Capitulo 10

Capítulo X
EL RECURSO JERÁRQUICO
Sumario
1. Concepto y terminología...............................................................475 / X-1
1.1. El régimen anterior..............................................................475 / X-1
1.2. El régimen actual................................................................476 / X-2
1.3. La tendencia propuesta (¿o real?)........................................477 / X-3
1.4. Un vistazo al derecho norteamericano................................479 / X-5
2. Utilización.................................................................................... 480 / X-6
2.1. Recurso de reconsideración y recurso jerárquico............... 480 / X-6
2.2. Denegación tácita de la reconsideración.............................481 / X-7
2.3. Recurso jerárquico con o sin reconsideración previa..........481 / X-7
3. Unidad o pluralidad de recursos en vía jerárquica.....................481 / X-7
4. Ante quién se interpone................................................................481 / X-7
5. Contra qué actos procede............................................................. 482 / X-8
5.1. En razón del órgano............................................................ 482 / X-8
5.2. En razón de la materia....................................................... 483 / X-9
5.3. En razón del tipo de acto.................................................... 483 / X-9
5.3.1. Acto administrativo en sentido estricto.................... 483 / X-9
5.3.2. Contratos administrativos........................................484 / X-10
5.3.3. Reglamentos..............................................................484 / X-10
6. Actos excluidos del recurso.........................................................486 / X-12
7. Por qué motivos se puede recurrir..............................................488 / X-14
7.1. Motivos de legitimidad.......................................................488 / X-14
7.2. Motivos de oportunidad.....................................................488 / X-14
8. Legitimación................................................................................490 / X-16
8.1. Derecho subjetivo...............................................................490 / X-16
8.2. Interés legítimo..................................................................490 / X-16
8.3. Derechos de incidencia colectiva.......................................490 / X-16
8.4. Interés simple..................................................................... 491 / X-17
9. Término para interponer el recurso........................................... 491 / X-17
9.1. La regla............................................................................... 491 / X-17
9.2. Es una espada de Damocles..............................................492 / X-18
10. Requisitos del recurso...............................................................493 / X-19
11. Elevación del recurso jerárquico...............................................493 / X-19
11.1. En general.........................................................................493 / X-19
11.2. Caso de denegación expresa de la reconsideración.........493 / X-19
11.3. Caso de denegación tácita............................................... 494 / X-20
11.4. A quién se lo eleva........................................................... 494 / X-20
12. Ante quién se tramita el recurso..............................................495 / X-21
12.1. En general........................................................................495 / X-21
12.2. Cuando se impugnan actos del ministro........................497 / X-23
12.3. La figura del Jefe de Gabinete....................................... 498 / X-24
13. Prueba y alegato....................................................................... 499 / X-25
14. Dictamen de la Dirección de Asuntos Jurídicos..................... 499 / X-25
15. Dictamen de la Procuración del Tesoro de la Nación............. 500 / X-26
16. Casos en que se requiere el dictamen de la Procuración del
Tesoro de la Nación.................................................................. 505 / X-31
16.1. Recurso contra un acto del ministro.............................. 505 / X-31
16.2. Cuestiones jurídicas complejas....................................... 506 / X-32
16.3. Jurisprudencia administrativa uniforme....................... 506 / X-32
16.4. Erario público.................................................................. 506 / X-32
16.5. Conveniencia................................................................... 506 / X-32
17. Plazo para la decisión y su cómputo........................................ 507 / X-33
18. Decisión expresa....................................................................... 507 / X-33
19. Denegación tácita..................................................................... 508 / X-34
Capítulo X
EL RECURSO JERÁRQUICO1
1. Concepto y terminología
Conceptualmente, recurso jerárquico2 sería todo medio jurídico para impugnar

un acto3 ante un superior jerárquico del órgano que dictó el acto.
1.1. El régimen anterior
Mucho antes de 1972, el recurso jerárquico stricto sensu (también llamado, por
ese entonces, recurso jerárquico propio o mayor, o recurso jerárquico a secas)
era el que se interponía ante el Poder Ejecutivo contra un acto de sus órganos
dependientes. El recurso ante el Poder Ejecutivo contra los actos de entidades
descentralizadas era el denominado recurso jerárquico impropio.4
1
La bibliografía sobre el tema es copiosísima, desde nuestra 1a ed. de 1964 y nuestro art. “Algu-
nos aspectos del recurso jerárquico en la práctica administrativa actual”, JA, 1965-I, p. 3 y ss. La
selección bibliográfica deviene lamentablemente indispensable. Pedimos disculpas a los múltiples
colegas que por este motivo debemos omitir en las referencias de pie de página.
2
“Llamado también «recurso de apelación» en Colombia, Perú y Honduras y «recurso de alzada»
en Costa Rica” Brewer-Carias, A llan R., Principios del Procedimiento Administrativo en Améri-
ca Latina, Bogotá, Legis, 2003, décima parte, sec. II, § 3, p. 308; en el procedimiento impositivo
nacional argentino se llama reconsideración a un recurso para ante el superior, que obviamente
es también jerárquico. En tal sentido, la ley 11.683, en su art. 76 inc. a) erróneamente denomina
“recurso de reconsideración para ante el superior”. En nuestro país también se distingue entre
recurso jerárquico mayor y menor. Es necesario estar alerta contra las confusiones terminológicas,
como para toda la materia lo explicamos en el t. 1, cap. I.
3
Acto administrativo, reglamento o contrato administrativo: Ver infra, § 5.3, “En razón del tipo
de acto.” Ver Perrino, Pablo E., “El recurso jerárquico en el ámbito nacional,” en Univ. Austral ,
Cuestiones de procedimiento administrativo, Rap, Buenos Aires, 2006, pp. 417-35.
4
Como explica M ata , existía una firme vinculación del recurso –hoy– de alzada y el recurso
jerárquico, ampliar en M ata , Ismael , “El recurso de alzada contra las decisiones de los entes re-
guladores de servicios públicos,” en Universidad Austral , op. cit., pp. 887-98, esp. pp. 887-8. Ver,
asimismo, y entre otros, A berastury, Pedro (h.) y Cilurzo, M aría Rosa , Curso de procedimiento
administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, p. 158. Ver RN, art. 88.
X-2 el procedimiento administrativo
Fue, durante una larga época un método excepcional, pero muy importante,
de tutela. Fue también la estrella de la doctrina comparada y nacional, que
dedicó numerosos libros a su análisis. Pero el tiempo ha ido demostrando la
imposibilidad de que el Poder Ejecutivo, sus ministros o secretarios ejerzan
esta función y ha ido creciendo la idea de privilegiar el acceso directo al control
judicial.5 Ello tiene ventajas: La justicia se siente más comprometida cuando
debe decidir sobre la validez de un decreto del Poder Ejecutivo y en cambio
más descomprimida y por ende más imparcial e independiente, cuando juzga
actos de inferior rango.
1.2. El régimen actual
Al establecerse en 1972 que el recurso de reconsideración llevaba implícito de

pleno derecho el jerárquico,6 terminó unificando los medios, a los efectos prác-
ticos de la necesidad de interponer uno u otro, o ambos. En la actualidad el
recurso jerárquico procede como regla no ya ante el Poder Ejecutivo sino —en
principio y ante lo prescripto expresamente en la reglamentación— ante los
ministros y secretarios de la Presidencia de la Nación y sólo excepcionalmente
llega a conocimiento y decisión del Jefe de Gabinete o del Presidente.7 En cual-
quier caso, se discute si el recurso jerárquico contra el acto de un ministro debe
resolverlo el Jefe de Gabinete o el Poder Ejecutivo. La Procuración del Tesoro de
la Nación ha opinado lo segundo,8 lo que ha dado lugar a la crítica de Comadi-
5
Ver D’A rgenio, I nés, La justicia administrativa en Argentina, Buenos Aires, FDA, 2006, 2ª
ed., cap. VI, “La propuesta,” p. 259 y ss, esp. p. 261.
6
RN, art. 88.
7
A ello cabe agregar la denuncia de ilegitimidad prevista en el art. 1°, inc. e), ap. 6°, segunda
parte, del decreto-ley 19.549/72, que entre otros analiza Comadira , Julio Rodolfo, Procedimiento
Administrativo y denuncia de ilegitimidad, Buenos Aires, Abeledo- Perrot, 1996, p. 56 y ss.; Procedi-
mientos Administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y Comentada,
t. 1, Buenos Aires, La Ley, 2002, comentario al art. 1º, § 3.2, p. 68 y ss.; Derecho Administrativo.
Acto Administrativo. Procedimiento Administrativo. Otros Estudios, Buenos Aires, LexisNexis,
2003, 2ª ed., cap. VIII, pp. 199-216. Comadira , siguiendo en este punto a M arienhoff, consolidó las
bases doctrinarias que finalmente triunfaron en la realidad, contra el avance que había supuesto
la creación pretoriana de dicho instituto por la Procuración del Tesoro de la Nación. Ahora, con
sustento doctrinario y normativo, la realidad ha tenido un retroceso posiblemente irreversible en el
corto o mediano plazo, en esta materia concreta. Por ello es que desde hace varias ediciones ya no
dedicamos un capítulo al tratamiento del tema de la denuncia de ilegitimidad: Lamentablemente,
muy lamentablemente, pertenece al pasado.
En el ámbito de los entes reguladores de servicios públicos y siempre que se trate de actos de
alcance particular, se aplica también el recurso jerárquico siempre que el acto impugnado no haya
sido dictado por el órgano superior del ente. Ver al respecto Ciciero, Nidia K arina, “El Procedimiento
Administrativo en los Entes Reguladores de los Servicios Públicos” en Tawil , Guido Santiago (dir.),
Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2009, p. 547 y ss.
8
En este sentido la Procuración ha sostenido que el recurso jerárquico interpuesto, debe ser re-
suelto mediante un decreto del Presidente de la Nación (Dictámenes, 236: 49 y 58) y no por decisión
administrativa emanada de la Jefatura de Gabinete (Dictámenes, 233: 197 y 200), correspondiendo
en dicho caso la ratificación por decreto del Poder Ejecutivo, ya que dicha decisión ha sido dictada
476
x. el recurso jerárquico X-3
ra .9
En realidad, cabe aspirar a que la resolución ministerial se considere que
agota la vía administrativa y deja expedita la revisión judicial del acto. En la
práctica, en efecto, una resolución ministerial casi necesariamente expresa la
decisión que finalmente ratificará también el Poder Ejecutivo.
1.3. La tendencia propuesta (¿o real?)
La tendencia será el acceso directo a la revisión judicial,10 pues toda la evolución

histórica lleva a liberar al Presidente de cuestiones puntuales que la justicia se
halla en condiciones de atender. No parece que el Jefe de Gabinete tenga jerar-
quía real sobre los demás ministros. Ya en el año 1973 se restringió el acceso al
Presidente de estos recursos, sobre la base implícita de que su avanzada edad
y precario estado de salud hacía absurdo cargarle estas cuestiones. Pero en el
2000 la tendencia sigue con el decreto 105/00, que establece que el Ministerio de
Trabajo decidirá en sede administrativa todo lo relativo a los convenios colectivos
mediando incompetencia en razón del grado (Dictámenes, 236: 147.) Ello es así, aún después de la
reforma constitucional de 1994. (Dictámenes, 236: 212.)
9
Comadira , Julio R., “Jefatura de gabinete de Ministros. Jefe de gabinete: Atribuciones para
resolver mediante una decisión administrativa, un recurso jerárquico. Relación existente entre los
Ministros y el jefe de gabinete. Análisis del dictamen 90/97 de la Procuración del Tesoro,” RAP,
234: 33 (Buenos Aires, 1998); este criterio fue antes enunciado por Mertehikian, Eduardo, “El
Jefe de Gabinete,” en El derecho administrativo, Hoy, Buenos Aires, Ciencias de la Administra-
ción, 1996, p. 147 y ss., 157. El dictamen de Comadira da cuenta de todo lo escrito al respecto. En
dicho caso, suscitado a raíz de un recurso jerárquico interpuesto contra una resolución emanada
del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la cuestión a dilucidar radicaba en deter-
minar las atribuciones del Jefe de Gabinete para resolver mediante una decisión administrativa
dicho recurso. En prieta síntesis, opina Comadira , que debe ser resuelto por el Jefe de Gabinete
ya que media entre él y el Presidente “una relación de jerarquía que conduce consecuentemente a
que […] pueda revisar todo lo actuado, con carácter originario, por el inferior.” Entiende que esa
relación jerárquica surge de la Constitución y que hoy existe una delegación impropia a favor del
Jefe de Gabinete que lo coloca en una situación intermedia entre los Ministros y el Poder Ejecutivo.
Agrega que por la diferencia de entidad que posee, se justifica “que los actos emanados del Jefe de
Gabinete en ejercicio de atribuciones propias o delegadas por el Presidente, reciban la denomina-
ción de «decisiones administrativas», diferenciándose –en esencia y jerarquía de las resoluciones
ministeriales.” En conclusión, considera que existe una evidente relación jerarquía entre el Jefe de
Gabinete y los Ministros, que deriva, no solo de los decretos PEN 909/95 y 977/95, sino también de
diversas cláusulas constitucionales. (V.gr. art. 100.)
10
En igual sentido D’A rgenio, La justicia..., op. cit., cap. VI, p. 261 y cap. II, § 16, “Si el recurso
jerárquico nació en nuestro país para la revisión administrativa de los actos administrativos ex-
cluidos de la competencia judicial no hay razón ni justificación alguna para concluir que luego se
haya transformado en un recurso de interposición obligatoria como medio de agotar la instancia
administrativa para acudir a la Justicia” pp. 75-7. En materia de transgresiones o infracciones a
las disposiciones legales y reglamentarias que incurran los prestatarios de servicios públicos de
autotransporte, art.8º de la ley 21.844 estableció: “el infractor sancionado con multa podrá, a su
opción, apelar directamente ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Adminis-
trativo, o interponer recurso de reconsideración con el que quedará definitivamente cerrada la vía
administrativa” y abierta, en su consecuencia, la vía judicial en primera instancia. La norma se
refiere, desde luego, a la interposición y agotamiento del recurso de reconsideración, por denegación
expresa o tácita, a opción del interesado. Es una solución favorable a los prestatarios que debería
extenderse a todos los individuos.
477
de trabajo “sin perjuicio del control judicial suficiente.” Si bien la norma no es un

paradigma de precisión, es inequívoca la conclusión de que contra tales decisiones
no procede ya el recurso jerárquico sino solamente la vía judicial directa. Es un
paso más en la buena dirección, si se tiene en cuenta que es el mismo titular que
en la Ciudad vetó una ley local 99 porque no admitía la alzada ante él contra
los actos del Ente Único Regulador de los Servicios públicos, pero finalmente
aceptó y promulgó la ley 210, cuyo art. 23 precisamente consagra la tendencia
actual en que se mueve el orden jurídico: “No procede el recurso de alzada en
sede administrativa contra los actos que dicta el Ente con carácter definitivo.”
Respecto de esto último, en el ámbito nacional, también relacionado con los
servicios públicos, la ley 24.076 establece, en su art. 66, que las decisiones de
naturaleza jurisdiccional emitidas por el Ente Nacional Regulador del Gas
serán apelables ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal de la Capital Federal, lo cual ha sido saludablemente
interpretado por el decreto 1738/92, que estipula, en la reglamentación de los
arts. 65 a 70, inc. (12) que el recurso de alzada no será procedente cuando la
controversia se haya planteado entre un prestador y otro sujeto de la ley o de
la industria u otro particular, en cuyo caso procederá el recurso previsto en el
referido art. 66. Es decir, consagra en estos casos una vía judicial directa ante
la Cámara.La tradición terminológica que gobernaba el empleo de la expresión
“recurso jerárquico” vino a quedar plasmada con las reformas posteriores, que
culminan con la actual vigencia de una virtual figura recursiva única, acorde
con la finalidad que inspiró el dictado del decreto 1883/91, a fin de liberar a
los particulares de tener que recorrer “un verdadero camino de obstáculos y de
trampas.”11 Tal es el recurso previsto en los arts. 88 y 89 de la reglamentación
nacional, que instauran un medio de impugnación en vía jerárquica dirigido a
los ministros o a los secretarios de la Presidencia, o al Poder Ejecutivo según
los casos, contra actos de autoridades inferiores de la administración central.
El mismo recurso jerárquico funciona a nivel interno dentro de las entidades
descentralizadas, cuando es necesario agotar esa instancia o vía administra-
tiva antes de acudir directamente a la justicia y el recurso de reconsideración
lleva implícito tanto el jerárquico como la alzada, según corresponda. Por ello,
interpuesta en su término de diez días, la reconsideración es el medio apto,
en este sistema normativo–jurisprudencial y por ahora, para agotar la vía
administrativa y acceder luego a la judicial. Claro está, sabiéndolo llevar.12 Se
advierte en el derecho comparado una tendencia a limitar el recurso jerárquico
11
Canosa , A rmando N., “El procedimiento administrativo en la Reforma del Estado,” ED, 169:
1293, 1302.
12
Esta salvedad muestra otro de los retrocesos del derecho administrativo y del procedimiento
administrativo argentino: Su gran informalidad de hace algunos años se ha transformado en un
instrumento otra vez de especialistas. La cantidad de publicaciones sobre la materia, en vez de ayudar
a los abogados no iniciados, termina confundiéndolos. La cuestión, pues, aparece totalmente inver-
478
en favor del control jurisdiccional. En Italia ya existen numerosos casos en los

cuales el recurso jerárquico es improcedente y el ministro carece de facultades
de revocación, reforma o avocación sobre el acto del inferior,13 a lo que cabe
agregar que el recurso jerárquico es ahora de instancia única. Así como no cabe
de antaño la reconsideración contra un acto ya reconsiderado, tampoco cabe un
nuevo recurso jerárquico contra la decisión en vía jerárquica de uno anterior.
En los casos en los que hay varios grados de jerarquía, “el recurso jerárquico es
admitido una vez solamente y por ello, contra la decisión emitida por el órgano
inmediatamente superior, no puede interponerse una vez más el recurso jerár-
quico, porque la decisión sobre el recurso jerárquico tiene carácter definitivo.”14
En suma, la tendencia es, o debería ser, como explicamos a lo largo de este
tomo, establecer la opción de acudir directamente a la justicia, sin necesidad
de utilizar éste o ningún otro recurso administrativo, que quedaría entonces
como meramente potestativo.
1.4. Un vistazo al derecho norteamericano15
La idea de que un superior pueda revisar la decisión anterior, también se halla en

el procedimiento administrativo de los Estados Unidos: Se lo denomina «revisión
administrativa de la decisión del juez de derecho administrativo», y corresponde
a una revisión del orden interno, a diferencia de la revisión judicial. Ésta última
recae sobre la decisión (“final”) de agency head, esto es, la decisión de máximo
funcionario de la agency (o su delegado), y no sobre la decisión del juez de derecho
administrativo.16
Se trata de una revisión en una sola instancia administrativa, que no aparece
como un derecho constitucional,17 que no se halla exigida en la ley de procedimien-
tos administrativa federal, y que juega un importante papel porque la autoridad
tida respecto de lo deseable para la sociedad. Cabe a ello sumar la constante evolución e involución
de estos temas, que acompaña la evolución e involución del desarrollo político y cultural argentino.
13
Así en el caso de la actividad “dirigencial,” según el decreto-ley 29/93 y el decr. 80/93: Virga ,
P ietro, Diritto amministrativo, vol. 2, Atti e ricorsi, Milán, Giuffrè, 1999, 5ª ed., pp. 190-2, § 1 y
notas 2 y 4.
14
Virga , op. cit., p. 193.
15
Se ha puesto de moda denostar el derecho norteamericano: García de Enterría , Eduardo, LL,
2010-A, 1303-6, nota bibliográfica al libro de Casssagne, Juan Carlos, El principio de legalidad y
el control judicial de la discrecionalidad administrativa, Buenos Aires, Marcial Pons, 2009, donde
elogia la “españolidad” de este autor. Ver lo que decimos en “Access to Justice, Legal Certainty and
Economic Rationality,” en prensa en una obra colectiva a ser publicada en Gran Bretaña, sobre la
base del seminario realizado en París en el año 2008. Por nuestra parte, recurrimos también al
derecho canadiense, inglés, australiano, etc., tratando de sugerir lo que nos parece adecuado. No
tenemos prejuicios con el derecho comparado ni con la experiencia.
16
Welch v. Heckler, 808 F.2d 264, esp. pp. 266-8 (3rd Cir. 1986); Iran Air v. Kugelman, 996 F.2d
1253, esp. pp. 1259-61 (D.C: Cir. 1993); White v. Sullivan, 965 F.2d 133, esp. p. 136 (7th. Cir. 1992.)
17
Guentchev v. INS, 77 F.3d 1036, esp. p. 1037. (7th Cir. 1996.)
479
que revisa la decisión anterior puede reabrir el procedimiento y recabar nuevas

pruebas.18
2. Utilización
2.1. Recurso de reconsideración y recurso jerárquico
Conforme al art. 89 de la reglamentación, para interponer el recurso jerárquico

“No será necesario haber deducido previamente recurso de reconsideración;”
pero si se hubiese interpuesto el recurso de reconsideración, éste lleva implícito
de pleno derecho el recurso jerárquico en subsidio. El interesado puede entonces
utilizar primero el recurso de reconsideración, —si reacciona a tiempo en diez
días hábiles— y con ello no pierde el recurso jerárquico sino que, al contrario, lo
interpone de pleno derecho y puede también interponer directamente el jerár-
quico —en sus quince fatales días, si se despierta a tiempo del letargo en que lo
sume deliberadamente la administración—, sin previa reconsideración. Dada la
escasa utilidad que a veces tiene la reconsideración, puede ser preferible emplear
el jerárquico prescindiendo de aquélla; o acudir a la justicia si la instancia judicial
se encuentra abierta.
Otra variante es la opuesta: Interponer la reconsideración y tratar de apor-
tar cuanta prueba producida privadamente pueda concebir y aportar, cuanta
alegación o argumentación tenga, tratando así de dejar preparado el expediente
para causar buena impresión en cuanto al fondo el día que resuelva que debe ya
iniciar la acción judicial es una cuestión de estrategia profesional. Estos meca-
nismos son fruto de la mezquindad de querer privarle en diez o quince días de
la vía judicial, como resultado de Gorordo y Romero, varias veces recordados en
este tomo cuarto.19 Así, la administración obliga a que le cocinen a fuego lento,
en su propia salsa, aportando con su misma languidez y sin la presión formal de
un juicio, toda la prueba que pueda ir recolectando privadamente. La adminis-
tración, en lugar de forzarlo al juicio por la denegatoria expresa, esperará que
el transcurrir del tiempo lo desgaste. Es un choque con el tiempo infinito por el
Estado.20 A veces el Estado pierde también los juicios de daños y perjuicios si el
particular ha sido diligente y tiene tiempo y paciencia.21
18
A simow, M ichael (ed.), A Guide to Federal Agency Adjudication, Chicago, ABA, 2003, pp.
88-95, esp. p. 92.
19
Supra, cap. III, “Los recursos administrativos,” § 1.2, “Carga del administrado y privilegio
incausado de la administración. Valladar para el acceso a la justicia” y § 18.3, “El plazo del art. 25:
Sus problemas empiezan en sede administrativa.”
20
Ver supra, cap. VIII, “El tiempo en el procedimiento,” § 1.3, “La mutación normativa a través
del tiempo,” 1.5, “La aplicación de los plazos de prescripción,” 14.1, “Primero, haber empezado,” 14.2,
“El premio de los que vigilan;” en este cap. infra, § 9.2, “Es una espada de Damocles.”
21
Mucho tiempo, recursos, profesionalidad, paciencia y suerte, como explicamos en el t. 7, cap.
XVII, “La responsabilidad del Estado en la práctica.”
480
2.2. Denegación tácita de la reconsideración
Se puede dar por denegado el recurso de reconsideración sin necesidad de pedir

pronto despacho.22 No parecería entonces que la interposición de la reconsideración
le ocasione especial demora en la eventual prosecución del recurso jerárquico. Ello
no significa eficacia. Puede en algunos casos viabilizar una gestión conciliadora
o transaccional o a la inversa, ser una oportunidad para que la administración
solidifique, mejore y consolide su acto. Deberá, pues, el interesado evaluar frente
a qué posible actitud administrativa se encuentra y obrar en consecuencia.
2.3. Recurso jerárquico con o sin reconsideración previa
Si el interesado interpone en forma directa el recurso jerárquico, acude en tal

situación al ministerio del ramo o a la secretaría de la Presidencia correspon-
diente, omitiendo las escalas administrativas intermedias. Quien emplea la re-
consideración puede seguir luego con el jerárquico ante la autoridad superior, una
vez agotada la gestión con quien dictó el acto impugnado. En cambio, si articula
el recurso jerárquico sin previa reconsideración, no puede ya intentar, al menos
formalmente, obtener nueva decisión del órgano que dictó el acto.
3. Unidad o pluralidad de recursos en vía jerárquica
En el caso del recurso de reconsideración, en que evidentemente encontramos una

variedad de supuestos de impugnación en que se recurría básicamente ante la
misma autoridad contra su propio acto, creímos oportuno intentar unificar en el
cap. IX todos esos “diversos” modos de impugnar un acto ante la misma autoridad.
En lo que atañe a los remedios que funcionan en vía jerárquica puede decirse
virtualmente lo mismo. Es la tendencia que ya anunciamos23 hacia la unidad
del recurso administrativo a fin de “lograr eficacia en los trámites” mediante la
“eliminación de recursos administrativos superfluos” como lo ha recogido el Poder
Ejecutivo nacional.24 El derecho público provincial fue pionero de esta tendencia,
que va progresando lentamente.25
4. Ante quién se interpone
Si bien el recurso jerárquico está dirigido al ministro o secretario de la Presi-

dencia, Jefe de Gabinete o al Poder Ejecutivo nacional, según el caso, su pre-
sentación no se efectúa ante dicha autoridad sino ante el órgano autor del acto
22
Art. 87.
23
Supra, cap. III, § 22, “Hacia la unidad del recurso administrativo.”
24
Conf. cons. 14 del decreto 1883/91.
25
Neuquén, decreto-ley 1.284/81, art. 182.
481
impugnado.26 Éste deberá elevarlo “dentro del término de 5 días y de oficio”27 al

órgano competente para resolverlo. Le son aplicables, por supuesto, las reglas
generales acerca de las formas de presentación de los recursos administrativos.28
Si el órgano inferior tuviere su propia mesa de entradas, no por ello debería
considerarse mal interpuesto el recurso que se presente por la mesa de entradas
del ministerio o secretaría de la Presidencia.
En tal caso corresponderá a estos girar las actuaciones al emisor del acto para
que con su informe y los antecedentes del caso vuelva a elevar las actuaciones
para su decisión por el superior.29 Todo lo cual deberá hacerlo indefectiblemente
en el mismo plazo de cinco días que prevé el art. 90.
5. Contra qué actos procede30

5.1. En razón del órgano
El recurso jerárquico procede contra actos emanados de órganos de la admi-

nistración central, incluso órganos desconcentrados pero no por lo tanto entes
descentralizados.31
En la reglamentación anterior a 1972 no se podía interponer el recurso jerár-
quico omisso medio, esto es, directamente para ante el ministro o Poder Ejecutivo
contra el acto de cualquier inferior, prescindiendo de las escalas intermedias.
Ello significaba que el recurso jerárquico no era procedente contra el acto de una
autoridad inferior a Director Nacional, General, o cargo equivalente.32
En el sistema actual, atento que no se exige el agotamiento de las instancias
intermedias y ni siquiera la previa reconsideración, el recurso jerárquico puede
interponerse para ante el ministerio o secretaría de Presidencia directamente
contra el acto de todo órgano dependiente, cualquiera sea su grado jerárquico.33
Creemos que la modificación, que termina otorgando mayor flexibilidad al pro-
cedimiento, es adecuada.
26
En igual sentido Perú, art. 209.
27
RN, art. 90.
28
Supra, cap. III, § 5 a 14.
29
Conf. “El recurso jerárquico...” op. cit., pp. 417-35, esp. p. 424.
30
Ver, asimismo, Gordillo, Agustín y Daniele, M abel (dirs.), Procedimiento administrativo,
LexisNexis, Buenos Aires, 2006, 2 a ed., p. 535, y jurisprudencia administrativa allí citada.
31
En este segundo caso puede ser aplicable la alzada: Infra, cap. XI, “Recurso de alzada.” No hay
que olvidar, en particular sobre las entidades autárquicas, que proceden los recursos de reconsidera-
ción y jerárquico dentro de su seno. (Ampliar en Canosa , A rmado N., Procedimiento administrativo:
recursos y reclamos, Buenos Aires, Astrea-RAP, 2014, 2ª ed., pp. 432-33.)
32
Dijimos así en la segunda edición, de 1971, que “el acto real e inmediatamente impugnado
mediante recurso jerárquico es aquel que proviene —expresamente o por denegación tácita— de
una autoridad con jerarquía no inferior a Director Nacional” (op. cit., p. 426.)
33
F iorini, Bartolomé A., “Los recursos en la ley de procedimientos administrativos de la Na-
ción,” LL, 147: 1278.
482
5.2. En razón de la materia
Puede impugnarse cualquier aspecto del acto; no cabe distinguir entre actos
administrativos y supuestos actos de derecho privado de la administración,34
distinción que no encontramos en el decreto-ley 19.549/72, el cual es aplicable
a todos los actos de la administración central conforme su art. 1°. No hay, por
ende, exclusión alguna en razón de la materia.35
5.3. En razón del tipo de acto

5.3.1. Acto administrativo en sentido estricto
La solución del art. 89 es que se puede impugnar el acto administrativo en sen-

tido estricto, o sea el unilateral e individual o particular y además definitivo36 o
asimilable a tal,37 no así el acto administrativo interlocutorio,38 ni tampoco los
actos o medidas meramente preparatorias.39 En una licitación pública, la pre-
adjudicación suele ser impugnable, a texto expreso. Se pueden impugnar tanto
las decisiones como las certificaciones o juicios productores de efectos jurídicos
directos en cuanto al fondo40 y no pueden excluirse del recurso supuestos actos
internos de la administración,41 si es que producen efecto sobre el recurrente.
También ciertos actos de contralor son impugnables mediante recurso jerárquico,42
a menos que de la ley de creación del órgano surja expresa o implícitamente su
independencia respecto al Poder Ejecutivo.
34
Supra, t. 3, cap. II, “El acto administrativo como productor de efectos jurídicos,” sección III,
“Efectos públicos o privados del acto,” § 10, “Distinción entre los efectos públicos y privados de la
actividad administrativa” a § 15, “Conclusión.”
35
El art. 4° del decr.1883/91 excluye la alzada contra los actos “inherentes a la actividad privada”
de las sociedades de propiedad total o mayoritariamente estatal, con lo cual queda abierta la vía
judicial directa al igual que lo está en los casos que la alzada es procedente.
36
En el sentido de acto que resuelve sobre el fondo de la cuestión planteada, no de acto que
termine o cierre el procedimiento: supra, t. 3, cap. II, § 3.1, “Efectos provisionales y definitivos.”
37
Supra, t. 3, El acto administrativo, cap. II, § 3.6, “Acto administrativo definitivo y acto admi-
nistrativo asimilable a él.”
38
Ver supra, t. 3, cap. II, § 3.3, “Actos interlocutorios y definitivos” y 3.5.2, “Diferencia en cuanto
a las situaciones que originan las calificaciones.”
39
Nota anterior, § 2, “Debe tratarse de efectos jurídicos directos, no de cualquier efecto jurídico”
y 3.4, “Actos o medidas preparatorias y actos interlocutorios o de mero trámite.”
40
Supra, t. 3, cap. III, “La distinción entre acto y hecho administrativo,” § 6, “El acto administra-
tivo como voluntad, conocimiento u opinión” y cap. II, § 6.2, “Certificaciones y opiniones productoras
de efectos jurídicos directos. Registros e inscripciones.”
41
Supra, t. 3, cap. II, § 4, “Los efectos jurídicos pueden ser relativos a particulares, a funcionarios
o entes administrativos;” sí están excluidos los actos interlocutorios: § 6.2.
42
Supra, t. 3, cap. II, § 5, “Quedan comprendidos los actos de contralor.”
483
5.3.2. Contratos administrativos43
El criterio del decreto-ley, consustanciado con toda la tradición administrativa

argentina, fue tutelar en sede administrativa no sólo el derecho subjetivo sino
también el interés legítimo. A ello cabe agregar, desde 1994, los derechos de
incidencia colectiva que tienen tanto tutela judicial por todas las vías del ordena-
miento y no sólo la administrativa,44 sino incluso el amparo.45 Tanto el particular
co-contratante de la administración como los terceros afectados tienen derecho a
impugnarlo ante la propia administración.46 La vía recursiva no puede ser otra
que la común existente para los actos administrativos. En especial, es procedente
el recurso jerárquico.
5.3.3. Reglamentos47
Los principios jurídicos aplicables y los recursos procedentes son los mismos si
se trata de un acto de alcance general dictado para situaciones de hecho indeter-
minadas o indeterminables, repetibles a través del tiempo o no. No cabe hacer
distinción entre los llamados actos de alcance general de contenido normativo
y los actos generales pero no normativos,48 como lo hace parte de la doctrina.49
Esta aclaración ya la hemos desarrollado, a ella nos remitimos.50
El art. 73 de la reglamentación parece condicionar la impugnación de los actos
generales a su previa aplicación: “los actos administrativos de alcance […] general,
a los que la autoridad hubiere dado o comenzado a dar aplicación, podrán ser
impugnados por medio de recursos administrativos en los casos y con el alcance
43
Supra, t. 1, cap. XI, “Clasificación de los contratos administrativos.”
44
Ver “La legitimación,” en UA, Procedimiento administrativo, Buenos Aires, CA, 1999, pp. 441-7.
45
Ver los casos Torello, Compagnie Générale... y otros citados en el t. 2, caps. II y III.
46
Tanto en su celebración, ejecución y extinción.
47
Supra, t. 1, cap. VI, § 9, “El debido proceso como control de las demás fuentes del derecho”
a 16, “Algunas conclusiones sobre el principio de razonabilidad como fuente del derecho adminis-
trativo;” cap. VII, “Fuentes nacionales del derecho administrativo,” § 9, “Concepto y clasificación
de los reglamentos” a 17, “El reglamento como fuente del derecho administrativo.” Ver art. cit. en
nota 43; Rodríguez L aulhe, M aría Belén y Calogero, M aría de las Mercedes, “Impugnación de
los actos administrativos de alcance general,” Revista de la Procuración del Tesoro de la Nación,
24: 3, Buenos Aires, 1995.
48
Conf. Hutchinson, Tomás, Ley Nacional de procedimientos administrativos – Ley 19.549, Co-
mentada, anotada y concordada con las normas provinciales, t. I, Buenos Aires, Astrea, 1985, p.
449; Diez , Horacio Pedro, “Vías de impugnación de los reglamentos, por reclamo y por recursos, en
el procedimiento administrativo nacional,” en Universidad Austral , Procedimiento Administrativo,
op. cit., p. 90, quien recuerda que la Procuración del Tesoro de la Nación no ha efectuado distinción;
Reglamentos – Su impugnación en el procedimiento administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
1998, cap. 5, p. 55 y ss.
49
Grecco, Carlos M anuel , Impugnación de disposiciones reglamentarias, Buenos Aires, Abe-
ledo-Perrot, 1988, cap. II; “Impugnación de reglamentos,” en Universidad Austral , Procedimiento
administrativo, op. cit., p. 69 y ss.
50
Ver supra, t. 3, cap. IV, “Actos, reglamentos y contratos administrativos,” § 7, “La distinción
entre el reglamento y el acto administrativo general.”
484
que se prevé” en el título VIII del reglamento, “ello sin perjuicio de lo normado
en el artículo 24, inciso a), de la Ley de Procedimientos Administrativos, siendo
el acto que resuelve tal reclamo irrecurrible.” Debemos recordar que el inc. a)
del art. 24 del decreto-ley establece que “el acto de alcance general será impug-
nable por vía judicial: a) Cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda
afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado
reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o se diere
alguno de los supuestos previstos en el artículo 10.”51 El art. 83 expresa que
tales actos podrán ser impugnados “aun mediante recurso en los casos en que
éste fuere procedente.” La impugnación indirecta, a través del acto de aplicación,
no presenta pues dudas. En cambio la impugnación directa ha motivado mayor
debate.52 Prima el criterio de que no proceden los recursos en sentido estricto53
sino el llamado reclamo administrativo impropio del art. 24, inc. a). Esta solución
merecería reparos por disvaliosa para la defensa de los derechos e intereses de
los administrados y para el propio interés público de que se revean y revoquen los
51
Acerca del carácter cierto e inminente del agravio puede verse M airal , Héctor A., Control
judicial de la Administración Pública, t. I, Buenos Aires, Depalma, 1984, p. 298.
52
Ver M airal , op. ult. cit., t. I, p. 330 y ss.; Tawil , Guido S., Administración y Justicia – Alcance
del control judicial de la actividad administrativa, t. II, Buenos Aires, Depalma, 1993, p. 152;
Bianchi, A lberto B., “¿Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento de la instancia admi-
nistrativa?,” LL, 1995-A, 397, 412; Canosa , Los recursos administrativos, Buenos Aires, Ábaco,
1996, p. 98 y ss., 100-1; Canosa , Procedimientos administrativos: recursos y reclamos, op. cit., pp.
568-569; infra, nota 52.
53
Por otra parte, este es el criterio adoptado en los últimos años por la Procuración del Tesoro de
la Nación, que sostiene la inviabilidad de los recursos administrativos directos contra reglamentos.
Señala Horacio Pedro Diez , “Vías de impugnación de los reglamentos, por reclamo y por recursos,
en el procedimiento administrativo nacional,” op. cit., pp. 94-5, que la Procuración del Tesoro de
la Nación, en Dictámenes, 210: 137, abandonó en el año 1994 su postura anterior: Ésta permitía a
los interesados optar entre el reclamo impropio y los recursos. Ampliar y comparar en Comadira ,
Procedimiento Administrativo y denuncia..., op. cit., p. 56, nota 136; Procedimientos Administra-
tivos..., comentario al art. 24, § 6.3, p. 449 y ss. Ver Perrino, “El recurso jerárquico en el ámbito
nacional,” op. cit., pp. 417-35, esp. p. 423. En efecto, hoy es criterio de la Procuración del Tesoro, que
“dado que no se trata de un caso de impugnación indirecta de un acto de tal naturaleza, a través
de un acto de aplicación, sino de su impugnación directa, la vía recursiva resulta improcedente, ya
que en tales situaciones sólo resulta viable el llamado reclamo administrativo impropio del art. 24,
inc. a) de la Ley de Procedimientos Administrativos” (PTN, Dictámenes, 254:277) y que, admitir
la procedencia de recursos administrativos directos contra actos de alcance general, obligaría
a exigir el agotamiento de la vía administrativa a su respecto, imponiendo más formalidades y
trámites que los previstos expresamente en la ley para el acceso a la justicia, en perjuicio de los
administrados, extremo en el que debe repararse si se piensa que no todos los actos de alcance ge-
neral son emitidos por la autoridad ministerial. (PTN, Dictámenes, 237:13.) A lo cual ha agregado
—en consonancia con lo que aquí se postula— que una razonable hermenéutica de los principios
del decreto-ley 19.549/72 y su reglamento ha llevado a sostener que se estableció un sistema para
la impugnación de actos administrativos de alcance particular (aun cuando se tratara de actos de
ejecución o aplicación de actos generales) consistente en el otorgamiento de recursos administrativos
que exigen su agotamiento para habilitar la ocurrencia ante el Poder Judicial; y, paralelamente,
se contempló un régimen diferente para la impugnación directa de los actos de alcance general a
través del reclamo impropio y su denegatoria que constituyen, por sí, el único recaudo para acceder
a la instancia judicial. (PTN, Dictámenes, 210:137; 235:143; 237:13.)
485
actos ilegales. Igualmente, contrariaría la base del sistema del decreto-ley, que
es la tutela en sede administrativa no sólo del derecho subjetivo sino también del
interés legítimo54 (y el derecho de incidencia colectiva a partir de la Constitución
de 1994.)55 A tal efecto es indistinto cuál es el acto que produce la lesión para
hacer indispensable la tutela del derecho agraviado.56
Pero es claro que imponer al administrado el deber de impugnar directamente
un reglamento, le cargaría de trámites y formalidades innecesarios.57 Por ello
la norma vigente importa una transacción prudente en el camino evolutivo que
transita el procedimiento administrativo. Obliga a una sola reclamación casi
innominada como “reclamo impropio” en el art. 24, inc. a), cuya resolución será
irrecurrible en sede administrativa. Eso adelanta el camino para dejar expedita
desde el vamos la revisión judicial. Ése será el último paso de la evolución pre-
visible de este tema puntual.
Además, la doctrina señala el supuesto de los reglamentos de aplicación direc-
ta (o directamente operativos,) que no precisan actos particulares de aplicación
dado que su solo dictado puede incidir materialmente sobre la esfera jurídica de
los sujetos alcanzados.58 A la luz del texto del art. 73 del reglamento nacional,
no podría negarse la impugnación directa de reglamentos cuya aplicación (en-
tendiendo que ésta no se restringe al dictado de un acto de alcance particular)
haya comenzado. En conclusión, así como debe estimarse procedente el recurso
jerárquico contra los actos de aplicación de un reglamento, también son aplicables
las aclaraciones expresadas respecto de la impugnación del reglamento mismo.59
6. Actos excluidos del recurso
Surge de lo expuesto, a contrario sensu, que están excluidos del recurso jerárquico
los siguientes supuestos de actos de contenido particular o concreto:
54
Ver Gambier , Beltrán, “La impugnación directa de los reglamentos en sede administrativa en
un dictamen de la Procuración del Tesoro de la Nación,” RDA, 2: 483, 488; Tawil , Administración y
Justicia…, op. cit., p. 151 y autores mencionados en las notas precedentes y sus remisiones.
55
Ampliar en nuestro art. “La legitimación,” Universidad Austral , op. ult. cit., pp. 441-7.
56
Comp. Comadira , Procedimiento Administrativo y denuncia de ilegitimidad, op. cit., p. 56;
Procedimientos Administrativos..., comentario al art. 24, § 6.3.1, pp. 449-51.
57
Canosa , Los recursos administrativos, op. cit., p. 100; Rejtman Farah, M ario, Impugnación
judicial de la actividad administrativa, Buenos Aires, La Ley, 2000, p. 79.
58
P. ej., un reglamento que establezca una recategorización de ciertos empleados públicos. Ver
Comadira, op. ult. cit., p. 56 y ss.; Sammartino, Patricio M arcelo E., “Impugnación de actos de alcance
general: la «dispensa» del reclamo impropio como recaudo habilitante de acceso a la jurisdicción,”
en Universidad Austral , Procedimiento administrativo, op. cit., pp. 77-9.
59
En el caso de la impugnación directa del reglamento, ya hemos dicho que ella no tiene plazo:
T. 3, cap. IV, § 5.12.3, “Término para la interposición del recurso.” Ver también Bianchi, op. cit.,
pp. 397, 412-3; en contra, Gambier , op. cit., pp. 483-5 y nota 2, donde se enuncia más doctrina sobre
ambas posiciones.
486
a) Actos no productores de efectos jurídicos directos, tales como dictá-

menes, proyectos, informes, etc.60 Respecto de los meros pronunciamientos
administrativos,61 cabe incluirlos en esta categoría toda vez que no son hábiles
para alterar la esfera jurídica del particular, limitándose a fijar la posición del
Estado a su respecto.62
b) Actos interlocutorios, o sea actos administrativos productores de efectos
jurídicos directos, pero que se refieran solamente a cuestiones de procedimiento,
siempre y cuando no sean equiparables a definitivos por impedir totalmente la
pretensión del interesado, caso en el cual el recurso es procedente.63
c) Actos emanados de un ministro o de un secretario de la presidencia que
resuelven un recurso jerárquico. El recurso jerárquico no puede reiterarse por
ante el Poder Ejecutivo contra la denegación producida de un anterior recurso
jerárquico.64 Solamente si el acto lesivo proviene de un ministro o de un secre-
tario de la presidencia puede impugnárselo por recurso jerárquico ante el Poder
Ejecutivo.65
6.4. El decreto o la decisión del Jefe de Gabinete resolviendo un recurso jerár-
quico sólo puede ser impugnado ante el propio órgano por recurso de reconside-
ración, revisión, etc., quedando abierta la vía judicial.66 Al no existir autoridad
administrativa alguna superior al Poder Ejecutivo ni haber propiamente jerar-
quía entre el Presidente y el Jefe de Gabinete,67 mal puede interponerse recurso
jerárquico contra sus actos.
6.5. Actos de Gobernadores e interventores federales. El recurso de alzada
no procede contra los actos de los interventores federales.68 Tampoco el recurso
jerárquico.
6.6. Actos de entes descentralizados. No procede el jerárquico sino a veces
la alzada,69 que es potestativa. Pero debe recordarse que, al no ser siempre
procedente,70 puede hacer perder la vía judicial.
60
Ver supra, t. 3, cap. II, § 2, “Debe tratarse de efectos jurídicos directos, no de cualquier efecto
jurídico.”
61
M airal, “Los meros pronunciamientos administrativos,” en AA.VV., Obra colectiva en homenaje
al profesor Miguel S. Marienhoff, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, p. 651 y ss.
62
Así puede inferirse del análisis que realiza M airal , op. ult. cit., nota 39, p. 658.
63
Art. 89.
64
Pues el ministro resuelve “definitivamente,” según expresa el art. 90 del RN.
65
Art. 90, citado.
66
Supra, cap. IX, “Los recursos de reconsideración.” No es simple el acceso a la instancia judicial
y la no pérdida del derecho.
67
Cuestión discutida, como es obvio; ver supra, texto en el § 1.2, “El régimen actual.”
68
Infra, cap. XI, § 2.3.3, “Provincias y municipios.”
69
Ella es cada vez más limitada y además optativa: Infra, cap. XI, § 2, “Competencia” y ss.
70
Ver infra, cap. XI, “Recurso de alzada.”
487
7. Por qué motivos se puede recurrir

7.1. Motivos de legitimidad
El recurso puede fundarse en primer lugar en motivos de legitimidad,71 de

derecho público o privado, nacional o internacional. Quedan comprendidos los
límites a la discrecionalidad administrativa,72 tales como razonabilidad,73 bue-
na fe,74 desviación de poder,75 etc. Va de suyo que también puede impugnarse el
desacierto técnico del acto, pues si el acto es técnicamente incorrecto es con ello
ilegítimo; en tal sentido puede modernamente hacerse referencia al concepto de
regulación técnica.76
7.2. Motivos de oportunidad
También la inconveniencia, inoportunidad o falta de mérito del acto puede cues-

tionarse en el recurso jerárquico. Tal vez ello no sea objeto de una consideración
71
Nuestro t. 3, caps. VIII a X; M airal , op. ult. cit., t. II, p. 656 y ss. Ver también A he, Dafne S.,
“El principio de legitimidad en el procedimiento administrativo,” en Tawil , Guido S. (dir.), Proce-
dimiento Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2009, p. 106, donde la autora sostiene que
“Las prerrogativas de poder público con las que cuenta la administración deben necesariamente
conciliarse con las garantías que el ordenamiento jurídico le brinda a los administrados. La posi-
bilidad de ejercer un control de legitimidad que abarque tanto la legalidad como la razonabilidad
es una manifestación propia de un estado de derecho. Ya no puede sostenerse la existencia de
discrecionalidad administrativa entendida ésta como un libre albedrío administrativo, sino que
debemos hablar de un ejercicio de facultades discrecionales que pasen el test del control de legiti-
midad. Por ello… resulta necesario integrar las diferentes técnicas de fiscalización del obrar de la
administración, tomando de cada una de ellas los elementos que contribuyan a ejercer un control
más eficaz en el ejercicio de las facultades discrecionales.”
72
Ver nota anterior y t. 1, cap. X, § 15, “Los límites a la actividad discrecional;” M airal , op. ult.
cit, t. II, pp. 647 y 661 y ss.; Bianchi, A lberto B. y Tawil , Guido S., Procedimiento administrativo
y constitucional, Ciencias de la Administración, s/f, p. 89 y ss.; Bianchi, “El «writ of certiorari» en
nuestra Corte Suprema (La «Cuestión Federal Suficiente» como concepto jurídico indeterminado),”
ED, 125: 857; Grecco, Carlos M., “La doctrina de los conceptos jurídicos indeterminados y la fisca-
lización judicial de la Administración pública,” LL, 1980-D, 1306; Gambier , “El concepto de «oferta
más conveniente» en el procedimiento licitatorio público (La doctrina de los conceptos jurídicos
indeterminados y el control judicial),” LL, 1988-D, 744; Pérez F ernández , Vicente E., “Los límites
a la discrecionalidad administrativa,” LL, 1994-D, 1066; Sarciat, A lberto D., “Aplicación de la
doctrina de los conceptos jurídicos indeterminados,” LL, 1996-C, 14; Lisa, Federico J., “Una revisión
de los límites de la actividad discrecional de la Administración pública,” en AA.VV., El derecho
administrativo hoy: 16 años después, Universidad Austral, Buenos Aires, RAP, 2013, pp. 131-157.
73
Ver supra, t. 1, cap. X, § 15.1, “Razonabilidad;” t. 3, cap. VIII, § 8.1 (contradicción), 8.2 (falta de
proporcionalidad), 8.3 (absurdidad); cap. IX, § 8 y 9 (arbitrariedad); cap. X, § 6 (falta de motivación.)
74
Supra, t. 1, parte general, cap. X, § 15.4, “Buena fe;” t. 3, El acto administrativo, cap. IX, “Vicios
de la voluntad,” § 11, “Dolo, violencia, simulación.”
75
Supra, t. 1, cap. X, § 15.3, “Desviación de poder;” t. 3, cap. IX, § 6, “Desviación de poder.”
76
Ver supra, t. 1, cap. X, § 12.4, “Regulación técnica (antes llamada «discrecionalidad técnica»)”
donde seguimos a A lessi, Diez y otros. Revidatti, Gustavo A., “La técnica como limitante de la dis-
crecionalidad (La ampliación de defensa de derechos, libertades y garantías como consecuencia de la
influencia de normas no jurídicas),” en la obra La protección jurídica del ciudadano (Procedimiento
administrativo y garantía jurisdiccional) – Estudios en homenaje al Profesor Jesús González Pérez,
t. III, Madrid, Civitas, 1993, p. 2259.
488
expresa en los dictámenes e informes que se produzcan en el trámite del recurso,

es un elemento que pesa en quienes tienen que decidir o informar y por ello es
conveniente efectuar las mejores consideraciones que uno pueda hacer en este
sentido. Debe tratarse de convencer al cuerpo que ésta es la única solución polí-
ticamente oportuna, la única eficaz, la única práctica. Ello lleva implícito que es
la única razonable o justa, por ende la decisión que jurídicamente debe tomar.77
Entendemos que no existe óbice alguno para fundar el recurso en sede adminis-
trativa sólo en motivos de conveniencia, mérito u oportunidad, aunque, obvia-
mente, en tal caso será naturalmente menor la posibilidad de éxito del recurso.78
La administración, por vicio, necesita tener alguna norma en que apoyarse para
poder resolver favorablemente, si la convencen de la bondad de la resolución pro-
puesta. Más aun, cabe tener presente que no sólo debería ampliarse el campo del
control de mérito en sede administrativa,79 sino que también debería propenderse
a avanzar hacia un control jurisdiccional de, al menos, la grave inoportunidad.80
El precedente italiano del control jurisdiccional del mérito81 merece ser especial-
mente tenido en cuenta, para establecer al menos un parámetro frente al cual
sería en exceso criticable restringir el ya limitado control de mérito existente en
los recursos administrativos. Ya vimos, en cualquier caso, que si hay una única
solución conveniente, oportuna o de mérito, ella deviene única solución justa o
razonable, por ende impuesta en forma reglada y no como facultad discrecional
por el ordenamiento jurídico. Es ésta una importante modificación de nuestra
doctrina, en consonancia con el derecho comparado.82
77
No queremos con esto decir que el recurso jerárquico sea un medio necesariamente eficaz para
introducir el control de oportunidad en la administración pública, control éste que requiere de otros
medios más idóneos al respecto. Ver nuestro libro Problemas del control de la administración pública
en América Latina, Madrid, Civitas, 1981, cap. IV y concordantes, esp. I, II y V, reproducido en el t.
11, sección II. Tampoco es un medio apto para controlar siquiera la legitimidad: Gianini, M assimo
Severo, La giustizia amministrativa, Roma, Sapi, 1966, cap. II. Pero ello no quita el derecho del par-
ticular a invocar tales argumentos, como se lo hace también en los demás recursos administrativos.
78
En contra P uchetti, A ntonio Corrado, Il ricorso gerarchico, Padua, Cedam, 1939, p. 182, aun-
que no desarrolla el punto. Consideramos que en ausencia de norma expresa que intentara excluir
la impugnación por motivos de oportunidad exclusivamente, no hay razón alguna para exigir que
el recurso se funde también necesariamente en motivos de legitimidad.
79
Tal como lo puntualizamos en el cap. IV del libro Problemas del control de la administración
pública en América Latina, op. cit.
80
Op. loc. cit. e infra, cap. XI. También pensamos que pueden instituirse con provecho tribuna-
les administrativos y entes reguladores independientes stricto sensu, que no excluyan ni limiten
la ulterior revisión judicial plena, como hemos expuesto en el cap. II del libro últimamente citado,
reproducido como sección II del cap. XVI del libro Derechos Humanos, Buenos Aires, FDA, 2005,
5ª ed.; ver también t. 2, cap. XV.
81
Tentolini, Ottorino, La giurisdizione di merito del Consiglio di Stato, Milán, Giuffrè, 1942.
82
A lo cual cabe agregar nuestras reflexiones acerca de los verdaderos fundamentos de un acto
administrativo o judicial, tal como lo hemos explicado a lo largo de nuestra Introducción al Dere-
cho, Buenos Aires, La Ley, 2006, y también en www.gordillo.com así como en ediciones inglesa y
francesa., todas con prólogo de Spyridon F logaitis. Puede ser útil remitirse a nuestro trabajo “El
método en un caso de derecho: hechos, valoración, normas,” RAP, 234: 91, Buenos Aires, 1998 y
demás referencias del t.1, cap. I.
489
8. Legitimación
8.1. Derecho subjetivo
Puede interponer recurso jerárquico en primer lugar el titular de un derecho

subjetivo, esto es, una situación tutelada en forma exclusiva y excluyente por el
orden jurídico.83
8.2. Interés legítimo
También puede interponer recurso jerárquico el titular de un interés legítimo,

o sea quien tiene una situación jurídica tutelada en forma concurrente, como
parte de un círculo definido y delimitado de personas.84 Pueden interponer el
recurso los diversos titulares de un mismo interés legítimo tanto en forma
conjunta, como individualmente. En todos los casos, lo que se resuelva respecto
de uno afectará naturalmente a los demás y será por ello necesario en su caso
citarlos como cointeresados.85 En el empleo público86 hay normas prohibitivas
de la presentación conjunta, inaplicable cuando no sean funcionarios de la
repartición autora del acto.
8.3. Derechos de incidencia colectiva87
El concepto de interés legítimo se interpretaba restrictivamente en la práctica

administrativa argentina y no se admitía por lo general la presentación de re-
cursos por parte de asociaciones por cuestiones atinentes a todo o parte de sus
asociados,88 salvo en el caso de las asociaciones gremiales.89 Con tal criterio
tampoco quedaría abierta la vía del recurso administrativo para la tutela de
los derechos de incidencia colectiva, lo que resultaría en una clara y ostensible
violación constitucional. El problema no se presenta a nivel jurídico formal, sino
práctico. Sólo cabe reafirmar enfáticamente que procede la legitimación en sede
administrativa sobre la base de derechos de incidencia colectiva.
83
Ampliar en el t. 2, cap. II y III; comp. Barra , Rodolfo, “La situación jurídica del administrado
– Derecho subjetivo e interés legítimo,” RAP, 11: 7 (Buenos Aires); M arienhoff, M iguel , op. cit., t.
I, 5ª ed., p. 738 y ss.; Canosa , Los recursos..., op. cit., p. 87 y ss.; Canosa , Procedimientos adminis-
trativos: recursos y reclamos, op. cit., p. 272 y ss.; Hutchinson, Ley Nacional..., op. cit., t. II, p. 47 y
ss.; A berastury (h) y Cilurzo, op. cit., p. 60 y ss.
84
Supra, t. 2, cap. IV, “El interés legítimo.”
85
Supra, t. 2, cap. IX, “El procedimiento administrativo. Concepto y principios generales,” § 12.1,
“Contenido y alcance del principio de contradicción.”
86
Como los policiales y de otras fuerzas de seguridad.
87
Ver nuestro art. “La legitimación,” Universidad Austral , Procedimiento..., op. cit., pp. 441-7
y la jurisprudencia que exponemos en los caps. II, III y IV del t. 2.
88
Supra, t. 2, cap. IV, § 8, “Su antigua interpretación en la práctica argentina. Superación.”
89
Supra, t. 2, cap. IV, § 9, “Las asociaciones.”
490
8.4. Interés simple
No se admite el interés simple como legitimación para interponer recurso je-

rárquico.90 Sigue vigente el criterio clásico de que en tales casos sólo pueden
presentarse meras peticiones o denuncias, aunque ya hemos visto que el art. 3
inc. i) del decreto 229/00 establece la auto-obligación de resolver las denuncias.
9. Término para interponer el recurso

9.1. La regla
El término para interponer el recurso jerárquico es de quince días91 hábiles

administrativos,92 contados a partir del primer día siguiente a la notificación.93
Ese término se suspende o remite por el pedido de vista de las actuaciones94
y se interrumpe por la clara manifestación de voluntad de obtener un nuevo
pronunciamiento de la administración,95 aunque no guarde todas las formas del
recurso,96 pero no por una mera reserva de derechos y acciones. En caso de haberse
interpuesto previamente recurso de reconsideración contra el acto lesivo, dado
que el recurso jerárquico está de pleno derecho interpuesto de manera subsidia-
ria, no es necesario interponerlo nuevamente en caso de denegación expresa: La
administración tiene en tal caso la obligación de elevarlo “en el término de cinco
días de oficio.”97 En cualquier caso, conviene al interesado, en aras de la claridad,
90
PTN, Dictámenes, 242: 112: “Para promover recursos administrativos es necesario contar con
una aptitud específica que permita ser parte en el procedimiento impugnativo. Se debe, en con-
secuencia, poseer una legitimación previa singularizada en la invocación de un derecho subjetivo
o de un interés legítimo” y que “Las denuncias administrativas pueden ser interpuestas por los
titulares de intereses simples, a diferencia de los recursos, respecto de los cuales se requiere una
legitimación básica.”
91
Art. 90 de la reglamentación. Sin ninguna razón aparente, el art. 84 otorga a la reconsidera-
ción sólo diez días de plazo. Todo debiera unificarse en un único recurso administrativo, pues la
multiplicidad de nombres y plazos conspira contra la claridad y conocimiento público del sistema.
Acerca de la necesidad de ampliar el plazo para recurrir, ver Perrino, op. cit., pp. 417-35, esp. p. 425.
92
Conforme la regla general que explicamos supra, cap. VIII, § 3.2, “Días hábiles en la admi-
nistración y en la justicia.”
93
Supra, cap. VIII, § 4, “Cómputo de los términos.”
94
Supra, cap. VIII, § 8, “Suspensión de los términos por pedido de vista de las actuaciones.” En
rigor, más que suspensión es remisión, PTN, Dictámenes, 18-XII-81, t. 159.
95
Este, como otros progresos de la doctrina administrativa emanados de la antigua jurispru-
dencia de la Procuración del Tesoro de la Nación, que tuvimos el honor de integrar desde 1961
a 1968, son constantemente atacados por los autores que al mismo tiempo se desempañan en la
administración pública, desconociendo la obligatoriedad y la practicidad que para ellos debieran
tener aquellos dictámenes. Así como se ha terminado destruyendo a la denuncia de ilegitimidad,
ahora se quiere destruir también esta institución. Es mucho lo que avanzamos hacia el pasado más
remoto y autoritario de nuestras tradiciones.
96
Supra, cap. III, § 10, “El recurso debe indicar el nombre, apellido y domicilio del recurrente”
y 14, “La complementación de un recurso con otro.”
97
Art. 88 de la reglamentación.
491
manifestar que reitera el recurso jerárquico; esto, por su conveniencia, no porque

pueda ser condición de la existencia o admisibilidad del recurso.
Cuando la denegación se produce tácitamente por silencio de la administra-
ción una vez transcurridos los términos pertinentes, el interesado debe solicitar
expresamente la elevación de las actuaciones para la consideración y resolución
del recurso jerárquico interpuesto en subsidio, en su momento junto con el pedido
de reconsideración.
9.2. Es una espada de Damocles
Es necesario destacar que la pérdida del plazo para recurrir y la consecuente

interposición tardía pueden tener consecuencias escandalosamente funestas para
el particular, si se lleva hasta sus últimas consecuencias la jurisprudencia que
pretende que su tratamiento como denuncia de ilegitimidad no necesariamente
abre el plazo de 90 días para acudir a la justicia, si éste a su vez venció en el
ínterin.98 Debe por ello prestarse la máxima atención a estos fugaces99 plazos del
procedimiento administrativo. Tal como ha quedado armado jurisprudencialmente
el sistema impugnatorio, es una trampa para los particulares, en violación al
principio de acceso eficaz a una instancia judicial.
El principio de la buena fe y confianza debida, o Vertrauensschutz,100 obligaría
a la administración a ponerle al recurso jerárquico el mismo plazo de 90 días que
hay para acudir a la justicia, a fin de que los 15 días actuales no hagan perder
la tutela judicial, lo cual constituye una manifiesta denegación de justicia y de
la garantía internacional del acceso a la justicia, que puede ya considerarse un
valor global.101 O quizás cabe contemplar la tesis propuesta, por similares razones,
de eliminar el plazo.102 Mientras tanto, el decreto 229/00 reafirma el derecho del
interesado a que sus denuncias sean resueltas en forma expresa, lo cual incluye
98
Nos remitimos a lo dicho en el cap. IX, § 13, “El potestativo recurso de reconsideración previo
a la acción judicial;” VIII, § 2.3.2, “El caso del recurso fuera de término” y 2.3.6, “Conclusiones.”
99
Diez Sánchez , Juan José, El procedimiento administrativo común y la doctrina constitucional,
Madrid, Civitas, 1992, p. 229: “extraordinariamente fugaces;” García de Enterría , Eduardo y
F ernández , Tomás R amón, Curso de derecho administrativo, t. II, 9ª ed., Buenos Aires, Thomson/
Civitas-La Ley, 2006, 1ª ed. argentina, con notas de Agustín Gordillo.
100
Coviello, Pedro José J., “La confianza legítima,” ED, 177: 894; si el otro debe cumplir con
el principio de la legalidad objetiva, conductas de esta índole son reprobables desde el ángulo de
la razonabilidad y la justicia. Ver, asimismo, T homas, Robert, Legitimate Expectations and Pro-
portionality in Administrative Law, Oxford, Hart, 2000; Schonberg, Soren, Legitimate Expecta-
tions in Administrative Law, Oxford, Oxford University Press, 2000; H arlow, Carol , “European
Administrative Law and the Global Challenge,” en Craig, Paul y De Búrca , Gráinne (eds.), The
Evolution of EU Law, Oxford, Oxford University Press, 1999, pp. 261-85, esp. pp. 276-7; Schwarz ,
Kyrill , Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip. Eine Analyse des nationalen Rechts, des Gemein-
schaftsrechts und der Beziehungen zwischen beiden Rechtskreisen, Baden-Baden, Nomos, 2002.
101
Nos referimos al tema en “Access to Justice, Legal Certainty and Economic Rationality,” en
prensa en una obra colectiva.
102
Diez Sánchez , op. ult. cit., p. 231. Esta solución ya la adopta el decreto 105/00, citado en el §
1.3. Pero habrá que esperar los pronunciamientos judiciales que le sigan.
492
en primer lugar la denuncia de ilegitimidad o recurso interpuesto fuera de térmi-

no. Es de esperar que sea suficiente para que la jurisprudencia revea sus fallos
Gorordo y Romero y su recepción legislativa de emergencia en la ley 25.344, que
modifica el art. 31 in fine del decreto-ley 19.549/72. Algún día debe ponerse fin
a esta práctica de aprovechar la invocación de la emergencia, que en verdad es
perpetua, para dictar normas o fallos que no hacen sino profundizarla aún más.103
10. Requisitos del recurso
Son los comunes. No todas las minuciosas exigencias de la reglamentación son

exigibles con igual rigor formal: Al respecto nos remitimos a lo explicado.104
11. Elevación del recurso jerárquico

11.1. En general
Según vimos, el recurso se presenta ante la misma autoridad de que emanó el

acto impugnado, la cual tiene la obligación de elevarlo “dentro del término de 5
días y de oficio” al ministerio o secretaría de Presidencia respectivo. (Art. 90.)
Entendemos que el plazo de 5 días no admite mayores disquisiciones ni inter-
pretaciones. No hay aquí lugar para estudios, informes, tramitaciones previas
ni cabildeos administrativos. El recurso debe ser enviado al Ministerio en ese
plazo y de esta tramitación es responsable la respectiva mesa de entradas que
reciba el recurso, o el funcionario que lo haga en su lugar.105
11.2. Caso de denegación expresa de la reconsideración
Cuando el autor del acto impugnado por reconsideración rechaza el recurso, tiene
la obligación de elevar las actuaciones dentro del “término de 5 días de oficio,”
según dispone el art. 88. O sea que la obligación de elevar de inmediato el recurso
existe tanto cuando el interesado presenta en forma directa y originaria un re-
curso jerárquico contra el acto lesivo, como cuando interpone primero un recurso
de reconsideración que el funcionario emisor del acto impugnado luego rechaza.
En ambos supuestos el recurso ha de ser elevado dentro del término indicado.106
103
Conviene recordar que la emergencia se invoca en nuestro país en realidad para aumentar
y no disminuir sus causas profundas, que no son sino el permanente descontrol de las autoridades
públicas, la concentración excesiva del poder, la hegemonía, el autoritarismo, el caudillismo, etc.
104
Ver supra, cap. III, “Los recursos administrativos.”
105
Además, según el art. 6.3. del anexo del decr. 333/85, “Los asuntos que ingresen en las repar-
ticiones de un ministerio, secretaría, organismo descentralizado o empresa de propiedad del Estado
cualquiera sea su denominación o naturaleza jurídica, serán girados directamente a la dependencia
que deba intervenir en razón de sus funciones específicas.”
106
Ver Hutchinson, Régimen de Procedimientos Administrativos, Buenos Aires, Astrea, 2006,
8ª ed., p. 373.
493
11.3. Caso de denegación tácita
Si transcurren los plazos en los cuales el órgano autor del acto debe resolver
el recurso de reconsideración, sin que lo haya hecho, no nace la obligación de
elevar las actuaciones para su consideración por el ministerio o la secretaría de
Presidencia o el Poder Ejecutivo Nacional. En este caso según el art. 88 es nece-
sario que el interesado resuelva él considerar tácitamente denegado el recurso
de reconsideración y pida entonces la elevación del jerárquico. Producida esta
presentación del interesado, recién entonces el funcionario tiene la obligación
de elevar el recurso jerárquico dentro del “término de 5 días” al ministerio o
secretaría de Presidencia o al Poder Ejecutivo nacional. Es pues un derecho que
se atribuye al particular para resolver si desea dar por terminada esa etapa
procedimental y seguir con la próxima, o esperar.
11.4. A quién se lo eleva
Las consideraciones precedentes se refieren al tiempo en que debe elevarse el

recurso jerárquico a los superiores. Ahora bien, ¿a quién se debe elevar el recurso?
El art. 90 de la reglamentación distingue entre el “ministerio o secretaría de
la Presidencia” y el “ministro o secretario de la Presidencia,” diciendo que las
actuaciones deben elevarse al primero y que la resolución la adoptará el segundo.
Además, puntualiza que “cuando el acto impugnado emanare de un ministro o
secretario de la Presidencia de la Nación, el recurso será resuelto por el Poder
Ejecutivo nacional.” Puede de allí concluirse y surge del sentido común, que el
expediente no habrá de ser enviado al despacho de la Secretaría Privada del
ministro o secretario de la Presidencia y probablemente ni siquiera al Jefe de
Despacho del ministerio o secretaría de Presidencia o Jefe de Gabinete.
Lo usual en la materia es que todo recurso que tenga una base mínima argu-
mental de derecho sea elevado como primer trámite, a la Dirección de Asuntos
Jurídicos respectiva, sea del Ministerio o de la Secretaría o Subsecretaría de
Estado pertinente o de la Secretaría de Presidencia de la Nación o Secretaría
General.
Pensamos que con ello se cumple el paso inicial prescripto por estas normas y
se cumple además con el preceptivo dictamen jurídico que requiere el art. 7° inc.
d) del decreto-ley 19.549/72. Sin embargo, quedan pendientes diversas cuestiones.
Una de ellas es dónde habrá de tramitarse el recurso y no meramente adónde se
lo envía inicialmente. Otra es a partir de qué momento se cuenta el plazo para
la decisión.
494
12. Ante quién se tramita el recurso

12.1. En general
Las leyes de ministerios, no obstante las múltiples variantes que adoptan a

través del tiempo para organizar la administración pública a nivel del Poder
Ejecutivo,107 mantienen en general un sistema de organización administrativa
en el cual se hace una distinción jerárquica entre el ministro y los secretarios o
subsecretarios del mismo Ministerio y entre los secretarios de la Presidencia y
los respectivos subsecretarios. El Jefe de Gabinete, en una suerte de limbo, no
alcanza a ser un superior jerárquico de los ministros y tiene una organización
parecida. Como resultado, todos los organismos de apoyo, tales como Direcciones
de Asuntos Jurídicos, de Administración, etc., muchas veces funcionan no a nivel
del mismo ministro, sino a nivel de tales Subsecretarías o Secretarías y por ello
la tramitación tiende a producirse a dicho nivel jerárquico. Incluso cuando tales
organismos existen por partida doble, tanto a nivel de la Secretaría o Subse-
cretaría, como a nivel ministerial, por lo general la organización es piramidal y
existe menos personal y menos recursos a nivel superior que a nivel inferior. Ello
nuevamente lleva a una inclinación a hacer la tramitación en los niveles medios
y no máximos de la organización piramidal. La solución definitiva a esta cuestión
solo vendrá cuando quede habilitada la vía judicial en forma directa contra tales
actos de niveles inferior, como ya ocurre en varios casos;108 ello, sin perjuicio de
que tales niveles inferiores deberían a su vez estar provistos de las garantías
propias de su organización como tribunales administrativos independientes, como
ya lo proponemos en otro lugar.109
Además, existe una natural tendencia del organismo subordinado jerárquica-
mente que dictó el acto, a querer defenderlo y, por lo tanto, a obstaculizar o demo-
rar el trámite del recurso que, dirigido contra su propio acto, pase eventualmente
107
La excesiva mutación de las leyes de ministerios se produce debido a que con ellas, en cada caso,
se ajusta la organización a las personas a las cuales se quieren confiar esos puestos de dirección,
olvidando que la necesariamente rápida rotación de los ministros deja prontamente sin sustento
a la especial ley de ministerios que se haya dictado en cada caso. Ver La administración paralela,
Madrid, Civitas, 1982, 3ª reimpresión, 2001, cap. IV, 2ª ed. en el t. 6, Libro II y Problemas del control
de la administración..., op. cit., caps. II a V, reproducido en el tomo 11, sección II. No creemos, con
todo, que sea una solución continuar con la constante política de delegación legislativa de facultades
extraordinarias al poder ejecutivo, p.ej. delegándole la organización ministerial. Ya bastante con
las violaciones existentes al art. 29 de la Constitución y la constante paralización del Congreso,
que ha llevado finalmente a intentar aplicar el reglamento interno y dar a publicidad, a pedido de
cualquier grupo de legisladores, la lista de quienes no han asistido a una reunión determinada. Al
menos que podamos manifestar nuestro repudio social.
108
Tribunales de defensa de la competencia y de tutela del usuario o consumidor, cuyos actos en
sede administrativa “son decisiones últimas, no susceptibles de ser revisadas por una autoridad
superior y sólo atacables en sede judicial, descartándose por ende los recursos jerárquico y de alza-
da,” Bersten, Horacio Luis, Derecho Procesal del Consumidor, Buenos Aires, La Ley, 2004, p. 50.
109
“Administrative Procedure Reform: The Experience of the Americas”, European Review of
Public Law, Londres, Esperia, vol. 21_2/2009, pp. 699-726.
495
por sus propias manos. A la inversa, la tendencia a delegar administrativamente,

quizás en exceso, tareas que no deberían delegarse, hace que los organismos
ministeriales o secretarías de presidencia que no están comprometidos en la
emisión del acto recurrido tampoco tengan demasiado interés en ocuparse de la
tramitación de la impugnación y entonces prefieren enviarlo al órgano inferior.
Coinciden así los órganos superiores e inferiores en que sean estos últimos los
que tramiten el recurso, no obstante cualquier razón teórica que en contrario
quiera darse al respecto.110 Es este uno de los permanentes problemas del derecho
y de la administración argentina: Se pretende siempre adecuar la práctica a las
doctrinas y sus normas, en lugar de buscar una solución normativa valiosa que sea
compatible con la realidad.111 En nuestra confusa evolución empírico-normativa,
es forzosamente ambigua la solución que ha adoptado la administración argen-
tina respecto de cuál habrá de ser el órgano que tramita el recurso jerárquico.
Aunque la reglamentación dice que debe hacerse en el Ministerio o Secretaría
correspondiente de la Presidencia, la tramitación se lleva a cabo en la Secretaría
o Subsecretaría respectiva, incluso cuando el acto impugnado proviene de estos
mismos órganos.
Resulta ilustrativo un antiguo dictamen de la Procuración del Tesoro de la
Nación:112 No obstante la derogación de las normas que le sirvieron de base, sirve
para explicitar un modo de organización y un tipo de comportamiento adminis-
trativo que ha sobrevivido hasta ahora a cualquier cambio normativo. Se ha dicho
así que la “competencia originaria de la mencionada Secretaría de Estado, debe
interpretarse sin mengua de las atribuciones propias del señor Ministro Secre-
tario de Obras y Servicios Públicos conforme lo establecido en el art. 2°, incs. 2°
y 3° de la citada ley 14.439. A tal fin, destaco que esta última norma confiere a
los señores Ministros Secretarios la facultad de preparar, etc., todo acto de la
exclusiva jurisdicción del Poder Ejecutivo. Correlacionando, por lo tanto, el art.
2°, incs. 3° y 18 de la Ley de Ministerios, es dable concluir que el recurso de que
se trata debe tramitarse ante la Secretaría de Estado de Comunicaciones, la que
elevará al Poder Ejecutivo el proyecto de decreto que sobre el particular entienda
corresponder. Tal proyecto deberá pasar a consideración del señor Ministro Secre-
tario de Obras y Servicios Públicos, antes de someterse al señor Presidente de la
110
Venezuela, art. 88: “Ningún órgano podrá resolver, por delegación, los recursos intentados
contra sus propias decisiones.” Si no puede resolver, a fortiori tampoco puede proyectar la decisión
o tramitar el recurso. Ver Brewer Carías, A llan R andolph y otros, Ley orgánica de procedimientos
administrativos, Caracas, EJV, 1981.
111
Nos remitimos nuevamente a “Simplification...,” op. cit.
112
PTN, Dictámenes, 68: 153, que agrega: “De todo lo expuesto, resulta: a) que la competencia
para resolver el recurso, es del Poder Ejecutivo Nacional; b) que la preparación del proyecto de decreto
incumbe a la Secretaría de Estado debiendo pasar a consideración del señor Ministro [...] antes de
ser sometido al señor Presidente de la Nación; c) que el refrendo corresponde al señor Ministro de
[…] sin perjuicio de llevar también la firma del señor Secretario de Estado.” En igual sentido, 71:
161; M arienhoff, op. cit., t. I, pp. 767-8.
496
Nación. Todo ello sea dicho sin perjuicio del refrendo por parte del señor Ministro
de Obras y Servicios Públicos, que oportunamente deberá elevar el decreto al
Poder Ejecutivo.” Ese criterio ha sido sostenido reiteradamente, bajo diferentes
leyes de ministerios, pues “la actuación que en esto cabe a la Secretaría de Estado
no es la propia de una instancia jerárquica intermedia sino la que deriva de su
deber de asistir al Ministro respectivo en los asuntos de su competencia;” “por lo
dicho, considero que, no existiendo diferencia en cuanto al punto, entre los recur-
sos jerárquico y de alzada, corresponde que el interpuesto en estas actuaciones
sea sustanciado en la Secretaría de Estado […] y con la opinión del Secretario
de Estado, elevado luego a resolución del señor Ministro,”113 en concordancia con
la actual redacción del art. 92 de la reglamentación.
12.2. Cuando se impugnan actos del ministro
Lo que explicamos en el punto anterior era criticable cuando el recurso jerárquico

ante el Poder Ejecutivo se dirigía contra el acto de un Secretario de Estado, pues
ello implicaba que el trámite del recurso, incluida la preparación misma del pro-
yecto de decreto resolviéndolo, estaba a cargo de la propia autoridad autora del
acto recurrido. Faltaba así, obviamente, una condición mínima de imparcialidad
en el procedimiento administrativo.114 No obstante las críticas que reiteradamen-
te formulamos a tal solución,115 la regla no sufrió, lamentablemente, excepción
alguna en el caso referido. Pues bien, la situación se repite ahora con el trámite
de recursos jerárquicos dirigidos al Poder Ejecutivo o Jefe de Gabinete contra
los actos de un ministro. El recurso ha de ser resuelto, en el primer caso, por
el Poder Ejecutivo,116 lo cual implica la firma del Presidente y del ministro del
ramo. Pero la regla nunca ha sido que el acto lo elabore la presidencia y lo mande
luego para refrendo ministerial,117 sino que a la inversa el proyecto primero lo
prepara y suscribe el ministro y recién luego se eleva a consideración del Presi-
dente.118 Dice el art. 92 que el recurso tramitará y se sustanciará íntegramente
“en sede del ministerio o secretaría de la Presidencia de la Nación,” “cualquiera
fuera la autoridad competente para resolver el recurso jerárquico.” Aunque sólo
113
PTN, Dictámenes, 155: 509, en RAP, 32: 117, Buenos Aires, 1981.
114
Ver A llegretti, Umberto, L’Imparzialità amministrativa, Padua, CEDAM, 1965.
115
En la segunda edición de esta misma obra, Buenos Aires, 1971, p. 435 y siguientes; en la
primera edición, Buenos Aires, 1964, pp. 183-4. No cejaremos, pues en muchos aspectos hemos
tenido en cambio la fortuna de ver que la norma o la práctica finalmente cambia, con el tiempo.
116
Art. 90 de la reglamentación. Hay un importante debate al respecto.
117
Cuando el Presidente firma primero un proyecto de decreto y se lo manda al ministro, éste
tiene solo dos opciones: Firmar o renunciar. Es demasiado fuerte, en casos normales.
118
Desde luego, hay en todo esto una múltiple ficción: El proyecto de decreto no lo prepara el mi-
nistro, sino que lo elaboran los cuerpos administrativos del Ministerio y en general la Dirección de
Asuntos Jurídicos. A su vez, en la Presidencia de la Nación existe un cuerpo sumamente nutrido de
personas que son las que analizan, discuten, vetan de hecho, etc., los proyectos de Decreto. Por ello
en lugar de “Ministro” y “Presidente” se podría hablar con más propiedad en este caso de “Minis-
terio” y “Presidencia.” Ver supra, t. 1, cap. XII, “Los órganos del estado,” § 1, “Concepto de órgano.”
497
tres autoridades pueden ser competentes para resolver el recurso jerárquico, de

todos modos la tramitación del recurso jerárquico se efectuará en la sede del
propio ministerio o secretaría de presidencia en cuyo ámbito se produjo el acto
impugnado. El recurso jerárquico contra un acto emanado originariamente de un
ministro o secretario de presidencia se habrá de tramitar, en consecuencia, ante
el propio ministerio o secretaría de presidencia autor de la medida. Lo mismo
cabe decir del Jefe de Gabinete, si se le reconoce competencia al efecto. Bien se
comprende que no tiene demasiada posibilidad de éxito, o directamente no tiene
posibilidad alguna a menos que le toque resolverlo a otro ministro o secretario de
presidencia. Aun en este último caso, los organismos intervinientes y que opinan
o dictaminan, serán en buena medida los mismos que ya antes emitieron opinión
sobre el acto impugnado.119 Naturalmente mantendrán su criterio al analizar
el recurso contra el acto dictado en virtud de tales dictámenes. La suerte del
recurso está casi sellada. Este tipo de dificultad no se corrige proponiendo que el
recurso jerárquico contra un acto originario de, p. ej., un ministro o un secretario
de presidencia se tramite, a los fines de la imparcialidad en la decisión, en la
presidencia de la Nación, sino que cabe en cambio puntualizar dos cosas: a) debe
existir acceso judicial directo y no este mañoso recurso jerárquico cuya resolución
es proyectada por el autor del acto impugnado; b) son otros los medios de control
de la administración pública que deberían funcionar en este supuesto.120
12.3. La figura del Jefe de Gabinete
Al esquema antes descripto corresponde agregar las modificaciones que ha gene-

rado la figura del Jefe de Gabinete en el espectro de la administración, a tenor
del art. 100 de la Constitución nacional de 1994. Incumbe a las dependencias
del jefe de gabinete la preparación de la resolución de los recursos jerárquicos
contra actos administrativos dictados por sus órganos inferiores o reparticiones
que funcionen dentro de su estructura administrativa. ¿Quién debería resolver
los recursos jerárquicos contra actos originarios de un ministro y contra actos
originarios de un secretario de presidencia? La situación no es clara luego de la
reforma constitucional de 1994.121 Para un sector de la doctrina,122 en la primera
hipótesis del párrafo anterior, el recurso deberá ser resuelto por el Jefe de Gabi-
119
El superior es así un “convidado de piedra”: Perrino, op. cit., pp. 417-35, esp. p. 429.
120
Ver Problemas del control de la administración pública en América Latina, op. loc. cit.
121
A berastury (h.) y Cilurzo, op. cit., p. 155. Ver supra, § 1.2, “El régimen actual” y las referen-
cias a Comadira y Mertehikian de este cap. Comadira , RAP, 234: 33, Buenos Aires, 1998, efectúa
un completo balance doctrinario; Rejtman Farah, op. cit., p. 70 y ss.
122
Ver § 1.2 y nota 8. Ver Barra , El Jefe de Gabinete en la Constitución Nacional, Buenos Aires,
Abeledo-Perrot, 1995, p. 76 y ss.; Bianchi, op. cit., pp. 411-2; Rejtman Farah, op. loc. cit., Canosa ,
Los Recursos…, op. cit., p. 187 y ss.; Canosa , Procedimientos administrativos: recursos y reclamos,
op. cit., p. 425 y ss.; Bianchi, “¿Tiene Fundamentos…?,” op. cit., p. 411 (para la situación anterior a
1994); Barraza , Javier I. y Schafrik , Fabiana H., El Jefe de Gabinete de Ministros, Buenos Aires,
Abeledo-Perrot, 1999, cap. IX, p. 277.
498
nete por constituir el órgano que ejerce la administración general del país (art.
100, inc. 1° de la Constitución nacional) y por ser superior jerárquico de los mi-
nistros. La tesis contraria niega relación de jerarquía al jefe de gabinete respecto
de los ministros. El criterio, empíricamente dominante, es de la Procuración del
Tesoro de la Nación.123 Afirma que contra un acto administrativo ministerial la
competencia para resolver un recurso jerárquico está expresamente atribuida
al Presidente de la Nación. Niega la existencia de jerarquía entre el jefe de ga-
binete y los restantes ministros. Nos parece la tesis que resultará triunfante, a
pesar del paralelo debilitamiento de la figura presidencial que —a estos efectos
recursivos— percibimos.
13. Prueba y alegato
Según el art. 92, el recurso “tramitará y se sustanciará íntegramente en sede del

ministerio o secretaría de la Presidencia de la Nación en cuya jurisdicción actúe
el órgano emisor del acto; en aquéllos se recibirá la prueba estimada pertinente.”
Las reglas y plazos para la realización de la prueba y alegato son las propias
del procedimiento administrativo en general, establecidas en el art. 46 y siguien-
tes de la reglamentación. Ya nos hemos referido al tema destacando que resulta
conveniente no formalizar en extremo el procedimiento y que es preferible al
recurrente orientarse hacia la producción privada de la prueba.124 En cuanto al
alegato sobre la prueba, él está regulado en el art. 60.
14. Dictamen de la Dirección de Asuntos Jurídicos
Previo a la decisión del recurso jerárquico es obligatorio requerir el dictamen

de la Dirección de Asuntos Jurídicos o de Asuntos Legales del respectivo Mi-
nisterio, conforme al principio del art. 7°, inc. d), del decreto-ley: “considérase
también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de aseso-
ramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses
legítimos.” Igual obligación reitera y precisa el art. 92 de la reglamentación, al
disponer que en el ministerio o secretaría de la Presidencia de la Nación en el
cual tramita el recurso “se recabará obligatoriamente el dictamen del servicio
jurídico permanente.” El antecedente directo de esta disposición del decreto-ley
123
Dictamen n° 90/97, PTN, Dictámenes: 222: 53, en RAP, 232: 75, Buenos Aires, 1998. Al
respecto, ver también: Barraza , Javier I., “Jefe de Gabinete de ministros: Análisis de su origen,
funciones y proyección institucional,” en AA.VV., Colegio de Abogados de San Isidro, Conferencia
Nacional de Abogados: “Abogados: A pensar el país”, Buenos Aires, 2010, pp. 25-32 y Comadira ,
Julio R., “Jefatura de gabinete de Ministros. Jefe de gabinete: Atribuciones para resolver mediante
una decisión administrativa, un recurso jerárquico. Relación existente entre los Ministros y el jefe
de gabinete. Análisis del dictamen 90/97 de la Procuración del Tesoro,” RAP, 234: 33.
124
Supra, cap. VI, § 7, “Producción informal de la prueba;” 19.2., “Informes de personas no esta-
tales;” 22.8., “Prueba testimonial producida por escrito;” 26.2., “Procedimiento formal o informal;”
cap. VII, § 10.1, “Producción privada de la prueba.”
499
y su reglamentación se encuentra en el art. 91 de nuestro proyecto de 1964,125

conforme al cual “considérase trámite sustancial la emisión de dictamen jurídico,
proveniente de organismos permanentes de asesoramiento letrado, cuando el acto
afecte los derechos de terceros.”
Ya en nuestro proyecto de 1964 sostuvimos que el dictamen jurídico debía
provenir de los organismos permanentes de asesoramiento letrado, concepto
que con iguales palabra adopta el mencionado inc. d) del art. 7 del decreto-ley
19.549/72. El sentido concreto de la norma es que no se puede válidamente sus-
tituir o suplir el requisito del dictamen de la asesoría jurídica permanente de
la repartición, con la opinión emitida por cualquier otro abogado: No basta un
dictamen que efectúe algún asesor del gabinete del ministro, si no es el de los
organismos permanentes de asesoramiento letrado. Pueden emitirse más opi-
niones de quienes no son la respectiva Dirección de Asuntos Jurídicos, pues ello
ilustrará mejor la decisión a adoptarse. Pero no suplen al dictamen del órgano
permanente. Lo que la disposición pretende es que no se prescinda del dictamen
del servicio natural y permanente o estable de asesoramiento. La autoridad debe
pedirlo,126 pero no necesariamente atenerse a él. Por ello son también ineficaces,
a los efectos del art. 7° inc. d) del DL, las opiniones que en materia legal puedan
dar órganos administrativos o consultores externos, que no cumplen el espíritu
de la norma. Lo que la disposición exige es la opinión legal de la administración
como cuerpo orgánico, que tome entonces en cuenta su propia tradición y doctrina
interpretativa y que si la modifica lo haga con carácter general y no para el caso
particular. Tal es el sentido con que elaboramos el proyecto de 1964, recogido
por la legislación posterior.
15. Dictamen de la Procuración del Tesoro de la Nación127
El art. 92 postula que será obligatorio el dictamen de la Procuración del Tesoro

de la Nación en diversos casos, en tanto las cuestiones mantengan actualidad
y no se hayan tornado abstractas.128 El organismo no opina respecto de juicios.
125
En Introducción al derecho administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1966, 2ª ed.
126
Ampliar en Gordillo y Daniele, M abel (dirs.), Procedimiento Administrativo, Buenos Aires,
LexisNexis, 2006, 2ª ed., p. 127, nota 317.
127
Supra, t. 1, cap. XII, § 13.4, “El Procurador del Tesoro de la Nación;” M arienhoff, op. cit., t. 1,
p. 763; Canosa , Los recursos…, op. cit., p. 191; Canosa , Procedimientos administrativos: recursos y
reclamos, op. cit., pp. 430-432; Hutchinson, op. cit., t. 2, pp. 446, 448 y ss.; A berastury (h.) y Cilurzo,
op. cit., p. 157 y ss.; Rodríguez L aulhé y Calogero, op. cit. (en nota 45), p. 14 y ss.; Perrino, op. cit.,
pp. 417-35, esp. p. 430; Gordillo y Daniele (dirs.), op. cit., pp. 540-1. La intervención de la Procu-
ración del Tesoro de la Nación se circunscribe al análisis de legalidad, conforme la independencia
técnica que le fue reconocida por la ley 24.667. No opina respecto de razones de oportunidad, mérito
o conveniencia, Dictámenes, 163: 3; 170: 69; 200: 60; 206: 218; 210: 11; 213: 105. Su intervención se
encuentra prevista por el art. 92 del RN, con relación a los recursos jerárquicos regulados por dicho
precepto, de modo que su asesoramiento, en principio, no procede cuando se trata de una petición
o reclamo sobre el que la administración aún no se ha pronunciado: 264:184.
128
PTN, Dictámenes, 201: 82; 214: 87; 228: 162.
500
129
Del mismo modo, para someter un diferendo a la Procuración con arreglo al
trámite del decreto-ley 19.983/72, existiendo un proceso principal ante el Juez
actuante, resultaría menester que el peticionante hiciere las presentaciones para
que el juez decline su competencia, pues abrir dicha instancia administrativa en
las actuales condiciones comportaría una intromisión en la esfera de competencias
de otro poder del Estado.130 La Procuración del Tesoro de la Nación sólo interviene
si su dictamen es solicitado en cada caso por nota,131 sea por el Presidente de la
Nación,132 los ministros, secretarios o subsecretarios de Estado.133
Excepcionalmente, con ciertas formalidades, pueden solicitarlo los directores
de los servicios jurídicos integrantes del Cuerpo de Abogados del Estado, en tanto
lo pidan en forma directa.134
No pueden requerir directamente, por sí, dicho dictamen, en cambio, los titu-
lares de entes descentralizados ni los demás Directores Nacionales o Generales
de la administración; lo que sí pueden hacer es, siguiendo la vía jerárquica, pedir
a sus superiores que agotadas las pertinentes etapas consultivas, se requiera
finalmente el dictamen del máximo organismo de la administración nacional.
La doctrina que emanan de los dictámenes de la Procuración del Tesoro de la
Nación ha interpretado que para que proceda la emisión de dictamen por el
129
Ley 12.954, arts. 2° y 4°, ley reglamentada por decreto 34.952/47. Ha dicho así que estando
la cuestión originaria sometida a la decisión de un órgano judicial, sería inadecuado emitir una
nueva opinión sobre el expediente radicado ante los tribunales, puesto que cuando se trata de una
causa judicial, por encontrarse reservada en forma exclusiva y excluyente al Poder Judicial, su
tramitación exige que los restantes poderes del Estado eviten verter apreciaciones que hagan a la
decisión de aquélla. Las funciones de la Procuración del Tesoro de la Nación se hallan explicadas
en el t. 1, Parte General, cap. XII, “Los órganos del Estado,”§ 13.4, “El procurador del tesoro de
la Nación.” Ver también García P ullés, F ernando, “La Procuración del Tesoro y la defensa del
Estado,” en RAP, 145: 89, Buenos Aires, 1990; P rocuración del Tesoro de la Nación, Manual de
estilo, Buenos Aires, 1998, p. 173 y ss., sobre las normas aplicables y p. 127 y ss., sobre los orígenes
y evolución histórica del organismo.
130
PTN, Dictámenes, 227: 75.
131
Para que resulte procedente la intervención de la Procuración del Tesoro de la Nación es en
efecto necesario que se haya elaborado y suscripto por autoridad competente la respectiva nota por
la que se solicita su dictamen: Dictámenes, 207: 514; 215: 100 y 283; 216: 32.
132
En la práctica, la Presidencia de la Nación: Supra, t. 1, cap. XII, § 13.1, “El Presidente de la
Nación.”
133
Se incluyen los jefes de estado mayor de las Fuerzas Armadas (PTN, Dictámenes, 191: 80;
195: 156; 199: 84; 200: 209; 204: 60; 206: 92) y los órganos que por norma expresa tienen rango de
ministro, de secretario o subsecretario aun sin serlo (216: 80), pero el secretario general del Minis-
terio del Interior no reviste la calidad que habilita la intervención de la Procuración del Tesoro de
la Nación; ello así, toda vez que las funciones que el requirente cumple en virtud de lo dispuesto
por los arts. 9° y 11 del decreto 1883/91, no guardan similitud con las atribuidas a los funciona-
rios que se hallan facultados para solicitar el dictamen de este organismo (207: 431; 218: 316.) El
pronunciamiento de la Procuración del Tesoro de la Nación se halla reservado al Presidente de la
Nación, a los ministros, secretarios y subsecretarios, a los jefes del Estado Mayor General de las
Fuerzas Armadas, a los directores de los servicios jurídicos integrantes del Cuerpo de Abogados
del Estado y el Presidente del Banco Central de la República Argentina, siempre que lo soliciten
en forma directa. (270:192.)
134
PTN, Dictámenes, 83: 50; 205: 80; 215: 113 y 283; 218: 140.
501
Procurador del Tesoro, se deben cumplir por lo general diversos requisitos que
veremos a continuación.
a) Que los organismos naturales de asesoramiento jurídico, dentro de cada
ministerio o secretaría de Estado, hayan dictaminado sobre el problema de fondo.
Ello tiene por finalidad evitar que la Procuración se convierta en una asesoría
más, supliendo el cometido de sus delegaciones en cada repartición.135
A su vez, el dictamen previo, tanto el del Ministerio o de Secretaría como de
los de dependencias inferiores si los hubiere, no pueden en modo alguno consti-
tuir una mera relación de antecedentes ni una serie de afirmaciones dogmáticas
sino el análisis exhaustivo y profundo de una situación determinada, efectuado
a la luz de las normas jurídicas vigentes y de los principios generales que las
informan a efectos de recomendar conductas acordes con la justicia y el interés
de quien formula la consulta.136 También se requiere que esos dictámenes no sean
coincidentes137 y que existan informes técnicos sobre la cuestión, en caso de ser
oportunos o necesarios cuando se encuentran implicadas cuestiones respecto de
las cuales aquéllas cuentan, a raíz de su inmediación con esos problemas, con un
particular conocimiento técnico y específico que conviene tener en cuenta para
la adopción de una decisión más ponderada y justa.138
b) Debe también tratarse de un caso concreto (no pues, de un planteo hipoté-
tico, abstracto o teórico) y deben agregarse las actuaciones originales.139 Dicho
de otra manera, deben ser agregados todos los antecedentes, informes y demás
actuaciones previas que hubiere a fin que la Procuración pueda expedirse en
forma definitiva, pues sólo de este modo se garantiza la posibilidad de formarse
un criterio completo y adecuado de la cuestión sometida a su opinión.140
c) Quienes soliciten el dictamen deben ser rigurosamente los funcionarios
mencionados. Los demás organismos y funcionarios pueden elevar el expediente
al Secretario de Estado competente solicitando se pida dictamen al Procurador.
Sólo si aquél lo considera conveniente y se dan los dos elementos precitados, puede
pedir el dictamen; pero no los otros funcionarios directamente.141
135
PTN, Dictámenes, 205: 106 y 134.
136
PTN, Dictámenes, 201: 61; 203: 148; 206: 172.
137
PTN, Dictámenes, 229: 92. No se encuentra habilitada su intervención, entre otros requisitos,
cuando no existe divergencia entre los servicios jurídicos preopinantes.
138
PTN, Dictámenes, 81:21; 84:105 bis; 201: 142; 215: 80; 213: 283; 218: 140; 219: 192; 223: 55;
225: 97; 225: 126. La intervención de esas asesorías resulta también exigible en derecho (art. 6°,
ley 12.954 y art. 8°, inc. a) del decreto 34.952/47.) Se trata también de evitar que ese organismo
asesor se convierta en una asesoría jurídica más y supla el cometido específico de sus delegaciones
en cada repartición estatal. (199: 191; 200: 21; 197: 148; 217: 271; 220: 125.)
139
PTN, Dictámenes, 71: 199; 72: 17; 75: 14; 79: 141, 84: 34, etc. Ver, asimismo, Perrino, op. cit.,
pp. 417-35, esp. p. 430, nota 45.
140
PTN, Dictámenes, 201: 35; 203: 223; 204: 102; 215: 80, 145, 181, 209, 211, 213.
141
PTN, Dictámenes, 78: 107; 82: 66.
502
d) Los particulares, a fortiori, no pueden requerir su intervención en forma

directa,142 ni tampoco formular denuncias ante ella solicitando su intervención.
De ello resulta una situación paradojal y es que el organismo que históricamen-
te ha sido más independiente de criterio y por ende, en suma, más favorable al
respeto de los derechos de los particulares afectados, no constituye una instancia
abierta a la voluntad de éstos: Sólo el propio Estado puede abrir la instancia de
la Procuración del Tesoro de la Nación. Ello no impide, desde luego, que el par-
ticular solicita en forma expresa se requiera su dictamen, pues tiene un claro
interés legítimo para así hacerlo. Lo que no tiene, probablemente, es el derecho
subjetivo de que ese dictamen se produzca, no al menos en el estado actual del
derecho administrativo argentino.
Dicha intervención sólo es procedente cuando resulta del pedido de aquellos
funcionarios habilitados al efecto. La Procuración tampoco actúa como vehículo
de denuncias.143 En otras palabras, de la normativa que fija la competencia de la
Procuración del Tesoro no surge que se le haya atribuido la facultad de investi-
gar presuntas anormalidades administrativas por pedido de un particular. Sus
funciones se circunscriben a asesorar al Poder Ejecutivo nacional; representar
y defender al Estado en las causas judiciales en que interviene como actor o
demandado; asesorar y/o resolver conflictos interadministrativos e intervenir
en la sustanciación de sumarios administrativos al personal superior de la ad-
ministración pública.144
e) Estas limitaciones y recaudos tienen, con todo, ocasional excepción.145 Ade-
más, es de destacar que las distintas delegaciones del Cuerpo de Abogados del
Estado —es decir, las distintas asesorías letradas de la administración centra-
lizada y descentralizada— están obligadas a seguir los criterios jurídicos de la
Procuración, sin poder entrar en debate respecto a sus dictámenes; ello se funda
en una razón de orden y de uniformidad administrativa.146 En cambio, la decisión
de iniciar o proseguir actuaciones judiciales supone la evaluación de cuestiones
de oportunidad, mérito o conveniencia, lo que constituye una función ajena a la
competencia de la Procuración, estrictamente ceñida a los aspectos jurídicos de
los temas que se someten a su opinión.147 La Procuración sólo en contados casos
142
PTN, Dictámenes, 196: 36; 214: 125; 220: 31; 221: 161; 223: 74, 174. Se ha dicho que su inter-
vención tiene carácter excepcional, no resultando procedente cuando se trate de simples peticiones
efectuadas por un particular directamente ante este organismo.
143
PTN, Dictámenes, 184: 165; 191: 80; 206: 400; 131: 390; 214: 128.
144
PTN, Dictámenes, 196: 36; 214: 128; 223: 174.
145
PTN, Dictámenes, 203: 223; 205: 139; 206: 84 y 133; 216: 32. A veces, para evitar los perjuicios
que acarrea al reclamante la demora en el trámite de las actuaciones, emite su opinión a título de
colaboración y con las limitaciones que emergen del incumplimiento de los antecedentes del caso.
146
PTN, Dictámenes, 77: 245; 78: 256; en sentido similar Bosch, Jorge T ristán, “La Institución
del «Attorney General» en los Estados Unidos de América,” LL, 80: 913.
147
PTN, Dictámenes,129: 298; 131: 104; 159: 246; 172: 26; 191: 65; 192: 79; 202: 111; 203: 193;
214: 164.
503
de excepción ha accedido a rever sus propios dictámenes a instancias de algún

organismo o interesado. Ello ha ocurrido en los casos en que se había producido
un cambio de situación esencial o habían surgido nuevos elementos de juicio
cuya apreciación era necesaria para agotar el estudio de una cuestión.148 Esto no
impide, por supuesto, las naturales variaciones de orientación, por los cambios de
opinión o de funcionarios. Pero en general se ha continuado con suma estabilidad
toda la doctrina elaborada y la que sigue elaborando mantiene también, en sus
líneas esenciales, dichas características. El dictamen de la Procuración no es
vinculante para el Poder Ejecutivo,149 que puede en consecuencia apartarse de
lo recomendado, aunque desde luego debe fundar adecuadamente dicho apar-
tamiento. En algunos casos existen normas o prácticas administrativas (p. ej.
para la concertación de acuerdos internacionales de préstamos) que exigen un
dictamen favorable150 de la Procuración, en el sentido de que el acuerdo a cele-
brarse no es objetable jurídicamente. Sin el dictamen favorable y exhaustivo, no
se nos otorga el préstamo. Es para que después no arguyamos, de mala fe, que en
realidad el préstamo que recibimos era nulo. Allí actúa en verdad como Asesor
Legal de la República Argentina.151 De este modo se procura resguardar tanto
la responsabilidad y los intereses de la entidad que efectúa el préstamo como
los del propio país que lo recibe. La creciente importancia adquirida a través del
tiempo por el dictamen de la Procuración del Tesoro no asegura con todo que la
decisión final realmente vaya a seguirlo, aunque esto ocurra frecuentemente,
ni que en caso de apartarse lo haga con una fundamentación satisfactoria de
las razones por las cuales lo hace. Por ello, sería oportuno institucionalizar más
adecuadamente el funcionamiento del dictamen de referencia en el trámite del
recurso jerárquico.152 Salvando las diferencias, merece recordarse que en Italia,
en el trámite del recurso extraordinario al Jefe de Estado, es necesario requerir
la opinión del Consejo de Estado en forma previa a la resolución del recurso. Si
bien el dictamen del Consejo de Estado es no vinculante, en caso que el ministro
del ramo no lo compartiera, no puede elevar directamente un proyecto de decre-
to contrario con su sola firma, sino que debe someter la cuestión al Consejo de
Ministros.153 En tal supuesto el decreto que resuelve el recurso extraordinario al
148
PTN, Dictámenes, 75: 289; 77: 207, 245.
149
Pero sí para los abogados integrantes del Cuerpos de Abogados del Estado, que deben seguir
sus criterios y no pueden contradecirlos ni cuestionarlos.
150
Se trata pues en estos casos de un dictamen obligatorio semi-vinculante: Ver “El contrato de
crédito externo,” cap. IV de Gordillo, Después de la reforma del Estado, Buenos Aires, FDA, 1998,
2ª ed., esp. pp. IV-38-9, reproducido en el t. 11, sección V.
151
PTN, Dictámenes, 226: 109; 227: 207 y otros.
152
Y en el trámite del recurso de alzada, mientras subsista.
153
Bodda , P ietro, Giustizia amministrativa, Turín, Giappichelli, 1963, p. 98. En otras palabras,
debe haber una decisión motivada del Consejo de Ministros para poder decidir lo contrario de lo
recomendado por el Consejo de Estado: Giannini, M assimo Severo, La giustizia amministrativa,
Roma, Jandi Sapi Editori, 1966, p. 70; Lessona, Introduzione al diritto amministrativo e sue strutture
fondamentati, Florencia, 1964, p. 20.
504
jefe de Estado debe hacer mención expresa de esa doble circunstancia de existir
dictamen contrario del Consejo de Estado y tomarse la decisión en Consejo de
Ministros.154 Ese doble recaudo tiene por objeto llamar “la atención del jefe del
Estado sobre la gravedad del caso, resultante de la discordancia entre el parecer
y la decisión propuesta.”155 En sentido similar, el proyecto de Linares y nuestro
sobre procedimiento administrativo establece en su art. 57: “El recurso jerárquico
podrá ser resuelto en forma definitiva por el Secretario de Estado competente
cuando se haga lugar a lo solicitado por el recurrente. Sólo podrá rechazar el
recurso en forma definitiva cuando exista dictamen de la Procuración del Tesoro
de la Nación y la decisión sea conforme a lo dictaminado. Cuando la decisión no se
ajustara a lo dictaminado por la Procuración del Tesoro de la Nación en el caso,
ella deberá ser suscripta por el Poder Ejecutivo.” Este criterio fue expresamente
recogido por la Procuración del Tesoro de la Nación.156
16. Casos en que se requiere el dictamen de la

Procuración del Tesoro de la Nación
Según lo dispone el art. 92 de la reglamentación, además157 del previo dictamen

del servicio permanente de asesoramiento letrado, es también obligatorio el dic-
tamen de la Procuración del Tesoro de la Nación, en los siguientes casos.
16.1. Recurso contra un acto del ministro
Si el recurso jerárquico impugna una resolución del propio ministro, el dictamen

es necesario para otorgar mayor imparcialidad al pronunciamiento. Ya explicamos
en el § 12.2. que la tramitación del recurso en el propio Ministerio en el cual se
ha producido el acto impugnado implica una sustancial disminución de garantías
de un pronunciamiento imparcial. Esta norma trata de paliar o equilibrar dicha
situación.158 Si el acto impugnado no es del propio ministro que se encuentra en
funciones al momento de requerirse el dictamen, sino de uno anterior, la exigen-
cia es igualmente aplicable. Es que este tipo de decisiones no son personales del
ministro, sino de la organización montada al efecto.159
154
Lessona , La giustizia amministrativa, op. cit., p. 65.
155
Lessona , op. loc. cit.
156
Expte. 11.521/66, Secretaría de Estado de Hacienda.
157
Comp. Pearson, M arcelo M ario, Manual de procedimiento administrativo, Buenos Aires,
1976, p. 93.
158
En sentido similar Pearson, op. cit., p. 93.
159
Supra, § 12.2, “Cuando se impugnan actos del ministro” y sus remisiones; nuestro libro La
administración paralela, op. cit., cap. II, § 3.2, p. 51. Es lo mismo que ocurre en otras instituciones,
p. ej. la Procuración del Tesoro de la Nación.
505
16.2. Cuestiones jurídicas complejas
Cuando la cuestión jurídica debatida fuere compleja,160 p. ej. cuando hay dictá-
menes letrados contradictorios de distintos órganos de asesoramiento jurídico, es
igualmente preceptivo el referido dictamen, conforme al art. 92. Es natural que
ello sea así, por ser la Procuración del Tesoro la más alta autoridad administra-
tiva en materia consultiva de la administración pública nacional, centralizada
y descentralizada y a quien le corresponde por ende dirimir controversias de
derecho en su seno.
16.3. Jurisprudencia administrativa uniforme
También la norma determina que será obligatorio requerir el dictamen de este

organismo cuando se trate de cuestiones jurídicas a cuyo respecto sea conveniente
establecer jurisprudencia administrativa uniforme, sean o no complejos en el
plano jurídico los asuntos debatidos.161 Pensamos que un ejemplo típico de esta
situación puede ser la propia interpretación de las normas de procedimiento, a
cuyo respecto la uniformidad de aplicación es obviamente necesaria.
16.4. Erario público
La disposición comentada también requiere este dictamen cuando “estuviera

comprometido el erario público,” recogiendo así la idea que contenía el anterior
régimen del decreto 7.520/44, art. 11: “En todo recurso jerárquico en que haya
interés fiscal, se dará vista al Procurador del Tesoro.” La fórmula era y es de-
masiado general, pues se asemejaba a lo dispuesto en el antiguo art. 85 inc. a)
de la vieja ley de contabilidad, referente a la facultad del Tribunal de Cuentas de
observar los actos administrativos “que se refieran a la hacienda pública.” Ello
implicaba que todo acto de disposición de fondos del tesoro público debía siempre
serle consultado. No parecería haber sido ésa la intención del Poder Ejecutivo en
el anterior régimen del decreto 7.520/44 ni en el actual, ni es tampoco la práctica
administrativa.162 Se requiere una entidad especial o una trascendencia inusual
del debate pecuniario.
16.5. Conveniencia
Cuando el Poder Ejecutivo nacional lo estime conveniente para resolver el recurso,

también se requerirá el dictamen previo de la Procuración del Tesoro.
160
O “de excepcional trascendencia jurídica,” como más restrictivamente dice el art. 8° inc. a)
del decreto 34.952/47 reglamentario de la ley 12.954.
161
Este criterio ya venía de antaño, especialmente el decreto 34.952/47; Pearson, op. cit., p. 93.
162
Comp. Pearson, op. cit., p. 93: “De por sí, no es una causal suficiente.”
506
17. Plazo para la decisión y su cómputo
El plazo de 30 días163 que existe para la resolución del recurso jerárquico164 corre
automáticamente y sin necesidad de pedir pronto despacho. Puede contarse de
las siguientes tres formas.
a) “desde la recepción de las actuaciones por la autoridad competente;”
b) desde “la presentación del alegato […] si se hubiere recibido prueba;” o
c) en caso de que “se hubiere recibido prueba” y no se hubiere presentado el
alegato, desde el “vencimiento del plazo para hacerlo.”
Supongamos que no se abre formalmente a prueba el recurso, porque el parti-
cular acompañó con su recurso o antes de él la prueba que hace a su derecho. En
tal caso dejó a criterio de la administración producir o no más prueba según que
la aportada por el interesado le resultare o no suficiente elemento de convicción.
Allí el plazo para la resolución del recurso y, por ende, la denegación tácita se
cuenta desde la “recepción de las actuaciones por la autoridad competente.” No
puede interpretarse que el plazo se cuenta a partir del momento que el proyecto
de resolución está en la antesala o en el escritorio del ministro, pues la extensión
del plazo no está concebida para el supuesto de la firma ministerial.165 El plazo
de treinta días a que se refiere el art. 91, no habiendo producción de prueba, se
computa desde la recepción de las actuaciones166 a que se refieren los arts. 88 y 90.
Dicha elevación debe efectuarse dentro del quinto día de presentado el recurso.167
18. Decisión expresa
La decisión expresa puede en la práctica producirse durante el plazo previsto

en la reglamentación o después de él. A su vez, ello puede ocurrir sea de oficio
o ante el amparo por mora de la administración interpuesto por el interesado.
Aunque el particular haya resuelto considerar tácitamente denegado el recur-
so, de todos modos la administración puede producir a su respecto una decisión
expresa al igual que si el particular ya ha iniciado la vía judicial. Pero en ambos
casos parece claro que ya la administración no puede mantener ni reformar su
163
Este plazo, que antes del decreto 1883/91 era de 60 días, ha significado un avance en esta
materia: Canosa , El procedimiento..., op. cit., p. 1302.
164
Art. 91 de la reglamentación.
165
Ya vimos que el estudio de las actuaciones no lo hace la autoridad que suscribirá el acto, sino
el conjunto burocrático. El plazo reglamentario incluye ese trámite burocrático y la suscripción del
acto por el ministro o el Presidente en su caso, aspecto éste que por lo general no lleva mucho tiempo
una vez listo el expediente para la toma de decisión final, o sea, la firma.
166
Conf. L inares, Juan F rancisco, “El silencio administrativo denegatorio en la ley 19.549,” LL,
1980-C, 768.
167
Art. 90.
507
acto. Si tardíamente resuelve, sólo puede serlo con el alcance de otorgar una
resolución favorable al recurrente, no ya una decisión adversa.
Surge del art. 100 de la reglamentación que la decisión expresa en el recurso
jerárquico abre al interesado la vía judicial. El art. 23, inc. a) del decreto-ley
19.549/72 expresa que la impugnación judicial puede efectuarse cuando el acto
impugnado “revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las
instancias administrativas.”
Tales expresiones han de interpretarse del siguiente modo: a) definitivo, en el
sentido de resolver acerca del fondo de la cuestión planteada; b) que se hubieren
agotado las instancias administrativas, es no haber ya otros recursos adminis-
trativos que sea obligatorio interponer para habilitar la vía judicial.
El art. 100, por su parte, aclara que la interposición de los recursos de recon-
sideración o revisión contra las decisiones “definitivas o con fuerza de tales que
el Poder Ejecutivo Nacional, los ministros o los secretarios de la Presidencia de
la Nación dictaren en recursos administrativos y que agoten las instancias de
esos recursos,” suspende el curso de los plazos previstos en el art. 25. Por lo tanto
dichos recursos son potestativos para el particular y en caso de no interponerlos
queda habilitada desde ya la vía judicial y empieza a correr el plazo de noventa
días para hacerlo.
19. Denegación tácita
La denegación tácita del recurso se produce sólo por decisión del recurrente168
y éste puede considerarla producida una vez transcurrido el plazo señalado en
el art. 91, no siendo necesario “pedir pronto despacho para que se produzca la
denegatoria por silencio.” Esta última aclaración se encuentra dentro de la tónica
general de la reglamentación de no exigir al recurrente ningún trámite adicional
para que pueda considerar tácitamente denegado un recurso o petición una vez
cumplidos los respectivos plazos legales o reglamentarios y debe considerársela
saludable. Se trata de una opción que la reglamentación confiere al recurrente,
quien no se encuentra obligado a dar por denegado el recurso; no puede tampoco
interpretarse que el recurso se encuentra tácitamente denegado en ausencia de
su manifestación de voluntad en tal sentido. Dado que la administración siem-
pre tiene la obligación de resolver los recursos,169 aun luego de transcurridos
168
Dice Hutchinson, Tomás, “La morosidad administrativa y la solución legal del amparo por
mora,” RAP, 21: 7, 9, Buenos Aires, 1980, que al acordarle al silencio de la administración un sentido
concreto, “establece la ley una facultad del particular y no un derecho de la Administración;” Ley
Nacional…, op. cit., t. II, p. 445 y ss.; Rejtman Farah, op. cit., p. 83: “se trata de una ficción que la
ley establece en beneficio del que inició el procedimiento;” Canosa , Los recursos…, op. cit., p. 190;
Canosa , Procedimientos administrativos: recursos y reclamos, op. cit., p. 430; “Autolimitaciones de
la administración en materia de silencio y caducidad,” ED, 158: 271.
169
La doctrina es uniforme: Hutchinson, op. loc. cit.; Rejtman Farah, op. loc. cit.; conf. CNFed. CA,
Sala II, Goldberg, ED, 74: 222, año 1977. Comp. Muñoz, Guillermo A., Silencio de la administración
508
los términos para hacerlo, ella debe dictar resolución para dar por terminada
la cuestión. Tampoco puede disponer el archivo si no ha resuelto. El efecto de
la denegación tácita se concreta en la posibilidad que así tiene el interesado de
continuar con las demás vías de impugnación que en cada caso sean pertinentes:
En el caso del recurso jerárquico, dado que él agota la instancia administrativa,
se trata de la vía judicial a menos que el interesado opte por interponer previa-
mente recurso de reconsideración. Una muy importante y obvia diferencia entre
la denegación tácita y la denegación expresa del recurso, es que en el caso de
la denegación tácita no empieza a correr plazo alguno para la prosecución de
las vías subsiguientes. Ya la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso
Galián170 declaró inconstitucional una norma que fijaba un plazo de denegación
tácita y a partir del mismo hacía nacer un término a un acto procesal del parti-
cular para la continuación del proceso. Tal tipo de disposiciones, cuando existen,
importan una irrazonable restricción al derecho de defensa del particular, pues
es obvio que los plazos deben ser claros y computarse de manera franca, a partir
de determinaciones expresas, notificadas en legal forma y no de actos virtuales
o implícitos. La solución que explicamos se encuentra en el inc. a) del art. 25,
al establecer que el plazo se cuenta a partir de la notificación al interesado del
acto administrativo, que sólo puede serlo del acto expreso. La misma solución se
halla en el art. 26: “La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando
el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos
en el artículo 10.” La ley 25.344 ha intentado cambiar esta regla en cuanto a
que no existe plazo para impugnar judicialmente el acto cuando se trata de
denegación tácita; pues la regla anterior era, como es sabido, que la denegación
tácita habilitaba al interesado a “iniciar la demanda en cualquier momento, sin
perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción” (art. 31.) Allí la
norma legal era categórica en cuanto a la inaplicación del plazo de caducidad.171
El sistema del decreto-ley resultaba así coherente y en todos los casos en que se
y plazos de caducidad, Buenos Aires, Astrea, 1982, p. 51: “Otra cosa es que la supresión del pronto
despacho en vía recursiva sea conveniente y signifique un real beneficio para el administrado. La
práctica general revela que, por lo general, los particulares prefieren esperar una resolución expre-
sa de los órganos superiores de la Administración, que, frecuentemente, se produce con bastante
posterioridad al vencimiento del plazo para resolver los recursos jerárquicos.” Ver también el art.
3º inc. i) del decreto 229/00.
170
CSJN, Fallos, 300-2: 1292, 1296, Galián, 1978: “la regulación legislativa y reglamentaria
referida al silencio administrativo debe evitar que por tal actitud los particulares queden fuera de
la protección jurisdiccional, en situación de indefensión. Frente a la inercia del órgano, la vía de
la ficción legal no puede utilizarse para aniquilar los derechos subjetivos e intereses legítimos de
los administrados.”
171
Es cuestión debatida. Ver Jeanneret de Pérez Cortés, M aría , “Los reclamos. Reflexiones
sobre el reclamo administrativo previo,” en Universidad Austral , Procedimiento administrativo,
op. cit., p. 133 y ss., 147, notas 60 y 61; R aspi, A rturo Emilio, “El silencio de la administración,” en
UA, Procedimiento administrativo, op. ult. cit., p. 121 y ss., 129, notas 27 y 28.
509
abría la vía judicial por silencio de la administración no había otro plazo que el
de prescripción, con la prevención que hemos anunciado en la nota precedente.172
Según la modificación introducida por la ley 25.344 “El pronunciamiento acer-
ca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado.
Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurriesen
otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá
ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el artí-
culo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción.”173
Sostuvimos que esta nueva norma es claramente inconstitucional en cuanto
pretende la caducidad de la acción luego de un plazo de denegación tácita, como
ya ha sido claramente resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a
partir del ya citado caso Galián y también Fundación Universidad de Belgrano,
del mismo año.174 No existe relación alguna entre la emergencia invocada por
la ley y la pérdida de derechos que ella pretende imponer en base a un cómputo
ficto de plazos de denegación.
El art. 10, por su parte, dispone un plazo genérico de sesenta días más un
plazo adicional de treinta días luego de pedido pronto despacho, todo ello para
el caso de que no existan normas especiales con un plazo menor de denegación
tácita: “si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el
pronunciamiento.” En otras palabras, el art. 10 contempla tanto el supuesto de
que las normas de cada recurso tengan un plazo de denegación tácita, hipótesis
en la cual se remite a tales normas, como el supuesto de que no lo tengan, caso
en el cual lo crea.
El art. 26 ha de interpretarse en el sentido de que se refiere indistintamente a
ambas situaciones y el transcurso de los plazos de denegación tácita del recurso
jerárquico ha de ser encuadrado dentro de la primer hipótesis del tercer párrafo
172
Art. 31 del decreto-ley 19.549/72, modificado por el art. 12 de la ley 25.344.
173
Ver supra, cap. IX, “Los recursos de reconsideración,” § 13, “El potestativo recurso de recon-
sideración previo a la acción judicial” e infra, cap. XII, “El reclamo administrativo previo,” § 12,
“El uso optativo del reclamo.”
174
La doctrina “salió” rápidamente a expresar sus distintas posturas sobre la reforma de la
ley 25.344 al art. 31 de manera bastante profusa. Ver Bianchi, A lberto B., “La reforma de la Ley
25.344 y las garantías del administrado – Reportaje a Alberto B. Bianchi, Juan Carlos Cassagne,
Tomás Hutchinson, Héctor Mairal y Laura Monti,” LL, Suplemento Actualidad, 15/XI/01 y 20/XI/01;
Cassagne, Juan C., “La reforma de la Ley 25.344 y las garantías del administrado – Reportaje a
Alberto B. Bianchi, Juan Carlos Cassagne, Tomás Hutchinson, Héctor Mairal y Laura Monti,” LL,
Suplemento Actualidad, 15/XI/01 y 20/XI/01; Hutchinson, Tomás, “La reforma de la Ley 25.344 y las
garantías del administrado – Reportaje a Alberto B. Bianchi, Juan Carlos Cassagne, Tomás Hut-
chinson, Héctor Mairal y Laura Monti,” LL, Suplemento Actualidad, 15/XI/01 y 20/XI/01; Mairal ,
Héctor A., “La reforma de la Ley 25.344 y las garantías del administrado – Reportaje a Alberto B.
Bianchi, Juan Carlos Cassagne, Tomás Hutchinson, Héctor Mairal y Laura Monti,” LL, Suplemento
Actualidad, 15/XI/01 y 20/XI/01; Monti, L aura , “La reforma de la Ley 25.344 y las garantías del
administrado – Reportaje a Alberto B. Bianchi, Juan Carlos Cassagne, Tomás Hutchinson, Héctor
Mairal y Laura Monti,” LL, Suplemento Actualidad, 15/XI/01 y 20/XI/01; Crivelli, Julio C., La
emergencia económica permanente, Buenos Aires, Ábaco, 2001.
510
del art. 10 y del art. 26 del decreto-ley: Denegación tácita que habilita sine die
la vía judicial, salvo lo atinente a la prescripción de cada acción en particular.
En las Salas del fuero Contencioso Administrativo Federal primaron crite-
rios disímiles acerca de la interpretación otorgada a la aplicación del plazo de
caducidad al configurarse el silencio negativo en la vía reclamatoria,175 a lo que
no escapó la doctrina.176
La Sala III de la CNFed. CA en el caso Biosystems S.A. declaró la inconsti-
tucionalidad de la norma, en tanto que la Corte, adhiriendo al dictamen de la
Procuradora Fiscal, revocó dicha declaración estableciendo una discutible inter-
pretación según la cual el art. 31 —al requerir la interposición de la demanda “en
175
CNFed. CA, Sala IV, 27/II/07, Aguilar; Sala I, 7/IX/04, Arias; Sala II, 6/XII/07, Balbi. Ver
el análisis jurisprudencial realizado a partir de la controvertida reforma de la ley 25.344 a la re-
gulación del reclamo administrativo previo establecida en el decreto-ley 19.549/72 en Bruno dos
Santos, M arcelo A., “La defensa de los derechos de los particulares en la vía reclamatoria ante el
silencio de la administración. Breve repaso a casi diez años de la controvertida reforma de la ley
25.344,” LL, 2009, F, 1035.
176
Un estudio de las diferentes posturas que distintos autores han adoptado respecto a la legiti-
midad de las disposiciones de esta norma se puede leer en Juan L ima , F ernando E., “El silencio de
la administración y la habilitación de la instancia judicial,” en Bruno dos Santos (dir.), Una mirada
desde el fuero contencioso administrativo federal sobre el derecho procesal administrativo, op. cit.,
pp. 145-159. En particular, podemos citar, entre muchos otros, Jeanneret de Pérez Cortés, M aría ,
“El reclamo administrativo previo a dos años de su reforma,” Jornadas de la Procuración del Tesoro,
RAP, 296: 13; Perrino, Pablo E., “El derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción
contencioso administrativa,” Revista de Derecho Público, Proceso administrativo – I, Buenos Aires,
Rubinzal Culzoni, 2003, v. 2003-1, pp. 257-294; Perrino, Pablo E., “Silencio administrativo y tutela
judicial efectiva,” en Botassi, Carlos A. (dir.), Temas de Derecho Administrativo, en honor al Prof.
Doctor Agustín A. Gordillo, Buenos Aires, Librería Editora Platense, 2003, pp. 481-491; Perrino,
Pablo E., “Reclamo administrativo previo, tutela judicial efectiva y acceso a la jurisdicción,” en
Cassagne (dir.), Derecho procesal administrativo, en homenaje al profesor Jesús González Pérez,
op. cit., pp. 857-880; Pozzo Gowland, Héctor M., “El voluntarismo normativo como método frente
a la emergencia,” LL, 2002-A, 971; Uslengui, A lejandro J., “Algunas consideraciones en torno a
la reforma del proceso administrativo,” Revista de Derecho Público, Proceso administrativo – II,
Buenos Aires, Rubinzal Culzoni, 2003, v. 2003-2, pp. 11-44; Buján, Néstor H., “Reflexiones sobre
los requisitos procesales de admisibilidad de la pretensión administrativa y la habilitación de la
instancia judicial a la luz de las reformas de la ley 25.344,” Revista de Derecho Público, Proceso
administrativo – II, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2003, v. 2003-2, pp. 45-110; Canosa, A rmando
N. / M ihura E strada , Gabriel , “La emergencia y la nueva degradación a la tutela judicial efectiva,”
ED, 190, 732; Cassagne, Juan C., “El acceso a la justicia administrativa,” LL, 2004-D, 1218; García
P ullés, F ernando R., Tratado de lo contencioso administrativo, v. 1, Buenos Aires, Hammurabi,
2004, 1ª ed.; R aspi, A rturo E., “Una desafortunada modificación al art. 31 de la ley nacional de
procedimientos administrativos,” ED, 2000/2001, 625; Soria , Daniel F., “Apuntes sobre el reclamo
administrativo previo. Su evolución y las reformas introducidas por la Ley N° 25.344,” en Carello,
Luis A. (dir.), Derecho Constitucional y Administrativo, 3, v. 1, Rosario, Juris, 2002, pp. 271-323;
Z ambrano, Pedro L., Silencio de la Administración y plazos para demandar al Estado Nacional – La
prescripción y la caducidad en la nueva regulación del reclamo administrativo previo, Monografías
Jurídicas, n° 155, Buenos Aires, LexisNexis – Abeledo-Perrot; M airal , Héctor A., “Los plazos de
caducidad en el Derecho administrativo argentino,” en Cassagne, Juan C. (dir.), Derecho procesal
administrativo, en homenaje al profesor Jesús González Pérez, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, v.
1, pp. 881-916; Barbarán, Josefina, “Una reforma que deja en ´offside´ al administrativo,” LL, 2006-
E, 313; Diana , op. cit.; Toia , Leonardo, “El enigmático silencio en el reclamo previo,” ED, 2008, 14.
511
los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el art. 25”— sólo alcanza a
los casos en que el reclamo fue resuelto expresamente en contra del interesado,
es decir, cuando haya una resolución denegatoria formal y explícita, y no en los
casos de silencio.177
Desde esa atalaya, si bien tanto la Sala III como la Corte Federal, arribaron
a igual resultado en cuanto a la habilitación de la instancia, los fundamentos
resultaron notoriamente divergentes.
En función de lo expuesto, ni en la vía impugnatoria ni en la reclamatoria, una
vez configurado el silencio y ante la falta de resolución expresa de la adminis-
tración, corre el plazo de caducidad del art. 25 para el inicio de la demanda, sin
perjuicio del que corresponda en materia de prescripción. En el primer supuesto,
la habilitación de la instancia judicial, estará condicionada al agotamiento de
la vía administrativa mediante la interposición del recurso jerárquico ante la
autoridad que resulte en el caso competente y su falta de resolución en el plazo
de 30 días, implica, sin necesidad de interponer pronto despacho, la denegatoria
por silencio. En cambio, en el segundo supuesto, toda vez que no existe acto
administrativo que impugnar a los fines de habilitar la instancia, habrá que
interponer el reclamo administrativo previo y esperar su resolución o tener por
configurado el silencio luego de los 45 días de haber presentado pronto despacho,
siendo la prescripción el único plazo aplicable.
Sin embargo, en la práctica y pese al criterio de la Sala III del fuero y de la
Corte sobre este punto, si se piensa pedir pronto despacho se estará más seguro
preparando la demanda para interponerla inmediatamente después de producida
la denegación tácita por silencio, sin dejar pasar los noventa días que correspon-
den a un acto expreso. El abogado previsor estará siempre en guardia contra los
cambios de regulación e interpretación. En caso de duda y siendo ello posible,
conviene contar el plazo más breve y mezquino y atenerse a él, interponiendo
en ese término la acción judicial. Es el único reaseguro contra la inestabilidad
jurídico administrativa.
177
CNFed. CA, Sala III, 18/IV/11, Biosystems S.A.. Ver Bruno dos Santos, M arcelo A., “Caso
Biosystems S.A.: un avance en la defensa de los derechos de los particulares en la vía reclamatoria,”
LL, 2012-A, 379; CSJN, Biosystems S.A., 11/II/14. Para un mayor desarrollo de la postura expuesta
por la Procuradora General en el citado fallo, ver Monti, “Habilitación de la instancia contencioso
administrativa en el orden federal,” op. cit.
512

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Capítulo X

Conceptualmente, recurso jerárquico2 sería todo medio jurídico para impugnar

1.1. El régimen anterior

1.2. El régimen actual

Al establecerse en 1972 que el recurso de reconsideración llevaba implícito de

1.3. La tendencia propuesta (¿o real?)

La tendencia será el acceso directo a la revisión judicial,10 pues toda la evolución

de trabajo “sin perjuicio del control judicial suficiente.” Si bien la norma no es un

en favor del control jurisdiccional. En Italia ya existen numerosos casos en los

1.4. Un vistazo al derecho norteamericano15

La idea de que un superior pueda revisar la decisión anterior, también se halla en

que revisa la decisión anterior puede reabrir el procedimiento y recabar nuevas

Conforme al art. 89 de la reglamentación, para interponer el recurso jerárquico

2.2. Denegación tácita de la reconsideración

Se puede dar por denegado el recurso de reconsideración sin necesidad de pedir

2.3. Recurso jerárquico con o sin reconsideración previa

Si el interesado interpone en forma directa el recurso jerárquico, acude en tal

3. Unidad o pluralidad de recursos en vía jerárquica

En el caso del recurso de reconsideración, en que evidentemente encontramos una

4. Ante quién se interpone

Si bien el recurso jerárquico está dirigido al ministro o secretario de la Presi-

impugnado.26 Éste deberá elevarlo “dentro del término de 5 días y de oficio”27 al

5. Contra qué actos procede30

El recurso jerárquico procede contra actos emanados de órganos de la admi-

5.2. En razón de la materia

5.3. En razón del tipo de acto

La solución del art. 89 es que se puede impugnar el acto administrativo en sen-

5.3.2. Contratos administrativos43

El criterio del decreto-ley, consustanciado con toda la tradición administrativa

6. Actos excluidos del recurso

a) Actos no productores de efectos jurídicos directos, tales como dictá-

7. Por qué motivos se puede recurrir

El recurso puede fundarse en primer lugar en motivos de legitimidad,71 de

7.2. Motivos de oportunidad

También la inconveniencia, inoportunidad o falta de mérito del acto puede cues-

expresa en los dictámenes e informes que se produzcan en el trámite del recurso,

Puede interponer recurso jerárquico en primer lugar el titular de un derecho

8.2. Interés legítimo

También puede interponer recurso jerárquico el titular de un interés legítimo,

8.3. Derechos de incidencia colectiva87

El concepto de interés legítimo se interpretaba restrictivamente en la práctica

8.4. Interés simple

No se admite el interés simple como legitimación para interponer recurso je-

9. Término para interponer el recurso

El término para interponer el recurso jerárquico es de quince días91 hábiles

manifestar que reitera el recurso jerárquico; esto, por su conveniencia, no porque

9.2. Es una espada de Damocles

Es necesario destacar que la pérdida del plazo para recurrir y la consecuente

en primer lugar la denuncia de ilegitimidad o recurso interpuesto fuera de térmi-

10. Requisitos del recurso

Son los comunes. No todas las minuciosas exigencias de la reglamentación son

11. Elevación del recurso jerárquico

Según vimos, el recurso se presenta ante la misma autoridad de que emanó el

11.2. Caso de denegación expresa de la reconsideración

11.3. Caso de denegación tácita

11.4. A quién se lo eleva

Las consideraciones precedentes se refieren al tiempo en que debe elevarse el