante acciones
micro-operacionales. Así, por ejemplo, la cuantificación de "audiencias" o "reuniones" del
personal directivo de los organismos públicos, no son cuantificaciones que posibilitan el cálculo
ni son necesarias para determinar los requerimientos de recursos humanos y materiales, por
tanto, no deben ser incluidas como "tareas" o "trabajos" en el proceso de presupuestación.
No existen criterios estrictos para determinar las "tareas" y "trabajos" dentro de las acciones
presupuestarias actividad y obra. No obstante, es oportuno mencionar los principales pasos
que es necesario efectuar para identificarlos primero y cuantificarlos después.
59
definir la actividad u obra y precisar la producción intermedia (cuantificada o no) que se
genera a nivel global, observando la posibilidad de asignar los correspondientes recursos
reales y financieros a la(s) unidad(es) ejecutora(s);
Cabe señalar que no siempre y en todos los casos es posible identificar las "tareas" y
"trabajos" dentro de las actividades. Existen actividades como, por ejemplo, las de dirección, de
vigilancia, las relacionadas con la atención de imprevistos (defensa civil), etc., en las que la
cantidad de recursos reales no queda determinada por la cantidad de servicios que se prestan.
En estos casos, es posible estimar la cantidad y tipo de recursos reales utilizando datos
históricos registrados y considerando similares situaciones de contexto. En las "obras", en
cambio, la determinación de los trabajos es mucho más sencilla y precisa ya que, al tratarse
casi siempre de realizaciones tangibles, es posible establecer en forma más concreta las
relaciones cuantitativas entre el respectivo producto y sus correspondientes recursos reales.
El diseño y cálculo de indicadores constituye una tarea de significativa importancia, no sólo por
su utilidad en la formulación de los anteproyectos de presupuesto, sino también para la etapa
de la programación de la ejecución del mismo, y para su seguimiento y evaluación.
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Realizar análisis de eficiencia y de eficacia de la gestión presupuestaria pública, en tanto su
utilización "ex-ante" implica el establecimiento de "patrones" de referencia;
Tipos de indicadores
Es posible, por tanto, diseñar y estimar una diversidad de indicadores que permitan analizar los
procesos de suministro de bienes y servicios desde la óptica presupuestaria. Los mismos
pueden ser clasificados de acuerdo a los objetivos centrales a los que responden: a) de
eficiencia y b) de eficacia.
Cuando se obtiene una producción, sea terminal o intermedia, con el menor costo posible en
términos de los recursos utilizados para una cantidad dada, se dice que la misma ha sido
lograda eficientemente. En el mismo sentido, si el costo de la producción está dado, la
producción será eficiente si la cantidad obtenida es la máxima posible. Por su parte, el
concepto de eficacia está directamente relacionado con la obtención de un producto con cuya
oferta puede cubrirse en todo o en parte la satisfacción de una necesidad o demanda social.
En otras palabras, establece en qué medida con ese producto se logra alcanzar los objetivos
para los cuales fue producido, respondiendo a la misión de la institución que lo ejecuta.
De los conceptos anteriores se desprende que una institución puede haber sido eficaz al
producir los bienes y servicios programados, pero puede que no lo haya hecho con eficiencia.
Sin embargo debe enfatizarse que si no se es eficaz es irrelevante que se sea o no
eficiente.
A continuación se analizan los principales tipos indicadores que se pueden utilizar. Al respecto
cabe señalar que de ninguna manera se pretende agotar el universo de todos los tipos de
indicadores existentes, ni los particulares o específicos de determinadas instituciones. Sólo se
presentan los que se consideran más relevantes.
i) Indicadores de eficiencia
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Miden la relación entre la producción de bienes y servicios y los insumos empleados
para producirlos.
a) Física -Física: tanto el insumo como el producto se expresan en términos reales. (Número
de personas dedicadas a las tareas de fumigación por vivienda rociada).
c) Física - Financiera, cuando los productos son no cuantificables este indicador relaciona la
cantidad de unidades físicas de un insumo con el monto total requerido para su producción.
(Número de investigadores por cada $100.000 en gastos de investigación).
Los indicadores de eficiencia deben ser analizados teniendo en cuenta las características de
cada proceso productivo, la normativa que lo condiciona, su ubicación espacial, etc. Por tal
motivo, las comparaciones de este tipo de indicadores con datos referentes a otros países,
regiones y organismos, deben ser realizadas teniendo en cuenta las particularidades de cada
caso y los cambios que las relaciones insumo-producto sufran en el tiempo.
Se definen como la relación entre los bienes y servicios provistos y lo programado. Esta
definición equivale al concepto de efectividad. Por ejemplo: desvío en la recaudación impositiva
respecto del cálculo presupuestario.
4
iii) Otros tipos de indicadores
De Insumo: Miden la cantidad, calidad u otros atributos de los recursos empleados para crear
los bienes y servicios que requiere el desarrollo del programa u organismo.
En el contexto presupuestario, según la clasificación por objeto del gasto, corresponde a los
rubros de personal, bienes de consumo, bienes de uso y servicios no personales. El gasto en
insumos corresponde al valor monetario de los bienes y servicios adquiridos durante un
período presupuestario, independientemente de que sean utilizados total o parcialmente en la
producción de ese ejercicio presupuestario, y se diferencia del concepto de costo, el cual se
refiere a los insumos efectivamente utilizados en la producción del período.
4
Ver indicadores de la Administración Nacional. Oficina Nacional de Presupuesto. República de
Argentina. www.mecon.gov.ar/onp
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De Producto: Miden la cantidad de los bienes o servicios provistos por el programa u
organismo mediante el uso de los insumos. Los productos pueden ser finales o intermedios. Un
producto es considerado como final cuando no sufre ningún otro proceso de transformación en
el organismo, mientras que es intermedio aquél cuya producción es exigida por los productos
finales.
De Calidad: Reflejan los atributos de los bienes y servicios suministrados por el programa u
organismo. En el caso de servicios se refieren a la capacidad de un organismo para responder
en forma oportuna y directa a las necesidades de los usuarios y para los bienes pondera y
explica las características y especificidades. Ejemplos de estos indicadores son: tiempo de
demora/espera en la prestación del servicio solicitado; valor calórico de cestas alimentarias;
composición de cestas de medicamentos; valor monetario de subsidios/ becas.
De Impacto: Miden el efecto que los resultados obtenidos provocan sobre otras variables en
las que el programa no actúa en forma directa. En otros términos, es el efecto sobre un ámbito
de mayor alcance. Por ejemplo: el incremento del empleo en la producción minera por el
desarrollo de proyectos.
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