“UNIVERSIDAD NACIONAL DANIEL ALCIDES

CARRION”
FACEC
ECONOMIA
TEORIA DE CRECIMIENTO Y DESARROLLO

TEMA: CUARTO CONTROL DE LECTURA

“PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERÚ”
 PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERÚ
ANALISIS

La mayoría de los programas sociales en el Perú, se caracterizan por su poca eficiencia y

eficacia de su gestión. Por otro lado, existen problemas de duplicidad de los programas, ya que
muchos fueron creados teniendo en cuenta las lógicas coyunturales políticas, activistas y
reactivas; existiendo programas con el mismo objetivo en distintos sectores del Estado, con la
misma población objetivo, con los mismos objetivos, independientes unos de otros. No fueron
creados de acuerdo a un plan de política social visionaria y estrategias de desarrollo
compartidas e inclusivas.

Más de 5.6 millones de peruanos se han beneficiado con los programas sociales del Ministerio
de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) que buscan erradicar la pobreza y fomentan el
desarrollo productivo: Juntos, Pensión 65, Cuna Más, Qali Warma, Tambos, Haku Wiñay/Noa
Jayatai.

De esa cifra de beneficiarios, 2.7 millones viven en zonas rurales y 2.9 en zonas urbanas.

Para un gasto social efectivo –e inversión social posterior– con los programas sociales, se debe
fortalecer la armonía viable, aceptable y sostenible entre las políticas económicas y sociales. Es
de suma necesidad un proceso de descentralización efectiva, que se siga fomentando la
participación de las instancias locales y regionales en el diseño y control social del gasto;
además de facilitar las iniciativas de gestión y control social del uso de los programas sociales,
al poder local organizado. Se hace necesario hoy en día, fuertes procesos de capacitación,
aprendizaje y empoderamiento de los programas por parte de los gobiernos regionales y
locales; esta es la lógica de potenciar la descentralización.

Los programas sociales en el Perú requieren de amplios ajustes estratégicos y adecuados para
poder convertir el gasto en una “inversión social” sostenible. Es necesario hacer del
asistencialismo o la “institucionalización de la pobreza”; la “institucionalización” de nuestras
oportunidades y capacidades.

Se debe trascender el “chip asistencialista” de la entrega de alimentos, raciones o dinero hacia

una efectiva utilización de la misma, por la población objetivo. Por ejemplo, fortalecer la
capacitación a madres en la preparación de alimentos con las raciones alimentarías entregadas
por los programas.

Fortalecer la articulación de los programas existentes, incluso cuando éstos tengan logros

hasta el nivel de productos. Existen diversos programas que intervienen a veces en los mismos
lugares duplicando acciones u operando independientemente uno de otro. Esto conlleva a
gastos innecesarios y a problemas de gestión superpuestas.

En un país tan diverso geográficamente y heterogéneo culturalmente, es necesario que los

programas sociales adopten los criterios de territorialidad, basados en un enfoque de
desarrollo territorial, entendiendo siempre que el territorio es una construcción social. Si
fortalecemos este enfoque contribuiremos a que los programas sociales alivien y superen sus
problemas de fragmentación sectorial y focalización.

Los programas sociales no solamente necesitan de la refocalización, sino también de

una reformulación teórica y de enfoques sobre la pobreza en nuestro país. Los programas
sociales no pueden seguir interviniendo bajo un enfoque univoco de la pobreza tal como lo
conocemos. Las pobrezas en el Perú son diversas y diferentes entre sí.
 INTERPRETACION
En un país tan diverso geográficamente y heterogéneo culturalmente, es necesario que los
programas sociales adopten los criterios de territorialidad, basados en un enfoque de
desarrollo territorial, entendiendo siempre que el territorio es una construcción social. Si
fortalecemos este enfoque contribuiremos a que los programas sociales alivien y superen sus
problemas de fragmentación sectorial y focalización.

 Un concepto clave de los programas sociales debería ser la interculturalidad, incorporando la
dimensión cultural en sus diferentes procesos. En un país multicultural, y en donde muchos de
los bolsones de pobreza y pobreza extrema, pertenecen justamente a comunidades
campesinas y nativas con idiosincrasias propias; los programas sociales tienen que responder
estratégicamente y de manera eficiente a partir de espacios donde se implemente un “diálogo
intercultural” con sus pobladores.Teniendo en cuenta el punto anterior, la tarea de los
programas sociales en la lucha contra la pobreza y la inclusión social, es buscar los vasos
comunicantes entre las diversas racionalidades o culturas que habitan el espectro social de
nuestro país. 

Los objetivos de los programas sociales son reducir la vulnerabilidad y ampliar el acceso a

derechos básicos, por lo tanto, éstos tienen que fortalecerse como espacios que activan las
condiciones adecuadas de alimentación y salud de las personas para enganchar con programas
que desarrollan las capacidades y oportunidades económicas, justamente de las personas más
vulnerables. Esto no significa que estos programas se conviertan en asistencialistas o
“institucionalicen la pobreza” como mencione anteriormente, sino que, con una gradual y
adecuada focalización a nivel distrital, se evitará los problemas de infiltración y subcobertura.
Los pobladores pobres de zonas rurales de la selva, Andes o asentamientos humanos urbanos
tienen dinámicas heterogéneas en torno al desarrollo de sus pobrezas; por lo tanto, es
necesario reconceptualizar o reformular la forma de intervención y gestión de los programas
sociales.

La población rural es la que menos se han beneficiado del crecimiento económico que
registró el Perú en este periodo, principalmente la población rural que vive en la sierra. Por
su parte, la indigencia o pobreza monetaria extrema afecta casi exclusivamente a la
población rural de la sierra y la selva. Por otro lado, uno de los principales problemas que
padecen los programas sociales en el Perú es la focalización, lo que genera el problema de
la filtración y subcobertura, lo que a su vez genera un incremento en los costos sociales. En
el período de análisis el presupuesto destinado a estos programas se ha incrementado
mientras que los avances en reducir los niveles pobreza monetaria no han sido muy
significativos, pues la reducción ha sido cada vez menor.

Las políticas sociales migran a un enfoque de productividad que asegure sostenibilidad en la

superación de la pobreza. Sin embargo, más allá de este nuevo enfoque, queda claro que los
programas sociales deben mejorar la focalización de su gasto, que se determina a través de la
subcobertura (los programas no llegan a los supuestos beneficiarios) y la filtración (los
programas llegan a los que no los necesitan). Vale la pena enfatizar que los niveles de
subcoberturas son bastante mayores que los de filtración en la mayoría de los programas
sociales. En este sentido es prioritario mejorar el deficiente sistema de identificación de
beneficiarios para los programas sociales, como el Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh)
para las zonas urbanas, y el Padrón de Beneficiarios y Mapa de Impactos del Programa Juntos y
la estrategia Crecer para los ámbitos rurales. En estos detalles las políticas sociales se harán
realmente productivas.

PARAFRASEAR
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERÚ
El crecimiento económico es una condición necesaria aunque no suficiente para reducir la
pobreza, especialmente la pobreza extrema. Este crecimiento
debeserbastantemayoralcrecimientodemográficoparaproducirincrementos reales en los
ingresos per cápita.

Reducir la pobreza extrema importa no sólo el nivel de crecimiento del PBI, sino una
distribución adecuada.

Los programas sociales deberían compensar el todavía débil impacto del crecimiento
económico en la pobreza extrema.

La insuficiencia del gasto social: incluyendo el gasto público en educación, salud y asistencia
social, el Perú ha invertido alrededor del 5.5% del PBI en el 2006 en gasto social. El promedio
latinoamericano es de 8.2% del PBI, y en la región sólo Ecuador y Guatemala tienen niveles de
inversión social menores al de Perú.

La ineficiencia e ineficacia del gasto social: varios autores han señalado los problemas de
ineficiencia e ineficacia en el gasto social referidos específicamente a deficiencias en la
focalización. Ésta se puede medir por los niveles de sub-cobertura (población necesitada no
atendida) y filtración (población no necesitada que accede al programa). Por ejemplo, la
subcobertura en el programa Vaso de Leche es de casi un 68% de los supuestos beneficiarios, y
para los Comedores Populares es de casi un 97%.

El tipo de gasto o programa: por tipo de programa nos referimos a la diferencia de lo que en la
literatura se conocen como programas asistenciales o protectores versus los habilitadores. Los
primeros se orientan a reducir vulnerabilidad y a proteger el capital humano y los activos de las
personas para mitigar o evitar efectos indeseables. Como ejemplos de este tipo podemos
considerar los programas de salud (vacunación, control de vectores, saneamiento,
aseguramiento), los programas de apoyo alimentario y los de prevención y manejo de
desastres naturales. Los segundos se orientan más bien a crear capacidades para aprovechar
las oportunidades económicas y de otro tipo. Ejemplos típicos de programas habilitadores son
la educación, la capacitación laboral, el micro-crédito pero también la inversión en
infraestructura productiva (mini centrales eléctricas, sistemas de riego, conectividad etc.).

Resumiendo y simplificando, los programas sociales en el Perú enfrentan un triple reto:

a) Aumentar la inversión social en educación, salud y programas pro-pobres hasta alcanzar por
lo menos el promedio regional de 8.2% del PBI y así poder ampliar la cobertura.

b) Mejorar la calidad de la inversión social, disminuyendo la filtración y optimizando la

focalización sobre todo la regional. Ello implica, asimismo, mejorar la calidad de los servicios
públicos en educación básica y superior, y en la promoción y prevención de la salud colectiva e
individual.

c) Combinar los programas protectores con componentes habilitadores (educación sanitaria,

capacitación a los beneficiarios para acceder a oportunidades de ingreso) convirtiéndolos en
programas mixtos, y dar mayor énfasis a los programas habilitadores.
La política social en el Perú

La política social del Estado Peruano incluye servicios universales y programas focalizados. Los
primeros se basan en la demanda y por tanto son auto-focalizados. Tal es el caso de la
educación pública, la atención de salud en establecimientos públicos, etc. aunque al interior de
estos sectores puede haber proyectos o programas focalizados (por ejemplo el Seguro Integral
de Salud-SIS). Los programas focalizados más importantes comenzaron al inicio de la década
de los 90 como una compensación a las medidas de ajuste económico durante los primeros
años de la misma.

Algunos de los problemas centrales de la política social en el Perú son los que se describen en
los párrafos siguientes:

a) Límites y dificultades para el establecimiento de objetivos y metas comunes a nivel del

conjunto de los programas sociales. La política social peruana no ha planteado objetivos y
metas comunes de cumplimiento obligatorio para todas las dependencias y programas
responsables de los programas sociales.

b) Criterios inadecuados de nivel y asignación presupuestal. Aunque el presupuesto agregado

de los programas sociales ha crecido significativamente, sumando unos 4 mil millones de soles
anuales en el último quinquenio, aún se encuentra por debajo del promedio latinoamericano
como porcentaje del PBI (5.5% versus 8.2%).

Asimismo, puede considerarse un problema, la articulación entre la política de desarrollo

económico y la política social. No sólo existen grados de desconexión entre ambas, sino que
históricamente se ha observado que el gasto social tendía a ser procíclico y sensible a las
coyunturas electorales o coyunturas políticas inestables.

Necesidad de consolidar la autoridad responsable de la gestión social integrada. A diferencia

de la política económica, la política social no ha tenido definida con precisión una autoridad
responsable encargada de planificar, normar, orientar y evaluar la política social.

d) Problemas de gestión en la política social. Según algunos autores, la mala gestión de la

política social y los programas sociales es el problema central. El Plan de Reforma de
Programas Sociales pone especial énfasis en mejorar los aspectos de gestión. Entre los diversos
problemas de gestión que cabe destacar se encuentran los de mala focalización, que
determinan problemas de sub-cobertura (los programas no llegan a los supuestos
beneficiarios) y de filtración (los programas llegan a los que no los necesitan).

e) Insuficiencias en el monitoreo y evaluación. Una parte importante de los programas sociales

-tal como se demuestra en el análisis siguiente- carece de mecanismos de monitoreo y
evaluación sistemáticos y permanentes. Se ha encontrado que muchos de los programas
sociales carecen de línea de base actualizada, por lo que resulta difícil, cuando no imposible,
medir avances, resultados e impacto.

CRITERIOS PARA UNA TIPOLOGÍA DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

Los programas protectores buscan reducir la vulnerabilidad y la pérdida de capacidades

humanas o patrimonio. Por tanto la población meta debe fijarse en función de su grado de
vulnerabilidad, ya sea en función de su ciclo de vida (ver sección siguiente) o de circunstancias
adversas (desastres naturales o crisis familiares; desempleo prolongado, enfermedades
crónicas o discapacitadoras).
Los programas habilitadores buscan reforzar capacidades para aprovechar oportunidades
económicas o de diverso tipo. Por tanto se orientan mayormente a personas en su ciclo de
vida intermedio (jóvenes y adultos en capacidad productiva) que con sus propios medios no
podrían acceder a la capacitación o recursos (por ejemplo crédito, conectividad) que le
permitan aprovechar estas oportunidades.

Los programas protectores reducen los costos de recuperación y la pérdida de patrimonio y

capacidades. Su impacto en los ingresos es indirecto y de medición más compleja. Los
programas habilitadores sí pueden y deberían tener un impacto en los ingresos, ya sea en
forma directa (caso del micro-crédito o la inversión en infraestructura productiva) o indirecta
(los casos de capacitación laboral que mejoran la empleabilidad).

Más compleja es la participación del potencial beneficiario en el diseño del programa social
cuando se trata de programas con fuertes componentes técnicos. Ello dependerá de las
capacidades de los involucrados. Asimismo, como ha demostrado la experiencia de los núcleos
ejecutores de FONCODES y las brigadas locales en el caso del antiguo Provías Rural, el
involucrar a grupos locales en la ejecución y mantenimiento de la obra rinde efectos
multiplicadores y mejora su sostenibilidad. Caso contrario es la experiencia del Programa
Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) para sus programas de desayunos y almuerzos
escolares, en la que la combinación de dos metas (mejorar la nutrición de los niños y favorecer
las compras locales) resultó antagónica y restó eficiencia y eficacia al programa.

En teoría, ello significa que ambos tipos de programas tienen carácter sustitutorio. Sin
embargo, en la realidad parece conveniente combinar intervenciones protectoras con
habilitadoras, por ejemplo en programas para la tercera edad que incluyan desarrollo de
habilidades artísticas, recreativas y prácticas; o capacitación nutricional en el caso de
programas de apoyo alimentario. En todo caso, el modelo del ciclo de vida permite una
aproximación para estimar el gasto per cápita según etapa de vida y tipo de programa.

Un aspecto adicional en la caracterización propuesta son los principios de gestión que deben
aplicarse a cada tipo de programa social. Pueden considerarse como principios, la eficiencia
(relación costo/resultado); eficacia (logro de resultados y metas); equidad (no discriminación) y
sostenibilidad (continuidad sin apoyo técnico y financiero externo).

Eficiencia

Estos principios permiten la evaluación y control de los procesos de gestión según tipo de
programa. En cuanto a la eficiencia en los programas protectores, ésta depende
principalmente del diseño cuidadoso del mismo y de aprovechar economías de escala (por
ejemplo en campañas de difusión de salud preventiva, vacunación, seguridad ciudadana,
prevención de desastres, etc.).

Eficacia

En cuanto a la eficacia, es decir al logro de metas y resultados esperados, los programas

protectores se orientan a mitigar o prevenir efectos indeseados (enfermedades, desnutrición,
pérdida de activos, etc.), por tanto sus indicadores de eficacia deben medir la recuperación y/o
prevención (descenso en las tasas de morbilidad y de niños con desnutrición crónica,
porcentaje de niños vacunados, mitigación de desastres naturales, porcentaje de asegurados,
etc.).

Equidad
En cuanto a la equidad, ésta es endógena al diseño de los programas protectores y depende de
la calidad de los instrumentos y criterios de focalización, pues se trata de atender a los grupos
más vulnerables.

Sostenibilidad Una cuarta dimensión de la gestión de los programas sociales es el de su

sostenibilidad. Los programas protectores son en general menos sostenibles que los
habilitadores en la medida en que requieren un esfuerzo externo sostenido en cuanto a
recursos humanos y financieros.

ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

el Plan de Reforma de los Programas Sociales establece la metodología de presupuesto por

resultados como una herramienta que debe 5. ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS SOCIALES 32
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERÚ. Elementos para una propuesta desde el control
gubernamental orientar la gestión de los programas sociales. Esta metodología supone
modificar el enfoque en la asignación, ejecución y evaluación presupuestal tradicional, y virar
el foco de atención desde los insumos hacia los resultados o impactos que se generen en la
población. Para ello se ha previsto que las entidades efectúen una programación presupuestal
estratégica, que incluye la elaboración de un Marco Lógico, además de la medición,
seguimiento y evaluación del desempeño, así como el desarrollo de mecanismos de rendición
de cuentas y monitoreo participativo

El Marco Lógico es la formulación general para referir la metodología de un ordenamiento

secuencial entre objetivos y actividades, este ordenamiento podrá ampliarse, incluyendo otras
categorías según se trate del ámbito planificado o de la perspectiva que se quiera relevar en el
análisis concreto.

Los tres primeros componentes (objetivo general, objetivos específicos y metas) corresponden
a la etapa del diseño (y re-diseño) del programa. Los indicadores de inicio y avance pertenecen
a la etapa de gestión/monitoreo, y los de resultados e impacto, a la etapa de evaluación.

Plan articulado se establecen tres objetivos específicos:

a) Mejorar las prácticas alimenticias con más calidad y cantidad en la dieta.

b) Disminuir la incidencia de enfermedades diarreicas agudas (EDA), infecciones respiratorias

agudas (IRA) y enfermedades prevalentes regionales.

c) Reducir el riesgo de bajo peso al nacer de los niños.

Indicadores Para reportar el avance de CRECER su Plan de Operaciones menciona:

• La incidencia de pobreza y pobreza extrema.

• La prevalencia de desnutrición en menores de 5 años.

• Proporción de menores de 36 meses con lactancia materna exclusiva hasta los 6 meses.

• Prevalencia de anemia en menores de 36 meses.

• Incidencia de IRA en menores de 36 meses.

• Incidencia de EDA en menores de 36 meses.

• Incidencia de bajo peso al nacer.

• Tasa de mortalidad neo natal por 1000 nacidos vivos.

• Incremento de la identificación (Código Único de Identificación/Documento Nacional de
Identificación-DNI).

En cuanto a la organización la tarea es compleja, porque son diez los programas involucrados
en la estrategia (JUNTOS, SIS, PIN, PRONAMACHCS, Agua para Todos, Construyendo Perú,
Electrificación Rural, Provías Rural (ahora Provías Descentralizado), Registro Nacional de
Identidad y Estado Civil (RENIEC); y tres los niveles de gobierno: central (ST-CIAS), regional y
local.

El Plan de Operaciones de la Estrategia Nacional CRECER establece que es la ST-CIAS la

responsable del monitoreo y evaluación de la estrategia CRECER. Se ha establecido una lista
larga de 9 indicadores de desempeño (señalados líneas arriba) de diferente complejidad en su
recolección, cálculo y análisis. La evaluación se basará en datos censales, proveniente de la
Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) a cargo del INEI, de los niños menores de 36 meses,
cuyo análisis estará a cargo del CENAN, y se contará asimismo con el registro individual del
SISFOH para monitorear la cobertura de CRECER. De igual forma, se establece que los
gobiernos regionales y locales apoyarán la recolección de datos en sus respectivos ámbitos.

El objetivo principal de JUNTOS es la reducción de la pobreza extrema rural y urbana en un

horizonte de mediano plazo (2015) mediante una estrategia triple: Transferencias directas en
beneficio de las familias más pobres de la población, rural y urbana, con mujeres embarazadas
y/o las familias rurales y urbanas más pobres, con mujeres embarazadas o menores de cinco
años en el hogar, en los distritos seleccionados; Mejorar su acceso y uso a los servicios sociales
que presta el Estado (identidad, nutrición, salud y educación); y Promover actividades
económicas en estas comunidades y localidades.

La experiencia internacional en este tipo de programas señala como sus principales ventajas la
de fomentar la co-responsabilidad en el cuidado infantil, dar mayor discrecionalidad al
beneficiario en el uso del subsidio, y forzar al Estado a expandir la cobertura y calidad de los
servicios en zonas de pobreza extrema.

Para el caso de la desnutrición crónica infantil puede considerarse la meta de CRECER, dado
que el propio Plan Operativo de JUNTOS refiere que se ha establecido la ejecución de acciones
conjuntas con el programa CRECER y que parte de éstas es la incorporación de beneficiarios
que ingresan a dicho programa. Para la cobertura en salud y educación no figuran metas
específicas ni en los documentos del programa ni en la página Web, ni se mencionaron en las
entrevistas realizadas para la elaboración del presente diagnóstico.

Desde el programa JUNTOS se ha desarrollado una labor de orientación y apoyo en los distritos
seleccionados, para facilitar el cumplimiento de los requisitos para la obtención del DNI, como
por ejemplo, tramitar una copia de la partida de nacimiento. Al respecto, uno de los aspectos
que requiere de una coordinación con RENIEC, es la modificación de uno de los requisitos que
exige esta entidad para la obtención del DNI. El plazo de validez de una partida de nacimiento
para tal efecto se considera de tres meses por parte del RENIEC, y esto resulta complicado para
las familias en pobreza extrema por el costo y tiempo que supone. En tal sentido, se ha
previsto realizar las coordinaciones para modificar este requisito en estos casos.

JUNTOS opera en forma desconcentrada, pero la dirección está centralizada en Lima. Los
gobiernos locales de los distritos seleccionados tienen importante responsabilidad en la
ejecución del programa a través de los sectores correspondientes. Un componente clave, sin el
cual el impacto de programas protectores como JUNTOS tendrá serias limitaciones, es el de las
inversiones habilitadoras referidas a infraestructura productiva, apoyo a las Pequeñas y
Medianas Empresas (PYMES), acceso al mercado, micro crédito, asistencia técnica, etc. Ello
supone un trabajo más cercano con los gobiernos regionales, el sector empresarial y las ONG
de desarrollo. Este campo está débilmente presente en la lógica de JUNTOS y debería tener
más peso en el proceso de reforma de los programas sociales.

El SIS utiliza una serie de indicadores de resultado, relacionados con: Acceso y afiliaciones
(incremento de afiliaciones en el componente materno infantil, concentración de afiliaciones
en quintil 1 y 2 de pobreza, incremento de afiliados en otros planes SIS y afiliación a nivel de
componente de Aseguramiento Semi-contributivo para grupos poblacionales con limitada
capacidad adquisitiva); Atenciones en servicios de salud (porcentaje de partos institucionales,
entre otros); Niveles de satisfacción (encuestas de satisfacción de usuarios y desempeño del
prestador); y Mejora del sistema de focalización.

El gobierno local a su vez tiene sus organizaciones sociales de base, las que pueden contribuir
de forma importante al monitoreo y el control social de la calidad de atención del
establecimiento. Los resultados serían reportados al alcalde, y éste a su vez reportaría a las
unidades coordinadoras de nivel regional para que se establezcan los mecanismos de
corrección.

Como se ha señalado, al no existir línea de base en términos del universo de la población

objetivo, los indicadores de inicio se establecen con base a la meta anual endógena al
programa. Históricamente la población participante ha fluctuado entre 4 mil a 6 mil jóvenes
por año. Para el año 2007 se ha duplicado la meta a 12,000 mediante 2 convocatorias anuales
(la décimo cuarta y la décimo quinta) en procesos paralelos.

Asimismo, PROJOVEN se ha acercado a las PYMES pero sin mucho éxito por la baja demanda
laboral y la informalidad de la mayoría de empresas de este grupo. Pese a ello se estima que
un 20% a 30% de jóvenes capacitados encuentran trabajo en este sector. Finalmente, la bolsa
de trabajo del MINTRA es otro de los vínculos que se pone a disposición de los participantes el
programa.

El programa MECEP, durante su vigencia, ha tenido como objetivo general el mejoramiento de

la calidad de la educación secundaria y técnica profesional, haciéndola más pertinente y
articulada con el ámbito laboral. Se trató, por tanto, de un programa habilitador. Sus objetivos
específicos han sido: el fortalecimiento de las capacidades institucionales de las Unidades
Operativas del MINEDU a través de la provisión de equipamiento, la dotación de materiales
educativos, educación, capacitación e infraestructura a la educación secundaria, y el apoyo al
desarrollo de una formación profesional técnica actualizada y acorde a los requerimientos del
sector productivo.

La focalización en el PEAR se realiza de la siguiente manera: se seleccionan los distritos que

según los índices de pobreza o atraso son los más necesitados; el proyecto escoge aquellas
regiones que más necesitan la intervención. Se ha encontrado que los departamentos más
críticos son: Cusco, Puno, Huancavelica, Ayacucho, Piura y San Martín. De estos departamentos
se priorizan algunos distritos.

El objetivo general es el apoyo al desarrollo rural sustentable en la sierra, el mismo que incluye
como objetivos específicos tres grandes líneas de acción:

a) Mejorar el manejo de los recursos naturales (agua, suelos y bosques) en microcuencas

andinas mejorando y protegiendo el medio ambiente natural y humano.

b) Mejorar el manejo de los suelos, bosques, aguas, en comunidades campesinas.

c) Mejorar la calidad de vida de las comunidades campesinas mejorando la productividad de
las actividades agrícolas, pecuarias y forestales.

Consideramos que las posibilidades de articulación potenciarían los resultados e impacto de

los programas referidos. PRONAMACHCS tiene grupos en capacidad de ofertar productos en
los mercados de exportación en Huánuco y Junín que incluso tiene acceso al crédito
estructurado de COFIDE. Sierra Exportadora podría articularlos con la demanda, mas no lo ha
hecho. Este es otro caso de falta de coordinación y acción conjunta de programas
complementarios que según el Decreto Supremo Nº 029-2007-PCM debe modificarse en el
marco de la reforma de los programas sociales.

MARENASS tiene como finalidad, a través de la utilización de mecanismos de capacitación y

difusión basados en los sistemas sociales, productivos, culturales y cognitivos de las propias
comunidades, atender las demandas de éstas para lograr, en el corto plazo y mediante la
conservación y manejo racional de los recursos naturales, promover y potenciar mejoras en la
eficiencia de los mismos de tal manera que propicien el mejoramiento de sus condiciones de
vida y en el largo plazo obtener el incremento y sostenibilidad de su producción y
productividad.

El Proyecto cuenta con un componente de seguimiento, evaluación y auditoría, el cual

desarrolla sus acciones en 3 subsistemas:

El subsistema de Seguimiento organiza la información de los resultados de los concursos

campesinos. Esta información es automatizada, para la elaboración de reportes con los cuales
se realiza el seguimiento a las actividades.

El subsistema de Evaluación comprende desde la construcción de la línea base hasta las

acciones de evaluación de eficiencia, eficacia, efectos e impactos, a partir de la percepción
campesina; por ello se han realizado Talleres de Evaluación Participativa y encuestas, que
permiten conocer los cambios y resultados alcanzados por las familias y organizaciones
comunales.

El subsistema de sistematización y comunicación, mediante el cual se realiza el ordenamiento y

análisis de los resultados alcanzados por los actores involucrados en la ejecución del Proyecto,
para ir precisando las lecciones aprendidas y difundiéndolas para la construcción de nuevas
propuestas y de políticas de desarrollo rural. También realiza acciones de difusión del Proyecto
a través de su página Web y otros mecanismos.

Los programas de empleo temporal se remontan en el Perú a la década de los 60 con

Cooperación Popular. En el primer gobierno del presidente García se implementó el Programa
de Apoyo al Ingreso Temporal. Más recientemente durante la gestión del presidente Toledo,
siendo ministro de trabajo Fernando Villarán se inició el programa A Trabajar Urbano mediante
el Decreto de Urgencia Nº 130 del 2001, el cual inicia sus actividades en el 2002. En este último
caso el objetivo era compensar la reducción en el consumo de las poblaciones urbanas más
pobres como producto de la recesión de inicios de la década.

El objetivo general de este programa es la generación de ingresos temporales y el desarrollo de

capacidades para la población desempleada de las áreas urbanas y rurales, favoreciendo
prioritariamente a aquellas con menores niveles económicos, en situación de pobreza y
extrema pobreza, a través del financiamiento de proyectos de obras y servicios intensivos en
mano de obra, presentados por los pobladores a quienes se dirige el programa, así como
también por las entidades privadas organizadas de éstos y por autoridades locales, provinciales
y regionales.

La relación con los gobiernos y asociaciones locales es de larga data. Si bien al inicio de A
Trabajar Urbano se trabajaron sobre todo obras de ornato, veredas, mantenimiento de
infraestructura pública (parques, veredas, escaleras, etc.) desde hace unos años se viene
priorizando obras de infraestructura de saneamientos (agua y desagüe) y productiva (canales,
veredas de acceso, etc.). En los casos de obras de prevención y apoyo a desastres naturales, se
coordina con Defensa Civil y con los gobiernos de las localidades afectadas.

El objetivo general de estos sub-programas es contribuir a ampliar la cobertura y mejorar la

calidad y sostenibilidad de los servicios de agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas
servidas y disposición de excretas.

Es por ello, esencialmente, un programa protector, con actividades habilitadoras referidas a la

cultura del agua. Cada uno de los programas que componen el PAPT mantiene sus indicadores,
gestión, presupuesto, etc. La fusión en este caso es administrativa, pero no operativa.

En el caso de transferencias presupuestales, su función es la de monitoreo y evaluación de los

fondos transferidos. Los programas de desembolso ya están establecidos, y desembolsa
conforme se va ejecutando la obra. Para este caso el PAPT es un facilitador: entrega el recurso,
verifica por medio de la coordinación que se está llevando a cabo según las normas, y concluye
su actuación con la entrega de la obra al administrador.

El tercer momento o post-ejecución consiste en la intervención social: educar a la población

para saber cómo gestionar con independencia su obra, promover conciencia sobre el valor de
la obra para su propio beneficio; también dar pautas de higiene, por ejemplo lavado de manos,
porque un objetivo del programa es disminuir enfermedades producidas por falta de agua y de
higiene. Es importante también que la población sepa cómo hacer reparaciones en la obra en
caso de deterioro: la Junta Administradora es la que recibe la obra y ve como la mantiene.

El PRONIED fusiona, mediante Decreto Supremo Nº 049-2006-PCM, el Instituto Nacional de

Infraestructura Educativa y de Salud – INFES, con el Ministerio de Educación (MINEDU), bajo la
modalidad de fusión por absorción, correspondiendo al MINEDU la calidad de entidad
incorporante. Se crea por RM 679-2006-ED, del 23 de octubre de 2006, la Unidad Ejecutora
108: Programa Nacional de Infraestructura Educativa – PRONIED en el Pliego 010: MINEDU,
designando como responsable de su administración al Jefe de la Oficina de Infraestructura
Educativa (OINFE).

El mayor problema es que no existe un sistema de información compartido. PRONIED solicita a

la dirección regional y a los gobiernos regionales y locales una lista de los colegios a intervenir,
pero sustentando cada caso, y luego envía personal a verificar los datos en el lugar de
ubicación del colegio. Se trabaja de esta manera porque el sistema de información no es
bueno. Desafortunadamente no se cuenta con los recursos técnicos y administrativos
necesarios para tener esta base de información.

De acuerdo a la Ley Nº 28900, los recursos de FITEL provienen de: Los aportes de operadores
de servicios portadores en general y de servicios finales públicos. Un porcentaje del canon
recaudado por el uso del espectro radioeléctrico de servicios públicos de telecomunicaciones.
Los recursos que transfiera el Tesoro Público. Los ingresos financieros generados por los
recursos de FITEL. Los aportes, asignaciones, donaciones o transferencias por cualquier título.
Otros que se establezcan por decreto supremo.
La programación del año se realiza en un orden determinado. Primero se terminan las obras en
ejecución del año anterior, luego se inician las obras prioritarias para ese año. La programación
depende del presupuesto asignado para el año, así como las metas multianuales, las cuales se
van modificando según se vaya avanzando o retrocediendo en la dotación de presupuesto para
cada año.

El programa ha venido coordinando con el Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC) y

el Ministerio de Agricultura desde que comenzó a funcionar el Comité de Lucha Contra la
Pobreza, que incluye 16 programas sociales y donde cada programa tiene un aporte propio en
los distritos priorizados. Hay restricciones del presupuesto pero en todo caso ya hay un
concepto de focalización. Actualmente la única forma de desarrollo del ámbito rural es por
medio de una acción conjunta.

Provías Descentralizado desarrolla acciones para mejorar las condiciones de transitabilidad de

la red vial, a través de la rehabilitación, mantenimiento rutinario y periódico de caminos
vecinales y departamentales, mejoramiento de caminos de herradura y otras obras de
infraestructura vial que favorecen la reducción de la extrema pobreza. Asimismo, da especial
énfasis al fortalecimiento institucional de los gobiernos regionales y locales en el marco del
proceso de descentralización, favorece la participación del sector privado y sociedad civil, en
alianza estratégica con el Estado, para impulsar el desarrollo rural con participación financiera
e institucional de los gobiernos regionales y locales.

Hogares y Albergues

Este programa protector tiene como objetivo brindar atención alimentaria a menores en
situación de vulnerabilidad, niños, niñas y adolescentes en riesgo moral y de salud, alojados en
hogares, albergues o centros de rehabilitación de menores. Se encarga de abastecer
oportunamente con alimentos, mediante las entrega de raciones complementarias a nivel
nacional. Para su ejecución se desarrollan los componentes de: apoyo alimentario,
capacitación, implementación, supervisión, monitoreo y evaluación.

En el marco de la actualización del inventario de programas sociales, se ha definido “programa

social” como el conjunto de proyectos o actividades interrelacionados entre sí y que tiene un
objetivo común, relacionado al desarrollo humano, tanto a nivel de generación de capacidades
de las personas como de condiciones básicas para su desempeño.

En tal sentido, y con la finalidad de optimizar la gestión y el impacto social para la reducción de
la pobreza y pobreza extrema, se ha resuelto iniciar un proceso de reforma de los programas
sociales, a través de la integración y fusión de los mismos, del replanteamiento de sus focos y
mediciones, del recorte de los gastos administrativos que generan y de la movilización integral
de todo el aparato estatal en la lucha contra la pobreza.

El Plan de Reforma de los Programas Sociales establece la metodología de presupuesto por

resultados como una herramienta que debe orientar la gestión de los programas sociales. Esta
metodología varía el enfoque tradicional de la asignación, ejecución y evaluación presupuestal-
que ponía el énfasis en los insumos- para dirigir su atención en los resultados o impactos que
se generen en la población a partir de la intervención estatal.

Históricamente, los programas sociales protectores han predominado respecto de los

programas sociales habilitadores. Así, en el año 2006 alrededor del 57% del gasto social se
destinaba a programas asistenciales o protectores.
Alinear los programas sociales a cada uno de los tres ejes de la Política Social, estableciendo
que cada programa social considere la existencia y coherencia de elementos de planificación.

COMENTARIO
La política social del Estado peruano tiene como propósito principal, la lucha contra la pobreza,
para ello ha elaborado ejes como:

a) Desarrollo de capacidades humanas y respeto de derechos fundamentales.

b) Promoción de oportunidades y capacidades económicas.

c) Establecimiento de una red de protección social.

Los programas estratégicos priorizados en la implementación de la gestión presupuestal por

resultados son:

a) Programa articulado nutricional

b) Salud materno neonatal

c) Logros de aprendizaje al finalizar el III Ciclo

d) Acceso a servicios sociales básicos y a oportunidades de mercado e) Acceso de la población

a la identidad

Con relación a la fase de ejecución de los programas sociales, el control gubernamental

contempla en su evaluación un enfoque de resultados logrados por el programa social, así
como el cumplimiento de los principios de gestión, tales como eficiencia, eficacia, equidad,
sostenibilidad, economía, transparencia y calidad.

Parte importante de los problemas que afectan la eficiencia del gasto social se traducen en la
subcobertura y filtración en los programas sociales.

Aun cuando la política social ha identificado como ejes transversales, el desarrollo de

capacidades humanas y respeto de derechos fundamentales, la promoción de oportunidades y
capacidades económicas, y el establecimiento de una red de protección social, resulta
necesario traducir estos ejes en objetivos y metas más concretas con plazos y responsables
específicos. Asimismo, el conjunto de programas y proyectos sociales se encuentran en un
proceso de alineación a estos ejes que todavía se encuentra pendiente de conclusión.

Tomar como referencia para la estandarización del diseño de los programas sociales, la
propuesta del Marco Lógico como algoritmo, planteado en el presente informe en el que se
establece un análisis de objetivos y metas que deben contar con indicadores que permitan
realizar el monitoreo y evaluación de cada programa social.

Los programas sociales en el Perú requieren de amplios ajustes estratégicos y adecuados para
poder convertir el gasto en una “inversión social” sostenible. Es necesario hacer del
asistencialismo o la “institucionalización de la pobreza”; la “institucionalización” de nuestras
oportunidades y capacidades. Los programas sociales son claves en países en vías de desarrollo
como el nuestro, pero se tienen que construir bajo paradigmas que respondan las necesidades
y realidades de sus beneficiarios y no a respuestas de coyunturas políticas o electoreras.

Necesitamos de nuevos enfoques y “nuevas reglas” al momento de referirnos a los programas;

pero también de una nueva clase de gestores políticos y técnicos que puedan hacer de los
programas sociales una herramienta que permita mejorar la calidad de vida de las poblaciones
más pobres y vulnerables. Una ardua tarea que requiere el compromiso de todo/as lo/as
peruano/as.