Guía para La Formulación de Políticas Públicas Sectoriales PDF

Guía para la formulación
de políticas públicas
sectoriales
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

Subsecretaría de Planificación Nacional
Territorial y Políticas Públicas
Guía para la formulación
de políticas públicas
sectoriales
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

Subsecretaría de Planificación Nacional
SENPLADES
GUÍA PARA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALES

Subsecretaría de Planificación Nacional, Territorial y Políticas Públicas
SENPLADES / 1a edición – Quito, 2011

60 p., 206 x 297 mm
La Guía de Formulación de Políticas Sectoriales ha sido emitida

por SENPLADES en cumplimiento de las obligaciones establecidas
en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
y su contenido está publicado en el Registro Oficial N- 184
del martes 30 de agosto del 2011
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correspondientes refiriendo la fuente bibliográfica.
© SENPLADES, 2011
De esta edición:
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Elaboración y coordinación editorial:

María Belén Moncayo - Subsecretaria de Planificación Nacional,
Adrián López Andrade - Director de Políticas Públicas
Equipo de Revisión y Aprobación:

Dirección de Políticas Públicas
Impreso en Quito / Printed in Quito

Diseño de línea editorial: SENPLADES
Diagramación: ZIETTE Diseño
Impresión: IMPRENTA MARISCAL
La presente publicación ha sido elaborada en el marco de la colaboración

entre la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES
y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los derechos humanos – OACDH.
Contenidos
I Introducción 5
II Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 7

2.1 Enfoque Basado en los Derechos Humanos 7
2.1.1 Valor agregado del EBDH en las políticas sectoriales 8
2.2 Políticas públicas sectoriales: definición y justificación 1o
2.3 Instrumentos de política sectorial 11
2.3.1 Bloque de Constitucionalidad 11
2.3.2 Estrategia de Largo Plazo 12
2.3.3 Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 14
2.3.4 Agendas Sectoriales y Territoriales 14
2.3.5 Agendas para la Igualdad 15
2.3.6 Planificación Institucional 17
2.4 Igualdad y no discriminación en las políticas sectoriales 17
2.5 Ciclo de las políticas públicas 18
3 Pasos para la formulación de la política 21

pública sectorial
3.1 Etapa preparatoria y de diagnóstico 22
3.1.1 Identificación de la necesidad de la política pública 22
3.1.2 Conformación de equipos políticos y técnicos 23
3.1.3 Conformación de espacios de participación de actores sociales 25
3.1.3.1 Valor agregado de la participación ciudadana en el ciclo
de las políticas públicas 25
3.1.4 Análisis de situación y caracterización del problema u oportunidad
de desarrollo 27
a) Identificación 27
b) Diagnóstico sectorial 29
3.1.4.1 Valor agregado del Enfoque Basado en Derechos Humanos
en el diagnóstico y análisis de problemas de desarrollo 3o
3.1.4.1.1 Herramientas para el diagnóstico 3o
3.1.4.1.2 Herramientas o técnicas de priorización 32
3.1.5 Formulación de alternativas de acción 32
3.1.6 Costeo de alternativas de acción 33
3.1.7 Jerarquización de alternativas y selección de alternativa de acción 33
3.2 Etapa de formulación de lineamientos 34
3.2.1 Lineamientos generales 34
a) Enfoque estratégico del sector 34
b) Objetivos de la política sectorial 34
3.2.2 Formulación de políticas, programas y proyectos 36
a) Enunciados preliminares de políticas 36
3.2.3 Proceso de toma de decisión 37
3.2.4 Descripción de las políticas para el sector 39
a) Lineamientos de política 40
b) Metas e indicadores 42
c) Diseño de programas y proyectos 43
d) Proceso de inclusión de los programas/proyectos en la planificación sectorial 44
3.3 Aprobación y aval 44
4 Evaluación 45
5 Estructura del Documento de la Política Sectorial 47

5.1 Contexto General 47
a) Instrumento de la planificación del desarrollo 47
b) Difusión pública y amplia a la población y a las insituciones públicas, a través de
los portales de internet institucionales, de la distribución del documento impreso y
otros medios de difusión 47
5.2 Contenido del documento de política sectorial 47
6 Anexos 49
Anexo 1: Proceso de formulación de políticas públicas sectoriales 49
Anexo 2: Mecanismos e informes del sistema internacional de derechos humanos 51
Anexo 3: Matriz de prioridades y Políticas - formato 52
Anexo 4: Matriz de prioridades y Políticas - formato 53
Anexo 5: Registro de políticas sectoriales en SENPLADES 54
7 Glosario 55
8 Bibliografía 59
5
Introducción I
En 2008, la población ecuatoriana aprobó, funcional, jerárquica y fragmentada por
mediante referéndum, la nueva Constitución encima del sustento de instancias de inclu-
de la República del Ecuador. Este nuevo pacto sión y deliberación ciudadana. En conse-
de convivencia establece que el desarrollo se cuencia, se hace necesario armonizar cri-
orientará a la realización del Buen Vivir, defi- terios y metodologías de formulación de
niendo al Ecuador, en el artículo 1, como un políticas públicas, contar con instrumentos
Estado constitucional de derechos y justicia. adecuados a la nueva manera de ver el bien
público, y establecer flujos de procesos cla-
A partir de un enfoque que ya no ve al desa- ros, que respondan a esas exigencias.
rrollo como un fin en sí mismo, sino como
un medio para alcanzar el Buen Vivir de En la Constitución se crea el Sistema Nacio-
todos y todas, los ecuatorianos y ecuato- nal Descentralizado de Planificación Partici-
rianas nos hemos propuesto una noción pativa y se le da un carácter vinculante, para
amplia, integral y ambiciosa que supera todo el sector público, a su principal instru-
el mero crecimiento económico como fin mento: el Plan Nacional de Desarrollo (PND).
último de la sociedad. La apuesta por el Buen Para el período de gobierno 2009-2013, el
Vivir rebasa la noción tradicional y plana del PND se ha denominado Plan Nacional para
desarrollo. Bajo esta visión, el ser humano, el Buen Vivir (PNBV). El PNBV es el instru-
de forma individual y colectiva, como sujeto mento máximo de la planificación nacional
de derechos, se convierte en el centro y fin y de la política pública, y aunque tiene for-
último. El Buen Vivir promueve una visión mulaciones y lineamientos definidos por el
basada en la dignidad humana y en el libre período de gobierno, propone un horizonte
ejercicio y disfrute de los derechos, en virtud de cambio en el largo plazo.
de lo cual las personas, de forma individual
y colectiva (comunidad, pueblo, nacionali- De acuerdo al artículo 141 de la Constitu-
dad o territorio), pasan a ser actoras y pro- ción, a las ministras y ministros de Estado
tagonistas. Esta perspectiva demanda una les corresponde, entre otras funciones, ejer-
redefinición de las políticas públicas secto- cer la rectoría de las políticas públicas del
riales, para el largo, mediano y corto plazo, área a su cargo. Las políticas públicas, en
además de proponer una mirada nacio- nuestro Estado constitucional de derechos y
nal integral que considera las diversidades justicia, y conforme establece el artículo 85
sociales y territoriales. de la Constitución, se deben orientar a hacer
efectivos el Buen Vivir y todos los derechos
El contexto actual del país genera importan- de las y los ecuatorianos. En el Ecuador, las
tes desafíos para la acción pública, y en par- políticas públicas, junto con las garantías
ticular requiere formas distintas de defini- jurisdiccionales y normativas, son un meca-
ción de políticas públicas, que rompan con nismo para garantizar y hacer efectivos los
la tendencia inercial y/o reactiva que carac- derechos de todos y todas.
terizó el pasado, a la vez que quiebren, en
definitiva, la tendencia de Estado pirami- Sobre esta base, es necesario definir y expli-
dal, que ha privilegiado la especialización citar cuáles son las políticas públicas de
6 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales
cada uno de los sectores. En el ámbito sec- La generación de capacidades de la ciudada-

torial, las políticas nacionales definidas en nía conlleva, por un lado, la promoción de
el PNBV se complementan, por un lado, con un entorno propicio que asegure una par-
las políticas intersectoriales contenidas en ticipación libre, activa e informada; y, por
las Agendas Sectoriales de los Consejos Sec- otro lado, el fortalecimiento de las capacida-
toriales de Política y, por otro lado, con las des de la población, en particular de grupos
políticas sectoriales de los ministerios y tradicionalmente excluidos, marginados y
secretarías de Estado ejecutoras. discriminados, para que esa participación
sea efectiva, incluyente y tenga una inciden-
Con la finalidad de que las políticas públi- cia real en la toma de decisiones. Adicional-
cas sean el instrumento efectivo para la mente, la generación de capacidades pro-
construcción del Estado constitucional de mueve la cohesión y el cumplimiento de las
derechos y justicia que dé sustento al Buen responsabilidades de las personas, pueblos y
Vivir, deben ser formuladas en consonancia comunidades, entre sí y hacia la naturaleza.
con un Enfoque Basado en derechos huma-
nos (EBDH). El EBDH constituye un marco En lo que respecta al papel del Estado, un
común para la aplicación de los enfoques enfoque basado en derechos humanos con-
de igualdad (género, generacional, inter- tribuye al desarrollo de las capacidades de
culturalidad, de discapacidades y de movi- funcionarios y autoridades para cumplir con
lidad humana1), que permite complementar las obligaciones del Estado de respetar, pro-
en la práctica los enfoques con escaso desa- teger y hacer efectivos los derechos huma-
rrollo conceptual e instrumental. El EBDH se nos de todas las personas, sin discrimina-
enmarca en las definiciones constituciona- ción, conforme lo establece la Constitución
les del Buen Vivir, que hacen hincapié en la y los Instrumentos Internacionales.
titularidad colectiva de los derechos, y añade
como principio la sostenibilidad ambiental En ese contexto, la planificación secto-
y define garantías sustantivas para el cum- rial debe establecer los objetivos, políticas,
plimiento de todos los derechos. En defini- lineamientos de política, metas e indica-
tiva, se debe actuar deliberadamente para dores, dentro de una determinada tempo-
propiciar cambios profundos en los patro- ralidad. Debe, también, tomar en cuenta la
nes socioculturales, políticos, ambienta- dimensión anual y plurianual de la planifi-
les y económicos, sobre los cuales gravitan cación institucional, de modo que se propi-
las estructuras de desigualdad, que de esta cie un orden de articulación de la planifica-
manera se reproducen y profundizan. ción con el ciclo presupuestario.
Si bien es cierto que el PNBV tiene una La Programación Plurianual de la Política

vigencia de cuatro años, dentro del instru- (PPP) es el instrumento de planificación y de
mento se ha incorporado una Estrategia de programación de mediano plazo en el cual
Largo Plazo (ELP), la cual orienta la planifica- se programa la estrategia de acción institu-
ción nacional con un horizonte más amplio cional para un período de gobierno.
(ver PNBV, 2009: 91-133). La planificación
de largo plazo tiene el gran desafío de pro- La PPP orienta la gestión institucional y
mover, de manera integrada, el desarrollo tiene por objeto asegurar la sostenibilidad
social y territorialmente equitativo, contri- intertemporal de los programas, proyectos,
buyendo a la reducción de las desigualdades acciones y actividades que se prevé reali-
y brechas. En ese sentido, en el mediano y zar. La PPP busca establecer las finalidades
corto plazo se deben sentar las bases para ese y objetivos que tiene el gobierno y vincular-
cambio a través de, en primer lugar, la gene- los potencialmente a la programación pre-
ración de capacidades de la ciudadanía para supuestaria. Asimismo, propone alinear las
exigir y disfrutar sus derechos y, en segundo prioridades de las instituciones nacionales
lugar, del fortalecimiento de las capacidades con los objetivos de planificación nacional.
del Estado para cumplir su deber de garante Anualmente, la PPP se plasma en la Progra-
de los derechos humanos y ambientales. mación Anual de la Política (PAP).
1
Al hablar del enfoque de movilidad humana, nos referimos al ámbito de las migraciones. En adelante, en esta Guía,
se debe tener presente este hecho, puesto que el enfoque de movilidad humana hará referencia a las problemáticas
asociadas con las migraciones, tanto a nivel interno como externo, de ecuatorianos y extranjeros.
7
Fundamentos de las políticas

públicas sectoriales 2
2.1 Enfoque Basado gocen efectivamente de sus derechos, y ejer-
zan responsabilidades en el marco de la
en los Derechos Humanos interculturalidad, del respeto a sus diversi-
dades, y de la convivencia armónica con la
La Constitución del Ecuador está a la van- naturaleza.
guardia mundial en una serie de aspectos.
Uno de los principales es la garantía de dere- El EBDH es una herramienta metodológica
chos humanos. En su artículo 3, la Consti- que se sustenta en el principio de que solo
tución establece como uno de los deberes es posible alcanzar el Buen Vivir con el pleno
primordiales del Estado «garantizar sin dis- ejercicio de los derechos humanos. En otras
criminación alguna el efectivo goce de los palabras, los obstáculos o las limitaciones
derechos establecidos en la Constitución y para el Buen Vivir no se expresan solamente
en los instrumentos internacionales». Del en la privación económica de medios de
mismo modo, el artículo 11 señala que el vida, sino en la privación múltiple del dis-
más alto deber del Estado consiste en res- frute de todos los derechos humanos, sean
petar y hacer respetar los derechos consa- estos civiles, políticos, económicos, socia-
grados en la Constitución, y establece que el les, culturales,y ambientales.
contenido de los derechos se desarrollará de
manera progresiva a través de las normas, la El marco conceptual y metodológico del
jurisprudencia y las políticas públicas. EBDH parte de la aplicación sistemática
de los estándares y principios de derechos
El derecho internacional sobre los derechos humanos en todas las fases del proceso de
humanos reconoce algunos principios fun- planificación para el Buen Vivir, con el fin de
damentales como la universalidad e ina- fortalecer las capacidades del Estado como
lienabilidad, la interdependencia, la igual- garante de derechos y de generar capacida-
dad y no discriminación, la participación e des en las personas como titulares de dere-
inclusión y la rendición de cuentas e impe- chos y responsabilidades.
rio de la ley. Estos principios deben aplicarse
y orientar todo el ciclo de las políticas públi- Con el fin de promover, proteger y hacer
cas: formulación, ejecución, monitoreo y efectivos los derechos fijados en la Constitu-
evaluación. El enfoque basado en derechos ción, el EBDH integra los estándares y prin-
humanos EBDH permite aplicar estos principios de derechos humanos en las políticas,
cipios en las políticas públicas. planes, programas y proyectos públicos. Los
estándares de derechos humanos están codi-
El Enfoque Basado en derechos humanos ficados en los distintos instrumentos legales
(EBDH) apuntala el compromiso constitu- de ámbito internacional, y regional y nacio-
cional garantista del Buen Vivir conforme al nal, y constituyen el contenido mínimo nor-
Art. 275 de la Constitución del Ecuador. mativo de cada uno de los derechos.
El Buen Vivir requiere que las personas, El Plan Nacional del Buen Vivir, en con-
comunidades, pueblos y nacionalidades cordancia con el mandato Constitucional
vigente, es muy avanzado en tanto contem- derechos de todas las personas que, de
pla objetivos y metas más ambiciosos que forma individual y colectiva, se encuen-
los establecidos en algunos compromisos tran en situaciones especiales de exclu-
internacionales. Pero estos contenidos del sión, vulnerabilidad, privación de
PNBV se pueden también respaldar en el libertad, desprotección u otras que les
nivel de detalle y la amplitud de temas que se impidan acceder por sí mismas al ejer-
abordan en los instrumentos internaciona- cicio de los derechos humanos.
les, que resultan útiles porque contemplan
reglas mínimas, estándares, mecanismos
para alcanzar los objetivos y recomendacio- 2.1.1 Valor agregado del EBDH
nes de políticas. Es decir, ayudan a comple- en las políticas sectoriales:
mentar el marco constitucional para definir
el contenido y alcance de las obligaciones - Confiere un grado adicional de legiti-
del Estado en política pública como garan- midad normativa y social a las políticas
tía de derechos. públicas, al basarse en valores universa-
les referidos a la libertad, igualdad y dig-
Los instrumentos internacionales pueden nidad humana, y que están garantizados
denominarse convenios, tratados, decla- por medio de las obligaciones estableci-
raciones o acuerdos. Para que sean de obli- das en instrumentos legales nacionales
gatorio cumplimiento, deben ser aproba- e internacionales.
dos por la Asamblea Nacional, ratificados
por el Presidente de la República y entran en - Permite aplicar los enfoques de igual-
vigencia luego de la publicación en el Regis- dad y ambiente porque ofrece un marco
tro Oficial2. común de actuación, a la vez que hace
posible la complementariedad con ins-
Las obligaciones en materia de derechos trumentos de los enfoques con amplio
humanos incluyen: desarrollo (como el de género). El EBDH
puede considerarse una puerta de
• Obligación de respetar.- Ninguna per- entrada a la aplicación de los enfoques
sona ni entidad pública ni privada, inde- de igualdad.
pendientemente de sus funciones y en
cualquiera de sus niveles, puede violen- - Concede igual importancia al proceso
tar los derechos humanos, por acción u de planificación de la política pública
omisión. como a sus resultados, con miras a una
mayor sostenibilidad y equidad de estos
• Obligación de proteger.- Las entida- últimos. En este sentido, promueve
des estatales, en concordancia con sus como principios de acción: la participa-
atribuciones de control, deben evitar ción, la igualdad y no discriminación, la
que cualquier persona natural o jurí- sostenibilidad ambiental, la transparen-
dica gubernamental y no guberna- cia y rendición de cuentas. Estos princi-
mental violen los derechos humanos pios aportan criterios objetivos de cali-
y del Buen Vivir. Si estos fueran vio- dad a través de su aplicación sistemática
lentados, las entidades gubernamen- en todas las etapas del ciclo de la polí-
tales tienen la obligación de investigar tica sectorial.
y, de ser el caso, aplicar a los infracto-
res la sanción -judicial y/o administra- - Los estándares de derechos humanos
tiva, según corresponda- y de reparar el y ambientales ayudan y contribuyen a
daño causado a las personas individua- la definición el contenido de las polí-
les o colectivas agraviadas, asegurándo- ticas y los resultados esperados, y esta-
les una compensación, restituyéndoles blecen unos criterios mínimos a tener
en el ejercicio de sus derechos y apli- en cuenta, tanto en la priorización de
cando las garantías del caso. lineamientos de política pública cuanto
en el seguimiento a la implementación
• Obligación de realizar o satisfacer.- Las y la medición de impactos.
entidades del Estado deben emprender
acciones de política pública tendientes
a la realización progresiva de los dere- 2 El Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio e Integra-
chos humanos y del Buen Vivir. En este ción y el Ministerio de Justicia, derechos humanos y Cultos,
así como las Agencias de Naciones Unidas, tienen archivos
sentido, el Estado tiene la obligación con la información sobre los instrumentos internacionales
de velar por que se hagan efectivos los ratificados por el Ecuador.
Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 9
- Define los problemas de desarrollo como responsabilidades, y los ejecutores de

derechos insatisfechos, colocando en las políticas públicas como garantes del
el centro del análisis y de las propues- marco normativo del Buen Vivir.
tas de políticas públicas a las personas,
comunidades, pueblos y nacionalida- - Promueve, por una parte, el desarro-
des; así como al ambiente. Esta perspec- llo de las capacidades en las entida-
tiva garantiza que los grupos margina- des públicas para que puedan garanti-
dos o excluidos del disfrute de derechos zar todos los derechos de las personas y
humanos sean identificados y que se el ambiente; y, por otra parte, el fortale-
formulen políticas que cierren brechas cimiento de las capacidades de las per-
y desigualdades sociales para garantizar sonas, individuales y colectivas, como
la realización universal de los derechos. titulares de derechos, para que puedan
ejercerlos y exigir su cumplimiento.3
- En lugar de ser beneficiarias pasivas, Si bien el Estado a través de sus funcio-
las personas, individuales y colecti- narios públicos constituye el princi-
vas, pasan a ser protagonistas de su pro- pal portador de obligaciones respecto
pio desarrollo y titulares de derechos y de la garantía de los derechos humanos
responsabilidades, legalmente vigen- y de la naturaleza, también las perso-
tes y exigibles como garantías. A su vez, nas, comunidades, pueblos y naciona-
el Estado, como principal portador de lidades son protagonistas corresponsa-
obligaciones en materia de derechos bles del éxito de las políticas públicas.
humanos y ambientales, pasa a tener En este marco, las campañas sobre lac-
la correspondiente obligación de res- tancia materna o ahorro de energía en el
petar, proteger y hacer efectivos esos ámbito doméstico, por ejemplo, contri-
derechos. El EBDH fortalece la relación buyen al éxito de las políticas de desa-
constructiva entre los ciudadanos y ciu- rrollo infantil y a las de manejo sosteni-
dadanas como titulares de derechos y ble de los recursos estratégicos.
Portadores de Obligaciones
Con capacidades para respetar, proteger

y realizar los derechos de las personas
Figura 1:
Rendición
Participación Portadores
de cuentas
Igualdad y no Discriminación de obligaciones
y titulares
Titulares de Derechos de derechos y
y Responsabilidades responsabilidades
Ciudadanía Con capacidades para exigir sus derechos
Fuente: SENPLADES-OACDH
Elaboración: SENPLADES
3 En el Art. 83 de la Constitución constan un conjunto de

responsabilidades o deberes generales de los y las ecuato-
rianas, sin embargo en cada campo de la política sectorial
es posible identificar distintas responsabilidades ciudada-
nas e integrarlas a los programas o proyectos.
2.2 Políticas públicas Como parte de la recuperación del papel del

Estado frente al fracaso del modelo anterior,
sectoriales: definición marcado por la discrecionalidad y la falta
de voluntad política, la formulación, ejecu-
y justificación4 ción, evaluación y control de políticas públi-
cas sectoriales son responsabilidad princi-
Las políticas públicas son concebidas como:
pal de las entidades rectoras sectoriales, con
participación de actores sociales y de los
- Un conjunto de decisiones y estrategias
Consejos Nacionales para la Igualdad (CNI).
adoptadas por una autoridad legítima
para resolver problemas públicos com-
En el caso de los enfoques de igualdad, los
plejos (Aguilar, 1993). En tal sentido,
CNI emiten políticas para la igualdad, luego
una política pública es una directriz
de un proceso de construcción conjunta
general que refleja la prioridad y volun-
con las entidades rectoras. En este proceso
tad política del gobierno para modifi-
de construcción se busca transversalizar los
car una situación determinada. En la
enfoques de igualdad. Es decir incorporar las
práctica, las políticas públicas funcio-
políticas para la igualdad y las consideracio-
nan como instrumentos que permiten
nes ambientales pertinentes en todo el ciclo
al Estado garantizar los derechos huma-
de las políticas públicas. Dichos enfoques
nos y ambientales, vinculando las nece-
deben ser incorporados en todas las fases
sidades sociales de corto plazo con una
del ciclo de planificación: en el diagnóstico
visión política a mediano y largo plazo,
y la formulación de políticas, en el diseño
para así eliminar inequidades (ver Art.
de planes y programas, en los sistemas de
85 de la Constitución). La interrelación
gestión, en los modelos de atención, en el
de las decisiones de los distintos acto-
campo administrativo y presupuestario, y
res públicos.5
en la ejecución y evaluación de las políticas
públicas. La aplicación de un EBDH garan-
Entonces, al ser las políticas públicas proce- tiza que los grupos tradicionalmente mar-
sos deliberadamente diseñados y planifica- ginados, excluidos y discriminados alcan-
dos, con objetivos, cursos de acción y linea- cen el Buen Vivir. En este sentido, el EBDH
mientos establecidos, que demandan una coincide con las Agendas para la Igualdad,
variedad de recursos y requieren la interac- aportándoles como valor añadido la noción
ción entre actores políticos y sociales, pode- normativa de igualdad y no discriminación
mos afirmar: la política pública se define como que obliga a los gobiernos a combatir la dis-
un curso de acción de la gestión pública que criminación de iure y de facto, a remover los
institucionaliza la intervención pública en res- obstáculos que impiden el acceso a servicios
puesta a un problema social identificado como sociales básicos en condiciones de igualdad,
prioritario, y que se convierte de esta manera y a visualizar y priorizar a esos grupos en las
en materia de política de Estado. políticas, programas y presupuestos a través
de la acción afirmativa.
En esa medida, las políticas públicas son
un instrumento que permite al Estado cum- Es importante considerar el papel central
plir con sus obligaciones de respetar, prote- que juega el Estado para llevar a cabo las
ger y realizar los derechos humanos y de la políticas públicas enmarcándolas en los
naturaleza, eliminar inequidades y transver- siguientes fines específicos:
salizar enfoques tradicionalmente margina-
dos o minimizados, a la vez que vinculan las
necesidades de corto plazo del Estado con
una visión política a mediano y largo plazo.
4 La presente sección toma como base a diferentes autores,
Como se mencionó anteriormente, de cuyas obras pueden ser consultadas para mayor informa-
ción: Oszlak y O’Donnell (1984), Aguilar (1993), Nelson
acuerdo al artículo 154 de la Constitución, (1993), Majone (1997), Tamayo (1997), Moro y Besse (2006).
a las ministras y ministros de Estado les
corresponde, entre otras funciones, ejercer 5 También hay posiciones que hablan de las políticas
públicas como enunciados que conciernen a la selección de
la rectoría de las políticas públicas del área medios para alcanzar metas que se planteen; todo aquello
a su cargo. Al hablar de políticas públicas que las entidades públicas tienen intención de hacer, pero
sectoriales, nos referimos a las políticas del también lo que eligen no hacer; o, como una secuencia de
acciones que se expresan a través de leyes y regulaciones,
nivel de ministerios y secretarías ejecutoras, así como en el conjunto de programas, proyectos y activida-
a través de las cuales se expresa su rectoría. des de las instituciones públicas.
• Lograr la integración y el equilibrio, en

términos sociales y territoriales;
2.3 Instrumentos
de política sectorial
• Incidir en la conformación plural de
la sociedad; La recuperación y fortalecimiento del rol
de planificación del Estado implica, en su
• Intervenir de manera coherente, com- nivel más básico, la apropiación y conoci-
plementaria y solidaria para la consecu- miento de los principales instrumentos que
ción del Buen Vivir de la población; y orientan los distintos niveles de planifica-
ción, como procesos que se desarrollan en
• Garantizar el respeto inmediato de los diferentes niveles, pero que se articulan y
derechos humanos y ambientales, para retroalimentan entre sí.
su realización progresiva.
Figura 2:
Articulación de
los instrumentos
Bloque de Constitucionalidad de planificación
Fuente y Elaboración:
Estrategia de Largo Plazo SENPLADES, 2011.
Agenda para la Igualdad
Plan Nacional de Desarrollo

Priorización de programas y
proyectos por Consejo Sectorial
Agenda Sectorial - Agenda Territorial y Zona de Planificación
Priorización de Programas
Política Sectorial y Proyectos por sector
Planificación Institucional - PPP - PAP Acciones y proyectos

priorizados por la institución
2.3.1 Bloque de
Constitucionalidad
El Bloque de Constitucionalidad incluye a la producción y distribución de bienes públi-
la Constitución y a los instrumentos inter- cos debe ser la ampliación de las coberturas y
nacionales de los cuales Ecuador es signata- la mejora de la calidad de las prestaciones. La
rio, y que también son mandatorios.6 Cabe focalización puede reflejar una prioridad ante
recordar que uno de los elementos claves en emergencias momentáneas, pero el principio
la concepción del Buen Vivir es la integrali- rector de la estrategia económica y social de
dad de los derechos, es decir que todos son mediano y largo plazo debe ser la universali-
fundamentales, sin excepción, para una vida dad solidaria» (PNBV, 2009: 38).
digna. Por ello, la Constitución enfatiza el
carácter integral de los derechos, al recono- El Bloque de Constitucionalidad está en la
cerlos como indivisibles, interdependientes cúspide de la pirámide normativa nacional
y de igual jerarquía (artículo 11, numeral 6). porque, conforme a la propia Constitución,
además de tener precedencia jerárquica
Las bases conceptuales de la Constitución y sobre cualquier otra norma, constituye el
del PNBV reconocen la dimensión norma- mandato que define los deberes del Estado
tiva basada en las garantías universales de
derechos mediante políticas públicas. En el
PNBV se menciona que: «Si el objetivo son los 6 El Título IX de la Constitución (en particular los artículos
424 y 425) establecen la supremacía de la Constitución y la
derechos, las políticas no pueden ser selecti- jerarquía normativa de la Constitución y los tratados inter-
vas sino universales, por lo cual el objetivo en nacionales de derechos humanos ratificados por el Estado.
ecuatoriano en cuanto a la garantía de los nivel regional y mundial, en todo el ciclo de

derechos humanos, individuales y colecti- la política pública.
vos, de los y las ecuatorianas, así como los
derechos de la naturaleza. Por ende, el Blo-
que de Constitucionalidad es la guía fun-
2.3.2 Estrategia de Largo Plazo
damental de las políticas de Estado (ver los Si bien es cierto que el PNBV tiene una
artículos 3, 10 y 11 de la Constitución). vigencia de cuatro años, se ha incluido una
Estrategia de Largo Plazo (ELP), denominada
El Estado ecuatoriano dispone de un marco Estrategia Endógena Sostenible de Acumu-
normativo muy comprehensivo y avanzado, lación y (Re)distribución de la Riqueza para
en la medida en que ha ratificado todos los el Buen Vivir. La ELP apunta a la construc-
tratados fundamentales de derechos huma- ción de una nueva forma de generación de
nos y ha propuesto nuevas dimensiones de riqueza para su distribución y redistribu-
normatividad vinculante (como en el caso ción equitativa, social y territorial. Así se
de los derechos de la naturaleza). Para el sustenta el nuevo pacto de convivencia cele-
avance en el cumplimiento de los compro- brado con la aprobación de la Constitución
misos internacionales asumidos, mediante de 2008 por referéndum popular.
dichos tratados también se crearon organis-
mos de protección y seguimiento, de ámbito La ELP busca, a través de una mirada pros-
regional (interamericano) y mundial (Nacio- pectiva, que el Ecuador deje de ser un país
nes Unidas), ante los que el Estado ecua- extractivista primario-exportador y se con-
toriano rinde cuentas de forma periódica vierta en una sociedad del bioconocimiento
y desde donde recibe también informes y sustentada en una matriz productiva tercia-
recomendaciones de especial utilidad para ria, exportadora de biodiversidad y servi-
la formulación o ajuste de políticas públicas. cios con alto valor agregado, orientada por
el Buen Vivir de sus habitantes. Con ello en
Sobre esta base, las políticas sectoriales mente, se ha trazado un camino en cuatro
deben estar orientadas a dar contenido a los fases de transformación, en el curso de las
derechos para el Buen Vivir de forma pro- cuales se buscará la satisfacción de las nece-
gresiva, conforme al mandato constitucio- sidades básicas de la población ecuatoriana,
nal, los instrumentos internacionales y las la consolidación de la industria nacional
recomendaciones emanadas de los siste- y una inserción estratégica y soberana del
mas de protección de derechos humanos a Ecuador en el mundo.
Figura 3:
Fases de la Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4
estrategia Respeto inmediato y realización progresiva de los derechos humanos
endógena
Consolidación
sostenible de Acumulación para Distribución en
de la sustitución
acumulación y (re) la transición la acumulación Reconversión
de exportaciones
distribución de y profundización y consolidación productiva
y distribución en
de la redistribución estrategia SSI
la riqueza para la acumulación
el Buen Vivir
Superávit energé- Diversificación Terciario
Sustitución tico y limpio y sustitución de
Fuente y elaboración: (exportadora)
SENPLADES, 2009. Consolidación exportaciones:
selectiva de de bio-conoci-
de la industria investigación,
importaciones miento y servicios
nacional y innovación, cien- turísticos
sectores turísticos cia y tecnología
Transferencia de I+D Innovación

Biotecnología
Tecnología Aplicada Tecnológico tecnológica
Primario exportador Nuevas Industrias Bioservicios y Tecnología

En la primera fase de transformación, deno- en la planificación local, que permitan

minada Fase 1: Transición, y en la que incrementar la presencia del Estado.
actualmente debemos trabajar, se requiere
la consolidación de una economía endó- III. Acciones permanentes, mediante agen-
gena encaminada hacia el Buen Vivir. Esto das a largo plazo, que permitan mante-
es, enfatizar la generación e incremento de ner una presencia permanente y estruc-
capacidades y oportunidades, así como la turada del Estado.
movilización, acumulación y distribución
de capital en los distintos sectores y actores La ELP prevé 4 fases. Para la primera de éstas,
del sistema económico. En esta fase tam- y en la cual nos empeñamos en trabajar en
bién se plantea mantener fuentes de acu- la actualidad, se han identificado 12 estra-
mulación tradicionales, pero orientando tegias, mismas que en adelante denomina-
la inversión de los recursos a la transfor- remos Estrategias 2009-2013. Estas últimas
mación de la economía, priorizando la (re) responden a la pregunta de qué no podemos
distribución y la transferencia tecnológica. dejar de hacer, como Estado ecuatoriano,
Esto es fundamental para dar un impulso durante los próximos cuatro años si que-
de partida a las industrias nacientes, para remos sentar las bases para las siguientes
el cual también es necesario transformar la fases de la ELP. Los PEN son parte principal
educación superior y apoyar a la consolida- de este esfuerzo, pero las Estrategias 2009-
ción de las empresas públicas. 2013 no se limitan a los PEN.
En este contexto, para la Fase 1 se ha plan- Las Estrategias 2009-2013 son:

teado un listado de Proyectos Estratégicos
Nacionales (PEN). Los PEN son aquellos pro-
I. Democratización de los medios de pro-
yectos que responden al interés nacional,
ducción, (re)distribución de la riqueza
posibilitan el cumplimiento de las previsio-
y diversificación de las formas de pro-
nes del Régimen de Desarrollo de la Consti-
piedad y de organización.
tución vigente, apoyan la consecución de la
ELP, apuntan a generar las condiciones para
el Buen Vivir, están previstos en el PNBV y II. Transformación del patrón de especia-
generan recursos para el Estado. Así, los PEN lización de la economía a través de la
adquieren gran importancia para transfor- sustitución selectiva de importaciones
mar la matriz económica en el largo plazo. para el Buen Vivir.
Con este antecedente, las Políticas Secto- III. Aumento de la productividad real y
riales deben considerar, de forma priorita- diversificación de las exportaciones,
ria, la consecución técnica de los PEN y las exportadores y destinos mundiales.
acciones intersectoriales necesarias para
garantizar los derechos de la población en IV. Inserción estratégica y soberana en el
las áreas de influencia de los PEN, en todos mundo e integración latinoamericana.
sus momentos: antes, durante y después de
la actividad productiva. En esa medida, no V. Transformación de la educación supe-
se deben descuidar la educación, la salud, rior y transferencia de conocimiento en
la seguridad social y otros derechos funda- ciencia, tecnología e innovación.
mentales, para que las actividades extracti-
vas no vayan en desmedro del Buen Vivir de VI. Conectividad y telecomunicaciones
la población de la zona. para construir la sociedad de la
información.
Se han definido tres fases para la presen-
cia del Estado en las zonas de influencia de
VII. Cambio de la matriz energética.
los PEN, que las Políticas Sectoriales deben
considerar:
VIII. Inversión para el Buen Vivir, en el marco
I. Acciones inmediatas, mediante progra- de una macroeconomía sostenible.
mas sociales itinerantes, que permitan
recuperar la presencia del Estado. IX. Inclusión, protección social solida-
ria y garantía de derechos en el marco
II. Acciones tácticas, mediante obras iden- del Estado constitucional de derechos
tificadas en la planificación nacional y y justicia.
X. Sostenibilidad, conservación, cono- Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohe-

cimiento del patrimonio natural y sión e integración social y territorial en la
fomento al turismo comunitario. diversidad.
XI. Desarrollo y ordenamiento territorial, Objetivo 2. Mejorar las capacidades y

desconcentración y descentralización. potencialidades de la ciudadanía.
XII. Poder ciudadano y protagonismo Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la

social. población.
Objetivo 4. Garantizar los derechos de la

2.3.3 Plan Nacional para naturaleza y promover un ambiente sano y
el Buen Vivir 2009-2013 sustentable.
El Plan Nacional para el Buen Vivir contiene Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz,
las orientaciones político-programáticas e impulsar la inserción estratégica en el
para el período de mandato, aprobadas por mundo y la integración latinoamericana.
el Consejo Nacional de Planificación. Cada
año el Presidente o Presidenta de la Repú- Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable,
blica debe presentar a la Asamblea Nacio- justo y digno en su diversidad de formas.
nal el informe sobre el cumplimiento de las
metas del PNBV, así como los objetivos que Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios
el gobierno se propone para el año siguiente. públicos, interculturales y de encuentro
El PNBV tendrá como eje orientador la con- común.
secución del Buen Vivir, a través de la con-
solidación del Régimen de Desarrollo y del Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad
Buen Vivir, tal como lo establece la Consti- nacional, las identidades diversas, la pluri-
tución. El proceso de actualización del PNBV nacionalidad y la interculturalidad.
debe ser participativo, descentralizado, des-
concentrado y transparente. Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los
derechos y la justicia.
El PNBV 2009-2013 propone una estructura
Objetivo 10. Garantizar el acceso a la parti-
y unos contenidos encaminados a la satis-
cipación pública y política.
facción de las necesidades (no solo míni-
mas, sino básicas e, incluso, máximas) de la
Objetivo 11. Establecer un sistema econó-
población ecuatoriana. Establece 12 Objeti-
mico social, solidario y sostenible.
vos Nacionales para el Buen Vivir, cada uno
de los que cuenta con un fundamento y un
Objetivo 12. Construir un Estado democrá-
diagnóstico que dan paso a un conjunto de
tico para el Buen Vivir.
políticas y de lineamientos de política (con-
sultar Anexo 01 del PNBV 2009-2013); ade-
más, los 12 Objetivos se complementan con
2.3.4 Agendas Sectoriales
un listado de metas e indicadores para dar
seguimiento y evaluar su cumplimiento y Territoriales
(consultar Anexo 02 del PNBV 2009-2013).
Las Agendas Sectoriales son instrumen-
tos de coordinación intersectorial que defi-
Los 12 Objetivos sirven como principal direc-
nen las políticas públicas, programas y pro-
triz para la concertación de las acciones sec-
yectos clave a mediano plazo, y funcionan
toriales con la planificación nacional. Antes
como nexo entre el PNBV y las políticas de
que responder a una lógica sectorial, respon- los ministerios y secretarías ejecutoras. De
den a una lógica transversal que estimula la esta manera, establecen la direccionalidad
articulación de los diferentes sectores en del proceso de transformación y las priori-
lugar de dividirlos en parcelas autoconteni- dades de gobierno para los cuatro años de
das. Así, todos los sectores aportan y contri- cobertura del PNBV 2009-2013, dentro del
buyen a los 12 Objetivos Nacionales. marco constitucional, y en concordancia
con la visión estratégica de largo plazo plas-
Los Objetivos Nacionales para el Buen mada en la ELP. Las Agendas Sectoriales, ela-
Vivir son: boradas por los Ministerios Coordinadores
en conjunto con sus entidades coordinadas, importante de este trabajo, y que sirve de
contienen la visión de desarrollo para el área vinculación con la ELP, son los PEN. En defi-
de su competencia, determinan las directri- nitiva, lo que se busca son sinergias multini-
ces de política intersectorial para las entida- vel con otras iniciativas territoriales, articu-
des coordinadas y presentan el conjunto de lando el Gobierno Central con los Gobiernos
acciones de la gestión pública en dicha área. Autónomos Descentralizados (GAD), siem-
pre observando las necesidades y potencia-
El PNBV hace una importante apuesta por lidades específicas del territorio.
concertar la tradicional dimensión sectorial
con una menos explorada, pero no menos La ETN se despliega en torno a siete
importante, dimensión territorial. Se debe temáticas:
recordar que, de acuerdo al artículo 4 de la
Constitución: I. Propiciar y fortalecer una estruc-
tura nacional policéntrica, articulada
El territorio del Ecuador constituye una y complementaria de asentamientos
unidad geográfica e histórica de dimensio- humanos.
nes naturales, sociales y culturales, legado
de nuestros antepasados y pueblos ances- II. Impulsar el Buen Vivir en los territorios
trales. Este territorio comprende el espa- rurales y la soberanía alimentaria.
cio continental y marítimo, las islas adya-
centes, el mar territorial, el Archipiélago III. Jerarquizar y hacer eficiente la infra-
de Galápagos, el suelo, la plataforma sub- estructura de movilidad, energía y
marina, el subsuelo y el espacio supraya- conectividad.
cente continental, insular y marítimo. Sus
IV. Garantizar la sustentabilidad del patri-
límites son los determinados por los trata-
monio natural mediante el uso racional
dos vigentes.
y responsable de los recursos naturales
renovables y no renovables.
Como otra de sus principales innovacio-
nes, el PNBV 2009-2013 incorpora la Estra-
V. Potenciar la diversidad y el patrimonio
tegia Territorial Nacional (ETN) y las Agen-
cultural.
das Zonales. La ETN, de acuerdo a lo que
establece el Código Orgánico de Planifica- VI. Fomentar la inserción estratégica y
ción y Finanzas Públicas (COPFP), es el ins- soberana en el mundo, y la integración
trumento de la planificación nacional que latinoamericana.
forma parte del Plan Nacional de Desarro-
llo y orienta las decisiones de planifica- VII. Consolidar un modelo de gestión des-
ción territorial, de escala nacional, defini- centralizado y desconcentrado, con
das por las entidades del Gobierno Central capacidad de planificación y gestión
y los Gobiernos Autónomos Descentraliza- territorial.
dos. Propone una mirada a nivel país de los
impactos de la acción pública en los terri-
torios, propiciando la construcción de un 2.3.5 Agendas para la Igualdad
modelo deseado que revierta las tenden-
cias inequitativas que se han expresado en La Constitución consagra el principio de la
un modelo territorial excluyente y fragmen- igualdad y no discriminación. El artículo 11,
tado. Además, es un esfuerzo de partida para inciso 2, establece que todas las personas,
comenzar a ver el territorio ecuatoriano de tanto individuales como colectivas (comu-
manera integral, tal como lo exige la Consti- nidades, pueblos, nacionalidades y territo-
tución, sin descuidar los espacios marítimos rios), son iguales ante la ley, que gozan de
ni los derechos que el Estado ecuatoriano los mismos derechos, deberes y oportunida-
ejerce sobre los segmentos correspondien- des, y que no pueden ser discriminadas por
tes de la órbita sincrónica geoestacionaria y razones de etnia, lugar de nacimiento, edad,
la Antártida. sexo, identidad de género, identidad cultu-
ral, estado civil, idioma, religión, ideología,
Las Agendas Zonales buscan coordinar la filiación política, pasado judicial, condi-
presencia del Estado, sus acciones e inter- ción socioeconómica, condición migratoria,
venciones en cada una de las zonas de plani- orientación sexual, estado de salud, portar
ficación, jerarquizando los principales pro- VIH, discapacidad, diferencia física, ni por
gramas y proyectos sectoriales para hacer cualquier otra distinción, personal o colec-
más eficiente la acción del Estado. Una parte tiva, temporal o permanente.
Las Agendas Sectoriales y Políticas Públicas,

en observancia de lo expuesto, deben incor- • Género
porar y transversalizar, en el marco nor- • Generacional
mativo del Buen Vivir, un EBDH que com- • Interculturalidad
prenda, si bien no limite, a los enfoques • Discapacidades
de igualdad y de ambiente, reconociendo • Movilidad Humana
- Migraciones
la importancia de corregir las inequidades
estructurales del pasado que han marginado
o puesto en situación de desventaja a indi-
viduos, sectores, grupos y colectividades de Sostenibilidad
la sociedad ecuatoriana, entre ellos a muje- Ambiental
res, a personas con identidades de género y
orientaciones sexuales diversas (gays, les-
bianas, bisexuales, transexuales, transgé-
nero, intersex y queer – GLBTTIQ), a los pue- Enfoques de
Figura 4: blos y nacionalidades, a las personas con Igualdad
El EBDH discapacidad (física, visual, auditiva, men- EBDH
y los Enfoques tal, etc.), a las personas inmigrantes irregu-
de Igualdad lares, asiladas o refugiadas, a niños, niñas,
adolescentes, jóvenes y adultos mayores,
Elaboración: SENPLADES. entre otros.
Esta Guía toma al EBDH como puerta de las políticas públicas, y también coordina-
entrada para abordar los enfoques de igual- rán con las entidades rectoras y ejecutoras
dad puesto que ofrece un marco común de y con los organismos especializados en la
actuación y tiene como base los principios protección de derechos en todos los niveles
de igualdad y no discriminación, sostenibi- de gobierno.
lidad ambiental, participación y rendición
de cuentas que comparten todos los enfo- De esa manera, las dimensiones sectorial y
ques. Adicionalmente, el EBDH pone en el territorial deben estar transversalizadas por
centro del proceso de planificación a los los enfoques de igualdad en lo concerniente a:
seres humanos como titulares de derechos,
lo cual permite identificar las inequidades • Género,
de género, edad, discapacidad, etnia y ori-
gen nacional. El enfoque de derechos huma- • Generacional,
nos es abarcador y permite hacer operativos
enfoques con menor desarrollo conceptual, • Discapacidades,
a la vez que resulta flexible para la aplicación
de criterios y herramientas de enfoques que
• Interculturalidad, y
han tenido un mayor desarrollo en el país.
Las normas y estándares de derechos huma- • Movilidad humana.

nos establecidos en los instrumentos inter-
nacionales ratificados por el país, consti- Así, el proceso de formulación de políticas
tuyen orientaciones para la formulación públicas debe apuntar hacia la inclusión en
de políticas encaminadas a la igualdad de igualdad de condiciones. Su formulación
género, ciclo de vida, discapacidad, ori- debe contemplar la perspectiva de género,
gen nacional y étnico, y sostenibilidad para fomentar cambios profundos de patro-
ambiental. nes socioculturales, políticos, económicos,
que inciden en las estructuras que sostie-
En el nuevo diseño constitucional, según nen la desigualdad y gravitan sobre el orden
establece el artículo 156, los Consejos Nacio- de género. Asimismo, deben considerar
nales para la Igualdad son órganos respon- la dimensión etaria para asegurar una
sables de asegurar la plena vigencia y el perspectiva generacional que vele por las
ejercicio de los derechos consagrados en la personas a lo largo de su vida, y por las gene-
Constitución y en los instrumentos inter- raciones futuras.
nacionales de derechos humanos, para lo
cual estos Consejos ejercerán atribucio- Las políticas públicas deben siempre orien-
nes en la formulación, transversalización, tarse a las garantías de derechos que se
observancia, seguimiento y evaluación de desprenden de la Constitución, y los
instrumentos internacionales procurando de derechos humanos derivados de los ins-

el Buen Vivir en los diversos escenarios y trumentos internacionales vinculantes, la
ámbitos de la vida. Por ello, las políticas no ELP, el PNBV, las Agendas Sectoriales, Terri-
pueden descuidar el velar porque las perso- toriales y para la Igualdad, y las Políticas Sec-
nas con discapacidades puedan ejercer ple- toriales. De esta forma, la Programación Plu-
namente sus derechos, más allá de su con- rianual de la Política (PPP) y la Programación
dición particular. El reconocimiento de los Anual de la Política (PAP) de cada institución
derechos colectivos de pueblos y nacionali- deben plasmar la acción pública en conso-
dades es también un componente transfor- nancia con la planificación nacional.
mador para consolidar la condición plurina-
cional del Estado ecuatoriano, conforme al La PPP es el instrumento de planificación
artículo 1 de la Constitución. institucional de mediano plazo de todas las
instituciones del sector público, que incor-
No menos importante es que en las políti- pora la programación de los gastos perma-
cas públicas se recuerde la obligación para nentes y no permanentes, conducente al
con las personas inmigrantes especialmente cumplimiento de los objetivos estratégi-
respecto de aquellas en condición de irregu- cos institucionales atados al PNBV (para el
laridad o refugio, así como de la población período de mandato). La programación plu-
ecuatoriana que reside fuera del país, para rianual es referencial e indicativa para la
garantizar y proteger sus derechos. programación anual.
Además, teniendo en cuenta que la Consti- Por su parte, la PAP es el instrumento en el

tución ecuatoriana es la primera del mundo que se concreta la programación de los gas-
que consagra los derechos de la naturaleza, tos permanentes y no permanentes para el
es una tarea imprescindible que las políti- cumplimiento del PNBV, desde cada institu-
cas públicas incorporen consideraciones ción. Su vigencia es anual, y se ajusta a los
ambientales para el Buen Vivir de los y las recursos del Estado.
ecuatorianos. Se apunta, de este modo, a
un orden distinto en el que no se trate dife-
rente cuando se deba tratar igual, y en el que,
simultáneamente, no se trate igual cuando
2.4 Igualdad y no
se deba tratar diferente. discriminación en
Este esfuerzo reconoce la importancia de las políticas sectoriales
contar con políticas públicas que enfren-
ten los patrones estructurales de exclusión La igualdad y no discriminación —por razón
que atraviesan todo el entramado social, de género, edad, origen nacional, etnia, dis-
transformándolos para replantear, redefi- capacidad u otras— es el principio común a
nir y reinventar las relaciones sociales. Inte- los enfoques de igualdad y es el pilar funda-
grar los enfoques de igualdad al análisis de mental del EBDH. Todos los instrumentos de
la sociedad y de las intervenciones públi- planificación arriba descritos deben incor-
cas implica considerar la situación diferen- porar, de forma transversal y no facultativa,
ciada de las personas conforme a sus diver- el principio en cuestión.
sas identidades y expresiones. Alcanzar la
igualdad de oportunidades y la igualdad real La discriminación y exclusión se expresa en
o material requiere visualizar las diferencias las desigualdades o brechas sociales, cultu-
discriminatorias, de manera que se pueda rales y económicas, y se reproduce mediante
intervenir para erradicarlas, afianzando el mecanismos y prácticas profundamente
camino hacia el Buen Vivir. arraigados en la sociedad. La desigualdad
en el trato, en los procedimientos y en las
leyes, permite que se mantengan jerarquías
2.3.6 Planificación Institucional sociales y patrones culturales que impiden
la construcción de una sociedad horizontal,
La Planificación Institucional es el nivel más con igualdad de oportunidades y resultados.
cercano a la ejecución misma de los recur- Las políticas, que no distinguen los rostros
sos. Su debida articulación con los demás de las personas a las que van dirigidas, no
instrumentos de planificación garantiza reconocen los distintos intereses e impac-
que la programación de los recursos públi- tos sobre, por mencionar algunos ejemplos,
cos responda a las directrices emanadas de mujeres y hombres, con sus diversas orien-
la Constitución, los principios y estándares taciones sexuales e identidades de género,
personas con discapacidades, pueblos y • Medidas tendientes a la igualdad de

nacionalidades indígenas; menos aún sue- oportunidades, focalizadas en grupos
len considerar la cuestión ambiental. Esta es con mayores desigualdades;
una forma de discriminación indirecta, pues
aunque no haya ningún ánimo discrimina- • Medidas de acción afirmativa que inclu-
torio contra las mujeres, por ejemplo, estas yen, pero no se limitan a, cupos, cuotas
han quedado en buena medida al margen o o ventajas para los grupos humanos con
excluidas de los procesos de desarrollo. mayores desigualdades;
Para que las políticas públicas contribuyan • Medidas para eliminar las barreras
eficazmente a cerrar brechas o desigualda- normativas y de procedimientos en el
des por razón de género, edad, discapacidad, acceso a beneficios y recursos;
origen étnico o nacional, condición econó-
mica o área de residencia, es necesario for- • Medidas para erradicar patrones cul-
talecer el conocimiento de las y los plani- turales y prácticas institucionales
ficadores y servidores públicos sobre estos discriminatorias.
temas e incluir criterios como:
• Información desagregada por sexo,

edad, discapacidad, origen nacional y
2.5 Ciclo de las
étnico, considerando también informa- políticas públicas
ción desagregada en función de condi-
ciones económicas, áreas de residencia Las políticas sectoriales de los ministerios
(urbano/rural) para determinar el grupo y secretarías ejecutoras operan en armonía
social con mayores niveles de exclusión; con la Constitución, los instrumentos inter-
nacionales en materia de derechos huma-
• Análisis causal de los patrones cultura- nos, la ELP, el PNBV y las Agendas Secto-
les que reproducen la discriminación, riales. Las políticas sectoriales orientan el
exclusión y subordinación; ejercicio de la facultad de la rectoría minis-
terial, definen las prioridades sectoriales y
• Mapeo de actores que incluya a organi- facilitan los procesos de priorización de la
zaciones de los grupos excluidos, para inversión pública. Las políticas sectoriales
promover su participación y represen- son además instrumentos para la retroali-
tación directas; mentación con la Agenda Sectorial corres-
pondiente. Estas políticas deben considerar
• Análisis del impacto de las políticas
la dimensión territorial, la igualdad y no dis-
sobre las desigualdades existentes, y
criminación y la sostenibilidad ambiental.
formulación de objetivos, políticas y
metas que apunten a cerrarlas;
Se pueden considerar tres grandes etapas en
el ciclo de las políticas públicas: formula-
• Adoptar medidas normativas y proce-
ción, implementación (o ejecución), segui-
dimentales que eliminen barreras para
miento y evaluación. Con la evaluación, se
la igualdad de oportunidades, tanto al
entregan elementos para el control, refor-
interior de las instituciones cuanto en
mulación, actualización, terminación o
los servicios que prestan;
supresión de una política determinada. En
• Planificar y presupuestar programas ese sentido, el proceso es continuo y flexi-
o proyectos focalizados, y eventuales ble, y permite periódicamente reiniciar un
medidas de acción afirmativa para gru- nuevo ciclo.
pos específicos que se encuentran en
una posición de desventaja. En el caso ecuatoriano, se puede considerar
la jerarquía de objetivos, políticas y metas,
• Incluir, en el seguimiento, la evaluación en la que en el nivel superior está el Bloque
y la rendición de cuentas, los resultados de Constitucionalidad (derechos y garan-
efectivos en cuanto al cierre de brechas tías), que es la fuente principal del porqué.
y los recursos que se han invertido para Las políticas sectoriales establecen los qué,
el efecto. y los lineamientos de política establecen
los cómo. En el gráfico siguiente se ilustra el
Entre otras, las medidas que se pueden ciclo de la política pública, que pone al cen-
tomar para la igualdad de los grupos con tro a las personas y la naturaleza como titu-
mayores inequidades pueden ser: lares de derechos.
Figura 5:
Ciclo de la
Política Pública
Elaboración: SENPLADES
Formulación
SEGUIMIENTO
IMPLEMENTACION
Y EVALUACIÓN SER HUMANO
Y NATURALEZA
Formulación de política
• Etapa Preparatoria
y de Diagnóstico
• Etapa de Definición
de Políticas, programas
y proyectos.
• Aprobación de la Política
Sectorial e Incorporación
en el Sistema.
21
Pasos para la formulación

de la política pública sectorial 3
Para poner en marcha el proceso técnico- y definición de políticas, y etapa de apro-
político-participativo de formulación de bación e incorporación al sistema para su
políticas públicas, se requiere contar con implementación.
insumos y recursos institucionales, infor-
macionales, metodológicos y técnicos. El ciclo continúa con la ejecución, segui-
Todo el proceso se inicia con una necesidad miento y evaluación. No obstante, el pre-
socialmente percibida y una decisión polí- sente documento se refiere específi-
tica, que detona sinergias institucionales camente al proceso de formulación de
y sociales para lograr un producto integral, políticas públicas en el ámbito sectorial,
factible, consensuado y concretado en líneas en tanto que la formulación de programas
de acción priorizadas, interiorizadas por la o proyectos, su implementación, segui-
administración pública y la sociedad civil. miento y evaluación tienen guías y forma-
tos particulares. Las referencias a estos pro-
En forma simplificada, las etapas del proceso cesos conexos se hacen para tener la visión
de formulación de políticas públicas secto- integral del ciclo de las políticas públicas.
riales son: etapa preparatoria y de diagnós- El anexo 1 contiene el proceso de formula-
tico, etapa de formulación de lineamientos ción de políticas públicas.
3.1 Etapa Preparatoria y de diagnóstico
3.2 ETAPA DE FORMULACIÓN DE LINEAMIENTOS,

DEFINICIÓN DE POLÍTICAS
3.3 APROBACIÓN Y AVAL DE POLÍTICA SECTORIAL

E INCORPORACIÓN EN EL SISTEMA
DIFUSIÓN DE LA POLÍTICA
Cuadro 1.
Etapa Preparatoria y de diagnóstico
Etapas de
formulación de las • Integración de equipos político y técnico.
políticas públicas • Identificación de la necesidad de política pública.
sectoriales • Conformación de espacios de participación de actores sociales.
• Recolección de información desagregada y recomendaciones de mecanismos internacionales, regionales
y nacionales de derechos humanos, e informes de la sociedad civil elaborados bajo el marco normativo
de participación.
• Análisis de situación y caracterización de la problemática u oportunidad de desarrollo, incluyendo
problemas de exclusión, discriminación o desigualdades en el ejercicio de derechos.
• Formulación de alternativas de acción.
• Costeo de alternativas de acción.
• Jerarquización de alternativas y selección de alternativa de acción.
ETAPA DE DEFINICIÓN DE POLÍTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS
• Formulación de los lineamientos generales de la política pública.

• Espacios de participación ciudadana que aseguren la incorporación y análisis de las políticas
para la igualdad.
• Incorporación y análisis de las políticas para la igualdad.
• Análisis desde la dimensión territorial.
• Formulación de políticas, lineamientos, metas, indicadores, programas y proyectos.
• Territorialización de las intervenciones.
• Elaboración de documento de política.
• Definición de programas y proyectos articulados a las políticas.
• Costeo aproximado de programas y proyectos.
APROBACIÓN DE POLÍTICA SECTORIAL E INCORPORACIÓN EN EL SISTEMA
• Ajustes y validación de la propuesta a nivel del equipo técnico.

• Ajustes de los contenidos aportados en los espacios de participación ciudadana.
• Ajustes y validación de la propuesta a nivel del equipo político.
• Presentación de la propuesta de política para revisión de la SENPLADES.
• Presentación de la propuesta para revisión y aprobación del Consejo Sectorial respectivo.
• Incorporación en el sistema.
• Concreción en la planificación institucional correspondiente (PPP y PAP).
DIFUSIÓN DE LA POLÍTICA, PROGRAMAS Y PROYECTOS A LA POBLACIÓN
3.1 Etapa preparatoria y oportunidades de desarrollo ya constan en

este instrumento7.
y de diagnóstico
En este contexto, el término «agenda»
En los siguientes puntos presentamos ele- indica el conjunto de la situación proble-
mentos metodológicos para la organización mática u oportunidad de desarrollo que,
y ejecución de cada etapa en la formulación según se define, necesita un debate público
de políticas públicas sectoriales. o la intervención activa de las autoridades
públicas legítimas.
3.1.1 Identificación de la
necesidad de la política pública
El primer paso para la construcción de una 7 Situación problemática: situación caracterizada por
ausencia o déficit en relación a un estándar de derecho
política pública consiste en asegurar que la reconocido por el marco constitucional y legal vigente
situación problemática u oportunidad de y alineado con un objetivo de desarrollo.
desarrollo a que se refiere sea incluida en la Oportunidad de desarrollo: situación caracterizada por
una potencialidad o diferenciación que puede aprovecharse
agenda política. La agenda política marco es en pos del Buen Vivir de la población, con responsabilidad
el PNBV. Por ende, la mayoría de problemas ambiental y social.
Pasos para la formulación de la política pública sectorial 23
Para la construcción de un problema de y problemáticas que deben ser estu-

atención política, distinguimos varios crite- diadas. Esto remite a la exigibilidad de
rios y condiciones: los derechos por parte de la ciudadanía
y la garantía de los mismos por parte
1. Se necesita que haya, efectivamente, del Estado.
una condición objetiva que afecte de
manera diferenciada a grupos o sectores 6. Quienes inscriben la situación proble-
sociales o al conjunto de la población. mática u oportunidad de desarrollo en
la agenda anticipan propuestas o alter-
2. La distancia entre el deber ser y el ser nativas de respuestas. La problemá-
resulta suficientemente acentuada tica identificada debe reflejar cómo esta
como para exigir una acción política. afecta de forma diferenciada a distintos
grupos de titulares de derechos.
3. Es indispensable considerar que el tema
tiene que ser de competencia de las auto- 7. La problemática, la responsabilidad y
ridades públicas respectivas, las cuales las alternativas deben ser territorializa-
son capaces y están obligadas a hacer das, para saber el alcance y las priorida-
algo frente a él. Esto nos remite a las des bajo una óptica espacial y conside-
respectivas Matrices de Competencias de rar la sensibilidad cultural, es decir la
los Ministerios Sectoriales. Al hacer un aceptación de las comunidades, pueblos
análisis holístico de un problema/situa- y nacionalidades a las que va dirigida.
ción, se detectarán muchas causas que
escapan de la competencia de un minis-
En el caso de las políticas sectoriales, la nece-
terio o secretaría. En este caso, es perti-
sidad de dar respuesta a una problemática
nente un análisis para que se genere un
por medio de una política sectorial puede
nivel de intersectorialidad con liderazgo
provenir de distintos actores: de las deman-
de los Ministerios Coordinadores.
das sociales identificadas por el ministerio
o secretaría rectora; del Consejo Sectorial
4. La situación problemática u oportuni-
de Política correspondiente; de los Conse-
dad de desarrollo tiene que ser formu-
jos Ciudadanos Sectoriales; de los Consejos
lada y presentarse bajo un código o len-
para la Igualdad; o directamente del Consejo
guaje adecuado (técnica, ideológica y
Nacional de Planificación, al establecer los
políticamente) para que la autoridad
lineamientos estratégicos nacionales y los
pública pueda tratarlo.
objetivos nacionales que demandan concre-
ción en políticas públicas sectoriales.
5. La inscripción de la situación proble-
mática u oportunidad de desarrollo en
la agenda pública proviene de dos fuen-
tes: una es externa al Estado y a sus ins- 3.1.2 Integración de equipos
tituciones, es decir desde la demanda políticos y técnicos
social o los compromisos internaciona-
les; y la otra es interna al Estado y a sus La formulación de la política sectorial repre-
instituciones, es decir sobre la base de senta el producto de un ejercicio serio y res-
diagnósticos de situación e instrumen- ponsable de planificación y toma de decisio-
tos analíticos, incluyendo la identifi- nes, con el uso de herramientas de análisis
cación de déficits en materia de dere- científico de la realidad y de mecanismos
chos humanos y ambientales. El paso de participativos. La participación en la planifi-
un problema «privado» a un problema cación sectorial es de dos tipos: la participa-
«público» necesita que personas, gru- ción político-institucional y la participación
pos, comunidades, pueblos y/o nacio- social y ciudadana.
nalidades tengan la capacidad (y el inte-
rés) de llevar la vocería del problema, Debido a la importancia del diseño de políti-
le den una definición y lo expresen en cas sectoriales, se propone que las propues-
un lenguaje común. La demanda social tas sean de autoría de los propios servido-
—expresada a través de, entre otros, gru- res públicos ministeriales, el más alto nivel
pos organizados, sectores productivos, de gobierno, quienes deben estar involucra-
redes y plataformas sociales, medios de dos directa y activamente en un trabajo en
comunicación, autoridades locales, la equipo con las otras instancias del Estado,
academia—, plantea temas de prioridad, como los Consejos para la Igualdad y con la
necesidades sociales a tomar en cuenta, sociedad civil. Este proceso participativo de
deliberación y construcción colectiva per- - El Ministerio Coordinador

mite lograr el objetivo de formular la pro-
En la nueva estructura del Estado, es la enti-
puesta de políticas públicas sectoriales, con-
dad de la Función Ejecutiva encargada de:
forme el mandato constitucional, a la vez
1) proponer, articular y coordinar política
que genera el fortalecimiento de las capaci-
intersectorial; 2) concertar las políticas y
dades institucionales.
acciones de las entidades integrantes de su
área de trabajo. En este sentido, los Minis-
Resumimos la función de cada uno de estos terios Coordinadores monitorean y apoyan
organismos respecto a las políticas públicas a los Ministerios Sectoriales para el cumpli-
sectoriales. mento del PNBV y las Agendas Sectoriales,
entre otras funciones.
- El Consejo Nacional de Planificación
- El Ministerio Sectorial
Es el organismo superior del Sistema Nacio-
nal Descentralizado de Planificación Parti- Es la entidad de la Función Ejecutiva encar-
cipativa. El Consejo Nacional de Planifica- gada de la rectoría de un sector, de la formu-
ción aprueba el Plan Nacional de Desarrollo lación de políticas, planes, programas y pro-
(denominado, para el período 2009-2013, yectos, y de su ejecución desconcentrada.
Plan Nacional para el Buen Vivir) y sus actua-
lizaciones, determina los lineamientos y las - Los Consejos Nacionales
políticas de corto, mediano y largo plazo, fija para la Igualdad
los estándares de calidad, cantidad y efecti-
Los antecesores de los Consejos Naciona-
vidad de las políticas públicas nacionales en
les para la Igualdad (CDT, CNNA, CONADIS,
los ámbitos del desarrollo y ordenamiento
CODENPE, CODAE, CODEPMOC) se crearon
territorial, valida políticamente las metas
como instancias para la protección de dere-
y resultados alcanzados por el PNBV anual-
chos de ciertos sectores sociales. Su apa-
mente, y establece los correctivos necesarios
rición, en algunos casos, se dio a través de
en las políticas públicas para optimizar el
decretos y, en otros casos, mediante ley. La
logro de los objetivos nacionales. También
Constitución vigente establece que estos
debe conocer los instrumentos complemen-
antecesores se constituirán en Consejos
tarios de planificación y política pública.
Nacionales para la Igualdad.
- La Secretaría Nacional de
Los Consejos Nacionales para la Igualdad tie-
Planificación y Desarrollo (SENPLADES) nen atribuciones en la formulación, trans-
Es la Secretaría Técnica del Sistema Nacional versalización, observancia, seguimiento y
Descentralizado de Planificación Participa- evaluación de políticas públicas, a partir de
tiva. Prepara la propuesta de Plan Nacional enfoques de igualdad: de género, generacio-
de Desarrollo (denominado, para el período nal, de discapacidades, interculturalidad y
2009-2013, Plan Nacional para el Buen Vivir) de movilidad humana.
para la consideración de la Presidenta o Pre-
sidente de la República, quien la remite para - Los Consejos Ciudadanos Sectoriales
conocimiento y aprobación del Consejo Son instancias sectoriales de diálogo, delibe-
Nacional de Planificación. La SENPLADES ración y seguimiento de las políticas públi-
también se encarga de integrar y coordinar la cas de carácter nacional y sectorial; consti-
planificación nacional con la planificación tuyen un mecanismo para la discusión de
sectorial y territorial descentralizada, con los lineamientos y seguimiento de la evolu-
la participación del Gobierno Central. Asi- ción de las políticas sectoriales.
mismo, propicia la coherencia de las políti-
cas públicas nacionales, de sus mecanismos Intervienen como instancias de consulta
de implementación y de la inversión pública en la formulación e implementación de las
del Gobierno Central con el Plan Nacional políticas sectoriales de alcance nacional,
para el Buen Vivir. También concierta meto- proponen al ministerio o secretaría corres-
dologías para el desarrollo del ciclo general pondiente líneas de políticas públicas sec-
de la planificación nacional. Se debe men- toriales, monitorean que las decisiones de
cionar además que la SENPLADES dirige el las políticas y los planes sectoriales minis-
Sistema Nacional de Información y realiza el teriales se concreten en las partidas presu-
seguimiento y evaluación del cumplimiento puestarias respectivas y se implementen en
del Plan Nacional de para el Buen Vivir. los programas y proyectos gubernamentales
sectoriales, y hacen seguimiento y evalúan Estos equipos deben establecer un plan de

participativamente la ejecución de las polí- trabajo, con su correspondiente hoja de ruta
ticas públicas sectoriales en las instancias para hacer operativas todas las etapas del
estatales correspondientes. Por otra parte, proceso. Este plan de trabajo definirá pla-
generan debates públicos sobre temas nacio- zos, responsabilidades, mecanismos de tra-
nales, coordinan con las diferentes institu- bajo y recursos. Si bien el proceso es iniciado
ciones públicas y privadas en el tema de su y decidido en el equipo político, las tareas de
responsabilidad para la concreción sectorial los equipos político y técnico son parale-
de la agenda pública y eligen a la delegada las y coordinadas, de modo que los sucesi-
o delegado del consejo ciudadano sectorial vos componentes de la propuesta sean ava-
a la Asamblea Ciudadana Plurinacional e lados políticamente para ser desarrollados
Intercultural para el Buen Vivir. técnicamente; y sean, a la vez, validados
técnicamente para proceder a la delibera-
Una vez definidas las responsabilidades ción política. La hoja de ruta fijará también
de los actores institucionales y sociales, se los momentos y mecanismos para la parti-
deben establecer niveles de trabajo multi- cipación social y las y los actores sociales
disciplinarios e interinstitucionales, con- responsables.
formando los equipos respectivos:
• El equipo de trabajo político. Se 3.1.3 Conformación

refiere a la instancia máxima de formu- de espacios de participación
lación de la propuesta de política, que
tiene la responsabilidad de proponer
de actores sociales
los lineamientos generales, las políticas El Sistema Nacional Descentralizado de Pla-
sectoriales y sus lineamientos de polí- nificación Participativa posibilita y garantiza
tica, y avalar políticamente la propuesta la participación social en todas las etapas del
elaborada por el equipo. Este equipo ciclo de la política pública, y también en sus
debe estar conformado por el Minis- diferentes instancias, incluido el Consejo
tro o Secretario, apoyado en su Vice- Nacional de Planificación. En lo sectorial,
ministro y su Coordinador General de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana
Planificación. establece Consejos Ciudadanos Sectoria-
les como instancias de deliberación y diá-
• El equipo de trabajo técnico. El logo entre los ministerios y secretarías con
equipo político creará un equipo téc- la sociedad. Por su parte, los Consejos Nacio-
nico responsable de la elaboración del nales para la Igualdad también tienen atri-
documento de propuesta, de estable- buciones constitucionales para participar
cer los mecanismos para levantar el en el ciclo de las políticas públicas. La parti-
diagnóstico, aplicar las herramientas cipación debe ser sistematizada, con énfasis
de planificación participativa para pro- en la metodología y estrategias de participa-
poner las alternativas y decisiones via- ción, los resultados y las y los responsables
bles. Se encargará, también, de preparar involucrados en cada etapa. La síntesis de
el portafolio de programas y proyectos, este proceso debe ser incluida en el docu-
y demás insumos que requiere el equipo mento de política sectorial y puede incluir una
político para decidir sobre la propuesta memoria del proceso de formulación, vali-
final. Es muy conveniente que la res- dación y aprobación; el listado de los actores
ponsabilidad de este equipo resida a involucrados en el proceso y sus roles; y los
nivel de la Coordinación de Planifica- respaldos de los eventos participativos insti-
ción del Ministerio o Secretaría Ejecu- tucionales y sociales, entre otros.
tora, y lo conformen además otros per-
soneros de nivel decisorio en las áreas 3.1.3.1 Valor agregado de
directamente relacionadas con la for- la participación ciudadana
mulación de la política. La Secretaría en el ciclo de las políticas públicas8
Técnica del Ministerio Coordinador y la
SENPLADES acompañarán al equipo téc- Para el Estado Ecuatoriano la planifica-
nico en el proceso, desde sus funciones ción estatal tiene varias características que
específicas. Adicionalmente, el equipo
técnico puede apoyarse en expertas y
expertos internos o externos en temas
específicos.
8 Adaptado de OACDH (2009).
configuran un nuevo paradigma en la admi- El principio de participación no se agota en

nistración de lo público. El diseño y puesta una mera consulta o validación puntual,
en marcha de un Sistema Nacional Des- sino que debe aplicarse sistemáticamente
centralizado de Planificación Participa- en todas las fases del ciclo de las políticas
tiva implica hacer efectivas normas, políti- sectoriales, en concordancia con el mandato
cas, instituciones y tecnologías al servicio constitucional de varios artículos, entre los
de una formulación de políticas ligadas a la cuales se destacan el 61, 85, 95 y 102. Estos
percepción, intereses y cosmovisión de la artículos consagran el derecho a la parti-
diversidad humana que constituye la ciuda- cipación en los asuntos de interés público,
danía ecuatoriana, en concordancia con lo para lo cual las ciudadanas y ciudadanos,
establecido en la Constitución del 2008 res- incluidos aquellos domiciliados en el exte-
pecto al Estado ecuatoriano como intercul- rior, en forma individual y colectiva, parti-
tural y plurinacional. ciparán de manera protagónica en la toma
de decisiones, planificación y gestión de
Planificar participativamente, con el Estado los asuntos públicos, en el control popular
y la sociedad en estrecha colaboración, de las instituciones del Estado, en un pro-
implica la construcción de una democra- ceso permanente de construcción del poder
cia participativa que complemente la demo- ciudadano. En el Sistema Nacional Descen-
cracia representativa, tal como plantea la tralizado de Planificación Participativa se
Constitución. remarca y enfatiza la preponderancia de la
participación en todos los ámbitos sectoria-
Para que la participación sea efectiva es les y territoriales.
necesario establecer reglas orientadoras en
varios sentidos: Así considerada, la participación preserva
las percepciones y necesidades estratégi-
Las demandas sociales deben ser procesa- cas de cada uno de los grupos de población
das y, para ello, hay que contar con procedi- según edad, nacionalidad o pueblo de ori-
mientos básicos que respeten la diferencia gen, discapacidad, sexo, orientación sexual
poblacional según sexo, edad, nacionali- e identidad de género. En este sentido, es
dad o etnia, condición de movilidad social, importante mantener en las metodologías
orientación sexual e identidad de género, o y convocatorias del proceso participativo
discapacidad; estos enfoques de igualdad.
Es necesario manejar grados de coherencia La posibilidad de que la ciudadanía esté en

entre los conflictos que puedan aparecer en capacidad de aportar en cualquiera de las
el planteamiento de las demandas legítimas etapas de formulación de una política sec-
por parte de varios sectores de la población, torial también debe partir de la voluntad
afectadas además en forma diferenciada por política de sortear la falsa dicotomía entre
la política pública (o por su carencia); conocimiento científico y saber popular.
Desmontando esta falsa diferencia, téc-
Se debe determinar, dentro de esta nueva nicos, técnicas y actores sociales podrán
concepción de complementariedad de sumar sus esfuerzos para analizar los pro-
democracia representativa y democra- blemas y sistematizar propuestas de políti-
cia participativa, qué calidad de participa- cas públicas sectoriales en el marco de un
ción existe y cómo se implementan espa- diálogo de saberes.
cios, articulaciones, tiempos e instituciones
para que la participación ciudadana con- Esta Guía se concentra en la etapa de formu-
duzca a una planificación que responda a las lación de las políticas sectoriales, no obs-
demandas sociales. tante lo cual es necesario entender el valor
agregado que ofrece la participación en todo
El hecho participativo, encauzado de este el ciclo de la política:
modo, no solo transforma al Estado, sino
que pone en marcha un proceso de trans- -Diagnóstico y formulación:
formación interno de la sociedad, en tanto
las personas aprehenden y conocen mejor la • La recuperación de las percepciones
gestión pública, por ende pueden fortalecer sobre los problemas y carencias de la
sus capacidades como titulares de derechos, población, así como las alternativas o
exigir su cumplimiento mediante garantías soluciones culturalmente sensibles,
y mejorar el nivel de cumplimiento de sus teniendo en cuenta siempre los enfo-
responsabilidades ciudadanas. ques de igualdad;
• La manifestación de las preferencias - Seguimiento y evaluación:

ciudadanas respecto de las alternativas
u objetivos a alcanzar; • La participación requiere que el Estado
rinda cuentas con respecto al nivel
• La identificación de problemas parti- de cumplimiento de sus obligaciones
culares o los efectos diferentes de los sobre la base de un acceso transparente
problemas sobre las personas, comu- a la información;
nidades, pueblos y nacionalidades, de
acuerdo al género, edad, discapacidad, • Un aspecto esencial de la integración de
origen nacional o étnico; los derechos humanos es que las per-
sonas beneficiadas o afectadas por las
• El aprendizaje de las personas partici- políticas puedan participar en el segui-
pantes del proceso de formulación de miento y la evaluación de su éxito o fra-
políticas sectoriales y de los progra- caso, y acceder a mecanismos reales de
mas y proyectos gubernamentales, lo reparación de sus derechos en caso de
que permite, a su vez, que la población que hayan sido conculcados; y
cuente con información pertinente para
la etapa de seguimiento y evaluación; • Conocer los efectos diferenciados sobre
la población y el cierre de brechas en
• La programación de recursos teniendo relación a las desigualdades por razón
en cuenta las diversas opciones de pre- de pobreza, región, género, edad, dis-
ferencia de la población; capacidad, nacionalidad y etnia. Estos
insumos permitirán reformular políti-
• El reconocimiento de los distintos inte- cas o formular unas nuevas.
reses de la población y la resolución
de conflictos;
3.1.4 Análisis de situación y
• La inclusión, particularmente durante caracterización del problema
ciertos momentos clave del proceso,
como en el establecimiento de prio- u oportunidad de desarrollo
ridades de los segmentos de la pobla-
a) Identificación
ción que han sido histórica y tradicio-
nalmente marginados y excluidos; por
La definición de políticas requiere, en pri-
ejemplo, las y los pobres y otros gru-
mer lugar, una etapa analítica de identifica-
pos de población en situación de mayor
ción de las principales situaciones proble-
marginalidad, que no han tenido sufi-
máticas u oportunidades de desarrollo que
ciente poder político o económico para
serán incluidas en la agenda pública, junto
hacer valer sus propuestas;
con la toma de decisiones sobre las alterna-
tivas de acción.
• La información a la ciudadanía sobre
las repercusiones o efectos de las políti-
La formulación de una problemática debe
cas en el ejercicio de los derechos de los
hacerse como un derecho no realizado, o
diversos segmentos de población; y
como una brecha entre el estándar legal y la
situación de hecho. De ser posible, la formu-
• La inclusión de medidas para eliminar
lación debe reflejar la situación de aquellos
barreras y ofrecer igualdad de oportuni-
grupos de población que experimentan el
dades para los grupos tradicionalmente
problema con una mayor severidad.
excluidos y/o marginados, así como for-
mular políticas sectoriales cultural-
Alinear un problema de desarrollo con un
mente sensibles.
derecho humano o ambiental insuficien-
temente realizado nos permitirá integrar el
- Implementación:
contenido del estándar normativo en cues-
tión en el análisis de dicho problema.
• El aprovechamiento de las capacidades
y talentos de la población; y
Para justificar su inclusión como política,
esta situación u oportunidad debe afectar
• La articulación con las redes socia-
al menos a un segmento de la población,
les existentes para la prestación de
teniendo en cuenta en particular a grupos
servicios.
marginados, excluidos y/o tradicionalmente
discriminados. Esta carencia, potencialidad, Parte de la información necesaria consta en

exceso o discrepancia debe ser presentada el PNBV y en las Agendas Sectoriales, Zona-
mediante indicadores verificables, de ser les y para la Igualdad. El PNBV incluye infor-
posible cuantitativos. mación de diagnóstico sobre distintas pro-
blemáticas. A partir de esta información,
La definición del problema u oportunidad de se formularon los objetivos del Plan con
desarrollo consiste, entonces, en determinar sus políticas. Por tanto, un primer paso en
la naturaleza, las causas, la duración, la diná- la etapa del diagnóstico es el análisis de la
mica, los efectos y las consecuencias posi- información del PNBV para:
bles del problema u oportunidad de desarro-
llo. Es decir, el levantamiento de datos para • Rescatar la información de diagnóstico
identificar problemas y oportunidades per- pertinente al sector;
mitiría responder a preguntas como:
• Profundizar en la información de diag-
• ¿En qué consiste el problema u nóstico cuando la que consta no es sufi-
oportunidad? ciente; y
• ¿Qué está pasando, a quiénes y dónde? • Realizar diagnósticos sobre una proble-
mática ausente en el PNBV.
• ¿Cuál es la población más afectada?
Por su parte, las Agendas Sectoriales, Zona-
• ¿A cuántos afecta y desde cuándo? les y para la Igualdad también contienen
información relevante de diagnóstico sobre
• ¿Qué derechos se están vulnerando/ distintos temas. Esta información debe
promoviendo? tomarse como insumo para la formulación
de las políticas sectoriales. Las Agendas para
• ¿En qué condiciones surgió, cuáles son la Igualdad resultan sumamente útiles para
sus causas y sus efectos? identificar grupos prioritarios de atención
de acuerdo al sexo, la edad, la etnia o nacio-
• ¿La situación es duradera o pasajera? nalidad. Para retomar la información de los
tres tipos de Agenda se recomienda:
• ¿Es posible observar una evolución
(ciclos, regularidades, agravación)? • Rescatar de las Agendas la información
de diagnóstico pertinente al sector;
• Si no se interviene, ¿qué sucedería a las
y los afectados? • Profundizar en la información de
diagnóstico cuando la que consta no
• ¿Cuál es la gravedad o urgencia? es suficiente;
• ¿Existe oferta para alguna acción? Si no • Realizar diagnósticos sobre una pro-
existe, ¿qué capacidades faltan en el blemática, cuando esta no esté en las
Estado para atender esta situación? Agendas.
• ¿Existen capacidades de cumplir con el Adicionalmente, se puede extraer infor-

papel regulador de la iniciativa privada mación cuantitativa relevante del Sistema
para la protección de los derechos? Si Nacional de Información (SNI) o de los sub-
no, ¿cuáles son las limitaciones? sistemas de información sectorial . Asi-
mismo, se debe recabar información de las
• ¿Existen recomendaciones sobre el sec- observaciones y recomendaciones de meca-
tor específico de mecanismos inter- nismos internacionales, regionales y nacio-
nacionales de derechos humanos, nales de derechos humanos. Se recomienda
organizaciones de la sociedad civil u considerar también, en el caso de haberlos,
organismos internacionales? informes de organizaciones de la sociedad
civil sobre el sector9.
• ¿En qué medida la normativa y/o polí-
ticas, programas y proyectos existentes
9 El Sistema Nacional de Información (SNI) constituye
sobre el tema han sido eficaces? el conjunto organizado de elementos que permiten la
interacción de actores con el objeto de acceder, recoger,
Para responder a estas preguntas es nece- almacenar y transformar datos en información relevante
para la planificación del desarrollo. La información que
sario contar con datos adecuados, certeros genere el SNI debe coordinarse con la entidad responsable
y precisos. del registro de datos.
En las condiciones actuales, para muchos El diagnóstico sectorial es considerado tam-

temas se carece de información adecuada, bién como un insumo que muestra la situa-
por lo que se torna necesario, en esta etapa ción al inicio del proceso y por tanto da sus-
preparatoria (aunque es tarea permanente), tento técnico a las políticas y programas que
construir información pertinente. Para ello, pasan a formar parte de la acción pública.
es preciso trabajar con el SNI para obser-
var sus parámetros, formatos y estándares, Los componentes del diagnóstico dependen
de modo que la información que se genere de la naturaleza del sector y del énfasis que
cumpla con los niveles de rigor exigidos se quiera dar a aspectos particulares según el
para integrarse al sistema. En este sentido, enfoque de desarrollo.
se recomienda construir o, en el caso de
El análisis de problemas u oportunidades de
existir, fortalecer las fuentes de información
desarrollo es una indagación de la situación
sectorial como los registros administrati-
actual, aquello que se pretende modificar.
vos, de modo que se logre construir infor-
A través del diagnóstico, se puede identifi-
mación pertinente y desagregada territorial
car la discrepancia o brecha existente entre
(urbano/rural y por división político admi-
una situación actual y una deseada, que
nistrativa) y socialmente (por quintiles,
garantice plenamente los derechos consa-
sexo, edad, pertenencia étnica, discapacidad
grados en el Bloque de Constitucionalidad,
y origen migratorio). De forma complemen-
así como las restricciones y potencialidades
taria, se pueden realizar estudios de campo,
que se deben considerar para mitigar o eli-
investigaciones cualitativas, sondeos y otros
minar la brecha. El conocer y comprender
mecanismos que permitan consolidar infor-
cómo se relacionan los elementos del con-
mación descriptiva adicional. Es recomen-
texto ilustra sobre la acción más adecuada a
dable que los sectores también consideren
la situación.
la información geográfica del SNI.
Desde el inicio del diagnóstico se deben
Al ser un proceso dinámico el de formula- hacer esfuerzos para caracterizar los proble-
ción de políticas públicas, la tarea de cons- mas y oportunidades de desarrollo, consi-
trucción de información se hará, parcial- derando los enfoques de igualdad y con una
mente, en paralelo con las demás tareas que lectura territorial.
demanda la identificación de alternativas. El
equipo técnico debe entregar al equipo polí- Adicionalmente, la transversalidad ambien-
tico la mejor información posible en cada tal debe incluirse en los diagnósticos de
momento, partiendo de una sistematiza- los diversos sectores, en la medida en que
ción de información existente y evaluando es un eje de preocupación fundamental en
los resultados de los programas y proyec- el modelo de desarrollo sustentable para el
tos terminados o en curso, para ampliar, en Buen Vivir. En la Constitución del Ecuador,
sucesivas etapas de profundización y mejo- se considera a la naturaleza como sujeto de
ramiento, el análisis de la situación. derechos. Al respecto, el artículo 71 señala
que «la naturaleza o Pacha Mama, donde se
reproduce y realiza la vida, tiene derecho a
b) Diagnóstico sectorial
que se respete integralmente su existencia
y el mantenimiento y regeneración de sus
El diagnóstico sectorial es un documento de
ciclos vitales, estructura, funciones y pro-
apoyo a la tarea de establecer prioridades de
cesos evolutivos», agregando que «toda per-
política, lineamientos de política y metas.
sona, comunidad, pueblo o nacionalidad
Constituye el producto final de la caracteri-
podrá exigir a la autoridad pública el cum-
zación de la problemática u oportunidad de
plimiento de los derechos de la naturaleza.
desarrollo, conteniendo la línea de base de
Para aplicar e interpretar estos derechos se
la situación con los indicadores respectivos.
observarán los principios establecidos en la
Brinda elementos de análisis para: a) la toma
Constitución, en lo que proceda».
de decisión sobre cuál problemática es prio-
rizada para la inclusión como política; y b) Consiguientemente, el diagnóstico debe
brinda información para el diseño detallado mostrar, por un lado, cómo el contexto
de programas y proyectos. ambiental se relaciona con la problemá-
tica del sector o su potencialidad, y, por otro
La síntesis de esas situaciones problemáti- lado, cómo las posibles alternativas afectan
cas, transformadas en prioridades de acción, o no al ambiente. Esto aportará a la decisión
es la que pasará a formar parte del Docu- en función de las alternativas de acción más
mento de Política Sectorial. sustentables ambientalmente.
Un aspecto importante del diagnóstico es y subordinación de ciertos grupos

explicar las causas que producen el pro- sociales.
blema. Los problemas deben estar enun-
ciados de manera que expresen la situación • Identifica a las entidades y servidores
«anómala» que ocasiona la insatisfacción públicos como portadores de obligacio-
o malestar, descrita a partir de hechos veri- nes respecto al problema y sus causas.
ficables (en lo posible a través de indicado- Es decir con facultades y atribuciones
res) y señalando las causas que las originan para actuar en el ámbito de sus compe-
y las consecuencias que producen. Las cau- tencias a nivel central y local.
sas del problema suponen explicarlo no por
sus síntomas, sino por sus fundamentos • Identifica las brechas de capacidad de
(causas principales o profundas). La iden- los titulares de derechos para reclamar-
tificación de las causas sirve para saber por los, y los vacíos institucionales y de
dónde hay que aproximarse al problema. Las capacidad de los portadores de obliga-
consecuencias son útiles para determinar ciones para tomar acción.
los efectos del problema, es decir, el daño y
malestar que causa y las limitantes para la Sobre esta base, el diagnóstico y análisis con
plena realización de los derechos que estén un EBDH puede resumirse en cuatro simples
en cuestión. preguntas:
Una vez descartados los problemas u opor- • ¿Quiénes se han quedado rezagados del
tunidades de desarrollo fuera del círculo de proceso de desarrollo? ¿Por qué?
influencia del sector, estos deben ser priori-
zados, aplicando criterios para su pondera- • ¿Cuáles son sus derechos no realizados?
ción, tales como su extensión e intensidad,
gravedad y urgencia, obstáculo para otras • ¿Quién debe hacer algo respecto del pro-
acciones, relación estructural e importan- blema y de los derechos no realizados?
cia para la visión estratégica de desarrollo
y la medida en que cada problema afecta el • ¿ Por qué las y los titulares de derechos
disfrute de los derechos humanos, especial- no exigen estos derechos y por qué los
mente de grupos de población en situación portadores de obligaciones (El Estado)
de mayor marginación y exclusión. no ha podido tomar medidas?
3.1.4.1 Valor agregado del Enfoque 3.1.4.1.1 Herramientas

Basado en Derechos Humanos en el para el diagnóstico
diagnóstico y análisis Cada componente o dimensión incluida
de problemas de desarrollo: en el diagnóstico requiere un proceso y un
• Permite explicar los problemas de desa- diseño de investigación particular, acorde al
rrollo como de derechos humanos propósito, el contexto particular, el alcance
insatisfechos. y nivel de desagregación requerida, la dispo-
nibilidad de información y el tipo de datos
• Permite identificar a las y los titulares a emplear, y finalmente la disponibilidad de
de derechos afectados por el problema, tiempo y talento humanos capacitados.
enfocándose en aquellos que padecen
el problema con mayor severidad (enfo- Es indispensable el mejor uso de la infor-
ques de igualdad). mación estadística, sectorial y geográfica,
combinada con herramientas de planifica-
• Permite visualizar en el análisis de los ción, decisión y modelaje de situaciones,
problemas las interconexiones causales sin perjuicio de las herramientas participa-
y la interrelación entre distintos ámbi- tivas que sean posibles, en razón del tiempo
tos de derechos. Es decir, nos permite y esfuerzos que requieren estas últimas.
entender que un problema de desarro- La producción de nueva información debe
llo es el efecto de la no realización de estar concentrada en productos de síntesis,
varios derechos. como mapas, coremas y modelos de análi-
sis prospectivo.
• Permite identificar las causas profun-
das de los problemas que habitual- A continuación, se enuncian algunas herra-
mente están relacionadas con patrones mientas útiles para el diagnóstico:
históricos de discriminación, exclusión
Para el contexto: Línea de base de la problemática:
• Investigación documental para contex- • Técnicas cuantitativas de recopila-

tualización histórica. Uso de estudios ción de información primaria: censos,
temáticos sobre el impacto de los pro- encuestas, sondeos.
blemas sobre los distintos segmentos
poblacionales. • Estudios territoriales que pueden con-
templar representaciones cartográfi-
• Análisis de comparación y contraste del cas del comportamiento de las variables
contexto interno y del contexto externo. cualitativas o categorizadas, construc-
ción de mapas de síntesis, análisis de
• Identificación de la normativa interna- planes subnacionales de desarrollo, pro-
cional de derechos humanos aplicable blemas territoriales y demandas locales.
al sector.
Identificación de problemas y sus
• Construcción de indicadores de síntesis causas con visión de los enfoques
en el nivel macro, curvas de comporta- de igualdad:
miento de las variables, tendencias tem-
porales, comparadas frente a la meta. • Identificación de problemas: técni-
cas participativas que incluyen diag-
• Análisis de información estadística dis-
nósticos participativos —que involu-
ponible en el SNI: poblacionales, eco-
cren a grupos focales, talleres, mesas,
nómicos, sociales, ambientales, des-
foros—, con el propósito de identifi-
agregada por segmentos poblaciones
car problemas y soluciones posibles,
en concordancia con los enfoques
demandas sociales, intereses, expecta-
de igualdad.
tivas ciudadanas, problemas poco cono-
• Uso de herramientas estadísticas des- cidos o insuficientemente estudiados
criptivas y analíticas: demográficas, eco- y registrados.
nométricas, para variables sociales, con
los niveles de desagregación exigidos. • Árbol de problemas/soluciones, como
una conocida técnica que identifica
• Evaluación de impactos, incluyendo por consenso entre las y los partici-
impactos sociales, de derechos huma- pantes (miembros de los equipos polí-
nos y medio ambientales, análisis cuan- tico-técnicos, actores sociales), el pro-
titativo de cumplimiento de metas, blema central a enfrentar, la esencia de
análisis de consistencia de resultados la situación insatisfactoria. De aquí se
de políticas. desprenden sus efectos, en niveles de
especificidad, y sus causas.
• Algunas herramientas para la identifi-
cación de actores: mapeo de actores que • Análisis de causas-efectos estructurales,
muestre sus relaciones mutuas, matriz para realizar el análisis desde los «sín-
de involucrados con grados de inciden- tomas» del problema hasta sus causas
cia, análisis de las fortalezas generales estructurales, y de ahí a las soluciones
del sector, análisis de potencialidades y posibles; pueden emplearse herramien-
debilidades, matrices de competencias, tas como el árbol de problemas/solucio-
matriz de marco legal, entre otras. nes o el diagrama piramidal. Este último
identifica en la cima el factor clave que
• Análisis de competencias, que incluye responde a la interrogante del ¿qué?;
el mapeo de los portadores de obliga- de la cual derivan respuestas a los ¿por
ciones del sector público tanto hori- qué?, que dan cuenta de la estructura del
zontalmente (en el ámbito de las dis- problema; y para cada una de esas res-
tintas funciones del Estado) como puestas contestar los interrogantes de
verticalmente (en el ámbito del régi- ¿cómo?, es decir, identificar soluciones
men de competencias de los distintos posibles. De estas soluciones posibles,
niveles de gobierno). Esta identificación se marcan las soluciones factibles.
debe atender a sus relaciones mutuas,
competencias exclusivas y concurrentes • Modelo explicativo causal, el cual parte
(quién hace qué) y las capacidades ins- de las manifestaciones o descripcio-
titucionales y/o individuales de acción nes más importantes del problema y
con que cuentan. busca los argumentos que expliquen
sucesivamente: ¿por qué se producen identificar problemas de responsabili-

estas manifestaciones? Y, ¿por qué se pro- dad (debería), de autoridad (podría) y de
ducen las causas? Se representan las res- recursos (puedo).
puestas en una red causal que identifica
las causas que generan el problema y las 3.1.4.1.2 Herramientas o técnicas
consecuencias sobre otros problemas. de priorización:
• Análisis estructural, como un modelo • Matriz de relación entre problemas, la

matemático de variables internas (con- cual muestra la relación entre proble-
troladas) o externas (no controla- mas y su categoría de dependencia (alta/
das) en un sistema, por categorías o media/leve), como insumo para priori-
dimensiones. zación de problemas.
• Estructura de las relaciones que caracte- • Identificación y selección de opcio-

rizan a un sistema, para lo cual se puede nes que permitan dar cumplimiento
identificar el índice de influencia de una a los compromisos de los instrumen-
variable sobre las demás y viceversa, el tos internacionales vinculantes del país
índice de dependencia (subordinación) en materia de derechos humanos y la
de una variable respecto de las demás, implementación de las recomendacio-
para identificar combinaciones óptimas nes realizadas por los organismos inter-
de influencia y baja dependencia. nacionales pertinentes.
• Análisis de poder e intereses dentro de • Información sobre áreas de decisión,

un sector, como una herramienta que sus interconexiones, necesidad de
puede servir para identificar los obs- intervención (urgencia, importancia),
táculos y las oportunidades que, en información sobre incertidumbres ins-
muchas ocasiones, limitan o promue- titucionales, sobre el campo de deci-
ven el ejercicio igualitario de los dere- sión y los valores que guían la toma
chos humanos. de decisión.
• Flujograma situacional, mediante el • Selección de opciones estratégicas bajo

cual se identifica los descriptores (vec- incertidumbre y presión, mediante lo
tores) de definición del problema, pre- cual se identifica las que corresponden
cisando los resultados negativos o sín- al foco del problema, ponderándolas en
tomas que evidencian la existencia y función de los criterios de valoración de
relevancia del problema. Se explica el alternativas, en la combinación más fac-
problema precisando para cada uno tible. Permite identificar, también, las
de los vectores o descriptores, las cau- opciones de corto y de mediano plazo.
sas inmediatas, las causas de fondo y
sus interrelaciones. Estos elementos se
establecen considerando el escenario 3.1.5 Formulación de
internacional, la situación inicial del alternativas de acción
problema, el escenario nacional y los
factores endógenos, cuya combinación Con la información del diagnóstico, los
en el flujograma confluye en los vecto- siguientes pasos son: la formulación de las
res descriptores del problema. Su utili- alternativas, la evaluación y jerarquización
dad es lograr una explicación sistémica de las alternativas, y la selección de la alter-
de causas y efectos de los problemas. nativa a implementar.
• Análisis de brechas de capacidad, que Conforme lo expuesto anteriormente, el

implica identificar tanto las debilida- diagnóstico debe estar concebido de tal
des y obstáculos que tienen los porta- forma que permita detectar las posibles
dores de obligaciones, es decir las y los alternativas de acción pública. A más del
servidores y entidades públicas para diagnóstico, insumos importantes a consi-
enfrentar una problemática específica, derar son los criterios de especialistas en el
así como las debilidades y obstáculos de tema y la sistematización de otros estudios
las y los titulares de derechos para exi- o acciones relacionadas. La inclusión de las
gir sus derechos. La herramienta lla- distintas percepciones de las y los diferentes
mada Análisis de Brecha de Capacidad actores en la formulación de alternativas de
(CPA, por sus siglas en inglés) permite acción otorga mayor legitimidad al proceso.
La determinación de las variables causales alternativas, sobre la base de parámetros

del problema u oportunidad de desarrollo, como sostenibilidad, sustentabilidad, efi-
mediante cualquier modelo causal de rela- ciencia, eficacia, viabilidad política, viabili-
ciones, facilita la tarea de establecer alterna- dad social, viabilidad legal-administrativa,
tivas coherentes y factibles de implementar. recursos económicos, recursos institucio-
nales, por nombrar algunos ejemplos.
3.1.6 Costeo de Con la determinación y jerarquización de

alternativas de acción las alternativas, el equipo técnico presen-
tará su propuesta al equipo político, el cual
Durante el proceso de formulación de alter- seleccionará la alternativa de acción por
nativas de acción, es fundamental esti- cada problema u oportunidad de desarro-
mar los costos esperados de cada una de las llo a ser considerados en la construcción de
alternativas para tener una idea clara sobre política pública.
la magnitud de los fondos necesarios para
implementar cada una de ellas. Considerando que se debe dar una aproxi-
mación desde el EBDH, hay que tomar en
Esto permitirá tomar decisiones informa- cuenta las siguientes pautas sobre cómo
das acerca de qué política, programas y pro- priorizar entre diversos programas sectoria-
yectos adoptar e implementar, sobre la base les, tanto en lo que se refiere al aspecto sus-
de un análisis de costos-beneficios de cada tantivo como al proceso de priorización:
alternativa, comparando los costos de las
distintas opciones y tomando en considera- • Un criterio fundamental para priorizar
ción los resultados esperados. entre diversos programas y proyectos
que afecten a los derechos económicos,
Así, el costeo de varias opciones intenta sociales y culturales es que estos progra-
asegurar que ninguna política se adopte mas y proyectos garanticen, con carác-
sin antes responder la pregunta: ¿Cuál es ter prioritario, como mínimo la satisfac-
el costo-beneficio de cada una de las alternati- ción de niveles esenciales de cada uno
vas propuestas? de los derechos enunciados en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos,
El costeo de cada alternativa debe incluir la Sociales y Culturales, buscando siempre
estimación financiera del gasto corriente o alcanzar las metas más altas planteadas
permanente y el de inversión. en los 12 Objetivos Nacionales del PNBV;
Herramientas • El proceso de determinación de un

orden de prioridad debe dar lugar a la
• Proyecciones econométricas de media- participación efectiva de todas las par-
no y largo plazo. tes interesadas, en particular las perso-
nas en situación de pobreza y otros gru-
• Técnica de árbol de problemas. pos de atención prioritaria o que han
sido excluidos y marginados, para que
• Perspectivas sociales con logros e impac- expresen su opinión acerca del orden de
tos esperados en términos de equidad prioridad; y
social, recuperación de igualdad de dere-
chos y ampliación de capacidades, ade- • También implica el establecimiento de
más de la identificación de avances en mecanismos institucionales eficaces
términos de nuevos productos, proce- para que eventuales opiniones aparen-
sos, conocimientos y tecnologías. temente contradictorias puedan con-
ciliarse de manera justa y equitativa, y
que el resultado del proceso implique la
3.1.7 Jerarquización de concertación de distintas posiciones.10
alternativas y selección
de alternativa de acción
Elegir una alternativa involucra desechar
otras. Para el efecto, es necesario jerarquizar
las alternativas. Por lo tanto, se recomienda 10 Para más detalle sobre métodos para medir los niveles
establecer un índice de jerarquización de mínimos esenciales de ejercicio de los derechos económi-
cos, sociales y culturales, véase Felner (2008).
3.2 Etapa de formulación los distintos actores y actoras pertinentes; y

e) otras cuestiones relevantes para el caso.
de lineamientos
b) Objetivos de la política sectorial
3.2.1 Lineamientos generales Para asegurar la secuencia lógica entre la pla-

nificación para el desarrollo a nivel nacional
Las políticas públicas sectoriales del Estado con la política sectorial, es necesario identi-
deben propiciar la realización de los dere- ficar el Objetivo Nacional del PNBV al que la
chos humanos para la consecución del Buen política sectorial se articula.
Vivir. La imagen del país futuro y la visión
de largo plazo se expresan en la ELP, mien- El PNBV 2009-2013 incluye 12 Objetivos
tras que las políticas y metas que se deben Nacionales para el período de gobierno, los
cumplir en el período de gobierno (mediano cuales se traducen en políticas, lineamien-
plazo) están contenidas en los 12 Objetivos tos de política, metas e indicadores para su
Nacionales del PNBV. cumplimiento.
a) Enfoque estratégico del sector Los objetivos nacionales del PNBV son fines
estratégicos acordados para lograr el desa-
Corresponde a la política sectorial establecer rrollo endógeno, sustentable, equitativo y
el enfoque estratégico del sector, es decir, las garantizar los derechos de la población y de
orientaciones de largo plazo que guiarán las la naturaleza, conforme al mandato consti-
acciones en el mediano y corto plazo. La for- tucional de alcanzar el Buen Vivir de todos
mulación del enfoque estratégico debe res- y todas.
ponder a la pregunta: ¿Cuál es la correspon-
dencia de la propuesta nacional de desarrollo Estos objetivos constituyen las directrices
con la política sectorial? Esto es, argumen- estratégicas para la planificación sectorial.
tar los principios, enfoques y definiciones Sobre la base de estos objetivos se formulan
generales que definen la visión de desarro- políticas intersectoriales y políticas secto-
llo para el área de competencia de la polí- riales específicas, que serán ejecutadas por
tica sectorial y cómo las políticas del sector los Ministerios y Secretarías de Estado res-
favorecen la concreción del Buen Vivir pro- pectivos. Con esta orientación, la formu-
puesto por la ELP y el PNBV. lación de políticas sectoriales está a cargo
de los Ministerios y Secretarías, así como
La visión del Buen Vivir para el sector puede el desglose de acciones para su puesta en
complementarse con los lineamientos esta- acción (planes, programas y proyectos).
blecidos en otros documentos conexos
vigentes, en particular los de largo plazo y En tal sentido, se requiere un ejercicio de
los que tienen apoyo importante de plata- correspondencia del sector con el Bloque
formas sociales y redes institucionales que de Constitucionalidad, la ELP y el PNBV,
los validan. para establecer los ejes de acción, de tal
manera que:
En la etapa de definición de lineamientos
generales, las estrategias generales caracte- • Se recuperen los objetivos y políticas
rizan los caminos, las formas de hacer, para pertinentes que constan en el PNBV para
dar sentido y contenido a las políticas públi- responder a los problemas y alternativas
cas sectoriales. Se refieren, básicamente, a identificados en el diagnóstico;
la manera de: a) incorporar a los actores y
actoras sociales en la planificación, toma de • Se formulen políticas y lineamientos
decisiones, puesta en marcha y control de sectoriales que no están contemplados
los cursos de acción definidos; b) establecer en el PNBV y que son necesarios para
cómo se relacionarán los diferentes niveles responder a los problemas y alternati-
de gobierno de manera que cumplan con los vas identificados en el diagnóstico.
principios de colaboración, complementa-
riedad y subsidiariedad en la acción pública; Las figuras siguientes tienen elementos guía
c) definir qué líneas generales se adoptarán para definir la pertinencia de los objetivos
para propiciar la inclusión de los enfoques nacionales con los temas de competencia de
para la igualdad y el ámbito territorial en las la política sectorial.
políticas, metas, programas y proyectos; d)
discutir cómo se lograrán los acuerdos con
Plan Nacional para el Buen Vivir

Cuadro 2:
Articulación OBJETIVOS RÉGIMEN DE DESARROLLO Correspondencia
2009-2013
de Objetivos
Objetivo 1.-
del Régimen
Auspiciar la Igualdad, la cohesión Objetivo 1.-
y la integración social y territorial Mejorar la calidad y esperanza de vida, y
de Desarrollo
1,2,3,8 (Constitución)
en la diversidad. aumentar las capacidades y potencialidades
de la población en el marco de los principios con Objetivos del
y derechos que establece la Constitución. PNBV 2009-2013
Objetivo 2.-
Mejorar las capacidades y potencialidades Fuente: Constitución 2008
de la ciudadanía. Objetivo 2.- y PNBV 2009-2013.
Elaboración: SENPLADES.
Construir un sistema económico, justo,
democrático, productivo, solidario
Objetivo 3.- y sostenible, basado en la distribución
Mejorar la calidad de vida de la población. igualitaria de los beneficios del desarrollo,
1,2,3,6,11 de los medios de producción y en la
Objetivo 4.- generación de trabajo digno y estable.
Garantizar los derechos de la naturaleza
y promover un ambiente sano Objetivo 3.-
y sustentable. Fomentar la participación y el control
social, con reconocimiento de las diversas
Objetivo 5.- identidades y promoción de su representa-
Garantizar la soberanía y la paz, ción equitativa, en todas las fases de la
e impulsar la integración latinoamericana. gestión del poder público.
1,2,7,8,10
Objetivo 6.- Objetivo 4.-
Garantizar el trabajo estable, justo Recuperar y conservar la naturaleza
y digno, en su diversidad de formas. y mantener un ambiente sano y sustentable
que garantice a las personas
y colectividades el acceso equitativo,
Objetivo 7.- permanente y de calidad al agua, aire
Construir y fortalecer espacios públicos y suelo, y a los beneficios de los recursos
interculturales y de encuentro común. del subsuelo y del patrimonio natural.
Objetivo 8.- 1,2,3,4,8 Objetivo 5.-

Afirmar y fortalecer la identidad nacional, Garantizar la soberanía nacional, garantizar
las identidades diversas, la plurinacionali- la soberanía latinoamericana e impulsar
dad y la interculturalidad. una inserción estratégica en el contexto
internacional, que contribuya a la paz y a un
Objetivo 9.- sistema democrático y equitativo mundial.
Garantizar la vigencia de los derechos
y la justicia. Objetivo 6.-
Promover un ordenamiento territorial
Objetivo 10.- equilibrado y equitativo que integre
1,5,11 y articule las actividades socioculturales,
Garantizar el acceso a la participación
pública y política. administrativas, económicas y de gestión,
y que coadyuve a la gestión del Estado.
Objetivo 11.-
Establecer un sistema económico social, Objetivo 7.-
solidario y sostenible. 1,11,12 Proteger y promover la diversidad cultural,
respetar sus espacios de reproducción
e intercambio; recuperar, preservar
1,7,8,10,11
Objetivo 12.- y acrecentar la memoria social
Construir un Estado democrático para y el patrimonio cultural.
el Buen Vivir.
RÉGIMEN DEL BUEN VIVIR:

TÍTULO VII, CAPÍTULO I,
INCLUSIÓN Y EQUIDAD Cultura,
Comunicación
Física y
Información Disfrute del
Cultura deporte
tiempo libre
Gestión de
Riesgos Ciencia y
tecnología
Seguridad
Social Población
Salud Seguridad
humana
Sistema de
Inclusión y
Equidad
Educación Social Transporte
RÉGIMEN DEL BUEN VIVIR:

TÍTULO VII, CAPÍTULO II,
BIODIVERSIDAD Y
RECURSOS NATURALES
Recursos
Patrimonio naturales
natural y Suelo
ecosistemas
Biodiversidad Agua
Figura 6:
Régimen del Biodiversidad Biósfera, ecología
Naturaleza y y recursos
Buen Vivir urbana y energías
Ambiente naturales alternativas
Fuente: Constitución 2008.
Elaboración: SENPLADES.
Una vez identificada la articulación entre 3.2.2 Formulación de políticas,

la Constitución y el PNBV, la política secto-
rial debe señalar las políticas, lineamientos
programas y proyectos
y metas del PNBV a las que contribuye. Asi- a) Enunciados preliminares de políticas
mismo, la política sectorial debe señalar su
aporte al cumplimiento de los compromi- A partir de la identificación de las priorida-
sos internacionales sobre derechos huma- des, se deben establecer las políticas y linea-
nos relevantes al sector específico. mientos de política que se activarán para
alcanzar el objetivo, la política y la meta;
Finalmente, conviene incluir observacio- es decir, responder a cómo las acciones del
nes de concordancia con otras políticas del Ministerio asegurarán o contribuirán al
PNBV, de la Agenda Sectorial del Consejo logro de esos postulados.
Sectorial de Política al cual pertenece, y, de
ser el caso, de las Políticas Sectoriales de En el diagnóstico se seleccionaron las alter-
otros Ministerios o Secretarías que tienen nativas de acción ante problemas u opor-
relación con la política que se propone. tunidades de desarrollo. A partir de esos
planteamientos iniciales, estas alternativas internacionales. De igual manera, la polí-

deben ser enunciadas en forma de políticas tica sectorial debe explicar cómo aportará a
para el desarrollo del sector. Como ya se men- la disminución de la inequidad territorial y
cionó en la primera parte de este documento, propiciará el desarrollo de los territorios, a
las políticas sectoriales constituyen las polí- través de las acciones en el sector. Así tam-
ticas de Estado en determinado sector.11 bién, se deben incluir los modos en que la
política sectorial velará por que las acciones
La política sectorial debe cumplir, tanto en garanticen la sustentabilidad ambiental. En
su proceso de formulación y decisión como suma, las políticas sectoriales deben orien-
en su implementación y gestión, con la obli- tarse a las personas y la naturaleza como
gación de garantizar los derechos que cons- titulares de derechos.
tan en la Constitución y en los instrumentos
Cuadro 3.
Mandato Mecanismos Internacionales Correspondencia Matriz de
Política Sectorial
Constitucional de derechos humanos con el PNBV seguimiento a las
recomendaciones
Artículos Recomendaciones de Objeticos Metas de mecanismos
Objetivo Política Meta
relevantes relevancia para el sector sectoriales sectoriales internacionales de
derechos humanos
en el ámbito
de las políticas
sectoriales
Fuente y Elaboración: SENPLADES.

Las acciones de los Ministerios, Secretarías merecen atención y tienen alternativas fac-
y otras entidades del sector público secto- tibles podría ser amplio. De ahí que sea nece-
rial pueden tener diferentes manifestacio- sario hacer un cuidadoso análisis de priori-
nes y alcances, tales como: planes, progra- dad antes de la decisión final.
mas y proyectos; normativas o regulaciones;
acciones directas de prestación de servi- La disponibilidad de recursos es un dato
cios; acciones administrativas derivadas de adicional a considerar, en la medida en
su orgánico funcional, entre otras. De estas que, según la situación fiscal, se dispon-
acciones debemos distinguir las que corres- drá de mayores o menores recursos. En caso
ponden a las políticas sectoriales de desa- de escasez de recursos para nuevas inver-
rrollo, de las demás acciones institucio- siones, las políticas públicas precisamente
nales. Las primeras serán incluidas en el deben enfocarse a hacer efectivos los recur-
Documento de Política Sectorial. sos disponibles, antes que multiplicar las
intervenciones en numerosas acciones de
A nivel constitucional está plasmada la poco impacto futuro.
sujeción del presupuesto a la planificación
nacional del desarrollo, por lo cual la pla- En forma práctica, el principio de la realiza-
nificación institucional y la priorización de ción progresiva de los derechos sociales, de
inversión se deben alinear al PNBV. Los ins- acuerdo a los recursos disponibles, implica
trumentos respectivos de la Planificación que el Estado ecuatoriano debe:
Institucional —como la Programación Plu-
rianual de la Política (PPP) y la Programa- • Adoptar políticas, programas y proyec-
ción Anual de la Política (PAP)— deben refle- tos de forma coherente con la disponi-
jar esta coherencia y visibilizar el nexo entre bilidad de recursos, bajo el principio de
las políticas y la inversión pública. solidaridad conforme manda la Consti-
tución, para dar efectividad a todos los
derechos;
3.2.3 Proceso de toma de decisión
En términos de políticas públicas, esto 11 La política sectorial responde a un curso de acción de la
implica decidir sobre cuánto abarcará el gestión pública frente a una situación problemática u opor-
tunidad de acción priorizada. Explicita e institucionaliza la
conjunto de las políticas en el sector, cuán- intervención pública sobre un problema social identificado
tas políticas y de qué magnitud serán. Sin como prioritario o una oportunidad de desarrollo.
La política se enuncia como una oración en infinitivo, con
duda, el abanico de situaciones proble- frases cortas (de preferencia alrededor de 100 caracteres y
máticas o de oportunidades de acción que no más de 250 caracteres).
• Cumplir con la obligación de satisfacer los impactos negativos y maximizar los

los niveles esenciales mínimos de cada impactos positivos de políticas, planes,
uno de los derechos reconocidos en el programas o proyectos en considera-
Pacto Internacional de Derechos Econó- ción. Es importante llevar a cabo estos
micos, Sociales y Culturales, buscando análisis de impacto durante la etapa de
siempre alcanzar las metas más altas formulación de las políticas y los pro-
planteadas en los 12 Objetivos Naciona- gramas, para que el resultado pueda ser
les del PNBV; incorporado en la toma de decisiones
sobre dichas políticas y programas.
• Respetar el principio de progresividad
en los derechos, lo que implica que una • Análisis de escenarios. Técnica para pre-
vez alcanzado un cierto nivel de reali- cisar las preguntas clave sobre ambien-
zación de un derecho, un retroceso es tes alternativos futuros que podrían
inconstitucional; influir en la magnitud del impacto de
la política. Para la construcción de esce-
• Usar en forma eficiente los recursos dis- narios se parte de la enumeración de
ponibles para dar efectividad a los dere- los principales factores de éxito/fracaso
chos, lo que implica, entre otras cosas, de la decisión. Esto requiere un amplio
erradicar la corrupción dentro del sector conocimiento sobre las tendencias en
correspondiente;12 y los comportamientos de las y los actores
claves o las variables microeconómicas,
• Tomar en cuenta evaluaciones de entre otras. Mediante la técnica Delphi
impacto y de sensibilidad cultu- se puede obtener opinión de exper-
ral de políticas anteriores o simila- tos sobre la probabilidad de ocurrencia
res para incluir estrategias que corri- de tales eventos y seleccionar los even-
jan los problemas generados en su tos más probables mediante la Matriz
implementación. de Impactos Cruzados. Seguidamente,
se requiere identificar las tendencias
En conclusión, es preciso formular un o fuerzas motrices macrosociales que
número pequeño de políticas en cada sec- puedan incidir en dichos factores (¿cuá-
tor, seleccionando las acciones de mayor les son las fuerzas que están detrás de
significación e impacto, políticas emblemá- los factores microsociales principa-
ticas, que puedan ser asumidas por la pobla- les?). La idea es identificar los factores
ción e identificadas sin dificultad como y tendencias más importantes e incier-
expresión de la intención del Estado en ese tas, para seleccionar los escenarios más
campo, y que sirvan como marco para la pla- relevantes, sus interrelaciones e impli-
nificación institucional plasmada en pro- caciones mutuas. Este análisis arroja
gramas y proyectos. elementos sobre las vulnerabilidades
que surgen en cada escenario, de modo
Herramientas para la decisión que se puedan establecer estrategias
para reducir esa precariedad.
Se dispone de algunas técnicas que facilitan
el proceso de formulación de soluciones a • Técnicas para anticipar las medidas de
un problema inscrito en la agenda pública, aceptación o rechazo a una propuesta
y para seleccionar cuál de las distintas alter- como el Ábaco de Regnier: a partir de
nativas existentes para disminuir la tensión una escala de valoración (entre favo-
entre el ser (la situación presente) y el deber rable y negativa), que asignan los acto-
ser (la situación deseada) es la más apro- res sociales o expertos a los enunciados
piada o factible: de la estrategia. Los mismos expertos y
actores pueden emitir opiniones sobre
• Análisis de indicadores. La reducción posibles cambios a la propuesta en
de la incertidumbre implica el cono- los aspectos sobre los que no están de
cimiento previo de la situación, y por acuerdo. Puede reiniciarse otro ciclo de
tal razón requiere estudiar el compor- valoración con las nuevas propuestas.
tamiento de los indicadores macro y
específicos.
• Evaluación ex ante. Esto debe incluir

una evaluación de impacto de los dere-
chos humanos cuyo objetivo es prevenir 12 Adaptado de Felner (2010). NB:
• Método multicriterio para la evalua- consideración lo ambiental. Es conveniente

ción y elección de las opciones estraté- aplicar los lineamientos de las temáticas de
gicas, combinando acciones, criterios igualdad en la planificación como parte de la
de evaluación previamente acordados evaluación ex ante para identificar la mejor
y combinaciones de acciones en políti- estrategia. Adicionalmente, el criterio de
cas posibles y, finalmente, escenarios. sustentabilidad ambiental debe ser evidente
El proceso asigna valoraciones en una y guiar cualquier política de desarrollo, aun
escala numérica a las acciones, en dis- en los sectores que no tienen una aparente
tintos sistemas de ponderaciones, per- relación directa con, ni impactos evidentes
mitiendo identificar combinaciones en el ambiente, la integridad de los ecosis-
estables para las políticas y clasificacio- temas naturales o la biodiversidad. En esta
nes de estas acciones en los escenarios. Guía se aportan criterios del EBDH como un
marco de actuación común; sin embargo,
• Método de jerarquía y prioridades. Per- cada uno de los enfoques de igualdad con-
mite ordenar las evaluaciones multicri- tribuye, de acuerdo a su nivel de desarrollo
terio para alcanzar un objetivo final, de conceptual y metodológico, con criterios y
acuerdo a criterios de prioridad y a nive- herramientas útiles en la etapa de formula-
les jerárquicos establecidos. En el Nivel ción de la política sectorial.
1 identifica el objetivo y la meta a nivel
general. En el Nivel 2 establece los obje- - Territorialización de las políticas
tivos y metas que contribuyen a defi-
nir el objetivo final. Como efectos, en el La descripción de las políticas públicas debe
Nivel 3 determina y caracteriza los crite- especificar la manera en que el enfoque de
rios de evaluación sobre el logro de los equidad territorial guiará sus acciones para
objetivos generales. Por último, en el aplicar los planes, programas y proyectos en
Nivel 4 identifica los conjuntos de pro- los territorios.
gramas, proyectos, metas, indicadores y
expectativas para cada efecto esperado.
El principio de equidad territorial demanda
que cada etapa de la formulación de la polí-
• Técnicas de proyección y simulación tica incluya la consideración de los mecanis-
matemática de las variables claves, que mos de territorialización, enfocados a reducir
permiten simular las relaciones entre las asimetrías y brechas territoriales del país.
las variables de un sistema y proyec-
tar sus posibles estados futuros, en el
En la identificación de actores y actoras
marco de determinados conjuntos de
involucradas, se debe tomar en considera-
hipótesis probables sobre las variables
ción las competencias exclusivas y comple-
no controladas y las opciones político-
mentarias de los niveles del sector público
técnicas correspondientes (identifica-
desconcentrados y descentralizados, que
das, por ejemplo, mediante el análisis
confluyen en el territorio. La ejecución en el
de escenarios).
territorio de las políticas públicas sectoria-
les del Ejecutivo es responsabilidad de los
niveles desconcentrados de gobierno, los
3.2.4 Descripción de cuales se pueden articular en espacios como
las políticas para el sector gabinetes zonales y gabinetes provinciales.
Tomada la decisión sobre las políticas espe- Las acciones y proyectos a ejecutar por los
cíficas, otros pasos son el diseño detallado niveles desconcentrados deben diseñarse
de los elementos estructurantes de la alterna- tomando en consideración las característi-
tiva (metas, indicadores, responsables y arti- cas y necesidades de los territorios, las parti-
culación sectorial) y sus componentes (pla- cularidades de su tejido social y de su entra-
nes, programas, proyectos y presupuesto). mado político. Para el efecto, las entidades
públicas localizadas en el territorio pueden
- Enfoques transversales incluir en sus documentos de referencia
los diagnósticos locales, los planes de desa-
Cada una de las políticas y programas debe rrollo —regionales, provinciales, cantona-
definir los lineamientos, criterios y meca- les, parroquiales—, así como otros elemen-
nismos concretos que establecerá para tos como planes de vida de nacionalidades
incluir los enfoques de igualdad y tomar en y pueblos.
Se espera que los Ministerios y Secretarías que se traducen en características de las

activen estrategias de planificación parti- políticas sectoriales.
cipativa con redes sociales e instituciona-
les de representación territorial, y que abran Si las políticas públicas tienen como orien-
canales de diálogo y coordinación con los tación el Buen Vivir mediante la garantía de
GAD y el entramado social existente en el derechos, deben tener un conjunto de están-
territorio, de conformidad con el mandato dares derivados del contenido normativo de
constitucional y legal. estos derechos. Es decir, los servidores y ser-
vidoras públicas deben cuestionarse qué se
Para la priorización de acciones, el criterio debe hacer en términos de políticas públicas
territorial adquiere, en los actuales momen- para garantizar un derecho. En el marco del
tos, un peso muy significativo, al ser uno EBDH, estos estándares se refieren, sobre la
de los pilares fundamentales del desarrollo base de normas internacionales, fundamen-
equitativo y endógeno. Este principio deter- talmente, a disponibilidad, accesibilidad,
minará que la localización de los progra- calidad y adaptabilidad.
mas aporte al desarrollo territorial de zonas
actualmente desfavorecidas por el modelo Disponibilidad: la política debe garantizar
de mercado, que se diversifique la localiza- la disponibilidad de bienes, servicios e infra-
ción en sentido inverso a la tendencia con- estructura adecuada, y suficiente talento
centradora del modelo espacial actual, que humano capacitado para la prestación de
se potencien las capacidades de los territo- servicios públicos esenciales para el ejerci-
rios a través de los programas y proyectos, cio de los derechos humanos y ambientales.
que las acciones se contextualicen y adapten
conforme las particularidades de los territo-
Accesibilidad: la política debe garan-
rios, entre otros aspectos.
tizar que los programas y proyectos que
ofrecen servicios básicos sean accesibles
a) Lineamientos de política a todas las personas (física, económica-
mente), especialmente a grupos de atención
Los lineamientos de política deben permi- prioritaria o tradicionalmente excluidos o
tir realizar las acciones previstas en la polí- discriminados;
tica de la manera más eficiente en el uso de
los recursos y con la mejor alternativa social Calidad: garantizar estándares de calidad
y política. para la satisfacción de las necesidades de la
población incluyendo las consideraciones
Su identificación supone, por tanto, esta- ambientales pertinentes;
blecer acuerdos previos con las y los actores
involucrados, e inclusive espacios de nego- Adaptabilidad: garantizar que las políti-
ciación, previos a la definición de opciones cas se adapten a los contextos culturales y
o para aspectos concretos de ejecución del sociales relevantes en el país, de manera
curso de acción definido. que sean concertadas con nacionalidades y
pueblos. La adaptabilidad también incluye
Se debe asegurar la existencia de una la incorporación de criterios de pertinencia
secuencia lógica en la cual, para implemen- por razón de género, para que los programas
tar la política propuesta, sean suficientes las y proyectos que se derivan de las políticas
estrategias concebidas. públicas tomen en cuenta las necesidades e
intereses particulares de hombres y muje-
Los lineamientos de política correspon- res de acuerdo a su ciclo de vida, condición
den a las grandes líneas de acción necesa- de discapacidad, quintil de pobreza, orien-
rias para implementar la política propuesta. tación sexual, zona de hábitat, etnia y ori-
Se formulan en frases cortas relativas a vías gen nacional.
o caminos de acción; por ejemplo, ampliar
la cobertura, establecer mecanismos, aumen- Una vez diseñadas las políticas e identifica-
tar la oferta, generar redes, entre otras. Los dos sus responsables, para la mejor defini-
lineamientos de política deben ser espe- ción de lineamientos de política y la priori-
cíficos, medibles, alcanzables, relevantes zación del diseño de los planes, programas
y temporales. La formulación de los linea- y proyectos, conviene evaluar la viabilidad
mientos debe tomar como base el conte- sociopolítica de la acción, con algunas de las
nido normativo de los derechos humanos, herramientas adecuadas.
Herramientas para análisis de viabilidad:
• Análisis de eficiencia. Se debe construir

Adaptabilidad
una matriz de asignación de responsa-
bles, importancia relativa y capacidades
técnica, financiera, etc., para cada sub- CALIDAD
acción o componente concreto en que se
desglosa la acción. La capacidad se mide
por la asignación de una calificación ACCESIBILIDAD
(cuantitativa) de las y los responsables
para cumplir su asignación concreta en
la acción, en cada una de las dimensio- DISPONIBILIDAD
nes acordadas. Se debe insertar también
una valoración cuantitativa de la moti-
vación para la acción. La matriz permite
calcular la eficiencia por responsable,
como promedio ponderado de califi-
caciones y motivación, así como la efi-
ciencia conjunta de la institución para
la acción como sumatoria de las eficien-
cias parciales de las y los responsables.
Si la eficiencia no presenta un nivel
aceptable, es posible tomar decisiones
sobre incluir o no la acción, o proponer
mecanismos para mejorar la eficiencia
de las y los responsables. Inclusive per-
mite identificar áreas de intervención
que la planificación institucional debe una herramienta de análisis y cons- Figura 7:
priorizar. Este mismo análisis puede trucción de la viabilidad final de las Características
ser aplicado a nivel macro (de política acciones. derivadas
pública) o micro (de programa o pro- del contenido
yecto concreto), bajando al nivel más • Análisis sociopolítico de actores y acto- normativo
específico de responsabilidades. ras. Sobre la base del mapeo de actores de los derechos
y actoras, se determina la posición de humanos para las
• Determinación del grado de acepta- los mismos respecto de la propues- políticas públicas
ción o rechazo de una política (aplica- ta: aliados/oponentes, tácticos/estraté-
ble a nivel de programa o proyecto tam- gicos. Confrontados estos supuestos y Fuente y Elaboración:
bién). Matriz de valoración (puntaje) percepciones con la propuesta prelimi- OACDH-SENPLADES.
en la escala de aceptación a rechazo, nar de acciones, pueden identificarse

por segmentos o sectores poblaciona- los aspectos y áreas de encuentros/des-
les afectados positiva o negativamente encuentros, para establecer lineamien-
por la acción. La aceptación se incluye tos específicos.
como extremo positivo de la escala, y
el rechazo como extremo negativo, no Herramientas para consensuar lineamien-
obstante lo cual se debe tener en cuenta tos de política:
el contexto para evitar imposiciones
autoritarias. También hay que asignar • Negociación sobre principios. Cen-
ponderación (%) de los segmentos o tra el proceso sobre los intereses, no
sectores poblacionales, según su capa- sobre las posiciones; sobre los pro-
cidad de incidencia (poder o importan- blemas y sus alternativas, no sobre las
cia para la acción). Se calcula el rechazo personas, buscando generar alternati-
ponderado para cada actor o actora, y el vas de beneficio mutuo. Insiste en cri-
índice de rechazo conjunto como suma- terios en buena medida objetivos y en
toria de los niveles de rechazo de todos un proceso sistemático de identifica-
los actores. ción del problema para analizarlo, con
enfoques estratégicos para su solución
• Viabilidad sociopolítica. El índice de y con una definición de acciones con-
viabilidad puede ser calculado como cretas para enfrentarlo. En este pro-
resultado de la eficiencia ponderada ceso, frente al acuerdo deseado, se esta-
menos el rechazo ponderado. Esta es blecen opciones de acuerdos posibles,
transformándolos en opciones reales Sectorial correspondiente al Consejo Sec-

o prácticas para seleccionar la mejor torial al que pertenece facilita las relacio-
alternativa de acuerdo negociado. nes de trabajo conjunto, potenciando el tra-
bajo más allá del ámbito sobre el cual tiene
Ejecutores competencia el Ministerio respectivo. De
esa manera, se facilitan las acciones articu-
Para cada política debe indicarse el orga- ladas, rompiendo los esquemas de trabajo
nismo final responsable de la ejecución, y compartimentado.
el nivel en la estructura ministerial. Es pre-
ciso señalar claramente los casos en que la b) Metas e indicadores
responsabilidad de la ejecución reposa en
el nivel desconcentrado y en manos de qué Este paso consiste en determinar los logros
organismo. e impactos esperados de las políticas sec-
toriales. Para la política sectorial en su con-
Se busca también que se identifiquen las junto, se debe construir un sistema de metas
articulaciones con otros sectores; por ejem- e indicadores de impacto. Este sistema debe
plo, con otros Ministerios o Secretarías. Un dar cuenta de la integralidad del sector,
plan, programa o proyecto puede requerir comprendiendo que deben existir sinergias
la coordinación o la colaboración de esas y complementariedades entre las metas.
instituciones, lo que debe ser señalado, Hasta las metas e indicadores más margi-
de suerte que se procure establecer siner- nales de los planes, programas y proyectos
gias entre las entidades públicas. La articu- deben jugar un rol para el cumplimiento de
lación de la política sectorial con la Agenda las políticas.
Cuadro 4:
Niveles de metas Nivel Responde a: Tipo de Meta EBDH
en las políticas
sectoriales Incremento sostenido y
Meta(s) Objetivos Aportes sobre el impacto
equitativo en el Buen Vivir de
Fuente y Elaboración: Nacionales y políticas del Plan macro de la acción del
SENPLADES-OACDH. para el Buen
las personas y en la realización
Nacional para Estado en el cumplimiento
Vivir de los derechos humanos
el Buen Vivir nacional del PNBV
sin discriminación.
Incremento en el uso y
Meta de impacto
Meta de grado de satisfacción de las
Política intersecto- que refleja el carácter
la Política y los titulares de derechos
Intersectorial
rial (Agenda Sectorial) intersectorial de acción
respecto de los productos
1, 2, 3, … 1, 2, 3, de conjunto del Consejo
y servicios ofertados en un
Sectorial 1, 2, 3.
ámbito intersectorial.
Incremento en el uso y grado

de satisfacción de las y los
Meta de impacto, a nivel
titulares de derechos respecto
Políticas contenidas de política, que mide los
Meta de la de políticas y servicios
Política Sectorial
dentro del documento avances en las áreas sobre
públicos, en el ámbito
de Política Sectorial las cuales ejerce rectoría
de las áreas sobre las cuales
el Ministerio o Secretaría
ejerce rectoría el Ministerio
o Secretaría
Incremento en la
disponibilidad, accesibilidad,
Programas
Incremento en los aceptabilidad, adaptabilidad
Metas de y proyectos
productos y servicios y calidad de productos y
programas contenidos dentro
y proyectos entregados como resultado servicios públicos (sociales,
del documento
del programa o proyecto. económicos, legales,
de Política Sectorial
regulatorios, de seguridad,
de información, etc.).
Del cuadro anterior se colige que cada polí- Los programas y/o proyectos constituyen las
tica sectorial debe estar construida sobre acciones que posibilitarán y concretarán la
la base del PNBV, sus objetivos, políticas y política sectorial. Se trata del componente
metas nacionales. Solo de esta manera se operativo de las políticas. El diseño de pro-
cumplirá el precepto de la planificación de gramas y proyectos de acción constituye un
que las acciones concretas que se ejecutan proceso definido y sistemático para estable-
por parte de las entidades públicas, contribu- cer el perfil y su aplicación.
yen a alcanzar los grandes objetivos naciona-
les y a construir la visión de país acordada. Los programas y proyectos incluidos serán
aquellos considerados como claves y nece-
Las metas indican el logro que se pretende sarios para el cumplimiento de las políticas
alcanzar en los cuatro años de período sectoriales respectivas. Cada programa y pro-
gubernamental. En tal sentido, deben estar yecto debe indicar el costo referencial respec-
construidas de forma que sea posible alcan- tivo. De esta manera, el sector puede dimen-
zarlas con las acciones que se van a empren- sionar los costos de ejecución de sus políticas.
der en ese período (planes, programas y pro-
yectos). La planificación institucional se Debe estar explícita, además, la manera cómo
articulará para el cumplimiento de las polí- el programa o proyecto aplica los enfoques
ticas y metas del sector. de igualdad y cómo beneficiará a los gru-
pos de atención prioritaria y otros segmen-
A su vez, el seguimiento y la evaluación de tos poblacionales excluidos, marginados o
cumplimiento de las metas trazadas brinda discriminados; del mismo modo, debe mos-
indicadores para proponer cambios oportu- trarse cómo favorecerá a la equidad territo-
nos y sugerir inclusiones o modificaciones rial. Esto es fundamental para contribuir a la
al PNBV. construcción de políticas incluyentes y sus-
tentables de desarrollo para el Buen Vivir.
Una política sectorial determinada puede res-
ponder a una sola política y meta del PNBV. En Los programas y proyectos deben tener via-
este caso, esta será la meta de política, siem- bilidad técnica y financiera en el corto y
pre que esté formulada de manera que per- mediano plazo. Deben ser priorizados los
mita medir el logro de la política específica. programas y proyectos que permiten definir
claramente metas de impacto, para involu-
Esto no obsta para que las políticas sectoria- crar a actores y actoras en la inversión, con
les puedan aportar a otras políticas y metas mejor aprovechamiento de las capacidades
del PNBV que estén en más de un objetivo. internas y las potencialidades del territorio
Esto puede suceder porque la formulación (naturales, sociales, de infraestructura, pro-
de los Objetivos del PNBV tiene una lógica ductivas, etc.). Asimismo, los programas y
intersectorial. proyectos deben apuntar a la generación de
nuevas capacidades para atender las situa-
A más de las metas de impacto, los docu- ciones identificadas y/o diagnosticadas.
mentos de política sectorial pueden incluir
metas e indicadores de resultado que sean Los programas y proyectos deben ser dise-
relevantes, siempre recordando la impor- ñados de manera que propicien las alianzas
tancia de desagregarlos por sexo, área de sociales, dinamicen la economía y mejoren
residencia, edad, condición de discapaci- las capacidades tecnológicas del sector y de
dad, situación económica y origen nacional. sectores afines.
En el Documento de Políticas Sectoriales, Además, se recomienda considerar ciertos

la información de metas e indicadores se criterios relativos al diseño y ejecución del
incluye en la matriz completa de políticas. programa y proyecto; entre otros, deben ser
eficientes en el uso de los recursos disponi-
c) Diseño de programas y proyectos bles, eficaces en el logro de las metas, deben
incluir la participación ciudadana, mos-
Esta Guía no incluye criterios y metodolo- trar equidad en el gasto, vincular a la inicia-
gías detalladas para la formulación de pro- tiva privada cuando sea del caso, y establecer
gramas y proyectos, sino únicamente nocio- mecanismos de control interno y de con-
nes generales que permiten mantener el trol social. Los programas y proyectos deben
alineamiento y la coherencia en la planifica- contar con objetivos claramente definidos
ción entre las políticas públicas y los progra- y alineados con los 12 Objetivos Nacionales
mas y proyectos. del PNBV.
Adicionalmente, se deben tomar en cuenta a nivel constitucional y legal. Entre otros, es

criterios relativos al impacto del proyecto, importante el papel del Consejo Ciudadano
como son, por ejemplo, la gobernabilidad Sectorial. En este proceso de legitimación se
(capacidad de los organismos públicos de deben retomar los insumos recolectados en
responder satisfactoriamente a las deman- la fase de diagnóstico, y se debe dar cuenta
das, garantizando representatividad y legi- a la sociedad civil de los criterios para optar
timidad en las decisiones), la productivi- por una u otra política, de tal forma, que
dad del y en el territorio, la reducción de la su participación en la fase de diagnóstico
pobreza y de las inequidades sociales y terri- cobre sentido.
toriales, la sustentabilidad para el desarro-
llo, y la participación y control social. El Documento de Política Sectorial final,
en el que se han incorporado las políticas,
d) Proceso de inclusión de los programas/ lineamientos de política, metas e indicado-
proyectos en la planificación sectorial res, debe ser presentado al Consejo Sectorial
que corresponda y a la SENPLADES, para lo
El proceso de inclusión de los programas y cual se deben incorporar las observaciones y
los proyectos en la planificación institucio- recomendaciones surgidas en ambas instan-
nal del sector debe considerar un momento cias. Es importante recordar que siempre se
inicial en el que se realizan los perfiles de debe observar la rectoría que tiene un Minis-
programas y proyectos, los cuales pueden terio o Secretaría ejecutora sobre su sector.
formar parte del banco de proyectos, y un
El Ministerio Coordinador incorpora en el
segundo momento en el que los perfiles
campo de su Agenda Sectorial las políticas
se convierten en programas y proyectos a
sectoriales y la SENPLADES, en su calidad de
ser ejecutados, para lo cual deben tener un
Secretaría Técnica del Sistema Nacional Des-
diseño detallado y de conformidad con las
centralizado de Planificación Participativa,
directrices, metodologías, formatos y están-
lo hace a nivel del PNBV. La puesta en mar-
dares creados para el efecto. Se debe tomar
cha pasa por alinear la planificación institu-
en cuenta los tiempos y plazos del ciclo pre-
cional a las políticas.
supuestario, por lo cual se vuelve funda-
mental planificar con la debida antelación. El Estado debe difundir la política sectorial
de manera pública y amplia, por aplicación
del principio de transparencia y para lograr
3.3 Aprobación y aval que la sociedad y el propio sector se apropien
críticamente de la propuesta y la apoyen.
Una vez formuladas las políticas, deben
ser aprobadas y avaladas por las autorida- Es importante considerar varios mecanis-
des pertinentes, mediante el acto adminis- mos para la difusión de la política:
trativo que corresponda. El acto de forma-
• Es conveniente que el Documento de
lización atribuye a la nueva decisión fuerza
Política Sectorial cuente con un listado
particular y la convierte en oficial. Esto es
de políticas no demasiado extenso, para
fundamental en un Estado constitucional de
que resuma la acción del sector y sea
derechos y de justicia que busca explicitar
fácil de recordar para las y los servidores
sus políticas públicas, pues estas son garan-
públicos y para la población en general.
tías sujetas a control.
• Publicar el Documento de Política Sec-
Podemos distinguir en esta etapa la valida- torial en un diseño dirigido a la pobla-
ción social y política, y la aprobación por ción en general, considerando que es
parte de la autoridad. La validación polí- un documento público de incidencia
tica es realizada por los equipos político y nacional.
técnico, en los cuales están el Ministerio o
Secretaría Sectorial, el Ministerio Coordina- • Difundir a las y los servidores públi-
dor y la SENPLADES. Este proceso es diná- cos de la institución y las oficinas des-
mico, por cuanto estas entidades participan concentradas, para que se apropien
en los equipos político y técnico asesor que críticamente de los contenidos del
elabora la política sectorial. Documento.
La legitimación social se da desde la socie- • Difundir el Documento a través de

dad civil, a través de los mecanismos partici- medios de comunicación, foros y otros
pativos de consulta y deliberación, previstos medios, según sea necesario.
45
Evaluación 4
Si bien esta Guía se focaliza en la etapa de pueblos y nacionalidades, como titulares
formulación de políticas sectoriales, se deta- de derechos, a las instituciones del Estado
llan a continuación algunos aspectos sobre con atribuciones para el control y la fiscali-
evaluación y rendición de cuentas con la zación, y a las entidades públicas ejecutoras,
finalidad de que se comprenda el ciclo com- la oportunidad de comprender los logros,
pleto de la política pública, en concordancia obstáculos y deficiencias de las políticas
con el mandato constitucional del Art. 85 públicas.
Las entidades públicas, sean Ministe- Para que este proceso sea posible, la infor-
rios o Secretarías que ejecutan las políti- mación facilitada al público por los minis-
cas, deben contar con sistemas internos de terios o secretarías ejecutoras debe incluir,
seguimiento de los programas y proyectos, pero no limitarse a, un informe de labores
que les permitan informar de forma perma- que detalle las actividades realizadas por
nente a las autoridades y a la ciudadanía, en dicha institución en un periodo determi-
concordancia con lo que establecen las nor- nado. Debe apuntar a constituir un proceso
mas nacionales sobre transparencia, acceso permanente en el que se articulen los distin-
a la información, rendición de cuentas y tos mecanismos de participación ciudadana
control social. establecidos en el marco normativo del país.
Si entendemos que las políticas se orien- Los resultados del seguimiento y la evalua-
tan a cumplir derechos, los derechos impli- ción, con participación ciudadana, permiten
can obligaciones, y las obligaciones, para ser activar las garantías constitucionales que
efectivas, requieren mecanismos de rendi- constan a partir del artículo 84 de la Cons-
ción de cuentas y transparencia. titución y que son de tres tipos: normativas,
de políticas públicas y jurisdiccionales.
La incorporación de mecanismos efectivos
para la rendición de cuentas es fundamental
Para ser efectivo, el principio de rendición
para detectar y corregir fallas sistémicas en
de cuentas en el ámbito sectorial requiere de
la ejecución de políticas públicas, así como
los ministerios y secretarías ejecutoras:
mejorar los servicios públicos. Por ejemplo,
en varios países a menudo la desigualdad en
• Adoptar procedimientos y mecanismos
el acceso a esos servicios, su baja calidad, el
para que las personas, a nivel individual
ausentismo crónico de las y los proveedores
y colectivo, tengan acceso a la informa-
de primera línea, la corrupción endémica,
ción sobre los servicios a los que tienen
son circunstancias que están relacionadas
derecho, sus costes (si corresponde) y
con la debilidad en los mecanismos de ren-
sus derechos con respecto a proveedo-
dición de cuentas.
res de servicios públicos (incluyendo
La rendición de cuentas debe ser conce- información fácilmente accesible sobre
bida como un proceso de dialogo interactivo los mecanismos de queja o denuncia
que permita a las personas, comunidades, sobre estos servicios);
• Reforzar mecanismos de seguimiento y evaluación en cada ministerio o secretaria, inclu-

yendo sus capacidades de recolección de datos, análisis e informes; y
• Crear y facilitar un entorno propicio para que los Consejos Nacionales para la Igualdad,
los Consejos Ciudadanos Sectoriales, organizaciones de la sociedad civil e instituciones
nacionales de derechos humanos puedan llevar a cabo veedurías y otros mecanismos de
rendición de cuentas dentro del sector.
47
Estructura del Documento

de la Política Sectorial 5
5.1 Contexto General b) Difusión pública y amplia a la población
y a las instituciones públicas, a través de los
En el Documento de Política Sectorial se portales de internet institucionales, de la
debe establecer los objetivos, políticas, distribución del documento impreso y otros
lineamientos de política y metas a ser ejecu- medios de difusión.
tadas en el ámbito sectorial de competencia
del Ministerio o Secretaría respectiva. En tal Para cumplir esos propósitos, el Documento
sentido, este documento es el instrumento debe ser estructurado y elaborado en un for-
de política pública que concreta las directri- mato que provea a las y los decisores con
ces de largo plazo y los objetivos nacionales todos los elementos y argumentos nece-
del PNBV, en planes, programas y proyectos sarios, a la vez que cumpla con el objetivo
de acción de la Función Ejecutiva central y comunicacional de posicionar la política en
desconcentrada, a ejecutarse en el período la opinión pública.
de gobierno.
El Documento debe ser una síntesis corta y 5.2 Contenido

precisa de las características de la política
sectorial, elaborado con el propósito múlti-
del documento
ple de servir como: de política sectorial
a) Instrumento de la planificación del A continuación se presenta una guía de con-
desarrollo: tenidos mínimos para el Documento de Polí-
tica Sectorial, con el fin de homogeneizar y
• para aprobación de las autoridades armonizar los instrumentos que se presen-
respectivas; ten. El contenido del Documento incluye
dos matrices que resumen los elementos
sustanciales de la propuesta de la política.
• como documento de trabajo para el
Ministerio o Secretaría respectiva, y en
forma inmediata a su aprobación, como En su contenido sustantivo, excluyendo
base para la planificación institucional; anexos y apoyos gráficos, se sugiere un
material de alrededor de 40 páginas.
• para establecer canales de articulación
con las demás entidades involucradas;
• como soporte para la Agenda Sectorial

correspondiente y para el PNBV, en el
marco del Sistema Nacional Descentra-
lizado de Planificación Participativa.
Cuadro 5:
1. Introducción
Contenidos
mínimos del • Presentación: Justificación, marco global del sector, período de referencia, marco constitucional y
Documento de legal, evaluación del período anterior.
• Entidades involucradas: Ámbito de competencia.
Política Sectorial
• El sector y la planificación nacional: Aporte del sector a la consecución de la ELP, con énfasis en
Fuente y Elaboración: SENPLADES
la primera fase y en los PEN, concertación con el PNBV, transversalización de los enfoques de igualdad,
consideraciones ambientales y territoriales.
• Proceso de construcción y aprobación
• Proceso de participación ciudadana
2. Diagnóstico del sector

• Situación problemática y oportunidades de desarrollo de interés público priorizadas.
• Alternativas de acción seleccionadas, línea de base.
• Argumentación y criterios de priorización, mapeo de actores sociales e institucionales.
3. Lineamientos de la política sectorial

• Enfoque estratégico para el sector.
• Objetivo del sector.
• Principios rectores.
• Lineamientos generales.
• Estrategias de transversalización, que se refieren a los mecanismos específicos para cerrar las inequida-
des conforme a los enfoques de igualdad.
• Sistematización del proceso participativo en el que consten los y las actoras sociales que participaron,
haciendo énfasis en las representaciones de los grupos de atención prioritaria, el número de participan-
tes y los momentos en que participaron.
4. Políticas públicas
• Explicitación de políticas sectoriales: enunciados de política, articulados al Bloque de Constitucio-
nalidad y al PNBV.
• Descripción de las políticas: Lineamientos de política, metas e indicadores, articulaciones intersecto-
riales, mecanismos de transversalización, así como de territorialización de la política.
• Resumen en Matriz 113
5. Determinación de Programas y Proyectos por Políticas

Perfil de los Programas y/o Proyectos: Vinculación con las política sectorial, nombre y breve resumen.
Costeo por políticas y programas: Costo referencial total y por programas y/o proyectos e identifica-
ción de fuentes.
Resumen en Matriz 2: Políticas y Programas14
6. Mecanismos de seguimiento y evaluación

Sistema de información con cuadro de metas e indicadores generales, anuales, a nivel de políticas.
Identificación de mecanismos de información, participación ciudadana y transparencia.
7. Anexos:
• Documento de diagnóstico ampliado.
• Glosario.
• Bibliografía
• Documentos de planificación, marco conceptual, insumos, listado de participantes en el proceso.
• Otros.
13 Matriz 1 en Anexo N0. 3

14 Matriz 2 en Anexo N0. 4
49
Anexos
Anexo 1: Proceso de formulación
de políticas públicas sectoriales 6
Anexos 51
Anexo 2. Mecanismos e informes del sistema

internacional de Derechos Humanos
Lista de los tratados internacionales relevantes:
• Declaración Universal de derechos humanos

• Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
• Convención Americana sobre derechos humanos “Pacto de San José de Costa Rica”
• Convención internacional de derechos Económicos, Sociales y culturales
• Declaración de Viena y programa de Acción
• Carta Andina para la Promoción y Protección de los derechos humanos
• Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer
(CEDAW)
• Convención Interamericana para Prevenir, sancionar y erradicar la Violencia contra
la mujer
• Convención Internacional sobre los Derechos del Niño
• Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
• Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra las personas con Discapacidad
• Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales
• Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores
migratorios y sus familias
• Los convenios sobre trabajo digno, seguridad social y derecho a la sindicalización suscri-
tos en el marco de la OIT
Productos específicos para

Mecanismo Origen y composición Cobertura Periodicidad Productos generales
cada país
Órganos creados en Tratados Observaciones

Observaciones finales
virtud de Tratados internacionales Estados generales para definir
4 años con recomendaciones
Parte mejor el contenido
(Comités)
específicas
Expertos de las normas
Carta de NNUU-
Procedimientos Informes temáticos
Especiales que incluyen estudios Informes de misión que
Consejo de derechos
Universal Variable interpretaciones incluye recomendaciones
humanos
(Relatores especiales, doctrinales y buenas específicas
grupos de trabajo ...) prácticas
Expertos
Carta- Consejo de
derechos humanos
Examen Periódico
Universal (EPU)
Universal 4 años N/A Recomendaciones del EPU
Representantes
de los Estados
Comité de Exper- Observaciones

tos de la OIT sobre Convenios de la OIT Observaciones
Estados generales/y estudios
la Aplicación de 2 años y solicitudes directas/
Convenciones y Partes generales/resumen
Expertos Conclusiones
Recomendaciones de las decisiones
52
PROCESO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICA SECTORIAL

LOGO DEL
DOCUMENTO DE POLÍTICA SECTORIAL
MINISTERIO
Matriz 01: Prioridades y Políticas
Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales
Código: MIN_PS_01 Fecha de elaboración:

Período de referencia: Responsable técnico:
IDENTIFICACIÓN DE PRIORIDA- CORRESPONDENCIA CON EL PNBV

IDENTIFICACIÓN DE POLÍTICAS
DES DE ACCIÓN (Código del PNBV)
SITUACIÓN PROBLEMÁTICA
U OPORTUNIDAD DE Nº POLÍTICA (enunciado) OBJETIVO POLITICA META
DESARROLLO
MIN_01
MIN_02

Anexo 3. Matriz de Prioridades y Políticas – formato

Form.- PS_01
LOGO DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICA SECTORIAL
MINISTERIO DOCUMENTO DE POLÍTICA SECTORIAL
Matriz 02: Políticas y Programas
Código: MIN_PS_01 Fecha de elaboración:

Período de referencia: Responsable técnico:
Meta de Estrategias de Articulaciones

Núm. Políticas Programas Ejecutor Beneficiarios/as Localización Costo referencial
política implementación intersectoriales

MIN_01 MIN_1.01

MIN_02 MIN_1.02

…
MIN_2.01
MIN_2.02
Anexo 4: Matriz de Políticas y Programas – Formato
Form.- PS_02
Anexos
53
Anexo 5 -Registro de políticas
sectoriales en SENPLADES
FICHA RESUMEN DEL DOCUMENTO Y CONTROL DE REGISTRO
LOGO DEL MINISTERIO

DOCUMENTO DE POLÍTICA
PROPONENTE
Hoja de resumen
Identificación
Registro Senplades PS-
Nombre del documento:
Período de referencia: Fecha aprobación:
Resumen del documento:

Resumen – (políticas principales)
Responsable del documento:
ENTIDAD RECTORA:
AUTORIDAD:
(Nombre del funcionario(a) / entidad / dirección)
Dirección contacto:
Participantes
Ministerios / entidades públicas:
Otras entidades:
Número de participantes desagrega-

dos por sexo, y grupos poblaciona- Sesión del Consejo Ciudadano Sectorial
Participación ciudadana les a los que representan: mujeres, en la que se conoce y valida la política
poblaciones indígenas, personas con sectorial y los programas y proyectos.
discapacidad, otros.
DOCUMENTOS RELACIONADOS
Nombre Fecha de aprobación
PNBV 2009-2013;
AGENDA SECTORIAL (MINISTERIO COORDINADOR)
CONSTITUCIÓN (arts. principales)
OTROS DOCUMENTOS ANEXOS
SEGUIMIENTO INTERNO DE LA SENPLADES

Registro Secretaría Nacional
Fecha de recepción: Funcionario responsable de seguimiento
de Planificación y Desarrollo
Form. SPPP-PS-03
55
Glosario 7
- Agenda Sectorial institucionales y colectivos para alcan-
Instrumento de política pública que zar los objetivos gubernamentales y esta-
contiene la visión de desarrollo para el tales, evitando duplicaciones y retrasos
área y define los lineamientos, los prin- en el cumplimiento de las metas.
cipios, las políticas prioritarias y las
acciones que en conjunto permitirán el - Descentralización
logro de esas políticas de desarrollo en Transferencia de competencias, atribu-
los sectores coordinados. ciones, funciones, responsabilidades
y recursos desde el nivel de Gobierno
- Brechas de capacidad Nacional hacia los otros niveles de
Expresan tanto las dificultades y vacíos gobierno (subnacionales). El proceso
que tienen los titulares de derechos para de descentralización se sustenta en
ejercerlos y exigir su cumplimiento, tres ámbitos: administrativo, político
cuanto las dificultades y vacíos de las y fiscal.
instancias correspondientes para garan-
tizar el cumplimiento de los derechos. - Desconcentración
Transferencia de competencias de una
- Competencias entidad administrativa del nivel nacio-
Conjunto de acciones o actividades ins- nal a otra jerárquicamente dependiente
titucionales que, en forma exclusiva (nivel regional, provincial o distri-
o concurrente, le corresponden reali- tal), siendo la primera la que mantiene
zar legítimamente a uno o varios nive- la rectoría y asegura su calidad y buen
les de gobierno. Son los componentes cumplimiento.
de un sector en los cuales una institu-
ción o nivel de gobierno tiene capacidad - Desigualdades o brechas
o potestad de ejercicio. Expresan la diferencia en el acceso y
ejercicio de derechos por razón de sexo,
- Competencias Exclusivas edad, discapacidad, origen nacional
Son aquellas cuyo ejercicio es de res- y etnia.
ponsabilidad única de un solo nivel
de gobierno. - Enfoques de igualdad
Por enfoques de igualdad se entien-
- Competencias Concurrentes den los desarrollos conceptuales e ins-
Son aquellas de responsabilidad com- trumentales que posibilitan análisis de
partida por dos o más niveles de la realidad y la formulación de políti-
gobierno. cas públicas que reconocen la diversi-
dad de titulares de derechos, así como
- Coordinación las desigualdades en el ejercicio de los
Proceso de armonización y sincroniza- derechos. Los enfoques de igualdad
ción entre los esfuerzos individuales, tienen como principio fundamental la
igualdad y no discriminación por razón - Indicadores

del género, la edad, la etnia, la disca- Un indicador es una magnitud asociada
pacidad y la condición migratoria o de a una característica y permite, a tra-
movilidad humana. vés de su medición en periodos suce-
sivos y por comparación con el están-
- Enfoque de género dar establecido, evaluar periódicamente
Presta atención no solo a las mujeres dicha característica y verificar el cum-
sino a las relaciones entre los géneros. plimiento de los objetivos y políticas.
Se utiliza para diseñar, ejecutar y eva-
luar programas y políticas públicas, - Inversión pública
y permite la formulación de políticas Es el gasto que realizan las entidades del
orientadas a alcanzar la autonomía eco- sector público en la ejecución de pro-
nómica, social y política con equidad yectos orientados a apoyar la produc-
para mujeres y hombres. Hace énfasis ción y el desarrollo de la infraestructura
en la necesidad de considerar los efec- básica productiva, así como para lograr
tos e impactos diferenciales y desigua- una mayor y mejor accesibilidad de la
les de las políticas y estrategias de desa- población a los servicios públicos de
rrollo sobre hombres y mujeres. salud, educación y saneamiento básico;
incluye gastos destinados a mejorar el
- Estándares de derechos humanos desarrollo urbanístico y también pro-
Los estándares de derechos humanos gramas, proyectos y actividades orienta-
están codificados en los sistemas e ins- das a apoyar el desarrollo humano.
trumentos jurídicos nacionales, inter-
nacionales y regionales, y constituyen - Línea de base
el contenido normativo mínimo en tér- Es el punto de partida o estado inicial de
minos de derechos, reivindicaciones y una problemática determinada, antes
obligaciones, sobre el que deben rendir de la ejecución del PNBV. La línea de
cuentas los titulares de deberes a todos base se determina en función del indi-
los niveles de la sociedad, pero sobre cador de gestión del objetivo. Las enti-
todo a los órganos de control del Estado. dades que ejecutan las políticas deben
Este es el nivel mínimo o el contenido obtener indicadores clave, que descri-
necesario para poder afirmar que un ben el estado de una situación dada para
derecho se está cumpliendo. Un están- analizar cómo evolucionan los proble-
dar nacional debería ser siempre igual o mas. Se trata de un diagnóstico que se
de contenido más fuerte que el nivel de realiza al inicio del programa para esta-
una norma internacional. Si el estándar blecer los datos con los cuales se com-
es inferior al internacional, entonces el pararán los resultados obtenidos.
estándar internacional prevalecerá.15
- Metas
- Evaluación La meta constituye la expresión cuanti-
Proceso que determina, de manera sis- tativa del objetivo, es decir, de lo que se
temática y objetiva, la pertinencia, efi- pretende lograr al concluir la política y
cacia, eficiencia, efectividad e impacto se expresa en términos relativos o abso-
de actividades en relación a los objeti- lutos. La meta es el compromiso de la
vos programados. Proceso mediante el gestión de gobierno. Se puede entender
cual se reúne y analiza información para entonces como el valor de los indicado-
determinar si un programa lleva a cabo res al que se quiere llegar. Es el nivel de
las actividades que planteó y evaluar el resultado o impacto que se desea alcan-
contexto en que está logrando sus obje- zar con el objetivo planteado, expre-
tivos (por medio de estas actividades). sado en unidades del indicador verifi-
La evaluación es una herramienta que cable, en un plazo determinado. Expresa
se utiliza para conocer si el programa es la solución del problema que se ha iden-
lo más efectivo posible o si deben reali- tificado. Las metas deben ser medibles,
zarse modificaciones. apropiadas, temporales, específicas y
realistas, y pertenecer a un componente
- Impacto específico de la política.
Grado en que una política pública ha
hecho un cambio a largo plazo en las
condiciones de inicio, a través de las
acciones implementadas. 15 Definición tomada de OACDH, 2010
Glosario 57
- Portadores de obligaciones trabajo generalmente cubre un período

Son las personas naturales y jurídicas de un año o menos.
de derecho público y privado, obliga-
das a garantizar o cumplir derechos. En - Plazo
el campo de la política pública los porta- Tiempo designado en el que se lleva-
dores de obligaciones son las autorida- rán a cabo las actividades y su secuen-
des, funcionarios y organismos estata- cia cronológica. Corto plazo (1, 2 años),
les de los niveles central y local. mediano plazo (4, 5 años), largo plazo
(10 o más años). Corresponde al período
- Planificación de vigencia del Plan.
Proceso en el cual se diseñan y esta-
blecen objetivos, políticas y acciones - Población objetivo (beneficiarios)
para lograr un resultado esperado, pre- Población específica beneficiaria de una
viniendo las situaciones o escenarios política, programa o proyecto, definida
que se puede presentar y los obstácu- en términos de cantidad y caracterís-
los que puedan evitar o demorar dicho ticas de personas, grupos o sectores; y
resultado. cobertura social y geográfica.
- Planificación participativa - Pro forma presupuestaria

Proceso mediante el cual se integra al Cálculo o estudio anticipado de los
ciudadano en forma individual o colec- ingresos probables y del nivel a que
tiva en la toma de decisiones, fiscaliza- podrían llegar los egresos o gastos que
ción, control y ejecución de las acciones con cargo a ellos deben efectuarse den-
que afectan algún ámbito de la esfera tro de un período determinado, deno-
pública, sea en lo político, económico, minado ejercicio fiscal, que general-
social o ambiental. Supone construir mente es de un año.
una visión de futuro que cada sociedad
desea alcanzar, ordenando las acciones - Prospectiva
que permitan o conduzcan al logro de Ejercicio de planificación que consiste
dicha visión. Implica una dinámica de en imaginar escenarios futuros, no
interacción, de información, de delibe- necesariamente deducibles de la pro-
ración, de construcción de consensos y yección de las tendencias actuales.
disensos a partir de los cuales se genera
conocimiento. La generación, segui- - Rectoría
miento y evaluación de compromisos Es una facultad del Estado para estable-
de acción son el fundamento de la pla- cer políticas y mecanismos de ejecución
neación participativa. que encaminan las actividades de los
agentes al logro de los objetivos y metas
- Planificación institucional del desarrollo.
Consiste en la preparación de insumos
técnicos necesarios y la gestión reque- - Regímenes especiales
rida para la promulgación de actos Se refiere a la existencia de regíme-
administrativos que establezcan políti- nes de administración territorial espe-
cas de Estado, políticas sectoriales, pro- cial por consideraciones históricas, eco-
gramación operativa y planes de inver- nómicas, demográficas, ambientales u
sión. La planificación institucional debe otras. Estas condiciones inciden funda-
establecer lineamientos de política de mentalmente en tres ámbitos de la vida
largo plazo, que permitan orientar el nacional: i) desarrollo sustentable y pre-
accionar de la institución, así como la servación ecológica (región amazónica
programación operativa de corto plazo y Galápagos); ii) desarrollo específico de
en detalle que permita el monitoreo del conglomerados étnico-culturales (indí-
desempeño del Ministerio. genas, montubios y afroecuatorianos);
iii) desarrollo de zonas urbanas densa-
- Planificación operativa mente pobladas (Quito, Guayaquil y sus
Proceso mediante el cual una institu- zonas de influencia).
ción u organización decide qué acti-
vidades se llevarán a cabo, qué depar- - Sectores
tamento o persona las realizará, los Sectores de la administración pública
recursos que requerirán y el tiempo en integrados por instituciones deciso-
el cual se realizarán. La planeación del ras caracterizadas por la semejanza de
las funciones que desempeñan, de los proyecto, observando si las actividades

fines que persiguen y de los patrones de se llevaron a cabo como fueron planea-
comportamiento. das y si dieron los resultados esperados.
- Sector estratégico - Titulares de derechos

Es aquel en el cual la definición de polí- y responsabilidades
ticas públicas y modelos de gestión Según la Constitución los titulares de
corresponden exclusivamente al nivel derechos son las personas y la natura-
de Gobierno Nacional por sus caracte- leza. Los sujetos titulares de derechos,
rísticas especiales. Ejemplo: Petróleo, son las personas que poseen derechos:
Minas, Energía, Agua, Telecomunicacio- hombres, mujeres, niños, niñas, ado-
nes, Transporte. lescentes, adultos mayores, personas
discapacitadas, integrantes de pueblos
- Seguimiento y nacionalidades.
Mecanismo para evaluar regularmente
la situación de una política, programa o
59
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Con el apoyo de:

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Guía para la formulación

Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

GUÍA PARA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALES

SENPLADES / 1a edición – Quito, 2011

La Guía de Formulación de Políticas Sectoriales ha sido emitida

Los contenidos del libro se pueden citar y reproducir, siempre que

Elaboración y coordinación editorial:

Equipo de Revisión y Aprobación:

Impreso en Quito / Printed in Quito

La presente publicación ha sido elaborada en el marco de la colaboración

II Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 7

3 Pasos para la formulación de la política 21

5 Estructura del Documento de la Política Sectorial 47

cada uno de los sectores. En el ámbito sec- La generación de capacidades de la ciudada-

Si bien es cierto que el PNBV tiene una La Programación Plurianual de la Política

Fundamentos de las políticas

- Define los problemas de desarrollo como responsabilidades, y los ejecutores de

Con capacidades para respetar, proteger

3 En el Art. 83 de la Constitución constan un conjunto de

2.2 Políticas públicas Como parte de la recuperación del papel del

• Lograr la integración y el equilibrio, en

Plan Nacional de Desarrollo

Planificación Institucional - PPP - PAP Acciones y proyectos

ecuatoriano en cuanto a la garantía de los nivel regional y mundial, en todo el ciclo de

Transferencia de I+D Innovación

Primario exportador Nuevas Industrias Bioservicios y Tecnología

En la primera fase de transformación, deno- en la planificación local, que permitan

En este contexto, para la Fase 1 se ha plan- Las Estrategias 2009-2013 son:

X. Sostenibilidad, conservación, cono- Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohe-

XI. Desarrollo y ordenamiento territorial, Objetivo 2. Mejorar las capacidades y

XII. Poder ciudadano y protagonismo Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la

Objetivo 4. Garantizar los derechos de la

Las Agendas Sectoriales y Políticas Públicas,

Las normas y estándares de derechos huma- • Movilidad humana.

instrumentos internacionales procurando de derechos humanos derivados de los ins-

Además, teniendo en cuenta que la Consti- Por su parte, la PAP es el instrumento en el

personas con discapacidades, pueblos y • Medidas tendientes a la igualdad de

• Información desagregada por sexo,

Pasos para la formulación

3.1 Etapa Preparatoria y de diagnóstico

3.2 ETAPA DE FORMULACIÓN DE LINEAMIENTOS,

3.3 APROBACIÓN Y AVAL DE POLÍTICA SECTORIAL

ETAPA DE DEFINICIÓN DE POLÍTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS

• Formulación de los lineamientos generales de la política pública.

APROBACIÓN DE POLÍTICA SECTORIAL E INCORPORACIÓN EN EL SISTEMA

• Ajustes y validación de la propuesta a nivel del equipo técnico.

DIFUSIÓN DE LA POLÍTICA, PROGRAMAS Y PROYECTOS A LA POBLACIÓN

3.1 Etapa preparatoria y oportunidades de desarrollo ya constan en

Para la construcción de un problema de y problemáticas que deben ser estu-

deliberación y construcción colectiva per- - El Ministerio Coordinador

sectoriales, y hacen seguimiento y evalúan Estos equipos deben establecer un plan de

• El equipo de trabajo político. Se 3.1.3 Conformación

configuran un nuevo paradigma en la admi- El principio de participación no se agota en

Es necesario manejar grados de coherencia La posibilidad de que la ciudadanía esté en

• La manifestación de las preferencias - Seguimiento y evaluación:

discriminados. Esta carencia, potencialidad, Parte de la información necesaria consta en

• ¿Existen capacidades de cumplir con el Adicionalmente, se puede extraer infor-

En las condiciones actuales, para muchos El diagnóstico sectorial es considerado tam-