INTRODUCCIÓN

A atreves de los años se define la como un sistema adaptado para clasificar los
hechos económicos que ocurren en un negocio. De tal manera que, se constituya
en el eje central para llevar a cabo los diversos procedimientos que conducirán a
la obtención del máximo rendimiento económico que implica el constituir una
empresa determinada. De modo que, el presente trabajo contiene una visión
introductoria en torno sobre la contabilidad, su definición, objetivos, importancia y
procedimientos contables, entre otros aspectos relacionado con el tópico tratado.
En líneas generales se espera que, como cursantes de la Contabilidad, se efectúe
un primer contacto con los conocimientos básicos que se requieren para el
desempeño efectivo en la misma
 1. Fundamentación teórica de la contabilidad publica
1.1 Antecedentes históricos de la contabilidad publica
La etapa posterior a la Independencia es denominada por la Contaduría General
de la Nación como de improvisación de la regulación contable gubernamental, y se
ubica entre el origen de nuestra república, en 1819, y el año 1923, en el cual llega
a Colombia la misión Kemmerer  con fines de realizar un monitoreo de nuestra
economía y específicamente de nuestro sistema financiero y de control. Esta
etapa se caracteriza por la incertidumbre en el quehacer contable y la
responsabilidad de su construcción, centrándose en el control de la actividad
estatal, pero en aspectos financieros y administrativos, aunque con muy poco
desarrollo del control de los derechos del Estado sobre los contribuyentes, porque
la totalidad de sus rentas se originaban en tributos aduaneros y de consumo.
Así se evidencia que la responsabilidad de la elaboración de información contable
se desplazó reiteradamente de la rama ejecutiva a la legislativa y judicial del poder
público, sin establecer un criterio acertado sobre la importancia administrativa de
la contabilidad, cuya práctica fue accidentada e intermitente, siendo normal su
abandono en épocas de guerra
También se habla de una etapa de adaptación, que tiene su origen en la
aplicación de las recomendaciones de la Misión Kemmerer, tales como la creación
de instituciones como la Contraloría General de la República, las
superintendencias Bancaria y de Sociedades y el Banco Central o de la República,
además de la organización de la contabilidad y el presupuesto y la reforma de los
programas educativos de la Escuela Nacional del Comercio  
Para la regulación contable gubernamental tienen gran importancia dos
recomendaciones. La organización del Presupuesto Nacional con fuerza
restrictiva, adoptada mediante la Ley 34 de 1923, y la organización del control
fiscal y la contabilidad nacional adoptada por la Ley 42 de 1923, mediante la
creación de la Contraloría General de la República y la eliminación de la Corte de
Cuentas, dando un paso trascendental en la cultura del control y la información,
que por primera vez recibe una influencia diferente a la latina.
El sistema contable gubernamental de Kemmerer constituye un auténtico retorno a
la contabilidad de partida simple e imputación por caja sacrificando la causación y
la partida doble imperante desde el siglo XIII y heredada en Colombia en el
proceso de la primera Colonia. Se impone el interés en el control de los flujos
monetarios y la determinación de mediciones de la capacidad de pago de la deuda
pública sobre toda consideración de la contabilidad como sistema de información
económico-administrativa y social de la gestión del Gobierno .
A la etapa final en este discurrir histórico de la contabilidad pública se le da el
nombre de racionalización, y se puede ubicar a partir de la expedición del Decreto
294 de 1973, que introdujo dos grandes transformaciones: una referida a la
organización del trabajo mediante el traslado de la responsabilidad de llevar la
contabilidad de la Nación al Ministerio de Hacienda, reconociendo el valor de la
contabilidad como instrumento de la administración, norma que fue declarada
inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia, y la otra consistente en la
adopción del principio de causación y el consecuente retorno a la partida doble,
prácticas que habían sido abandonadas por las recomendaciones de la Misión
Kemmerer.
La Ley 20 de 1975 ratifica la función de la Contraloría General en la determinación
de manuales de contabilidad, vinculando un elemento importante, consistente en
la asignación de la responsabilidad de llevar las cuentas y presentar estados
financieros a la administración de las entidades descentralizadas del Estado.
Un avance importante para los sistemas de información del sector público lo
constituye la expedición de la Resolución 10899 en 1984 de la Contraloría General
de la República, con la cual se adopta el nuevo Manual de Contabilidad
Gubernamental, el cual define la contabilidad gubernamental como un sistema de
información integrado por tres subsistemas interrelacionados: presupuesto, tesoro
y hacienda; establece objetivos, determina algunas normas y reglas básicas, como
el costo histórico, y remite la aplicación de los principios de contabilidad general a
la contabilidad gubernamental. Sin embargo, esta norma no llega a un nivel
óptimo, si se tiene en cuenta que persistieron deficiencias, como definiciones
imprecisas, una estructura poco técnica, carencia de sistemas de acumulación de
costos, entre otras. No obstante, constituye una base importante en el desarrollo
de la contabilidad gubernamental, pues, aunque con modificaciones posteriores,
se conservaron elementos definidos. Por ello se manifiesta que tiene la gran
virtud de adoptar algunos elementos de estructura regulativa, de características
concordantes con el modelo continental europeo, al establecer una definición de
contabilidad gubernamental, establecer objetivos, determinar tímidamente algunos
conceptos o normas básicas como el costo histórico y establecer algunas reglas
técnicas sobre la interdependencia de los subsistemas componentes del sistema
contable, incorporando una argumentación que remite a los mismos principios de
la contabilidad en general como aplicables a la contabilidad gubernamental .
Es de señalar, para concluir la descripción de esta etapa, que la nueva
implementación del método de causación en la contabilidad pública no tuvo mayor
fortuna. Estudios empíricos han demostrado su total correlación con el proceso de
generación de un déficit de tesorería crónico, siendo objeto de evaluación de
organismos multilaterales de crédito que, en forma concordante con las
argumentaciones base de los sistemas Kemmerer, recomendaron el retorno a la
contabilidad de caja, por resultar más eficiente en el control de flujos monetarios y
el freno al déficit fiscal, definido por el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional como causa fundamental de la inflación  .
Como última etapa de la evolución contable en Colombia señalamos la que
corresponde a la creación del cargo del Contador General de la Nación en la
Constitución Política de 1991.Para hacer un desarrollo cronológico de esta
evolución a partir de 1923, se considera importante resaltar algunos apartes de la
Sentencia C-452 de 2003, de la Corte Constitucional:
1.1.1 Características de la estructura contable de las entidades públicas
antes de la constitución de 1991
 A partir de 1551, el rey Felipe II ordena llevar contabilidad por partida
doble 
 En 1819, y el año 1923 con la llegada de la misión kemmerer , esta etapa
se caracteriza por la incertidumbre en el que hacer contable y la
responsabilidad de su construcción, centrándose en el control de la
actividad estatal, pero en aspectos financieros y administrativos aunque
con muy poco desarrollo del control de los derechos del Estado sobre los
contribuyentes.
 El sistema contable gubernamental de kemmerer retorno a la contabilidad
de partida simple e imputación por caja, sacrificando la causación y la
partida doble
 La Ley 20 de 1975 ratifica la función de la Contraloría General en la
determinación de manuales de contabilidad.

1.1.2 Estructuras normativas de la contabilidad publica después de la

constitución de 1991.
El actual modelo contable público colombiano se empieza a estructurar a partir
de la Constitución Política de 1991, que en el artículo 354 crea la figura del
Contador General, estableciendo lo siguiente:
“ART. 354.—Habrá un Contador General, funcionario de la rama ejecutiva,
quien llevará la contabilidad general de la nación y consolidará esta con la de
sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que
sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del
presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría.
Corresponde al Contador General las funciones de uniformar, centralizar y
consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las
normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.
Para una mayor comprensión del marco normativo y conceptual del modelo
contable público a partir de la Constitución Política de 1991, y su
implementación procedimental, se ha dividido su desarrollo de los últimos 15
años, en cuatro períodos, así:
 Primer período: 1991-1994
A pesar de que la Constitución en 1991 señaló en el artículo 354 la creación
de la figura del Contador General, funcionario de la rama ejecutiva del poder
público, no se observó una voluntad del Gobierno para desarrollar dicho
artículo, no obstante haberse presentado al Congreso varios proyectos de ley
 para su reglamentación. Por lo tanto, el esquema contable público continuaba
a cargo del organismo de control —la Contraloría General de la República

 Segundo período: 1995-1999

A partir de 1994, el país emprende un proceso de modernización de la
administración pública en general, y de la financiera en particular. Para ello
debe recurrir a la banca multilateral para obtener créditos que le permitan
financiar estas actividades de modernización de las actividades financieras,
encaminadas a una mejor gestión y a la producción de información consistente.

 Tercer período: 2000-2005

En 1999 la Contaduría General de la Nación decide realizar un análisis
detallado del Plan General de Contabilidad Pública, expedido en 1995, para
ajustarlo a las necesidades propias del sector público colombiano y para tomar
elementos que pudieran incorporarse de los desarrollos que en materia de
análisis fiscal y macroeconómico se venían presentado a nivel internacional, en
el tema de cuentas nacionales y de estadísticas de las finanzas públicas. De la
misma forma, se buscaba hacer una aproximación a las normas
internacionales expedidas para el sector público por la IFAC, y a los desarrollos
internacionales de país referentes como España, México, Argentina y Chile,
principalmente.

 Cuarto período: 2006 hasta la fecha

A partir del año 2006, la Contaduría General de la Nación empieza a concretar
un trabajo que venía desarrollando desde el año 2003, relacionado con la
revisión del PGCP para compararlo con las 21 normas expedidas hasta ese
momento por la IPSASB(9)y determinar, a partir de allí, los elementos comunes
y diferenciadores que le permitieran ajustar lo que fuera pertinente en el PGCP

1.2 Marco constitucional y legal de la contabilidad publica

Marco Constitucional
El tema contable del sector público fue fortalecido en la Constitución Política de
1991, y con ello se dio muestras de querer recuperar para el Estado esta
importante herramienta para la buena gestión de los bienes públicos. Son muchos
los artículos que de manera directa y transversal tocan el tema contable, pues hay
que considerar que la contabilidad es un tema suficientemente amplio en razón a
su función es fundamental es el registro de todas las operaciones financieras,
económicas, sociales y ambientales que ocurren, en este caso, en todas las
entidades estatales, y se extiende hasta los particulares que manejan recursos
públicos.
Artículo 178
En este artículo de la Carta Política consagra dentro de las atribuciones especiales
de la Cámara de Representantes, la de “Examinar y fenecer”, la cuenta general
del presupuesto y del Tesoro que anualmente le debe presentar el Contralor
General de la República.
Lo esencial es que, en su reglamentación a través de la Ley 5 de 1992 y Ley 42 de
1993, se incluye dentro del contenido de la denominada “Cuenta General del
Presupuesto y del Tesoro”, además de la información presupuestal y de deuda
pública, los resultados contables, enmarcado en el concepto de herramientas de
apoyo al ejercicio del control político sobre la administración.
Artículo 267
El marco constitucional señala en su artículo 267, que el control fiscal es una
“función pública” ejercida por la CGR, organismo encargado de ejercer vigilancia
sobre la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación, lo cual incluye el ejercicio de un control
financiero.
Artículo 268
De otra parte, el artículo constitucional 268, referido a las atribuciones del
Contralor General de la República, además de señalarle la función de presentar la
Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, le atribuye la de certificar el
Balance de la Hacienda que el Contador General presenta al Congreso de la
República.
Como veremos más adelante, las atribuciones antes señaladas no se
caracterizaron por su claridad, pues hubo necesidad, mediante los actos
reglamentarios correspondientes, hacer claridad en el sentido de que, por Balance
de la Hacienda se entiende el Balance 11 General, pues el concepto utilizado
obedecía a una terminología utilizada hasta entonces, que descomponía el
Balance de la Nación en dos balances, el Balance del
Tesoro y el Balance de la Hacienda, estructura que estaba asociada al mecanismo
de rendición de cuentas por parte de los denominados empleados de manejo a las
Contralorías hasta el momento de entrada en vigencia la Carta Política de 1991.
Artículo 354
Mediante este artículo se creó la figura del contador general, funcionario de la
rama ejecutiva, encargado de llevar la contabilidad general de la Nación y
consolidarla con el resto de entidades estatales, haciendo excepción a la
contabilidad referente a la ejecución del presupuesto, competencia atribuida a la
CGR.
Con la nueva Carta Constitucional, las funciones del rector de la Contabilidad
Pública se concretaron en: uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad
pública, elaborar el balance general y dictar las normas contables para el sector
público colombiano El artículo en comento, en su Parágrafo único, señaló la
verdadera competencia de la CGR en esta materia, cual es la de auditar el
Balance que le presente el Contador, para su posterior presentación por parte del
Gobierno al Congreso de la República, para su conocimiento y análisis.
De esta manera, con la reforma constitucional se releva una función que desde su
creación mediante La Ley 42 de 1923 venía ejerciendo la Contraloría General de
la República y al mismo tenor crea la figura del Contador General, con las
funciones ya señaladas.
La nueva Carta Política erige la contabilidad pública como instrumento de
información fundamental para permitir el ejercicio y control de las actuaciones de
los administradores públicos en el plano financiero, económico, social y ambiental.
En las  atribuciones asociadas a la práctica de auditoría gubernamental con
enfoque integral conserva para las Contralorías el componente implícito de la
auditoría financiera y de otra parte la atribución constitucional de auditar el
Balance General que le presente el  Contador General, para su posterior
presentación ante la Corporación de Elección Popular (Congreso, Asamblea o
Concejo), lo que constituye los principales nexos entre el desarrollo del sistema
contable público y el ejercicio del control de la gestión fiscal.
Tenemos entonces que con la promulgación constitucional se inicia una nueva era
en materia de contabilidad pública en Colombia. Se consideraba inadmisible en el
seno de la Asamblea Nacional Constituyente, que, en el país, y especialmente en
los niveles territoriales, las instituciones públicas no llevaran contabilidad. A través
del texto constitucional se advierte la asignación de responsabilidades en materia
contable. Particularmente en el Título XII, referente al Régimen Económico y de la
Hacienda Pública, se deduce el alcance y responsabilidad financiera y social
imputable a la contabilidad pública en materia de los recursos que debe identificar,
medir, controlar e informar y las responsabilidades de los agentes involucrados.
Esto implica la existencia de una información que permita alcanzar objetivos
determinados como herramienta e instrumento para el control, la evaluación de la
gestión y la toma de decisiones.
Adicionalmente, también se advierte con la nueva Carta Política, que el patrimonio
del público no sólo lo conforman los tradicionales recursos fiscales provenientes
de impuestos y demás contribuciones, sino también todo el acervo de bienes
fiscales, recursos naturales renovables e irrenovables existentes en todo el
territorio, los sometidos al uso o dominio público y otros imprescriptibles e
inalienables, aunque de difícil cuantificación.
No hay duda que, para deducir responsabilidad en cuanto al manejo y control de
los recursos públicos, se requiere información contable especialmente confiable y
oportuna, que permita valorar y controlar, en cualquier momento, las actuaciones
de los administradores públicos en lo financiero, económico, social y ambiental.
Un aspecto controvertido, pero en fin constitucional, se deriva de la atribución a las
contralorías de “llevar la contabilidad relacionada con la ejecución del
presupuesto”, que como hemos señalado respecto a la contabilidad financiera-
patrimonial, constituye una función de las administraciones públicas. Debido a las
confusiones en esta materia, las Contralorías no le han dado el desarrollo pleno
que tal atribución merece, pero para observarlo en contexto lo trataremos en
capítulo posterior.
Marco legal y reglamentario
Desde la promulgación de la Constitución Política de 1991 hasta la fecha, se han
dictado en el país un número significativo de leyes, decretos, jurisprudencia por
parte de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, resoluciones, doctrina y
conceptos 13 por parte de la Contaduría General de la Nación, de lo cual nos
ocuparemos a continuación:
Ley 298 de 1996
Con la expedición de la Ley 298 de 1996, el Congreso de la República le da
desarrollo legislativo al artículo 354 de la Carta Constitucional, cinco años después
de su promulgación, lo que de alguna manera da evidencias de la poca
importancia que le otorgan los órganos ejecutivo y legislativo al tema contable
público.  La referida Ley contiene, los siguientes aspectos:
a. Crea la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa
Especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
b. Señala la competencia del Presidente de la República de nombrar al Contador
General y los requisitos que debe reunir dicho funcionario.
c. Define las funciones del Contador General y de la Contaduría General de la
Nación.
d. Señala en qué consiste el Sistema Nacional de Contabilidad Pública.
e. Indica que comprende la Contabilidad Pública, que además de la Contabilidad
General de la Nación, incluye la de las entidades u organismos descentralizados,
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan y
la de cualquier otra entidad que maneje o administre recursos públicos y sólo en lo
relacionado con éstos
Ley 5 de 1992
Mediante esta norma se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la
Cámara de Representantes". Anteriormente nos habíamos referido a las
atribuciones especiales de la Cámara de Representes de “examinar y fenecer la
Cuenta General del Presupuesto y el Tesoro” que le presenta el Contador
General. Pues bien, para el cumplimiento específicamente de esta función a esta
célula legislativa, existe la Comisión Legal de Cuentas, encargada de examinar y
posteriormente proponer a la plenaria de la Cámara el fenecimiento de la cuenta
general del presupuesto y del tesoro que previamente le haya
presentado el Contralor General de la República. El mayor contenido de dicha
cuenta es de carácter presupuestal, ya que debe mostrarse resúmenes y anexos
de la ejecución presupuestal de ingresos y gastos, incluidas las modificaciones,
los saldos no ejecutados, las reservas presupuestales y
Ley 42 de 1993
“Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos
que lo ejercen”.
Hemos comentado el relevo de competencias que en materia contable trajo
consigo la promulgación de una nueva Constitución Política, lo que para las
Contralorías no significó precisamente pérdida de competencias, ya que el nuevo
marco normativo les permitió concretar su función en esta materia y afianzar el
ejercicio del control de la gestión fiscal, acompañada de nuevos principios y
sistemas de control fiscal.
Ley 358 de 1997
Por medio de esta ley se reglamenta el Artículo 364 de la Constitución y establece
otras disposiciones en materia de endeudamiento, le concede a la contabilidad
pública el fundamento para calcular las diferentes variables con las cuales se
determina la capacidad de endeudamiento en las entidades territoriales.
Artículo 7. Establece como método para el cálculo del ahorro operacional y los
ingresos corrientes, las ejecuciones presupuestales soportadas en la contabilidad
pública del año inmediatamente anterior.
Ley 550 de 1999
“Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación
empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función
social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan
disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”.
De acuerdo con esta norma, las entidades públicas que se encuentran sujetas a
la Ley 550 de 1999, para efectos de la reestructuración de sus pasivos.
Decreto 3730 de 2003
“Por el cual se reglamenta el Artículo 94 de la Ley 617 de 2000, y se dictan otras
disposiciones”, define el concepto de “Contabilidad pública departamental” y
desarrolla la figura de “Contador General del departamento”, en los términos
siguientes:
Artículo 1°. Hace referencia a la conformación de la contabilidad pública
departamental.
Artículo 2°. Se refiere a la condición de Contador general departamental y las
funciones que en materia contable le corresponden en su jurisdicción.
Artículo 3°. Consagra las funciones del Contador General del departamento,
estableciendo que además de ellas debe cumplir con las relacionadas con los
procesos de consolidación, asesoría y asistencia técnica y capacitación.
Ley 734 de 2002
“Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”. Establece en su Artículo
34, dentro de los deberes de todo servidor público, la adopción del Sistema de
Contabilidad Pública y el SIIF. Un aspecto también muy importante relacionado
con la publicación mensual, de los resultados financieros y contables para efectos
del control social de que trata la Ley 489 de 1998.
1.2.1 Figura del contador general de la nación sus funciones y
obligaciones constitucionales.
Es pertinente precisar que el Contador General de la Nación tuvo vida jurídica
a partir del artículo 354 de la Constitución Política de 1991, en tanto que la
Contaduría General de la Nación (a cargo del Contador General de la Nación)
nació con la Ley 298 de 1996. No obstante, esta precisión, también es
necesario señalar que la Corte Constitucional ha expresado que:
Es viable identificar los conceptos de Contador General de la Nación y
Contaduría General de la Nación, pues es obvio que el funcionario por sí solo,
sin la infraestructura que soporta la institución no podría realizar las funciones
a ella encomendadas; desde luego la responsabilidad sobre las actuaciones de
la entidad recae sobre el funcionario como director de la misma, para lo cual
tendrá como soporte el trabajo que adelante la institución a su cargo. En este
sentido, como lo indica la Corte, distinguir entre la Contaduría General de la
Nación y el Contador General de la Nación desliga al funcionario encargado de
dirigir una entidad pública de la entidad misma, como si no existiera entre ellos
una relación orgánica, directa y necesaria.
Constitución Política
Como antes se indicó, mediante el artículo 354 de la Constitución Política de
1991, se creó el cargo de Contador General de la Nación, y al respecto se
dispuso:}
Habrá un Contador General, funcionario de la rama ejecutiva, quien llevará la
contabilidad general de la Nación y consolidará ésta con la de sus entidades
descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al
que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del Presupuesto, cuya
competencia se atribuye a la Contraloría.
Corresponden al Contador General las funciones :
uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance
general y determinar las normas contables que deben regir en el país,
conforme a la ley.
PARÁGRAFO. Seis meses después de concluido el año fiscal, el Gobierno
Nacional enviará al Congreso el balance de la Hacienda, auditado por la
Contraloría General de la República, para su conocimiento y análisis.
Obsérvese que la Constitución Política no delimitó expresamente el ámbito de
regulación del Contador General de la Nación, pues indicó que este funcionario
tiene, entre otras responsabilidades, la de “determinar las normas contables
que deben regir en el país, conforme a la ley”. Esto quiere decir que el
Contador General de la Nación tiene, en el marco de la Constitución Política, la
competencia para regular la contabilidad de las entidades en el 4 país,
independiente del sector (público o privado) al que pertenezcan. Sin embargo,
se resalta que, con ocasión de lo dispuesto en la Constitución, la Ley 298 de
1996 delimitó el ámbito de regulación del Contador General a las entidades
públicas, lo cual se describe con mayor profundidad en el siguiente numeral.