PARTICIPACIÓN

CIUDADANA
Unidad 3. Participación ciudadana y seguridad pública

Evidencia de aprendizaje. Estrategias para favorecer la

participación de los ciudadanos en los procesos de
seguridad pública
Abstract

El artículo tiene como finalidad presentar un breve análisis del papel que juega la
participación ciudadana en la gestión de la seguridad pública en el Distrito Federal. Para
ello se sostiene que la participación de la ciudadanía es vital en los procesos de seguridad,
pues contribuye a fortalecer una actitud preventiva, de denuncia ciudadana y da mayor
cohesión social frente a las redes delictivas y a la impunidad imperante. Sin plantear suplir
las funciones que legítimamente le corresponden al Estado, se propone una nueva
correlación entre éste y la sociedad civil. Se analizan los antecedentes de la participación
en la materia, el periodo de gestión reciente en el Distrito Federal de 1997 a 2000 y el
funcionamiento de los Comités de Seguridad Pública, con la finalidad de contribuir al
debate sobre la agenda en la materia.

Introducción

Una de las preocupaciones que actualmente se han instalado en el debate público y que
es tema de la agenda gubernamental de muchas ciudades en el país y en el mundo, es la
inseguridad ciudadana y el clima de violencia urbana atribuido al aumento de la
delincuencia. La inseguridad en un entorno urbano cobra especial significado porque es la
demanda número uno de la ciudadanía y ha llamado la atención de organismos
internacionales, instituciones públicas relacionadas con la prevención delictiva y la
administración de justicia, así como de los medios académicos.

En el actual escenario político de México, las formas de ejercicio corporativas y con

decisiones centralizadas que habían predominado al amparo de un sistema político de
partido único, tienden a desquebrajarse con la alternancia política que se presenta en
algunas entidades y especialmente en las grandes metrópolis de nuestro país, con el
ascenso de gobiernos provenientes de la oposición como es el caso del Gobierno del
Distrito Federal. A partir de estas consideraciones, este trabajo presenta un breve análisis
del papel que juega la participación ciudadana en la gestión de la seguridad pública en el
Distrito Federal, en el proceso de transición democrática que actualmente vive esta gran
urbe.
La seguridad pública, desde la perspectiva institucional, constituye una de las razones de
ser del Estado, el servicio que éste presta, consistente en un conjunto de políticas,
mecanismos y acciones tendientes a equilibrar el orden social y la libertad individual para
el mantenimiento de la estabilidad y tranquilidad en la sociedad, requisitos indispensables
de civilidad y sana convivencia. En contraste, cuando estas garantías se ven amenazadas
constantemente por múltiples factores que afectan el orden público, se genera la
inseguridad ciudadana. Se trata de una percepción subjetiva que crece a medida que las
instituciones encargadas de proporcionar seguridad y justicia social se debilitan y a la par
que los medios de comunicación masivos contribuyen notablemente a difundir esa
sensación en la ciudadanía. Este clima de inseguridad pone en cuestión la eficacia de las
instituciones involucradas en los procesos de gestión social en las urbes y plantea la
necesidad imperiosa de redefinir la participación organizada de la ciudadanía en la gestión
de este problema social.

Si el proporcionar seguridad a la ciudadanía es una tarea insoslayable del Estado,

entonces cabría preguntarse cuál es el sentido que debe tener la participación ciudadana
sin que ello implique delegar esta función pública al ámbito privado. En este ensayo,
sostenemos la hipótesis de que la cohesión social es un elemento central en la
construcción de espacios seguros. La tarea de la ciudadanía no consiste en suplir las
funciones de las instancias judiciales y policiacas, sino en promover una nueva relación
Estado-Sociedad Civil. La cohesión social en los espacios locales (colonia, barrio, Unidad
Habitacional) permite fortalecer una actitud preventiva y de denuncia ciudadana y por lo
tanto, la inseguridad ciudadana que presenciamos en el Distrito Federal no se reduce a la
actuación policiaca frente a los delincuentes, sino que es un tema de política social, pues
es en este marco en el que se sitúa la de prevención del delito.

Nos enfrentamos además a una delincuencia organizada en redes cada vez más
complejas y poderosas insertas en las grandes mafias globalizadas, en las relaciones que
se configuran a partir de la estructura urbana y en la vida institucional, porque contaminan
a las instancias encargadas de procurar o administrar justicia. Ante estas redes delictivas,
el recurso posible para la ciudadanía es el de anteponer sus propias redes o formas de
cohesión.
Desarrollo

Al término seguridad ciudadana o seguridad pública se le han acuñado distintos

significados. Tradicionalmente, la creciente inseguridad ciudadana se ha fundamentado en
el incremento de la actividad delictiva predominando la filosofía convencional del derecho
basado en acciones punitivas como medida correctiva, es decir, en las políticas del castigo.
Esta es la racionalidad que ha imperado a lo largo de la vida institucional de nuestro país,
pero en la actualidad, se ha demostrado que las conductas antisociales se relacionan con
procesos más complejos que ponen en riesgo el propio ejercicio de la ciudadanía.
Tampoco la ésta puede definirse hoy solamente como un conjunto de derechos y deberes
del individuo frente al Estado, pues el ascenso de la actividad delictiva y la violencia urbana
alteran la imagen de lo público y las formas tradicionales del ejercicio ciudadano, en un
espacio urbano que es soporte de desigualdades, no sólo en lo que toca a las condiciones
materiales de vida, sino también de aquéllas derivadas de las oportunidades de participar
en las decisiones de los problemas de orden público como el de seguridad ciudadana, el
acceso a los sistemas de justicia y a estilos de vida saludables. En este sentido, el
ciudadano comienza a interesarse también en asuntos públicos, en proyectos colectivos,
en participar en la gestión de bienes y servicios públicos, en la creación de redes de apoyo
mutuo, en los problemas locales, regionales, nacionales y globales.

Este trabajo se organiza en tres partes: La primera parte aborda algunos antecedentes
que sentaron las bases de la participación ciudadana en el marco de la política de
Seguridad Pública, haciendo énfasis en el Distrito Federal, con el fin de demostrar la forma
en que la participación ciudadana va conquistando espacios en la gestión que apuntan al
tránsito de una política basada en el castigo y en la represión, a una política que incluya,
además de aspectos punitivos, preventivos y readaptativos. La segunda, caracteriza el
problema de la inseguridad pública en el Distrito Federal, enfatizando la percepción
ciudadana y analizando algunos indicadores que muestran el comportamiento delictivo y
el sesgo impuesto por la cifra negra, para medir la delincuencia durante el periodo 1997-
2000. La tercera parte del trabajo presenta un análisis de la actuación de los Comités
Delegacionales de Seguridad Pública, enfatizando en dos casos representativos en las
delegaciones Benito Juárez y Cuauthémoc, donde la participación ciudadana ha
respondido de distinta manera ante el problema de la inseguridad. Se concluye con
algunas reflexiones finales con las que se pretende contribuir al debate y a la construcción
de la agenda gubernamental del Distrito Federal.

Antecedentes de la gestión de la Seguridad Pública en el Distrito Federal en el

Distrito Federal

Si bien el tema de la seguridad pública se ha discutido desde hace varias décadas, a lo

largo de la vida institucionalizada de nuestro país cobra un lugar importante en la agenda
gubernamental desde el sexenio de Miguel de la Madrid Hurtado. En el contexto de una
profunda crisis económica, Miguel de la Madrid inicia su gobierno con la tarea primordial
de lograr la recuperación económica y amortiguar los efectos sociales de la crisis como el
creciente desempleo, la pérdida del poder adquisitivo de los salarios y el deterioro en la
calidad de vida de la mayor parte de la población.

Durante la administración de Luis Echeverría, se registraron en México 70 mil delitos

anuales, mientras que durante el gobierno de Miguel de la Madrid la cifra asciende a 170
mil delitos. La administración de Carlos Salinas de Gortari registra un descenso en la
frecuencia delictiva a 130 mil delitos. En 1999 se observa el último avance de la
criminalidad, llegando a 254 mil averiguaciones previas iniciadas en el 99 y se proyecta
que, en diciembre de 2000, tendremos menos de 200 mil delitos. En resumen, no se ha
logrado reducir la frecuencia delictiva a los niveles de 1970.

En este panorama, el ascenso tan importante de los índices delictivos explica el por qué la
seguridad pública se convierte en una de las principales demandas de la ciudadanía, por
lo que a lo largo de este sexenio se emprenden algunas medidas que atañen a la seguridad
pública, al principio, en el marco de programas más amplios como el de Renovación Moral
o el de Modernización de la Gestión Pública y Atención al Ciudadano. De otro lado, los
cuerpos policiacos y demás autoridades encargadas de procurar o administrar justicia,
muestran desde entonces una franca crisis de credibilidad ante la ciudadanía, por los que
se inician programas de moralización de los cuerpos policiacos, bajo el argumento de
mejorar su imagen y eficiencia ante la ciudadanía.

Las primeras acciones que se instrumentaron en materia de seguridad (1982-1988) no

contemplan la participación ciudadana como elemento decisivo en la gestión de la
seguridad pública en el Distrito Federal, sino más bien se trata de medidas basadas en el
paradigma punitivo del derecho convencional, orientados fundamentalmente a incrementar
la eficiencia de los cuerpos policiacos, ignorando medidas de carácter preventivo y con
una fuerte centralización de funciones en el ámbito federal, pues los programas
anunciados por el Ejecutivo Federal no se logran traducir en reglamentos y formas de
actuación local.

En 1984 la Secretaría de Gobernación pone en marcha el Programa Nacional de

Seguridad Pública, en coordinación con la Secretaría de Programación y Presupuesto, la
Procuraduría General de la República, el Departamento del Distrito Federal y los gobiernos
estatales en donde se alude con gran ambigüedad al tema de la participación ciudadana.
Los objetivos enunciados en este programa son:

a) La moralización de las fuerzas de seguridad pública.

b) La modernización de las corporaciones policiacas (reestructuración,

mejoramiento profesional, equipo de protección más modernos y armamento).

c) La coordinación entre las diversas corporaciones del país en el campo jurídico,

administrativo y operativo.

d) La participación de la sociedad.

e) El óptimo aprovechamiento de los recursos.

Se puede atribuir que el fracaso de estos programas y acciones se deriva, en parte, de la

desvinculación entre gobierno y ciudadanía. En efecto, en materia de seguridad pública ha
prevalecido la óptica militar en la que las instituciones de administración y procuración de
justicia no rinden cuentas a los ciudadanos, sino que responden a las órdenes del regente
en turno.

En el Distrito Federal se inician las primeras medidas de reestructuración que se basadas

en la idea de una supuesta moralización de los cuerpos policiacos mediante la
incorporación del ejército. Así, se tienden a militarizar a los cuerpos policiacos, con el
nombramiento del General Ramón Mota Sánchez, siguiéndole como Jefe de la Policía
Preventiva del D.F. los generales Miyazawa y Ramírez Garrido, quienes continuaron las
mismas prácticas que los jefes policiacos civiles, pues exigían el “entre” y vendían a los
policías el equipo de protección y hasta los uniformes. En pocas palabras, nunca llegó la
tan esperada moralización ni la mayor eficiencia policiaca.

En 1985, con el afán de buscar mayor acercamiento entre la comunidad y los organismos
de seguridad pública, se establecieron formas de colaboración de los propios ciudadanos
mediante la instalación de Consejos Consultivos de Seguridad Pública tanto estatales
como municipales, en las 31 Entidades Federativas, aunque el Distrito Federal quedó
excluido a pesar de la gravedad del problema. En teoría, los representantes de la
comunidad y los encargados de seguridad pública participarían en el diseño y ejecución
de algunos programas de vigilancia, pero en los hechos “es necesario reconocer que estos
órganos no han logrado generar los resultados previstos, por varias razones”.

Durante la gestión de Carlos Salinas de Gortari, la seguridad pública continúa ocupando

uno de los principales lugares en la agenda gubernamental. Ante la evidente incapacidad
del Estado para resolver el creciente ascenso de la inseguridad ciudadana mediante
acciones punitivas, se inicia un cambio en la orientación de la gestión, incorporando
canales más abiertos de participación ciudadana, es decir, se crean nuevos mecanismos
de interlocución política, aunque se sigue conservando la rectoría gubernamental.

El Regente del Distrito Federal, Manuel Camacho Solís, ofrece nuevamente la

moralización y profesionalización de los cuerpos policiacos y demás organismos que
intervienen en la procuración y en la administración de justicia. En 1989 se dio a conocer
el Programa de Seguridad para el Distrito Federal que incluye los siguientes aspectos:

a) La integración de los Comités Delegacionales de Seguridad Pública

b) Reestructuración de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal y la

reorganización interna de la Secretaría General de Protección y Vialidad (de la que
dependía entonces la función de seguridad pública) fortalecidas por un proceso de
profesionalización.

c) Creación de la Dirección de Inteligencia.

d) Creación de la Procuraduría Social.

e) Búsqueda de la participación activa de los partidos políticos en la discusión de

este tema.
Esta estrategia integral además contempla una nueva Ley de Seguridad Pública del Distrito
Federal, el Reglamento de Policía y Buen Gobierno, la creación de la Comisión de
Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF), la participación de diputados,
asambleístas y organizaciones vecinales en el diseño de programas de seguridad pública.

La Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal fue aprobada hasta julio de 1993 como
producto de amplias discusiones y propuestas promovidas por la Comisión de Seguridad
Pública de la Asamblea de Representantes. La Ley estipula que la Delegación Política
funge como entidad rectora y coordinadora de los Programas de Seguridad Pública y que
la junta de vecinos, las asociaciones de residentes, y los comités de manzana, colonia o
escuela, así como las asociaciones empresariales, cámaras de comercio, clubes de
servicio y demás asociaciones sociales, pueden intervenir para constituir el Comité de
Seguridad. Es decir, se recurrió a la estructura vecinal existente desde los años ochenta:
los órganos de colaboración vecinal y ciudadana, pues también estaban concebidos como
esquemas de participación ciudadana para fortalecer el vínculo Estado-Sociedad Civil.

Conclusiones

De los aspectos señalados, se deduce que la propia estructura urbana imprime

características muy específicas a la participación ciudadana. Las zonas habitadas por
clase media, con una composición social más homogénea e ilustrada, tiende a demandar
ante las autoridades una mayor calidad de vida que tiene que ver con mayor dotación de
infraestructura y servicios básicos, demandan más seguridad pública, y colaboran con las
autoridades. En ocasiones, si la respuesta no es oportuna o deficiente, asumen ciertos
costos en equipo, patrullas o estímulos, o bien recurren al mercado en la contratación de
la seguridad privada, en la instalación de alarmas o al cierre de calles.

Evidentemente no se puede generalizar, sino marcar como grandes tendencias los efectos
anteriores, mismos que tienen que analizarse a profundidad con estudios de caso. La
privatización de los espacios públicos,39 la exclusión social y la intolerancia son
elementos, que además de los conocidos problemas de ineficacia y corrupción policiaca,
falta de aplicación de las leyes, contribuyen a desalentar la participación ciudadana. En
general se observa que el grado de consolidación de los comités y el grado de respuesta
ciudadana ante estos llamados a la participación dependen de varios aspectos:

a) De la actuación de las autoridades locales, sobre todo el cuerpo policiaco y personal

de Ministerio Público, pues de ello depende la cifra negra, la impunidad y la
confianza que tengan los residentes para coordinar acciones con ellas. A lo anterior
se añade además las políticas y programas implementados que, regularmente,
carecen de continuidad, de la apertura de canales institucionales para la
participación ciudadana y de disminuir los índices de corrupción.

b) De la configuración territorial urbana pues de ello depende la relación entre los

lugares en donde operan los delincuentes y los lugares donde éstos residen, la
especialización de algunos barrios que operan como una estructura funcional de
organización territorial, en delitos como robo y venta de autopartes, tráfico de
drogas, tráfico de armas, venta de artículos piratas, etc. En estos casos, algunos
vecinos tejen redes de protección para los delincuentes, pues están involucrados
de manera directa o indirecta. La ciudadanía que no participa en estas redes
delictivas, se refugia en el silencio y la no participación, por temor a las represalias.

c) Del estrato socioeconómico de los residentes. En general las colonias residenciales

de ingresos medios tienen mayor grado de respuesta y motivos para participar; las
colonias populares se consideran más bien proveedoras de delincuentes y en sí
mismos son barrios de mayor peligrosidad por el gran deterioro urbano, mientras
que las colonias de altos ingresos se procuran su propia seguridad privada.

d) Del tipo de actividad económica que se realiza pues zonas comerciales o bancarias
constituyen lugares de operación de los delincuentes, pero como a estas zonas
acude diariamente población flotante (proveniente de otras colonias o delegaciones)
y no son de uso residencial, la acción de los comités no procede.

e) De la percepción ciudadana, ya que la sensación de inseguridad promueve

acciones en pro o en contra de la participación amplia y efectiva a través de los
comités. En efecto, esta situación redunda en que la población tiende a aislarse de
los espacios públicos y por esto tiende a perderse la cohesión social: se
individualizan los problemas de seguridad y se evita el contacto entre los grupos
sociales, lo que finalmente repercute en una mayor inseguridad.

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