BIENES OCULTOS - Competencia / DENUNCIA DE BIENES OCULTOS -

Solicitud de nulidad. Competencia

La Sala conoce en única instancia del presente asunto en aplicación de lo

dispuesto en el numeral 6, artículo 128 del Código Contencioso Administrativo,
modificado por el artículo 2 del decreto 597 de 1988, por tratarse de una demanda
formulada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
dirigida contra dos resoluciones que resolvieron sobre la condición de ocultos de
unos bienes denunciados como tales. El litigio se contrae entonces a definir si las
resoluciones por medio de las cuales el Ministerio de Minas y Energía resolvió la
denuncia de bienes ocultos formulada por la parte actora, se ajustan a los
requisitos previstos en el ordenamiento jurídico que rige la materia.

BIENES OCULTOS - Concepto / BIENES OCULTOS - Denuncia. Declaración /

BIENES OCULTOS - Finalidad / BIENES OCULTOS - Competencia. Consejo de
Estado

Detentan esa condición los bienes de propiedad de un ente público, respecto de

los cuales su calidad jurídica es oscura o dudosa. La ley prevé etapas y
procedimientos que tienen por objeto la recuperación efectiva de dichos bienes,
que se inicia mediante la denuncia realizada ante la autoridad competente que
verifica el cumplimiento de los elementos legales que condicionan la calidad de
oculto y adopta la correspondiente decisión mediante un acto administrativo que
se puede controvertir ante esta jurisdicción. Declarado un bien como oculto,
procede la celebración de un contrato entre el denunciante y el Estado, por medio
del cual se le confieren al primero las facultades necesarias para que promueva
las acciones que conduzcan a esclarecer la situación del bien de propiedad
pública, a cambio de lo cual el denunciante tiene derecho a que se le pague un
valor proporcional al del bien, cuando este fuere recuperado. Dicha figura tiene,
entre otras, la finalidad de asociar el interés particular al público en la defensa y
conservación de la integridad del patrimonio del Estado y las demás entidades
administrativas. La ley 130 de 1913, artículo 18, le atribuyó al Consejo de Estado
la competencia para conocer privativamente en una sola instancia de los litigios
relativos a la condición de ocultos que tengan los bienes denunciados como tales
en el aparte f) del artículo 30 del Código Fiscal.

BIENES OCULTOS - Evolución normativa / BIENES OCULTOS - Evolución

jurisprudencial / BIENES OCULTOS - Requisitos / DECLARACION DE BIEN
OCULTO - Requisitos

Se precisó que los requisitos para que un bien quede comprendido dentro del
concepto de oculto son: “a) El abandono material por la entidad dueña de él; b)
que el carácter de propiedad pública se haya hecho oscuro; c) Que su
reincorporación al patrimonio público no pueda obtenerse sino mediante los
recursos y acciones en juicio, y d) Que haya ignorancia o desconocimiento del
bien por parte de la Administración. Para que un bien adquiera la calidad de
oculto, no basta que tenga una o mas de las características que la ley ha señalado
para considerarlo como tal, sino que es indispensable que reúna todos los
elementos que aquella ha determinado para que el bien oculto exista legalmente.”
El anterior recuento normativo y jurisprudencial resulta suficiente a la Sala para
afirmar que hay uniformidad jurisprudencial respecto de los requisitos que
establece la ley para que un bien sea declarado oculto y que estos son: a. Que el
bien esté en el patrimonio del Estado con título claro de dominio. b. Que las
autoridades lo ignoren o desconozcan. c. Que su primitivo carácter de propiedad
pública se haya oscurecido, debido, entre otras circunstancias, a su abandono por
parte de la entidad propietaria. d. Que por ello su dominio se haya vuelto litigioso y
que su recuperación para el Estado amerite el adelantamiento de acciones. Nota
de Relatoría: Ver Sentencias del 1 de septiembre de 1919, del 22 de febrero de
1924, del 13 de agosto de 1940, del 10 de marzo de 1943, 434 del 29 de julio de
1960 y S-404 de 1996

CONCESION BARCO - Reversión / REVERSION - Concesión Barco /

CLAUSULA DE REVERSION - Naturaleza. Opera ipso ipso

La reversión es un fenómeno que ocurre a la terminación normal o anormal de

algunos contratos del Estado, particularmente de los contratos de concesión, que
se explica por la índole del objeto del contrato; “es norma de orden público, a la
cual los gobernantes o la Administración no pueden renunciar.” Algunos
doctrinantes consideran que el concepto reversión es impropio, toda vez que
gramaticalmente significa restitución de una cosa al estado que tenía o devolución
de ella a la persona que la poseía primero, cuando “es evidente que los elementos
de que se trata nunca estuvieron en la Administración o pertenecieron a ella.”Tiene
su fundamento en la necesidad de cumplir con las necesidades públicas que se
satisfacen con el contrato terminado al que estaban afectos los bienes, que entran
a formar parte del patrimonio estatal. La reversión aplicable a las concesiones de
la época, estaba regulada normativamente en la ley 37 del 4 de marzo de 1931.
De la norma anterior y de la precitada cláusula de reversión del contrato de
concesión Barco que, como se indicó, fue aprobada e incorporada a la ley 80 de
1931, se desprende que la reversión estaba dispuesta para que opera ipso facto,
esto es, sin que fuese necesario el cumplimiento de procedimientos o trámites
administrativos o judiciales adicionales. Así, la sola circunstancia de que se
hubiese cumplido el supuesto jurídico previsto en la norma que dispuso la
reversión de los bienes de la concesión Barco, produjo el traspaso de los bienes
de la concesión al patrimonio del Estado, sin que sea dable afirmar que dicha
transferencia pendía de un acto administrativo o de una escritura publica
debidamente registrada. El título y el modo constitutivo del derecho de dominio del
Estado se hizo efectivo por ministerio de la ley, una vez cumplido el supuesto de
hecho que consagró ese derecho a favor del Estado. Nota de Relatoría: Ver Exp.
C-250/96 de la Corte Constitucional
BIEN FISCAL - Imprescriptibilidad

Los bienes fiscales no pueden ser usucapidos por los particulares. No cabe
deducir el abandonado del Estado porque no adelanta todo tipo de acciones
tendientes a evitar que terceros utilicen, usufructúen o posean bienes de la
concesión Barco como lo alega el demandante. - En principio porque los
particulares no los pueden adquirir por prescripción adquisitiva. Si bien es cierto
que el Código Civil dispuso que se podría usucapir "el dominio de los bienes
corporales, raíces o muebles, que están en el comercio humano" (art. 2518) y
señaló como imprescriptibles, únicamente a los bienes de de uso público (art.
2519), el Código de Procedimiento Civil, incorporó dentro de esa categoría a los
bienes fiscales (artículo 699), lo cual traduce en que desde su vigencia, 1º de julio
de 1971, no procede la declaración de pertenencia respecto de bienes "de
propiedad de las entidades de derecho público" (conc. art. 413, num. 4º, C.P.C.
Nota de Relatoría: Ver sentencia del 14 de junio de 1988 de la Corte Suprema de
Justicia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá, D.C, veintitrés (23) de noviembre de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 11001-03-26-000-1994-00172-01(10172)

Actor: JORGE HERNAN GIL ECHEVERRY Y BERTHA ISABEL SUAREZ

GIRALDO

Demandado: NACION-MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA

Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Corresponde a la Sala decidir la acción de nulidad y reestablecimiento del

derecho ejercitada por los señores Jorge Hernán Gil Echeverri y Bertha Isabel
Suárez Giraldo.

ANTECEDENTES PROCESALES
I. La demanda

Fue presentada el 21 de septiembre de 1994 y adicionada el 27 de

septiembre siguiente, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones
y condenas:

“PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución 81125 del 9 de Junio

de 1994 emanada del Ministerio de Minas y Energía.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución N° 81493 del 5 de

Agosto de 1994 emanada del Ministerio de Minas y Energía, mediante la cual
se confirmó la Resolución 81125.

TERCERA: Que a título de restablecimiento del derecho se manifieste que

los bienes denunciados ante el Ministerio, en escrito de fecha 22 de octubre
de 199, tienen la calidad de bienes ocultos.

CUARTA: Que como consecuencia de lo anterior y a título de

restablecimiento del derecho se manifieste que la Nación Colombiana está
obligada a celebrar el respectivo contrato de Bienes Ocultos con los
demandantes.

PETICION SUBSIDIARIA: Como petición subsidiaria a la Petición TERCERA

principal: que a título de restablecimiento del Derecho se manifieste que
tienen la calidad de Bienes Ocultos, aquellos bienes que figuran denunciados
en el escrito de fecha 22 de Octubre de 1993 y que aparezcan acreditados
como tales, dentro del proceso (fol. 89).
 QUINTA: Que se condene en costas del proceso a la Nación-Ministerio de
Minas y Energía” (fol. 124 c. ppal).

1. Los hechos

La parte actora fundó las anteriores peticiones en los hechos que la Sala
sintetiza así:

1. El 3 de marzo de 1931 el Gobierno Nacional celebró un contrato con las

empresas Colombian Petroleun Company y Sout American Gulf Oil para la
exploración y explotación petrolera conocido con el nombre de Concesión Barco.

2. El mencionado contrato fue aprobado mediante la Ley 80 de 1931,

publicada en el Diario Oficial 21723 de Junio 25 de 1931.

3. El término de duración del contrato se pactó por 50 años contados a partir

de la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1931.

4. La cláusula III del contrato relaciona y delimita los terrenos afectos a la

concesión, que se encuentran ubicados en el Departamento de Norte de
Santander, Municipio de Tibú.

5. El punto IV del contrato dispone que: “la Gulf gozará del derecho de hacer
en los terrenos materia del contrato y fuera de ellos todos los estudios,
exploraciones y trabajos que considere necesarios o convenientes para la
determinación de la ruta del oleoducto y sus ramales y para la construcción de
ellos. EN LO TOCANTE A TERRENOS DE PROPIEDAD PARTICULAR, SE
ESTARÁ A LO ESTIPULADO EN EL ORDINAL a) DE LA CLÁUSULA VI”.
 6. De la Zona de la concesión descrita al punto III del contrato, se escogería
una Zona definitiva, en un término máximo de 5 años. El territorio excedente,
sobre el suelo y subsuelo, automáticamente volvería a disposición de la Nación,
quedando a favor de la Colombian y de la Gulf únicamente los derechos reales
sobre las vías y demás servidumbres.

7. La cláusula VI literal e) del contrato declara como de utilidad pública los

trabajos y obras que son objeto del mismo, como también los demás bienes y
operaciones que a juicio de la Colombian o de la Gulf sean necesarios para el
desarrollo de la obra.

8. La cláusula VI literales b) y c) del contrato establece que los contratistas

tenían derecho a ocupar las zonas de terreno necesarias, construir edificios,
campamentos, tanques, bodegas, caminos y demás instalaciones necesarias, así
como mantener potreros para cultivos y ganados. Estos bienes de propiedad de
los contratistas, que son inmuebles, por adhesión o destinación conforme a la
misma cláusula VI b), pasarían a manos de la nación, a través de la figura de la
reversión.

- El literal d) de la cláusula VI, establece que el ejercicio de los derechos y

servidumbres sobre los bienes inmuebles descritos anteriormente “... se llevará a
cabo sin perjuicio de los DERECHOS DE TERCEROS, respecto de los cuales se
procederá de conformidad con lo previsto en el APARTE a) de esta cláusula”.

- El aparte a) de la cláusula VI expresa que las EXPROPIACIONES de los

bienes de terceros se efectuarán por las vías legales y por medio del agente del
Ministerio Público.

El inciso final y los apartes a) y d) de la misma cláusula disponen que los

bienes ingresarían a la Nación en forma directa y a través de la expropiación
 - La cláusula XII establece que todos los bienes inmuebles pertenecientes a
las compañías contratantes pasarían a manos de la nación a título de reversión.

- Las contratistas en vez de procurar que los inmuebles de propiedad de

terceros ingresaran al patrimonio nacional por la vía de la expropiación, como se
convino en el contrato y en la ley, procedieron a adquirirlos para sí, los que una
vez terminado el contrato, fueron incluidos en el acta de reversión con lo cual
quedó viciado el título de propiedad.

- De los bienes revertidos, 429 predios quedaron sin identificar, según consta
en las páginas 6 a 13 de la Escritura Pública No. 3393 del 81 (lotes sujetos a
servidumbre de oleoducto). En igual situación quedó la denominada Estación de
Chicahua.

- Los únicos lotes alinderados en la escritura y que corresponden a la

estación El Retiro, la estación de Regidor, la estación de Convención, la estación
de Bellavista, el Aeropuerto Ayacucho y los lotes que conforman la denominada
Hacienda Coveñas, tampoco ingresaron al Patrimonio Nacional por la vía de la
expropiación.

- Dentro de la Hacienda Coveñas se entienden incluidos los lotes

denominados Madre de Dios, San José y Potrero Cuatro; según da cuenta la
Escritura Pública No. 3393 pág. 18, los cuales fueron entregados a la Armada
Nacional para el funcionamiento de la base A.R.C. Coveñas.

- El lote en donde está construida la Estación de Chicahua en el Municipio

de Mompós, tampoco fue alinderado según consta en la pág. 15 revés de la
Escritura Pública No. 3393.
 - Del lote denominado “Hacienda Coveñas”, hace parte el lote en donde ésta
la base naval de Coveñas, el lote en donde está construida la terminal de Coveñas
y el lote en donde está construida la planta de abasto.

- El Ministerio de Minas, en consideración a que el título y la tradición a favor

de la Nación no estaban conforme a la ley y al contrato, expidió la Resolución
30035 del 27 de Enero de 1993, en la cual reconoce que... “parte de los bienes
que pasaron a la Nación por razón de la reversión... se encuentran establecidos
en terrenos ubicados en el sector rural y no disponen del respectivo título de
propiedad.”

La misma resolución 30053 en el artículo quinto de la parte resolutiva ordena

a las compañías contratantes que “... dentro de los 60 días siguientes a la
ejecutoría de esta providencia efectúen LA TRADICIÓN de la propiedad de los
inmuebles y demás derechos reales relacionadas en los anexos 1 y 2 del acta de
entrega de la Concesión Barco; en su artículo sexto, ordena el registro de la
Resolución Ejecutiva 204 de 1981.

- ECOPETROL que es la entidad encargada de administrar los bienes

denunciados, a nombre de la Nación, en informe A y C-601 del 20 de diciembre de
1993, conceptuó sobre el estado actual de los predios. En relación con los
inmuebles urbanos, dijo “…para buscar mecanismos que faciliten la titulación,
previniéndose entre otros, la posibilidad de la compraventa de terrenos....”;
respecto de los inmuebles rurales manifestó: “En cuanto hace referencia a los
demás predios por donde cruza el oleoducto Tibú-Coveñas y su ramal Cicuco-
Coveñas, son 404 predios cuyas escrituras se relacionan en los anexos 1 y 2 pero
que no fueron alinderados en esta oportunidad, por lo tanto en los folios de
matrícula figuran a nombre del concesionario” (pág. 5).

En el informe A y C-601, con carácter de certificación pública, expresó que

“La compañía Gulf al momento de construir el mencionado oleoducto compró en
algunos casos las mejoras y en otros la propiedad del terreno a lo largo de la línea
constante de 411 predios, cuyas escrituras se encuentran relacionadas en los
anexos 1 y 2 del acta de reversión de la concesión” (pág. 6).

Sobre tales terrenos por donde pasa el oleoducto, el informe expresa: “Esta
franja se encuentra reducida por invasiones de terceras personas o finqueros
colindantes inclusive desde antes de operar la reversión” (pág. 5).

Por lo anterior se requiere efectuar una evaluación del problema social y

político que se generaría al enfrentar una serie de pleitos reivindicatorios frente a
terceros que tienen parcialmente invadida dicha franja.

- ECOPETROL, mediante certificación pública y con carácter de confesión,

acepta que la Nación desconoce su derecho de propiedad sobre los inmuebles por
los cuales pasa el Oleoducto Tibú - Coveñas y su ramal, pues ni siquiera sabe que
área le pertenece ni la ubicación física-real y los linderos y extensiones de dichos
predios, ya que fueron motivo de “Reversión” sin determinación alguna.

- Los predios denunciados están abandonados materialmente por la Nación.

En los únicos predios alinderados en el acta de reversión, la Nación ha tenido que
acudir a la compra de mejoras para recuperar parcialmente la posesión material,
no obstante en dichos predios persiste parcialmente la ocupación por terceros.

- El 22 de octubre de 1993 se formuló ante el Ministerio de Minas y Energía

denuncia de bienes ocultos sobre algunos bienes que formaron la denominada
Concesión Barco.

- Para los efectos previstos en la Ley 27 de 1935, la Procuraduría expidió

concepto previo negativo, con fecha 18 de Abril de 1994.
 - El Ministerio de Minas y Energía expidió concepto final negativo mediante
Resolución 81125 de junio de 1994.

- Contra la providencia anterior se interpuso recurso de reposición que fue

resuelto mediante Resolución 81493 del 5 de agosto de 1994.

- Conforme a lo previsto en el artículo 1º, literal e) de la Ley 27 de 1935,

cuando el concepto del Ministerio fuera desfavorable a los peticionarios se puede
formular demanda ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.

- Por tratarse de una demanda contra un simple concepto del Ministerio de

Minas y Energía, el asunto carece de cuantía.

- La mitad de los derechos correspondientes a la denuncia fueron cedidos a

la Dra. Bertha Isabel Suárez, circunstancia comunicada al Ministerio. (fols. 90 a
95).

2. Disposiciones violadas y concepto de la violación

La parte actora afirmó que con las resoluciones demandadas se violaron las
siguientes normas:

De la ley 27 de 1935

. Artículo 1, porque se consideraron como tipificantes de los bienes ocultos,

elementos que no están contenidos en esta disposición;
 Señaló que los requisitos legales del bien oculto son: i) el abandono material;
ii) la oscuridad del título o del derecho de propiedad y iii) la necesidad de juicios
administrativos o jurisdiccionales.

En cuanto al primer requisito, explicó que el abandono material no puede

confundirse con el desconocimiento de la existencia del bien por la Nación, pues
como lo ha indicado la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, la
circunstancia de que el bien pueda ser conocido por uno o varios funcionarios
públicos no le quita la calidad de oculto si se dan los otros requisitos de ley.

Respecto de la oscuridad del título, afirmó que se parte del supuesto de que
el bien denunciado pertenece a una entidad pública, pero su título de propiedad es
gravemente controvertible, “la norma habla inequívocamente del derecho real de
propiedad y del dueño (la entidad pública) como el requisito adicional que debe
concurrir con el abandono simplemente materia. La oscuridad de la propiedad, por
hechos diferentes al simple abandono material, necesariamente está vinculada al
título de adquisición. El título puede ser oscuro, como lo ha dicho el ...Consejo de
Estado y la Corte Suprema, por incuria de las autoridades, errores de buena fe,
descuidos y otras causas semejantes.”

En cuanto a la necesidad de acciones en juicio, precisó que el abandono

material y la oscuridad del título hacen necesario el inicio de acciones judiciales o
administrativas para que los bienes denunciados, como lo dice textualmente la ley,
entren de nuevo a formar parte efectiva del patrimonio común de la Nación.
Advierte que de la norma se infiere que “si en apariencia los bienes son de la
Nación (por tener títulos), en la realidad no lo son por falta de posesión y de títulos
sanos”. Agrega que “la determinación final de las acciones que sean mas
conducentes o propias a las condiciones de los bienes denunciados depende de
la sentencia misma del Honorable Consejo de Estado que declare los bienes
como ocultos.”

Finalmente señaló el censor que la jurisprudencia ha insistido en que no se

pueden exigir ni doctrinaria ni reglamentariamente requisitos diferentes a los
previstos taxativamente por la ley.

. Artículo 2, “al aplicarlo al caso sub judice cuando se ha demostrado que los
bienes no están en poder de la Nación, pues han sido abandonados
materialmente por esta”

. Literal a, artículo 4, al haberse emitido el concepto 049932 del 20 de enero

de 1994 sin esperar el pronunciamiento previo de la Procuraduría, lo que
igualmente resultó violatorio del artículo 180 del Decreto 222 de 1983.

De la ley 80 de 1931

Artículos 1,2,3,4 “al desconocerse lo establecido frente a los bienes de

propiedad de terceros, que debieron ingresar al Patrimonio Nacional por la vía de
la expropiación y en forma inmediata y no a través de la reversión, 50 años
después.

Del Código Civil y del decreto 960 de 1970.

El artículo 1857 del primer estatuto y los artículos 31 y 32 del decreto, “ al no

haberse determinado los inmuebles objeto de la reversión, por sus linderos,
medidas, cédula catastral, etc.”

Del decreto ley 1250 de 1970

 El artículo 52, al no haberse especificado en qué forma se había adquirido el
derecho de propiedad por las concesionarias.

De la Constitución Política

Los artículos 30 y 58, al no haberse dado trámite a la expropiación no

obstante que el legislador ya había definido los motivos de utilidad pública y
necesidad nacional.

II. Actuación procesal

1. La demanda se admitió mediante providencia del 3 de marzo de 1995,

notificada el 6 de abril del mismo año al representante legal del Ministerio de
Minas y Energía, que contestó la demanda en oportunidad (Fols. 171 y 173, c.
ppal).

2. Contestación de la demanda por el Ministerio de Minas y Energía

A través de apoderado, el Ministerio de Minas y Energía, contestó la

demanda mediante escrito en el que reconoció como ciertos algunos hechos,
manifestó no constarle otros y aclaró los demás. En cuanto a los fundamentos de
la demanda, argumentó:

“Los bienes denunciados como ocultos por la parte actora no llenan los
requisitos antes mencionados ya que:

1. No se encuentran abandonados materialmente, por cuanto se están

usando por parte de Ecopetrol y a nombre de la Nación, para el desarrollo de
las actividades de la industria del petróleo.
 2. No existe oscuridad en la titularidad a favor del Estado o de la Empresa
que a nombre del Estado posee los inmuebles -ECOPETROL-, por cuanto al
operar la reversión los inmuebles que había adquirido la compañía
contratista pasaron por mandato legal a propiedad de la Nación.

3. La existencia del bien nunca ha sido desconocida por parte de la

administración, ya que las estaciones y la terminal Coveñas siembre han
estado y están en plena operación por parte de Ecopetrol, demostrando así
su utilización permanente.
Dijo también que los bienes denunciados no fueron adquiridos en forma
ilegal como lo alega el demandante, toda vez que no es procedente considerar
que la propiedad de los terrenos e inmuebles de particulares sólo pasarían a la
Nación por el mecanismo de la expropiación, pues la misma ley 80 de 1931 previó
“ la reversión como mecanismo para adquirir la propiedad, al establecer la
posibilidad de que el contratista adquiriera inmuebles a su favor para el desarrollo
del contrato de concesión, los cuales posteriormente revertirían a la Nación El
legislador en ningún momento restringió al Estado a adquirir tales Bienes
únicamente a través de la expropiación. La reversión es a la luz del contrato y de
la ley, un mecanismo legal para acceder a la propiedad de los mismos, razón por
la cual, no se puede afirmar que los bienes adquiridos por la Nación hayan sido
adquiridos de manera irregular o ilegal tornando en oscura su titularidad”.

Agregó que la cláusula de reversión se refiere a todos los bienes que se

relacionan con la ejecución del contrato, sin que resulte relevante que ellos se
hubiesen comprado o expropiado, razón por la cual, se debe entender que todos
los bienes establecidos en la cláusula doce literal a, del contrato de concesión,
pasarían al domino de la nación a título de reversión, al finalizar el término del
contrato.
 Finalmente solicitó tener como pruebas los conceptos emitidos por la
Procuraduría Delgada en lo Civil y por ECOPETROL sobre la calidad de los bienes
denunciados como ocultos por el ahora demandante (Fols. 178 a 181).

3. Mediante auto del 30 de mayo de 1995, se dispuso la apertura de la etapa

probatoria (fol. 208 c. ppal).

4. El 27 de julio de 1995, el Ministerio de Minas y Energía solicitó la

vinculación al proceso de ECOPETROL en consideración a que esta empresa es
la propietaria de los bienes objeto de las resoluciones demandadas.

Mediante auto del 4 de agosto de 1995 se dispuso la notificación personal

del auto admisorio de la demanda a ECOPETROL y se le concedió el término de 5
días para que compareciera al proceso “a hacer valer los derecho que puedan
asistirle” (fol. 225 a 228 c. ppal).

5. ECOPETROL contestó la demanda mediante escrito en el que reconoció

como ciertos algunos hechos, consideró irrelevantes otros y se opuso a las
peticiones del demandante.

Argumentó en síntesis lo siguiente:

. El contrato de concesión no fue suscrito por el Ministerio de Minas y

Energía porque en la época de su celebración no existía; fue firmado por el
Presidente de la República y por el Ministro de Industria.

. El demandante acepta que los contratistas podían adquirir terrenos por la

vía de la compraventa y no necesariamente mediante expropiación, cuando
asevera que los contratistas tenían derecho a ocupar las zonas de terreno
necesarias, como también construir edificios, campamentos, tanques, bodegas,
caminos y demás instalaciones necesarias, así como mantener potreros para
cultivos y ganados.

. Todos los bienes adquiridos, de propiedad de los contratistas, como lo

manifiesta el demandante pasarían a manos de la Nación, a través de la figura de
la reversión, como efectivamente sucedió.

. La expropiación de bienes no es un mecanismo de común utilización por la

industria petrolera, es un procedimiento excepcional, de última instancia, al que se
acude cuando no fue posible negociar con el propietario de un predio.

. Todos los bienes adquiridos por el contratista quedaron incluidos en el acta

de reversión como lo afirma el demandante, aún cuando este se contradice más
adelante cuando aduce que lo oculto de los bienes también se debe a que no
fueron incluidos todos sus linderos en el acta de reversión.

. El anexo 1 de la escritura pública 3393 del 24 de septiembre de 1981, de

la Notaría Tercera de Bogotá, especifica claramente la escritura por medio de la
cual fue adquirido cada predio, es por ello que no fue necesario transcribir de
nuevo los linderos de cada una de ellas, “la delimitación se da enumerando las
diferentes escrituras públicas y en cada una de ellas se especifican los linderos
respectivos.”

. No son 429 sino 404 los predios a que se refiere el demandante, no son
cuerpo cierto sino simplemente un derecho de servidumbre de oleoducto que pasa
sobre los citados predios a favor del concesionario, derechos que igualmente
pasaron a favor de la Nación con motivo de la reversión. En otros casos sólo se
detenta la calidad de poseedor ya que el concesionario sólo compro mejoras sobre
la franja de la línea del oleoducto, por cuanto el tercero poseedor no tenía el
respectivo título de propiedad en esa oportunidad, año 1931.
 . Parte de los inmuebles rurales son baldíos de la Nación, de manera que
como no salieron del patrimonio no procedía respecto de ellos la reversión. Por
ello se tramitó ante el INCORA la titulación de los mismos a favor de ECOPETROL
de conformidad con las leyes 135 de 1961, 30 de 1988 y el decreto 2275 de 1988.

Respecto de los cargos de violación normativa, la Empresa se adhirió a lo

expuesto por el Ministerio de Minas y Energía al contestar la demanda y agregó:

. Los bienes denunciados no están abandonados materialmente pues está

probado que los mismos, una vez revertidos a la Nación, han sido y seguirán
siendo administrados por ECOPETROL, por mandato legal y mediante acto
administrativo.

. El contrato de concesión petrolera comportó la utilización de grandes

extensiones de tierra y como muchas de ellas eran baldíos, se le concedía al
concesionario el derecho de usufructo. Cuando los bienes eran de terceros el
contrato preveía varias formas para su adquisición o para constituir en ellos las
servidumbres necesarias.

. La industria petrolera, con antelación a la ley 37 del 4 de marzo de 1931, fue

declarada de utilidad pública, con la finalidad de facilitar su explotación; todas las
normas fueron recopiladas en el código de petróleos adoptado mediante decreto
ley 1056 de 1953. En sus artículo 4, y 84 a 88 se regula claramente el
procedimiento para realizar la exploración, dentro de los cuales está la exigencia
de una negociación previa con los propietarios.

. La declaratoria de utilidad pública de que trata el contrato de concesión y la

ley aprobatoria, sólo tenía por finalidad que en caso de desacuerdo con un tercero,
se pudiera acudir a la expropiación para continuar con la operación objeto del
contrato.

. El contrato previó la reversión para que los bienes de los contratistas

pasaran al Estado, de lo cual se deduce que era necesario que ellos los hubieran
adquirido de terceros por cualquier vía legal y en forma extraordinaria por la vía de
la expropiación. (fols. 286 a 308 c. ppal).

6. Alegatos de Conclusión

1. Ecopetrol solicitó tener como tal los argumentos contenidos en la

contestación de la demanda, por considerar que no se probó ninguno de los
hechos en los que se fundó ésta (fls. 583 a 585).

2. El Ministerio de Minas y Energía insistió en los argumentos de la

contestación de la demanda con fundamento en los cuales señaló que los bienes
denunciados no son ocultos (fols. 587 a 595).

3. La parte demandante reiteró los cargos de nulidad de las resoluciones

demandadas, a cuyo efecto trajo nuevamente los argumentos expuestos en la
demanda. Dijo también:

. La parte demandada reconoció como ciertos hechos indicativos de que los

bienes de terceros se adquirieron en forma directa y que los mismos fueron
incluidos en el acta de reversión.

. Obran pruebas demostrativas del abandono estatal de los bienes, tales

como i)el informe A y C del 20 de diciembre de 1993, rendido por ECOPETROL,
que fue aceptado por el Ministerio de Minas y Energía; ii) el acta de entrega
suscrita en el campamento de Tibú, el 25 de agosto a las 12 de la noche en la que
se evidencia que no se hizo entrega real y material de todos los bienes a favor del
Ministerio de Minas y de ECOPETROL; iii) el acta de reversión en la que no
constan los linderos de los inmuebles relacionados en los anexos 1 y 2, salvo la
hacienda Coveñas, estación de Convención, estación de Bellavista y el aeropuerto
de Ayacucho; iv) la resolución ejecutiva 204, suscrita a las 12 de la noche del 25
de agosto de 1981 designa al funcionario competente para suscribir el acta de
reversión y entrega, aún cuando a la misma fecha y hora se firmó el acta de recibo
y el acta de reversión, lo que hace evidente que “no existía designado el
funcionario competente para recibir a nombre de la Nación, pues dicha resolución
no se encontraba en firme y no producía efectos.”; v) El folio de matrícula N| 340-
0010-678 correspondiente a la hacienda Coveñas, contiene registros de mejoras y
demandas de procesos reivindicatorios, “lo que demuestra el abandono por parte
del Estado y la posesión de terceros…De tal manera que no es cierto que
ECOPETROL detente los inmuebles a nombre de la Nación, ni siquiera la
Hacienda Coveñas que fue uno de aquellos predios alinderados y que por tanto el
Estado sabía hasta donde llegaba.”

. El artículo tercero de la resolución ejecutiva 204 designó a ECOPETROL

para que recibiera a nombre de la Nación los terrenos gravados con la
servidumbre del oleoducto. Y resulta que los terrenos relacionados en los anexos
1 y 2 no son inmuebles gravados con servidumbre sino adquiridos en propiedad
por las concesionarias. “Luego no es cierto que el recibo de esos bienes se
hubiera encomendado a ECOPETROL”.

. “La falta de entrega real y material junto con la FALTA DE

DETERMINACIÓN E INDIVIDUALIZACIÓN DE LOS PREDIOS HACE EVIDENTE
EL ABANDONO de los predios por parte del Estado, pues no conoce ni ha
conocido la magnitud, extensión o determinación de sus derechos sobre los
inmuebles, únicamente se ha preocupado por mantener en funcionamiento el
oleoducto, repito, olvidando los derechos que tiene sobre los predios por los
cuales atraviesa.”

. El testimonio certificado del Ministro de Minas y Energía, en el que afirma no

constarle algunos hechos relacionados con la situación física y jurídica de los
bienes denunciados, se traduce en la confesión ficta o presunta de que trata el
artículo 210 del CPC.

. Nunca se hizo entrega real y material de las tierras traspasadas al Estado

en virtud de la reversión de la concesión Barco; nunca se comisionó a funcionario
o entidad alguna para que a nombre de la Nación recibiera formalmente (no sobre
el papel) los inmuebles, constatando su ubicación, linderos y estado. Desde el
momento mismo de la reversión y hasta el momento actual el Estado desconoce
cuales son las tierras que le pertenecen por su ubicación, linderos etc.”llegándose
al extremo de que ninguna entidad estatal tiene en sus archivos los títulos
antecedentes en donde consta que es, cuanto vale y hasta donde va el derecho
de la nación…existiendo la confesión estatal de que los predios han sido
invadidos por terceros, de que el Estado ha tenido tal indiferencia respecto de sus
propiedades que ningún funcionario o entidad se ha hecho presente en las tierras
objeto de reversión para ejercer actos de soberanía y menos aún se tienen los
títulos o documentos que indiquen en donde y hasta donde van los derechos del
Estado para que se pueda comisionar a funcionario o entidad a fin de que ejerza
dichos actos de soberanía, LA CARGA DE LA PRUEBA QUEDÓ INVERTIDO. Era
el mismo Estado el que tenía la obligación de demostrarle al Consejo de Estado
que las afirmaciones contenidas en el concepto de ECOPETROL no eran ciertas,
que los indicios contenidos en el acta de entrega y en la resolución 204 009/90 y
30035/93 tampoco eran ciertos, que lo certificado por la oficina de registro
respecto al lote de la hacienda Coveñas no era cierto y finalmente, que las
afirmaciones del Ministro tampoco eran ciertas y que el indicio en su contra
ocasionado por la contestación extemporánea de la demanda por parte del
Ministerio, tampoco era cierto.”

. La indiferencia del Estado se hizo evidente también cuando ECOPETROL

asistió a los despachos judiciales para atender la inspección judicial y no propició
la realización de las mismas, con lo cual demostró que no tenía interés en que se
supiera que los predios están invadidos por terceros. Estas pruebas, que no
estaban a cargo de la parte actora sino que pertenecen al proceso, habrían podido
practicarse con la parte que compareció, conforme lo dispone el artículo 246
numeral 1 del CPC.

. La circunstancia de que ECOPETROL efectúe labores de mantenimiento,

reparación y conservación de las instalaciones del oleoducto Tibú - Coveñas, no
traducen en actos de señor y dueño respecto de los predios que atraviesa. “El
simple paso del oleoducto por un predio, no hace presumir la calidad de señor y
dueño de ECOPETROL sobre dicho predio sino que otorga la facultad de
constituir por derecho legal, una servidumbre de paso sobre dicho predio pero
única y exclusivamente en la franja de terreno que sea suficiente para el servicio
público que lo afecta. Precisamente a estas servidumbres hace alusión la
resolución 204 de 1981, pues se entiende que el oleoducto pasa también por
terrenos de propiedad de terceros.”

. El titulo es oscuro por varias razones:

a. Porque se desconoció lo dispuesto en el contrato de concesión y en la ley

que lo aprobó, respecto de la forma como debían adquirirse los bienes a los
terceros y ello vicia de nulidad la reversión.
 b. Porque los documentos protocolizados e inscritos, alusivos a los bienes
revertidos, no se identificaron conforme lo impone la ley: mediante la indicación de
los correspondientes linderos.

c. Porque no se indicaron los títulos antecedentes y los correspondientes

datos de registro de los bienes revertidos, “razón por la cual no puede operar la
tradición, es decir el desplazamiento del derecho de propiedad en cabeza del
particular (concesionario) al estado. Este requisito aparece como exigencia en el
artículo 52 del decreto 1250 de 1970.”

. Respecto de los bienes o lotes sujetos a servidumbre de oleoducto, que

están denunciados como ocultos, cabe tener en cuenta que “el derecho real de
servidumbre corresponde a un gravamen y no es un modo de adquisición (art.
879). Dicho derecho real, cuando se establece sobre inmuebles, debe quedar
plenamente identificado el predio, así como las condiciones que la rigen. De lo
anterior resulta que, aún tratándose de servidumbres, rigen los principios
mencionados anteriormente y que se consagran en el decreto 960 de 1970, arts
31 y 32 y decreto 1250 de 1972, art. 52. Sin embargo, es de advertir que en el
acta de reversión y la escritura 3993, que son los títulos aducidos por la Nación la
única servidumbre de oleoducto que figura es la establecida en el artículo cuarto
de la resolución 204 (De la armada nacional a favor de ECOPETROL sobre la
hacienda Coveñas). Las concesionarias nunca constituyeron en su favor un
derecho real de servidumbre sobre los predios por los cuales atraviesa el
oleoducto pues adquirieron todos los lotes a título de compraventa tal como se
demuestra con las escrituras adjuntadas al proceso y con los folios de matrícula
también anexados.”

-“En conclusión, el régimen de bienes de terceros establecido en la ley y el

contrato fue desconocido por los concesionarios tornándose en nulos los
respectivos títulos. En este aspecto la ley fue clara: debían ingresar en forma
directa y por vía de expropiación al patrimonio estatal.

Siendo equivalentes forma directa y expropiación no puede aceptarse la fácil

interpretación de ECOPETROL en el sentido de que los contratantes y la ley se
equivocaron al incluir una (sic) y en vez de una ‘O’, lo cual le permitió a los
concesionarios adquirir los inmuebles a título de compraventa…La falta de
identificación de los bienes vició el título estatal (acta de reversión) así como la
falta de indicación de los títulos antecedentes y cualquiera de estos vicios
anotados es suficiente para predicar la oscuridad del título. No obstante, existe
otra causal: que el acta de reversión no fue suscrita por funcionario competente y
no lo fue porque la resolución 204 que comisionó a ECOPETROL para recibir a
nombre de la Nación no estaba en firme ni ejecutoriada cuando se firmó la
reversión y por lo tanto no podía producir efecto alguno” (fols. 596 a 607 c. ppal).

CONSIDERACIONES

La Sala conoce en única instancia del presente asunto en aplicación de lo

dispuesto en el numeral 6, artículo 128 del Código Contencioso Administrativo,
modificado por el artículo 2 del decreto 597 de 1988, por tratarse de una
demanda formulada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, dirigida contra dos resoluciones que resolvieron sobre la condición de
ocultos de unos bienes denunciados como tales.

El litigio se contrae entonces a definir si las resoluciones por medio de las

cuales el Ministerio de Minas y Energía resolvió la denuncia de bienes ocultos
formulada por la parte actora, se ajustan a los requisitos previstos en el
ordenamiento jurídico que rige la materia.
 I. El acto demandado

La parte actora pretende la nulidad de la resolución N° 81125 del 9 de junio

de 1994 y de la resolución 81493 del 5 de agosto de 1994 que la confirmó.

En la primera resolución el Ministerio de Minas y Energía, con fundamento en

el concepto emitido el 18 de abril de 1994 por la Procuraduría General de la
Nación, negó la condición de ocultos de los bienes que habían sido denunciados
como tales por los ahora actores, mediante solicitud del 22 de octubre de 1993.
Así también, ratificó “los términos del oficio No. 049932 del 20 de enero de 1994
de la Oficina Jurídica de este Ministerio”.

Por medio de la resolución 81493 del 5 de agosto de 1994, el Ministerio

declaró improcedente la reposición de la resolución inicial, cuando no han
cambiado los supuestos fácticos ni los jurídicos en que se sustenta, “Y como no se
probó la naturaleza de oculto de los bienes, no hay lugar a acceder a lo pedido.”

1. Fundamentos del acto demandado

La decisión del Ministerio de Minas y Energía, como se indicó, se fundó en el

concepto que la Procuraduría General de la Nación emitió el 18 de abril de 1994,
de cuyo texto se destacan los siguientes argumentos:

a. Los bienes denunciados como ocultos hacen parte del patrimonio del
Estado, en consideración a que - mediante acto administrativo que se presume
legal, que fue protocolizado en escritura pública debidamente registrada - se
produjo la reversión de los bienes comprometidos en la ejecución del contrato para
explorar y explotar petróleo de propiedad nacional, denominado Concesión Barco,
celebrado entre la Nación Colombiana, la Colombian Petroleum Company y la
South American Gulf Oil Company.

b. La cláusula de reversión incorporó todos los bienes que se relacionan con

la ejecución del contrato, “sin que la circunstancia de haberse comprado algunos
predios y no expropiado signifique que los mismos no hubieran entrado al
patrimonio de la Nación.

c. La ley exige que haya certeza respecto de la titularidad de los bienes del
Estado, toda vez que lo oculto se refiere a que haya un abandono o incuria de la
Nación respecto del ejercicio de sus derechos sobre los bienes, en tanto que los
peticionarios invocan como dudosa la titularidad de la Nación en relación con los
bienes que relacionan. El actor “sustenta la calidad de bienes ocultos en el hecho
de no ser el Estado propietario, si esto es cierto no nos encontraríamos antes la
institución de bienes ocultos sino ante otra muy diferente.”

d. Las autoridades conocen de la existencia de los bienes enunciados como

ocultos por los peticionarios, conforme consta en el contrato, en la resolución
ejecutiva N° 204 por la cual se declaró la reversión y en la resolución 30035 del 27
de enero de 1993, por la cual el Ministerio de Minas y Energía ordenó la
incorporación de unos inmuebles al patrimonio de ECOPETROL.

e. El artículo 2 de la ley 27 de 1935 prohíbe a la Nación, a los departamentos

y a los municipios celebrar contratos sobre denuncias de bienes ocultos que
tengan por objeto recuperar bienes que estén en poder de las entidades de
derecho público y de acuerdo con los documentos allegados, dichos bienes se
hallan en poder de ECOPETROL (Fols. 148 a 156, 186 a 195 c. ppal).
 Cabe igualmente destacar que, en desarrollo del trámite administrativo que
precedió el acto demandado, Ecopetrol remitió al Ministerio de Minas y Energía, el
oficio AYC 601 del 20 de enero de 1993 en el cual le informó sobre los
procedimientos adelantados para la titulación de los bienes revertidos de la
concesión Barco que fueron incorporados al patrimonio de Ecopetrol y le expuso
las siguientes razones por las cuales los bienes denunciados no pueden calificarse
de ocultos:

a) Los bienes denunciados no se encuentran abandonados materialmente

por cuanto se están usando por ECOPETROL y a nombre de la Nación para lo
que fueron adquiridos, es decir para las actividades de la industria del petróleo,
concretamente para el citado oleoducto y sus estaciones.

b) No existe oscuridad en la titularidad a favor del Estado o de la Empresa

que a nombre del Estado posee los inmuebles por las siguientes razones: las
leyes 27 de 1931 y 80 de 1931 establecen la reversión de los inmuebles
adquiridos por la compañía contratista al Estado, “por lo tanto el título no es la
escritura 3393 del 24 de septiembre de 1981, por la cual se protocoliza la
resolución ejecutiva N° 204 confirmatoria de la fecha de reversión, las actas de
entrega y sus anexos, sino que es la misma ley especial la que expresamente
señala que esos inmuebles pasan inmediatamente al dominio de la nación a titulo
de reversión.”

c) No es cierto que el concesionario tuviese que adquirir los bienes

únicamente por expropiación como lo alega el peticionario, “De llegar a esta lógica
se llegaría al absurdo de que si un propietario de terrenos afectado con la
construcción de un oleoducto quisiera regalar la franja a la compañía esta no
podría aceptar sino que tendría que forzosamente promover una expropiación.. La
misma ley 80 de 1931 aprobatoria del contrato está previendo la posibilidad de
que el contratista haya adquirido inmuebles a su favor para el desarrollo del
contrato de concesión, cuando en la cláusula doce literal a) expresa en su parte
pertinente: ‘a) al vencerse el término de cincuenta (50) años del presente contrato,
todos los inmuebles y muebles pertenecientes en esa fecha a las dos compañías
contratantes ….es decir todo lo que entonces se halle en uso para la ejecución del
presente contrato con todos sus accesorios y dependencias pasará al dominio de
la Nación, a título de reversión, sin pago de indemnización de ninguna especie a
cargo de la Nación o por parte de ésta a favor de las compañías contratantes’..” ”

d) Estando los bienes en cabeza del Estado por virtud de la ley no hay
necesidad de iniciar acciones en juicio para incorporar los bienes al patrimonio del
Estado, precisamente por sustracción de materia.

e) En el caso concreto el Estado si conoce de la existencia de los bienes, por

cuanto el oleoducto, las estaciones y terminal Coveñas siempre han estado y
están en plena operación por parte de la Empresa Colombiana de Petróleos -
ECOPETROL - lo cual supone la utilización de los inmuebles ocupados con tales
instalaciones. Es más, los bienes están en poder de ECOPETROL, que de
conformidad con lo dispuesto en el decreto 2310 de 1974, es la única entidad
autorizada para desarrollar las actividades de la industria del petróleo a la cual
están afectos los tantas veces mencionados inmuebles (Fols. 159 c. a 169, 196 a
206 c. ppal)

II. Los cargos de la demanda

1. Violación de normas que rigen la denuncia de bienes ocultos

La resolución de estos cargos amerita un breve análisis del régimen jurídico

de los bienes ocultos y de los principales pronunciamientos jurisprudenciales
respecto de los elementos que determinan dicha calidad y su contenido.
 1.1 Los bienes ocultos

Detentan esa condición los bienes de propiedad de un ente público, respecto

de los cuales su calidad jurídica es oscura o dudosa.

La ley prevé etapas y procedimientos que tienen por objeto la recuperación

efectiva de dichos bienes, que se inicia mediante la denuncia realizada ante la
autoridad competente que verifica el cumplimiento de los elementos legales que
condicionan la calidad de oculto y adopta la correspondiente decisión mediante un
acto administrativo que se puede controvertir ante esta jurisdicción.

Declarado un bien como oculto, procede la celebración de un contrato entre

el denunciante y el Estado, por medio del cual se le confieren al primero las
facultades necesarias para que promueva las acciones que conduzcan a
esclarecer la situación del bien de propiedad pública, a cambio de lo cual el
denunciante tiene derecho a que se le pague un valor proporcional al del bien,
cuando este fuere recuperado.1

Dicha figura tiene, entre otras, la finalidad de asociar el interés particular al

público en la defensa y conservación de la integridad del patrimonio del Estado y
las demás entidades administrativas.

“Quiere decir esto que el denunciante apoderado de la Nación echa sobre sí

la carga de establecer la acción y comprobar en juicio el derecho del Estado,
pues la declaratoria de bien oculto no significa propiamente que éste
pertenezca de un modo indubitable al Estado, ya que puede comprobarse
que ello no es así.. la declaración de oculto de un bien efectuada por el
órgano administrativo crea un derecho a favor del denunciante, pero no

1
Al respecto cabe consultar a Alfonso M. Barragán, en su texto Derechos Reales. Editorial Temis,
1971, pág. 399.
 mejora la situación jurídica del Estado respecto a la propiedad que pueda
tener sobre el bien, pues debe comprobarse que esa entidad es
verdaderamente dueña..”2

La ley 130 de 1913, artículo 18, le atribuyó al Consejo de Estado la

competencia para conocer privativamente en una sola instancia de los litigios
relativos a la condición de ocultos que tengan los bienes denunciados como tales
3
en el aparte f) del artículo 30 del Código Fiscal.

1.1.1 Evolución normativa

Los bienes ocultos fueron concebidos normativamente en la ley del 22 de

mayo de 18264, que en su artículo 36 dispuso el nombramiento de comisionados
especiales en los departamentos y provincias, para que investigaran los bienes
asignados a la extinción de la deuda nacional que “estuviesen conocidos”.
Seguidamente el Libertador, por medio del decreto de 27 de febrero de 1830,
ordenó reconocer remuneración a quien denunciara los bienes, valores o fincas
del Estado “que se hallen ocultos en poder de los particulares y que fueren
descubiertos desde la publicación de este decreto”.

Posteriormente, mediante los decretos proferidos el 9 de septiembre de 1861

para regular lo relativo a la desamortización de bienes de manos muertas y a la
organización del crédito nacional, se previó que “si la ocultación de dichos bienes
se hubiera hecho con conocimiento de los administradores o superiores de dichos

2
Así lo precisó la Sala Civil de Única Instancia de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia
proferida el 6 de julio de 1936, MP: Eleuterio Serna.
3
De conformidad con esta norma, el interesado debía dirigir un memorial al Ministerio respectivo,
en solicitud de la celebración de un contrato en el cual han de pactarse las condiciones y los
derechos del denunciante en el evento de que el ministerio considere que los bienes no son
ocultos. Dentro de ellos se previó el de acudir a la jurisdicción contencioso administrativo para
intentar la acción en la que el juez habrá de decidir la condición de oculto que tenga el bien.
4
Los antecedentes históricos de esta figura están referidos por el Consejo de Estado en sentencia
del 13 de agosto de 1940, CP: Guillermo Peñaranda, anales tomo XLII, año XXII, PÁG. 644.
establecimientos, se sujetará a estos administradores o superiores a juicio
criminal a que haya lugar”

La ley 31 del 19 de mayo de 1863, reiteró lo dispuesto en 1861 y la ley 41 de

1864 reglamentó, en capítulo especial, lo concerniente a los bienes ocultos, a
cuyo efecto dispuso que no serían admitidos como denunciantes los que hubieran
sido o fueren agentes del ramo, “ni los individuos que por las primitivas
disposiciones sobre desamortización han tenido o tienen el derecho de hacer
inscribir en el registro los bienes que han sido declarados de propiedad nacional”.

El Código Fiscal de 1873, explicó mas claramente el concepto de bien oculto

mediante norma que fue conservada en el artículo 30 del Código Fiscal adoptado
mediante ley 110 de 1912 que entró a regir el 1 de abril de 1912,:

“Artículo 966: Son bienes ocultos de la Nación, no los bienes simplemente

abandonados u ocultos en un sentido material, sino aquellos respecto de los
cuales se haya hecho ya oscuro su carácter primitivo de propiedad nacional,
sea por actos de maliciosa usurpación, por incuria de las autoridades o por
otra causa semejante”

Posteriormente, la ley 27 del 7 de octubre de 1935 5, que derogó el artículo 28

del Código Fiscal y modificó los artículos 29 y 30 del mismo ordenamiento,
dispuso al efecto lo siguiente:

“Artículo 1. Son bienes ocultos de la Nación, de los Departamentos y los

Municipios, y pueden denunciarse como tales, aquellos que además de estar
5
El decreto reglamentario 2963 de 1936, artículo 7, literal h) dispuso que el requisito de lo oculto
se deduce entre otros requisitos, de que el Estado deba “recurrir al ejercicio de una acción judicial”
y agregó que “en consecuencia carecen de carácter legal de bienes ocultos, los créditos del
Estado, de los Departamentos o de los Municipio provenientes de impuestos, contribuciones,
multas, indemnizaciones susceptibles de ingresar al patrimonio de aquellas entidades por simples
procedimientos o gestiones administrativas”, sin embargo esta disposición fue declarada
inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 23 de septiembre de 1938.
 simplemente abandonados en su sentido material por la entidad dueña de
ellos, estén en condiciones tales que su carácter de propiedad pública se
halla oscuro hasta el punto de que para que entren de nuevo a formar parte
efectiva del patrimonio común de la Nación, de los Departamentos y de los
Municipios, respectivamente, haya necesidad de ejercer acciones en juicio.

Artículo 2. “Queda prohibido a la Nación, a los Departamentos y a los

Municipios celebrar contratos sobre denuncios de bienes ocultos que tengan
por objeto recuperar bienes que estén en poder de las entidades de derecho
público o de las empresas de carácter oficial.

Parágrafo. La disposición anterior no invalida los derechos que puedan tener

las entidades nombradas para hacerlos valer por los medios administrativos
o judiciales consagrados en la legislación vigente.”

En cuanto al procedimiento que debe seguirse para la declaratoria de bien

oculto la precitada ley 27, al modificar el artículo 30 del Código Fiscal dispuso:

“Artículo 4. Para obtener esta participación, debe el interesado dirigir un

memorial al Ministerio respectivo, en solicitud de la celebración de un
contrato, en el cual han de pactarse las siguientes condiciones:

a) Que hecho el denuncio y practicadas las pruebas del caso, solicitadas o

presentadas por el denunciante dentro del término que se le fije, que no
podrá pasar de seis meses, el Ministerio resuelva si, en su concepto, el bien
denunciado es o no oculto y si la acción o acciones indicadas por el
denunciante son o no procedentes, previo el dictamen del Procurador
General de la Nación.
 b) Que hecha la declaración en el sentido afirmativo, el Ministerio debe
investir al denunciante de la personería necesaria para hacer efectivos los
derechos del Estado y ordenar al respectivo agente del Ministerio Público
que coadyuve la acción o acciones necesarias al efecto. El ministerio puede
revocar el poder que concede la personería principal al denunciante,
dejándolo como coadyuvante, cuando a su juicio así convenga a los
intereses públicos.

c. Que todos los gastos de la gestión corran a cargo del denunciante.

d. Que el denunciante goce de los privilegios que tiene el Estado cuando

litiga, conforme al código judicial.

e. Que si el concepto del Ministerio fuere adverso al del denunciante, le

quede a éste el derecho de ocurrir a la vía contencioso - administrativa para
que, en juicio de contradictorio entre él y el Estado se decida acerca de la
condición de oculto que tenga el bien; y

j. Que si la sentencia dictada en ese juicio fuere favorable al denunciante,

tengan aplicación las condiciones señaladas con las letras b) y c) de este
artículo.”

1.1.2 Los requisitos jurisprudenciales de los bienes ocultos

La Corte Suprema de Justicia en ejercicio de la competencia que tenía para

revisar los contratos celebrados por el Estado y el Consejo de Estado en su doble
condición: de órgano consultor del gobierno nacional y de juez de la legalidad de
los actos administrativos, se pronunciaron sobre los elementos esenciales de los
bienes ocultos.

Así, el Consejo de Estado, en sentencia del 1 de septiembre de 1919, CP:

con apoyo en el artículo 28 del Código Fiscal de 1912, afirmó que resultaba
indispensable probar no solamente el abandono en un sentido material, sino
también que se había hecho “oscuro su carácter primitivo de propiedad nacional,
sea por actos de maliciosa usurpación, por incuria de las autoridades o por otra
causa cualquiera.” A este efecto precisó:

“la esencia del bien oculto está ‘en que se haya hecho oscuro su carácter
primitivo de propiedad nacional’. Sin exigirse esta condición, sin cumplirse
ese requisito, no puede considerarse que haya bien oculto. Cuando la ley
habla de maliciosa usurpación, incuria de las autoridades u otra causa
semejante, indica y señala por vía de ejemplo, algunas de las circunstancias
que pueden contribuir a hacer oscuro el carácter primitivo de propiedad
nacional que tenga el bien. Mas no quiere esto decir que siempre que
concurra en relación con un bien público incuria por parte de las autoridades,
para reclamarlo oportuna y eficazmente, ese abandono y ese descuido
constituyan por si solos, un bien oculto, si por otra parte son claros y
conocidos los derechos del Estado.

…Atendida pues la definición consignada en el Código Fiscal, no es posible

concluir que la parte de una renta constituida a favor de la Nación, en virtud
de un contrato claro, conocido y publicado, pueda ser reputada como bien
oculto por el sólo hecho de no haber sido reclamada con actividad y eficacia
”
 La misma Corporación, en sentencia del 22 de febrero de 1924, advirtió que
no era procedente rechazar la condición de oculto de un bien por la circunstancia
de que el Estado afirmara que no era de su propiedad:

“desde que la las mismas autoridades declaran por conducto de sus órganos
correspondientes que los bienes denunciados como ocultos no pertenecen a
la Nación, si un denunciante asegura que sí lo son, esas mismas
autoridades no podrán rechazar de plano el denuncio encaminado a
demostrar que los bienes que el Estado reputa ajenos son bienes ocultos de
propiedad nacional; tanto mas cuando que las autoridades administrativas
carecen de la facultad de decidir nada sobre el dominio o propiedad de los
bienes correspondiendo esta función al Poder Judicial exclusivamente”.

Posteriormente el Consejo de Estado, en sentencia del 13 de agosto de

19406, al revisar la legalidad del acto por medio del cual el Ministerio de Minas
había negado la condición de ocultos a unos bienes en consideración a que eran
conocidos por las cámaras legislativas y por el gobierno, pues el Estado “ha
tenido conocimiento de tal situación desde muchos años antes de formularse el
presente denuncio”.

En dicha providencia la Corporación analizó la significación de lo oculto,

relacionó los antecedentes normativos de dicha figura y advirtió que “es el hecho
material de la ocultación lo que caracteriza los bienes de esta naturaleza”. Se
consideró también sólo el código fiscal de 1873 explicó el concepto de bien oculto
y que del mismo se infiere que “ es indiferente que los bienes estén simplemente
ocultos o abandonados en un sentido material porque lo que los distingue como
ocultos es un hecho distinto: que se hubiera oscurecido su carácter primitivo de
propiedad nacional, que sea dudoso este carácter, por alguna de las causas
mencionadas en la disposición o por otras de la misma naturaleza y de igual

6
CP: Guillermo Peñaranda.
significación jurídica.” Afirmó también el Consejo que el Código Fiscal de 1912,
reflejó la intención de legislador que se inspiró en la necesidad de “acabar con la
corruptela de denunciar como ocultos los bienes del Estado que se encuentren
simplemente abandonados por incuria de los empleados encargados de velar por
su manejo o conservación. Ahora se exige que el carácter de propiedad nacional
se haya hecho litigioso hasta el punto de necesitarse ejercer acciones judiciales
para que el bien vuelva al patrimonio efectivo del Estado.”

En la misma providencia el Consejo afirmó que se apartaba de la tesis según

la cual sólo eran condiciones de los bienes ocultos las siguientes: “a. Abandono
material del bien por la entidad pública dueña de él; b) Que el carácter de
propiedad pública se haya hecho oscuro, y c) que su reincorporación al
patrimonio público no pueda obtenerse sino mediante los recursos y acciones en
juicio.” Y señaló que a las mismas debe agregarse la condición relativa a la
ignorancia del bien, puesto que ello se deduce de la evolución normativa de la
figura. Precisó que si la ley 27 de 1935 no aludió expresamente a lo oculto, lo hizo
tal vez porque resultaba superfluo “que tratándose de bienes ocultos, se
estableciera como primera condición la de que el bien fuera oculto o ignorado…
En ningún caso podía hablarse de que bien oculto aquel de cuya existencia tiene
conocimiento el Estado.”

Luego de señalar las condiciones que debía reunir un bien oculto concluyó
que en caso analizado no se cumplieron porque “1°….la situación jurídica de
donde el denunciante hace derivar los derechos de la Nación, era conocida de
antemano por el Estado …luego el bien no era oculto o ignorado y por este
aspecto falta la primera condición para tenerlo o apreciarlo como tal; 2° No hay
abandono material del bien por la entidad pública dueña de él…porque no se ha
cumplido el plazo para que termine la concesión y sólo en la fecha de vencimiento
“corresponde a la Nación hacer efectivos los derecho que emanan de la
expiración del término”, y porque la tolerancia al estado de cosas y la
manifestación del Gobierno de que no demandará la anulación del contrato, “no
puede tomarse como abandono del bien.” Precisó: “Si en lenguaje jurídico se
entiende por abandono del bien el acto de despojarse de una cosa con ánimo de
renunciar a su dominio, mal puede estimarse que en el caso se esté en presencia
de un abandono de tal naturaleza, desde luego que aún no ha vencido el término
de la concesión y no ha llegado por tanto, la oportunidad de que el Gobierno
exprese su voluntad en relación con el cumplimiento del contrato y los derecho.”

A la anterior providencia salvaron el voto los magistrados Miranda y

Rivadeneira, para quienes la ley no exige como cuarto elemento esencial
constitutivo del bien oculto, “el desconocimiento o ignorancia por parte de la
administración, de la existencia del bien denunciado como oculto.” Adujeron
también que “cuando quiera que un bien, sobre el cual tiene el Estado u otra
persona administrativa un derecho de propiedad, no ha ingresado al respectivo
patrimonio, o, habiendo formado alguna vez parte de él no se ejercen por las
correspondientes entidades actos de dominio y se reconoce o tolera dominio
ajeno, puede afirmarse con certeza que tal bien está abandonado en el sentido
material de que la ley habla, sea que las autoridades y funcionarios de la
administración conozcan o no su existencia.” Agregaron que la circunstancia de
que en el texto final del artículo 1 de la ley 27 de 1935 no se hubiera exigido esa
condición, prevista en el proyecto legislativo, conduce a considerar que la
ignorancia del Estado respecto del bien denunciado “no es característica en la
estructuración jurídica de la mentada clase de bienes.”

La posición mayoritaria contenida en la precitada sentencia de 1940 fue

acogida por la Corporación en la providencia del 10 de marzo de 1943, 7 en la cual
se explicó que no resultaba suficiente probar que i) el bien estaba abandonado
materialmente, ii) que su carácter de propiedad se había hecho oscura y iii) que
para reincorporarlo al patrimonio era preciso iniciar acciones en juicio, sino se
7
CP: Gonzalo Gaitán. Anales XXV, tomo 50, págs. 219 ss.
demostraba que la entidad ignoraba o desconocía el bien. Afirmó el Consejo en
esa oportunidad:

“En verdad la ley no dijo que para que un bien tuviera el carácter de oculto
debía ser oculto; en primer término, seguramente por no incurrir en tamaña
redundancia. Oculto, conforme al diccionario es lo escondido, ignorado, que
no se da a conocer, ni se deja ver ni sentir. Mal puede decirse que un bien
que se conoce, que no se ignora, sea oculto. El legislador no podía incurrir
en semejante contrasentido. Si así no fuera, otra sería la denominación que
le hubiera dado la ley a la institución, verbigracia: ‘bienes abandonados’;
bienes de la Nación, de los Departamentos o de los Municipios, cuyos
dominio se ha hecho dudoso, pero en ningún caso se habrían llamado
bienes ocultos o los bienes conocidos.”

Precisó la Corporación que en el caso analizado el Estado sabía

perfectamente “que los intereses que debían pagarse … en razón del mutuo eran
materia gravable del impuesto sobre la renta. También sabían que el contrato
estaba afectado por algunos otros impuestos como el de timbre y papel sellado.
Tanto es así que esos impuestos fueron materia expresa de la contratación.” Y
con fundamento en este conocimiento concluyó que los tributos dejados de
cobrar, denunciados como ocultos, no tenían ese carácter.

Así también, el Consejo en sentencia del 16 de diciembre de 1943, CP:

Diógenes Sepúlveda Mejía reiteró los elementos esenciales de los bienes ocultos
definidos en la sentencia de 1940 al precisar que los bienes del subsuelo no eran
ocultos porque eran bienes de reserva nacional y siendo el Estado su dueño no
necesita ejercer actos de posesión material sobre ellos: “Una de las condiciones
esenciales que, junto con otras, le dan el carácter de bien oculto a un bien de la
Nación, los departamentos y municipios, es su abandono material por la entidad
dueña de él.….los particulares no pueden apropiarse jurídicamente del petróleo
por el sólo hecho de que ejecuten actos de posesión sobre el suelo….por si
mismo el petróleo sin descubrir, en las condiciones del que pueda existir en los
terrenos de que se trata, no son bienes sobre los cuales pueda recaer la
presunción de estar abandonados en sentido material y respecto de los cuales se
haya hecho oscuro su carácter de propiedad nacional.” Se explicó:

‘Para que un bien nacional pueda considerarse como oculto es preciso,

entre otras cosas, que haya sido abandonado, en un sentido material,
por la entidad dueña de aquél.

En el caso que se estudia ¿ha habido abandono por parte del Estado del
subsuelo petrolífero de los terrenos de la Llana, que han sido declarados
bienes ocultos por el Ministerio de Minas y Petróleos?

Se contesta esta cuestión negativamente. En primer término, el Estado

no está en la obligación, ni cabe dentro de sus actividades normales, de
explotar los yacimientos de hidrocarburos, pues de acuerdo con las
leyes, éstos son objeto de concesiones cuando pertenecen a la Nación.
No necesita ejercer actos de posesión material sobre ellos, porque
siendo su dueño, con carácter de reserva nacional, potencialmente es su
legítimo poseedor. Los particulares no pueden apropiarse jurídicamente
el petróleo por el solo hecho de que ejecuten actos de posesión sobre el
suelo. Y esto es así porque dado que la explotación del petróleo está
sometida a un régimen de excepción señalado por la ley, mientras no
haya sido descubierto aquél y explotado, no puede radicarse un derecho
particular sobre él, con las excepciones que contempla el Artículo 10 de
la Ley 160 de 1936.

Sentado lo anterior, puede decirse, también, que no hay oscuridad

alguna con respecto al carácter de propiedad nacional del bien
 denunciado, pues si la sociedad Lobitos Oil Fields tiene actualmente la
posesión de las tierras de la Llana, que han sido declaradas como bien
oculto de la Nación, y en el respectivo juicio reivindicatorio se demuestra
que ellas no son de propiedad de la sociedad, por estar amparadas con
una titulación falsa, según se desprende de los términos de las
resoluciones acusadas, quiere ello decir que los petróleos que se
encuentren en esos terrenos conservan su carácter de propiedad
nacional, por no haber salido del patrimonio del Estado en forma legal
antes del 28 de octubre de 1873.

Y no valdría argüir que si no se ejercitan las acciones del caso

oportunamente para obtener la declaratoria de que el subsuelo
petrolífero es de la Nación, podría operarse sobre ellos la prescripción
adquisitiva por parte de la sociedad que hoy ocupa los terrenos de la
Llana, porque en tal caso resultaría que si tal prescripción tuviera lugar,
no afectaría sino el dominio de los terrenos y en ningún caso el del
petróleo, ya que no podía demostrarse válidamente que tales terrenos
fueran de propiedad privada antes de la fecha desde la cual arranca la
reserva del Estado sobre el subsuelo petrolífero, en la extensión a que
se refiere el denuncio.”

Se precisó que los requisitos para que un bien quede comprendido dentro
del concepto de oculto son: “a) El abandono material por la entidad dueña de él;
b) que el carácter de propiedad pública se haya hecho oscuro; c) Que su
reincorporación al patrimonio público no pueda obtenerse sino mediante los
recursos y acciones en juicio, y d) Que haya ignorancia o desconocimiento del
bien por parte de la Administración. Para que un bien adquiera la calidad de
oculto, no basta que tenga una o mas de las características que la ley ha
señalado para considerarlo como tal, sino que es indispensable que reúna
todos los elementos que aquella ha determinado para que el bien oculto
exista legalmente.” 8 (Destaca la Sala)

En sentencia N° 434 del 29 de julio de 1960 9, el Consejo de Estado declaró

la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales el departamento de
Cundinamarca había negado la calidad de ocultos a los dineros dejados de pagar
en ese Departamento, por concepto de impuesto del 5% sobre las ventas de
cervezas provenientes del departamento de Atlántico, a cuyo efecto reiteró lo
afirmado en sentencia de junio de 1925 en la que se precisó que la declaratoria
de oculto de un bien “no significa propiamente que éste pertenezca de un modo
indubitable al Estado, ya que puede comprobarse que ello no es así..”

Y en providencia mas reciente, S 404 10del 29 de octubre de 1996, la Sala

Plena de la Corporación, en aplicación de las consideraciones adoptadas en la
referida providencia de diciembre de 1943, declaró la nulidad de las resoluciones
ejecutivas 1.181 del 23 de octubre de 1940 y 113 de 29 de mayo de 1971, en
cuanto autorizaron la cesión del 45% proindiviso del subsuelo de los terrenos
conocidos como “Santiago de las Atalayas” y “Pueblo Viejo de Cusiana”, para
pagarle al general Jorge Martínez Landínez, a sus herederos, cesionarios y
causahabientes, los derechos resultantes de un contrato de denuncia de bien
oculto, suscrito por aquél con la Nación el 22 de diciembre de 1920.

Con fundamento en que era necesario que el Estado desconociera la

existencia del bien o derecho que se afirmaba abandonado, advirtió que los bienes
inenajenables e imprescriptibles del Estado no pueden denunciarse como ocultos
porque siempre están claramente dentro del patrimonio público y porque respecto
de ellos no cabe disputa o controversia respecto de su titularidad.

8
Anales de Consejo de Estado, tomo 51, 1943, págs. 191 ss.
9
CP Andrés Augusto Fernández M, anales t. 62, 1958 a 1960, Págs. 188 ss.
10
CP Daniel Suárez, Actor: Jesús Pérez González y otros.
“Con anterioridad a la suscripción del contrato general de Martínez Landínez
con la Nación, el Artículo 28 del Código Fiscal definía los bienes ocultos
como ‘aquellos respecto de los cuales se haya hecho oscuro su carácter
primitivo de propiedad nacional, sea por actos de maliciosa usurpación, por
incuria de las autoridades, o por otra causa semejante’. Cabe resaltar, cómo
el Estado, ni en vigencia de la Constitución de 1886, ni posteriormente,
abandonó o ha abandonado el subsuelo pretrolífero de los terrenos en
cuestión. Recuerda la Sala que al estado no le obliga ejercer actos de
posesión material sobre sus propios bienes en razón a que precisamente por
ser su dueño, sea así mismo su legítimo poseedor, de tal forma que no
pueden los particulares disputarse ese dominio por simples actos de
posesión.
…
el subsuelo de Santiago de Atalayas y Pueblo Viejo Cusiana nunca salió del
dominio eminente del Estado y, por consiguiente, no era posible controversia
alguna sobre la propiedad de dicho subsuelo porque no podía constituir un
bien oculto.

Por razón de las anteriores apreciaciones se reafirma el criterio de la Sala,

según el cual, el subsuelo de los terrenos llamados Santiago de Atalayas y
Pueblo Viejo Cusiana, desde el punto de vista constitucional y legal, no era
posible transferirlo ni excluirlo, por ningún modo, del patrimonio estatal por
pertenecer exclusivamente a la República de Colombia, según disposición
expresa contenida en el Artículo 202 de la Carta Fundamental de 1886.
Luego, cualquier acto dispositivo en contrario, deviene en inoponible por ser
abiertamente inconstitucional y no constituye, desde luego, justo título por ser
violatorio del derecho público de la Nación.

Conforme a lo anteriormente expresado, resulta claro que con respecto a los

predios a que se refiere este proceso, les correspondía a quienes por aquel
 entonces alegaban derechos sobre los mismos, es decir, a la sociedad
Barrera Neira & Cía., presentar los títulos respectivos sobre los cuales se
respalda su reclamación. En tales condiciones se hubiera podido establecer
sin mayor dificultad el derecho de dominio del Estado sobre los referidos
terrenos, dado que sobre el particular no podía encontrarse alguna
oscuridad, por cuanto, se reitera, tales bienes nunca salieron del patrimonio
oficial.

El anterior recuento normativo y jurisprudencial resulta suficiente a la Sala

para afirmar que hay uniformidad jurisprudencial respecto de los requisitos que
establece la ley para que un bien sea declarado oculto y que estos son:

a. Que el bien esté en el patrimonio del Estado con título claro de dominio.

b. Que las autoridades lo ignoren o desconozcan.

c. Que su primitivo carácter de propiedad pública se haya oscurecido,

debido, entre otras circunstancias, a su abandono por parte de la entidad
propietaria.

d. Que por ello su dominio se haya vuelto litigioso y que su recuperación

para el Estado amerite el adelantamiento de acciones.

Se procede entonces a establecer si el acto acusado es violatorio de la ley,

en cuanto negó la calidad de ocultos a unos bienes que, a juicio de la parte
actora, si reúnen los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para que
sean declarados ocultos.

1.2. Primer cargo. Se exigieron requisitos no previstos en la ley

 El demandante adujo que se exigieron más condiciones de las previstas en
la ley y que los requisitos legales se interpretaron erradamente, toda vez que la
condición de oculto de un bien no impone exigir que la entidad demandada ignore
o desconozca su derecho.

Al respecto cabe reiterar lo expuesto en el acápite precedente al referir la

regulación normativa y la evolución jurisprudencial en torno a la materia, para
indicar que no basta probar que el bien forma parte del patrimonio del Estado, que
su primitivo carácter de propiedad se oscureció por el abandono de parte de la
entidad propietaria y que su dominio es litigioso al punto que se requiere del
adelantamiento de acciones para su recuperación, sino se demuestra la
ignorancia o el desconocimiento respecto de su existencia por la entidad
correspondiente.

En el caso concreto, está probado que el Ministerio de Minas y Energía y

Ecopetrol han realizados actuaciones de las cuales se deduce claramente el
conocimiento que tienen respecto de la existencia y la situación actual de los
bienes de la concesión Barco que revirtieron al Estado.

A manera de ejemplo cabe resaltar el contenido de la resolución 3-0035 del

27 de enero de 1993, por medio de la cual el Ministerio de Minas y Energía, con
anterioridad a la fecha en que los ahora demandantes presentaron el denuncio,
dispuso la incorporación de los bienes y derechos de la extinguida concesión
Barco ubicados en el sector urbano y rural, al patrimonio de ECOPETROL

En dicho acto el Ministerio ordenó

. A la Compañía South American Gul Oil Company SAGC, que dentro de 60

días siguientes a la ejecutoria de ese acto, entregue a Ecopetrol los inmuebles y
demás derechos reales relacionados en los anexos 1 y 2 del acta de entrega de la
concesión Barco del 25 de agosto de 1981.

. Al Incora, que disponga el trámite de la titulación a Ecopetrol, de los

terrenos rurales revertidos de la Concesión Barco, de conformidad con las
facultades que le competen.

. Al alcalde de Tibú, disponer el trámite de la titulación a Ecopetrol, de los

terrenos urbanos revertidos de la Concesión Barco, de conformidad con las
facultades que le competen.

Se fundó esta resolución en que los decretos 30 de 1951, 3211 de 1959 y

062 de 1970, por los cuales se crea, reorganiza y aprueban los estatutos de
ECOPETROL, le atribuyó competencia para la explotación, administración y
manejo de los campos petroleros, oleoductos, refinerías, estaciones de abasto y
en general todos los bienes muebles e inmuebles revertidos al Estado de acuerdo
con las leyes o contratos vigentes sobre petróleos.

Ese acto da cuenta de hechos y consideraciones que resultan igualmente

relevantes para concluir que el Estado obraba en su condición de titular de los
derechos revertidos de la concesión Barco:

- Por resolución 204 del 25 de agosto de 1981, el gobierno confirmó la

terminación del contrato, “operando en consecuencia la reversión pactada en la
cláusula XII (fol. 86 c. 2)”.

- En acta suscrita en la misma fecha ECOPETROL recibió, para su

administración, todas las obras, construcciones, maquinarias y equipos existentes
para la Concesión Barco, el oleoductucto Tibú - Coveñas, su ramal Cicuco -
Coveñas, los derechos de servidumbre de uno y otro, las Estaciones de Coveñas,
el Retiro, Regidor, Chicahua, Convención, Bellavista y Tibú, la línea submarina con
sus tanques y construcciones, los lotes de terreno donde están construidas las
citadas Estaciones, el Aeropuerto Ayacucho, el predio de la planta de abasto de
Colombianos Distribuidores de Combustible S. A., relacionados e identificados en
los anexos 1 y 2 que hacen parte del acta de entrega de Concesión.

- Parte de los bienes y derechos que pasaron a propiedad de la Nación por

razón de la reversión de la Concesión Barco, se encuentran ubicados en el sector
rural y por ende corresponde al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,
Incora, “materializar la titulación a favor de ECOPETROL de conformidad con las
leyes 135 de 1961, 30 de 1988 y decreto 2275 de 1988”

- De conformidad con lo dispuesto en la ley 137 de 1959 y en los decretos

reglamentarios 1943 y 3313 de 1965, el Municipio de Tibú debe materializar la
titulación de los bienes y derechos revertidos de la Concesión Barco ubicados
dentro de su perímetro urbano.

- Al Ministerio compete ordenar la incorporación al patrimonio de

ECOPETROL de los inmuebles relacionados en los anexos N° 1 y 2 del acta de
entrega de la Concesión Barco, a cuyo efecto ordenará a la concesionaria otorgar
los títulos directamente a ECOPETROL.

Los nombres, linderos y cabida de los predios son: Zona Industrial ubicado
en zona rural, vereda La cuatro; Barrio Barco, ubicado en la zona urbana de Tibú;
Refinería, ubicado en zona rural, vereda Refinería J 19; Campo de Rio de Oro,
ubicado en zona Rural Inspección de La Pista - Rio de Oro; Aeropuerto Tibú,
ubicado en zona urbana (fols. 85 ss c. ppal).

Lo anterior resulta suficiente para negar el cargo formulado, en el entendido

de que es de la esencia y del carácter de los bienes ocultos probar que la entidad
a la que pertenecen lo ignora o lo desconoce y bajo la consideración de que en el
caso concreto no se probó este elemento condicionante del carácter de oculto de
los bienes denunciado.

1.3 Segundo cargo. Se demostró la oscuridad del título.

La parte actora afirmó que lo oscuro no lo otorga la ignorancia o

desconocimiento del Estado respecto del bien sino la incuria, la malicia y los
errores entre otras circunstancias. Precisó también que el oscurecimiento de la
propiedad pública no debe confundirse con el abandono material, como lo dice el
Ministerio Público, pues “la norma separa y delimita ambos fenómenos: oscuridad
del título y abandono material, debiéndose presentar ambos supuestos como
elementos concurrentes y no consecuentes…, son dos circunstancias
..diferentes..que tienen en común ..la necesidad de acciones en juicio para sanear
los vicios que pesan en ambos

Señaló que la oscuridad en el caso concreto se evidencia por dos

circunstancias: a) los bienes revertidos no fueron adquiridos legalmente por el
Estado, toda vez que los necesarios para la concesión Barco debieron
expropiarse a los particulares y no negociarse directamente con ellos como
sucedió, b) los bienes de la concesión no fueron debidamente identificados en los
actos y documentos con los cuales se pretendió legalizar su ingreso al patrimonio
del Estado y c) la reversión está viciada de nulidad porque para la fecha y hora en
que se produjo la firma del acta de recibo, el funcionario carecía de competencia
funcional.

A efecto de ilustrar el debate propuesto por la parte demandante conviene

tomar en cuenta lo probado en el proceso respecto de la concesión Barco y
particularmente lo relativo a la manera como se pactó y se hizo efectiva la
reversión de los bienes de la concesión al Estado Colombiano.
 1.3.1 La concesión Barco

a- El 16 de octubre de 1905 se constituyó la llamada concesión Barco,

ubicada en la zona petrolífera del departamento de Norte de Santander, de la cual
fue titular el general Virgilio Barco, quien el 3 de abril de 1918 la cedió a la
Compañía Colombiana del Petróleo. En dicha cesión, el general se reservó, de su
propiedad, un 15% de la producción. El 11 de noviembre de 1921 dividió esa
participación en 100 unidades, que pasaron a denominarse las unidades Barco. El
gobierno nacional declaró la caducidad de la concesión inicial, que dio lugar a
varias demandas ante la Corte Suprema de Justicia por el gobierno, la compañía y
los titulares de las unidades Barco.

b El 3 de marzo de 1931 el gobierno Nacional y las compañías denominadas

Colombian Petroleum Company [Colpet] y South American Gulf Oil Company
[Sagoc] suscribieron un contrato de concesión de cuyo texto se destacan las
siguientes cláusulas:

“I. a) Las referidas compañías intervienen en el presente contrato, así: la

Colombian como sujeto de la concesión que se otorga por el presente
contrato para la exploración de los terrenos nacionales ubicados en el
Departamento de Norte de Santander que se determinarán adelante y la
explotación de las fuentes de petróleo que hallen en ellos y que por cualquier
título le pertenezcan a la Nación, y la Gulf interviene como empresa
transportadora de los petróleos que extraiga la Colombian de conformidad
con su concesión, y al mismo tiempo como constructora del oleoducto
correspondiente.

b) La Colombian y la Gulf son independientes entre sí en cuanto al negocio a

que cada una de ellas se dedica de acuerdo con el presente contrato. Pero
 cada una responde solidariamente con la otra, a la Nación, de las
obligaciones que cada una contrae de conformidad con los términos de este
contrato.

II. Este contrato necesita para su validez, la aprobación del Excelentísimo

señor Presidente de la República y del Congreso Nacional.
..
El tiempo de duración del presente contrato será de cincuenta (50) años,
contados desde el día en que entre en vigencia la Ley que lo apruebe.

Este contrato podrá ser traspasado únicamente con autorización del

Gobierno colombiano, pero en ningún caso podrá ser traspasado a gobierno
extranjero.
...
XII. a) El vencerse el término de cincuenta (50) años del presente contrato,
todos los inmuebles y muebles pertenecientes en esa fecha a las dos
compañías contratantes, los pozos y sus equipos, los enseres y maquinarias
de exploración, de explotación, de refinación y de transporte, los oleoductos
y plantas, tanques, estaciones, de bombeo, de almacenamiento y terminales,
los ferrocarriles, cables aéreos, carreteras y demás caminos, vías de
comunicación y medios de locomoción, telégrafos, teléfonos y estaciones
inalámbricas, edificios de toda clase y servicio, potreros y plantaciones; es
decir, todo lo que entonces se halle en uso para la ejecución del presente
contrato, con todos sus accesorios y dependencias, pasará a dominio de la
Nación, a título de reversión, sin pago de indemnización de ninguna especie
a cargo de la Nación o por parte de ésta a favor de la Compañías
contratantes.’”

c. La ley 80 de 20 de junio de 1931 aprobó el contrato anterior e incorporó

todas las cláusulas en su texto.
 d. En los años 1938 a 1940, 1952 y 1961 las sociedades concesionarias
celebraron negocios jurídicos de adquisición de dominio y de constitución de
servidumbres, con particulares titulares de derechos sobre predios destinados a la
concesión Barco. Así lo demuestran las siguientes escrituras de las Notarías del
Círculo de Sincelejo, Magangue y Corozal: N° 2088 del 7 de septiembre de 1938,
183 del 22 de agosto de 1938, 197 del 22 de agosto de 1938, 258 del 5 de
octubre de 1938, 150 del 13 de julio de 1938, 268 del 4 de noviembre de 1938,
334 del 31 de diciembre de 1938, 198 del 31 de agosto de 1938, 270 del 5 de
noviembre de 1938, 11 de julio de 1938, 3 del 5 de enero de 1939, 144 del 11 de
julio de 1938, 141 del 9 de julio de 1938, 155 del 14 de julio de 1938, 142 del 9 de
julio de 1938, 26 del 17 de abril de 1961, 226 del 17 de abril de 1961, 146 del 12
de julio de 1938, 53 del 10 de marzo de 1939, 243 del 12 de octubre de 1938, 148
del 13 de julio de 1938, 102 del 5 de abril de 1939, 44 del 17 de febrero de 1939,
169 del 29 de mayo de 1939, 80 del 19 de abril de 1938, 115 del 17 de mayo de
1938, 104 del 7 de mayo de 1938, 356 del 19 de diciembre de 1940, 81 del 19 de
abril de 1938, 135 del 25 de abril de 1952, 258 del 9 de septiembre de 1938, 136
de 26 de 1952, 209 del 30 junio de 1939, 89 de 31 de marzo de 1939, 193 de 7 de
abril de 1961, 267 de 16 de septiembre de 1938, 898 del 22 de diciembre de
1960, 191 del 6 de abril de 1961, 670 del 16 de noviembre de 1957, 227 del 17 de
abril de 1961, 194 del 7 de abril de 1961, 215 del 3 de julio de 1939, 271 del 19 de
agosto de 1939, 218 del 3 de julio de 1939, 405 del 21 de diciembre de 1939, 220
del 4 de julio de 1939, 330 del 14 de octubre de 1939, 284 del 1 de septiembre de
1939, 32 del 11 de febrero de 1939, 121 del 22 de marzo de 1940, 214 del 3 de
julio de 1939, 27 del 10 de febrero de 1939, 169 del 30 de junio de 1938, 119 del
21 de mayo de 1940, 147 de 15 de mayo de 1939, 170 de 29 de mayo de 1939,
212 del 3 de julio de 1939, 212 del 3 de julio de 1939, 210 del 30 de junio de
1939, 213 del 3 de julio de 1939, 217 del 3 de julio de 1939, 203 del 30 de julio de
1938, 168 del 30 de junio de 1938, 126 del 26 de abril de 1939, 117 del 17 de
mayo de 1938, 43 del 17 de febrero de 1939, 261 del 10 de septiembre de 1938,
76 y 70 del 31 de julio de 1938; 285 del 1 de septiembre de 1939, 287 del 2 de
septiembre de 1939, 71 del 1 de abril de 1940, 286 del 2 de septiembre de 1939,
332 del 14 de octubre de 1939, 333 del 14 de octubre de 1939, 361 del 15 de
noviembre de 1939, 66 del 26 de julio de 1938, 92 del 19 de agosto de 1938, 60
del 22 de julio de 1938, 61 del 25 de mayo de 1995, 61 del 23 de julio de 1938, 67
del 27 de julio de 1938, 27 de julio de 1938, 73 del 29 de julio de 1938, 69 del 27
de julio de 1938, 18 del 1 de marzo de 1939, 19 del 3 de febrero de 1939, 159 del
31 de diciembre de 1938, 61 del 12 de mayo de 1939, 29 del 20 de marzo de
1939, 128 del 28 de octubre de 1938, 139 del 23 de noviembre de 1938, 147 del
4 de diciembre de 1938, 84 del 11 de agosto de 1938, 85 del 12 de agosto de
1938, 87 del 13 de agosto de 1938, 59 del 22 de julio de 1938, 63 del 25 de julio
de 1938, 62 del 13 de mayo de 1939 y 72 del 29 de julio de 1938. (cuadernos 2 y
3)

e. El 25 de agosto de 1981, mediante resolución 204, el Presidente de la

República resolvió:

“ARTÍCULO PRIMERO: Declarar que el Contrato Chaux - Folsom aprobado

por la Ley 80 de 1931 termina el 25 de Agosto de 1981, a las doce de la
noche, día y hora en que opera la reversión de que trata la cláusula XII del
referido contrato.

ARTÍCULO SEGUNDO: El Ministerio de Minas y Energía designará el

funcionario respectivo para que a nombre del Gobierno Nacional suscriba el
acta respectiva.

ARTÍCULO TERCERO: Designar a la Empresa Colombiana de Petróleos

para que reciba, a nombre de la Nación y a título de reversión la Concesión
Barco contadas las construcciones, maquinarias, equipos, tanques
existentes dentro de sus linderos, el oleoducto Tibú - Coveñas con su ramal
 Cicuco - Coveñas, las estaciones de bombeo con todos sus tanques y
construcciones, el terminal de Coveñas, incluyendo la línea submarina y los
tanques y construcciones allí existentes, los terrenos gravados con la
servidumbre de Oleoducto, así como el predio donde funciona la planta de
Asbesto de Colombianos Distribuidores de Combustibles S.A., en el anexo al
acta de reversión se indicarán los linderos de los terrenos en que están
construidas las estaciones y el Terminal de Coveñas así como en donde
funciona la mencionada Planta de Asbesto.

ARTÍCULO CUARTO: Designar a la Armada Nacional para que reciba, en

nombre de la Nación y a título de reversión la llamada Hacienda Coveñas,
excluyendo la áreas de que trata el numeral anterior así como la propiedad
de particulares. En el Anexo al acta de reversión se individualizarán eso
predios por su ubicación y linderos. Los terrenos que reciba la Armada
quedan sometidos a las siguientes servidumbres a favor de la Empresa
Colombiana de Petróleos:

a) De los que incluye el derecho a utilizar las franjas necesarias para el

paso de tuberías y para la reparación de las mismas.

b) De Acueducto que incluye la captación y conducción de aguas de la

represa de Villeros a su estación de Coveñas. Igualmente, la Empresa
Colombiana de Petróleos tendrá el derecho de usar gratuitamente el
aeropuerto de Coveñas, ya sea con sus propias aeronaves o con las que
contrate para sus operaciones” (folio 89 a 91, cuaderno 2).

f. La resolución anterior fue protocolizada en escritura 3393 del 24 de

septiembre de 1981, de la Notaría Tercera de Bogotá y registrada al folio de
matrícula inmobiliaria N° 054-0005007 del 4 de septiembre de 1981(fols. 4 y 5 c.
2).
 g. El Presidente de ECOPETROL, por medio de oficio ECP 000797 del 23 de
septiembre de 1992 solicitó al Ministerio adelantar los trámites para incorporar al
patrimonio de dicha empresa los inmuebles de la concesión Barco.

h. El Ministerio de Minas y Energía, por medio de la ya citada Resolución N°

30035 del 27 de enero de 1993, ordenó la incorporación de los bienes y derechos
que pasaron a propiedad de la Nación por virtud de la reversión, al patrimonio de
ECOPETROL y autorizó a la misma Empresa, al Incora y al Municipio de Tibú,
para que realizaran los trámites pertinentes. (fols. 229 a 231 c. ppal)

1.3.2 Consideraciones de la Sala sobre el cargo

Los anteriores hechos probados y el análisis del ordenamiento que rige la

denuncia de bienes ocultos y la concesión Barco, conduce a que la Sala
considere lo siguiente:

a. La reversión operó por ministerio de la ley y no hay oscuridad respecto del

derecho que sobre ellos detenta el Estado

La reversión es un fenómeno que ocurre a la terminación normal o anormal

de algunos contratos del Estado, particularmente de los contratos de concesión,
que se explica por la índole del objeto del contrato; “es norma de orden público, a
la cual los gobernantes o la Administración no pueden renunciar.”

Algunos doctrinantes consideran que el concepto reversión es impropio, toda

vez que gramaticalmente significa restitución de una cosa al estado que tenía o
devolución de ella a la persona que la poseía primero, cuando “es evidente que
los elementos de que se trata nunca estuvieron en la Administración o
pertenecieron a ella.”11

Tiene su fundamento en la necesidad de cumplir con las necesidades

públicas que se satisfacen con el contrato terminado al que estaban afectos los
bienes, que entran a formar parte del patrimonio estatal.

La reversión aplicable a las concesiones de la época, estaba regulada

normativamente en la ley 37 del 4 de marzo de 1931, así:

“Artículo 25. Terminado el contrato por cualquier causa, salvo lo dispuesto en

el artículo anterior, el contratista dejará en perfecto estado de producción los
pozos que en tal época sean productivos y en buen estado las
construcciones y otras propiedades inmuebles ubicadas en el terreno
contratado, todo lo cual pasará gratuitamente a poder de la Nación con las
servidumbres y bienes expropiados en beneficio de la empresa…”

“Artículo 40. El período de duración de todo contrato de oleoducto será hasta

de 30 años, a partir de la fecha en que se ponga en servicio, al final de los
cuales pasará gratuitamente a ser propiedad de la Nación con todas las
zonas, construcciones y demás bienes inmuebles adheridos al suelo como
parte integrante de la empresa. El contratista tendrá obligación de entregar
dichos oleoductos y elementos en buen estado de servicio. ….

Los oleoductos construidos por contratistas de exploración y explotación

también pasarán gratuitamente a poder de la Nación cuando el respectivo
contrato de exploración y explotación termine por cualquier causa, salvo lo
dispuesto en el artículo 24 de la presente ley…”

11
Eustorgio Sarria y Mauricio Sarria, Derecho Administrativo, Sexta Edición, Publicaciones EIDA,
Bogotá, 1974, pág. 320.
 De la norma anterior y de la precitada cláusula de reversión del contrato de
concesión Barco que, como se indicó, fue aprobada e incorporada a la ley 80 de
1931, se desprende que la reversión estaba dispuesta para que opera ipso facto,
esto es, sin que fuese necesario el cumplimiento de procedimientos o trámites
administrativos o judiciales adicionales.

Así, la sola circunstancia de que se hubiese cumplido el supuesto jurídico

previsto en la norma que dispuso la reversión de los bienes de la concesión Barco,
produjo el traspaso de los bienes de la concesión al patrimonio del Estado, sin que
sea dable afirmar que dicha transferencia pendía de un acto administrativo o de
una escritura publica debidamente registrada. El título y el modo constitutivo del
derecho de dominio del Estado se hizo efectivo por ministerio de la ley, una vez
cumplido el supuesto de hecho que consagró ese derecho a favor del Estado.

Así se deduce de lo precisado por la Corte Constitucional en sentencia C 250

del 6 de junio de 1996, por la cual revisó la constitucionalidad del artículo 19 de la
ley 80 de 1993, que si bien es posterior a la celebración del contrato de concesión
Barco y a la ocurrencia de los hechos objeto de análisis en el caso concreto,
resulta relevante en consideración a que atiende la connotación original de la
figura.

En dicha oportunidad la Corte, con apoyo en providencias de esta

Corporación, precisó que la reversión se entiende pactada en los contratos de
concesión aún cuando las partes no la incluyan expresamente, que la reversión no
comporta obligación de pago para el Estado y que no constituye una forma de
expropiación sin indemnización:
 “Terminado el contrato de concesión, todos los elementos muebles e
inmuebles que hacen parte de la empresa, pasarán ipso-facto a ser
propiedad de la Nación -o de la entidad oficial contratante- como accesorios
a esta y a título de reversión, sin pago de indemnización alguna a favor del
contratista.
….
Esta obligación tiene por objeto permitir que la explotación del yacimiento
pueda continuarse cuando el contrato de concesión se extinga, y se
fundamenta en razones de utilidad pública, lo que está representado en el
hecho de que el beneficiario ya ha obtenido tal cúmulo de utilidades que esos
bienes ya se han pagado y que la sociedad tiene derecho a seguir
beneficiándose del producto de los minerales.
…
la reversión es creada por la ley y está incluída en los contratos de concesión
y explotación de los bienes estatales, de manera que quien acepta participar
en la licitación para la adjudicación de estos contratos, conoce las
condiciones de los mismos, una de las cuales es que la reversión está
incluída como claúsula obligatoria en el contrato. Así entonces, al
concesionario no se le impone forzadamente la cláusula, por cuanto al
momento de la firma del contrato, acepta libre y voluntariamente someterse a
las condiciones pactadas en él, una de las cuales es que a la terminación de
la explotación o concesión, los elementos y bienes directamente afectados a
la misma pasen a ser propiedad de la entidad contratante, como
consecuencia de lo dispuesto por la ley que obliga a incluir dicha cláusula
como parte esencial de esta clase de contratos.”12 (subraya la Sala)

Lo anterior quiere decir que son de propiedad del Estado, en forma clara e
indiscutible, no sólo los bienes contenidos en la resolución que declaró cumplidos

12
MP: Hernando Herrera Vergara.
los hechos que condicionaban la reversión y en el acta de recibo de los mismos,
sino todos los demás afectos a dicha concesión.

b. Los bienes afectos a la concesión si podían adquirirse directamente por el

concesionario

Como se indicó, la reversión opera respecto de todos los bienes

comprometidos en la concesión, esto es, aquellos respecto de los cuales el
concesionario detenta un derecho, personal o real, sin que para ello resulte
relevante la circunstancia de que los hubiese adquirido a terceros por negociación
directa o no.

En efecto, la ley no establece que los concesionarios sólo pueden utilizar

bienes que el Estado les presta o bienes expropiados a particulares, en el
entendido de que el contrato de concesión involucra un principio de autonomía en
la gestión que se encomienda al concesionario, siempre que la misma atienda
cabalmente la ejecución del objeto contratado.

Debe tenerse en cuenta además que el argumento del demandante,

consistente en que los bienes debieron adquirirse por expropiación y no por
compraventa directa a los terceros, carece de sustento, porque la expropiación
incorpora los bienes de particulares al patrimonio público, lo que haría infundada la
reversión de los mismos, que se justifica precisamente en la necesidad de que los
bienes del concesionario pasen al patrimonio del concedente. Dicho en otras
palabras, la reversión no tendría razón de ser si todos los bienes comprometidos
en la concesión se hubiesen obtenido mediante expropiación, pues ya estarían
dentro del patrimonio del Estado.

Se advierte igualmente que los argumentos expuestos por la parte actora

corresponden a cargos de ilegalidad contra la resolución por medio de la cual se
relacionaron los bienes revertidos, razón por la cual resulta innecesario un
pronunciamiento de la Sala, pues no es legalmente procedente partir del supuesto
de la ilegalidad de un acto respecto del cual está vigente la presunción de
legalidad, toda vez que no fue cuestionado por las vías judiciales prevista por el
legislador.

Lo propio cabe respecto de los vicios de incompetencia funcional de quien

suscribió el mismo acto, expuestos por el censor para justificar la condición de
ocultos de los bienes revertidos, pues debió exponer estos argumentos en el
correspondiente juicio de nulidad de dichos actos, no ahora cuando las acciones
pertinentes con las que contaba están claramente caducadas.

A lo expuesto, la Sala agrega que la problemática planteada respecto del

ingreso irregular o no ingreso al patrimonio público de los bienes revertidos no
tiene la incidencia que invoca el demandante, en la invalidez de los actos
acusados, pues como se indicó en acápite precedente, los bienes ocultos a que
refiere el legislador deben estar dentro del patrimonio del Estado, lo cual excluye
indiscutiblemente el análisis de aquellos bienes que no le pertenecen. Por tanto,
no resulta pertinente probar que unos bienes no son de propiedad del Estado para
demostrar que los mismos son ocultos.

c. No hay oscuridad respecto del derecho y del carácter de los bienes

revertidos de la concesión Barco, fundada en deficiencias en el trámite de
protocolización y registro de las escritura de los inmuebles.

A diferencia de lo expuesto por el demandante, la Sala, con fundamento en

lo explicado precedentemente respecto de la reversión y la manera como se hace
efectiva, reitera que los derechos reales respecto de los bienes de la concesión
Barco, se consolidaron en el Estado colombiano por ministerio de la ley, ipso
facto, una vez cumplidos los supuestos legales que condicionaron la reversión. De
manera que no hay lugar ha considerar irregular su adquisición, con fundamento
en alegados defectos en la titulación y registro de los mismos.

En síntesis:

a. La reversión operó al cumplimiento de la condición prevista en el contrato

de concesión y en la ley, cual fue el vencimiento por la expiración del plazo a que
estaba sometido, esto es a los 50 años contados desde la vigencia de la ley 80 de
1931 que lo aprobó, que fue insertada en el diario oficial del 25 de junio de 1931.
Ello significa que a las 12 de la noche del 25 de agosto de 1981, pasó
gratuitamente al dominio de la Nación “la concesión con todas las construcciones,
maquinarias y equipos allí existentes, incluyendo el oleoducto Tibú - Coveñas y su
ramal cicuco - Coveñas, las estaciones existentes a lo largo del mismo, el
Terminal de Coveñas incluyendo la línea submarina, los terrenos en donde están
construidas las estaciones y sobre los cuales se tendió el oleoducto y la llamada
Hacienda Coveñas.”

b. La resolución ejecutiva 204 del 25 de agosto de 1981 no decidió la

reversión; declaró la terminación del contrato y con ello el cumplimiento de la
condición legal de la cual pendía la reversión.

c. Hay claridad respecto de los derechos que detenta el Estado sobre los
bienes denunciados, no hay oscuridad fundada en irregularidades de la reversión,
ni en la omisión de trámites de titularización y registro.

1. 4 Tercer cargo: Los bienes están abandonados

El demandante adujo para sustentar este requisito que algunos bienes objeto
de reversión son explotados por terceros; que otros no están a cargo de Ecopetrol
porque se han necesitado trámites y gestiones ante el municipio de Tibú y el
Incora para trasladarlos al patrimonio de Ecopetrol; que respecto de algunos
Ecopetrol ha tenido que comprar mejoras realizadas por colonos y que en relación
con otros Ecopetrol, con posterioridad a la denuncia, ha realizado procedimientos
tendientes a su recuperación.

En relación con este cargo la Sala considera:

a. Los bienes fiscales no pueden ser usucapidos por los particulares

No cabe deducir el abandonado del Estado porque no adelanta todo tipo de

acciones tendientes a evitar que terceros utilicen, usufructúen o posean bienes de
la concesión Barco como lo alega el demandante,

- En principio porque los particulares no los pueden adquirir por prescripción

adquisitiva. Si bien es cierto que el Código Civil dispuso que se podría usucapir "el
dominio de los bienes corporales, raíces o muebles, que están en el comercio
humano" (art. 2518) y señaló como imprescriptibles, únicamente a los bienes de
de uso público (art. 2519), el Código de Procedimiento Civil, incorporó dentro de
esa categoría a los bienes fiscales (artículo 699), lo cual traduce en que desde su
vigencia, 1º de julio de 1971, no procede la declaración de pertenencia respecto
de bienes "de propiedad de las entidades de derecho público" (conc. art. 413,
num. 4º, C.P.C13).

13
Esta norma fue declarada exequible por la Corte en sentencia proferida el 16 de noviembre de
1978.
 Al respecto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en
sentencia proferida el 14 de junio de 1988 dijo:

“aparece como incuestionable que a partir de la vigencia del actual estatuto

procedimental, los bienes de propiedad de las entidades de derecho público
no procede respecto de ellos la declaración de pertenencia, o lo que es lo
mismo, no son susceptibles de adquirirse por prescripción por los
particulares. Y aquí es pertinente recordar lo que establece el artículo 42 de
la Ley 153 de 1887, que dice: ‘Lo que una ley posterior declara
absolutamente imprescriptible no podrá ganarse por tiempo bajo el imperio
de ella, aunque el prescribiente hubiere principiado a poseerla conforme a
una ley anterior que autorizaba la prescripción’.

Ahora bien, tal como quedó concebida la parte final del numeral 4º del
artículo 413 del Código de Procedimiento Civil, al expresar que no procede la
declaración de pertenencia respecto de bienes ‘de propiedad de las
entidades de derecho público’, comprende en ella a los bienes
pertenecientes a los establecimientos públicos, que por ser éstos
desmembraciones de la administración pública, innegablemente forman parte
de la administración y, por tal virtud, sus actividades están sometidas, según
las leyes y la doctrina más aceptable, al derecho público". 14

- En segundo lugar, porque el demandante no probó los aludidos actos de los

particulares. Si bien es cierto que al efecto pidió el decreto y práctica de varias
inspecciones judiciales, estas finalmente no se practicaron por causas, en su
mayoría, imputables a ella, porque no se presentó a su realización. Y no resulta
dable afirmar, como lo hace la actora, que no tiene a su cargo la prueba de este
14
En igual sentido, sentencia del 12 de febrero de 2001, exp. 5597. M.P. José Fernando Ramírez
Gómez.
hecho, porque el artículo 177 del CPC es claro en señalar que al actor le incube
probar los hechos y el derecho en que funda sus pretensiones.

b. Los bienes revertidos no están abandonados porque el Estado haya

gestionado trámites administrativos y judiciales para consolidar sus derechos
respecto de los mismos.

Está claramente demostrado, mediante actos administrativos, escrituras

públicas y folios de matrículas inmobiliarias que la Nación y ECOPETROL son
titulares de derechos respecto de los mismos revertidos de la concesión Barco;
que ECOPETROL cuenta con relaciones e inventarios respecto de ellos y que
dichos bienes son utilizados por esta Empresa para la actividad que tiene a su
cargo.

Así se infiere, entre otras pruebas, de la ya referida resolución 3-0035 del 27

de enero de 1993, por la cual el Ministerio de Minas y Energía dispuso la
incorporación de los bienes y derechos de la extinguida concesión Barco ubicados
en el sector urbano y rural, al patrimonio de ECOPETROL. En este acto se afirmó
que los decretos 30 de 1951, 3211 de 1959 y 062 de 1970, por los cuales se crea,
reorganiza y aprueban los estatutos de ECOPETROL, establecen que
corresponde a ésta la explotación, administración y manejo de los campos
petroleros, oleoductos, refinerías, estaciones de abasto y en general todos los
bienes muebles e inmuebles que reviertan al estado de acuerdo con las leyes o
contratos vigentes sobre petróleos.

La misma resolución es indicativa de que ECOPETROL recibió, para su

administración, todas las obras, construcciones, maquinarias y equipos existentes
para la Concesión Barco, el oleoductucto Tibú - Coveñas, su ramal Cicuco -
Coveñas, los derechos de servidumbre de uno y otro, las Estaciones de Coveñas,
el Retiro, Regidor, Chicahua, Convención, Bellavista y Tibú, la línea submarina con
sus tanques y construcciones, los lotes de terreno donde están construidas las
citadas Estaciones, el Aeropuerto Ayacucho, el predio de la planta de abasto de
Colombianos Distribuidores de Combustible S. A., relacionados e identificados en
los anexos 1 y 2 que hacen parte del acta de entrega de Concesión. Que parte de
los bienes y derechos que pasaron a propiedad de la Nación por razón de la
reversión de la Concesión Barco, se encuentran ubicados en el sector rural y que
corresponde al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, materializar la
titulación a favor de ECOPETROL de conformidad con las leyes 135 de 1961, 30
de 1988 y decreto 2275 de 1988”. Que de conformidad con lo dispuesto en la ley
137 de 1959 y decretos reglamentarios 1943 y 3313 de 1965, el Municipio de Tibú
debe materializar la titulación de los bienes y derechos revertidos de la Concesión
Barco ubicados dentro de su perímetro urbano, en consideración a que respecto
de ellos no se dispone de título de propiedad (fols. 568 a 576 c. ppal).

El acto en comento, que se produjo con anterioridad a la denuncia de bienes

objeto de estudio en el presente proceso, es prueba clara de que el Estado
adelantaba gestiones propias de su condición de titular de derechos reales,
respecto de los bienes revertidos de la concesión Barco.

c. No hay oscuridad aunque algunos bienes revertidos estén en poder de

otras entidades públicas, la declaratoria de bienes ocultos que estén en poder de
ellas.

La Sala precisa que, en su artículo 2, la ley 27 de 1935 expresamente

prohibió la celebración de contratos “sobre denuncios de bienes ocultos que
tengan por objeto recuperar bienes que estén en poder de las entidades de
derecho público o de las empresas de carácter oficial. “
 Se tiene por tanto, que no es dable declarar como ocultos bienes que
estuvieran en poder de otras entidades públicas, como lo son el municipio de Tibú
y el Incora. Ello tiene sustento en que la figura de la denuncia de bienes ocultos,
como se indicó en acápite precedente, tiene por objeto la recuperación de bienes
del Estado y los bienes que estén incorporados dentro del patrimonio de las
entidades públicas, no necesitan recuperación.

1.3 CONCLUSIÓN

De todo lo expuesto la Sala concluye que no se cumplieron los presupuestos

que prevé la ley para que un bien sea declarado oculto porque:

1.3.1. La parte demandante dejó de probar un elemento esencial para la

configuración de los bienes ocultos, con fundamento en que no era una condición
legal, pues la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en señalar que es
indispensable que el Estado ignore o desconozca el bien denunciado.

1.3.2. No se probó la oscuridad del carácter de propiedad de los bienes

denunciados. La reversión operó conforme a lo dispuesto en el contrato de
concesión Barco y en la ley que lo aprobó, los bienes ingresaron al patrimonio del
Estado por ministerio de la Ley y acto contentivo de la relación de bienes
revertidos goza de presunción de legalidad.

1.3.3. No se demostró el abandono del Estado, porque ha proferido actos y a

realizado trámites que manifiestan el ejercicio de facultades y funciones inherentes
a los derechos que detenta respecto de los bienes de la concesión Barco. Es
evidente también que ECOPETROL utiliza los bienes revertidos para el desarrollo
de las facultades relativas a la exploración, explotación, comercialización de
hidrocarburos.
 1.3.4. No se demostró que respecto de los bienes revertidos fuese necesario
adelantar acciones judiciales o administrativas para recuperarlos. No obra prueba
en el expediente que de cuenta de que terceros o personas ajenas al Estado
utilicen o detenten esos bienes.

2. Se violaron las normas que regulan el trámite previo a la expedición

de las resoluciones demandadas, porque el concepto de la Procuraduría
General de la Nación no fue previo.

De la simple comparación entre las fechas del concepto y de las

resoluciones demandadas se advierte que la resolución por medio de la cual el
Ministerio de Minas y Energía negó la calidad de ocultos a los bienes denunciados
por la parte actora, se produjo con fundamento en lo conceptuado por el
Procurador Delegado que intervino. Los actos demandados datan del 9 de junio
de 1994 y del 5 de agosto de 1994, en tanto que el concepto de la Procuraduría
es de fecha 18 de abril de 1994.

Se precisa también que no se configura la alegada irregularidad por la

circunstancia de que el 20 de enero de 1994 la oficina jurídica del Ministerio, en
ejercicio de sus facultades, hubiese emitido concepto jurídico sobre la denuncia
de los bienes, con anterioridad al concepto del Procurador. Dicho concepto debía
preceder al acto por medio del cual se decidió sobre la calidad de los bienes
denunciados, como en efecto ocurrió, y no al acto de trámite que se produjo
durante el correspondiente procedimiento administrativo.

Todo lo anterior conduce a negar las pretensiones de la demanda porque el

actor no desvirtuó la presunción de legalidad que cobija a las resoluciones
demandadas; no demostró la violación de normas que rigen la denuncia de bienes
ocultos, ni la violación de normas que rigen el contrato de concesión petrolera ni
la reversión de los bienes de la concesión Barco.

3. Consideración final

El 30 de mayo de 1996 la parte demandante pidió una sanción a la

demandada, porque incurrió en fraude y deslealtad procesal, en consideración a
que el 5 de octubre de 1995, cuando esta en curso este proceso, procedió a
registrar la resolución 30035 del 27 de enero de 1993 y la resolución 82077 del 8
de septiembre de 1995, “mediante las cuales se pretende sanear la titulación de
unos inmuebles que han sido previamente denunciados como ocultos, tratando
de dejar sin piso alguno la sentencia que profiera la honorable Sala.” (fols. 566 y
567 c. ppal)

Así también, el 27 de julio de 2005, la parte actora solicitó pruebas en

consideración a que se produjeron hechos recientes que inciden en la sentencia y
que son demostrativos de que los demandados adelantaron acciones tendientes
a la recuperación de bienes que él denunció como ocultos. Indicó que mediante
ley 901 de 2004, que prorrogó la vigencia de la ley 716 del 2001 y modificó el
artículo 4 de la misma, se pretendió sanear la titularidad de bienes inmuebles
“que carecen de título de propiedad idóneo y respecto de los cuales sea
necesario llevar a cabo el proceso de titulación para incorporar o eliminar de la
información contable según corresponda”; que ECOPETROL procedió al
saneamiento de la titularidad de los bienes denunciados como ocultos, sin
esperar la definición que al respecto está en manos del Consejo de Estado,
“cometiendo fraude a proceso judicial. Con base en la ley anterior y ante el hecho
evidente de no tener un título de propiedad idóneo ECOPETROL realiza un
proceso licitatorio para establecer la verdadera situación jurídica de los inmuebles
objeto de reversión a la terminación de la concesión Barco. Y como consecuencia
de la licitación anterior, que confirmó lo afirmado por los suscritos y que generó la
denuncia de bienes ocultos en su momento ECOPETROL mediante una segunda
licitación contrató los servicios profesionales para el saneamiento de la titulación
de los bienes objeto de reversión. Con lo anterior desvirtúa lo afirmado en la
defensa, por demostrarse (sic) los hechos que generaron la denuncia de los
bienes realizados (sic).”

Al respecto la Sala considera que la circunstancia de que la parte actora

estuviese adelantando procedimientos administrativos y judiciales para que se
declaren ocultos unos bienes no impide a las entidades demandadas cumplir sus
funciones constitucionales y legales mediante la adopción y ejecución de medidas
tendientes a al eficaz aprovechamiento de sus bienes.

Quedó claramente demostrado que, con antelación a la denuncia de los

bienes por la parte actora, el Estado ya ejercitaba las facultades propias de los
derechos que detenta respecto de los bienes de la concesión Barco.

Cabe igualmente señalar que los hechos ocurridos con posterioridad a la

expedición del acto demandado no pueden determinar su ilegalidad, toda vez que
esta se verifica mediante la comparación de las resoluciones acusadas con el
marco normativo y fáctico vigente para la fecha en que fueron proferidas.

Se precisa finalmente que no habrá condena en costas, de acuerdo con lo

dispuesto en el artículo 55 de la ley 446 de 1998, modificatorio del artículo 171 del
C.C.A., aplicable al presente caso, por ser una norma procesal de aplicación
inmediata.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República
de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. NIEGANSE las súplicas de la demanda.

2. Sin costas.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RUTH STELLA CORREA PALACIO

Presidenta de la Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR RAMIRO SAAVEDRA BECERRA