Consideraciones Mercados Ambientales PDF

Consideraciones para la
consolidación de los
mercados ambientales
en Colombia
Proyecto para el fortalecimiento de las

estructuras legales, financieras y de gestión
de recursos naturales para acuerdos recíprocos
de servicios ecosistémicos
Financiado por:
Con apoyo de:

Consideraciones para la
consolidación de los
Mercados Ambientales
en Colombia
Bogotá D.C., 2017
Este documento fue desarrollado en el marco del proyecto
“Fortalecimiento de las estructuras legales, financieras y
de gestión de recursos naturales para acuerdos recíprocos
de servicios ecosistémicos”, financiado por la Fundación
MacArthur bajo el Acuerdo No. 14-105992-000-IPN. El
proyecto es implementado por Fondo Acción, Fundepúblico
y WCS.
Consideraciones para la consolidación de los mercados ambientales en Colombia

© Fondo Acción, Fundepúblico y Wildlife Conservation Society
ISBN: 978-958-56246-4-1
Autores Equipo de proyecto

Lucas Buitrago Garzón Fondo Acción Fundepúblico
Eduardo José del Valle Mora José Luis Gómez R. Mariana Sarmiento Aparicio
Padu Franco Creutzberg Director ejecutivo Directora de Programas Ambientales
Luisa Fernanda Lema Vélez Natalia Arango Vélez Ricardo Alexis López Gallego
Directora técnica Investigador
Ricardo Alexis López Gallego
Luisa Fernanda Lema Vélez
Daniela Morales Cabral Coordinadora de Política Pública
Wildlife Conservation Society
Tatiana Núñez Suárez Jovan Cifuentes Garzón
Asistente contable Padu Franco Creutzberg
Mariana Sarmiento Aparicio Director WCS Colombia
Daniela Morales Cabral
Especialista en Política Pública Germán Forero Medina
Director (e) WCS Colombia
Fotografía portada Tatiana Núñez Suárez
Gerente ambiental Johanna Gutiérrez
Nicolás Correa - Fondo Acción Gerente de Negocios y Biodiversidad
Natalia Borrero
Coordinadora de Comunicaciones Mónica Patricia Ramírez López
Gerente de Negocios y Biodiversidad
Juan Pablo Daza Pulido
Área de Comunicaciones Lucas Buitrago Garzón
investigador
Cítese como
Fondo Acción, Fundepúblico y
Wildlife Conservation Society. Diseño, diagramación e Impresión
2017. Consideraciones para la
consolidación de los mercados El Bando Creativo
ambientales en Colombia.
Bogotá, D.C. 64 páginas.
Financiado por:
Con apoyo de:

Contenido
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Los mercados ambientales emergentes en colombia. . . . . . . . . . . . . . . . 9
Mercados obligatorios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Biodiversidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Mercados voluntarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Dificultades recurrentes en los mercados ambientales . . . . . . . . . . . . . 25
Transparencia y oportunidad de la información. . . . . . . . . . . . . . . . 25
Origen de las deficiencias en transparencia
y oportunidad en la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Consideraciones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Precisión en requerimientos u obligaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Origen de la falta de precisión en requerimientos u obligaciones . . . . . . 31
Tenencia y uso de la tierra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Origen de la problemática en la tenencia y uso de la tierras . . . . . . . . . . 35
Monitoreo, verificación y control. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Origen de la deficiencia en monitoreo, verificación y control. . . . . . . . . . 42
Creación de demanda en esquemas voluntarios. . . . . . . . . . . . . . . . 47
Origen de la falta de demanda en esquemas voluntarios. . . . . . . . . . . . . 47
Recomendaciones para la eficiencia de los mercados ambientales . . . 51
Reducción de costos de transacción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Fortalecimiento de capacidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Inversiones agregadas o articuladas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Áreas y estrategias de conservación locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Bancos de compensación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
Fondos ambientales con destinación específica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Referencias bibliográficas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
La importancia de los mercados
ambientales en Colombia es
que sus transacciones pueden
facilitar, fortalecer y financiar la
conservación de áreas naturales.
Consideraciones para la consolidación

4 de los mercados ambientales en Colombia
Introducción
E
sta publicación propone La importancia de estos mercados
una serie de recomendacio- en Colombia radica en que estas tran-
nes para atender los retos sacciones podrían facilitar, fortalecer
y oportunidades existentes y financiar la conservación de áreas
en algunos de los mercados ambien- naturales. Así mismo, redundarían en
tales en Colombia. Específicamente, nuevas oportunidades de ingresos para
se tratarán los mercados ambientales habitantes rurales y contribuirían así al
resultado de las compensaciones por desarrollo sostenible de las regiones.
pérdida de biodiversidad, la inversión Mejorar la eficiencia de estos mercados
por uso de agua de fuentes naturales, la implicará la dinamización de procesos
adquisición y mantenimiento de áreas asociados a diferentes políticas públi-
de interés de acueductos municipales cas ambientales y sectoriales. El Plan
y regionales y los esquemas volunta- Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos
rios de pagos por servicios ambienta- por un Nuevo País, reconoce en su estra-
les1. Como punto de partida, este trategia de crecimiento verde la oportu-
bajo define los mercados ambientales nidad de fortalecer los instrumentos
como aquellos donde un comprador o económicos para la promoción de la
posible beneficiario de un servicio am- conservación y la producción sosteni-
biental realiza un pago a otra persona, ble. Igualmente, los mercados ambien-
natural o jurídica, por los beneficios tales impulsan el cumplimiento de me-
ambientales asociados a un área parti- tas que se encuentran en otras políticas
cular (Wunder, 2006).
1 En este estudio, no se contemplan los mercados ambientales de carbono. En Colombia, ya existen es-
tudios que dan cuenta del comportamiento de estos mercados y de los retos particulares que enfren-
tan, por lo que se decidió enfocar los esfuerzos en el estudio de los mercados de agua y biodiversidad.
Introducción 5
ambientales, como la Política Nacional consolidación de mercados ambienta-
para la Gestión Integral de la Biodiversidad les obligatorios. No obstante, aún hay
y sus Servicios Ecosistémicos2, la Política de un camino por recorrer para consolidar
Gestión Integral del Recurso Hídrico 2010 y los mercados ambientales en general,
la Política Nacional de Cambio Climático (en de modo tal que tiendan a la eficiencia y
construcción), entre otras. eficacia de las inversiones en Colombia.
Las propuestas que aquí se pre- Partiendo de lo anterior, esta publi-
sentan derivan del análisis de retos y cación inicia con un resumen ejecutivo
oportunidades de los mercados am- de los principales resultados del Diag-
bientales en Colombia, a partir de los nóstico, haciendo énfasis en las barre-
hallazgos del diagnóstico Mercados Am- ras a la eficiencia y eficacia detectadas
bientales Emergentes en Colombia3 (de aho- en los mercados analizados. Luego,
ra en adelante, el Diagnóstico). Esta retoma cada una de las problemáticas
investigación evidenció que Colombia más importantes y recurrentes, profun-
ha tenido avances significativos que dizando en sus causas y proponiendo
permiten empezar a referirnos a mer- soluciones concretas para ellas. Final-
cados ambientales emergentes. Por un mente, como cierre del análisis, se se-
lado, se pueden identificar iniciativas de ñalan algunos elementos transversales,
mercados voluntarios (enfocadas en el cuya falencia es una barrera significa-
mantenimiento del recurso hídrico y la tiva para la consolidación de los mer-
biodiversidad), que han tenido un auge cados. Las propuestas en torno a estas
considerable en el país. Por otro lado, barreras buscan abrir debates frente al
se evidencia que los requerimientos y futuro de estos instrumentos en Colom-
obligaciones de conservación, compen- bia y contribuir a un mejor dinamismo
sación e inversión ambiental, por parte de los mercados ambientales y a que
de entes territoriales y el sector priva- los mismos hagan un mayor aporte a la
do, también han sido importantes en la conservación de los recursos naturales.
2 La Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos (PN-
GIBSE) enmarca todos los demás instrumentos ambientales de gestión para la conservación de la
biodiversidad.
3 Este diagnóstico es el primer análisis del comportamiento de los mercados ambientales en el país
(Fondo Acción et al., 2016).

© Fernando Ayerbe Quiñones - WCS
Introducción 7
La publicación Mercados Ambientales
Emergentes en Colombia presentó el
primer diagnóstico nacional sobre la
evolución y prospección de diferentes
mercados ambientales, detonados tanto
por obligaciones legales como
por ejercicios voluntarios.

Los mercados
ambientales emergentes
en Colombia
L
a publicación Mercados Am- comprender la magnitud de los recursos
bientales Emergentes en Colombia, que se destinan o podrían destinarse a
elaborada por Fondo Acción, futuro a la conservación o restauración
Fundepúblico y WCS en el del correspondiente bien o servicio am-
2016, presentó el primer diagnóstico biental. Finalmente, se identifican los
nacional sobre la evolución y prospec- retos concretos para la consolidación
ción de diferentes mercados ambienta- del potencial de estos mercados.
les, detonados tanto por obligaciones
Este capítulo rescata los hallazgos
legales como por ejercicios voluntarios.
principales de la publicación, sobre los
Para cada mercado, la publicación cuales se construirán posteriormente
explica el bien o servicio a transar y su las consideraciones y recomendaciones
dinamizador. Enseguida, indica el po- para el mejor desempeño de los merca-
tencial del mercado, los recursos o uni- dos ambientales emergentes.
dades que podría transar, con el fin de
Gráfico 1. Clasificación de los mercados ambientales, según

Diagnóstico Mercados Ambientales Emergentes en Colombia
Compensaciones por pérdida de

Biodiversidad biodiversidad, Resolución 1517 de 2012
Mercados
obligatorios Inversión 1% proyectos licenciados,
Agua Art. 43 Ley 99 de 1993 / Decreto 1900 de
2006 / Decreto 2099 de 2016
Adquisición y mantenimiento de áreas

Pagos por de interés para acueductos municipales
Mercados servicios y regionales, Art. 111 Ley 99 de 1993 /
voluntarios ambientales Decreto 953 de 2013
Los mercados ambientales

emergentes en Colombia 9
Mercados
obligatorios
Biodiversidad
El comportamiento del mercado una demanda potencial por acciones
ambiental de la biodiversidad es dina- de conservación y/o restauración de
mizado por varias obligaciones exis- 183.407 hectáreas en diferentes eco-
tentes en la normatividad colombiana, sistemas. Se identificaron los siguien-
en particular, las que derivan en com- tes retos a la hora de materializar esta
pensaciones ambientales de distinta demanda en acciones concretas de res-
índole. Sin embargo, el enfoque del tauración o conservación:
Diagnóstico fue exclusivamente en las
a. Falta claridad en los tiempos y cri-
compensaciones por pérdida de bio-
terios de aprobación de un plan
diversidad, asignadas en el marco de
de compensaciones. El cambio en
procesos de licenciamiento ambiental,
la reglamentación de las compensa-
según las condiciones establecidas por
ciones asociadas a cambios en las
la Resolución 1517 de 2012 que adopta
coberturas naturales, dado por la
el Manual para la asignación de compensa-
adopción del Manual, ha generado
ciones por pérdida de biodiversidad (en ade-
confusión entre los demandantes en
lante, el Manual). Este énfasis se debe
este mercado; es decir, en aquellos
a la cantidad de área demandada que
con la obligación de realizar la com-
genera esta obligación en relación con
pensación. Esto es particularmente
otros requerimientos, así como a la de-
notorio en lo referente a tiempos y
finición del bien que genera, expresada
criterios de aprobación de los pla-
en hectáreas de ecosistema.
nes de compensación.
Desde la entrada en vigor de esta
Respecto al tiempo, la norma indi-
obligación, al iniciar el año 2013 has-
ca que el plan de compensaciones
ta mediados del año 2015, se generó
debe presentarse hasta un año des-
pués de expedir la licencia ambien-
tal. Sin embargo, en la elaboración
Desde la entrada
del Diagnóstico se encontró que, de
en vigor de las 37 proyectos que deberían haber
compensaciones presentado planes de compensa-
por pérdida de la ción, solo se habían entregado tres
biodiversidad se planes completos y avances de plan
generó una demanda en dos expedientes dentro de los
tiempos establecidos; un cumpli-
potencial de 183.407
miento de solo el 8%. En el mercado
hectáreas en diferentes de las compensaciones por pérdi-
ecosistemas da de biodiversidad, estos retrasos

afectan la generación de la deman- corresponden ciertas de compen-
da y la disponibilidad de recursos sación), pero no es claro cuál es la
asociados a ella. condición que dichas áreas deben
alcanzar para lograr la no pérdida
Los problemas de cumplimiento
neta de biodiversidad, uno de pila-
pueden estar relacionados con la
res de las compensaciones por pér-
falta de claridad de las implicacio-
dida de biodiversidad4.
nes del cambio de normatividad
y, en particular, con la ausencia de En el marco de un mercado, esto
precisión en los lineamientos so- equivale a no tener claridad sobre
bre los contenidos de los planes de cuál es el bien o servicio demanda-
compensación. do: qué acciones debe contemplar
la compensación para cumplir sus
b. No hay certeza en las condicio-
objetivos. Si no está bien definido el
nes de cumplimiento de una com-
bien o servicio transado, no es posi-
pensación por pérdida de biodi-
ble conectar la oferta con la deman-
versidad en términos de calidad.
da de forma eficiente, lo que genera
Los titulares de las obligaciones de
un incremento en los costos de tran-
compensación tienen dos estrate-
sacción. En últimas, puede derivar
gias posibles para cumplirla: con-
en inversiones inocuas, cuando se
servación de ecosistemas amenaza-
realizan actividades que no generan
dos y restauración de ecosistemas
ganancias en biodiversidad acepta-
degradados. Sin embargo, la norma
bles para la autoridad ambiental5.
no proporciona claridad o paráme-
tros concretos sobre las metas de c. Restricción de la demanda y
calidad que deben cumplir estas oferta por interpretaciones de
estrategias para considerar cumpli- la equivalencia ecosistémica. La
da la obligación de compensar. Por equivalencia ecosistémica6 es uno
ahora, el criterio de área es el úni- de los pilares de las compensa-
co para estimar el cumplimiento (a ciones por pérdida de biodiversi-
ciertas hectáreas de afectación les dad debido a su importancia para
4 No pérdida neta se entiende como el estado en el que las ganancias en biodiversidad, generadas por las
actividades de compensación, igualan las pérdidas causadas por un proyecto específico, por lo que no
hay reducción total en el tipo, cantidad y calidad de la biodiversidad en el espacio y el tiempo (BBOP,
2012).
5 De acuerdo con lo establecido por el Manual, se puede asumir que la autoridad cualifica el cumpli-
miento de la compensación por los resultados alcanzados en terreno y no por la implementación de la
actividad per se (MADS, 2012).
6 La equivalencia ecosistémica permite identificar la viabilidad, riqueza de especies y nivel de amenaza
del ecosistema perdido y su correspondencia en el área propuesta para la compensación (McKenney
y Wilkinson, 2015). Para considerar que una compensación logra la no pérdida neta, debe mantener
los elementos de la biodiversidad afectada en el área a compensar; es decir, ambas áreas deben ser
equivalentes en términos ecosistémicos.

alcanzar el objetivo de la no pérdida construcción, montaje, operación,
neta de biodiversidad. El Manual mantenimiento, desmantelamien-
sugiere que las compensaciones to, restauración final, abandono y/o
deben realizarse en ecosistemas si- terminación. Sin embargo, en casos
milares al afectado. En Colombia, la particulares, esta definición no per-
clasificación de ecosistemas oficial mite aclarar cuál debe ser la dura-
diferencia ecosistemas naturales de ción de la compensación. Por ejem-
transformados; de manera tal que, plo, para las licencias de perforación
al transformar ecosistemas natu- exploratoria de hidrocarburos, debe
rales, estos pasan a clasificarse de compensarse por una duración igual
otra forma. a la de las licencias (en promedio
cinco años), aun cuando el tiempo
El problema de esta interpretación
de funcionamiento de cada plata-
es que limita las áreas que cumplen
forma exploratoria sea significativa-
con el principio de equivalencia
mente inferior.
ecosistémica y hace que en muchos
casos las áreas transformadas (don- Por otra parte, el inicio tardío de
de se pondría realizar restauración) las acciones de compensación crea
no cumplan con dicho principio. problemas, debido a que si las ac-
tividades no inician al comenzar el
En el contexto de un mercado emer-
proyecto, la obligación se extiende
gente, estas interpretaciones deri-
más allá de su duración. Teniendo
van en falta de claridad en el bien o
en cuenta que muchas licencias se
servicio transado y en la restricción
otorgan a nombre de uniones tem-
en la demanda y la oferta. Si solo se
porales o consorcios (que por su
buscan áreas para preservar, otras
propia naturaleza tienden a desapa-
posibles áreas de oferta serían ig-
recer luego de la ejecución del pro-
noradas, lo que eventualmente ele-
yecto), el cumplimiento de la com-
varía los costos de transacción del
pensación podría quedar en vilo.
mercado.
Lo anterior, genera dificultades a la
d. Incertidumbre frente a la dura-
demanda y la oferta, especialmente,
ción de las compensaciones. El
en el caso de que se usen estrate-
Manual establece que las compen-
gias de compensación que impli-
saciones deben tener una duración
quen acuerdos de conservación con
mínima igual a la vida útil del pro-
propietarios de predios: sin claridad
yecto. El Decreto 2041 de 20147 in-
en los horizontes de tiempo, los
dica que dicha vida útil incluye la
7 Los decretos ambientales mencionados en el presente documento se encuentran compilados en el

Decreto 1076 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Am-
biente y Desarrollo Sostenible”. Para efectos de facilidad en la referencia, se menciona el número del
decreto original.

actores de un mercado no podrán realizadas8, la equivalencia ecosis-
tomar decisiones óptimas. También, témica, entre otros. Esto implica un
se afecta la sostenibilidad de las ac- esfuerzo de registro, verificación,
ciones, ya que la estimación de cos- monitoreo y control por parte de las
tos sin horizontes de tiempo claros diferentes autoridades ambientales
puede dejar sin recursos los planes que intervienen en el cumplimiento
de compensación. de estas obligaciones. Sin esta la-
bor, no hay seguridad de que los ob-
e. Necesidad de acciones de re-
jetivos ambientales se cumplan, lo
gistro, verificación, monitoreo y
que repercute negativamente en la
control efectivas. El objetivo final
eficiencia del mercado y genera in-
de las compensaciones por pérdida
centivos para el incumplimiento de
de biodiversidad es la no pérdida
las obligaciones: sin controles efec-
neta de biodiversidad, lo que im-
tivos, cualquier intervención podría
plica el cumplimiento de requeri-
ser considerada adecuada.
mientos técnicos que demuestren la
adicionalidad de las intervenciones
Gráfico 2. Retos Mercado Ambiental “Biodiversidad”
Falta claridad en los

tiempos y criterios
de aprobación
de un plan de No hay certeza en
Necesidad de las condiciones de
compensaciones
acciones de cumplimiento de una
registro, verificación, compensación por
monitoreo y pérdida de biodiversidad
control efectivas en términos de
calidad
Restricción de la
demanda y oferta
Incertidumbre frente
por interpretaciones
a la duración de las
de la equivalencia
compensaciones
ecosistémica
Biodiversidad
8 La adicionalidad se logra cuando la compensación logra ganancias de biodiversidad demostrables

que no existirían si la compensación no se hubiera realizado, si y solo si las acciones para generar esas
ganancias no desplazan las pérdidas de biodiversidad hacia otras zonas.

© David Rugeles - Fondo Acción
Agua
El Diagnóstico separó los mercados Para el caso de las inversiones del

de recursos hídricos según la norma 1% del costo de proyectos licenciados,
específica que dinamiza la obligación de las licencias expedidas por la Autori-
de inversión del 1% de los gastos dad Nacional de Licencias Ambientales
causados en desarrollo de proyectos (ANLA) entre 2013 y mediados de 2015,
licenciados que hagan uso de fuentes surgieron obligaciones que generarán
de agua naturales (artículo 43, Ley 99 inversiones entre 42.500 y 156.700 mi-
de 1993, Decreto 1900 de 2006 y Decreto llones COP en los próximos años9. Res-
2099 de 2016) y la inversión del 1% de pecto a las inversiones realizadas por
los ingresos corrientes de entidades alcaldías municipales y gobernaciones
territoriales en compra de predios, en el marco del artículo 111 de la Ley
mantenimiento y/o financiamiento 99 de 1993, entre los años 1994 y 2015,
de sistemas de Pagos por Servicios se han realizado transacciones por más
Ambientales (PSA) en tierras ubicadas de 371.246 millones COP (2015) en la
en cuencas abastecedoras de agua para adquisición y mantenimiento de unas
acueductos (artículo 111, Ley 99 de 268.605 ha en todo el país. A conti-
1993 y Decreto 953 de 2013). nuación, se muestran los retos iden-
tificados en los mercados potenciales
generados por cada uno de estos ins-
trumentos legales.
9 Por el carácter de esta obligación, no hay un marco de tiempo concreto para la ejecución de estos
recursos. En cada caso, hay un plan de inversiones del 1% al que se compromete el titular de la obli-
gación y el cual es supervisado por la autoridad ambiental pertinente.

Inversión 1% proyectos licenciados – Art. 43,
Ley 99 de 1993 / Decreto 1900 de 2006 / Decreto 2099 de 2016
a. El cumplimiento de la obligación como inflar los costos de ejecución

se mide por inversión financiera para cumplir más fácilmente la meta
y no por resultado en términos de inversión.
ambientales. Este instrumento b. Asimetría en la información. Las
prevé la inversión de recursos de inversiones forzosas del 1% deben
acuerdo con un plan de inversión coordinarse con autoridades am-
aprobado por la autoridad ambien- bientales locales y regionales con
tal. Las acciones contempladas jurisdicción en la cuenca interve-
en dicho plan deben estar dentro nida. Sin embargo, quienes deben
de las estipuladas por la norma y, realizar la inversión no tienen fácil y
para asegurar su efectividad, deben libre acceso a los datos que depen-
acordarse con autoridades ambien- den de las autoridades ambientales.
tales regionales (CAR) y/o locales Este es el caso de la información
(municipios). Sin embargo, el cum- sobre zonas prioritarias de conser-
plimiento de la obligación no de- vación o los Planes de Ordenación
pende de resultados ambientales, y Manejo de Cuencas Hidrográficas
sino de los niveles de inversión. (POMCA). Si dicha información no
Esta situación evidencia que no hay es fácilmente asequible para el titu-
claridad sobre cuál es el bien o ser- lar de la obligación o demandante,
vicio ambiental demandado para la en el mercado se hace difícil dise-
inversión del 1% de los proyectos ñar o financiar actividades en áreas
licenciados, lo que genera un desa- prioritarias o de alto impacto. Así
fío básico de efectividad en el merca- mismo, se restringe la oferta de po-
do ambiental. Dada la diversidad de sibilidades para realizar las inversio-
opciones de inversión de recursos nes.
del 1% y la falta de controles sobre c. Conflicto de interés. Las autorida-
los resultados de dichas inversio- des ambientales de diferentes ni-
nes, se podría dar que se inviertan veles se encargan de la verificación
en actividades con un impacto mí- del cumplimiento de las obligacio-
nimo en términos de conservación nes que dinamizan este mercado.
o mejora del servicio ambiental. En Adicionalmente, en algunos casos,
este escenario, no existirían incenti- pueden ser receptores y ejecutores
vos para aumentar la eficiencia del de los recursos asociados a la obli-
mercado o generar mejoras ambien- gación. Esta combinación de roles
tales a menores costos; incluso, el en un solo actor puede afectar la efi-
uso de datos contables para definir ciencia y transparencia del mercado,
el cumplimiento de la obligación ya que, sin importar la efectividad y
puede crear incentivos perversos,

eficiencia de las acciones adelanta- versiones se basa en los niveles de
das, el verificador no sería imparcial inversión, lo que no permite que se
y no señalaría los problemas asocia- evidencie si hay o no una mejora en
dos a la ejecución de estos recursos. las condiciones del recurso hídrico,
que es su motivación última. Sin
d. No hay un esquema de registro,
sistemas de monitoreo y control,
monitoreo, verificación y control
basados en indicadores de impacto,
efectivo sobre los resultados de
el mercado tiende a la ineficiencia.
estas inversiones. Como ya se ha
indicado, el seguimiento a estas in-
Gráfico 3. Retos Mercado Ambiental “Inversión forzosa del 1% proyectos licenciados”
Inversión 1%
proyectos
licenciados
El cumplimiento
de la obligación se
mide por inversión
financiera y no por Asimetría en la
resultado en información
términos
ambientales
No hay un esquema
de registro, monito-
Conflicto reo, verificación y
de Interés control efectivo
sobre los resultados
de estas
inversiones

Adquisición y mantenimiento de áreas de interés
para acueductos municipales y regionales
– Art. 111, Ley 99 de 1993 / Decreto 953 de 2013
a. Baja voluntad y capacidad para b. Problemas en la tenencia de la

la aplicación de la norma. El Diag- tierra. La alta informalidad en te-
nóstico señala que la demanda re- nencia de la tierra rural es un pro-
portada en compra y mejoramien- blema generalizado en todo el país
to de predios, entre los años 1994 que impide que las administracio-
y 2015, fue de aproximadamente nes municipales o departamentales
371.246 millones COP (2015). Lo puedan adquirir predios. En el mis-
interesante es que, solo durante mo sentido, las abundantes irregu-
el año 2012, el volumen total de laridades en los documentos y re-
las inversiones del 1% debió ser gistros de las propiedades dilatan e
del orden de los 278.000 millones impiden que los trámites de compra
COP (2015)10. La diferencia entre lo se cierren de manera exitosa. Ade-
reportado durante 22 años y el po- más de los desafíos para la compra,
tencial de un solo año sugiere que si un municipio tuviera el deseo de
las inversiones no se han realizado, implementar un programa de PSA,
percepción que coincide con la in- se podría encontrar con conflictos
formación cualitativa recolectada en por los pagos, dadas las diferencias
el Diagnóstico. Esto se debe, entre entre ocupantes, poseedores y pro-
otras razones, a la baja capacidad pietarios de los predios. En el marco
institucional de algunas alcaldías, del mercado emergente, estos pro-
especialmente, en los municipios blemas se convierten en una restric-
categoría 5 y 6, y a los desafíos de ción efectiva de la oferta disponible.
negociación con dueños de predios, Desde otro punto de vista, el costo
que pueden tener un alto costo po- transaccional aumentaría conside-
lítico para las administraciones lo- rablemente si se deben realizar pro-
cales. Así, la demanda efectiva es cedimientos como estudios de títu-
significativamente menor de la po- los para poder hacer el intercambio
tencial, lo que lleva a que la oferta de bienes o servicios.
sea también inferior a su potencial.
c. El ente territorial pagador del ser-
De allí que el mercado se mantenga
vicio no siempre es el beneficiario
pequeño, reduciendo su efectividad
directo del mismo. Las inversiones
y eficiencia frente al objetivo que
del 1% de las entidades territoriales
persigue la conservación del recurso
buscan asegurar la oferta de recur-
hídrico.
10 Estimación basada en los ingresos corrientes de municipios y gobernaciones durante al año 2012,
según datos de Desempeño Fiscal del Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2012).

d. La implementación de la figura
de Pagos por Servicios Ambien-
tales (PSA) está sujeta a condi-
ciones normativas difíciles de
implementar. La modificación y
reglamentación del artículo 111 de
la Ley 99 de 1993 creó la posibilidad
de realizar programas de PSA usan-
do la inversión obligatoria del 1% de
las entidades territoriales. El Diag-
nóstico encontró solo 5 programas
reportados de PSA creados por ini-
ciativa pública para cumplir la obli-
gación de inversión del 1%. La in-
dagación cualitativa mostró que los
promotores de algunos esquemas
de PSA debieron cancelarlos a la luz
de las prescripciones del Decreto
953 de 2013, particularmente, de la
© David Rugeles - Fondo Acción obligatoriedad de la compra de los
predios que hubiesen formado parte
sos hídricos que surten a acueduc-
del programa. Esto significa que las
tos locales, departamentales o re-
reglas de intercambio generan res-
gionales. Sin embargo, según sea la
tricciones efectivas, tanto a la oferta
naturaleza de la empresa prestadora
como a la demanda: por una parte,
del servicio de acueducto (pública,
no hay interés de los propietarios
mixta o privada), este mercado pue-
de la tierra en que un intercambio
de estar intentando promover las
específico por servicios (PSA) gene-
inversiones desde un ente público
re una obligación en otro mercado
(municipio/gobernación) que no
(compraventa de predios); por la
necesariamente es el beneficiario
otra, el enfoque obligatorio de com-
directo del servicio pagado, en par-
prar los predios termina generando
ticular, cuando la empresa prestado-
costos adicionales para las adminis-
ra del servicio de acueducto es una
traciones locales, como el manteni-
persona jurídica diferente del ente
miento de los predios adquiridos.
territorial. En términos de merca-
dos, este es un problema de agente e. Alto costo de los ejercicios de
principal, en el que el mercado no monitoreo y control. El funciona-
funciona eficientemente, porque miento de un esquema de PSA en
quien toma las decisiones (los entes cuencas abastecedoras implica ga-
territoriales) no percibiría de mane- rantizar el monitoreo de las accio-
ra directa los beneficios de realizar nes realizadas en los predios. El es-
mejores inversiones. tablecimiento y funcionamiento de

sistemas de monitoreo puede llegar nicipios de categoría 6 (que son el
a ser muy costoso, más cuando la 88% de todos los municipios) son
oferta disponible es relativamente relativamente bajos, por lo que el
pequeña y el monitoreo se consti- 1% a invertir es igualmente reduci-
tuye en un costo fijo repartido entre do. Así las cosas, la disponibilidad
pocas transacciones. presupuestal de un solo año fiscal
puede no ser suficiente para ha-
f. Falta de recursos y altos costos
cer efectivas las adquisiciones de
transaccionales. En términos rea-
los predios. Si a esto le sumamos
les, el costo de adelantar la compra
la falta de capacidad institucional,
de tierras en cuencas abastecedo-
se tiene un escenario de inaplica-
ras puede ser prohibitivo para mu-
bilidad de la norma. Claramente,
chas administraciones locales. Aun
un mercado no puede surgir si las
cuando existiese la voluntad políti-
restricciones de demanda son tales
ca para destinar el 1% de los recur-
que no hay oportunidad de realizar
sos corrientes para el cumplimiento
ninguna transacción.
de la norma, los ingresos corrientes
sin destinación específica de mu-
Gráfico 4. Retos Mercado Áreas de Importancia para Recurso Hídrico
Baja voluntad y capacidad para

la aplicación de la norma
Problemas en la tenencia
de la tierra
El ente territorial pagador del

servicio no siempre es el
beneficiario directo del servicio
Artículo 111 La implementación de la figura de

Ley 99 de 1993 Pagos por Servicios Ambientales
(PSA) está sujeta a condiciones
normativas difíciles de implementar
Falta de recursos y altos costos

transaccionales
Alto costo de los ejercicios de

monitoreo y control

Mercados
voluntarios
Para comprender la dinámica de los provenían casi exclusivamente de

mercados ambientales voluntarios en ONG que ejecutan recursos prove-
Colombia, el Diagnóstico analizó es- nientes de cooperación internacio-
quemas voluntarios de PSA, es decir, nal. El problema es que los apor-
aquellos orientados a mejorar la dis- tes de cooperación internacional
ponibilidad de un bien o servicio eco- usualmente se hacen para sufragar
sistémico, hídrico o de biodiversidad, el establecimiento del programa y
sin mediación de una obligación legal. su sostenimiento por un corto pe-
El estudio incluyó 15 proyectos dife- riodo de tiempo, en espera de que
rentes, en los cuales se identificaron se consolide una demanda efectiva,
los siguientes retos para la consolida- sea de fuentes privadas o públicas.
ción de este tipo de mercado ambien- Lo que estos arreglos evidencian es
tal voluntario. una limitación de la demanda, sea
por falta de integración de actores
a. Problemas de sostenibilidad. El
en el mercado o por falta de interés
carácter voluntario de estas iniciati-
de los mismos. Con esas limitacio-
vas determina que su sostenibilidad
nes, los mercados tienden a desa-
depende de la generación efectiva
parecer, luego de haber incurrido
de una demanda constante por los
en inversiones considerables en su
servicios ecosistémicos que pueden
establecimiento.
proporcionarse. En el Diagnóstico
se pudo evidenciar que, en muchos b. Incentivos con alcance limitado.
casos, los aportes a estas iniciativas La percepción de falta de sosteni-
bilidad de los proyectos lleva a que
La percepción de falta las expectativas de los potenciales
participantes del mercado se res-
de sostenibilidad de
trinjan, lo que en últimas se con-
los proyectos lleva a vierte en una barrera para la entrada
que las expectativas en el mercado. Concretamente, los
de los potenciales proveedores de servicios o bienes
participantes del ambientales no ven los pagos gene-
mercado se restrinjan, rados en el mercado como una op-
ción de sustento a mediano y largo
lo que en últimas se
plazo, y deciden no participar en los
convierte en una barrera proyectos. En otros casos, debido a
para la entrada en el la restringida demanda, el pago por
mercado. el servicio ambiental es insuficiente

© David Rugeles - Fondo Acción © Juan Pablo Daza - Fondo Acción
para cubrir el costo de oportunidad conexión entre demanda y oferta, ya

del uso de la tierra, por lo que los que no se podría asegurar que las
propietarios no tienen incentivos unidades ofertadas atiendan efecti-
para participar. Esto se traduce en vamente las expectativas. Lo ante-
una oferta restringida para el mer- rior también redunda en problemas
cado, lo que afecta el logro de sus de eficiencia de la inversión.
fines ambientales.
d. Falta de monitoreo, verificación
c. Diversidad y precisión de unida- y control efectivo. Las particula-
des para definir la transacción. ridades en la definición de las uni-
Hay una dificultad generalizada para dades de transacción hacen que los
definir el bien o servicio por el que esquemas de monitoreo y verifica-
se paga. Esto puede provenir de la ción sean muy variables y, muchas
diversidad de objetivos que se es- veces, débiles. El carácter volunta-
pera alcanzar con el programa o de rio de las iniciativas puede llevar
la claridad respecto a los resultados a que el control sea pobre, ya que
que deben generar las acciones de puede no haber una obligación le-
manejo. Algunas variables técnicas, gal que medie las transacciones.
como la facilidad del monitoreo, En estos casos, si no existe con-
también pueden influir en la selec- dicionalidad para continuar en el
ción de unidades de transacción. El proyecto, ni sanciones claras por
desafío se da cuando se definen uni- incumplimiento si el oferente falla
dades de transacción relacionadas en implementar la acción acordada,
indirectamente solo con el bien o el demandante simplemente pierde
servicio que se busca garantizar; por la inversión. Estas falencias crean
ejemplo, la conservación del recur- estímulos negativos para la partici-
so hídrico se paga por área de bos- pación de oferentes y demandantes:
ques conservados. Para el mercado, los primeros tendrían estímulos
esto significaría una eventual des- para incumplir los acuerdos, si no

vieran que dichas conductas tienen pecto al ordenamiento territorial en
consecuencias; mientras tanto, los algunos municipios crea problemas
segundos percibirían un riesgo en para el uso eventual de las tierras
su inversión, en que no se lograran en esquemas de pagos por servicios
los objetivos esperados. Finalmen- ambientales (PSA). Por ejemplo,
te, el monitoreo y la verificación son cuando la oferta se encuentra en
un reto para la sostenibilidad del áreas de importancia para la conser-
mercado porque pueden generar vación del recurso hídrico, se pue-
costos inesperados. Esto exige que de superponer con alguna figura de
los esquemas voluntarios internali- protección, como las áreas del Sis-
cen estos costos de manera clara y tema Nacional de Áreas Protegidas
eficiente para que sean sostenibles. (SINAP, s.f.)11. Esta superposición
restringe la viabilidad para realizar
e. Problemas de tenencia de la tie-
actividades diferentes a la conserva-
rra y oportunidad de uso. La falta
ción, dificultando la suscripción de
de claridad respecto a la tenencia,
acuerdos con los productores. Para
ocupación y propiedad de la tierra es
los mercados, estos retos afectan su
un reto relevante en este mercado.
viabilidad legal: sin esta claridad,
Establecer acuerdos de pago sin la
la oferta debe restringirse o enfren-
claridad suficiente de las limitacio-
tar altos costos de transacción, por
nes o riesgos conexos con la propie-
ejemplo, en estudios de títulos.
dad genera incertidumbre. En otro
sentido, la falta de información res-
Gráfico 5. Retos Mercados Ambientales Voluntarios
Problemas de tenencia Incentivos con

de la tierra y Retos mercados
ambientales alcance limitado
oportunidad de uso
voluntarios
Falta de
Diversidad y precisión
monitoreo,
de unidades para
verificación y
definir la transacción
control efectivo
11 El SINAP incluye todas las áreas protegidas de gobernanza pública, privada o comunitaria, y del ámbi-
to de la gestión nacional, regional o local.

Cuadro 1. Retos de los mercados emergentes en Colombia.
Mercado emergente
Retos 1% 1%
Biodiversidad proyectos entidades Voluntarios
licenciados territoriales
Definición del bien x x

Acceso a la información x x x
Restricciones a la
x x x
demanda
Restricciones a la oferta x x x x
Tenencia y uso
x x x x
de la tierra
Monitoreo y control x x x x
Falla agente-principal x
Conflictos de interés x
El Cuadro 1 resume algunos retos tierra, la creación de demanda efectiva

transversales que afectan el desempe- (restricciones a la demanda) y el moni-
ño de los mercados, sin importar si se toreo, verificación y control, son algu-
originan en obligaciones legales o en nos de los problemas transversales que
aportes voluntarios. afectan a estos mercados y que, de ser
atendidos correctamente, podrían me-
Entre los retos identificados, al-
jorar su eficiencia y eficacia12. En el ca-
gunos tienden a presentarse de forma
pítulo siguiente, se proponen algunas
reiterada en los mercados ambientales
consideraciones y recomendaciones es-
analizados. La transparencia y oportu-
pecíficas que podrían ayudar a superar
nidad de la información, la precisión en
estas problemáticas.
requerimientos u obligaciones (defini-
ción del bien), la tenencia y uso de la
12 Si bien en la tabla es claro que las restricciones de la oferta se presentan en todos los mercados, de
acuerdo con el análisis adelantado, estas restricciones suelen tener relación con otros problemas,
como la definición del bien, el acceso a la información o la tenencia y el uso de la tierra. En estos
casos, es más efectivo enfocar las soluciones desde la demanda, porque en el caso de la oferta las
condiciones dependen de un instrumento legal y entidad pública.

Hay limitaciones en el acceso a
información que oriente hacia
dónde se deberían enfocar las
inversiones de los mercados
ambientales.

Dificultades
recurrentes en los
mercados ambientales
Transparencia
y oportunidad de la información
C
omo se mostró en el resu- quienes tienen interés en ofrecer áreas
men del Diagnóstico, algu- y servicios de conservación y restaura-
nas inversiones han tenido ción, estén sujetos a intermediarios o
frenos y complicaciones de- simplemente no puedan aprovechar la
rivadas de la falta de información dis- oportunidad de participar en los merca-
ponible para los demandantes y oferen- dos ambientales.
tes de bienes y servicios ambientales. Estos problemas de acceso a la in-
De manera general, hay limitaciones formación (asimetrías de información
en el acceso a información que orien- en términos de mercados) generan va-
te hacia dónde se deberían enfocar las rios inconvenientes. Por una parte, im-
inversiones de los mercados ambienta- pactan en el flujo de recursos financie-
les; por ejemplo, información de áreas ros, generando retrasos permanentes
prioritarias para la conservación y/o frente a las actividades e inversiones,
restauración, así como resultados de particularmente, en aquellas que están
ejercicios de planeación local y/o regio- ligadas a procesos de licenciamiento
nal. Esta limitación en información res- ambiental y que deben ser acordadas
tringe la oferta de áreas para inversión y con las autoridades ambientales res-
de potenciales proveedores de servicios pectivas (compensaciones, inversiones
ambientales. forzosas del 1% del costo del proyecto).
Por otro lado, la información res- En otro sentido, dado que las inversio-
pecto a las obligaciones de las empre- nes se realizan con información esca-
sas que actúan como demandantes en sa, se reduce su eficiencia en términos
el mercado no está sistematizada ni ambientales por falta de focalización
es de fácil acceso. Esto conlleva a que de recursos, inversiones innecesarias o
Dificultades recurrentes
en los mercados ambientales 25
irrelevantes o porque las acciones rea- La información
lizadas están desarticuladas de los pro- suficiente y pertinente
cesos de planificación regional y local. es una condición
La información suficiente y pertinen- fundamental para el
te es una condición fundamental para el establecimiento de
establecimiento de mercados eficien- mercados eficientes.
tes. Generar mayor transparencia en la
información facilita la interacción entre Generar mayor
demandantes y proveedores, reducien- transparencia en la
do costos transaccionales y generando información facilita
condiciones de mercado más competi- la interacción entre
tivas que repercuten en resultados de
demandantes y
conservación más efectivos y eficientes.
proveedores.
Origen de las deficiencias

en transparencia y oportunidad en la información
a. Problemas con instrumentos de existe, la falta de sistematización o

planificación. Los instrumentos de disponibilidad vía internet la hacen
planificación local o regional deter- difícil o hasta imposible de consul-
minan los usos del suelo, las prio- tar.
ridades de conservación y deberían
b. Transparencia en la información.
ayudar a identificar las eventuales
Cuando la información de la que de-
sinergias entre los objetivos am-
penden las decisiones de inversión
bientales de los diferentes niveles
es difusa o confusa, se abren espa-
de toma de decisiones territoriales.
cios para prácticas poco transparen-
En el Diagnóstico se detectaron dos
tes. Por ejemplo, con poca claridad
problemas específicos en este tema.
en la priorización de áreas y accio-
Por una parte, los Planes de Manejo
nes de conservación, se puede llegar
y Ordenación de Cuenca (POMCA),
a facilitar la orientación de recursos
uno de los principales instrumentos
hacia acciones poco significativas
de planeación ambiental regional,
ambientalmente, pero con benefi-
no existen o no han sido aproba-
cios significativos para individuos o
dos en la mayoría de cuencas hi-
grupos. Esto termina siendo la base
drográficas que podrían ser objeto
de un círculo vicioso: proporcio-
de transacciones en el marco de un
nar poca información genera poca
mercado ambiental. Por otra parte,
transparencia, lo que lleva a que
unos casos mostraban que, aunque
menos información esté disponible.
la información de algunas áreas sí

uso del suelo, territorio
hidria, areas
Igualmente, en el marco de las diferen- En el marco de

tes solicitudes de permisos y licencias pre- las diferentes
sentadas a diversas autoridades ambien-
solicitudes de
tales en todo el país, se producen grandes
cantidades de información sobre el estado
permisos y licencias
de los recursos hídricos y la biodiversidad. presentadas a
En esta tarea, se invierten, además, recur- diversas autoridades
sos considerables de tiempo, dinero y el ambientales en todo
trabajo de muchos profesionales expertos el país, se producen
en temas ambientales, tanto de parte de grandes cantidades
los promotores de proyectos, como de las
de información sobre
mismas entidades encargadas del trámite
de dichos permisos. Sin embargo, en mu- el estado de los
chos casos, esta gran cantidad de informa- recursos hídricos y
ción no es utilizada por fuera de la emisión la biodiversidad.
de un permiso o licencia específica.
Consideraciones y recomendaciones
Para reducir las asimetrías de infor- gestión de proyectos (MADS, s.f.).

mación que hoy en día existen, es nece- Si bien la escala de información en
sario trabajar en dos frentes: el SIAC es poco detallada y mucha
información no está actualizada14, la
a. Generación, consolidación y difu-
mayoría de las capas de información
sión de la información de las áreas
ya se encuentra ahí. Es necesario
de prioridad de conservación y
fortalecer y difundir el uso de esta
restauración. Parte de la dificultad
y otras herramientas, y asegurarse
que tienen las personas interesadas
de que cualquier esfuerzo de gene-
en realizar inversiones ambienta-
ración de información ambiental
les es que existe un sinnúmero de
por parte de las distintas entida-
instrumentos para identificar es-
des gubernamentales se articule al
tas áreas. Existe el Registro Único
SIAC. De lo contrario, se mantiene
Nacional de Áreas Protegidas (RU-
la dispersión de herramientas e ins-
NAP)13, los POMCA, ejercicios de de-
trumentos a consultar, con posibles
limitación de páramos y humedales,
inconsistencias entre ellos.
los portafolios de conservación re-
gional de diferentes corporaciones, b. Publicación de la información de
etc. Cada uno de estos puede ser las obligaciones generadas por
un instrumento válido para definir procesos de licenciamiento y su
áreas, pero, en la mayoría de casos, cumplimiento. Al momento de rea-
no se encuentran articulados entre lizar el Diagnóstico, la única forma
ellos y sus objetivos pueden incluso de acceder a información actualiza-
llegar a ser contradictorios entre sí. da sobre trámites ambientales fue
a través de la revisión directa de
En este sentido, el Sistema de In-
expedientes físicos archivados en
formación Ambiental Colombiano
las instalaciones de las autorida-
(SIAC) ha realizado avances im-
des. Es necesario ampliar el alcance
portantes a través de su geovisor.
y difusión de esta información para
Esta herramienta de información
que el público tenga acceso a las
geográfica facilita los procesos de
obligaciones en materia ambiental y
ordenamiento ambiental del territo-
a los avances en su cumplimiento.
rio, la formulación y evaluación de
políticas, la toma de decisiones y la
13 El RUNAP busca recolectar la información cualitativa y cuantitativa de las áreas integrantes del Sis-
tema Nacional de Áreas Protegidas (PNN, s.f.).
14 Por ejemplo, al momento de redacción de este documento, la información de licencias ambientales
en el SIAC era del año 2013.

Esto se puede integrar a los esfuer- de Trámites Ambientales en Línea
zos institucionales que vienen rea- (Vital)15. Adicionalmente, en el mar-
lizando autoridades ambientales, co de la estrategia EITI (Extractives
como la Autoridad Nacional de Li- Industry Transparency Iniciative)16,
cencias Ambientales (ANLA) y las podría generarse una iniciativa para
Corporaciones Autónomas Regio- poner a disposición del público re-
nales y las de Desarrollo (CAR) para querimientos y obligaciones de in-
generar información electrónica y versiones ambientales con el fin de
georreferenciar trámites ambienta- aumentar su visibilidad y, eventual-
les a través de la Ventanilla Integral mente, facilitar su ejecución.
Al implementar estas acciones, se reducirían significativa-

mente la intermediación y los altos costos de implementación
asociados con la asimetría de información existente, generando
condiciones de mayor competencia. En especial, se lograría:
Que los diferentes Que las entidades y Que se genere una

demandantes de ser- actores del Estado en ventana para que los
vicios ambientales de el territorio establez- oferentes, dueños o ad-
agua y biodiversidad can y propongan a las ministradores de áreas
compartan informa- empresas esquemas y los proveedores de
ción entre sí con el de inversión que se servicios de conserva-
fin de articularse y articulen a los procesos ción y restauración pue-
generar inversiones de planificación del dan identificar posibles
con mayor cobertura territorio. demandantes, lo que
e impacto. aumentaría la compe-
tencia y la eficiencia del
mercado.
15 Vital “es el instrumento a través del cual las autoridades ambientales del país buscan la automatización
de los diversos trámites administrativos de carácter ambiental que se constituyen en requisito previo
a la ejecución de proyectos, obras o actividades…” (ANLA, s.f.).
16 EITI es un estándar internacional de transparencia en el manejo de recursos provenientes de industrias
extractivas. Se trata de una iniciativa internacional que agrupa gobiernos, ONG e inversores (EITI
International Secretariat, s.f.).
Precisión
en requerimientos u obligaciones
Otra de las limitaciones comunes es de biodiversidad y las inversiones del 1%

la definición específica del bien o servicio impiden establecer de forma anticipada
transado, que es fundamental en el esta- la demanda y dinamizar la oferta corres-
blecimiento de cualquier mercado. En el pondiente. Además, estos inconvenien-
Diagnóstico se identificaron problemas tes de tiempos impiden establecer a priori
en la conceptualización y caracterización el costo presuntivo de las obligaciones,
de los bienes y servicios transados, tanto poniendo en riesgo la viabilidad de las
en mercados voluntarios como obligato- mismas.
rios. En el caso de las inversiones del 1%,
Una situación similar ocurre en los
se establecen conjuntos de acciones que
mercados voluntarios, donde los esfuer-
se espera generen mejoras ambientales,
zos de las iniciativas se han enfocado
pero el cumplimiento de la obligación se
en la implementación de acciones por
determina en términos de inversión mo-
parte de los oferentes, más que en la
netaria, con lo que no hay claridad del
obtención y medición de resultados o
bien o servicio ambiental transado. En
impactos, como el mejoramiento de la
el caso de las compensaciones por pér-
biodiversidad o bienes y servicios am-
dida de biodiversidad, no existen linea-
bientales específicos. Bajo este escena-
mientos sobre la calidad de las hectáreas
rio, no existen incentivos de mercado
compensadas y, por otra parte, hay inter-
para que la oferta mejore, puesto que no
pretaciones diversas de los ecosistemas
se podrían conectar las acciones concre-
específicos donde se deben realizar las
tas (ej. compra de predios, restauración
compensaciones.
ecológica, establecimiento de esquemas
En el caso de los mercados obligato- de pagos por servicios ambientales, etc.)
rios, esto puede derivar en la imposibili- con la mejora de un bien o servicio am-
dad de conectar la oferta con la demanda biental específico.
de forma eficiente, generando incremen-
Teniendo en cuenta lo anterior, es re-
tos en los costos de transacción. Tam-
levante la precisión de los requerimien-
bién, puede generar inversiones inocuas,
tos u obligaciones, así como la definición
cuando se realizan actividades que no
de los bienes o servicios transados. De
están asociadas a bienes o servicios am-
esto depende que se dé cumplimiento al
bientales o que no generan los efectos
objeto de la norma, que exista eficiencia
deseados en ganancias de biodiversidad
en las inversiones, que haya una relación
o mejora en la provisión o disponibilidad
adecuada entre demanda y oferta y, con-
de un bien o servicio ambiental. Por otra
secuentemente, que se obtenga el im-
parte, la falta de definición de los tiem-
pacto deseado sobre la biodiversidad y
pos de inicio y finalización de las obliga-
los bienes y servicios ambientales.
ciones de compensaciones por pérdida

Origen
de la falta de precisión
en requerimientos
u obligaciones
a. Definiciones en la norma. El es-

tablecimiento de instrumentos nor-
mativos de protección ambiental
debe partir de definiciones técnicas
específicas. En ocasiones, esas de-
finiciones no se incorporan de ma-
nera explícita en las normas, lo que
lleva a que estas no sean fácilmente
aplicables en contextos concretos
o se dé lugar a múltiples interpre-
taciones, a veces contrapuestas. Lo
anterior, se puede deber a la difi-
cultad de definir bienes o servicios
ambientales, como los ecosistemas,
que son parte de un continuo y no
elementos discretos. Otro ejemplo
es la duración de las obligaciones
ambientales: si no hay claridad en la
extensión temporal de la obligación,
© Juan Pablo Daza - Fondo Acción
la demanda no es clara y el eventual
mercado no puede brindar una ofer-
técnicos necesarios para lograr lo
ta óptima.
dispuesto en la norma. Por ejemplo,
b. Instrumentalización de la norma. la materialización del concepto de
En muchos casos, no se trata de difi- adicionalidad, implícito en la nor-
cultades en la definición del instru- mativa de las compensaciones por
mento normativo, sino de la falta de pérdida de biodiversidad17, necesita
lineamientos metodológicos y de un de lineamientos metodológicos es-
recurso humano calificado para dar pecíficos para garantizar su consis-
cumplimiento a los requerimientos tencia y calidad.
17 Ciertamente, el principio de la adicionalidad, asociado a la conceptualización tradicional de las com-

pensaciones por pérdida de biodiversidad, no se incluyó en el Manual para la asignación de compen-
saciones por pérdida de biodiversidad en Colombia. Sin embargo, el concepto de no pérdida neta, tal
y como está definido en el Manual, incluye la definición de adicionalidad, de la que necesita para ser
operativo (MADS, 2012).
Los problemas de definición de los con el paso del tiempo, podría dar
bienes y servicios transados en los merca- lugar al desarrollo de estándares
dos ambientales, que en últimas implican nacionales, adaptados a las caracte-
bienes y servicios ecosistémicos, podrían rísticas particulares de los diferen-
superarse a través de diversas estrategias, tes sectores productivos y/o áreas/
que se señalan a continuación: regiones. Estos estándares, sin lle-
gar a ser vinculantes, podrían formar
a. Definiciones en la norma. Una for-
parte de los mercados, permitiendo
ma de avanzar en que las definicio-
reducir riesgos asociados a estos,
nes y los conceptos que las normas
relativos a la no precisión de las
definen sean operativos, es acom-
obligaciones o requerimientos con-
pañándolas de ejemplos prácticos
tenidos en la norma.
y/o definiciones específicas sobre su
significado en diversos contextos. c. Sistematización de lecciones
Estos ejemplos deberían, en todos aprendidas y gestión del conoci-
los casos, ser avalados por las au- miento. Las autoridades ambien-
toridades competentes para asegu- tales (en el caso de los mercados
rar que, de ser replicados, cumplan obligatorios) y algunas organiza-
con la normativa y criterios técnicos ciones de la sociedad civil (para los
pertinentes. En otro nivel, al mo- mercados voluntarios) tienen una
mento de legislar o expedir regula- vasta experiencia en la aplicación de
ción ambiental, es importante tener los principios, conceptos y normas
en cuenta los diferentes contextos ambientales. En algunas experien-
ambientales del país y las particu- cias, se ha dado claridad a la defi-
laridades de los bienes y servicios nición del bien o servicio ambiental
ambientales para incluir amplitud luego de aprendizajes de ensayo y
en los conceptos, de manera que se error. Sin embargo, a veces esto no
permita aplicarlos a contextos y si- se vuelve un referente para nuevos
tuaciones diferentes. casos, puesto que no hay memoria
institucional ni colectiva, o no hay
b. Construcción de lineamientos u
evaluación de los procesos y, si la
orientaciones para materializar
hay, no se utiliza de forma sistemá-
la norma. A partir de referentes
tica para ajustar las prácticas.
internacionales, así como de la im-
plementación de experiencias piloto En este sentido, sería útil generar
y de la construcción colectiva y par- herramientas, procesos o políticas
ticipativa, se podrían generar linea- que utilicen las experiencias previas
mientos que complementen la nor- y permitan pulir y adaptar la defini-
matividad. La formulación de estos ción del bien o servicio a transar, al
lineamientos y guías metodológicas, tiempo que disminuyen la probabi-

quizás a su formación e historial
profesional. Estas variaciones afec-
tan la seguridad jurídica de las de-
cisiones, por ejemplo, en casos de
revocatoria de licencias por fallas
técnicas durante el proceso, que le
quitan transparencia a los procesos
y terminan haciendo más ineficien-
tes e ineficaces las actuaciones de
las organizaciones en su rol dentro
de los mercados.
d. Rol de los actores relevantes.
Como ya se señaló, algunas de las
normas que generan obligaciones
ambientales no establecen criterios
suficientes para definir bienes y ser-
vicios ambientales concretos que
© Nicolás Correa Laguna - Fondo Acción sean exigibles como parte de una
obligación legal. Debido a esto, el
lidad de errores por interpretación, papel de los diferentes actores que
desconocimiento, arbitrariedad o, intervienen es más complicado de
incluso, corrupción. Igualmente, fa- establecer y, por lo tanto, de forta-
cilitarían la identificación y construc- lecer. Concretamente, sin una defi-
ción de un compendio de buenas nición específica del bien o servicio
prácticas, el cual podría complemen- transado, no es claro cómo debe
tar los lineamientos u orientaciones darse el seguimiento y evaluación
planteados anteriormente. En la de las actividades realizadas o cuá-
medida de lo posible, estos meca- les deben ser las responsabilidades
nismos deberían permitir la retroali- del proveedor del bien o servicio
mentación participativa, es decir, la ambiental. Un adecuado fortaleci-
participación activa de terceros. Esta miento y empoderamiento de los
práctica se hace más importante en actores relevantes es crucial para ro-
contextos como el colombiano, don- bustecer los mercados ambientales,
de un porcentaje considerable del tanto desde la perspectiva de la de-
empleo público está en manos de manda como de la oferta, así como
contratistas, que, en muchos casos, desde la de los entes reguladores,
no tienen continuidad dentro de las quienes son, en última instancia,
entidades. los que deben propender por un uso
La revisión realizada durante el sostenible de los recursos natura-
Diagnóstico mostró que las inter- les, garantizar el acceso equitativo a
pretaciones de las normas pueden los mismos y supervisar el cumpli-
variar entre funcionarios, debido miento de las obligaciones.
Al implementar acciones en las direcciones arriba sugeridas, se re-
ducirían significativamente los altos costos de transacción que genera
la falta de claridad o precisión en las obligaciones o requerimientos
de las normas. Así mismo, se mejoraría el impacto positivo que se
espera en la biodiversidad y los servicios ambientales. En especial, se
lograría:
Claridad en la definición de la norma y los lineamientos

u orientaciones desde el punto de vista técnico, lo cual
permite determinar las formas de actuar de las partes en
los mercados ambientales.
Intercambio de información entre empresas para dis-

minuir en los demás los riesgos y costos asociados a las
diferentes interpretaciones de la norma.
Diseño de esquemas que garanticen un impacto verifica-

ble sobre la biodiversidad y los servicios ambientales.
Disminución en el incumplimiento de las disposiciones

frente a las autoridades ambientales.
Celeridad en los procesos por parte de las autoridades

ambientales.
Tenencia y uso de la tierra
Los mercados ambientales repre- vicios ambientales, la falta de claridad

sentan una oportunidad para la pobla- frente a los derechos de propiedad y
ción rural del país, que podría acceder a el uso de la tierra, particularmente en
nuevos ingresos económicos y a mejo- el entorno rural, es un elemento pro-
ras en sus métodos productivos a partir blemático. La falta de definición sobre
de la participación en ellos. Sin embar- tenencia y uso de la tierra restringe la
go, en las transacciones y negociacio- oferta de áreas y personas que podrían
nes donde se involucran bienes y/o ser- ser oferentes de bienes y servicios am-

bientales, y aumenta significativamen- tierra podrían generar riesgos regulato-
te los costos transaccionales, en tanto rios, contractuales, crediticios y reputa-
la selección de proveedores válidos se cionales. Los riesgos también existen
hace más lenta y solicita mayores re- para los actores privados que quieran
querimientos para las partes. generar inversiones ambientales bajo
esquemas voluntarios.
Para quienes están realizando in-
versiones en el marco de obligaciones Las incertidumbres en la tenencia y
legales (compensaciones por pérdida el uso de la tierra aumentan el riesgo
de biodiversidad, inversiones por uso de generar inversiones poco efectivas a
de agua de fuentes naturales e inver- mediano y largo plazo, debido a la falta
siones en adquisición y mantenimiento de garantías, de permanencia técnica,
de áreas de interés para acueductos), jurídica y financiera del proyecto am-
los problemas en tenencia y uso de la biental.
Origen de la problemática
en la tenencia y uso de la tierra
a. Falta de asignación de derechos La precariedad en los títulos de

de propiedad. En el caso colom- propiedad y la falta de legitimación
biano, de 3.946.376 predios rurales de la ocupación de baldíos afectan
inscritos en catastro, solo 1.466.591 negativamente el desarrollo de los
tienen título de propiedad (Contra- mercados ambientales. Sin títulos,
loría General de la República, 2015). no hay actores de mercado con la
Esto significa que más del 60% de potestad para realizar negociacio-
las propiedades se encuentra en nes y ser parte de acuerdos contrac-
condiciones de informalidad y/o con tuales respecto a limitaciones y con-
títulos precarios de propiedad (ver diciones de uso de los predios. Esto
Mapa 1). Además de lo anterior, se genera incertidumbre y riesgos para
presenta una problemática por la quienes están interesados en reali-
ocupación de predios baldíos, auna- zar inversiones ambientales, lo cual
do a la existencia de asentamientos restringe tanto la oferta como la de-
informales. manda de servicios ambientales.
Mapa 1. Porcentaje de predios informales – 2012.
El mapa muestra el porcentaje en la informalidad
de la tierra en Colombia para el año 2012.
Porcentaje de
predios informales
0 - 10%
Fuente:
10,01% - 24%
Elaborado
24,01% - 44% por Ana María
44,01% - 71% Ibáñez (León
71,01% - 100% y Bermúdez
Liévano, 2013).
b. Cambios en derechos de propie- contractuales realizados bajo el am-

dad y uso por leyes y políticas pú- paro de los mercados ambientales
blicas. En el marco de la Ley 1448 podrían ser cuestionados y verse
de 2011 (Ley de Víctimas y Restitu- afectados por decisiones judiciales
ción de Tierras) se definieron varias proferidas en el marco de esta ley.
zonas del país para ser sometidas a
De igual forma, debe resaltarse que
escrutinios, respecto a los ocupan-
en la coyuntura actual del país, con
tes, poseedores y propietarios de la
la negociación e implementación
tierra. Con esto, la seguridad jurídi-
de acuerdos de fin del conflicto con
ca de las adquisiciones y/o acuerdos

los grupos armados (especialmente La eventual
del acuerdo con las FARC referente incertidumbre frente
a Reforma Rural Integral), existen
a la validez de la
nuevos compromisos para el Estado
colombiano en los asuntos relacio-
propiedad de la tierra
nados con la restitución de tierras, puede desincentivar las
lo cual puede modificar la situación inversiones ambientales
actual de los derechos de propie- y, por lo tanto,
dad en diferentes zonas del país. La restringir la demanda
eventual incertidumbre frente a la y oferta, afectando la
validez de la propiedad de la tierra
consolidación de un
puede desincentivar las inversiones
ambientales y, por lo tanto, restrin- mercado ambiental.
gir la demanda y oferta, afectando la
consolidación de un mercado am-
biental. la Ley 2 de 1959, áreas de páramos
protegidos por el artículo 173 de la
c. Conflictos por usos del suelo.
Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de
Existen interpretaciones que sugie-
Desarrollo 2014-2018)18 y en rondas
ren que las inversiones ambientales
de río, protegidas por los diferentes
privadas no deberían realizarse en
POMCA, entre otros tipos de figuras
áreas sujetas a esquemas de pro-
de protección.
tección ambiental, bajo el amparo
de áreas protegidas o esquemas de La superposición de restricciones al
ordenamiento territorial. Esto, en la uso de la tierra bajo esquemas de
medida en que en dichas áreas exis- áreas protegidas o por las disposi-
ten prohibiciones y restricciones ciones sobre restricción de usos de
respecto a los usos que se pueden la tierra en el marco de los esque-
dar a los predios que allí se locali- mas de planeación y ordenamiento
zan. Si no hay usos alternativos de la territorial podría restringir el nú-
tierra, temas como la adicionalidad mero de oferentes de servicios am-
de las acciones de conservación, im- bientales y, por lo tanto, afectaría la
portante en las compensaciones por consolidación de los mercados am-
pérdida de biodiversidad, quedarían bientales. Además, ignoraría la rea-
en entredicho. Concretamente, algu- lidad de la ocupación y uso de estas
nos de los predios en que se podrían áreas, que no siempre cumple con
realizar inversiones ambientales se las funciones de conservación que
encuentran ubicados en áreas de le son asignadas desde las normas
reservas forestales de las que trata y ejercicios de planeación.
18 “Protección y delimitación de páramos: En las áreas delimitadas como páramos no se podrán adelan-
tar actividades agropecuarias ni de exploración o explotación de recursos naturales no renovables, ni
construcción de refinerías de hidrocarburos…” Artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, “Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018. Todos por un nuevo país”.
Para el buen funcionamiento y con- reales y/o personales que obren res-
solidación de los mercados ambienta- pecto a los predios.
les, resulta fundamental tener claridad
Estas directrices se deben interpre-
respecto a la titularidad de la tierra y los
tar en el contexto del país. En este
derechos derivados de la misma. En el
sentido, es necesario ser flexible
caso colombiano, la condición de infor-
con los documentos que se vayan
malidad de la tierra rural representa una
a solicitar, dependiendo del mer-
importante limitación a la dinamización
cado ambiental. Se sugiere que se
de los mercados, en la medida en que
establezcan regímenes de transición
no tener certeza sobre quién es el actor
que tengan en cuenta las zonas don-
del mercado y lo que puede hacer, limi-
de se van a realizar los proyectos y
ta la oferta de áreas donde se pueden
su situación frente a la titulación
generar inversiones ambientales. Para
de predios. Por ejemplo, en el pro-
superar los retos que crea la incertidum-
yecto “Ganadería Colombiana Sos-
bre frente los derechos de propiedad, se
tenible” fueron rechazados 38% de
debe trabajar en tres frentes:
los predios postulados a ser bene-
a. Selección de oferentes de los ficiarios del programa por no tener
mercados. Es necesario establecer los soportes que les permitieran
lineamientos y requisitos básicos demostrar sus derechos reales y/o
para garantizar que quien se pre- personales, como el certificado de
sente como oferente en mercados tradición y libertad.
ambientales tenga la calidad de
Hoy se encuentra en desarrollo el
propietario, poseedor, tenedor y/u
catastro multipropósito19, que puede
ocupante. Esto permite garantizar
ser una herramienta útil para reducir
la viabilidad y permanencia de los
los riesgos que se pudiesen dar hoy
proyectos ambientales desde el
por tenencia y uso de la tierra.
punto de vista contractual en el cor-
to, mediano y largo plazo. Debería b. Políticas frente a los baldíos de
verificarse, entre otras cosas, la titu- la nación. Es necesario generar
laridad de los derechos reales sobre discusiones y acuerdos entre las
los inmuebles y la existencia de de- instituciones del Estado frente a las
rechos personales sobre los mismos responsabilidades en los baldíos de
y de restricciones a los derechos la nación, así como de otros bienes
19 El catastro multipropósito se promueve en virtud del artículo 104 de la Ley 1753 de 2015, ”Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un nuevo país”. Hoy en día ya se encuentra aprobado
el documento Conpes “Política para la adopción e implementación de un catastro multipropósito
rural-urbano”.

© Nicolás Correa Laguna - Fondo Acción
públicos susceptibles de inversio- contractuales para asegurar que las

nes ambientales. Estas discusiones acciones relacionadas con las inver-
deben tener en cuenta las particula- siones ambientales sean efectivas.
ridades de la titulación en estas zo- Esto no implica que los predios en
nas y el desarrollo de políticas que los que se llevan a cabo acciones
eviten daños asociados con activi- de conservación y/o restauración
dades agrícolas y ganaderas de alto ambiental tengan que ser de propie-
impacto. dad de quién realice las inversiones.
Pero sí es necesario que quienes
c. Visión ambiental de instrumentos
realicen las inversiones ambien-
de planeación. Se debe tener clari-
tales y/o sean beneficiarios de las
dad sobre las implicaciones que los
mismas, tengan las facultades lega-
planes de ordenamiento territorial
les y contractuales necesarias para
y/o ambiental pueden tener frente
adelantar las acciones y exigir los
a los mercados ambientales, dado
resultados correspondientes en tér-
que pueden dar viabilidad y perma-
minos de conservación ambiental.
nencia a inversiones ambientales
Algunos elementos mínimos que
asociadas a actividades de conser-
deben cumplir los acuerdos serían,
vación y restauración. Para conocer
entre otros: (i) verificación de facul-
estas implicaciones, se hace nece-
tades de contraparte, (ii) estableci-
sario la revisión de los esquemas
miento de obligaciones de hacer y
de incentivos para la conservación y
no hacer, (iii) garantizar el acceso a
la vinculación de todos los actores
la tierra, (iv) permitir la apropiación
relevantes asociados a los predios
de los frutos tangibles e intangibles
que sean objeto de proyectos am-
que genere el predio, (v) régimen
bientales.
de garantías e indemnidades, (vi)
d. Seguridad jurídica. Es indispen- régimen de restricciones a la enaje-
sable establecer lineamientos y re- nación y/o disposición de derechos
quisitos mínimos en los arreglos reales respecto a los predios.
Al implementar estas acciones, se reducirían significativamente las
brechas para consolidar los mercados ambientales. Dichas brechas
estarían relacionadas con tenencia de la tierra y el uso del suelo. En
especial, se lograría:
Que haya seguridad jurídica frente a las transacciones de

este tipo de mercados, al tener arreglos contractuales que
delimiten cuáles son las relaciones y obligaciones existen-
tes entre las partes.
Que más personas puedan acceder a los beneficios de los

mercados ambientales como oferentes, al tener en cuenta
su condición actual de titulación de la tierra.
Monitoreo,
verificación y control
En el Diagnóstico de los mercados sidad de las condiciones identificadas,

ambientales en Colombia, se identifi- todas ellas derivan en un deficiente se-
caron problemas y vacíos en el monito- guimiento a los mercados y sus actores,
reo, la verificación y el control en todos y en un consecuente desconocimiento
los mercados analizados. Estas dificul- de las dinámicas que ellos siguen y su
tades tienen diferentes escalas: desde contribución a la conservación.
las características de las unidades de
En un informe de 2015, la Contra-
transacción y cómo ellas pueden o no
loría General de la República20 calificó
ser indicadores del objetivo ambiental
como bajo el seguimiento a las licen-
del mercado, hasta la ausencia de re-
cias ambientales, lo que sin duda con-
porte y control de las acciones adelan-
duce a limitaciones en la identificación
tadas y su impacto real sobre el bien o
de afectaciones al medio ambiente.
servicio transado. A pesar de la diver-
20 El informe menciona que la ANLA otorgó 904 licencias en el periodo 2011-2014 y realizó el segui-
miento a tan solo el 14%. Teniendo en cuenta que tanto el plan de compensaciones como las in-
versiones del 1% forman parte del proceso de licenciamiento, es de esperar que no se efectúe un
seguimiento y monitoreo oportuno sobre estos planes (Contraloría General de la República, 2015).

Dado que el nivel de monitoreo y se- no están relacionados de manera di-
guimiento de la autoridad ambiental recta con el servicio o bien ambiental
es bajo, muchas veces, la información que se busca transar. Por ejemplo, los
de campo disponible, si la hay, pro- esquemas de pagos por servicios hídri-
viene de los titulares de la obligación cos se definen sobre acciones realiza-
y de sus propios sistemas de monito- das en obras civiles para saneamiento,
reo. En estos casos, los reportes van a recuperación de coberturas vegetales o
la autoridad ambiental sin contar con protección de riberas, pero no en térmi-
ningún tipo de vigilancia y monitoreo nos de mejoramiento de la calidad o re-
in situ por parte del ente regulador; esto gulación del agua21. Para las compensa-
configuraría un conflicto de interés, en ciones por pérdida de biodiversidad, la
el que la información reportada tende- unidad de transacción y monitoreo está
ría a no perjudicar a quien la reporta. en términos de área restaurada o prote-
Por esto, la evaluación de los impactos gida en un ecosistema particular, pero
sobre los recursos naturales y las me- no hay una medición de la calidad de la
didas para mitigarlos pueden no ser las biodiversidad en términos de composi-
más adecuadas. ción, estructura y función. En algunos
casos, ni siquiera hay indicadores o
El Diagnóstico encontró que, en mu-
unidades de transacción definidos más
chos de los mercados, las unidades de
allá de lo financiero (ej. inversiones del
transacción e indicadores de monitoreo
1% del costo del proyecto por uso de
agua de fuentes naturales).
En otro sentido, uno de los grandes
Se requiere del
retos explícitos en el Diagnóstico fue la
monitoreo, la verificación ausencia de sistematización de datos
y el control a fin de crear para estos mercados. Esta situación se
condiciones adecuadas da incluso en los mercados regulados,
para un mercado que deben ser objeto de vigilancia por
ambiental orientado los entes de control. Así, al menciona-
do problema de asimetrías de informa-
a generar incentivos
ción22 se suma que no hay un segui-
para la conservación, miento y control suficiente desde las
restauración y el uso entidades responsables ni desde los
sostenible de áreas y ciudadanos, como beneficiarios y veri-
ecosistemas naturales. ficadores de los mercados ambientales.
21 Aunque es una de las actividades contempladas por la legislación para realizar inversiones del 1%
de proyectos que toman agua de fuentes naturales, el monitoreo del recurso hídrico es una de las
actividades a la que menos se dirigen recursos por cuenta de esas inversiones.
22 Ver sección “Transparencia y oportunidad de la información”.
Se requiere del monitoreo, la verifi- mas naturales. Solo así, las inversiones
cación y el control a fin de crear con- tendrán verdaderos efectos positivos
diciones adecuadas para un mercado en los diferentes ecosistemas y se ga-
ambiental orientado a generar incenti- rantizará que los bienes y servicios am-
vos para la conservación, restauración bientales sean provistos, conservados o
y el uso sostenible de áreas y ecosiste- aumentados.
Origen de la deficiencia
en monitoreo, verificación y control
a. Falta de recursos técnicos, hu- es decir, no se ha definido el bien o

manos y financieros para el mo- servicio ambiental que se pretende
nitoreo. Una de las causas para la proveer, conservar o aumentar. Por
falta de monitoreo es que en las en- ejemplo, en el caso de la inversión
tidades que deben regular y verificar del 1%, las autoridades ambienta-
el cumplimiento de los mercados les certifican el cumplimiento de la
ambientales no existe la capacidad obligación, sin que se dé el objetivo
técnica, administrativa y financie- último de mejora en las condicio-
ra necesaria. Tanto autoridades nes de disponibilidad del recurso.
ambientales como organizaciones Se tiene claro de cuánto debe ser la
promotoras de programas de con- inversión, pero no se define el obje-
servación o restauración parecen no tivo e impacto esperado.
contar con los recursos necesarios
c. Falta de sistematización de la in-
para constatar y exigir que se haya
formación. La información no se
dado el cumplimiento de los tér-
encuentra consolidada o no está
minos, obligaciones y condiciones
unificada y puesta a disposición
necesarias para un buen funciona-
de las autoridades o del indepen-
miento del mercado ambiental. El
diente que debe o quiere realizar el
monitoreo, verificación y control del
monitoreo. Por ejemplo, en el plan
mercado es costoso, incluso, para
de compensaciones por pérdida de
las actividades mínimas que activan
biodiversidad y las inversiones del
las transacciones. Varios operadores
1% por uso de agua de fuentes na-
de PSA manifestaron que el ejerci-
turales, se halló en el Diagnóstico
cio de verificación para realizar los
que la información obtenida no per-
pagos era costoso y consumía mu-
mite establecer con certeza cuántos
chos recursos técnicos y administra-
recursos serán invertidos, ni hacia
tivos.
dónde se dirigirán dichos recursos.
b. Desconocimiento sobre qué mo-
d. Conflicto de interés. En muchos
nitorear. En muchos casos, no se
casos, se presentan conflictos de
ha identificado el cambio deseado,
interés, puesto que, en algunos

mercados ambientales, sobre todo circunstancia, donde el verificador
en los obligatorios, las autoridades es el mismo encargado de ejecutar
ambientales de diferentes niveles los recursos, crea un conflicto de in-
(especialmente las CAR, como ad- terés que afecta la eficiencia y trans-
ministradores de los recursos na- parencia del mercado, ya que habría
turales) se encargan tanto de la ve- un estímulo para no señalar los pro-
rificación del cumplimiento de las blemas de la ejecución de medidas
obligaciones como de su ejecución ambientales y aplicar las correctivas
(proveedores en el mercado). Esta correspondientes.
a. Sistematización de la informa- control y, por ende, de mejorar la

ción. Para superar los retos existen- eficiencia de los mercados, pasan
tes en monitoreo, verificación y con- por la distribución de funciones
trol, es pertinente tener en cuenta entre diferentes entidades del sec-
las recomendaciones realizadas en tor nacional, regional y local. Esta
el capítulo de Transparencia y Oportu- división se hace más importante
nidad en la Información, puesto que se cuando el rol de verificación y pro-
hace primordial generar, consolidar visión de servicios en mercados
y difundir la información tanto de ambientales recae en una misma
las áreas de prioridad para conser- entidad, situación que genera claros
vación como de las obligaciones conflictos de interés. Frente a estas
que tienen las empresas. De esta realidades, la reorganización o acla-
manera, quienes estén a cargo de ración de algunas competencias en
verificar (ya sea el Estado o los acto- temas ambientales podría ayudar a
res privados), tendrán los insumos mejorar las condiciones de los mer-
básicos sobre a qué se debe hacer cados. Por ejemplo, las funciones de
seguimiento y quiénes son los pro- vigilancia de los municipios, como
veedores y demandantes de los mer- autoridades ambientales, podrían
cados ambientales existentes sobre complementar el trabajo de control
quienes se debe ejercer el control, de entidades regionales como las
así como cuáles son los bienes y ser- CAR, dada la simple cercanía geo-
vicios ambientales que se pretenden gráfica con las zonas de impactos
conservar o mejorar. ambientales.
b. Distribución de competencias y c. Crear mayor capacidad técni-
recursos entre autoridades am- ca, administrativa, de gestión y
bientales. Las oportunidades de presupuestal. Para mejorar el se-
generar formas correctas y transpa- guimiento, monitoreo y control por
rentes de monitoreo, verificación y parte de los verificadores, se requie-
re mayor capacidad técnica, admi- mercados ambientales obligatorios
nistrativa, de gestión y presupues- que se derivan de estos. De forma
tal. Con este fin, se propone realizar similar, en el momento en que se
esfuerzos conjuntos con estrategias esté formulando un proyecto dentro
ya existentes para fortalecer el se- del marco de los mercados ambien-
guimiento de las autoridades am- tales, es pertinente incluir dentro
bientales, como lo es la estrategia de la planeación estratégica y pre-
de regionalización de la ANLA. supuestal los costos en los que se
incurrirá por actividades de monito-
En efecto, respecto a la problemática
reo, verificación y control.
relacionada con los recursos dispo-
nibles para cumplir con las funcio- Asimismo, es posible crear uni-
nes de monitoreo, en zonas como la dades técnicas en los entes veri-
Amazonía, los Llanos Orientales o el ficadores, que se apoderen de la
litoral Pacífico, los municipios pue- experticia y conocimiento de los
den tener extensiones territoriales mercados ambientales y del mane-
enormes, con difíciles condiciones jo de la información relativa a estos,
de acceso, bajísimos presupues- de forma que el seguimiento sea
tos anuales (particularmente para más especializado. En consonancia
temas ambientales), además de con el tema de mercados, si existen
ciertos conflictos de competencia evaluadores o verificadores priva-
con otras autoridades territoria- dos con experticia en estos temas,
les, como resguardos indígenas o se podrían incluir como terceros
consejos comunitarios de comuni- neutrales que puedan brindar trans-
dades afrocolombianas. En estos
contextos (y en otros menos extre-
mos, pero igualmente exigentes), Para mejorar el
si la distribución de competencias
seguimiento, monitoreo
no incluye una asignación de re-
cursos para realizar monitoreo, y control por parte de
las entidades simplemente serán los verificadores, se
incapaces de cumplir su misión de requiere mayor capacidad
protección y regulación de los re- técnica, administrativa,
cursos naturales. de gestión y
d. Incluir costo de monitoreo y ve- presupuestal. Con este
rificación de mercados ambien- fin, se propone realizar
tales en cobros por evaluación y esfuerzos conjuntos con
seguimiento. Cuando se va a reali-
estrategias ya existentes
zar el cobro por evaluación y segui-
miento de las licencias ambientales,
para fortalecer el
se recomienda tener presentes los seguimiento de las
costos en los que se incurre por el autoridades ambientales.
monitoreo y la verificación de los

parencia y eficiencia en el monito- para garantizar la generación y el
reo. Igualmente, es recomendable mantenimiento de los mismos. El
formar a evaluadores locales que se esquema de monitoreo puede ser
hagan cargo del seguimiento in situ, participativo, contando con el apoyo
en el territorio. de la comunidad. Con esto, se crean
capacidades en las comunidades y
e. Generación de indicadores. De
se puede generar un efecto positivo
otra parte, para generar un monito-
tanto en la apropiación de los servi-
reo efectivo, se sugiere definir unos
cios ambientales como en el esque-
indicadores de impacto que den
ma de PSA.
cuenta del estado y/o tendencia de
los recursos naturales durante el de- Para que los ciudadanos puedan
sarrollo del proyecto, los cuales sean realizar una participación pública
eficientes en tiempo y costo. Los in- efectiva y ejercer control sobre el
dicadores deben poder ser medibles funcionamiento del mercado am-
con sistemas de información sen- biental, requieren acceder a la in-
cillos y permitir que se unifique la formación. Para esto, pueden uti-
información. Igualmente, se sugiere lizarse plataformas virtuales como
crear estrategias de monitoreo que Vital (Ventanilla Integral de Trámi-
minimicen costos de desplazamien- tes Ambientales) de la ANLA y las
to, como los sistemas de autodecla- autoridades ambientales regiona-
ración para recolectar información, les, la página web de BanCO224, Tre-
datos suministrados anualmente marctos, Sí Virtual del Ministerio de
por sensores remotos (ej. fotogra- Tecnologías de la Información y las
fías satelitales), entre otros. Se debe Comunicaciones, EITI (Extractives
considerar, también, la posibilidad Industry Transparency Iniciative),
de que dichos indicadores alimen- entre otras. Estas plataformas po-
ten, en su debido momento, el Re- drían integrar la información que
gistro Único de Ecosistemas y Áreas contienen temas relativos al desa-
Ambientales23, que está siendo de- rrollo de los diferentes mercados
sarrollado por el MADS. ambientales, de forma que la ciuda-
danía pueda acceder en línea.
f. Monitoreo participativo. El moni-
toreo deberá dar cuenta del estado En este mismo sentido, entidades
del bien o servicio ambiental y de como la Contraloría General de la
las acciones que se llevan a cabo República y la Procuraduría General
23 El parágrafo segundo del Artículo 174 de la Ley 1753 de 2015, “Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
Todos por un nuevo país”, determina que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible creará el
Registro Único de Ecosistemas y Áreas Ambientales (MADS, s.f.).
24 BanCO2 es un esquema de compensación a través del pago de servicios ambientales orientados a
familias en campo. Una parte fundamental del esquema es la plataforma virtual, que permite el con-
tacto entre la familia oferente y el demandante de la compensación (BanCO2, s.f.).
de la Nación, que tienen la misión La Contraloría General
de control y vigilancia sobre los re- de la República y la
cursos públicos y la defensa del
Procuraduría General
interés público, deben tener estra-
tegias para catalizar las inconformi-
de la Nación, que tienen
dades de las comunidades y otros la misión de control
actores en cuanto a las inversiones y vigilancia sobre los
efectuadas en el marco de mercados recursos públicos y la
obligatorios, una vez la información defensa del interés
de las inversiones sea pública y de público deben tener
fácil acceso. Así mismo, en el caso
estrategias para
de mercados voluntarios, se sugiere
que los proyectos tengan un siste- catalizar las
ma de quejas y reclamos de fácil ac- inconformidades de las
ceso para la sociedad civil. comunidades y otros
actores.
Al implementar estas acciones, se disminuirían las ineficiencias en

las actividades de monitoreo, verificación y control, y se lograría:
Que todas las partes intervinientes en el mercado tengan

los insumos básicos sistematizados para realizar el moni-
toreo.
Que se visibilice la relación costo-beneficio de las inversio-

nes ambientales.
Que la verificación se base en indicadores de impacto que

sean eficientes en tiempo y tengan un costo económico
moderado.
Que se identifiquen los bienes y servicios ambientales que

se pretenden proveer, conservar o aumentar.
Que se genere participación en el control de los mercados

ambientales, tanto de la comunidad como de los entes de
control.

Creación de demanda
en esquemas voluntarios
La sostenibilidad de los programas diseño y establecimiento no se forta-

de PSA y el alcance de su impacto de- lece la creación de la demanda desde
penden de su permanencia en el tiem- actores relevantes para el proceso. Rara
po. Para que los esquemas funcionen, vez las transacciones de PSA responden
requieren de recursos para la creación a un mecanismo en el que el pagador
de capacidades, el pago adecuado a los sea el beneficiario directo de los servi-
beneficiarios del incentivo por servicios ambientales y haga sus pagos de
cios ambientales, el monitoreo, cubrir manera recurrente. Al no tener una de-
costos de trámites jurídicos relacio- manda natural y estable a largo plazo,
nados con los contratos, entre otros varios de estos programas no logran
(Greiber, 2010). los resultados esperados y, por el con-
El Diagnóstico mostró que los es- trario, están en riesgo de generar un in-
quemas voluntarios que se han creado centivo perverso con la interrupción de
en el país son altamente dependientes los pagos, puesto que los proveedores
de las donaciones de cooperantes o de de los servicios retornan a actividades
la empresa privada, que activan el es- contrarias a la conservación.
tablecimiento del esquema, pero en su
Origen de la falta de
demanda en esquemas voluntarios
a. Establecimiento de esquemas natural que sostenga los PSA. Ago-

con demanda artificial. En la ma- tándose los recursos para financiar
yoría de programas de PSA, hay una los proyectos, no existe capital su-
ONG o un cooperante internacional ficiente para darles continuidad y
como único promotor y financiador. sostenibilidad.
En muchos casos, esa ONG canaliza
b. Enfoque en fortalecimiento de
dineros originalmente provistos por
oferta, más no de demanda. Si
agencias de cooperación internacio-
bien los proyectos analizados pa-
nal u organizaciones internaciona-
recen tener acciones robustas para
les. Si bien los recursos de coopera-
asegurarse de que la oferta del servi-
ción son importantes para activar y
cio ambiental sea fortalecida, no se
poner a prueba el mercado, no son
hace el mismo esfuerzo para crear y
suficientes para crear una demanda
mantener la demanda desde actores con frecuencia, son considerados
privados. Solo a través de mercados comunes, gratuitos y no escasos.
con una demanda y oferta natural, Estas condiciones hacen que, de
se pueden continuar o fortalecer los no trabajarse en la creación de de-
procesos. Los mercados ambienta- manda, esta no se dé de manera
les transan bienes y servicios que, espontánea.
Para evitar que los mercados volun- nes y servicios ambientales, de ma-
tarios sujeten su funcionamiento a la nera que exista una contabilidad del
disponibilidad de recursos de coopera- capital natural y se logre aumentar
ción internacional, en su diseño y pues- el entendimiento de que los recur-
ta en marcha, se deben tener en cuenta sos naturales forman parte de la ca-
los actores relevantes para la creación dena de valor de los negocios, por lo
de demanda, de la siguiente forma: que son indispensables para tomar
decisiones dentro de las actividades
a. Valoración de los servicios am-
productivas. Valorando los servicios
bientales. Una forma de incentivar
ambientales, incluyendo como ca-
la demanda es reduciendo la per-
pital los bosques, las aguas, las tie-
cepción de los bienes y servicios
rras para uso agrícola, entre otros,
ambientales como bienes comunes,
el actor privado tendrá mayor inte-
gratuitos y no escasos. Para esto, es
rés de invertir en garantizar servicios
necesario que el país continúe tra-
ambientales determinantes para su
bajando en la valoración de los bie-
rentabilidad.
b. Difusión de información. Con el
Solo a través de fin de fortalecer el financiamien-
mercados con una to de estos mercados, se deben
demanda y oferta generar mecanismos que faciliten
natural, se pueden que las empresas privadas tengan
conocimiento y cercanía a los es-
continuar o fortalecer
quemas voluntarios existentes en
los procesos. Los la región donde realizan sus activi-
mercados ambientales dades, para que dentro de sus ini-
transan bienes y ciativas de responsabilidad social y
servicios que, con ambiental, destinen recursos para
frecuencia, son el mantenimiento de los programas
considerados comunes, de PSA. En este sentido, se deben
realizar actividades para gestionar
gratuitos y no escasos.
recursos, capacitaciones, hacer uso

esquema, de la necesidad de este,
así como un conocimiento de la
importancia que tiene el servicio
ambiental en su actividad produc-
tiva. Educar a diferentes gremios y
asociaciones productivas sobre el
tema para generar interés frente a
los mecanismos de PSA y otras mo-
dalidades de mercados ambientales
voluntarios existentes es una estra-
tegia que permite activar la deman-
da de los servicios.
de herramientas de comunicación,
d. Esquemas de democratización.
entre otras, para que se difundan las
Finalmente, se debe facilitar la parti-
actividades que se están realizando
cipación de pequeños demandantes
y se señalen las ventajas de invertir
(personas con interés en compensar
en las regiones y sus poblaciones a
su huella, pequeños negocios ver-
través de estos mecanismos.
des, etc.) en los mercados, a través
c. Fortalecimiento de capacidades. de esquemas que permitan la de-
Los programas de PSA que provie- mocratización de la participación en
nen de una iniciativa creada y fi- los mercados. Esto se puede realizar
nanciada por el sector productivo por medio de plataformas en línea
tienden a sostenerse en el tiempo que permitan el fácil acceso a infor-
porque existe una apropiación del mación y transacción.
Al implementar estas acciones, se fortalecería la disponibilidad de

recursos recurrentes para los esquemas y, en especial, se lograría:
Creación de capacidades de las empresas y actores

privados en gestión de recursos y en las ventajas que
tiene invertir en regiones y poblaciones a través de los
mercados ambientales.
Que haya sostenibilidad de los esquemas de pagos por

servicios ambientales y se logren los objetivos ambienta-
les y sociales propuestos.
Que exista una valoración de los servicios ambientales,

generando más iniciativa a la inversión en servicios am-
bientales para garantizar su rentabilidad.
Los mercados ambientales asociados
a inversiones de carácter obligatorio
o voluntario tienen la oportunidad de
constituirse en mecanismos eficientes
para la conservación y el uso sostenible
de los recursos naturales.

Recomendaciones
para la eficiencia
de los mercados ambientales
L
os mercados ambientales En segundo lugar, existe una debili-
asociados a inversiones de dad en las capacidades de los actores
carácter obligatorio o volun- relevantes en cada mercado, no úni-
tario tienen la oportunidad camente del Estado, sino también de
de constituirse en mecanismos eficien- la sociedad civil y actores privados.
tes para la conservación y el uso sos- Esto genera falta de seguridad jurídi-
tenible de los recursos naturales. Su ca, precisión técnica y transparencia,
posicionamiento como instrumentos factores relevantes para el funciona-
estratégicos en la gestión ambiental miento de un mercado.
dependerá de que demuestren su im-
En tercer lugar, las inversiones que
pacto real.
se hacen a través de estos merca-
A partir del Diagnóstico de las ex- dos están dispersas y, por lo tanto,
periencias en el país, concluimos que su impacto también lo está. Hoy
existen, por lo menos, tres elementos día, solo algunos proyectos diseña-
que hacen que ese valor estratégico no dos con propósitos particulares se
sea evidente: articulan a ejercicios de sistemas
de áreas protegidas, prioridades de
En primer lugar, sin excepción en-
restauración o iniciativas regionales
tre los diferentes mercados, las
de conservación de bienes y servi-
partes involucradas en los esque-
cios ecosistémicos.
mas manifiestan que los costos de
transacción son muy altos. Esto es Partiendo de lo anterior, se sugieren
resultado de la falta de claridad en alternativas referentes a estos puntos
las metodologías a aplicar, costos con el fin de asegurar la eficiencia y
de monitoreo, costos financieros, consolidación de los esquemas de mer-
burocracia, poca claridad en la pro- cados ambientales, que permitan opti-
piedad de la tierra y/o problemas de mizar su impacto y valor.
acceso a la información.
Recomendaciones para la eficiencia

de los mercados ambientales 51
Gráfico 6. Recomendaciones para la eficiencia de los Mercados Ambientales
Inversiones
Reducción de costos Fortalecimiento de
agregadas
de transacción capacidades
o articuladas
Claridad de las Áreas y estrategias de
regulaciones Construcción de linea-
conservación locales
mientos con base en
Disponibilidad de experiencias previas
Información de calidad Bancos de
compensación
Eficiencia en monitoreo Definición de roles y
y evaluación responsabilidad según
competencias de Fondos Ambientales de
Apropiada planeación y autoridades ambientales Destinación Única
procedimientos
Reducción de costos
de transacción
Los mercados ambientales y, espe- a. Claridad en las regulaciones. Para

cíficamente, aquellos en estudio, gene- reducir los costos de transacción
ran altos costos de transacción. Algu- que se derivan de la falta de claridad
nos son inevitables para garantizar la de la regulación, se deben establecer
existencia y permanencia del mercado. directrices claras, donde se generen
Sin embargo, otros obedecen a fallas criterios específicos para cada tipo
que encarecen y retardan su correcto de mercado ambiental. Ellas deben
desarrollo, afectando seriamente la efi- incluir tiempos que se cumplan efec-
cacia del objeto de los instrumentos y tivamente y normas que disminuyan
los incentivos. la incertidumbre y el riesgo, redu-
ciendo la discrecionalidad de quie-
Algunas prácticas que pueden con-
nes aplican la norma, de forma que
tribuir a la reducción de los costos de
se pueda predecir mejor el compor-
transacción que han sido mencionados
tamiento de los elementos constitu-
en este documento incluyen:
tivos y actores del mercado.

b. Disponibilidad de información de c. Eficiencia en monitoreo y eva-
calidad. La calidad de la informa- luación. Otro costo de transacción
ción afecta diversos elementos del relevante identificado es aquel que
mercado, como se ha mencionado a se genera por el monitoreo y la
lo largo del documento. La falta de evaluación. Cuando el monitoreo
esta implica costos para generarla no es realizado de manera adecua-
y obtenerla, expresados en tiempo, da y pertinente por las autoridades
uso de recurso humano y financie- ambientales26, la carga recae en
ro, entre otros. El acceso a informa- quienes tienen las obligaciones de
ción precisa, pertinente y oportuna, conservación y compensación pues-
particularmente la que es generada to que deben entregar los reportes
o administrada por entidades pú- correspondientes. Igualmente, en
blicas (autoridades ambientales), el caso de los pagos por servicios
genera automáticamente una re- ambientales, el costo de monitoreo
ducción de costos para los actores y de hacer seguimiento al cumpli-
del mercado. miento de las obligaciones de los
proveedores con los que se tienen
Por lo anterior, alrededor de este
contratos y a quienes se les van a
documento, se ha propuesto ha-
realizar los pagos genera un elevado
cer uso del SIAC y de plataformas
costo de transacción.
como Vital y Sí Virtual (Gobierno
de Colombia, s.f.), herramientas de Para el funcionamiento de los
difusión de la información sistema- mercados ambientales, es impor-
tizada por autoridades ambientales tante que las autoridades ambien-
y otros actores de mercado intere- tales se mantengan en constante
sados en su divulgación, como las vigilancia del proceso. En el caso
ONG del sector ambiental. Por otra de pagos por servicios ambienta-
parte, la claridad sobre la propiedad les, para reducir estos costos, es
y uso posible de la tierra es funda- recomendable que el monitoreo lo
mental para lograr la reducción de realicen actores privados y locales
costos legales en los mercados; en organizados y fortalecidos para tal
ese sentido, la finalización y promo- fin. Se pueden adoptar estrategias
ción del catastro multipropósito25 para reducir tiempos y optimizar
sería un avance importante. recursos. Por ejemplo, definiendo
25 El catastro multipropósito se promueve en virtud del artículo 104 de la Ley 1753 de 2015, “Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un nuevo país”. Hoy en día, ya se encuentra aprobado
el documento Conpes “Política para la adopción e implementación de un catastro multipropósito
rural-urbano”.
26 Ver sección “Monitoreo, verificación y control”.

técnicamente cómo se realizará la Sin embargo, pueden reducirse te-
evaluación del cambio en el bien o niéndolos en cuenta en la planea-
servicio ambiental para planear con ción de las propuestas y proyectos,
anticipación y reducir costos. planteando de qué formas se van a
manejar y generando herramientas
d. Apropiada planeación y procedi-
alternativas y uso de otros instru-
mientos. Algunos de estos costos
mentos, incluso sistemas tecnológi-
son propios de la actividad y de la
cos, para aminorarlos.
situación de las personas que son
beneficiarias de los programas.
Fortalecimiento
de capacidades
A lo largo del Diagnóstico de mer- que las inversiones ambientales lle-

cados ambientales y del presente do- guen a donde más se necesitan y ten-
cumento, la necesidad de fortalecer las gan mejores resultados; esto es, que
capacidades de los actores relevantes los mercados ambientales lleguen a ser
es un tema transversal, evidente y re- más eficaces y eficientes.
currente. La idea de promover los mer- A continuación, se reiteran algunas
cados ambientales parte de la consi- propuestas y herramientas generales
deración de que el Estado no debería que se han expuesto en este documen-
ser el único actor relevante dentro de la to, las cuales permitirían fortalecer las
protección de recursos naturales como capacidades de los actores relevantes:
el agua y la biodiversidad. Por lo tanto,
este fortalecimiento está estrechamen- a. Construcción de lineamientos con
te relacionado con la identificación y base en experiencias previas. La
definición de los roles específicos que memoria institucional es una gran
debería desempeñar cada grupo de ac- herramienta a la hora de materiali-
tores: Estado, sociedad civil y privados. zar las normas o conceptos técnicos.
Las metodologías concretas que
Por principio, la consolidación de permiten materializar los mandatos
cualquier mercado necesita de una legales no son uniformes o deben
institucionalidad fuerte que brinde se- flexibilizarse para poder aplicarse
guridad jurídica, claridad técnica, trans- en contextos disímiles. Es el ejer-
parencia, entre otros. Los mercados cicio el que permite avanzar en esa
ambientales no son la excepción. En aplicación. Frente a esto, la sistema-
últimas, el fortalecimiento de capacida- tización de experiencias facilita la
des en las instituciones que intervienen mejora de las prácticas, permitiendo
en los mercados termina asegurando

© Juan Pablo Daza - Fondo Acción © Catalina Gutiérrez - WCS
valorar cuáles son las más eficaces tuciones públicas y privadas para
y eficientes, y fortaleciendo así las obtener los resultados esperados en
capacidades de las instituciones. términos de conservación.
Como se indicó al inicio de esta sec- b. Definición de roles y responsa-
ción, la promoción de los mercados bilidad según competencias de
ambientales parte de la idea de que autoridades ambientales. El co-
el Estado no es el único actor rele- rrecto funcionamiento de la institu-
vante en estas temáticas. Así, el for- cionalidad ambiental y, por ende, de
talecimiento de las capacidades de los mercados ambientales, pasa por
las instituciones públicas puede uti- una adecuada asignación de roles
lizar los aprendizajes y desarrollos para cada actor. Las oportunidades
del sector privado (empresarial, gre- de generar formas transparentes de
mial o de organizaciones sin ánimo control, seguimiento y monitoreo, y
de lucro) para mejorar sus procesos de mejorar la eficiencia de los mer-
y gestión. En efecto, la construcción cados pasan por esta distribución
de lineamientos técnicos basados de funciones entre diferentes enti-
en experiencias internacionales dades del sector nacional, regional
para la aplicación de normas inter- y local. Por supuesto, con la asig-
nas, la utilización de herramientas nación de estas funciones, deben
fiduciarias para el manejo de recur- tenerse en cuenta los costos asocia-
sos ambientales, el establecimiento dos con su cumplimiento. De otra
de esquemas de verificación y certi- forma, la norma se vuelve inoperan-
ficación de resultados ambientales, te y gravosa para las organizaciones
entre otros, muestran las posibili- de distintos niveles.
dades de colaboración entre insti-

Inversiones agregadas
o articuladas
El fin último de los instrumentos tales pueden variar según cómo se haya
de mercado analizados es garantizar estructurado el programa en torno a los
la permanencia y mejora de los bienes intereses locales y de los donantes o
y servicios ecosistémicos. En el caso demandantes.
de las inversiones por uso de agua de
Teniendo en cuenta que las distin-
fuentes naturales, el mecanismo busca
tas iniciativas pueden generar cobene-
garantizar la capacidad de regulación y
ficios y sinergias entre sí, articular las
la calidad del agua de la cuenca apro-
inversiones en función de áreas priori-
vechada. En el caso de las compensa-
tarias para la restauración o conserva-
ciones por pérdida de biodiversidad, se
ción permite maximizar los resultados
busca que no haya pérdida neta de bio-
ambientales. Algunas estrategias y he-
diversidad. La compra y pago por servi-
rramientas que podrían potenciar los
cios ambientales en predios de cuencas
impactos positivos de las inversiones
abastecedoras pretende garantizar la
en mercados ambientales, no solo en
regulación y calidad del agua que llega
términos ambientales, sino también
a los acueductos. Finalmente, en los es-
sociales y económicos, incluyen:
quemas voluntarios de pagos por servi-
cios ambientales, los objetivos ambien-
Áreas y estrategias de conservación locales
Los sistemas regionales y municipa- dado que son áreas de protección con
les de áreas protegidas y sus estrategias un ente local que las administra y un
de conservación son esquemas que no esquema de gestión hacia la conserva-
solo tienen un alto valor natural, sino ción de los recursos naturales. Igual-
que están más cercanos a las comuni- mente, las inversiones hechas por uso
dades locales y, por tanto, si son bien de agua de fuentes naturales y las com-
manejados, pueden tener una buena pensaciones por pérdida de biodiver-
apropiación y gobernanza. Los predios sidad tienen el potencial de contribuir
adquiridos en cumplimiento del artícu- al fortalecimiento de estos sistemas.
lo 111 de la Ley 99 de 1993 deben verse Priorizar las inversiones en este sentido
como parte integral de estos sistemas, ofrece ventajas que incluyen:

© Juan Pablo Daza - Fondo Acción
La articulación de los Financiación. Los diferentes ins-

trumentos de mercado son opor-
mercados con los sistemas
tunidades para financiar acciones
de áreas protegidas
definidas en los planes de manejo
locales y regionales de las áreas de los sistemas regio-
garantiza que hay un nales y locales, los cuales frecuen-
agenciamiento del servicio temente son deficitarios de recursos
ambiental que se transó. para su gestión. Estas intervencio-
nes requieren coordinación con los
administradores de las áreas, pero
Sinergia con obligaciones am- pueden ser un medio eficiente para
bientales. Los ejercicios de restau- el ingreso de recursos de contrapar-
ración y compensación obligatorios, tida (financieros y humanos) en el
en cumplimiento de los términos mercado.
de licenciamientos ambientales, Claridad en la administración.
pueden orientarse a la ejecución de Con frecuencia, los mercados am-
estrategias de conservación loca- bientales generan acciones que
les, lo que aumentaría su impacto luego no tienen una buena admi-
ambiental y haría al mercado más nistración, por lo que su impacto se
eficiente en el logro de su objetivo. pierde. Los ejercicios de restaura-
Se debe tener en cuenta que los re- ción y reforestación no tienen man-
querimientos de las obligaciones de tenimiento y los predios en cuencas
compensación dependen del cum- abastecedoras, con frecuencia, son
plimiento de principios como la no abandonados por los entes terri-
pérdida neta de biodiversidad, que toriales y apropiados por nuevos
conlleva a la adicionalidad. La inver- usuarios. La articulación de los mer-
sión en áreas de conservación debe cados con los sistemas de áreas pro-
partir de un análisis concreto de la tegidas locales y regionales garanti-
ganancia en biodiversidad que gene- za que hay un agenciamiento del
ran las intervenciones financiadas. servicio ambiental que se transó.

Bancos de compensación
Los bancos de Los bancos de compensación, cono-

cidos también como bancos de biodiversi-
compensación permiten
dad, bancos de conservación, bancos para mi-
que la capacidad tigación de biodiversidad o bancos de hábitat,
técnica se concentre se basan en el principio del pago por
en organizaciones resultado y se estructuran en esquemas
especializadas en de mercado (compraventa de créditos
garantizar la calidad o unidades) para financiar acciones de
conservación agregadas que puedan
de las acciones a
ser utilizadas para compensar pérdidas
implementar. Las ambientales generadas por proyectos
empresas obligadas a de desarrollo. Los bancos facilitarían
compensar no se ven la implementación de compensaciones
en la necesidad de por pérdida de biodiversidad, aprove-
desarrollar esa capacidad chamiento forestal o sustracción de re-
o de subcontratar y servas de la Ley 2 de 1959 y servirían
como esquemas voluntarios de pagos
supervisar firmas que
por servicios ambientales (Sarmiento,
realicen las acciones 2014). Estos mecanismos ofrecen cinco
bajo la sombrilla de la ventajas principales para la facilitación
empresa. de estos mercados:

© Juan Pablo Daza - Fondo Acción © Juan Pablo Daza - Fondo Acción
Mayor valor ambiental. Las acciones y los resultados en términos de

nes de compensación de diferentes la no pérdida de biodiversidad.
proyectos se realizan en una mis-
Conservación en el largo plazo.
ma zona, permitiendo conservar o
Los bancos de compensación ofre-
restaurar áreas más extensas de los
cen oportunidades para que los
ecosistemas afectados. La preserva-
ejercicios de conservación y restau-
ción de núcleos ecosistémicos de
ración tengan una permanencia en
mayor área representa una mayor
el tiempo. Esto se logra mediante la
garantía para el mantenimiento de
venta consecutiva de compensación
servicios ecosistémicos, calidad de
a varios proyectos, la inclusión del
suelos, conectividad y mejores índi-
costo de mantenimiento a largo pla-
ces de biodiversidad.
zo en el proceso de estructuración y
Mejor monitoreo. Los administra- la inclusión de garantías financieras
dores de los bancos de compen- para asegurar la disponibilidad de
sación deben rendir cuentas a sus recursos. De igual forma, se estable-
clientes y, por tanto, desarrollar es- cen acuerdos a largo plazo con los
quemas de monitoreo y reportes es- dueños de los predios para asegurar
trictos, tanto sobre temas financie- la permanencia de las áreas.
ros como de ganancias ambientales.
Fortaleza técnica. Los bancos de
Por lo tanto, los costos del monito-
compensación permiten que la ca-
reo y verificación están debidamen-
pacidad técnica se concentre en
te incorporados en el modelo finan-
organizaciones especializadas en
ciero de estos esquemas. Contar con
garantizar la calidad de las acciones
esta información permitiría conocer
a implementar. Las empresas obli-
mejor el impacto de las regulacio-

gadas a compensar no se ven en la
En el caso de las necesidad de desarrollar esa capa-
adquisiciones de predios cidad o de subcontratar y supervi-
en cuencas abastecedoras sar firmas que realicen las acciones
de acueductos, el uso bajo la sombrilla de la empresa.
de fondos ambientales Reducción de costos. El hecho de
permitiría agregar que los esfuerzos de compensación,
recursos de un año fiscal a el recurso humano y la administra-
otro, asegurando que aún ción financiera sean agregados per-
mite generar economías de escala
predios de alto valor o que
en la implementación de las medi-
tuviesen inconvenientes das de conservación y restauración,
jurídicos superables así como reducir el costo transac-
pudiesen ser adquiridos. cional, por ejemplo, aquel asociado
con la gestión predial.
Fondos ambientales con destinación específica
Los fondos ambientales permiten dos fondos ambientales nacionales

agrupar recursos financieros de varios para darle cumplimiento a las medidas
actores y focalizarlos en intereses par- de compensación ambiental (MARN y
ticulares. Las organizaciones que ad- FIES, 2014). Los fondos cumplen con
ministran los fondos ambientales son las obligaciones de restauración, pro-
responsables de reportar a sus apor- tección, conservación y uso racional de
tantes y deben garantizar sistemas de los recursos naturales y son libremen-
seguimiento y registro apropiados, que te seleccionados como mecanismo de
permitan tener una trazabilidad clara compensación por las empresas. El
de las acciones. En el caso de los PSA país podría adoptar un modelo similar,
para el agua, este mecanismo ha sido haciendo más eficientes las compensa-
aplicado ampliamente en Colombia. ciones por pérdida de biodiversidad o
Sin embargo, las oportunidades para las inversiones forzosas del 1%.
que los fondos ambientales faciliten la
En el caso de las adquisiciones de
aplicación de los demás instrumentos
predios en cuencas abastecedoras de
no han sido exploradas.
acueductos, el uso de fondos ambien-
Existen experiencias internacio- tales permitiría agregar recursos de un
nales que muestran la eficiencia de la año fiscal a otro, asegurando que aún
implementación agregada a través de predios de alto valor o que tuviesen
fondos. En El Salvador, el Estado hizo inconvenientes jurídicos superables
un convenio de cooperación con los pudiesen ser adquiridos. Hoy, esta es-

trategia no es aplicable en el país, en obligados a aplicar los instrumentos

tanto los entes territoriales no pueden podrían liberarse de esa carga admi-
capitalizar recursos públicos. Los fon- nistrativa y técnica.
dos para la protección del agua de con-
Control sobre las inversiones.
sumo deberían ser una excepción a esta
Los administradores de los fondos
condición.
ambientales tienen sistemas de se-
Las ventajas que representa la eje- guimiento robustos, que permiten
cución a través de fondos ambientales rendir cuentas a sus clientes. Los
incluyen: fondos ambientales, como inter-
mediarios en los mercados obliga-
Aseguramiento de la inversión.
torios, serían garantes para el país
Independiente de los tiempos de
en la disponibilidad y calidad de la
ejecución de los proyectos o de los
información.
cierres de año fiscal, la destinación
con fines exclusivos de los recursos Mayor impacto en tiempo y es-
está garantizada. pacio. Al igual que los bancos de
compensación, los fondos ambien-
Fortaleza técnica. Las organizacio-
tales podrían ofrecer estrategias de
nes administradoras de fondos am-
conservación en una escala mayor
bientales tienen o pueden desarro-
y a largo plazo, independiente de
llar capacidad técnica especializada
la duración de las obligaciones, en
para garantizar la calidad de las ac-
tanto pueden agregar las inversio-
ciones de protección, conservación
nes de varios proyectos.
y restauración. Las empresas y entes

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disposiciones”.
Decreto 1900 de 2006. “Por el cual se reglamenta el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de
1993 y se dictan otras disposiciones”.
Ley 1448 de 2011. “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral
a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
Resolución 1517 de 2012. “Por la cual se adopta el Manual para la Asignación de Compensa-
ciones por Pérdida de Biodiversidad”.
Decreto 953 de 2013. “Por el cual se reglamenta el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 modifica-
do por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011”.
Decreto 2041 de 2014. “Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre
licencias ambientales”.
Decreto 1076 de 2015. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”.
Ley 1753 de 2015. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por
un nuevo país’”.
Decreto 2099 de 2016. “Por el cual se modifica el Decreto Único Reglamentario del Sector
Ambiente y Desarrollo Sostenible, Decreto 1076 de 2015, en lo relacionado con la “In-
versión Forzosa por la utilización del agua tomada directamente de fuentes naturales” y
se toman otras determinaciones”.
Plataformas virtuales
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA (s.f.). Ventanilla Integral de Trámites Am-
bientales en Línea - Vital. Disponible en: http://vital.anla.gov.co/ventanillasilpa
BanCO2 (s.f.). BanCO2 Servicios Ambientales Comunitarios. Disponible en: http://www.banco2.com
Departamento Nacional de Planeación - DNP (s.f.). Misión para la Transformación del Campo.
Disponible en: https://www.dnp.gov.co/programas/agricultura/Paginas/mision-pa-
ra-la-transformacion-del-campo-colombiano.aspx
EITI International Secretariat (s.f.) Who we are. Disponible en: https://eiti.org/about/who-we-are
Gobierno de Colombia (s.f.). Sí Te conecta con el Estado – Sí Virtual. Disponible en: https://www.
sivirtual.gov.co/
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mas y Áreas Ambientales. Disponible en: http://www.ideam.gov.co/web/siac/reaa
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de Colombia – MADS (s.f.). Geovisor y consultas
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Parques Nacionales Naturales de Colombia - PNN (s.f.). Sistema Nacional de Áreas Protegidas
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Parques Nacionales Naturales de Colombia - PNN (s.f.). Registro Único Nacional de Áreas Protegi-
das - RUNAP. Disponible en: http://runap.parquesnacionales.gov.co/acerca

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