Neirotti, N. (2012). Evaluation in Latin America: Paradigms and practices. In S. Kushner & E.

Rotondo (Eds.), Evaluation voices from Latin America. New Directions for Evaluation 134, 7-
16. Traducción al español del autor.

LA EVALUACIÓN EN AMÉRICA LATINA

PARADIGMAS Y PRÁCTICAS EN LOS ÚLTIMOS TIEMPOS
Nerio Neirotti1

INTRODUCCIÓN

Este trabajo tiene como propósito brindar un panorama del desarrollo de la

función evaluación en América Latina en relación con el contexto sociopolítico,
incluyendo las características de los Estados y sus relaciones con la sociedad civil. En
esa línea, se abordan también las capacidades gubernamentales para diseñar y gestionar
políticas públicas.

En primer lugar, se define y explica cuál es la perspectiva de la evaluación desde

la cual se hace este análisis, concibiendo a la misma como un instrumento de
aprendizaje, de responsabilización de los agentes gubernamentales, de construcción de
instancias de diálogo entre los involucrados en políticas y programas y de transparencia
de la gestión pública.

Posteriormente se caracteriza la práctica de la evaluación de políticas y programas

en la región en función de tres momentos históricos: (a) la vigencia del Estado de
bienestar; (b) la retirada del Estado en el marco del Consenso de Washington y la
irrupción de las políticas neoliberales; (c) el retorno del Estado, el protagonismo de la
sociedad civil y la política.

De estas reflexiones surge un análisis de las oportunidades y desafíos que

enfrentan los evaluadores y decisores de política en nuestros días, con el que se cierra el
capítulo.

1
Sociólogo, especializado en análisis y evaluación de políticas públicas, Vicerrector de la Universidad
Nacional de Lanús, ex Coordinador de Programas de Evaluación de IIPE UNESCO Sede Regional
Buenos Aires.

1
PERSPECTIVA DE LA EVALUACIÓN

El Joint Committee on Standards for Educational Evaluation (1981) brinda la

siguiente definición: “la evaluación es el enjuiciamiento sistemático de la valía o el
mérito de un objeto”. Etimológicamente, evaluar significa “valorar”, es decir, dar valor
a algo o alguien. Implica, en consecuencia, hacer un juicio a partir del cual se ubica el
objeto evaluado en algún punto de un continuum que tiene dos extremos: más / menos,
mucho / poco, cerca / lejos, bueno / malo, adecuado / inadecuado, logrado / no logrado,
etc.

En toda evaluación existe un “referente” (situación, estado esperado o deseado de

lo que se evalúa) y un “referido” (objeto a evaluar). El referente suele ser el objetivo
que se plantea como fin de la política, la visión de la institución, el objetivo o propósito
del programa, que puede estar relacionado o no con ciertos estándares establecidos en
los sistemas de políticas. El referente, en tanto situación deseada o esperada por un
conjunto de actores involucrados en la política, se estructura subjetivamente y está
condicionado por los valores de dichos actores. Puede ser también un estado anhelado
que no necesariamente haya sido planteado antes como propósito u objetivo. A partir de
la identificación del referente la evaluación se propone conocer la brecha entre la
realidad que se está evaluando y el horizonte buscado, además de explicar las razones
de dicha distancia (cerca o lejos).

Más que una evaluación en particular, realizada en un momento –erróneamente se

ha pensado que sólo se evalúa cuando se pone a consideración un programa a fin de
decidir si se ejecutará o no, o a posteriori de la finalización de su implementación–, vale
destacar la evaluación como proceso, atento a un flujo permanente de producción,
reconfiguración, transmisión y uso de conocimientos.

En tal sentido, la evaluación debe cumplir con todos los requisitos teóricos y
metodológicos de cualquier investigación. Pero se trata de conocimiento aplicado,
orientado a arrojar luz a las decisiones que se toman en los ámbitos públicos. También
resulta común en nuestros días encontrar que, junto con las decisiones de carácter
normativo que se toman desde los espacios centrales (o en la cúspide de la estructura
jerárquica de los sectores gubernamentales tales como salud, educación, desarrollo
social, economía, trabajo, etc.) existe un gran número de experiencias a nivel local o
implementadas en la base de los sistemas (escuelas, centros de salud y hospitales,

2
centros comunitarios) que tienen una orientación innovadora y que pueden brindar
valiosos elementos para la transformación de las políticas, en la medida que tengan
anclaje institucional. Éstas ofrecen nuevos hallazgos y lecciones que facilitan la
transferencia de experiencias a una escala mayor de aplicación y permiten de este modo
producir generalizaciones a partir de casos particulares (Neirotti, 2008).

Toda política pública es una hipótesis (o un conjunto de hipótesis) de acción. Se

espera que si se aplica la estrategia “X” se alcanzará la situación “Y”. En la sociedad del
conocimiento, globalizada y sujeta a cambios permanentes, gran parte de las medidas
que se toman en el sector público constituyen pruebas y experimentos sujetos a
modificaciones permanentes en función de lo cual se vive en constantes procesos
creativos e innovadores. La evaluación deviene, en este marco, un instrumento poderoso
de aprendizaje a partir de la relación que establece entre el conocimiento producido y la
práctica.

La evaluación tiene también como finalidad la facilitación del diálogo entre los
involucrados. No sólo están concernidos en las políticas y programas los hacedores,
políticos y técnicos, sino también los destinatarios de las mismas, los proveedores de
insumos varios, los comunicadores y todos aquéllos que construyen valor en relación
con una política o están concernidos de algún modo por ella. La evaluación debe
proseguir dos propósitos más para ser útil. Por un lado, debe ser un instrumento para
mejorar las condiciones de responsabilización (accountability) interna y externa. El ser
evaluado contribuye a que los agentes de política respondan por su producción no sólo
en el ámbito del sector gubernamental al cual pertenece (responsabilización interna)
sino también ante el mundo político y social (responsabilidad externa), demostrando su
compromiso por generar servicios de excelencia. Y por este camino se provee también
de mayor transparencia a los procesos, sistemas y políticas, contribuyendo a través de
las evaluaciones al debate público en torno a una actividad que es patrimonio de toda la
sociedad.

La evaluación tiene una dimensión científico-técnica y otra política. La primera

corresponde a la racionalidad de los medios en relación con los fines, la segunda tiene
relación con el juego del poder entre los actores involucrados y los valores.

Al hablar de dimensión política sentimos la necesidad de diferenciar “la política”

como actividad por alcanzar el poder o por conservarlo (politics) de la política pública

3
(policy) como proceso de decisión y acción orientado por objetivos y estrategias a fin de
solucionar problemas públicos. Proceso que es socialmente construido, que está inserto
en un marco institucional determinado y que acarrea antecedentes históricos. Si
tomamos, por ejemplo, la política educativa, los actores (políticos, burócratas
gubernamentales, técnicos, científicos, educadores, gremios, alumnos y sus familias,
empresarios, iglesias, etc.) luchan por imponer sus puntos de vista, sus valores y sus
prioridades en función de sus intereses y, en este sentido, según sea la cuota de poder
que posean, se configuran cursos de decisión y acción desde el Estado –aunque con
participación de la sociedad—a los que llamamos políticas públicas.

Las políticas públicas (incluimos en este concepto a los programas y proyectos) se

nutren del saber científico-técnico, insumo indispensable para llevar adelante la
deliberación pública en torno a problemas y cursos de acción. En este camino, la
evaluación contribuye a construir la agenda de problemas públicos, a orientar el diseño
y el desarrollo de políticas, estrategias, metodologías de intervención y dispositivos de
gestión y también a guiar las prácticas de los agentes. Pero no es el procedimiento
racional- técnico el único que orienta los procesos decisorios ni existe tampoco una sola
“solución” científica a los problemas de la sociedad y las políticas sociales. Si así fuera
estaríamos en presencia de decisiones tecnocráticas y autoritarias (por otra parte, poco
realistas y de corta vigencia).

Tampoco es el campo científico y académico el que define los valores o fines que
deben orientar las políticas públicas, sino que lo hacen los ciudadanos desde el campo
de la política. Los valores no se imponen por razonamiento científico ni son
determinados por especialistas, sino que son el resultado del juego del poder. El camino
de construcción de las decisiones desde la política está trazado por luchas, equilibrios
inestables y acuerdos, llegando de este modo a la negociación entre los actores (o a la
imposición de medidas, por existir una situación de hegemonía, de unos hacia otros).

Se habla de “modelo racional” cuando sólo se toman en cuenta los aspectos

científico-técnicos, mientras que cuando la decisión se apoya sólo en la negociación se
habla de un “modelo incremental” (sólo se decide lo que puede ser negociado, y las
decisiones se traducen en leves incrementos de lo que ya existe, generándose apenas
modificaciones en los márgenes). Generalmente se suele dar una combinación de
aspectos racionales y aspectos políticos (negociación) en la toma de decisiones, lo que

4
ha sido denominado como “modelo racional limitado” o “modelo de exploración
combinada” (Merino y Cejudo, 2010; Aguilar Villanueva, 1996).

En este marco, la evaluación de las políticas y los programas debe tomar en cuenta
tanto los requisitos científico-técnicos como los políticos. Entre los primeros se puede
mencionar la consistencia del diseño, la pertinencia, la relevancia, la factibilidad y la
sustentabilidad, la eficiencia, la eficacia y la efectividad, entre otros. En relación con los
segundos cabe mencionar la viabilidad politica e institucional, el consenso existente
para hacer sostenible un programa, el fortalecimiento institucional que se genera a lo
largo de su implementación, la adecuada articulación entre los ámbitos de gobierno y de
gestión, la participación de los diferentes involucrados, la mejora del diálogo entre ellos,
el aprendizaje organizacional, la facilitación de la responsabilización de cada actor y
cada dependencia, la transparencia del programa, etc.

LA FUNCIÓN DE EVALUACIÓN EN LA REGIÓN Y SU CONTEXTO

SOCIOPOLÍTICO

El análisis del desarrollo de la función evaluación en un país o en una región

requiere ser analizado en relación con el contexto sociopolítico en el que ésta se lleva a
cabo. Es necesario entonces conocer cuáles son las tendencias en el desarrollo de los
países, cuáles las formas en que se desenvuelve el Estado y los gobiernos de cada
coyuntura, cuáles son las condiciones de la sociedad civil y su relación con el Estado y
también cómo se caracteriza el diseño, la selección de alternativas y la implementación
de las políticas públicas. Por lo que se señala en la parte final del apartado anterior, no
es posible analizar la evaluación desde la evaluación misma sin correr el riesgo de caer
en posiciones endogámicas. La evaluación es función de la toma de decisiones en
políticas públicas y éstas son el resultado de las condiciones sociopolíticas.

La práctica de la evaluación de políticas y programas en la región puede ser

caracterizada en virtud de tres momentos históricos: (a) en el marco de la planificación
normativa de tipo desarrollista, (b) en la línea de las reformas del Estado orientadas por
el Consenso de Washington, (c) en la etapa del retorno del Estado, del protagonismo de
la sociedad civil y de la política. Estos tres momentos históricos en la región se
corresponden con: (a) la época de desarrollo del Estado de bienestar, vigente hasta la
década de los 70 y que, tras su crisis, fue desmantelado por los gobiernos militares

5
autoritarios que se instauraron en la región alrededor de la década de los ‘70; (b) el
período de aplicación de las políticas neoliberales propias de los 80 y principalmente de
los 90; (c) el período actual, de reflujo del Estado y de la política. El Estado
omnipresente del primer período fue sucedido por una propuesta de achicamiento y
retirada del mismo para revertirse posteriormente con una línea de recuperación de la
intervención estatal y de dinamización de la actividad política.

La aplicación de la matriz estatocéntrica, en la época del Estado de bienestar,

implicaba una decidida intervención del Estado en el plano de las políticas sociales y
económicas y la planificación del desarrollo en todas las áreas. Estuvo, en general,
sustentada por una alta movilización y organización política de tinte nacionalista con
apoyo popular y una fuerte presencia de organizaciones de la sociedad civil
(especialmente organizaciones gremiales, empresarias y de la economía social)
asociadas al Estado y políticamente comprometidas (Garretón, 2000).

Los gobiernos autoritarios, en su mayoría con intervenciones militares, fueron el

camino para acabar con los avances en materia de derechos sociales que significó el
Estado de bienestar. Finalizados los mismos, quedó el campo abierto para el avance de
las políticas de tinte neoliberal, tanto en lo económico (libre mercado) como en lo que
se refiere a la intervención del Estado (mínima presencia, repliegue, privatización,
tercerización) o a las políticas sociales (gasto social focalizado y políticas
compensatorias). La matriz liberal se reflejó en un Estado mínimo y una sociedad civil
fracturada y débil, que había sido fuertemente golpeada por los gobiernos autoritarios,
no obstante lo cual se impulsó su participación e incluso se promovieron experiencias
de gestión asociada pero desde una perspectiva de rivalidad entre el Estado y la
sociedad civil. Esta última fue considerada equivalente a lo que es el mercado en el
plano económico, en cuanto sus organizaciones fueron visualizadas como portadoras de
la “libre iniciativa” social en contraposición a la “excesiva regulación” del Estado.

A la provisión de bienes y servicios desde el Estado en función de la lógica de la

“oferta” se opuso la organización de las políticas sociales en función de la “demanda”.
Más aún, la organización de la sociedad civil fue visualizada como sustituta del campo
de la política (por entonces también muy debilitado) e incluso sus organizaciones fueron
consideradas los ámbitos más idóneos para controlar el Estado. Una buena iniciativa,
como es la ampliación de los márgenes de participación de la sociedad civil, fue
desvirtuada por una orientación de oposición a la política y al Estado. En esta línea, se

6
replegó la actividad de planificación desde el Estado para dar lugar a la iniciativa
privada mientras se aplicaron medidas que tuvieron su máxima expresión en las
recomendaciones surgidas del Consenso de Washington.

El nuevo siglo nos encuentra en presencia de una mayoría de gobiernos

progresistas en la región latinoamericana y de configuración de nuevos sujetos políticos
con importantes niveles de movilización. Se le ha vuelto a dar al Estado el rol de
impulsor del desarrollo económico y social y en línea con esto, la planificación de
políticas vuelve a tener una importante presencia, aunque desde una perspectiva
estratégica, superadora de la rígida y asfixiante planificación normativa, y sin dejar de
considerar necesaria la transformación del Estado (modernización de la gestión y una
mayor delegación de la provisión de servicios a la sociedad civil y al sector privado). A
su vez, se han incrementado notablemente los niveles de organización y participación de
la sociedad civil pero, en contraposición a lo que ocurrió durante el reinado del
neoliberalismo, se ha generado un proceso de repolitización de la misma. En
consecuencia, en lugar de una relación de oposición o competencia entre Estado y
sociedad civil, se observa la construcción de lazos de colaboración, complementación y
sinergia.

¿Cómo se desarrolló la función evaluación en estos tres momentos? En la época

del Estado de bienestar, en la línea de la planificación normativa, se organizaron
importantes ámbitos de generación de información que sentaron las bases del uso de la
misma para la toma de decisiones (estadísticas económicas, censos, estadísticas vitales y
educativas) pero no se llevaban a cabo tareas sistemáticas de evaluación. Una vez que
se diseñaban los grandes planes orientados al desarrollo (tarea orientada por la política
pero considerada eminentemente técnica) se hacía auditoría, seguimiento y supervisión,
es decir, el énfasis estaba puesto en los procesos sólo desde la perspectiva del
cumplimiento de las normas y procedimientos y era poco el espacio que quedaba para la
“replanificación” (Matus, 1987). A lo sumo, la evaluación era utilizada como una
actividad previa a la implementación de proyectos y centrada fundamentalmente en los
estudios de factibilidad. Poco o nada se evaluaban los resultados, los efectos y los
impactos de las políticas y programas.

Con las reformas del Consenso de Washington hubo un impulso decidido a las
tareas de evaluación en las políticas públicas. Junto a los procesos de desestatización,
privatización, desregulación, desconcentración y descentralización, y a la par del

7
impulso que se dio a los organismos de capacitación para los agentes de la
administración pública, se consideró necesario contar con organismos evaluadores que
monitorearan y valoraran los resultados de la aplicación de las políticas en sus nuevas
modalidades de gestión. En esta época se formaron estructuras orientadas a evaluar de
modo sistemático los servicios de los distintos sectores gubernamentales (educación,
salud, acción social, etc.) y cobraron fuerza sistemas nacionales de evaluación con
distintos grados de cobertura y desarrollo, tales como el Sistema Nacional de
Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA) de Colombia, el Sistema
Nacional de Evaluación (SINE) de Costa Rica o la práctica de la evaluación asociada a
los Planes Plurianuales que se formulan en Brasil en los tres niveles de gobierno
(federal, estadual y municipal).

En este período se hizo hincapié en la evaluación desde una perspectiva que fue
de la mano de las llamadas reformas de segunda generación2, dándole un fuerte impulso
al estudio de los resultados en el marco de las políticas de modernización del Estado y
de la instauración del paradigma de la nueva gestión pública. Más que un Estado
productor de bienes y servicios, con este paradigma se propugnó uno desregulador,
promotor y coordinador. En consencuencia, la evaluación, más que estar apegada a las
normas, viró su atención hacia los resultados, el alcance de metas y a la calidad del
desempeño de la gestión pública (Saltzman, 2003; Cunill Grau y Ospina Bozzi, 2003).

Al considerarse a los destinatarios de los servicios varios del Estado como

“clientes” o “consumidores”, se hizo incapié en su satisfacción, por lo que se entendió
que la evaluación debía prestar antención a ella por medio de sondeos y de instrumentos
tales como las “cartas de compromiso con los ciudadanos” (citizencharts). A su vez, la
evaluación se hizo más necesaria en la medida en que se precisaba monitorear y evaluar
los mejores caminos de la tercerización del Estado (outsorcing).

El paradigma de la nueva gestión pública tuvo una marcada orientación hacia la

participación de las empresas privadas y las organizaciones de la sociedad civil, las
cuales incrementaron su número y su nivel de experiencia aunque no llegó la
participación a un nivel tal como para alcanzar a desarrollar estrategias, metodologías y

2
Se llamó “reformas de primera generación” a aquéllas que los gobiernos llevaron a cabo con el apoyo de
los organismos internacionales, principalmente el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo, orientadas a revertir el déficit fiscal y transformar los modelos productivos hacia una
economía abierta. Las “reformas de segunda generación” estuvieron orientadas a la transformación del
Estado y de los sectores de salud, educación, trabajo, previsión social, etc.

8
una cultura de la evaluación participativa. Las simientes de este estilo de evaluación
surgen en esta época pero habrá que esperar al nuevo milenio para encontrar un
despliegue notorio del mismo, en conjunción también con el alto grado de movilización
de los movimientos sociales que se generó en la región (de campesinos, de identidad
racial, de género, locales, etc.)

Se generó, no obstante ello, una demanda creciente de profesionales asociados a la

evaluación y la necesidad de formar recursos humanos. Se sentaron las bases para la
institucionalización de la evaluación, surgieron las primeras inquietudes en torno a la
formación de evaluadores y se generó el apoyo gubernamental y de los organismos
internacionales a la investigación evaluativa, a la capacitación, la actualización y la
profesionalización de la actividad.

No obstante los avances anteriormente señalados ocurrió que, dado el origen de la

demanda, la lógica que en muchos casos orientó las evaluaciones no fue precisamente la
de los gobiernos y las políticas locales sino la de los propios organismos
internacionales. Así, junto a propuestas estándar de reformas de políticas, similares en
toda la región (los llamados “enlatados” de la política y los programas públicos) se
produjeron actividades de evaluación destinadas a garantizar el buen desarrollo de
dichas propuestas más que a generar aprendizajes y creatividad para el diseño y puesta
en marcha de políticas acordes a realidades diversas.

Cabe recordar que, a su vez, se buscó cumplir con un doble propósito: por un
lado, conocer cómo funcionaban las políticas públicas en general y en instituciones
correspondientes a cada sector (sistemas provinciales de educación y salud, escuelas,
hospitales, centros de salud, oficinas provinciales y municipales de desarrollo social,
etc.) a partir de sus resultados; pero por el otro, generar competencia entre los distintos
efectores de los servicios (escuelas, hospitales, etc.) y conformar “cuasimercados” que
aseguraran el mejor producto sobre la base de una buena “elección racional” de los
“clientes”, estrategia de dificultosa aplicación y bajos resultados a partir de las
condiciones desiguales de la ciudadanía y la dudosa posibilidad de “elegir”.

Frente al crecimiento de la movilización política, la consolidación de los

movimientos sociales, el desarrollo de las organizaciones de la sociedad civil y los
procesos de modernización del Estado en marcha, la región se encuentra hoy ante el
desafío de generar nuevos estilos de evaluación en el marco de otras modalidades de

9
política pública. Por un lado, la presencia de diversos actores participando en el diseño e
implementación de políticas da lugar a la llamada forma de gobierno “multinivel”,
donde confluyen el gobierno nacional con los provinciales / estaduales y municipales, y
de “gestión asociada”, con la participación de agentes gubernamentales y no
gubernametales. A su vez, se avanza en el desarrollo de políticas intersectoriales, donde
confluyen distintas áreas del gobierno y de la sociedad civil (educación, salud, trabajo,
género, infancia, juventud, etc.) para la solución de problemas, integrando agendas,
estrategias y presupuestos.

Todo esto invita a prestar mayor atención a los aspectos políticos de la evaluación,
toda vez que la complejización de la interactoralidad supone aunar voluntades, construir
consensos, gestionar las diferencias e interpretar valores, intereses y discursos diversos
(o variados “relatos” explicativos de la realidad, verdaderos marcos teóricos de carácter
más formal o informal, más explícito o implícito). Estos cambios también reclaman una
agudización en el análisis de los recursos que cada actor provee, sean éstos de orden
económico financiero, físico, cultural, de poder o simbólico.

La atención puesta a la dimensión política de la evaluación se refleja en la mayor

emergencia de propuestas de análisis y mapeo de actores y en la inquietud por los
aspectos institucionales, culturales e identitarios de los grupos sociales en la evaluación.
Se traduce a su vez en la procupación por darle a ésta un sesgo iluminativo
(recuperando la propuesta de Parlett y Hamilton, 1972) y empoderador (de Fetterman,
1994). Más aún, la estrategia concebida por Pablo Freire (2008) de hacer del
conocimiento un recurso de poder que facilite la emergencia de los oprimidos, si bien
tuvo gran vigencia en los ’60 y los ’70 para luego caer casi en el olvido, es recobrada
actualmente, en el marco de la sociedad del conocimiento, cuando más patente se hace
que éste constituye el principal recurso de generación y distribución de riqueza y poder.

Además, emerge de manera cada vez más notoria el propósito de prestar mayor
atención a la comunicación y el uso del conocimiento generado a través de las
evaluaciones. No sólo es importante que éste sea válido (respondiendo a las necesidades
de cualquier investigación científica de consistencia en el uso de la teoría, el método y
los datos empíricos), pertinente y relevante (es decir, que se ajuste a las necesidades de
información que dan lugar a la evaluación y que se responda con un caudal suficiente de
datos de calidad), sino que también es menester desarrollar adecuadas estrategias de

10
comunición y asegurar la aplicación de los resultados de la evaluación para la toma de
decisiones.

Una de las dificultades generadas en las etapas anteriores es que tanto la

comunicación como el uso de las evaluaciones se dieron por garantizadas en virtud de
que se sobredimensionó el aspecto técnico. Prestar atención a los valores e intereses de
los diversos actores requiere construir puentes de comunicación desde el momento
mismo de la implementación de la evaluación, generando los ajustes necesarios con
anticipación (es decir, validando el proceso) a fin de garantizar el entendimiento y el
consenso acerca del objeto a evaluar y el modo de abordarlo. Tal como plantea G.
Majone (1996)) los académicos (sesgo prevaleciente entre quienes trabajan en
evaluación) frecuentemente olvidan que no basta con utilizar datos (o argumentos
fácticos) sino que también es menester saber argumentar y persuadir (algo que conocen
muy bien los políticos).

En cuanto al uso, en la etapa actual se ha dejado de pensar que es responsabilidad

exclusiva de los decisores (entendiendo que el evaluador termina su trabajo con la
provisión de los resultados de su investigación, dejando en manos del político su
aprovechamiento). Desde los sistemas de evaluación se tienden a generar argumentos
convincentes respecto de la utilidad de la información producida, incluyendo
recomendaciones con diversas alternativas o cursos de acción, tanto para los niveles
centrales como locales de gobierno. No sólo existe la preocupación de que los decisores
tomen en cuenta el conocimiento producido por las evaluaciones, sino también de que
se apropien del mismo aquéllos que son protagonistas activos y destinatarios de las
políticas.

Cabe señalar una diferencia existente en las tres etapas en relación con el foco de
la evaluación. En la fase del Estado de bienestar el eje se centró en el control de los
procesos (preestablecidos por los planificadores), puesto que se entendía que una buena
planificación (desde la perspectiva normativa) garantizaba de por sí, si se aplicaba como
se había previsto, el logro de los resultados esperados. En la etapa posterior el énfasis
estuvo puesto sobre los resultados, entendiendo que se daba lugar a la libertad de
implementación de los diversos actores y niveles de gobierno y que esto generaba
mayor creatividad, eficiencia y efectividad. Pero a su vez requería de instrumentos
evaluativos que permitieran verificar la existencia de una buena gestión, además de
comparar experiencias y estilos.

11
 Sin embargo, poca fue la atención que se puso sobre los procesos, de modo que no
se podía contar con explicaciones causales sobre la incidencia de los múltiples aspectos
de la implementación en los resultados de los programas. De este modo, la
implementación de programas pasaba a ser una “caja negra” y las recomendaciones
sobre la gestión de los mismos terminaban quedando libradas a la intuición de los
agentes. En una etapa como la actual, donde se ha visto que no es posible atenerse a
recetas uniformes de políticas y que los rumbos de las mismas están sujetos en gran
parte a la innovación y a la experimentación, se considera necesario indagar tanto sobre
los resultados como sobre los procesos de implementación, estableciendo los nexos
entre ambos que permitan fortalecer las recomendaciones y, de este modo, garantizar el
uso de la evaluación para la toma de decisiones.

En cuanto a los aspectos metodológicos, en la época del Estado de bienestar se

conformaron, tal como se planteó, variados organismos de producción de información
estadística que proveyeron información útil para hacer el “seguimiento” de los planes,
pero fue recién en la segunda etapa donde se idearon estrategias para relevar resultados
e impactos. Sin embargo, el camino seguido fue predominantemente el del positivismo
empírico, llegando en muchos casos a descalificar otros enfoques no cuantitativos, tales
como el fenomenológico, el constructivista o el hermenéutico y a calificarlos como “no
científicos”. Tal como se plantea anteriormente, estas metodologías cuantitativas,
preferiblemente basadas en modelos experimentales o cuasiexperimentales, poco
permitían conocer sobre las razones de los buenos o malos logros de los programas y
menos llegaban a proveer material para el aprendizaje. Tampoco se podía considerar del
todo confiable la información producida (sobre todo tratándose de las políticas sociales)
y muchas veces ésta no llegaba a tiempo como para contribuir a la toma de decisiones.

En respuesta a estas carencias, sin menospreciar las metodologías cuantitativas,

aunque propugnando un uso más aggiornado y menos costoso de las mismas y
resultados más rápidos (rapid appraisal methods, uso de muestras intencionales,
modelos “antes – después” sin grupos de comparación, etc.), surgieron inquietudes por
aplicar enfoques alternativos, de carácter naturalista, que se caracterizan por su carácter
holístico y por tener en cuenta las perspectivas de los distintos actores, haciendo de la
evaluación un ámbito de diálogo entre ellos y resaltando el papel “mediador” que se
debe jugar en la misma (Guba y Lincoln, 1989; Shadish et al, 1991).

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 Como síntesis de la exposición anterior, a continuación se ofrece un cuadro con
los distintos parámetros utilizados para hacer la comparación de los tres momentos
sociopolíticos y su correlato en la función evaluación.

Características de la evaluación en distintos contextos sociopolíticos

Tipo de Matriz Matriz neoliberal Matriz de

sociedad estatocéntrica articulación
Estado/sociedad

Parámetros
Presencia del Estado de Bienestar Retirada del Estado Retorno del Estado
Estado

Participación Movimiento Empoderamiento de Sociedad civil

social y política nacionalista popular la sociedad civil repolitizada
Sociedad civil indiferente a la Proyectos y
política
politizada reconfiguración de
Oposición sujetos políticos
Estado/sociedad movilizados
civil

Tipo de Tradicional Estratégica con Estratégica con

planificación normativa mínima mayor participación
participación estatal estatal

Lógicas para la Preeminencia de la Preeminencia de la Rescate de la lógica

toma de decisiones lógica técnica lógica técnica política y
(planificación) y articulación con la
administrativa lógica técnica
(control de
procesos)

Orientación de los Producción de Indagaciones Atención puesta no

sistemas de datos estadísticos sistemáticas con sólo en la
evaluación en apoyo a la atención a la producción de
planificación validez de las conocimiento
mismas “válido”, sino
(producción de también en la
información) comunicación y el
uso del mismo

Foco de la Evaluación ex-ante Evaluación expost Resultados en

evaluación relación con los
Auditorías y control Resultados
de procesos procesos (gestión)

13
Metodologías Análisis de Cuantitativa Combinación
procedimientos (impactos) cuantitativa /
cualitativa
Estadísticas
Prospectiva
(factibilidad /
viabilidad)

Fuente: elaboración propia

OPORTUNIDADES Y DESAFÍOS

En cuanto recurso para la mejora de la gestión pública e instrumento para el

fortalecimiento y la profundización de la democracia, la evaluación presenta una serie
de oportunidades y desafíos a las organizaciones gubernamentales, académicas y de la
sociedad civil en general.

En primer lugar, existe una amplia gama de sistemas institucionales de evaluación

en muchos países, aunque en gran medida éstos son sectoriales y no se han producido
los mecanismos de articulación entre los mismos. Sin duda, no son las estructuras de
evaluación, que están a cargo de funciones de apoyo (no toman decisiones, sino que
proveen conocimiento para la toma de decisiones) las que pueden resolver estas
carencias, sino que son los protagonistas mismos de las políticas (decisores en distintos
niveles, de perfil tanto político como técnico) pero la evaluación puede inducir a la
reflexión acerca de la necesidad de responder a problemas complejos e integrales con
políticas también articuladas y comprehensivas.

Estas instituciones vienen formando sus propios recursos humanos desde hace
varios años y a su vez son fuente de demanda de capacidades de evaluación en el
mercado profesional de la región. En este sentido, han contribuido a la movilización de
recursos humanos desde diversos campos profesionales (sociología, antropología,
economía, educación, psicología, salud, etc.) que están confluyendo en el espacio de la
evaluación. Esta movilización ha dado lugar a la generación de ofertas de formación y
capacitación en el mundo académico, con distintos formatos: maestrías, cursos de
posgrado o materias de evaluación en carreras de especialización, diplomados y
maestrías. A su vez, son numerosos los seminarios y congresos con distintos focos
(políticas públicas, administración, metodologías de investigación, planificación, etc.)
que incluyen el tópico de la evaluación en sus agendas de discusión y diseminación y

14
las publicaciones científicas también contienen artículos dedicados a la temática. Todo
esto brinda un panorama promisorio para la profesionalización de la actividad que
requiere, no obstante lo anterior, la voluntad combinada de los ámbitos
gubernamentales, de las instituciones académicas de formación y de las sociedades o
redes de evaluadores.

En relación con las últimas, en gran parte de los países se han formado redes
nacionales de evaluadores por propia iniciativa de grupos organizados desde la sociedad
civil y existe la Red de Seguimiento, Evaluación y Sistematización de América Latina y
el Caribe (ReLAC) que nuclea a la mayoría de ellas. Además se ha formado, con el
impulso del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, la Red
Latinoamericana y del Caribe de Monitoreo y Evaluación (REDLACME). Ambas se
han propuesto contribuir a la profesionalización de la evaluación, la formación de
recursos humanos y el fortalecimiento institucional de los gobiernos y de las
organizaciones de la sociedad civil para el desarrollo de la función. A ellas se agrega la
Red de Evaluadores de Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (EVALUN
LAC), que nuclea a evaluadores de organismos de Naciones Unidas de la región, ya sea
que pertenezcan al staff o que sean contratados periódicamente. Esta tiene a su vez
fluidos contactos con las otras dos redes. Las tres llevan a cabo encuentros periódicos y
se han transformado en espacios de consulta y solicitud de recursos por parte de
gobiernos, organizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas y organismos
internacionales.

En cuanto al nexo entre evaluación y toma de decisiones, existen distintos tipos de

relación, ya se trate de la evaluación como recurso al servicio de la planificación o de la
toma de decisiones presupuestarias (este último más restringido) (Cunill Grau y Ospina
Bozzi, 2003; Zaltsman, 2004). Alcanzar un nivel considerable de vinculación entre
evaluación y toma de decisiones será sin duda un arduo trabajo que va de la mano con el
crecimiento de la cultura evaluativa. Generar condiciones para el uso del conocimiento
producido por la evaluación es tarea tanto de las instancias políticas y técnicas de
decisión (en la medida en que exista el convencimiento de su beneficio) como de los
evaluadores (saber dialogar, interpretar las demandas de conocimiento, argumentar y
convencer) y también de los encargados de la ejecución de las políticas (aquéllos que
están en la “producción” y “distribución” de los servicios, que necesitan “apropiarse” de
los resultados de la evaluación).

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 Pero sobre todo es menester “transformar el monstruo en aliado” (Mokate, 2000),
esto es, lograr que se deje de ver a la evaluación como una amenaza (instrumento de
control, fiscalización y coacción) y que se la perciba como una oportunidad. En los
inmediato: como la posibilidad de aprender juntos reflexionando sobre la práctica, de
dialogar, de conocerse, de reconocerse, de darle mayor calidad a las políticas, de
responsabilizarse y de hacer más transparente y valorada la propia gestión. En lo
mediato: como un instrumento para profundizar la democracia, generar mayores
condiciones de equidad y elevar la calidad de vida de toda la población.

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