Este documento es una versión preliminar, que se hace disponible

únicamente con el propósito de ser discutida por los participantes del

encuentro
La posición presentada es la de el(los) Autor(es)(s) y no representa
necesariamente la posición del Banco Mundial, sus Directivos, o los Países que
representan.

ÍNDICE
1. INFORMACIÓN GENERAL DE BOLIVIA.....................................................................3
1.1. Introducción .................................................................................................................3
1.2. Población. ....................................................................................................................3
1.3. Situación Macro Económica ........................................................................................4
1.4. Proceso de Reforma Agraria........................................................................................5
1.5. Origen del Programa Nacional de Tierras en Bolivia (PNAT)....................................8
2. SISTEMAS DE TENENCIA DE LA TIERRA EN BOLIVIA ........................................10
2.1. Antecedentes Históricos.............................................................................................10
2.2. Tipología de Sistemas de Tenencia de la Tierra en Bolivia ......................................11
2.3. Tamaño de las Propiedades........................................................................................16
2.4. Registro de la Propiedad Agraria...............................................................................18
2.5. Impuestos a la Propiedad Rural .................................................................................18
3. DESARROLLO INSTITUCIONAL ................................................................................24
3.1. Instituto Nacional de Reforma Agraria......................................................................24
3.2. Registro de los Derechos Reales................................................................................25
3.3. Instituto Nacional de Catastro....................................................................................26
4. MARCO LEGAL DEL SISTEMA DE ADMINISTRACION DE TIERRAS EN
BOLIVIA ..............................................................................................................................26
4.1. Implicaciones Legales................................................................................................27
4.2. Saneamiento de la propiedad agraria .........................................................................29
4.3. Posesión legal ............................................................................................................31
4.4. Acceso de las mujeres al recurso tierra......................................................................32
5. DISPOSICIONES TÉCNICAS ........................................................................................40
5.1. Nivel Tecnológico......................................................................................................40
5.2. Nivel de educación de los que implementan el proyecto y capacitación proveída....40
5.3. Monumentación de límites al definir parcelas ...........................................................42
5.5. Levantamiento catastral (pericias de campo) y su metodología ................................43
5.6. Información obtenida en el Levantamiento Catastral ................................................43
6. PROCESOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................46
6.1. Proceso de Registro ...................................................................................................46
6.2. Procedimientos del Saneamiento ...............................................................................49
6.3. Titulación ...................................................................................................................66

1
 6.4. Mantenimiento de la Información Registral y Catastral ............................................66
6.5. Conciliación y arbitraje..............................................................................................67
6.6. Judicatura Agraria.- ...................................................................................................68
7. INFORMACIÓN DEL MERCADO DE TIERRAS ........................................................71
7.1. Características de los mercados de tierras: ................................................................72
7.2. Mercado de Tierras en Bolivia...................................................................................73
8. INDICADORES DE FACTIBILIDAD ............................................................................74
8.1. Frecuencia y tipo de conflictos ..................................................................................74
8.2. Obstáculos y periodo de tiempo para resolver conflictos. .........................................74
8.3. Costos del registro en Derechos Reales .....................................................................75
Conclusiones .........................................................................Error! Bookmark not defined.

2
 Sistema de Administración de Tierras en Bolivia
(Documento Preliminar para Discusión)

Fernando Crespo Valdivia*

1. INFORMACIÓN GENERAL DE BOLIVIA

1.1. Introducción
La república de Bolivia es un país mediterráneo situado en el centro de América del Sur. Su
extensión territorial es de 1,098,581 Km2 y cuenta con tres zonas geográficas diferentes: la
andina o altiplano, la subandina ó valles templados y los llanos orientales o tierras bajas. La
región andina abarca el 28% del territorio con una extensión estimada de 307 mil km2. Esta
zona se halla a más de 3,000 metros sobre el nivel del mar (msnm) y esta ubicada entre dos
cadenas montañosas: las cordilleras Occidental y la cordillera Real. La región subandina
esta ubicada entre el altiplano y las tierras bajas. Tiene una extensión de 143 mil Km2. lo
que significa el 13% del territorio boliviano. Esta región comprende los valles templados,
incluyendo los Yungas que tienen una topografía accidentada y un clima sub tropical. En
promedio, esta región está a 2,500 metros de altura y se caracteriza por su actividad
predominantemente agrícola. Las tierras bajas tienen una extensión de 648Km2, abarcando
el 59% de la superficie nacional y se ubican esencialmente al norte y sudeste de la
cordillera Real. Es una tierra de llanuras y bajas mesetas, cubierta por extensas reservas
forestales y selva. En general registra una temperatura media anual de 22 a 25ºC, pudiendo
llegar a temperaturas extremas en verano de 40°C. La zona es forestal por excelencia con
grandes pastizales naturales para la ganadería y extensas zonas para una agricultura
extensiva.

Estas tres zonas geográficas pertenecen a diferentes sistemas hidrográficos: a) la cuenca

Amazónica ubicada al Nor-Este boliviano, la cual está formada principalmente por el río
Beni y Madre de Dios. b) La cuenca Lacustre ubicada al Occidente del país está
conformada por los lagos Titicaca y Poopó, por el río Desaguadero y los grandes salares; y
c) la cuenca de La Plata que está al Sur-Este, esencialmente compuesta por el río
Pilcomayo.

1.2. Población.
La población boliviana asciende a 8.3 millones de habitantes con una esperanza de vida al
nacer de 63 años y una tasa de crecimiento anual de 2.3% (INE, 2002). El 36% de su
población habita el área rural y esta dispersa en el altiplano, valles y tierras bajas,
concentrándose la mayor parte de la población rural en la zona tradicional andina y
subandina. Como parte del proceso de transformación demográfica, la población es cada
*
Se agradece el apoyo de Gustavo Medeiros y Ronald Pinto, ambos economistas de la consultora
AGRODATA en La Paz – Bolivia. Cualquier sugerencia al documento borrador o consulta pueden realizarla
a la casilla electrónica [email protected]. La Paz – Bolivia, abril del 2002.

3
vez menos rural. En el año 2001, la población que reside en las ciudades principales
(capitales -del eje central y El Alto) superaba los 4.3 millones de habitantes (52% de la
población total) con una tasa de crecimiento por encima al 4%. Se estima que la población
total que reside en áreas urbanas, es decir, en ciudades capitales y ciudades intermedias es
de 5.3 millones de habitantes.

Las migraciones temporales como definitivas son frecuentes. Desde de la década de los
ochenta se han intensificado las migración rural hacia las ciudades (sobre todo al eje central
de las ciudades de La Paz y El Alto, Cochabamba y Santa Cruz) y las migraciones rurales y
urbanas del occidente andino hacia las tierras bajas.

1.3. Situación Macro Económica

Desde agosto de 1985 Bolivia esta aplicando una política económica de mercado sustentada
en los principios de una democracia representativa. Desde la Nueva Política Económica
(NPE) las políticas fiscales, monetarias y cambiarias han estado orientadas a preservar y
consolidar la estabilidad económica. Paralelamente, se ha aplicado un conjunto de reformas
para crear un marco apropiado para el desenvolvimiento de las actividades productivas. En
el proceso de ajuste estructural y primera generación de reformas se tuvo como prioridad
reducir los altos niveles de inflación y restaurar el crecimiento económico. La estrategia
básica consistió en cambiar las reglas macroeconómicas, es decir, reducir el tamaño del
Estado y desmantelar las instituciones que promocionaban el proteccionismo y estatismo.
La estrategia se realizó con un drástico cambio del modelo de acumulación, abandonando el
capitalismo de Estado y abriendo la economía boliviana al comercio internacional.

Los instrumentos de la primera generación de reformas fueron el control y disminución del

déficit fiscal, la renegociación y reprogramación de la deuda externa, aranceles únicos y
uniformes, la simplificación del sistema tributario y la estabilización del tipo de cambio con
la plena liberalización de los precios. Posteriormente, se enfatizó la creación y
rehabilitación de las más importantes instituciones del Estado, además de reformar la
producción de servicios básicos de carácter público.

La segunda generación de reformas comienza prácticamente con la Ley de Participación

Popular (1994) y continua inmediatamente con el proceso de descentralización
administrativa (1995), cambios al sistema de pensiones y la capitalización de las empresas
públicas más importantes de la economía (1996). Asimismo, se continua apoyando algunas
reformas sectoriales de máxima importancia para el desarrollo sostenible de Bolivia como
la educativa (1993), la de administración de tierras (1996) y la de salud (1997).

En cuanto a la administración de tierras en Bolivia se promulgo la Ley No 1715 del

Servicio Nacional de Reforma Agraria el 18 de octubre de 1996, la cual crea el Instituto
Nacional de Reforma Agraria (INRA) como principal institución operativa del sistema
nacional de administración de tierras. Si bien Bolivia fue conocida mundialmente por su
reforma agraria de 1953, el proceso fue prácticamente interrumpido en 1992 debido a los
indicios de corrupción en la dotación de tierras. La intervención de las instituciones
públicas encargadas del proceso tuvo el objetivo de garantizar mayor equidad en la
distribución de tierras a nivel nacional y crear las condiciones mínimas de seguridad

4
jurídica en la propiedad para apoyar el proceso productivo sectorial1, además de mejorar las
condiciones de equidad exigidas por la población.

Actualmente, el país esta en una delicada situación económica que viene prolongándose
desde 1998. El PIB del año 2000 fue de $us. 8,281 millones y se estima que el crecimiento
del año 2001 fue de 0.24%. Si bien desde 1987 a 1997 la economía tuvo un crecimiento
sostenido por encima de la tasa de crecimiento de la población (en el orden del 3,4% anual),
los niveles de pobreza de la población no se han modificado sustancialmente a pesar de las
políticas sociales y económicas emprendidas a principios de la década de los noventa.

La inflación acumulada en el 2001 fue de 0.92 con una devaluación en el orden del 6.56%.
Las exportaciones bolivianas alcanzaron a $us. 1,459 millones y las importaciones a $us.
1,976 millones arrojando un saldo comercial negativo de $us. 517 millones. Las reservas
internacionales a octubre del 2001 han llegado a $us. 1,084 millones y la deuda externa a
diciembre del 2000 fue de $us. 4,460 millones, renegociándose la deuda externa en el año
2001 por la aplicación de los programas HIPC I y II.

En este contexto, Bolivia ha desarrollado importantes reformas económicas, logrando

grandes avances en la estabilización de su economía y su integración a la economía
mundial. No obstante, es de consenso nacional que persisten algunas características que
limitan la propia dinámica de los mercados e inserción de varios sectores productivos a la
economía internacional. Una de las principales restricciones es la inexistencia de la
seguridad jurídica sobre la propiedad y en los procesos de transacción de bienes raíces. Por
ello mismo, se requiere de mayores ajustes y una estrategia concertada que permita
desarrollar mayor institucionalidad derivadas principalmente de la innovación y del
aprendizaje tecnológico.

En los últimos años, a consecuencia de la promulgación de la Ley No 1715 del Servicio

Nacional de Reforma Agraria, Bolivia está recibiendo ayuda financiera para encarar el
proceso de Saneamiento de la Propiedad Rural, para la modernización del Registro de
Derechos Reales y para la generación de catastros municipales. Las fuentes de
financiamiento más importantes provienen del Banco Mundial, el Fondo Nórdico para el
Desarrollo, la Cooperación Holandesa, el Banco Interamericano de Desarrollo, USAID y la
Unión Europea.

1.4. Proceso de Reforma Agraria

En 1952 se produce una insurrección popular conocida en Bolivia como la Revolución
Nacional. Este hecho se convierte en el punto de inflexión de la historia moderna de
Bolivia, pues introduce medidas radicales en la vida ciudadana como el voto universal y la
nacionalización de las minas. Posteriormente, y como parte central del proceso
revolucionario, se firma el Decreto Ley No. 3464 que inicia el proceso de reforma agraria.

El 29 de octubre de 1956 este decreto ley fue elevado a rango de Ley de la República, el
cual da inicio a un nuevo sistema de administración de tierras en Bolivia. Los objetivos de

1
El 18 de octubre de 1996 se promulgó en Palacio de Gobierno la Ley de Servicio Nacional de Reforma
Agraria, Ley No 1715, conocida como Ley INRA.

5
la Ley de Reforma Agraria fueron: a) eliminar el régimen de tenencia de la hacienda,
distribuyendo las tierras entre campesinos e indígenas que realizaban trabajos obligatorios
bajo la modalidad de colonato; b) iniciar un proceso de distribución de tierras a las
comunidades y agricultores para que accedan al ejercicio de la propiedad privada; c)
eliminar todo sistema de servidumbre obligatoria; d) aumentar la producción de alimentos
incorporando grandes extensiones de tierras del Oriente a través de un proceso de
distribución de tierras en los llanos.

La Ley de Reforma Agraria de 1953 establecía que para tener acceso al recurso tierra, un
individuo o grupo de personas (comunidad campesina, pueblo indígena o cooperativa)
debían seguir un tramite de dotación. La ley establecía tres formas para otorgar tierras: a) si
el solicitante tenía ocupación del predio antes de 1953, el proceso se denominó
consolidación; b) si la tierra pertenecía a un dueño que no cultivaba directamente la tierra
(como era el caso de los latifundistas tradicionales en la zona andina y subandina) y el que
trabajaba la tierra quería hacérselas dotar, el proceso se denominó afectación; c) si la tierra
estaba baldía y era propiedad del Estado, el proceso se denominó dotación.

Después de 30 años (principios de la década de los ochenta), la reforma agraria de 1953

eliminó el latifundio en la zona andina, transfirió las tierras a las comunidades indígenas ó
campesinas y cumplió el objetivo de incrementar la producción de alimentos mediante la
distribución de tierras en el Oriente boliviano. No obstante, aparecieron una serie de
irregularidades y anomalías en este proceso que derivaron en una situación inequitativa e
injusta de distribución de tierras entre la población, restableciéndose neolatifundios en el
Oreinte.

Para obtener tierras en áreas específicamente delimitadas para colonización (en las tierras
bajas), el encargado del proceso de adjudicación era el Instituto Nacional de Colonización
(INC) donde el beneficiario realizaba un pago nominal por la tierra. Es decir, prácticamente
se compraba la tierra del Estado. En el resto del país, las dotaciones eran gratuitas y se
tramitaban ante el Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA).

Desde el proceso de 1953 hasta la intervención del CNRA e INC (1992), ambas
instituciones distribuyeron un total de 44.1 millones de hectáreas beneficiando a más de
652 mil personas. En las tierras bajas se distribuyeron aproximadamente el 54% de las
tierras en Bolivia. Un 38% de las tierras (aproximadamente 17 millones de hectáreas)
estaba en manos de pequeños agricultores ó campesinos y colonizadores, es decir, 78% de
los agricultores. En contraparte se estimó que el restante 62% de tierras distribuidas
(aproximadamente 27 millones de hectáreas) estaban en poder del 28% de beneficiarios
catalogados como agricultores medianos y grandes propietarios (Pacheco 2001).

6
 Cuadro No. 1
Superficie de hectáreas distribuidas y número de beneficiarios por el CNRA
en la primera fase de la Reforma Agraria en Bolivia
(1953 a 1992)

Departamento Superficie % Beneficiarios % Superficie

Distribuida Promedio
Chuquisaca 3.456.205 8.01 62.534 10.10 55.27
La Paz 6.863.457 15.91 233.162 37.67 29.44
Cochabamba 2.511.144 5.82 109.807 17.74 22.87
Oruro 2.936.036 6.81 26.081 4.31 112.57
Potosí 2.902.410 6.73 90.647 14.65 32.02
Tarija 1.642.566 3.81 19.207 3.10 85.52
Santa Cruz 13.046.798 30.25 66.325 10.72 196.71
Beni 9.443.720 21.89 10.133 1.64 931.98
Pando 330.385 0.77 1.013 0.16 326.14
Bolivia 43.132.721 100.00 618.909 100.00 69.69
Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria, La Paz - Bolivia , 1996.

Cuadro No. 2
Superficie de hectáreas distribuidas y número de beneficiarios por el INC
en la primera fase de la Reforma Agraria en Bolivia
(1953 a 1992)

Departamento Superficie % Beneficiarios % Superficie

Distribuida Promedio
La Paz 218.532 20.86 11.043 32.75 19.79
Cochabamba 232.800 22.22 12.718 37.72 18.30
Tarija 5.692 0.54 335 0.99 16.99
Santa Cruz 560.098 53.47 8.931 26.49 62.71
Beni 30.447 2.91 690 2.05 44.13
BOLIVIA 1.047.572 100.00 33.717 100.00 31.07
Fuente: Instituto Nacional de Colonización, La Paz – Bolivia 1992.

Sobre el nivel de concentración de tierras en Bolivia antes de la intervención del CNRA y

INC se ha escrito muy poco. No obstante, algunas estimaciones muestran una distribución
totalmente inequitativa de tierras con un índice de Gini en el orden de 0.93 en todo Bolivia,
siendo después de Colombia el país de mayor concentración de tierras en América Latina a
pesar de su reforma agraria (Crespo 1991). Si bien por las diferencias agro ecológicas del
país es posible que un índice sea tan elevado, sin embargo, al estimar el nivel de
concentración de tierras por región agro ecológica, se demuestra que al interior de cada
región los índices son menos extremos (Crespo 1991). El índice actual que maneja la
Superintendecia Agraria es de 0.87, siendo de igual manera una de las más altas de
América Latina.

7
1.5. Origen del Programa Nacional de Tierras en Bolivia (PNAT)
La debilidad legal e institucional sobre la administración de tierras en Bolivia fue
identificada a fines de la década de los ochenta por varias misiones internacionales y el
propio Gobierno. No obstante, recién a fines de 1992 el Gobierno de Bolivia decide
intervenir el CNRA y el INC quienes estaban encargadas del proceso de reforma agraria,
titulación y asentamientos humanos.

Las razones principales para la intervención del CNRA e INC fueron: a) Ambas
instituciones no contaban con estadísticas veraces de distribución y redistribución de tierra
en Bolivia; b) Existían casos concretos de superposición de propiedades en las dotaciones y
adjudicaciones realizadas por ambas instituciones, además de anomalías en el proceso de
distribución y titulación; c) la concentración de la propiedad en algunas regiones era
extrema y el comercio especulativo e ilegal de la tierra con loteamientos clandestinos fue
profundizándose con el tiempo; d) El incremento de denuncias de abandono injustificado
pidiendo la reversión de las tierras al dominio del Estado (sin tomar en cuenta la difícil
situación del migrante, colonizador o pequeño agricultor) dio origen a reversiones dolosas y
fraudulentas; e) las diferencias entre el CNRA y el INC y la falta de coordinación de
ambas instituciones con otras reparticiones públicas del Poder Judicial (Registro de los
Derechos Reales) y del propio Poder Ejecutivo (e.i Instituto Geográfico Militar) carcomió
la posibilidad de un registro pormenorizado de la propiedad rural y, por tanto, del
reordenamiento territorial demandado por los pequeños, medianos y grandes agricultores.
Por último f) existía la necesidad imperiosa de clarificar la jurisdicción entre las diferentes
instituciones del Estado relacionadas con el otorgamiento de concesiones forestales, áreas
protegidas, reconocimiento de territorios indígenas y conservación del medio ambiental a
fin de evitar conflictos, proponiendo criterios comunes para coordinar cada acción y
conciliar los principios operativos de cada institución (Hernaiz & Pacheco 2001).

En marzo de 1993 se amplio la intervención del CNRA y del INC hasta que se cumplieron
los objetivos del Decreto Supremo 23331. Ese mismo año, también, se inicio un trabajo de
cooperación técnica y financiera entre el Gobierno de Bolivia y el Banco Mundial para la
preparación del Proyecto Nacional de Administración de Tierras (PNAT). Este nuevo
proyecto fue estructurado en dos fases.

En 1995, después de realizar trabajos de investigación y factibilidad se suscribe un

convenio de crédito entre el Gobierno de Bolivia y el Banco Mundial para la
implementación y ejecución del PNAT. El 18 de Octubre de 1996 fue promulgada y
publicada la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) conocida
popularmente como Ley INRA que impulsa el proceso de saneamiento de las tierras rurales
en Bolivia.

Desde 1996 hasta el año 2000 el nuevo proceso agrario (especialmente de saneamiento de
tierras rurales) ha demandado grandes inversiones para Bolivia. El presupuesto ejecutado
por el INRA desde 1996 hasta el año 2000 fue de $us. 44.4 millones, ejecutando el año
2000 un monto de $us.13.4 millones.

8
 Cuadro No. 3
Financiamiento otorgados al INRA para realizar saneamiento
de la propiedad agraria en Bolivia en el marco del PNAT

Proyecto Financiador Monto Hectáreas Departamentos

($us) a Sanear
Proyecto Nacional
de Administración de Tierras Banco Mundial (AIF) 6.400.0001 3.000.000 La Paz y Santa Cruz
Proyecto Nacional de
Administración de Tierras/ Fondo Nórdico de
Zonas Contiguas Desarrollo (NDF) 6.887.600 2.000.000 Santa Cruz y La Paz
Programa de Apoyo al
Desarrollo Alternativo Unión Europea 4.203.889 700.000 Cochabamba
Saneamiento y titulación de Beni, Santa Cruz,
TCO´s Tarija, Cochabamba
Dinamarca 3.553.149 8.976547 y La Paz
Saneamiento y titulación de
TCO´s I FIDA/PRODESIB 954.000 1.092.500 Beni y Cochabamba
Saneamiento y titulación de
TCO´s II FIDA/PRODESIB 545.065 681.331 Beni y Cochabamba
Catastro Legal Rural de
Chuquisaca Holanda 9.072.168 3.100.000 Chuquisaca
Saneamiento Simple para 17
comunidades en el Beni Dinamarca 31.134 44.901 Beni
Saneamiento y titulación de
TCO´s Dinamarca 31.134 318.751 Oruro
TOTAL 31.678.139 19.914.030
1El monto total del proyecto es de $us. 18.842.024, pero el consignado en el cuadro es el destinado
originalmente a la contratación de empresas para el trabajo del saneamiento de la propiedad rural.
Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria, memoria 1996-2000, La Paz Bolivia, Octubre del 2000.

Hasta el año 2000, el INRA ha obtenido para el proceso (incluyendo el de saneamiento de

la propiedad rural) un financiamiento de $us. 44,1 millones para sanear 19,9 millones de
hectáreas (véase cuadro No.3). La contraparte boliviana y la generación de recursos propios
del INRA hasta el año 2000 se estima en otros $us. 7 millones adicionales. En el contexto
de la reunión XVI del Grupo Consultivo del año 2000, el Gobierno de Bolivia presentó a la
comunidad internacional una propuesta específica para finalizar el proceso de saneamiento
de la propiedad por el orden de los $us. 130 millones para los próximos cinco años.

9
2. SISTEMAS DE TENENCIA DE LA TIERRA EN BOLIVIA
2.1. Antecedentes Históricos
Para comprender los procesos agrarios en Bolivia debemos hacer un recuento cronológico
de los aspectos más sobresalientes de la evolución de la estructura de tenencia y propiedad
de las tierras. En 1825 con la fundación de la nueva República, y bajo la influencia de las
ideas liberales, se puso en vigencia el “Decreto Bolívar”. Este decreto dispuso: a) Vender
por cuenta del Estado todas las tierras de su pertenencia en preferencia de los que no la
tuvieran ó que la posean en menor cantidad, cultivan, habitan o tienen en arrendamiento; b)
Excluir las tierras poseídas por los indígenas, declarándolos propietarios de sus parcelas
(las cuales también podían ser vendidas o enajenadas) y, c) La repartición de las tierras de
comunidad entre todos los indígenas en calidad de dueños, asignándole además más tierra
al que fuera casado.

En 1866 el presidente Melgarejo declaró a los indígenas que tenían terrenos como
propietarios con dominio pleno. No obstante, para ello debían obtener del gobierno el título
de su propiedad, previo pago de un monto de dinero. Caso contrario sus tierras eran
vendidas en subasta pública. Años después, en 1871, los indígenas retomaron a la fuerza las
haciendas formadas con las tierras vendidas de las comunidades. En medio de los
movimientos indígenas, los nuevos gobernantes no tuvieron ni la voluntad ni el poder para
sacar a los indígenas de dichas propiedades. En otros casos las tierras pasaron a manos de
terratenientes ampliando el tamaño de sus haciendas.

En el gobierno del presidente Frías (1874) otra vez se pusieron en ejecución los decretos de
Bolívar mediante la Ley de Exvinculación de Tierras, llegando a su fin el precario balance
entre haciendas y comunidades. Esta Ley desconoció la existencia jurídica de las
comunidades y ayllus, pero reconoció la legalidad de los títulos entregados a los indígenas
y estableció que las tierras que no estaban en posesión de los indígenas fueran declaradas
sobrantes y propiedad del Estado. Para ese propósito se inició una “Revisita General” en
todas las provincias donde se tenían tierras de origen con el objetivo de: a) otorgar títulos
de propiedad a los indígenas originarios, forasteros y agregados que poseían tierras bajo
mojones y linderos conocidos; b) dar posesión en común a todos los poseedores de los
pastizales, abrevaderos y bosques; y c) declarar tierras sobrantes y, por ende, pertenecientes
al Estado a todas aquellas que no se hallaban en posesión de indígenas.

En la época liberal, a partir de 1880 hasta la guerra del Chaco (1935), se formaron diversas
alianzas entre los partidos liberales y los indígenas con el objetivo de discontinuar la
aplicación de la Ley de Exvinculación y devolverles las tierras a los originarios. Sin
embargo, en los hechos se continuó aplicando las leyes y decretos de Exvinculación de
comunidades y revisitas de tierras hasta mediados del siglo XX.

El 2 de agosto de 1953 se firma el Decreto Ley No. 3464 (Ley de Reforma Agraria),
elevada a rango de Ley el 29 de octubre de 1956, que da inicio a una política de
administración de tierras en Bolivia. Las medidas en las que se enmarca dicha Ley de
Reforma Agraria son la distribución y redistribución de tierras. Por tanto, es la creación de

10
nuevos derechos propietarios sobre la tierra bajo la condición de que “la tierra es de quien
la trabaja”.

Para el cumplimiento de los objetivos de la Reforma Agraria se crea en 1960 el INC y en

1965 el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (MACA) como máxima
instancia de definición e implementación de la política agraria en Bolivia. También se creó
el CNRA como el órgano técnico encargado de llevar adelante la política nacional de
administración de tierras.

A principios de los años 90, el Estado boliviano comienza una etapa de reconocimiento de
su realidad multiétnica y pluricultural, la cual se inicia a consecuencia de la “Marcha por la
Vida y el Territorio” de los pueblos indígenas del Oriente boliviano. Posteriormente, en
1994 se modifica la Constitución Política del Estado, la cual reconoce esta realidad y
declara al Estado como “multiétnico, multicultural y plurilingüe”. Además, establece dentro
del régimen agrario a las Tierras Comunitarias de Origen (TCOs)2 como el espacio de tierra
necesario para el desarrollo de su pueblo/comunidad indígena desde el punto de vista
económico, político, social y religioso.

2.2. Tipología de Sistemas de Tenencia de la Tierra en Bolivia

Los derechos de propiedad de tierras pueden clasificarse, para fines analíticos, en cuatro
categorías. Estas pueden coexistir en una región e incluso pueden aplicarse a un mismo
terreno. Las categorías son: a) El acceso abierto o libre, donde no están especificados los
derechos de propiedad. Es decir, que lo derechos no son asignados específicamente a
ningún grupo o individuo, pero pueden ser percibidos como si pertenecieran a algún grupo;
b) La propiedad comunal, donde los derechos corresponden a una comunidad en específico
y sus miembros pueden establecer entre ellos las normas de usos y excluir a terceras
personas de la propiedad; c) La propiedad privada individual, en la cual ciertas personas o
entidades tienen el derecho exclusivo de propiedad, aunque el Estado puede imponer
limitaciones formales e informales a esos derechos y, d) La propiedad Estatal, donde el
Estado y sus extensiones (autoridades municipales, locales, prefecturales, etc.) poseen los
derechos de propiedad y pueden transferirlos a comunidades o usuarios privados.

Los derechos de propiedades privadas pueden ser transferidos de forma temporal o

permanente bajo distintas modalidades normadas por la costumbre o a través de
transacciones en el merado de tierras. Ocurre algo similar con las tierras estatales cuyas
transferencias de derechos son normadas por regulaciones estatales, las cuales se modifican
en el tiempo.

En Bolivia y según la Ley INRA3 la propiedad agraria se clasifica en: a) El solar

campesino, que constituye el lugar de residencia del campesino y su familia. La

2
En la Ley 1715 se definió a estos territorios como espacios geográficos que constituyen el hábitat de los
pueblos y comunidades indígenas y originarias a las cuales han tenido tradicionalmente acceso y donde
mantienen y desarrollan sus propias formas de organización económica, social, cultural y religioso de modo
de asegurar su sobrevivencia y desarrollo. (Artículo 41 Inciso 5). Estas TCO son colectivas compuestas por
comunidades o mancomunidades, inalienables, irreversibles, inembargables e imprescriptibles.
3
Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (Ley Nº. 1715 del 18 de octubre de 1996). En su Título III
Propiedad Agraria y Distribución de Tierras, Capítulo I. Artículo 41.

11
característica de esta propiedad es que es indivisible y tiene carácter de patrimonio familiar
inembargable; b) La pequeña propiedad es considerada como la fuente de recursos de
subsistencia del titular y su familia. Asimismo, es también indivisible y tiene carácter de
patrimonio inembargable; c) La mediana propiedad pertenece a personas naturales o
jurídicas y se explota con el concurso de su propietario, de trabajadores asalariados,
eventuales o permanentes y empleando medios técnico-mecánicos, de tal manera que su
volumen principal de producción se destine al mercado; d) La empresa agropecuaria es la
que pertenece a personas naturales o jurídicas y se explota con capital de suplemento, con
mano de obra asalariada y el empleo de medios técnicos modernos; e) Las tierras
comunitarias de origen (TCOs) que son los espacios geográficos que constituyen el hábitat
de los pueblos y comunidades indígenas y originarios, a los cuales han tenido
tradicionalmente acceso y donde mantienen y desarrollan sus propias formas de
organización económica, social, política y cultural, de modo que se aseguran la
sobrevivencia y el desarrollo. Por último, f) Las propiedades comunarias que son áreas
tituladas colectivamente a comunidades y pueblos indígenas, ex haciendas y originarias, y
constituyen la fuente de subsistencia de sus propietarios.

Cuadro No. 4
Tipo de Propiedad Existentes en Bolivia
Impuestos
Tipo de Propiedad Características sobre la Transacciones
Tierra
Es indivisible y tiene carácter de Se acepta la compra-
Solar Campesino y patrimonio familiar inembargable. venta. Generalmente
No pagan
Pequeña Propiedad Volumen de producción mayormente normada por las
destinado al autoconsumo autoridades locales.
Volumen de producción destinado al
mercado. Puede ser transferida, Se acepta la compra-
Mediana Propiedad Pagan
pignorada o hipotecada conforme a ley venta
civil.
Se explota con capital suplementario,
mano de obra asalariada y medios
Se acepta la compra-
Empresa Agropecuaria técnicos modernos. Puede ser Pagan
venta
transferida, pignorada o hipotecada
conforme a ley civil.
No se aceptan
transacciones.
Su distribución y
Inalienables, indivisibles, irreversibles redistribución al interior
Tierras Comunitarias de Inembargables e imprescriptibles. de la comunidad, para el
Origen (TCO) y Son tierras colectivas, compuestas por No pagan uso y aprovechamiento
Propiedades Comunarias comunidades o mancomunidades. individual y familiar, se
regirán por las reglas de
la comunidad, de
acuerdo a sus normas y
costumbres.
Fuente: Hernaíz, Irene & Diego Pacheco. La Ley INRA en el Espejo de la Historia, Propuestas de
Modificación. Fundación TIERRA. La Paz – Bolivia, 2001.

12
La Ley INRA reconoce de tres maneras los derechos históricos de las poblaciones
indígenas de la Amazonía y Chaco sobre sus tierras. Primero, crea el régimen de propiedad
Tierras Comunitarias de Origen. Segundo, instruye al INRA a titular inmediatamente las
demandas de tierra reconocidas anteriormente por Decreto Supremo. Tercero, reconoce y
respeta las costumbres tradicionales de los pueblos indígenas sobre el uso de la tierra y
otros recursos naturales.

Por otra parte, la Ley establece que los campesinos o pueblos indígenas sin tierra o con
poca tierra tienen acceso preferencial y gratuito a tierras públicas, siempre y cuando éstas
sean tituladas de manera comunal. El resto de las demandas de tierras, incluyendo
campesinos individuales o colonizadores, deben pagar por acceder a tierras públicas, ya sea
a través de un sistema de adjudicación directa a precios de mercado o mediante concurso
público calificado en dotaciones de menos de 100 hectáreas. No obstante, la Ley mantiene
vigente la moratoria de distribución de tierras públicas en aquellas regiones que no hayan
estado sujetas al proceso de saneamiento técnico y jurídico. De esta manera, la Ley INRA
puso fin a la práctica de asignación de tierras públicas a pedido de parte que fue el principal
mecanismo de reconcentración de tierras en el pasado.

Las comunidades de ex hacienda, comunidad campesina y comunidad indígena, definidas

en la Ley de Reforma Agraria con el término global de comunidad campesina, siguen
vigentes en la Ley INRA. Además, se incluye a las propiedades comunarias que son
tituladas colectivamente a comunidades campesinas y de ex hacienda. Por otro lado, la
propiedad cooperativa ya no está considerada dentro de la clasificación de la propiedad
agraria.

En Bolivia, los derechos de uso de la tierra no necesariamente coinciden con los derechos
de uso de otros recursos como el agua, los minerales, los árboles y las transacciones en las
áreas rurales, por lo que las relaciones pueden ser muy complejas. Por ejemplo, pueden
surgir transacciones sin precios visibles, eslabonadas entre mercados de tierras, trabajo,
insumos y crédito.

Si bien la Ley INRA no crea nuevos regímenes de tenencia, sí redefine ciertas atribuciones
de las propiedades actualmente reconocidas y crea un nuevo tipo de propiedad para las
poblaciones indígenas de la Amazonía y Chaco (las TCOs). El solar campesino y la
pequeña propiedad continúan siendo inalienables e inembargables. Sin embargo, esto no
implica necesariamente que las propiedades campesinas no puedan ser hipotecadas. De
hecho como señalan algunos expertos, al cambiar el uso de la tierra (por ejemplo, mediante
la inversión en infraestructura y capital o la contratación de mano de obra asalariada) el
propietario puede reclasificar su propiedad como mediana propiedad y, en efecto, anular las
restricciones (Muñoz 1997).

La heterogeneidad de los sistemas de tenencia de tierra en Bolivia (que se debe a la

existencia de distintos grados de evolución de los sistemas de tenencia) ha generado una
pronunciada segmentación regional. Por ello mismo, se pueden encontrar en las mismas
regiones la coexistencia de distintos sistemas de tenencia. Sin embargo y en forma general,
los campesinos en la parte andina y sub andina establecen sus derechos de propiedad sobre
la tierra sobre la base de la ocupación tradicional y bajo sistemas comunales de tenencia.

13
Así también, muchos propietarios accedieron a tierras a través de dotaciones gratuitas por
parte del Estado.

Algunos trabajos en Bolivia clasifican en seis grandes categorías la tenencia de la tierra

(Muñoz, 1994). Estas son los sistemas agro-silvo-pastoriles, de explotación ganadera
expansiva, comunales, familiares de producción o de propiedad y familiares o individuales
de propiedad. La zona principal de ubicación de estas tipologías y ciertas características de
la misma se muestran en el siguiente cuadro. Sobre un total estimado de 650 mil unidades
agropecuarias.

14
 Cuadro No. 5
Tipología de Sistemas de Tenencia de la Tierra en Bolivia
(Ubicación y principales características)

Tipología de Sistemas de Zona de Ubicación Características

Tenencia de la Tierra
Inicial desarrollo de la agricultura e
integración a los mercados locales y
regionales. Uso libre de tierras comunales
para explotación de recursos naturales. La
I.- Sistemas Agro-Silvo-Pastoriles Amazonía y Chaco
diferenciación entre los miembros de la
comunidad se da de acuerdo a derechos
de usufructo y no de propiedad de ciertos
pedazos de tierra.
Propiedad formal de la tierra individual o
corporativa (con “patrones” al estilo
II.- Sistemas de Explotación Llanuras Benianas y Sabanas Junker). Peones que trabajan para el
Ganadera Extensiva Chaqueñas Patrón. Vínculos con los mercados a
través del “Patrón” o la migración
temporal de los peones.
Riesgo climático alto. Formas sofisticadas
de organización comunitaria (para reducir
riesgos y precautelar bienestar común).
Propiedad comunal discontinua (en varios
Zona Andina pisos ecológicos). Mayormente
III.- Sistemas Comunales
(Altiplano) producción agrícola y ganadera familiar.
La asignación (no de su propiedad pero si
del usufructo) de tierras es familiar a
través de decisiones comunales o
autoridades naturales de la comunidad.
Organizados en comunidades. Con menor
IV.- Sistemas Familiares de Zonas Subandinas riesgo climático y mayor vinculación con
Producción (Valles Templados) los mercados. Propiedad comunal con
usufructo individual.
Explotación agrícola complementaria a la
de las zonas Altiplano y Valles.
Estructura comunitaria débil. La función
Zonas de Expansión Agrícola
V.- Sistemas Familiares de de la organización comunitaria es para
en el extremo Oriental de la
Propiedad fines de titulación de tierras y demanda de
Cordillera de los Andes
servicios públicos. Los derechos de
propiedad, disposición y uso de tierras
están bien establecidos.
Poca o ninguna organización territorial, si
esta existe mayormente se trata a nivel
VI.- Sistemas Familiares o gremial con fines de comercialización o
Valles Integrados y Regiones
Individuales de Propiedad negociación frente al Estado. Con
orientales de Santa Cruz
(Tipo Farmer) organización cooperativa cuando la
tecnología de producción es costosa y
requiere de esfuerzos conjuntos.

15
2.3. Tamaño de las Propiedades
Si bien existe diferencias significativas por región agro ecológica, en términos generales la
gran mayoría de las propiedades en el Occidente Andino tienen entre 1.5 y 5 hectáreas. En
el Oriente la distribución de tierras es mucho más heterogénea encontrándose propiedades
agrícolas entre 20 y 800 hectáreas con estancias ganaderas por encima de las 1,500
hectáreas hasta los 50,000 hectáreas. Como muestra el siguiente cuadro, el tamaño
promedio de los predios son muy diferentes en cada eco región (Muñoz 1999).

Cuadro No. 6
Tamaño promedio de las propiedades por regiones en Bolivia
(En Hectáreas)

Tamaño Promedio de
Zona (Departamento)* Desviación Estándar
la Propiedad
Integrada (SC) 212 417
Colonización (SC) 132 511
Ganadera (SC) 1,850 3,011
Expansión (SC) 1,635 2,762
Valles Mesotérmicos (SC) 4.2 4.0
Chaco (SC,CH,TA) 3,386 6,779
Yungas /Alto Beni (LP) 5.5 4.0
Ixiamas (LP) 618 1,065
Colonización (BE) 153 328
Ganadera (BE) 1,990 1,918
Castañera (BE, PA) 1,433 1,307
Valles Andinos (CB) 2.4 21.8
Valles Andinos (CH) 1.6 1.8
Valles Andinos (TA) 2.9 2.3
Valles Andinos (LP) 1.4 2.2
Valles Andinos (PO) 1.2 1.7
Chapare (CB) 10.1 6.2
Lago Titicaca (LP) 0.4 0.4
(*)LP: La Paz; CB: Cochabamba; CH: Chuquisaca; SC: Santa Cruz; BE: Beni; TA:
Tarija; PA: Pando; PO: Potosí.
Fuente: Jorge Muñoz, Los Mercados de Tierras Rurales en Bolivia. CEPAL, Revista
de Desarrollo Productivo No. 61. Santiago – Chile, 1999.

El reglamento a la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, para fines del proceso de
saneamiento ha establecido parámetros sobre las extensiones que caracterizan a los tipos de
propiedad establecidos por Ley. Estos parámetros son utilizados para medir la Función
Económica y Social ( FES) en la etapa de Evaluación Técnico y Jurídica.

La Ley 1715, en su Artículo 41, Inciso II especifica que las características y, si fuere el
caso, de las extensiones de la propiedad agraria, sin afectar el derecho propietario de sus
titulares, serán objeto de reglamentación especial considerando las zonas agro ecológicas,
la capacidad de uso mayor de la tierra y su productividad, en armonía con los planes y
estrategias de conservación y protección de la biodiversidad, manejo de cuencas,
ordenamiento territorial y desarrollo económico. Sobre esta base se ha desarrollado la
siguiente clasificación.

16
 Cuadro No. 7
Matriz de superficies y extensiones máximas de acuerdo a la región
Superficies – Extensiones Máximas
Tipo de Propiedad Zonas y Subzonas
(Has)
PEQUEÑA PROPIEDAD
Zona del Altiplano y Puna
Ribereña del Lago Titicaca 10
Norte con Influencia del Lago Titicaca 10
Central con Influencia del Lago Poopó 15
Sur 35
Zona de Valles Riego Secano Vitícola
Abiertos 6 12 3
Cerrados 4 8 3
Cabecera de Valles 20
Zona Sub-tropical
Yungas 10
Santa Cruz 50
Chaco 80
MEDIANA PROPIEDAD
Zona Altiplano
Sub Zona Norte con Influencia del Lago 80
Sub Zona Norte sin Influencia del Lago 150
Sub Zona Central 250
Sub Zona Sur y Semidesértica 350
Valles Cerrados
En Tierras de Valle 40
En Serranías 40
Cabecera de Valle 200
Zona Tropical
Beni, Pando y Provincia Iturralde del Departamento de La Paz 500
Sub Zona Tropical
Yungas 150
Santa Cruz 500
Chaco 600
Riego y Primera
Zona de Valles Abiertos Secano Vitícola
Humedad
Adyacentes a la ciudad de Cochabamba (1) 50 10 24
Otros Valles Abiertos 60 150 24
Reducciones en Valles Abiertos (2) 20 40 6
EMPRESA AGRÍCOLA
Zonas del Altiplano y Valles
Zona Influenciada por el Lago 400
Zona Andina, Altiplano y Puna 800
Valles Abiertos (3) 500
Valles Cerrados
x En Tierras Cultivables de Valle 80
x En Serranía 150
Zona Tropical y Sub tropical
De la Región Oriental 2000
(1) Influenciadas por el Sistema de Riegos de la Angostura y las tierras de primera humedad de los Valles de
Arani, Punata, Sacaba, Caraza y los de las Provincias Jordán y Esteban Arze; (2) A partir de febrero de
1995 en los valles abiertos de Arani, Punata, Sacaba, Caraza y las Provincias Cercado, Quillacollo,

17
 Jordán y Esteban Arze del departamento de Cochabamba, las extensiones máximas de la mediana
propiedad agraria quedaron reducidas a las superficies señaladas; (3) Que no fueran adyacentes a la
ciudad de Cochabamba ni se hallasen influenciados por el sistema de riego de la Angostura.
Fuente: Hernaíz, Irene y Diego Pacheco (2001). LA Ley INRA en el espejo de la historia, propuestas de
modificación. Fundación TIERRA. La Paz - Bolivia.

En el departamento de Chuquisaca, Kadaster, institución encargada del Proyecto de

Catastro Rural Legal para el saneamiento de la propiedad rural de este departamento, hasta
el momento, ha generado 7826 expedientes para ser titulados. Estos expedientes
corresponden al levantamiento catastral de 2.025.342 millones de hectáreas
correspondientes a 4 Tierras Comunitarias de Origen ubicadas en el Chaco Chuquisaqueño
y 7 municipios, (5 municipios ubicados en una zona subandina y 2 en zona de valles). Con
un total de 11 polígonos4 catastrales.

Los datos que Kadaster ha obtenido en su experiencia de trabajo desde 1999, han mostrado
que aproximadamente el 5,5% de los predios levantados corresponde a solares campesinos,
el 83% de las propiedades son clasificadas como pequeñas propiedades, el 6,8 % son
medianas propiedades y 1.4% son empresas agropecuarias.

2.4. Registro de la Propiedad Agraria

La Ley INRA inicia el proceso de saneamiento para solucionar los problemas de existencia
de tierras tituladas de forma ilegal, así también, por el crecimiento desconocido de
asentamientos humanos en tierras baldías, en propiedades tituladas y por la demanda de
tierras de los pueblos originarios.

En resumen, la inexistencia de seguridad jurídica se da por la falta de una política nacional

de administración de la propiedad y por la debilidad institucional que ha causado la
formación de poseedores legales, de asentamientos ilegales, sobre posiciones de derechos
propietarios, concentración de tierras para la especulación y en el último tiempo
enfrentamientos violentos como el caso del Movimiento sin Tierra en el Chaco Tarijeño.

Otro aspecto que limita la posibilidad de otorgar seguridad jurídica es el bajo nivel de
registros de propiedad en Derechos Reales. En Chuquisaca, solamente el 23% de todos los
predios catastrados por Kadaster y que tienen Título Ejecutorial están registrados en
Derechos Reales. Esto se debe esencialmente al alto costo en tiempo y recursos económicos
que le significa a un campesino realizar la legalización de su derecho propietario.

2.5. Impuestos a la Propiedad Rural

La Reforma Agraria cambio el ordenamiento y régimen jurídico de la propiedad agraria, el
sistema de producción y particularmente el régimen impositivo. Desde 1953 los campesinos
bolivianos dejaron de pagar la contribución territorial y como la mayoría de los hacendados
prácticamente abandonaron sus fincas por el proceso de reforma agraria, también dejaron
de pagar el tributo establecido por la Ley desde 1928. Incluso, durante los diez primeros
años de reforma agraria no se dictó ninguna disposición tributaria para el área rural. Recién

4
Polígono: se define como superficie delimitada para la medición catastral. El INRA ha determinado que el
código catastral de una parcela tiene tres dígitos, por tanto, un polígono no puede contener más de 999
parcelas.

18
1963 bajo el Gobierno de Paz Estenssoro se propuso aplicar un impuesto al sector
campesino bajo el nombre de “Impuesto Predial Rústico”. No obstante, el proyecto de
tributación no tuvo mayor incidencia por la resistencia campesina al pago de impuestos y la
dificultad de recaudación en el área rural.

En 1967 se pretendió aplicar el Impuesto Unificado al Sector Agrario que gravaba la

propiedad rural, pero al igual que el impuesto anterior las recaudaciones fueron mínimas.
Desde entonces, fueron planteados varios intentos de cobrar impuestos al sector agrícola y
específicamente a la propiedad rural, pero por la resistencia organizada de los campesinos,
ninguno de los impuestos pudo aplicarse efectivamente.

El año 1986, como parte de las reformas estructurales, se estableció un nuevo sistema
tributario mediante la Ley No. 843 y Reforma a la Ley No.1606 en las que se incorporó el
Impuesto Anual a la Propiedad Inmueble en el territorio nacional; al que se sujetaron todas
las personas naturales y sucesiones indivisas propietarias de inmuebles, entre los que se
incluyen las tierras rurales obtenidas por Títulos Ejecutoriales de reforma agraria, dotación,
consolidación, adjudicación ó compra, excepto los inmuebles rurales afectados por
actividades comerciales, industriales, tierras comunitarias de origen, pueblos indígenas,
tribus, etnias y pequeñas propiedades. En estas disposiciones no se hacía ninguna diferencia
entre las bases imponibles de las propiedades en áreas urbanas y rurales, estando estas
constituidas ya sea por el avalúo fiscal registrado en cada municipio (si es que hay catastro
y normativas relativas) ó por auto avalúo de los propietarios.

Posteriormente, la Ley INRA ratifica el impuesto a la propiedad agraria vigente a partir de

la reforma impositiva de 1986 (incluyendo la exención al mismo por parte de los solares
campesinos, pequeñas propiedades y tierras indígenas) pero modifica su aplicación en dos
sentidos importantes. En primer lugar, la Ley establece que las alícuotas se reducen a la
mitad de lo que eran anteriormente (como se aprecia en el cuadro siguiente). Pero la base
imponible ya no es el valor catastral, sino el valor que el mismo propietario especifica en
declaración jurada, es decir, el valor que el Estado utilizaría para indemnizar al propietario
en caso de expropiación.

Cuadro No. 8
Alícuotas al impuesto sobre la propiedad de inmuebles rurales
Monto de valuación Cuota fija Pagarán además:
De más de Hasta Más % Sobre / excedente
Bs. 0 Bs. 200.000 0 0.35 Bs. 0
Bs. 200.001 Bs. 400.000 350 0.50 Bs. 200.000
Bs. 400.001 Bs. 600.000 800 1.00 Bs. 400.000
Bs. 600.001 En adelante 1.850 1.50 Bs. 600.000
Fuente: Elaboración propia en base a las alícuotas establecidas en la Ley Tributaria No. 843

Segundo, la Ley INRA establece que el pago de impuestos es prueba de no abandono de la

tierra. Por tanto, la exime de la posibilidad de reversión (sin compensación). Sin embargo,
el no pago del impuesto a la tierra por dos años consecutivos no se constituye en prueba de

19
abandono, sino simplemente en presunción de abandono. En este sentido, el pago del
impuesto a la tierra, sin ser una condición necesaria, es condición suficiente para evitar la
reversión y preservar el derecho propietario. Las unidades agropecuarias sujetas a este
impuesto son la mediana y grande propiedad.

La base imponible y exenciones que atañan a propietarios de tierras adjudicadas se

encuentran en el Artículo 4º de la Ley INRA. En si, la base imponible para la liquidación
del impuesto que grava la propiedad inmueble agraria será la que establezca el propietario
de acuerdo a valor que este atribuya a su inmueble. En lo demás, se aplicarán las normas
comunes de dicho impuesto. El propietario no podrá modificar el valor declarado después
de los noventa (90) días, del vencimiento del plazo legalmente establecido con carácter
general para la declaración y pago del impuesto.5 También, éste reglamenta que el solar
campesino, la pequeña propiedad y los inmuebles de propiedad de comunidades
campesinas, pueblos y comunidades indígenas y originarias, están exentos del pago del
impuesto que grava la propiedad inmueble agraria, de acuerdo a lo que dispongan las
normas tributarias en vigencia6.

Cabe recalcar que, desde la aplicación de la Ley de Participación Popular de 1994, el 100%
de las recolecciones del impuesto a la tierra debe ser administrada por cada Gobierno
Municipal y, paralelamente al Impuesto sobre la Propiedad Rural en conformidad con las
modificaciones al Régimen Tributario Nacional y Municipal7, se aprueba el Decreto
Supremo No. 24463 que establece el Régimen Agropecuario Unificado (RAU) para la
liquidación y pago anual simplificado de los impuestos al Valor Agregado, a las
Transacciones, a las Utilidades de las Empresas y Régimen Complementario al IVA en el
sector agropecuario.

En este contexto, la frontera agrícola en Bolivia prácticamente se ha duplicado desde la

reforma tributaria de 1986. Actualmente, los 12 principales cultivos ocupan más de 2
millones de hectáreas a nivel nacional (MAGDR 2001). Sin embargo, la expansión de la
frontera agrícola no es pareja entre la región andina y las tierras bajas. Como indican
numerosos estudios sectoriales, en la región andina el crecimiento agrícola y ganadero ha
sido moderado por parte de las pequeñas unidades productivas campesinas (Demeure 1999,
Crespo 1998, Muñoz 1997 y Zeballos 1996). Como se muestra en el siguiente cuadro, la
evolución de la superficie entre ambas regiones desde la reforma agraria es totalmente
dispareja a pesar de la población residente de cada zona.

5
Ley 1715, Artículo 4. I.
6
Ley 1715. Artículo 4. III.
7
Modificaciones al Régimen Tributario Nacional introducidas por Ley No. 1606 del 22 de diciembre de
1994.

20
 Cuadro No. 9
Desarrollo de la frontera agrícola en Bolivia por regiones
(Índice 1950 = 100)

Región 1950 1972 1991 2001

Andina y Subandina 100 122 140 158
Tierras Bajas 100 482 1,103 2,785
(*): Las cifras del año 2001 son estimaciones propias realizadas a partir de información
proporcionada por el MAGDR.
Fuente: Juan Demeure, Bolivia en el siglo XX: La formación de la Bolivia
Contemporánea. Harvard Club de Bolivia. La Paz – Bolivia, año 2000.

Actualmente, más del 52% de la superficie cultivada en Bolivia esta concentrada en el

Oriente, particularmente en el departamento de Santa Cruz que cuenta con el 46% de la
superficie cultivada a nivel nacional. En términos de superficie con pastos naturales, en el
Oriente están acumulados el 65% de los pastos naturales para cría de ganado. En total se
tiene aproximadamente 5.6 millones de cabezas vacunas en las tierras bajas y 1.8 millones
de cabezas en la región andina. Las propiedades que aglutina cada hato ganadero son muy
distintas en ambas regiones. Mientras que en el Oriente existe un sistema de producción
extensivo, en el Occidente se realiza un producción más intensiva en ganado lechero. Por
tanto, en cada sistema productivo las propiedades cuentan con diferente dotación de
recursos.

Las recaudaciones tributarias en el sector agrícola tuvieron una evolución importante,

aunque en términos relativos a las recaudaciones totales todavía no son significativas.
Como se puede apreciar en la siguiente cuadro, después de la reforma tributaria las
recaudaciones para el sector agropecuario crecieron constantemente de 4 millones de
bolivianos en 1990 a 33.2 millones de bolivianos en 1998. En 1999 las recaudaciones
sufrieron un decremento importante del 13.5% por adversidades climatológicas en la
producción y crisis económica en los principales países importadores de materias primas.
No obstante, debe destacarse que la evolución de las recaudaciones en el sector agrícola es
mayor que la de recaudaciones a nivel nacional y que la proporción de contribución del
sector agropecuario tiende a ser cada vez mayor a pesar de delegar la responsabilidad de
recolección de impuestos a los municipios y/o gremios acreditados por la Renta Interna.

21
 Cuadro No. 10
Recaudaciones de la renta interna a nivel nacional y sectorial
(En miles de Bolivianos)

Recaudaciones
Recaudaciones
Sector
Años Renta Interna Indice Índice (A) / (B)
Agropecuario
(A)
(B)
1989 789.724,10 100,0 4.093,00 100,0 0,52
1990 1.072.780,70 135,8 4.801,60 117,3 0,45
1991 1.440.618,60 182,4 8.696,10 212,5 0,60
1992 2.035.082,60 257,7 10.913,00 266,6 0,54
1993 2.517.948,00 318,8 13.519,00 330,3 0,54
1994 3.118.233,40 394,9 21.447,20 524,0 0,69
1995 3.787.103,80 479,5 31.542,30 770,6 0,83
1996 4.389.648,20 555,8 33.303,00 813,7 0,76
1997 5.066.097,40 641,5 31.923,00 779,9 0,63
1998 6.184.872,50 783,2 33.170,00 810,4 0,54
1999 5.947.053,20 753,1 N/d - -
2000 7.330.220,00 928,2 N/d - -
Fuente: A partir de los datos disponibles de UDAPE y DGII. La Paz – Bolivia 2002.

Sin embargo, desde la promulgación de la Ley de Participación Popular (1994) y la Ley del
Servicio Nacional de Reforma Agraria (Ley INRA), los ingresos por recaudaciones en el
área rural han sido totalmente erráticos en cada departamento sin tendencias muy claras.
Como se muestra en el siguiente cuadro, la proporción de los tributos sobre el total de
recaudaciones de los municipios (recursos de coparticipación e impuestos a las
propiedades) sufren decrementos significativos desde 1995. Esto se debe a dos razones
principales. Primero, por la incertidumbre que se produce en la promulgación a la nueva ley
agraria con respecto al pago de impuestos a la propiedad. Segundo, por la falta de claridad
legal sobre quién debe recaudar los impuestos a la propiedad en el área rural.

Estos dos hechos son contundentes cuando se analiza la evolución de las recaudación de
impuestos a la propiedad rural. Si bien de 1990 a 1993 se recaudaba aproximadamente 2
millones de bolivianos por concepto de impuestos a la propiedad rural, en 1994 con la
promulgación de la Ley de Participación Popular las recaudaciones por parte de impuestos
internos disminuye radicalmente a 0.12 millones de bolivianos y en los siguientes tres años
(1995, 1996 y 1997) no se recauda impuestos porque se transfiere esta responsabilidad a los
municipios.

Recién en 1998 y 1999 las recaudaciones por impuestos a la propiedad por parte de la renta
interna prácticamente se duplica a 4.7 millones en 1998 y 3.3 millones de bolivianos en
1999. Sin embargo, el contexto es totalmente desolador. Cabe destacar que en años
anteriores el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (ahora Dirección Única de Fondos)
mediante un programa de asistencia técnica y financiera a cargo de su gerencia de
fortalecimiento y en coordinación con los responsables de la Participación Popular han
logrado implementar en las unidades de ingreso de los gobiernos municipales, sistemas

22
informáticos para el mejoramiento de las labores administrativas, operativas y de control
impositivo. Estas mejoras a su vez han impulsado un sistema integrado municipal de
administración tributaria (SIMAT) que ha tenido resultados modestos para generar mayores
ingresos propios en 40 municipios de los 85 seleccionados.8

Por el total de recaudaciones conseguidas en los últimos años y la expansión de la frontera

agrícola a nivel nacional, además de los avances en materia de catastro multifinaritario en
el área rural, los resultados son pobres, por lo que se hace necesario promover un ambiente
de concertación en los municipios para la ejecución de sistemas catastrales y estrategias
claras de recaudación de impuestos.

Actualmente, las principales recaudaciones del sector agrícola y ganadero están explicadas
por el impuesto al valor agregado. En 1991 las recaudaciones por IVA llegaron al 33.7%
del total de recaudaciones, mientras que en 1997 y 1998 el IVA explica el 58% y 55% del
total de las recaudaciones sectoriales. En 1999 el IVA disminuye significativamente por la
contracción de actividades comerciales del mercado interno. Asimismo, las recaudaciones
del impuesto a las transacciones son también importantes en el total de las recaudaciones.
En 1991 el IT recaudaba el 19% de los impuestos sectoriales y en 1999 esta proporción
aumenta al 31% (ver siguiente cuadro).

Cuadro No. 11
Evolución de las recaudaciones del sector agrícola y ganadero
por tipo de impuesto
(En miles de bolivianos).

Años IVA RC-IVA IT ICE IRPE IUE Varios TOTAL

1990 2.028,3 119,0 1.171,4 101,8 693,6 - 687,5 4.801,6
1991 2.927,4 315,5 1.669,2 210,4 2.054,8 - 1.518,8 8.696,1
1992 5.281,6 303,5 2.038,2 353,5 2.071,6 - 864,6 10.913,0
1993 5.830,7 255,9 3.341,0 613,4 2.439,5 - 1.038,5 13.519,0
1994 10.662,0 1.671,5 5.442,8 164,5 3.505,6 - 0,8 21.447,2
1995 15.358,4 1.120,1 9.181,8 1.541,8 4.339,8 - 0,4 31.542,3
1996 16.163,6 739,2 9.050,4 2.096,3 2.426,5 2.824,4 1,5 33.301,9
1997 18.519,2 918,9 6.359,1 1.903,4 178,4 3.962,3 81,7 31.923,0
1998 18.326,6 421,8 8.465,5 1.635,5 25,6 4.285,9 9,5 33.170,4
1999 13.371,7 494,0 9.040,3 1.346,2 1,7 2.863,8 2.089,4 29.207,1
Fuente: UDAPE, Estadísticas Económicas No. 10. La Paz – Bolivia 2001.

8
En la fase de implementación del SIMAT, la institución responsable ha dado asistencia técnica y económica
para el desarrollo del software y capacitación del personal a cargo del manejo de los sistemas. La
implantación del sistema ha permitido mejorar los procedimientos operativos por una parte, y por otra facilitar
el seguimiento y fiscalización de los contribuyentes en ciudades intermedias y comunidades donde la
población no tenia prácticamente una cultura tributaria hacia su municipio.

23
3. DESARROLLO INSTITUCIONAL
3.1. Instituto Nacional de Reforma Agraria.
La Ley 1715 establece la estructura orgánica y atribuciones del Servicio Nacional de
Reforma Agraria (SNRA) y el régimen de distribución de tierras, lo cual garantiza el
derecho propietario sobre la tierra y regula el saneamiento de la propiedad agraria.9 Esta
Ley crea el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) que es el órgano técnico
ejecutivo encargado de dirigir, coordinar y ejecutar las políticas establecidas por el SNRA.
Esta instancia está compuesta por el Presidente de la República (como autoridad máxima),
por el Ministerio de Desarrollo Sostenible, la Comisión Agraria Nacional (CAN), y el
Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).

El Director Nacional del INRA supervisa y coordina el cumplimiento de las atribuciones a

realizarse por este organismo. En el ámbito regional existen Directores Departamentales y
Jefaturas Regionales que a pesar de ser independientes se rigen a las normas de organismo
central.

Las fuentes de financiamiento del INRA se encuentran estipuladas en el Articulo 23º

(Régimen financiero) de la Ley 1715. Dicha entidad recibe asignación presupuestaria del
Tesoro General de la Nación (TGN), percibe ingresos propios y puede hacer uso de
financiamiento que obtenga por donaciones, legados o empréstitos.

La Ley 1715, también, crea la Superintendencia Agraria y la Judicatura Agraria. La primera

no forma parte del SNRA y es una entidad pública autárquica, con jurisdicción nacional.
Sus atribuciones a destacar son: a) Regular y controlar el uso y gestión del recurso tierra;
b) Instar al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente a elaborar y dictar
normas y políticas sobre el uso de la tierra y clasificar según su capacidad de uso mayor; c)
Otorgar concesiones de tierras fiscales para la conservación y protección de la
biodiversidad, investigación y ecoturismo; d) Denunciar la expropiación de tierras de
oficio o a solicitud de las comisiones agrarias departamentales; e) Crear y mantener el
registro informático sobre las certificaciones de uso y potencial del suelo; f) Fiscalizar el
uso adecuado y sostenible de la tierra; g) Determinar el precio de la adjudicación simple, y
h) Fijar el valor del mercado de tierras.

La Judicatura Agraria forma parte del SNRA y es el único órgano de administración de

justicia agraria. Tiene jurisdicción y competencia para resolver los conflictos emergentes de
la posesión y derechos de propiedad agraria y otros que señala la Ley. La Judicatura
Agraria esta compuesta por el Tribunal Agrario Nacional (TAN) y Jueces Agrarios por
distrito.

La Comisión Agraria Nacional (CAN) “es el órgano responsable de proyectar y proponer

políticas agrarias de distribución, reagrupamiento y redistribución” para ponerlas a
consideración del SNRA.10 Esta institución está compuesta por el Ministro de Desarrollo
Sostenible y Medio Ambiente como Presidente; por los Secretarios Nacionales (desde 1997

9
Ley 1715.
10
Ley 1715.

24
Viceministros) de Recursos Naturales y Medio Ambiente y de Asuntos Etnicos, de Género
y Generacionales; por los Secretarios Ejecutivos de la Confederación Sindical Única de
Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) y de la Confederación Sindical de
Colonizadores de Bolivia y por el Presidente de la Confederación de Pueblos Indígenas de
Bolivia (CIDOB).

Las atribuciones de la CAN a destacar son: a) Evaluar la evolución del proceso de Reforma
Agraria y proponer medidas aconsejables para mejorar; b) Controlar y supervisar la
ejecución de políticas agrarias sobre distribución, reagrupamiento y redistribución de
tierras; c) Recomendar criterios económicos - sociales de aplicación general para la
adjudicación de tierras; d) Proponer políticas para la formulación y ejecución de proyectos
y programas de asentamientos humanos; e) Velar por el tratamiento integral de la tierra; f)
Proyectar y proponer disposiciones legales en materia agraria; g)Ejercer control social
sobre el abandono de la tierra y el incumplimiento de la función económico - social en
fundos agrarios; h) Recibir y canalizar peticiones, reclamaciones y sugerencias de las
organizaciones nacionales, departamentales y regionales.11

A nivel departamental se han creado las Comisiones Agrarias Departamentales que tiene la
misma estructura de la CAN, pero adecuadas a las características y necesidades regionales.
Tiene las siguientes atribuciones a destacar: a) Supervisar la ejecución de las políticas de
tierras; b) Dictaminar sobre las áreas y superficies que proponga distribuir el INRA, por
dotación o adjudicación; c) Dictaminar sobre las áreas a catastrar que proponga el INRA; d)
Ejercer control social sobre el abandono de la tierra y el incumplimiento de la FES.12

3.2. Registro de los Derechos Reales

En Bolivia se encuentra en vigencia la Ley de Inscripción de Derechos Reales promulgada
en 1887, la cual establece que las oficinas de Registro y de la Publicidad de los Registros
funcionarán en la capital de cada departamento. Esta concentración administrativa es uno
de los factores que ha ocasionado que la gran mayoría de las transacciones de propiedades
rurales no sean registradas.

El registro de Derechos Reales es una institución administrativa13 dependiente del Poder

Judicial. Desde sus inicios el registro de los Derechos Reales se lo ejecutaba bajo la
técnico del folio personal “en la que se define que toda actividad registral debía estar
centralizada por titulares o propietarios.”14 Esta forma de registro es dispersa porque se
crean unidades de información por cada derecho real existente. Esta técnica y la mala
administración de Derechos Reales han creado una forma caótica de inscripción que ha
permitido la inscripción de Derechos Reales sobrepuestos sin control de calidad alguno.

11
Ley 1715.
12
Ley 1715.
13
Registro Públicos. Capítulo III. Del registro de los Derechos Reales. Sección I. Pág. 1597.
14
Posición de la Dirección Nacional de Derechos Reales. Marcelo Aguirre, representante de la Dirección
Nacional de Derechos Reales. Bases y Referencias para la Construcción del Modelo de Mantenimiento del
Sistema de Información Catastral”. 2da. Edición. Kadaster.

25
3.3. Instituto Nacional de Catastro
En 1998 se crea el Instituto Nacional de Catastro mediante el Decreto Supremo 25100 del
15 de julio de 1998 con los objetivos de planificar, ejecutar, normar, formar, mantener y
actualizar el Sistema de Catastro Urbano. Actualmente, esta institución tiene una gran
debilidad institucional al estar respaldada por un Decreto Supremo y no por una Ley que
pueda estructurar y normar su actividad.

A partir de la Ley de Participación Popular, los municipios, según el artículo 14, tienen la
facultad de administrar los sistemas de catastro urbano y rural de acuerdo a normas técnicas
y de aplicación general emitidas por el Poder Ejecutivo. Por lo que, actualmente, a pesar de
que la Ley faculta a los municipio solamente a administrar los sistemas de catastro, frente a
la falta de información catastral para la planificación y gestión municipal, cada municipio
está desarrollando de forma dispersa y con la aplicación de diferentes sistemas, varios
registros catastrales. Lastimosamente, el desarrollo de estos sistemas de registro catastral
tienen criterios, filosofía, softwares diferentes. Ahora la labor del Instituto Nacional de
Catastro es promover el desarrollo del Catastro Nacional Integrado y Consolidado.

Una de las grandes debilidades de la administración de la propiedad en Bolivia es su

debilidad institucional y la división institucional de quienes administran el registro de los
Derechos Reales (Poder Judicial) y el registro catastral (Poder Ejecutivo). A pesar de que
Derechos Reales se encuentra implementando el TEMIS (sistema de registro de Folio Real
de Derechos Reales), donde se incluye una casilla para el código catastral y el mapa
catastral, aún estos datos no son registrados.

4. MARCO LEGAL DEL SISTEMA DE ADMINISTRACION DE

TIERRAS EN BOLIVIA
En Bolivia la Ley 1715, del Servicio Nacional de Reforma Agraria y su Reglamento por
Decreto Supremo 25763, norman el sistema de administración de la propiedad agraria. El
registro de los Derechos Reales está normado por la Ley de Inscripción de los Derechos
Reales de 15 de noviembre de 1887 y su reglamento promulgado en 1888. Así también, el
Código Civil promulgado el 2 de abril de 1976 establece normas específicas sobre el
registro de los Derechos Reales en el libro V, Título V, relativo a los Registros Públicos.
Sin embargo, este código ocasiona conflictos de interpretación con relación a la Ley de
1887.

Desde 1888 se han promulgado normas para organizar sistemas de registro catastral urbano
y rural, pero el centralismo de las instituciones, la falta de actualización de la información y
la reglamentación de procedimientos burocráticos han ocasionado que estos registros
queden desactualizados y se pierdan en el transcurso del tiempo. En 1991 el Reglamento
Nacional de Catastro Urbano describe al catastro como el “inventario de los predios
urbanos de país y constituye el sistema nacional de dichos bienes, atendiendo a sus

26
características geométricas, físicas y económicas, así como sus relaciones con los titulares
del dominio”.15

Con las reformas introducidas en Bolivia a través de la Ley de Participación Popular, la

descentralización administrativa y la Ley de Organización Municipal, cada municipio
dentro de sus posibilidades está generando sistemas de registro catastral. Frente a esta
actividad dispersa se ha promulgado el Decreto Supremo 25100 con el fin de establecer
políticas nacionales de catastro y crear el Catastro Nacional Integrado y Consolidado.

De acuerdo a la Ley INRA, en la actualidad existen dos formas de adquirir tierras. Estas
dos modalidades de distribución son por dotación y por adjudicación. En ambos casos se
recurre a un tramite administrativo iniciado ante las Direcciones Departamentales o
Jefaturas Regionales del INRA. La diferencia fundamental entre las dos yace en el costo de
adquisición para el beneficiario. La dotación será gratuita y dirigida en forma exclusiva a
beneficio de las comunidades campesinas, pueblos y comunidades indígenas y originarias
bajo la modalidad de titulación colectiva. El principal objetivo de la dotación es el de
traspasar los derechos de dominio sobre tierras comunitarias de origen (TCO) y
propiedades comunarias. Por su parte, la adjudicación será a título oneroso, a valor de
mercado y en concurso público calificado, a favor de las personas naturales y jurídicas que
reúnan un conjunto de requisitos.16

Las características y condiciones de la adjudicación simple se encuentran plasmadas en el

Artículo 74º de la Ley 1715. Este mismo dictamina lo siguiente:

x La adjudicación simple se efectuara a valor de mercado de la tierra sin mejoras, fijado

por la Superintendencia Agraria. La adjudicación simple a favor de colonizadores
individuales se realizara a valor concesional, fijado por la Superintendencia Agraria.
x La adjudicación simple podrá reconocer plazos para el pago del precio de la tierra, en
cuyo caso se aplicara el interés legal, previsto en el Código Civil.
x En el caso de compras al contado se reconocerá un descuento del veinticinco (25%) por
ciento del valor de la tierra fijado por la Superintendencia Agraria.17

En 1997, mediante Decreto Supremo Nº 24784 se reglamenta a la Ley 1715. Sin embargo,
por las dificultades y confusiones en la aplicación de este reglamento se vio la necesidad de
realizar una revisión de éste, y el 5 de mayo del 2000 se promulga el Decreto Supremo No.
25763, donde se actualizan los reglamentos de la Ley.

4.1. Implicaciones Legales

El registro en Derechos Reales de una propiedad provee el derecho de prelación. Esto
significa que al registrar la propiedad este registro se hace público y lo expone ante
terceros. La prelación protege al propietario en caso de que el predio sea vendido de forma

15
Reglamento Nacional de Catastro Urbano. Teddy Libros Ediciones SRL La Paz, 1991. Pág. 20-21.
16 Hernaiz, Pacheco Pág 28, 2001

27
ilegal a otra persona. El registrar un título de propiedad en Derechos Reales brinda garantía
al primer registro de un bien inmueble.

La Ley de Inscripción de Derechos Reales de 1887 en sus Artículo Primero establece

“Ningún derecho real sobre inmuebles, surtirá efecto, sino se hiciere público”. “La
publicidad se adquiere por medio de la Inscripción del título de que procede el derecho, en
el respectivo registro de los derechos reales”.

El proceso de saneamiento, normado por la Ley 1715, es requisito fundamental para la

inscripción de los títulos de propiedad del área rural. A la fecha, todas las transacciones de
propiedades rurales no tiene legalidad hasta que no reciban el certificado de saneamiento
otorgado por el INRA Por tanto, es importante hacer notar que el proceso de saneamiento
integra el registro de derechos reales con el registro catastral.

De acuerdo a la Ley de Inscripción de Derechos Reales y al Código Civil, el registro es una

instancia por la cual se hace público un derecho ante terceros. Una persona jurídica o
persona natural adquiere derechos de propiedad sobre un bien inmueble mediante compra-
venta, herencia, dotación y adjudicación (dentro del proceso de reforma agraria). En sí el
registro en Derechos Reales no elimina los conflictos de derecho propietario. Es más, la
mala administración, burocratización, altos costos de registro, errores de registro y
corrupción de esta institución han causado serios problemas de inseguridad jurídica a nivel
urbano como rural. Así también, al obtener un derecho propietario se adquiere
responsabilidades sobre la propiedad, como el pago de impuestos. En el área rural, el
propietario debe cumplir con la función social o la función económico social, de acuerdo a
las características de la propiedad y al tipo de propiedad definido por el INRA.

La resolución de disputas puede ser solucionada mediante conciliación, arbitraje o en

última instancia ante el Tribunal Agrario Nacional, en caso de que sea una propiedad
agraria, ubicada en el área rural. En el área urbana, si un conflicto no es solucionado por
medio de la conciliación u arbitraje, este debe seguir un proceso civil. El hecho de que una
propiedad haya sido inscrita en Derechos Reales, no implica que todas las disputas estén
resueltas.

La Ley de Inscripción de Derechos Reales de 1887 estipula en su Artículo 4to. que “sólo
podrán inscribirse los títulos que consten de escritura pública, las providencias judiciales
que aparezcan de certificaciones o ejecutorias expedidas de forma auténtica y los
documentos privados reconocidos legalmente.” Por otra parte, el Artículo 6to. señala que
“todo título que haya de inscribirse, designará con claridad el nombre, apellido, edad,
estado, profesión y domicilio de las partes, con expresión de su capacidad o el de su
administrador o representante legal. Designará, además, los bienes sujetos a la inscripción,
por su naturaleza, situación, número si lo tuvieren, nombre cuando sea posible, límites, y
por todas las demás circunstancias que sirvan para hacerlos conocer claras y distintamente.
Los planos topográficos aprobados legalmente se depositarán originales en la oficina.” Si
bien la Ley especifica que se debe depositar los planos topográficos aprobados legalmente,
este requisito no se ha cumplido, ni se cumple.

28
La administración actual de Derechos Reales, a pesar de la implementación del sistema
TEMIS, que tiene una casilla para incorporar el código catastral y un espacio para insertar
un mapa catastral, aún no registra la descripción gráfica del objeto (propiedad) y no está
diseñado para realizar el mantenimiento de los datos gráficos.

Sobre las tierras del área rural, actualmente y por la Ley 1715, para registrar un derecho
propietario es necesario presentar fotocopias legalizadas del Título Ejecutorial, del plano y
de la resolución de área saneada. Si no hay saneamiento no se puede legalizar la propiedad
agraria. Por tanto, las transacciones de tierras no saneadas son ilegales, por lo que no existe
seguridad jurídica y esto puede llevar a conflictos sociales y estancamiento económico.

Otro aspecto a subrayar es que el INRA, en el proceso de saneamiento describe en un

expediente uno o más derechos propietarios. Por otra parte, Derechos Reales, con el sistema
TEMIS, ha cambiado de la técnica de folio personal al folio real. Es decir que una
inscripción en Derechos Reales, describe un derecho propietario.

4.2. Saneamiento de la propiedad agraria

No se podría llevar a cabo un proceso de distribución o redistribución de tierras en forma
eficaz si es que no existe un registro claro, preciso y actualizado de las tierras privadas y
fiscales que se encuentran dentro de las fronteras de la República de Bolivia. Por lo que la
Ley 1715, estipula la ejecución del saneamiento de todas las tierras rurales en un plazo de
10 años a partir de su promulgación.

El Artículo 64º de la Ley 1715, define al proceso de saneamiento como el “procedimiento

técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad
agraria y se ejecuta de oficio o a pedido de parte.”

El Articulo 73º de la Ley 1715 establece que las áreas a catastrar serán aprobadas por el
INRA, previo dictamen de las Comisiones Agrarias Departamentales. Para la ejecución de
este proceso el INRA puede suscribir convenios interinstitucionales y debe fijar los plazos
de ejecución por área.

La ley 1715 establece las siguientes finalidades del saneamiento de la propiedad agraria:

a) La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función social (FS) o

función económico-social (FES), aunque no cuenten con trámites agrarios que los
respalden, siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros
mediante procedimiento de adjudicación simple o de dotación.
b) El catastro legal de la propiedad agraria.
c) La conciliación de conflictos relacionados con la posesión y propiedad agraria.
d) La titulación de procesos agrarios en tramite.
e) La anulación de títulos afectados de vicios de nulidad absoluta.
f) La convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad relativa, siempre y cuando
la tierra cumpla la Función Económica y Social.
g) La certificación de saneamiento de la propiedad agraria, cuando corresponda.

29
La Ley 1715, en su Artículo 2do. especifica que el solar campesino, la pequeña propiedad,
la propiedad comunaria y las tierras comunitarias de origen cumplen una función social
(FS) cuando están destinadas a lograr el bienestar familiar o el desarrollo económico de sus
propietarios, pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias, de acuerdo a la
capacidad de uso mayor de la tierra. La función económico-social en materia agraria, está
establecida por el artículo 169º de la Constitución Política del Estado como el empleo
sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de
carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la
investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la
sociedad, el interés colectivo y el de su propietario.

La Ley 1715 establece tres modalidades de saneamiento y son normadas en el Decreto

Supremo No. 25763, Reglamento a la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria donde
se estable que el ámbito de aplicación del saneamiento de la propiedad agraria en tres
modalidades: Saneamiento Simple (SAN-SIM), Saneamiento de Tierras Comunitarias de
Origen (CAT-SAN) y Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO).

4.2.1 Saneamiento Simple (SAN-SIM). Esta modalidad se ejecuta a pedido de parte en

áreas no catastrales, o de oficio, cuando se detecte conflicto de derechos de propiedades
agrarias, parques nacionales, reservas fiscales, reservas de la biodiversidad y otras áreas
clasificadas por norma legal.

El SAN-SIM de oficio se ejecuta según los siguientes criterios establecidos por Ley: a)
conflictos de derechos en propiedades agrarias, áreas protegidas, reservas fiscales y otras
áreas determinadas por norma expresa; b) Existencia de procesos agrarios en trámite de
pequeñas propiedades y solares campesinos; c) ejecución de proyectos de interés público.

El reglamento a la Ley 1715 establece que son legítimas las solicitudes de Saneamiento
simple (SAN-SIM) a pedido de parte, fuera de áreas de saneamiento predeterminadas las
siguientes personas que invoquen: a) derecho de propiedad, acreditado mediante Título
Ejecutorial o documento público o privado reconocido; o privado respaldado por
certificación de autoridad local, social o tradicional; declaratoria de herederos o certificado
de defunción o testimonio de sentencia ejecutoriada con antecedentes de dominio en un
Título Ejecutorial; b) proceso agrario en trámite, con especificación de datos que sirvan
para individualizarlo o documento público o privado reconocido; o privado respaldado por
certificación de autoridad local, social o tradicional; declaratoria de herederos o certificado
de defunción o testimonio de sentencia ejecutoriada con antecedentes de dominio en un
proceso agrario; c) posesión legal anterior a la vigencia de la Ley No. 1715.

4.2.2 Saneamiento Integrado al Catastro Rural (CAT-SAN) que se ejecuta de oficio

en áreas catastrales. Según la Ley se comprende por catastro legal “el sistema público de
registro de información en el que se hacen constar datos relativos a la propiedad agraria y
derechos que sobre ella recaen, así como su superficie, ubicación, colindancias y límites.

La ejecución de CAT-SAN en determinada área a catastrar se ejecuta según los siguientes

criterios establecidos en el Reglamento a la Ley donde existen: a) irregularidades técnicas y
jurídicas en trámites agrarios. b) conflictos de derechos en propiedades agrarias. c) indicios

30
de incumplimiento de la función económica – social. d) posesiones de tierras sin título y e)
ejecución de proyectos de interés público.

4.2.3 Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) que se ejecuta de

oficio o a pedido de parte en las áreas comprendidas en las tierras de origen.

4.3. Posesión legal

Las posesiones legales de tierras en Bolivia, representa un alto porcentaje frente a las
propiedades tituladas o con proceso agrario en trámite. En el proyecto de Kadaster en
Chuquisaca de 7752 predios levantados18, el 68% corresponde a posesiones legales. La
informalidad del proceso permite que hoy en día sea fácil adquirir derechos de propiedad
legítimos. La Ley reconoce que son poseedores legales los que pueden estar asentados en
tierras fiscales o propiedades privadas, pero que cumplen la función económica social o la
función social.

Sin embargo, los poseedores legales deberán obtener el reconocimiento de su comunidad a

través de una certificación denominada Declaración Jurada de Posesión Pacifica. El Acta de
Conformidad de Linderos es también una documentación que acredita la legalidad de un
poseedor. Los derechos propietarios de una posesión sólo pueden ser adquiridos mediante
adjudicación.

La Ley INRA señala que “los asentamientos y las ocupaciones de hecho en tierras fiscales,
producidas con posterioridad a la promulgación de esta ley son ilegales y contravienen sus
principios; por tanto, sus autores serán pasibles de desalojo, con intervención de la fuerza
pública si fuere necesario, a requerimiento de autoridad administrativa o judicial
competente.” Cabe señalar que a pesar de lo especifico de esta disposición, el mercado
informal permite que muchos poseedores saquen ventaje de áreas que pueden subdividir en
parcelas y luego vender, sin tener ningún tipo de comprobante de propiedad legitimo.

La transferencia informal de propiedad no se reconoce legítimamente, pero debido a la falta

de control y el retraso del proceso de saneamiento, los campesinos subdividen sus parcelas
de generación en generación con el objeto de repartirlas entre sus hijos. También alquilan o
venden sus propiedades siendo que el solar campesino, la pequeña propiedad son
indivisibles. Los usos y costumbres de los indígenas del Oriente así como los del Occidente
tienen mayor peso que las disposiciones legales que se pronuncian con respecto al tema de
tenencia de tierras. Debido a estas razones, el número de transferencias informales es
significativo dentro del mercado de tierras. En el sector rural, a través del proceso de
saneamiento la transferencia informal a un poseedor es reconocida legítimamente si este
cumple la función social o la función económico social. La Ley no reconoce la venta de
tierras tituladas colectivamente, sin embargo estos casos se presentan constantemente.

18
Este número de expedientes prediales no corresponde al total levantado por Kadaster, muestra los
expedientes ingresados a la base de datos preliminar.

31
4.4. Acceso de las mujeres al recurso tierra
El marco legal en Bolivia señala que las mujeres tienen los mismos derechos que los
hombres. Sin embargo, este es un tema polémico porque si bien la Ley INRA en su
Articulo 3º, Inciso V indica que “ El Servicio Nacional de Reforma Agraria, en
concordancia con el Articulo 6º de la Constitución Política del Estado y en cumplimiento a
las disposiciones contenidas en la Convención sobre le Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer, ratificada por Ley 1.100 de 15 de septiembre de 1.989, que
se aplicará criterios de equidad en la distribución, administración, tenencia y
aprovechamiento de la tierra a favor de la mujer, independientemente de su estado civil, la
realidad es muy diferente debido a los usos y costumbres de las comunidades indígenas.
Esto varia de región en región, pero es evidente que las mujeres son discriminadas y no
cuentan con las mismas oportunidades que los hombres para ejercer sus derechos sobre la
tierra. Así mismo, el gobierno no cuenta con los recursos para poder hacer cumplir sus
políticas antidiscriminatorias. Además, las costumbres, especialmente en los pueblos
originarios, son tan milenarias que las políticas de igualdad de genero encuentran mucha
resistencia incluso dentro de las comunidades indígenas. Por estas razones es muy difícil
proteger los derechos de la mujer en el área rural.

Sin embargo, en el Proyecto de Catastro Rural Legal para Chuquisaca se ha encontrado que
a pesar de que la discriminación hacia la mujer es evidente, existe un gran porcentaje de
mujeres propietarias y poseedoras. Esta realidad se da por mortalidad y los flujos de
migración. Por ejemplo, datos preliminares establecen que se han registrado 153 solares
campesinos en el que las beneficiarias son y 154 solares campesinos donde los
beneficiarios son hombres. En cuanto a la pequeña propiedad existen 2990 mujeres
beneficiarias y 3439 hombres. En relación a la mediana propiedad hay 463 mujeres
beneficiarias y 701 hombres y en Empresa Agropecuaria existen 241 mujeres beneficiarias
y 161 hombres.

Cuadro No. 12
Normas legales referentes al proceso agrario
emitidas desde el 18 de octubre de 1.996

Las normas legales emitidas desde la Ley INRA hasta la fecha son:

Jerarquía, Número de
norma y Fecha de Resumen de lo Dispuesto
promulgación.
Ley 1715 Ley de Servicio Nacional de Reforma Agraria, establece la
(18/10/96) estructura orgánica del SNRA, el régimen de distribución de
tierras, crea la Superintendencia Agraria y el Tribunal Agrario
Nacional, establece su procedimiento y regula el saneamiento de
la propiedad agraria.

32
D. S. 24773 Aprueba el régimen de concesión de tierras fiscales para fines de
(31/07/97) conservación y protección de la biodiversidad, investigación y
ecoturismo.
D. S. 24784 Aprueba el reglamento de la Ley 1715, estableciendo
(31/07/97) procedimientos para el funcionamiento de la Comisión Agraria
Nacional, las Comisiones Agrarias Departamentales, el Instituto
Nacional de Reforma Agraria, para la dotación y adjudicación de
tierras fiscales, la reversión y expropiación, y el saneamiento de la
propiedad agraria.
D. S. 25988 Amplia hasta el 31 de diciembre de 1998 el plazo para el pago del
(19/03/98) impuesto a la propiedad de bienes inmuebles en el área rural,
correspondientes a las gestiones 1995 y 1996, sin tomar en cuenta
inversiones ni mejoras de la propiedad; establece que el pago del
RAU para las gestiones 1995 y 1996 podrá pagarse hasta el 31 de
diciembre de 1998 con rebaja del 20% si se paga al contado, y
establece multas en caso de pago fuera del plazo establecido.

D. S. 25100 Crea el Instituto Nacional de Catastro, institución responsable de

(15/07/98) normar e integrar los sistemas catastrales de los municipios.
Establece un marco institucional para la coordinación de los
organismos que tienen la responsabilidad de operar y mantener el
sistema catastral urbano. El financiamiento de sus operaciones
está basado en una renta asignada por el TGN en un 25% de la
recaudación del RAU.

D. S. 25158 Crea el Servicio Nacional de Áreas Protegidas como estructura

(04/09/98) operativa desconcentrada del Ministerio de Desarrollo Sostenible
y Planificación dependiente funcionalmente del Viceministro de
Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal.
Establece entre sus atribuciones otorgar concesiones,
autorizaciones y otros mecanismos a ser establecidos en
reglamentación expresa para uso en áreas protegidas para
conservación de la biodiversidad, investigación científica,
bioprospección y turismo.
D. S. 25323 Establece modificación de plazos para la ejecución del
(08/03/99) saneamiento de la propiedad agraria y además procedimientos del
Reglamento aprobado por D. S. 24784 (disminuye plazos)
D. S. 25333 Amplía plazos para pago de impuestos a la propiedad de bienes
(17/03/99) inmuebles del área rural de las gestiones 1995 y 1996

33
 Ley 1962 Declara en emergencia el sector agropecuario, agroindustrial y
(23/03/99) agro-exportador, la pequeña agricultura y pequeña economía
externa. Establece que los beneficios comprendidos en el Decreto
Supremo Nº 24988 se consolidan y extienden para efectivizar el
pago de RUA y del IPBR de las gestiones 1997 y 1998, inclusive
hasta el 31 e diciembre del año 2000.
D. S. 25453 Aprueba normas para recuperar recursos con destino a la atención
(09/07/99) de las necesidades del pequeño productor.
D. S. 25532 Reconoce los establecimientos gomeros y castañeros
(05/10/99) denominados barracas como concesiones forestales de productos
no maderables; dispone su incorporación voluntaria al régimen
forestal de conformidad con la Ley 1700 hasta el último día hábil
de abril de 2000, respetando los derechos legalmente adquiridos
por terceros; dispone la declaración expresa del poseedor de la
barraca de superposiciones que potencialmente afecten el área y el
sometimiento a los resultados del saneamiento; las áreas parciales
o totales que se encuentran superpuestas con propiedades,
comunidades campesinas, tierras comunitarias de origen, no
podrán ser sometidas al proceso de conversión.
Ley 2025 Otorga plazo para organización y puesta en funcionamiento del
(22/10/99) Tribunal Agrario Nacional, hasta el 2 de enero de 2000.
D. S. 25561 Establece procedimiento para la extracción de madera cortada en
(25/10/99) tierras comunitarias de origen y de comunidades indígenas.
D. S. 25675 Levanta la prohibición de asentamientos humanos dentro de los
(11/02/00) polígonos 2, 4 y 5 del área de saneamiento simple ejecutado por el
Instituto Nacional de Reforma Agraria en una superficie total de
32.868,000 Has, respetando derechos y asentamientos existentes;
autoriza la distribución de una superficie total de 18.417,000 Has
en los polígonos 2 y 5; autoriza reconocer derechos a las
posesiones identificadas en el polígono 4 en una superficie total
de 14.451,000 Has; establece que los procedimientos de dotación
y adjudicación en el área desafectada consideraran la capacidad de
uso mayor de la tierra y el articulo 29 de la Ley Forestal, debiendo
los beneficiarios coadyuvar en la protección de los recursos
naturales de dichas áreas.

34
 Ley 2024 Ley de Reactivación Económica. En la Sección de Incentivos a la
(03/04/00) Inversión Agropecuaria, sustituye el numeral I del Articulo 4º de
la Ley 1715 por el siguiente texto: I la Base Imponible para la
liquidación del impuesto que grava la propiedad inmueble agraria
será la que establezca el propietario de acuerdo al valor que este
atribuya a su inmueble. Este valor no contemplara las inversiones
y mejoras introducidas al predio cuando estas hayan sido
destinadas a la producción agropecuaria. En lo demás se
aplicaran las normas comunes de dicho impuesto.

D. S. 25763 Aprueba el Reglamento de la ley 1715 con el mismo alcance de la

(05/05/00) anterior reglamentación y abroga los D. S. 24784 y 25323 y toda
disposición contraria.

D. S. 25783 Amplia hasta el último día hábil del mes de Julio de 2000 el plazo
(19/05/00) dispuesto por el articulo 2º del D. S. 25532 de 6 de Octubre de
1999 ( barracas se incorporan a concesión forestal)
D. S. 25838 Abroga los D. S. 25532 de 5 de Octubre de 1999 y 25783
(10/07/00) (ampliatorio) de 19 de Mayo de 2000, quedando sin efecto las
acciones emergentes de ambas disposiciones legales.
D. S. 25839 Excepcionalmente se levanta la prohibición establecida en el
(12/07/00) Articulo 2 del D. S. 07779 de 3 de Agosto de 1966 (Reserva
Forestal El Chore) para las posesiones anteriores a la
promulgación de la ley 1715; el levantamiento de la prohibición
no afecta derechos de aprovechamiento forestal concedidos por la
Superintendencia Forestal; los titulares de posesiones para
perfeccionar su derecho propietario deben someterse al
saneamiento establecido por la ley 1715; los beneficiarios
recibirán titulación de sus predios como propiedad agroforestal
debiendo considerar las reglas de intervención y recomendaciones
de uso establecidas por el PLUS; queda terminantemente
prohibido definir excepciones de la misma naturaleza en toda la
extensión de la reserva forestal El Chore.
D. S. 25847 No será exigible para pueblos, comunidades indígenas y
(18/07/00) campesinas ni colonizadores asentados en áreas de colonización
campesina, el Plan de Trabajo de Desmontes establecido en la
R.M. 131/97: para chaqueos y desmontes en superficies mayores
a cinco hectáreas regirá el tramite de obtención de autorización; el
chaqueo indígena es definido como el corte y desalojo de la
vegetación arbustiva y arbórea en forma manual o mecanizada en
áreas de asentamiento tradicionalmente ocupadas por pueblos y
comunidades indígenas, no requiriéndose autorización previa.

35
D. S. 25848 Aprueba Reglamentaciones al Reglamento de la Ley 1715
(18/07/00) aprobado por D. S. 25763; establece valor concesional en
BS. 0,10 por Hectárea; establece la unidad mínima de dotación
por familia en comunidades campesinas e indígenas en el
departamento de Pando, Provincia Vaca Diez del Beni y
municipio de Ixiamas, Provincia Iturralde de La Paz en 500 Has.;
los recursos provenientes por pago de adjudicación de tierra serán
destinados al INRA para financiamiento de costos del
Saneamiento; determina área de saneamiento simple de oficio al
Departamento de Pando, Prov. Vaca Diez del Beni, municipio de
Ixiamas, Prov. Iturralde de La Paz, Prov. Gran Chaco de Tarija, a
ser ejecutado en un año, los Departamentos de Santa Cruz y Beni
en un plazo de tres años; la etapa de exposición publica de
resultados no se aplicara en el SAN-TCO; el Director Nacional y
Directores Departamentales del INRA pronunciaran resolución
declarando INEXISTENCIA de los títulos ejecutoriales y
procesos agrarios en tramite presentados dentro de saneamiento,
cuyos expedientes no cursen en los registros, y dispondrán de
oficio la remisión de antecedentes al Ministerio Publico para
investigación.
D. S. 25849 Autoriza al TGN realizar enmienda a convenios con el BCB para
(21/07/00) recuperar recursos de las líneas de desarrollo con destino a la
atención de necesidades de emergencia del pequeño productor
rural del país; crea el Fondo de Reactivación Productiva de
manejo de Recursos Naturales para poner a disposición del
pequeño productor campesino, colonizador e indígena recursos
económicos que permitan dinamizar el desarrollo del área rural a
nivel nacional.
D. S. 25860 Aprueba el reglamento de Desarrollo parcial de la Ley 2064
(27/07/00) referido a los incentivos Tributarios en el marco del Programa de
Reactivación Económica. Modifica la Ley 1715 señalando lo
siguiente: Las inversiones y mejoras introducidas al predio
destinadas a la producción agropecuaria, no serán tomadas en
cuenta para el calculo de la base imponible del impuesto a la
propiedad inmueble agraria. La base imponible del impuesto a la
propiedad inmueble agraria definida por el Articulo 4º de la Ley
1715. Será determinada tomando en cuenta el valor total de la
propiedad inmueble agraria y deduciendo el valor de las
inversiones y mejoras destinadas a la producción agropecuaria,
monto sobre el cual se aplicara la alícuota del impuesto y el
descuento correspondiente, dichos valores serán consignados en
las declaraciones juradas que los gobiernos municipales elaboren
para el efecto. Este beneficio será aplicado a partir de la gestión
2001.

36
 D. S. 25920 Determina que 3´800.000,000 Has de tierras identificadas por el
(06/10/00) INRA sean destinadas para dotación a favor de campesinos,
colonizadores e indígenas, respetando su libre disponibilidad y
capacidad de uso mayor de la tierra, preservando los derechos
adquiridos por terceros con anterioridad; el Director Nacional del
INRA elaborara y concertara con los representantes de las
organizaciones matrices de los sectores los programas de
asentamientos humanos; el Supremo Gobierno destinara los
recursos suficientes y apoyo a los ministerios para que los
programas contemplen componentes de servicios básicos e
infraestructura necesarios.

D. S. 25921 Crea la Comisión Interinstitucional encargada de revisar y

(06/10/00) formular un anteproyecto concertado de ley modificatoria a la Ley
1715, conformada por 2 (dos) representantes de la CSUTCB,
CSCB, Confederación de Mujeres Campesinas Bartolina Sisa,
Confederación Agropecuaria Nacional, Confederación de Pueblos
Indígenas de Bolivia y representantes del Gobierno central;
deberá presentar anteproyecto concertado en el plazo de 60 días a
partir del D. S.; se preservan derechos adquiridos por campesinos,
pueblos indígenas y productores agropecuarios y continuara el
saneamiento.
R. M. Ministerio de la Instruye a los prefectos de La Paz y Tarija suspender acción de
Presidencia 063/00 desalojo de campesinos sin tierra en tanto se consiga su
(06/10/00) asentamiento basado en el saneamiento.
D. P. 25956 Crea el cargo de Ministro de Estado sin Cartera, responsable de
(20/10/00) asuntos campesinos, pueblos indígenas y originarios, con
atribuciones de conducir relaciones del gobierno con el sector
campesino, pueblos indígenas y originarios, canalizar sus
demandas, formular normas, ejecutar y coordinar acciones para el
desarrollo integral del sector campesino, pueblos indígenas y
originarios, promover programas y proyectos orientados a reducir
la pobreza y mejorar la productividad de esto sectores.
D. S.25962 Reglamenta la organización y funciones del Ministerio sin Cartera
(21/10/00) responsable de Asunto Campesinos, Pueblos Indígenas y
Originarios; establece marco Institucional conformado por
Viceministro de Asuntos Campesinos y Viceministro de Asuntos
Indígenas y Originarios; suprime el cargo de Viceministro de
asuntos Indígenas y pueblos Originarios y Director General de
Política y Gestión Indígena del Ministerio del Desarrollo
Sostenible.
D. S. 26058 Deroga el numeral 5 del Articulo 13 del D. S. 25100
(26/01/01) (financiamiento de operaciones del Instituto Nacional de Catastro
con 25% de recaudación del RAU).

37
D. S. 26075 Declara Tierras de Producción Forestal Permanente
(16/02/01) 41.235.487,000 Has. donde se permite aprovechamiento forestal
con Planes de Manejo Forestal aprobados por la Superintendencia
Forestal, otorgamiento de concesiones forestales, la dotación y
adjudicación de acuerdo con la Ley 1715; establece un régimen
de excepción para el departamento de Santa Cruz.
D. S. 26140 Aprueba Reglamento sobre funcionamiento de organizaciones no
(06/04/01) gubernamentales que trabajan con campesinos, pueblos indígenas,
originarios y colonizadores y establece como responsable del
seguimiento y coordinación con las ONG´s al Ministerio de
Asuntos Campesinos, Pueblos Indígenas y Originarios.
D. S. 26151 Crea el Servicio de asistencia jurídica a pueblos indígenas y
(12/04/01) originarios; establece sus funciones; formara parte del Servicio
Nacional de Defensa Publica; el Ministerio de Asunto
Campesinos, Pueblos indígenas y Originarios incluirá en su
presupuesto partidas necesarias para su funcionamiento.
D. S. 26164 Autoriza al TGN constituir un fondo de fideicomiso denominado
(27/04/01) Fondo de Crédito para Pequeños productores agropecuarios cuya
administración estará a cargo del Fondo de Desarrollo del Sistema
Financiero FONDESIF para canalizar recursos a favor de
pequeños productores del área rural del país; los recursos
obtenidos por entidades financieras serán destinados a
reprogramar obligaciones, comprar pasivos y conceder nuevos
créditos para capital de inversiones u operaciones a favor de
pequeños productores agropecuarios del país en forma individual
o asociativa.
Ley 2201 Declara la necesidad de cierre de los programas de financiamiento
(18/05/01) con recursos públicos dirigidos a pequeños agricultores y
productores campesinos de los bancos estatales liquidados, las
unidades crediticias, financieras, fondos de ex corporaciones
regionales de desarrollo y otras entidades o fondos públicos de
financiamiento para habilitar a dichos prestatarios como sujetos
de crédito en el sistema financiero nacional; condona intereses
corrientes y penales, multas, comisiones, costas judiciales
accesorios y capital de créditos vencidos y en ejecución a favor de
pequeños agricultores y productores campesinos cuyos saldos son
iguales o menores a $us. 5.000; Esta condonación beneficia
también a grupos, asociaciones y cooperativas campesinas; El
Fondo de Desarrollo Campesino Residual y las instituciones
publicas que tuviesen cartera correspondiente a pequeños
agricultores y productores campesinos, quedan encargadas de
realizar la condonación y liberación de garantías hipotecarias y
todo tipo de tasas; los trámites de desgravamen serán gratuitos.

38
39
5. DISPOSICIONES TÉCNICAS
5.1. Nivel Tecnológico
El nivel de tecnología empleado para el trabajo de campo es digital. Entre el año 1990 y
1991, el Instituto Geográfico Militar adquirió equipos GPS y desde entonces basan todos
sus levantamientos y monumentaciones sobre la base de la información obtenida por estos
equipos de alta tecnología. El mapeo es también realizado por el IGM con la diferencia de
que esta organización es la única autorizado para trazar mapas. En cuanto a la manutención
de información y su debida administración, cada una de las empresas encargadas del
proceso de saneamiento al igual que el IGM conservan toda la información en carpetas al
igual que en computadoras.

Actualmente, el INRA y tres empresas están llevando a cabo el proceso de saneamiento de

tierras en Bolivia. Las tres empresas son: Inypsa, Kadaster y Kampsax. El proyecto
Kadaster está utilizando la metodología fotogramétrica la cual se basa en la
fotoidentificación de parcelas y restitución fotogramétrica digital con tecnología de punta.
Kadaster también usa el GPS para respaldar la metodología fotogramétrica, en caso de que
el punto no sea fotoidentificable. Inypsa ha empleado tecnología GPS al igual que
Kampsax, pero esta última también emplea fotografías aéreas para la fotoidentificación y
elaboración de ortofotos. Es importante subrayar que el Servicio Nacional de
Aerofotogrametría (SNA), en Bolivia, cuenta con uno de los equipos más modernos para la
toma de fotografía aérea. Así mismo, el Proyecto de Chuquisaca a través del SNA, ha
generado fotografías aéreas de todo el departamento de Chuquisaca, las cuales son
digitalizadas para la ejecución de los planos y mapas.

5.2. Nivel de educación de los que implementan el proyecto y capacitación proveída.

En Bolivia, existen una gran influencia del Derecho en las instituciones de administración
de la propiedad. Sin embargo, no existe una exigencia de responsabilidad profesional en las
personas que están a cargo del registro de la propiedad. Frente a errores u omisiones no hay
una responsabilidad institucional ni profesional frente al usuario.

En el registro de Derechos Reales la formación profesional es netamente de Derecho. Con

el Proyecto de Fortalecimiento Institucional y Modernización, se ha iniciado la valorización
de la necesidad de mejorar los conocimientos en sistemas digitales. Sin embargo existe aún
una deficiencia en cuanto a nuevas visiones sobre políticas de administración de sistemas
de registro y catastro, y las posibilidades de las nuevas tecnologías.

En los municipios y en el desarrollo de los sistemas catastrales, en Bolivia, los principales

actores son arquitectos o ingenieros civiles, quienes frente a las falencias municipales para
la administración de la propiedad, de la construcción y de los recursos municipales en las
áreas urbanas, han hecho propuestas de sistemas de registro catastral dispersos y
restringidos.

El catastro del área rural ha estado administrado por el Instituto Geográfico Militar (IGM),
institución que ha generado a la mayoría de los profesionales en topografía y sistemas
geográficos que ahora trabajan en el proceso de saneamiento. A través del IGM muchos

40
profesionales han realizado estudios de Sistemas de Información Geográfica y
fotogrametría en el International Institute for Aerospace Survey and Earth Sciences (ITC)
en Holanda.

Hasta el momento, el INRA no tiene un programa integrado de capacitación. Si bien ha

ejecutado diferentes programas de capacitación, estos responden a oportunidades que se
presentan a través de programas aislados de la cooperación internacional. De las empresas e
instituciones que trabajan con el INRA en el tema de Saneamiento, por ejemplo, Inypsa en
su proyecto no diseño ningún programa de capacitación, lo que ha realizado durante su
gestión es algunos seminarios y cursos de entrenamiento práctico. En cambio, Kampsax, sí
tiene un programa de capacitación de recursos humanos dirigido sobre todo al
entrenamiento práctico de su personal. El único Proyecto que ha presentado un programa
integral de capacitación de recursos humanos a nivel regional (Chuquisaca) y nacional
como requisito fundamental para el desarrollo sostenible del Proyecto, es el que ejecuta
Kadaster.

Esta institución ha proyectado su actividad de cooperación a la generación de datos

catastrales no sólo para fines del saneamiento sino también para la gestión departamental.
Ha implementado la generación de fotografías aéreas como metodología para el
levantamiento catastral, pero a la vez a generado una base de información gráfica multiuso.
Para esta actividad ha capacitado con programas integrales en fotogrametría y en Sistemas
de Información Geográfica a su personal y a personal del INRA a nivel nacional y
departamental.

También, tiene un programa de capacitación de entrenamiento práctico para el personal

responsable de campaña pública, de las encuestas jurídicas, de la mensura, de restitución y
edición fotogramétrica, de la elaboración de mapas y planos catastrales y la los
responsables de la generación de Sistemas Automatizados.

Por otra parte, ha ejecutado el Programa de Entrenamiento para el Instituto Nacional de

Reforma Agraria con el ITC donde se han realizado los siguientes cursos: a) Desarrollo de
sistemas de información y control de calidad. b) Diseño de base de datos y control de
calidad. c) Mediciones Catastrales y Control de Calidad. d) Procesos geodésicos y control
de calidad. e) Procesos fotogramétricos y control de calidad. f) Integración de datos,
productos y visualización de datos. Así mismo, ha generado reuniones trabajo y seminarios
para analizar y discutir la problemática del registro de Derechos Reales, el desarrollo de los
sistemas catastrales y sobre todo la implementación de un Modelo de Mantenimiento del
Sistema de Información Catastral y Registral.

En el ámbito académico, la Universidad de San Francisco Javier, con el apoyo del ITC a
creado el CLAS, Centro de Levantamientos Aeroespaciales y Aplicaciones SIG para el
Desarrollo Sostenible de los Recursos Naturales.

41
5.3. Monumentación de límites al definir parcelas
Las Normas Técnicas para el Saneamiento de la Propiedad Agraria sostiene la necesidad
de realizar la monumentación de vértices de los predios con la finalidad de fijar los límites
de propiedad de manera material y permanente. Esta señalización se realizará con hormigón
ciclópeo o con machones de madera incorruptible.

Sin embargo, el proyecto de Chuquisaca ha realizado ante el INRA una justificación técnica
para no realizar la monumentación de límites de las parcelas. Esta justificación está basada
en la utilización de la metodología aerofotogramétrica, donde los vértices de las parcelas
son identificados en la fotografía aérea al momento de realizar la mensura catastral en
campo y luego esta información es restituida en el sistema fotogramétrico digital.

La tradición de la monumentación de cada vértice de los límites de una parcela está

enraizada en la actividad del catastro minero y la actividad del IGM para la elaboración de
la Red Geodésica y la cartografía nacional, donde la monumentación es necesaria para
identificar puntos geodésicos medidos con tecnología de GPS de forma material y
permanente.

5.4. Red Geodésica y el Catastro Rural

La red de control geodésico utilizada por el INRA y las empresas encargadas de llevar a
cabo el saneamiento esta basada en la Red de Catastro Minero. Esta red está compuesta por
un poco más de 600 puntos que fueron monumentados por el IGM que a su vez fue
contratado por catastro minero para armar esta red.

Para propósitos de saneamiento esta red lleva el nombre de Red INRA SETMIN y es una
fuente sumamente precisa de información. Para determinar las coordenadas de los vértices
de las parcelas, los operadores de las empresas deben usar sus sistemas GPS y un
computador para captar la señal de cuatro de los 24 satélites que se encuentran orbitando el
globo terráqueo. Los puntos de la Red INRA SETMIN son utilizados como puntos de
referencia para determinar las coordenadas precisas y proceder con la monumentación.

Las coordenadas de dicha red se encuentran disponibles para llevar a cabo las pericias de
campo. El IGM provee esta información y los operadores de las empresas e instituciones
encargadas de realizar las etapas del saneamiento. Estas instituciones se enlazan a la red
para poder obtener las coordenadas correctas. Todos los datos de la elaboración de la red
base se encuentran disponibles en Catastro Minero y en el IGM.

Necesariamente, los trabajos de campo catastrales tienen que estar conectados a la Red
INRA SETMIN. Si este no fuera el caso, el saneamiento seria impreciso debido a que se
tiene que utilizar al menos uno de los puntos de la red para poder combinarla con la
información obtenida por el GPS para contar con coordenadas precisas.

Las normas técnicas catastrales para el saneamiento señalan que cualquier mapa base
mostrara información fundamental. Estos mapas sirven como base sobre la cual se
compilan o se sobre imprimen datos adicionales de carácter especializado. Los mapas
tienen que estar verificados y aprobados por el Instituto Geográfico Militar. El IGM elaboró

42
mapas base a escala 1:20.000, 1:50.000 y 1: 100.000 que son los mapas que usan Kadaster,
Inypsa, Kampsax y cualquier otra empresa u organización como referencia.

5.5. Levantamiento catastral (pericias de campo) y su metodología

El contratista o empresa / institución habilitada deberá seleccionar los procedimientos
apropiados y consistentes con normas profesionales y aceptadas en los levantamientos
catastrales y cartografía para establecer control, adquirir datos técnicos y jurídicos del
campo y compilar mapas base en conformidad con la exactitud requerida.

La Ley 1715, especifica que el contratista o empresa habilitada empleará, bajo supervisión
adecuada, brigadas completamente equipadas y conformadas de personal profesional
capacitado adecuadamente para prestar los servicios dentro el Saneamiento de la propiedad
agraria. El informe de pericias de campo contiene el listado de profesionales que ejecutaron
y/o participaron en el trabajo de las diferentes actividades contempladas y planificadas
dentro de la fase de levantamiento catastral.

No existe una metodología estándar para el trabajo de campo catastral, las empresas o
instituciones encargadas de ejecutar el levantamiento catastral y su personal técnico y
jurídico deben regirse a las normas señaladas por las Normas Técnicas Catastrales para el
Saneamiento de la propiedad agraria. Todas estas empresas encargadas de llevar a cabo el
proceso de saneamiento eligen el sistema digital que cada una utilizara de acuerdo a lo que
estas consideren mejor para este proceso.

5.6. Información obtenida en el Levantamiento Catastral

Las pericias de campo mediante la encuesta catastral, mensura catastral y la verificación de
la FES proveen información imprescindible para poder sanear y titularizar las parcelas del
área donde se realiza el saneamiento. El encuestador levanta todo tipo de información que
permita verificar o apoyar el derecho propietario. Estos documentos pueden ser Títulos
Ejecutoriales, documentos de compraventa, certificados de proceso agrario en trámite,
declaratoria de herederos, certificado de posesión pacífica, planos, croquis, datos del
propietario, etc. La mensura catastral permite identificar el predio, identificar los vértices
de la parcela, para luego elaborar los mapas catastrales y establecer la ubicación, superficie
y colindancias precisas de un predio.

El cuadro No 13 muestra la documentación que debe contener todo expediente, elaborado

en la etapa de levantamiento catastral y presentado para la ejecución de la Evaluación
Técnico y Jurídica.

43
 Cuadro No. 13

Nº CONTENIDO DE LA CARPETA PREDIAL

1 RESOLUCIÓN DE INMOVILIZACIÓN
2 RESOLUCIÓN DETERMINATIVA AREA DE SANEAMIENTO
3 RESOLUCIÓN INSTRUCTORIA
4 EDICTO PRENSA NACIONAL Y LOCAL
5 RESOLUCIÓN DE CAMPAÑA PUBLICA
6 AVISOS ( PRENSA Y RADIO NACIONAL Y LOCAL)
7 ACTA DE APERSONAMIENTO Y RECEPCIÓN DE
DOCUMENTOS
8 INFORME DE CAMPAÑA PUBLICA
9 ACTA DE INICIO DE PERICIAS DE CAMPO
10 CARTA DE CITACIÓN
11 MEMORANDO DE NOTIFICACIÓN
12 CARTA DE REPRESENTACIÓN
13 DESIGNACIÓN DE REPRESENTANTES
14 ACTA DE DECLARACIÓN TESTIFICAL
15 DECLARACIÓN JURADA DE POSESION PACIFICA
16 FICHA CATASTRAL
17 ANEXO DE BENEFICIARIOS
18 CROQUIS DE MEJORAS
19 REGISTRO DE MEJORAS
20 FOTOGRAFIAS DE MEJORAS
21 CROQUIS PREDIAL
22 ACTA DE CONFORMIDAD DE LINDEROS
23 REFERENCIACIÓN DE VÉRTICES PREDIALES
24 ANEXO DE ACTA DE CONFORMIDAD DE LINDEROS
25 FOTOGRAFIAS DE VÉRTICES
26 PLANO PREDIAL O CATASTRAL INDIVIDUAL
27 ACTA DE CONCILIACIÓN
28 ANEXO AL ACTA DE CONFORMIDAD DE LINDEROS PARA
VÉRTICES NO IDENTIFICABLES EN TERRENO
29 INFORME CIRCUNSTANCIADO
30 DOCUMENTACIÓN PRESENTADA POSTERIOR A LAS
PERICIAS DE CAMPO
31 INFORME DE TÍTULO Y/O TRAMITE
32 EVALUACIÓN TÉCNICA DE LA FES Y HOJA ANTERIOR DE
RESPALDO EVALUACIÓN TÉCNICA JURÍDICA
33 DETERMINACIÓN DE MODALIDAD DE DISTRIBUCIÓN
(POSEEDORES) PLANO PROPUESTA DE REPLANTEO
34 NOTA DE REMISION DE ANTECEDENTES A LA DN.
(POSEEDORES)
35 PROYECTO DE RESOLUCIÓN

44
El control de calidad que deben regir el proceso de saneamiento, las Normas Técnicas
Catastrales señalan en su capitulo noveno, acápite 2º que: “El contratista o empresa
habilitada del levantamiento catastral es el responsable en implementar detalles de Control
de Calidad, para que los productos a entregar alcancen las especificaciones de precisión y
contenido requeridos. El papel fundamental del INRA es el aseguramiento de calidad del
producto. Se asegurara la calidad del producto utilizando una variedad de métodos de
inspección y comprobación en las entregas finales”. Para el control de calidad que lleve a
cabo el INRA, el contratista o empresa habilitada deberá proveer material, equipos,
personal, software y sus respectivas licencias.

El proceso de saneamiento integra la información técnica y legal, es decir, a través de la

encuesta se registra todos los datos legales posibles que hacen a un derecho propietario y
con la medición se obtienen los datos necesario para la descripción precisa de las parcelas.
El Sistema Automatizado de Catastro (desarrollado por Kadaster) es un sistema que integra
esta información. El desafío actual está en ¿qué institución gubernamental tiene la
capacidad de implementar este sistema a nivel nacional y mantener actualizado los datos?
Esta definición aún no existe. El INRA ha firmado un convenio con Derechos Reales para
pasar toda la información producida por el proceso de Saneamiento a Derechos Reales, sin
embargo, esta institución no ha generado la tecnología para realizar el mantenimiento de los
datos técnicos y tampoco tiene el respaldo legal para la administración del catastro.

45
6. PROCESOS ADMINISTRATIVOS
6.1. Proceso de Registro
En Bolivia, la titulación y el registro se deben a dos procesos diferentes. La titulación de
tierras rurales precede al proceso de registro, pues desde la promulgación de la Ley 1715 no
se puede proceder al registro sin antes obtener un Título Ejecutorial y certificado de
saneamiento de la propiedad en cuestión. En cuanto a los procesos en tramite que se
iniciaron previa la promulgación de la Ley 1715, la misma estipula en su Articulo 75º los
pasos a seguir para estos casos especiales.

Los requisitos indispensables para el registro en Derechos Reales de una propiedad rural
son los documentos que debe otorgar el INRA una vez culminado el proceso de
saneamiento. Estos son el Titulo Ejecutorial y una fotocopia, el plano catastral y una
fotocopia, la resolución de área saneada y la suma de 10 Bs. Considerando que el solar
campesino, la pequeña propiedad y la mediana propiedad están exentas de la cancelación
del arancel de inscripción, el INRA se encarga de inscribir todos estos Títulos Ejecutoriales
otorgados a través de los proceso saneamiento de la pequeña propiedad, solar campesino,
TCOs y propiedad comunaria. En cuanto a la mediana propiedad y la empresa
agropecuaria, los propietarios son los encargados de proceder a la inscripción en Derechos
Reales.

El proceso de registro de transacciones se encuentra estipulado en la Ley de Inscripción de

Derechos Reales del 15 de noviembre de 1887 . Esta Ley explica la importancia del registro
ante Derechos Reales en su Artículo 1º.

Una vez el Título Ejecutorial haya sido registrado en Derechos Reales, las subsiguientes
transacciones que incumban a la propiedad rural deberán también ser inscritas en la oficina
de registro. La inscripción de títulos en el registro puede ser solicitada por la persona que
tramite el derecho, por la persona que lo adquiere, por quien tenga la representación
legitima de cualquiera de los anteriores dos o por la persona que tenga interés en asegurar el
derecho que se deba inscribir.

En el caso de que el propietario venda la propiedad a más de una persona, la Ley se

pronuncia claramente en su Articulo 15º que indica que “Si por actos distintos ha
transmitido el propietario unos mismos bienes raíces a diferentes personas, la propiedad
pertenece al adquiriente que haya inscrito antes su título”.

Para efectuar la inscripción de la propiedad en el Registro, el interesado deberá regirse a las

normas del Articulo 24º que indican que: “la persona que solicite la inscripción de un título
constante de escritura pública, lo requerirá al registrador para que en vista del título
original, haga la inscripción correspondiente, que anotara además, al margen de aquella. Si
la inscripción se solicita en virtud de certificaciones o ejecutorias judiciales, se hará la
anotación en la misma forma, entendiéndose por ejecutoria el despacho que se libra por los
jueces o tribunales de las sentencias y resoluciones finales pasadas en autoridad de cosa
juzgada. Si la inscripción se solicita en virtud de documentos privados reconocidos
legalmente, quedaran estos archivados en la oficina del registrador, de donde se podrán

46
obtener los testimonios respectivos.” De igual manera el Artículo 25º dispone del contenido
del asiento de inscripción e indica que el mismo contendrá la naturaleza del título, la fecha
y la de su presentación en la oficina, la hora de registro y el número de asiento. También
deberá contener la designación clara del derecho que forma el objeto de la inscripción, el
tiempo de su duración cuando aparezca determinado, la conformidad de la inscripción con
la escritura original, o con la certificación o ejecutoria presentada, y todas las circunstancias
que respecto del título prescribe el articulo 6º de la Ley, y las especiales que den lugar a la
naturaleza propia del acto o contrato por inscribir.

El interesado deberá además llevar consigo documentos que comprueben su derecho

legitimo sobre la propiedad. Se deberá presentar a la hora del registro la tarjeta de
propiedad, comprobante de impuestos pagos al día sobre el bien inmueble en cuestión ( Si
es que los impuestos son aplicables para este tipo de propiedad de acuerdo a lo que
dictamine la Ley INRA), plano catastral de la propiedad, una solicitud notariada para
inscribir a un nuevo propietario en el archivo correspondiente, documento que detalle las
transacciones previas y nombre de todos los propietarios anteriores, y el documento de
compraventa protocolizado. Los costos del tramite deberán cancelarse previa la inscripción
y estos son el pago de 3% del monto total de la venta o contrato que se debe al impuesto de
transacción y además, se deberá pagar el 5 por 1000 del valor de la venta del bien
inmueble.

Los requisitos legales para el registro en Derechos Reales son:

Cuadro No. 14
Requisitos legales para el registro en Derechos Reales

SERVICIOS REQUISITOS
Inscripción.- Compra-Venta, x Testimonio original(dos fotocopias)
Permuta, Donación, Anticipo de x Pago de impuesto original de la última
Legitima, Etc. gestión (dos fotocopias)
x Pago de Impuestos a la Transferencia.
x Cédula de Identidad del comprador y el
vendedor (dos fotocopias)
x Tarjeta de propiedad (dos fotocopias)
x Personas Jurídicas, R.U.C. (dos fotocopias)
x Plano aprobado por la H.A.M. para
fraccionamiento (dos fotocopias)

47
Cancelación de Gravamen.- x Testimonio original (dos fotocopias)
x Cédula de Identidad de los interesados (dos
fotocopias)
x R.U.C. en caso de personas jurídicas (dos
fotocopias)
x Tarjeta de propiedad (dos fotocopias)
Inscripción de Títulos x Titulo Ejecutorial original (dos fotocopias)
Ejecutoriales.- x Certificado del INRA actualizado (dos
fotocopias)
x Cédula de identidad del interesado (dos
fotocopias)

Inscripción de Propiedad x Escritura protocolizada de resolución

Horizontal.- administrativa de la H.A.M.
x Plano de construcción aprobado por la
H.A.M. (dos fotocopias)
x Plano y tabla de fraccionamiento (dos
fotocopias)
x Resolución y aprobación de planos (dos
fotocopias)
x Tarjeta de propiedad del lote (dos fotocopias)
Prenda Agraria.- x Testimonio original (dos fotocopias)
x Cédula de identidad del deudor y acreedor
(dos fotocopias)
x R.U.C. en caso de personas jurídicas (dos
fotocopias)
Certificaciones Alodiales, x Tarjeta de propiedad (tres fotocopias)
Gravámenes y Tradición.- x Cédula de identidad del interesado (tres
fotocopias)
x R.U.C. en caso de personas jurídicas.
Hipotecas.- Gravámenes x Testimonio original (dos fotocopias)
( Hipotecas, Anotaciones x Cédula de identidad de los interesados (dos
Preventivas, Usufructos, etc.) fotocopias)
x Tarjeta de propiedad de la garantía (dos
fotocopias)
Declaratoria de Herederos.- x Testimonio original (dos fotocopias)
x Pago de impuestos original d la ultima
gestión (dos fotocopias) mas impuestos de
sucesión de cédula de identidad del o
interesados (dos fotocopias)
x Tarjeta de propiedad (dos fotocopias)

48
 Matriculación.- x Titulo original de D.D.R.R. del
Departamento correspondiente (dos
fotocopias)
x Cédula de identidad del interesado (dos
fotocopias)
x Pago de impuestos de la ultima gestión (dos
fotocopias)
Plano de División y Participación x Escritura protocolizada de Resolución de
de Urbanización.- División y Partición de la H.A.M. original
(dos copias)
x Resolución de aprobación original y/o
fotocopia legalizada (dos fotocopias)
x Cédula de identidad del interesado (dos
fotocopias)
x R.U.C. en caso de personas jurídicas (dos
fotocopias)
x Tarjeta de propiedad (dos fotocopias)

Propiedad Minera.- x Testimonio original con sello de la

Superintendencia de Minas(dos fotocopias)
x Fotocopia de la Cédula de identidad del
interesado (dos fotocopias)

Informes.- x Expediente del proceso que se sustancia en el

juzgado (dos fotocopias del auto que ordena
el informe)
x Oficio del juzgado donde se tramita la causa.

Certificado de no Propiedad.- x Declaración Jurada ante un juez de

instrucción.
x Memorial de solicitud del registrador.
x Cédula de identidad o R.U.N.

6.2. Procedimientos del Saneamiento

El saneamiento es el procedimiento técnico–jurídico destinado a regularizar y perfeccionar

el derecho de propiedad agraria. Según la ley INRA este saneamiento se debe ejecutar en
un período de 10 años desde su promulgación. Vale decir, hasta octubre del 2006.

6.2.1 El Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT-SAN)

El flujo de procedimientos del CAT- SAN es el siguiente:

49
Procedimiento de Saneamiento de la Propiedad Agraria - Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT - SAN)
Relevamiento de la Información en Gabinete y Campo

no
Trabajo de Gabinete no
Trabajo de
Identificación de Títulos Ejecutoriales Gabinete Trabajo de Informe de
emitidos con Anterioridad a la ley 1715; Elaboración y Campo Campo Revisión y/o
Identificación y Clasificación de Procesos OK Dictación de Supervisión OK
Agrarios con sentencia Ejecutoriada o Campaña Pública; Informe
Resoluciones: Técnico y Gabinete;
minuta de venta protocolizada al Mensura Catastral;
24/11/1992; Identificación y
si Instructoria y de Jurídico Campo si
Encuesta Catastral
Representación en un mapa predios iniciación de
consignados en titulados, procesos agrarios Campaña Pública
identificados y áreas clasificadas.

Evaluación Técnico - Jurídica

no
no
Reunión Informativa
Campaña Pública; Evaluación Elaboración de Remisión de Antecedentes
Evaluación Final
OK Ejecución de la Reunión OK Resoluciones Presidencia de la República
Preliminar Técnica y
Informativa; Informe Supremas y y Dirección Nacional del
Técnica y Jurídica
si Final Técnico - Jurídico si Administrativas INRA
Jurídica

Exposición Pública de Resultados Declaratoria de Área Saneada

Publicación de Resolución de Declaratoria de

Informe de Resultados Resolución de Área Saneada Ubicación Formación del
Avisos Contenido
Ubicación geográfica; Exposición geográfica y Limites del área Catastro Legal
de la Resolución de Informe de
Superficie y Límites; Pública de saneada; Declaración de tierras Datos Técnicos
la Exposición Conclusiones
Nombre de los Resultados fiscales dentro del área; (Gráfico -
Pública de Desarrollo de la
Titulares; Identificación Plazos; Lugar Disposición de inscripción en alfanuméricos) y
Resultados; Los exposición
de Tierras Fiscales; de Exposición; DD.RR de tierras fiscales a Jurídicos
mismos medios de
Sobreposiciones, Mapas personal nombre del INRA; Orden de (relación del
comunicación
y Planos ejecutante comunicación a la derecho
empleados para la
Superintendencia Agraria; Orden propietario)
reunión informativa
de comunicación

Fuente: INRA (2000). Ley Nº 1715 y su Reglamento. Tercera Edición. La Paz - Bolivia

50
6.2.2 El Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN – TCO)
El saneamiento de tierras comunitarias de origen es ejecutado de oficio o a pedido de parte
en las áreas comprendidas en los territorios comunales de origen (INRA, Artículo 72). Se
garantiza la participación de las comunidades y pueblos indígenas y originarios en la
ejecución del saneamiento.

Las propiedades de terceros, que se encuentren al interior de estas tierras y que durante el
saneamiento se reviertan al Estado, serán consolidadas por dotación a las TCO´s. Si esta
propiedad comunal debidamente saneada abarca superficies que disminuyen
significativamente la superficie de las tierras del pueblo o comunidad de origen,
comprometiendo su desarrollo económico, social y cultural, el INRA les dotará tierras, a
favor del pueblo o comunidad, en superficie y calidad suficientes donde existan tierras
disponibles y en consulta de los beneficiarios.

Para admitir una solicitud de saneamiento en esta modalidad el INRA requiere que la
entidad pública responsable de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios emita una
certificación que acredite la identidad étnica del solicitante, y otorgue información
adicional como: los asentimientos actuales en la zona, la población, el número de
comunidades, las formas de organización y la proyección del crecimiento demográfico,
además de documentos que acrediten la personalidad jurídica del solicitante.

En total se tiene 69 solicitudes de saneamiento con una superficie total de más de 31

millones de hectáreas. En esta modalidad se han titulado 15 TCO´s con una superficie de
1.9 millones de hectáreas (que representa el 12.46% de las demandas que cuentan con
Resolución Administrativa de Área de Saneamiento (Superintendencia Agraria 2001).

El siguiente cuadro muestra el procedimiento del SAN-TCO:

51
 Procedimiento de Saneamiento de la Propiedad Agraria - Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO)

Relevamiento de Información de Gabinete y en Campo

•Resolución Determinativa Identificación en Gabinete
•Auto de Admisión de Área de Saneamiento
•Solicitud estudio Identificación de Títulos Ejecutoriales;
de Caracterización •Solicitud Informe de Pericias de Informe
Identificación y clasificación de Procesos
Necesidades Espaciales campo de Campo
Agrarios en Trámite; Identificación y
Representación en un mapa áreas clasificadas;
Elaboración y Dictación de Resoluciones
(Instructoria y de Campaña Pública)

Evaluación Técnico - Jurídica

•Revisión y Certificación de Títulos Ejecutoriales
Revisión Elaboración de Resoluciones Remisión de Antecedentes
•Revisión y Titulación de Procesos Agrarios en Trámite y/o •Supremas •Presidencia de la República
•Adquisición de Derecho Propietario de Poseedores Supervisión
•Administrativas •Dirección Nacional del INRA

Exposición Pública de Resultados

Informe de Resultados
Resolución de Exposición Publicación de Avisos
Ubicación Geográfica, Superficie Pública de Resultados Informe de Conclusiones
Contenido de la Resolución de la
y Límites, Nombre de los y Subsanación de Errores
Plazos, Lugar de Exposición, Exposición Pública de Resultados; Los
Titulares, Identificación de Tierras u Omisiones
Personal Ejecutante mismos medios de comunicación
Fiscales, Sobreposiciones, mapas
empleados para la reunión informativa
y planos

Declaratoria de Área Saneada

Resolución de Declaratoria de Área Saneada

Formación del Catastro Legal
Ubicación geográfica con superficie y límites del área saneada; Dotación y Titulación de
Declaración de Tierras Fiscales dentro del Área Saneada; Datos Técnicos (Gráfico - Tierras Comunitarias de
Disposición de inscripción en DD.RR de tierras fiscales a nombre del alfanuméricos) y Jurídicos Origen (TCO´s)
INRA; Orden de comunicación a la Superintendencia Agraria; Orden (relación del Derecho Propietario)
de comunicación

Fuente: INRA (2000). Ley Nº 1715 y su Reglamento. Tercera Edición. La Paz - Bolivia

52
6.2.3 El Saneamiento Simple de Oficio o a Pedido de Partes (SAN–SIM).
Fuera de las áreas predeterminadas se podrán presentar solicitudes de saneamiento simple a
pedido de parte las personas que posean derechos de propiedad acreditados mediante título
ejecutorial, procesos agrarios en trámite o posesión legal anteriores a 1994.

Para el saneamiento simple a pedido de partes todo el trabajo de campo corre por cuenta del
solicitante que debe contratar a una de las 31 empresas habilitadas por el INRA para que
hagan ese trabajo (ver cuadro siguiente). La evaluación técnico–jurídica y las demás etapas
hasta concluir con la titulación del predio las realiza el INRA (Superintendencia Agraria;
2001).

Cuadro No. 15
Empresas Registradas por el INRA
Para Realizar los Trabajos de SAN–SIM
por Departamento

Nombre de la Empresa Departamento

Chtas Beni
Consemul SRL Beni
Consultora A y C Beni
Serinco Cochabamba
Sanea Cochabamba
C.L.A.S Cochabamba
Compañía Minera Ricacruz La Paz
INYPSA La Paz
Sajama S.A La Paz
Top Com La Paz
Geoservice Ltda. La Paz
Samco Bolivia La Paz
Servigeotes La Paz
Cash La Paz
Ingmulcom La Paz
S.I.G La Paz
Instituto Geográfico Militar La Paz
(IGM)
C.G & T La Paz
Segeotop Oruro
Consultora en Geología y Potosí
Minería
Ayte Consagra Santa Cruz
Constructora Aguirre Asociados Santa Cruz
Consultora Integral Agrisis Santa Cruz
Ecomoj SRL Santa Cruz
Elite Santa Cruz
Geo Top Santa Cruz
Geocart Santa Cruz

53
 Consultora Jichi Santa Cruz
Consulter Santa Cruz
Geosat Santa Cruz
Los Álamos Santa Cruz
Fuente: Superintendencia Agraria (2001). Evaluación de cinco años de
aplicación del nuevo proceso agrario nacional. La Paz – Bolivia.

Hasta octubre del 2000 se presentaron 3,224 solicitudes de saneamiento simple a pedido de
partes. En total se tiene que de más de 12 millones de hectáreas solicitadas para la
ejecución del saneamiento solo se han concluido menos de 127 mil hectáreas, que
representa el 1.04% del total solicitado. Generándose incertidumbres e inseguridad jurídica
sobre la ejecución del saneamiento.

Entre los problemas más representativos para el retraso existente en este tipo de
saneamiento está el que los beneficiarios deben pagar por la ejecución de las pericias de
campo. Esto lleva a que muchos de ellos no terminen los trámites de saneamiento y
titulación de sus propiedades.

El saneamiento simple también puede ejecutarse bajo la modalidad de “Oficio” a cargo del
INRA. A la fecha se tienen determinadas casi 54 millones de hectáreas para su
saneamiento, de las cuales solo 400 mil han sido saneadas (lo que representa el 0.73%).
Esto muestra el retraso existente en esta modalidad de saneamiento.

Adicionalmente hay 3.8 millones de hectáreas certificadas que corresponden a tierras

fiscales de cobertura boscosa, identificadas para concesiones forestales y no para el
desarrollo de actividades agropecuarias.

Se espera que terminado el proceso de saneamiento en estas modalidades la información

podrá ser incorporada en la formación del catastro legal, de acuerdo a las posibilidades
financieras del INRA. Para ello la Ley INRA establece el cobro de tasas de saneamiento a
las propiedades medianas y empresas agropecuarias (se excluye de este pago al solar
campesino, pequeños productores, tierras comunitarias de origen y propiedades
comunarias). Estas tasas tomaran en cuenta los costos de los servicios y los criterios de
equidad y proporcionalidad. Además, deben permitir al Estado cubrir los costos que
demanda el saneamiento.

Estas tasas de saneamiento deben ser pagadas antes de la entrega de los certificados de
saneamiento y títulos ejecutoriales, salvo que el INRA conceda plazos (no mayores a los 18
meses) para su pago. Asimismo el INRA podrá aceptar en pago tierras saneadas, las cuales
deberán ser transferidas a su nombre mediante escritura pública a valor de mercado
establecido en una pericia técnica.

El siguiente cuadro muestra el flujo del procedimiento de SAN-SIM:

54
 Proceso de Saneamiento a Pedido de Parte - Saneamiento Simple (SAN-SIM)

Proyectos de Resolución Para Notificación y Cumplimiento

Solicitud

Dirección Dirección
Informes Resolución de
Departamental Departamental
Técnico- Legal Área Saneada
Evaluación Cobro de Tasas
5 días Técnica Jurídica
Dirección
Dirección Nacional
Departamental
Control
Notificación Unidad
de Calidad Unidad Nacional
de Titulación
SAN-SIM
Proveído Unidad Nacional
Notifica
Director SAN-SIM
Interesado
Departamental Informes Superintendencia
de Campo Agraria
Rechazo
Dirección
Admisión Nacional
Pericias de Resolución de Presidencia de la
Resolución Campo Saneamiento República
Determinativa 14 días Dirección
Departamental

Notificación Publicaciones Dirección Exposición

Departamental Pública de Informe
Resultados Conclusiones
Presentación
de Empresa
Notificación Informe
de Resultados Publicación
de Aviso
Rechaza Admite
Resolución Instructoria
Revisión Técnica Aviso para Exposición Notificación
y Aviso Público
Pública de Resultados a Interesado

Fuente: INRA (2000). Ley Nº 1715 y su Reglamento. Tercera Edición. La Paz - Bolivia

55
6.2.4 Procedimiento Común de Saneamiento
Al final los tres tipos de saneamiento tienen las mismas finalidades y se desarrollan
siguiendo el mismo procedimiento o uno muy parecido. La única diferencia es que el CAT-
SAN termina en el catastro legal, mientras que las otras modalidades dependen de las
posibilidades financieras del INRA para llegar a esta etapa.

El Título IV del Reglamento a la Ley 1715, establece los procedimientos del Saneamiento y
define el ámbito de aplicación. Establece que “El proceso de saneamiento, regulariza y
perfecciona únicamente el derecho de propiedad agraria”. Esto se debe a que las
concesiones sobre explotación de recursos naturales renovables y no renovables no generan
derecho propietario. Sin embargo, muchas veces se presentan conflictos sociales sobre
concesiones otorgadas sobre derechos propietarios, por la falta de conocimiento de la
ubicación geográfica.

El primer paso para el saneamiento es la Determinación de Área de Saneamiento

especificando la ubicación y posición geográfica, superficie y límites, plazo estimado de
ejecución. Una vez determinada el área de saneamiento se inicia con los siguientes
procedimientos establecidos en el Reglamento a la Ley: a) Relevamiento de información en
gabinete y campo; b) Evaluación técnico-jurídica que comprenderá simultáneamente los
procedimientos de revisión de Títulos Ejecutoriales, de procesos agrarios en trámite e
identificación de poseedores legales; c) Exposición Pública de resultados. d) Resolución
definitiva emergente del procedimiento de saneamiento; e) Declaración de área saneada,
con exclusión de superficies objeto de controversia judicial contencioso-administrativo.

Relevamiento de Información
En esta etapa el INRA departamental emite la resolución determinativa del área de
saneamiento para disponer la iniciación del proceso de saneamiento. Con esta resolución
determinativa se intima: a) a los propietarios a presentar sus Títulos Ejecutoriales,
acreditando su identidad o personalidad jurídica. b) a subadquirientes de predios con
antecedente de dominio en Títulos Ejecutoriales a acreditar su derecho a través de la
presentación del Título Ejecutorial , antecedente originario de su dominio, Cédula de
Identidad o personería jurídica. c) a beneficiarios de predios consignados en sentencias
ejecutoriadas o minutas de compraventa protocolizadas anteriores al 24 de noviembre de
1992. d) a subadquirientes de predios con antecedente de dominio en sentencias
ejecutoriadas o minutas de compraventa protocolizadas anteriores al 24 de noviembre de
1992. e) a poseedores, para acreditar su identidad o personería jurídica y probar la
legalidad, fecha y origen de su posesión.

Esta resolución, también dispondrá la ejecución de campaña pública y pericias de campo,

fijando fecha de inicio y plazo de ejecución.

El Relevamiento de Información en Gabinete debe realizar las siguientes actividades: a)

identificación de Títulos Ejecutoriales y sus expedientes. b) identificación y clasificación de
los procesos agrarios en trámite y la identificación de beneficiarios. c) representación en un
mapa de las áreas clasificadas y áreas protegidas existentes en la zona.

56
La Campaña Pública se inicia con la difusión de avisos en medios locales que aseguren su
mayor conocimiento. Esta etapa busca motivar la participación de los beneficiarios, de las
organizaciones sociales y gremiales para garantizar la transparencia del proceso. Es una
etapa determinada por Ley que se realiza en un tiempo determinado de no menos de 10 días
y no más de 30 días calendario, para fines de Ley. Sin embargo, se ha visto necesario que el
proceso de saneamiento debe mantener durante todas sus etapas campañas informativas,
especialmente durante las Pericias de Campo y la Exposición Pública de Resultados,
aspecto que el reglamento no señala.

Las Pericias de Campo se ejecutan a efecto de: a) determinar la ubicación y posición

geográfica, superficie y límites de tierras agrarias con Título Ejecutorial. b) Identificar a
poseedores y determinar su ubicación y posición geográfica, extensión y límites. c)
Verificar el cumplimiento de la función social y función económica social. d) Identificar
áreas fiscales.

Al concluir las Pericias de Campo se realiza un Informe de Campo que contiene todos los
datos jurídicos y técnicos obtenidos en campo, donde también se anexan los mapas
catastrales y planos individuales. Así también, se debe elaborar un informe general por
polígono.

Las Normas del INRA, en el proceso de saneamiento, establecen que el encuestador

jurídico debe recabar con el mayor detalle los datos relativos al Título Ejecutorial y trámite
agrario seguidos ante el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de
Colonización. Así también, se puede presentar un documento de compraventa o una
declaratoria de herederos sobre un derecho propietario con Título Ejecutorial o con trámite
agrario. En caso de que no existiera una declaratoria de herederos es posible presentar un
certificado de defunción. Para acreditar una posesión legal es necesario presentar la
declaración jurada de posesión.

Los requisitos legales para desarrollar mapas catastrales y planos se encuentran estipulados
en la Carta Nacional que indica los procedimientos para Cartografía como ser altura de
vuelo para la aerofotometría, precisión de coordenadas para la monumentación, etc. De
acuerdo a Ley el único organismo que puede elaborar cartografía en territorio nacional es el
Instituto Geográfico Militar (IGM). Los mapas catastrales, para fines de saneamiento, son
elaborados por cada una de las empresas o instituciones que ejecutan el proceso de las
etapas del saneamiento, o por el INRA. Es importante subrayar que la metodología
utilizada por las empresas no es la misma. Inypsa, ha utilizado GPS, Kadaster,
fotogrametría digital y Kampsax, ortofotos.

Así también, las normas técnicas del INRA especifican el uso de los datos del COMLIT
para determinar los límites departamentales, aspecto que no es muy claro, puesto que estos
datos no siempre son precisos y tampoco están respaldados por Ley.

Evaluación Técnico- Jurídica

En la etapa de Evaluación Técnico-Jurídica el INRA realiza un revisión de los Títulos
Ejecutoriales, de los procesos agrarios en trámite y de los expedientes levantados de
poseedores legales. En esta etapa, según el reglamento no es necesario realizar revisión de

57
los Títulos Ejecutoriales de solares campesinos y pequeñas propiedades que no presentes
conflictos de derechos o solicitud expresa de parte. Por otra parte, los Títulos Ejecutoriales
que no cuenten con expediente que respalde su proceso son anulados.

La revisión de los Títulos Ejecutoriales y de los procesos agrarios en trámite concluirá con
le elaboración de un Informe de Evaluación con todos las descripciones señaladas por el
Reglamento.

En esta etapa se realiza una evaluación de las posesiones legales, que por norma son
aquellas tierras que sin afectar derechos legalmente constituidos cumplen con la función
social o la función económica social, incluyendo aquellas que se encuentran en áreas
protegidas por pueblos o comunidades indígenas, campesinas, originarias, pequeñas
propiedades o por personas que cumplan las normas de uso y conservación del área
protegida, antes de la promulgación de la Ley.

Las posesiones ilegales son cuando la posesión es posterior a la promulgación de la Ley

1715, y aquellas que no cumplen la función social o la función económico-social.

Una vez concluidos los informes de evaluación, el Director del INRA Nacional dispondrá
la aplicación de dotación o adjudicación simple o por titulación, según corresponda.
Cuando se determina la forma de adjudicación se debe enviar los antecedentes al Director
Nacional para la determinación del valor de mercado y valor concesional de las superficies
sin mejoras y poseídas legalmente. El INRA Nacional debe enviar estos antecedentes a la
Superintendencia Agraria para que esta institución fije el precio de adjudicación.

Es decir, que al concluir con la etapa de Evaluación Técnica y Jurídico el INRA

departamental envía la documentación al INRA Nacional, donde los expedientes son
nuevamente revisados para elaborar una lista de beneficiarios que es enviada a la
Superintendencia Agraria para que se establezca el precio de adjudicación. Luego esta
información vuelve al INRA Nacional y todos los expedientes son enviados nuevamente al
INRA Departamental para el cálculo de la tasa de saneamiento y la elaboración de la
Resolución de Exposición Pública de Resultados que indica los plazos, lugar de exposición
y personal ejecutante. Los avisos públicos señalan el contenido de la Exposición Publica de
Resultados. Para su difusión se emplean los medios de comunicación que fueron utilizados
para convocar a la reunión informativa.

Exposición Pública de Resultados y titulación.

La Exposición Pública de Resultados es una etapa indispensable del proceso de
saneamiento en sus diferente modalidades. Esta etapa puede durar 15 días. Tiene el objeto
legal de hacer conocer a los propietarios y poseedores los resultados de la Evaluación
Técnico-Jurídica, así como la dar la posibilidad de que los beneficiarios puedan identificar
errores materiales u omisiones. Esta actividad se la ejecuta una vez se ha concluido con los
informes de evaluaciones, determinado el precio de adjudicación y la tasa de saneamiento.

El último paso es el Informe en Conclusiones de la Exposición Pública que contiene los

aspectos principales de su desarrollo, un detalle de todos los errores materiales y omisiones
denunciados. Una vez desarrollada la exposición se corrigen los errores y omisiones

58
justificados y se remite los expedientes al INRA Nacional, juntamente con el proyecto de
resolución por predio. En el INRA Nacional se prepara la Declaratoria de Área Saneada, es
firmada por el Director Nacional del INRA y remitida a la Presidencia de la República para
la revisión del proceso y dictamen de las Resoluciones Supremas.

El cuadro No. 16 muestra los tipos de Resoluciones Supremas, las circunstancias en las que
se emite y las atribuciones o poderes que tiene.

59
 Cuadro No. 16
Resoluciones Finales Emergentes del Proceso de Saneamiento

El Presidente de la Republica, conjuntamente el Ministro de Desarrollo Sostenible y Planificación, recibido los actuados, dictara
por cada Título Ejecutorial revisado Resolución Suprema:
Tipo de Circunstancias Atribuciones o Poderes
Resolución
Confirmatoria Cuando el Titulo Ejecutorial este Declarará la validez de los Títulos Ejecutoriales;
exento de vicios. Dispondrá la elaboración de planos de los predios comprendidos en las
superficies de los Títulos Ejecutoriales y en áreas de saneamiento Integrado al
Catastro Legal (CAT-SAN), su registro en un Mapa Base elaborado para el
catastro legal; y19
Dispondrá la emisión de certificados de saneamiento que adjunten los planos que
les correspondan y su entrega a cada uno de los titulares de predios existentes al
interior de la superficie comprendida en los Títulos Ejecutoriales.
Convalidatoria Cuando el Título Ejecutorial este La Resolución Suprema Convalidatoria subsanará los vicios de nulidad relativa
afectado de vicios manifiestos de que afecten los Títulos Ejecutoriales.
nulidad relativa y la tierra se
encuentre cumpliendo la función
social o función económico social en
toda su extensión, en relación con sus
titulares.
Modificatoria Cuando el titulo Ejecutorial, este La Resolución Suprema Modificatoria subsanara los vicios de nulidad relativa
afectado de vicios manifiestos de que afecten los Títulos Ejecutoriales.
nulidad relativa y la tierra se
encuentre cumpliendo parcialmente la
función económico-social, en relación
con sus titulares.

19
Cabe hacer notar que para la elaboración de las Resoluciones Supremas, el catastro legal debe elaborar los mapas individuales y el mapa catastral. No se puede
realizar una Evaluación Ténico – Jurídica sin esta documentación.

60
 Anulatoria Cuando el Título Ejecutorial este La Resolución Suprema Anulatoria dispondrá:
afectado de vicios manifiestos de a)La nulidad de Títulos Ejecutoriales;
nulidad absoluta, o cuando el Título b)La cancelación de partidas de propiedad que tengan como antecedente de
Ejecutorial este afectado de vicios dominio el Título Ejecutorial anulado; y
manifiestos de nulidad relativa y no c)La cancelación de partidas de gravámenes e hipotecas que recaen sobre las
exista cumplimiento de la función superficies comprendidas en los Títulos Ejecutoriales anulados.
social o función económico-social de
la tierra; o
Anulatoria y de Cuando el Título Ejecutorial este La Resolución Suprema Anulatoria y de Conversión:
Conversión afectado de vicios manifiestos de Incluirá los contenidos señalados en el cuadro anterior, con relación al titular
nulidad relativa y la tierra se originario; y
encuentre cumpliendo la función Conferirá derecho al otorgamiento de nuevos Títulos Ejecutoriales a favor del
social o parcialmente la función subadquiriente, sobre las superficies que se encuentren cumpliendo la función
económico –social con relación al social o económico-social, incluyendo los contenidos establecidos en los
subadquiriente. Artículos 88 y 89 del Reglamento de la Ley 1715 (D.S. 25763). Los Títulos
Ejecutoriales se otorgaran con arreglo a lo dispuesto en los Artículos 136 y137
del mismo reglamento.
Fuente: Reglamento de la Ley INRA D. S. 25763

61
El cuadro 17 muestra los tipos de Resoluciones Administrativas y sus atribuciones y poderes.

Cuadro No. 17
Resoluciones Administrativas

El Director Nacional del INRA, recibidos los antecedentes, cuando sea competente para dictar resoluciones en el proceso de
saneamiento, previo dictamen técnico y/o legal si considera conveniente o, a solicitud de parte, aplicando el régimen establecido en
los Artículos 183 y 185 del Reglamento de la Ley 1715 (D.S. 25763), dictara resolución dentro del plazo improrrogable de veinte
(20) días calendario, computables a partir de la recepción de antecedentes:
Tipo de Resolución Administrativa Atribuciones o Poderes
Confirmatoria de Resoluciones Ejecutoriadas cursantes en obrados o minutas a) Declarara la validez de las Resoluciones Ejecutoriadas
de compraventa protocolizadas exentas de vicios y de titulación a favor de cursantes en obrados y de las minutas de compraventa
beneficiarios o subadquirientes apersonados o de la sucesión indivisa del protocolizadas; y
beneficiario fallecido. b) Conferirá derecho al otorgamiento de Títulos
Ejecutoriales, sobre las superficies que se encuentren
cumpliendo la Función Social o Económico-Social,
incluyendo los contenidos establecidos 88 y 89 del D. S.
25763.
Los Títulos Ejecutoriales se otorgarán con arreglo a lo
dispuesto en lo Artículos 136 y 137 del D. S, 25763, y en
áreas de Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT-
SAN), se entregarán previo registro de sus planos en un
Mapa Base elaborado para la formación del catastro legal.
Convalidatoria de Resoluciones Ejecutoriadas cursantes en obrados o minutas Subsanara los vicios manifiestos de nulidad relativa que
de compraventa protocolizadas, afectadas de vicios manifiestos de nulidad aféctenlas Resoluciones Ejecutoriadas cursantes en
relativa y de titulación a favor de beneficiarios o subadquirientes apersonados obrados y minutas de compraventa protocolizadas e
o de la sucesión indivisa del beneficiario fallecido, cuando la tierra se incluirá los contenidos señalados en el inciso b) del cuadro
encuentre cumpliendo la Función Social o Función Económico-Social en toda superior.
su extensión;

62
 Modificatoria de Resoluciones Ejecutoriadas cursantes en obrados o minutas Subsanara los vicios manifiestos de nulidad relativa que
de compraventa protocolizadas, afectadas de vicios manifiestos de nulidad afecten las Resoluciones Ejecutoriadas cursantes en
relativa y de titulación a favor de beneficiarios o subadquirientes apersonados obrados y minutas de compraventa protocolizadas e
o de la sucesión indivisa del beneficiario fallecido, con relación a la incluirá los contenidos señalados en el inciso b) del cuadro
superficie que se encuentren cumpliendo la Función Económico-Social. superior, en relación a las superficies que se encuentren
cumpliendo la Función Económico-Social.
Anulatoria de Resoluciones Ejecutoriadas o minutas de compra-venta a) La nulidad de Resoluciones Ejecutoriadas cursantes en
protocolizadas, afectadas de vicios manifiesto de nulidad absoluta; obrados y minutas de compraventa protocolizadas;
b) La cancelación de partidas e inscripciones preventivas
de propiedad que tengan como antecedentes de dominio
Resoluciones Ejecutoriadas cursantes en obrados y minutas
de compraventa protocolizadas; y
c) La cancelación de partidas de gravámenes e hipotecas
que recaen sobre las superficies comprendidas en
Resoluciones Ejecutoriadas cursantes en obrados y minutas
de compraventa protocolizadas.
De improcedencia de la titulación cuando la tierra no cumpla la Función Las resoluciones de Improcedencia y Caducidad dispondrá
Social o la Función Económico-Social; o la conclusión del procedimiento sin derecho a titulación e
De caducidad del procedimiento, declarando la calidad disponible de la tierra, incluirán los contenidos señalados en los incisos b) y c) del
cuando el beneficiario o subadquiriente no se hubiere apersonado para cuadro anterior.
continuar el trámite.
Fuente: Reglamento de la Ley INRA D. S. 25763

63
 Cuadro No. 18
Resoluciones de Dotación y Adjudicación Simple.

Resoluciones de Dotación y Adjudicación Simple para Poseedores Legales en Saneamiento

Resoluciones Constitutivas Se dictara Resolución Constitutiva de derecho propietario a favor de poseedores legales y beneficiarios de
Títulos Ejecutoriales y procesos agrarios en tramite anulados, que se encuentren cumpliendo la Función
Social o Económico-Social.
Esta resolución dispondrá la dotación y titulación, o la adjudicación y titulación según corresponda.
Resolución de Dotación y La Resolución de Dotación y Titulación, tendrá el alcance y contenido establecidos en los Artículos 88 y 89
Titulación del Reglamento de la Ley1715 , D. S. 25763.
Los Títulos Ejecutoriales se otorgaran con arreglo a lo dispuesto en los Artículos 136 y 137 del D. S. 25763
y en áreas de Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT-SAN), se entregaran previo registro de sus
planos en un Mapa Base elaborado para la formación del catastro legal.
Resolución de Adjudicación La resolución de adjudicación y titulación tendera el alcance y contenido establecidos en los Artículos 88 y
y Titulación 89 del D. S. 25763; con base en el Artículo 74 de la Ley 1715, especificará el precio de adjudicación de la
tierra y estará sujeta a la condición suspensiva de su pago en el lugar, tiempo y forma que se determine.
Para el pago al contado, se establecerá un plazo que no podrá ser menor a ciento cincuenta (150) días
calendario de ejecutoriada la Resolución.
Si los interesados acreditaren legalmente, pago total o parcial, del precio de la tierra, fijado por el Ex
Instituto Nacional de Colonización, dichos pagos se imputaran como cancelación total, o porcentual, según
sea el caso, en relación al nuevo valor fijado por la Superintendencia Agraria.
Declaratoria de Área Saneada
El Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, dictadas las resoluciones y vencido el termino de impugnación
establecido en el Artículo 68 de la Ley N 1715 , previo dictamen técnico y/o legal si considera conveniente, con noticia a la Comisión
Agraria Nacional, dictara Resolución:
Resolución Declarativa Declarando saneada el área y fiscales las tierras ubicadas en su interior y no comprendidas en
Títulos Ejecutoriales certificados u otorgados en curso del procedimiento, con exclusión de
las superficies objeto de controversia judicial contencioso-administrativa, especificando su
ubicación y posesión geográfica, superficies y limites; y
Disponiendo la inscripción en el Registro de derechos Reales de las tierras fiscales a nombre
del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en representación del Estado.
Fuente: Reglamento de la Ley INRA D. S. 25763

64
6.3. Titulación
Al concluir con el proceso de saneamiento y después de la ejecutoria de las resoluciones
confirmatorias o convalidatorías se otorgan los certificados de saneamiento a los Títulos
Ejecutoríales que corresponda y se entrega Títulos Ejecutoriales a poseedores legales y
procesos agrarios en trámite que hayan cumplido con lo estipulado por Ley.

El proceso de titulación sobre estas tierras ha sido lento y costoso debido a diferentes
factores como ser:
x Planificación y elaboración de costos con información desactualizada existente en
los expedientes del INRA. Por ejemplo, durante la etapa de levantamiento catastral
del proceso de saneamiento en Chuquisaca, se ha encontrado aproximadamente
68% de posesiones
x Normas y requisitos técnicos y legales que complejizan las etapas y encarecen el
proceso.
x Normas técnicas y legales poco claras y que no se ajustan a la realidad encontrada
en campo.
x Normas técnicas que no contemplan las ventajas del uso de la fotografía aérea.
x Falta de automatización de los procesos complejos, los cuales generan errores
técnicos y legales.
x Excesiva burocracia en la oficinas gubernamentales. Por ejemplo, los proceso son
revisados primero por el INRA – Departamental. Luego, estos mismos procesos son
revisados por el INRA –Nacional, para ser enviados a la Super Intendencia Agraria
para la determinación del precio de adjudicación. Estos trámites vuelven al INRA
Departamental para la determinación de la tasa de saneamiento e iniciar la etapa de
Exposición Pública de Resultados en campo ante los beneficiarios. Una vez
concluida esta etapa y corregidos los errores y omisiones justificados, la
documentación vuelve al INRA Nacional para la elaboración de las resoluciones de
áreas saneadas y firma del Director Nacional del INRA, para concluir la
documentación es remitida al Ministerio de la Presidencia para una nueva revisión y
elaboración de las Resoluciones Supremas y firma de los Títulos Ejecutoriales por
el Presidente de la República.
x Posibles impugnaciones al proceso de saneamiento ante el Tribunal Agrario

6.4. Mantenimiento de la Información Registral y Catastral

Desde 1997, con el Proyecto de Fortalecimiento y Modernización de Derechos Reales y la
aplicación del sistema TEMIS, se ha cambiado la técnica de registro del folio personal al
folio real. El sistema TEMIS permite la unidad de la información y la brevedad de la
transcripción de los asientos. Sin embargo, a pesar de que el sistema TEMIS, incluye una
casilla para registrar el código catastral y un espacio para el mapa catastral, aún no se
registran estos datos. Por lo que no existen integración de la información catastral y
registral. Esto hace que la claridad y transparencia en la administración de la propiedad aún
no sea una realidad. Esta realidad puede ser comprobada por el alto grado de procesos
judiciales civiles por conflictos de “mejor derecho propietario” por sobre posiciones de
derechos propietarios, existentes en las cortes judiciales.

66
El hecho de que Derechos Reales y Registro de Catastro funcionen en forma
completamente paralela dificulta una posible integración de sistemas de mantenimiento, si
es que estos estuvieran vigentes, además que aumentan los costos para el beneficiario y
burocratizan los procesos.

Por otra parte, el registro de catastro opera de una manera desorganizada, ya que la mayoría
de los municipios que habilitaron un registro de catastro usan diferentes sistemas. Para
poder iniciar un proceso de uniformidad fue necesario crear el Instituto Nacional de
Catastro que tiene como principal función integrar los sistemas de catastro desarrollados en
los diferentes municipios de Bolivia. A pesar de este primer paso se puede afirmar que no
existe la voluntad institucional para integrar la información catastral y de registro.

Otro aspecto a analizar es la inexistencia de voluntad institucional para aplicar un modelo

de mantenimiento catastral y un sistema de catastro que pueda mantener actualizada la
información e integrar ambos registros. Mientras el registro de los Derechos Reales no esté
integrado al registro catastral, la administración de la propiedad no será transparente, por la
falta de datos y, por tanto, no existirá seguridad jurídica. Frente a esta problemática,
Kadaster, en el marco del Proyecto de Catastro Rural Legal para Chuquisaca ha presentado
al INRA un modelo de mantenimiento del sistema catastral en Bolivia donde plantea la
creación de una ventanilla única, donde el usuario pueda realizar su trámite de registro de
Derechos Reales y de registro catastral. Esta ventanilla única permite reducir los costos
administrativos, agilizar el proceso y posibilitar la integración de la información
alfanumérica y gráfica. Así mismo, ha presentado el Sistema Automatizado de Catastro
(SAC) enmarcado en la necesidad de registrar y mantener la información catastral integrada
a la información del registro de los Derechos Reales y ampliando las posibilidades de su
aplicación a un catastro que integre los datos catastrales del área urbana y rural.20

El INRA por Ley debe transferir toda la información que obtiene del proceso de
saneamiento a Derechos Reales, pero por ahora esto no ocurre debido a la falta de
diagnóstico en cuanto a los costos para dicha transferencia. La segunda observación, es que
Derechos Reales, institucionalmente, no tiene la estructura técnica necesaria para realizar el
mantenimiento de la información catastral. El mayor problema, debido a la falta de
integración y voluntad de las instituciones, es que se corre el riesgo de que la información
quede desactualizada y la inversión realizada en el saneamiento se pierda porque no existe
la institución destinada a realizar el mantenimiento de los datos catastrales elaborados
durante el proceso de saneamiento.

6.5. Conciliación y arbitraje

Los procesos administrativos para la resolución de conflictos se encuentran normados en la
Ley Nº 1770 de Arbitraje y Conciliación del 17 de Marzo de 1997. El fin de esta Ley es
proveer métodos alternativos para resolver controversias a modo de evitar litigio ante una
autoridad judicial. El Artículo 2do. establece los principios por los cuales se debe regir los
procesos de arbitraje y conciliación. Estas son:

20
Modelo de Mantenimiento del Sistema Catastral en Bolivia, Manual de Procesos, 2da. Edición, Octubre
2001. La Paz – Bolivia.

67
1. PRINCIPIO DE LIBERTAD, que consiste en el reconocimiento de facultades
potestativas a las partes para adoptar medios alternativos al proceso judicial para la
resolución de controversias.
2. PRINCIPIO DE FLEXIBILIDAD, que consiste en el establecimiento de actuaciones
informales, adaptables y simples.
3. PRINCIPIO DE PRIVACIDAD, que consiste en el mantenimiento obligatorio de la
reserva y confidencialidad.
4. PRINCIPIO DE IDONEIDAD, que consiste en la capacidad para desempeñarse como
arbitro o conciliador.
5. PRINCIPIO DE CELERIDAD, que consiste en la continuidad de los procedimientos
para la solución de las controversias.
6. PRINCIPIO DE IGUALDAD, que consiste en dar a cada parte las mismas
oportunidades de hacer valer sus derechos.
7. PRINCIPIO DE AUDIENCIA, que consiste en la oralidad de los procedimientos
alternativos.
8. PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN, que consiste en la oportunidad de
confrontación entre ambas partes.

El proceso de arbitraje propone una alternativa más viable para la resolución de conflicto y
reduce el tiempo de espera para un laudo a comparación de un fallo que resulte como
consecuencia de litigio. La principal diferencia entre el proceso formal judicial (litigio) y
arbitraje radica en el costo que el tiempo puede infringir en una o ambas partes. En litigio
pueden pasar años antes de obtener un fallo del juez. El Tribunal Arbitral dictara su laudo
en un plazo no mayor a los ciento ochenta (180) días computables desde la fecha en que
los árbitros aceptaron ejercer como tales o desde el día de la ultima sustitución. La ley
contempla la posibilidad de extender una prorroga de 60 días si esto fuera necesario.

Existe la posibilidad de que las partes acuerden una conciliación antes de que el Tribunal
Arbitral emita su laudo. Para estos casos La Ley Nº 1770 estipula en su Articulo 51º que si
este fuera el caso “ el Tribunal Arbitral dará por terminadas las actuaciones y hará constar
la conciliación o transacción en forma de laudo arbitral y en los términos convenidos por
las partes”.

El capitulo V del Reglamento de la Ley INRA indica el procedimiento de conciliación de

conflictos relacionados con la posesión y propiedades agrarias. Las partes interesadas
deberán solicitar en forma colectiva o separada la intervención de las Direcciones
Departamentales del INRA como conciliador. La Direcciones designaran a un servidor
público para que este se responsabilice sobre el proceso de conciliación. Vale la pena
recalcar que la conciliación se regirá a los principios y normas señalados en la Ley 1770 de
10 de marzo de 1997.

6.6. Judicatura Agraria.-

La Ley INRA crea la Judicatura Agraria, que es el órgano administrativo que tiene la
función de administrar justicia agraria y además tiene jurisdicción y competencia para la
resolución de conflictos emergentes de la posesión y derecho de propiedad agrarias y otros
que le señala la Ley.

68
Este órgano esta compuesto por el Tribunal Agrario Nacional (TAN) y los juzgados
agrarios que tienen la misma jerarquía. El TAN, aparte de ser el más alto tribunal de justicia
agraria, tiene jurisdicción y competencia improrrogable en todo el territorio Boliviano, y los
juzgados agrarios tienen jurisdicción y competencia únicamente en las provincias que se
encuentren en su Distrito Judicial correspondiente. El TAN tiene la potestad de decidir
cuantos juzgados funcionan en cada Distrito Judicial de acuerdo a sus necesidades. El TAN
esta compuesto por siete (7) vocales que en caso de reunirse constituyen Sala Plena.

El Tribunal se encuentra desmembrado en dos salas de tres (3) vocales cada una, que tienen
las siguientes competencias:
1. Actuar como tribunal de casación en las causas elevadas por los jueces agrarios;
2. Conocer y resolver, en única instancia, las demandas de nulidad y anulabilidad de
títulos ejecutoriales y de los procesos agrarios que hubieran servido de base para la
emisión de los mismos, tramitados ante el Consejo Nacional de Reforma Agraria, el
Instituto Nacional de Colonización y el Instituto Nacional de Reforma Agraria;
3. Conocer procesos contencioso-administrativos;
4. Conocer en única instancia las recusaciones interpuestas contra los jueces agrarios; y,
5. Otros que le señalen las leyes.

El Articulo 38º de la Ley INRA indica que los juzgados agrarios están compuestos por un
juez, un secretario y un oficial de diligencias. Tal como estipula el Artículo 39º de la misma
Ley, los jueces agrarios tienen competencia para:
1. Conocer las acciones de afectación de fundos rústicos que no hubieran sido sometidos
a proceso agrario ante el Servicio Nacional de Reforma Agraria;
2. Conocer las acciones que Denuncien la sobre posición de derechos en fundos rústicos;
3. Conocer las acciones sobre mensura y deslinde de fundos rústicos;
4. Conocer las acciones para el establecimiento y extinción de servidumbres que puedan
surgir de la actividad agropecuaria, forestal o ecológica;
5. Conocer las acciones para garantizar el ejercicio de derecho de propiedad agraria;
6. Conocer acciones sobre uso y aprovechamiento de aguas;
7. Conocer interdictos de adquirir, retener y recobrar la posesión de fundos agrarios;
8. Conocer otras acciones reales sobre la propiedad agraria; y,
9. Otros que le señalen las leyes.

A pesar de que la ley INRA crea la Judicatura Agraria en octubre de 1996, la Corte
Suprema de Justicia no designó a los siete vocales hasta el 12 de agosto de 1999. Los
nuevos vocales tuvieron la inmediata función de organizar la estructura de la Judicatura
Agraria y la Ley Nº 2025 de 22 de octubre de 1999 les otorgó el plazo para organizar y
poner en marcha el funcionamiento del TAN hasta el 2 de enero de 2.000. Es así que han
transcurrido tres años y tres meses para poder contar con este órgano y pueda desempeñar
sus funciones establecidas en la Ley.

A consecuencia de la promulgación de la Ley 1715, la Corte Suprema de Justicia, envió a

todas las Cortes Superiores de Distrito, una circular en la que se ordenaba a todos los
juzgados inhibirse de tratar los procesos relacionados a la posesión de tierras agrarias
porque estos tendrían que ser atendidos por la Judicatura Agraria. Esta decisión paralizó
una gran cantidad de los procesos en tramite y resulto prejuiciosa para muchas personas que

69
tuvieron que esperar hasta el año 2000 para iniciar los tramites respectivos, o recurrir a
otros medios de mediación como el arbitraje o conciliación.

Debido a la falta de presupuesto, solo se pudieron conformar 43 juzgados agrarios de los 50

que se tenían previstos inicialmente. Estos 43 juzgados se encuentran funcionando
actualmente en los 9 departamentos de Bolivia.

Cuadro No. 19
Localidades asiento de juzgados agrarios por departamento

DEPARTAMENTO LOCALIDADES
La Paz La Paz, Ixiamas, Apolo, Inquisivi, Caranavi y Sorata.
Chuquisaca Sucre, Padilla, Monteagudo y Camargo.
Cochabamba Cochabamba, Punata, Aiquile, Ivirgarzama, Villa Tunari y
Quillacollo.
Santa Cruz Sana Cruz, Montero, Guarayos, Concepción, Pailón, Samaipata,
Camiri y San Ignacio de Velasco.
Potosí Potosí, Cotagaita, Uncía y San Pedro de Buena Vista.
Beni Trinidad, San Borja, Riberalta, Magdalena, San Ignacio de Moxos
y Santa Ana de Yacuma.
Tarija Tarija , San Lorenzo, Villamontes y Bermejo.
Oruro Oruro, Challapata y Corque.
Pando Cobija y Puerto Rico.

Luego de haber sido capacitados mediante resoluciones de Sala Plena, el primer grupo de
jueces agrarios fue posesionado el 28 de abril de 2.000 y el segundo el 12 de agosto de
2.000. Desde la posesión de los jueces se han procesado las siguientes causas:

Cuadro No. 20
Numero de causas en los juzgados agrarios por año
2.000-2.001

Año Causas Procesos Conciliaciones Total Sentencias

Rezagadas Nuevos Causas emitidas
2.000 2.605 594 209 3.408
2.0011 880 991 116 1.987
TOTAL 3.485 1.585 325 5.395 2982
Fuente: Tribunal Agrario Nacional, 2.001.

1Los datos del año 2.001 corresponden hasta el 28 de Septiembre de 2.001.

2Los datos de las sentencias se han conseguido agregados y no pueden ser anualizados.

Se han hecho esfuerzos para atender las causas rezagadas y se han dictados medidas
implementadas por la Sala Plena a finales del año 2.000 con el objetivo de aliviar el trabajo
y terminar con buena parte de las causas rezagadas. De esta manera, los juzgados podrán
concentrarse netamente en las nuevas causas que se han acumulando.

70
7. INFORMACIÓN DEL MERCADO DE TIERRAS
El mercado de tierras es un mercado de derechos sobre la tierra, en el que se transan los
documentos de propiedad y no la tierra en si. En el caso de ser un mercado de tenencia de
tierras ya no se transan los derechos propietarios sino su usufructo.

Los agentes involucrados con este mercado son los intermediarios como agencias de bienes
raíces y bancos, los propietarios - vendedores que no trabajan las tierras y los propietarios -
vendedores que si las trabajan (agricultores, ganaderos, industriales, etc.).

La venta se puede distinguir entre las ventas por necesidad, ventas con el objetivo de
conseguir capital para inversiones, para aprovechar la subida de los precios o un buen
mercado (especulación). Las compras también se pueden dar por necesidad habitacional,
para expandir la superficie cultivable o frontera de producción, por la expansión urbana, y
como forma de ahorro – inversión (especulación).

Con el libre mercado de tierras puede darse una mayor o más ágil fragmentación en la
propiedad porque es más fácil vender superficies relativamente pequeñas que grandes
extensiones. Además, existe la concepción es importante guardar un pedazo de superficie
como seguridad u ahorro.

Para el mercado libre de tierras hay dos posiciones encontradas: la primera, que al ser un
mercado libre de tierras se puede dar una mayor distribución de la tierra porque se tiene
mayor superficie utilizada y de está forma se dinamiza la economía y el ahorro público, se
da un crecimiento económico porque se generar un mayor flujo de compraventa de tierras.
También, esto genera un incremento de la recaudación de los impuestos. Todos estos
aspectos llevan una reducción en la pobreza, creándose nuevas y mayores oportunidades
para los pobres. La segunda postura, considera que la distribución de tierras puede no
llegar a favorecer a los pobres sino incrementar la concentración de la tenencia y propiedad
de estas y así incrementar el poder de los pudientes.

La concentración de la propiedad de tierras depende de su ubicación y de su uso. En el caso

de situarse en cercanías de zonas industriales o agroindustriales son los terratenientes y
empresarios los que comprarán los terrenos a sus colindantes, llevando a una mayor
concentración en la propiedad. En caso de ser terrenos cercanos a las ciudades o en zonas
suburbanas el destino de los terrenos puede ser dirigido mayormente a la recreación y/o
lugar habitacional por lo que la función productiva de la tierra puede disminuir o
desaparecer. En este caso la distribución de la tierra puede llevar a la concentración y no
tanto a la igualdad, porque los pobres no pueden pagar los altos precios de las tierras
situadas en la cercanía de las ciudades.

Por último, si los terrenos se encuentran en áreas productivas y agropecuarias se pueden dar
dos situaciones: la primera es la concentración de tierras por quienes tienen mayores
oportunidades y accesos a financiar la compra de terrenos. Por otro lado, esto puede ayudar
a la distribución más equitativa siempre y cuando el que compre los terrenos sea un
productor de similares o menores condiciones que los del área o también redistribuirse

71
entre los vecinos. A esta distribución de tierras entre comunarios de la zona se la puede
llamar la diferenciación interna, en caso de ser vendidos los terrenos a compradores
externos de la región se puede decir que es una distribución externa.

7.1. Características de los mercados de tierras:

El mercado de tierras es imperfecto debido a que no cumple con las condiciones para
operar en un mercado competitivo. En este sentido se tienen características como:

La tierra es un bien heterogéneo. La heterogeneidad de las tierras se manifiesta tanto intra

como inter regiones debido a la variabilidad en la calidad de la tierra, el régimen de
tenencia, el uso y destino que se le da y el tamaño que tiene y el acceso a otros recursos.

Las características propias de los predios -tipo de suelo, acceso a recursos, tipo de
plantaciones, infraestructura, usos alternativos, etc.- son factores fundamentales para la
determinación de los precios y diferenciación de estos entre ofertantes y demandantes
dentro de una misma zona. Aunque se tiene que las mayores diferenciaciones entre los
precios se deben más por los usos alternativos de la tierra y las características no agrarias de
la zona (existencia de centros poblados, infraestructura urbana, dinámica de los mercados).
Cuando se habla de los precios de alquiler de tierras y su diferenciación entre una región y
otra es menos notoria y suelen reflejar más que su uso alternativo el flujo de ingresos netos
de las actividades productivas agropecuarias.

La forma de acceso a la tierra, su precio, el status jurídico de la propiedad, el régimen de

tenencia y la frecuencia de transacciones están determinados por la ubicación del predio.

Los compradores y vendedores individuales pueden influir sobre los precios. El precio de la
tierra está basado, también, en las distintas y simultaneas funciones económicas que cumple
(ser un factor de producción, un bien de capital, un espacio habitacional, un patrimonio
cultural) que no pueden ser expresadas solo con una etiqueta de precio.

No existe adecuada información para todos los participantes. Existe una gran asimetría
entre las percepciones de los compradores y vendedores sobre el valor de los predios. Por el
lado de los demandantes se observan restricciones al acceso de capital de largo plazo y falta
de información sobre las condiciones del mercado y de las características de la tierra. Por el
lado de la oferta se tiene falta de información acerca de las condiciones del mercado (en el
sentido de no saber los usos alternativos futuros y características de la tierra y restricciones
comunales para las transacciones).

Existen barreras para entrar o salir del mercado. Los factores institucionales de hecho
afectan las transacciones de tierra.

Por otra parte, los mercados de tierras son altamente localizados, debido a la inmovilidad de
este factor productivo (los mercados son más activos donde existen condiciones para el
desarrollo económico, se produce una mayor especialización del trabajo y el mejor
funcionamiento de otros mercados).

72
Así también, son mercados “duales”. Es decir, que existe un mercado de tierras que
funciona para los grandes hacendados o propietarios y otro que trabaja con los pequeños
parcelarios. Los segundos solo trabajan marginalmente en las transacciones de las grandes
propiedades, las cuales generalmente no se subdividen para su venta. También, son
mercados segmentados porque hay enormes diferencias en los tipos de tierras, en calidad y
cantidad, en los usos y destinos y la diversidad de funciones económicas que la tierra
cumple.

Aunque se puede hablar de un mercado libre de tierras, esto no quiere decir que un
propietario puede disponer libremente de su tierra, rompiendo todo vínculo histórico o
cultural entre la tierra y la población originaria y/o poner abruptamente al usufructo
tradicional. Pese a que el nuevo dueño tiene el derecho de utilizar libremente la tierra,
continuará restringido por los “antiguos vecinos” que limitarán su grado de libertad en el
uso y destino de la tierra. En este sentido se tiene que los derechos de uso de la tierra no
necesariamente están ligados a los derechos de usos de otros factores o recursos (agua,
árboles, etc.).

7.2. Mercado de Tierras en Bolivia

Debido a la inexistencia de un sistema de registros que contemple la manutención de
información tanto cualitativa como cuantitativa sobre el mercado de tierras (compraventa o
alquiler) en las diferentes regiones no se pueden arrojar cifras definitivas que determinen si
el mercado es activo o inactivo. Existen grandes extensiones territoriales que no han sido
pobladas al igual que regiones que se han poblado rápidamente en los últimos años. Es
decir, se puede afirmar que existen muchos mercados de acuerdo a las regiones que se
tomen en cuenta para un análisis. Existen mercados muy activos en algunas regiones del de
Bolivia y en contraparte existen zonas donde las transacciones de mercado de tierras son
muy esporádicas y escasas.

En cuanto a la formalidad, se puede afirmar que existe mucha informalidad en este tema
debido a que la Ley no exige que todas estas transacciones sean registradas. Uno de los
objetivos del proceso de saneamiento es el de poder formalizar este mercado porque a
través de los Títulos Ejecutoriales otorgados, los propietarios podrán contar con seguridad
jurídica que les motivara a formalizar todas las transacciones que precisen ser registradas.

Los servicios de crédito se hallan disponibles en la zona rural, pero quizás todavía no
permitan a los propietarios de tierras aprovechar los servicios que estas instituciones
prestan debido a la inseguridad jurídica existente.

La Superintendencia Agraria se encarga de tasar las tierras fiscales mediante métodos

estipulados en la Ley. Este método no es definitivo, pero actualmente es el único que es
realmente operativo. En cuanto a tierras que tengan propietarios, las condiciones del
mercado y la ley de oferta y demanda dictaminan los precios en los mercados de acuerdo a
región y ubicación. Tampoco se puede hablar de precios promedio porque inclusive en una
región pequeña el precio de las parcelas puede variar significativamente debido, por
ejemplo a la proximidad a una carretera o el acceso a servicios básicos. Para tener una idea
de los precios y lo significativo de las diferencias, en Bolivia existen tierras fiscales en el
área rural cuyo precio por hectárea es de $us 0.30 y a la vez existen lugares como por

73
ejemplo en el departamento de Cochabamba donde una hectárea puede venderse por $us
300,000 En áreas como esta, el tamaño de las parcelas no excede el de una hectárea por lo
general, en cambio en lugares donde la tierra es más barata existen propietarios de grandes
extensiones.

8. INDICADORES DE FACTIBILIDAD
8.1. Frecuencia y tipo de conflictos
La frecuencia de conflictos es diferente de acuerdo a la región que se tome como punto de
referencia debido a la densidad demográfica y al historial de asentamientos en dicha región.
En cuanto a tipos de conflicto, estos también son diversos, y se puede observar entre los
más comunes: a) conflicto de linderos, b) sobre posición de derechos, c) poseedores legales
trabajando en propiedades privadas, d) venta de predios con Título Ejecutorial colectivo, e)
presencia de comunidades que trabajan tierras que fueron tituladas a propietarios que no
están trabajando la tierra, f) incumplimiento total o parcial de la función económico-social

8.2. Obstáculos y periodo de tiempo para resolver conflictos.

Los obstáculos existentes para la resolución de conflictos son de carácter administrativo. El
mayor problema es el tiempo que toma la ejecución del saneamiento y la legalización de los
derechos de propiedad. La conciliación y arbitraje son dos opciones para acelerar la
resolución de conflicto, pero a veces las partes involucradas no cuentan con los recursos
para proveer honorarios a los árbitros. Lo positivo del proceso arbitral es que los árbitros
harán conocer el laudo dentro de los 180 días de iniciado el proceso. La alternativa judicial
puede durar varios años debido a que la Ley no demanda la aceleración de estos juicios. La
conciliación es tal vez la forma más común de resolver conflictos agrarios, el proceso de
saneamiento incentiva a la conciliación. Por ejemplo, Kadaster cita que ha tenido bastante
éxito ya que ha resuelto el 95% de los conflictos mediante conciliación. El restante 5%
deberá seguir el proceso judicial ante Tribunal Agrario Nacional.

Los servicios de mediación (arbitraje, conciliación, y proceso judicial) tienen un alto costo
y como los procesos están centralizados en las capitales de departamento, los campesinos
no tienen accesibilidad de estos servicios. El control social y las relaciones comunitarias
tienen mayor importancia en el área rural para la solución de conflictos.

En áreas donde no se está ejecutando el saneamiento, las partes involucradas deberán

recurrir a las Direcciones Departamentales del INRA, en cada capital de departamento. El
proceso judicial debe ser llevado a cabo en un juzgado civil y el Arbitraje provee la
facilidad de que las partes elijan al o a los árbitros. En este caso las partes deberán cubrir
los costos del arbitraje, pero se beneficiaran del hecho de que los árbitros pueden ser
personas de su comunidad, por lo tanto, los costos asociados con viajes a la capital y otros
serán evitados. Por último, los mecanismos de apelación son los mismos que reconoce el
código civil.

74
8.3. Costos del registro en Derechos Reales

Cuadro No. 21
Aranceles generales para la inscripción
en Derechos Reales

Tipos de Servicios Arancel (en Bolivianos)

5/1000
Servicio de Computación 30.00
Inscripción Reposición de Comprobante 2.00
Transferencia Inmuebles 1 Timbre 5.00
2 Hojas Folio Real 4.00
2 Timbres (c/u 2 Bs) 4.00
Servicio de Computación 30.00
Reposición de Comprobante 2.00
Inscripción Propiedad Minera 1 Timbre 5.00
2 Hojas Folio Real 4.00
2 Timbres (c/u 2 Bs) 4.00
Servicio de Computación 30.00
Derecho de Inscripción 20.00
Matriculación del Inmueble
Reposición de Comprobante 2.00
Folio Real
1 Timbre 5.00
Tarjeta de Propiedad
2 Hojas Folio Real 4.00
2 Timbres (c/u 2 Bs) 4.00
Servicio de Computación 30.00
Derecho de Inscripción 20.00
Reposición de Comprobante 2.00
Títulos Ejecutoriales
1 Timbre 5.00
2 Hojas Folio Real 4.00
2 Timbres (c/u 2 Bs) 4.00
4/1000
Servicio de Computación 30.00
Hipotecas
Reposición de Comprobante 2.00
Anotaciones Preventivas
1 Timbre 5.00
Prendas sin Desplazamiento
2 Hojas Folio Real 4.00
2 Timbres (c/u 2 Bs) 4.00
Servicio de Computación 30.00
Derecho de Inscripción 20.00
Cancelaciones
Reposición de Comprobante 2.00
Levantamiento de Hipotecas
1 Timbre 5.00
Subinscripciones
2 Hojas Folio Real 4.00
2 Timbres (c/u 2 Bs) 4.00
Certificado Alodial Servicio de Computación 30.00
Certificado Gravamen Derecho de Inscripción
20.00
Certificado de Tradición Reposición de Comprobante
Certificado Decenal – 1 Timbre
2.00
Trentenal 2 Timbres (c/u 2 Bs) 5.00

75
 4.00
4.00
Declaratoria de Herederos NOTA: Hipotecas, Anotaciones Preventivas,
Cancelaciones y Notas Marginales, se adicionan Bs
Informes 13 referente a 2 hojas de Folio Real.

Los costos de Derechos Reales son altos debido a que esta institución mantiene a toda la
estructura del Poder Judicial. No tiene un mecanismo real de determinación de costos. Los
costos más altos no están en el registro sino en el trámite de legalización de derechos, por
medio del cual, para las áreas rurales, se debe contratar a un notario de fe pública.

En cuanto al catastro municipal los costos más altos, en el área urbana, es la contratación de
profesionales, no normados, para la elaboración de los planos de ubicación que se deben
presentar a los municipios, además de la burocracia y normas poco claras sobre los
requisitos para el registro catastral. Los costos del catastro municipal dependen de cada
municipio

Algunas Conclusiones Preliminares

En Bolivia, se debe redefinir la Política Nacional de Administración de la Propiedad con el
objetivo de integrar la información del registro de los Derechos Reales y del catastro y
generar un sistema de mantenimiento de la información. Por otra parte, es importante
generar una Política Nacional que unifique los sistemas catastrales.

Los procedimientos para la legalización de los derechos propietarios deben ser

simplificados y desburocratizados. Sin embargo, el nivel de ilegalidad y corrupción en la
administración de la propiedad, tanto en el ámbito rural como urbano, y los conflictos
sociales inherentes a este tema, hacen que los procesos legales sean cada vez más
complejizados para evitar el manoseo jurídico.

Es necesario que el registro de Derechos Reales y el registro de catastro abaraten sus costos
y descentralicen su actividad para poder llegar al usuario. El usuario debe sentir que la
legalización de su propiedad es económicamente viable.

Mientras exista el nivel de ilegalidad de las transacciones de bienes inmuebles, no existirá

seguridad jurídica y el desarrollo económico y social estará estancado.

El mercado de tierras, está ligado a las condiciones económicas y sociales existentes en el

país. En los últimos año, a partir de 1999, el valor de los bienes raíces a disminuido luego
de una etapa en que la especulación del precio de la tierra subió a niveles muy alto los
precios. Mientras no se cuente con información sistematizada al respecto, las posibilidades
de análisis estarán sujetas a aproximaciones. En este sentido la Superintendencia Agraria
está trabajando en el tema para lograr establecer parámetros para establecer los precios
aproximados de las áreas donde se está ejecutando el Saneamiento.

76